EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx

Internetske stranice: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print | ISBN 978-92-872-5688-1 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/97734 | QJ-AB-16-022-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-5723-9 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/67190 | QJ-AB-16-022-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5731-4 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/59349 | QJ-AB-16-022-HR-E

© Europska unija, 2016.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografije 1. i fotografije 2. mora se zatražiti dopuštenje izravno od nositelja autorskih prava.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Događaj | Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije/početak revizije | 10.3.2015.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija) | 6.6.2016.
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka | 12.7.2016.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima | 31.8.2016.

HR
2016

BR. 21

Tematsko izvješće

Pretpristupna pomoć EU-a
za jačanje administrativnih
kapaciteta na zapadnom
Balkanu (metarevizija)

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Karel Pinxten i koje je specijalizirano za područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravde. Reviziju je predvodio član Suda Istvan Szabolcs Fazakas, a potporu su mu pružali ataše u njegovu uredu Márton Baranyi, dužnosnici zaduženi za podršku i kontrolu kvalitete Francis Joret i Sabine Hiernaux-Fritsch, voditelj radnog zadatka Dennis Wernerus te revizori Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Haellstroem i Nikolaos Zompolas.

Slijeva nadesno: A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, T. Haellstroem.

Sadržaj

Kratice i pokrate

Sažetak

Uvod

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Dio I. – Je li Komisija dobro upravljala IPA-om na zapadnom Balkanu?

Tijekom provedbe IPA-e I ciljevi nisu uvijek bili konkretni i mjerljivi

Programi i projekti temeljili su se na potrebama, ali u nekim procjenama koje su proveli korisnici uočeni su znatni nedostatci

Nedovoljni administrativni kapaciteti katkad su otežavali proces iskorištavanja financijskih sredstava u okviru IPA-e

Komisija nije sustavno primjenjivala stroge uvjete

Komisija je općenito bila djelotvorna u praćenju provedbe te djelomično djelotvorna u praćenju poduzetih mjera na temelju evaluacija

Unatoč znatnim nedostatcima u pogledu korisnika Komisija je djelotvorno podržala usklađivanje donatora

Dio II. – Jesu li IPA-om ojačali administrativni kapaciteti na zapadnom Balkanu?

Komisija je djelotvorno postigla željena ostvarenja

Rezultati IPA-e u području vladavine prava i reforme javne uprave bili su djelomično održivi

Politički dijalog bio je usmjeren na pitanje administrativnih kapaciteta

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Ključni događaji za shvaćanje odnosa između EU-a i zapadnog Balkana
Prilog II. | — | Revizijski uzorak nacionalnih projekata u okviru IPA-e I
Prilog III. | — | Revizijski uzorak regionalnih programa u okviru IPA-e I

Odgovori Komisije

Kratice i pokrate

BIRN: Balkanska istraživačka mreža

ESVD: Europska služba za vanjsko djelovanje

IPA: Instrument pretpristupne pomoći (I: 2007.–2013., II: 2014.–2020.)

MIPD: Višegodišnji indikativni planski dokument

RCC: Vijeće za regionalnu suradnju

ReSPA: Regionalna škola za javnu upravu

SIGMA: Potpora poboljšavanju uprave i upravljanja

SSP: Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju

Sud: Europski revizorski sud

WBIF: Okvir za ulaganja na zapadnom Balkanu

Sažetak

I

U razdoblju 2007.–2014. financijska pomoć EU-a pružena zapadnom Balkanu Instrumentom pretpristupne pomoći (IPA) iznosila je 5,1 milijardu eura. Ta su sredstva dodijeljena u okviru nacionalnih i regionalnih programa. Otprilike četvrtina financijskih sredstava iz nacionalnih programa bila je namijenjena za jačanje administrativnih kapaciteta u ključnim sektorima vladavine prava i reforme javne uprave. Osim toga, politički dijalog pridonio je jačanju administrativnih kapaciteta u šest zemalja zapadnog Balkana, koje su korisnice IPA-e u pravnom i financijskom smislu.

II

Procijenili smo je li Komisija djelotvorno upravljala IPA-om na zapadnom Balkanu te jesu li IPA-om zaista ojačali administrativni kapaciteti u toj regiji. Procjenom smo uglavnom obuhvatili programsko razdoblje 2007.–2013., ali smo u obzir uzeli i napredak postignut tijekom novoga programskog razdoblja (2014.–2020.).

III

Posebna značajka ove metarevizije bilo je to što smo uglavnom procjenjivali podatke iz naših prethodnih tematskih izvješća i evaluacija koje je provela Komisija. Procijenili smo cjelokupan proces izrade programa u okviru IPA-e (Dio I.) te ispitali 52 nacionalna projekta i tri regionalna programa (Dio II.).

IV

Zaključili smo da je pretpristupna pomoć EU-a uglavnom bila djelotvorna te da su IPA-om I djelomično ojačali administrativni kapaciteti u regiji unatoč znatnim nedostatcima koji su svojstveni nacionalnim tijelima zapadnog Balkana.

V

Kad je riječ o upravljanju koje obavlja Komisija, ciljevi IPA-e I nisu uvijek bili konkretni i mjerljivi. Programi i projekti temeljili su se na potrebama, ali u nekim procjenama koje su proveli korisnici u sektoru vladavine prava uočeni su znatni nedostatci. Iskorištavanje financijskih sredstava u okviru IPA-e I bilo je otežano nedovoljnim administrativnim kapacitetima u nekim zemljama te, u slučaju decentralizirane provedbe, strogim zahtjevima povezanima s upravljanjem financijskim sredstvima EU-a.

VI

U okviru IPA-e I Komisija nije sustavno primjenjivala stroge uvjete niti je pratila poduzete mjere na temelju njih. Komisija je bila djelotvorna u praćenju provedbe projekata u okviru IPA-e iako su se u izvješćivanju u vezi s njezinim praćenjem usmjerenim na rezultate pokazali određeni nedostatci. Također je bila djelomično djelotvorna u praćenju mjera poduzetih na temelju zaključaka i preporuka iz provedenih evaluacija IPA-e. Naposljetku, unatoč znatnim nedostatcima u pogledu korisnika, uspjela je podržati usklađivanje donatora.

VII

Kad je riječ o administrativnim kapacitetima na zapadnom Balkanu, u okviru IPA-e općenito su postignuta ostvarenja planirana ugovorom te je njezina potpora vladavini prava i reformi javne uprave bila djelomično održiva.

VIII

Kad je riječ o projektima u području vladavine prava, Komisija nije dovoljno primjenjivala uvjetovanost, a u ključnim područjima vladavine prava, kao što su sloboda medija, državno odvjetništvo te borba protiv korupcije i organiziranog kriminala, bilo je osigurano relativno malo financijskih sredstava u okviru IPA-e I. Na održivost projekata također su utjecali izostanak političke volje korisnika da provedu reformu u institucijama, nedovoljna proračunska sredstva i broj članova osoblja, ali i loša usklađenost.

IX

U području reforme javne uprave Komisija je mnoga ostvarenja projekata uspjela pretvoriti u održive rezultate. Iako to nije bio izričit cilj IPA-e, Komisija je mogla snažnije poticati korisnike da upotrebljavaju IPA-u kao alat za učenje u ostalim područjima svoje javne uprave.

X

Poboljšanje regionalne suradnje i jačanje administrativnih kapaciteta u cijeloj regiji vrlo su važni te ih je Komisija poticala, posebice preko Okvira za ulaganja na zapadnom Balkanu. Međutim, tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom Vijeće za regionalnu suradnju nije imalo znatan učinak na terenu. Kad je riječ o Regionalnoj školi za javnu upravu (ReSPA), bilo je prerano za utvrđivanje jesu li se s pomoću nje povećali administrativni kapaciteti na zapadnom Balkanu.

XI

Politički dijalog na zapadnom Balkanu imao je u nizu slučajeva ograničen učinak na vladavinu prava, no njime je ipak ostvaren određen napredak u pogledu reforme javne uprave.

XII

U izvješću se iznosi niz mjerljivih konkretnih preporuka kako bi se poboljšalo određivanje ciljeva te osmišljavanje i provedba projekata IPA-e na zapadnom Balkanu, kao i poticala veća predanost nacionalnih tijela iz šest zemalja zapadnog Balkana jačanju administrativnih kapaciteta.

Uvod

01

Otkad je Hrvatska 2013. godine pristupila EU-u, politika proširenja EU-a na zapadnom Balkanu bila je usredotočena na šest zemalja: Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Kosovo*, bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju, Crnu Goru i Srbiju (vidjeti sliku 1.).

Slika 1.

Politička karta zapadnog Balkana

*Ovaj naziv ne dovodi u pitanje stajališta o statusu i u skladu je s Rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a br. 1244 i mišljenjem Međunarodnog suda o proglašenju neovisnosti Kosova.

Izvor: Europska komisija.

02

Slijedom gospodarske i političke krize osamdesetih godina prošlog stoljeća i porasta nacionalizma Jugoslavija se devedesetih godina raspala i podijelila po republičkim granicama, najprije na pet država, što je dovelo do oružanog sukoba u nekoliko njih. Neovisnost su kasnije proglasili i Crna Gora (2006.) i Kosovo (2008.). Albanija je do 1991. godine bila sasvim izolirana država s komunističkim diktatorskim režimom te je svoju javnu upravu morala izgraditi iz temelja. Iako je kroz povijest tih šest europskih zemalja bilo pogođeno ozbiljnim sukobima na etničkoj, političkoj i gospodarskoj osnovi, sve one žele pristupiti EU-u, gdje imaju zajedničku svrhu. Svih šest zemalja zapadnog Balkana već su kandidatkinje ili potencijalne kandidatkinje za pristupanje EU-u (vidjeti tablicu 1. i okvir 1.).

Tablica 1.

Status zemalja zapadnog Balkana u pogledu pristupanja EU-u

| Status kandidatkinje (od godine) | Status pristupnih pregovora
Albanija | 2014. | Nema pregovora
Bosna i Hercegovina | Potencijalna kandidatkinja | Nema pregovora
Kosovo | Potencijalna kandidatkinja | Nema pregovora
bivša jugoslavenska republika Makedonija | 2005. | Nema pregovora
Crna Gora | 2010. | 22 poglavlja otvorena, dva zatvorena
Srbija | 2012. | Dva poglavlja otvorena

Izvor: Europska komisija.

Okvir 1.

Pristupanje EU-u

U institucijama EU-a postojeća načela, politike, zakoni, praksa, obveze i ciljevi EU-a često se nazivaju pravnom stečevinom. Pravna stečevina čini srž pristupnih pregovora i sastoji se od 35 različitih pristupnih poglavlja o kojima EU i zemlja kandidatkinja moraju pregovarati. Primjerice, 23. poglavljem obuhvaćeni su pravosuđe i temeljna prava, a 24. poglavljem pravda, sloboda i sigurnost.

Međuvladine konferencije tijela su koja donose odluke o otvaranju i privremenom zatvaranju poglavlja u skladu s okvirom za pregovore koji je odobrilo Vijeće. Na tim konferencijama Crna Gora sudjeluje od 2012. godine, a Srbija od 2014. godine. Vijeće nije donijelo odluku o uspostavi okvira za pregovore o pristupanju Albanije i bivše jugoslavenske republike Makedonije te s njima nisu započete međuvladine konferencije. Bosna i Hercegovina i Kosovo, u svojstvu potencijalnih zemalja kandidatkinja, nisu zadovoljili uvjete za početak pregovora o pristupanju.

03

Cilj EU-a da pripoji te zemlje EU-u čini srž odnosa između EU-a i zapadnog Balkana od 2000. godine (vidjeti prilog I.). Od 2007. godine Komisija im pruža financijsku pomoć Instrumentom pretpristupne pomoći (IPA)¹, kako je prikazano na slici 2. za IPA-u I.

04

U okviru svakog programa IPA-e EU je podržavao razne sektore, kao što su vladavina prava², reforma javne uprave, okoliš, promet, ruralni razvoj i društveni razvoj. Također je podržavao prekogranične programe i programe za više korisnika u šest zemalja zapadnog Balkana kao jedne regije.

Slika 2.

Sredstva dodijeljena zapadnom Balkanu u okviru IPA-e I (2007.–2013.)

Napomena: postotci su zaokruženi na cijeli broj.

Izvor: Europska komisija, 31. prosinca 2015.

05

Podrška koja se IPA-om pružala vladavini prava u zemljama korisnicama osmišljena je kako bi se cijeli niz osjetljivih državnih tijela, kao što su ministarstva, agencije, policija i pravosudna tijela, približio temeljnim pravima i pravnoj stečevini EU-a. IPA-om se također pridonijelo jamčenju da se izrađuju i donose bolji nacionalni zakoni.

06

Podrška koja se IPA-om pružala reformi javne uprave, uključujući upravljanje javnim financijama, također je bila usmjerena na osjetljiva područja kao što su zapošljavanje na temelju zasluga i kvalitetno osposobljavanje u javnoj upravi te puni proračunski ciklus, uključujući prikupljanje poreza, izradu proračuna, nabavu, javnu unutarnju financijsku kontrolu, vanjske revizije i statistiku.

07

Osim toga, Komisija je osmišljavanjem regionalnih programa podržavala aktivnosti regionalnih organizacija poput Vijeća za regionalnu suradnju (RCC) i Regionalne škole za javnu upravu (ResPA), kao i intervencije u sklopu Okvira za ulaganja na zapadnom Balkanu (WBIF). Iako jačanje administrativnih kapaciteta na zapadnom Balkanu nije bio glavni cilj Okvira za ulaganja na zapadnom Balkanu, on je svakako pridonio tomu.

08

U godišnjim izvješćima o napretku koje izdaje Komisija provodi se evaluacija napretka kandidatkinja i potencijalnih kandidatkinja prema pristupanju EU-u. Konkretno, kad je riječ o zapadnom Balkanu, u tim se izvješćima spominjala rasprostranjenost korupcije i organiziranog kriminala te nedostatci u pogledu neovisnosti pravosudnog sustava³. Komisija prati stanje u svakoj zemlji preko svojih posjeta u svrhu praćenja i posjeta stručnjaka te sastanaka za potrebe političkog dijaloga.

09

U dokumentu „Političke smjernice za sljedeću Europsku komisiju” navedeno je da nijedna zemlja neće pristupiti EU-u prije 2020. godine⁴. Međutim, s obzirom na ovaj novi vremenski okvir i s obzirom na to da su zemlje zapadnog Balkana već strateški važni partneri, Komisija ima priliku postići dugoročne strateške ciljeve te se može pripremiti za buduće pristupanje EU-u ne samo pojedinačnih zemalja nego i regije, u okviru usklađenog postupka i koordiniranog regionalnog pristupa⁵.

*Ovaj naziv ne dovodi u pitanje stajališta o statusu i u skladu je s Rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a br. 1244 i mišljenjem Međunarodnog suda o proglašenju neovisnosti Kosova.

1Uredba Vijeća (EZ) br. 1085/2006 od 17. srpnja 2006. o uspostavljanju Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) (SL L 210, 31.7.2006., str. 82.) i Uredba (EU) br. 231/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2014. o uspostavi Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA II) (SL L 77, 15.3.2014., str. 11.).

2Temeljna prava, pravda i unutarnji poslovi, uključujući borbu protiv korupcije i organiziranog kriminala.

3Vidjeti izvješća o napretku Albanije, Bosne i Hercegovine, Kosova, bivše jugoslavenske republike Makedonije, Crne Gore i Srbije u razdoblju 2012.–2015.

4Uvodna izjava Jeana-Claudea Junckera u svojstvu kandidata za predsjednika Europske komisije na uvodnoj sjednici Europskog parlamenta, 15. srpnja 2014., stavak 9.

5Vidjeti zaključke Vijeća o proširenju i procesu stabilizacije i pridruživanja, 15356/15, 15. prosinca 2015.

Opseg revizije i revizijski pristup

10

S obzirom na nalaze prethodnih tematskih izvješća naš je cilj bio procijeniti je li Komisija programom IPA-e pridonijela jačanju administrativnih kapaciteta u regiji zapadnog Balkana. Usredotočili smo se na dva glavna pitanja:

(a)Je li Komisija dobro upravljala IPA-om na zapadnom Balkanu?

(b)Jesu li IPA-om ojačali administrativni kapaciteti na zapadnom Balkanu?

11

Opsegom naše revizije bilo je obuhvaćeno razdoblje 2007.–2013. (IPA I), ali smo također u obzir uzeli prve faze razdoblja 2014.–2020. (IPA II). Usredotočili smo se na dva sektora važna za jačanje administrativnih kapaciteta na zapadnom Balkanu:

(a)vladavinu prava (temeljna prava, pravda i unutarnji poslovi), s posebnim naglaskom na borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala; te

(b)reformu javne uprave, uključujući upravljanje javnim financijama.

12

U tablici 2. prikazano je da smo od 902 milijuna eura dodijeljena projektima u području vladavine prava i reforme javne uprave ispitali 52 projekta ukupne ugovorene vrijednosti 109 milijuna eura (12 %)⁶. Od ukupno 1,16 milijardi eura u regionalnim programima ispitali smo tri takva programa ukupne ugovorene vrijednosti 330 milijuna eura (28 %)⁷.

Tablica 2.

IPA (2007.–2013.) za administrativne kapacitete na zapadnom Balkanu

Programi IPA-e za administrativne kapacitete u zemljama zapadnog Balkana | Ugovoreni iznosi | Postotak obuhvaćen revizijom | Broj projekata/programa obuhvaćenih revizijom
ukupno | obuhvaćeno revizijom
Nacionalni programi, projekti u području vladavine prava | 485 | 60 | 12 % | 29
Nacionalni programi, projekti u području reforme javne uprave | 417 | 49 | 12 % | 23
UKUPNO | 902 | 109 | 12 % | 52
Regionalni programi | 1160 | 330 | 28 % | 3
SVEUKUPNO | 2062 | 439 | 21 % |

Napomena: iznosi su izraženi u milijunima eura, a postotci su zaokruženi na cijeli broj.

Izvor: Sud, na temelju podataka Europske komisije, 30. lipnja 2015.

13

Važan dio našeg rada bio je procijeniti što je postignuto programima i projektima EU-a u pogledu rezultata kako su definirani u uredbi o utvrđivanju zajedničkih pravila i postupaka za provedbu instrumenata Unije za financiranje vanjskog djelovanja⁸.

14

Kao dio našega metarevizijskog pristupa, prvo smo pregledali niz tematskih izvješća Suda i izvješća Komisije o evaluaciji koja se odnose na regiju zapadnog Balkana (vidjeti tablicu 3.). Uzimajući u obzir opseg metarevizije i pregledana izvješća, ustanovili smo područja koja nisu bila obuhvaćena revizijom zbog kojih se u razdoblju od ožujka do prosinca 2015. morao obaviti znatan dodatni revizijski rad. Taj dodatni revizijski rad uključivao je pregled dokumentacije izvješća o napretku, izvješća o praćenju, izvješća stručnjaka i izvješća sa sastanaka koje je izdala Komisija te razgovore s osobljem Komisije, Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD), delegacija EU-a i relevantnih nacionalnih tijela na zapadnom Balkanu te Vijeća za regionalnu suradnju (RCC).

Tablica 3.

Upotrijebljena prethodna izvješća o reviziji i evaluaciji

Izvori | Upućivanje na dokumente
TEMATSKA IZVJEŠĆA SUDA | 20/2016 „Jačanje administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori: napredak je vidljiv, ali potrebno je postići bolje rezultate u brojnim ključnim područjima”
11/2016 „Jačanje administrativnih kapaciteta u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji: ograničen napredak u zahtjevnim okolnostima”
19/2014 „Pretpristupna pomoć EU-a Republici Srbiji”
18/2014 „Sustavi glavne uprave EuropeAid za evaluaciju i praćenje usmjereno na rezultate”
18/2012 „Pomoć Europske Unije Kosovu za uspostavu vladavine prava”
14/2011 „Je li se zahvaljujući pomoći EU-a poboljšala sposobnost Republike Hrvatske za upravljanje poslijepristupnim financijskim sredstvima?”
12/2009 „Djelotvornost projekata Komisije u području pravosuđa i unutarnjih poslova za zemlje zapadnog Balkana”
5/2007 „Upravljanje programom CARDS koje obavlja Komisija”
EVALUACIJE | Potpora u okviru IPA-e borbi protiv korupcije, kolovoz 2015.
Načela javne uprave, osnovna mjerenja programa SIGMA (Albanija, Bosna i Hercegovina, bivša jugoslavenska republika Makedonija, Kosovo, Crna Gora, Srbija), travanj 2015.
Metaevaluacija potpore u okviru IPA-e, rujan 2013.
IPA – privremena evaluacija i metaevaluacija pomoći IPA-e, evaluacija programa za više korisnika, lipanj 2013.
Vladavina prava, reforma pravosuđa i borba protiv korupcije i organiziranog kriminala na zapadnom Balkanu, veljača 2013.

Izvor: Europski revizorski sud.

6U prilogu II. nalazi se cjeloviti popis projekata obuhvaćenih revizijom.

7U prilogu III. nalazi se popis tih programa.

8Uredba (EU) br. 236/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2014. o utvrđivanju zajedničkih pravila i postupaka za provedbu instrumenata Unije za financiranje vanjskog djelovanja, uvodna izjava 12. u preambuli i članak 12. (SL L 77, 15.3.2014., str. 95.).

Opažanja

Dio I. – Je li Komisija dobro upravljala IPA-om na zapadnom Balkanu?

15

Upravljanje IPA-om koje obavlja Komisija procijenili smo u pogledu cjelokupnog programskog ciklusa tog instrumenta i na temelju sljedećih revizijskih kriterija:

(a)Je li IPA imala konkretne i mjerljive ciljeve?

(b)Jesu li se programi i projekti temeljili na jasnim potrebama?

(c)Je li se pomoć zaista isplatila (iskorištavanje financijskih sredstava)?

(d)Jesu li se primjenjivali strogi uvjeti za pomoć (uvjetovanost)?

(e)Je li se provedba pratila te jesu li se rezultati djelotvorno evaluirali?

(f)Je li se potpora donatora djelotvorno usklađivala?

Tijekom provedbe IPA-e I ciljevi nisu uvijek bili konkretni i mjerljivi

16

Financijskom uredbom EU-a propisuje se da se za sva područja aktivnosti obuhvaćena proračunom moraju postaviti konkretni i mjerljivi ciljevi⁹. Uredbe o IPA-i¹⁰ i višegodišnji indikativni planski dokumenti (MIPD-ovi) bili su usmjereni na važnost vladavine prava i reformu javne uprave na zapadnom Balkanu.

Nacionalni programi često su imali ciljeve širokog opsega

17

Tijekom IPA-e I ciljevi su bili toliko širokog opsega da često nisu bili konkretni i nisu se mogli mjeriti preko posebnih ciljnih vrijednosti¹¹. Međutim, u slučaju Crne Gore, čiji su pristupni pregovori počeli 2012. godine, i Srbije, čiji su pristupni pregovori počeli 2014. godine, Komisija je definirala jasne i mjerljive ciljeve u području vladavine prava koji bi, ako se ne zadovolje, mogli zaustaviti pregovore o proširenju¹².

18

Nadalje, od 2010. godine Komisija se odmaknula od pružanja podrške uglavnom pojedinačnim projektima prema jasnijem i mjerljivijem pristupu koji se temelji na sektorima¹³, prema kojemu se programi i projekti jasno uklapaju u strategije koje se temelje na sektorima. Komisija je tijekom provedbe IPA-e II planirala u cijelosti primjenjivati pristup temeljen na sektorima¹⁴.

Regionalni programi općenito su imali konkretne i mjerljive ciljeve

19

Ciljevi regionalnih programa koje smo ispitali općenito su bili konkretni i imali mjerljive ciljne vrijednosti. S obzirom na povijest sukoba među zemljama zapadnog Balkana, izričit cilj regionalnih programa uglavnom je bila regionalna integracija te se taj cilj podudarao s ciljevima IPA-e za podržavanje pomirenja nakon sukoba, izgradnje povjerenja i obnove (vidjeti okvir 2.)¹⁵.

Okvir 2.

Okvir za ulaganja na zapadnom Balkanu (WBIF)

Okvir za ulaganja na zapadnom Balkanu jasno je bio usmjeren na pružanje financijske i tehničke pomoći za strateška ulaganja, a njegovi ciljevi bili su mjerljivi s pomoću jasnih pokazatelja (npr. broj zahtjeva za projekt, plaćena tehnička pomoć, odobrena financijska sredstva)¹⁶.

Programi i projekti temeljili su se na potrebama, ali u nekim procjenama koje su proveli korisnici uočeni su znatni nedostatci

20

Tijekom izrade programa IPA-e I Komisija je izradila višegodišnje indikativne planske dokumente, u kojima su utvrđeni ključni sektori kojima je potrebna potpora u okviru IPA-e. Nacionalna tijela provela su vlastite procjene potreba na temelju vlastite inicijative ili na poticaj Komisije.

Procjene potreba na razini Komisije

21

Višegodišnji indikativni planski dokumenti obično su se temeljili na prioritetima utvrđenima u izvješćima o napretku i pristupnim partnerstvima. Nisu se temeljili na procjenama temeljnog plana zemalja korisnica za procjenu administrativnih kapaciteta u različitim sektorima (npr. vladavina prava) niti se u njima razmatrala stvarna politička volja zemalja za provedbu reforme. Na razini projekata ispitani su se projekti jasno temeljili na potrebama čije je postojanje ustanovila Komisija i oko kojih se usuglasila sa zemljama korisnicama.

22

Tijekom izrade programa IPA-e II, na nacionalnoj razini, okvirni strateški dokumenti (2014.–2020.) zamijenili su planske dokumente IPA-e I. U njima se više pozornosti obraćalo na sposobnosti korisnika da se posvete sektorskoj reformi na političkoj razini i upravljaju financijskim sredstvima IPA-e.

Procjene potreba na razini korisnika

23

Iako su sve zemlje zapadnog Balkana imale sveobuhvatnu nacionalnu strategiju s procjenom potreba usmjerenom na područje reforme javne uprave, to nije bio slučaj s područjem vladavine prava u Albaniji i na Kosovu. Strategija za reformu pravosuđa donesena je u Bosni i Hercegovini vrlo kasno (vidjeti okvir 3.).

Okvir 3.

Strategija za reformu pravosuđa u Bosni i Hercegovini za razdoblje 2014.–2018.

Donošenje ove strategije činilo je dio dijaloga EU-a o politikama koji se vodio s nacionalnim tijelima, posebno u okviru strukturiranog dijaloga o pravosuđu. Strategija reforme pravosuđa donesena je tek 2015. godine jer su njezino donošenje otežala politička neslaganja među tijelima u Bosni i Hercegovini. Konkretno, Republika Srpska (vidjeti sliku 3.) sustavno je dovodila u pitanje potrebe koje je Komisija procijenila u okviru IPA-e. Time je umanjena važnost nacionalnih procjena potreba, posebno u slučaju projekata namijenjenih za poticanje usklađenosti aktivnosti tijela za borbu protiv korupcije, policijskih tijela i lokalnih javnih tijela.

Slika 3.

Politička karta Bosne i Hercegovine

Izvor: Eurostat.

Nedovoljni administrativni kapaciteti katkad su otežavali proces iskorištavanja financijskih sredstava u okviru IPA-e

24

U nekim zemljama zapadnog Balkana bilo je teško isplatiti ugovorene iznose u okviru IPA-e I (vidjeti sliku 4.), uglavnom zbog nedovoljnih administrativnih kapaciteta.

Slika 4.

Iskorištavanje financijskih sredstava izraženo kao postotak dodijeljenih sredstava koji će se tek ugovoriti i kao postotak ugovorenih iznosa koji će se tek isplatiti, IPA I (2007.–2013.)

Izvor: izračun Suda na temelju podataka Europske komisije, 31. prosinca 2015.

25

Temeljeno na pregledu različitih operativnih struktura IPA-e na zapadnom Balkanu, to se djelomično može objasniti činjenicom da je Komisija decentralizirala znatne dijelove upravljanja IPA-om nacionalnim tijelima¹⁷. Kako smo uočili u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji i Srbiji (vidjeti okvir 4.), kao i u Albaniji, to je zahtijevalo razdoblje učenja i zahtjevniju upravljačku strukturu¹⁸.

Okvir 4.

Iskustvo s decentraliziranim upravljanjem u okviru IPA-e I

Bivša jugoslavenska republika Makedonija

Komisija je decentralizirala upravljanje u skladu s Financijskom uredbom¹⁹ i propisima IPA-e I, ali tim se propisima od nje nije zahtijevalo da procijeni jesu li nacionalna tijela spremna za upravljanje opsegom i složenošću financijskih sredstava koje je potrebno decentralizirati²⁰. Nakon decentralizacije državna uprava trudila se zadržati rokove i postojeće ugovorne dokumente odgovarajuće kvalitete. U mnogim slučajevima to je dovelo do gubitka projekata namijenjenih za financiranje ključnih reformi, a očekuju se i daljnji gubitci²¹.

Srbija

Na osnivanje revizijskog tijela i operativnog tijela za upravljanje projektima IPA-e utjecali su dugotrajni i ozbiljni nedostatci koje je Komisija utvrdila u svojim revizijama. Decentralizirano upravljanje nije bilo povezano s preliminarnom sveobuhvatnom procjenom upravljanja javnim financijama na nacionalnoj razini²², već se temeljilo samo na usklađenosti struktura IPA-e u Srbiji sa zahtjevima unutarnje kontrole utvrđenima u Financijskoj uredbi²³.

26

U okviru IPA-e II (2014.–2020.) više se pozornosti obraća na poboljšanje cjelovitih sustava upravljanja javnim financijama u pojedinoj državi. Međutim, programi IPA-e II donosili su se tek na samom kraju 2014. godine zbog kašnjenja u novom zakonodavnom okviru i postupcima IPA-e. Ugovaranje i isplate bili su dodatno odgođeni zbog postupaka ratifikacije u zemljama korisnicama. Zbog toga je u vrijeme revizije bilo prerano za iznošenje komentara o ugovorenim i isplaćenim iznosima u okviru IPA-e II.

Komisija nije sustavno primjenjivala stroge uvjete

27

U uzastopnim strategijama proširenja koje donosi Komisija opetovano se spominjala „stroga uvjetovanost”²⁴, ali taj pojam nije bio konkretno definiran. Uvjetovanost je načelo postavljanja određenih uvjeta prije ugovaranja ili plaćanja, bilo na političkoj razini, bilo na razini programa ili projekta. Ako korisnik ne ispunjava te unaprijed definirane uvjete, Komisija može poduzeti mjere kao što je suspenzija plaćanja za cijeli program, smanjenje buduće potpore ili otkazivanje projekta.

28

Na razini pojedinih programa Komisija je primjenjivala stroge uvjete samo u vrlo malom broju slučajeva, ponajprije u Bosni i Hercegovini (vidjeti okvir 5.) i u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji²⁵.

Okvir 5.

Stroga uvjetovanost na razini programa (pravosuđe u Bosni i Hercegovini)

Tijekom 2013. godine zaustavio se postupak integracije EU-a u Bosni i Hercegovini. Politički predstavnici u zemlji nisu mogli ili nisu htjeli postići konsenzus potreban za napredovanje na pretpristupnom putu. To je potvrđeno na primjeru nemogućnosti zemlje ili nedostatka političke volje da se provede presuda Europskog suda za ljudska prava²⁶. Zbog toga je Komisija odlučila primijeniti uvjetovanost smanjivši dodijeljena sredstva IPA-e I za 2013. godinu za 45 milijuna eura i namećući daljnja smanjenja iznosa dodijeljenih sredstava u okviru IPA-e II²⁷. Kad Bosna i Hercegovina nije usvojila novu strategiju ukupne reforme sektora pravosuđa koju su poduprla sva četiri ustavna subjekta, uključujući Republiku Srpsku (vidjeti kartu na slici 3.), Komisija je suspendirala tekuću proračunsku potporu u sektoru pravosuđa.

29

Na razini projekata Komisija nije sustavno primjenjivala stroge uvjete, što je prikazano primjerima u okviru 6. Iako je 2011. godine Sud preporučio da se obrati veća pozornost na jamčenje toga da su prijedlozi za projekte u drugim pretpristupnim zemljama bili dovoljno zreli za provedbu²⁸, Komisija to nije uvijek jamčila. To je utjecalo na uspješnost projekata u nekoliko zemalja²⁹.

Okvir 6.

Stroga uvjetovanost nije se primjenjivala tijekom provedbe IPA-e I

Albanija

U sedam od 15 projekata obuhvaćenih revizijom Komisija nije postavila stroge uvjete u ugovornoj fazi³⁰ ni prije provedbe isplata. To nije bio slučaj samo s projektima koji imaju složene opće ciljeve (kao što je jačanje mjera za borbu protiv korupcije), nego i s onima kojima se nastoji postići relativno izravne rezultate, kao što je projekt Palača pravde u Tirani (vidjeti prilog II., projekt 10.). Za taj projekt nisu postojale potrebne dozvole, a dodatne poteškoće uzrokovala je sumnja na nepravilnosti u vezi s vlasništvom nad zemljištem. Nakon pregovora s Ministarstvom pravosuđa koji su trajali četiri i pol godine, Komisija je otkazala projekt i preraspodijelila dio financijskih sredstava mjerama koje nisu bile povezane sa sektorom vladavine prava.

Srbija

Komisija nije obraćala dovoljno pozornosti na uvjetovanost, što je uzrokovalo nedosljednosti u osmišljavanju projekata i pravne nedosljednosti. To je često ugrožavalo neometanu i pravodobnu provedbu projekata³¹. Nakon 2012. godine prijedlozi za projekte katkad su se odgađali ili im se smanjivao opseg zbog dozvola koje su nedostajale ili zbog toga što se nisu podnosile potrebne studije izvedivosti.

Komisija je općenito bila djelotvorna u praćenju provedbe te djelomično djelotvorna u praćenju poduzetih mjera na temelju evaluacija

30

Komisija je pratila sektorske reforme i provedbu projekata izravno i uz pomoć šest delegacija EU-a u zemljama zapadnog Balkana. Najviša razina praćenja odvijala se na sastancima zajedničkog odbora za praćenje, koji su se održavali dva puta godišnje, i na sastancima sektorskih odbora za praćenje, koji su se održavali redovitije. Delegacije EU-a također su pratile provedbu na terenu.

31

Komisija je u okviru svojega evaluacijskog ciklusa provodila sektorske i tematske evaluacije. Njih se ne smije zamijeniti s godišnjim izvješćima o napretku zemalja kandidatkinja i potencijalnih zemalja kandidatkinja, koja su službene političke procjene tih zemalja koje provodi Komisija.

Komisija je općenito bila djelotvorna u praćenju provedbe

32

U svim sektorima delegacije EU-a djelotvorno su pratile projekte IPA-e preko:

(a)provjera zakonitosti i pravilnosti temeljenih na sustavima upravljanja i informacijskim sustavima;

(b)sastanaka radi usklađivanja na kojima su sudjelovali izvođači i uprave korisnika, uključujući terenske posjete;

(c)godišnjih izvješća dužnosnika za ovjeravanje na osnovi daljnjeg delegiranja;

(d)sastanaka zajedničkih odbora za praćenje i sektorskih odbora za praćenje;

(e)unutarnjih tablica za kvartalno praćenje (za projekte s povećanom razinom rizika).

33

Komisija je djelotvorno pratila provedbu IPA-e i postizanje ostvarenja³². Osim prethodno navedenih alata za praćenje, izvješća praćenja usmjerenog na rezultate pridržavala su se standardnemetodologije Komisije i uglavnom pratila rezultate tekućih projekata. Međutim, pokazalo se da pristup praćenja usmjerenog na rezultate ima tri važna nedostatka.

34

Prvo, budući da je znatan broj projekata IPA-e koje smo procjenjivali uključivao ugovore u vrijednosti manjoj od jednog milijuna eura, oni su bili ispod praga za izvješća praćenja usmjerenog na rezultate. Slijedom toga, nisu svi politički osjetljivi projekti podlijegali praćenju usmjerenom na rezultate. Drugo, ni u jednom od procijenjenih izvješća nije se mjerilo poštovanje uvjetovanosti. Treće, nepostojanje ex post praćenja projekata³³ značilo je da se održivost projekta ne može mjeriti.

Komisija je bila djelomično djelotvorna u praćenju mjera poduzetih na temelju evaluacija

35

Kad je riječ o vladavini prava, Komisija je provela sveobuhvatnu međusektorsku evaluaciju IPA-e na zapadnom Balkanu, kao i dvije tematske evaluacije projekata IPA-e: jednu u pogledu vladavine prava, a drugu u pogledu borbe protiv korupcije³⁴. U uskoj suradnji s Vijećem Europe i Venecijanskom komisijom³⁵ Komisija je sponzorirala velik broj izvješća o pravosuđu izrađenih tijekom posjeta stručnjaka, u kojima je, primjerice, bilo istaknuto da dosad nije bilo zabilježenih uspješnih kaznenih presuda.

36

Unatoč tome, Komisija nije iskoristila svoje evaluacije ili izvješća izrađena tijekom posjeta stručnjaka za bolju primjenu uvjetovanosti. Nije prilagodila pokazatelje izvješća o praćenju usmjerenom na rezultate za projekte u području vladavine prava, koji su se uglavnom usredotočili na pokazatelje ostvarenja za tekuće projekte. Komisija je navela da u sektoru vladavine prava u okviru IPA-e često nije bilo praćenja poduzetih mjera u sklopu projekata.

37

Kad je riječ o reformi javne uprave, Komisija nije provela sveobuhvatnu evaluaciju potpore u okviru IPA-e, ali nekim je evaluacijama bio obuhvaćen ograničen broj projekata IPA-e u tom području.

Unatoč znatnim nedostatcima u pogledu korisnika Komisija je djelotvorno podržala usklađivanje donatora

38

Načelo donatora na razini pojedine zemlje navedeno je u Deklaraciji iz Pariza o djelotvornosti pomoći (2005.)³⁶. Prema tom načelu, koje se također primjenjuje na financijska sredstva IPA-e, svaka zemlja korisnica treba postaviti realne ciljne vrijednosti u malom broju sektora i izbjegavati preklapanje donatorske pomoći. Diljem regije Komisija je djelotvorno podupirala zemlje korisnice u njihovoj odgovornosti za vođenje koordinacije donatora.

Koordinacija donatora na regionalnoj razini

39

Okvir za ulaganja na zapadnom Balkanu (WBIF) i Vijeće za regionalnu suradnju (RCC) financiraju se sredstvima iz regionalnih programa IPA-e. Njihov je cilj, među ostalim, poboljšati koordinaciju donatora među zemljama zapadnog Balkana (vidjeti okvir 7.).

Okvir 7.

Regionalna koordinacija donatora na zapadnom Balkanu

WBIF

U kontekstu infrastrukturnih projekata Okvira za ulaganja na zapadnom Balkanu riječ je o jedinstvenom portfelju infrastrukturnih projekata koji su podnijele sve zemlje zapadnog Balkana u prosincu 2015. i koji je omogućio postupak vrednovanja i odabira projekata.

RCC

Jedan od ciljeva Vijeća za regionalnu suradnju obuhvaćao je pružanje „regionalne perspektive” u potpori donatora³⁷. Osim na jednom sastanku održanom 2015. godine, zemlje zapadnog Balkana nisu upotrijebile Vijeće za regionalnu suradnju za potrebe koordinacije donatora.

Koordinacija donatora na razini korisnika

40

Koordinacija donatora koju provodi zemlja korisnica bila je djelotvorna u Srbiji, djelomično djelotvorna u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji i Crnoj Gori, a nije bila djelotvorna u Albaniji, Bosni i Hercegovini i na Kosovu (vidjeti okvir 8.). To je bilo uzrokovano izostankom vodstva i nedovoljnim administrativnim kapacitetima u nacionalnim strukturama zaduženima za koordinaciju donatora. Međutim, primijetili smo da je Komisija podržavala korisnike u jamčenju neke razine koordinacije donatora.

Okvir 8.

Nedjelotvorna koordinacija donatora na razini korisnika

Albanija

Ispitali smo donatorske aktivnosti Odjela za izradu programa razvoja, financiranje i inozemnu pomoć. Odjel nije imao ni jasan organizacijski ustroj, ni dovoljno djelatnika, ni bazu podataka donatora. Budući da radne skupine donatorskog sektora nisu bile aktivne od 2013. godine, Tehničko tajništvo za donatore pod vodstvom Komisije postiglo je djelotvorno nadopunjavanje i podjelu rada među donatorima. Na temelju razgovora s donatorskom zajednicom (SAD, Italija, Francuska) delegacija EU-a u Tirani općenito je dobila pohvale za svoj trud.

Kosovo

Djelotvorni mehanizmi koordinacije donatora nisu funkcionirali do kraja 2011. godine i, unatoč različitim inicijativama za koordinaciju donatora u pojedinačnim sektorima koje su otad poduzete, EU i drugi međunarodni donatori pozivali su na aktivniju ulogu kosovskih institucija u predvođenju koordinacije donatora i poduzimanju daljnjih koraka na tehničkoj razini³⁸. To je potvrđeno nedavnim unutarnjim dokumentima Komisije.

Dio II. – Jesu li IPA-om ojačali administrativni kapaciteti na zapadnom Balkanu?

41

Od 2007. godine IPA je jedini instrument EU-a za financiranje koji je uspostavljen kako bi se ojačali administrativni kapaciteti na zapadnom Balkanu. U sektoru vladavine prava, s jedne strane, i sektoru reforme javne uprave, s druge strane, procijenili smo sljedeće:

(a)je li Komisija djelotvorno postigla željena ostvarenja;

(b)jesu li uz ostvarenja postignuti i održivi rezultati IPA-e;

(c)je li politički dijalog bio djelotvorno usmjeren na jačanje administrativnih kapaciteta.

Komisija je djelotvorno postigla željena ostvarenja

42

Projektima ispitanima u okviru nacionalnih i regionalnih programa u svim su sektorima postignuta ostvarenja u skladu s onim što je bilo planirano ugovorom³⁹. Primjerice, zatvor u Fieru (Albanija) i sustav informacijskih tehnologija Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine dovršeni su na vrijeme i u skladu sa specifikacijama iz ugovora (vidjeti fotografije 1. i 2.).

Fotografija 1.

Dovršene zatvorske ćelije, projekt izgradnje zatvora, Fier, Albanija

©Eriton Hasaj, 2014.

Izvor: Europska komisija (sedmo međuizvješće i konačno izvješće, str. 33.).

Fotografija 2.

Projekt informacijskih tehnologija u Visokom sudskom i tužilačkom vijeću koje nadzire pravosuđe Bosne i Hercegovine, Sarajevo

©Visoko sudsko i tužilačko vijeće Bosne i Hercegovine (VSTV BiH).

Izvor: Europska komisija (završno narativno izvješće o projektu, str. 23.).

Rezultati IPA-e u području vladavine prava i reforme javne uprave bili su djelomično održivi

Projekti za vladavinu prava bili su djelomično održivi

43

Komisija je samo djelomično uspjela pretvoriti ostvarenja projekata u održive rezultate u različitim područjima sektora vladavine prava kojima je pružena potpora u okviru IPA-e (npr. provedba zakona, državno odvjetništvo, sudovi i agencije za borbu protiv korupcije). Od 29 projekata u području vladavine prava iz revizijskog uzorka nacionalnih projekata, njih 15 bilo je neodrživo⁴⁰. Utvrđeno je da su razlozi neodrživosti često bili na razini zemlje korisnice i podrazumijevali nedovoljna proračunska sredstva i osoblje, lošu usklađenost i nedostatak političke volje za reformu institucija i praćenje poduzetih mjera.

44

Na tih 15 projekata Komisija nije primjenjivala dovoljno relevantne uvjete prije odobravanja ugovora. Ugovori IPA-e mogli su sadržavati uvjet kojim se u sektor reforme pravosuđa uvode bolje zaštitne mjere. Ako se to ne bi dogodilo, isplata godišnjih dodijeljenih sredstava IPA-e mogla se odgoditi do daljnjega.

45

Na regionalnoj je razini strategija Vijeća za regionalnu suradnju za jugoistočnu Europu 2020. vidljivo uključivala pravdu i borbu protiv korupcije⁴¹. Iako je Vijeće za regionalnu suradnju uvelike ovisilo o financijskim sredstvima IPA-e⁴², nismo zamijetili da je tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom ta međunarodna organizacija zemalja zapadnog Balkana poduzela bitne aktivnosti u pogledu vladavine prava.

Učinak IPA-e I na borbu protiv korupcije i organiziranog kriminala bio je ograničen

46

Od 1995. godine organizacija Transparency International rangira zemlje prema indeksu percepcije korupcije na svjetskoj razini⁴³: što je viši položaj zemlje na toj ljestvici, to je viša razina percipirane korupcije u njoj. Na slici 5. prikazan je položaj šest zemalja zapadnog Balkana tijekom posljednjih šest godina, što odgovora kasnijem dijelu razdoblja provedbe IPA-e I i vremenu nakon tog razdoblja.

Slika 5.

Mjesto zemalja zapadnog Balkana u poretku prema indeksu percepcije korupcije

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju indeksa percepcije korupcije koji utvrđuje organizacija Transparency International (2010.–2015.).

47

Prema indeksu percepcije korupcije Albanija se 2015. godine nalazila na 88. mjestu, kao i Egipat, a Kosovo na 103. mjestu, kao i Etiopija. Prema tom indeksu, u razdoblju 2010.–2015., ostale četiri zemlje zapadnog Balkana bile su smještene između 60. i 80. mjesta.

48

U godišnjim izvješćima o napretku, anketama i dvjema tematskim evaluacijama istaknuto je da je Komisija bila svjesna činjenice da je na zapadnom Balkanu rasprostranjeno političko uplitanje u rad pravosuđa, kao i korupcija na visokoj razini i organizirani kriminal⁴⁴ (vidjeti okvir 9.). Međutim, u Crnoj Gori i Srbiji, dvjema zemljama s kojima je EU započeo pristupne pregovore⁴⁵, razina spremnosti na reformu pravosuđa bila je veća nego u ostalim četirima zemljama.

Okvir 9.

Političko uplitanje, korupcija na visokoj razini i organizirani kriminal na zapadnom Balkanu

Albanija

Potpuna neovisnost i odgovornost sudaca i tužitelja nije bila zajamčena. Spora primjena pravde i sudskih odluka koje se nisu uvijek provodile dovele su do zanemarivog broja pravomoćnih presuda kojima bi se djelotvorno ukinule zločinačke organizacije⁴⁶.

Bosna i Hercegovina

Politička predanost nije se prenijela u uspješno donošenje presuda⁴⁷. Primjerice, u anketi Vijeća za regionalnu suradnju iz 2015. godine 90 % ispitanika iz Bosne i Hercegovine nije se složilo s izjavom da se njihova vlada djelotvorno bori protiv korupcije.

Kosovo

Sporna imenovanja, nejasne ovlasti i stalan nedostatak nacionalnih financijskih sredstava narušili su aktivnosti ključnih ustanova za vladavinu prava na Kosovu. Istrage slučajeva korupcije na visokoj razini rijetko su se provodile te nisu dovodile do pravomoćnih presuda. Nadalje, uključenost građana Kosova u organizirani kriminal u regiji ugrozila je regionalnu međuetničku stabilnost⁴⁸.

49

Za potrebe praćenja Komisija je od svake zemlje korisnice zatražila tablice sa zabilježenim podatcima o djelotvornim istragama, kaznenom progonu i pravomoćnim presudama u sudskim predmetima u pogledu korupcije na visokoj razini i organiziranog kriminala. Ovisno o pojedinoj zemlji, slučajeva korupcije na visokoj razini i organiziranog kriminala uvrštenih u te tablice bilo je nekoliko (Srbija) ili pak nimalo (Kosovo), što je zaista pokazatelj nedostatka političke volje.

50

Prema navodima Komisije nedostatak političke volje često se odražavao u nedovoljnoj količini financijskih i ljudskih resursa dodijeljenih nadležnim institucijama, čime su se ograničavale ambicije i kapacitet iskorištavanja IPA-e I. Dva primjera u okviru 10. pokazuju da je učinak projekata IPA-e I na borbu protiv korupcije i organiziranog kriminala bio ograničen.

Okvir 10.

Rezultati projekata IPA-e I u pogledu borbe protiv korupcije

Projekt za borbu protiv korupcije, Albanija

Svrha Projekta za borbu protiv korupcije u Albaniji bila je pružiti podršku albanskoj vladi u provedbi njezine strategije za borbu protiv korupcije (2007.–2013.). Projekt ne samo da nije uspio ostvariti mjerljive ciljne vrijednosti, nego je na njegovu održivost nepovoljno utjecala i činjenica da državni koordinator za borbu protiv korupcije nije bio neovisan te da je koordinirao politike na nacionalnoj i lokalnoj razini bez odgovarajućeg proračuna i osoblja.

Državna komisija za sprječavanje korupcije, bivša jugoslavenska republika Makedonija

Cilj tog projekta bio je ojačati rad glavnog tijela odgovornog za sprječavanje korupcije. Međutim, nije se uzela u obzir činjenica da Državna komisija za sprječavanje korupcije nije mogla djelotvorno provoditi svoje ovlasti zbog neodgovarajuće predanosti nacionalnih tijela, nedostatka neovisnosti višeg rukovodstva i nedovoljnih sredstava⁴⁹.

Komisija je upotrijebila malo financijskih sredstava iz okvira IPA-e u ključnim područjima vladavine prava

51

Slobodni mediji i snažno civilno društvo ključni su pokretači za podizanje razine osviještenosti o korupciji i organiziranom kriminalu⁵⁰. Oni često potiču na djelovanje agencije za borbu protiv korupcije i državno odvjetništvo. Oni pak izravno pridonose ostvarivanju rezultata djelotvornih istraga, kaznenog progona i pravomoćnih presuda u sudskim predmetima u pogledu korupcije na visokoj razini i organiziranog kriminala. U kontekstu vladavine prava na zapadnom Balkanu prevladavajući problemi s neovisnošću pravosuđa i djelotvornošću u borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala (vidjeti odlomke 46.–50.), zajedno s mišljenjima Komisije o važnosti medija, civilnog društva, agencija za borbu protiv korupcije i državnog odvjetništva⁵¹, bili su dovoljni razlozi za trajno pružanje podrške u tim ključnim područjima.

52

Međutim, u okviru IPA-e I Komisija je dodijelila relativno malo financijskih sredstava za slobodu medija i civilno društvo na zapadnom Balkanu (0,5 % od ukupnog iznosa dodijeljenih sredstava)⁵². Primjerice, u kontekstu borbe protiv korupcije Albanija nije dobila nikakva nacionalna sredstva za slobodu medija i civilno društvo. Komisija je također dodijelila malo financijskih sredstava za borbu protiv korupcije i organiziranog kriminala (2 %) te za potporu uslugama državnog odvjetništva (1 %).

Rezultati projekata reforme javne uprave bili su uglavnom održivi

53

Izgradnja i održavanje administrativnih kapaciteta bili su poseban izazov, uglavnom zbog rasprostranjene korupcije i stalnog političkog uplitanja u postupke zapošljavanja osoba i upravljanje karijerama u javnim službama. To je dovelo do čestog mijenjanja djelatnika i nedovoljno kvalificiranog osoblja u nacionalnim tijelima⁵³. U tom je kontekstu Komisija uspjela pretvoriti mnoga ostvarenja projekata u održive rezultate, kojima je pružena potpora u okviru IPA-e I (npr. reforma javnih službi, carina, javna nabava, javna unutarnja financijska kontrola, revizija).

54

Od 23 projekta u revizijskom uzorku nacionalnih projekata njih 14 bilo je održivo⁵⁴. Ako nisu bili održivi, to je uglavnom bilo zbog nedovoljno proračunskih sredstava i osoblja, loše usklađenosti i, što je najvažnije od svega, nedostatka političke volje korisnika da provedu reformu institucija i prate mjere poduzete u vezi s tom reformom. U nekim slučajevima Komisija je prije odobravanja ugovora mogla prethodno definirati dodatne uvjete u pogledu zakonodavstva i odredbi projekata, ali to nije napravila (vidjeti okvir 11.).

Okvir 11.

IPA i reforma javne uprave

Bosna i Hercegovina

U toj zemlji proračuni su se donosili kasno, a usklađivanje proračuna i planiranje bili su i dalje nedostatni⁵⁵. Nadalje, na državnoj razini entiteti i distrikt Brčko imali su svoje proračune i zakone o javnoj službi i upravi te je javna uprava i dalje bila rascjepkana. To je otežalo održivost rezultata projekta za usklađivanje uprave na razini cijele zemlje, kao i projekta za statistiku javnih financija.

55

U pogledu regionalnih programa (vidjeti prilog III.), Okvir za ulaganja na zapadnom Balkanu bio je osmišljen kao instrument za kombiniranje infrastrukturnih projekata na zapadnom Balkanu⁵⁶. U razdoblju 2008.–2014. ugovoreno je 2,8 milijardi eura u zajmovima za projekte, za razliku od 305 milijuna eura financijskih sredstava koje je pružio EU⁵⁷. Okvir za ulaganja na zapadnom Balkanu bio je dobar instrument za poboljšanje koordinacije donatora i pružanje tehničke podrške nacionalnim tijelima zaduženima za infrastrukturu (npr. priprema projektnih portfelja, izrada dokumentacije za financiranje projekata), čime su se jačali administrativni kapaciteti korisnika. Ispitali smo tipičan primjer projekta u sklopu Okvira za ulaganje na zapadnom Balkanu (vidjeti okvir 12.).

Okvir 12.

Projekt Jonsko-jadranskog plinovoda

Taj regionalni projekt u vrijednosti od 3,5 milijuna eura koji je sponzorirala Europska banka za obnovu i razvoj sastojao se od tehničke pomoći za studiju izvedivosti za plinovod od Albanije do Hrvatske. Izvješće o projektu (tehničko izvješće) bilo je dovršeno na vrijeme i njime je albanskom Ministarstvu za energetiku i industriju podnesena tehnička ekspertiza. Ono će se primjenjivati na glavni plan za plinovod i buduće građevinske radove.

56

Regionalna škola za javnu upravu (ReSPA) međunarodna je organizacija sa sjedištem u Danilovgradu (Crna Gora), kojom upravlja šest zemalja zapadnog Balkana. Primila je 2,4 milijuna eura u obliku tehničke pomoći IPA-e, opreme i namještaja te godišnju dodjelu u iznosu od 1,2 milijuna eura u obliku financijskih sredstava IPA-e kako bi se podržalo njezino djelovanje⁵⁸.

57

Iako je cilj Regionalne škole za javnu upravu bio pridonijeti djelotvornoj i stručnoj javnoj upravi u zemljama zapadnog Balkana, javni službenici iz tih zemalja rijetko su pohađali oblike osposobljavanja koje ona nudi⁵⁹, što nije bilo primjereno opsegu financijskih sredstava koja su iz IPA-e i nacionalnih izvora uložena u Regionalnu školu za javnu upravu u razdoblju gotovo duljem od deset godina⁶⁰. Komisija je iznijela prijedloge za poboljšanje rezultata Regionalne škole za javnu upravu, uključujući jamčenjem usklađenosti između regionalne i nacionalne pomoći u okviru IPA-e⁶¹. Iako se u vrijeme revizije postupalo prema tim prijedlozima, bilo je prerano za utvrđivanje je li Regionalna škola za javnu upravu zaista povećala administrativne kapacitete na zapadnom Balkanu.

Komisija je mogla potaknuti korisnike na uporabu IPA-e kao alata za učenje

58

Ustanovili smo da je pristup koji je Komisija imala prema IPA-i I bio uglavnom ograničen na strukture IPA-e posebno uspostavljene za potrebe upravljanja financijskim sredstvima IPA-e⁶². Komisija je usto mogla aktivno poticati nacionalna tijela na uporabu primjera dobre prakse razvijenih u tim strukturama IPA-e kao alata za učenje radi jačanja drugih dijelova javne uprave izvan tih struktura⁶³, iako to nije bio poseban cilj IPA-e. Međutim, nije tako postupila te je, slijedom toga, doprinos IPA-e jačanju administrativnih kapaciteta ostao ograničen na tijela usko povezana s reformom javne uprave u okviru IPA-e. U okviru 13. i okviru 14. prikazana su dva istaknuta primjera u kojima korisnici nisu primijenili dobru praksu koju su mogli naučiti iz IPA-e.

Okvir 13.

Projekt „Skopje 2014.”, bivša jugoslavenska republika Makedonija

Taj je projekt 2010. godine najavljen kao projekt u vrijednosti od 80 milijuna eura. Međutim, 2015. godine ukupni troškovi procijenjeni su na iznos sedam puta veći od najavljenog iznosa, tj. na 560 milijuna eura. Taj veliki urbani projekt u glavnom gradu obuhvaćao je izgradnju zgrada i spomenika (vidjeti fotografiju 3.). Za taj se projekt nisu upotrebljavala financijska sredstva IPA-e. Taj projekt nije bio u skladu s pravilima EU-a o javnoj nabavi; u postupku natječaja nije bilo transparentnosti (npr. plaćale su se naknade za umjetnička djela koja nisu bila navedene prije natječaja) te nije provedena vanjska revizija o navodnim nepravilnostima u dodjelama natječaja niti su one istražene⁶⁴.

Fotografija 3.

Dijelovi projekta „Skopje 2014.”: umjetnička djela na rijeci Vardar i državne zgrade na njezinoj obali

Izvor: Europski revizorski sud.

Okvir 14.

Projekt Žeželjev most, Srbija

U Vojvodini, autonomnoj pokrajini Srbije, IPA je financirala dijelove projekta Žeželjev most. Novi most trebao je biti dovršen do studenoga 2013. kako bi zamijenio prometom zakrčen i opasan željeznički most u centru Novog Sada, koji je bio privremeno izgrađen nakon što je prethodni most bio bombardiran tijekom rata s Kosovom. Zbog prekomjernog administrativnog opterećenja i slabe usklađenosti (npr. delegiranje ključnih zadaća srbijanskih tijela vanjskim stranama, nekompatibilnost srbijanskih postupaka s međunarodnim inženjerskim postupcima, problemi s određivanjem ključnih etapa u projektima) u razdoblju do 2015. godine došlo je do znatnih kašnjenja pa srbijanska tijela nisu uspjela završiti faze projekta koje se nisu financirale sredstvima IPA-e (fotografija 4.).

Fotografija 4.

Lokacija budućeg Žeželjeva mosta preko rijeke Dunav u Novom Sadu

Izvor: Europski revizorski sud.

Politički dijalog bio je usmjeren na pitanje administrativnih kapaciteta

59

Postignuća IPA-e uvelike su ovisila o napretku postignutom u okviru raznih struktura političkog dijaloga. Politički dijalog odvijao se na međuvladinoj razini ili na zajedničkoj parlamentarnoj razini. Na međuvladinoj razini bili su okupljeni Vijeće EU-a i države članice, ESVD, Komisija i vlade šest zemalja zapadnog Balkana. Relevantni zajednički parlamentarni odbori Europskog parlamenta i parlamenata šest zemalja zapadnog Balkana činili su zajedničku parlamentarnu razinu. U tablici 4. daje se kratak prikaz najvažnijih struktura političkog dijaloga u koje je uključena Komisija i koje su važne za ovu reviziju.

Tablica 4.

Dijaloške strukture u koje su uključeni Komisija i zapadni Balkan

| Politički dijalog | Početak
Albanija | Dijalog na visokoj razini o ključnim prioritetima | 12. studenoga 2013.
Bosna i Hercegovina | Dijalog na visokoj razini o postupku pristupanja | 27. lipnja 2012.
Strukturirani dijalog o pravosuđu | 6. lipnja 2011.
Kosovo | Strukturirani dijalog o vladavini prava | 30. svibnja 2012.
bivša jugoslavenska republika Makedonija | Dijalog na visokoj razini o pristupanju | 29. ožujka 2012.
Crna Gora | Početak pristupnih pregovora | 29. lipnja 2012.
Srbija | Početak pristupnih pregovora | 21. siječnja 2014.
Sve zemlje zapadnog Balkana | Vijeća za stabilizaciju i pridruživanje | Više datuma

Izvor: Europski revizorski sud.

60

Cilj tih dijaloških struktura bio je potaknuti političku volju za jačanje vladavine prava, potaknuti reformu uprave i poboljšati upravljanje javnim financijama, osobito u razdoblju 2014.–2015. Ovisno o političkom statusu zemlje u pogledu članstva u EU-u (potencijalna kandidatkinja, kandidatkinja ili kandidatkinja s pregovorima o otvorenim poglavljima), strukturama za politički dijalog potaknuto je osnivanje specijaliziranih radnih skupina.

Politički dijalog o vladavini prava imao je ograničen učinak

61

Komisija je djelotvorno osnovala radne skupine, posebno u pogledu neovisnosti pravosuđa, nedostataka u državnom odvjetništvu i korupcije u pravosuđu i policiji. Nadalje, u slučaju Crne Gore i Srbije, s kojima je Vijeće odobrilo otvaranje pristupnih pregovora (vidjeti tablicu 4.), postupak stabilizacije i pridruživanja, akcijski planovi o poglavljima 23. i 24. i Instrument pretpristupne pomoći dali su im određenu razinu spremnosti na reformu pravosuđa i borbu protiv korupcije i organiziranog kriminala.

62

U zemljama s kojima pristupni pregovori još nisu počeli utjecaj radnih skupina za EU i zapadni Balkan na stvaranje političke volje za poticanje vladavine prava bio je ograničen, što je prikazano u okviru 15.

Okvir 15.

Ograničenja političkog dijaloga u pogledu vladavine prava

Bosna i Hercegovina

Zbog političkih i institucijskih izazova politički dijalog bio je djelomično nedjelotvoran. Ostvaren je određen napredak u osnivanju funkcionalnih i održivih institucija⁶⁵, ali u području reforme pravosudnog sustava nije postignut zamjetan napredak. Pravosuđe je i dalje imalo sustavne nedostatke u pogledu neovisnosti, političkog uplitanja i neučinkovitosti⁶⁶.

Kosovo

Iako je vladavina prava bila prioritet na Kosovu⁶⁷, postojale su ozbiljne prepreke napretku u borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala, što je potkrijepljeno u raznim izvješćima⁶⁸. Politički dijalog dosad nije bio djelotvoran u rješavanju problema prevladavajućeg osjećaja nekažnjivosti u toj zemlji, posebno zbog izostanka neovisnosti pravosuđa, kao i ograničenih rezultata u borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala⁶⁹.

U političkom dijalogu o reformi javne uprave ostvaren je određen napredak

63

Politički dijalog o reformi javne uprave provodio se u okviru sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP-ovi). U suradnji s javnom upravom korisnika u cijeloj regiji zapadnog Balkana Komisija je uspješno uspostavila „posebne skupine za reformu javne uprave”.

64

Te su se posebne skupine sustavno usredotočivale na strateški okvir za reformu javne uprave, upravljanje javnim službama i ljudskim resursima, razvoj i usklađivanje politika, pružanje usluga građanima i poduzećima, odgovornost javne uprave, kao i upravljanje javnim financijama. U bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji osnovane su 2010. godine, u Albaniji 2012. godine, na Kosovu 2013. godine, u Crnoj Gori i Srbiji 2014. godine, a u Bosni i Hercegovini 2015. godine.

9Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).

10Uredba Vijeća (EZ) br. 1085/2006 kako je provedena Uredbom Komisije (EZ) br. 718/2007 od 12. lipnja 2007. i Uredba (EU) br. 231/2014 kako je provedena Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 447/2014 od 2. svibnja 2014.

11Analiza europskih sporazuma o partnerstvu, SSP-ova, godišnjih izvješća o radu GU-a za susjedsku politiku i pregovore o proširenju (2013., 2014.) koju je proveo Sud. U metaevaluaciji pomoći IPA-e (rujan 2013., str. 20.) spomenuti su ciljevi širokog opsega koji „često nisu sadržavali dovoljno mjerljive ciljne vrijednosti”.

12Plan upravljanja za 2015. godinu, GU za susjedsku politiku i pregovore o proširenju, str. 4 i 18.; COM(2012) 600 final od 10. listopada 2012. „Strategija proširenja i glavni izazovi za 2012.–2013.”, str. 4.

13COM(2011) 666 final od 12. listopada 2011. „Strategija proširenja i glavni izazovi za 2011.–2012.”, str. 20.

14Instrument pretpristupne pomoći (IPA II), okvirni strateški dokument za više država (30. lipnja 2015.) i okvirni strateški dokumenti za Albaniju i Crnu Goru (18. kolovoza 2014.), bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju i Srbiju (19. kolovoza 2014.), Kosovo (20. kolovoza 2014.) i Bosnu i Hercegovinu (15. prosinca 2014.).

15Uvodna izjava 13. u preambuli i članak 2. točka (g) Uredbe Vijeća (EZ) br. 1085/2006.

16https://www.wbif.eu/.

17Od 1. siječnja 2014. pojam „decentraliziranog upravljanja” zamijenjen je pojmom „neizravno upravljanje koje provode treće zemlje”.

18Među ostalim, decentralizirano upravljanje podrazumijevalo je akreditaciju nacionalnog dužnosnika za ovjeravanje, uspostavu operativne strukture IPA-e i revizijskog tijela, kao i ex ante kontrolu koju provodi delegacija EU-a nad svim decentraliziranim projektima IPA-e. Vidjeti članke 11.–31. Uredbe Komisije (EZ) br. 718/2007 od 12. lipnja 2007. o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) br. 1085/2006 o uspostavljanju Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) (SL L 170, 29.6.2007., str. 1.).

19Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (SL L 248, 16.9.2002., str. 1.), s povremenim izmjenama.

20Tematsko izvješće Suda br. 11/2016 „Jačanje administrativnih kapaciteta u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji: ograničen napredak u zahtjevnim okolnostima”, odlomak 47. (http://eca.europa.eu).

21Ibid., odlomci 48. i 50.

22Tematsko izvješće Suda br. 19/2014 „Pretpristupna pomoć EU-a Republici Srbiji”, odlomak 79. (http://eca.europa.eu).

23Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002.

24U skladu sa strategijom proširenja koju je Komisija izradila za razdoblje 2011.–2012., „predanost, uvjetovanost i vjerodostojnost čine srž postupka pristupanja i njegova uspjeha” (str. 2.) te bi uvjetovanost trebala biti rigorozna, zahtjevna i stroga (str. 18. i 23.). Strategija proširenja koju je Komisija izradila za razdoblje 2012.–2013. pozivala se na strogu uvjetovanost (str. 2., 3., 16. i 22.), a to vrijedi i za njezinu strategiju proširenja za 2014. godinu (str. 2. i 19.) te njezinu strategiju proširenja za 2015. godinu (str. 12.).

25Suspenzija plaćanja kako je predviđena člankom 46. Uredbe Komisije (EZ) br. 718/2007.

26U predmetu Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine (prosinac 2009.) Europski sud za ljudska prava utvrdio je da je Bosna i Hercegovina povrijedila pravo tuženika da budu izabrani samo zato što su pripadali etničkim manjinama.

27Za razdoblje 2014.–2017. toj je zemlji dodijeljeno 165 milijuna eura, dok je od 2007. do 2010. godine dodijeljen 331 milijun eura.

28Tematsko izvješće Suda br. 14/2011 „Je li se zahvaljujući pomoći EU-a poboljšala sposobnost Republike Hrvatske za upravljanje poslijepristupnim financijskim sredstvima?”, odlomak 53. (http://eca.europa.eu).

29Vidjeti evaluaciju vladavine prava, reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije i organiziranog kriminala na zapadnom Balkanu, veljača 2013., str. 240.

30Vidjeti prilog II., projekti vladavine prava u Albaniji br. 2, 3, 4, 5, 9 i 10 te projekt upravljanja javnim financijama br. 2.

31Tematsko izvješće br. 19/2014 „Pretpristupna pomoć EU-a Republici Srbiji”, okvir 5. i odlomci 27. i 31. (http://eca.europa.eu).

32Revizijski tim prikupio je dokaze o tome od delegacija EU-a u Albaniji, Bosni i Hercegovini te Srbiji.

33Tematska evaluacija vladavine prava, reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije i organiziranog kriminala na zapadnom Balkanu – grupa br. 3, završno glavno izvješće, veljača 2013., str. 60.

34Metaevaluacija potpore u okviru IPA-e i evaluacija programa za više korisnika, rujan 2013. Tematska evaluacija vladavine prava, reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije i organiziranog kriminala na zapadnom Balkanu – grupa br. 3, završno glavno izvješće, veljača 2013. godine. Tematska evaluacija potpore u okviru IPA-e borbi protiv korupcije, završno glavno izvješće, kolovoz 2015.

35„Europska komisija za demokraciju preko prava”, sa sjedištem u Veneciji (Italija), nudi, među ostalim, pravne savjete ponajprije državama članicama Vijeća Europe, pomažući im da svoju jurisdikciju usklade sa europskim standardima vladavine prava (http://www.venice.coe.int).

36COM(2007) 72 final od 28. veljače 2007. „Kodeks EU-a o podjeli rada u razvojnoj politici”.

37http://rcc.int/pages/2/overview. Vidjeti statut Vijeća za regionalnu suradnju.

38Tematsko izvješće Suda br. 18/2012 „Pomoć Europske Unije Kosovu za uspostavu vladavine prava”, odlomci 82. i 86. (http://eca.europa.eu).

39To se opažanje temelji na revizijskom uzorku procijenjenom 2015. godine (vidjeti prilog II.). Slično je opažanje izneseno u metaevaluaciji koju je provela Komisija, str. 6. (2013.).

40Vidjeti prilog II., projekti u području vladavine prava u Albaniji (br. 2, 3, 4, 5, 9 i 10), Bosni i Hercegovini (br. 11 i 14), bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji (br. 21 i 22), Crnoj Gori (br. 23) i Srbiji (br. 25, 26, 27 i 28).

41„Strategija za jugoistočnu Europu 2020.”, RCC, str. 31–33.

42Za administrativno funkcioniranje i provedbu svojih projekata Vijeće za regionalnu suradnju oslanja se na financijska sredstva iz IPA-e (u razdoblju 2007.–2013. plaćeno je 14 milijuna eura) jer se minimalnim godišnjim članarinama u iznosu od 50 000 eura po sudioniku odbora ne pokrivaju svi njegovi troškovi.

43Organizacija Transparency International definira korupciju kao zlouporabu povjerene ovlasti za vlastitu dobit; vidjeti http://www.transparency.org/. Pokazatelj upravljanja „Kontrola korupcije” koji primjenjuje Svjetska banka pokazuje usporedive položaje šest zemalja zapadnog Balkana, vidjeti http://info.worldbank.org/governance/wgi/.

44Izvješća o napretku za razdoblje 2012.–2015. Evaluacija „Potpora u okviru IPA-e borbi protiv korupcije”, kolovoz 2015. Evaluacija „Vladavina prava, reforma pravosuđa i borba protiv korupcije i organiziranog kriminala na zapadnom Balkanu”, veljača 2013.

45Izvješće o napretku za 2015., Crna Gora, str. 14., 15., 18. i 19. Izvješće o napretku za 2015., Srbija, str. 11., 13., 14., 17. i 18.

46Izvješće o napretku za 2015., Albanija, str. 4. i 51.

47Izvješće o napretku za 2015., Bosna i Hercegovina, str. 16.

48Izvješće o napretku za 2015., Kosovo, str. 12., 15., 16. i 18.

49Tematsko izvješće Suda br. 11/2016 „Jačanje administrativnih kapaciteta u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji: ograničen napredak u zahtjevnim okolnostima”, odlomak 28. i okvir 3. (http://eca.europa.eu). Evaluacija „Potpora u okviru IPA-e borbi protiv korupcije”, kolovoz 2015., str. 30. i 120.

50Transparency International, „Corruption fighters’ Tool kit: civil society experiences and emerging strategies” (Instrumenti boraca protiv korupcije: iskustva civilnog društva i strategije u nastajanju, 2002. (http://www.transparency.org/whatwedo/publication/corruption_fighters_toolkit_civil_society_experiences_and_emerging_strategi).

51Vidjeti, primjerice, Komunikaciju Komisije Europskom parlamentu i Vijeću, Strategija proširenja i glavni izazovi za 2011.–2012., COM(2011) 666 final, posebno str. 3., 7., 23., 39., 41., 45., 54., 58., 60. i 67.

52Analiza Suda, podatci Komisije, srpanj 2015.

53Metaevaluacija potpore u okviru IPA-e, rujan 2013., str. 19. Izvješća o napretku za razdoblje 2012.–2015.

54Vidjeti prilog II., projekti reforme javne uprave u Albaniji (br. 3, 4 i 5), Bosni i Hercegovini (br. 6, 7 i 9), bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji (br. 12 i 14), Crnoj Gori (br. 17 i 18) i Srbiji (br. 20, 21, 22 i 23).

55Taj konkretni kontekst opisan je u osnovnim mjerenjima programa SIGMA za 2015. godinu za Bosnu i Hercegovinu (str. 2., 39., 94. i 95.).

56Kombiniranje je postupak spajanja zajmova iz financijskih organizacija s bespovratnim sredstvima te omogućuje Komisiji da maksimalno iskoristi financijska sredstva IPA-e privlačeći zajmove financijskih organizacija. Vidjeti tematsko izvješće Suda br. 16/2014 „Djelotvornost spajanja bespovratnih sredstava instrumenata za regionalno ulaganje sa zajmovima financijskih institucija za potporu vanjskim politikama EU-a” (http://eca.europa.eu).

57Godišnja izvješća Okvira za ulaganja na zapadnom Balkanu i izvješća o praćenju (https://www.wbif.eu/Library).

58Na temelju ugovora potpisanih od 2008. do 2014. godine, Komisija, lipanj 2015.

59Na temelju povratne informacije albanskih tijela Sudu (lipanj 2015.), tematsko izvješće Suda br. 11/2016, odlomak 37. (okvir 1.). Tematsko izvješće Suda br. 20/2016 „Jačanje administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori: napredak je vidljiv, ali potrebno je postići bolje rezultate u brojnim ključnim područjima”, odlomak 19. (okvir 2.) (http://eca.europa.eu).

60Metaevaluacija/evaluacija programa za više korisnika, lipanj 2013., str. 19., 20., 24. i 25.

61Tematsko izvješće Suda br. 20/2016 „Jačanje administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori: napredak je vidljiv, ali potrebno je postići bolje rezultate u brojnim ključnim područjima”, odlomak 20. (http://eca.europa.eu).

62Kad je riječ o koristi koju IPA donosi široj javnoj upravi, a ne samo strukturama IPA-e, u evaluacijama Komisije preporučivalo se da se jedinice za upravljanje IPA-om trebaju integrirati u operativnu strukturu korisnika, a ne djelovati kao samostalna tijela. Metaevaluacija potpore u okviru IPA-e, rujan 2013. To je pitanje Sud također pokrenuo 2014. godine u kontekstu svojega tematskog izvješća br. 19/2014, u odlomku VI.

63Vidjeti tematsko izvješće Suda br. 11/2016 „Jačanje administrativnih kapaciteta u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji: ograničen napredak u zahtjevnim okolnostima”, odlomci 55. i 72. (http://eca.europa.eu).

64BIRN, „True cost of Skopje 2014 Revealed” (Otkriveni stvarni troškovi projekta Skopje 2014.), 27. srpnja 2015. BIRN, „Accountability questions dog authors of Skopje 2014” (Tko je odgovoran za preplaćivanje autora radova u projektu Skopje 2014.) 14. kolovoza 2015. Izvješće o napretku za 2014., str. 25. Evaluacija „Potpora u okviru IPA-e borbi protiv korupcije”, kolovoz 2015., str. 40.

65Izvješće o napretku za 2015., str. 9. i 12.

66Izvješće o napretku za 2015., str. 12., 15., 16. i 17.

67MIPD 2011.–2013., Kosovo.

68U izvješću o napretku za 2014.: „Posebnu pozornost potrebno je obratiti na poboljšanje vladavine prava (…) i jačanje borbe protiv organiziranog kriminala i korupcije.”

69Izvješće o napretku za 2015., str. 12., 15., 16. i 18. Popratna bilješka, izvješće o napretku za 2014.

Zaključci i preporuke

65

Na temelju zaključaka prethodnih tematskih izvješća, evaluacija koje je provela Komisija i dodatne revizije provedene tijekom 2015. godine, naš cilj bio je procijeniti je li Komisija, s pomoću programa IPA-e, pridonijela jačanju administrativnih kapaciteta u regiji zapadnog Balkana. Opsegom naše revizije bila je obuhvaćena IPA I (2007.–2013.), ali smo također uzeli u obzir prve faze IPA-e II (2014.–2020.). Usredotočili smo se na ključne sektore vladavine prava i reforme javne uprave.

66

Zaključili smo da je pretpristupna pomoć EU-a uglavnom bila djelotvorna te da su IPA-om I djelomično ojačali administrativni kapaciteti u regiji unatoč znatnim nedostatcima koji su svojstveni nacionalnim tijelima zapadnog Balkana.

67

Kad je riječ o upravljanju koje obavlja Komisija, ciljevi IPA-e I nisu uvijek bili konkretni i mjerljivi. Programi i projekti temeljili su se na potrebama, ali u nekim procjenama koje su obavili korisnici u sektoru vladavine prava uočeni su znatni nedostatci (odlomci 16.–23.).

68

Iskorištavanje financijskih sredstava IPA-e I bilo je otežano nedovoljnim administrativnim kapacitetima u nekim zemljama te, u slučaju decentralizirane provedbe, strogim zahtjevima povezanima s upravljanjem financijskim sredstvima EU-a (odlomci 24.–26.).

1. preporuka
Ciljevi – Neizravno upravljanje

Komisija bi u okviru IPA-e II trebala utvrditi konkretne ciljeve na temelju rangiranih prioriteta i mjerljivih ciljnih vrijednosti.

U svrhu pojednostavnjenja zahtjeva upravljanja, ako Komisija utvrdi nedovoljne administrativne kapacitete, trebala bi selektivno primjenjivati neizravno upravljanje, uzimajući u obzir predmetni iznos financijskih sredstava te složenost i političku osjetljivost projekata koje valja decentralizirati.

69

U okviru IPA-e I Komisija nije sustavno primjenjivala stroge uvjete niti je pratila poduzete mjere na temelju njih. Unatoč nedostatcima u svojem izvješću praćenja usmjerenog na rezultate, Komisija je bila djelotvorna u praćenju provedbe projekata IPA-e. Također je bila djelomično djelotvorna u praćenju mjera poduzetih na temelju zaključaka i preporuka iz provedenih evaluacija IPA-e. Naposljetku, unatoč znatnim nedostatcima u pogledu korisnika, uspjela je djelotvorno podržati usklađivanje donatora (odlomci 27.–37.).

2. preporuka
Uvjeti – Praćenje – Evaluacija

Komisija bi trebala primjenjivati relevantne uvjete na razini sektora, programa i projekta te pratiti poduzete mjere u pogledu tih uvjeta. Primjerice, po potrebi bi mogla primijeniti neto smanjenje budućih dodijeljenih sredstava IPA-e, obustaviti plaćanja, otkazati projekte koji još nisu ugovoreni te sustavno pratiti usklađenost projekta s unaprijed utvrđenim uvjetima. Komisija bi trebala sustavno pratiti osjetljive programe i projekte te provoditi vanjske evaluacije intervencija u prioritetnim sektorima na zapadnom Balkanu.

70

Kad je riječ o administrativnim kapacitetima na zapadnom Balkanu, u okviru IPA-e općenito su postignuta ostvarenja planirana ugovorom te je njezina potpora vladavini prava i reformi javne uprave bila djelomično održiva (odlomci 42.–57).

71

Kad je riječ o projektima u području vladavine prava, Komisija nije dovoljno primjenjivala uvjetovanost, a u ključnim područjima vladavine prava, kao što su sloboda medija, državno odvjetništvo te borba protiv korupcije i organiziranog kriminala, bilo je osigurano relativno malo financijskih sredstava u okviru IPA-e I. Na održivost rezultata projekata također su utjecali izostanak političke volje korisnika da provedu reformu u institucijama, nedovoljna proračunska sredstva i broj članova osoblja, ali i loša usklađenost (odlomci 43.–52.).

72

U području reforme javne uprave Komisija je mnoga ostvarenja projekata uspjela pretvoriti u održive rezultate. Iako to nije bio izričit cilj IPA-e, Komisija je mogla snažnije poticati korisnike da upotrebljavaju IPA-u kao alat za učenje u ostalim područjima javne uprave (odlomci 53.–58.).

3. preporuka
Bilježenje rezultata – Sredstva

U kontekstu političkog dijaloga te u okviru IPA-e I i IPA-e II Komisija bi trebala postići veću političku predanost zemalja korisnica u smislu uspostavljanja uvjerljivog sustava bilježenja rezultata djelotvornih istraga, kaznenog progona i pravomoćnih presuda u sudskim predmetima u pogledu korupcije na visokoj razini i organiziranog kriminala. U tu bi svrhu od svake zemlje korisnice trebala tražiti da dodatno osnaži svoj sustav bilježenja rezultata. To bi trebalo postići u okviru političkog dijaloga i trebalo bi se odraziti u daljnjoj dodjeli sredstava programa IPA na nacionalnoj razini i drugim potencijalnim izvorima financijskih sredstava EU-a.

Nadalje, na temelju postojanja političke predanosti i povećanog kapaciteta iskorištavanja sredstava, Komisija bi trebala usmjeriti sredstva na ključna područja vladavine prava u kojima smo uočili znatnu potrebu za potporom, a to su borba protiv korupcije i organiziranog kriminala (uz poseban naglasak na državnom odvjetništvu) te sloboda medija.

73

Poboljšanje regionalne suradnje i jačanje administrativnih kapaciteta u cijeloj regiji vrlo su važni te ih je Komisija poticala, posebice preko Okvira za ulaganja na zapadnom Balkanu (odlomci 19., 39. i 55.).

74

Međutim, tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom Vijeće za regionalnu suradnju nije imalo znatan učinak na terenu. Kad je riječ o Regionalnoj školi za javnu upravu, bilo je prerano za utvrđivanje jesu li se s pomoću nje povećali administrativni kapaciteti na zapadnom Balkanu (odlomci 39., 45. i 57.).

4. preporuka
Regionalna suradnja

Komisija bi u okviru IPA-e I i IPA-e II trebala podržati regionalnu suradnju. Osobito bi trebala zajamčiti da njezini financijski doprinosi Vijeću za regionalnu suradnju i Regionalnoj školi za javnu upravu donesu mjerljive i održive rezultate na terenu.

75

Politički dijalog na zapadnom Balkanu imao je u nizu slučajeva ograničen učinak na vladavinu prava, no njime je ipak ostvaren određen napredak u pogledu reforme javne uprave (odlomci 59.–64.).

5. preporuka
Politički dijalog

Komisija bi se trebala koristiti političkim dijalogom kako bi pružila potporu postizanju rezultata u području vladavine prava i reforme javne uprave u okviru IPA-e.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Karel PINXTEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 12. srpnja 2016.

Za Europski revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Ključni događaji za shvaćanje odnosa između EU-a i zapadnog Balkana

2000.

ο1. lipnja – U Santa Maria de Feiri Europsko vijeće izjavljuje da su sve zemlje uključene u postupak provedbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju potencijalne kandidatkinje za članstvo u EU-u.

2001.

ο1. travnja – Uhićen je Slobodan Milošević, bivši jugoslavenski predsjednik, optužen za ratne zločine, zlouporabu ovlasti i korupciju.

ο13. kolovoza – Ohridskim okvirnim sporazumom sklopljen je mirovni dogovor između vlade bivše jugoslavenske republike Makedonije i albanske zajednice u toj zemlji.

2003.

ο20. lipnja – Na sastanku Europskog vijeća u Solunu potvrđena je perspektiva EU-a za zapadni Balkan.

2004.

ο22. ožujka – Bivša jugoslavenska republika Makedonija podnosi zahtjev za članstvo u EU-u.

ο1. travnja – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sklopljen s bivšom jugoslavenskom republikom Makedonijom stupa na snagu.

2005.

ο16. prosinca – Vijeće potvrđuje da je bivša jugoslavenska republika Makedonija zemlja kandidatkinja.

2006.

ο3. lipnja – Crna Gora proglašava svoju neovisnost nakon uspješnog referenduma.

2007.

ο1. siječnja – IPA I stupa na snagu.

ο26. veljače – U predmetu Bosna i Hercegovina protiv Srbije i Crne Gore Međunarodni sud donosi presudu da je masakr u Srebrenici bio genocidni čin, iako je tuženika oslobodio odgovornosti za masakr.

2008.

ο17. veljače – Kosovo proglašava svoju neovisnost.

ο11. srpnja – Na konferenciji donatora za Kosovo Komisija i države članice EU-a obvezuju se da će dati gotovo 800 milijuna eura za potporu Kosovu.

ο15. prosinca – Crna Gora podnosi zahtjev za članstvo u EU-u.

2009.

ο1. travnja – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sklopljen s Albanijom stupa na snagu.

ο24. travnja – Albanija podnosi zahtjev za članstvo u EU-u.

ο22. prosinca – Srbija podnosi zahtjev za članstvo u EU-u.

ο22. prosinca – Europski sud za ljudska prava osuđuje Bosnu i Hercegovinu za povredu demokratskih prava građana iz manjinskih zajednica.

2010.

ο1. svibnja – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sklopljen s Crnom Gorom stupa na snagu.

ο22. srpnja – Međunarodni sud izdaje savjetodavno mišljenje da jednostranim proglašenjem neovisnosti Kosova nije povrijeđeno nijedno primjenjivo pravilo međunarodnog prava.

ο17. prosinca – Vijeće potvrđuje da je Crna Gora zemlja kandidatkinja.

2011.

ο26. svibnja i 20. srpnja – Uhićeni su istaknuti srpski ratni zločinci za kojima je tragao Međunarodni kazneni sud za bivšu Jugoslaviju.

2012.

ο1. ožujka – Europsko vijeće potvrđuje da je Srbija zemlja kandidatkinja.

ο29. lipnja – Službeno počinju pristupni pregovori s Crnom Gorom.

2013.

ο19. travnja – Premijeri Kosova i Srbije potpisuju Briselski sporazum, kojim su normalizirani odnosi između dviju zemalja.

ο1. rujna – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sklopljen sa Srbijom stupa na snagu.

2014.

ο1. siječnja – IPA II stupa na snagu.

ο21. siječnja – Službeno počinju pristupni pregovori sa Srbijom.

ο27. lipnja – Vijeće potvrđuje da je Albanija zemlja kandidatkinja.

ο15. srpnja – Budući predsjednik Komisije izjavljuje da prije 2020. godine neće doći do novog proširenja.

ο28. kolovoza – Sastanak na vrhu o zapadnom Balkanu održan u Berlinu.

2015.

ο1. lipnja – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sklopljen s Bosnom i Hercegovinom stupa na snagu.

ο20. kolovoza – Sastanak na vrhu o zapadnom Balkanu održan u Beču.

2016.

ο15. veljače – Bosna i Hercegovina podnosi zahtjev za članstvo u EU-u.

ο30. ožujka – Sastanak na vrhu o zapadnom Balkanu održan u Draču (Albanija).

ο1. travnja – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sklopljen s Kosovom stupa na snagu.

Izvor: Sud na temelju podataka Europske komisije.

Prilog II.

Revizijski uzorak nacionalnih projekata IPA-e I

Br.
Korisnik
Projekt
Godina
odluke IPA-e
Iznos
(u eurima)

Vladavina prava

1.
Albanija
Police Assistance Mission of the European Community to Albania (PAMECA III) (Misija policijske pomoći Europske zajednice Albaniji (PAMECA III))
2007.
6 768 790

2.
Project against Corruption in Albania (PACA) (Projekt za borbu protiv korupcije u Albaniji (PACA))
2008.
2 000 000

3.
Support for Anti-Money Laundering and Financial Crime Investigations Structures (Potpora strukturama za borbu protiv pranja novca i istrage financijskog kriminala)
2009.
1 500 000

4.
Civil Society Facility – Civic Initiatives and Capacity Building (Instrument za civilno društvo – građanske inicijative i izgradnja kapaciteta)
2009.
1 500 000

5.
Support for Witness Protection (Potpora zaštiti svjedoka)
2009.
554 199

6.
Police Assistance Mission of the European Community to Albania (PAMECA IV) (Misija policijske pomoći Europske zajednice Albaniji (PAMECA IV))
2009.
1 000 000

7.
EURALIUS III: Technical Assistance for the Justice System (EURALIUS III: Tehnička pomoć za pravosudni sustav)
2009.
2 300 000

8.
Construction of a new prison in Fier (Izgradnja novog zatvora u Fieru)
2010.
9 654 814

9.
Case management system for the General Prosecutor Office of Albania (Sustav vođenja predmeta za ured albanskog javnog tužitelja)
2010.
990 396

10.
Construction of the Justice Palace in Tirana (Izgradnja Palače pravde u Tirani)
2012.
0

11.
Bosna i Hercegovina
Joint training of the SIPA Financial Intelligence Unit and Crime Investigation Unit, Prosecutors, financial regulatory agencies and institutions (Zajedničko osposobljavanje financijsko-obavještajne jedinice SIPA, jedinice za istraživanje zločina, tužitelja, financijskih regulatornih agencija i institucija)
2007.
392 973

12.
Financing of War Crime Chamber (State Court) (Financiranje vijeća za ratne zločine (državni sud))
2008.
2 999 599

13.
Assistance to the Directorate for coordination of police bodies (Pomoć Upravi za koordinaciju policijskih tijela)
2008.
1 200 000

14.
Strengthening institutional capacities to prevent and combat corruption (Jačanje institucionalnih kapaciteta za sprječavanje korupcije i borbu protiv nje)
2009.
488 048

15.
Responsible Journalism’s Watching Eye: Anti-corruption and the Media (Odgovorno novinarstvo: Borba protiv korupcije i mediji)
2009.
102 923

16.
Construction of a High Security State Prison in Sarajevo - Phase II (Izgradnja državnog zatvora visokog stupnja sigurnosti u Sarajevu – II. faza)
2010.
5 150 000

17.
High Judicial and Prosecutorial Council (Visoko sudsko i tužilačko vijeće)
2010.
1 000 000

18.
Twinning assistance to the Directorate for coordination of police bodies (Twinning pomoć Upravi za koordinaciju policijskih tijela)
2008.
1 200 000

19.
Support for law enforcement institutions (Potpora tijelima kaznenog progona)
2010.
6 999 999

20.
Enhancing capacity of parliaments in the context of EU accession (Jačanje kapaciteta parlamenata u kontekstu pristupanja EU-u)
2012.
3 499 966

21.
bivša jugoslavenska republika Makedonija
Support for the drafting of the follow up strategic documents and corresponding action plans for the prevention and repression of corruption and conflict of interest (Potpora izradi popratnih strateških dokumenata i odgovarajućih akcijskih planova za sprječavanje i suzbijanje korupcije i sukoba interesa)
2008.
165 968

22.
Exchange of EU best practices in the area of anticorruption monitoring on local level (Razmjena najboljih praksi EU-a u području praćenja borbe protiv korupcije na lokalnoj razini)
2009.
138 500

23.
Crna Gora
Support to the implementation of the anti-corruption strategy and action plan (Potpora provedbi strategije i akcijskom planu za borbu protiv korupcije)
2012.
700 000

24.
Corruption in local government – zero tolerance! (Korupcija u lokalnoj vlasti – nulta tolerancija!)
2012.
190 308

25.
Srbija
Police reform: internal affairs (Reforma policije: unutarnji poslovi)
2007.
1 000 000

26.
Improvement of efficiency and transparency of the judiciary system (courts) (Poboljšanje učinkovitosti i transparentnosti pravosudnog sustava (sudovi))
2007.
2 643 064

27.
Fight against corruption (Borba protiv korupcije)
2008.
2 147 000

28.
Improvement of transparency and efficiency (prosecutors and penal system) (Poboljšanje transparentnosti i učinkovitosti (tužiteljstvo i kazneni sustav))
2008.
1 891 517

29.
Support for civil society (I and II) (Potpora civilnom društvu (I i II))
2007.
2008.
1 983 458

UKUPNO:

60 161 522

Reforma javne uprave

1.
Albanija
Support for the Albanian Department of Public Administration (DOPA) (Potpora albanskom Ministarstvu javne uprave (DOPA))
2008.
958 892

2.
Support for the Albanian public procurement, concessions and public auctions systems (Potpora albanskim sustavima javne nabave, koncesija i javnih dražbi)
2008.
899 076

3.
Strengthening the Assembly of Albania (Jačanje albanske skupštine)
2010.
1 454 147

4.
Support for the Albanian Customs Administration (Potpora albanskoj carinskoj
upravi)
2011.
1 424 496

5.
Implementation of a modern Financial Management and Control System and Public Financial Inspection (Provedba modernog sustava financijskog upravljanja i kontrole te sustava javnih financijskih inspekcija)
2012.
2 500 000

6.
Bosna i Hercegovina
Capacity building of the Office of the Coordinator for Public Administration Reform (Izgradnja kapaciteta Ureda koordinatora za reformu javne uprave)
2007.
1 824 961

7.
Development and implementation of a nationwide public internal financial control strategy (Razvoj i provedba nacionalne strategije za javnu unutarnju financijsku kontrolu)
2007.
1 105 904

8.
Capacity Building of General Government and Public Finance Statistics (Izgradnja kapaciteta opće statistike za vladu i javne financije)
2009.
1 603 790

9.
Curricula for transparency and accountability (Programi za transparentnost i odgovornost)
2010.
445 253

10.
Support for coordination and Implementation of Public Administration Reform (Potpora koordinaciji i provedbi reforme javne uprave)
2011.
476 450

11.
bivša jugoslavenska republika Makedonija
Technical assistance for the IPA training and support facility (Tehnička pomoć centru IPA-e za osposobljavanje i potporu)
2007.
856 280

12.
Strengthening the capacity of institutions to manage and implement operational programmes (Jačanje kapaciteta institucija za upravljanje operativnim programima i njihovu provedbu)
2008.
1 599 710

13.
Support for the Public Procurement System (Potpora sustavu javne nabave)
2008.
986 442

14.
Technical Assistance to the Ministry of Information Society and Administration and Strengthening the implementation of the National System for Training Coordination (Tehnička pomoć Ministarstvu informacijskog društva i uprave te jačanje provedbe nacionalnog sustava za koordinaciju osposobljavanja)
2009.
1 095 000

15.
Crna Gora
Further development and strengthening of the public procurement system (Daljnji razvoj i jačanje sustava javne nabave)
2009.
1 080 017

16.
Strengthening the management and control systems for EU financial assistance (Jačanje sustava upravljanja i kontrole za financijsku pomoć EU-a)
2009.
2010.
2013.
2 000 000

17.
Strengthening State Audit Institution (Jačanje Državne institucije za reviziju)
2014.
751 068

18.
Audit Quality control in the State Audit Institution (Kontrola kvalitete revizije u Državnoj instituciji za reviziju)
2014.
250 000

19.
Strengthening the management of EU funds and general administrative procedures (Jačanje upravljanja financijskim sredstvima EU-a i općim upravnim postupcima)
2014.
1 261 500

20.
Srbija
Municipal support programme (Program potpore općinama)
2007.
22 501 150

21.
Support for the Public Procurement Office (Potpora Uredu za javnu nabavu)
2007.
116 650

22.
Support for the development of Public Internal Financial Control (Potpora razvoju javne unutarnje financijske kontrole)
2008.
2 000 000

23.
Harmonisation of the Customs Enforcement Division with the standards, organisation and operational methodology of EU enforcement agencies (Usklađivanje Odjela za carinsku provedbu s normama, organizacijskom i operativnom metodologijom provedbenih agencija EU-a)
2008.
1 399 641

UKUPNO:

48 590 427

Izvor: Sud na temelju podataka Europske komisije, 30. lipnja 2015.

Prilog III.

Revizijski uzorak regionalnih programa IPA-e I

Br.
Program za više korisnika na zapadnom Balkanu
Razdoblje
odluke IPA-e
Ugovoreni iznos
(u eurima)

1.
Vijeće za regionalnu suradnju (RCC)
2008.–2013.
18 641 100

2.
Okvir za ulaganja na zapadnom Balkanu (WBIF)
2008.–2014.
305 000 000

3.
Regionalna škola za javnu upravu (ReSPA)
2010.–2013.
5 900 000

UKUPNO:

329 541 100

Izvor: Sud na temelju podataka Europske komisije, 30. lipnja 2015. Ugovoreni iznosi čine ukupne ugovorene iznose za sve projekte u tim programima.

Odgovori Komisije

Sažetak

VIII

Komisija bi željela istaknuti da je, prema potrebi i na prikladnoj razini, primijenila uvjetovanje radi ostvarenja najvećeg mogućeg utjecaja ciljeva politike proširenja u često teškom političkom kontekstu.

U vezi s razinama financiranja, Komisija bi željela istaknuti da je financiranje u relevantnim sektorima bilo primjereno, s obzirom na relativno ograničen broj potrebnih velikih ulaganja te na ograničenja postojećeg apsorpcijskog kapaciteta. Sloboda medija, civilno društvo i borba protiv korupcije i organiziranog kriminala ne zahtijevaju velika ulaganja, nego prvenstveno pružanje stručnih savjeta putem tehničke pomoći koja je osigurana u okviru programa IPA.

X

Komisija želi naglasiti da su Vijeće za regionalnu suradnju prvenstveno osnovale zemlje te regije kao forum za sastanke i raspravu o zajedničkim izazovima te da je taj cilj ostvaren.

Uvod

09

Komisija želi naglasiti da je proces proširenja strog, ali pravedan proces koji se temelji na utvrđenim kriterijima i poukama iz prošlosti. Svaka zemlja ocjenjuje se na temelju vlastitih zasluga. Izazovi s kojima se suočavaju sadašnje zemlje proširenja takvi su da ni jedna neće biti spremna pristupiti EU-u tijekom mandata aktualne Komisije koji istječe krajem 2019. Vijeće je u prosincu 2015. ponovilo da proširenje ostaje ključna politika EU-a i ponovilo nedvosmislenu predanost EU-a europskoj perspektivi Zapadnog Balkana.

Opažanja

23

Komisija bi željela istaknuti da sve zemlje imaju strategiju u području vladavine prava. Međutim, sve možda i nemaju glavnu ili ažurnu strategiju u pravosudnom sektoru.

Okvir 4. – Iskustvo s decentraliziranjem upravljanja u okviru IPA-e I

Bivša jugoslavenska republika Makedonija

Komisija bi htjela naglasiti da je radi smanjenja rizika od daljeg gubitka projekata poboljšan postupak revizije ugovornih dokumenata i selektivnija je decentralizacija sredstava u okviru programa IPA II. Usto, Komisija pozorno prati planove nabave koje pripremaju državna tijela i pruža savjete u vezi s određivanjem prioriteta među projektima. Usto, Komisija prati provedbu akcijskog plana za decentralizirani sustav provedbe koji su izradila nacionalna nadležna tijela u cilju rješavanja svih pitanja povezanih s provedbom programa IPA.

Okvir 4. – Iskustvo s decentraliziranjem upravljanja u okviru IPA-e I

Srbija

Svrha decentraliziranog sustava primjene u okviru programa IPA I bila je omogućiti nacionalnim tijelima upravljanje sredstvima iz programa IPA.

Stoga postupak akreditacije nije podrazumijevao sveobuhvatnu ocjenu upravljanja javnim financijama na razini države. To je bilo ugrađeno tek u pravni okvir programa IPA II.

Treba napomenuti da je u slučaju Srbije Komisija nastavila nadzirati strukture decentraliziranog sustava primjene praćenjem svih neriješenih pitanja i poduzimanjem korektivnih mjera. Primjerice, u 2015. zbog postojanih nedostataka u jednoj od ključnih struktura (revizijsko tijelo) Komisija je odlučila obustaviti dodjeljivanje, s obzirom na to da sustav nije jamčio odgovarajuću uporabu fondova EU-a.

28

Komisija bi željela istaknuti da je, prema potrebi i na prikladnoj razini, primijenila uvjetovanje radi ostvarenja najvećeg mogućeg utjecaja ciljeva politike proširenja u često teškom političkom kontekstu.

Okvir 6. – Stroga uvjetovanost nije se primjenjivala tijekom provedbe IPA-e

Srbija

Ciljano postavljanje uvjeta u upotrebi je od programskog razdoblja IPA-e za 2012. Uvjeti su jasno definirani u sektorskim/projektnim sažecima, mjerljivi su i primjenjuju se tijekom provedbe. Time se osigurava da se financiraju samo zreli projekti (djelovanja). Brojni su projekti odgođeni u programiranju jer ključni preduvjeti nisu bili ispunjeni.

36

Komisija se djelomično slaže. Kao opće politike Komisija sustavno prati sve evaluacije, posebno detaljnom tablicom s preporukama i aktivnostima praćenja. Komisija bi željela istaknuti i da se praćenje usmjereno na rezultate (ROM) temelji na generičkim pitanjima koja se mogu upotrijebiti za sve zemlje i/ili sektore. No stručnjaci s odgovarajućim ciljanim iskustvom mogli bi pružiti uravnoteženiji stav.

37

Komisija ističe da je trenutačno u tijeku sveobuhvatno strateško ocjenjivanje PAR-a.

Okvir 7. – Regionalna koordinaciju donatora na zapadnom Balkanu

RCC

Komisija želi napomenuti da je RCC organizirao nekoliko sektorskih rasprava na regionalnoj razini, uključujući poseban sastanak za koordinaciju donatora. Tim se mjerama donatorskoj pomoći osigurala regionalna perspektiva.

RCC je sastavio bazu podataka donatora (SEEDAD). Beta-verzija dovršena je u prosincu 2015. i baza podataka predstavljena je donatorskoj zajednici na sastanku za koordinaciju donatora u ožujku 2016. (http://www.rcc.int/seedad/)

40

Unatoč nekim nedostacima procesa u kojem su nacionalna tijela koordinirala donatore, zahvaljujući potpori Komisije i delegacija EU-a, to nije naštetilo pravilnoj provedbi financijske pomoći iz programa IPA.

Okvir 8. – Nedjelotvorna koordinacija donatora na razini korisnika

Kosovo

Komisija se slaže s primjedbom da mehanizmi kosovske vlade za koordinaciju donatora nisu do kraja 2011. bili potpuno operativni, ali treba napomenuti da je postignut napredak otkako je u lipnju 2015. nakon konzultacija s donatorima donesena nova i poboljšana „Uredba o koordinaciji donatora”. I ured EU-a pruža potporu nacionalnim tijelima.

43

Komisija napominje da je za osiguravanje održivih rezultata u osjetljivom području vladavine prava ključna potpuna i stalna politička predanost uoči, tijekom i nakon završetka projekta.

44

Komisija bi htjela naglasiti da političkim dijalogom sustavno potiče korisnike na političku potporu reformama u području vladavine prava. Iako se taj dijalog izravno ne tiče projektnih pitanja, on izravno utječe na pitanje jesu li politički uvjeti postavljeni i poštuje li ih se.

Nadalje, Komisija bi željela istaknuti da je posebno teško uvesti stroge uvjete, a da se istovremeno pretjerano ne ograniči financijska potpora u području vladavine prava. Za to je nužno pažljivo kalibriranje koje se ostvaruje u političkom dijalogu, programiranju i provedbi projekta.

45

Komisija ističe da su RCC i ministarstva pravosuđa Zapadnog Balkana osnovali radnu skupinu za pravosuđe, koja je donijela regionalni akcijski plan za pravosuđe. Osnovali su dvije regionalne mreže (ustanova za pravosudnu izobrazbu i udruga posrednika) koje se bave provedbom akcijskoga plana. RCC je u pripremi seminara i materijala za suce i tužioce angažirao i Europski institut za javnu upravu, Europske mreže za pravosudnu izobrazbu i Vijeće Europe.

49

Komisija bi htjela naglasiti da je za poboljšanje rezultata potreban dugotrajan politički angažman tijela vlasti.

U slučaju Kosova Komisija želi uputiti na svoje nedavno izvješće o napretku Kosova u ispunjavanju uvjeta iz plana za liberalizaciju viza, uključujući poboljšanje rezultata u borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala (COM(2016) 276 final).

Okvir 10. – Rezultati projekta IPA-e I u pogledu borbe protiv korupcije

Projekt za borbu protiv korupcije, Albanija

Komisija se djelomično ne slaže. Projekt sam po sebi nije ispunio ciljeve poput smanjenja percipirane razine korupcije ili povećanja oduzimanja imovine, što su rezultati dugoročne prirode. No drugi važni ciljevi projekta uspješno su ostvareni i imali su pozitivan učinak na borbu s korupcijom u Albaniji. Nedavnom je tematskom ocjenom potpore iz programa IPA namijenjenoj borbi protiv korupcije zaključeno da je taj projekt „pridonio sprečavanju korupcije u obrazovnom sektoru”, a pozitivno je ocijenjen i njegov doprinos provedbi preporuka GRECO-a i Moneyvala.

52

Komisija bi željela istaknuti da putem pomoći iz programa IPA, uključujući na temelju programa koji se provode u više zemalja, kontinuirano podupire organizacije civilnog društva u svim sektorima, uključujući demokraciju i vladavinu prava. Iznimno je važno da ta potpora uzme u obzir apsorpcijski kapacitet civilnog društva.

U vezi s razinama financiranja drugih spomenutih područja, Komisija bi željela istaknuti da je financiranje bilo primjereno, s obzirom na relativno ograničen broj potrebnih velikih ulaganja te na ograničenja postojećeg apsorpcijskog kapaciteta. Tim su sektorima prije svega nužni, uz snažnu političku volju, stručni savjeti putem tehničke pomoći koja je osigurana u okviru programa IPA, a ne velika ulaganja.

58

Komisija bi željela istaknuti da se strukture koje navodi Sud, „uspostavljene za potrebe upravljanja sredstvima IPA e”, odnose prvenstveno na decentralizirano upravljanje i stoga postoje samo u određenim zemljama. Komisija također naglašava važnost poticanja nacionalnih tijela da iskoriste, kad god je to moguće, najbolje prakse takvih struktura.

Komisija želi primijetiti da promicanje dobrog upravljanja javnim financijama nije ograničeno na korištenje sredstava iz programa IPA I. Novom strategijom proširenja „najprije temeljna pitanja” od listopada 2013. poseban naglasak stavlja se na sve oblike gospodarskog upravljanja, uključujući upravljanje javnim financijama i javnu nabavu u skladu sa standardima EU-a. To se pozorno prati putem odgovarajućih struktura.

Okvir 14. – Projekt Žeželjev most, Srbija

Ocijenjeno je da se većina kašnjenja može pripisati izvoditelju. Ta se vrsta poteškoća odnedavno rješava poboljšanim vezama između ciljeva politike i programiranja.

61

Komisija ističe da politički dijalog može samo potaknuti reforme, ali za reformski proces odgovorna su nacionalna tijela.

Okvir 15. – Ograničenja političkog dijaloga u pogledu vladavine prava

Zajednički odgovor Komisije na „Bosna i Hercegovina” i „Kosovo”

Komisija ističe da je politički dijalog sa zemljama zapadnog Balkana proveden na učinkovit način usmjeren prema rezultatima te da je ostvario napredak naveden u godišnjim paketima proširenja/izvješćima o napretku. Međutim, zbog složenosti reformi procijenjenih u ovoj reviziji za taj proces treba vremena, posebno zato što Komisija smatra da je „kvaliteta važnija od brzine”. Osim toga, za brzinu reformi u predmetnim zemljama odgovorna su nacionalna tijela.

Zaključci i preporuke

1. preporuka – Ciljevi. Neizravno upravljanje

Komisija prihvaća preporuku.

2. preporuka – Uvjeti. Praćenje. Ocjena

Komisija prihvaća preporuku.

71

Komisija bi željela istaknuti da je, prema potrebi i na prikladnoj razini, primijenila uvjetovanje radi ostvarenja najvećeg mogućeg utjecaja ciljeva politike proširenja u često teškom političkom kontekstu.

U vezi s razinama financiranja, Komisija bi željela istaknuti da je financiranje u relevantnim sektorima bilo primjereno, s obzirom na relativno ograničen broj potrebnih velikih ulaganja te na ograničenja postojećeg apsorpcijskog kapaciteta. Sloboda medija, civilno društvo i borba protiv korupcije i organiziranog kriminala ne zahtijevaju velika ulaganja, nego prvenstveno pružanje stručnih savjeta putem tehničke pomoći koja je osigurana u okviru programa IPA.

3. preporuka – Rezultati. Sredstva

Komisija prihvaća preporuku.

74

Komisija želi naglasiti da su Vijeće za regionalnu suradnju prvenstveno osnovale zemlje te regije kao forum za sastanke i raspravu o zajedničkim izazovima te da je taj cilj ostvaren.

4. preporuka – Regionalna suradnja

Komisija prihvaća preporuku.

75

Komisija bi željela istaknuti da, ako je politički dijalog imao ograničen učinak na vladavinu prava, to je ponajprije bilo zbog nedostatka političke predanosti nacionalnih tijela.

5. preporuka – Politički dijalog

Komisija prihvaća preporuku.

QJ-AB-16-022-HR-E    ISSN 2315-2230

Politikom proširenja EU-a za zapadni Balkan obuhvaćeno je šest europskih zemalja koje su kroz povijest bile pogođene ozbiljnim sukobima na etničkoj, političkoj i gospodarskoj osnovi i koje žele pristupiti EU-u.
Sud je procijenio je li Komisija djelotvorno upravljala programom IPA na zapadnom Balkanu u ključnim područjima vladavine prava i javne uprave te jesu li zahvaljujući tome zaista ojačali administrativni kapaciteti u toj regiji. Osim toga, Sud je ispitao postignuća političkog dijaloga između EU-a i zapadnog Balkana u pogledu jačanja administrativnih kapaciteta.