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PDF | ISBN 978-92-872-5733-8 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/181211 | QJ-AB-16-022-PT-N
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Etapa | Data
Adoção do PGA / Início da auditoria | 10.3.2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) | 6.6.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório | 12.7.2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas | 31.8.2016

PT
2016

n.º 21

Relatório Especial

Assistência de Pré-Adesão
da UE no reforço da
capacidade administrativa
dos Balcãs Ocidentais:
uma meta-auditoria

(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo, do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III — presidida pelo membro do TCE Karel Pinxten – responsável pelos domínios da ação externa, segurança e justiça. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Istvan Szabolcs Fazakas, com a colaboração de Márton Baranyi, assessor de gabinete, Francis Joret e Sabine Hiernaux-Fritsch, Apoio e Controlo de Qualidade; Dennis Wernerus, responsável de tarefa, Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Haellstroem e Nikolaos Zompolas, auditores.

Da esquerda para a direita: A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus e T. Haellstroem.

Índice

Abreviaturas e acrónimos

Síntese

Introdução

Âmbito e método da auditoria

Observações

Parte I — A Comissão geriu bem o IPA nos Balcãs Ocidentais?

Durante o IPA I os objetivos nem sempre foram específicos e mensuráveis

Os programas e os projetos basearam-se nas necessidades mas algumas avaliações de beneficiários revelaram insuficiências significativas

Em alguns casos o processo de absorção do financiamento do IPA foi prejudicado por uma capacidade administrativa insuficiente

A Comissão não aplicou condições rigorosas de forma sistemática

Em termos gerais a Comissão foi eficaz no acompanhamento da execução e parcialmente eficaz no seguimento das avaliações

Apesar das consideráveis insuficiências dos beneficiários a Comissão apoiou a coordenação dos doadores de forma eficaz

Parte II — O IPA reforçou a capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais?

A Comissão concretizou as realizações pretendidas de forma eficaz

O IPA relativo ao Estado de direito e à reforma da administração pública foi parcialmente sustentável

O diálogo político contribuiu para a capacidade administrativa

Conclusões e recomendações

Anexo I | — | Principais acontecimentos para compreender as relações UE-Balcãs Ocidentais
Anexo II | — | Amostra de auditoria dos projetos nacionais do IPA I
Anexo III | — | Amostra de auditoria dos programas regionais do IPA I

Respostas da Comissão

Abreviaturas e acrónimos

AEA: Acordo de Estabilização e de Associação

AOR: acompanhamento orientado para os resultados

BIRN: rede de relatório investigativo dos Balcãs

CCR: Conselho de Cooperação Regional

DIPP: documento indicativo de planeamento plurianual

ERAP: Escola Regional de Administração Pública

IPA: Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (I: 2007-2013, II: 2014-2020)

QIBO: Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais

RCSNU: Resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas

SEAE: Serviço Europeu para a Ação Externa

SIGMA: apoio à melhoria da administração e da gestão (Support for Improvement in Governance and Management)

TCE: Tribunal de Contas Europeu

TJI: Tribunal Internacional de Justiça

Síntese

I

Entre 2007 e 2014, a assistência financeira prestada pela UE aos Balcãs Ocidentais através do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) ascendeu a 5,1 mil milhões de euros. Este montante foi atribuído no contexto de programas nacionais e regionais. Aproximadamente um quarto do financiamento destinado aos programas nacionais foi utilizado no reforço da capacidade administrativa nos setores fundamentais do Estado de direito e da reforma da administração pública. Além disso, o diálogo político contribuiu para o reforço da capacidade administrativa nos seis países dos Balcãs Ocidentais, os beneficiários legais e financeiros do IPA.

II

O Tribunal avaliou se a gestão do IPA nos Balcãs Ocidentais pela Comissão foi eficaz e se reforçou efetivamente a capacidade administrativa na região. A auditoria abrangeu essencialmente o período de programação de 2007-2013 mas também teve em conta os desenvolvimentos ocorridos no âmbito do novo período de programação (2014-2020).

III

Uma característica específica da presente meta-auditoria consiste no facto de o Tribunal ter avaliado essencialmente dados de relatórios especiais anteriores do TCE e de avaliações da Comissão. Avaliou-se todo o processo de programação do IPA (Parte I) e examinaram-se 52 projetos nacionais e três programas regionais (parte II).

IV

O Tribunal concluiu que a assistência de pré-adesão da UE foi em grande medida eficaz e que o IPA I reforçou parcialmente a capacidade administrativa na região, apesar das insuficiências significativas inerentes às autoridades nacionais dos Balcãs Ocidentais.

V

Relativamente à gestão efetuada pela Comissão, os objetivos do IPA I nem sempre foram específicos e mensuráveis. Os programas e os projetos basearam-se nas necessidades, mas algumas avaliações de beneficiários no setor do Estado de direito revelaram insuficiências consideráveis. A absorção do financiamento do IPA I foi prejudicada pelas insuficiências na capacidade administrativa de alguns países e, no caso da execução descentralizada, pelos requisitos rigorosos relativos à gestão dos fundos da UE.

VI

Durante o IPA I, a Comissão não aplicou condições rigorosas nem as seguiu de forma sistemática. Apesar de algumas insuficiências na comunicação do seu acompanhamento orientado para os resultados, a Comissão foi eficaz no acompanhamento da execução dos projetos do IPA. Também foi parcialmente eficaz no seguimento das conclusões e recomendações das avaliações do IPA. Por último, apesar das consideráveis insuficiências dos beneficiários, conseguiu apoiar a coordenação dos doadores.

VII

No que se refere à capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais, em termos gerais, o IPA concretizou as realizações que foram contratualmente planeadas e o seu apoio ao Estado de direito e à reforma da administração pública foi parcialmente sustentável.

VIII

No caso dos projetos relativos ao Estado de direito, a Comissão não aplicou suficientemente a condicionalidade e o financiamento do IPA I foi relativamente reduzido em domínios fundamentais do Estado de direito, tais como a liberdade de imprensa, o Ministério Público e a luta contra a corrupção e o crime organizado. A falta de vontade política de reformar as instituições por parte dos beneficiários, as insuficiências em termos de orçamento e de pessoal, bem como uma fraca coordenação, também afetaram a sustentabilidade do projeto.

IX

No domínio da reforma da administração pública, a Comissão conseguiu converter muitas realizações de projetos em resultados sustentáveis. Apesar de não ser um objetivo explícito do IPA, poderia ter encorajado os beneficiários a utilizar mais o IPA como um instrumento de aprendizagem na restante administração pública.

X

O desenvolvimento da cooperação regional e o reforço da capacidade administrativa no conjunto da região são extremamente importantes e têm sido encorajados pela Comissão, designadamente através do Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais. No entanto, durante o período auditado, o Conselho de Cooperação Regional não teve um impacto significativo no terreno. No que se refere à Escola Regional de Administração Pública, era demasiado cedo para se concluir se a mesma melhorou a capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais.

XI

Em alguns casos, o diálogo político nos Balcãs Ocidentais teve um impacto limitado no Estado de direito. Registaram-se alguns progressos no que se refere à reforma da administração pública.

XII

O relatório formula um conjunto de recomendações concretas e mensuráveis, destinadas a melhorar a definição de objetivos e a conceção e execução dos projetos do IPA nos Balcãs Ocidentais, bem como encorajar um maior empenho por parte das autoridades nacionais dos seis países dos Balcãs Ocidentais no reforço da sua capacidade administrativa.

Introdução

01

Desde a adesão da Croácia, em 2013, a política de alargamento da UE para os Balcãs Ocidentais tem sido desenvolvida com seis países: Albânia, Bósnia-Herzegovina, Kosovo##*, antiga República jugoslava da Macedónia, Montenegro e Sérvia (ver figura 1).

Figura 1

Mapa político dos Balcãs Ocidentais

*Esta designação não prejudica as posições relativas ao estatuto e está em conformidade com a Resolução 1244/99do CSNU e com o parecer do TIJ sobre a declaração de independência do Kosovo.

Fonte: Comissão Europeia.

02

Após uma crise económica e política nos anos de 1980 e o aumento do nacionalismo, a Jugoslávia dividiu-se nos anos de 1990 ao longo das suas fronteiras, inicialmente em cinco países, o que resultou em conflitos armados na maioria desses países. Mais tarde, o Montenegro (2006) e o Kosovo (2008) também declararam a sua independência. A Albânia foi uma ditadura comunista completamente isolada até 1991 e teve de construir a sua administração pública a partir do zero. Apesar de estes seis países terem sido historicamente afetados por graves conflitos étnicos, políticos e económicos, todos aspiram aderir à UE, tendo nesse aspeto uma comunhão de objetivos. Com efeito, os seis países dos Balcãs Ocidentais são candidatos ou potenciais candidatos à adesão à UE (ver quadro 1 e caixa 1).

Quadro 1

Situação dos países dos Balcãs Ocidentais no que se refere à adesão à UE

| Estatuto do candidato (desde) | Estado das negociações de adesão
Albânia | 2014 | Sem negociações
Bósnia-Herzegovina | Potencial candidato | Sem negociações
Kosovo | Potencial candidato | Sem negociações
Antiga República jugoslava da Macedónia | 2005 | Sem negociações
Montenegro | 2010 | 22 capítulos abertos, dois encerrados
Sérvia | 2012 | Dois capítulos abertos

Fonte: Comissão Europeia.

Caixa 1

Adesão à UE

Os princípios, políticas, legislação, práticas, obrigações e objetivos existentes na UE são, muitas vezes, designados nas instituições da UE como o acervo. No centro das negociações de adesão, o acervo é composto por 35 capítulos de adesão diferentes, a negociar entre a UE e cada país candidato. Por exemplo, o capítulo número 23 abrange o sistema judicial e os direitos fundamentais e o capítulo número 25 abrange a justiça, a liberdade e a segurança.

As conferências Intergovernamentais são os organismos que tomam decisões sobre a abertura e o encerramento provisório dos capítulos, em conformidade com um quadro de negociações acordado pelo Conselho. A partir de 2012 e de 2014, respetivamente, o Montenegro e a Sérvia começaram a participar nessas conferências. Não houve uma decisão do Conselho sobre a criação de um quadro de negociações de adesão com a Albânia e a antiga República jugoslava da Macedónia, pelo que não tiveram início Conferências Intergovernamentais com estes dois países. Enquanto potenciais candidatos, a Bósnia-Herzegovina e o Kosovo não eram elegíveis para iniciar as negociações de adesão.

03

O objetivo da UE de incorporar esses países na UE tem estado no centro das relações UE-Balcãs Ocidentais desde 2000 (ver anexo I). A partir de 2007, a Comissão prestou-lhes assistência financeira através do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA)¹, tal como indicado na figura 2 para o IPA I.

04

No âmbito de cada programa do IPA, a UE apoiou diversos setores, tais como o Estado de direito², a reforma da administração pública, o ambiente, os transportes, o desenvolvimento rural e o desenvolvimento social. Também apoiou programas transfronteiriços e multibeneficiários para os seis países dos Balcãs Ocidentais, entendidos como uma região.

Figura 2

Dotações do IPA I para os Balcãs Ocidentais (2007-2013)

Nota: Percentagens arredondadas.

Fonte: Comissão Europeia, 31 de dezembro de 2015.

05

O apoio do IPA ao Estado de direito nos países beneficiários foi concebido para aproximar uma vasta gama de organismos estatais sensíveis, tais como ministérios, agências, forças policiais e o sistema judicial, dos direitos fundamentais e do acervo da UE. O IPA também contribuiu para garantir a elaboração e aprovação de melhor legislação nacional.

06

O apoio do IPA à reforma da administração pública, incluindo a gestão das finanças públicas, também foi orientado para domínios sensíveis tais como o recrutamento com base no mérito, a formação de qualidade na administração pública, bem como todo o ciclo orçamental, incluindo a cobrança de impostos, a orçamentação, a contratação pública, o controlo interno das finanças públicas, a auditoria externa e as estatísticas.

07

Além disso, a Comissão apoiou, através da conceção de programas regionais, as atividades desenvolvidas por organizações regionais tais como o Conselho de Cooperação regional, a Escola Regional de administração Pública, bem como intervenções, através do Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais (QIBO). Apesar de não ter como objetivo principal o reforço da capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais, o QIBO contribuiu para esse reforço.

08

Os relatórios anuais da Comissão sobre os progressos registados avaliam os progressos dos países candidatos e potenciais candidatos à adesão à UE. Relativamente aos Balcãs Ocidentais, esses relatórios referiram, em especial, a prevalência da corrupção e do crime organizado, bem como insuficiências relativas à independência do sistema judicial³. A Comissão acompanha a situação em cada país através de visitas de acompanhamento e de peritos, e de reuniões de diálogo político.

09

As «Orientações políticas para a próxima Comissão Europeia» estipulam que nenhum país irá aderir à UE antes de 2020⁴. No entanto, com este novo quadro temporal e tendo em conta que os países dos Balcãs Ocidentais já são parceiros estrategicamente importantes, a Comissão tem a oportunidade de realizar objetivos estratégicos a longo prazo e preparar a sua futura adesão à UE, não apenas como países individuais mas também como região, no âmbito de um processo harmonizado e de uma estratégia regional coordenada⁵.

*Esta designação não prejudica as posições relativas ao estatuto e está em conformidade com a Resolução 1244/99do CSNU e com o parecer do TIJ sobre a declaração de independência do Kosovo.

1Regulamento (CE) n.º 1085/2006 do Conselho, de 17 de julho de 2006, que institui um Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) (JO L 210 de 31.7.2006, p. 82) e Regulamento (UE) n.º 231/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, que cria um Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA II) (JO L 77 de 15.3.2014, p. 11).

2Direitos fundamentais, justiça e assuntos internos, incluindo a luta contra a corrupção e o crime organizado.

3Ver relatórios sobre os progressos registados na Albânia, Bósnia-Herzegovina, Kosovo, antiga República jugoslava da Macedónia, Montenegro e Sérvia, 2012-2015.

4Alocução de abertura do candidato a presidente Juncker na sessão de abertura do Parlamento Europeu, 15 de julho de 2014, ponto 9.

5Ver conclusões do Conselho sobre o alargamento e o processo de estabilização e de associação, 15356/15, 15 de dezembro de 2015.

Âmbito e método da auditoria

10

Tendo em conta as constatações dos relatórios especiais anteriores, o objetivo da auditoria foi avaliar se a Comissão contribuiu para o reforço da capacidade administrativa na região dos Balcãs Ocidentais, através do programa do IPA. Procurou-se dar resposta a duas questões principais:

a)A Comissão geriu bem o IPA nos Balcãs Ocidentais?

b)O IPA reforçou a capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais?

11

O âmbito da auditoria abrangeu o período de 2007-2013 (IPA I) mas também teve em conta as primeiras fases do período de 2014-2020 (IPA II). A auditoria incidiu em dois setores relevantes para o reforço da capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais:

a)Estado de direito (direitos fundamentais, justiça e assuntos internos) com uma ênfase especial na luta contra a corrupção e o crime organizado;

b)reforma da administração pública, incluindo a gestão das finanças públicas.

12

Tal como indicado no quadro 2, dos 902 milhões de euros dos projetos relativos ao Estado de direito e à reforma da administração pública, o Tribunal examinou 52 projetos que representam um montante total contratado de 109 milhões de euros (12%)⁶. Num total de 1,16 mil milhões de euros em programas regionais, foram examinados três desses programas, que ascendem a 330 milhões de euros contratados (28%)⁷.

Quadro 2

IPA (2007-2013) relativo à capacidade administrativa dos Balcãs Ocidentais

Programas do IPA relativos à capacidade administrativa dos países dos Balcãs Ocidentais | Montantes contratados | Percentagem auditada | Número de projetos/programas auditados
Total | Auditados
Programas nacionais, projetos relativos ao Estado de direito | 485 | 60 | 12% | 29
Programas nacionais, projetos de reforma da administração pública | 417 | 49 | 12% | 23
TOTAL | 902 | 109 | 12% | 52
Programas regionais | 1 160 | 330 | 28% | 3
TOTAL GERAL | 2 062 | 439 | 21% |

Nota: Montantes em milhões de euros; percentagens arredondadas.

Fonte: TCE com base nos dados da Comissão Europeia, 30 de junho de 2015.

13

Uma parte importante do trabalho do Tribunal consistiu em avaliar o que os programas e projetos da UE concretizaram como resultados, nos termos definidos no regulamento que estabelece regras e procedimentos comuns para a execução dos instrumentos da União de financiamento da ação externa⁸.

14

Como parte da sua abordagem de meta-auditoria, o Tribunal analisou primeiro uma série de relatórios especiais do TCE e os relatórios de avaliação da Comissão, relativos à região dos Balcãs Ocidentais (ver quadro 3). Tendo em conta o âmbito da presente meta-auditoria e os relatórios analisados, foram identificadas lacunas de auditoria que resultaram em trabalhos de auditoria adicionais significativos, realizados entre março e dezembro de 2015. Estes trabalhos de auditoria adicionais incluíram uma análise documental dos relatórios da Comissão relativos a progressos, acompanhamento, peritagens e reuniões, bem como entrevistas a funcionários da Comissão, do Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), das delegações da UE, das autoridades nacionais competentes nos Balcãs Ocidentais e do CCR.

Quadro 3

Relatórios anteriores de auditoria e de avaliação utilizados

Fontes | Referências do documento
RELATÓRIOS ESPECIAIS DO TCE | N.º 20/2016, Reforço da capacidade administrativa no Montenegro: registam-se progressos, porém são necessários melhores resultados em várias áreas fundamentais
N.º 11/2016, «Reforço da capacidade administrativa na antiga República jugoslava da Macedónia: progressos limitados num contexto difícil»
N.º 19/2014, «Assistência de Pré-adesão prestada pela UE à Sérvia»
N.º 18/2014 «Sistemas de avaliação e de acompanhamento orientado para os resultados da EuropeAid»
N.º 18/2012, «Assistência da União Europeia ao Kosovo no domínio do Estado de direito»
N.º 14/2011, «A assistência da UE melhorou a capacidade da Croácia para gerir o financiamento pós-adesão?»
N.º 12/2009, «Eficácia dos projetos da Comissão no domínio da Justiça e Assuntos Internos para os Balcãs Ocidentais»
N.º 5/2007, «A gestão do programa CARDS efetuada pela Comissão»
AVALIAÇÕES | Apoio do IPA na luta contra a corrupção, agosto de 2015
Os princípios da administração pública, medições de base do SIGMA (Albânia, Bósnia-Herzegovina, antiga República jugoslava da Macedónia, Kosovo, Montenegro, Sérvia), abril de 2015.
Meta-avaliação da assistência do IPA, setembro de 2013
IPA — avaliação intercalar e meta-avaliação da assistência do IPA, avaliação dos programas multibeneficiários, junho de 2013.
Estado de direito, reforma judicial e luta contra a corrupção e o crime organizado nos Balcãs Ocidentais, fevereiro de 2013.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

6O anexo II contém a lista completa destes projetos auditados.

7O anexo III apresenta uma lista destes programas.

8Regulamento (UE) n.º 236/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, que estabelece regras e procedimentos comuns para a execução dos instrumentos da União de financiamento da ação externa, 12.º considerando e artigo 12.º (JO L 77 de 15.3.2014, p. 95).

Observações

Parte I — A Comissão geriu bem o IPA nos Balcãs Ocidentais?

15

O Tribunal avaliou a gestão do IPA pela Comissão ao longo do ciclo de programação do instrumento e com base nos seguintes critérios de auditoria:

a)O IPA teve objetivos específicos e mensuráveis?

b)Os programas e os projetos basearam-se em necessidades concretas?

c)A assistência foi efetivamente paga (absorção)?

d)Foram aplicadas condições rigorosas para efeitos de prestação da assistência (condicionalidade)?

e)A execução foi acompanhada e os resultados foram avaliados de forma eficaz?

f)A assistência dos doadores foi coordenada de forma eficaz?

Durante o IPA I os objetivos nem sempre foram específicos e mensuráveis

16

O Regulamento financeiro da UE estabelece que devem ser fixados objetivos específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados para todos os setores de atividade abrangidos pelo orçamento⁹. Todos os regulamentos¹⁰ do IPA e documentos indicativos de planeamento plurianual da Comissão realçam a importância do Estado de direito e da reforma da administração pública nos Balcãs Ocidentais.

Os programas nacionais tiveram em muitos casos objetivos abrangentes

17

Durante o IPA I, o âmbito dos objetivos era tão abrangente que muitas vezes estes não eram específicos nem mensuráveis através de metas específicas¹¹. No entanto, no caso do Montenegro e da Sérvia, cujas negociações de adesão tiveram início em 2012 e 2014, respetivamente, a Comissão definiu objetivos claros e mensuráveis no domínio do Estado de direito que, se não fossem cumpridos, podiam bloquear as negociações de alargamento¹².

18

Além disso, a partir de 2010, a Comissão deixou de apoiar essencialmente projetos individuais para adotar uma abordagem¹³ mais clara e mensurável, baseada em setores, no âmbito da qual os programas e projetos se enquadram claramente em estratégias setorialmente orientadas. A Comissão planeou aplicar integralmente esta abordagem durante a execução do IPA II¹⁴.

De um modo geral os programas regionais tiveram objetivos específicos e mensuráveis

19

Os objetivos dos programas regionais examinados pelo Tribunal eram geralmente específicos e incluíam metas mensuráveis. Tendo em conta o historial de conflitos entre os países dos Balcãs Ocidentais, os programas regionais tiveram, de um modo geral, um objetivo explícito de integração regional que correspondeu aos objetivos do IPA em matéria de apoio à reconciliação pós-conflito, restabelecimento da confiança e reconstrução¹⁵ (ver caixa 2).

Caixa 2

Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais (QIBA)

O Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais teve claramente por objetivo a prestação de assistência financeira e técnica a investimentos estratégicos e os seus objetivos eram mensuráveis através de indicadores claros (por exemplo, número de candidaturas de projeto, assistência técnica paga, financiamento atribuído)¹⁶.

Os programas e os projetos basearam-se nas necessidades mas algumas avaliações de beneficiários revelaram insuficiências significativas

20

Durante a programação do IPA I, a Comissão elaborou documentos de planeamento (DIPP) que identificavam setores fundamentais para apoio do IPA. As autoridades nacionais realizaram as suas próprias avaliações de necessidades, tanto por iniciativa própria como por incentivo da Comissão.

Avaliações das necessidades ao nível da Comissão

21

Os documentos indicativos de planeamento plurianual basearam-se, de um modo geral, nas prioridades identificadas nos relatórios sobre os progressos registados e nos acordos de parceria. Não se basearam em avaliações da base de referência utilizada pelos países beneficiários para avaliar a capacidade administrativa em diferentes setores (por exemplo, Estado de direito), nem tiveram em conta a vontade política efetiva dos países de procederem às reformas. Ao nível dos projetos, os projetos examinados basearam-se claramente nas necessidades identificadas pela Comissão e acordadas com os países beneficiários.

22

Durante a programação do IPA II, os documentos estratégicos indicativos (2014-2020) substituíram, a nível nacional, os documentos de planeamento do IPA I. Prestaram mais atenção à capacidade dos beneficiários de se empenharem na reforma setorial ao nível político e de gerirem o financiamento do IPA.

Avaliações das necessidades ao nível do beneficiário

23

Embora todos os países dos Balcãs Ocidentais tivessem uma estratégia nacional abrangente, com uma avaliação das necessidades orientada para a reforma da administração pública, o mesmo não sucedia com o Estado de direito na Albânia e no Kosovo. Na Bósnia-Herzegovina, a estratégia de reforma da justiça foi aprovada muito tarde (ver caixa 3).

Caixa 3

A estratégia de reforma da justiça na Bósnia-Herzegovina para 2014-2018

A aprovação desta estratégia fez parte do diálogo político da UE com as autoridades nacionais, nomeadamente através de um diálogo estruturado sobre justiça. Em virtude dos atrasos decorrentes das divergências políticas entre as autoridades da Bósnia-Herzegovina, a estratégia de reforma da justiça só foi aprovada em 2015. Em especial, a Republika Srpska (ver figura 3) colocou em causa sistematicamente as necessidades avaliadas pela Comissão no âmbito do IPA. Esta situação prejudicou a relevância das avaliações das necessidades nacionais, especialmente no caso dos projetos destinados a promover a coordenação entre as atividades anticorrupção, os órgãos de polícia e as autoridades públicas locais.

Figura 3

Mapa político da Bósnia-Herzegovina

Fonte: Eurostat.

Em alguns casos o processo de absorção do financiamento do IPA foi prejudicado por uma capacidade administrativa insuficiente

24

Em alguns países dos Balcãs Ocidentais, foi difícil proceder ao pagamento de montantes contratados no âmbito do IPA I (ver figura 4), essencialmente devido às insuficiências das capacidades administrativas.

Figura 4

Absorção em percentagem das dotações ainda por contratar e dos montantes contratados ainda por pagar, IPA I (2007-2013)

Fonte: Cálculo do TCE com base nos dados da Comissão Europeia, 31 de dezembro de 2015.

25

Com base no exame das diferentes estruturas operacionais do IPA nos Balcãs Ocidentais, esta situação pode ser parcialmente explicada pelo facto de a Comissão ter descentralizado partes significativas da gestão do IPA para as autoridades nacionais¹⁷. Tal como observado na antiga República jugoslava da Macedónia, na Sérvia (ver caixa 4) e na Albânia, isso exigia um período de aprendizagem e uma estrutura de gestão mais exigente¹⁸.

Caixa 4

Experiência com a gestão descentralizada no âmbito do IPA I

Antiga República jugoslava da Macedónia

A gestão descentralizada da Comissão está em conformidade com o regulamento financeiro¹⁹ e com os regulamentos do IPA, mas estes regulamentos não exigem que se avalie se as autoridades nacionais estão preparadas para gerir o volume e a complexidade dos fundos a descentralizar²⁰. Na sequência da descentralização, a administração nacional teve dificuldades em respeitar os prazos e em apresentar documentos contratuais de qualidade adequada. Em muitos casos, isso resultou na perda de projetos concebidos para financiar reformas fundamentais, estando previstas mais perdas²¹.

Sérvia

A criação de uma autoridade de auditoria e de um organismo operacional para gestão dos projetos do IPA foi afetada por graves insuficiências de longa data, identificadas pelas auditorias da própria Comissão. A gestão descentralizada não esteve ligada a uma avaliação preliminar abrangente da gestão das finanças públicas ao nível do país²² e baseou-se apenas no cumprimento, pelas estruturas do IPA da Sérvia, dos requisitos de controlo interno definidos no Regulamento Financeiro²³.

26

No âmbito do IPA II (2014-2020), está a ser colocada mais ênfase na melhoria dos sistemas de gestão das finanças públicas dos países no seu conjunto. No entanto, os programas do IPA II só foram aprovados no final de 2014, em virtude de atrasos no novo quadro e procedimentos legislativos do IPA. A contratação e os pagamentos registaram ainda mais atrasos devido aos procedimentos de ratificação dos países beneficiários. Consequentemente, à data da auditoria, era demasiado cedo para formular comentários sobre os montantes contratados e pagos no âmbito do IPA II.

A Comissão não aplicou condições rigorosas de forma sistemática

27

As sucessivas estratégias de alargamento da Comissão referiram-se repetidamente à «condicionalidade rigorosa»²⁴, sem que o termo fosse especificamente definido. A condicionalidade é o princípio de acordo com o qual são definidas determinadas condições a satisfazer antes da contratação ou do pagamento, tanto a nível político, dos programas ou dos projetos. Se um beneficiário não preencher estas condições predefinidas, a Comissão pode tomar medidas tais como a suspensão do pagamento para um programa inteiro, a redução da assistência futura ou o cancelamento de um projeto.

28

Ao nível dos programas, a Comissão aplicou condições rigorosas apenas em muito poucos casos, designadamente na Bósnia-Herzegovina (ver caixa 5) e na antiga República jugoslava da Macedónia²⁵.

Caixa 5

Condicionalidade rigorosa ao nível do programa, Justiça na Bósnia-Herzegovina

Em 2013, o processo de integração da Bósnia-Herzegovina na UE chegou a um impasse. Os representantes políticos do país não revelaram capacidade ou vontade de alcançar o consenso necessário para avançar na via da pré-adesão. Esta situação ficou exemplificada com a incapacidade ou falta de vontade política do país para executar uma sentença do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem²⁶. Este caso levou a Comissão a aplicar a condicionalidade, através da redução da dotação do IPA I para 2013 em 45 milhões de euros e da imposição de mais reduções das dotações no âmbito do IPA II²⁷. Quando a Bósnia-Herzegovina não conseguiu aprovar uma nova reforma global do setor da justiça aprovada pelas quatro entidades constitucionais, incluindo a Republika Srpska (ver mapa na figura 3), a Comissão suspendeu o apoio orçamental em curso no domínio da justiça.

29

Tal como ilustrado nos exemplos apresentados na caixa 6, a Comissão não aplicou condições rigorosas de forma sistemática ao nível dos projetos. Apesar de em 2011 o TCE ter recomendado que fosse prestada mais atenção à garantia de que os projetos propostos nos outros países em fase de pré-adesão estavam suficientemente maduros para serem executados²⁸, isso nem sempre foi assegurado pela Comissão. Esta situação afetou o desempenho dos projetos em diversos países²⁹.

Caixa 6

No âmbito do IPA I não foi aplicada uma condicionalidade rigorosa

Albânia

Em sete dos 15 projetos auditados, a Comissão não definiu condições rigorosas na fase de contratação³⁰ nem antes de efetuar os pagamentos. Não se tratou apenas dos projetos com objetivos complexos (tais como o reforço das medidas anticorrupção) mas também dos projetos orientados para resultados relativamente simples, como o projeto do Palácio de Justiça de Tirana (ver anexo II, projeto 10). Neste projeto, as licenças necessárias não estavam em vigor e as alegadas irregularidades na propriedade das terras causaram dificuldades acrescidas. Após 4,5 anos de negociações com o Ministério da Justiça, a Comissão cancelou o projeto e reatribuiu parte do financiamento a medidas que não estavam relacionadas com o setor do Estado de direito.

Sérvia

A Comissão não prestou a devida atenção à condicionalidade, ao sequenciamento na conceção dos projetos e às inconsistências jurídicas. Em muitas situações, isso pôs em risco a execução harmoniosa e atempada dos projetos³¹. Após 2012, alguns projetos propostos foram adiados ou reduzidos em virtude da inexistência de licenças ou da não apresentação dos estudos de viabilidade requeridos.

Em termos gerais a Comissão foi eficaz no acompanhamento da execução e parcialmente eficaz no seguimento das avaliações

30

A Comissão acompanhou as reformas do setor e a execução dos projetos, tanto diretamente como através das seis delegações da UE nos Balcãs Ocidentais. O nível mais elevado de acompanhamento decorreu durante as reuniões bianuais do comité misto de acompanhamento e, de um modo mais regular, nos comités de acompanhamento setorial. As delegações da UE também acompanharam a execução no local.

31

A Comissão realizou avaliações setoriais e temáticas, como parte do seu ciclo de avaliação. Estas avaliações não devem ser confundidas com os relatórios anuais sobre os progressos registados pelos países candidatos e potenciais candidatos, que constituem as avaliações políticas oficiais da Comissão sobre esses países.

Em termos gerais a Comissão foi eficaz no acompanhamento da execução

32

As delegações da UE acompanharam os projetos do IPA de forma eficaz em todos os setores, através de:

a)controlos da legalidade e da regularidade, baseados nos sistemas de gestão e de informação;

b)reuniões de coordenação com contratantes e administrações dos beneficiários, incluindo visitas ao local;

c)relatórios anuais do gestor orçamental subdelegado;

d)reuniões do comité de acompanhamento misto e do comité de acompanhamento setorial;

e)para projetos mais arriscados, quadros de acompanhamento interno trimestrais.

33

A Comissão acompanhou a execução do IPA e a obtenção das realizações de forma eficaz³². Além dos instrumentos de acompanhamento acima referidos, os relatórios de acompanhamento orientado para os resultados (ROM) seguiram uma metodologia normalizada da Comissão e acompanharam a maioria dos resultados dos projetos em curso. No entanto, a metodologia ROM revelou três insuficiências relevantes.

34

Em primeiro lugar, um número considerável de projetos do IPA avaliados pelo Tribunal envolvia contratos com um valor inferior a um milhão de euros, o que os colocava abaixo do limiar para relatórios ROM. Consequentemente, nem todos os projetos politicamente sensíveis foram sujeitos a um acompanhamento orientado para os resultados. Em segundo lugar, nenhum dos relatórios avaliados mediu o cumprimento da condicionalidade. Em terceiro lugar, a falta de acompanhamento ex post dos projetos³³ não permitiu medir a sustentabilidade dos projetos.

A Comissão foi parcialmente eficaz no seguimento das avaliações

35

No que se refere ao Estado de direito, a Comissão realizou uma avaliação transetorial abrangente do IPA nos Balcãs Ocidentais, bem como duas avaliações temáticas de projetos do IPA no domínio do Estado de direito e da luta contra a corrupção, respetivamente³⁴. Em estreita colaboração com o Conselho da Europa e a Comissão de Veneza³⁵, a Comissão patrocinou um número elevado de relatórios de visitas de peritos sobre o sistema judicial, que salientaram, por exemplo, que ainda não existia um registo das condenações penais efetivas.

36

Apesar disso, a Comissão não utilizou as suas próprias avaliações ou os relatórios de visitas de peritos para recorrer mais à condicionalidade. Não ajustou os indicadores do acompanhamento orientado para os resultados nos projetos relativos ao Estado de direito, que se centraram essencialmente nos indicadores de realizações dos projetos em curso. Com efeito, a Comissão afirmou que, em muitas situações, não foi realizado um seguimento dos projetos do IPA no setor do Estado de direito.

37

A Comissão não realizou uma avaliação abrangente do apoio do IPA no que se refere à reforma da administração pública, ainda que algumas avaliações tenham incluído um número limitado de projetos do IPA nesse domínio.

Apesar das consideráveis insuficiências dos beneficiários a Comissão apoiou a coordenação dos doadores de forma eficaz

38

O princípio dos doadores orientados pelo país está estipulado na Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda (2005)³⁶. No âmbito deste princípio, que também se aplica ao financiamento do IPA, cada país beneficiário deve definir metas realistas num reduzido número de setores, evitando a sobreposição da ajuda dos doadores. A Comissão apoiou, de forma eficaz e em toda a região, os países beneficiários na sua responsabilidade de liderança na coordenação dos doadores.

Coordenação dos doadores a nível regional

39

Tanto o Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais (QIBO) como o Conselho de Cooperação Regional (CCR) são financiados pelos programas regionais do IPA. Entre os seus objetivos incluía-se a melhoria da coordenação dos doadores entre os países dos Balcãs Ocidentais (ver caixa 7).

Caixa 7

Coordenação regional dos doadores nos Balcãs Ocidentais

QIBO

No âmbito dos projetos de infraestruturas do QIBO, a reserva única de projetos de infraestruturas apresentada por todos os países dos Balcãs Ocidentais em dezembro de 2015 facilitou a avaliação dos projetos e o processo de seleção.

CCR

Um dos objetivos do CCR incluía a conceção de uma «perspetiva regional» na assistência dos doadores³⁷. Com exceção de uma reunião realizada em 2015, os países dos Balcãs Ocidentais não recorreram ao CCR para efeitos de coordenação dos doadores.

Coordenação dos doadores ao nível do beneficiário

40

A coordenação dos doadores pelo país beneficiário foi eficaz na Sérvia, parcialmente eficaz na antiga República jugoslava da Macedónia e no Montenegro e ineficaz na Albânia, na Bósnia-Herzegovina e no Kosovo (ver caixa 8). Esta situação deveu-se a uma falta de capacidade administrativa e de liderança por parte das estruturas nacionais responsáveis pela coordenação dos doadores. No entanto, o Tribunal constatou que a Comissão apoiou os beneficiários, assegurando alguma coordenação dos doadores.

Caixa 8

Coordenação ineficaz dos doadores ao nível do beneficiário

Albânia

O Tribunal examinou as atividades dos doadores do Serviço de Programação do Desenvolvimento, do Financiamento e da Ajuda Internacional. Este serviço não dispunha de uma estrutura organizacional clara, tinha escassez de pessoal e não geria uma base de dados dos doadores. Apesar de os grupos de trabalho no setor dos doadores terem estado inativos desde 2013, o Secretariado Técnico dos Doadores orientado pela Comissão conseguiu uma complementaridade eficaz e uma divisão das tarefas entre os doadores. Com base nas entrevistas realizadas com a comunidade de doadores (Estados Unidos, Itália, França), a delegação da UE em Tirana foi, de um modo geral, apreciada pelos seus esforços.

Kosovo

No final de 2011 não estavam em funcionamento mecanismos de coordenação eficaz dos doadores e, apesar das diferentes iniciativas tomadas desde então em matéria de coordenação dos doadores em setores individuais, a UE e outros doadores internacionais têm apelado a um papel mais ativo das instituições do Kosovo na liderança da coordenação dos doadores e no seu seguimento ao nível técnico³⁸. Esta situação é confirmada por documentos internos recentes da Comissão.

Parte II — O IPA reforçou a capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais?

41

A partir de 2007, o IPA foi o único instrumento de financiamento da UE criado para reforçar a capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais., Nos setores relativos ao Estado de direito, por um lado, e à reforma da administração pública, por outro, o Tribunal avaliou se:

a)a Comissão concretizou as realizações pretendidas de forma eficaz;

b)os resultados do IPA, além das realizações, eram sustentáveis;

c)o diálogo político contribuiu de forma eficaz para o reforço da capacidade administrativa.

A Comissão concretizou as realizações pretendidas de forma eficaz

42

Os projetos examinados, tanto no âmbito de programas nacionais como regionais, concretizaram, em todos os setores, as realizações contratualmente previstas³⁹. Por exemplo, o estabelecimento prisional de Fier, na Albânia, e o sistema de tecnologias da informação do Conselho Superior da Magistratura e do Ministério Público na Bósnia-Herzegovina foram concretizados atempadamente e em conformidade com as especificações do contrato (ver fotografias 1 e 2).

Fotografia 1

Celas prisionais concluídas, projeto de construção de estabelecimento prisional em Fier, Albânia

©Eriton Hasaj, 2014.

Fonte: Comissão Europeia (7.º relatório intercalar e relatório final, p. 33).

Fotografia 2

Projeto de tecnologias da informação do Conselho Superior da Magistratura e do Ministério Público, que supervisiona o sistema judicial da Bósnia-Herzegovina a partir de Sarajevo

©High Judicial and Prosecutorial Council BiH (HJPC BiH).

Fonte: Comissão Europeia (projeto de relatório descritivo final, p. 23).

O IPA relativo ao Estado de direito e à reforma da administração pública foi parcialmente sustentável

Os projetos no domínio do Estado de direito foram parcialmente sustentáveis

43

Nos diversos domínios relativos ao setor do Estado de direito apoiados pelo IPA (por exemplo, aplicação da lei, Ministério Público, tribunais, agências de luta contra a corrupção), a Comissão apenas conseguiu converter parcialmente as realizações dos projetos em resultados sustentáveis. Dos 29 projetos relativos ao Estado de direito da amostra de auditoria de projetos nacionais, 15 eram insustentáveis⁴⁰. Os motivos pelos quais os resultados foram insustentáveis situaram-se, em muitos casos, ao nível do país beneficiário e incluíram orçamento e pessoal insuficientes, coordenação deficiente e falta de vontade política para proceder a reformas nas instituições e realizar o respetivo seguimento.

44

Relativamente a estes 15 projetos, a Comissão não aplicou condições suficientemente pertinentes antes de autorizar os contratos do IPA, que podiam ter incluído uma condição que garantisse a inclusão de melhores salvaguardas no setor da reforma judicial. Na sua ausência, o pagamento das dotações anuais do IPA poderia ter sido suspenso até informação em contrário.

45

A nível regional, a estratégia «Europa do Sudeste 2020» do CCR incluiu, de forma proeminente, os domínios da justiça e da luta contra a corrupção⁴¹. Apesar de o CCR estar muito dependente do financiamento do IPA⁴², durante o período auditado e no que se refere ao Estado de direito, o Tribunal não observou atividades significativas por parte desta organização internacional dos países dos Balcãs Ocidentais.

O impacto do IPA I na luta contra a corrupção e o crime organizado foi limitado

46

Desde 1995, a Transparency International tem classificado os países de acordo com um índice mundial de perceção da corrupção⁴³ - quanto mais elevada for a classificação, mais elevado é o nível de corrupção percecionado. A figura 5 apresenta as classificações dos seis países dos Balcãs Ocidentais ao longo dos últimos seis anos, que correspondem à última parte do período de execução do IPA I e ao período posterior.

Figura 5

Classificações no índice de perceção da corrupção para os Balcãs Ocidentais

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base no índice de perceção da corrupção da Transparency International (2010-2015).

47

Em 2015, o índice de perceção da corrupção classificava a Albânia e o Kosovo em 88.º e 103.º lugar, respetivamente, o que colocou estes países em situação de igualdade com o Egito e a Etiópia. Entre 2010 e 2015, os outros quatro países dos Balcãs Ocidentais estavam classificados no índice entre o 60.º e o 80.º lugares.

48

Os relatórios anuais sobre os progressos registados, os inquéritos e duas avaliações temáticas revelaram que a Comissão tinha conhecimento de que a interferência política no funcionamento do sistema judicial era generalizada nos Balcãs Ocidentais, o mesmo sucedendo com a corrupção e o crime organizado de alto nível⁴⁴ (ver caixa 9). No entanto, no Montenegro e na Sérvia, os dois países com os quais a UE deu início às negociações de adesão⁴⁵, o nível de preparação para a reforma do sistema judicial foi melhor do que nos outros quatro países.

Caixa 9

Interferência política, corrupção e crime organizado de alto nível nos Balcãs Ocidentais

Albânia

Não foi garantida a total independência dos magistrados judiciais e do Ministério Público. A lenta administração da justiça e decisões judiciais que nem sempre foram aplicadas resultaram num número negligenciável de condenações efetivas para efeito de desmantelamento de organizações criminosas⁴⁶.

Bósnia-Herzegovina

O empenho político não foi traduzido em condenações efetivas⁴⁷. Por exemplo, num inquérito do CCR de 2015, 90% dos inquiridos na Bósnia-Herzegovina não concordaram com a afirmação de que o seu governo estava a combater a corrupção de forma eficaz.

Kosovo

Os litígios sobre as nomeações, a falta de clareza dos mandatos e a constante escassez de recursos prejudicaram as atividades das instituições fundamentais do Estado de direito no Kosovo. As investigações de casos de corrupção de alto nível foram raras e não resultaram em condenações efetivas. Além disso, o envolvimento de cidadãos do Kosovo no crime organizado na região pôs em causa a estabilidade interétnica regional⁴⁸.

49

Para efeitos de acompanhamento, a Comissão solicitou a cada país beneficiário um registo das investigações, das acusações e das condenações efetivas em casos judiciais envolvendo corrupção e crime organizado de alto nível. Consoante o país, os casos de corrupção e de crime organizado de alto nível incluídos nesse registo variaram entre um número reduzido (Sérvia) e zero (Kosovo), o que revela falta de vontade política.

50

De acordo com a Comissão, a falta de vontade política refletiu-se, muitas vezes, na insuficiência dos recursos financeiros e humanos afetados às instituições pertinentes, o que limitou a ambição e a capacidade de absorção do IPA I. Os dois exemplos apresentados na caixa 10 revelam que o impacto dos projetos do IPA I na luta contra a corrupção e o crime organizado foi limitado.

Caixa 10

Resultados do projeto do IPA I no domínio da luta contra a corrupção

Projeto contra a corrupção, Albânia

O objetivo do «Projeto contra a corrupção na Albânia» foi apoiar o governo albanês na execução da sua estratégia anticorrupção (2007-2013). No entanto, não só não conseguiu atingir metas mensuráveis como a sua sustentabilidade também foi afetada pelo facto de o coordenador nacional anticorrupção não ser independente e de a coordenação política a nível nacional e local não dispor de orçamento nem pessoal adequados.

Comissão Estatal de Prevenção da Corrupção, antiga República jugoslava da Macedónia

O projeto teve por objetivo reforçar o trabalho do principal organismo responsável pela prevenção da corrupção. No entanto, não deu resposta ao facto de a Comissão Estatal de Prevenção da Corrupção não estar em posição de exercer o seu mandato de forma eficaz, face à falta de empenho adequado por parte das autoridades nacionais, à falta de independência por parte dos quadros superiores e à insuficiência de recursos⁴⁹.

A Comissão utilizou pouco financiamento do IPA em domínios fundamentais do Estado de direito

51

Uma imprensa livre e uma sociedade civil forte são dois elementos fundamentais na sensibilização da opinião pública para a corrupção e o crime organizado⁵⁰ e, em muitas situações, encorajam as agências anticorrupção e o Ministério Público a agir. Estes últimos, por sua vez, contribuem diretamente para a constituição de um registo das investigações, das acusações e das condenações efetivas em casos judiciais envolvendo corrupção e crime organizado de alto nível. No que se refere ao Estado de direito nos Balcãs Ocidentais, os problemas generalizados com a independência judicial e a eficácia da luta contra a corrupção e o crime organizado (ver pontos 46 a 50), combinados com as próprias perspetivas da Comissão sobre a importância dos meios de comunicação social, a sociedade civil, as agências anticorrupção e o Ministério Público⁵¹, foram argumentos suficientes para um apoio sustentado nestes domínios fundamentais.

52

No entanto, no âmbito do IPA I, a Comissão atribuiu um financiamento relativamente reduzido à liberdade de imprensa e à sociedade civil nos Balcãs Ocidentais (0,5% das dotações totais)⁵². Por exemplo, a Albânia não recebeu dotações nacionais para a liberdade de imprensa nem para a sociedade civil no âmbito da luta contra a corrupção. Do mesmo modo, a Comissão atribuiu um financiamento reduzido à luta contra a corrupção e o crime organizado (2%) e ao apoio aos serviços do Ministério Público (1%).

Os projetos de reforma da administração pública foram de um modo geral sustentáveis

53

O reforço e a manutenção da capacidade administrativa foram especialmente exigentes, essencialmente em virtude da corrupção generalizada e da constante interferência política no recrutamento e na gestão de carreiras na administração pública. Essa situação resultou numa elevada rotação do pessoal e na falta de pessoal qualificado nas autoridades nacionais⁵³. Neste contexto, a Comissão conseguiu converter em resultados sustentáveis muitas realizações dos projetos, que tinham beneficiado de apoio do IPA I (por exemplo, reforma do serviço público, alfândegas, contratação pública, controlo interno das finanças públicas, auditoria).

54

Dos 23 projetos da amostra de auditoria de projetos nacionais, 14 eram sustentáveis⁵⁴. Nos casos em que não o eram, isso deveu-se essencialmente a recursos financeiros e humanos insuficientes, a uma fraca coordenação e, acima de tudo, uma falta de vontade política do beneficiário para reformar as instituições e dar seguimento à reforma. Em alguns casos, antes de autorizar a contratação, a Comissão podia ter definido previamente condições adicionais em matéria de legislação e de condições dos projetos, mas não o fez (ver caixa 11).

Caixa 11

O IPA e a reforma da administração pública

Bósnia-Herzegovina

Neste país, os orçamentos foram aprovados tarde e a coordenação e o planeamento orçamentais continuaram a ser insuficientes⁵⁵. Além disso, ao nível estatal, as entidades e o distrito de Brčko dispunham dos seus próprios orçamentos e legislação em matéria de serviço e público e administração e a administração pública permaneceu fragmentada. Esta situação prejudicou a sustentabilidade do projeto de coordenação administrativa a nível nacional e de um projeto de estatísticas sobre finanças públicas.

55

No que se refere aos programas regionais (ver anexo III), o QIBO foi concebido como um instrumento de financiamento misto para projetos de infraestruturas nos Balcãs Ocidentais⁵⁶. Entre 2008 e 2014 foram contratados 2,8 mil milhões de euros em empréstimos a projetos, em comparação com 305 milhões de euros em financiamento da UE⁵⁷. O QIBO foi um bom instrumento para melhorar a coordenação dos doadores e prestar apoio técnico às autoridades nacionais responsáveis pelas infraestruturas (por exemplo, preparação das reservas de projetos, elaboração da documentação de financiamento dos projetos) tendo, por conseguinte, reforçado a capacidade administrativa do beneficiário. O Tribunal examinou um exemplo típico de um projeto no âmbito do QIBO (ver caixa 12).

Caixa 12

Projeto de gasoduto Jónico-Adriático

Este projeto regional no valor de 3,5 milhões de euros, patrocinado pelo Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento, consistiu em assistência técnica num estudo de viabilidade relativo a um gasoduto de interligação entre a Albânia e a Croácia. O objeto do projeto (um relatório técnico) foi concluído atempadamente e forneceu conhecimentos técnicos especializados ao Ministério da Energia e da Indústria albanês. Será utilizado no plano diretor do gasoduto e na sua futura construção.

56

Gerida pelos seis países dos Balcãs Ocidentais, a Escola Regional de Administração Pública (ReSPA) é uma organização internacional sediada em Danilovgrad, Montenegro. Recebeu 2,4 milhões de euros em assistência técnica do IPA, equipamento e mobiliário, bem como uma dotação anual de 1,2 milhões de euros em financiamento do IPA para apoiar as suas atividades operacionais⁵⁸.

57

Embora a oferta de formação da ReSPA⁵⁹ tenha por objetivo contribuir para uma administração pública eficaz e profissional nos países dos Balcãs Ocidentais, os funcionários públicos destes países recorreram pouco a essa formação, o que não é consentâneo com o volume de financiamento do IPA e dos fundos nacionais investidos na ReSPA ao longo de quase uma década⁶⁰. A Comissão apresentou propostas para melhorar os resultados da ReSPA, entre as quais assegurar a coordenação entre a assistência regional e nacional do IPA⁶¹. Embora estas propostas tivessem sido aplicadas à data da auditoria, era demasiado cedo para concluir se a ReSPA melhorou efetivamente a capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais.

A Comissão podia ter encorajado os beneficiários a utilizar o IPA como instrumento de aprendizagem

58

O Tribunal constatou que a metodologia aplicada pela Comissão em relação na IPA I se restringiu essencialmente às estruturas deste instrumento, especificamente criadas para efeitos de gestão dos fundos do IPA⁶². Ainda que esse não fosse um objetivo específico do IPA, a Comissão também podia ter encorajado ativamente as autoridades nacionais a utilizarem as boas práticas desenvolvidas nessas estruturas do IPA como um instrumento de aprendizagem, para reforçarem outros serviços da administração pública fora dessas estruturas⁶³. No entanto, não o fez e, como resultado, a contribuição do IPA para o reforço da capacidade administrativa permaneceu limitada aos organismos estreitamente associados à reforma da administração pública do IPA. As caixas 13 e 14 apresentam dois exemplos de grande visibilidade em que os beneficiários não aplicaram as boas práticas que podiam ter aprendido com o IPA.

Caixa 13

O projeto «Skopje 2014», antiga República jugoslava da Macedónia

Este projeto foi anunciado em 2010, com um valor de 80 milhões de euros. No entanto, em 2015, os custos totais foram estimados em sete vezes esse valor, ou seja 560 milhões de euros. Este projeto urbano de grande escala na capital consistiu na construção de edifícios e monumentos (ver fotografia 3). Não beneficiou de financiamento do IPA. Este projeto não cumpriu as normas da UE em matéria de contratação pública; verificou-se falta de transparência durante o processo de concurso (por exemplo, foram pagos honorários para obras de arte que não foram especificadas antes do concurso) e as alegadas irregularidades na adjudicação dos contratos não foram objeto de uma auditoria externa nem investigadas⁶⁴.

Fotografia 3

Partes do projeto «Skopje 2014»: obras de arte no rio Vardar e edifícios públicos na sua margem

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Caixa 14

O projeto da ponte Žeželj, Sérvia

O IPA financiou parte dos custos do projeto da ponte Žeželj, na região autónoma sérvia de Vojvodina. A nova ponte deveria estar concluída em novembro de 2013, tendo em vista substituir uma ponte ferroviária/rodoviária altamente congestionada e perigosa no centro da cidade de Novi Sad, que consistia numa construção provisória, realizada após o bombardeamento da ponte anterior durante a guerra com o Kosovo. Em virtude dos excessivos encargos administrativos e da fraca coordenação (por exemplo, a delegação de tarefas fundamentais das autoridades sérvias a terceiros, a incompatibilidade dos procedimentos sérvios com os procedimentos de engenharia internacionais, problemas na definição das metas do projeto) foram acumulados atrasos consideráveis em 2015 e as autoridades sérvias não concluíram as fases do projeto que não eram financiadas pelo IPA (fotografia 4).

Fotografia 4

Localização da futura ponte de Žeželj para travessia do rio Danúbio em Novi Sad

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

O diálogo político contribuiu para a capacidade administrativa

59

As realizações do IPA dependeram em grande medida dos progressos registados pelas diversas estruturas de diálogo político, que teve lugar tanto a nível intergovernamental como a nível parlamentar misto. O nível intergovernamental incluiu o Conselho da UE e os Estados-Membros, o SEAE, a Comissão e os seis governos dos Balcãs Ocidentais. As comissões parlamentares mistas competentes do Parlamento Europeu e os seis parlamentos dos Balcãs Ocidentais constituíram o nível parlamentar misto. O quadro 4 sintetiza as estruturas de diálogo político mais importantes envolvendo a Comissão e pertinentes para a presente auditoria.

Quadro 4

Estruturas de diálogo envolvendo a Comissão e os Balcãs Ocidentais

| Diálogo político | Início
Albânia | Diálogo de alto nível sobre prioridades fundamentais | 12 de novembro de 2013
Bósnia-Herzegovina | Diálogo de alto nível sobre o processo de adesão | 27 de junho de 2012
Diálogo estruturado sobre justiça | 6 de junho de 2011
Kosovo | Diálogo estruturado sobre o Estado de direito | 30 de maio de 2012
Antiga República jugoslava da Macedónia | Diálogo de alto nível sobre a adesão | 29 de março de 2012
Montenegro | Início das negociações de adesão | 29 de junho de 2012
Sérvia | Início das negociações de adesão | 21 de janeiro de 2014
Todos os países dos Balcãs Ocidentais | Conselhos de estabilização e associação | Diversas datas

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

60

Estas estruturas de diálogo visavam estimular a vontade política de reforçar o Estado de direito, encorajar a reforma administrativa e melhorar a gestão das finanças públicas, especialmente no período de 2014-2015. Consoante o estatuto político do país em matéria de adesão à UE (candidato potencial, candidato ou candidato com negociações por capítulo em aberto) as estruturas de diálogo político deram origem a grupos de trabalho especializados.

O diálogo político sobre o Estado de direito teve um impacto limitado

61

A Comissão foi eficaz na criação de grupos de trabalho, designadamente em matéria de independência do sistema judicial, insuficiências no funcionamento do Ministério Público e corrupção no sistema judicial e na polícia. Além disso, no caso do Montenegro e da Sérvia, países relativamente aos quais o Conselho aprovou o início das negociações de adesão (ver quadro 4), o processo de estabilização e associação, os planos de ação relativos aos capítulos 23 e 24, bem como o IPA, permitiram-lhes um determinado nível de preparação para a reforma do sistema judicial e a luta contra a corrupção e o crime organizado.

62

Tal como indicado na caixa 15, nos países com os quais as negociações de adesão ainda não tiveram início, o efeito dos grupos de trabalho UE-Balcãs Ocidentais no desenvolvimento da vontade política de promover o Estado de direito foi limitado.

Caixa 15

Limites do diálogo político em matéria de Estado de direito

Bósnia-Herzegovina

Em virtude dos desafios políticos e institucionais, o diálogo político foi parcialmente ineficaz. Registaram-se alguns progressos na criação de instituições funcionais e sustentáveis⁶⁵ mas no domínio da reforma do sistema judicial os progressos foram reduzidos. O sistema judicial continuou afetado por lacunas persistentes em termos de independência, interferência política e ineficiências⁶⁶.

Kosovo

Apesar de o Estado de direito constituir a prioridade fundamental no Kosovo⁶⁷, os progressos na luta contra a corrupção e o crime organizado registaram retrocessos significativos, tal como demonstrado em diversos relatórios⁶⁸. Até esse momento, o diálogo político fora ineficaz na resposta ao sentimento de impunidade prevalecente neste país, nomeadamente em virtude de uma falta de independência do sistema judicial e dos resultados limitados na luta contra a corrupção e o crime organizado⁶⁹.

O diálogo político sobre a reforma da administração pública registou alguns progressos

63

O diálogo político sobre a reforma da administração pública realizou-se no quadro dos acordos de estabilização e associação (AEA). Em parceria com as administrações públicas beneficiárias em toda a região dos Balcãs Ocidentais, a Comissão foi bemsucedida na criação de «grupos especiais para a reforma da administração pública».

64

Estes grupos especiais abordaram, de forma sistemática, o quadro estratégico de reforma da administração pública, a função pública e a gestão dos recursos humanos, o desenvolvimento e a coordenação de políticas, a prestação de serviços aos cidadãos e às empresas, a prestação de contas pela administração pública, assim como a gestão das finanças públicas. Foram criados em 2010 na antiga República jugoslava da Macedónia, em 2012 na Albânia, em 2013 no Kosovo, em 2014 no Montenegro e na Sérvia e, em 2015, na Bósnia-Herzegovina.

9Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 do Conselho (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

10Regulamento (CE) n.º 1085/2006 do Conselho, tal como aplicado pelo Regulamento (CE) n.º 718/2007 da Comissão, de 12 de junho de 2007 e Regulamento (UE) n.º 231/2014, tal como aplicado pelo Regulamento de xecução (EU) n.º 447/2014, de 2 de maio de 2014.

11Análise do TCE sobre os acordos de parceria europeus, acordos de associação e estabilização, DG Política de Vizinhança e Negociações de Alargamento, Relatórios Anuais de Atividades (2013, 2014). A meta-avaliação da assistência do IPA (setembro de 2013, p. 20) referiu objetivos abrangentes que muitas vezes não continham metas suficientemente mensuráveis.

12Plano de Gestão 2015, DG Política de Vizinhança e Negociações de Alargamento, p. 4 e 18; COM(2012) 600 final de 10 de outubro de 2012 «Estratégia de alargamento e principais desafios 2012-2013», p. 4.

13COM(2011) 666 final de 12 de outubro de 2011, «Estratégia de alargamento e principais desafios para 2011-2012», p. 20.

14Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA II), documento de estratégia indicativo plurinacional (30 de junho de 2015) e documentos estratégicos indicativos para a Albânia e o Montenegro (18 de agosto de 2014), antiga República Jugoslava da Macedónia e Sérvia (19 de agosto de 2014), Kosovo (20 de agosto de 2014) e Bósnia-Herzegovina (15 de dezembro de 2014).

1513.º considerando e artigo 12.º, alínea g) do Regulamento (CE) n.º 1085/2006 do Conselho.

16 https://www.wbif.eu/.

17A partir de 1 de janeiro de 2014, o termo «gestão descentralizada» foi substituído por «gestão indireta por países terceiros».

18Entre outros requisitos, a gestão descentralizada implicava a acreditação de um gestor orçamental nacional, a criação de uma estrutura de funcionamento do IPA e de uma autoridade de auditoria, bem como um controlo ex ante pela delegação da UE de todos os projetos descentralizados do IPA. Ver artigos 11.º a 31.º do Regulamento (CE) n.º 718/2007 da Comissão, de 12 de junho de 2007, que dá aplicação ao Regulamento (CE) n.º 1085/2006 do Conselho que institui um Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) (JO L 170 de 29.6.2007, p. 1).

19Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1), com as alterações que, periodicamente, lhe possam ser introduzidas.

20Relatório Especial do TCE n.º 11/2016, «Reforço da capacidade administrativa na antiga República jugoslava da Macedónia: progressos limitados num contexto difícil», ponto 47 (http://eca.europa.eu).

21Ibidem, pontos 48 e 50.

22Relatório Especial do TCE n.º 19/2014, «Assistência de Pré-adesão prestada pela UE à Sérvia», ponto 79 (http://eca.europa.eu).

23Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002.

24De acordo com a estratégia de alargamento da Comissão 2011-2012, «o empenhamento, o respeito das condições estabelecidas e a credibilidade constituem a pedra angular do processo de adesão e do seu êxito» (p. 2) e a condicionalidade deve ser rigorosa, exigente e restritiva (p. 18 e 23). A sua estratégia de alargamento relativa ao período de 2012-2013 mencionava a condicionalidade rigorosa (p. 2, 3, 16 e 22), o mesmo sucedendo com a sua estratégia de alargamento relativa a 2014 (p. 2 e 19) e a 2015 (p. 12).

25Uma suspensão dos pagamentos, nos termos previstos no artigo 46.º do Regulamento (CE) n.º 718/2007 da Comissão.

26No caso Sejdić and Finci Vs Bosnia and Herzegovina (dezembro de 2009), o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem constatou que a Bósnia-Herzegovina infringira o direito dos queixosos a serem eleitos, apenas porque pertenciam a minorias étnicas.

27Entre 2014 e 2017 foram atribuídos 165 milhões de euros a este país, em comparação com 331 milhões de euros entre 2007 e 2010.

28Relatório Especial do TCE n.º 14/2011, «A assistência da UE melhorou a capacidade da Croácia para gerir o financiamento pós-adesão?», ponto 53 (http://eca.europa.eu).

29Ver avaliação do Estado de direito, da reforma judicial e da luta contra a corrupção e o crime organizado nos Balcãs Ocidentais, fevereiro de 2013, p. 240.

30Ver anexo II, projetos albaneses n.os 2, 3, 4, 5, 9 e 10, relativos ao Estado de direito, e projeto n.º 2 relativo à gestão das finanças públicas.

31Relatório Especial n.º 19/2014, «Assistência de pré-adesão prestada pela União Europeia à Sérvia», caixa 5 e pontos 27 e 31 (http://eca.europa.eu).

32A equipa de auditoria recolheu provas a este respeito junto das delegações da UE na Albânia, na Bósnia-Herzegovina e na Sérvia.

33Avaliação temática do Estado de direito, reforma judicial e luta contra a corrupção e o crime organizado nos Balcãs Ocidentais — Lote 3, Relatório Final Principal, fevereiro de 2013, p. 60.

34Meta-avaliação da assistência do IPA e avaliação dos programas multibeneficiários, setembro de 2013. Avaliação temática do Estado de direito, reforma judicial e luta contra a corrupção e o crime organizado nos Balcãs Ocidentais — Lote 3, Relatório Final Principal, fevereiro de 2013. Avaliação temática do apoio do IPA na luta contra a corrupção, relatório final principal, agosto de 2015.

35A Comissão Europeia para a Democracia pelo Direito está sedeada em Veneza, Itália e, entre outras atividades, presta aconselhamento jurídico aos Estados membros do Conselho da Europa, ajudando-os, em especial, a tornar as suas jurisdições conformes com as normas europeias em matéria de Estado de direito (http://www.venice.coe.int).

36COM(2007) 72 final de 28 de fevereiro de 2007, «Código de Conduta da UE em matéria de divisão das tarefas na política de desenvolvimento».

37http://rcc.int/pages/2/overview. Ver estatutos do CCR.

38Relatório Especial do TCE n.º 18/2012 «Assistência da União Europeia ao Kosovo no domínio do Estado de direito», pontos 82 e 86 (http://eca.europa.eu).

39Esta observação baseia-se na amostra de auditoria avaliada em 2015 (ver anexo II). A Comissão formulou uma observação semelhante na sua meta-avaliação, p. 6 (2013).

40Ver anexo II, projetos no domínio do Estado de direito na Albânia (n.º 2, 3, 4, 5, 9 e 10), na Bósnia-Herzegovina (n.º 11 e 14), na antiga República Jugoslava da Macedónia (n.º 21 e 22), no Montenegro (n.º 23) e na Sérvia (n.º 25, 26, 27 e 28).

41«Estratégia Europa do Sudeste 2020», CCR, p. 31 a 33.

42No que se refere ao seu funcionamento administrativo e à execução dos seus projetos, o CCR depende do financiamento do IPA (14 milhões de euros pagos entre 2007 e 2013), uma vez que as quotas anuais mínimas de 50 000 euros por participante no Comité não cobrem todas as suas despesas.

43A Transparency International define a corrupção como o abuso, em proveito próprio, de poderes confiados, ver http://www.transparency.org/. O indicador «Controlo da corrupção» relativo à governação do Banco Mundial apresenta classificações comparáveis para os seis países dos Balcãs Ocidentais. Ver http://info.worldbank.org/governance/wgi/.

44Relatórios de 2012-2015 sobre os progressos realizados. Avaliação «Apoio do IPA na luta contra a corrupção», agosto de 2015 Avaliação «Estado de direito, reforma judicial e luta contra a corrupção e o crime organizado nos Balcãs Ocidentais», fevereiro de 2013.

45Relatório de 2015 sobre os progressos registados, Montenegro, p. 14, 15, 18 e 19. Relatório de 2015 sobre os progressos registados, Sérvia, p. 11, 13, 14, 17 e 18.

46Relatório de 2015 sobre os progressos registados, Albânia, p. 4 e 51).

47Relatório de 2015 sobre os progressos registados, Bósnia-Herzegovina, p. 16.

48Relatório sobre os progressos registados, 2015, Kosovo, p. 12, 15, 16 e 18.

49Relatório Especial do TCE n.º 11/2016, «Reforço da capacidade administrativa na antiga República jugoslava da Macedónia: progressos limitados num contexto difícil», ponto 28 e caixa 3 (http://eca.europa.eu). Avaliação «Apoio do IPA na luta contra a corrupção», agosto de 2015, p. 30 e 120.

50Transparency International, «Corruption fighters’ Tool kit: civil society experiences and emerging strategies», 2002 (http://www.transparency.org/whatwedo/publication/corruption_fighters_toolkit_civil_society_experiences_and_emerging_strategi).

51Ver, por exemplo, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, «Estratégia de Alargamento e Principais Desafios para 2011-2012», COM(2011) 666 final, em especial as p. 3, 7, 23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 e 67.

52Análise do TCE, dados da Comissão, julho de 2015.

53Meta-avaliação da assistência do IPA, setembro de 2013, p. 19. Relatórios sobre os progressos registados, 2012-2015.

54Ver anexo II, projetos de reforma da administração pública na Albânia (n.º 3, 4 e 5), Bósnia-Herzegovina (n.º 6, 7 e 9), antiga República Jugoslava da Macedónia (n.º 12 e 14), Montenegro (n.º 17 e 18) e Sérvia (n.º 20, 21, 22 e 23).

55A medição de base SIGMA, 2015, Bósnia-Herzegovina (p. 2, 39, 94 e 95) descreveu este contexto específico.

56O financiamento misto é a combinação de empréstimos de instituições financeiras com subvenções e permite que a Comissão alavanque os fundos do IPA, atraindo empréstimos de instituições financeiras. Ver Relatório Especial do TCE n.º 16/2014, «Eficácia da combinação de subvenções das facilidades de investimento regionais com empréstimos concedidos pelas instituições financeiras para apoiar as políticas externas da UE» (http://eca.europa.eu).

57Relatórios anuais e de acompanhamento do QIBO (https://www.wbif.eu/Library).

58Com base nos contratos assinados entre 2008 e 2014, Comissão, junho de 2015.

59Com base nas informações de retorno das autoridades albanesas ao TCE (junho de 2015), Relatório Especial do TCE n.º 11/2016, ponto 37 (caixa 1). Relatório Especial do TCE n.º 20/2016, «Reforço da capacidade administrativa no Montenegro: registam-se progressos, porém são necessários melhores resultados em várias áreas fundamentais», ponto 19 (caixa 2) (http://eca.europa.eu).

60Meta-avaliação/avaliação do programa multibeneficiários, junho de 2013, p. 19, 20, 24 e 25.

61Relatório Especial do TCE n.º 20/2016, «Reforço da capacidade administrativa no Montenegro: registam-se progressos, porém são necessários melhores resultados em várias áreas fundamentais», ponto 20 (http://eca.europa.eu).

62No que se refere à possibilidade de o IPA beneficiar a administração pública de forma mais abrangente e não apenas as estruturas do IPA, as avaliações da Comissão recomendam que as unidades de gestão do IPA sejam incorporadas na estrutura operacional dos beneficiários, em vez serem organismos isolados. Meta-avaliação da assistência do IPA, setembro de 2013. Esta questão também foi levantada pelo TCE em 2014, no âmbito do Relatório Especial n.º 19/2014, ponto VI.

63Ver Relatório Especial do TCE n.º 11/2016, «Reforço da capacidade administrativa na antiga República jugoslava da Macedónia: progressos limitados num contexto difícil», pontos 55 e 72 (http://eca.europa.eu).

64BIRN, «True cost of Skopje 2014 Revealed», 27 de julho de 2015. BIRN, «Accountability questions dog authors of Skopje 2014», 14 de agosto de 2015. Relatórios sobre os progressos registados, 2014, p. 25. Avaliação «Apoio do IPA na luta contra a corrupção», agosto de 2015, p.40.

65Relatório sobre os progressos registados, 2015, p. 9 e 12.

66Relatório sobre os progressos registados, 2015, p. 12, 15, 16 e 17.

67DPIP 2011-2013, Kosovo.

68No relatório sobre os progressos registados, de 2014 afirmava-se que devia ser prestada especial atenção à melhoria do Estado de direito e à intensificação da luta contra o crime organizado e a corrupção.

69Relatório sobre os progressos registados, 2015, p. 12, 15, 16 e 18. Nota introdutória, relatório sobre os progressos registados, 2014.

Conclusões e recomendações

65

Com base nas constatações de relatórios especiais anteriores, nas avaliações da Comissão e nos trabalhos adicionais de auditoria realizados em 2015, o objetivo do Tribunal foi avaliar se a Comissão, através do programa do IPA, contribuiu para o reforço da capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais. O âmbito da auditoria abrangeu o IPA I (2007-2013), mas também teve em conta as primeiras fases do IPA II (2014-2020) e centrou-se nos setores fundamentais do Estado de direito e da reforma da administração pública

66

O Tribunal concluiu que a assistência de pré-adesão prestada pela UE foi em grande medida eficaz e que o IPA I reforçou parcialmente a capacidade administrativa na região, apesar das insuficiências significativas inerentes às autoridades nacionais dos Balcãs Ocidentais.

67

Relativamente à gestão pela Comissão, os objetivos do IPA I nem sempre foram específicos e mensuráveis. Os programas e os projetos basearam-se nas necessidades, mas algumas avaliações de beneficiários no setor do Estado de direito revelaram insuficiências consideráveis (pontos 16 a 23).

68

A absorção do financiamento do IPA foi prejudicada pela insuficiente capacidade administrativa de alguns países e, no caso da execução descentralizada, pelos requisitos rigorosos relativos à gestão dos fundos da UE (pontos 24 a 26).

Recomendação 1
Objetivos. Gestão Indireta

No âmbito do IPA II, a Comissão deve definir objetivos específicos baseados em prioridades estabelecidas e em metas mensuráveis.

Para simplificar os requisitos de gestão, quando a Comissão identifica uma capacidade administrativa insuficiente deve aplicar imediatamente a gestão indireta de forma seletiva, tendo em conta o volume de financiamento envolvido e a complexidade e sensibilidade política dos projetos a descentralizar.

69

Durante o IPA I, a Comissão não aplicou condições rigorosas nem as seguiu de forma sistemática. Apesar de algumas insuficiências verificadas na comunicação do seu acompanhamento orientado para os resultados, a Comissão foi eficaz no acompanhamento da execução dos projetos do IPA. Também foi parcialmente eficaz no seguimento das conclusões e recomendações das avaliações do IPA. Por último, apesar das significativas insuficiências do beneficiário, conseguiu apoiar a coordenação dos doadores de forma eficaz (pontos 27 a 37).

Recomendação 2
Condições. Acompanhamento. Avaliação.

A Comissão deve aplicar condições pertinentes ao nível setorial, dos programas e dos projetos e proceder ao respetivo seguimento. Quando necessário pode, se for caso disso, aplicar uma redução líquida de futuras dotações do IPA, suspender os pagamentos, cancelar projetos ainda não contratados e acompanhar de forma sistemática a conformidade do projeto com as condições predefinidas. A Comissão deve acompanhar de forma sistemática programas e projetos sensíveis, bem como realizar avaliações externas das intervenções em setores prioritários nos Balcãs Ocidentais.

70

No que se refere à capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais, em termos gerais o IPA concretizou as realizações que foram contratualmente planeadas e o seu apoio ao Estado de direito e à reforma da administração pública foi parcialmente sustentável (pontos 42 a 57).

71

No caso dos projetos relativos ao Estado de direito, a Comissão não aplicou suficientemente a condicionalidade e o financiamento do IPA I foi relativamente reduzido em domínios fundamentais do Estado de direito, tais como a liberdade de imprensa, o Ministério Público e a luta contra a corrupção e o crime organizado. A falta de vontade política de reformar as instituições por parte dos beneficiários, as insuficiências em termos de orçamento e de pessoal, bem como uma fraca coordenação, também afetaram a sustentabilidade do projeto (pontos 43 a 52).

72

No domínio da reforma da administração pública, a Comissão conseguiu converter muitas realizações de projetos em resultados sustentáveis. Apesar de não se tratar de um objetivo explícito do IPA, podia ter encorajado os beneficiários a utilizarem mais o IPA como um instrumento de aprendizagem na restante administração pública (pontos 53 a 58).

Recomendação 3
Registo. Recursos.

No contexto do diálogo político e ao abrigo do IPA I e do IPA II, a Comissão deve encorajar os países beneficiários no sentido de um maior empenho político na criação de um registo convincente de investigações, acusações e condenações efetivas nos processos por corrupção de alto nível e crime organizado. Deve, para o efeito, exigir que cada um dos beneficiários desenvolva os respetivos registos, o que deve ser feito no quadro do diálogo político e ficar refletido nas futuras dotações nacionais do IPA e outras potenciais fontes de financiamento da UE.

Além disso, perante a existência de empenho político e de uma melhor capacidade de absorção, a Comissão deve orientar melhor os recursos em áreas fundamentais do Estado de direito, relativamente às quais o Tribunal constatou uma necessidade significativa de apoio: a luta contra a corrupção e o crime organizado (com especial ênfase no Ministério Público) e a liberdade de imprensa.

73

O desenvolvimento da cooperação regional e o reforço da capacidade administrativa no conjunto da região são extremamente importantes e têm sido encorajados pela Comissão, designadamente através do Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais (pontos 19, 39 e 55).

74

No entanto, durante o período auditado, o Conselho de Cooperação Regional não teve um impacto significativo no terreno. No que se refere à Escola Regional de Administração Pública, era demasiado cedo para se concluir se a mesma melhorou a capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais (pontos 39, 45 e 57).

Recomendação 4
Cooperação regional.

No âmbito do IPA I e do IPA II, a Comissão deve apoiar a cooperação regional. Deve, em especial, assegurar que as suas contribuições financeiras para o CCR e a ReSPA são acompanhadas de resultados mensuráveis e sustentáveis no terreno.

75

Em alguns casos, o diálogo político nos Balcãs Ocidentais teve um impacto limitado no Estado de direito. Registaram-se alguns progressos no que se refere à reforma da administração pública. (pontos 59 a 64).

Recomendação 5
Diálogo político.

No âmbito do IPA, a Comissão deve utilizar o diálogo político para apoiar a concretização de resultados em matéria de Estado de direito e de reforma da administração pública.

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de julho de 2016.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Principais acontecimentos para compreender as relações UE-Balcãs Ocidentais

2000

ο1 de junho : O Conselho Europeu de Santa Maria da Feira estipula que todos os países participantes no Processo de Estabilização e de Associação são potenciais candidatos à adesão à UE.

2001

ο1 de abril: Detenção do antigo presidente jugoslavo, Slobodan Milosevic, acusado de crimes de guerra, abuso de poder e corrupção.

ο13 de agosto: O Acordo-Quadro de Ohrid sela o acordo de paz entre o governo da antiga República jugoslava da Macedónia e a comunidade étnica albanesa do país.

2003

ο20 de junho: O Conselho Europeu de Salónica confirma a perspetiva europeia dos Balcãs Ocidentais.

2004

ο22 de março: A antiga República jugoslava da Macedónia candidata-se à adesão à UE.

ο1 de abril: Entrada em vigor do AEA com a antiga República jugoslava da Macedónia.

2005

ο16 de dezembro: O Conselho confirma a antiga República jugoslava da Macedónia como país candidato.

2006

ο3 de junho: Após um referendo bem-sucedido, o Montenegro declara a sua independência.

2007

ο1 de janeiro: Entrada em vigor do IPA I.

ο26 de fevereiro: No processo Bósnia-Herzegovina Vs. Sérvia e Montenegro, o TIJ decidiu que o massacre de Srebrenica foi um ato de genocídio, mas ilibou o demandado da responsabilidade pelo massacre.

2008

ο17 de fevereiro: O Kosovo declara a sua independência.

ο11 de julho: Na Conferência de doadores para o Kosovo, a Comissão e os Estados-Membros da UE comprometem-se a apoiar especificamente o Kosovo com quase 800 milhões de euros.

ο15 de dezembro: O Montenegro candidata-se à adesão à UE.

2009

ο1 de abril: Entrada em vigor do AEA com a Albânia.

ο24 de abril: A Albânia candidata-se à adesão à UE.

ο22 de dezembro: A Sérvia candidata-se à adesão à UE.

ο22 de dezembro: A CEDH condena a Bósnia-Herzegovina por violação dos direitos democráticos dos cidadãos de comunidades não maioritárias.

2010

ο1 de maio: Entrada em vigor do AEA com o Montenegro.

ο22 de julho: O TIJ formula um parecer consultivo de acordo com o qual a declaração unilateral de independência pelo Kosovo não infringiu nenhuma regra ou legislação internacional aplicável.

ο17 de dezembro: O Conselho confirma o Montenegro como país candidato.

2011

ο26 de maio e 20 de julho: Detenção de proeminentes criminosos de guerra sérvios procurados pelo Tribunal Penal Internacional para a ex-Jugoslávia.

2012

ο1 de março: O Conselho confirma a Sérvia como país candidato.

ο29 de junho: Início formal das negociações de adesão do Montenegro.

2013

ο19 de abril: Os primeiros-ministros do Kosovo e da Sérvia assinam o Acordo de Bruxelas, que normaliza as relações entre os dois países.

ο1 de setembro: Entrada em vigor do AEA com a Sérvia.

2014

ο1 de janeiro: Entrada em vigor do IPA II.

ο21 de janeiro: Início formal das negociações de adesão da Sérvia.

ο27 de junho: O Conselho confirma a Albânia como país candidato.

ο15 de julho: Declaração pelo novo Presidente da Comissão de que não haverá novas adesões até 2020.

ο28 de agosto: Cimeira dos Balcãs Ocidentais em Berlim.

2015

ο1 de junho: Entrada em vigor do AEA com o Montenegro.

ο20 de agosto: Cimeira dos Balcãs Ocidentais em Viena.

2016

ο15 de fevereiro: A Bósnia-Herzegovina candidata-se à adesão à UE.

ο30 de março: Cimeira dos Balcãs Ocidentais em Durrës, Albânia.

ο1 de abril: Entrada em vigor do acordo de parceria europeu com o Kosovo.

Fonte: TCE com base nos dados da Comissão Europeia.

Anexo II

Amostra de auditoria dos projetos nacionais do IPA I

N.º
Beneficiário
Projeto
Ano da decisão IPA
Montante
(em euros)

Estado de direito

1
Albânia
Missão de Assistência da Comunidade Europeia à Polícia Albanesa (PAMECA III)
2007
6 768 790

2
Projeto contra a corrupção na Albânia (PACA)
2008
2 000 000

3
Apoio às Estruturas de Investigação de Branqueamento de Capitais e Criminalidade Financeira
2009
1 500 000

4
Fundo de Apoio à Sociedade Civil — Iniciativas Cívicas e Reforço das Capacidades
2009
1 500 000

5
Apoio à Proteção de Testemunhas
2009
554 199

6
Missão de Assistência da Comunidade Europeia à Polícia Albanesa (PAMECA IV)
2009
1 000 000

7
EURALIUS III: Assistência Técnica ao Sistema Judicial
2009
2 300 000

8
Construção de um novo estabelecimento prisional em Fier
2010
9 654 814

9
Sistema de gestão de processos para o Gabinete do Procurador-Geral da Albânia
2010
990 396

10
Construção do Palácio de Justiça em Tirana
2012
0

11
Bósnia-Herzegovina
Formação conjunta da Unidade de Informação Financeira, da Unidade de Investigação Criminal, da Agência de Investigação e Proteção do Estado, dos procuradores, das agências e das instituições de regulação financeira
2007
392 973

12
Financiamento da Câmara de Crimes de Guerra (Tribunal de Estado)
2008
2 999 599

13
Assistência à Direção de coordenação dos órgãos de polícia
2008
1 200 000

14
Reforço das capacidades institucionais de prevenção e combate da corrupção
2009
488 048

15
Responsible Journalism's Watching Eye: Anti-corruption and the Media (O Olhar Atento do Jornalismo Responsável: a luta contra a corrupção e os meios de comunicação social)
2009
102 923

16
Construção de um estabelecimento prisional de alta segurança em Sarajevo — Fase II
2010
5 150 000

17
Conselho Superior da Magistratura e do Ministério Público
2010
1 000 000

18
Assistência de parceria à Direção de coordenação dos órgãos de polícia
2008
1 200 000

19
Apoio às instituições responsáveis pela aplicação da lei
2010
6 999 999

20
Aumento das capacidades dos parlamentos no contexto da adesão à UE
2012
3 499 966

21
Antiga República jugoslava da Macedónia
Apoio à elaboração dos documentos estratégicos de seguimento e dos respetivos planos de ação para a prevenção e a repressão da corrupção e dos conflitos de interesses
2008
165 968

22
Intercâmbio de boas práticas da UE no domínio do acompanhamento da luta contra a corrupção a nível local
2009
138 500

23
Montenegro
Apoio à execução da estratégia e do plano de ação anticorrupção
2012
700 000

24
Corrupção nas administrações locais - tolerância zero!
2012
190 308

25
Sérvia
Reforma da polícia: assuntos internos
2007
1 000 000

26
Melhoria da eficiência e da transparência do sistema judicial (tribunais)
2007
2 643 064

27
Luta contra a corrupção
2008
2 147 000

28
Melhoria da transparência e da eficiência (magistrados do Ministério Público e sistema penal)
2008
1 891 517

29
Apoio à sociedade civil (I e II)
2007
2008
1 983 458

TOTAL

60 161 522

Reforma da administração pública

1
Albânia
Apoio ao Serviço Albanês de Administração Pública (DOPA)
2008
958 892

2
Apoio aos sistemas de contratação, concessões e leilões públicos
2008
899 076

3
Reforço do Parlamento da Albânia
2010
1 454 147

4
Apoio à Administração das Alfândegas Albanesas
2011
1 424 496

5
Execução de um Sistema de Gestão e Controlo Financeiro moderno e da Inspeção Financeira Pública
2012
2 500 000

6
Bósnia-Herzegovina
Reforço da capacidade do gabinete do Coordenador da Reforma da Administração Pública
2007
1 824 961

7
Desenvolvimento e execução de uma estratégia de controlo interno das finanças públicas a nível nacional
2007
1 105 904

8
Reforço da Capacidade das Estatísticas sobre a Administração e as Finanças Públicas
2009
1 603 790

9
Planos de formação em matéria de transparência e prestação de contas
2010
445 253

10
Apoio à Coordenação e à Execução da Reforma da Administração Pública
2011
476 450

11
Antiga República jugoslava da Macedónia
Assistência técnica ao mecanismo de formação e de apoio do IPA
2007
856 280

12
Reforço da capacidade das instituições para gerir e executar os programas operacionais
2008
1 599 710

13
Apoio ao Sistema de Contratação Pública
2008
986 442

14
Assistência Técnica ao Ministério da Sociedade da Informação e da Administração e Reforço da execução do Sistema Nacional de Coordenação da Formação
2009
1 095 000

15
Montenegro
Desenvolvimento e reforço do sistema de contratação pública
2009
1 080 017

16
Reforço dos sistemas de gestão e de controlo para a assistência financeira da UE
2009
2010
2013
2 000 000

17
Reforço dos sistemas de gestão e de controlo para a assistência financeira da UE
2014
751 068

18
Controlo da Qualidade da Auditoria na Instituição Superior de Controlo
2014
250 000

19
Controlo da Qualidade da Auditoria na Instituição Superior de Controlo
2014
1 261 500

20
Sérvia
Programa de Apoio Municipal
2007
22 501 150

21
Apoio ao Serviço de Contratação Pública
2007
116 650

22
Programa de Apoio Municipal Apoio ao Serviço de Contratação Pública
2008
2 000 000

23
Programa de Apoio Municipal Apoio ao Serviço de Contratação Pública
2008
1 399 641

TOTAL

48 590 427

Fonte: TCE com base nos dados da Comissão Europeia, 30 de junho de 2015.

Anexo III

Amostra de auditoria dos programas regionais do IPA I

N.º
Programa multibeneficiários nos Balcãs Ocidentais
Anos das decisões IPA
Montante contratado
(em euros)

1
Conselho de Cooperação Regional (CCR)
2008-2013
18 641 100

2
Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais (QIBA)
2008-2014
305 000 000

3
Escola Regional de Administração Pública
2010-2013
5 900 000

TOTAL:

329 541 100

Fonte: TCE com base nos dados da Comissão Europeia, 30 de junho de 2015. Os montantes contratados representam os montantes totais contratados para todos os projetos no âmbito destes programas.

Respostas da Comissão

Síntese

VIII

A Comissão gostaria de sublinhar que foram impostas condições e, se necessário, ao nível adequado, de forma a obter o maior impacto possível dos objetivos da política de alargamento, muitas vezes em contextos políticos difíceis.

No que diz respeito aos níveis de financiamento, a Comissão gostaria de salientar que o financiamento concedido nos setores pertinentes foi adequado, dado o montante relativamente limitado dos investimentos necessários a grande escala e as limitações decorrentes da capacidade de absorção existente. A liberdade dos meios de comunicação social, a sociedade civil e a luta contra a corrupção e a criminalidade organizada exigem sobretudo a prestação de aconselhamento especializado mediante assistência técnica, o que foi assegurado através do IPA, e não dos investimentos em grande escala.

X

A Comissão gostaria de salientar que o Conselho de Cooperação Regional (CCR) foi essencialmente criado pelos países da região como fórum de encontro e de debate dos desafios comuns, tendo este objetivo sido atingido.

Introdução

09

A Comissão gostaria de salientar que o processo de alargamento é um processo rigoroso mas justo, assente em critérios bem estabelecidos e ensinamentos retirados do passado. Cada país é avaliado com base no seu próprio mérito. Os desafios com que se deparam os atuais países do alargamento são tais que nenhum estará em condições de aderir à UE durante o mandato da atual Comissão, que expira no final de 2019. Em dezembro de 2015, o Conselho reiterou que o alargamento continua a ser uma política fundamental da UE e reafirmou o apoio inequívoco da UE à perspetiva europeia dos Balcãs Ocidentais.

Observações

23

A Comissão gostaria de salientar que todos os países dispõem de estratégias no domínio do Estado de direito. No entanto, nem todos têm uma estratégia abrangente ou atualizada no setor da justiça.

Caixa 4 — Experiência com a gestão descentralizada no âmbito do IPA I

Antiga República jugoslava da Macedónia

A Comissão gostaria de salientar que, a fim de reduzir o risco de novas perdas de projetos, o processo de revisão dos documentos contratuais melhorou e é mais seletivo na decentralização dos fundos no âmbito do IPA II. A Comissão também acompanha de perto os planos de contratos públicos elaborados pelas autoridades nacionais e aconselha sobre o estabelecimento da ordem de prioridade dos projetos. Além disso, a Comissão acompanha a aplicação do plano de ação DIS elaborado pelas autoridades nacionais para abordar todas as questões relacionadas com a execução do IPA.

Caixa 4 — Experiência com a gestão descentralizada no âmbito do IPA I

Sérvia

O Sistema de Execução Descentralizada (DIS) no âmbito do IPA I tinha por objetivo a gestão dos fundos IPA pelas autoridades nacionais.

Por conseguinte, o processo de acreditação não implicou uma avaliação abrangente da gestão das finanças públicas a nível nacional, que foi incorporada unicamente no quadro jurídico do IPA II.

É de notar que, no caso da Sérvia, a Comissão continuou a controlar as estruturas DIS, acompanhando quaisquer questões pendentes e adotando medidas corretivas. Por exemplo, em 2015, devido à persistência de insuficiências numa das principais estruturas (autoridade de auditoria), a Comissão decidiu suspender a atribuição, uma vez que o sistema não permitia assegurar a utilização correta dos fundos da UE.

28

A Comissão gostaria de sublinhar que foram impostas condições e, se necessário, ao nível adequado, de forma a obter o maior impacto possível dos objetivos da política de alargamento, muitas vezes em contextos políticos difíceis.

Caixa 6 — No âmbito do IPA não foi aplicada uma condicionalidade rigorosa

Sérvia

Desde a programação do IPA 2012, é aplicada a condicionalidade de forma direcionada. As condições são claramente definidas nas fichas setoriais/de projeto de forma mensurável e respeitadas durante a execução. Tal destina-se a assegurar que se financie apenas os projetos (ações) com um certo grau de maturidade. Numerosos projetos foram adiados na programação, quando não se encontravam reunidas condições prévias importantes.

36

A Comissão concorda parcialmente. Em geral, a Comissão acompanha sistematicamente todas as avaliações, nomeadamente através de um quadro pormenorizado de recomendações e ações de seguimento. A Comissão gostaria igualmente de salientar que o sistema de acompanhamento orientado para os resultados (ROM) se baseia em questões genéricas que podem ser utilizadas para todos os países e/ou setores. No entanto, pode-se recorrer a peritos com a experiência específica pertinente para obter uma visão mais equilibrada.

37

A Comissão sublinha que está atualmente em curso uma avaliação estratégica abrangente da reforma da administração pública.

Caixa 7 — Coordenação regional dos doadores nos Balcãs Ocidentais

CCR

A Comissão gostaria de salientar que o CCR organizou vários debates de caráter setorial a nível regional, incluindo uma reunião de coordenação dos doadores. Estas ações contribuíram para proporcionar uma perspetiva regional da assistência dos doadores.

O CCR criou uma base de dados de doadores (SEEDAD), tendo sido concluída uma versão beta em dezembro de 2015. A base de dados foi apresentada à comunidade dos doadores na reunião de coordenação dos doadores realizada em março de 2016 (http://www.rcc.int/seedad/).

40

Apesar de algumas falhas no processo de coordenação dos doadores por parte das autoridades nacionais, devido ao apoio prestado pela Comissão e pelas delegações da UE, tal não teve impacto sobre a correta aplicação da assistência financeira ao abrigo do IPA.

Caixa 8 — Coordenação ineficaz dos doadores ao nível do beneficiário

Kosovo

A Comissão concorda com a observação segundo a qual os mecanismos de coordenação dos doadores do Governo do Kosovo não estavam completamente operacionais no final de 2011, embora seja de referir que se registaram progressos desde essa data e que se procedeu à consulta dos doadores sobre um novo regulamento melhorado relativo à coordenação entre os doadores, adotado em junho de 2015. O Gabinete da UE prestou igualmente apoio às autoridades nacionais.

43

A Comissão observa que no domínio sensível do Estado de direito é essencial um empenhamento político pleno e constante antes, durante e após o projeto a fim de garantir resultados sustentáveis.

44

A Comissão gostaria de salientar que, através do seu diálogo político, tem encorajado sistematicamente o apoio político às reformas no domínio do Estado de direito por parte dos beneficiários. Este diálogo, embora não esteja diretamente relacionado com as questões relativas aos projetos, tem um impacto direto na garantia de que as condições políticas são respeitadas ou, pelo menos, tidas em consideração.

Além disso, a Comissão gostaria de realçar o desafio específico que consiste em impor condições rigorosas sem limitar excessivamente o apoio financeiro ao domínio do Estado de direito. Tal exige uma calibração cuidadosa através do diálogo político, da programação e da execução dos projetos.

45

A Comissão salienta que o CCR criou um grupo de trabalho em matéria de justiça com os Ministérios da Justiça dos Balcãs Ocidentais, que adotou um plano de ação regional em matéria de justiça. Foram criadas duas redes regionais (instituições de formação judiciária e associações de mediadores) para a execução do plano de ação. O CCR conseguiu também a participação do Instituto Europeu de Administração Pública, da Rede Europeia de Formação Judiciária e do Conselho da Europa para o desenvolvimento de seminários e materiais destinados aos juízes e aos magistrados do Ministério Público.

49

A Comissão gostaria de salientar que o desenvolvimento de um registo requer um empenho político sustentado das autoridades durante um longo período de tempo.

No caso do Kosovo, a Comissão remete para o seu recente relatório sobre os progressos realizados pelo Kosovo no cumprimento dos requisitos do roteiro da liberalização de vistos, incluindo a criação de um registo da evolução da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada [COM(2016) 276 final].

Caixa 10 — Resultados do projeto do IPA I no domínio da luta contra a corrupção

Projeto contra a corrupção, Albânia

A Comissão discorda parcialmente. O projeto, em si mesmo, não cumpriu os objetivos, tais como a redução dos níveis de corrupção, ou um aumento de apreensão de bens, que são resultados de mais longo prazo. No entanto, outros objetivos importantes do projeto foram alcançados com êxito e tiveram um impacto positivo na luta contra a corrupção na Albânia. A última avaliação temática sobre o apoio do IPA em matéria de luta contra a corrupção concluiu que o projeto tinha contribuído para a prevenção da corrupção no setor da educação e avaliou positivamente a sua contribuição para a aplicação das recomendações do GRECO e do Moneyval.

52

A Comissão gostaria de observar que tem apoiado continuamente as organizações da sociedade civil através da assistência do IPA em todos os setores, incluindo a democracia e o Estado de direito, nomeadamente através de programas plurinacionais. É extremamente importante que esse apoio tenha em conta a capacidade de absorção da sociedade civil.

No que se refere aos níveis de financiamento nos outros domínios mencionados, a Comissão gostaria de salientar que o financiamento atribuído foi adequado, dado o montante relativamente limitado dos investimentos necessários a grande escala e as limitações decorrentes da capacidade de absorção existente. Estes setores requerem, em primeiro lugar, a prestação de aconselhamento especializado mediante assistência técnica, o que foi assegurado através do IPA, e não investimentos em grande escala, juntamente com um forte empenho político.

58

A Comissão gostaria de salientar que as estruturas referidas pelo Tribunal, criadas com o objetivo de gerir os fundos do IPA, são aplicáveis sobretudo à gestão descentralizada, pelo que só existem em alguns países. Além disso, a Comissão sublinha a importância de incentivar as autoridades nacionais a, sempre que possível, utilizarem da melhor forma as boas práticas dessas estruturas.

A Comissão gostaria de salientar que a promoção da boa gestão das finanças públicas não se limita à utilização do IPA I. A nova estratégia de alargamento «prioridade aos aspetos fundamentais», de outubro de 2013, coloca especial ênfase em todas as formas de governação económica, incluindo a gestão das finanças públicas e a adjudicação de contratos públicos em conformidade com as normas da UE, o que é supervisionado de perto através das estruturas adequadas.

Caixa 14 — O projeto da ponte de Žeželj, Sérvia

Considerou-se que os atrasos eram, na sua maioria, imputáveis ao contratante. Mais recentemente, as dificuldades deste tipo foram abordadas através de uma melhor ligação entre os objetivos estratégicos e a programação.

61

A Comissão salienta que o diálogo político só pode incentivar reformas, mas a apropriação do processo de reforma incumbe às autoridades nacionais.

Caixa 15 — Limites do diálogo político em matéria de Estado de direito

Resposta comum da Comissão à «Bósnia-Herzegovina» e ao «Kosovo»

A Comissão salienta que o diálogo político com os países dos Balcãs Ocidentais tem sido conduzido de modo eficaz e orientado para os resultados, tendo levado à realização de progressos, tal como referido nos pacotes anuais do alargamento e nos relatórios de progresso anuais. No entanto, a complexidade das reformas avaliadas no âmbito desta auditoria significa que o processo exige tempo, em especial porque a Comissão põe em prática uma abordagem que atribui mais importância à qualidade do que à rapidez. Além disso, o ritmo das reformas nos países em causa é da responsabilidade das autoridades nacionais.

Conclusões e recomendações

Recomendação 1
Objetivos. Gestão indireta

A Comissão aceita esta recomendação.

Recomendação 2
Condições. Acompanhamento. Avaliação

A Comissão aceita esta recomendação.

71

A Comissão gostaria de sublinhar que foram impostas condições e, se necessário, ao nível adequado, de forma a obter o maior impacto possível dos objetivos da política de alargamento, muitas vezes em contextos políticos difíceis.

No que diz respeito aos níveis de financiamento, a Comissão gostaria de salientar que o financiamento concedido nos setores pertinentes foi adequado, dado o montante relativamente limitado dos investimentos necessários a grande escala e as limitações decorrentes da capacidade de absorção existente. A liberdade dos meios de comunicação social, a sociedade civil e a luta contra a corrupção e a criminalidade organizada exigem sobretudo a prestação de aconselhamento especializado mediante assistência técnica, o que foi assegurado através do IPA, e não dos investimentos em grande escala.

Recomendação 3
Registo. Recursos

A Comissão aceita esta recomendação.

74

A Comissão gostaria de salientar que o Conselho de Cooperação Regional foi essencialmente criado pelos países da região como fórum de encontro e debate dos desafios comuns, tendo este objetivo sido atingido.

Recomendação 4
Cooperação regional

A Comissão aceita esta recomendação.

75

A Comissão gostaria de salientar que, nos casos em que o diálogo político teve um impacto limitado no Estado de direito, tal ficou essencialmente a dever-se à falta de vontade política por parte das autoridades nacionais.

Recomendação 5
Diálogo político

A Comissão aceita esta recomendação.

QJ-AB-16-022-PT-E    ISSN 1977-5822

A política de alargamento da UE nos Balcãs Ocidentais foi desenvolvida com seis países europeus que têm sido historicamente afetados por graves conflitos étnicos, políticos e económicos, e que pretendem aderir à UE.
O Tribunal avaliou se a gestão do IPA nos Balcãs Ocidentais pela Comissão foi eficaz nos domínios fundamentais do Estado de direito e da administração pública e se reforçou efetivamente a capacidade administrativa na região. O Tribunal examinou igualmente as realizações do diálogo político UE-Balcãs Ocidentais no reforço da capacidade administrativa.