EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx

Spletišče: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu. Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5718-5 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/65935 | QJ-AB-16-022-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5703-1 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/534953 | QJ-AB-16-022-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5681-2 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/154424 | QJ-AB-16-022-SL-E

© Evropska unija, 2016

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo slik 1 in 2 je treba zaprositi neposredno imetnika avtorskih pravic.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Dogodek | Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije | 10.3.2015
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) | 6.6.2016
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku | 12.7.2016
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih | 31.8.2016

SL
2016

št. 21

Posebno poročilo

Predpristopna pomoč
EU za krepitev upravne
zmogljivosti na Zahodnem
Balkanu: metarevizija

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil senat III, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Karel Pinxten in ki je specializiran za področja zunanjih ukrepov, varnosti in pravice. Revizijo je vodil član Sodišča Istvan Szabolcs Fazakas. Pri reviziji so sodelovali ataše v njegovem kabinetu Márton Baranyi, Francis Joret in Sabine Hiernaux-Fritsch, zadolžena za podporo in kontrolo kakovosti, vodja naloge Dennis Wernerus ter revizorji Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Haellstroem in Nikolaos Zompolas.

Od leve proti desni: A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, T. Haellstroem.

Kazalo

Kratice in okrajšave

Povzetek

Uvod

Obseg revizije in revizijski pristop

Opažanja

Del I – Ali je Komisija dobro upravljala instrument za predpristopno pomoč (IPA) na Zahodnem Balkanu?

V obdobju IPA I cilji niso bili vedno specifični in merljivi

Programi in projekti so temeljili na potrebah, vendar so ocene nekaterih upravičencev vsebovale dokajšnje pomanjkljivosti

Črpanje sredstev IPA je včasih ovirala slaba upravna zmogljivost

Komisija ni sistematično uveljavljala strogih pogojev

Komisija je bila pri spremljanju izvajanja v glavnem uspešna, pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi evalvacij pa delno uspešna

Komisija je kljub dokajšnjim pomanjkljivostim pri upravičencih uspešno podpirala usklajevanje donatorjev

Del II – Ali se je zaradi instrumenta za predpristopno pomoč okrepila upravna zmogljivost na Zahodnem Balkanu?

Komisija je bila pri zagotavljanju načrtovanih izložkov uspešna

IPA je bil na področju pravne države in reforme javne uprave le delno trajnosten

Upravna zmogljivost se je obravnavala v okviru političnega dialoga

Zaključki in priporočila

Priloga I | — | Ključni dogodki za razumevanje odnosov med EU in Zahodnim Balkanom
Priloga II | — | Revizijski vzorec nacionalnih projektov IPA I
Priloga III | — | Revizijski vzorec regionalnih programov IPA I

Odgovori Komisije

Kratice in okrajšave

BIRN: Balkanska mreža za raziskovalno novinarstvo

ERS: Evropsko računsko sodišče

ESZD: Evropska služba za zunanje delovanje

ICJ: Meddržavno sodišče

IPA: instrument za predpristopno pomoč (IPA I za obdobje 2007–2013, IPA II za obdobje 2014–2020)

MIPD: dokument večletnega okvirnega načrtovanja

RCC: Svet za regionalno sodelovanje

ReSPA: Regionalna šola za javno upravo

ROM: sistem v rezultate usmerjenega spremljanja

RVSZN: resolucija Varnostnega sveta Združenih narodov

SIGMA: podpora za izboljšanje upravljanja in vodenja

SPS: stabilizacijsko-pridružitveni sporazum

WBIF: naložbeni okvir za Zahodni Balkan

Povzetek

I

Finančna pomoč EU za Zahodni Balkan v okviru instrumenta za predpristopno pomoč je od leta 2007 do leta 2014 znašala 5,1 milijarde EUR. Dodeljena je bila v okviru nacionalnih in regionalnih programov. Približno četrtina sredstev za nacionalne programe je bila porabljena za krepitev upravne zmogljivosti na ključnih področjih pravne države in reforme javne uprave. Poleg tega je h krepitvi upravne zmogljivosti v šestih zahodnobalkanskih državah, ki so bile zakonite in finančne upravičenke instrumenta za predpristopno pomoč, prispeval tudi politični dialog.

II

Ocenili smo, ali je Komisija uspešno upravljala predpristopno pomoč na Zahodnem Balkanu in ali je to okrepilo upravno zmogljivost v regiji. V glavnem smo zajeli programsko obdobje 2007–2013, upoštevali pa smo tudi razvoj v okviru novega programskega obdobja 2014–2020.

III

Posebna značilnost te metarevizije je, da smo v glavnem ocenili podatke iz naših prejšnjih posebnih poročil in evalvacij Komisije. Ocenili smo celoten proces priprave programov v okviru instrumenta za predpristopno pomoč (v delu I) ter preučili 52 nacionalnih projektov in tri regionalne programe (v delu II).

IV

Zaključili smo, da je bila predpristopna pomoč EU v glavnem uspešna in da je instrument za predpristopno pomoč IPA I kljub precejšnjim pomanjkljivostim, ki so svojstvene za nacionalne organe na Zahodnem Balkanu, deloma okrepil upravno zmogljivost v regiji.

V

Če pogledamo upravljanje Komisije, cilji IPA I niso bili vedno specifični in merljivi. Programi in projekti so temeljili na potrebah, vendar so ocene nekaterih upravičencev v sektorju pravne države imele dokajšnje pomanjkljivosti. Črpanje finančnih sredstev IPA I je v nekaterih državah ovirala slaba upravna zmogljivost, pri decentraliziranem upravljanju pa stroge zahteve, povezane z upravljanjem sredstev EU.

VI

Komisija v okviru IPA I ni sistematično uveljavljala strogih pogojev in nadalje ukrepala v zvezi z njihovim izpolnjevanjem. Kljub nekaterim pomanjkljivostim pri sporočanju podatkov za sistem v rezultate usmerjenega spremljanja je bila uspešna pri spremljanju izvajanja projektov IPA, pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi zaključkov in priporočil iz evalvacij IPA pa je bila delno uspešna. Kljub dokajšnjim pomanjkljivostim pri upravičencih je lahko podprla usklajevanje donatorjev.

VII

V zvezi z upravno zmogljivostjo na Zahodnem Balkanu so bili v okviru IPA izložki, ki so bili načrtovani v pogodbah, v glavnem zagotovljeni, podpora instrumenta za uveljavljanje pravne države in reformo javne uprave pa je dala delno trajnostne rezultate.

VIII

Pri projektih v zvezi s pravno državo Komisija ni dovolj vztrajala pri izpolnjevanju pogojev, na ključnih področjih pravne države, kot so svoboda medijev, javna tožilstva ter boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu, pa je bilo v okviru IPA I zagotovljenih razmeroma malo finančnih sredstev. Na trajnost projektov so vplivali tudi pomanjkanje politične volje upravičencev, da bi reformirali institucije, premajhen proračun in premalo sodelavcev ter slabo usklajevanje.

IX

Na področju reforme javne uprave jer Komisiji uspelo, da je veliko izložkov projektov pretvorila v trajnostne rezultate. Lahko pa bi bolj spodbujala upravičence k uporabi IPA kot orodja za učenje v ostalem delu javne uprave, čeprav to ni bilo izrecno navedeno kot cilj IPA.

X

Krepitev regionalnega sodelovanja in upravne zmogljivosti v regiji kot celoti je zelo pomembna in jo je Komisija spodbujala, zlasti v okviru naložbenega okvira za Zahodni Balkan. Vendar Svet za regionalno sodelovanje v revidiranem obdobju ni imel velikega vpliva na terenu. Prezgodaj je bilo, da bi lahko ugotovili, ali je Regionalna šola za javno upravo izboljšala upravno zmogljivost na Zahodnem Balkanu.

XI

Učinek političnega dialoga na Zahodnem Balkanu na uveljavljanje pravne države je bil v več primerih skromen, pri reformi javne uprave pa je bilo doseženega nekaj napredka.

XII

V poročilu je več merljivih konkretnih priporočil za izboljšanje določanja ciljev ter zasnove in izvajanja projektov IPA na Zahodnem Balkanu in za spodbujanje večje zavezanosti nacionalnih organov šestih zahodnobalkanskih držav h krepitvi njihove upravne zmogljivosti.

Uvod

01

Od pristopa Hrvaške leta 2013 politika širitve EU za Zahodni Balkan vključuje šest držav: Albanijo, Bosno in Hercegovino, Kosovo*, nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo, Črno goro in Srbijo (glej sliko 1).

Slika 1

Politični zemljevid Zahodnega Balkana

*To poimenovanje ne posega v stališča glede statusa ter je v skladu z RVSZN 1244 in mnenjem Meddržavnega sodišča o razglasitvi neodvisnosti Kosova.

Vir: Evropska komisija.

02

Po gospodarski in politični krizi v 1980-ih letih in vzponu nacionalizma je Jugoslavija v 1990-ih letih razpadla po republiških mejah najprej na pet držav, kar je v nekaterih med njimi privedlo do oboroženega spopada. Kasneje sta tudi Črna gora (2006) in Kosovo (2008) razglasila neodvisnost. Albanija je bila do leta 1991 popolnoma izolirana diktatura in je morala iz nič ustvariti svojo javno upravo. Čeprav so v zgodovini teh šest evropskih držav prizadeli hudi etnični, politični in gospodarski konflikti, se vse želijo pridružiti EU. Ta skupni namen jih združuje. Vseh šest zahodnobalkanskih držav so kandidatke ali potencialne kandidatke za pridružitev EU (glej tabelo 1 in okvir 1).

Tabela 1

Status zahodnobalkanskih držav v zvezi s pridružitvijo EU

| Status kandidatke (od leta) | Napredek pri predpristopnih pogajanjih
Albanija | 2014 | Pogajanja ne potekajo.
Bosna in Hercegovina | potencialna kandidatka | Pogajanja ne potekajo.
Kosovo | potencialna kandidatka | Pogajanja ne potekajo.
Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | 2005 | Pogajanja ne potekajo.
Črna gora | 2010 | 22 poglavij odprtih, dve zaprti.
Srbija | 2012 | Dve poglavji odprti.

Vir: Evropska komisija.

Okvir 1

Pridružitev EU

V institucijah EU obstoječa načela, politike, zakone, prakso, obveznosti in cilje pogosto imenujejo acquis. V pogajanjih o pristopu acquis sestavlja 35 različnih poglavij, o katerih se pogajata EU in posamezna država kandidatka. Na primer, poglavje št. 23 vključuje pravosodje in temeljne pravice, poglavje št. 24 pa svobodo, varnost in pravico.

Medvladne konference so organi, ki odločajo o odpiranju in začasnem zapiranju poglavij v skladu s pogajalskim okvirom, ki ga potrdi Svet. Črna gora in Srbija sta začeli sodelovati na teh konferencah leta 2012 oziroma 2014. Svet ni sprejel nobenega sklepa v zvezi s pogajalskim okvirom za pristop za Albanijo in nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo, zato se medvladne konference z njima niso začele. Bosna in Hercegovina ter Kosovo, ki sta potencialni kandidatki, nista bili upravičeni do začetka pogajanj za pristop.

03

Cilj EU, da vključi te države v EU, je bil bistvo odnosov med EU in Zahodnim Balkanom od leta 2000 (glej Prilogo I). Od leta 2007 Komisija tem državam v okviru instrumenta za predpristopno pomoč (IPA)¹ zagotavlja finančno pomoč. Finančna pomoč v okviru IPA I je prikazana na sliki 2.

04

V okviru posameznih programov IPA je EU podpirala različne sektorje, kot so pravna država², reforma javne uprave, okolje, promet, razvoj podeželja in družbeni razvoj. Podpirala je tudi čezmejne programe in programe z več upravičenci za šest zahodnobalkanskih držav kot regijo.

Slika 2

Dodelitve sredstev za Zahodni Balkan v okviru IPA I (2007–2013)

Opomba: Odstotki so zaokroženi na cela števila.

Vir: Evropska komisija.

05

Namen podpore v okviru IPA za pravno državo v državah upravičenkah je bil približati temeljne pravice in acquis EU širšemu krogu kompliciranih državnih teles, kot so ministrstva, agencije, policija in sodstvo. IPA je prispeval tudi k zagotavljanju priprave in sprejetja boljše nacionalne zakonodaje.

06

Tudi podpora IPA za reformo javne uprave, vključno z upravljanjem javnih financ, je bila namenjena kočljivim področjem, kot so zaposlovanje na podlagi kvalifikacij in usposabljanje v zvezi s kakovostjo v javni upravi ter celotni proračunski ciklus, vključno s pobiranjem davkov, pripravo proračuna, javnim naročanjem, notranjim nadzorom javnih financ, zunanjo revizijo in statistiko.

07

Poleg tega je Komisija s pripravo regionalnih programov podpirala dejavnosti regionalnih organizacij, kot sta bila Svet za regionalno sodelovanje in Regionalna šola za javno upravo (ResPA), z naložbenim okvirom za Zahodni Balkan (WBIF) pa je podpirala intervencije. Čeprav okrepitev upravne zmogljivosti ni bila glavni cilj naložbenega okvira za Zahodni Balkan, je ta prispeval k njej.

08

V letnih poročilih Komisije o napredku je ovrednoten napredek kandidatk in potencialnih kandidatk pri priključevanju v EU. V zvezi z Zahodnim Balkanom so v njih omenjene zlasti razširjenost korupcije in organiziranega kriminala ter slabosti v zvezi z neodvisnostjo sodnega sistema.³ Komisija spremlja položaj v posameznih državah z obiski zaradi spremljanja in obiski strokovnjakov ter srečanji v okviru političnega dialoga.

09

V političnih smernicah za naslednjo Evropsko komisijo je zapisano, da se pred letom 2020 nobena država ne bo pridružila EU.⁴ Komisija ima priložnost, da zaradi tega novega časovnega okvira in zato, ker so zahodnobalkanske države že sedaj strateško pomembne partnerke, doseže dolgoročne strateške cilje ter v okviru usklajenega procesa in na podlagi usklajenega regionalnega pristopa na pristop k EU pripravi ne samo te države, ampak celo regijo.⁵

*To poimenovanje ne posega v stališča glede statusa ter je v skladu z RVSZN 1244 in mnenjem Meddržavnega sodišča o razglasitvi neodvisnosti Kosova.

1Uredba Sveta (ES) št. 1085/2006 z dne 17. julija 2006 o vzpostavitvi instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) (UL L 210, 31.7.2006, str. 82) in Uredba (EU) št. 231/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2014 o vzpostavitvi instrumenta za predpristopno pomoč (IPA II) (UL L 77, 15.3.2014, str. 11).

2Temeljne pravice, pravosodje in notranje zadeve vključno z bojem proti korupciji in organiziranemu kriminalu.

3Glej poročila o napredku za Albanijo, Bosno in Hercegovino, Kosovo, nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo, Črno goro in Srbijo za leta 2012 do 2015.

4Uvodna izjava predsednika Junckerja na otvoritvenem zasedanju Evropskega parlamenta 15. julija 2014, odstavek 9.

5Sklepi Sveta o širitvi in stabilizacijsko-pridružitvenih procesih, 15356/15, 15. december 2015.

Obseg revizije in revizijski pristop

10

Naš cilj je bil, da ob upoštevanju ugotovitev prejšnjih posebnih poročil ocenimo, ali je Komisija s programom IPA prispevala h krepitvi upravne zmogljivosti v zahodnobalkanski regiji. Pri reviziji sta bili obravnavani dve glavni vprašanji:

(a)Ali je Komisija dobro upravljala instrument za predpristopno pomoč na Zahodnem Balkanu?

(b)Ali se je zaradi instrumenta za predpristopno pomoč okrepila upravna zmogljivost na Zahodnem Balkanu?

11

Naša revizija je zajemala obdobje 2007–2013 (IPA I), upoštevali pa smo tudi prve faze v obdobju 2014–2020 (IPA II). Osredotočili smo se na dva sektorja, ki sta pomembna za krepitev upravne zmogljivosti na Zahodnem Balkanu:

(a)pravno državo (temeljne pravice, pravosodje in notranje zadeve) s posebnim poudarkom na boju proti korupciji in organiziranemu kriminalu ter

(b)reformo javne uprave, vključno z upravljanjem javnih financ.

12

Kot je prikazano v tabeli 2, smo med projekti na področjih pravne države in reforme javne uprave v vrednosti 902 milijona EUR preučili 52 projektov⁶ v skupni pogodbeni vrednosti 109 milijonov EUR (12 %), med regionalnimi programi v vrednosti 1,16 milijarde EUR pa tri⁷ v skupni pogodbeni vrednosti 330 milijonov EUR (28 %).

Tabela 2

Instrument za predpristopno pomoč (2007–2013) za upravno zmogljivost na Zahodnem Balkanu

Programi IPA za upravno zmogljivost v zahodnobalkanskih državah | Pogodbeni zneski | Revidirani znesek v odstotkih | Število revidiranih projektov / programov
skupaj | revidirano
Nacionalni programi – projekti na področju uveljavljanja pravne države | 485 | 60 | 12 % | 29
Nacionalni programi – projekti na področju reforme javne uprave | 417 | 49 | 12 % | 23
VMESNI SEŠTEVEK | 902 | 109 | 12 % | 52
Regionalni programi | 1 160 | 330 | 28 % | 3
SKUPNI SEŠTEVEK | 2 062 | 439 | 21 % |

Opomba: Zneski v milijonih EUR; odstotki so zaokroženi na cela števila.

Vir: ECA na podlagi podatkov Evropske komisije, 30. junija 2015.

13

Pomemben del našega dela je bilo ocenjevanje, kateri rezultati so bili doseženi v okviru programov in projektov, kot je določeno v uredbi o določitvi skupnih pravil in postopkov za izvajanje instrumentov Unije za financiranje zunanjega delovanja⁸.

14

Najprej smo v okviru metarevizije pregledali vrsto posebnih poročil Evropskega računskega sodišča in evalvacijskih poročil Komisije v zvezi z zahodnobalkansko regijo (glej tabelo 3). Ob upoštevanju obsega metarevizije in pregledanih poročil smo nato opredelili revizijske vrzeli, zaradi katerih je bilo potrebnega veliko dodatnega revizijskega dela, ki je bilo opravljeno med marcem in decembrom 2015. To dodatno revizijsko delo je vključevalo dokumentacijski pregled napredka Komisije, spremljanja, poročil strokovnjakov in poročil s sestankov ter razgovorov s sodelavci Komisije, Evropske službe za zunanje delovanje, delegacij EU, ustreznih nacionalnih organov na Zahodnem Balkanu in Sveta za regionalno sodelovanje.

Tabela 3

Uporabljena prejšnja revizijska in evalvacijska poročila

Viri | Dokument
POSEBNA POROČILA EVROPSKEGA RAČUNSKEGA SODIŠČA | 20/2016 – Krepitev upravne zmogljivosti v Črni gori: dosežen je bil napredek, toda na mnogih ključnih področjih so potrebni boljši rezultati
11/2016 – Krepitev upravne zmogljivosti v nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji: skromen napredek v zahtevnih razmerah
19/2014 – Predpristopna pomoč EU Srbiji
18/2014 – Sistem vrednotenja in sistem v rezultate usmerjenega spremljanja, ki ju uporablja EuropeAid
18/2012 – Pomoč Evropske unije Kosovu za krepitev pravne države
14/2011 – Ali je pomoč EU izboljšala zmogljivosti Hrvaške za upravljanje financiranja po pristopu?
12/2009 – Uspešnost projektov Komisije na področju pravosodja in notranjih zadev za Zahodni Balkan
5/2007 o upravljanju programa CARDS s strani Komisije
EVALVACIJE | Podpora IPA za boj proti korupciji (IPA support for the fight against corruption), avgust 2015
Poročilo SIGMA o referenčnih merjenjih v zvezi z načeli javne uprave za Albanijo, Bosno in Hercegovino, nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo, Kosovo, Črno goro in Srbijo (The principles of public administration, SIGMA baseline measurements), april 2015
Metaevalvacija pomoči IPA (Meta-evaluation of IPA assistance), september 2013
Vmesna evalvacija in metaevalvacija pomoči IPA, evalvacija programov z več upravičenci (IPA – Interim evaluation and meta-evaluation of IPA assistance, evaluation of multi-beneficiary programmes), junij 2013
Tematska evalvacija pravne države, reforme pravosodja ter boja proti korupciji in organiziranemu kriminalu na Zahodnem Balkanu (Rule of Law, judicial reform and the fight against corruption and organised crime in the Western Balkans), februar 2013

Vir: Evropsko računsko sodišče.

6Seznam vseh revidiranih projektov je v Prilogi II.

7Seznam teh programov je v Prilogi III.

8Uredba (EU) št. 236/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2014 o določitvi skupnih pravil in postopkov za izvajanje instrumentov Unije za financiranje zunanjega delovanja, uvodna izjava 12 v preambuli in člen 12 (UL L 77, 15.3.2014, str. 95).

Opažanja

Del I – Ali je Komisija dobro upravljala instrument za predpristopno pomoč (IPA) na Zahodnem Balkanu?

15

Na podlagi naslednjih revizijskih meril smo ocenili, kako je Komisija upravljala instrument za predpristopno pomoč v programskem ciklusu instrumenta:

(a)Ali je imel instrument za predpristopno pomoč specifične in merljive cilje?

(b)Ali so programi in projekti temeljili na jasnih potrebah?

(c)Ali je bila pomoč dejansko izplačana (črpanje)?

(d)Ali so se uporabljali strogi pogoji za pomoč (pogojevanje)?

(e)Ali se je izvajanje spremljalo in ali so bili rezultati uspešno ovrednoteni?

(f)Ali je bila pomoč donatorjev uspešno usklajevana?

V obdobju IPA I cilji niso bili vedno specifični in merljivi

16

V finančni uredbi EU je določeno, da je treba za vse sektorje dejavnosti iz proračuna določiti specifične in merljive cilje.⁹ V vseh uredbah o IPA¹⁰ in dokumentih večletnega okvirnega načrtovanja Komisije se omenja pomen pravne države in reforme javne uprave na Zahodnem Balkanu.

Cilji v nacionalnih programih so bili pogosto široko določeni

17

V obdobju IPA I so bili cilji tako široko določeni, da pogosto niso bili specifični niti jih ni bilo mogoče meriti glede na specifične ožje cilje.¹¹ Toda za Črno goro in Srbijo, s katerima so se pristopna pogajanja začela leta 2012 oz. 2014, je Komisija opredelila jasne in merljive cilje za področje pravne države. Njihovo nedoseganje bi lahko ustavilo širitvena pogajanja.¹²

18

Poleg tega je Komisija z letom 2010 preusmerila svoj pristop od podpiranja v glavnem posameznih projektov v bolj merljiv sektorski pristop, v okviru katerega so programi in projekti jasno usklajeni s sektorskimi strategijami.¹³ Načrtovala je, da bo med izvajanjem IPA II v celoti uporabljala sektorski pristop.¹⁴

Cilji v regionalnih programih so bili običajno specifični in merljivi

19

Cilji v regionalnih programih, ki smo jih preučili, so bili običajno specifični in so vključevali merljive ožje cilje. Zaradi zgodovinskih konfliktov med zahodnobalkanskimi državami so imeli regionalni programi izrazito regionalnointegracijski cilj, ki je ustrezal ciljem podpiranja sprave po konfliktih, graditve zaupanja in obnove, ki so bili cilji instrumenta za predpristopno pomoč (glej okvir 2).¹⁵

Okvir 2

Naložbeni okvir za Zahodni Balkan

Naložbeni okvir za Zahodni Balkan je bil nedvomno namenjen zagotavljanju finančne in tehnične pomoči za strateške naložbe. Njegovi cilji so se dali meriti z jasnimi kazalniki (npr. število vlog za projekte, izplačana tehnična pomoč, dodeljena finančna sredstva).¹⁶

Programi in projekti so temeljili na potrebah, vendar so ocene nekaterih upravičencev vsebovale dokajšnje pomanjkljivosti

20

Med načrtovanjem programov za IPA I je Komisija pripravila dokumente večletnega okvirnega načrtovanja, v katerih so bili opredeljeni ključni sektorji, upravičeni do podpore IPA. Nacionalni organi so pripravili svoje ocene potreb, in sicer na lastno pobudo ali na pobudo Komisije.

Ocena potreb na ravni Komisije

21

Dokumenti večletnega okvirnega načrtovanja so običajno temeljili na prioritetah, opredeljenih v poročilih o napredku in partnerstvih za pristop, in ne na ocenah izhodišča držav upravičenk za oceno upravne zmogljivosti v različnih sektorjih (npr. sektorju pravne države). V njih ni bila upoštevana dejanska politična volja držav za reforme. Na projektni ravni so preučeni projekti nedvomno temeljili na potrebah, ki jih je ugotovila Komisija in o katerih se je sporazumela z državami upravičenkami.

22

Pri načrtovanju programov za IPA II so okvirni strateški dokumenti (2014–2020) na ravni držav nadomestili dokumente večletnega okvirnega načrtovanja iz IPA I. V njih je bilo več pozornosti posvečene zmogljivostim upravičencev za prevzem zaveze za sektorsko reformo na politični ravni in za upravljanje finančnih sredstev IPA.

Ocena potreb na ravni upravičencev

23

Vse zahodnobalkanske države so imele celovite nacionalne strategije z oceno potreb za reformo sektorja javne uprave, Albanija in Kosovo pa nista imela take strategije za uveljavljanje pravne države. V Bosni in Hercegovini je bila strategija reforme pravosodja sprejeta zelo pozno (glej okvir 3).

Okvir 3

Strategija reforme pravosodja v Bosni in Hercegovini v obdobju 2014–2018

Sprejetje te strategije je bilo del političnega dialoga EU z nacionalnimi organi, zlasti v okviru strukturiranega dialoga o pravosodju. Strategija reforme pravosodja je bila sprejeta šele leta 2015, saj se je njeno sprejetje zavleklo zaradi političnih razhajanj med državnimi organi v Bosni in Hercegovini. Zlasti Republika Srbska (glej sliko 3) je sistematično izpodbijala potrebe, ki jih je Komisija ocenila v okviru IPA. To je spodkopavalo relevantnost ocen potreb na nacionalni ravni, zlasti v zvezi s projekti, namenjenimi krepitvi usklajevanja med dejavnostmi boja proti korupciji, policijskimi organi in lokalnimi javnimi oblastmi.

Slika 3

Politični zemljevid Bosne in Hercegovine

Vir: Eurostat.

Črpanje sredstev IPA je včasih ovirala slaba upravna zmogljivost

24

V okviru IPA I je bilo v nekaterih zahodnobalkanskih državah težko izvršiti plačila pogodbenih zneskov (glej sliko 4), in sicer v glavnem zaradi slabih upravnih zmogljivosti.

Slika 4

Črpanje kot odstotek dodeljenih sredstev, za katera še niso sklenjene pogodbe, in kot odstotek pogodbenih zneskov, ki še niso bili plačani, IPA I (2007–2013)

Vir: Izračun Evropskega računskega sodišča na podlagi podatkov Komisije, 31. december 2015.

25

Delna razlaga, ki temelji na preučitvi različnih operativnih struktur IPA na Zahodnem Balkanu, bi lahko bila, da je bilo tako zato, ker je Komisija velik del upravljanja IPA prenesla na nacionalne organe.¹⁷ Kot smo videli v nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji in v Srbiji (glej okvir 4) ter tudi Albaniji, je bilo zaradi tega potrebno neko obdobje učenja in bolj zahtevna struktura upravljanja.¹⁸

Okvir 4

Izkušnje z decentraliziranim upravljanjem v okviru IPA I

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija

Komisija je v skladu s finančno uredbo¹⁹ in uredbami o IPA I prenesla upravljanje na državo, vendar v teh uredbah ni zahtevano, naj oceni, ali so bili nacionalni organi pripravljeni upravljati toliko sredstev in tako kompleksna sredstva, ki naj bi se decentralizirano upravljala.²⁰ Po decentralizaciji je imela državna uprava težave s spoštovanjem rokov in predložitvijo pogodbenih dokumentov ustrezne kakovosti. Velikokrat je to privedlo do izgube projektov, zasnovanih za financiranje ključnih reform. Pričakuje se, da se bo to še dogajalo.²¹

Srbija

V zvezi z ustanovitvijo revizijskega organa in operativnega organa za upravljanje projektov IPA so obstajale dolgotrajne in resne slabosti, odkrite pri revizijah, ki jih je izvedla Komisija. Decentralizirano upravljanje ni bilo povezano s predhodno celovito oceno upravljanja javnih financ na ravni države,²² ampak je temeljilo samo na skladnosti srbskih struktur IPA z zahtevami v zvezi z notranjimi kontrolami, določenimi v finančni uredbi²³.

26

V okviru IPA II (2014–2020) se večja pozornost posveča izboljševanju sistemov upravljanja javnih financ kot celote. Vendar so bili programi IPA II zaradi zamud pri sprejemanju novega pravnega okvira in postopkov za IPA sprejeti šele čisto na koncu leta 2014. Sklepanje pogodb in plačila so se še dodatno zavlekli zaradi ratifikacijskih postopkov držav upravičenk. Zaradi tega je bilo v času revizije še prezgodaj za pripombe o pogodbenih in izplačanih zneskih v okviru IPA II.

Komisija ni sistematično uveljavljala strogih pogojev

27

V zaporednih širitvenih strategijah Komisije se vedno znova omenja izpolnjevanje strogih pogojev,²⁴ ne da bi bil izraz izrecno opredeljen. Pogojevanje je načelo, v skladu s katerim se na politični ravni, ravni programov ali projektov pred sklepanjem pogodb ali plačilom določijo nekateri pogoji. Če upravičenec teh vnaprej določenih pogojev ne izpolni, lahko Komisija izvede ukrepe, kot so ustavitev plačil za celoten program, zmanjšanje bodoče pomoči ali odpoved projekta.

28

Na ravni programov je Komisija stroge pogoje uveljavljala le malokrat, predvsem v Bosni in Hercegovini (glej okvir 5) in nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji.²⁵

Okvir 5

Uveljavljanje strogih pogojev na ravni programov – pravosodje v Bosni in Hercegovini

Leta 2013 se je proces integracije v Bosni in Hercegovini ustavil. Zdelo se je, da politični predstavniki države ne morejo ali nočejo doseči soglasja, ki bi bilo potrebno za napredek pri pridruževanju. Ponazoritev tega je nesposobnost ali pomanjkanje politične volje države za izvršitev sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice.²⁶ Zaradi tega je Komisija uporabila načelo pogojevanja in za leto 2013 zmanjšala sredstva, dodeljena v okviru IPA I, za 45 milijonov EUR ter v okviru IPA II uvedla še dodatna zmanjšanja.²⁷ Ko Bosna in Hercegovina ni sprejela nove strategije splošne reforme pravosodnega sektorja, ki so jo podprle vse štiri ustavne entitete, vključno z Republiko Srbsko (glej zemljevid na sliki 3), je Komisija zadržala takratno proračunsko podporo za področje pravosodja.

29

Na ravni projektov Komisija ni sistematično uveljavljala strogih pogojev, kot kažejo primeri v okviru 6. Čeprav je Evropsko računsko sodišče leta 2011 priporočilo, naj se več pozornosti posveča temu, da bodo predlogi projektov v drugih državah s predpristopnim statusom dovolj zreli za izvajanje,²⁸ Komisija tega ni vedno zagotovila, kar je imelo posledice za smotrnost projektov v več državah.²⁹

Okvir 6

V okviru IPA I se strogi pogoji niso sistematično uveljavljali

Albanija

Pri sedmih od 15 revidiranih projektov Komisija v fazi sklepanja pogodb in pred izvrševanjem plačil ni določila strogih pogojev.³⁰ Tako ni bilo le pri projektih s kompleksnimi cilji (kot je krepitev protikorupcijskih ukrepov), ampak tudi pri tistih, ki so si prizadevali za razmeroma premočrtne rezultate, kot je bil projekt izgradnje tiranskega sodišča (glej Prilogo II, projekt št. 10). Za ta projekt niso bila pridobljena potrebna dovoljenja, dodatne težave pa je povzročil sum nepravilnosti v zvezi z zemljiškim lastništvom. Po pogajanjih s pravosodnim ministrstvom, ki so trajala štiri leta in pol, je Komisija projekt preklicala in njemu namenjen del sredstev predodelila za financiranje ukrepov, ki niso bili povezani s sektorjem pravne države.

Srbija

Komisija ni posvečala ustrezne pozornosti uveljavljanju pogojev, kar je imelo posledice pri zasnovi projektov in je privedlo do pravnih nedoslednosti. To je pogosto ogrozilo nemoteno in pravočasno izvedbo projektov.³¹ Po letu 2012 so bili predlogi projektov včasih preloženi na poznejši čas ali je bil zmanjšan njihov obseg zaradi manjkajočih dovoljenj ali nepredložitve potrebnih študij izvedljivosti.

Komisija je bila pri spremljanju izvajanja v glavnem uspešna, pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi evalvacij pa delno uspešna

30

Komisija je spremljala sektorske reforme in izvajanje projektov sama in s pomočjo šestih delegacij EU na Zahodnem Balkanu. Spremljanje na najvišji ravni je potekalo dvakrat letno na sestankih odbora za spremljanje in bolj pogosto na sestankih sektorskih odborov za spremljanje. Delegacije EU so spremljale izvajanje na kraju samem.

31

Komisija je kot del svojega ciklusa evalvacij izvajala sektorske in tematske evalvacije. Teh ne bi smeli pomešati z letnimi poročili o napredku držav kandidatk in potencialnih kandidatk, ki so uradne politične ocene teh držav, ki jih pripravi Komisija.

Komisija je bila pri spremljanju izvajanja v glavnem uspešna

32

Delegacije EU so uspešno spremljale projekte IPA po sektorjih:

(a)s kontrolami zakonitosti in pravilnosti, ki so temeljile na upravljavskih in informacijskih sistemih;

(b)z usklajevalnimi sestanki s pogodbeniki in organi upravičencev, ki so vključevali obiske na terenu;

(c)z letnimi poročili odredbodajalcev na podlagi nadaljnjega prenosa pooblastil;

(d)s sestanki odbora za spremljanje in sektorskih odborov za spremljanje;

(e)s četrtletnimi internimi tabelami za spremljanje za bolj tvegane projekte.

33

Komisija je bila pri spremljanju izvajanja IPA in zagotavljanju izložkov uspešna.³² Poleg prej omenjenih orodij za spremljanje so se v skladu s standardno metodologijo Komisije pripravljala poročila o spremljanju, usmerjenem v rezultate, v katerih so v glavnem sledili rezultatom potekajočih projektov. Vendar pa so se pri pristopu po načelu v rezultate usmerjenega spremljanja pokazale tri pomembne pomanjkljivosti.

34

Prvič, pri dokajšnjem številu projektov IPA, ki smo jih ocenili, je bila vrednost pogodb nižja od enega milijona EUR. Projekti so bili torej pod pragom, določenim za poročila o spremljanju, usmerjenem v rezultate. Zato se v rezultate usmerjeno spremljanje ni izvedlo za vse politično delikatne projekte. Drugič, v nobenem od ocenjenih poročil ni bilo meritev skladnosti s pogoji. Tretjič, ker ni bilo naknadnega spremljanja projektov, ni bilo mogoče meriti trajnosti projektov.³³

Komisija je bila pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi evalvacij delno uspešna

35

Komisija je v zvezi s pravno državo izvedla izčrpno medsektorsko evalvacijo IPA na Zahodnem Balkanu ter dve tematski evalvaciji projektov IPA v zvezi s pravno državo in bojem proti korupciji.³⁴ V tesnem sodelovanju s Svetom Evrope in Beneško komisijo³⁵ je sponzorirala veliko število poročil o obiskih strokovnjakov za sodstvo, v katerih je bilo na primer poudarjeno, da še ni bilo uspešnih kazenskih obsodb.

36

Kljub temu Komisija svojih evalvacij in poročil o obiskih strokovnjakov ni izkoristila za večjo uporabo pogojevanja. Ni prilagodila kazalnikov iz poročil o spremljanju, usmerjenem v rezultate, za projekte na področju pravne države, ki so v glavnem uporabljali kazalnike izložkov za potekajoče projekte. Dejansko je ugotovila, da nadaljnjega ukrepanja v zvezi s projekti na področju pravne države v okviru IPA ni bilo.

37

Komisija v zvezi z reformo javne uprave ni opravila celovite evalvacije podpore IPA, bilo pa je opravljenih nekaj evalvacij manjšega števila projektov IPA na tem področju.

Komisija je kljub dokajšnjim pomanjkljivostim pri upravičencih uspešno podpirala usklajevanje donatorjev

38

Načelo o donatorjih, ki delujejo v skladu s potrebami držav upravičenk, je opredeljeno v Pariški deklaraciji o učinkovitosti pomoči iz leta 2005.³⁶ V skladu s tem načelom, ki velja tudi za sredstva IPA, bi morala vsaka država upravičenka določiti realistične cilje za majhno število sektorjev in se izogibati prekrivanju donatorske pomoči. Komisija je uspešno podpirala države upravičenke pri izpolnjevanju njihove odgovornosti za vodenje usklajevanja donatorjev na celotnem območju.

Usklajevanje donatorjev na regionalni ravni

39

Naložbeni okvir za Zahodni Balkan in Svet za regionalno sodelovanje se oba financirata iz regionalnih programov IPA. Poleg drugih ciljev je bil njun cilj tudi izboljšanje usklajevanja donatorjev med zahodnobalkanskimi državami (glej okvir 7).

Okvir 7

Regionalno sodelovanje na Zahodnem Balkanu

Naložbeni okvir za Zahodni Balkan

Pri infrastrukturnih projektih naložbenega okvira za Zahodni Balkan je skupen načrt za pripravo projektov, ki so ga predložile vse zahodnobalkanske države decembra 2015, olajšal proces ocenjevanja in izbire projektov.

Svet za regionalno sodelovanje

Eden od ciljev Sveta za regionalno sodelovanje je bil zagotavljanje regionalnega pogleda pri donatorski pomoči.³⁷ Razen enega sestanka leta 2015 zahodnobalkanske države Sveta za regionalno sodelovanje niso uporabljale za usklajevanje donatorjev.

Usklajevanje donatorjev na ravni upravičencev

40

Pri usklajevanju donatorjev je bila Srbija uspešna, nekdanja jugoslovanska republika Makedonija in Črna gora sta bili delno uspešni, Albanija, Bosna in Hercegovina in Kosovo pa so bili neuspešni (glej okvir 8). Vzrok za to je bilo pomanjkanje vodstvenih in upravnih zmogljivosti v nacionalnih strukturah, odgovornih za usklajevanje donatorjev. Pri tem smo opazili, da je Komisija podpirala upravičence tako, da je delno zagotovila usklajevanje donatorjev.

Okvir 8

Neuspešno usklajevanje donatorjev na ravni upravičencev

Albanija

Preučili smo donatorske dejavnosti oddelka za pripravo razvojnih programov, financiranje in tujo pomoč. Oddelek ni imel jasne organizacijske strukture, zaposlenih je bilo premalo delavcev in ni imel zbirke podatkov o donatorjih. Sektorske delovne skupine na donatorskem področju so bile od leta 2013 neaktivne, toda tehnični sekretariat za donatorstvo, ki ga vodi Komisija, je dosegel uspešno dopolnjevanje in delitev dela med donatorji. V razgovorih je donatorska skupnost (ZDA, Italija, Francija) delegacijo EU v Tirani v glavnem pohvalila za njena prizadevanja.

Kosovo

Konec leta 2011 niso delovali nobeni mehanizmi uspešnega usklajevanja donatorjev. Kljub raznim pobudam za usklajevanje donatorjev v različnih sektorjih, ki obstajajo od tega leta, so EU in drugi mednarodni donatorji pozivali k aktivnejši vlogi kosovskih institucij pri vodenju usklajevanja donatorjev in nadaljnjem ukrepanju na tem področju na tehnični ravni.³⁸ To potrjujejo nedavni interni dokumenti Komisije.

Del II – Ali se je zaradi instrumenta za predpristopno pomoč okrepila upravna zmogljivost na Zahodnem Balkanu?

41

Po letu 2007 je bil IPA edini instrument financiranja EU, uveden za krepitev upravne zmogljivosti na Zahodnem Balkanu. V sektorjih pravne države in reforme javne uprave smo ocenili, ali:

(a)je bila Komisija uspešna pri zagotavljanju načrtovanih izložkov,

(b)ali so bili drugi rezultati IPA poleg izložkov trajnostni,

(c)ali je bila krepitev upravne zmogljivosti ustrezno obravnavana v političnem dialogu.

Komisija je bila pri zagotavljanju načrtovanih izložkov uspešna

42

Preučeni projekti v okviru nacionalnih in regionalnih programov so v vseh sektorjih zagotovili izložke v skladu s tem, kar je bilo načrtovano v pogodbah.³⁹ Na primer, zapor v mestu Fier v Albaniji ter sistem IT za Visoki svet za sodstvo in tožilstvo v Bosni in Hercegovini sta bila končana pravočasno in v skladu s specifikacijami v pogodbah (glej sliki 1 in 2).

Slika 1

Dokončane celice v zaporu, projekt izgradnje zapora v mestu Fier v Albaniji

© Eriton Hasaj, 2014.

Vir: Evropska komisija (7. vmesno in končno poročilo, str. 33).

Slika 2

Projekt IT za Visoki svet za sodstvo in tožilstvo, ki v Sarajevu nadzira sodstvo Bosne in Hercegovine

© Visoki svet za sodstvo in tožilstvo Bosne in Hercegovine.

Vir: Evropska komisija (končno poročilo o projektu, str. 23).

IPA je bil na področju pravne države in reforme javne uprave le delno trajnosten

Projekti na področju pravne države so bili delno trajnostni

43

Komisiji je le deloma uspelo pretvoriti izložke projektov v trajnostne rezultate na raznih področjih sektorja pravne države, ki so prejemali podporo IPA (npr. kazenski pregon, javno tožilstvo, sodišča, protikorupcijske agencije). 15 od 29 projektov s področja pravne države v revizijskem vzorcu nacionalnih projektov ni dalo trajnostnih rezultatov.⁴⁰ Vzroki za to so bili pogosto odkriti na ravni držav upravičenk, vključevali pa so premajhne proračune in premalo zaposlenih, slabo usklajevanje ter pomanjkanje politične volje za reformiranje institucij in izvajanje nadaljnjih ukrepov.

44

Komisija pri teh 15 projektih pred potrditvijo pogodb ni dovolj uveljavljala ustreznih pogojev. V pogodbe IPA bi bil lahko vključen pogoj, da je treba v sektorju reforme sodstva uvesti boljše nadzorne ukrepe. Če ti ukrepi ne bi bili uvedeni, bi lahko bilo izplačilo letno dodeljenih sredstev IPA do nadaljnjega zadržano.

45

Na regionalni ravni je strategija Sveta za regionalno sodelovanje za jugovzhodno Evropo 2020 poudarjala sodstvo in boj proti korupciji.⁴¹ Čeprav je bil Svet za regionalno sodelovanje med revidiranim obdobjem in v zvezi s pravno državo zelo odvisen od sredstev IPA,⁴² nismo opazili bistvenega delovanja te mednarodne organizacije zahodnobalkanskih držav.

Učinek IPA na boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu je majhen

46

Od leta 1995 organizacija Transparency International razvršča države glede na svetovni indeks zaznave korupcije.⁴³ Višje kot je država uvrščena, višja je raven zaznane korupcije. Slika 5 prikazuje razvrstitev šestih zahodnobalkanskih držav v zadnjih šestih letih, ki ustrezajo obdobju med izvajanjem IPA I in po njem v teh državah.

Slika 5

Razvrstitev po indeksu zaznave korupcije za Zahodni Balkan

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi indeksa zaznave korupcije organizacije Transparency International (2010–2015).

47

Leta 2015 sta bila Albanija in Kosovo glede na indeks zaznave korupcije razvrščena na 88. oziroma 103. mesto, kar ju uvršča na enako mesto, kot ga imata Egipt in Etiopija. Ostale štiri zahodnobalkanske države so bile od leta 2010 do leta 2015 razvrščene med 60. in 80. mestom.

48

Letna poročila o napredku, ankete in dve tematski evalvaciji kažejo, da se je Komisija zavedala široko razširjenega političnega vmešavanja v delo sodstva na Zahodnem Balkanu ter tudi korupcije na visoki ravni in organiziranega kriminala (glej okvir 9).⁴⁴ V Črni gori in Srbiji, dveh državah, s katerima je EU začela pogajanja o pristopu, je bila pripravljenost na reformo sodstva večja kot v drugih štirih državah.⁴⁵

Okvir 9

Politično vmešavanje, korupcija na visoki ravni in organiziran kriminal na Zahodnem Balkanu

Albanija

Popolna neodvisnost in odgovornost sodnikov in tožilcev ni bila zagotovljena. Počasno delovanje sodnega sistema in sodbe, ki niso bile vedno izvršene, so vodili do zanemarljivega števila pravnomočnih obsodb, s katerimi so bile uspešno razbite kriminalne združbe.⁴⁶

Bosna in Hercegovina

Politična zaveza ni privedla do uspešnih obsodb.⁴⁷ Na primer, v anketi Sveta za regionalno sodelovanje leta 2015 je v Bosni in Hercegovini 90 % anketirancev izrazilo nestrinjanje s trditvijo, da se njihova vlada uspešno bori proti korupciji.

Kosovo

Sporna imenovanja, nejasna pooblastila in stalno pomanjkanje nacionalnih sredstev je spodkopavalo dejavnosti ključnih institucij pravne države na Kosovem. Preiskav korupcije na visoki ravni je bilo malo in niso privedle do pravnomočnih obsodb. Poleg tega je vpletenost kosovskih državljanov v organizirani kriminal v regiji ogrožala regionalno medetnično stabilnost.⁴⁸

49

Komisija je zaradi spremljanja od vseh držav upravičenk zahtevala tabele z evidenco uspešnih preiskav, pregonov in pravnomočnih obsodb v sodnih primerih v zvezi s korupcijo na visoki ravni in organiziranim kriminalom. Odvisno od države je segalo število primerov korupcije na visoki ravni in organiziranega kriminala v teh seznamih od malo (Srbija) do nič (Kosovo), kar kaže pomanjkanje politične volje.

50

Po navedbah Komisije se je pomanjkanje politične volje pogosto kazalo v nezadostnih finančnih in kadrovskih virih, dodeljenih posameznim institucijam, kar je omejevalo ambicije in sposobnost črpanja sredstev IPA I. Primera iz okvira 10 kažeta, da je bil učinek projektov IPA I na boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu majhen.

Okvir 10

Rezultati projektov IPA I v boju proti korupciji

Projekt boja proti korupciji v Albaniji

Projekt boja proti korupciji v Albaniji je bil namenjen podpiranju albanske vlade pri izvajanju njene protikorupcijske strategije (2007–2013). Ne samo, da ni privedel do merljivih ciljev, ampak je bila ogrožena tudi njegova trajnost, ker nacionalni koordinator boja proti korupciji ni bil neodvisen in je usklajeval politike na nacionalni in lokalni ravni brez ustreznih sredstev in kadrovskih virov.

Državna komisija za preprečevanje korupcije v nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji

Projekt je bil namenjen izboljšanju dela glavnega organa, odgovornega za preprečevanje korupcije. Vendar se ni loteval tega, da državna komisija za preprečevanje korupcije ni mogla uspešno izvajati svojih pooblastil, ker ni bilo ustrezne zavezanosti nacionalnih organov na tem področju, njeno višje vodstvo ni bilo neodvisno in ni imela dovolj sredstev.⁴⁹

Komisija je za ključna področja pravne države porabila malo sredstev IPA

51

Svobodni mediji in močna civilna družba so ključno gonilo za večanje ozaveščenosti javnosti v zvezi s korupcijo in organiziranim kriminalom,⁵⁰ saj pogosto spodbujajo agencije za boj proti korupciji in javna tožilstva k ukrepanju. Ti potem neposredno prispevajo k uspešnim preiskavam, pregonom in pravnomočnim obsodbam v sodnih primerih v zvezi s korupcijo na visoki ravni in organiziranim kriminalom. Na Zahodnem Balkanu so bili na področju pravne države široko razširjeni problemi v zvezi z neodvisnostjo sodstva ter uspešnostjo boja proti korupciji in organiziranemu kriminalu (glej odstavke 46 do 50) v kombinaciji z mnenjem Komisije o pomembnosti medijev, civilne družbe, agencij za boj proti korupciji in javnih tožilstev zadosten razlog za trajno podporo na teh ključnih področjih.⁵¹

52

Kljub temu je Komisija v okviru IPA I na Zahodnem Balkanu dodelila sorazmerno malo sredstev za svobodo medijev in civilno družbo (0,5 % vseh dodeljenih sredstev).⁵² Albaniji na primer niso bila v okviru boja proti korupciji dodeljena nobena sredstva za svobodo medijev in civilno družbo, ki se dodeljujejo posameznim državam. Prav tako je Komisija dodelila malo finančnih sredstev za boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu (2 %) ter podporo delovanju javnega tožilstva (1,6 %).

Projekti reforme javne uprave so bili v glavnem trajnostni

53

Velik izziv je bila izgradnja in ohranjanje upravne zmogljivosti, zlasti zaradi široko razširjene korupcije in nenehnega vmešavanja politike v zaposlovanje in karierno vodenje v javni upravi. Posledica tega je bila visoka fluktuacija zaposlenih in pomanjkanje ustrezno usposobljenih delavcev v nacionalnih organih.⁵³ Kljub takim razmeram je Komisiji uspelo, da je veliko izložkov projektov pretvorila v trajnostne rezultate, ki so bili podprti s sredstvi IPA I (npr. reforma javne uprave, carina, javno naročanje, notranji nadzor javnih financ, revizija).

54

14 od 23 projektov v revizijskem vzorcu nacionalnih projektov je dalo trajnostne rezultate.⁵⁴ Kadar rezultati niso bili trajnostni, je bil vzrok za to nezadosten proračun in premalo zaposlenih, slabo usklajevanje in, kar je bilo najpomembnejše, pomanjkanje politične volje upravičencev za reformo institucij in nadaljnje ukrepanje po reformi. V nekaterih primerih bi Komisija lahko pred odobritvijo sklenitve pogodbe vnaprej določila dodatne pogoje v zvezi z zakonodajo in projektno nalogo, vendar tega ni naredila (glej okvir 11).

Okvir 11

IPA in reforma javne uprave

Bosna in Hercegovina

V tej državi so bili proračuni sprejeti pozno, usklajevanje in načrtovanje proračunov pa je ostalo slabo.⁵⁵ Poleg tega so imele entitete in okrožje Brčko na državni ravni vsak svoj proračun in zakone o javni službi in upravi, javna uprava pa je bila še vedno razdrobljena, kar je oviralo trajnost vsedržavnega projekta upravnega usklajevanja in projekta statistike javnih financ.

55

Na ravni regionalnih programov (glej Prilogo III) je bil naložbeni okvir za Zahodni Balkan zasnovan kot instrument kombiniranja za infrastrukturne projekte na Zahodnem Balkanu.⁵⁶ Med letoma 2008 in 2014 so bile sklenjene pogodbe za posojila za projekte v višini 2,8 milijarde EUR, financiranje, ki ga je zagotovila EU, pa je znašalo 305 milijonov EUR.⁵⁷ Naložbeni okvir za Zahodni Balkan je bil dober instrument za izboljšanje usklajevanja donatorjev in zagotavljanje tehnične pomoči nacionalnim organom, pristojnim za infrastrukturo (npr. pripravo nabora projektov in finančne dokumentacije za projekte), kar je krepilo upravne zmogljivosti upravičencev. Preučili smo značilen projekt naložbenega okvira za Zahodni Balkan (glej okvir 12).

Okvir 12

Projekt jonsko-jadranskega plinovoda

Predmet tega regionalnega projekta v vrednosti 3,5 milijona EUR, ki ga je podpirala Evropska banka za obnovo in razvoj, je bila tehnična pomoč za pripravo študije izvedljivosti za povezovalni plinovod od Albanije do Hrvaške. Izročljiv izdelek projekta (tehnično poročilo) je bil pravočasno pripravljen. Z njim je albansko ministrstvo za energetiko in industrijo dobilo strokovno znanje, ki bo uporabljeno pri pripravi projekta izgradnje plinovoda in njegovi bodoči izgradnji.

56

Regionalna šola za javno upravo, ki jo upravlja šest zahodnobalkanskih držav, je mednarodna organizacija s sedežem v Danilovgradu v Črni gori. V okviru IPA je dobila tehnično pomoč, opremo in pohištvo v vrednosti 2,4 milijona EUR in letna sredstva v višini 1,2 milijona EUR kot podporo za operativne dejavnosti.⁵⁸

57

Njen cilj je bil prispevati k uspešni in profesionalni javni upravi v zahodnobalkanskih državah, toda udeležba javnih uslužbencev iz teh držav v usposabljanju, ki ga je šola ponujala, je bila majhna,⁵⁹ kar ni bilo sorazmerno z višino sredstev IPA in nacionalnih sredstev, vloženih v šolo v nekaj manj kot desetih letih.⁶⁰ Komisija je pripravila predloge za izboljšanje rezultatov šole, med drugim z zagotovitvijo usklajevanja med regionalno in nacionalno pomočjo IPA.⁶¹ Čeprav so se ti predlogi v času revizije izvrševali, je bilo prezgodaj, da bi lahko ugotovili, ali je Regionalna šola za javno upravo dejansko izboljšala upravno zmogljivost na Zahodnem Balkanu.

Komisija bi upravičence lahko spodbujala k uporabi IPA kot učnega orodja

58

Ugotovili smo, da je bil pristop Komisije k IPA I omejen v glavnem na strukture IPA, vzpostavljene posebej za upravljanje sredstev IPA.⁶² Komisija bi poleg tega lahko aktivno spodbujala nacionalne organe, da bi dobro prakso, razvito v teh strukturah IPA, uporabljali kot učno orodje za krepitev drugih delov javne uprave zunaj teh struktur,⁶³ čeprav to ni bil eden od ciljev IPA. Vendar tega ni storila, zato je ostal prispevek IPA h krepitvi upravne zmogljivosti omejen na organe, ki so bili tesno povezani z reformo javne uprave, ki jo je IPA podpirala. V okviru 13 in okviru 14 sta prikazana zelo znana primera, v katerih upravičenci niso izkoristili dobre prakse, ki bi jo lahko pridobili od IPA.

Okvir 13

Projekt Skopje 2014 v nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji

Projekt je bil najavljen leta 2010 kot projekt, ki bo stal 80 milijonov EUR, toda leta 2015 so bili skupni stroški ocenjeni na 560 milijonov EUR, kar je sedemkrat več. Ta velik urbani projekt postavitve stavb in spomenikov v prestolnici (glej sliko 3) ni prejel sredstev IPA. Zanj se niso uporabljala pravila EU za javno naročanje, proces javnega naročanja ni bil pregleden (npr. honorarji so bili izplačani za umetnine, ki niso bile določene pred razpisom), v zvezi z domnevnimi nepravilnostmi pri oddaji naročil pa niso bile opravljene zunanje revizije niti preiskave.⁶⁴

Slika 3

Deli projekta Skopje 2014: umetnine v reki Vardar in javne zgradbe na njenem bregu

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Okvir 14

Projekt Žežljev most na reki Donavi v Novem sadu

IPA je v srbski avtonomni pokrajini Vojvodini financirala del stroškov projekta Žežljev most. Novi most bi moral biti končan do novembra 2013 in naj bi nadomestil zelo prometen in nevaren železniški most v mestnem središču Novega Sada, ki je bil začasen objekt, zgrajen po tem, ko je bil med vojno s Kosovom zbombardiran prejšnji most. Zaradi prevelikega upravnega bremena in slabega usklajevanja (npr. prenašanja ključnih nalog srbskih organov na zunanje izvajalce, neskladnosti srbskih postopkov z mednarodnimi inženirskimi postopki, problemi pri določanju mejnikov za projekt) so se do leta 2015 nabrale velike zamude in srbski organi niso zaključili faz projekta, ki niso bile financirane v okviru IPA (slika 4).

Slika 4

Lokacija bodočega Žežljevega mostu na reki Donavi v Novem Sadu

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Upravna zmogljivost se je obravnavala v okviru političnega dialoga

59

Dosežki IPA so bili zelo odvisni od napredka, doseženega v političnem dialogu v raznih sestavah. Politični dialog je potekal na medvladni ravni ali na ravni skupnih parlamentarnih zasedanj. Medvladno raven so sestavljali Svet EU in države članice, Evropska služba za zunanje delovanje, Komisija in vlade šestih zahodnobalkanskih držav. Na ravni skupnih parlamentarnih zasedanj so se sestajali skupni parlamentarni odbori Evropskega parlamenta in parlamenti šestih zahodnobalkanskih držav. V tabeli 4 so na kratko prikazane najpomembnejše strukture političnega dialoga.

Tabela 4

Strukture dialoga, v katerem so sodelovale Komisija in zahodnobalkanske države

| Politični dialog | Začetek
Albanija | dialog na visoki ravni o ključnih prioritetah | 12. november 2013
Bosna in Hercegovina | dialog na visoki ravni o pristopnem procesu | 27. junij 2012
strukturiran dialog o sodstvu | 6. junij 2011
Kosovo | strukturiran dialog o pravni državi | 30. maj 2012
Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija | dialog na visoki ravni o pristopu | 29. marec 2012
Črna gora | začetek pristopnih pogajanj | 29. junij 2012
Srbija | začetek pristopnih pogajanj | 21. januar 2014
Vse zahodnobalkanske države | stabilizacijsko-pridružitveni sveti | več datumov

Vir: Evropsko računsko sodišče.

60

Te strukture dialoga naj bi spodbujale politično voljo za krepitev pravne države, spodbujale upravne reforme in dosegle izboljšanje upravljanja javnih financ, zlasti v obdobju 2014–2015. Strukture političnega dialoga so vključevale specializirane delovne skupine, kar je bilo odvisno od političnega statusa posamezne države v zvezi s članstvom v EU (potencialna kandidatka, kandidatka ali kandidatka, s katero potekajo pogajanja o posameznih poglavjih).

Učinek političnega dialoga na pravno državo je bil skromen

61

Komisija je uspešno vzpostavila delovne skupine, zlasti v zvezi z neodvisnostjo sodstva, slabostmi v javnih tožilstvih ter korupcijo sodstva in policije. Poleg tega sta Črna gora in Srbija, za kateri je Svet odobril začetek pristopnih pogajanj (glej tabelo 4), s stabilizacijsko-pridružitvenim procesom, akcijskimi načrti za poglavji 23 in 24 ter IPA postali do neke mere pripravljeni na reformo sodstva ter boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu.

62

Kot je prikazano v okviru 15, je bil v državah, s katerimi se še niso začela pristopna pogajanja, učinek delovnih skupin, ki so jih sestavljale EU in zahodnobalkanske države, pri oblikovanju politične volje za spodbujanje uveljavljanja pravne države le skromen.

Okvir 15

Omejitve za politični dialog v zvezi s pravno državo

Bosna in Hercegovina

Politični dialog je bil zaradi političnih in institucionalnih izzivov delno neuspešen. Nekaj napredka je bilo doseženega pri vzpostavljanju delujočih in trajnostnih institucij,⁶⁵ le malo napredka pa pri reformi sodnega sistema. Za sodstvo so bile še naprej značilne pomanjkljivosti v zvezi z neodvisnostjo, političnim vmešavanjem in neučinkovitostjo.⁶⁶

Kosovo

Čeprav je bilo na Kosovem uveljavljanje pravne države najpomembnejša prioriteta,⁶⁷ je pri napredku v boju proti korupciji in organiziranemu kriminalu prihajalo do velikih zastojev, kar je razvidno iz raznih poročil.⁶⁸ Doslej je bil politični dialog neuspešen pri obravnavanju razširjenega občutka upravičenosti do kazenske imunitete v tej državi, zlasti zaradi pomanjkanja neodvisnosti sodstva, in skromnih rezultatov v boju proti korupciji in organiziranemu kriminalu.⁶⁹

V političnem dialogu o reformi javne uprave je bilo doseženega nekaj napredka

63

Politični dialog o reformi javne uprave je potekal v okviru stabilizacijsko-pridružitvenih sporazumov. Komisija je v partnerstvu z javnimi upravami v celi zahodnobalkanski regiji uspešno vzpostavila posebne skupine za reformo javne uprave.

64

Skupine so sistematično obravnavale strateške okvire za reformo javne uprave, upravljanje javnih služb in človeških virov, razvoj in usklajevanje politik, zagotavljanje storitev za državljane in podjetja, odgovornost javnih uprav ter upravljanje javnih financ. V nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji so bile ustanovljene leta 2010, v Albaniji leta 2012, na Kosovem leta 2013, v Črni gori in Srbiji leta 2014, v Bosni in Hercegovini pa leta 2015.

9Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1).

10Uredba Sveta (ES) št. 1085/2006, kot se izvaja z Uredbo Komisije (ES) št. 718/2007 z dne 12. junija 2007, in Uredba (EU) št. 231/2014, kot se izvaja z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 447/2014 z dne 2. maja 2014.

11Analiza evropskih sporazumov o partnerstvu, ki jo je izvedlo Evropsko računsko sodišče, stabilizacijsko-pridružitveni sporazumi, GD za sosedstvo in širitvena pogajanja, letna poročila o dejavnostih (2013, 2014). V metaevalvaciji pomoči v okviru IPA (september 2013, str. 20) so omenjeni široki cilji, ki niso vedno vsebovali dovolj merljivih ožjih ciljev.

12Načrt upravljanja za leto 2015, GD za sosedstvo in širitvena pogajanja, str. 4 in 18; COM(2012) 600 final z dne 10. oktobra 2012 „Strategija širitve in glavni izzivi v obdobju 2012–2013“, str. 4.

13COM(2011) 666 final z dne 12. oktobra 2011 „Strategija širitve in glavni izzivi v obdobju 2011–2012“, str. 20.

14Instrument za predpristopno pomoč (IPA II), večdržavni okvirni strateški dokument (30. junij 2015) in okvirni strateški dokumenti za Albanijo in Črno goro (18. avgust 2014), nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo in Srbijo (19. avgust 2014), Kosovo (20. avgust 2014) ter Bosno in Hercegovino (15. december 2014).

15Uvodna izjava 13 v preambuli in člen 2(g) Uredbe Sveta (ES) št. 1085/2006.

16https://www.wbif.eu/.

17S 1. januarjem 2014 je bil izraz „decentralizirano upravljanje“ nadomeščen z izrazom „posredno upravljanje tretjih držav“.

18Med drugimi zahtevami se za decentralizirano upravljanje zahtevajo akreditacija nacionalnega odredbodajalca, uvedba operativne strukture IPA in revizijskega organa ter predhodne kontrole vseh decentraliziranih projektov IPA, ki jih opravi delegacija EU. Glej člene 11 do 31 Uredbe Komisije (ES) št. 718/2007 z dne 12. junija 2007 o izvajanju Uredbe Sveta (ES) št. 1085/2006 o vzpostavitvi instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) (UL L 170, 29.6.2007, str. 1).

19Uredba Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL L 248, 16.9.2002, str. 1), kakor je bila občasno spremenjena.

20Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 11/2016 – Krepitev upravne zmogljivosti v nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji: skromen napredek v zahtevnih razmerah, odstavek 47 (http://eca.europa.eu).

21Prav tam, odstavka 48 in 50.

22Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 19/2014 – Predpristopna pomoč EU Srbiji, odstavek 79 (http://eca.europa.eu).

23Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002.

24V skladu s širitveno strategijo Komisije za leti 2011 in 2012 so zavezanost, izpolnjevanje pogojev in verodostojnost bistvo pristopnega procesa in njegovega uspeha (str. 2), pogoji pa strogi in zahtevni (str. 18 in 23). Izpolnjevanje strogih pogojev se omenja tudi v širitvenih strategijah Komisije za leta 2012 do 2013 (str. 2, 3, 16 in 22), za leto 2014 (str. 2 in 19) ter za leto 2015 (str. 12).

25Ustavitev plačil, kot je predvideno v členu 46 Uredbe Komisije (ES) št. 718/2007.

26V zadevi Sejdić in Finci proti Bosna in Hercegovina (december 2009) je Evropsko sodišče za človekove pravice odločilo, da je Bosna in Hercegovina kršila pravice tožnikov, ker jima zaradi njune pripadnosti etničnim manjšinam odreka pravico do kandidiranja na volitvah.

27Bosni in Hercegovini je bilo tako med letoma 2007 in 2010 dodeljenih 331 milijonov EUR, med letoma 2014 in 2017 pa samo 165 milijonov EUR.

28Posebno poročilo št. 14/2011 – Ali je pomoč EU izboljšala zmogljivosti Hrvaške za upravljanje financiranja po pristopu?, odstavek 53 (http://eca.europa.eu).

29Glej evalvacijsko poročilo o pravni državi, reformi pravosodja ter boju proti organiziranemu kriminalu na Zahodnem Balkanu, februar 2013, str. 240.

30Glej Prilogo II, albanski projekti na področju pravne države št. 2, 3, 4, 5, 9 in 10 ter projekt na področju upravljanja javnih financ št. 2.

31Posebno poročilo št. 19/2014 – Predpristopna pomoč EU Srbiji, okvir 5 ter odstavka 27 in 31 (http://eca.europa.eu).

32Revizijska ekipa je v zvezi s tem zbrala dokaze od delegacij EU v Albaniji, Bosni in Hercegovini ter Srbiji.

33Glej evalvacijsko poročilo o pravni državi, reformi pravosodja ter boju proti organiziranemu kriminalu na Zahodnem Balkanu z naslovom Thematic evaluation of the rule of law, judicial reform and the fight against corruption and organised crime in the Western Balkans – Lot 3, Final Main Report, februar 2013, str. 60.

34Poročilo o metaevalvaciji pomoči IPA in evalvaciji programov z več upravičenci, september 2013. Glej evalvacijsko poročilo o pravni državi, reformi pravosodja ter boju proti organiziranemu kriminalu na Zahodnem Balkanu z naslovom Thematic evaluation of the rule of law, judicial reform and the fight against corruption and organised crime in the Western Balkans – Lot 3, Final Main Report, februar 2013, ter končno glavno poročilo o tematski evalvaciji podpore IPA za boj proti korupciji z naslovom Thematic evaluation on IPA support for the fight against corruption, avgust 2015

35Evropska komisija za demokracijo skozi pravo ima sedež v Benetkah v Italiji. Poleg izvajanja drugih dejavnosti daje tudi pravne nasvete državam članicam Sveta Evrope in jim zlasti pomaga pri usklajevanju njihove zakonodaje z evropskimi standardi na področju pravne države (http://www.venice.coe.int).

36COM(2007) 72 final z dne 28. februarja 2007 „Kodeks ravnanja EU o delitvi dela v razvojni politiki“.

37http://rcc.int/pages/2/overview. Glej statut Sveta za regionalno sodelovanje.

38Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 18/2012 – Pomoč Evropske unije Kosovu za krepitev pravne države, odstavka 82 in 86 (http://eca.europa.eu).

39To opažanje temelji na revizijskem vzorcu, ocenjenem leta 2015 (glej Prilogo II). Podobno opažanje je v metaevalvaciji Komisije, str. 6 (2013).

40Glej Prilogo II, projekti na področju pravne države v Albaniji (št. 2, 3, 4, 5, 9 in 10), Bosni in Hercegovini (št. 11 in 14), nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji (št. 21 in 22), Črni gori (št. 23) in Srbiji (št. 25, 26, 27 in 28).

41Strategija za jugovzhodno Evropo 2020 (South East Europe 2020 Strategy), Svet za regionalno sodelovanje, str. 31 do 33.

42Svet za regionalno sodelovanje je za delovanje svoje uprave in izvajanje projektov odvisen od sredstev IPA (14 milijonov EUR izplačanih od leta 2007 do 2013), saj minimalna letna članarina v višini 50 000 EUR po članici ni krila vseh njegovih stroškov.

43Organizacija Transparency International opredeljuje korupcijo kot zlorabo moči zaradi zasebne koristi. Glej http://www.transparency.org/. Kazalnik „obvladovanje korupcije“, ki je eden od kazalnikov kakovosti vladanja Svetovne banke, prikazuje primerljivo razvrstitev šestih zahodnobalkanskih držav. Glej tudi http://info.worldbank.org/governance/wgi/.

44Poročila o napredku 2012–2015. Evalvacija IPA support for the fight against corruption, avgust 2015. Evalvacija Rule of Law, judicial reform and the fight against corruption and organised crime in the Western Balkans, februar 2013.

45Poročilo o napredku Črne gore za leto 2015, str. 14, 15, 18 in 19. Poročilo o napredku Srbije za leto 2015, str. 11, 13, 14, 17 in 18.

46Poročilo o napredku Albanije za leto 2015, str. 4 in 51.

47Poročilo o napredku Bosne in Hercegovine za leto 2015, str. 16.

48Poročilo o napredku Kosova za leto 2015, str. 12, 15, 16 in 18.

49Posebno poročilo št. 11/2016 – Krepitev upravne zmogljivosti v nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji: skromen napredek v zahtevnih razmerah, odstavek 28 in okvir 3 (http://eca.europa.eu). Evalvacija IPA support for the fight against corruption, avgust 2015, str. 30 in 120.

50Zbirka pripomočkov za boj proti korupciji organizacije Transparency International z naslovom Corruption fighters’ Tool kit: civil society experiences and emerging strategies, 2002 (http://www.transparency.org/whatwedo/publication/corruption_fighters_toolkit_civil_society_experiences_and_emerging_strategi).

51Glej na primer Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu Strategija širitve in glavni izzivi v obdobju 2011–2012, COM(2011) 666 final, zlasti str. 3, 7, 23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 in 67.

52Analiza Evropskega računskega sodišča na podlagi podatkov Komisije, julij 2015.

53Metaevalvacija pomoči IPA (Meta-evaluation of IPA assistance), september 2013, str. 19. Poročila o napredku 2012–2015.

54Glej Prilogo II, projekti na področju reforme javne uprave v Albaniji (št. 3, 4 in 5), Bosni in Hercegovini (št. 6, 7 in 9), nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji (št. 12 in 14), Črni gori (št. 17 in 18) in Srbiji (št. 20, 21, 22 in 23).

55Stanje je opisano v poročilu SIGMA o referenčnem merjenju za Bosno in Hercegovino iz leta 2015 (str. 2, 39, 94 in 95).

56Gre za kombiniranje posojil finančnih institucij in nepovratnih sredstev, ki Komisiji omogoča multiplikacijo sredstev IPA s pritegovanjem posojil finančnih institucij. Glej Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 16/2014 – Uspešnost kombiniranja nepovratnih sredstev regionalnih naložbenih instrumentov s posojili finančnih institucij pri podpori zunanjim politikam EU (http://eca.europa.eu).

57Letna poročila naložbenega okvira za Zahodni Balkan in njegova poročila o spremljanju (https://www.wbif.eu/Library).

58Na podlagi pogodb, podpisanih od leta 2008 do leta 2014, Komisija, junij 2015.

59Na podlagi povratnih informacij, ki so jih albanske oblasti poslale Evropskemu računskemu sodišču (junij 2015), Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 11/2016, odstavek 37 (okvir 1). Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 20/2016 – Krepitev upravne zmogljivosti v Črni gori: dosežen je bil napredek, toda na mnogih ključnih področjih so potrebni boljši rezultati, odstavek 19 (okvir 2) (http://eca.europa.eu).

60Metaevalvacija/evalvacija programov z več upravičenci, junij 2013, str. 19, 20, 24 in 25.

61Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 20/2016 – Krepitev upravne zmogljivosti v Črni gori: dosežen je bil napredek, toda na mnogih ključnih področjih so potrebni boljši rezultati, odstavek 20 (http://eca.europa.eu).

62Komisija je v zvezi s koristjo, ki bi jo lahko od IPA imela širša javna uprava in ne le strukture IPA, v svoji evalvaciji priporočila, naj se enote za upravljanje IPA vključijo v operativno strukturo upravičencev, namesto da so samostojni organi. Meta-evaluation of IPA assistance, september 2013. To vprašanje je leta 2014 omenilo tudi Evropsko računsko sodišče v odstavku VI Posebnega poročila št. 19/2014.

63Glej Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 11/2016 – Krepitev upravne zmogljivosti v nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji: skromen napredek v zahtevnih razmerah, odstavka 55 in 72 (http://eca.europa.eu).

64Članek o dejanskih stroških projekta Skopje 2014 v časopisu BIRN z naslovom „True cost of Skopje 2014 Revealed“, 27. julij 2015. Članek o odgovornosti avtorjev projekta Skopje 2014 v časopisu BIRN z naslovom „Accountability questions dog authors of Skopje 2014“, 14. avgust 2015. Poročilo o napredku 2014, str. 25. Evalvacija IPA support for the fight against corruption, avgust 2015, str. 40.

65Poročilo o napredku 2015, str. 9 in 12.

66Poročilo o napredku 2015, str. 12, 15, 16 in 17.

67Dokument večletnega okvirnega načrtovanja za obdobje 2011–2013 za Kosovo.

68V poročilu o napredku za leto 2014 je navedeno, da bi bilo treba posebno pozornost posvečati izboljšanju pravne države in krepitvi boja proti organiziranemu kriminalu in korupciji.

69Poročilo o napredku za leto 2015, str. 12, 15, 16 in 18. Spremni dopis k poročilu o napredku za leto 2014.

Zaključki in priporočila

65

Naš cilj je bil, da na podlagi ugotovitev iz prejšnjih posebnih poročil, evalvacij Komisije in dodatnega revizijskega dela, opravljenega leta 2015, ocenimo, ali je Komisija z instrumentom za predpristopno pomoč prispevala h krepitvi upravne zmogljivosti v zahodnobalkanski regiji. Naša revizija je zajemala IPA I (obdobje 2007–2013), upoštevali pa smo tudi prve faze IPA II (obdobje 2014–2020). Osredotočili smo se na krepitev pravne države in reformo javne uprave.

66

Zaključili smo, da je bila predpristopna pomoč EU v glavnem uspešna in da je instrument za predpristopno pomoč IPA I kljub precejšnjim pomanjkljivostim, ki so svojstvene za nacionalne organe na Zahodnem Balkanu, deloma okrepil upravno zmogljivost v regiji.

67

Če pogledamo upravljanje Komisije, cilji IPA I niso bili vedno specifični in merljivi. Programi in projekti so temeljili na potrebah, vendar so ocene nekaterih upravičencev v sektorju pravne države imele dokajšnje pomanjkljivosti (odstavki 16 do 23).

68

Črpanje finančnih sredstev IPA I je v nekaterih državah ovirala slaba upravna zmogljivost, pri decentraliziranem upravljanju pa stroge zahteve, povezane z upravljanjem sredstev EU (odstavki 24 do 26).

Priporočilo 1
Cilji. Posredno upravljanje

Komisija naj v okviru IPA II določi specifične cilje na podlagi prioritet, razvrščenih po pomembnosti, in merljive ožje cilje.

Kadar Komisija ugotovi, da je upravna zmogljivost slaba, naj zaradi poenostavitve upravljavskih zahtev selektivno uporablja posredno upravljanje in pri tem upošteva količino sredstev ter zapletenost in politično delikatnost projektov, ki naj bi se decentralizirali.

69

Komisija v okviru IPA I ni sistematično uveljavljala strogih pogojev in nadalje ukrepala v zvezi z njihovim izpolnjevanjem. Kljub nekaterim pomanjkljivostim pri sporočanju podatkov za sistem v rezultate usmerjenega spremljanja je bila uspešna pri spremljanju izvajanja projektov IPA, pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi zaključkov in priporočil iz evalvacij IPA pa je bila delno uspešna. Kljub dokajšnjim pomanjkljivostim pri upravičencih je lahko uspešno podprla usklajevanje donatorjev (odstavki 27 do 37).

Priporočilo 2
Pogoji. Spremljanje. Evalvacija

Komisija naj uveljavlja stroge pogoje na ravni sektorjev, programov in projektov ter nadalje ukrepa v zvezi z njimi. Na primer, po potrebi bi lahko uporabila neto zmanjšanje bodočih dodelitev sredstev v okviru IPA, zadržala izplačila, odpovedala projekte, za katere še niso bile sklenjene pogodbe, in sistematično spremljala skladnost projektov z vnaprej določenimi pogoji. Sistematično naj spremlja delikatne programe in projekte ter izvaja zunanje evalvacije intervencij v prednostnih sektorjih na Zahodnem Balkanu.

70

V zvezi z upravno zmogljivostjo na Zahodnem Balkanu so bili v okviru IPA izložki, ki so bili načrtovani v pogodbah, v glavnem zagotovljeni, podpora instrumenta za uveljavljanje pravne države in reformo javne uprave pa je dala delno trajnostne rezultate (odstavki 42 do 57).

71

Pri projektih v zvezi s pravno državo Komisija ni dovolj vztrajala pri izpolnjevanju pogojev, na ključnih področjih pravne države, kot so svoboda medijev, javna tožilstva ter boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu, pa je bilo v okviru IPA I zagotovljenih razmeroma malo finančnih sredstev. Na trajnost projektov so vplivali tudi pomanjkanje politične volje upravičencev, da bi reformirali institucije, premajhen proračun in premalo sodelavcev ter slabo usklajevanje (odstavki 43 do 52).

72

Na področju reforme javne uprave jer Komisiji uspelo, da je veliko izložkov projektov pretvorila v trajnostne rezultate. Lahko pa bi bolj spodbujala upravičence k uporabi IPA kot orodja za učenje v ostalem delu javne uprave, čeprav to ni bilo izrecno navedeno kot cilj IPA (odstavki 53 do 58).

Priporočilo 3
Evidenca uspehov. Viri

Komisija naj v okviru političnega dialoga ter IPA I in IPA II pri državah upravičenkah doseže trdnejšo politično zavezo, tako da bo njihova evidenca uspešnih preiskav, pregonov in pravnomočnih obsodb v primerih korupcije na visoki ravni in organiziranega kriminala prepričljivejša. Da bi to dosegla, naj od vseh upravičenk zahteva, da še okrepijo te uspehe. To bi bilo treba narediti v okviru političnega dialoga in bi moralo vplivati na bodoče nacionalne dodelitve sredstev IPA ali druge možne vire financiranja EU.

Poleg tega naj Komisija – kadar obstajajo politična zaveza in boljše sposobnosti črpanja sredstev – vire bolj ciljno usmerja na tista ključna področja uveljavljanja pravne države, na katerih smo opazili veliko potrebo po podpori, in sicer na področji boja proti korupciji in organiziranemu kriminalu (s posebnim poudarkom na javnih tožilstvih) ter svobode medijev.

73

Krepitev regionalnega sodelovanja in upravne zmogljivosti v regiji kot celoti je zelo pomembna in jo je Komisija spodbujala, zlasti v okviru naložbenega okvira za Zahodni Balkan (odstavki 19, 39 in 55).

74

Toda Svet za regionalno sodelovanje v revidiranem obdobju ni imel velikega vpliva na terenu. Prezgodaj je bilo, da bi lahko ugotovili, ali je Regionalna šola za javno upravo izboljšala upravno zmogljivost na Zahodnem Balkanu (odstavki 39, 45 in 57).

Priporočilo 4
Regionalno sodelovanje

Komisija bi morala v okviru IPA I in IPA II podpirati regionalno sodelovanje. Zlasti bi morala zagotoviti, da bi njeni finančni prispevki za Svet za regionalno sodelovanje in Regionalno šolo za javno upravo dali merljive in trajnostne rezultate.

75

Učinek političnega dialoga na Zahodnem Balkanu na uveljavljanje pravne države je bil v več primerih skromen, toda pri reformi javne uprave je bilo doseženega nekaj napredka (odstavki 59 do 64).

Priporočilo 5
Politični dialog

Komisija bi morala v okviru IPA uporabljati politični dialog, da bi podprla doseganje rezultatov pri uveljavljanju pravne države in reformi javne uprave.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 12. julija 2016.

Za Evropsko računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

Priloge

Priloga I

Ključni dogodki za razumevanje odnosov med EU in Zahodnim Balkanom

2000

ο1. junij: Evropski svet v Santa Maria da Feira ugotovi, da so vse države s stabilizacijsko-pridružitvenimi sporazumi potencialne kandidatke za članstvo v EU.

2001

ο1. april: aretacija predsednika nekdanje Jugoslavije Slobodana Miloševića, obtoženega vojnih zločinov, zlorabe oblasti in korupcije.

ο13. avgust: Ohridski okvirni sporazum potrdi mirovni dogovor med vlado nekdanje jugoslovanske republike Makedonije in njeno albansko etnično skupnostjo.

2003

ο20. junij: Evropski svet v Solunu potrdi perspektivo EU za prihodnost Zahodnega Balkana.

2004

ο22. marec: nekdanja jugoslovanska republika Makedonija zaprosi za članstvo v EU.

ο1. april: veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum z nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo.

2005

ο16. december: Svet potrdi status nekdanje jugoslovanske republike Makedonije kot države kandidatke.

2006

ο3. junij: po uspešnem referendumu Črna gora razglasi neodvisnost.

2007

ο1. januar: veljati začne IPA I.

ο26. februar: Meddržavno sodišče v zadevi Bosna in Hercegovina proti Srbiji in Črni gori razsodi, da je bil pokol v Srebrenici genocidno dejanje, toženo stranko pa oprosti odgovornosti za pokol.

2008

ο17. februar: Kosovo razglasi neodvisnost.

ο11. julij: na konferenci donatorjev za Kosovo Komisija in države članice EU obljubijo 800 milijonov EUR kot posebno podporo za Kosovo.

ο15. december: Črna gora zaprosi za članstvo v EU.

2009

ο1. april: veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum z Albanijo.

ο24. april: Albanija zaprosi za članstvo v EU.

ο22. december: Srbija zaprosi za članstvo v EU.

ο22. december: Evropsko sodišče za človekove pravice obsodi Bosno in Hercegovino zaradi kršitve demokratičnih pravic državljanov manjšinskih skupnosti.

2010

ο1. maj: veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum s Črno goro.

ο22. julij: Meddržavno sodišče izda svetovalno mnenje, da z enostransko razglasitvijo neodvisnosti Kosova ni bilo kršeno nobeno veljavno pravilo mednarodnega prava.

ο17. december: Svet potrdi status Črne gore kot države kandidatke.

2011

ο26. maj in 20. julij: aretirani so zloglasni srbski vojni zločinci, ki jih je iskalo Mednarodno kazensko sodišče za nekdanjo Jugoslavijo.

2012

ο1. marec: Svet potrdi status Srbije kot države kandidatke.

ο29. junij: uraden začetek pogajanj o pristopu s Črno goro.

2013

ο19. april: predsednika vlade Kosova in Srbije podpišeta bruseljski sporazum, s katerim se normalizirajo odnosi med državama.

ο1. september: veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum s Srbijo.

2014

ο1. januar: veljati začne IPA II.

ο21. januar: uraden začetek pogajanj o pristopu s Srbijo.

ο27. junij: Svet potrdi status Albanije kot države kandidatke.

ο15. julij: izjava bodočega predsednika Komisije, da pred letom 2020 ne bo nobenih novih pristopov.

ο28. avgust: sestanek na vrhu o Zahodnem Balkanu v Berlinu.

2015

ο1. junij: veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum z Bosno in Hercegovino.

ο20. avgust: sestanek na vrhu o Zahodnem Balkanu na Dunaju.

2016

ο15. februar: Bosna in Hercegovina zaprosi za članstvo v EU.

ο30. marec: sestanek na vrhu o Zahodnem Balkanu v mestu Durrës v Albaniji.

ο1. april: veljati začne stabilizacijsko-pridružitveni sporazum s Kosovom.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropske komisije.

Priloga II

Revizijski vzorec regionalnih programov IPA I

Št.
Upravičenec
Projekt
Leto sklepa IPA
Znesek
(v EUR)

Pravna država

1
Albanija
Police Assistance Mission of the European Community to Albania (PAMECA III) (misija Evropske skupnosti za pomoč policiji v Albaniji)
2007
6 768 790

2
Project against Corruption in Albania (PACA) (projekt boja proti korupciji v Albaniji)
2008
2 000 000

3
Support for Anti-Money Laundering and Financial Crime Investigations Structures (podpora strukturam za boj proti pranju denarja in preiskave finančnega kriminala)
2009
1 500 000

4
Civil Society Facility – Civic Initiatives and Capacity Building (organizacije civilne družbe – civilne pobude in izgradnja zmogljivosti)
2009
1 500 000

5
Support for Witness Protection (podpora za zaščito prič)
2009
554 199

6
Police Assistance Mission of the European Community to Albania (PAMECA IV) (misija Evropske skupnosti za pomoč policiji v Albaniji)
2009
1 000 000

7
EURALIUS III: Technical Assistance for the Justice System (tehnična pomoč za pravosodni sistem)
2009
2 300 000

8
Construction of a new prison in Fier (izgradnja novega zapora v mestu Fier)
2010
9 654 814

9
Case management system for the General Prosecutor Office of Albania (sistem za vodenje primerov na albanskem splošnem tožilstvu)
2010
990 396

10
Construction of the Justice Palace in Tirana (izgradnja sodne palače v Tirani)
2012
0

11
Bosna in Hercegovina
Joint training of the SIPA Financial Intelligence Unit and Crime Investigation Unit, Prosecutors, financial regulatory agencies and institutions (skupno usposabljanje finančno-obveščevalne in preiskovalne enote državne agencije za preiskave in zaščito, tožilcev ter finančnih regulatorjev in institucij)
2007
392 973

12
Financing of War Crime Chamber (State Court)) (financiranje senata za vojne zločine na državnem sodišču)
2008
2 999 599

13
Assistance to the Directorate for coordination of police bodies (pomoč direktoratu za usklajevanje policijskih organov)
2008
1 200 000

14
Strengthening institutional capacities to prevent and combat corruption (krepitev institucionalnih zmogljivosti za preprečevanje korupcije in boj proti njej)
2009
488 048

15
Responsible Journalism's Watching Eye: Anti-corruption and the Media (odgovorno novinarstvo – boj proti korupciji in mediji)
2009
102 923

16
Construction of a High Security State Prison in Sarajevo - Phase II (2. faza izgradnje strogo varovanega državnega zapora v Sarajevu)
2010
5 150 000

17
High Judicial and Prosecutorial Council (visoki svet za sodstvo in tožilstvo)
2010
1 000 000

18
Twinning assistance to the Directorate for coordination of police bodies (tesna medinstitucionalna pomoč direktoratu za usklajevanje policijskih organov)
2008
1 200 000

19
Support for law enforcement institutions (podpora institucijam kazenskega pregona)
2010
6 999 999

20
Enhancing capacity of parliaments in the context of EU accession (krepitev parlamentarnih zmogljivosti v okviru pristopa k EU)
2012
3 499 966

21
Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija
Support for the drafting of the follow up strategic documents and corresponding action plans for the prevention and repression of corruption and conflict of interest (podpora pri pripravi strateških dokumentov in ustreznih akcijskih načrtov za preprečevanje in odpravljanje korupcije in navzkrižja interesov ter ukrepanje v zvezi z njimi)
2008
165 968

22
Exchange of EU best practices in the area of anticorruption monitoring on local level (izmenjava najboljših praks na področju spremljanja boja proti korupciji na lokalni ravni)
2009
138 500

23
Črna gora
Support to the implementation of the anti-corruption strategy and action plan (podpora izvajanju protikorupcijske strategije in akcijskega načrta)
2012
700 000

24
Corruption in local government – zero tolerance! (brez tolerance za korupcijo v lokalni samoupravi)
2012
190 308

25
Srbija
Police reform: internal affairs (reforma policije: notranje zadeve)
2007
1 000 000

26
Improvement of efficiency and transparency of the judiciary system (courts) (izboljšanje učinkovitosti in preglednosti sodnega sistema (sodišča))
2007
2 643 064

27
Fight against corruption (boj proti korupciji)
2008
2 147 000

28
Improvement of transparency and efficiency (prosecutors and penal system) (izboljšanje preglednosti in učinkovitosti (tožilci in kazenski sistem))
2008
1 891 517

29
Support for civil society (I and II) (podpora civilni družbi (I in II))
2007
2008
1 983 458

SKUPAJ:

60 161 522

Reforma javne uprave

1
Albanija
Support for the Albanian Department of Public Administration (DOPA) (podpora albanskemu ministrstvu za javno upravo)
2008
958 892

2
Support for the Albanian public procurement, concessions and public auctions systems (podpora albanskim sistemom javnega naročanja, koncesij in javnih dražb)
2008
899 076

3
Strengthening the Assembly of Albania (krepitev albanskega parlamenta)
2010
1 454 147

4
Support for the Albanian Customs (podpora albanski carinski upravi)
2011
1 424 496

5
Implementation of a modern Financial Management and Control System and Public Financial Inspection (izvajanje sodobnega sistema finančnega poslovodenja in kontrole ter inšpekcij javnih financ)
2012
2 500 000

6
Bosna in Hercegovina
Capacity building of the Office of the Coordinator for Public Administration Reform (izgradnja zmogljivosti urada za usklajevanje reforme javne uprave)
2007
1 824 961

7
Development and implementation of a nationwide public internal financial control strategy (priprava in izvajanje vsedržavne strategije notranje kontrole javnih financ)
2007
1 105 904

8
Capacity Building of General Government and Public Finance Statistics (izgradnja zmogljivosti državne statistike in statistike javnih financ)
2009
1 603 790

9
Curricula for transparency and accountability (načrt za preglednost in odgovornost)
2010
445 253

10
Support for coordination and Implementation of Public Administration Reform (podpora usklajevanju in izvajanju reforme javne uprave)
2011
476 450

11
Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija
Technical assistance for the IPA training and support facility (tehnična pomoč centru IPA za usposabljanje)
2007
856 280

12
Strengthening the capacity of institutions to manage and implement operational programmes (krepitev zmogljivosti institucij za vodenje in izvajanje operativnega programa)
2008
1 599 710

13
Support for the Public Procurement System (podpora sistemu javnega naročanja)
2008
986 442

14
Technical Assistance to the Ministry of Information Society and Administration and Strengthening the implementation of the National System for Training Coordination (tehnična pomoč ministrstvu za informacijsko družbo in upravo ter krepitev izvajanja nacionalnega sistema za usklajevanje usposabljanja)
2009
1 095 000

15
Črna gora
Further development and strengthening of the public procurement system (nadaljnji razvoj in krepitev sistema javnega naročanja)
2009
1 080 017

16
Strengthening the management and control systems for EU financial assistance (krepitev upravljavskih in kontrolnih sistemov za finančno pomoč EU)
2009
2010
2013
2 000 000

17
Strengthening State Audit Institution (krepitev državne revizijske institucije)
2014
751 068

18
Audit Quality control in the State Audit Institution (kontrola kakovosti revizij v državni revizijski instituciji)
2014
250 000

19
Strengthening the management of EU funds and general administrative procedures (krepitev upravljanja sredstev EU ter splošnih upravnih postopkov)
2014
1 261 500

20
Srbija
Municipal support programme (program pomoči občinam)
2007
22 501 150

21
Support for the Public Procurement Office (podpora uradu za javno naročanje)
2007
116 650

22
Support for the development of Public Internal Financial Control (podpora razvoju notranje kontrole javnih financ)
2008
2 000 000

23
Harmonisation of the Customs Enforcement Division with the standards, organisation and operational methodology of EU enforcement agencies (uskladitev oddelka za izvrševanje carinskih predpisov s standardi, organizacijo in operativnimi metodami agencij EU za izvrševanje predpisov)
2008
1 399 641

SKUPAJ:

48 590 427

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropske komisije, 30. junij 2015.

Priloga III

Revizijski vzorec regionalnih programov IPA I

Št.
Programi z več upravičenci na Zahodnem Balkanu
Leta sklepa IPA
Pogodbeni znesek
(v EUR)

1
Svet za regionalno sodelovanje
2008–2013
18 641 100

2
Naložbeni okvir za Zahodni Balkan
2008–2014
305 000 000

3
Regionalna šola za javno upravo
2010–2013
5 900 000

SKUPAJ:

329 541 100

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropske komisije, 30. junij 2015. Pogodbeni zneski so skupni pogodbeni zneski za vse projekte v teh programih.

Odgovori Komisije

Povzetek

VIII

Komisija želi poudariti, da je vztrajala pri izpolnjevanju pogojev, kjer je bilo to primerno in na ustrezni ravni, da bi se dosegel kar največji učinek ciljev politike širitve, pogosto v težavnih političnih razmerah.

V zvezi z višino sredstev želi Komisija poudariti, da so bila finančna sredstva, zagotovljena v zadevnih sektorjih, ustrezna glede na sorazmerno majhno količino potrebnih velikih naložb in glede na omejitve obstoječe sposobnosti črpanja sredstev. Na področjih svobode medijev, civilne družbe ter boja proti korupciji in organiziranemu kriminalu je potrebno predvsem strokovno svetovanje prek tehnične pomoči, ki je bilo v okviru IPA tudi zagotovljeno, in ne velike naložbe.

X

Komisija poudarja, da so države v regiji Svet za regionalno sodelovanje ustanovile predvsem kot forum za sestajanje in razpravljanje o skupnih izzivih, ta cilj pa je bil dosežen.

Uvod

09

Komisija želi opozoriti, da je širitveni proces strog, vendar pravičen proces, ki temelji na vzpostavljenih merilih in izkušnjah iz preteklosti. Vsaka država članica je ocenjena na podlagi lastnih dosežkov. Trenutni izzivi, s katerimi se soočajo države, ki se pripravljajo na pristop, so tako veliki, da nobena od teh držav ne bo pripravljena na pristop k EU v času mandata sedanje Komisije, ki se bo iztekel konec leta 2019. Svet je decembra 2015 ponovno poudaril, da je širitev še vedno ključna politika EU ter da je EU odločno zavezana evropski perspektivi Zahodnega Balkana.

Opažanja

23

Komisija želi poudariti, da imajo vse države vzpostavljene strategije na področju pravne države. Vendar pa vse morda nimajo krovne ali posodobljene strategije v pravosodnem sektorju.

Okvir 4 – Izkušnje z decentraliziranim upravljanjem v okviru IPA I

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija

Komisija želi poudariti, da je bil za zmanjšanje tveganja nadaljnje izgube projektov izboljšan postopek pregleda pogodbenih dokumentov, ki je zdaj bolj selektiven pri decentralizaciji sredstev v okviru IPA II. Komisija prav tako pozorno spremlja načrte za javno naročanje, ki jih pripravijo nacionalni organi, in svetuje glede prednostne obravnave projektov. Komisija spremlja tudi izvajanje akcijskega načrta za decentraliziran sistem izvajanja, ki so ga pripravili nacionalni organi, da bi obravnavali vprašanja, povezana z izvajanjem IPA.

Okvir 4 – Izkušnje z decentraliziranim upravljanjem v okviru IPA I

Srbija

Namen decentraliziranega sistema izvajanja (DIS) v okviru IPA I je bilo upravljanje sredstev IPA s strani nacionalnih organov.

Postopek akreditacije zato ni vključeval celovite ocene upravljanja javnih financ na ravni države, ki je bila vključena šele v pravni okvir IPA II.

Treba je opomniti, da je Komisija v primeru Srbije še naprej spremljala strukture DIS s spremljanjem vseh še nerešenih vprašanj in sprejetjem morebitnih korektivnih ukrepov. Leta 2015 se je Komisija na primer odločila, da bo zaradi trajnih pomanjkljivosti v eni od ključnih struktur (revizijski organ) zadržala prenos pooblastil, glede na to, da sistem ni zagotavljal ustrezne uporabe sredstev EU.

28

Komisija želi poudariti, da je vztrajala pri izpolnjevanju pogojev, kjer je bilo to primerno in na ustrezni ravni, da bi se dosegel kar največji učinek ciljev politike širitve, pogosto v težavnih političnih razmerah.

Okvir 6 – V okviru IPA I se strogi pogoji niso sistematično uveljavljali

Srbija

Od načrtovanja programov v okviru IPA za leto 2012 se pogojevanje uporablja ciljno usmerjeno. Pogoji so na merljiv način jasno določeni v sektorski/projektni dokumentaciji in se uveljavljajo med izvajanjem. S tem se zagotovi, da se financirajo le zreli projekti (ukrepi). Številni projekti so bili med načrtovanjem programov preloženi, če niso bili izpolnjeni ključni pogoji.

36

Komisija se delno strinja z ugotovitvijo. Komisija v okviru svoje splošne politike sistematično spremlja vse ocene, zlasti s podrobno razpredelnico priporočil in nadaljnjih ukrepov. Komisija želi tudi poudariti, da sistem v rezultate usmerjenega spremljanja temelji na splošnih vprašanjih, ki se lahko uporabljajo za vse države in/ali sektorje. Vendar pa se lahko za bolj uravnotežen vpogled uporabi znanje strokovnjakov, ki imajo ustrezne specifične izkušnje.

37

Komisija poudarja, da celovita strateška ocena reforme javne uprave trenutno poteka.

Okvir 7 – Regionalno usklajevanje donatorjev na Zahodnem Balkanu

Svet za regionalno sodelovanje

Komisija želi opozoriti, da je Svet za regionalno sodelovanje organiziral več razprav na regionalni ravni, povezanih s sektorji, vključno s sestankom, namenjenim posebej usklajevanju donatorjev. Ti ukrepi so prispevali k zagotavljanju regionalnega pogleda pri donatorski pomoči.

Svet za regionalno sodelovanje je oblikoval podatkovno zbirko donatorjev (SEEDAD). Beta različica je bila dokončana decembra 2015, podatkovna zbirka pa je bila donatorjem predstavljena na sestanku za usklajevanje donatorjev, ki je potekal marca 2016 (http://www.rcc.int/seedad/).

40

V postopku usklajevanja donatorjev na strani nacionalnih organov je sicer bilo nekaj pomanjkljivosti, a te po zaslugi pomoči Komisije in delegacij EU niso vplivale na pravilno izvrševanje finančne pomoči IPA.

Okvir 8 – Neuspešno usklajevanje donatorjev na ravni upravičencev

Kosovo

Komisija se strinja z opažanjem, da mehanizmi kosovske vlade za usklajevanje donatorjev do konca leta 2011 niso v celoti delovali, vendar je treba opozoriti, da je bil od takrat dosežen napredek in da je bila v posvetovanju z donatorji pripravljena nova in izboljšana „Uredba o usklajevanju donatorjev“, ki je bila sprejeta junija 2015. Urad EU je nacionalnim organom zagotovil tudi pomoč.

43

Komisija ugotavlja, da je za zagotavljanje trajnostnih rezultatov na občutljivem področju pravne države bistvenega pomena popolna in stalna politična zavezanost temu cilju pred začetkom projekta, med njegovim izvajanjem in še po zaključnem datumu projekta.

44

Komisija želi poudariti, da je prek dialoga politike sistematično spodbujala upravičence, naj politično podprejo reforme na področju pravne države. Ta dialog, ki sicer neposredno ne obravnava vprašanj, povezanih s projekti, neposredno pomaga zagotavljati, da so politični pogoji izpolnjeni oziroma da se jih obravnava.

Poleg tega Komisija opominja, da je uveljavljanje strogih pogojev na področju pravne države, ne da bi se obenem prekomerno omejevala finančna podpora, poseben izziv. Ta zahteva skrbno umerjanje prek dialoga politike, načrtovanja programov in izvajanja projektov.

45

Komisija opozarja, da je Svet za regionalno sodelovanje ustanovil delovno skupino za pravosodje s pravosodnimi ministrstvi zahodnobalkanskih držav, ki je sprejela regionalni akcijski načrt za pravosodje. Vzpostavila je dve regionalni mreži (mrežo ustanov za izobraževanje v pravosodju in združenje mediatorjev), da bi pripravljali izvajanje akcijskega načrta. Svet za regionalno sodelovanje je prav tako sodeloval z Evropskim inštitutom za javno upravo, Evropsko mrežo institucij za izobraževanje v pravosodju in Svetom Evrope pri organizaciji seminarjev in pripravi materialov za sodnike in tožilce.

49

Komisija želi poudariti, da je za nabor uspešnih primerov potrebna trajna politična zavezanost organov v dolgem časovnem obdobju.

Komisija se v primeru Kosova sklicuje na svoje nedavno poročilo o napredku Kosova pri izpolnjevanju zahtev iz časovnega načrta za liberalizacijo vizumskega režima, ki vključuje tudi pregled dosežkov v boju proti korupciji in organiziranemu kriminalu (COM(2016) 276 final).

Okvir 10 – Rezultati projektov IPA I v boju proti korupciji

Projekt boja proti korupciji v Albaniji

Komisija se delno ne strinja z opažanjem. Projekt sam po sebi ni izpolnil ciljev, kot je zmanjšanje zaznane ravni korupcije ali povečanje števila primerov zasega premoženja, ki so rezultati dolgoročnejše narave. Vendar pa so bili doseženi drugi pomembni cilji projekta, ki so pozitivno vplivali na boj proti korupciji v Albaniji. V nedavni tematski evalvaciji podpore iz IPA za boj proti korupciji je bilo ugotovljeno, da je projekt „prispeval k preprečevanju korupcije v izobraževalnem sektorju“, prav tako pa je bilo ocenjeno, da je pozitivno prispeval k izvajanju priporočil skupine GRECO in odbora Moneyval.

52

Komisija želi poudariti, da je s pomočjo iz IPA vseskozi podpirala organizacije civilne družbe v vseh sektorjih, tudi na področju demokracije in pravne države, vključno prek programov, pri katerih sodeluje več držav. Izjemno pomembno je, da tovrstna podpora upošteva sposobnost črpanja sredstev v civilni družbi.

V zvezi z višino sredstev, ki so bila namenjena drugim navedenim področjem, Komisija poudarja, da so bila finančna sredstva ustrezna glede na sorazmerno majhno količino potrebnih velikih naložb in glede na omejitve obstoječe sposobnosti črpanja sredstev. V teh sektorjih je potrebno predvsem strokovno svetovanje prek tehnične pomoči, ki je bilo v okviru IPA tudi zagotovljeno, in ne velike naložbe, prav tako pa tudi močna politična zavezanost.

58

Komisija opozarja, da so strukture, ki jih omenja Sodišče, „vzpostavljene posebej za upravljanje sredstev IPA“, namenjene predvsem decentraliziranemu upravljanju in zato obstajajo le v nekaterih državah. Komisija prav tako poudarja, da je pomembno spodbujati nacionalne organe, da izkoristijo dobre prakse takšnih struktur, kadar koli je to mogoče.

Komisija opominja, da spodbujanje dobrega upravljanja javnih financ ni omejeno na uporabo IPA I. Nova strategija širitve „Najprej temeljne prvine“ iz oktobra 2013 posebno pozornost namenja vsem oblikam ekonomskega upravljanja, vključno z upravljanjem javnih financ in javnih naročil v skladu s standardi EU. To se skrbno spremlja prek ustreznih struktur.

Okvir 14 – Projekt Žežljev most v Srbiji

Ocenjeno je bilo, da je večino zamud mogoče pripisati pogodbeniku. Ta vrsta težav je bila nedavno obravnavana z boljšimi povezavami med cilji politike in načrtovanjem programa.

61

Komisija opozarja, da lahko politični dialog zgolj spodbuja reforme, odgovornost za postopek reform pa nosijo nacionalni organi.

Okvir 15 – Omejitve za politični dialog v zvezi s pravno državo

Skupni odgovor Komisije na podnaslova „Bosna in Hercegovina“ in „Kosovo“

Komisija poudarja, da je politični dialog z državami Zahodnega Balkana potekal učinkovito in usmerjeno v rezultate ter je prinesel napredek, kakor je bilo nakazano v letnih širitvenih svežnjih oziroma poročilih o napredku. Vendar zapletenost reform, ocenjenih v okviru te revizije, pomeni, da ta postopek zahteva več časa, zlasti zato, ker Komisija daje prednost kakovosti in ne hitrosti. Poleg tega so za hitrost izvedbe reform v zadevnih državah odgovorni nacionalni organi.

Zaključki in priporočila

Priporočilo 1 – Cilji. Posredno upravljanje

Komisija sprejema to priporočilo.

Priporočilo 2 – Pogoji. Spremljanje. Evalvacija

Komisija sprejema to priporočilo.

71

Komisija želi poudariti, da je vztrajala pri izpolnjevanju pogojev, kjer je bilo to primerno in na ustrezni ravni, da bi se dosegel kar največji učinek ciljev politike širitve, pogosto v težavnih političnih razmerah.

V zvezi z višino sredstev želi Komisija poudariti, da so bila finančna sredstva, zagotovljena v zadevnih sektorjih, ustrezna glede na sorazmerno majhno količino potrebnih velikih naložb in glede na omejitve obstoječe sposobnosti črpanja sredstev. Na področjih svobode medijev, civilne družbe ter boja proti korupciji in organiziranemu kriminalu je potrebno predvsem strokovno svetovanje prek tehnične pomoči, ki je bilo v okviru IPA tudi zagotovljeno, in ne velike naložbe.

Priporočilo 3 – Zgodovina uspehov. Viri

Komisija sprejema to priporočilo.

74

Komisija poudarja, da so države v regiji Svet za regionalno sodelovanje ustanovile predvsem kot forum za sestajanje in razpravljanje o skupnih izzivih, ta cilj pa je bil dosežen.

Priporočilo 4 – Regionalno sodelovanje

Komisija sprejema to priporočilo.

75

Komisija želi pripomniti, da je razlog za ponekod omejen učinek političnega dialoga na uveljavljanje pravne države predvsem pomanjkanje politične volje nacionalnih organov.

Priporočilo 5 – Politični dialog

Komisija sprejema to priporočilo.

QJ-AB-16-022-SL-E    ISSN 1977-5784

Politika EU v zvezi s širitvijo na Zahodnem Balkanu je vključevala šest evropskih držav, ki so jih v preteklosti prizadeli hudi etnični, politični in gospodarski konflikti in ki se želijo pridružiti EU.
Sodišče je ocenilo, ali je Komisija na Zahodnem Balkanu na ključnih področjih pravne države in javne uprave uspešno upravljala instrument za predpristopno pomoč in ali je to resnično okrepilo upravno zmogljivost v regiji. Poleg tega je Sodišče preučilo dosežke političnega dialoga med EU in zahodnobalkanskimi državami pri krepitvi upravne zmogljivosti.