CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5727-7 | ISSN 1831-0966 | doi:10.2865/55753 | QJ-AB-16-022-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-5730-7 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/926619 | QJ-AB-16-022-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5692-8 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/5572 | QJ-AB-16-022-RO-E

© Uniunea Europeană, 2016

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a imaginilor 1 și 2, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorul drepturilor de autor.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Etapă | Data
Adoptarea planului de audit/Demararea auditului | 10.3.2015
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de raport | 6.6.2016
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie | 12.7.2016
Primirea răspunsurilor Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile lingvistice | 31.8.2016

RO
2016

nr. 21

Raportul special

Meta-audit privind
asistența pentru
preaderare acordată de UE
în vederea consolidării
capacității administrative
din Balcanii de Vest

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III – condusă de domnul Karel Pinxten, membru al Curții de Conturi Europene –, cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente acțiunilor externe, securității și justiției. Auditul a fost condus de domnul Istvan Szabolcs Fazakas, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Márton Baranyi, atașat în cadrul cabinetului; Francis Joret și Sabine Hiernaux-Fritsch, sprijin și controlul calității; Dennis Wernerus, coordonator; Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Haellstroem și Nikolaos Zompolas, auditori.

De la stânga la dreapta: A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, T. Haellstroem.

Cuprins

Abrevieri și acronime

Sinteză

Introducere

Sfera și abordarea auditului

Observații

Partea I – A gestionat Comisia în mod corespunzător instrumentul IPA în Balcanii de Vest?

Obiectivele nu erau întotdeauna specifice și măsurabile în cadrul IPA I

Programele și proiectele erau bazate pe nevoi identificate, însă unele evaluări ale țărilor beneficiare prezentau deficiențe considerabile

Procesul de absorbție a fondurilor IPA a fost îngreunat uneori de capacitatea administrativă redusă

Comisia nu a aplicat în mod sistematic condiții stricte

Comisia a fost în general eficace în monitorizarea implementării și parțial eficace în utilizarea rezultatelor evaluărilor

În ciuda unor deficiențe considerabile la nivelul țărilor beneficiare, Comisia a sprijinit în mod eficace coordonarea donatorilor

Partea II – A contribuit IPA la consolidarea capacității administrative în Balcanii de Vest?

Comisia a fost eficace în producerea realizărilor preconizate

În ceea ce privește statul de drept și reforma administrației publice, IPA a fost doar parțial sustenabil

Dialogul politic a abordat problema capacității administrative

Concluzii și recomandări

Anexa I | — | Evenimentele principale care au marcat relațiile dintre UE și Balcanii de Vest
Anexa II | — | Eșantionul de audit cuprinzând proiecte naționale din cadrul IPA I
Anexa III | — | Eșantionul de audit cuprinzând proiecte regionale din cadrul IPA I

Răspunsul Comisiei

Abrevieri și acronime

BIRN: Rețeaua pentru investigații media în Balcani

CCR: Consiliul de Cooperare Regională

CIBV: Cadrul de investiții pentru Balcanii de Vest

CIJ: Curtea Internațională de Justiție

DIPM: Document indicativ de planificare multianuală

IPA: Instrumentul de asistență pentru preaderare (I: 2007-2013, II: 2014-2020)

RCSONU: Rezoluție a Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite

ReSPA: Școala Regională de Administrație Publică

ROM: Monitorizare orientată spre rezultate (results-oriented monitoring)

SEAE: Serviciul European de Acțiune Externă

SIGMA: Sprijin pentru îmbunătățirea guvernanței și a gestionării (Support for improvement in governance and management)

Sinteză

I

În perioada 2007-2014, asistența financiară acordată de UE în Balcanii de Vest prin intermediul Instrumentului de asistență pentru preaderare (IPA) s-a ridicat la 5,1 miliarde de euro și a fost alocată în cadrul unor programe naționale și regionale. Aproximativ un sfert din fondurile alocate pentru programele naționale au fost direcționate către consolidarea capacității administrative în anumite sectoare-cheie, mai precis, statul de drept și reforma administrației publice. În plus, dialogul politic a contribuit, la rândul său, la consolidarea capacității administrative în cele șase țări din Balcanii de Vest, care sunt beneficiarii pe plan legal și financiar ai asistenței acordate prin instrumentul IPA.

II

Curtea a evaluat dacă modul în care Comisia gestionează IPA în Balcanii de Vest a fost eficace și dacă acest instrument a contribuit efectiv la consolidarea capacității administrative în regiune. Auditul a acoperit perioada de programare 2007-2013, dar au fost luate în considerare, de asemenea, evoluțiile din cadrul noii perioade de programare, 2014-2020.

III

O caracteristică specifică a acestui meta-audit a fost faptul că au fost evaluate, în special, datele din rapoartele speciale anterioare ale Curții și din evaluările efectuate de Comisie. Curtea a analizat întregul proces de programare pentru IPA (partea întâi) și a examinat 52 de proiecte naționale și trei programe regionale (partea a doua).

IV

Curtea a concluzionat că asistența pentru preaderare acordată de UE a fost, în linii mari, eficace și că IPA I a contribuit parțial la consolidarea capacității administrative în regiune, în ciuda unor deficiențe considerabile care sunt inerente autorităților naționale din Balcanii de Vest.

V

În ceea ce privește gestionarea asigurată de Comisie, obiectivele instrumentului IPA I nu erau întotdeauna specifice și măsurabile. Programele și proiectele erau bazate pe evaluări ale nevoilor, însă unele evaluări ale țărilor beneficiare în domeniul statului de drept prezentau deficiențe considerabile. Absorbția fondurilor IPA I a fost îngreunată de capacitatea administrativă redusă din anumite țări și, în cazul implementării descentralizate, de cerințele stricte legate de gestiunea fondurilor UE.

VI

În cadrul IPA I, Comisia nu a aplicat în mod sistematic condiții stricte și nu a urmărit respectarea lor. În ciuda unor deficiențe care afectau raportarea sa din cadrul monitorizării axate pe rezultate, Comisia a fost eficace în monitorizarea punerii în aplicare a proiectelor IPA. În ceea ce privește utilizarea concluziilor și a recomandărilor formulate în evaluările derulate în cadrul IPA, Comisia a fost parțial eficace. De asemenea, în pofida unor deficiențe considerabile la nivelul țărilor beneficiare, Comisia a reușit să sprijine coordonarea donatorilor.

VII

În ceea ce privește capacitatea administrativă în Balcanii de Vest, IPA a condus în general la realizările prevăzute prin contract, iar sprijinul pe care l-a acordat pentru statul de drept și pentru reforma administrației publice a fost parțial sustenabil.

VIII

În cazul proiectelor din domeniul statului de drept, Comisia nu a recurs în măsură suficientă la aplicarea condiționalității, iar fondurile alocate prin IPA I în domenii importante pentru statul de drept, precum libertatea mass-mediei și combaterea corupției și a criminalității organizate, erau relativ reduse. Lipsa voinței politice a țărilor beneficiare de a reforma instituțiile, insuficiența bugetului și a personalului, precum și slaba coordonare au afectat, de asemenea, sustenabilitatea proiectelor.

IX

În ceea ce privește reforma administrației publice, Comisia a reușit să transforme numeroase realizări ale proiectelor în rezultate sustenabile. Comisia ar fi putut încuraja mai mult țările beneficiare să utilizeze IPA ca instrument de învățare în celelalte domenii ale administrației publice, chiar dacă aceasta nu constituia în mod expres un obiectiv al IPA.

X

Consolidarea cooperării regionale și a capacității administrative în regiune în ansamblul său prezintă o importanță majoră și a fost încurajată de către Comisie, în special prin intermediul Cadrului de investiții pentru Balcanii de Vest. Cu toate acestea, în cursul perioadei auditate, Consiliul de Cooperare Regională nu a avut decât un impact limitat pe teren. În ceea ce privește Școala Regională de Administrație Publică (ReSPA), era prea devreme pentru a se stabili dacă s-a îmbunătățit capacitatea administrativă în Balcanii de Vest.

XI

Într-un număr de cazuri, dialogul politic în Balcanii de Vest a avut un impact limitat asupra statului de drept. În ceea ce privește reforma administrației publice, el a permis, într-adevăr, realizarea unor progrese.

XII

Raportul prezintă o serie de recomandări concrete și măsurabile atât pentru aducerea unor îmbunătățiri la nivelul stabilirii obiectivelor și al conceperii și implementării proiectelor derulate în cadrul IPA în Balcanii de Vest, cât și pentru încurajarea unui angajament mai ferm din partea autorităților naționale din cele șase țări din Balcanii de Vest față de consolidarea capacității lor administrative.

Introducere

01

După aderarea Croației în 2013, politica de extindere a UE în ceea ce privește Balcanii de Vest s-a axat pe șase țări: Albania, Bosnia și Herțegovina, Kosovo*, fosta Republică iugoslavă a Macedoniei, Muntenegru și Serbia (a se vedea figura 1).

Figura 1

Harta politică a Balcanilor de Vest

*Această denumire nu aduce atingere pozițiilor privind statutul și este conformă cu rezoluția RCSONU 1244 și cu Avizul CIJ privind declarația de independență a Kosovo.

Sursa: Comisia Europeană.

02

În urma crizei politice și economice din anii ’80 și a valului de naționalism, Iugoslavia s-a dezintegrat în anii ’90 pe linia frontierelor republicilor din care era formată, într-o primă etapă în cinci țări, ceea ce a condus la o serie de conflicte armate în unele dintre aceste țări. Mai târziu, și-au declarat de asemenea independența Muntenegru (în 2006) și Kosovo (în 2008). În ceea ce privește Albania, aceasta a fost o dictatură comunistă complet izolată până în 1991 și a trebuit să își construiască administrația publică de la zero. Deși aceste șase țări europene au fost afectate, de-a lungul istoriei lor, de conflicte etnice, politice și economice grave, toate aspiră să adere la UE, urmărind deci același scop. De altfel, toate aceste șase țări din Balcanii de Vest sunt țări candidate sau potențial candidate la aderarea la UE (a se vedea tabelul 1 și caseta 1).

Tabelul 1

Statutul țărilor din Balcanii de Vest în procesul de aderare la UE

Statutul de țară candidată
(începând cu anul menționat)
Stadiul negocierilor de aderare

Albania
2014
Nu au avut loc negocieri

Bosnia și Herțegovina
Țară potențial candidată
Nu au avut loc negocieri

Kosovo
Țară potențial candidată
Nu au avut loc negocieri

Fosta Republică iugoslavă a Macedoniei
2005
Nu au avut loc negocieri

Muntenegru
2010
22 de capitole deschise și două închise

Serbia
2012
Două capitole deschise

Sursa: Comisia Europeană.

Caseta 1

Aderarea la UE

Principiile, politicile, legile, practicile, obligațiile și obiectivele existente ale UE sunt adesea cunoscute sub numele de acquis în cadrul instituțiilor UE. Aflat în centrul negocierilor de aderare, acquis-ul este alcătuit din 35 de capitole diferite de aderare care urmează să fie negociate între UE și fiecare țară candidată. De exemplu, capitolul 23 acoperă sistemul judiciar și drepturile fundamentale, iar capitolul 24, justiția, libertatea și securitatea.

Organismele care iau decizii privind deschiderea și închiderea provizorie a capitolelor de negociere, în conformitate cu cadrul de negociere adoptat de Consiliu, sunt conferințele interguvernamentale. Muntenegru și Serbia au început să participe la aceste conferințe începând cu 2012 și, respectiv, 2014. Consiliul nu a adoptat nicio decizie în ceea ce privește stabilirea unui cadru de negociere privind aderarea Albaniei și a fostei Republici iugoslave a Macedoniei, astfel că nu a fost organizată nicio conferință interguvernamentală cu aceste două țări. Ca țări potențial candidate, Bosnia și Herțegovina și Kosovo nu erau eligibile pentru a începe negocierile de aderare.

03

Obiectivul urmărit de UE de integrare a acestor țări în Uniune a reprezentat punctul focal al relațiilor dintre UE și Balcanii de Vest începând cu anul 2000 (a se vedea anexa I). Începând cu 2007, Comisia a pus la dispoziția acestor țări asistență financiară prin intermediul Instrumentului de asistență pentru preaderare (IPA)¹, după cum se arată în figura 2 (pentru IPA I).

04

În cadrul fiecărui program IPA, UE a sprijinit diferite domenii, precum statul de drept², reforma administrației publice, mediul, transporturile, dezvoltarea rurală și dezvoltarea socială. Au fost sprijinite, de asemenea, programe transfrontaliere și cu beneficiari multipli pentru cele șase țări din Balcanii de Vest, ca regiune.

Figura 2

Fonduri alocate în cadrul IPA I pentru Balcanii de Vest (2007-2013)

Notă: Procente rotunjite.

Sursa: Comisia Europeană, 31 decembrie 2015.

05

Sprijinul acordat de IPA pentru statul de drept în țările beneficiare avea drept scop să încurajeze respectarea într-o mai mare măsură a drepturilor fundamentale și a acquis-ului UE de către o gamă largă de organisme de stat sensibile, cum ar fi ministere, agenții, forțe de poliție și sisteme judiciare. De asemenea, IPA a contribuit la garantarea elaborării și adoptării unei legislații naționale mai bune.

06

Sprijinul acordat de IPA pentru reforma administrației publice, inclusiv a gestiunii finanțelor publice, a abordat, de asemenea, domenii sensibile, precum recrutarea pe bază de merit și formările de calitate în cadrul administrației publice, precum și întregul ciclu bugetar, inclusiv colectarea impozitelor, întocmirea bugetului, achizițiile publice, controlul intern al finanțelor publice, auditul extern și statisticile.

07

În plus, în formatul programelor regionale, Comisia a sprijinit activitățile din cadrul unor organizații regionale, cum ar fi Consiliul de Cooperare Regională (CCR), Școala Regională de Administrație Publică (ReSPA), precum și intervenții prin Cadrul de investiții pentru Balcanii de Vest (CIBV). Deși nu constituia unul dintre obiectivele sale principale, CIBV a contribuit la consolidarea capacității administrative din Balcanii de Vest.

08

Rapoartele anuale ale Comisiei privind progresele înregistrate evaluează progresele înregistrate de țările candidate și potențial candidate în procesul de aderare la UE. În ceea ce privește Balcanii de Vest, aceste rapoarte menționează, în special, nivelul generalizat pe care l-au atins corupția și criminalitatea organizată, precum și deficiențele cu privire la independența sistemului judiciar³. Comisia monitorizează situația din fiecare țară prin vizite de monitorizare și vizite ale experților și prin reuniuni organizate în contextul dialogului politic.

09

Potrivit documentului „Orientări politice pentru viitoarea Comisie Europeană”, nicio țară nu va adera la UE înainte de 2020⁴. Cu toate acestea, având în vedere acest nou orizont de timp și faptul că țările din Balcanii de Vest constituie deja parteneri importanți din punct de vedere strategic, Comisia are ocazia de a atinge obiective strategice pe termen lung și de a pregăti viitoarea aderare la UE, nu numai a țărilor individuale, ci și a regiunii în ansamblu, în cadrul unui proces armonizat și printr-o abordare regională coordonată⁵.

*Această denumire nu aduce atingere pozițiilor privind statutul și este conformă cu Rezoluția 1244 a Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite și cu Avizul Curții Internaționale de Justiție privind declarația de independență a Kosovo.

1Regulamentul (CE) nr. 1085/2006 al Consiliului din 17 iulie 2006 de instituire a unui instrument de asistență pentru preaderare (IPA) (JO L 210, 31.7.2006, p. 82) și Regulamentul (UE) nr. 231/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 martie 2007 de instituire a unui instrument de asistență pentru preaderare (IPA II) (JO L 77, 15.3.2014, p. 11).

2Drepturile fundamentale, justiția și afacerile interne, inclusiv lupta împotriva corupției și a criminalității organizate.

3A se vedea rapoartele privind progresele înregistrate în perioada 2012-2015 de Albania, Bosnia și Herțegovina, Kosovo, fosta Republică iugoslavă a Macedoniei, Muntenegru și Serbia.

4Declarația domnului Juncker, în calitate de candidat la președinția Comisiei, în deschiderea primei sesiuni plenare a Parlamentului European, 15 iulie 2014, punctul 9.

5A se vedea Concluziile Consiliului privind extinderea și procesul de stabilizare și de asociere, 15356/15, 15 decembrie 2015.

Sfera și abordarea auditului

10

Obiectivul Curții a fost acela de a evalua, luând în considerare constatările din rapoartele speciale anterioare, dacă Comisia a contribuit prin programul IPA la consolidarea capacității administrative în regiunea Balcanilor de Vest. Curtea a căutat să obțină răspunsuri la două întrebări principale:

(a)A gestionat Comisia în mod corespunzător instrumentul IPA în Balcanii de Vest?

(b)A contribuit IPA la consolidarea capacității administrative în Balcanii de Vest?

11

Sfera auditului a fost perioada 2007-2013 (IPA I), dar s-a ținut totodată seama și de prima parte a perioadei 2014-2020 (IPA II). Curtea s-a concentrat asupra a două sectoare relevante pentru consolidarea capacității administrative în Balcanii de Vest:

(a)statul de drept (drepturi fundamentale, justiție și afaceri interne), cu un accent deosebit pe lupta împotriva corupției și a criminalității organizate; și

(b)reforma administrației publice, inclusiv gestiunea finanțelor publice.

12

După cum se arată în tabelul 2, dintr-un total de 902 milioane de euro alocați proiectelor vizând statul de drept și reforma administrației publice, Curtea a examinat 52 de proiecte în valoare totală de 109 milioane de euro (12 %)⁶. Dintr-un total de 1,16 miliarde de euro alocați programelor regionale, Curtea a examinat trei dintre acestea cu o valoare totală de 330 de milioane de euro (28 %)⁷.

Tabelul 2

Programele IPA (2007-2013) destinate capacității administrative din Balcanii de Vest

Programele IPA destinate capacității administrative în țările din Balcanii de Vest | Sume contractate | Procent auditat | Număr de proiecte/programe auditate
Total | Sumă auditată
Programe naționale, proiecte din domeniul statului de drept | 485 | 60 | 12 % | 29
Programe naționale, proiecte legate de reforma administrației publice | 417 | 49 | 12 % | 23
TOTAL | 902 | 109 | 12 % | 52
Programe regionale | 1 160 | 330 | 28 % | 3
TOTAL GENERAL | 2 062 | 439 | 21 % |

Notă: Sume în milioane de euro; procente rotunjite în sus.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Comisiei Europene, 30 iunie 2015.

13

O parte importantă a activităților de audit ale Curții a constat în a evalua dacă rezultatele obținute de programele UE și de proiecte erau conforme cu ce era prevăzut în regulamentul de stabilire a normelor și procedurilor comune pentru punerea în aplicare a instrumentelor Uniunii pentru finanțarea acțiunii externe⁸.

14

În cadrul abordării sale pentru acest meta-audit, Curtea a examinat mai întâi o serie de rapoarte speciale proprii și o serie de rapoarte de evaluare ale Comisiei referitoare la regiunea Balcanilor de Vest (a se vedea tabelul 3). Analizând sfera meta-auditului și rapoartele examinate, Curtea a identificat apoi lacune în materie de audit, care au determinat efectuarea unui volum important de activități de audit suplimentare între lunile martie și decembrie 2015. Aceste activități de audit suplimentare au constat într-o examinare documentară a rapoartelor privind progresele înregistrate, a rapoartelor de monitorizare și ale experților, precum și a proceselor-verbale și a interviurilor cu personalul din cadrul Comisiei, al Serviciului European de Acțiune Externă (SEAE), al delegațiilor UE, al autorităților naționale competente din Balcanii de Vest și al CCR.

Tabelul 3

Rapoarte de audit și de evaluare utilizate anterior

Surse | Referințele documentelor
RAPOARTE SPECIALE ALE CURȚII DE CONTURI EUROPENE | 20/2016 Consolidarea capacității administrative în Muntenegru: au fost înregistrate progrese, însă este nevoie de rezultate mai bune în numeroase domenii-cheie
11/2016 Consolidarea capacității administrative în fosta Republică iugoslavă a Macedoniei: s-au înregistrat progrese limitate într-un context dificil
19/2014 Asistența pentru preaderare acordată Serbiei de către Uniunea Europeană
18/2014 Sistemul de evaluare și sistemul de monitorizare axată pe rezultate implementate în cadrul EuropeAid
18/2012 Asistența acordată de Uniunea Europeană pentru sprijinirea supremației legii în Kosovo
14/2011 A ameliorat asistența din partea UE capacitatea Croației de a gestiona finanțarea postaderare?
12/2009 Eficacitatea proiectelor Comisiei din domeniul justiției și al afacerilor interne pentru Balcanii de Vest
5/2007 Gestionarea programului CARDS de către Comisie
EVALUĂRI | IPA support for the fight against corruption (Sprijinul IPA pentru lupta împotriva corupției), august 2015
The principles of public administration, SIGMA baseline measurements (Principiile de bază ale administrației publice, evaluările SIGMA în raport cu standardele de referință) (Albania, Bosnia și Herțegovina, fosta Republică iugoslavă a Macedoniei, Kosovo, Muntenegru, Serbia), aprilie 2015
Meta-evaluation of IPA assistance (Metaevaluare cu privire la asistența IPA), septembrie 2013
IPA – Interim evaluation and meta-evaluation of IPA assistance, evaluation of multi-beneficiary programmes (IPA – evaluare intermediară și metaevaluare cu privire la asistența IPA, evaluarea programelor cu beneficiari multipli), iunie 2013
Rule of Law, judicial reform and the fight against corruption and organised crime in the Western Balkans (Statul de drept, reforma sistemului judiciar și lupta împotriva corupției și a criminalității organizate în Balcanii de Vest), februarie 2013

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

6Anexa II cuprinde lista completă a proiectelor auditate.

7Anexa III enumeră aceste programe.

8Considerentul 12 din preambul și articolul 12 din Regulamentul (UE) nr. 236/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 martie 2014 privind stabilirea normelor și procedurilor comune pentru punerea în aplicare a instrumentelor Uniunii pentru finanțarea acțiunii externe (JO L 77, 15.3.2014, p. 95).

Observații

Partea I – A gestionat Comisia în mod corespunzător instrumentul IPA în Balcanii de Vest?

15

Curtea a evaluat gestionarea de către Comisie a instrumentului IPA pe tot parcursul ciclului de programare și pe baza următoarelor criterii de audit:

(a)A avut IPA obiective specifice și măsurabile?

(b)Programele și proiectele erau bazate pe nevoi clare?

(c)Asistența a fost efectiv plătită (absorbție)?

(d)S-au aplicat condiții stricte pentru asistența acordată (condiționalitate)?

(e)Implementarea a fost monitorizată și rezultatele au fost evaluate în mod eficace?

(f)Asistența furnizată de donatori a fost coordonată în mod eficace?

Obiectivele nu erau întotdeauna specifice și măsurabile în cadrul IPA I

16

Regulamentul financiar al UE prevede că pentru toate sectoarele de activitate incluse în buget trebuie stabilite obiective specifice și măsurabile⁹. Regulamentele IPA¹⁰ și documentele indicative de planificare multianuală (DIPM) ale Comisiei abordau importanța statului de drept și a reformei administrației publice în Balcanii de Vest.

Programele naționale aveau adesea obiective prea generale

17

În cadrul IPA I, obiectivele erau atât de generale în sfera de abordare încât adesea nu erau specifice și nu puteau fi măsurate în raport cu valori-țintă definite¹¹. Cu toate acestea, în ceea ce privește Muntenegru și Serbia, pentru care negocierile de aderare au început în 2012 și, respectiv, 2014, Comisia a definit obiective clare și măsurabile privind statul de drept care, dacă nu sunt îndeplinite, ar putea bloca negocierile de aderare¹².

18

În plus, începând cu 2010, s-a remarcat o evoluție a Comisiei de la sprijinirea în general a unor proiecte individuale la o abordare sectorială mai clară și mai ușor de măsurat¹³, în virtutea căreia programele și proiectele se înscriu în mod clar pe linia anumitor strategii sectoriale. Comisia intenționa să aplice pe deplin abordarea sectorială pe parcursul punerii în aplicare a instrumentului IPA II¹⁴.

Programele regionale aveau, în general, obiective specifice și măsurabile

19

Obiectivele programelor regionale examinate de către Curte erau, în general, specifice și includeau valori-țintă măsurabile. Având în vedere istoria marcată de conflicte între țările din Balcanii de Vest, programele regionale aveau, în general, un obiectiv explicit de integrare regională care corespundea obiectivelor IPA vizând susținerea reconcilierii postconflictuale, instaurarea unui climat de încredere și reconstrucția¹⁵ (a se vedea caseta 2).

Caseta 2

Cadrul de investiții pentru Balcanii de Vest (CIBV)

Cadrul de investiții pentru Balcanii de Vest avea ca scop explicit furnizarea de asistență financiară și tehnică pentru investiții strategice, iar obiectivele sale erau măsurabile prin intermediul unor indicatori clari (de exemplu, numărul de propuneri de proiecte, asistența tehnică plătită, finanțarea acordată)¹⁶.

Programele și proiectele erau bazate pe nevoi identificate, însă unele evaluări ale țărilor beneficiare prezentau deficiențe considerabile

20

În cadrul programării IPA I, Comisia a redactat documente de planificare (DIPM), în care au fost identificate sectoare-cheie pentru sprijinul IPA. Autoritățile naționale au elaborat propriile evaluări ale nevoilor, din proprie inițiativă sau în urma unei încurajări din partea Comisiei.

Evaluările nevoilor la nivelul Comisiei

21

Documentele indicative de planificare multianuală s-au bazat de obicei pe prioritățile identificate în rapoartele privind progresele înregistrate și în parteneriatele pentru aderare. Ele nu se sprijineau pe evaluări ale situației de referință realizate de țările beneficiare pentru evaluarea capacității administrative din diferite sectoare (de exemplu, în domeniul statului de drept) și nici nu țineau seama de voința politică reală de reformă a țărilor în cauză. La nivel de proiect, proiectele examinate au fost în mod clar bazate pe nevoile identificate de Comisie și convenite împreună cu țările beneficiare.

22

În cadrul programării IPA II, la nivel de țară, documentele indicative de strategie (2014-2020) au înlocuit documentele de planificare IPA I. Ele acordă o mai mare atenție capacității țărilor beneficiare de a se angaja în reforma sectorului la nivel politic și de a gestiona fondurile IPA.

Evaluările nevoilor la nivelul țărilor beneficiare

23

În ceea ce privește reforma administrației publice, toate țările din Balcanii de Vest dispuneau de o strategie națională globală însoțită de o evaluare a nevoilor; acest lucru nu era însă valabil și în cazul domeniului supremației legii în Albania și în Kosovo. În Bosnia și Herțegovina, strategia de reformă a justiției a fost adoptată cu o foarte mare întârziere (a se vedea caseta 3).

Caseta 3

Strategia de reformă a justiției în Bosnia și Herțegovina (2014-2018)

Adoptarea acestei strategii s-a realizat în cadrul dialogului politic al UE cu autoritățile naționale, în special prin intermediul unui dialog structurat privind justiția. Strategia de reformă a justiției a fost adoptată abia în 2015, fiind amânată din cauza divergențelor politice dintre diferitele autorități din Bosnia și Herțegovina. În special, Republika Srpska (a se vedea figura 3) a contestat în mod sistematic nevoile evaluate de către Comisie în vederea implementării IPA. Acest lucru a redus relevanța evaluărilor nevoilor naționale, în special în cazul proiectelor derulate cu scopul de a promova coordonarea între activitățile anticorupție, organele de poliție și autoritățile publice locale.

Figura 3

Harta politică a Bosniei și Herțegovinei

Sursa: Eurostat.

Procesul de absorbție a fondurilor IPA a fost îngreunat uneori de capacitatea administrativă redusă

24

În unele țări din Balcanii de Vest, a fost dificil să se efectueze plăți pentru sumele contractate în cadrul IPA I (a se vedea figura 4), în principal din cauza slabei capacități administrative.

Figura 4

Gradul de absorbție ca procent din fondurile alocate, dar încă necontractate, și ca procent din sumele contractate, dar încă neplătite, pentru IPA I (2007-2013)

Sursa: Calculul Curții de Conturi Europene realizat, pe baza datelor Comisiei, la 31 decembrie 2015.

25

O explicație parțială a acestei situații, obținută în urma unei examinări a diferitelor structuri de execuție a instrumentului IPA în Balcanii de Vest, constă în descentralizarea de către Comisie a unei părți semnificative din gestiunea IPA, delegată autorităților naționale¹⁷. După cum s-a observat în cazul fostei Republici iugoslave a Macedoniei și al Serbiei (a se vedea caseta 4), precum și în cazul Albaniei, acest lucru a necesitat o perioadă de învățare și o structură de gestiune mai solicitantă¹⁸.

Caseta 4

Experiența în ceea ce privește descentralizarea gestiunii în cadrul IPA I

Fosta Republică iugoslavă a Macedoniei

Comisia a descentralizat gestiunea în conformitate cu Regulamentul financiar¹⁹ și cu regulamentele IPA I, dar aceste regulamente nu impuneau acesteia să evalueze dacă autoritățile naționale erau pregătite pentru a gestiona volumul și complexitatea fondurilor care trebuiau să fie descentralizate²⁰. După descentralizare, administrația națională s-a confruntat cu dificultăți în ceea ce privește respectarea termenelor și prezentarea unor documente de contractare de o calitate corespunzătoare. În multe cazuri, această situație a avut drept rezultat abandonarea unor proiecte destinate să finanțeze reforme esențiale, preconizându-se și alte cazuri similare de abandonare a unor proiecte²¹.

Serbia

Instituirea unei autorități de audit și înființarea unui organism operațional de gestiune a proiectelor IPA au fost afectate de neajunsuri grave și de lungă durată, care au fost identificate chiar de către auditurile Comisiei. Gestiunea descentralizată nu s-a sprijinit pe o evaluare preliminară detaliată a gestiunii finanțelor publice la nivelul țării²², ci s-a bazat exclusiv pe respectarea de către structurile IPA din Serbia a cerințelor de control intern prevăzute în Regulamentul financiar²³.

26

În cadrul IPA II (2014-2020), se pune mai mult accent pe îmbunătățirea sistemelor naționale de gestiune a finanțelor publice în ansamblu. Programele pentru IPA II au fost adoptate însă abia la sfârșitul anului 2014, din cauza întârzierilor survenite la nivelul noului cadru legislativ și al procedurilor aferente IPA. Încheierea contractelor și efectuarea plăților au cunoscut, la rândul lor, întârzieri din cauza procedurilor de ratificare ale țărilor beneficiare. Prin urmare, era prea devreme, la momentul auditului, să se formuleze observații cu privire la sumele contractate și la cele plătite în cadrul IPA II.

Comisia nu a aplicat în mod sistematic condiții stricte

27

Strategiile de extindere succesive ale Comisiei au făcut referire în mod repetat la o „condiționalitate strictă”²⁴, dar fără a defini termenul în mod exact. Condiționalitatea este principiul prin care se stabilesc anumite condiții anterior contractării sau plății, la nivel politic, de program sau de proiect. În cazul în care un beneficiar nu îndeplinește aceste condiții predefinite, Comisia poate lua măsuri precum suspendarea plății pentru întregul program, reducerea asistenței viitoare sau anularea unui proiect.

28

La nivelul programelor, Comisia a aplicat condiții stricte numai în foarte puține cazuri, în special în Bosnia și Herțegovina (a se vedea caseta 5) și în fosta Republică iugoslavă a Macedoniei²⁵.

Caseta 5

O condiționalitate strictă la nivelul programului privind justiția în Bosnia și Herțegovina

În 2013, procesul de integrare în UE a Bosniei și Herțegovinei a înregistrat o stagnare. Reprezentanții politici ai țării nu au reușit sau s-au dovedit reticenți să ajungă la consensul necesar pentru a avansa pe calea preaderării. Acest lucru a fost demonstrat de incapacitatea sau de lipsa de voință politică a țării de a executa o hotărâre a Curții Europene a Drepturilor Omului²⁶. Această situație a determinat Comisia să aplice condiționalitatea prin reducerea cu 45 de milioane de euro a alocărilor din cadrul IPA I pentru 2013 și prin impunerea de noi reduceri ale fondurilor alocate în cadrul IPA II²⁷. Atunci când Bosnia și Herțegovina nu a reușit să adopte o nouă strategie globală de reformă a sectorului justiției, cu care să fie de acord toate cele patru entități constituționale, inclusiv Republika Srpska (a se vedea harta din figura 3), Comisia a suspendat sprijinul bugetar în curs pentru domeniul justiției.

29

La nivelul proiectelor, Comisia nu a aplicat în mod sistematic condiții stricte, după cum arată exemplele din caseta 6. Deși Curtea de Conturi Europeană recomandase, în 2011, să se depună mai multe eforturi pentru a se garanta că propunerile de proiecte din alte țări aflate în faza de preaderare sunt suficient de avansate pentru implementare²⁸, Comisia nu a asigurat întotdeauna acest lucru, fapt care a afectat performanța proiectelor în mai multe țări²⁹.

Caseta 6

Nu a fost aplicată o condiționalitate strictă în cadrul IPA I

Albania

Pentru șapte dintre cele 15 proiecte auditate, Comisia nu a stabilit condiții stricte în momentul încheierii contractului³⁰ și înainte de efectuarea plăților, și aceasta nu numai în cazul unor proiecte cu obiective complexe (de exemplu, întărirea măsurilor de combatere a corupției), ci și în cazul celor care vizau rezultate relativ simple, cum ar fi proiectul privind palatul de justiție din Tirana (a se vedea proiectul 10 din anexa II). În cazul acestui proiect, nu fuseseră obținute autorizațiile necesare, iar o serie de presupuse nereguli privind dreptul de proprietate asupra terenului au cauzat dificultăți suplimentare. După ce a negociat cu Ministerul Justiției timp de 4 ani și jumătate, Comisia a anulat proiectul și a realocat o parte dintre fonduri unor măsuri care nu aveau legătură cu domeniul statului de drept.

Serbia

Comisia nu a acordat o atenție suficientă condiționalității, ordinii corespunzătoare a activităților în procesul de concepere a proiectelor și neconcordanțelor juridice, lucru care a pus, de multe ori, în pericol implementarea eficientă și promptă a proiectelor³¹. După 2012, lipsa autorizațiilor sau neprezentarea studiilor de fezabilitate necesare au antrenat amânarea propunerilor de proiecte sau reducerea amplorii acestora.

Comisia a fost în general eficace în monitorizarea implementării și parțial eficace în utilizarea rezultatelor evaluărilor

30

Comisia a monitorizat punerea în aplicare a reformelor sectoriale și implementarea proiectelor atât în mod direct, cât și prin intermediul celor șase delegații ale UE din Balcanii de Vest. Cel mai înalt nivel de monitorizare avea loc în cadrul reuniunilor semestriale ale comitetului mixt de monitorizare și, în mod mai regulat, în cadrul comitetelor de monitorizare sectoriale. De asemenea, delegațiile UE au monitorizat implementarea la fața locului.

31

Comisia a efectuat evaluări sectoriale și tematice în cadrul ciclului său de evaluare. Acestea nu ar trebui confundate cu rapoartele anuale privind progresele înregistrate de țările candidate și potențial candidate, care reprezintă evaluările politice oficiale ale Comisiei cu privire la aceste țări.

În general, Comisia a fost eficace în monitorizarea implementării

32

Delegațiile UE au monitorizat în mod eficace proiectele IPA din toate sectoarele, prin:

(a)controale cu privire la legalitate și regularitate bazate pe sistemele de informare și de gestiune;

(b)reuniuni de coordonare la care participă administrațiile beneficiare și contractanții, inclusiv prin vizite la fața locului;

(c)rapoartele anuale ale ordonatorului de credite subdelegat (AOSD);

(d)reuniuni ale comitetului mixt de monitorizare și ale comitetelor sectoriale de monitorizare;

(e)pentru proiectele mai riscante, tabele de monitorizare internă trimestriale.

33

Comisia a monitorizat în mod eficace punerea în aplicare a IPA și obținerea realizărilor preconizate³². În afară de instrumentele de monitorizare enumerate anterior, un rol au jucat și rapoartele de monitorizare axată pe rezultate (ROM), care au urmat o metodologie standard a Comisiei și au urmărit, în special, rezultatele proiectelor în curs de desfășurare. Cu toate acestea, abordarea ROM prezenta trei deficiențe importante.

34

În primul rând, un număr considerabil de proiecte din cadrul IPA care au fost evaluate de Curte implicau contracte cu o valoare mai mică de un milion de euro, neatingând deci pragul stabilit pentru întocmirea unor rapoarte ROM. Prin urmare, nu toate proiectele sensibile din punct de vedere politic au făcut obiectul monitorizării axate pe rezultate. În al doilea rând, niciunul dintre rapoartele examinate de Curte nu a evaluat respectarea condiționalității. În al treilea rând, având în vedere că nu s-a realizat o monitorizare ex post a proiectelor³³, sustenabilitatea proiectelor nu putea fi măsurată.

Comisia a fost parțial eficace în utilizarea rezultatelor evaluărilor

35

În ceea ce privește statul de drept, Comisia a efectuat o evaluare transsectorială globală a instrumentului IPA în Balcanii de Vest, precum și două evaluări tematice ale proiectelor IPA, care au vizat statul de drept și, respectiv, combaterea corupției³⁴. În strânsă cooperare cu Consiliul Europei și cu Comisia de la Veneția³⁵, Comisia a finanțat un număr mare de rapoarte privind sistemul judiciar elaborate în urma unor vizite ale experților, rapoarte care au semnalat, de exemplu, faptul că nu existau suficiente condamnări penale care să fi fost obținute.

36

Cu toate acestea, Comisia nu a profitat de propriile sale evaluări sau de rapoartele misiunilor experților pentru a apela într-o măsură mai mare la condiționalitate. Indicatorii din cadrul rapoartelor ROM nu au fost adaptați pentru proiectele din domeniul statului de drept, aceste rapoarte concentrându-se pe indicatori de realizare pentru proiecte aflate în curs de derulare. De altfel, Comisia a afirmat că monitorizarea rezultatelor proiectelor IPA din domeniul statului de drept era, de cele mai multe ori, inexistentă.

37

În ceea ce privește reforma administrației publice, Comisia nu a efectuat o evaluare globală a sprijinului IPA, dar au existat unele evaluări care au acoperit un număr limitat de proiecte IPA din acest domeniu.

În ciuda unor deficiențe considerabile la nivelul țărilor beneficiare, Comisia a sprijinit în mod eficace coordonarea donatorilor

38

Principiul conform căruia donatorii sunt plasați sub coordonarea țării beneficiare este prevăzut în Declarația de la Paris privind eficacitatea ajutorului (2005)³⁶. În temeiul acestui principiu, care se aplică, de asemenea, finanțării din partea IPA, fiecare țară beneficiară ar trebui să stabilească obiective realiste într-un număr mic de sectoare și să evite suprapunerea ajutoarelor furnizate de donatori. Comisia a sprijinit în mod eficace țările beneficiare din întreaga regiune pentru a-și asuma responsabilitatea în ceea ce privește coordonarea donatorilor.

Coordonarea donatorilor la nivel regional

39

Cadrul de investiții pentru Balcanii de Vest (CIBV) și Consiliul de Cooperare Regională (CCR) sunt finanțate prin intermediul unor programe regionale din cadrul IPA. Printre obiectivele lor se numără îmbunătățirea coordonării donatorilor între țările din Balcanii de Vest (a se vedea caseta 7).

Caseta 7

Coordonarea la nivel regional a donatorilor în Balcanii de Vest

CIBV

În contextul proiectelor de infrastructură derulate prin CIBV, existența unei liste unice de proiecte de infrastructură depuse de către toate țările din Balcanii de Vest în decembrie 2015 a facilitat evaluarea proiectelor și procesul de selecție.

CCR

Unul dintre obiectivele CCR era furnizarea unei „perspective regionale” în cadrul asistenței acordate de donatori³⁷. Cu excepția unei reuniuni care a avut loc în 2015, țările din Balcanii de Vest nu au utilizat CCR în scopul coordonării donatorilor.

Coordonarea donatorilor la nivelul țărilor beneficiare

40

Coordonarea donatorilor de către țara beneficiară a fost eficace în Serbia, parțial eficace în fosta Republică iugoslavă a Macedoniei și Muntenegru și ineficace în Albania, Bosnia și Herțegovina și Kosovo (a se vedea caseta 8). Această situație a fost cauzată de lipsa spiritului de conducere și de slaba capacitate administrativă de la nivelul structurilor naționale responsabile de coordonarea donatorilor. Cu toate acestea, Curtea a observat că Comisia a sprijinit țările beneficiare, asigurând un anumit grad de coordonare a donatorilor.

Caseta 8

Coordonare ineficace a donatorilor la nivelul țărilor beneficiare

Albania

Curtea a examinat activitățile referitoare la donatori desfășurate de Departamentul pentru programare, finanțare și ajutor extern în domeniul dezvoltării. Departamentul nu dispunea de o structură organizatorică clară, nu avea suficient personal și nu dispunea de o bază de date a donatorilor. Deși grupurile de lucru sectoriale ale donatorilor erau inactive din 2013, secretariatul tehnic al donatorilor condus de Comisie a permis obținerea unei bune complementarități și a unei repartizări eficace a sarcinilor între donatori. Din interviurile cu comunitatea donatorilor (SUA, Italia, Franța), a reieșit că delegația UE la Tirana a fost în general apreciată pentru eforturile sale.

Kosovo

La sfârșitul anului 2011, nu era încă operațional niciun mecanism eficace de coordonare a donatorilor și, în ciuda diferitelor inițiative lansate de atunci vizând coordonarea donatorilor în cadrul sectoarelor individuale, UE și alți donatori internaționali au îndemnat instituțiile din Kosovo să joace un rol mai activ în coordonarea donatorilor și în monitorizarea acesteia la nivel tehnic³⁸. Acest lucru este confirmat de recentele documente interne ale Comisiei.

Partea II – A contribuit IPA la consolidarea capacității administrative în Balcanii de Vest?

41

Începând cu anul 2007, IPA a fost singurul instrument de finanțare al UE care viza consolidarea capacității administrative în Balcanii de Vest. Curtea a evaluat, în domeniul statului de drept, pe de o parte, și în cel al reformei administrației publice, pe de altă parte, dacă:

(a)Comisia fost eficace în producerea realizărilor preconizate;

(b)pe lângă realizări, rezultatele care au fost vizate de IPA erau sustenabile;

(c)dialogul politic a abordat în mod eficace consolidarea capacității administrative.

Comisia a fost eficace în producerea realizărilor preconizate

42

În toate sectoarele, proiectele examinate, atât din cadrul programelor naționale, cât și din cel al programelor regionale, au produs realizările care erau prevăzute în contracte³⁹. De exemplu, închisoarea Fier din Albania și sistemul informatic al Consiliului Superior al Judecătorilor și Procurorilor din Bosnia și Herțegovina au fost realizate la timp și în conformitate cu specificațiile contractului (a se vedea fotografiile 1 și 2).

Fotografia 1

Celule finalizate în cadrul proiectului de construcție a închisorii din Fier, Albania

©Eriton Hasaj, 2014

Sursa: Comisia Europeană (al șaptelea raport interimar și raportul final, p. 33).

Fotografia 2

Proiectul privind tehnologia informației din cadrul Consiliului Superior al Judecătorilor și Procurorilor, organismul cu sediul la Sarajevo care supraveghează sistemul judiciar al Bosniei și Herțegovinei

©Consiliul Superior al Judecătorilor și Procurorilor

Sursa: Comisia Europeană (raportul narativ final al proiectului, p. 23).

În ceea ce privește statul de drept și reforma administrației publice, IPA a fost doar parțial sustenabil

Proiectele privind statul de drept au fost doar parțial sustenabile

43

Comisia a reușit doar parțial să transforme realizările proiectelor în rezultate sustenabile în diferitele domenii ale statului de drept care au fost sprijinite prin IPA (de exemplu, organismele însărcinate cu asigurarea respectării legii, parchetele, instanțele judiciare, agențiile de combatere a corupției). Dintre cele 29 de proiecte din domeniul statului de drept cuprinse în eșantionul de audit conținând proiecte naționale, 15 nu erau sustenabile⁴⁰. Cauzele care stăteau la baza nesustenabilității rezultatelor erau imputabile, de multe ori, țării beneficiare și se datorau bugetului și personalului insuficient, coordonării deficitare și lipsei de voință politică de a reforma instituțiile și de a realiza o monitorizare.

44

În cazul acestor 15 proiecte, Comisia nu a aplicat condiții suficient de relevante înainte de a autoriza contractele. Contractele IPA ar fi putut include condiția ca în sectorul reformei sistemului judiciar să fie introduse garanții mai bune. În cazul neîndeplinirii acestei condiții, plata alocărilor anuale din cadrul IPA ar fi putut fi suspendată până la noi dispoziții.

45

La nivel regional, Strategia Europa 2020 pentru Europa de Sud-Est a CCR acorda o importanță primordială justiției și luptei împotriva corupției⁴¹. Chiar dacă CCR depindea într-o mare măsură de fondurile alocate din partea IPA⁴², Curtea nu a remarcat ca această organizație internațională din Balcanii de Vest să fi desfășurat, în cursul perioadei auditate, activități semnificative în domeniul statului de drept.

Impactul instrumentului IPA I asupra domeniului luptei împotriva corupției și criminalității organizate a fost unul limitat

46

Începând cu 1995, Transparency International clasează țările în funcție de un indice de percepție a corupției calculat la nivel mondial⁴³ – cu cât indicele este mai mare, cu atât nivelul perceput de corupție este mai ridicat. Figura 5 prezintă pozițiile ocupate în acest clasament de cele șase țări din Balcanii de Vest în ultimii șase ani, care coincid cu ultima parte a perioadei de punere în aplicare a instrumentului IPA I și cu începutul perioadei aferente succesorului acestuia.

Figura 5

Pozițiile ocupate de țările din Balcanii de Vest în clasamentul indicelui de percepție a corupției

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza indicelui de percepție a corupției calculat de Transparency International (2010-2015).

47

În 2015, Albania și Kosovo se plasau, în clasamentul indicelui de percepție a corupției, pe poziția 88, respectiv 103, cele două țări fiind la egalitate cu Egipt și Etiopia. Celelalte patru țări din Balcanii de Vest se plasau, în acest clasament, între pozițiile 60 și 80 în perioada 2010-2015.

48

Din rapoartele anuale privind progresele înregistrate, din sondaje și din cele două evaluări tematice reiese că Comisia era conștientă de faptul că ingerințele politice în activitatea sistemului judiciar erau generalizate în Balcanii de Vest, la fel ca și corupția la nivel înalt și criminalitatea organizată⁴⁴ (a se vedea caseta 9). Cu toate acestea, în cazul Muntenegrului și al Serbiei, cele două țări cu care UE a lansat negocierile de aderare⁴⁵, nivelul de pregătire în domeniul reformei sistemului judiciar era mai bun decât în celelalte patru țări.

Caseta 9

Ingerințele politice, corupția la nivel înalt și criminalitatea organizată în Balcanii de Vest

Albania

Nu erau garantate independența totală a magistraților și a procurorilor și posibilitatea tragerii lor la răspundere. Ca urmare a procesului lent de administrare a justiției și a faptului că nu toate hotărârile judiciare erau puse în aplicare, doar un număr nesemnificativ de condamnări definitive au permis efectiv desființarea unor organizații criminale⁴⁶.

Bosnia și Herțegovina

Angajamentul politic nu s-a tradus prin obținerea unor condamnări⁴⁷. De exemplu, în urma unui sondaj realizat în 2015 de CCR, 90 % din respondenții din Bosnia și Herțegovina și-au exprimat dezacordul cu privire la afirmația că guvernul lor combătea în mod eficace corupția.

Kosovo

Numirile în funcție controversate, lipsa de claritate a mandatelor și insuficiența constantă a fondurilor naționale au subminat activitățile instituțiilor principale care asigură supremația legii în Kosovo. Anchetele privind cazuri de corupție la nivel înalt au fost rare și nu au condus la condamnări definitive. În plus, implicarea cetățenilor din Kosovo în criminalitatea organizată din regiune amenința stabilitatea regională interetnică⁴⁸.

49

În scopul monitorizării, Comisia a solicitat din partea fiecărei țări beneficiare tabele de evidență a anchetelor și a cauzelor de urmărire penală soldate cu succes și a condamnărilor definitive în dosarele privind corupția la nivel înalt și criminalitatea organizată. Numărul dosarelor privind corupția la nivel înalt și criminalitatea organizată varia de la o țară la alta, de la câteva cauze, în cazul Serbiei, la zero, în cazul Kosovo, ceea ce indică o lipsă de voință politică.

50

Potrivit Comisiei, lipsa de voință politică se traducea în multe cazuri prin insuficiența resurselor financiare și umane alocate instituțiilor relevante, ceea ce a limitat nivelul de ambiție și capacitatea de absorbție aferentă instrumentului IPA I. Cele două exemple prezentate în caseta 10 arată că impactul proiectelor derulate în cadrul IPA I asupra domeniului luptei împotriva corupției și criminalității organizate a fost unul limitat.

Caseta 10

Rezultatele proiectelor din cadrul IPA I în ceea ce privește lupta împotriva corupției

Proiectul de combatere a corupției, Albania

Scopul proiectului de combatere a corupției în Albania a fost de a sprijini guvernul albanez să își pună în aplicare strategia de combatere a corupției (2007-2013). În afară de faptul că valorile-țintă măsurabile nu au fost atinse, sustenabilitatea proiectului a fost, la rândul ei, afectată de faptul că coordonatorul național pentru combaterea corupției nu era independent, precum și din cauza faptului că politicilor coordonate la nivel național și local nu li s-au alocat resurse financiare sau umane adecvate.

Comisia de stat pentru prevenirea corupției, fosta Republică iugoslavă a Macedoniei

Acest proiect viza consolidarea activității principalului organism responsabil de prevenirea corupției. Proiectul nu a ținut însă cont de imposibilitatea Comisiei de stat pentru prevenirea corupției de a-și exercita mandatul în mod eficace din cauza angajamentului insuficient al autorităților naționale, a lipsei de independență a conducerii sale și a insuficienței resurselor⁴⁹.

Comisia a consacrat puține fonduri IPA anumitor domenii esențiale ale statului de drept

51

Libertatea mass-mediei și o societate civilă puternică reprezintă factori-cheie pentru sensibilizarea publicului cu privire la corupție și la criminalitatea organizată⁵⁰, împingând adesea la acțiune agențiile de combatere a corupției și parchetele. Acestea, la rândul lor, contribuie în mod direct la succesul anchetelor și al urmăririlor penale și la obținerea unor condamnări definitive în dosarele legate de corupția la nivel înalt și de criminalitatea organizată. În contextul statului de drept în regiunea Balcanilor de Vest, nivelul generalizat al problemelor legate de independența sistemului judiciar și de eficacitatea luptei împotriva corupției și a criminalității organizate (a se vedea punctele 46-50), alături de poziția proprie a Comisiei privind importanța rolului jucat de mass-media, societatea civilă, agențiile anticorupție și parchete⁵¹, ar fi constituit un motiv suficient pentru acordarea unui sprijin susținut în aceste domenii-cheie.

52

Cu toate acestea, în cadrul IPA I, Comisia nu a alocat decât puține fonduri domeniului libertății mass-mediei și societății civile din Balcanii de Vest (0,5 % din totalul fondurilor alocate)⁵². De exemplu, Albaniei nu i s-a acordat nicio alocare națională pentru libertatea mass-mediei și pentru societatea civilă în contextul luptei împotriva corupției. Fondurile alocate de Comisie pentru lupta împotriva corupției și a criminalității organizate (2 %) și pentru sprijinirea serviciilor de procuratură (1 %) au fost, de asemenea, limitate.

Proiectele privind reforma administrației publice erau, în general, sustenabile

53

Crearea și menținerea capacității administrative prezentau dificultăți deosebite, în special din cauza corupției generalizate și a ingerințelor politice constante în recrutarea funcționarilor publici și în gestionarea carierelor. Aceste probleme s-au tradus printr-o fluctuație ridicată a personalului și printr-o lipsă de personal calificat în cadrul autorităților naționale⁵³. În acest context, Comisia a reușit să transforme multe realizări ale proiectelor sprijinite cu finanțare IPA I în rezultate sustenabile (de exemplu, reforma funcției publice, serviciile vamale, achizițiile publice, controlul intern al finanțelor publice și auditul).

54

Dintre cele 23 de proiecte din eșantionul de audit conținând proiecte naționale, 14 erau sustenabile⁵⁴. În cazul proiectelor ale căror rezultate erau nesustenabile, cauzele principale ale acestei situații erau insuficiența resurselor financiare și umane, slaba coordonare și, mai ales, lipsa de voință politică a țărilor beneficiare de a reforma instituțiile și de a monitoriza punerea în aplicare a reformei. În unele cazuri, Comisia ar fi putut, înainte să autorizeze contractarea sumelor, să predefinească o serie de condiții suplimentare în ceea ce privește legislația și termenii de referință ai proiectelor, dar nu a făcut acest lucru (a se vedea caseta 11).

Caseta 11

IPA și reforma administrației publice

Bosnia și Herțegovina

În această țară, bugetele erau adoptate cu întârziere, iar coordonarea și planificarea bugetară erau în continuare deficitare⁵⁵. În plus, la nivelul statului, entitățile constituționale din Bosnia și Herțegovina și districtul Brčko aveau propriile bugete și propriile legi privind funcția și administrația publică, iar aceasta din urmă rămâne fragmentată. Acest lucru a afectat sustenabilitatea proiectului de coordonare administrativă la nivel național și a proiectului privind statisticile finanțelor publice.

55

În ceea ce privește programele regionale (a se vedea anexa III), CIBV a fost conceput ca un instrument de combinare a finanțărilor pentru proiecte de infrastructură în regiunea Balcanilor de Vest⁵⁶. Între 2008 și 2014, s-au contractat 2,8 miliarde de euro sub formă de împrumuturi acordate proiectelor; cu titlu de comparație, finanțarea care a fost acordată de UE se ridica la 305 milioane de euro⁵⁷. CIBV a constituit un bun instrument pentru îmbunătățirea coordonării donatorilor și pentru acordarea de asistență tehnică autorităților naționale responsabile de infrastructură (de exemplu, elaborarea unor liste unice de proiecte, redactarea documentației de finanțare a proiectelor), consolidând astfel capacitatea administrativă a țărilor beneficiare. Curtea a examinat un exemplu tipic de proiect derulat prin CIBV (a se vedea caseta 12).

Caseta 12

Proiectul gazoductului ionico-adriatic

Acest proiect regional în valoare de 3,5 milioane de euro, finanțat de Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare, a constat în furnizarea de asistență tehnică pentru un studiu de fezabilitate privind interconexiunea prin gazoduct între Albania și Croația. Elementul care trebuia produs cu ajutorul proiectului (un raport tehnic) a fost finalizat la timp și a furnizat expertiză tehnică Ministerului Energiei și Industriei din Albania. Raportul va fi utilizat pentru masterplanul gazoductului și pentru viitoarea construcție a acestuia.

56

Administrată de cele șase țări din Balcanii de Vest, Școala Regională de Administrație Publică (ReSPA) este o organizație internațională cu sediul la Danilovgrad, în Muntenegru. Aceasta a primit 2,4 milioane de euro în cadrul IPA sub formă de asistență tehnică, echipamente și mobilier și beneficia, de asemenea, de o alocare anuală în cadrul IPA în valoare de 1,2 milioane de euro pentru sprijinirea activităților sale operaționale⁵⁸.

57

Scopul ReSPA era de a contribui la o administrație publică eficace și profesionistă în țările din Balcanii de Vest, însă funcționarii publici din aceste țări au profitat doar într-o foarte mică măsură de oferta de formare profesională a școlii⁵⁹. Se remarcă o disproporție între acest grad de utilizare a formărilor și volumul de fonduri IPA și naționale investite în ReSPA de-a lungul a aproape un deceniu⁶⁰. Comisia a prezentat propuneri în vederea îmbunătățirii rezultatelor ReSPA, inclusiv prin asigurarea unei coordonări între asistența acordată la nivel regional și cea acordată la nivel național în cadrul IPA⁶¹. Deși, la momentul auditului, se dăduse deja curs acestor propuneri, era încă prea devreme pentru a se stabili dacă ReSPA a contribuit efectiv la îmbunătățirea capacității administrative în Balcanii de Vest.

Comisia ar fi putut să încurajeze țările beneficiare să utilizeze IPA ca instrument de învățare

58

Curtea a constatat că abordarea Comisiei în ceea ce privește IPA I s-a limitat în principal la structurile IPA special create pentru a gestiona fondurile din partea acestui instrument⁶². Comisia ar fi putut însă încuraja în mod activ autoritățile naționale să utilizeze bunele practici dezvoltate în cadrul acestor structuri IPA ca instrument de învățare pentru consolidarea altor părți ale administrației publice în afara acestor structuri⁶³, chiar dacă acest lucru nu constituia unul dintre obiectivele specifice ale instrumentului IPA. Comisia nu a făcut însă acest lucru și, prin urmare, contribuția IPA pentru consolidarea capacității administrative a rămas limitată la organismele asociate cu reforma administrației publice finanțată cu ajutorul IPA. Caseta 13 și caseta 14 prezintă două exemple intens mediatizate în care țările beneficiare nu au reușit să aplice bunele practici care ar fi putut fi învățate din experiența cu instrumentul IPA.

Caseta 13

Proiectul „Skopje 2014”, fosta Republică iugoslavă a Macedoniei

Proiectul a fost anunțat în 2010 ca având o valoare de 80 de milioane de euro. Cu toate acestea, în 2015, costurile totale au fost estimate a fi de șapte ori mai ridicate decât valoarea prevăzută inițial, respectiv 560 de milioane de euro. Acest proiect urban de mare anvergură derulat în capitală a constat în construcția de clădiri și monumente (a se vedea fotografia 3). Nu s-a beneficiat de finanțare IPA. Acest proiect nu a urmat normele UE privind achizițiile publice; procesul de atribuire a contractelor de achiziții a fost afectat de o lipsă de transparență (de exemplu, s-au plătit onorarii pentru opere de artă care nu au fost specificate înainte de licitație), iar presupusele nereguli care au survenit în acest proces nu au făcut obiectul unui audit extern sau al unei anchete⁶⁴.

Fotografia 3

Anumite părți ale proiectului „Skopje 2014”: opere de artă de pe râul Vardar și clădiri publice de-a lungul acestuia

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Caseta 14

Proiectul privind podul Žeželj, Serbia

În regiunea autonomă Voivodina din Serbia, o parte din costurile proiectului privind podul Žeželj au fost finanțate prin IPA. Construcția noului pod ar fi trebuit să fie finalizată până în noiembrie 2013, scopul proiectului fiind înlocuirea unui pod feroviar-rutier foarte aglomerat și periculos din centrul orașului Novi Sad, ce fusese construit cu titlu temporar după ce podul anterior fusese bombardat în timpul războiului împotriva Kosovo. Din cauza unei sarcini administrative excesive și a coordonării deficitare (de exemplu, delegarea de către autoritățile sârbe a unor sarcini-cheie către terți, incompatibilitatea procedurilor din Serbia cu procedurile de inginerie internaționale, problemele legate de stabilirea unor obiective de etapă pentru proiect), s-au acumulat întârzieri considerabile în 2015, iar autoritățile sârbe nu au reușit să finalizeze etapele proiectului care nu au beneficiat de finanțare prin IPA (fotografia 4).

Fotografia 4

Amplasamentul viitorului pod Žeželj pentru traversarea Dunării la Novi Sad

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Dialogul politic a abordat problema capacității administrative

59

Realizările din cadrul IPA depindeau în foarte mare măsură de progresele realizate în cadrul diferitelor structuri de dialog cu privire la politici. Dialogul politic s-a realizat la nivel interguvernamental sau la nivel de comisii parlamentare mixte. Nivelul interguvernamental includea Consiliul UE și statele membre, SEAE, Comisia și guvernele celor șase țări din Balcanii de Vest. La nivel parlamentar, comisiile parlamentare mixte relevante includeau deputați din cadrul Parlamentului European și din cele șase parlamente ale țărilor din Balcanii de Vest. Tabelul 4 sintetizează cele mai importante structuri de dialog politic la care participa Comisia și care au prezentat relevanță pentru acest audit.

Tabelul 4

Structurile de dialog la care participau Comisia și țările din Balcanii de Vest

| Dialog politic | Demarare
Albania | Dialog la nivel înalt privind prioritățile-cheie | 12 noiembrie 2013
Bosnia și Herțegovina | Dialog la nivel înalt privind procesul de aderare | 27 iunie 2012
Dialog structurat privind justiția | 6 iunie 2011
Kosovo | Dialog structurat privind supremația legii | 30 mai 2012
Fosta Republică iugoslavă a Macedoniei | Dialog la nivel înalt privind aderarea | 29 martie 2012
Muntenegru | Începerea negocierilor de aderare | 29 iunie 2012
Serbia | Începerea negocierilor de aderare | 21 ianuarie 2014
Toate țările din Balcanii de Vest | Consiliile de stabilizare și de asociere | Date multiple

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

60

Aceste structuri de dialog urmăreau să stimuleze voința politică în ceea ce privește consolidarea statului de drept, încurajarea reformei administrative și îmbunătățirea gestiunii finanțelor publice, în special în perioada 2014-2015. În funcție de statutul politic al țării în raport cu aderarea la UE (țară potențial candidată, candidată sau candidată cu capitole deschise negocierilor), structurile de dialog politic au dat naștere unor grupuri de lucru specializate.

Dialogul politic privind statul de drept a avut un impact limitat

61

Comisia a creat cu succes grupuri de lucru, în special privind independența sistemului judiciar, privind deficiențele din cadrul parchetelor și privind corupția din sistemul judiciar și din cadrul poliției. În plus, în ceea ce privește Muntenegru și Serbia, cu care Consiliul a aprobat deschiderea negocierilor de aderare (a se vedea tabelul 4), procesul de stabilizare și de asociere, planurile de acțiune privind capitolele 23 și 24 și IPA le-au oferit un anumit nivel de pregătire în ceea ce privește reforma sistemului judiciar și lupta împotriva corupției și a criminalității organizate.

62

În țările în care negocierile de aderare nu au început încă, impactul grupurilor de lucru mixte UE-Balcanii de Vest asupra generării unei voințe politice de a promova statul de drept a fost unul limitat, așa cum reiese din caseta 15.

Caseta 15

Limitele dialogului politic privind statul de drept

Bosnia și Herțegovina

Din cauza unor dificultăți de natură politică și instituțională, dialogul politic a fost parțial ineficace. S-au realizat unele progrese în ceea ce privește înființarea unor instituții funcționale și sustenabile⁶⁵, dar s-au înregistrat puține progrese în domeniul reformei sistemului judiciar. Acesta a continuat să fie afectat de deficiențe persistente din punctul de vedere al independenței, al ingerințelor politice și al ineficienței⁶⁶.

Kosovo

Deși supremația legii constituia prioritatea absolută în Kosovo⁶⁷, progresele realizate în domeniul luptei împotriva corupției și a criminalității organizate au înregistrat un regres puternic, așa cum o indică diferite rapoarte⁶⁸. Până în prezent, dialogul politic nu a abordat cu succes problema sentimentului de impunitate care este prevalent în această țară, în special din cauza lipsei de independență a sistemului judiciar, iar rezultatele dialogului în ceea ce privește combaterea corupției și a criminalității organizate au fost limitate⁶⁹.

Dialogul politic privind reforma administrației publice a înregistrat unele progrese

63

Dialogul politic privind reforma administrației publice a avut loc în contextul acordurilor de stabilizare și de asociere. În parteneriat cu administrațiile publice beneficiare din întreaga regiune a Balcanilor de Vest, Comisia a reușit să creeze „grupuri speciale pentru reforma administrației publice”.

64

Printre problemele abordate în mod sistematic de aceste grupuri de lucru speciale se numărau cadrul strategic pentru reforma administrației publice, gestionarea serviciilor publice și a resurselor umane, elaborarea și coordonarea politicilor, furnizarea de servicii pentru cetățeni și întreprinderi, tragerea la răspundere a administrației publice, precum și gestiunea finanțelor publice. Grupurile au fost înființate în 2010 în fosta Republică iugoslavă a Macedoniei, în 2012 în Albania, în 2013 în Kosovo, în 2014 în Serbia și în Muntenegru și în 2015 în Bosnia și Herțegovina.

9Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO L 298, 26.10.2012, p. 1).

10Regulamentul (CE) nr. 1085/2006 al Consiliului, pus în aplicare prin Regulamentul (CE) nr. 718/2007 al Comisiei din 12 iunie 2007, și Regulamentul (UE) nr. 231/2014, pus în aplicare prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 447/2014 al Comisiei din 2 mai 2014.

11Analiza Curții de Conturi Europene privind acordurile de parteneriat europene, acordurile de stabilizare și de asociere și rapoartele anuale de activitate (2013, 2014) ale DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea. Metaevaluarea asistenței IPA (septembrie 2013, p. 20) făcea, de asemenea, referire la obiective generale care, adesea, nu conțin valori-țintă suficient de măsurabile.

12Plan de gestiune pe 2015, DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea, p. 4 și 18; COM(2012) 600 final din 10 octombrie 2012: „Strategia de extindere și principalele provocări în perioada 2012-2013”, p. 4.

13COM(2011) 666 final din 12 octombrie 2011: „Strategia de extindere și principalele provocări 2011-2012”, p. 20.

14Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA II), multi-country indicative strategy paper [Instrumentul de asistență pentru preaderare (IPA II), document indicativ de strategie multinațional] (30 iunie 2015) și documentele indicative de strategie pentru Albania și Muntenegru (18 august 2014), fosta Republică iugoslavă a Macedoniei și Serbia (19 august 2014), Kosovo (20 august 2014) și Bosnia și Herțegovina (15 decembrie 2014).

15Considerentul 13 din preambul și articolul 2 litera (g) din Regulamentul (CE) nr. 1085/2006 al Consiliului.

16https://www.wbif.eu

17Începând cu 1 ianuarie 2014, termenul de „gestiune descentralizată” a fost înlocuit cu termenul de „gestiune indirectă de către țări terțe”.

18Printre alte cerințe, gestiunea descentralizată implica acreditarea ordonatorului de credite de la nivel național, înființarea unei structuri de execuție a IPA și a unei autorități de audit, precum și controlul ex ante de către delegația UE al tuturor proiectelor descentralizate derulate în cadrul IPA. A se vedea articolele 11-31 din Regulamentul (CE) nr. 718/2007 al Comisiei din 12 iunie 2007 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1085/2006 al Consiliului de instituire a unui instrument de asistență pentru preaderare (IPA) (JO L 170, 29.6.2007, p. 1).

19Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (JO L 248, 16.9.2002, p. 1), modificat la diverse intervale de timp.

20Punctul 47 din Raportul special nr. 11/2016 al Curții de Conturi Europene: „Consolidarea capacității administrative în fosta Republică iugoslavă a Macedoniei: s-au înregistrat progrese limitate într-un context dificil” (http://eca.europa.eu).

21Ibid., punctele 48 și 50.

22Punctul 79 din Raportul special nr. 19/2014 al Curții de Conturi Europene: „Asistența pentru preaderare acordată Serbiei de către Uniunea Europeană” (http://eca.europa.eu).

23Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului.

24În conformitate cu strategia de extindere a Comisiei pentru perioada 2011-2012, angajamentul, condiționalitatea și credibilitatea au constituit baza procesului de aderare și a reușitei acestuia (p. 2), iar condiționalitatea ar trebui să fie riguroasă, exigentă și strictă (p. 18 și 23). Strategia de extindere pentru perioada 2012-2013 (p. 2, 3, 16 și 22) și cele pentru 2014 (p. 2 și 19) și pentru 2015 (p. 12) făceau referire, la rândul lor, la o condiționalitate strictă.

25O suspendare a plăților, în conformitate cu articolul 46 din Regulamentul (CE) nr. 718/2007 al Comisiei.

26În cauza Sejdić și Finci/Bosnia și Herțegovina (decembrie 2009), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat că Bosnia și Herțegovina încălcase dreptul reclamanților de a fi aleși pentru simplul motiv că aceștia făceau parte dintr-o minoritate etnică.

27Între 2014 și 2017, au fost alocați 165 de milioane de euro pentru această țară, în comparație cu 331 de milioane de euro între 2007 și 2010.

28Punctul 53 din Raportul special nr. 14/2011: „A ameliorat asistența din partea UE capacitatea Croației de a gestiona finanțarea postaderare?” (http://eca.europa.eu).

29A se vedea Evaluarea privind statul de drept, reforma sistemului judiciar și lupta împotriva corupției și a criminalității organizate în Balcanii de Vest, februarie 2013, p. 240.

30A se vedea proiectele nr. 2, 3, 4, 5, 9 și 10 din domeniul statului de drept și proiectul nr. 2 din domeniul gestiunii finanțelor publice din Albania, enumerate în anexa II.

31Caseta 5 și punctele 27 și 31 din Raportul special nr. 19/2014: „Asistența pentru preaderare acordată Serbiei de către Uniunea Europeană” (http://eca.europa.eu).

32Echipa de audit a colectat probe de audit în acest sens de la delegațiile UE în Albania, Bosnia și Herțegovina și Serbia.

33Thematic evaluation of the rule of law, judicial reform and the fight against corruption and organised crime in the Western Balkans (Evaluarea tematică privind statul de drept, reforma sistemului judiciar și lupta împotriva corupției și a criminalității organizate în Balcanii de Vest), lotul 3, raportul final principal, februarie 2013, p. 60.

34Meta-evaluation of IPA assistance and evaluation of multi-beneficiary programmes (Metaevaluare cu privire la asistența IPA și evaluarea programelor cu beneficiari multipli), septembrie 2013. Evaluarea tematică privind statul de drept, reforma sistemului judiciar și lupta împotriva corupției și a criminalității organizate în Balcanii de Vest, lotul 3, raportul final principal, februarie 2013. Thematic evaluation on IPA support for the fight against corruption (Evaluarea tematică a sprijinului IPA pentru lupta împotriva corupției), raportul final principal, august 2015.

35„Comisia pentru democrație prin drept” cu sediul la Veneția, în Italia, oferă, printre alte activități, și consiliere juridică statelor membre din Consiliul Europei, în special ajutându-le să își alinieze jurisdicțiile la standardele statului de drept european (http://www.venice.coe.int).

36COM(2007) 72 final din 28 februarie 2007: „Codul de conduită al UE în materie de diviziune a muncii în cadrul politicii de dezvoltare”.

37http://rcc.int/pages/2/overview. A se vedea statutul CCR.

38Punctele 82 și 86 din Raportul special nr. 18/2012 al Curții de Conturi Europene: „Asistența acordată de Uniunea Europeană pentru sprijinirea supremației legii în Kosovo” (http://eca.europa.eu).

39Această observație se bazează pe eșantionul de audit evaluat în 2015 (a se vedea anexa II). O observație similară a fost formulată și în cadrul metaevaluării Comisiei, p. 6 (2013).

40A se vedea anexa II, proiectele din domeniul statului de drept din Albania (nr. 2, 3, 4, 5, 9 și 10), Bosnia și Herțegovina (nr. 11 și 14), fosta Republică iugoslavă a Macedoniei (nr. 21 și 22), Muntenegru (nr. 23) și Serbia (nr. 25, 26, 27 și 28).

41South East Europe 2020 Strategy (Strategia Europa 2020 pentru Europa de Sud-Est), CCR, pp. 31-33.

42CCR se bazează pe finanțarea IPA pentru funcționarea sa administrativă și pentru implementarea proiectelor sale (14 milioane de euro plătiți între 2007 și 2013), deoarece cotizațiile anuale minime de 50 000 de euro per participant la consiliu nu acopereau toate costurile acestuia.

43Transparency International definește corupția ca „un abuz de putere în scopul câștigului personal”; a se vedea http://www.transparency.org/. Indicatorul de guvernanță „controlul corupției” calculat de Banca Mondială indică un clasament similar al celor șase țări din Balcanii de Vest; a se vedea http://info.worldbank.org/governance/wgi/.

44Rapoartele privind progresele înregistrate în perioada 2012-2015. Evaluarea IPA support to the fight against corruption (Sprijinul IPA pentru lupta împotriva corupției), august 2015. Evaluarea Rule of law, judicial reform and fight against corruption and organised crime in the Western Balkans (Statul de drept, reforma sistemului judiciar și lupta împotriva corupției și a criminalității organizate în Balcanii de Vest), februarie 2013.

45Raportul pe 2015 privind progresele înregistrate, Muntenegru, p. 14, 15, 18 și 19. Raportul pe 2015 privind progresele înregistrate, Serbia, p. 11, 13, 14, 17 și 18.

46Raportul pe 2015 privind progresele înregistrate, Albania, p. 4 și 51.

47Raportul pe 2015 privind progresele înregistrate, Bosnia și Herțegovina, p. 16.

48Raportul pe 2015 privind progresele înregistrate, Kosovo, p. 12, 15, 16 și 18.

49Punctul 28 și caseta 3 din Raportul special nr. 11/2016 al Curții de Conturi Europene: „Consolidarea capacității administrative în fosta Republică iugoslavă a Macedoniei: s-au înregistrat progrese limitate într-un context dificil” (http://eca.europa.eu). Evaluarea „Sprijinul IPA pentru lupta împotriva corupției”, august 2015, p. 30 și 120.

50Transparency International, Corruption fighters’ Tool kit: civil society experiences and emerging strategies, 2002 (http://www.transparency.org/whatwedo/publication/corruption_fighters_toolkit_civil_society_experiences_and_emerging_strategi).

51A se vedea, de exemplu, Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și către Consiliu: „Strategia de extindere și principalele provocări 2011-2012”, COM(2011) 666 final, în special p. 3, 7, 23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 și 67.

52Analiza Curții de Conturi Europene, pe baza datelor Comisiei, iulie 2015.

53Metaevaluare cu privire la asistența IPA, septembrie 2013, p. 19. Rapoartele privind progresele înregistrate în perioada 2012-2015.

54A se vedea anexa II, proiectele privind reforma administrației publice din Albania (nr. 3, 4 și 5), Bosnia și Herțegovina (nr. 6, 7 și 9), fosta Republică iugoslavă a Macedoniei (nr. 12 și 14), Muntenegru (nr. 17 și 18) și Serbia (nr. 20, 21, 22 și 23).

55Evaluarea SIGMA în raport cu standardele de referință pe 2015, Bosnia și Herțegovina (p. 2, 39, 94 și 95), care descrie acest context specific.

56Combinarea finanțărilor constă în combinarea finanțărilor nerambursabile cu credite acordate de instituții financiare; ea permite Comisiei să obțină o multiplicare a fondurilor acordate prin IPA prin atragerea unor împrumuturi acordate de instituțiile financiare. A se vedea Raportul special nr. 16/2014: „Eficacitatea demersurilor de combinare a finanțărilor acordate prin intermediul facilităților regionale de investiții cu creditele acordate de instituțiile financiare în scopul sprijinirii politicilor externe ale UE” (http://eca.europa.eu).

57Rapoartele de monitorizare și rapoartele anuale privind CIBV (https://www.wbif.eu/Library).

58Pe baza contractelor semnate între 2008 și 2014, Comisia Europeană, iunie 2015.

59Pe baza feedbackului primit de către Curtea de Conturi Europeană din partea autorităților albaneze (iunie 2015); punctul 37 (caseta 1) din Raportul special nr. 11/2016 al Curții de Conturi Europene. Punctul 19 (caseta 2) din Raportul special nr. 20/2016: „Consolidarea capacității administrative în Muntenegru: au fost înregistrate progrese, însă este nevoie de rezultate mai bune în numeroase domenii-cheie” (http://eca.europa.eu).

60Metaevaluarea/evaluarea programului cu beneficiari multipli, iunie 2013, p. 19, 20, 24 și 25.

61Punctul 20 din Raportul special nr. 20/2016 al Curții de Conturi Europene: „Consolidarea capacității administrative în Muntenegru: au fost înregistrate progrese, însă este nevoie de rezultate mai bune în numeroase domenii-cheie” (http://eca.europa.eu).

62În ceea ce privește posibilitatea ca întreaga administrație publică să beneficieze de pe urma IPA, și nu numai structurile special create pentru acest instrument, evaluările Comisiei recomandă ca unitățile de gestiune a IPA să fie mai degrabă integrate în structura operațională a țărilor beneficiare decât să fie organisme autonome. Metaevaluarea cu privire la asistența IPA, septembrie 2013. Acest aspect a fost abordat și de Curtea de Conturi Europeană în 2014 în contextul Raportului special nr. 19/2014, punctul VI.

63Punctele 55 și 72 din Raportul special nr. 11/2016 al Curții de Conturi Europene: „Consolidarea capacității administrative în fosta Republică iugoslavă a Macedoniei: s-au înregistrat progrese limitate într-un context dificil” (http://eca.europa.eu).

64Balkan Investigative Reporting Network (Rețeaua pentru investigații media în Balcani – BIRN), True cost of Skopje 2014 Revealed, 27 iulie 2015. BIRN, Accountability questions dog authors of Skopje 2014, 14 august 2015. Raportul pe 2014 privind progresele înregistrate, p. 25. Evaluarea „Sprijinul IPA pentru lupta împotriva corupției”, august 2015, p. 40.

65Raportul pe 2015 privind progresele înregistrate, p. 9 și 12.

66Raportul pe 2015 privind progresele înregistrate, p. 12, 15, 16 și 17.

67DIMP 2011-2013, Kosovo.

68În Raportul pe 2014 privind progresele înregistrate, se afirma că ar trebui acordată o atenție deosebită îmbunătățirii supremației legii și intensificării luptei împotriva criminalității organizate și a corupției.

69Raportul pe 2015 privind progresele înregistrate, p. 12, 15, 16 și 18. Nota de însoțire, Raportul pe 2014 privind progresele înregistrate.

Concluzii și recomandări

65

Obiectivul Curții a fost de a se evalua, pe baza constatărilor din rapoartele speciale anterioare, a evaluărilor Comisiei și a activităților de audit suplimentare efectuate în 2015, dacă Comisia a contribuit, prin programul IPA, la consolidarea capacității administrative în regiunea Balcanilor de Vest. Sfera auditului a fost instrumentul IPA I (din perioada 2007-2013), dar s-a ținut totodată seama și de prima parte a perioadei 2014-2020 aferentă instrumentului IPA II. Curtea s-a axat pe sectoarele-cheie reprezentate de statul de drept și reforma administrației publice.

66

Curtea a concluzionat că asistența pentru preaderare acordată de UE a fost, în linii mari, eficace și că IPA I a contribuit parțial la consolidarea capacității administrative în regiune, în ciuda unor deficiența considerabile care sunt inerente autorităților naționale din Balcanii de Vest.

67

În ceea ce privește gestionarea asigurată de Comisie, obiectivele instrumentului IPA I nu erau întotdeauna specifice și măsurabile. Programele și proiectele erau bazate pe evaluări ale nevoilor, însă unele evaluări ale țărilor beneficiare în sectorul statului de drept prezentau deficiențe considerabile (punctele 16-23).

68

Absorbția fondurilor IPA I a fost îngreunată de capacitatea administrativă redusă din anumite țări și, în cazul implementării descentralizate, de cerințele stricte legate de gestiunea fondurilor UE (punctele 24-26).

Recomandarea 1
Obiective. Gestiunea indirectă

În cadrul IPA II, Comisia ar trebui să stabilească obiective specifice bazate pe priorități și pe valori-țintă măsurabile.

Pentru a simplifica cerințele în materie de gestiune, atunci când capacitatea administrativă este considerată de Comisie ca fiind deficitară, aceasta ar trebui să opteze pentru gestiunea indirectă doar în mod selectiv, ținând seama de volumul fondurilor implicate, precum și de complexitatea și sensibilitatea politică a proiectelor care urmează a fi descentralizate.

69

În cadrul IPA I, Comisia nu a aplicat în mod sistematic condiții stricte și nu a urmărit respectarea lor. În ciuda unor deficiențe care îi afectau raportarea ROM, Comisia a fost eficace în monitorizarea punerii în aplicare a proiectelor IPA. În ceea ce privește utilizarea concluziilor și a recomandărilor formulate în evaluările derulate în cadrul IPA, Comisia a fost parțial eficace. De asemenea, în pofida unor deficiențe considerabile la nivelul țărilor beneficiare, Comisia a fost în măsură să sprijine în mod eficace coordonarea donatorilor (punctele 27-37).

Recomandarea 2
Condiții. Monitorizare. Evaluare

Comisia ar trebui să aplice condiții relevante la nivel de sector, de program și de proiect și ar trebui să urmărească respectarea lor. De exemplu, ar putea să aplice, atunci când este cazul, o reducere netă a alocărilor viitoare din cadrul IPA, să suspende plățile, să anuleze proiectele necontractate încă și să monitorizeze în mod sistematic conformitatea proiectelor cu condițiile predefinite. Comisia ar trebui să monitorizeze în mod sistematic programele și proiectele sensibile și să dispună efectuarea unor evaluări externe ale intervențiilor în sectoarele prioritare din Balcanii de Vest.

70

În ceea ce privește capacitatea administrativă în Balcanii de Vest, IPA a condus în general la realizările prevăzute prin contract, iar sprijinul pe care l-a acordat pentru statul de drept și pentru reforma administrației publice a fost parțial sustenabil (punctele 42-57).

71

În cazul proiectelor din domeniul statului de drept, Comisia nu a recurs în măsură suficientă la aplicarea condiționalității, iar fondurile alocate prin IPA I în domenii importante pentru statul de drept, precum libertatea mass-mediei și combaterea corupției și a criminalității organizate, erau relativ reduse. Lipsa voinței politice a țărilor beneficiare de a reforma instituțiile, insuficiența bugetului și a personalului, precum și slaba coordonare au afectat, de asemenea, sustenabilitatea proiectelor (punctele 43-52).

72

În ceea ce privește reforma administrației publice, Comisia a reușit să transforme numeroase realizări ale proiectelor în rezultate sustenabile. Comisia ar fi putut încuraja mai mult țările beneficiare să utilizeze IPA ca instrument de învățare în celelalte domenii ale administrației publice, chiar dacă aceasta nu constituia în mod expres un obiectiv al IPA (punctele 53-58).

Recomandarea 3
Rezultate înregistrate. Resurse

În contextul dialogului politic și în cadrul IPA I și al IPA II, Comisia ar trebui să solicite din partea țărilor beneficiare un angajament politic mai puternic, astfel încât acestea să poată prezenta un bilanț convingător de anchete și urmăriri penale soldate cu succes și de condamnări definitive în dosarele de corupție la nivel înalt și de criminalitate organizată. În acest scop, Comisia ar trebui să solicite fiecărei țări beneficiare să își îmbunătățească acest bilanț de rezultate pozitive. Această solicitare ar trebui făcută în contextul dialogului politic și ar trebui să se reflecte în alocările naționale viitoare în cadrul IPA și în alte surse potențiale de finanțare UE.

În plus, în funcție de angajamentul politic și de îmbunătățirea capacității de absorbție, Comisia ar trebui să direcționeze mai bine resursele către domeniile importante pentru statul de drept în care Curtea a constatat că este nevoie de un sprijin semnificativ: lupta împotriva corupției și a criminalității organizate (cu un accent special pe procuratură) și libertatea mass-mediei.

73

Consolidarea cooperării regionale și a capacității administrative în regiune în ansamblul său prezintă o importanță majoră și a fost încurajată de către Comisie, în special prin intermediul Cadrului de investiții pentru Balcanii de Vest (punctele 19, 39 și 55).

74

Cu toate acestea, în cursul perioadei auditate, Consiliul de Cooperare Regională nu a avut decât un impact limitat pe teren. În ceea ce privește Școala Regională de Administrație Publică (ReSPA), era prea devreme pentru a se stabili dacă s-a îmbunătățit capacitatea administrativă în Balcanii de Vest (punctele 39, 45 și 57).

Recomandarea 4
Cooperarea regională

În cadrul IPA I și al IPA II, Comisia ar trebui să sprijine cooperarea regională. În special, ar trebui să se asigure că contribuțiile sale financiare la CCR și ReSPA conduc la obținerea pe teren a unor rezultate sustenabile și măsurabile.

75

Într-un număr de cazuri, dialogul politic în Balcanii de Vest a avut un impact limitat asupra statului de drept. În ceea ce privește reforma administrației publice, el a permis, într-adevăr, realizarea unor progrese (punctele 59-64).

Recomandarea 5
Dialogul politic

Comisia ar trebui să utilizeze dialogul politic, în cadrul IPA, pentru a sprijini obținerea de rezultate în domeniul statului de drept și în reforma administrației publice.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 12 iulie 2016.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

Anexe

Anexa I

Evenimentele principale care au marcat relațiile dintre UE și Balcanii de Vest

2000

ο1 iunie – Consiliul European de la Santa Maria da Feira declară că toate țările care participă la procesul de stabilizare și de asociere sunt țări potențial candidate la aderarea la UE.

2001

ο1 aprilie – Fostul președinte al Iugoslaviei, Slobodan Milosevic, cercetat pentru crime de război, abuz de putere și corupție, este arestat.

ο13 august – Acordul-cadru de la Ohrid stabilește un acord de pace între guvernul fostei Republici iugoslave a Macedoniei și a comunitatea etnică albaneză din această țară.

2003

ο20 iunie – Consiliul European de la Salonic confirmă perspectiva aderării la UE pentru Balcanii de Vest.

2004

ο22 martie – Fosta Republică iugoslavă a Macedoniei își depune cererea de aderare la UE.

ο1 aprilie – Acordul de stabilizare și de asociere cu fosta Republică iugoslavă a Macedoniei intră în vigoare.

2005

ο16 decembrie – Consiliul confirmă fosta Republică iugoslavă a Macedoniei drept țară candidată.

2006

ο3 iunie – După un referendum încheiat cu succes, Muntenegru își declară independența.

2007

ο1 ianuarie – IPA I intră în vigoare.

ο26 februarie – În hotărârea pronunțată în cauza Bosnia și Herțegovina/Serbia și Muntenegru, Curtea Internațională de Justiție (CIJ) definește masacrul de la Srebrenica ca act de genocid, neimputând însă răspunderea pentru acest act pârâtului.

2008

ο17 februarie – Kosovo își declară independența.

ο11 iulie – La Conferința donatorilor pentru Kosovo, Comisia și statele membre ale UE se angajează să aloce aproximativ 800 de milioane de euro pentru a sprijini în mod specific Kosovo.

ο15 decembrie – Muntenegru își depune cererea de aderare la UE.

2009

ο1 aprilie – Acordul de stabilizare și de asociere cu Albania intră în vigoare.

ο24 aprilie – Albania își depune cererea de aderare la UE.

ο22 decembrie – Serbia își depune cererea de aderare la UE.

ο22 decembrie – CEDO condamnă Bosnia și Herțegovina pentru încălcarea drepturilor democratice ale cetățenilor aparținând comunităților minoritare.

2010

ο1 mai – Acordul de stabilizare și de asociere cu Muntenegru intră în vigoare.

ο22 iulie – CIJ emite un aviz consultativ conform căruia declarația unilaterală de independență a Kosovo nu a încălcat nicio normă aplicabilă de drept internațional.

ο17 decembrie – Consiliul confirmă Muntenegru ca țară candidată.

2011

ο26 mai și 20 iulie – Un număr de importanți criminali de război sârbi cercetați de Tribunalul Penal Internațional pentru Fosta Iugoslavie sunt arestați.

2012

ο1 martie – Consiliul European confirmă Serbia ca țară candidată.

ο29 iunie – Încep în mod oficial negocierile de aderare a Muntenegrului.

2013

ο19 aprilie – Prim-miniștrii din Kosovo și Serbia semnează Acordul de la Bruxelles privind normalizarea relațiilor dintre cele două țări.

ο1 septembrie – Acordul de stabilizare și de asociere cu Serbia intră în vigoare.

2014

ο1 ianuarie – IPA II intră în vigoare.

ο21 ianuarie – Încep în mod oficial negocierile de aderare a Serbiei.

ο27 iunie – Consiliul confirmă Albania ca țară candidată.

ο15 iulie – Declarația noului președinte al Comisiei, potrivit căreia nicio nouă aderare nu va avea loc înainte de 2020.

ο28 august – Summitul UE-Balcanii de Vest de la Berlin.

2015

ο1 iunie – Acordul de stabilizare și de asociere cu Bosnia și Herțegovina intră în vigoare.

ο20 august – Summitul UE-Balcanii de Vest de la Viena.

2016

ο15 februarie – Bosnia și Herțegovina își depune cererea de aderare la UE.

ο30 martie – Summitul țărilor din Balcanii de Vest de la Durrës, Albania.

ο1 aprilie – Acordul de stabilizare și de asociere cu Kosovo intră în vigoare.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisia Europeană.

Anexa II

Eșantionul de audit cuprinzând proiecte naționale din cadrul IPA I

Nr. crt.
Beneficiar
Proiect
Anul deciziei de finanțare prin IPA
Cuantum
(în euro)

Statul de drept

1
Albania
Misiunea de asistență a Comunității Europene în favoarea forței de poliție din Albania (PAMECA III)
2007
6 768 790

2
Proiect de combatere a corupției în Albania (PACA)
2008
2 000 000

3
Sprijin pentru combaterea spălării de bani și pentru structurile responsabile de anchetele privind criminalitatea financiară
2009
1 500 000

4
Facilitatea pentru societatea civilă – inițiative civice și consolidarea capacităților
2009
1 500 000

5
Sprijin pentru protecția martorilor
2009
554 199

6
Misiunea de asistență a Comunității Europene în favoarea forței de poliție din Albania (PAMECA IV)
2009
1 000 000

7
EURALIUS III: Asistență tehnică pentru sistemul judiciar
2009
2 300 000

8
Construirea unei noi închisori în Fier
2010
9 654 814

9
Sistemul de gestionare a cauzelor instrumentate de Parchetul General din Albania
2010
990 396

10
Construcția Palatului de justiție din Tirana
2012
0

11
Bosnia și Herțegovina
Formarea comună a unității de informații financiare și a unității de anchete penale din cadrul SIPA, a procurorilor și a agențiilor și a instituțiilor responsabile de reglementarea financiară
2007
392 973

12
Finanțarea Camerei pentru crime de război (instanță națională)
2008
2 999 599

13
Asistență pentru Direcția pentru coordonarea organelor de poliție
2008
1 200 000

14
Consolidarea capacităților instituționale pentru prevenirea și combaterea corupției
2009
488 048

15
Supravegherea exercitată de un jurnalism responsabil: lupta împotriva corupției și mass-media
2009
102 923

16
Construcția unui penitenciar de stat de înaltă securitate la Sarajevo – faza II
2010
5 150 000

17
Consiliul Superior al Judecătorilor și Procurorilor
2010
1 000 000

18
Asistență pentru înfrățire cu Direcția pentru coordonarea organelor de poliție
2008
1 200 000

19
Sprijin pentru instituțiile responsabile de asigurarea respectării legii
2010
6 999 999

20
Consolidarea capacității parlamentelor în contextul aderării la UE
2012
3 499 966

21
Fosta Republică iugoslavă a Macedoniei
Sprijin pentru redactarea documentelor strategice de urmărire a acțiunilor întreprinse și a planurilor de acțiune aferente pentru prevenirea și reprimarea corupției și a conflictelor de interese
2008
165 968

22
Schimb de bune practici la nivelul UE în domeniul monitorizării luptei împotriva corupției la nivel local
2009
138 500

23
Muntenegru
Sprijin pentru punerea în aplicare a strategiei anticorupție și a planului de acțiune în materie
2012
700 000

24
Corupția în administrația locală – toleranță zero!
2012
190 308

25
Serbia
Reformă în sectorul poliției: afaceri interne
2007
1 000 000

26
Îmbunătățirea eficienței și a transparenței sistemului judiciar (judecători)
2007
2 643 064

27
Lupta împotriva corupției
2008
2 147 000

28
Îmbunătățirea transparenței și a eficienței (procurorilor și a sistemului penal)
2008
1 891 517

29
Sprijin pentru societatea civilă (I și II)
2007
2008
1 983 458

TOTAL

60 161 522

Reforma administrației publice

1
Albania
Sprijin pentru Departamentul de administrație publică din Albania (DOPA)
2008
958 892

2
Sprijin pentru sistemele de achiziții publice, de concesiuni și de licitații publice din Albania
2008
899 076

3
Consolidarea Adunării din Albania
2010
1 454 147

4
Sprijin pentru serviciile vamale albaneze
Administrație
2011
1 424 496

5
Punerea în aplicare a unui sistem modern de gestiune și control financiar și a unui mecanism de inspecție a finanțelor publice
2012
2 500 000

6
Bosnia și Herțegovina
Consolidarea capacităților Biroului coordonatorului reformei administrației publice
2007
1 824 961

7
Elaborarea și punerea în aplicare a unei strategii de control intern al finanțelor publice la nivel național
2007
1 105 904

8
Consolidarea capacităților administrației publice și a statisticilor referitoare la finanțele publice
2009
1 603 790

9
Programa pentru transparență și obligația de răspundere
2010
445 253

10
Sprijin pentru coordonarea și punerea în aplicare a reformei administrației publice
2011
476 450

11
Fosta Republică iugoslavă a Macedoniei
Asistență tehnică pentru structura de formare și sprijin aferentă IPA
2007
856 280

12
Consolidarea capacității instituțiilor de a gestiona și de a implementa programele operaționale
2008
1 599 710

13
Sprijin pentru sistemul de achiziții publice
2008
986 442

14
Asistență tehnică pentru Ministerul Societății Informaționale și Administrației și consolidarea implementării sistemului național de coordonare a formării
2009
1 095 000

15
Muntenegru
Consolidarea sistemelor de gestiune și control pentru asistența financiară din partea UE
2009
1 080 017

16
Dezvoltarea și consolidarea sistemului de achiziții publice
2009
2010
2013
2 000 000

17
Consolidarea instituției naționale de audit
2014
751 068

18
Controlul calității auditului în instituția națională de audit
2014
250 000

19
Consolidarea gestiunii fondurilor UE și proceduri administrative generale
2014
1 261 500

20
Serbia
Programul de sprijin destinat municipalităților
2007
22 501 150

21
Sprijin pentru Biroul de achiziții publice
2007
116 650

22
Sprijin pentru dezvoltarea controlului intern al finanțelor publice
2008
2 000 000

23
Adaptarea diviziei responsabile de asigurarea respectării legislației vamale la standardele, normele de organizare și metodologia operațională a agențiilor de asigurare a respectării legii ale UE
2008
1 399 641

TOTAL

48 590 427

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Comisiei Europene, 30 iunie 2015.

Anexa III

Eșantionul de audit cuprinzând proiecte regionale din cadrul IPA I

Nr. crt.
Program cu beneficiari multipli din Balcanii de Vest
Anul deciziei de finanțare prin IPA
Suma contractată
(în euro)

1
Consiliul de Cooperare Regională (CCR)
2008-2013
18 641 100

2
Cadrul de investiții pentru Balcanii de Vest (CIBV)
2008-2014
305 000 000

3
Școala Regională de Administrație Publică (ReSPA)
2010-2013
5 900 000

TOTAL:

329 541 100

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Comisiei Europene, 30 iunie 2015. Sumele contractate reprezintă totalul sumelor contractate pentru toate proiectele implementate în cadrul acestor programe.

Răspunsul Comisiei

Sinteză

VIII

Comisia ar dori să sublinieze faptul că a fost aplicat principiul condiționalității, acolo unde a fost cazul și la nivelul corespunzător, pentru a valorifica la maximum impactul posibil al obiectivelor politicii de extindere, în contexte politice deseori dificile.

În ceea ce privește nivelurile de finanțare, Comisia ar dori să sublinieze faptul că finanțarea acordată în sectoarele relevante a fost adecvată, dat fiind numărul relativ limitat de investiții pe scară largă necesare și limitele impuse de capacitatea de absorbție existentă. Libertatea mass-media, societatea civilă și lupta împotriva corupției și a criminalității organizate necesită în principal furnizarea de consiliere din partea experților prin intermediul asistenței tehnice, care a fost asigurată prin intermediul IPA, și nu investiții pe scară largă.

X

Comisia ar dori să sublinieze faptul că Consiliul de Cooperare Regională (CCR) a fost instituit de țările din regiune în primul rând ca forum de întâlniri și dialog cu privire la provocările comune și că acest obiectiv a fost îndeplinit.

Introducere

09

Comisia ar dori să sublinieze faptul că procesul de extindere este un proces riguros, dar echitabil, bazat pe criterii consacrate și pe învățămintele desprinse din experiențele anterioare. Fiecare țară este evaluată pe baza propriilor merite. Provocările cu care se confruntă țările implicate actualmente în procesul de aderare sunt de o asemenea natură încât niciuna dintre ele nu va fi pregătită să adere la UE în cursul mandatului actualei Comisii, care se încheie spre sfârșitul anului 2019. În decembrie 2015, Consiliul a reamintit faptul că extinderea rămâne o politică esențială a UE și a reafirmat angajamentul fără echivoc al UE față de perspectiva europeană a Balcanilor de Vest.

Observații

23

Comisia ar dori să sublinieze faptul că toate țările au strategii în domeniul statului de drept. Cu toate acestea, este posibil ca nu toate să aibă o strategie generală sau actualizată în domeniul justiției.

Caseta 4 – Experiența în ceea ce privește descentralizarea gestiunii în cadrul IPA I

Fosta Republică iugoslavă a Macedoniei

Comisia ar dori să sublinieze faptul că, pentru a limita riscul de a se pierde în continuare proiecte, a fost îmbunătățită procedura de revizuire a documentelor contractuale și este mai selectivă în ceea ce privește descentralizarea fondurilor în cadrul IPA II. De asemenea, Comisia monitorizează îndeaproape planurile de achiziții publice pregătite de autoritățile naționale și oferă consiliere cu privire la stabilirea priorității proiectelor. Mai mult, Comisia monitorizează punerea în aplicare a planului de acțiune SID elaborat de autoritățile naționale pentru a aborda toate problemele legate de punerea în aplicare a IPA.

Caseta 4 – Experiența în ceea ce privește descentralizarea gestiunii în cadrul IPA I

Serbia

Scopul sistemului de punere în aplicare descentralizată (SID) din cadrul IPA I a fost gestionarea fondurilor IPA de către autoritățile naționale.

Prin urmare, procesul de acreditare nu a implicat o evaluare cuprinzătoare a gestionării finanțelor publice la nivel național, care a fost inclusă doar în cadrul juridic al IPA II.

Ar trebui remarcat faptul că, în cazul Serbiei, Comisia a continuat să monitorizeze structurile SID prin urmărirea eventualelor chestiuni nerezolvate și adoptarea eventualelor măsuri corective. De exemplu, în 2015, din cauza deficiențelor persistente în ceea ce privește una dintre principalele structuri (autoritatea de audit), Comisia a decis să suspende delegarea competențelor, având în vedere faptul că sistemul nu garanta utilizarea adecvată a fondurilor UE.

28

Comisia ar dori să sublinieze faptul că a fost aplicat principiul condiționalității, acolo unde a fost cazul și la nivelul corespunzător, pentru a valorifica la maximum impactul posibil al obiectivelor politicii de extindere, în contexte politice deseori dificile.

Caseta 6 – Nu a fost aplicată o condiționalitate strictă în cadrul IPA I

Serbia

Începând cu programul IPA 2012, condiționalitățile vizează obiective precise. Acestea sunt clar definite în fișele de sector/proiect într-un mod măsurabil și sunt verificate pe parcursul punerii în aplicare. Scopul este de a se asigura că sunt finanțate doar proiectele (acțiunile) ajunse la maturitate. Programarea a numeroase proiecte a fost amânată în cazul în care nu erau reunite condițiile prealabile esențiale.

36

Comisia este parțial de acord. Ca o politică generală, Comisia monitorizează în mod sistematic evoluția tuturor evaluărilor, îndeosebi prin intermediul unui tabel detaliat cuprinzând recomandări și acțiuni subsecvente. De asemenea, Comisia ar dori să sublinieze faptul că monitorizarea orientată spre rezultate (result-oriented monitoring – ROM) se bazează pe întrebări generice care pot fi utilizate pentru toate țările și/sau sectoarele. Cu toate acestea, se poate face apel la experți cu experiență specifică pentru a oferi o viziune mai echilibrată.

37

Comisia reamintește că o evaluare strategică cuprinzătoare a programului de reformă a administrației publice este în curs de desfășurare.

Caseta 7 – Coordonarea la nivel regional a donatorilor în Balcanii de Vest

CCR

Comisia ar dori să remarce faptul că CCR a organizat o serie de discuții sectoriale conexe la nivel regional, inclusiv o reuniune dedicată de coordonare a donatorilor. Aceste acțiuni au contribuit la conturarea unei perspective regionale asupra asistenței din partea donatorilor.

Consiliul de Cooperare Regională (CCR) a creat o bază de date a donatorilor (SEEDAD). O versiune beta a fost finalizată în decembrie 2015, iar baza de date a fost prezentată comunității donatorilor la reuniunea de coordonare a acestora care a avut loc în martie 2016 (http://www.rcc.int/seedad/).

40

În pofida anumitor deficiențe în procesul de coordonare a donatorilor din partea autorităților naționale, datorită sprijinului furnizat de Comisie și de delegațiile UE acest lucru nu a avut un impact asupra punerii corecte în aplicare a asistenței financiare în temeiul IPA.

Caseta 8 – Coordonare ineficace a donatorilor la nivelul țărilor beneficiare

Kosovo

Comisia este de acord cu observația că „mecanismele de coordonare a donatorilor” puse în aplicare de guvernul din Kosovo „nu au fost pe deplin operaționale” până la sfârșitul anului 2011, deși trebuie remarcat faptul că între timp au fost realizate progrese și au avut loc consultări cu donatorii asupra unui „Regulament privind coordonarea donatorilor” nou și îmbunătățit, care a fost adoptat în iunie 2015. Biroul UE a oferit, de asemenea, sprijin autorităților naționale.

43

Comisia remarcă faptul că, în domeniul sensibil al statului de drept, un angajament politic deplin și constant, în timpul sau după data de încheiere a proiectului, este esențial pentru a se asigura obținerea de rezultate durabile.

44

Comisia ar dori să sublinieze faptul că, prin intermediul dialogului politic pe care l-a desfășurat, a încurajat în mod sistematic sprijinul politic din partea beneficiarilor în favoarea reformelor din domeniul statului de drept. Acest dialog, deși nu abordează în mod direct chestiuni legate de proiecte, are un impact direct în ceea ce privește asigurarea faptului că sunt reunite condițiile politice sau că se fac eforturi în acest sens.

În plus, Comisia ar dori să sublinieze provocarea aparte pe care o presupune impunerea unor condiționalități stricte fără a restricționa excesiv sprijinul financiar în domeniul statului de drept. Acest lucru necesită o calibrare atentă prin intermediul dialogului politic, al programării și punerii în aplicare a proiectelor.

45

Comisia subliniază că Consiliul de Cooperare Regională (CCR) a instituit un grup de lucru privind justiția cu ministerele de justiție din Balcanii de Vest, care a adoptat un plan de acțiune regional în materie de justiție. Au fost înființate două rețele regionale (instituțiile de formare în domeniul judiciar și asociațiile de mediatori) pentru a lucra la punerea în aplicare a planului de acțiune. De asemenea, CCR a implicat și Institutul European de Administrație Publică, Rețeaua Europeană de Formare Judiciară și Consiliul Europei în crearea de seminarii și materiale pentru judecători și procurori.

49

Comisia ar dori să sublinieze că crearea unui istoric favorabil implică un angajament politic susținut din partea autorităților pe o perioadă lungă de timp.

În cazul Kosovo, Comisia ar dori să facă trimitere la recentul său raport privind progresele înregistrate de Kosovo în ceea ce privește îndeplinirea cerințelor prevăzute de foaia de parcurs privind liberalizarea vizelor, inclusiv cu privire la obținerea de rezultate în combaterea corupției și a criminalității organizate [COM(2016) 276 final].

Caseta 10 – Rezultatele proiectelor din cadrul IPA I în ceea ce privește lupta împotriva corupției

Proiectul de combatere a corupției, Albania

Comisia este parțial în dezacord. În sine, proiectul nu și-a îndeplinit obiectivele, precum scăderea nivelului perceput de corupție sau creșterea numărului de cazuri de punere sub sechestru a bunurilor, care sunt rezultate care se obțin mai degrabă pe termen mai lung. Cu toate acestea, alte obiective importante ale proiectului au fost îndeplinite cu succes și au avut un impact pozitiv asupra abordării corupției în Albania. Recenta evaluare tematică privind sprijinul acordat prin IPA luptei împotriva corupției a ajuns la concluzia că proiectul „a contribuit la prevenirea corupției în sectorul educației” și a evaluat în mod favorabil contribuția sa la punerea în aplicare a recomandărilor formulate de GRECO și de Moneyval.

52

Comisia ar dori să sublinieze faptul că a sprijinit în mod constant organizațiile societății civile prin intermediul asistenței IPA în toate sectoarele, inclusiv democrația și statul de drept, inclusiv prin programele multinaționale. Este extrem de important ca acest sprijin să ia în considerare capacitatea de absorbție din cadrul societății civile.

În ceea ce privește nivelurile de finanțare din celelalte domenii menționate, Comisia ar dori să sublinieze faptul că finanțarea acordată a fost adecvată, dat fiind numărul relativ limitat de investiții pe scară largă necesare și limitele impuse de capacitatea de absorbție existentă. Aceste sectoare necesită în principal furnizarea de consiliere din partea experților prin intermediul asistenței tehnice, care a fost asigurată prin intermediul IPA, și nu investiții de scară largă, precum și un angajament politic ferm.

58

Comisia ar dori să sublinieze faptul că structurile menționate de Curte, „înființate în scopul gestionării fondurilor IPA”, se aplică în primul rând în cadrul gestiunii descentralizate și, prin urmare, există numai în anumite țări. Comisia subliniază, de asemenea, importanța încurajării autorităților naționale, ori de câte ori este posibil, de a profita de cele mai bune practici ale unor astfel de structuri.

Comisia ar dori să sublinieze că promovarea unei bune gestiuni financiare în sectorul public nu se limitează la utilizarea IPA I. Noua strategie de extindere întemeiată pe „Abordarea cu prioritate a elementelor fundamentale” din octombrie 2013 pune un accent special pe toate formele de guvernanță economică, inclusiv gestiunea finanțelor publice și achizițiile publice în conformitate cu standardele UE. Acest lucru este monitorizat îndeaproape prin intermediul structurilor competente.

Caseta 14 – Proiectul privind podul Žeželj, Serbia

Majoritatea întârzierilor au fost evaluate ca fiind imputabile contractantului. Mai recent, acest tip de dificultate a fost abordat prin îmbunătățirea legăturilor dintre obiectivele de politică și programare.

61

Comisia subliniază că dialogul politic poate numai să încurajeze reforma, însă responsabilitatea procesului de reformă le revine autorităților naționale.

Caseta 15 – Limitele dialogului politic privind statul de drept

Răspuns comun al Comisiei la „Bosnia și Herțegovina” și „Kosovo”

Comisia subliniază faptul că dialogul politic cu țările din Balcanii de Vest a fost efectuat într-un mod eficient și orientat spre rezultate și că a realizat progrese, așa cum se descrie în cadrul pachetelor anuale în materie de extindere și în rapoartele privind progresele înregistrate în domeniul extinderii. Cu toate acestea, complexitatea reformelor evaluate în acest audit arată că acest proces necesită timp, Comisia aplicând o abordare care privilegiază calitatea în detrimentul rapidității. În plus, ritmul reformelor în țările în cauză ține de responsabilitatea autorităților naționale.

Concluzii și recomandări

Recomandarea 1 – Obiective. Gestiunea indirectă

Comisia acceptă această recomandare.

Recomandarea 2 – Condiții. Monitorizare. Evaluare

Comisia acceptă această recomandare.

71

Comisia ar dori să sublinieze faptul că a fost aplicat principiul condiționalității, acolo unde a fost cazul și la nivelul corespunzător, pentru a valorifica la maximum impactul posibil al obiectivelor politicii de extindere, în contexte politice deseori dificile.

În ceea ce privește nivelurile de finanțare, Comisia ar dori să sublinieze faptul că finanțarea acordată în sectoarele relevante a fost adecvată, dat fiind numărul relativ limitat de investiții pe scară largă necesare și limitele impuse de capacitatea de absorbție existentă. Libertatea mass-media, societatea civilă și lupta împotriva corupției și a criminalității organizate necesită în principal furnizarea de consiliere din partea experților prin intermediul asistenței tehnice, care a fost asigurată prin intermediul IPA, și nu investiții pe scară largă.

Recomandarea 3 – Rezultate înregistrate. Resurse

Comisia acceptă această recomandare.

74

Comisia ar dori să sublinieze faptul că Consiliul de Cooperare Regională a fost instituit de țările din regiune în primul rând pentru a acționa ca un forum de întâlniri și dialog cu privire la provocările comune și că acest obiectiv a fost îndeplinit.

Recomandarea 4 – Cooperarea regională

Comisia acceptă această recomandare.

75

Comisia ar dori să sublinieze faptul că, în cazul în care dialogul politic a avut un impact limitat asupra statului de drept, acest lucru a fost cauzat în primul rând de lipsa de voință politică a autorităților naționale.

Recomandarea 5 – Dialogul politic

Comisia acceptă această recomandare.

QJ-AB-16-022-RO-E    ISSN 1977-5806

Politica de extindere a UE în ceea ce privește Balcanii de Vest s-a axat pe șase țări europene care au fost afectate în trecut de serioase conflicte etnice, politice și economice și care aspiră să adere la UE.
Curtea a evaluat dacă modul în care Comisia gestionează IPA în Balcanii de Vest, în domenii-cheie precum statul de drept și administrația publică, a fost eficace și dacă acest instrument a contribuit efectiv la consolidarea capacității administrative în regiune. În plus, Curtea a examinat realizările dialogului politic dintre UE și Balcanii de Vest în ceea ce privește consolidarea capacității administrative.