EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12 rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx

Strona internetowa: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5742-0 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/327267 | QJ-AB-16-022-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5676-8 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/25398 | QJ-AB-16-022-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5716-1 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/98074 | QJ-AB-16-022-PL-E

© Unia Europejska, 2016

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć 1 i 2 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

Wydarzenie | Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli/rozpoczęcie kontroli | 10.3.2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) | 6.6.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego | 12.7.2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach | 31.8.2016

PL
2016

nr 21

Sprawozdanie specjalne

Unijna pomoc
przedakcesyjna na rzecz
wzmocnienia zdolności
administracyjnych
na Bałkanach
Zachodnich– Metakontrola

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, której przewodniczy członek Trybunału Karel Pinxten i która zajmuje się takimi obszarami wydatków, jak działania zewnętrzne, bezpieczeństwo i wymiar sprawiedliwości. Kontrolą kierował Istvan Szabolcs Fazakas, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Márton Baranyi, attaché, Francis Joret i Sabine Hiernaux-Fritsch, odpowiedzialni za wsparcie i jakość kontroli; Dennis Wernerus, koordynator zadania, oraz kontrolerzy: Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Haellstroem i Nikolaos Zompolas.

Od lewej: A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, T. Haellstroem.

Spis treści

Wykaz skrótów

Streszczenie

Wstęp

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Część I – Czy Komisja dobrze zarządzała IPA na Bałkanach Zachodnich?

W okresie wdrażania IPA I cele nie zawsze były konkretne i mierzalne

Programy i projekty były oparte na potrzebach, ale niektóre oceny beneficjentów wykazały znaczne niedociągnięcia

Proces absorpcji środków finansowych IPA był niekiedy utrudniony ze względu na ograniczone zdolności administracyjne

Komisja nie stosowała systematycznie rygorystycznych warunków

Komisja była ogólnie skuteczna w monitorowaniu wdrażania i częściowo skuteczna w podejmowaniu działań następczych w wyniku ocen

Mimo znacznych nieodciągnięć po stronie beneficjentów Komisja skutecznie wspierała koordynację darczyńców

Część II – Czy IPA doprowadził do wzmocnienia zdolności administracyjnych na Bałkanach Zachodnich?

Komisja z dobrym skutkiem osiągnęła zamierzone produkty

IPA na rzecz praworządności i reformy administracji publicznej był częściowo trwały

W dialogu politycznym uwzględniono kwestię zdolności administracyjnych

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | — | Główne wydarzenia pozwalające zrozumieć stosunki pomiędzy UE a Bałkanami Zachodnimi
Załącznik II | — | Próba skontrolowanych projektów krajowych finansowanych z IPA I
Załącznik III | — | Próba skontrolowanych projektów regionalnych finansowanych z IPA I

Odpowiedzi Komisji

Wykaz skrótów

BIRN: Bałkańska sieć dziennikarstwa śledczego

ESDZ: Europejska Służba Działań Zewnętrznych

IPA: Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (I – lata 2007–2013, II – lata 2014–2020)

MTS: Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości

ReSPA: (ang. Regional School of Public Administration) Regionalna Szkoła Administracji Publicznej

ROM: monitorowanie zorientowane na rezultaty

SIGMA: wsparcie ulepszeń w zakresie ładu administracyjno-regulacyjnego i zarządzania

Trybunał: Europejski Trybunał Obrachunkowy

Streszczenie

I

Kwota pomocy finansowej udzielanej przez UE Bałkanom Zachodnim za pośrednictwem Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) w latach 2007–2014 wyniosła 5,1 mld euro. Została ona przydzielona w ramach programów krajowych i regionalnych. Około jednej czwartej środków finansowych na rzecz programów krajowych zostało przeznaczone na wzmocnienie zdolności administracyjnych w głównych sektorach: praworządności i reformy administracji publicznej. Ponadto dialog polityczny przyczynił się do wzmocnienia zdolności administracyjnych w sześciu państwach Bałkanów Zachodnich będących prawnymi i finansowymi beneficjentami IPA.

II

Trybunał dokonał oceny tego, czy zarządzanie IPA przez Komisję na Bałkanach Zachodnich było skuteczne i czy rzeczywiście wzmocniło zdolności administracyjne w regionie. Zajął się głównie okresem programowania 2007–2013, ale uwzględnił także wydarzenia mające miejsce w nowym okresie programowania (2014–2020).

III

Szczególną cechą tej metakontroli było to, że Trybunał ocenił głównie dane pochodzące z jego wcześniejszych sprawozdań specjalnych i ocen Komisji. Trybunał dokonał oceny całego procesu programowania IPA (część I) i zbadał 52 projekty krajowe oraz trzy programy regionalne (część II).

IV

Trybunał uznał, że unijna pomoc przedakcesyjna była zasadniczo skuteczna oraz że IPA I doprowadził do częściowego wzmocnienia zdolności administracyjnych w regionie mimo znacznych niedociągnięć właściwych dla organów krajowych na Bałkanach Zachodnich.

V

W odniesieniu do zarządzania przez Komisję cele IPA I nie zawsze były konkretne i mierzalne. Programy i projekty opierały się na potrzebach, ale niektóre oceny beneficjentów w sektorze praworządności wykazywały znaczne niedociągnięcia. Absorpcja funduszy IPA I była utrudniona z powodu ograniczonych zdolności administracyjnych w niektórych krajach oraz – w przypadku wdrażania zdecentralizowanego – rygorystycznych wymagań powiązanych z zarządzaniem środkami UE.

VI

W ramach IPA I Komisja nie stosowała rygorystycznych warunków i związanych z nimi działań następczych systematycznie. Komisja, mimo pewnych niedociągnięć w sprawozdawczości dotyczącej prowadzonego przez nią monitorowania zorientowanego na rezultaty, skutecznie monitorowała wdrażanie projektów IPA. Jeżeli chodzi o działania podjęte przez Komisję w następstwie wniosków i zaleceń ocen IPA, były one częściowo skuteczne. Ponadto mimo znacznych niedociągnięć po stronie beneficjentów Komisji udało się wspierać koordynację darczyńców.

VII

W odniesieniu do zdolności administracyjnych na Bałkanach Zachodnich za pomocą IPA zasadniczo osiągnięto założone w umowach produkty, wsparcie w dziedzinie praworządności i reformy administracji publicznej było częściowo trwałe.

VIII

W przypadku projektów dotyczących praworządności Komisja nie stosowała warunkowości w wystarczającym stopniu, w związku z czym w kluczowych obszarach praworządności, takich jak wolność mediów, prokuratura generalna oraz walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną, zapewniono stosunkowo niewielkie finansowanie z IPA I. Na trwałość projektu negatywnie wpłynęły też brak woli politycznej do reformowania instytucji, niewystarczające środki budżetowe i kadrowe oraz niewystarczająca koordynacja po stronie beneficjentów.

IX

W obszarze reformy administracji publicznej Komisji udało się przekształcić wiele z produktów projektu w trwałe rezultaty. Chociaż nie był to wyraźny cel IPA, Komisja powinna była w większym stopniu zachęcać beneficjentów do korzystania z IPA jako narzędzia edukacyjnego w pozostałych obszarach ich administracji publicznej.

X

Bardzo ważne jest pogłębienie współpracy regionalnej i wzmacnianie zdolności administracyjnych w całym regionie, do czego zachęcała Komisja, zwłaszcza poprzez ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich. Jednak w okresie objętym kontrolą Rada Współpracy Regionalnej w praktyce nie miała na nie znaczącego wpływu. Jeśli chodzi o Regionalną Szkołę Administracji Publicznej (ReSPA), jest zbyt wcześnie na stwierdzenie, czy zwiększyła ona zdolności administracyjne na Bałkanach Zachodnich.

XI

W części przypadków dialog polityczny na Bałkanach Zachodnich miał ograniczony wpływ na praworządność. Niemniej jednak osiągnięto pewien postęp w dziedzinie reformy administracji publicznej.

XII

W sprawozdaniu wymieniono szereg konkretnych mierzalnych zaleceń. Mają one na celu z jednej strony usprawnienie wyznaczania celów oraz projektowania i wdrażania projektów IPA na Bałkanach Zachodnich, a z drugiej – zachęcenie władz krajowych sześciu państw Bałkanów Zachodnich do większego zaangażowania we wzmacnianie ich zdolności administracyjnych.

Wstęp

01

Od czasu przystąpienia Chorwacji do UE w 2013 r. polityka rozszerzenia UE o państwa Bałkanów Zachodnich koncentrowała się na sześciu krajach: Albanii, Bośni i Hercegowinie, Kosowie*, byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii, Czarnogórze i Serbii (zob. rys. 1).

Rys. 1

Mapa polityczna Bałkanów Zachodnich

*Użycie tego określenia pozostaje bez uszczerbku dla stanowisk w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją nr 1244 Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie deklaracji niepodległości Kosowa.

Źródło: Komisja Europejska.

02

Po kryzysie gospodarczo-politycznym w latach osiemdziesiątych XX wieku i nadejściu fali nacjonalizmu, w latach dziewięćdziesiątych Jugosławia rozpadła się początkowo na pięć państw, których granice pokrywały się z granicami republik jugosłowiańskich. W niektórych z nich doszło do konfliktów zbrojnych. Później niepodległość ogłosiły także Czarnogóra (2006 r.) i Kosowo (2008 r.). Jeśli chodzi o Albanię, do 1991 r. panowała w niej całkowicie wyizolowana dyktatura komunistyczna i kraj ten musiał zbudować swoją administrację publiczną od podstaw. Chociaż w tych sześciu krajach europejskich w przeszłości miały miejsce poważne konflikty etniczne, polityczne i gospodarcze, wszystkie one aspirują do przystąpienia do UE, w czym przyświeca im wspólny cel. Wszystkie te sześć krajów Bałkanów Zachodnich to faktycznie kandydaci lub potencjalni kandydaci do członkostwa w UE (zob. tabela 1 i ramka 1).

Tabela 1

Status krajów Bałkanów Zachodnich w świetle przystąpienia do UE

| Status kraju kandydującego (od roku) | Status negocjacji akcesyjnych
Albania | 2014 | Brak negocjacji
Bośnia i Hercegowina | Potencjalny kraj kandydujący | Brak negocjacji
Kosowo | Potencjalny kraj kandydujący | Brak negocjacji
Była jugosłowiańska republika Macedonii | 2005 | Brak negocjacji
Czarnogóra | 2010 | 22 rozdziały otwarte, dwa zamknięte
Serbia | 2012 | Dwa rozdziały otwarte

Źródło: Komisja Europejska.

Ramka 1

Przystępowanie do UE

Istniejące zasady, polityki, przepisy, praktyki, zobowiązania i cele UE są często określane w instytucjach UE mianem acquis. Acquis, zajmujące centralne miejsce w negocjacjach akcesyjnych, składa się z 35 różnych rozdziałów akcesyjnych, które podlegają negocjacjom między UE a każdym krajem kandydującym. Przykładowo rozdział 23 dotyczy wymiaru sprawiedliwości i praw podstawowych, a rozdział 24 – sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa.

Decyzje o otwarciu i tymczasowym zamknięciu rozdziałów podejmowane są na konferencjach międzyrządowych zgodnie z ramami negocjacyjnymi uzgodnionymi z Radą. Konferencje międzyrządowe z Czarnogórą i Serbią rozpoczęły się odpowiednio w 2012 r. i 2014 r. Rada nie podjęła decyzji co do ustanowienia ram negocjacji akcesyjnych dla Albanii i byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii, w związku z czym z tymi krajami nie rozpoczęto konferencji międzyrządowych. Bośnia i Hercegowina oraz Kosowo, jako potencjalne kraje kandydujące, nie zakwalifikowały się do rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych.

03

Cel UE polegający na włączeniu tych krajów do UE stanowi podstawę stosunków między UE a Bałkanami Zachodnimi od 2000 r. (zob. załącznik I). Jak przedstawiono na rys. 2, od 2007 r. Komisja udziela krajom Bałkanów Zachodnich pomocy finansowej za pośrednictwem Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA)¹.

04

W ramach każdego programu IPA UE zapewniała wsparcie na rzecz różnych sektorów, takich jak praworządność², reforma administracji publicznej, środowisko, transport, rozwój obszarów wiejskich i rozwój społeczny. Wspierała także programy transgraniczne i przeznaczone dla wielu beneficjentów, dostępne dla sześciu krajów Bałkanów Zachodnich jako regionu.

Rys. 2

Środki przyznane Bałkanom Zachodnim w ramach IPA I (2007-2013)

Uwaga: Wartości procentowe zaokrąglone w górę.

Źródło: Komisja Europejska, 31 grudnia 2015 r.

05

Wsparcie praworządności ze środków IPA w krajach beneficjentach zostało zaprojektowane tak, by dostosować wiele różnorodnych newralgicznych organów państwowych, takich jak ministerstwa, agencje, organy policji i wymiaru sprawiedliwości, do unijnych praw podstawowych i acquis. IPA przyczynił się także do zapewnienia, by przygotowano i przyjęto lepsze ustawodawstwo krajowe.

06

Wsparcie w ramach IPA dla reformy administracji publicznej, w tym zarządzania finansami publicznymi, objęło także obszary newralgiczne, takie jak rekrutacja oparta na kryteriach merytorycznych oraz wysokiej jakości szkolenia w administracji publicznej, a także pełny cykl budżetowy, w tym pobór podatków, budżetowanie, zamówienia, publiczną wewnętrzną kontrolę finansową, kontrolę zewnętrzną i statystykę.

07

Ponadto Komisja wspierała działania podejmowane przez organizacje regionalne, takie jak Rada Współpracy Regionalnej czy ReSPA, poprzez opracowywanie programów regionalnych, a także interwencje poprzez ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich. Ramy te przyczyniły się do wzmocnienia zdolności administracyjnych na Bałkanach Zachodnich, choć nie było to ich głównym celem.

08

W corocznych sprawozdaniach z postępów prac Komisja ocenia postępy dokonane przez kraje kandydujące i potencjalne kraje kandydujące na drodze do przystąpienia do UE. W tego rodzaju sprawozdaniach dotyczących Bałkanów Zachodnich była mowa o powszechnym występowaniu korupcji i przestępczości zorganizowanej oraz o uchybieniach w odniesieniu do niezależności organów wymiaru sprawiedliwości³. Komisja monitoruje sytuację w każdym z krajów w poprzez przeprowadzanie wizyt monitorujących i wizyt ekspertów oraz spotkań w ramach dialogu politycznego.

09

W wytycznych politycznych na następną kadencję Komisji Europejskiej stwierdzono, że do 2020 r. do UE nie dołączy żadne nowe państwo⁴. W nowych ramach czasowych i przy założeniu, że kraje Bałkanów Zachodnich już teraz są strategicznie ważnymi partnerami, Komisja ma możliwość osiągnięcia długoterminowych celów strategicznych i przygotowania do przyszłej akcesji do UE nie tylko w odniesieniu do nich jako poszczególnych krajów, ale także jako regionu, w ramach zharmonizowanego procesu i skoordynowanego podejścia regionalnego⁵.

*Użycie tego określenia pozostaje bez uszczerbku dla stanowisk w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją nr 1244 Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie deklaracji niepodległości Kosowa.

1Rozporządzenie Rady (WE) nr 1085/2006 z dnia 17 lipca 2006 r. ustanawiające Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA I) (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 82) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 231/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA II) (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 11).

2Prawa podstawowe, wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne, w tym walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną.

3Zob. sprawozdania z postępów prac dotyczące Albanii, Bośni i Hercegowiny, Kosowa, byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii, Czarnogóry i Serbii, za lata 2012–2015.

4Przemówienie inauguracyjne wygłoszone przez kandydata na przewodniczącego Komisji Europejskiej, Jeana-Claude’a Junckera, podczas sesji otwarcia Parlamentu Europejskiego, 15 lipca 2014 r., pkt 9.

5Zob. konkluzje Rady w sprawie rozszerzenia oraz procesu stabilizacji i stowarzyszenia, 15356/15, 15 grudnia 2015 r.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

10

Celem Trybunału było dokonanie oceny, przy uwzględnieniu wniosków z wcześniejszych sprawozdań specjalnych, czy Komisja przyczyniła się do wzmocnienia zdolności administracyjnych w regionie Bałkanów Zachodnich poprzez program IPA. Trybunał rozpatrzył dwa główne zagadnienia:

a)Czy Komisja dobrze zarządzała IPA na Bałkanach Zachodnich?

b)Czy IPA doprowadził do wzmocnienia zdolności administracyjnych na Bałkanach Zachodnich?

11

Zakres kontroli objął okres 2007–2013 (IPA I), ale także pierwsze etapy okresu 2014–2020 (IPA II). Trybunał skoncentrował się na dwóch sektorach istotnych we wzmacnianiu zdolności administracyjnych na Bałkanach Zachodnich:

a)praworządności (prawa podstawowe, wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne), ze szczególnym naciskiem na walkę z korupcją i przestępczością zorganizowaną;

b)reformie administracji publicznej, w tym zarządzaniu finansami publicznymi.

12

Jak pokazano w tabeli 2, Trybunał zbadał 52 projekty o całkowitej zakontraktowanej wartości 109 mln euro (12%)⁶ spośród projektów dotyczących praworządności i reformy administracji publicznej o wartości 902 mln euro. Spośród programów regionalnych o wartości 1,16 mld euro Trybunał zbadał trzy o całkowitej zakontraktowanej wartości 330 mln euro (28%)⁷.

Tabela 2

Środki z IPA (2007–2013) na rzecz Bałkanów Zachodnich w zakresie zdolności administracyjnych

Programy IPA na rzecz zdolności administracyjnych w krajach Bałkanów Zachodnich | Zakontraktowane kwoty | Skontrolowany odsetek | Liczba skontrolowanych projektów/programów
ogółem | skontrolowane
Programy krajowe, projekty dot. praworządności | 485 | 60 | 12% | 29
Programy krajowe, projekty dot. reformy administracji publicznej | 417 | 49 | 12% | 23
RAZEM | 902 | 109 | 12% | 52
Programy regionalne | 1160 | 330 | 28% | 3
OGÓŁEM | 2062 | 439 | 21% |

Uwaga: Kwoty podane w mln euro; wartości procentowe zaokrąglone w górę.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji Europejskiej, 30 czerwca 2015 r.

13

Istotnym elementem pracy Trybunału była ocena programów i projektów UE pod względem osiągniętych rezultatów określonych w rozporządzeniu ustanawiającym wspólne zasady i procedury wdrażania unijnych instrumentów na rzecz finansowania działań zewnętrznych⁸.

14

W ramach zastosowanego przez Trybunał podejścia metakontroli w pierwszej kolejności dokonano przeglądu serii sprawozdań specjalnych Trybunału i sprawozdań z oceny Komisji dotyczących Bałkanów Zachodnich (zob. tabela 3). Następnie, uwzględniając zakres metakontroli i przeanalizowane sprawozdania, Trybunał wskazał luki w kontroli, które powodowały konieczność wykonania licznych dodatkowych prac kontrolnych w okresie od marca do grudnia 2015 r. Te dodatkowe prace kontrolne obejmowały przegląd sprawozdań Komisji z postępów prac, monitorowania, sprawozdań ekspertów i sprawozdań ze spotkań, a także wywiady z personelem Komisji, Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ), delegatur UE, odpowiednich organów krajowych na Bałkanach Zachodnich oraz Rady Współpracy Regionalnej.

Tabela 3

Wykorzystane wcześniejsze sprawozdania z kontroli i oceny

Źródła | Dokumenty źródłowe
SPRAWOZDANIA SPECJALNE TRYBUNAŁU | nr 20/2016 – Wzmacnianie zdolności administracyjnych w Czarnogórze – mimo dokonanych postępów potrzeba skuteczniejszych działań w wielu ważnych obszarach
nr 11/2016 – Wzmacnianie zdolności administracyjnych w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii – ograniczone postępy w skomplikowanej sytuacji
nr 19/2014 – Unijna pomoc przedakcesyjna dla Serbii
nr 18/2014 – Systemy oceny i monitorowania zorientowanego na rezultaty stosowane przez EuropeAid
nr 18/2012 – Pomoc Unii Europejskiej dla Kosowa w zakresie praworządności
nr 14/2011 – Czy pomoc UE wpłynęła na zwiększenie zdolności Chorwacji do gospodarowania środkami poakcesyjnymi?
nr 12/2009 – Skuteczność projektów realizowanych przez Komisję w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych na rzecz Bałkanów Zachodnich
nr 5/2007 – Zarządzanie programem CARDS przez Komisję
OCENY | Wsparcie IPA na rzecz walki z korupcją, sierpień 2015 r.
Zasady administracji publicznej – podstawowe pomiary programu SIGMA (Albania, Bośnia i Hercegowina, była jugosłowiańska republika Macedonii, Kosowo, Czarnogóra, Serbia), kwiecień 2015 r.
Metaocena wsparcia z IPA, wrzesień 2013 r.
IPA – Ocena śródokresowa i metaocena wsparcia z IPA, ocena programów przeznaczonych dla wielu beneficjentów, styczeń 2013 r.
Praworządność, reforma sądownictwa oraz walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną na Bałkanach Zachodnich, luty 2013 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

6Załącznik II zawiera pełny wykaz skontrolowanych projektów.

7Załącznik III zawiera wykaz tych programów.

8Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 236/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające wspólne zasady i procedury wdrażania unijnych instrumentów na rzecz finansowania działań zewnętrznych, motyw 12 preambuły oraz art. 12 (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 95).

Uwagi

Część I – Czy Komisja dobrze zarządzała IPA na Bałkanach Zachodnich?

15

Trybunał dokonał oceny zarządzania IPA przez Komisję w całym cyklu programowania instrumentu na podstawie poniższych kryteriów kontroli:

a)Czy IPA miał konkretne i mierzalne cele?

b)Czy programy i projekty były oparte na wyraźnych potrzebach?

c)Czy wsparcie zostało rzeczywiście wypłacone (absorpcja)?

d)Czy zastosowano ściśle określone warunki wsparcia (warunkowość)?

e)Czy wdrażanie było monitorowane i czy rezultaty zostały skutecznie ocenione?

f)Czy wsparcie ze strony darczyńców było skutecznie koordynowane?

W okresie wdrażania IPA I cele nie zawsze były konkretne i mierzalne

16

W rozporządzeniu finansowym UE stwierdza się, że we wszystkich obszarach działalności objętych budżetem należy wyznaczyć konkretne i wymierne cele⁹. W rozporządzeniach w sprawie IPA¹⁰ i dokumentach dotyczących wieloletniego planowania orientacyjnego Komisji uwzględniono wagę praworządności i reformy administracji publicznej na Bałkanach Zachodnich.

Programy krajowe często miały szeroko zakrojone cele

17

W okresie wdrażania IPA I cele były tak szeroko zdefiniowane, że często nie były konkretne i mierzalne za pomocą konkretnych wartości docelowych¹¹. Jednak w przypadku Czarnogóry i Serbii, których negocjacje akcesyjne rozpoczęły się odpowiednio w 2012 r. i 2014 r., Komisja zdefiniowała jasne i mierzalne cele w zakresie praworządności. Jeżeli cele te nie zostaną osiągnięte, negocjacje w sprawie rozszerzenia mogą zostać zablokowane¹².

18

Ponadto w 2010 r. Komisja przeszła od wspierania głównie projektów indywidualnych do bardziej przejrzystego i mierzalnego podejścia sektorowego¹³, w którym programy i projekty są wyraźnie dostosowane do strategii sektorowych. Komisja planowała w pełni zastosować podejście sektorowe w trakcie wdrażania IPA II¹⁴.

Programy regionalne zasadniczo miały konkretne i mierzalne cele

19

Cele programów regionalnych zbadane przez Trybunał były zasadniczo konkretne i obejmowały mierzalne cele. Biorąc pod uwagę historię konfliktów między krajami Bałkanów Zachodnich, programy regionalne zasadniczo miały wyraźny cel dotyczący integracji regionalnej, odpowiadający celom IPA polegającym na wspieraniu pojednania po zakończeniu konfliktu, działań na rzecz budowy zaufania i odbudowy¹⁵ (zob. ramka 2).

Ramka 2

Ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich

Jednoznacznym zamierzeniem ram inwestycyjnych dla Bałkanów Zachodnich było zapewnienie pomocy finansowej i technicznej dla inwestycji strategicznych, a założone w nich cele były mierzalne za pomocą przejrzystych wskaźników (np. liczba wniosków projektowych, wypłacona pomoc techniczna, udzielone finansowanie)¹⁶.

Programy i projekty były oparte na potrzebach, ale niektóre oceny beneficjentów wykazały znaczne niedociągnięcia

20

W okresie programowania IPA I Komisja opracowała projekty dokumentów dotyczących planowania (dokumenty dotyczące wieloletniego planowania orientacyjnego), w których określono główne sektory wymagające wsparcia z IPA. Organy krajowe przygotowały własne oceny potrzeb, z własnej inicjatywy lub w odpowiedzi na zachęty Komisji.

Oceny potrzeb na poziomie Komisji

21

Dokumenty dotyczące wieloletniego planowania orientacyjnego zazwyczaj opierały się na priorytetach określonych w sprawozdaniach z postępów prac i Partnerstwie dla członkostwa. Nie opierały się na ocenach wartości wyjściowych państw beneficjentów na potrzeby oceny zdolności administracyjnych w różnych sektorach (np. praworządności) ani też nie uwzględniały rzeczywistej woli politycznej krajów do przeprowadzenia reform. Na poziomie projektów badane projekty były wyraźnie oparte na potrzebach wskazanych przez Komisję i uzgodnionych z krajami beneficjentami.

22

W czasie programowania IPA II na poziomie krajowym indykatywne dokumenty strategiczne (2014–2020) zastąpiły dokumenty dotyczące planowania w ramach IPA I. Większą uwagę poświęcono w nich zdolności beneficjentów do zobowiązania się do przeprowadzenia reform sektorowych na poziomie politycznym i zarządzania finansowaniem w ramach IPA.

Oceny potrzeb na poziomie beneficjentów

23

Wszystkie kraje Bałkanów Zachodnich posiadały co prawda kompleksowe strategie krajowe obejmujące ocenę potrzeb uwzględniającą reformę administracji publicznej, w Albanii i Kosowie brakowało jednak takich strategii w odniesieniu do praworządności. W Bośni i Hercegowinie strategię reformy wymiaru sprawiedliwości przyjęto bardzo późno (zob. ramka 3).

Ramka 3

Strategia reformy wymiaru sprawiedliwości w Bośni i Hercegowinie na lata 2014–2018

Przyjęcie tej strategii stanowiło element dialogu politycznego UE z organami krajowymi, zwłaszcza w ramach usystematyzowanego dialogu na temat wymiaru sprawiedliwości. Strategia reformy wymiaru sprawiedliwości została przyjęta dopiero w 2015 r. ze względu na opóźnienie wywołane rozbieżnościami politycznymi we władzach Bośni i Hercegowiny. W szczególności Republika Serbska (zob. rys. 3) systematycznie kwestionowała potrzeby określone w ocenie Komisji dokonanej w ramach IPA. Podważało to adekwatność ocen potrzeb krajowych, zwłaszcza w przypadku projektów mających na celu wspieranie koordynacji działań antykorupcyjnych pomiędzy organami policji a lokalnymi organami administracji publicznej.

Rys. 3

Mapa polityczna Bośni i Hercegowiny

Źródło: Eurostat.

Proces absorpcji środków finansowych IPA był niekiedy utrudniony ze względu na ograniczone zdolności administracyjne

24

W niektórych krajach Bałkanów Zachodnich trudno było dokonać płatności kwot zakontraktowanych w ramach IPA I (zob. rys. 4), głównie ze względu na słabe zdolności administracyjne.

Rys. 4

Absorpcja środków jako odsetek przyznanych środków, które nie zostały jeszcze zakontraktowane, oraz jako odsetek kwot zakontraktowanych, lecz jeszcze niewypłaconych, IPA I (2007–2013)

Źródło: Obliczenia Trybunału na podstawie danych Komisji, 31 grudnia 2015 r.

25

Na podstawie badania różnych struktur operacyjnych IPA na Bałkanach Zachodnich można to częściowo wytłumaczyć faktem, że Komisja dokonała w dużej mierze decentralizacji zarządzania IPA na rzecz organów krajowych¹⁷. Trybunał stwierdził, że w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii i w Serbii (zob. ramka 4), jak również w Albanii, wymagało to pewnego okresu nabywania doświadczeń i bardziej wymagającej struktury zarządzania¹⁸.

Ramka 4

Doświadczenia w decentralizacji zarządzania w ramach IPA I

Była jugosłowiańska republika Macedonii

Komisja dokonała decentralizacji zarządzania zgodnie z rozporządzeniem finansowym¹⁹ oraz rozporządzeniami w sprawie IPA, lecz rozporządzenia te nie nakładały na nią wymogu dokonywania oceny tego, czy organy krajowe są gotowe do zarządzania środkami z IPA w takiej ilości i przy takiej złożoności, jakie miało objąć zarządzanie zdecentralizowane²⁰. W wyniku decentralizacji krajowa administracja miała problemy z dotrzymaniem terminów i przedstawieniem dokumentów umownych odpowiedniej jakości. W wielu przypadkach skutkowało to utratą projektów mających na celu finansowanie najważniejszych reform; przewiduje się także dalsze straty²¹.

Serbia

Na utworzenie instytucji audytowej i organu operacyjnego do celów zarządzania projektami IPA wpływ miały długoletnie, poważne uchybienia stwierdzone w ramach kontroli własnych Komisji. Zarządzanie zdecentralizowane nie było połączone ze wstępną kompleksową oceną zarządzania finansami publicznymi na poziomie krajowym²², lecz opierało się tylko na zgodności struktur IPA Serbii z wymogami kontroli wewnętrznej określonymi w rozporządzeniu finansowym²³.

26

W ramach IPA II (2014–2020) większy nacisk kładzie się na poprawę systemów zarządzania finansami publicznymi krajów jako całości. Programy IPA II przyjęto jednak dopiero pod koniec 2014 r. ze względu na opóźnienia w nowych ramach legislacyjnych i procedurach IPA. Zawieranie umów i dokonywanie wypłat dodatkowo opóźniły się wskutek procedur ratyfikacyjnych państw beneficjentów. W związku z tym w czasie przeprowadzania kontroli było zbyt wcześnie, by móc sformułować uwagi dotyczące kwot zakontraktowanych i wypłaconych w ramach IPA II.

Komisja nie stosowała systematycznie rygorystycznych warunków

27

W opracowywanych przez Komisję kolejnych strategiach rozszerzenia wielokrotnie odnoszono się do „rygorystycznych warunków”²⁴, ale określenie to nie zostało precyzyjnie zdefiniowane. Warunkowość to zasada definiowania pewnych warunków przed zawarciem umowy lub wypłatą środków, na poziomie politycznym, poziomie programu lub projektu. Jeżeli beneficjent nie spełnia tych wcześniej określonych warunków, Komisja może podjąć działania takie jak zawieszenie wypłat na rzecz całego programu, zmniejszenie przyszłej pomocy lub anulowanie projektu.

28

Na poziomie programu Komisja zastosowała rygorystyczne warunki jedynie w kilku przypadkach, zwłaszcza w przypadku Bośni i Hercegowiny (zob. ramka 5) oraz byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii²⁵.

Ramka 5

Rygorystyczne warunki na poziomie programu, wymiar sprawiedliwości w Bośni i Hercegowinie

W 2013 r. proces integracji UE w Bośni i Hercegowinie został wstrzymany. Przedstawiciele polityczni tego kraju nie byli w stanie lub nie byli chętni zawrzeć konsensusu niezbędnego do osiągnięcia postępów na ścieżce przedakcesyjnej. Było to widoczne na przykład w niezdolności lub braku woli politycznej do wyegzekwowania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka²⁶. Spowodowało to, że Komisja zastosowała zasadę warunkowości, zmniejszając ilość przyznanych środków w ramach IPA I w 2013 r. o 45 mln euro i narzucając dalsze redukcje środków przydzielanych w ramach IPA II²⁷. Kiedy Bośnia i Hercegowina nie zdołała przyjąć nowej ogólnej strategii reformy wymiaru sprawiedliwości popieranej przez wszystkie cztery podmioty konstytucyjne, w tym Republikę Serbską (zob. mapa na rys. 3), Komisja zawiesiła bieżące wsparcie budżetowe w zakresie wymiaru sprawiedliwości.

29

Na poziomie projektów Komisja nie stosowała rygorystycznych warunków systematycznie, jak pokazano na przykładach przedstawionych w ramce 6. W 2011 r. Trybunał zalecał wprawdzie zwracanie większej uwagi na dopilnowanie, by wnioski projektowe w innych państwach ubiegających się o członkostwo były wystarczająco dobrze przygotowane do wdrożenia²⁸, Komisja jednak nie zawsze przestrzegała tego zalecenia. Miało to negatywny wpływ na wyniki projektów w kilku państwach²⁹.

Ramka 6

Rygorystyczne warunki niezastosowane w czasie IPA I

Albania

W siedmiu z 15 skontrolowanych projektów Komisja nie określiła rygorystycznych warunków na etapie zawierania umów³⁰ ani przed realizacją płatności. Miało to miejsce nie tylko w przypadku projektów obejmujących złożone cele (przykładowo wzmocnienie działań antykorupcyjnych), ale także w przypadku projektów, w których założono stosunkowo proste cele, takich jak projekt dotyczący Pałacu Sprawiedliwości w Tiranie (zob. załącznik II, projekt 10). W przypadku tego projektu nie uzyskano niezbędnych pozwoleń, a nieprawidłowości dotyczące własności gruntu wywołały dalsze trudności. Po trwających 4,5 roku negocjacjach z Ministerstwem Sprawiedliwości Komisja anulowała projekt i przyznała część środków na działania niezwiązane z praworządnością.

Serbia

Komisja przykładała niewystarczającą uwagę do zasady warunkowości, sekwencjonowania w planowaniu projektów i niespójności prawnych. Często zagrażało to wdrażaniu projektów bez zakłóceń i na czas³¹. Po 2012 r. wnioski projektowe czasami odsuwano w czasie lub ograniczano ich zakres ze względu na brakujące pozwolenia lub nieprzedłożenie wymaganych studiów wykonalności.

Komisja była ogólnie skuteczna w monitorowaniu wdrażania i częściowo skuteczna w podejmowaniu działań następczych w wyniku ocen

30

Komisja monitorowała reformy sektorowe i wrażanie projektów zarówno bezpośrednio, jak i poprzez sześć delegatur UE na Bałkanach Zachodnich. Monitorowanie najwyższego szczebla miało miejsce na odbywających się dwa razy w roku wspólnych posiedzeniach komitetów monitorujących, a także, bardziej regularnie, w ramach sektorowych komitetów monitorujących. Ponadto delegatury Unii monitorowały wdrażanie na miejscu.

31

W ramach cyklu ocen Komisja przeprowadzała oceny sektorowe i tematyczne. Nie należy ich mylić z rocznymi sprawozdaniami z postępów prac krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących, które stanowią oficjalne oceny polityczne tych krajów sporządzone przez Komisję.

Komisja zasadniczo skutecznie monitorowała wdrażanie

32

Delegatury Unii skutecznie monitorowały projekty IPA z różnych sektorów poprzez:

a)kontrole legalności i prawidłowości oparte na systemach zarządzania i systemach informacyjnych;

b)koordynację spotkań, w które zaangażowani byli wykonawcy i organy administracji kraju beneficjenta, w tym wizyty na miejscu;

c)coroczne sprawozdania subdelegowanego urzędnika zatwierdzającego;

d)wspólne spotkania komitetów monitorujących i sektorowych komitetów monitorujących;

e)w przypadku projektów obarczonych większym ryzykiem – wewnętrzne kwartalne tabele monitorowania.

33

Komisja skutecznie monitorowała wdrażanie IPA i uzyskanie produktów³². Oprócz powyższych narzędzi monitorowania, po zastosowaniu standardowej metodyki Komisji przygotowywano sprawozdania z monitorowania zorientowanego na rezultaty (ROM), w których przedstawiono przede wszystkim rezultaty projektów będących w trakcie realizacji. Jednak w podejściu ROM wykryto trzy istotne niedociągnięcia.

34

Po pierwsze, ponieważ znaczna część projektów IPA ocenianych przez Trybunał dotyczyła umów o wartości nieprzekraczającej jednego miliona euro, projekty te znalazły się poniżej progu wyznaczonego dla sprawozdań z ROM. W konsekwencji nie wszystkie politycznie newralgiczne projekty podlegały monitorowaniu zorientowanemu na rezultaty. Po drugie, w żadnym z ocenionych sprawozdań nie zmierzono przestrzegania zasady warunkowości. Po trzecie, brak monitorowania projektów ex post³³ oznaczał, że nie można było zmierzyć ich trwałości.

Komisja była częściowo skuteczna w podejmowaniu działań następczych w wyniku ocen

35

W zakresie praworządności Komisja przeprowadziła kompleksową międzysektorową ocenę IPA na Bałkanach Zachodnich, jak również dwie oceny tematyczne projektów IPA dotyczących odpowiednio praworządności i walki z korupcją³⁴. Działając w bliskiej współpracy z Radą Europy i Komisją Wenecką³⁵, Komisja sfinansowała sporządzenie wielu sprawozdań z wizyt ekspertów w zakresie sądownictwa, z których wynikało na przykład, że nie jest jeszcze prowadzona ewidencja skutecznych wyroków skazujących.

36

Mimo to Komisja nie wykorzystała własnych ocen ani sprawozdań z wizyt ekspertów, by w większym stopniu zastosować zasadę warunkowości. Nie dostosowała wskaźników ze sprawozdań ROM do projektów dotyczących praworządności, które głównie skupiały się na wskaźnikach produktu dla projektów będących w toku realizacji. Ponadto Komisja stwierdziła, że w sektorze praworządności IPA działania następcze po ukończeniu projektu często nie były podejmowane.

37

W zakresie reformy administracji publicznej Komisja nie dokonała kompleksowej oceny wsparcia z IPA, jednak pewna ograniczona liczba projektów IPA na tym obszarze została objęta oceną.

Mimo znacznych nieodciągnięć po stronie beneficjentów Komisja skutecznie wspierała koordynację darczyńców

38

Zasada krajowych darczyńców została określona w Deklaracji paryskiej w sprawie skuteczności pomocy (z 2005 r.)³⁶. Zgodnie z tą zasadą, która ma także zastosowanie do finansowania w ramach IPA, każdy kraj beneficjent powinien wyznaczyć realistyczne cele w niewielkiej liczbie sektorów i unikać pokrywania się pomocy od darczyńców. W całym regionie Komisja skutecznie wspierała kraje beneficjentów w zakresie odpowiedzialności za koordynację głównych darczyńców.

Koordynacja darczyńców na poziomie regionalnym

39

Zarówno ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich, jak i Rada Współpracy Regionalnej są finansowane z programów regionalnych IPA. Ich cele były ukierunkowane między innymi na poprawę koordynacji darczyńców w krajach Bałkanów Zachodnich (zob. ramka 7).

Ramka 7

Regionalna koordynacja darczyńców na Bałkanach Zachodnich

Ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich

W kontekście projektów infrastrukturalnych związanych z ramami inwestycyjnymi dla Bałkanów Zachodnich jednolity zbiór projektów infrastrukturalnych przedłożonych przez wszystkie kraje Bałkanów Zachodnich w grudniu 2015 r. ułatwił ocenę projektów i procedurę wyboru.

Rada Współpracy Regionalnej

Jeden z celów Rady Współpracy Regionalnej obejmował zapewnienie perspektywy regionalnej w pomocy ze strony darczyńców³⁷. Z wyjątkiem jednego spotkania, które odbyło się w 2015 r., kraje Bałkanów Zachodnich nie korzystały z Rady Współpracy Regionalnej do celów koordynacji darczyńców.

Koordynacja darczyńców na poziomie krajów beneficjentów

40

Koordynacja darczyńców przez kraje beneficjentów była skuteczna w przypadku Serbii, częściowo skuteczna w przypadku byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii i Czarnogóry oraz nieskuteczna w przypadku Albanii, Bośni i Hercegowiny oraz Kosowa (zob. ramka 8). Wynikało to z braku przywództwa i zdolności administracyjnych w strukturach krajowych odpowiedzialnych za koordynację darczyńców. Trybunał zaobserwował jednak, że Komisja wspierała kraje beneficjentów w staraniach o zapewnienie koordynacji darczyńców w pewnym stopniu.

Ramka 8

Nieskuteczna koordynacja darczyńców na poziomie krajów beneficjentów

Albania

Trybunał badał działania darczyńców w Departamencie ds. Programowania Rozwoju, Finansowania i Pomocy Zagranicznej. Departament nie ma przejrzystej struktury organizacyjnej, ma zbyt małą liczbę pracowników i nie prowadzi bazy danych darczyńców. Sektorowe grupy robocze ds. darczyńców pozostawały wprawdzie nieaktywne od 2013 r., jednak prowadzony przez Komisję Sekretariat Techniczny ds. Darczyńców doprowadził do skutecznej komplementarności i podziału prac między darczyńców. W wyniku rozmów przeprowadzonych ze społecznością darczyńców (w USA, we Włoszech i Francji) delegatura Unii w Tiranie była zasadniczo chwalona za swoje wysiłki.

Kosowo

Do końca 2011 r. nie działały skuteczne mechanizmy koordynacji działań darczyńców. Ponadto, pomimo podejmowanych od tego czasu różnorodnych inicjatyw mających na celu koordynację tych działań w ramach poszczególnych sektorów, darczyńcy unijni i międzynarodowi wzywali instytucje w Kosowie do podjęcia aktywniejszej roli w prowadzeniu tej koordynacji i podejmowaniu w związku z nią działań następczych na poziomie technicznym³⁸. Potwierdzono to w najnowszych wewnętrznych dokumentach Komisji.

Część II – Czy IPA doprowadził do wzmocnienia zdolności administracyjnych na Bałkanach Zachodnich?

41

Od 2007 r. IPA jest jedynym unijnym instrumentem finansowania stworzonym w celu wzmocnienia zdolności administracyjnych na Bałkanach Zachodnich. W sektorach zarządzania z jednej strony, a reformy administracji publicznej z drugiej, Trybunał oceniał, czy:

a)Komisja rzeczywiście osiągnęła zamierzone produkty;

b)rezultaty IPA poza produktami były trwałe;

c)w dialogu politycznym skutecznie uwzględniono kwestię wzmocnienia zdolności administracyjnych.

Komisja z dobrym skutkiem osiągnęła zamierzone produkty

42

We wszystkich sektorach produkty badanych projektów, realizowanych zarówno w ramach programów krajowych, jak i regionalnych, odpowiadały produktom zaplanowanym w umowach³⁹. Na przykład zakład karny w Fier w Albanii i system informatyczny dla Wysokiej Rady Sędziów i Prokuratorów w Bośni i Hercegowinie zostały zrealizowane terminowo i zgodnie ze specyfikacjami umownymi (zob. zdjęcie 1 i 2).

Zdjęcie 1

Ukończone cele więzienne, projekt dotyczący budowy zakładu karnego w Fier w Albanii

©Eriton Hasaj, 2014.

Źródło: Komisja Europejska (7. sprawozdanie śródokresowe i sprawozdanie końcowe, s. 33).

Zdjęcie 2

Projekt informatyczny w ramach Wysokiej Rady Sędziów i Prokuratorów, która nadzoruje sądownictwo Bośni i Hercegowiny z Sarajewa

©Wysoka Rada Sędziów i Prokuratorów BiH (HJPC BiH).

Źródło: Komisja Europejska (końcowe sprawozdanie opisowe z projektu, s. 23).

IPA na rzecz praworządności i reformy administracji publicznej był częściowo trwały

Projekty dotyczące praworządności były częściowo trwałe

43

Komisji jedynie częściowo udało się przekształcić produkty projektu w trwałe rezultaty w różnych obszarach praworządności wspieranej za pomocą IPA (np. egzekwowanie prawa, prokuratura, sądy, agencje antykorupcyjne). Spośród 29 projektów dotyczących praworządności, które znalazły się w próbie kontrolnej projektów krajowych, 15 było nietrwałych⁴⁰. Przyczyn, dla których rezultaty były nietrwałe, należało często szukać na poziomie kraju beneficjenta. Obejmowały one niewystarczający budżet oraz liczbę pracowników, niewystarczającą koordynację, a także brak woli politycznej do zreformowania tych instytucji i przeprowadzenia działań następczych.

44

W przypadku tych 15 projektów przed zatwierdzeniem umów Komisja nie zastosowała wystarczająco rygorystycznych warunków. Umowy realizowane w ramach IPA mogły obejmować warunek wprowadzenia lepszych zabezpieczeń w dziedzinie reformy sądownictwa. W przypadku niespełnienia tego warunku można było zawiesić do odwołania wypłatę przyznanych rocznie środków z IPA.

45

Na poziomie regionalnym realizowana przez Radę Współpracy Regionalnej strategia „Europa Południowo-Wschodnia 2020” obejmowała w dużym zakresie wymiar sprawiedliwości oraz walkę z korupcją⁴¹. Mimo że Rada Współpracy Regionalnej w dużym stopniu korzystała z finansowania z IPA⁴², w zakresie praworządności Trybunał nie zauważył znaczących działań tej międzynarodowej organizacji z krajów Bałkanów Zachodnich w skontrolowanym okresie.

Wpływ IPA I na walkę z korupcją i przestępczością zorganizowaną był ograniczony

46

Od 1995 r. Transparency International ocenia kraje zgodnie ze światowym indeksem percepcji korupcji⁴³ – im wyższa pozycja w rankingu, tym wyższy poziom postrzeganej korupcji. Na rys. 5 pokazano pozycje w rankingu sześciu krajów Bałkanów Zachodnich w ciągu ostatnich sześciu lat, co odpowiada drugiej części okresu wdrażania IPA I i okresowi późniejszemu.

Rys. 5

Miejsce krajów Bałkanów Zachodnich w rankingu według indeksu percepcji korupcji

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie indeksu percepcji korupcji Transparency International (w latach 2010–2015).

47

W 2015 r. Albania i Kosowo uplasowały się odpowiednio na 88. i 103. miejscu w rankingu według wskaźnika postrzegania korupcji, co zrównało pozycje tych krajów z pozycją Egiptu i Etiopii. W latach 2010–2015 pozostałe cztery kraje Bałkanów Zachodnich znalazły się w rankingu na pozycjach od 60. do 80.

48

Z rocznych sprawozdań z postępów, ankiet i dwóch ocen tematycznych wynika, że Komisja była świadoma faktu, że na Bałkanach Zachodnich często występują ingerencje polityczne w prace sądownictwa, podobnie jak powszechna jest korupcja na wysokim szczeblu i przestępczość zorganizowana⁴⁴ (zob. ramka 9). Jednak w Czarnogórze i Serbii, czyli dwóch krajach, z którymi UE rozpoczęła negocjacje akcesyjne⁴⁵, poziom przygotowania do reformy sądownictwa jest wyższy niż w pozostałych czterech krajach.

Ramka 9

Ingerencje polityczne, korupcja na wysokim szczeblu i przestępczość zorganizowana na Bałkanach Zachodnich

Albania

Nie zagwarantowano pełnej niezależności i odpowiedzialności sędziów oraz prokuratorów. Powolny proces wymierzania sprawiedliwości i wydawania orzeczeń sądowych, które nie zawsze były egzekwowane, doprowadziły do znikomej liczby ostatecznych wyroków skazujących, które skutecznie likwidowały organizacje przestępcze⁴⁶.

Bośnia i Hercegowina

Zobowiązania polityczne nie przełożyły się na skuteczne wyroki skazujące⁴⁷. Na przykład w ankiecie przeprowadzonej w 2015 r. przez Radę Współpracy Regionalnej 90% ankietowanych w Bośni i Hercegowinie nie zgodziło się ze stwierdzeniem, że ich rząd skutecznie zwalcza korupcję.

Kosowo

Dyskusyjne nominacje, niejasne mandaty i stały niedobór krajowego finansowania osłabiały funkcjonowanie głównych instytucji państwa prawa w Kosowie. Dochodzenia w sprawach o korupcję na wysokim szczeblu prowadzone były rzadko i nie prowadziły do wydania ostatecznych wyroków skazujących. Ponadto zaangażowanie obywateli Kosowa w przestępczość zorganizowaną w regionie zagrażało tamtejszej stabilności etnicznej⁴⁸.

49

Do celów monitorowania Komisja zwróciła się do każdego z krajów beneficjentów o wykazy osiągnięć w skutecznym dochodzeniu, ściganiu i skazywaniu ostatecznym wyrokiem w sprawach sądowych dotyczących korupcji na wysokim szczeblu i przestępczości zorganizowanej. W zależności od kraju sprawy dotyczące korupcji na wysokim szczeblu i przestępczości zorganizowanej obejmowały od kilku przypadków (w Serbii) do zera (w Kosowie), co wskazuje na brak woli politycznej.

50

Zdaniem Komisji brak woli politycznej przejawiał się często przyznawaniem niewystarczających środków finansowych i niewystarczającej liczy personelu odpowiednim instytucjom, co ograniczało ambicje i zdolność absorpcji środków z IPA I. Dwa przykłady podane w ramce 10 wskazują na to, że projekty w ramach IPA I miały jedynie ograniczony wpływ na walkę z korupcją i przestępczością zorganizowaną.

Ramka 10

Rezultaty projektów w ramach IPA I w walce z korupcją

Projekt przeciwko korupcji, Albania

Celem „Projektu przeciwko korupcji w Albanii” było wsparcie rządu Albanii we wdrażaniu strategii antykorupcyjnej (2007–2013). Wskutek realizacji projektu nie tylko nie osiągnięto mierzalnych celów, ale jego trwałość była także osłabiona przez fakt, że krajowy koordynator ds. działań antykorupcyjnych nie był niezależny, a na rzecz koordynowanych przez niego polityk na poziomie krajowym i lokalnym nie przydzielono odpowiedniego budżetu ani pracowników.

Państwowa Komisja ds. Zapobiegania Korupcji, była jugosłowiańska republika Macedonii

Celem tego projektu było wzmocnienie prac głównego organu odpowiedzialnego za zapobieganie korupcji. Nie uwzględniono w nim jednak faktu, że Państwowa Komisja ds. Zapobiegania Korupcji nie była w stanie skutecznie wypełniać swoich funkcji w obliczu niewystarczającego zaangażowania organów krajowych, braku niezależności jej kierownictwa wyższego szczebla i niewystarczających zasobów⁴⁹.

Komisja wykorzystała tylko niewielką część środków z IPA w głównych obszarach praworządności

51

Wolne media i silne społeczeństwo obywatelskie to najważniejsze czynniki pogłębiania świadomości publicznej w zakresie korupcji i przestępczości zorganizowanej⁵⁰. Często bowiem zachęcają one do działania agencje antykorupcyjne i prokuraturę generalną. Te z kolei przyczyniają się bezpośrednio do przeprowadzenia skutecznego dochodzenia, ścigania i skazywania ostatecznym wyrokiem w sprawach sądowych dotyczących korupcji na wysokim szczeblu i przestępczości zorganizowanej. W kontekście praworządności na Bałkanach Zachodnich wszechobecne problemy z niezależnością sądów oraz skutecznością walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną (zob. pkt 46–50), w połączeniu z przekonaniami Komisji na temat wagi mediów, społeczeństwa obywatelskiego, agencji antykorupcyjnych i prokuratury⁵¹, stanowiły wystarczające podstawy do trwałego wsparcia w tych kluczowych obszarach.

52

W ramach IPA I Komisja przyznała jednak stosunkowo niewielkie środki na rzecz wolności mediów i społeczeństwa obywatelskiego na Bałkanach Zachodnich (0,5% wszystkich przydzielonych środków)⁵². Przykładowo Albania nie otrzymała żadnych krajowych środków przeznaczonych na wolność mediów i społeczeństwo obywatelskie w kontekście walki z korupcją. Podobnie Komisja przyznała tylko niewielkie środki na walkę z korupcją i przestępczością zorganizowaną (2%) oraz wsparcie dla funkcjonowania prokuratury generalnej (1%).

Projekty dotyczące reformy administracji publicznej były zasadniczo trwałe

53

Stworzenie i utrzymanie zdolności administracyjnych było szczególnym wyzwaniem, głównie ze względu na rozpowszechnioną korupcję i ciągłe ingerencje polityczne w rekrutację pracowników i zarządzanie karierami w służbie cywilnej. Skutkowało to dużą rotacją personelu i brakiem wykwalifikowanego personelu w organach krajowych⁵³. W tym kontekście Komisji udało się przekształcić wiele produktów projektów w trwałe rezultaty, wspierane za pomocą IPA I (np. reforma służby cywilnej, cła, zamówienia publiczne, publiczna wewnętrzna kontrola finansowa, kontrole).

54

Spośród 23 projektów, które znalazły się w próbie kontrolnej projektów krajowych, 14 miało charakter trwały⁵⁴. Nietrwałość pozostałych projektów spowodowana była głównie niewystarczającym budżetem oraz liczbą pracowników, słabą koordynacją, a także – co najważniejsze – brakiem woli politycznej kraju beneficjenta do zreformowania instytucji i przeprowadzenia działań następczych po przeprowadzeniu reformy. W niektórych przypadkach przed wyrażeniem zgody na zawarcie umowy, Komisja powinna była zdefiniować dodatkowe warunki dotyczące legislacji i zakresu zadań w ramach projektu, ale tego nie uczyniła (zob. ramka 11).

Ramka 11

IPA i reforma administracji publicznej

Bośnia i Hercegowina

W tym kraju budżety przyjęto późno, a koordynacja i planowanie budżetu były niedostateczne⁵⁵. Ponadto na poziomie krajowym obie jednostki administracyjne i Dystrykt Brczko dysponowały własnymi budżetami i przepisami prawa dotyczącymi służby cywilnej i administracji, a administracja publiczna była rozdrobniona. Utrudniało to utrzymanie trwałości projektu dotyczącego koordynacji całej administracji krajowej i projektu dotyczącego statystyk finansów publicznych.

55

Jeśli chodzi o programy regionalne (zob. załącznik III), ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich zostały opracowane jako instrument łączenia pożyczek i dotacji na rzecz projektów infrastrukturalnych w tym regionie⁵⁶. W latach 2008–2014 zakontraktowano 2,8 mld euro w postaci pożyczek w ramach projektów, w porównaniu z 305 mln euro finansowania unijnego⁵⁷. Ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich były dobrym instrumentem do poprawy koordynacji działań darczyńców i zapewnienia wsparcia technicznego organom krajowym odpowiedzialnym za infrastrukturę (np. przygotowywanie baz projektów, opracowanie dokumentacji finansowania projektów), dzięki czemu wzmocniły zdolności administracyjne kraju beneficjenta. Trybunał zbadał typowy przykład projektu ram inwestycyjnych dla Bałkanów Zachodnich (zob. ramka 12).

Ramka 12

Projekt budowy gazociągu jońsko-adriatyckiego

Ten regionalny projekt o wartości 3,5 mln euro, finansowany przez Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, obejmował zapewnienie pomocy technicznej dla studium wykonalności dotyczącego gazociągu z Albanii do Chorwacji. Produkt projektu (sprawozdanie techniczne) osiągnięto terminowo. Stanowił on techniczną wiedzę fachową dla albańskiego Ministerstwa Energii i Przemysłu. Wiedza ta zostanie wykorzystana do sporządzenia planu generalnego gazociągu i przyszłej budowy.

56

ReSPA, zarządzana przez sześć krajów Bałkanów Zachodnich, jest organizacją międzynarodową z siedzibą w Danilovgradzie w Czarnogórze. Otrzymała ona 2,4 mln euro w formie pomocy technicznej z IPA, wyposażenia i umeblowania oraz roczny przydział w wysokości 1,2 mln euro ze środków IPA na wsparcie działalności operacyjnej⁵⁸.

57

Mimo że celem ReSPA było wzmocnienie skutecznej i profesjonalnej administracji publicznej na Bałkanach Zachodnich, urzędnicy państwowi z tych krajów korzystali z jej oferty szkoleniowej w niewielkim stopniu⁵⁹, nieproporcjonalnym do ilości środków z IPA i środków krajowych zainwestowanych w ReSPA przez prawie dziesięć lat⁶⁰. Komisja przedstawiła propozycje dotyczące poprawy rezultatów ReSPA, w tym poprzez zapewnienie koordynacji między pomocą regionalną a krajową z IPA⁶¹. Z propozycji tych korzystano w czasie kontroli, lecz było zbyt wcześnie, by stwierdzić, czy ReSPA faktycznie poprawiła zdolności administracyjne na Bałkanach Zachodnich.

Komisja mogła zachęcać kraje beneficjentów do korzystania z IPA jako narzędzia edukacyjnego

58

Trybunał stwierdził, że podejście Komisji do IPA I ograniczało się głównie do struktur IPA stworzonych specjalnie do celów zarządzania środkami z tego instrumentu⁶². Mimo że nie było to celem szczegółowym IPA, Komisja mogła też aktywnie zachęcać organy krajowe do korzystania z dobrych praktyk opracowanych w ramach struktur tego instrumentu jako narzędzia edukacyjnego do wzmacniania innych części administracji publicznej poza owymi strukturami⁶³. Nie uczyniła jednak tego i w związku z tym wkład IPA we wzmocnienie zdolności administracyjnych ograniczył się do organów blisko powiązanych z reformą administracji publicznej w ramach IPA. W ramce 13 i ramce 14 pokazano dwa znane przykłady braku zastosowania przez kraje beneficjentów dobrych praktyk, które mogły stanowić wnioski wyciągnięte z IPA.

Ramka 13

Projekt „Skopje 2014”, była jugosłowiańska republika Macedonii

Projekt ogłoszono w 2010 r. jako projekt o wartości 80 mln euro. Jednak w 2015 r. całkowite koszty oszacowano na siedmiokrotność tej kwoty, czyli 560 mln euro. Ten zakrojony na szeroką skalę projekt urbanistyczny w stolicy kraju polegał na wzniesieniu budynków i pomników (zob. zdjęcie 3). Przy jego realizacji nie korzystano z funduszy IPA. Projekt ten nie podlegał unijnym zasadom dotyczącym zamówień publicznych. W czasie procedury przetargowej brakowało przejrzystości (np. wypłacono wynagrodzenie za dzieła sztuki, których nie wyszczególniono przed przetargiem), a domniemane nieprawidłowości w udzielaniu zamówień nie zostały ani skontrolowane przez podmiot zewnętrzny, ani wyjaśnione⁶⁴.

Zdjęcie 3

Części projektu „Skopje 2014” – Dzieła sztuki w Wardarze i budynki użyteczności publicznej na jego brzegach

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Ramka 14

Projekt mostu Žeželja, Serbia

W serbskiej prowincji autonomicznej Wojwodiny w ramach IPA sfinansowano część kosztów projektu dotyczącego budowy mostu Žeželja. Nowy most miał być ukończony do listopada 2013 r., by zastąpić znacznie przeciążony i niebezpieczny most drogowo-kolejowy w centrum miasta Nowy Sad, będący tymczasową konstrukcją powstałą po zbombardowaniu poprzedniego mostu w czasie wojny z Kosowem. Ze względu na nadmierne obciążenie administracyjne i niewystarczającą koordynację (np. przekazanie głównych zadań władz serbskich podmiotom zewnętrznym, niekompatybilność serbskich procedur z międzynarodowymi procedurami technicznymi, problemy z wyznaczaniem etapów projektu), w 2015 r. doszło do znacznych opóźnień i władzom Serbii nie udało się ukończyć tych faz projektu, które nie były finansowane z IPA (zdjęcie 4).

Zdjęcie 4

Lokalizacja przyszłego mostu Žeželja na Dunaju w Nowym Sadzie

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W dialogu politycznym uwzględniono kwestię zdolności administracyjnych

59

To, co osiągnięto za pomocą środków z IPA, w bardzo dużym stopniu zależało od postępów poczynionych dzięki różnym strukturom dialogu politycznego. Dialog polityczny odbywał się na poziomie międzyrządowym albo na wspólnym poziomie parlamentarnym. Poziom międzyrządowy obejmował Radę UE i państwa członkowskie, ESDZ, Komisję i sześć rządów krajów Bałkanów Zachodnich. Odpowiednie wspólne komisje parlamentarne Parlamentu Europejskiego i sześć parlamentów krajów Bałkanów Zachodnich stworzyły wspólny poziom parlamentarny. W tabeli 4 zebrano najważniejsze struktury dialogu politycznego, w które zaangażowana była Komisja, istotne dla niniejszej kontroli.

Tabela 4

Struktury dialogu politycznego, w które zaangażowana była Komisja i Bałkany Zachodnie

| Dialog polityczny | Data rozpoczęcia
Albania | Dialog na wysokim szczeblu dotyczący głównych priorytetów | 12 listopada 2013 r.
Bośnia i Hercegowina | Dialog na wysokim szczeblu dotyczący procesu akcesyjnego | 27 czerwca 2012 r.
Usystematyzowany dialog na temat wymiaru sprawiedliwości | 6 czerwca 2011 r.
Kosowo | Usystematyzowany dialog na temat praworządności | 30 maja 2012 r.
Była jugosłowiańska republika Macedonii | Dialog akcesyjny na wysokim szczeblu | 29 marca 2012 r.
Czarnogóra | Rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych | 29 czerwca 2012 r.
Serbia | Rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych | 21 stycznia 2014 r.
Wszystkie kraje Bałkanów Zachodnich | Rady stabilizacji i stowarzyszenia | Różne daty

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

60

Celem tych struktur dialogu było stymulowanie woli politycznej do wzmacniania praworządności, zachęcanie do reform administracyjnych i poprawy zarządzania finansami publicznymi, zwłaszcza w latach 2014–2015. Struktury dialogu politycznego – zależne od statusu politycznego kraju pod względem członkostwa w UE (potencjalny kraj kandydujący, kraj kandydujący lub kraj kandydujący z otwartą procedurą negocjowania rozdziałów) – stanowiły podstawy do powstania specjalistycznych grup roboczych.

Dialog polityczny dotyczący praworządności miał ograniczony wpływ

61

Komisji udało się stworzyć grupy robocze, w szczególności w zakresie niezależności sądownictwa, uchybień w funkcjonowaniu prokuratury generalnej oraz korupcji w sądownictwie i policji. Ponadto w przypadku Czarnogóry i Serbii, dla których Rada zatwierdziła otwarcie negocjacji akcesyjnych (zob. tabela 4), proces stabilizacji i stowarzyszenia, plany działania dotyczące rozdziałów 23 i 24 oraz IPA zagwarantowały pewien poziom przygotowania do reformy sądownictwa oraz walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną.

62

Jak pokazano w ramce 15, w państwach, z którymi negocjacje akcesyjne jeszcze się nie rozpoczęły, grupy robocze UE–Bałkany Zachodnie wywarły ograniczony wpływ pod względem budzenia woli politycznej do wspierania praworządności.

Ramka 15

Ograniczenia dialogu politycznego w zakresie praworządności

Bośnia i Hercegowina

Ze względu na wyzwania polityczne i instytucjonalne dialog polityczny był częściowo nieskuteczny. Dokonano pewnych postępów w tworzeniu funkcjonalnych i trwałych instytucji⁶⁵, lecz osiągnięcia w obszarze reformy systemu sądownictwa były niewielkie. Sądownictwo w dalszym ciągu charakteryzowało się trwałym brakiem niezależności, występowaniem ingerencji politycznych i brakiem wydajności⁶⁶.

Kosowo

Praworządność stanowiła wprawdzie najwyższy priorytet w Kosowie⁶⁷, jednak istotne niepowodzenia wstrzymały postęp w walce z korupcją i przestępczością, co udokumentowano w różnych sprawozdaniach⁶⁸. W dotychczasowym dialogu politycznym nie uporano się z problemem nieskutecznych rozwiązań problemu powszechnie panującego poczucia bezkarności w tym kraju, wynikającego zwłaszcza z braku niezależności organów sądownictwa. Osiągnięto także ograniczone wyniki walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną⁶⁹.

W dialogu politycznym dotyczącym reformy administracji publicznej osiągnięto pewne postępy

63

Dialog polityczny dotyczący reformy administracji publicznej odbywał się w ramach układów o stabilizacji i stowarzyszeniu. We współpracy z administracjami krajów beneficjentów w całym regionie Bałkanów Zachodnich Komisji udało się utworzyć „specjalne grupy ds. reformy administracji publicznej”.

64

Te grupy specjalne systematycznie zajmowały się ramami strategicznymi reformy administracji publicznej, zarządzaniem służbami publicznymi i zasobami ludzkimi, opracowywaniem i koordynowaniem polityki, świadczeniem usług na rzecz obywateli i firm, odpowiedzialnością administracji publicznej, jak również zarządzaniem finansami publicznymi. Grupy te powołano w 2010 r. w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii, w 2012 r. Albanii, w 2013 r. w Kosowie i w 2014 r. w Czarnogórze i Serbii, a w 2015 r. – w Bośni i Hercegowinie.

9Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1).

10Rozporządzenie Rady (WE) nr 1085/2006, wykonane i rozporządzeniem wdrażającym Komisji (WE) nr 718/2007 z dnia 12 czerwca 2007 r. i rozporządzenie (WE) nr 231/2014, wykonane rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 447/2014 z dnia 2 maja 2014 r.

11Przeprowadzona przez Trybunał analiza umów o partnerstwie europejskim, układów o stabilizacji i stowarzyszeniu, rocznych sprawozdań z działalności DG ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia (2013, 2014). W metaocenie wsparcia z IPA (wrzesień 2013 r., s. 20) wspomniano szeroko zakrojone cele, które „nie zawsze zawierały wystarczająco mierzalne cele szczegółowe”.

12Plan zarządzania 2015, DG ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia, s. 4 i 18; COM(2012) 600 final z dnia 10 października 2012 r. „Strategia rozszerzenia i najważniejsze wyzwania na lata 2012–2013”, s. 4.

13COM(2011) 666 final z dnia 12 października 2011 r. „Strategia rozszerzenia i najważniejsze wyzwania na lata 2011–2012”, s. 20.

14Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA II), dotyczący wielu krajów orientacyjny dokument strategiczny (30 czerwca 2015 r.) oraz orientacyjne dokumenty strategiczne dla Albanii i Czarnogóry (18 sierpnia 2014 r.), byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii i Serbii (19 sierpnia 2014 r.), Kosowa (20 sierpnia 2014 r.) oraz Bośni i Hercegowiny (15 grudnia 2014 r.).

1513. motyw preambuły i art. 2 lit. g) rozporządzenia rady (WE) nr 1085/2006.

16https://www.wbif.eu/.

17Z dniem 1 stycznia 2014 r. termin „zarządzanie zdecentralizowane” zastąpiono terminem „zarządzanie pośrednie przez państwa trzecie”.

18Oprócz innych wymogów zarządzanie zdecentralizowane obejmowało wydanie akredytacji dla krajowego urzędnika zatwierdzającego, stworzenie struktury operacyjnej IPA i instytucji audytowej, jak również wprowadzenie kontroli ex ante przeprowadzanej przez delegaturę UE w odniesieniu do wszystkich zdecentralizowanych projektów IPA. Zob. art. 11–31 rozporządzenia Komisji (WE) nr 718/2007 z dnia 12 czerwca 2007 r. wykonującego rozporządzenie Rady (WE) nr 1085/2006 ustanawiające instrument pomocy przedakcesyjnej (IPA) (Dz.U. L 170 z 29.6.2007, s. 1).

19Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1) z późniejszymi zmianami.

20Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 11/2016 „Wzmacnianie zdolności administracyjnych w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii – ograniczone postępy w skomplikowanej sytuacji”, pkt 47 (http://eca.europa.eu).

21Tamże, pkt 48 i 50.

22Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 19/2014 „Unijna pomoc przedakcesyjna dla Serbii”, pkt 79 (http://eca.europa.eu).

23Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002.

24Zgodnie z przyjętą przez Komisję strategią rozszerzenia na lata 2011–2012 „w sercu samego procesu przystąpienia znalazły się zaangażowanie, uwarunkowania i wiarygodność, które gwarantują jego sukces” (s. 2), a przystąpienie odbędzie się na rygorystycznych, wymagających i ścisłych warunkach (s. 18 i 23). Strategia rozszerzenia na lata 2012–2013 odwoływała się do rygorystycznych warunków (s. 2, 3, 16 i 22), podobnie jak strategia rozszerzenia na 2014 r. (s. 2 i 19) oraz strategia rozszerzenia na 2015 r. (s. 12).

25Zawieszenie płatności przewidziane w art. 46, rozporządzenie Komisji (WE) nr 718/2007.

26W sprawie Sejdić i Finci przeciwko Bośni i Hercegowinie (grudzień 2009 r.) Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że Bośnia i Hercegowina naruszyła prawo skarżących do kandydowania w wyborach jedynie dlatego, że należą oni do mniejszości etnicznych.

27W latach 2014–2017 r. krajowi temu przydzielono 165 mln euro w porównaniu z 331 mln w latach 2007–2010.

28Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 14/2011 „Czy pomoc UE wpłynęła na zwiększenie zdolności Chorwacji do gospodarowania środkami poakcesyjnymi?”, pkt 53 (http://eca.europa.eu).

29Zob. ocena praworządności, reformy sądownictwa oraz walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną na Bałkanach Zachodnich, luty 2013 r., s. 240.

30Zob. załącznik II, albańskie projekty dotyczące praworządności nr 2, 3, 4, 5, 9 i 10 oraz projekt dotyczący zarządzania finansami publicznymi nr 2.

31Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 19/2014 „Unijna pomoc przedakcesyjna dla Serbii”, ramka 5 i pkt 27 i 31 (http://eca.europa.eu).

32Zespół kontrolny zebrał na ten temat dowody od delegatur UE w Albanii, Bośni i Hercegowinie oraz Serbii.

33Tematyczna ocena praworządności, reformy sądownictwa i walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną na Bałkanach Zachodnich – część 3, Końcowe sprawozdanie główne, luty 2013 r., s. 60.

34Metaocena wsparcia z IPA i ocena programów przeznaczonych dla wielu beneficjentów, wrzesień 2013 r. Tematyczna ocena praworządności, reformy sądownictwa i walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną na Bałkanach Zachodnich – część 3, Końcowe sprawozdanie główne, luty 2013 r. Tematyczna ocena wsparcia z IPA na rzecz walki z korupcją, ostateczne sprawozdanie główne, sierpień 2015 r.

35Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo ma swoją siedzibę w Wenecji, we Włoszech, i oprócz innych działań udziela porad prawnych państwom członkowskim Rady Europy, w szczególności pomagając im w dostosowaniu ich systemów prawnych do europejskich standardów praworządności (http://www.venice.coe.int).

36COM(2007) 72 final z dnia 28 lutego 2007 r. „Wspólnotowy kodeks postępowania w sprawie podziału pracy w polityce rozwoju”.

37http://rcc.int/pages/2/overview. Zob. statut Rady Współpracy Regionalnej.

38Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 18/2012 „Pomoc Unii Europejskiej dla Kosowa w zakresie praworządności”, pkt 82 i 86 (http://eca.europa.eu).

39Ustalenie to opiera się na próbie kontrolnej ocenionej w 2015 r. (zob. załącznik II). Podobne ustalenia poczyniono w ramach meta-oceny przeprowadzonej przez Komisję, s. 6 (2013 r.).

40Zob. projekty dotyczące praworządności w Albanii (nr 2, 3, 4, 5, 9 i 10), Bośni i Hercegowinie (nr 11 i 14), byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii (nr 21 i 22), Czarnogórze (nr 23) i Serbii (nr 25, 26, 27 i 28) w załączniku II.

41Strategia „Europa Południowo-Wschodnia 2020”, Rada Współpracy Regionalnej, s. 31–33.

42W zakresie funkcjonowania administracyjnego i realizacji projektów Rada Współpracy Regionalnej jest w dużym stopniu zależna od finansowania z IPA (14 mln euro wypłaconych od 2007 r. do 2013 r.), ponieważ minimalne roczne opłaty członkowskie w wysokości 50 000 euro za członka Rady nie pokryły wszystkich jej kosztów.

43Transparency International definiuje korupcję jako „nadużywanie powierzonej władzy dla uzyskania prywatnej korzyści”; zob. http://www.transparency.org/. Wskaźnik Banku Światowego „Kontrolowanie działań korupcyjnych” dotyczący zarządzania pokazuje porównywalne pozycje w rankingu dla tych sześciu krajów Bałkanów Zachodnich; zob. http://info.worldbank.org/governance/wgi/.

44Sprawozdania z postępów prac za lata 2012–2015. Ocena „Wsparcie IPA dla walki z korupcją”, sierpień 2015 r. Ocena „Praworządność, reforma sądownictwa oraz walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną na Bałkanach Zachodnich”, luty 2013 r.

45Sprawozdanie z postępów prac za 2015 r. – Czarnogóra, s. 14, 15, 18 i 19. Sprawozdanie z postępów prac za 2015 r. – Serbia, s. 11, 13, 14, 17 i 18.

46Sprawozdanie z postępów prac za 2015 r. – Albania, s. 4 i 51.

47Sprawozdanie z postępów prac za 2015 r. – Bośnia i Hercegowina, s. 16.

48Sprawozdanie z postępów prac za 2015 r., Kosowo, s. 12, 15, 16 i 18.

49Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 11/2016 „Wzmacnianie zdolności administracyjnych w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii – ograniczone postępy w skomplikowanej sytuacji”, pkt 28 i ramka 3 (http://eca.europa.eu). Ocena „Wsparcie IPA dla walki z korupcją”, sierpień 2015 r., s. 30 i 120.

50Transparency International, „Corruption fighters’ Tool kit: civil society experiences and emerging strategies” [„Zestaw narzędzi dla podmiotów walczących z korupcją – doświadczenia społeczeństwa obywatelskiego i wyłaniające się strategie”], 2002 (http://www.transparency.org/whatwedo/publication/corruption_fighters_toolkit_civil_society_experiences_and_emerging_strategi).

51Zob. przykładowo komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, Strategia rozszerzenia i najważniejsze wyzwania na lata 2011–2012, COM(2011) 666 final, zwłaszcza s. 3, 7, 23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 i 67.

52Analiza Trybunału, dane Komisji, lipiec 2015 r.

53Metaocena wsparcia z IPA, wrzesień 2013 r., s. 19. Sprawozdania z postępów prac za lata 2012–2015.

54Zob. załącznik II, projekty dotyczące reformy administracji publicznej w Albanii (nr 3, 4 i 5), Bośni i Hercegowinie (nr 6, 7 i 9), byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii (nr 12 i 14), Czarnogórze (nr 17 i 18) i Serbii (nr 20, 21, 22 i 23).

55Ten specyficzny kontekst opisano w pomiarze referencyjnym dokonanym w ramach programu SIGMA w 2015 r., Bośnia i Hercegowina (s. 2, 39, 94 i 95).

56Łączenie dotyczy pożyczek od instytucji finansowych i dotacji. Umożliwia ono Komisji zwiększenie oddziaływania środków z IPA przez przyciąganie pożyczek od instytucji finansowych. Zob. sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 16/2014, „Skuteczność łączenia dotacji z regionalnych instrumentów inwestycyjnych z pożyczkami z instytucji finansowych w celu wsparcia polityki zewnętrznej UE” (http://eca.europa.eu).

57Sprawozdania roczne i sprawozdania z monitorowania ram inwestycyjnych dla Bałkanów Zachodnich (https://www.wbif.eu/Library).

58Na podstawie umów podpisanych od 2008 do 2014 r., Komisja, czerwiec 2015 r.

59Na podstawie informacji zwrotnych od władz albańskich przekazanych Trybunałowi (czerwiec 2015 r.), sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 11/2016, pkt 37 (ramka 1). Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 20/2016 „Wzmacnianie zdolności administracyjnych w Czarnogórze – mimo dokonanych postępów potrzeba skuteczniejszych działań w wielu ważnych obszarach”, pkt 19 (ramka 2) (http://eca.europa.eu).

60Metaocena/ocena programu przeznaczonego dla wielu beneficjentów, czerwiec 2013 r., s. 19, 20, 24 i 25.

61Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 20/2016 „Wzmacnianie zdolności administracyjnych w Czarnogórze – mimo dokonanych postępów potrzeba skuteczniejszych działań w wielu ważnych obszarach”, pkt 20 (http://eca.europa.eu).

62W odniesieniu do możliwości korzyści z IPA dla szerszej administracji publicznej, a nie jedynie dla struktur IPA, Komisja w swoich ocenach zaleciła, by jednostki zarządzające programem IPA zostały włączone do struktury operacyjnej krajów beneficjentów, a nie pozostawały niezależnymi organami. Metaocena pomocy z IPA, wrzesień 2013 r. Kwestia ta była też podnoszona przez Trybunał w 2014 r. w kontekście sprawozdania specjalnego nr 19/2014, pkt VI.

63Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 11/2016 „Wzmacnianie zdolności administracyjnych w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii – ograniczone postępy w skomplikowanej sytuacji”, pkt 55 i 72 (http://eca.europa.eu).

64BIRN, „True cost of Skopje 2014 Revealed” [„Prawdziwy koszt Skopje 2014”], 27 lipca 2015 r. BIRN, „Accountability questions dog authors of Skopje 2014” [„Kwestie rozliczalności prześladują autorów Skopje 2014”], 14 sierpnia 2015 r. Sprawozdanie z postępów prac za 2014 r., s. 25. Ocena „Wsparcie IPA dla walki z korupcją”, sierpień 2015 r., s. 40.

65Sprawozdanie z postępów prac za 2015 r., s. 9 i 12.

66Sprawozdanie z postępów prac za 2015 r., s. 12, 15, 16, 17.

67Dokument dotyczący wieloletniego planowania orientacyjnego 2011–2013, Kosowo.

68W sprawozdaniu z postępów prac za 2014 r.: „Należy zwrócić szczególną uwagę na poprawę praworządności (…) oraz intensyfikację walki z przestępczością zorganizowaną i korupcją”.

69Sprawozdanie z postępów prac za 2015 r., s. 12, 15, 16 i 18. Pismo przewodnie do sprawozdania z postępów prac za 2014 r.

Wnioski i zalecenia

65

Celem Trybunału była ocena, czy Komisja przyczyniła się za pośrednictwem programu IPA do wzmocnienia zdolności administracyjnych w regionie Bałkanów Zachodnich, na podstawie ustaleń z wcześniejszych sprawozdań specjalnych, ocen Komisji i dodatkowych prac kontrolnych przeprowadzonych w 2015 r. Zakres prac kontrolnych Trybunału objął IPA I (2007–2013), ale uwzględniono także pierwsze etapy IPA II (2014–2020). Trybunał skoncentrował się głównie na praworządności i reformie administracji publicznej.

66

Trybunał uznał, że unijna pomoc przedakcesyjna była zasadniczo skuteczna oraz że IPA I doprowadził do częściowego wzmocnienia zdolności administracyjnych w regionie, mimo znacznych niedociągnięć właściwych dla organów krajowych na Bałkanach Zachodnich.

67

W odniesieniu do zarządzania przez Komisję cele IPA I nie zawsze były konkretne i mierzalne. Programy i projekty były oparte na potrzebach, ale w niektórych ocenach beneficjentów w sektorze praworządności wykazano znaczne braki (pkt 16–23).

68

Absorpcja finansowania z IPA I była utrudniona z powodu ograniczonych zdolności administracyjnych w niektórych krajach i – w przypadku wdrażania zdecentralizowanego – rygorystycznych warunków powiązanych z zarządzaniem środkami UE (pkt 24–26).

Zalecenie 1
Cele. Zarządzanie pośrednie

W ramach IPA II Komisja powinna wyznaczyć konkretne cele w oparciu o wyznaczone priorytety i mierzalne cele szczegółowe.

Aby uprościć wymogi dotyczące zarządzania, kiedy Komisja stwierdzi ograniczone zdolności administracyjne, powinna zastosować zarządzanie pośrednie w sposób wybiórczy, uwzględniając wielkość środków oraz złożoność i newralgiczny charakter polityczny projektów, które mają podlegać decentralizacji.

69

W ramach IPA I Komisja nie stosowała rygorystycznych warunków i związanych z nimi działań następczych systematycznie. Mimo pewnych niedociągnięć w sprawozdawczości dotyczącej prowadzonego przez nią ROM, Komisja skutecznie monitorowała wdrażanie projektów IPA. Jeżeli chodzi o działania podjęte przez Komisję w następstwie wniosków i zaleceń ocen IPA, były one częściowo skuteczne. Ponadto, mimo znacznych niedociągnięć u beneficjentów, Komisji udało się skutecznie wspierać koordynację działań darczyńców (pkt 27–37).

Zalecenie 2
Warunki. Monitorowanie. Ocena

Komisja powinna stosować rygorystyczne warunki na poziomie sektora, programu i projektu oraz podejmować odpowiednie działania następcze. Przykładowo, w stosownych przypadkach, może stosować redukcję netto przyznawanych w przyszłości środków z IPA, zawieszać wypłaty, anulować projekty, które nie zostały jeszcze zakontraktowane i systematycznie monitorować zgodność projektu z uprzednio zdefiniowanymi warunkami. Komisja powinna systematycznie monitorować newralgiczne programy i projekty i przeprowadzać zewnętrzne oceny interwencji w priorytetowych sektorach na Bałkanach Zachodnich.

70

W odniesieniu do zdolności administracyjnych na Bałkanach Zachodnich IPA zasadniczo pozwolił na uzyskanie zaplanowanych umownie produktów, a wsparcie z IPA na rzecz praworządności i reformy administracji publicznej było częściowo trwałe (pkt 42–57).

71

W przypadku projektów dotyczących praworządności Komisja nie stosowała warunkowości w wystarczającym stopniu, w związku z czym w kluczowych obszarach praworządności, takich jak wolność mediów, prokuratura generalna oraz walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną, zapewniono stosunkowo niewielkie finansowanie z IPA I. Na trwałość projektu miały też wpływ brak woli politycznej do reformowania instytucji, niewystarczające środki budżetowe i kadry oraz zła koordynacja ze strony beneficjentów (pkt 43–52).

72

W obszarze reformy administracji publicznej Komisji udało się przekształcić wiele z produktów projektu w trwałe rezultaty. Chociaż nie był to wyraźny cel IPA, Komisja była intensywnie zachęcać beneficjentów do korzystania z IPA jako narzędzia edukacyjnego w pozostałych obszarach administracji publicznej (pkt 53–58).

Zalecenie 3
Osiągnięcia. Zasoby

W kontekście dialogu politycznego i w ramach IPA I oraz II Komisja powinna zachęcać kraje beneficjentów do większego zaangażowania politycznego, tak aby mogły wypracować wymierne osiągnięcia w skutecznym dochodzeniu, ściganiu i skazywaniu prawomocnym wyrokiem skazującym w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu i przestępczości zorganizowanej. W tym celu powinna wymagać od każdego z beneficjentów dalszych osiągnięć. Należy tego dokonać w ramach dialogu politycznego. Wypracowane osiągnięcia powinny też znaleźć odzwierciedlenie w dalszym przyznawaniu środków w ramach IPA i innych ewentualnych źródeł unijnego finansowania.

Ponadto, w związku z możliwością zaangażowania politycznego oraz większą zdolnością absorpcji, Komisja powinna lepiej ukierunkować zasoby w głównych obszarach praworządności, w których Trybunał dostrzegł dużą potrzebę wsparcia: walce z korupcją i przestępczością zorganizowaną (ze szczególnym uwzględnieniem prokuratury generalnej) i wolności mediów.

73

Bardzo ważne jest wzmacnianie współpracy regionalnej i zdolności administracyjnych w całym regionie, do czego zachęcała Komisja, zwłaszcza poprzez ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich (pkt 19, 39 i 55).

74

Jednak w okresie objętym kontrolą Rada Współpracy Regionalnej nie miała na nie znaczącego wpływu. W odniesieniu do Regionalnej Szkoły Administracji Publicznej jest zbyt wcześnie na stwierdzenie, czy spowodowała ona poprawę zdolności administracyjnych na Bałkanach Zachodnich (pkt 39, 45 i 57).

Zalecenie 4
Współpraca regionalna

W ramach IPA I i II Komisja powinna wspierać współpracę regionalną. Powinna zwłaszcza dopilnować, by jej wkłady finansowe na rzecz Rady Współpracy Regionalnej i ReSPA przynosiły mierzalne i trwałe rezultaty na miejscu.

75

W części przypadków dialog polityczny na Bałkanach Zachodnich miał ograniczony wpływ na praworządność. Osiągnięto jednak pewien postęp w dziedzinie reformy administracji publicznej (pkt 59–64).

Zalecenie 5
Dialog polityczny

W ramach IPA Komisja powinna wykorzystać dialog polityczny do wspierania realizacji rezultatów związanych z praworządnością i reformą administracji publicznej.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 12 lipca 2016 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Główne wydarzenia pozwalające zrozumieć stosunki pomiędzy UE a Bałkanami Zachodnimi

2000

ο1 czerwca – Rada Europejska na posiedzeniu w Santa Maria de Feira stwierdza, że wszystkie kraje zaangażowane w proces stabilizacji i stowarzyszenia są potencjalnymi krajami kandydującymi do członkostwa w UE.

2001

ο1 kwietnia – zostaje aresztowany były prezydent Jugosławii Slobodan Milošević, poszukiwany pod zarzutem zbrodni wojennych, nadużycia władzy i korupcji.

ο13 sierpnia – Umowa Ramowa z Ochrydy potwierdza zawarcie pokoju między rządem byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii a mniejszością albańską w tym kraju.

2003

ο20 czerwca – Rada Europejska na posiedzeniu w Salonikach potwierdza unijną perspektywę dla Bałkanów Zachodnich.

2004

ο22 marca – była jugosłowiańska republika Macedonii składa wniosek o członkostwo w UE.

ο1 kwietnia – wchodzi w życie układ o stabilizacji i stowarzyszeniu z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii.

2005

ο16 grudnia – Rada potwierdza status byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii jako kraju kandydującego.

2006

ο3 czerwca – po udanym referendum Czarnogóra ogłasza niepodległość.

2007

ο1 stycznia – wchodzi w życie IPA I.

ο26 lutego – w sprawie Bośnia i Hercegowina przeciwko Serbii i Czarnogórze MTS orzeka, że masakra w Srebrenicy stanowiła ludobójstwo, ale oczyszcza pozwane kraje z odpowiedzialności za nią.

2008

ο17 lutego – Kosowo ogłasza niepodległość.

ο11 lipca – na konferencji darczyńców na rzecz Kosowa Komisja i państwa członkowskie UE zobowiązują się do przekazania prawie 800 mln euro w ramach pomocy specjalnej dla Kosowa.

ο15 grudnia – Czarnogóra składa wniosek o członkostwo w UE.

2009

ο1 kwietnia – wchodzi w życie układ o stabilizacji i stowarzyszeniu z Albanią.

ο24 kwietnia – Albania składa wniosek o członkostwo w UE.

ο22 grudnia – Serbia składa wniosek o członkostwo w UE.

ο22 grudnia – Europejski Trybunał Praw Człowieka potępia Bośnię i Hercegowinę za naruszanie demokratycznych praw obywateli społeczności mniejszościowych.

2010

ο1 maja – wchodzi w życie układ o stabilizacji i stowarzyszeniu z Czarnogórą.

ο22 lipca – MTS wydaje opinię doradczą, w której stwierdza, że jednostronna deklaracja niepodległości Kosowa nie naruszyła żadnych obowiązujących zasad prawa międzynarodowego.

ο17 grudnia – Rada potwierdza status Czarnogóry jako kraju kandydującego.

2011

ο26 maja i 20 lipca – zostają aresztowani czołowi serbscy zbrodniarze wojenni poszukiwani przez Międzynarodowy Trybunał Karny dla Byłej Jugosławii.

2012

ο1 marca – Rada Europejska potwierdza status Serbii jako kraju kandydującego.

ο29 czerwca – oficjalnie rozpoczynają się negocjacje akcesyjne z Czarnogórą.

2013

ο19 kwietnia – premierzy Kosowa i Serbii podpisują porozumienie z Brukseli normalizujące stosunki między tym dwoma krajami.

ο1 września – wchodzi w życie układ o stabilizacji i stowarzyszeniu z Serbią.

2014

ο1 stycznia – wchodzi w życie IPA II.

ο21 stycznia – oficjalnie rozpoczynają się negocjacje akcesyjne z Serbią.

ο27 czerwca – Rada Europejska potwierdza status Albanii jako kraju kandydującego.

ο15 lipca – nowy przewodniczący Komisji zadeklarował, że do 2020 r. nie nastąpi żadne nowe rozszerzenie UE.

ο28 sierpnia – szczyt Bałkanów Zachodnich w Berlinie.

2015

ο1 czerwca – wchodzi w życie układ o stabilizacji i stowarzyszeniu z Bośnią i Hercegowiną.

ο20 sierpnia – szczyt Bałkanów Zachodnich w Wiedniu.

2016

ο15 lutego – Bośnia i Hercegowina składa wniosek o członkostwo w UE.

ο30 marca – szczyt Bałkanów Zachodnich w Durrës w Albanii.

ο1 kwietnia – wchodzi w życie układ o stabilizacji i stowarzyszeniu z Kosowem.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych przekazanych przez Komisję Europejską.

Załącznik II

Próba skontrolowanych projektów krajowych finansowanych z IPA I

Lp.
Beneficjent
Projekt
Rok podjęcia
decyzji w ramach IPA
Kwota
(EUR)

Praworządność

1
Albania
Misja Wspólnoty Europejskiej na rzecz wsparcia sił policyjnych w Albanii (PAMECA III)
2007
6 768 790

2
Projekt przeciwko korupcji w Albanii (PACA)
2008
2 000 000

3
Wsparcie dla struktur przeciwdziałania praniu pieniędzy i dochodzeń dotyczących przestępstw finansowych
2009
1 500 000

4
Instrument na rzecz Społeczeństwa Obywatelskiego Krajów Sąsiedztwa – Inicjatywy obywatelskie i budowanie zdolności
2009
1 500 000

5
Wsparcie na rzecz ochrony świadków
2009
554 199

6
Misja Wspólnoty Europejskiej na rzecz wsparcia sił policyjnych w Albanii (PAMECA IV)
2009
1 000 000

7
EURALIUS III – Pomoc techniczna na rzecz wymiaru sprawiedliwości
2009
2 300 000

8
Budowa nowego zakładu karnego w Fier
2010
9 654 814

9
Zautomatyzowany system zarządzania sprawami dla Prokuratury Generalnej w Albanii
2010
990 396

10
Budowa pałacu Sprawiedliwości w Tiranie
2012
0

11
Bośnia i Hercegowina
Wspólne szkolenie Wydziału Wywiadu Finansowego i Wydziału Śledczego Państwowego Urzędu Dochodzeń i Ochrony (SIPA), prokuratorów, finansowych agencji i instytucji regulacyjnych
2007
392 973

12
Finansowanie Izby ds. Zbrodni Wojennych (sąd krajowy)
2008
2 999 599

13
Wsparcie dla dyrekcji ds. koordynacji organów policji
2008
1 200 000

14
Wzmocnienie zdolności instytucjonalnych w celu zapobiegania korupcji i zwalczania jej
2009
488 048

15
Uważna obserwacja w ramach odpowiedzialnego dziennikarstwa – działania antykorupcyjne i media
2009
102 923

16
Budowa ściśle strzeżonego państwowego zakładu karnego w Sarajewie – faza II
2010
5 150 000

17
Wysoka Rada Sędziów i Prokuratorów
2010
1 000 000

18
Wsparcie partnerskie dla dyrekcji ds. koordynowania organów policji
2008
1 200 000

19
Wsparcie dla instytucji egzekwowania prawa
2010
6 999 999

20
Zwiększanie zdolności parlamentów w kontekście przystąpienia do UE
2012
3 499 966

21
Była jugosłowiańska republika Macedonii
Wsparcie w opracowywaniu dokumentów strategicznych w ramach działań następczych i odpowiadających im planów działań w celu zapobiegania i tłumienia korupcji oraz konfliktu interesów
2008
165 968

22
Wymiana najlepszych praktyk UE w obszarze monitorowania działań antykorupcyjnych na poziomie lokalnym
2009
138 500

23
Czarnogóra
Wsparcie we wdrażaniu antykorupcyjnej strategii i planu działań
2012
700 000

24
Korupcja w samorządzie terytorialnym – zero tolerancji!
2012
190 308

25
Serbia
Reforma policji – sprawy wewnętrzne
2007
1 000 000

26
Poprawa skuteczności i przejrzystości systemu sądownictwa (sądy)
2007
2 643 064

27
Walka z korupcją
2008
2 147 000

28
Poprawa skuteczności i przejrzystości (prokuratorzy i system karny)
2008
1 891 517

29
Wsparcie na rzecz społeczeństwa obywatelskiego (I i II)
2007
2008
1 983 458

RAZEM

60 161 522

Reforma administracji publicznej

1
Albania
Wsparcie dla albańskiego Departamentu Administracji Publicznej (DOPA)
2008
958 892

2
Wsparcie dla albańskiego systemu zamówień publicznych, koncesji i aukcji publicznych
2008
899 076

3
Wzmocnienie Zgromadzenia Albanii
2010
1 454 147

4
Wsparcie na rzecz Urzędu Celnego Albanii
Administracja
2011
1 424 496

5
Wdrożenie nowoczesnego systemu zarządzania i kontroli finansowej oraz publicznej inspekcji finansowej
2012
2 500 000

6
Bośnia i Hercegowina
Budowanie zdolności Urzędu Koordynatora ds. Reformy Administracji Publicznej
2007
1 824 961

7
Opracowanie i wdrożenie ogólnokrajowej strategii publicznej wewnętrznej kontroli finansowej
2007
1 105 904

8
Budowanie zdolności w zakresie ogólnych statystyk rządowych i statystyk finansów publicznych
2009
1 603 790

9
Programy na rzecz przejrzystości i rozliczalności
2010
445 253

10
Wsparcie na rzecz koordynacji i wdrażania reformy administracji publicznej
2011
476 450

11
Była jugosłowiańska republika Macedonii
Pomoc techniczna na rzecz narzędzia szkolenia i wspierania IPA
2007
856 280

12
Wzmacnianie zdolności instytucji w zakresie zarządzania programami operacyjnymi i ich wdrażania
2008
1 599 710

13
Wsparcie na rzecz systemu zamówień publicznych
2008
986 442

14
Pomoc techniczna na rzecz Ministerstwa Społeczeństwa Informacyjnego i Administracji oraz usprawnianie wdrażania krajowego systemu koordynacji szkoleń
2009
1 095 000

15
Czarnogóra
Dalszy rozwój i wzmocnienie systemu udzielania zamówień publicznych
2009
1 080 017

16
Wzmacnianie systemów zarządzania i kontroli dotyczących unijnej pomocy finansowej
2009
2010
2013
2 000 000

17
Wzmacnianie krajowego najwyższego organu kontroli (NOK)
2014
751 068

18
Kontrola jakości audytu w NOK
2014
250 000

19
Usprawnianie zarządzania środkami unijnymi i ogólnych procedur administracyjnych
2014
1 261 500

20
Serbia
Program wsparcia gminy
2007
22 501 150

21
Wsparcie dla Urzędu ds. Zamówień Publicznych
2007
116 650

22
Wsparcie na rzecz rozwoju publicznej wewnętrznej kontroli finansowej
2008
2 000 000

23
Harmonizacja Wydziału ds. Egzekwowania Przepisów Celnych ze standardami, organizacją i metodyką operacyjną unijnych organów egzekwowania
2008
1 399 641

RAZEM:

48 590 427

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych przekazanych przez Komisję Europejską, 30 czerwca 2015 r.

Załącznik III

Próba skontrolowanych projektów regionalnych finansowanych z IPA I

Lp.
Program przeznaczony dla wielu beneficjentów na Bałkanach Zachodnich
Rok podjęcia
decyzji w ramach IPA
Zakontraktowana kwota
(EUR)

1
Rada Współpracy Regionalnej
2008–2013
18 641 100

2
Ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich (WBIF)
2008–2014
305 000 000

3
Regionalna Szkoła Administracji Publicznej (ReSPA)
2010–2013
5 900 000

RAZEM:

329 541 100

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych przekazanych przez Komisję Europejską, 30 czerwca 2015 r. Zakontraktowane kwoty stanowią całkowite zakontraktowane kwoty dla wszystkich projektów w tych programach.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

VIII

Komisja pragnie zwrócić uwagę, że w stosownych przypadkach i na odpowiednim poziomie stosowała warunkowość, aby osiągnąć możliwie największy wpływ celów polityki w dziedzinie rozszerzenia, często w trudnej sytuacji politycznej.

Jeżeli chodzi o poziomy finansowania, Komisja pragnie podkreślić, że finansowanie zapewnione w stosownych sektorach było odpowiednie, zważywszy na stosunkowo ograniczoną kwotę wymaganych inwestycji na szeroką skalę oraz ograniczenia wynikające z obecnej zdolności absorpcyjnej. Wolność mediów, społeczeństwo obywatelskie oraz walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną wymagają przede wszystkim zapewnienia doradztwa ekspertów w ramach pomocy technicznej, udzielanej w ramach IPA, a nie inwestycji na szeroką skalę.

X

Komisja pragnie podkreślić, że Rada Współpracy Regionalnej została utworzona przez kraje regionu głównie jako forum spotkań i dyskusji na temat wspólnych wyzwań i ten cel został osiągnięty.

Wstęp

09

Komisja pragnie zwrócić uwagę, że proces rozszerzenia jest rygorystyczny, ale sprawiedliwy i opiera się na przyjętych kryteriach oraz wnioskach wyciągniętych z przeszłości. Każdy kraj ocenia się na podstawie jego własnych postępów. Kraje objęte obecnie polityką rozszerzenia stoją przed takimi wyzwaniami, że żaden z nich nie będzie gotowy do przystąpienia do UE w czasie trwania mandatu obecnej Komisji, który wygaśnie pod koniec 2019 r. W grudniu 2015 r. Rada potwierdziła, że rozszerzenie pozostaje jedną z kluczowych polityk UE oraz ponownie podkreśliła zdecydowane zaangażowanie UE na rzecz perspektywa członkostwa krajów Bałkanów Zachodnich w UE.

Uwagi

23

Komisja pragnie wskazać, że wszystkie kraje dysponują strategiami w dziedzinie praworządności. Nie wszystkie jednak mają nadrzędną lub zaktualizowaną strategię w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości.

Ramka 4 – Doświadczenia w decentralizacji zarządzania w ramach IPA I

Była jugosłowiańska republika Macedonii

Komisja pragnie zwrócić uwagę, że aby ograniczyć ryzyko dalszej utraty projektów, udoskonaliła procedurę przeglądu dokumentów umownych i jest bardziej selektywna przy decentralizacji środków w ramach IPA II. Komisja ściśle monitoruje także plany dotyczące udzielania zamówień publicznych przygotowane przez władze krajowe i udziela porad przy ustalaniu, które projekty należy uznać za priorytetowe. Ponadto Komisja monitoruje wdrażanie planu działania dotyczącego zdecentralizowanego systemu wdrażania (DIS), opracowanego przez organy krajowe, aby rozwiązać wszelkie kwestie związane z wdrażaniem IPA.

Ramka 4 – Doświadczenia w decentralizacji zarządzania w ramach IPA I

Serbia

Wprowadzenie DIS w ramach IPA I miało zapewnić przejęcie zarządzania środkami z IPA przez władze krajowe.

Proces akredytacji nie obejmował w związku z tym kompleksowej oceny zarządzania finansami publicznymi na poziomie krajowym, która została uwzględniona dopiero w ramach prawnych dotyczących IPA II.

Należy zwrócić uwagę, że w przypadku Serbii Komisja kontynuowała monitorowanie struktur DIS oraz podejmowała działania następcze w odniesieniu do wszelkich nierozstrzygniętych kwestii, a także działania naprawcze. Na przykład w 2015 r. ze względu na utrzymujące się słabości w jednej z najważniejszych struktur (instytucja audytowa) Komisja postanowiła zawiesić przekazane uprawnienia, zważywszy że system nie gwarantował odpowiedniego wykorzystania funduszy UE.

28

Komisja pragnie zwrócić uwagę, że w stosownych przypadkach i na odpowiednim poziomie stosowała warunkowość, aby osiągnąć możliwie największy wpływ celów polityki w dziedzinie rozszerzenia, często w trudnej sytuacji politycznej.

Ramka 6 – Rygorystyczne warunki niezastosowane w czasie IPA

Serbia

Od czasu programowania w odniesieniu do IPA 2012 warunkowość wykorzystuje się w sposób ukierunkowany. Warunki są określane w sposób jasny i wymierny w kartach sektorowych/kartach projektu i egzekwowane w trakcie realizacji. Ma to zapewnić finansowanie jedynie wystarczająco dobrze przygotowanych projektów (działań). Wiele projektów przełożono podczas programowania, gdy zasadnicze warunki wstępne nie były spełnione.

36

Komisja częściowo zgadza się z tym stwierdzeniem. Co do zasady Komisja systematycznie podejmuje dalsze działania związku z wszystkimi ocenami, a służą temu w szczególności szczegółowe tabele zaleceń i działania następcze. Komisja pragnie zwrócić uwagę, że monitorowanie zorientowane na rezultaty opiera się na pytaniach ogólnych, które można wykorzystać w przypadku wszystkich krajów lub sektorów. Aby uzyskać bardziej wyważony obraz sytuacji, można jednak skorzystać z pomocy ekspertów dysponujących odpowiednim doświadczeniem w wybranych dziedzinach.

37

Komisja zwraca uwagę, że obecnie trwa kompleksowa ocena strategiczna reformy administracji publicznej.

Ramka 7 – Regionalna koordynacja darczyńców na Bałkanach Zachodnich

Rada Współpracy Regionalnej

Komisja pragnie zauważyć, że Rada Współpracy Regionalnej zorganizowała kilka dyskusji na poziomie regionalnym poświęconych współpracy w poszczególnych sektorach, w tym specjalne spotkanie na temat koordynacji wsparcia ze strony darczyńców. Pozwoliły one spojrzeć na kwestię wsparcia ze strony darczyńców z perspektywy regionalnej.

Rada Współpracy Regionalnej stworzyła bazę danych darczyńców (SEEDAD). Wersję beta ukończono w grudniu 2015 r., a w marcu 2016 r. baza danych została zaprezentowana społeczności darczyńców na spotkaniu poświęconym koordynacji wsparcia z ich strony (http://www.rcc.int/seedad/).

40

Mimo pewnych uchybień w procesie koordynacji wsparcia ze strony darczyńców przez władze krajowe, dzięki wsparciu, które zapewniła Komisja i delegatury UE, uchybienia te nie miały wpływu na prawidłowe wdrożenie pomocy finansowej w ramach IPA.

Ramka 8 – Nieskuteczna koordynacja darczyńców na poziomie krajów beneficjentów

Kosowo

Komisja zgadza się, że do końca 2011 r. w rządzie Kosowa „nie działały skuteczne mechanizmy koordynacji działań darczyńców”, chociaż należy zauważyć, że od tego czasu osiągnięto postępy i w czerwcu 2015 r. przyjęto nowe udoskonalone rozporządzenie w sprawie koordynacji wsparcia ze strony darczyńców, które skonsultowano z darczyńcami. Biuro UE także udzieliło wsparcia władzom krajowym.

43

Komisja zwraca uwagę, że w obszarze tak wrażliwym, jak praworządność, do zapewnienia trwałych rezultatów niezbędne jest pełne i stałe zaangażowanie polityczne w czasie poprzedzającym realizację projektu, przez cały okres realizacji projektu oraz po jego zakończeniu.

44

Komisja pragnie zwrócić uwagę, że w ramach prowadzonego przez siebie dialogu politycznego systematycznie zachęca do poparcia politycznego dla reform w obszarze praworządności ze strony beneficjentów. Dialog ten nie dotyczy wprawdzie bezpośrednio kwestii związanych z projektami, ale przekłada się bezpośrednio na zapewnienie odpowiednich warunków politycznych.

Ponadto Komisja chciałaby zwrócić uwagę na szczególne wyzwania, jakie wiążą się z nakładaniem restrykcyjnych warunków, a jednocześnie z unikaniem nadmiernego ograniczania pomocy finansowej w dziedzinie praworządności. Wymaga to ostrożnego wyważenia podejścia w ramach dialogu politycznego, programowania i wdrażania projektów.

45

Komisja zwraca uwagę, że Rada Współpracy Regionalnej wraz z ministerstwami sprawiedliwości krajów Bałkanów Zachodnich powołała grupę roboczą ds. wymiaru sprawiedliwości, która przyjęła regionalny plan działania w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości. Utworzono dwie sieci regionalne (instytucje szkolące kadry wymiaru sprawiedliwości i stowarzyszenia mediatorów), które mają pracować nad wdrożeniem tego planu działania. Rada Współpracy Regionalnej zaangażowała także Europejski Instytut Administracji Publicznej, Europejską Sieć Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości oraz Radę Europy w przygotowanie seminariów i materiałów dla sędziów i prokuratorów.

49

Komisja pragnie podkreślić, że wypracowanie osiągnięć wymaga stałego zaangażowania politycznego ze strony władz przez dłuższy czas.

Jeżeli chodzi o Kosowo, Komisja pragnie odwołać się do swojego niedawnego sprawozdania z postępów tego kraju w spełnianiu wymogów planu działania dotyczącego liberalizacji reżimu wizowego, w tym w wypracowywaniu osiągnięć w walce z korupcją i przestępczością zorganizowaną (COM(2016) 276 final).

Ramka 10 – Rezultaty projektów w ramach IPA I w walce z korupcją

Projekt przeciwko korupcji, Albania

Komisja częściowo nie zgadza się z tym stwierdzeniem. Realizacja projektu sama w sobie nie przyczyniła się do osiągnięcia takich celów, jak obniżenie postrzeganego poziomu korupcji lub częstsza konfiskata mienia, które mają charakter bardziej długofalowy. Inne istotne cele projektu zostały jednak osiągnięte z powodzeniem i miały pozytywny wpływ na walkę z korupcją w Albanii. W ostatniej ocenie tematycznej wsparcia z IPA na rzecz walki z korupcją stwierdzono, że projekt „przyczynił się do zapobiegania korupcji w sektorze edukacji”. Pozytywnie oceniono także jego wkład we wdrażanie zaleceń GRECO i Moneyval.

52

Komisja pragnie zwrócić uwagę, że zapewnia organizacjom społeczeństwa obywatelskiego ciągłe wsparcie w postaci pomocy udzielanej w ramach IPA we wszystkich sektorach, w tym w obszarze demokracji i praworządności, m.in za pomocą programów obejmujących wiele krajów. Niezwykle ważne jest, aby w takim wsparciu uwzględniać zdolność absorpcyjną społeczeństwa obywatelskiego.

Jeżeli chodzi o poziomy finansowania w innych wspomnianych obszarach, Komisja pragnie zwrócić uwagę, że zapewnione finansowanie było odpowiednie, zważywszy na stosunkowo ograniczoną kwotę wymaganych inwestycji na szeroką skalę oraz ograniczenia wynikające z obecnej zdolności absorpcyjnej. Sektory te wymagają przede wszystkim zapewnienia doradztwa ekspertów w ramach pomocy technicznej, udzielanej w ramach IPA, a nie inwestycji na szeroką skalę, przy czym doradztwu powinno towarzyszyć silne zaangażowanie polityczne.

58

Komisja pragnie zwrócić uwagę, że struktury, o których wspomina Trybunał, stworzone „specjalnie do celów zarządzania środkami IPA”, mają zastosowanie przede wszystkim do zarządzania zdecentralizowanego i, w związku z tym, istnieją jedynie w niektórych krajach. Komisja podkreśla także duże znaczenie, jakie ma zachęcanie władz krajowych do dobrego wykorzystania, tam gdzie to możliwe, najlepszych praktyk stosowanych w ramach tych struktur.

Komisja pragnie zauważyć, że propagowanie dobrego zarządzania finansami publicznymi nie ogranicza się do korzystania z IPA I. W nowej strategii rozszerzenia pod hasłem „najpierw kwestie podstawowe” z października 2013 r. specjalny nacisk kładzie się na wszelkie formy zarządzania gospodarczego, w tym zarządzanie finansami publicznymi i udzielanie zamówień publicznych zgodnie ze standardami UE. Jest to ściśle monitorowane przy pomocy odpowiednich struktur.

Ramka 14 – Projekt mostu Žeželja, Serbia

Uznano, że większość opóźnień można przypisać wykonawcy. Ostatnio tego rodzaju trudności rozwiązywano przed lepsze powiązanie celów polityki i programowania.

61

Komisja pragnie zauważyć, że w ramach dialogu politycznego można tylko zachęcać do reform, a odpowiedzialność za proces reform spoczywa na władzach krajowych.

Ramka 15 – Ograniczenia dialogu politycznego w zakresie praworządności

Odpowiedź Komisji dotycząca Bośni i Hercegowiny oraz Kosowa

Komisja pragnie zauważyć, że dialog polityczny z krajami Bałkanów Zachodnich prowadzi się w sposób efektywny i ukierunkowany na rezultaty. Zaowocował on postępami opisanymi w corocznych pakietach „rozszerzenie”/sprawozdaniach z postępu. Złożoność reform ocenianych w ramach tej kontroli oznacza jednak, że proces ten wymaga czasu, zwłaszcza że Komisja przedkłada jakość reform nad ich tempo. Ponadto odpowiedzialność za tempo reform w krajach objętych kontrolą spoczywa na władzach krajowych.

Wnioski i zalecenia

Zalecenie 1 – Cele. Zarządzanie pośrednie

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Zalecenie 2 – Warunki. Monitorowanie. Ocena

Komisja przyjmuje to zalecenie.

71

Komisja pragnie zwrócić uwagę, że w stosownych przypadkach i na odpowiednim poziomie stosowała warunkowość, aby osiągnąć możliwie największy wpływ celów polityki w dziedzinie rozszerzenia, często w trudnej sytuacji politycznej.

Jeżeli chodzi o poziomy finansowania, Komisja pragnie podkreślić, że finansowanie zapewnione w stosownych sektorach było odpowiednie, zważywszy na stosunkowo ograniczoną kwotę wymaganych inwestycji na szeroką skalę oraz ograniczenia wynikające z obecnej zdolności absorpcyjnej. Wolność mediów, społeczeństwo obywatelskie oraz walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną wymagają przede wszystkim zapewnienia doradztwa ekspertów w ramach pomocy technicznej, udzielanej w ramach IPA, a nie inwestycji na szeroką skalę.

Zalecenie 3 – Osiągnięcia. Zasoby

Komisja przyjmuje to zalecenie.

74

Komisja pragnie podkreślić, że Rada Współpracy Regionalnej została utworzona przez kraje regionu głównie jako forum spotkań i dyskusji na temat wspólnych wyzwań i ten cel został osiągnięty.

Zalecenie 4 – Współpraca regionalna

Komisja przyjmuje to zalecenie.

75

Komisja pragnie zauważyć, że tam, gdzie dialog polityczny miał ograniczony wpływ na praworządność, wynikało to przede wszystkim z braku zaangażowania politycznego ze strony władz krajowych.

Zalecenie 5 – Dialog polityczny

Komisja przyjmuje to zalecenie.

QJ-AB-16-022-PL-E    ISSN 1977-5768

Polityka rozszerzenia UE o państwa Bałkanów Zachodnich koncentruje się na sześciu państwach europejskich, aspirujących do przystąpienia do UE, które w przeszłości zostały dotknięte poważnymi konfliktami etnicznymi, politycznymi i gospodarczymi.
Trybunał dokonał oceny tego, czy zarządzanie Instrumentem Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) przez Komisję na Bałkanach Zachodnich w obszarach najistotniejszych z puntu widzenia zdolności administracyjnych – praworządności i administracji publicznej – było skuteczne i czy rzeczywiście wzmocniło te zdolności w regionie. Ponadto Trybunał zbadał osiągnięcia dialogu politycznego UE-Bałkany Zachodnie w zakresie wzmacniania zdolności administracyjnych.