EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1

Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx

Webbplats: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5691-1 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/792851 | QJ-AB-16-022-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-5725-3 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/401115 | QJ-AB-16-022-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5714-7 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/93457 | QJ-AB-16-022-SV-E

© Europeiska unionen, 2016

Kopiering tillåten med angivande av källan.

För all användning eller återgivning av bild 1 och 2 måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Händelse | Datum
Revisionsplanen antas/Revisionen inleds | 10.3.2015
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) | 6.6.2016
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet | 12.7.2016
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla språk | 31.8.2016

SV
2016

nr 21

Särskild rapport

EU:s föranslutningsstöd
för att stärka den
administrativa kapaciteten
i västra Balkan:
en metarevision

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning III – där ledamoten Karel Pinxten är ordförande – som är specialiserad på utgiftsområdena yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Istvan Szabolcs Fazakas med stöd av Márton Baranyi (attaché), Francis Joret och Sabine Hiernaux-Fritsch (stöd och kvalitetskontroll), Dennis Wernerus, (uppgiftsansvarig) och Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Hällström och Nikolaos Zompolas (revisorer).

Från vänster till höger: A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus och T. Hällström.

Innehåll

Förkortningar och akronymer

Sammanfattning

Inledning

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Iakttagelser

Del I – Förvaltade kommissionen IPA väl på västra Balkan?

Målen var inte alltid specifika och mätbara inom IPA I

Program och projekt grundades på behov men en del av stödmottagarnas bedömningar hade stora brister

Processen för att utnyttja IPA-finansieringen hindrades ibland av en otillräcklig administrativ kapacitet

Kommissionen tillämpade inte strikta villkor systematiskt

Kommissionen övervakade i allmänhet genomförandet på ett ändamålsenligt sätt och följde upp utvärderingar på ett delvis ändamålsenligt sätt

Trots stora brister hos stödmottagarna gav kommissionen ett ändamålsenligt stöd till givarsamordningen

Del II – Stärkte IPA den administrativa kapaciteten på västra Balkan?

Kommissionen levererade den planerade outputen på ett ändamålsenligt sätt

IPA:s stöd till rättsstaten och reformen av den offentliga förvaltningen var delvis hållbart

Den politiska dialogen tog upp den administrativa kapaciteten

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga I | — | Viktiga händelser som har präglat förbindelserna mellan EU och västra Balkan
Bilaga II | — | Granskningsurval av nationella projekt inom IPA I
Bilaga II | — | Granskningsurval av regionala program inom IPA I

Kommissionens svar

Förkortningar och akronymer

Birn: Balkans nätverk för undersökande journalistik

ICJ: Internationella domstolen

IPA: Instrument för stöd inför anslutningen (I: 2007–2013 och II: 2014–2020)

MIPD: flerårigt vägledande planeringsdokument

RCC: regionala samarbetsrådet

ReSPA: regionala skolan för offentlig förvaltning

revisionsrätten: Europeiska revisionsrätten

ROM: resultatorienterad övervakning

SAA: stabiliserings- och associeringsavtal

Sigma: stödprogram för förbättring av förvaltningen och ledningen i central- och östeuropeiska länder

UNSCR: resolution i Förenta nationernas säkerhetsråd

utrikestjänsten: Europeiska utrikestjänsten

WBIF: investeringsram för västra Balkan

Sammanfattning

I

Mellan 2007 och 2014 uppgick EU:s ekonomiska bistånd till västra Balkan via föranslutningsinstrumentet (IPA) till 5,1 miljarder euro. Det tilldelades inom ramen för nationella och regionala program. Ungefär en fjärdedel av finansieringen till nationella program användes till att stärka den administrativa kapaciteten i centrala sektorer som rättsstaten och reformen av den offentliga förvaltningen. Utöver det bidrog den politiska dialogen till att stärka den administrativa kapaciteten i de sex länderna på västra Balkan, som är IPA:s stödmottagare på ett rättsligt och ekonomiskt plan.

II

Vi bedömde om kommissionens förvaltning av IPA på västra Balkan var ändamålsenlig och om stödet faktiskt stärkte den administrativa kapaciteten i regionen. Vi tittade framför allt på programperioden 2007–2013 men beaktade även utvecklingen under den nya programperioden (2014–2020).

III

Ett särskilt inslag i denna metarevision var att vi i första hand bedömde uppgifter i våra tidigare särskilda rapporter och kommissionens utvärderingar. Vi bedömde hela programprocessen för IPA (del I) och granskade 52 nationella projekt och tre regionala program (del II).

IV

Vi kom fram till att EU:s föranslutningsstöd i stort sett var ändamålsenligt och att IPA I delvis har stärkt den administrativa kapaciteten i regionen, trots de stora brister som förknippas med de nationella myndigheterna på västra Balkan.

V

När det gäller kommissionens förvaltning var IPA I-målen inte alltid specifika och mätbara. Programmen och projekten grundades på behov men en del av stödmottagarnas bedömningar inom rättsstatssektorn hade stora brister. Utnyttjandet av IPA I-finansieringen hindrades av en otillräcklig administrativ kapacitet i vissa länder och, när det gällde decentraliserat genomförande, av de strikta krav som var kopplade till förvaltningen av EU-medel.

VI

Under IPA I tillämpade kommissionen inte strikta villkor på ett systematiskt sätt och följde inte heller upp dem. Trots en del brister i rapporteringen om den resultatorienterade övervakningen övervakade kommissionen genomförandet av IPA-projekt på ett ändamålsenligt sätt. Den följde också upp slutsatserna och rekommendationerna i IPA-utvärderingarna på ett delvis ändamålsenligt sätt. Slutligen kunde den ge stöd till givarsamordningen trots stora brister hos stödmottagarna.

VII

När det gällde den administrativa kapaciteten på västra Balkan levererade IPA i regel den output som var planerad enligt kontraktet, och stödet till rättsstaten och reformen av den offentliga förvaltningen var delvis hållbart.

VIII

När det gällde rättsstatsprojekt tillämpade kommissionen inte villkorlighet tillräckligt, och centrala områden av rättsstaten, som pressfrihet, åklagarmyndigheter och kampen mot korruption och organiserad brottslighet, fick relativt lite i IPA-finansiering. Stödmottagarnas bristande politiska vilja att reformera institutionerna, en otillräcklig budget och personalbrist samt dålig samordning påverkade också projektens hållbarhet.

IX

På området reform av den offentliga förvaltningen lyckades kommissionen omvandla en stor del av projektoutputen till hållbara resultat. Kommissionen kunde ha uppmuntrat stödmottagarna mer att använda IPA som ett inlärningsverktyg i resten av den offentliga förvaltningen även om det inte var ett uttalat IPA-mål.

X

Att stärka det regionala samarbetet och den administrativa kapaciteten i regionen som helhet är mycket viktigt och har uppmuntrats av kommissionen, särskilt via investeringsramen för västra Balkan (WBIF). Det regionala samarbetsrådet (RCC) hade dock inget större inflytande på fältet under den granskade perioden. Det var för tidigt att avgöra om den regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) stärkte den administrativa kapaciteten på västra Balkan.

XI

Den politiska dialogen på västra Balkan hade begränsad effekt på rättsstaten i ett antal fall. Den bidrog dock till vissa framsteg i reformen av den offentliga förvaltningen.

XII

I rapporten lämnar vi ett antal mätbara och konkreta rekommendationer som är tänkta att både förbättra fastställandet av mål och utformningen och genomförandet av IPA-projekt på västra Balkan och uppmuntra ett större åtagande att stärka den administrativa kapaciteten från de nationella myndigheterna i de sex länderna på västra Balkan.

Inledning

01

Sedan Kroatiens EU-anslutning 2013 har EU:s utvidgningspolitik på västra Balkan handlat om sex länder: Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kosovo*, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro och Serbien (se figur 1).

Figur 1

Politisk karta över västra Balkan

*Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/1999 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring.

Källa: Europeiska kommissionen.

02

Efter en ekonomisk och politisk kris på 1980-talet och ett uppsving för nationalismen delades Jugoslavien på 1990-talet längs republikernas gränser, först i fem länder, vilket ledde till väpnade konflikter i flera av dem. Senare förklarade sig Montenegro (2006) och Kosovo (2008) självständiga. Albanien var en fullkomligt isolerad kommunistisk diktatur fram till 1991 och tvingades bygga upp sin offentliga förvaltning från grunden. Dessa sex europeiska länder har historiskt sett drabbats av allvarliga etniska, politiska och ekonomiska konflikter men strävar alla efter att ansluta sig till EU där de har en gemensam målsättning. Alla de sex länderna på västra Balkan är kandidatländer eller potentiella kandidatländer för anslutning till EU (se tabell 1 och ruta 1).

Tabell 1

Status för länderna på västra Balkan när det gäller EU-anslutning

| Kandidatstatus (sedan år) | Status vad gäller anslutningsförhandlingar
Albanien | 2014 | Inga förhandlingar
Bosnien och Hercegovina | Potentiellt kandidatland | Inga förhandlingar
Kosovo | Potentiellt kandidatland | Inga förhandlingar
f.d. jugoslaviska republiken Makedonien | 2005 | Inga förhandlingar
Montenegro | 2010 | 22 kapitel har öppnats, två har stängts
Serbien | 2012 | Två kapitel har öppnats

Källa: Europeiska kommissionen.

Ruta 1

Anslutning till EU

EU:s samlade principer, strategier, lagar, förfaranden, skyldigheter och mål går ofta under namnet acquis (EU:s regelverk) inom EU:s institutioner. Regelverket är själva kärnan i anslutningsförhandlingarna och består av 35 olika anslutningskapitel som EU och varje kandidatland ska förhandla om. Till exempel gäller kapitel 23 domstolsväsende och grundläggande rättigheter och kapitel 24 rättvisa, frihet och säkerhet.

Regeringskonferenserna är de organ som fattar beslut om att öppna och provisoriskt stänga kapitel i enlighet med den förhandlingsram som rådet har enats om. År 2012 respektive 2014 började Montenegro och Serbien delta i dessa konferenser. Eftersom rådet inte fattade något beslut om att inrätta en ram för anslutningsförhandlingar för Albanien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien har ingen regeringskonferens inletts med dem. Som potentiella kandidatländer hade Bosnien och Hercegovina och Kosovo inte rätt att inleda anslutningsförhandlingar.

03

EU:s strävan att införliva dessa länder i EU har varit central i förbindelserna mellan EU och västra Balkan sedan 2000 (se bilaga I). Sedan 2007 har kommissionen gett dem ekonomiskt stöd via föranslutningsinstrumentet (IPA)¹, vilket framgår i figur 2 när det gäller IPA I.

04

EU gav stöd till olika sektorer inom varje IPA-program, till exempel rättsstaten², reformen av den offentliga förvaltningen, miljön, transport, landsbygdsutveckling och social utveckling. EU gav också stöd till gränsöverskridande program och program med flera stödmottagare i de sex länderna på västra Balkan som region.

Figur 2

IPA I-anslag till västra Balkan (2007–2013)

Anm.: Procentsatserna avrundas uppåt.

Källa: Europeiska kommissionen, 31 december 2015.

05

IPA-stödet till rättsstaten i de stödmottagande länderna syftade till att närma en mängd olika känsliga statliga organ, som ministerier, myndigheter, polisstyrkor och rättsväsende, till EU:s grundläggande rättigheter och regelverk. IPA bidrog även till att garantera att bättre nationell lagstiftning utarbetades och antogs.

06

IPA-stödet till reformen av den offentliga förvaltningen, bland annat förvaltning av de offentliga finanserna, användes också på känsliga områden som meritbaserad rekrytering och kvalitetsutbildning inom den offentliga förvaltningen och hela budgetcykeln, bland annat skatteuppbörd, budgetering, upphandling, offentlig intern finansiell kontroll, extern revision och statistik.

07

Genom utformningen av regionala program, gav kommissionen också stöd till regionala organisationers verksamheter, till exempel det regionala samarbetsrådet (RCC) och regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) och till insatser via investeringsramen för västra Balkan (WBIF). WBIF:s främsta mål var inte att stärka den administrativa kapaciteten på västra Balkan, men den bidrog ändå till det.

08

I sina årliga framstegsrapporter utvärderar kommissionen hur långt kandidatländerna och de potentiella kandidatländerna har kommit i EU-anslutningen. När det gällde västra Balkan tog man i de här rapporterna särskilt upp att det förekom korruption och organiserad brottslighet och brister vad gällde rättssystemets oberoende³. Kommissionen bevakar situationen i varje land via övervakning och expertbesök och möten inom ramen för den politiska dialogen.

09

Enligt de politiska riktlinjerna för nästa Europeiska kommission kommer inget land att ansluta sig till EU före 2020⁴. Men med den nya tidsramen och med tanke på att länderna på västra Balkan redan är strategiskt viktiga partner har kommissionen möjlighet att uppnå långsiktiga strategiska mål och förbereda dem inför en framtida EU-anslutning, inte bara som enskilda länder utan också som region, inom ramen för en harmoniserad process och en samordnad regional strategi⁵.

*Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/1999 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring.

1Rådets förordning (EG) nr 1085/2006 av den 17 juli 2006 om upprättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (IPA I) (EUT L 210, 31.7.2006, s. 82) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 231/2014 av den 11 mars 2014 om upprättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (IPA II) (EUT L 77, 15.3.2014, s. 11).

2Grundläggande rättigheter och rättsliga och inrikes frågor, bland annat kampen mot korruption och organiserad brottslighet.

3Se framstegsrapporterna för Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kosovo, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro och Serbien, 2012–2015.

4Punkt 9 i öppningsanförandet av kandidaten till befattningen som kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker vid Europaparlamentets öppningssammanträde, 15 juli 2014.

5Se rådets slutsatser om utvidgningen och stabiliserings- och associeringsprocessen, öppningssammanträdet, 15356/15, 15 december 2015.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

10

Med hänsyn till resultaten i våra tidigare särskilda rapporter var målet att bedöma om kommissionen bidrog till att stärka den administrativa kapaciteten på västra Balkan via IPA-programmet. Vi ställde följande två huvudfrågor:

a)Förvaltade kommissionen IPA väl på västra Balkan?

b)Stärkte IPA den administrativa kapaciteten på västra Balkan?

11

Vi inriktade oss på perioden 2007–2013 (IPA I) men tittade även på de första etapperna av perioden 2014–2020 (IPA II). Vi koncentrerade oss på två sektorer som är knutna till den administrativa kapaciteten i västra Balkan:

a)Rättsstaten (grundläggande rättigheter och rättsliga och inrikes frågor) med särskild tonvikt på kampen mot korruption och organiserad brottslighet.

b)Reformen av den offentliga förvaltningen, inbegripet förvaltningen av de offentliga finanserna.

12

Som framgår av tabell 2 granskade vi 52 projekt som motsvarade totalt 109 miljoner euro i kontrakt (12 %)⁶ på områdena rättsstaten och reformen av den offentliga förvaltningen, som uppgår till 902 miljoner euro. Av totalt 1,16 miljarder euro granskade vi tre regionala program som motsvarade totalt 330 miljoner euro i kontrakt (28 %)⁷.

Tabell 2

IPA (2007–2013) till västra Balkan för administrativ kapacitet

IPA-program för administrativ kapacitet i länderna på västra Balkan | Kontrakterade belopp | Granskad procentandel | Antal granskade projekt/program
Totalt | Har granskats
Nationella program, rättsstatsprojekt | 485 | 60 | 12 % | 29
Nationella program, projekt för reform av den offentliga förvaltningen | 417 | 49 | 12 % | 23
TOTALT | 902 | 109 | 12 % | 52
Regionala program | 1 160 | 330 | 28 % | 3
TOTALSUMMA | 2 062 | 439 | 21 % |

Anm.: Belopp i miljoner euro; procentandelarna har avrundats uppåt.

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen, 30 juni 2015.

13

En viktig del av vårt arbete var att bedöma vad EU:s program och projekt hade uppnått för resultat såsom anges i förordningen om fastställande av gemensamma bestämmelser och förfaranden för genomförandet av unionens instrument för finansiering av yttre åtgärder⁸.

14

Som ett led i vår metarevisionsmetod gick vi först igenom en rad av revisionsrättens särskilda rapporter och kommissionens utvärderingsrapporter om västra Balkan (se tabell 3). Utifrån inriktningen på och omfattningen av metarevisionen och de granskade rapporterna identifierade vi sedan revisionsluckor, vilket ledde till att vi gjorde omfattande kompletterande granskningsarbete mellan mars och december 2015. I det granskningsarbetet ingick en skrivbordsgranskning av kommissionens framsteg, övervakning, expert- och mötesrapporter och intervjuer med personal vid kommissionen, Europeiska utrikestjänsten, EU-delegationer, berörda nationella myndigheter på västra Balkan och RCC.

Tabell 3

Tidigare gransknings- och utvärderingsrapporter som vi har använt

Källor | Dokumentreferenser
REVISIONSRÄTTENS SÄRSKILDA RAPPORTER | 20/2016 Att stärka den administrativa kapaciteten i Montenegro: framsteg har gjorts men bättre resultat krävs på många centrala områden
11/2016 Att stärka den administrativa kapaciteten i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien: begränsade framsteg i en svår miljö
19/2014 EU:s föranslutningsstöd till Serbien
18/2014 EuropeAids system för utvärdering och resultatinriktad övervakning
18/2012 Europeiska unionens stöd till Kosovo på rättsstatsområdet
14/2011 Har EU-stödet förbättrat Kroatiens kapacitet att förvalta stöd efter anslutningen?
12/2009 Måluppfyllelse i kommissionens projekt på området rättsliga och inrikes frågor för västra Balkan
5/2007 Kommissionens förvaltning av Cardsprogrammet
UTVÄRDERINGAR | IPA-stöd till korruptionsbekämpningen, augusti 2015
Principerna för offentlig förvaltning, Sigmas utgångsmätningar (Albanien, Bosnien och Hercegovina, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Kosovo, Montenegro och Serbien), april 2015
Metautvärdering av IPA-stöd, september 2013
IPA – interimsutvärderingen och metautvärderingen av IPA-stöd, utvärdering av program med flera stödmottagare, juni 2013.
Rättsstaten, reform av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet på västra Balkan, februari 2013

Källa: Europeiska revisionsrätten.

6I bilaga II finns en fullständig lista över de granskade projekten.

7I bilaga III finns en lista över programmen.

8Skäl 12 i ingressen till och artikel 12 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 236/2014 av den 11 mars 2014 om fastställande av gemensamma bestämmelser och förfaranden för genomförandet av unionens instrument för finansiering av yttre åtgärder (EUT L 77, 15.3.2014, s. 95).

Iakttagelser

Del I – Förvaltade kommissionen IPA väl på västra Balkan?

15

Vi bedömde kommissionens förvaltning av IPA genom instrumentets hela programcykel och utifrån följande granskningskriterier:

a)Hade IPA specifika och mätbara mål?

b)Grundades programmen och projekten på tydliga behov?

c)Betalades stödet verkligen ut (utnyttjande)?

d)Tillämpades strikta villkor för stödet (villkorlighet)?

e)Övervakades genomförandet och utvärderades resultaten på ett ändamålsenligt sätt?

f)Samordnades givarstödet på ett ändamålsenligt sätt?

Målen var inte alltid specifika och mätbara inom IPA I

16

Enligt EU:s budgetförordning ska specifika och mätbara mål fastställas för alla verksamhetsområden som budgeten omfattar⁹. IPA-förordningarna¹⁰ och kommissionens fleråriga vägledande planeringsdokument tog alla upp vikten av rättsstaten och reformen av den offentliga förvaltningen på västra Balkan.

Nationella program har ofta vidsträckta mål

17

Målen var så vidsträckta och omfattande inom IPA I att de ofta inte var specifika och därmed inte kunde mätas med hjälp av specifika målvärden¹¹. Men i Montenegros och Serbiens fall, vars anslutningsförhandlingar inleddes 2012 respektive 2014, fastställde kommissionen tydliga och mätbara mål för rättsstaten som, om de inte uppnås, kan blockera utvidgningsförhandlingarna¹².

18

Sedan 2010 har kommissionen dessutom gått från att i första hand stödja enskilda projekt till en tydligare och mer mätbar sektorbaserad strategi¹³ där program och projekt tydligt passar in i sektorbaserade strategier. Kommissionen planerade att tillämpa den sektorbaserade strategin fullt ut vid genomförandet av IPA II¹⁴.

Regionala program hade i regel specifika och mätbara mål

19

Målen för de regionala program som vi granskade var i regel specifika och inbegrep mätbara målvärden. Med tanke på de tidigare konflikterna mellan länderna på västra Balkan hade de regionala programmen i allmänhet ett uttalat mål för regional integration som motsvarade IPA:s mål att stödja försoning, förtroendeskapande åtgärder och återuppbyggnad¹⁵ (se ruta 2).

Ruta 2

Investeringsram för västra Balkan (WBIF)

WBIF syftade tydligt till att ge ekonomiskt och tekniskt stöd till strategiska investeringar och målen var mätbara tack vare tydliga indikatorer (t.ex. antal projektansökningar, utbetalat tekniskt stöd och beviljad finansiering)¹⁶.

Program och projekt grundades på behov men en del av stödmottagarnas bedömningar hade stora brister

20

Under programplaneringen av IPA I utarbetade kommissionen planeringsdokument (MIPD) där den identifierade centrala sektorer som skulle få IPA-stöd. De nationella myndigheterna utarbetade egna behovsbedömningar, antingen på eget initiativ eller på uppmaning av kommissionen.

Behovsbedömningar vid kommissionen

21

De fleråriga vägledande planeringsdokumenten byggde i allmänhet på de prioriteringar som fastställdes i framstegsrapporterna och anslutningspartnerskapen. De byggde inte på bedömningar av mottagarländernas utgångsläge så att den administrativa kapaciteten i olika sektorer skulle kunna bedömas (t.ex. rättsstaten) och inte heller beaktade de ländernas faktiska politiska vilja att reformera. På projektnivå byggde de granskade projekten tydligt på de behov som kommissionen hade identifierat och enats om med mottagarländerna.

22

Under programplaneringen av IPA II ersattes på landnivå IPA I:s planeringsdokument av vägledande strategidokument (2014–2020). I dem tittade man närmare på stödmottagarnas kapacitet att åta sig att reformera sektorer på politisk nivå och förvalta IPA-finansiering.

Behovsbedömningar på stödmottagarnivå

23

Alla länder på västra Balkan hade en heltäckande nationell strategi med en behovsbedömning som tog upp reformen av den offentliga förvaltningen medan det inte var fallet när det gällde rättsstaten i Albanien och Kosovo. I Bosnien och Hercegovina antogs strategin för reformen av rättsväsendet mycket sent (se ruta 3).

Ruta 3

Strategin för reformen av rättsväsendet 2014–2018 i Bosnien och Hercegovina

Antagandet av denna strategi ingick i EU:s politiska dialog med de nationella myndigheterna, främst via en strukturerad dialog om rättsväsendet. Strategin för reformen av rättsväsendet antogs först 2015 eftersom den försenades av politiska motsättningar mellan myndigheterna i Bosnien och Hercegovina. Framför allt Republika Srpska (se figur 3) protesterade konsekvent mot kommissionens behovsbedömning inom IPA. Det undergrävde relevansen i de nationella behovsbedömningarna, särskilt när det gällde projekt vars syfte var att främja samordning mellan aktiviteter för korruptionsbekämpning, polismyndigheter och lokala offentliga myndigheter.

Figur 3

Politisk karta över Bosnien och Hercegovina

Källa: Eurostat.

Processen för att utnyttja IPA-finansieringen hindrades ibland av en otillräcklig administrativ kapacitet

24

I vissa länder på västra Balkan var det svårt att betala ut kontrakterade belopp inom IPA I (se figur 4), främst på grund av en otillräcklig administrativ kapacitet.

Figur 4

Utnyttjande i procent av anslag som man ännu inte har ingått kontrakt för och i procent av belopp som man har ingått kontrakt för men ännu inte betalat ut, IPA I (2007–2013)

Källa: Revisionsrättens beräkning utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen, 31 december 2015.

25

På grundval av en granskning av olika verksamhetsstrukturer för IPA på västra Balkan kan detta delvis förklaras av det faktum att kommissionen decentraliserade stora delar av IPA-förvaltningen till de nationella myndigheterna¹⁷. Såsom vi konstaterade i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Serbien (se ruta 4) och också i Albanien fordrade detta en inlärningsperiod och en mer krävande förvaltningsstruktur¹⁸.

Ruta 4

Erfarenhet av decentraliserad förvaltning inom IPA I

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien

Kommissionen decentraliserade förvaltningen i enlighet med budgetförordningen¹⁹ och IPA I-förordningarna, men i de förordningarna fanns det inget krav på att man skulle bedöma om de nationella myndigheterna var redo att förvalta den volym komplexa IPA-medel som skulle decentraliseras²⁰. Efter decentraliseringen ansträngde sig den nationella förvaltningen för att hålla tidsfristerna och lämna in kontraktshandlingar av tillräckligt hög kvalitet. I många fall ledde det till att projekt som var utformade för att finansiera nyckelreformer gick förlorade, och fler förluster är att vänta²¹.

Serbien

Inrättandet av en revisionsmyndighet och ett operativt organ för förvaltningen av IPA-projekt påverkades av ihållande och allvarliga brister som konstaterades vid kommissionens egna revisioner. Den decentraliserade förvaltningen var inte kopplad till en preliminär heltäckande bedömning av förvaltningen av de offentliga finanserna i landet²², utan grundades enbart på om Serbiens IPA-strukturer uppfyllde de krav på internkontroll som fastställs i budgetförordningen²³.

26

Inom IPA II (2014–2020) läggs större tonvikt vid att förbättra ländernas förvaltningssystem för de offentliga finanserna som helhet. IPA II-programmen antogs dock precis i slutet av 2014 på grund av förseningar i den nya rättsliga ramen och de nya förfarandena för IPA. Upphandlingen och betalningarna försenades ytterligare av mottagarländernas ratificeringsförfaranden. Därför var det för tidigt för oss att kommentera kontrakterade och utbetalade belopp inom IPA II när vi genomförde revisionen.

Kommissionen tillämpade inte strikta villkor systematiskt

27

I kommissionens successiva utvidgningsstrategier hänvisade man gång på gång till ”strikt villkorlighet”²⁴ men definierade inte specifikt vad det innebar. Villkorlighet är principen om att särskilda villkor ställs innan man ingår kontrakt eller gör utbetalningar på såväl politisk nivå som på program- och projektnivå. Om en stödmottagare inte uppfyller de på förhand fastställda villkoren kan kommissionen vidta åtgärder som att hålla inne betalningen för ett helt program, minska framtida stöd eller avbryta ett projekt.

28

Kommissionen tillämpade strikta villkor endast i mycket få fall på programnivå, men särskilt i Bosnien och Hercegovina (se ruta 5) och i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien²⁵.

Ruta 5

Strikt villkorlighet på programnivå, rättsväsendet i Bosnien och Hercegovina

År 2013 avstannade EU-integrationsprocessen i Bosnien och Hercegovina. Landets politiska företrädare tycktes oförmögna eller ovilliga att nå det samförstånd som krävdes för att man skulle komma vidare i föranslutningsprocessen. Ett exempel på det var landets oförmåga eller brist på politisk vilja att verkställa en dom från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna²⁶. Det ledde till att kommissionen tillämpade villkorlighet och minskade 2013 års IPA I-anslag med 45 miljoner euro och beslutade om ytterligare minskningar av anslag inom IPA II²⁷. När Bosnien och Hercegovina inte lyckades anta en ny övergripande reformstrategi för rättsväsendet som alla fyra konstitutionella enheter stod bakom, däribland Republika Srpska (se kartan i figur 3), höll kommissionen inne det pågående budgetstödet till rättsväsendet.

29

Kommissionen tillämpade inte strikta villkor systematiskt på projektnivå, vilket framgår av exemplen i ruta 6. Trots att vi 2011 rekommenderade att man skulle lägga större vikt vid att se till att projektförslag i de andra föranslutningsländerna var tillräckligt färdigutvecklade för att kunna genomföras²⁸ garanterades detta inte alltid av kommissionen. Det påverkade projektresultatet i flera länder²⁹.

Ruta 6

Strikt villkorlighet tillämpades inte under IPA I

Albanien

När det gäller sju av de 15 granskade projekten ställde kommissionen inte strikta villkor på kontraktsstadiet³⁰ och innan den betalade ut stöd. Det gällde inte bara för de projekt som hade komplexa mål (som att stärka korruptionsbekämpande åtgärder) utan också dem som strävade efter relativt okomplicerade resultat, som projektet med domstolsbyggnaden i Tirana (se projekt 10 i bilaga II). För det projektet fanns inte de tillstånd som krävdes och påstådda oriktigheter beträffande markägande försvårade saken ytterligare. Efter förhandlingar i fyra och ett halvt år med justitieministeriet avbröt kommissionen projektet och omfördelade en del av finansieringen till åtgärder som inte hade något att göra med rättsstatssektorn.

Serbien

Kommissionen lade inte tillräckligt stor vikt vid villkorligheten, tidsplaneringen i projektutformningen och rättsliga inkonsekvenser. Det motverkade ofta ett smidigt och snabbt genomförande av projekten³¹. Efter 2012 sköts projektförslag ibland upp eller minskade i omfattning på grund av att tillstånd saknades eller den genomförbarhetsstudie som krävs saknades.

Kommissionen övervakade i allmänhet genomförandet på ett ändamålsenligt sätt och följde upp utvärderingar på ett delvis ändamålsenligt sätt

30

Kommissionen övervakade sektorreformer och projektgenomförande både direkt och via de sex EU-delegationerna på västra Balkan. Den mest omfattande övervakningen ägde rum vid den gemensamma övervakningskommitténs möten två gånger om året och mer regelbundet i sektorövervakningskommittéerna. EU-delegationerna övervakade också genomförandet på plats.

31

Kommissionen gjorde sektorsvisa och tematiska utvärderingar som en del av sin utvärderingscykel. De ska inte förväxlas med de årliga framstegsrapporterna om kandidatländer och potentiella kandidatländer, som är kommissionens officiella politiska bedömningar av länderna.

Kommissionens övervakning var i allmänhet ändamålsenlig

32

EU-delegationerna hade en ändamålsenlig övervakning av IPA-projekten i de olika sektorerna genom följande:

a)Kontroller avseende lagligheten och korrektheten som byggde på förvaltnings- och informationssystemen.

b)Samordningsmöten med kontraktsparter och stödmottagande förvaltningar, inklusive besök på plats.

c)De årliga rapporterna från den vidaredelegerade utanordnaren.

d)Möten i den gemensamma övervakningskommittén och sektorövervakningskommittén.

e)Interna kvartalsvisa övervakningstabeller för mer riskfyllda projekt.

33

Kommissionens övervakning av genomförandet av IPA och leveransen av output var ändamålsenlig³². Utöver de övervakningsverktyg som nämns ovan följde de resultatorienterade övervakningsrapporterna (ROM) kommissionens standardmetod och spårade främst pågående projekts resultat. ROM-metoden hade dock tre stora brister.

34

För det första gällde ett stort antal av de IPA-projekt som vi bedömde kontrakt med ett värde på mindre än en miljon euro och de låg därför under tröskeln för ROM-rapporter. Det medförde att det inte var alla politiskt känsliga projekt som omfattades av en resultatorienterad övervakning. För det andra var det ingen av de bedömda rapporterna som mätte om villkoren hade uppfyllts. För det tredje innebar avsaknaden av efterhandsövervakning av projekt³³ att projektens hållbarhet inte kunde mätas.

Kommissionens uppföljning av utvärderingar var delvis ändamålsenlig

35

När det gällde rättsstaten gjorde kommissionen en omfattande sektorsövergripande utvärdering av IPA på västra Balkan och även två tematiska utvärderingar av IPA-projekt i fråga om rättsstaten respektive korruptionsbekämpningen³⁴. I nära samarbete med Europarådet och Venedigkommissionen³⁵ sponsrade kommissionen ett stort antal rapporter från expertbesök om rättsväsendet där man till exempel påpekade att det ännu inte fanns något register över framgångsrika brottmålsdomar.

36

Trots det utnyttjade inte kommissionen sina egna utvärderingar eller rapporterna från expertbesöken för att tillämpa villkorlighet i större utsträckning. Den anpassade inte ROM-rapporternas indikatorer för rättsstatsprojekt, som tenderade att vara inriktade på outputindikatorerna för pågående projekt. Kommissionen uppgav också att uppföljning av projekt inom IPA:s rättstatssektor ofta saknades.

37

Kommissionen gjorde ingen omfattande utvärdering av IPA-stöd när det gällde reformen av den offentliga förvaltningen, men en del utvärderingar behandlade ett begränsat antal IPA-projekt på det området.

Trots stora brister hos stödmottagarna gav kommissionen ett ändamålsenligt stöd till givarsamordningen

38

Principen om landledda givare fastställs i Parisdeklarationen om biståndseffektivitet (2005)³⁶. Enligt den principen, som också gäller för IPA-finansiering, ska varje stödmottagande land fastställa realistiska mål i ett litet antal sektorer och se till så att givarstöden inte överlappar varandra. Kommissionen gav ändamålsenligt stöd i hela regionen till de stödmottagande länderna, som ansvarade för att leda givarsamordningen.

Regional givarsamordning

39

Investeringsramen för västra Balkan (WBIF) och det regionala samarbetsrådet (RCC) finansieras båda av IPA:s regionala program. Deras mål var bland annat att förbättra givarsamordningen mellan länderna på västra Balkan (se ruta 7).

Ruta 7

Regional givarsamordning på västra Balkan

Investeringsramen för västra Balkan

Alla länder på västra Balkan lade fram en gemensam planeringsprocess för infrastrukturprojekt i december 2015, vilket underlättade bedömnings- och urvalsprocessen för WBIF:s infrastrukturprojekt.

Det regionala samarbetsrådet (RCC)

Ett av det regionala samarbetsrådets mål var att ge ett ”regionalt perspektiv” på givarstödet³⁷. Förutom ett möte som hölls 2015 använde inte länderna på västra Balkan det regionala samarbetsrådet till givarsamordning.

Givarsamordning på stödmottagarnivå

40

Det stödmottagande landets givarsamordning var ändamålsenlig i Serbien, delvis ändamålsenlig i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Montenegro och icke ändamålsenlig i Albanien, Bosnien och Hercegovina och Kosovo (se ruta 8). Det berodde på bristande ledarskap och bristfällig administrativ kapacitet inom de nationella strukturer som ansvarade för givarsamordningen. Men vi kunde konstatera att kommissionen gav stöd till stödmottagarna genom att garantera viss givarsamordning.

Ruta 8

Icke ändamålsenlig givarsamordning på stödmottagarnivå

Albanien

Vi granskade givarverksamheten vid avdelningen för planering, finansiering och utländskt bistånd. Den hade ingen tydlig organisationsstruktur, led av personalbrist och saknade en databas över givarna. Medan givarnas sektorvisa arbetsgrupper hade varit inaktiva sedan 2013 ledde givarnas tekniska sekretariat som drevs av kommissionen till en ändamålsenlig komplementaritet och arbetsfördelning mellan givarna. Enligt intervjuer med givarsamfundet (USA, Italien och Frankrike) fick EU-delegationen i Tirana i regel beröm för sina insatser.

Kosovo

Det fanns inga ändamålsenliga samordningsmekanismer i bruk i slutet av 2011, och trots olika initiativ att samordna givarna inom enskilda sektorer sedan dess har EU och andra internationella givare uppmanat Kosovos institutioner att ta på sig en aktivare roll när det gäller att leda givarsamordningen och följa upp den på teknisk nivå³⁸. Detta bekräftas av nya interna kommissionsdokument.

Del II – Stärkte IPA den administrativa kapaciteten på västra Balkan?

41

Från 2007 och framåt har IPA varit det enda finansieringsinstrument som EU har för att stärka den administrativa kapaciteten på västra Balkan. I rättsstatssektorerna å ena sidan och reformen av den offentliga förvaltningen å andra har vi bedömt om

a)kommissionen faktiskt levererade den planerade outputen,

b)resultaten av IPA utöver outputen var hållbara,

c)den politiska dialogen tog upp den administrativa kapaciteten på ett ändamålsenligt sätt.

Kommissionen levererade den planerade outputen på ett ändamålsenligt sätt

42

De granskade projekten inom både nationella och regionala program levererade den kontraktsenliga outputen de olika sektorerna³⁹. Till exempel levererades fängelset i Fier i Albanien och it-systemet för Bosnien och Hercegovinas höga domar- och åklagarråd i tid och enligt kontraktsspecifikationerna (se bilderna 1 och 2).

Bild 1

Färdigställda fängelseceller, byggprojekt för fängelset i Fier, Albanien

© Eriton Hasaj, 2014.

Källa: Europeiska kommissionen (sjunde interimsrapporten och slutrapporten, s. 33).

Bild 2

It-projektet inom det höga domar- och åklagarrådet, som övervakar Bosnien och Hercegovinas domstolsväsende från Sarajevo

© Höga domar- och åklagarrådet BiH (HJPC BiH).

Källa: Europeiska kommissionen (den slutliga beskrivande rapporten, s. 23).

IPA:s stöd till rättsstaten och reformen av den offentliga förvaltningen var delvis hållbart

Rättsstatsprojekten var delvis hållbara

43

Kommissionen lyckades endast delvis omvandla projektens output till hållbara resultat på de olika områden av rättsstatssektorn som fick stöd av IPA (t.ex. brottsbekämpning, åklagarmyndigheter, domstolar och korruptionsbekämpande organ). 15 av de 29 rättsstatsprojekten i granskningsurvalet av nationella projekt var inte hållbara⁴⁰. Skälen till att resultaten inte blev hållbara stod ofta att finna hos stödmottagaren och handlade om att budgeten var otillräcklig, det rådde personalbrist, var dålig samordning och saknades politisk vilja att reformera institutioner och göra uppföljningar.

44

Kommissionen tillämpade inte tillräckligt relevanta villkor för de här 15 projekten innan den godkände kontrakt. IPA-kontrakten kunde ha inbegripit ett villkor om att bättre skydd måste införas i reformen av rättsväsendet. Om detta villkor inte uppfylldes skulle utbetalningen av de årliga IPA-anslagen ha kunnat hållas inne tills vidare.

45

På regional nivå fick områdena rättsväsende och korruptionsbekämpning en framträdande plats i RCC:s strategi för sydöstra Europa 2020⁴¹. Trots RCC:s starka beroende av IPA-finansiering⁴² hittade vi ingen betydande verksamhet på rättsstatsområdet och under den granskade perioden i denna internationella organisation som verkar i länderna på västra Balkan.

IPA I hade en begränsad effekt på kampen mot korruption och organiserad brottslighet

46

Sedan 1995 har Transparency International rankat länder enligt ett världsomspännande korruptionsindex⁴³ – ju högre rankning landet har, desto högre är graden av uppfattad korruption. Figur 5 visar hur de sex länderna på västra Balkan har rankats de senaste sex åren, som motsvarade den senare delen av genomförandeperioden av IPA I och senare.

Figur 5

Korruptionsindex - rankningar för västra Balkan

Källa: Europeiska revisionsrätten baserat på Transparency Internationals korruptionsindex (2010–2015).

47

År 2015 rankades Albanien och Kosovo på plats 88 respektive 103 på korruptionsindexet, vilket betyder att de likställs med Egypten och Etiopien. De övriga fyra länderna på västra Balkan hamnade på mellan sextionde och åttionde plats i indexet från 2010 till 2015.

48

De årliga framstegsrapporterna, enkäterna och de två tematiska utvärderingarna pekade på att kommissionen var medveten om att det förekom omfattande politisk inblandning i rättsväsendets arbete på västra Balkan, liksom högnivåkorruption och organiserad brottslighet⁴⁴ (se ruta 9). I Montenegro och Serbien, de två länder som EU hade inlett anslutningsförhandlingar med⁴⁵, hade man dock bättre beredskap för reformen av rättsväsendet än i de fyra andra länderna.

Ruta 9

Politisk inblandning, högnivåkorruption och organiserad brottslighet på västra Balkan

Albanien

Domares och åklagares fullständiga oberoende och ansvarsskyldighet kunde inte garanteras. Den långsamma rättsskipningen och de rättsliga avgörandena som inte alltid verkställdes ledde till att endast ett försumbart antal slutliga fällande domar de facto upplöste brottsorganisationer⁴⁶.

Bosnien och Hercegovina

Politiska åtaganden omsattes inte i verkningsfulla fällande domar⁴⁷. I en enkät som RCC genomförde 2015 till exempel instämde 90 % av de svarande i Bosnien och Hercegovina inte i påståendet att deras regering bekämpade korruptionen på ett ändamålsenligt sätt.

Kosovo

Omstridda utnämningar, otydliga mandat och en konstant brist på nationell finansiering underminerade verksamheten i centrala rättsstatsinstitutioner i Kosovo. Utredningarna av högnivåkorruptionsärenden var sällsynta och resulterade inte i slutliga fällande domar. Dessutom hotades den regionala stabiliteten mellan olika etniska grupper av Kosovomedborgares inblandning i den organiserade brottsligheten i regionen⁴⁸.

49

I övervakningssyfte bad kommissionen varje stödmottagande land om resultat i fråga om effektiva utredningar, åtal och slutliga fällande domar i rättsfall som gällde högnivåkorruption och organiserad brottslighet. Beroende på vilket land det gällde varierade det antal ärenden beträffande högnivåkorruption och organiserad brottslighet som togs med i resultaten från några få (Serbien) till inga alls (Kosovo), vilket tyder på att det saknas politisk vilja.

50

Enligt kommissionen speglades ofta bristen på politisk vilja i de otillräckliga ekonomiska resurser och personalresurser som tilldelades de berörda institutionerna, vilket begränsade ambitionen och kapaciteten att utnyttja IPA I. De två exemplen i ruta 10 visar att IPA I-projekten för kampen mot korruption och organiserad brottslighet endast hade begränsad effekt.

Ruta 10

IPA I-projektens resultat i kampen mot korruption

Projekt mot korruption i Albanien

Syftet med projektet mot korruption i Albanien var att bistå den albanska regeringen i genomförandet av antikorruptionsstrategin (2007–2013). Inte nog med att man inte lyckades uppfylla mätbara målvärden utan hållbarheten påverkades också av att den nationella antikorruptionssamordnaren inte var oberoende och att samordnade strategier på nationell och lokal nivå inte hade en tillräcklig budget eller tillräckligt med personal.

Den statliga kommissionen för förebyggande av korruption i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien

Syftet med projektet var att stärka arbetet vid det organ som främst ansvarade för att förebygga korruption. Men projektet försökte inte göra något åt att den statliga kommissionen för förebyggande av korruption inte kunde fullgöra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt på grund av de nationella myndigheternas otillräckliga åtagande, den högre ledningens brist på oberoende och otillräckliga resurser⁴⁹.

Kommissionen använde endast lite IPA-finansiering på centrala rättsstatsområden

51

Pressfrihet och ett starkt civilsamhälle är det som främst bidrar till att öka allmänhetens medvetenhet om korruption och organiserad brottslighet⁵⁰ och de uppmuntrar ofta de korruptionsbekämpande organen och åklagarmyndigheterna att agera. Dessa bidrar i sin tur direkt till resultatet i fråga om effektiva utredningar, åtal och slutliga fällande domar i rättsfall som gäller högnivåkorruption och organiserad brottslighet. När det gäller rättsstaten på västra Balkan var de genomgripande problemen med rättsväsendets oberoende och effektiviteten i kampen mot korruption och organiserad brottslighet (se punkterna 46–50), tillsammans med kommissionens egen uppfattning om betydelsen av medierna, civilsamhället, de korruptionsbekämpande organen och åklagarmyndigheten⁵¹, tillräckliga skäl för ett fortsatt stöd på dessa centrala områden.

52

Inom IPA I fördelade dock kommissionen relativt lite finansiering till pressfrihet och civilsamhället på västra Balkan (0,5 % av de totala anslagen)⁵². Albanien fick till exempel inga nationella anslag till pressfrihet och civilsamhället inom ramen för korruptionsbekämpningen. Kommissionen fördelade likaledes lite finansiering till kampen mot korruption och organiserad brottslighet (2 %) och stöd till åklagarmyndighetens avdelningar (1 %).

Projekten för reformen av den offentliga förvaltningen var i regel hållbara

53

Att bygga upp och upprätthålla den administrativa kapaciteten var särskilt svårt, främst på grund av den omfattande korruptionen och den konstanta politiska inblandningen i rekryteringar till offentliga tjänster och karriärplanering. Det ledde till en hög personalomsättning och brist på kvalificerad personal vid de nationella myndigheterna⁵³. Under de förhållandena lyckades kommissionen omvandla många av projektens output till hållbara resultat som IPA I hade gett stöd till (t.ex. reformen av offentliga tjänster, tullar, offentlig upphandling, offentlig intern finansiell kontroll och revision)

54

14 av de 23 projekten i granskningsurvalet av nationella projekt var hållbara⁵⁴. När de inte var det berodde det främst på en otillräcklig budget och personalbrist, dålig samordning och, viktigast av allt, stödmottagarens brist på politisk vilja att reformera institutionerna och följa upp reformen. I en del fall kunde kommissionen ha fastställt ytterligare förhandsvillkor med avseende på lagstiftning och kravspecifikationer för projekten innan den godkände kontrakt, men det gjorde den inte (se ruta 11).

Ruta 11

IPA och reformen av den offentliga förvaltningen

Bosnien och Hercegovina

Budgetar antogs sent och budgetsamordningen och budgetplaneringen var fortfarande bristfällig i landet⁵⁵. På statlig nivå hade enheterna och Brčko-distriktet dessutom sina egna budgetar och lagar om offentliga tjänster och administration, och den offentliga förvaltningen fortsatte att vara splittrad. Det motverkade hållbarheten i ett landsomfattande projekt för administrativ samordning och ett projekt om statistik över de offentliga finanserna.

55

När det gällde regionala program (se bilaga III) var WBIF utformat som ett instrument för kombinerat stöd för infrastrukturprojekt på västra Balkan⁵⁶. Mellan 2008 och 2014 ingicks kontrakt för projektlån på 2,8 miljarder euro jämfört med 305 miljoner euro i EU-finansiering⁵⁷. WBIF var ett bra instrument som bidrog till att förbättra givarsamordningen och ge tekniskt stöd till de nationella myndigheter som ansvarade för infrastruktur (t.ex. utarbeta projektförteckningar och upprätta dokumentation om projektfinanserna), som därmed stärkte stödmottagarens administrativa kapacitet. Vi granskade ett typiskt WBIF-projekt (se ruta 12).

Ruta 12

Det adriatisk-joniska gasledningsprojektet

Detta regionala projekt på 3,5 miljoner euro, som sponsrades av Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling, bestod av tekniskt stöd till en genomförbarhetsstudie för en sammanlänkad gasledning från Albanien till Kroatien. Projektets resultat (en teknisk rapport) blev färdigt i tid och bestod i att det albanska ministeriet för energi och industri fick tekniska expertkunskaper som kommer att användas till översiktsplanen för och det framtida bygget av gasledningen.

56

Den regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) styrs av de sex länderna på västra Balkan och är en internationell organisation med säte i Danilovgrad i Montenegro. Skolan fick 2,4 miljoner euro i tekniskt stöd, utrustning och möbler från IPA och ett årligt anslag på 1,2 miljoner euro i IPA-finansiering till sin driftverksamhet⁵⁸.

57

Syftet var att bidra till en ändamålsenlig och professionell offentlig förvaltning i länderna på västra Balkan, men offentliga tjänstemän från dessa länder utnyttjade ReSPA:s utbildningsutbud endast i en liten utsträckning⁵⁹ som inte stod i proportion till mängden IPA-medel och nationella medel som hade investerats i ReSPA i nära ett årtionde⁶⁰. Kommissionen lade fram förslag för att förbättra ReSPA:s resultat, bland annat genom att garantera samordning mellan IPA:s regionala och nationella stöd⁶¹. Trots att förslagen hade behandlats när vi gjorde revisionen var det för tidigt att avgöra om ReSPA verkligen hade förbättrat den administrativa kapaciteten på västra Balkan.

Kommissionen kunde ha uppmuntrat stödmottagarna att använda IPA som ett inlärningsverktyg

58

Vi konstaterade att kommissionens metod för IPA I främst var begränsad till de IPA-strukturer som hade inrättats för förvaltningen av IPA-medel⁶². Den kunde också aktivt ha uppmuntrat de nationella myndigheterna att använda den goda praxis som har utvecklats inom dessa IPA-strukturer som ett inlärningsverktyg för att stärka andra delar av den offentliga förvaltningen utanför strukturerna⁶³ även om det inte var ett specifikt mål med IPA. Men det gjorde den inte och därför förblev IPA:s bidrag till stärkandet av den administrativa kapaciteten begränsad till de organ som är närmast knutna till IPA:s reform av den offentliga förvaltningen. I rutorna 13 och 14 finns två uppmärksammade exempel där stödmottagarna inte tillämpade den goda praxis som de kunde ha lärt sig genom IPA.

Ruta 13

Projektet Skopje 2014 i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien

År 2010 presenterades detta som ett projekt på 80 miljoner euro. Men 2015 uppskattades kostnaderna till sju gånger detta belopp, det vill säga 560 miljoner euro. Detta storskaliga stadsprojekt i huvudstaden gällde uppförandet av byggnader och monument (se bild 3). Det fick ingen IPA-finansiering. Projektet följde inte EU:s regler för offentlig upphandling, det saknades insyn i anbudsförfarandet (t.ex. att avgifter betalades för konstverk som inte hade specificerats före anbudet) och påstådda oriktigheter i kontraktstilldelningen hade varken granskats externt eller utretts⁶⁴.

Bild 3

Delar av Skopje 2014-projektet: Konstverk i floden Vardar och offentliga byggnader på kajen

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Ruta 14

Projektet avseende Žeželj-bron i Serbien

I Serbiens självstyrande region Vojvodina finansierade IPA delar av kostnaderna för projektet avseende Žeželj-bron. Meningen var att bron skulle vara färdigställd till november 2013 och då ersätta en hårt belastad och farlig järnvägsbro i Novi Sads centrum, som var ett tillfälligt bygge efter bombningen av den tidigare bron under kriget mot Kosovo. På grund av en alltför stor administrativ börda och dålig samordning (t.ex. de serbiska myndigheternas delegering av centrala uppgifter till externa parter, de serbiska förfarandenas oförenlighet med internationella byggnadsförfaranden och problem med att fastställa delmål för projektet) försenades projektet kraftigt under 2015 och de serbiska myndigheterna kunde inte slutföra de projektetapper som inte finansierades av IPA (bild 4).

Bild 4

Platsen där den framtida Žeželj-bron över Donau i Novi Sad ska ligga

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Den politiska dialogen tog upp den administrativa kapaciteten

59

IPA:s resultat hängde i mycket stor utsträckning på vilka framsteg som gjordes inom de olika strukturerna för den politiska dialogen. Den politiska dialogen fördes antingen på mellanstatlig eller på gemensam parlamentarisk nivå. Den mellanstatliga nivån inbegrep EU-rådet och medlemsstaterna, Europeiska utrikestjänsten, kommissionen och de sex regeringarna på västra Balkan. Europaparlamentets berörda gemensamma parlamentarikerkommittéer och de sex parlamenten på västra Balkan utgjorde den gemensamma parlamentariska nivån. I tabell 4 sammanfattas de viktigaste strukturerna för den politiska dialogen där kommissionen deltar och som är relevanta för vår revision.

Tabell 4

Dialogstrukturer där kommissionen och västra Balkan deltar

| Politisk dialog | Start
Albanien | Högnivådialog om centrala prioriteringar | 12 november 2013
Bosnien och Hercegovina | Högnivådialog om anslutningsprocessen | 27 juni 2012
Strukturerad dialog om rättsväsendet | 6 juni 2011
Kosovo | Strukturerad dialog om rättsstatsprincipen | 30 maj 2012
F.d. jugoslaviska republiken Makedonien | Högnivådialog om anslutningen | 29 mars 2012
Montenegro | Anslutningsförhandlingar inleds | 29 juni 2012
Serbien | Anslutningsförhandlingar inleds | 21 januari 2014
Alla länder på västra Balkan | Stabiliserings- och associeringsråden | Flera olika datum

Källa: Europeiska revisionsrätten.

60

Syftet med de här strukturerna för dialog var att stimulera den politiska viljan att stärka rättsstaten, uppmuntra administrativa reformer och förbättra förvaltningen av de offentliga finanserna, särskilt under åren 2014–2015. Beroende på ländernas politiska status i fråga om EU-medlemskap (potentiellt kandidatland, kandidatland eller kandidatland med aktiva kapitelförhandlingar) gav strukturerna för den politiska dialogen upphov till specialiserade arbetsgrupper.

Den politiska dialogen om rättstaten hade begränsad effekt

61

Kommissionen inrättade arbetsgrupper, särskilt avseende rättsväsendets oberoende, brister hos åklagarmyndigheter och korruption inom rättsväsendet och polisen. I fallet Montenegro och Serbien, som rådet gick med på att inleda anslutningsförhandlingar med (se tabell 4), har stabiliserings- och associeringsprocessen, handlingsplanerna för kapitlen 23 och 24 och IPA dessutom gett länderna en viss beredskap inför reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet.

62

I de länder med vilka anslutningsförhandlingar ännu inte hade inletts hade EU:s och västra Balkans arbetsgrupper begränsad effekt när det gällde att frambringa en politisk vilja att främja rättsstaten, vilket framgår av ruta 15.

Ruta 15

Begränsningar i den politiska dialogen om rättsstaten

Bosnien och Hercegovina

Den politiska dialogen var delvis icke ändamålsenlig på grund av de politiska och institutionella utmaningarna. Vissa framsteg gjordes i och med att funktionsdugliga och hållbara institutioner inrättades⁶⁵, men däremot få framsteg när det gällde reformen av rättsväsendet. Ihållande brister som hade att göra med oberoende, politisk inblandning och ineffektivitet fortsatte att påverka rättsväsendet⁶⁶.

Kosovo

Trots att rättsstaten var högst prioriterad i Kosovo⁶⁷ drabbades kampen mot korruption och organiserad brottslighet av stora bakslag, vilket framgår av olika rapporter⁶⁸. I den politiska dialogen har man inte tagit itu med den känsla av straffrihet som råder i landet, främst på grund av rättsväsendets brist på oberoende och också de begränsade resultaten i kampen mot korruption och organiserad brottslighet⁶⁹.

Vissa framsteg har gjorts i den politiska dialogen om reformen av den offentliga förvaltningen

63

Den politiska dialogen om reformen av den offentliga förvaltningen ägde rum inom ramen för stabiliserings- och associeringsavtalen (SAA). I partnerskap med stödmottagarnas offentliga förvaltningar i hela regionen på västra Balkan lyckades kommissionen inrätta särskilda grupper för reformen av den offentliga förvaltningen.

64

Dessa särskilda grupper tog systematiskt itu med den strategiska ramen för reformen av den offentliga förvaltningen, förvaltningen av offentliga tjänster och personalresurser, utformningen och samordningen av politiken, tillhandahållandet av tjänster till medborgare och företag, den offentliga förvaltningens ansvarsskyldighet och förvaltning av de offentliga finanserna. Grupperna inrättades 2010 i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, 2012 i Albanien, 2013 i Kosovo, 2014 i Montenegro och Serbien och 2015 i Bosnien och Hercegovina.

9Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 26.10.2012, s. 1).

10Rådets förordning (EG) nr 1085/2006, genomförd genom kommissionens förordning (EG) nr 718/2007 av den 12 juni 2007 och förordning (EU) nr 231/2014, genomförd genom kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 447/2014 av den 2 maj 2014.

11Revisionsrättens analys av europeiska partnerskapsavtal, stabiliserings- och associeringsavtal, GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar och årliga verksamhetsrapporter (2013 och 2014). I metautvärderingen av IPA-stöd (september 2013, s. 20) angavs vidsträckta mål som ofta inte innehöll tillräckligt mätbara målvärden.

12Förvaltningsplan 2015, GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar, s. 4 och 18, KOM(2012) 600 slutlig, 10.10.2012, Strategi för utvidgningen och huvudfrågor 2012–2013, s. 4.

13Kom(2011) 666 slutlig, 12.10.2011, Strategi för utvidgningen och huvudfrågor 2011–2012, s. 20.

14Instrument för stöd inför anslutningen (IPA II), vägledande strategidokument för flera länder (30 juni 2015) och vägledande strategidokument för Albanien och Montenegro (18 augusti 2014), f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Serbien (19 augusti 2014), Kosovo (20 augusti 2014) och Bosnien och Hercegovina (15 december 2014).

15Skäl 13 i ingressen till och artikel 2 g i rådets förordning (EG) nr 1085/2006.

16https://www.wbif.eu/

17Sedan den 1 januari 2014 har begreppet ”decentraliserad förvaltning” ersatts av ”indirekt förvaltning med tredjeländer”.

18Andra krav vid decentraliserad förvaltning innebar bland annat ackreditering av en nationell utanordnare, inrättande av en verksamhetsstruktur för IPA och en revisionsmyndighet samt en förhandskontroll av EU-delegationen av alla decentraliserade IPA-projekt. Se artiklarna 11–31 i kommissionens förordning (EG) nr 718/2007 av den 12 juni 2007 om tillämpning av rådets förordning (EG) nr 1085/2006 om upprättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (EUT L 170, 29.6.2007, s. 1).

19Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, 16.9.2002, s. 1), med senare ändringar.

20Punkt 47 i revisionsrättens särskilda rapport nr 11/2016 Att stärka den administrativa kapaciteten i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien: begränsade framsteg i en svår miljö (http://eca.europa.eu).

21Ibidem, punkterna 48 och 50.

22Punkt 79 i revisionsrättens särskilda rapport nr 19/2014 EU:s föranslutningsstöd till Serbien (http://eca.europa.eu).

23Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002.

24Enligt kommissionens utvidgningsstrategi 2011-2012 är ”engagemang, villkorlighet och trovärdighet centrala inslag i anslutningsprocessen och avgörande för dess framgång” (s. 2) och en sträng villkorligheten ska tillämpas (s. 18 och 23). I utvidgningsstrategin 2012-2013 hänvisade kommissionen till sträng villkorlighet (s.2, 3, 16 och 22) samt i utvidgningsstrategin 2014 (s. 2 och 19) och utvidgningsstrategin 2015 (s. 12).

25Betalningsinställelse enligt artikel 46 i kommissionens förordning (EG) nr 718/2007.

26I Sejdić and Finci vs Bosnia and Herzegovina (december 2009) konstaterade Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna att Bosnien och Hercegovina hade kränkt de kärandes rätt att bli valda bara för att de tillhörde etniska minoriteter.

27Från 2014 till 2017 fördelades 165 miljoner euro till det landet, jämfört med 331 miljoner euro från 2007 till 2010.

28Punkt 53 i revisionsrättens särskilda rapport nr 14/2011 Har EU-stödet förbättrat Kroatiens kapacitet att förvalta stöd efter anslutningen? (http://eca.europa.eu).

29Se utvärderingen av rättsstaten, reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet på västra Balkan, februari 2013, s. 240.

30Se bilaga II, albanska projekt inom rättsstatsprincipen nr 2, 3, 4, 5, 9 och 10 och projekt för förvaltningen av de offentliga finanserna nr 2.

31Ruta 5 och punkterna 27 och 31 i särskild rapport nr 19/2014 EU:s föranslutningsstöd till Serbien (http://eca.europa.eu).

32Granskningsteamet samlade in bevis i det avseendet från EU-delegationerna i Albanien, Bosnien och Hercegovina och Serbien.

33Tematisk utvärdering av rättsstaten, reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet på västra Balkan, omgång 3, slutlig huvudrapport, februari 2013, s. 60.

34Metautvärderingen av IPA-stöd och utvärdering av program med flera stödmottagare, september 2013. Tematisk utvärdering av rättsstaten, reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet på västra Balkan, omgång 3, slutlig huvudrapport, februari 2013. Tematisk utvärdering av IPA-stöd till korruptionsbekämpningen, slutlig huvudrapport, augusti 2015.

35”Europeiska kommissionen för demokrati genom lag” ligger i Venedig i Italien och ger bland annat juridisk rådgivning till Europarådets medlemmar och hjälper dem särskilt med att anpassa de respektive jurisdiktionerna till de europeiska standarderna avseende rättsstatsprincipen (http://www.venice.coe.int).

36KOM(2007) 72 slutlig, 28.2.2007, EU:s uppförandekodex för arbetsfördelningen på området utvecklingspolitik.

37http://rcc.int/pages/2/overview. Se stadgarna för det regionala samarbetsrådet.

38Punkterna 82 och 86 i revisionsrättens särskilda rapport nr 18/2012 Europeiska unionens stöd till Kosovo på rättsstatsområdet (http://eca.europa.eu).

39Denna iakttagelse grundar sig på det granskningsurval som bedömdes 2015 (se bilaga II). En liknande iakttagelse gjordes i kommissionens metautvärdering, s. 6 (2013).

40Se bilaga II, rättsstatsprojekt i Albanien (nr 2, 3, 4, 5, 9 och 10), Bosnien och Hercegovina (nr 11 och 14), f.d. jugoslaviska republiken Makedonien (nr 21 och 22), Montenegro (nr 23) och Serbien (nr 25, 26, 27 och 28).

41Strategin för sydöstra Europa 2020, RCC, s. 31–33.

42När det gäller den administrativa funktionen och genomförandet av projekt förlitar sig RCC på IPA-finansiering (14 miljoner euro betalades ut mellan 2007 och 2013) eftersom de årliga medlemsavgifterna på minst 50 000 euro per styrelseledamot inte täckte alla kostnader.

43Transparency International definierar korruption som ”missbruk av anförtrodd makt för egen vinning”, se http://www.transparency.org/. Världsbankens indikator för styrning ”Kontroll av korruption” visar jämförbara rangordningar för de sex länderna på västra Balkan, se http://info.worldbank.org/governance/wgi/

44Framstegsrapporterna 2012–2015. Utvärdering av IPA:s stöd till korruptionsbekämpningen, augusti 2015. Utvärdering av rättsstaten, reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet på västra Balkan, februari 2013

45Framstegsrapport Montenegro 2015, s. 14, 15, 18 och 19. Framstegsrapport Serbien 2015, s. 11, 13, 14, 17 och 18.

46Framstegsrapport Albanien 2015, s. 4 och 51.

47Framstegsrapport Bosnien och Hercegovina 2015, s. 16.

48Framstegsrapport Kosovo 2015, s. 12, 15, 16 och 18.

49Punkt 28 och ruta 3 i revisionsrättens särskilda rapport nr 11/2016 Att stärka den administrativa kapaciteten i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien: begränsade framsteg i en svår miljö (http://eca.europa.eu). Utvärderingen av IPA-stöd till kampen mot korruption, augusti 2015, s. 30 och 120.

50Transparency International, Corruption fighters’ Tool kit: civil society experiences and emerging strategies (korruptionsbekämpares verktygslåda: civilsamhällets erfarenheter och nya strategier), 2002 (http://www.transparency.org/whatwedo/publication/corruption_fighters_toolkit_civil_society_experiences_and_emerging_strategi).

51Se till exempel Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet: Strategi för utvidgningen och huvudfrågor 2013–2014, KOM(2011) 666 slutlig, särskilt punkterna 3, 7, 23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 och 67.

52Revisionsrättens analys, kommissionens uppgifter, juli 2015.

53Metautvärdering av IPA-stöd, september 2013, s. 19. Framstegsrapporter 2012–2015.

54Se bilaga II, projekt för reformen av den offentliga förvaltningen i Albanien (nr 3, 4 och 5), Bosnien och Hercegovina (nr 6, 7 och 9), f.d. jugoslaviska republiken Makedonien (nr 12 och 14), Montenegro (nr 17 och 18) och Serbien (nr 20, 21, 22 och 23).

55I Sigmas utgångsmätning 2015, Bosnien och Hercegovina (s. 2, 39, 94 och 95) beskrevs denna specifika omständighet.

56Ett instrument för kombinerat stöd är en kombination av lån från finansinstitut och bidrag som gör att kommissionen kan utöka IPA-medlen genom att mobilisera lån från finansinstitut. Se revisionsrättens särskilda rapport nr 16/2014 Ändamålsenligheten i att kombinera bidrag från regionala investeringsinstrument med lån från finansinstitut för att stödja EU:s externa politik (http://eca.europa.eu).

57WBIF:s årliga rapporter och övervakningsrapporter (https://www.wbif.eu/Library).

58Utifrån kontrakt som ingicks mellan 2008 och 2014, kommissionen, juni 2015.

59Utifrån uppgifter från de albanska myndigheterna till revisionsrätten (juni 2015), punkt 37 (ruta 1) i revisionsrättens särskilda rapport nr 11/2016. Punkt 19 (ruta 2) i revisionsrättens särskilda rapport nr 11/2016 Att stärka den administrativa kapaciteten i Montenegro: framsteg har gjorts men bättre resultat krävs på många centrala områden (http://eca.europa.eu).

60Metautvärdering/utvärdering av program med flera stödmottagare, juni 2013, s. 19, 20, 24 och 25.

61Punkt 20 i revisionsrättens särskilda rapport nr 20/2016 Att stärka den administrativa kapaciteten i Montenegro: framsteg har gjorts men bättre resultat krävs på många centrala områden (http://eca.europa.eu).

62När det gäller det faktum att hela den offentliga förvaltningen kan dra nytta av IPA och inte bara IPA-strukturer rekommenderade kommissionen i sina utvärderingar att IPA:s förvaltningsenheter skulle integreras i stödmottagarnas verksamhetsstruktur i stället för att vara fristående organ. Metautvärdering av IPA-stöd, september 2013. Denna fråga togs också upp av revisionsrätten 2014 i punkt VI i särskild rapport nr 19/2014.

63Se punkterna 55 och 72 i revisionsrättens särskilda rapport nr 11/2016 Att stärka den administrativa kapaciteten i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien: begränsade framsteg i en svår miljö (http://eca.europa.eu).

64BIRN, True cost of Skopje 2014 Revealed (den verkliga kostnaden för Skopje-projektet 2014 avslöjad), 27 juli 2015. BIRN, Accountability questions dog authors of Skopje 2014 (frågor om ansvarsskyldighet förföljer personerna bakom Skopje-projektet 2014), 14 augusti 2015. Framstegsrapport 2014, s. 25. IPA support to the fight against corruption (utvärdering av IPA:s stöd till korruptionsbekämpningen), augusti 2015, s. 40.

65Framstegsrapport 2015, s. 9 och 12.

66Framstegsrapport 2015, s. 12, 15, 16 och 17.

67Det fleråriga vägledande planeringsdokumentet 2011–2013, Kosovo.

68I framstegsrapporten 2014 står det att man särskilt ska arbeta för att stärka rättsstatsprincipen och intensifiera kampen mot organiserad brottslighet och korruption.

69Framstegsrapport 2015, s. 12, 15, 16 och 18. Följenot, framstegsrapport 2014.

Slutsatser och rekommendationer

65

Utifrån granskningsresultatet i tidigare särskilda rapporter, kommissionens utvärderingar och kompletterande granskningsarbete under 2015 var vårt mål att bedöma om kommissionen genom IPA-programmet hade bidragit till att stärka den administrativa kapaciteten i regionen på västra Balkan. Vi inriktade oss på perioden 2007–2013 (IPA I) men tittade även på de första etapperna av perioden 2014–2020 (IPA II). Vi riktade in oss på två centrala sektorer, nämligen rättsstaten och reformen av den offentliga förvaltningen.

66

Vi kom fram till att EU:s föranslutningsstöd i stort sett var ändamålsenligt och att IPA I delvis har stärkt den administrativa kapaciteten i regionen, trots de stora brister som förknippas med de nationella myndigheterna på västra Balkan.

67

När det gäller kommissionens förvaltning var IPA I-målen inte alltid specifika och mätbara. Programmen och projekten grundades på behov men en del stödmottagares bedömningar inom rättsstatssektorn hade stora brister (punkterna 16–23).

68

Utnyttjandet av IPA-finansieringen hindrades av en otillräcklig administrativ kapacitet i vissa länder och, när det gällde decentraliserat genomförande, av de strikta krav som var kopplade till förvaltningen av EU-medel (punkterna 24–26).

Rekommendation 1
Mål. Indirekt förvaltning

Kommissionen bör fastställa särskilda mål utifrån rangordnade prioriteringar och mätbara målvärden inom IPA II.

För att förenkla förvaltningskraven bör kommissionen när den identifierar en svaghet i den administrativa kapaciteten tillämpa indirekt förvaltning selektivt med hänsyn till hur mycket medel det rör sig om och hur komplexa och politiskt känsliga de projekt som ska decentraliseras är.

69

Under IPA I tillämpade inte kommissionen strikta villkor på ett systematiskt sätt och följde inte heller upp dem. Trots en del brister i ROM-rapporteringen övervakade kommissionen genomförandet av IPA-projekt på ett ändamålsenligt sätt. Kommissionens uppföljning av slutsatserna och rekommendationerna i IPA-utvärderingarna var också delvis ändamålsenlig. Slutligen kunde den ge ett ändamålsenligt stöd till givarsamordningen trots stora brister hos stödmottagarna (punkterna 27–37).

Rekommendation 2
Villkor. Övervakning. Utvärdering

Kommissionen bör tillämpa relevanta villkor på sektor-, program- och projektnivå och se till att de följs upp. Den skulle till exempel i förekommande fall kunna tillämpa en nettominskning av framtida IPA-anslag, hålla inne betalningar, avbryta projekt som man ännu inte har ingått kontrakt för och systematiskt övervaka om projekten uppfyller förhandsvillkoren. Kommissionen bör systematiskt övervaka känsliga program och projekt och göra externa utvärderingar av insatser i prioriterade sektorer på västra Balkan.

70

När det gällde den administrativa kapaciteten på västra Balkan levererade IPA i regel den kontraktsenliga outputen, och stödet till rättsstaten och reformen av den offentliga förvaltningen var delvis hållbart (punkterna 42–57).

71

När det gällde rättstatsprojekt tillämpade kommissionen inte villkorlighet tillräckligt strikt, och centrala områden av rättsstaten, som pressfrihet, åklagarmyndigheter och kampen mot korruption och organiserad brottslighet, fick relativt lite i IPA-finansiering. Stödmottagarnas bristande politisk vilja att reformera institutionerna, en otillräcklig budget och personalbrist samt dålig samordning påverkade också projektens hållbarhet (punkterna 43–52).

72

På området reform av den offentliga förvaltningen lyckades kommissionen omvandla en stor del av projektoutputen till hållbara resultat. Kommissionen kunde ha uppmuntrat stödmottagarna mer att använda IPA som ett inlärningsverktyg i resten av den offentliga förvaltningen även om det inte var ett uttalat IPA-mål (punkterna 53–58).

Rekommendation 3
Resultat. Resurser

Inom ramen för den politiska dialogen och IPA I och II bör kommissionen verka för att mottagarländerna gör ett starkare politiskt åtagande och därmed uppnår övertygande resultat när det gäller effektiva utredningar, åtal och slutliga fällande domar i ärenden avseende högnivåkorruption och organiserad brottslighet. I det syftet bör den kräva att varje stödmottagare förbättrar sina resultat. Det bör göras inom ramen för den politiska dialogen och bör återspeglas i framtida nationella IPA-anslag och andra potentiella EU-finansieringskällor.

När det finns ett politiskt åtagande och en bättre utnyttjandekapacitet bör kommissionen dessutom rikta resurserna bättre till centrala rättstatsområden där vi noterade att det fanns ett stort behov av stöd, nämligen kampen mot korruption och organiserad brottslighet (och särskilt åklagarmyndigheten) och pressfrihet.

73

Att öka det regionala samarbetet och stärka den administrativa kapaciteten i regionen som helhet är mycket viktigt och har uppmuntrats av kommissionen, särskilt via investeringsramen för västra Balkan (punkterna 19, 39 och 55).

74

Det regionala samarbetsrådet (RCC) hade dock inget större inflytande på fältet under den granskade perioden. Det var för tidigt att avgöra om den regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) stärkte den administrativa kapaciteten på västra Balkan (punkterna 39, 45 och 57).

Rekommendation 4
Regionalt samarbete

Kommissionen bör stödja regionalt samarbete inom IPA I och II. Framför allt bör den se till att de ekonomiska bidragen till RCC och ReSPA genererar mätbara och hållbara resultat på fältet.

75

Den politiska dialogen på västra Balkan hade begränsad effekt på rättsstaten i ett antal fall. Den bidrog dock till vissa framsteg i reformen av den administrativa förvaltningen (punkterna 59–64).

Rekommendation 5
Politisk dialog

Kommissionen bör använda den politiska dialogen till att stödja tillhandahållandet av resultat som rör rättsstaten och reformen av den offentliga förvaltningen inom ramen för IPA.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 12 juli 2016.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
ordförande

Bilagor

Bilaga I

Viktiga händelser som har präglat förbindelserna mellan EU och västra Balkan

2000

ο1 juni – Europeiska rådet i Santa Maria Da Feira uppger att alla länder som deltar i en SAA-process är potentiella kandidater för EU-medlemskap.

2001

ο1 april – Före detta jugoslaviska presidenten Slobodan Milosevic, som är efterlyst på grund av anklagelser om krigsförbrytelser, maktmissbruk och korruption, grips.

ο13 augusti – Genom Ohrid-ramavtalet bekräftas fredsuppgörelsen mellan regeringen i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och landets albanska folkgrupp.

2003

ο20 juni – Europeiska rådet i Thessaloniki bekräftar ett EU-perspektiv för västra Balkan.

2004

ο22 mars – F.d. jugoslaviska republiken Makedonien ansöker om EU-medlemskap.

ο1 april – SAA med f.d. jugoslaviska republiken Makedonien träder i kraft.

2005

ο16 december – Rådet bekräftar f.d. jugoslaviska republiken Makedonien som kandidatland.

2006

ο3 juni – Efter en framgångsrik folkomröstning förklarar Montenegro sig självständigt.

2007

ο1 januari – IPA I träder i kraft.

ο26 februari – I målet mellan Bosnien och Hercegovina och Serbien fastställer Internationella brottsdomstolen att massakern i Srebrenica ska klassificeras som folkmord samtidigt som den friar den svarande från ansvaret för massakern.

2008

ο17 februari – Kosovo förklarar sig självständigt.

ο11 juli – Vid givarkonferensen för Kosovo utlovar kommissionen och EU-medlemsstaterna närmare 800 miljoner euro i särskilt stöd till Kosovo.

ο15 december – Montenegro ansöker om EU-medlemskap.

2009

ο1 april – SAA med Albanien träder i kraft.

ο24 april – Albanien ansöker om EU-medlemskap.

ο22 december – Serbien ansöker om EU-medlemskap.

ο22 december – ECHR fördömer Bosnien och Hercegovina för kränkningen av de demokratiska rättigheterna för medborgare från minoritetsgrupper.

2010

ο1 maj – SAA med Montenegro träder i kraft.

ο22 juli – Internationella domstolen avger rådgivande yttrande om att Kosovos unilaterala självständighetsförklaring inte stred mot någon gällande regel i internationell lagstiftning.

ο17 december – Rådet bekräftar Montenegro som kandidatland.

2011

ο26 maj och 20 juli – Kända serbiska krigsförbrytare som efterlysts av Internationella krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien (Icty) grips.

2012

ο1 mars – Europeiska rådet bekräftar Serbien som kandidatland.

ο29 juni – Montenegros anslutningsförhandlingar inleds formellt.

2013

ο19 april – Premiärministrarna i Kosovo och Serbien skriver under Brysselöverenskommelsen som normaliserar förbindelserna mellan de två länderna.

ο1 september – SAA med Serbien träder i kraft.

2014

ο1 januari – IPA II träder i kraft.

ο21 januari – Serbiens anslutningsförhandlingar inleds formellt.

ο27 juni – Rådet bekräftar Albanien som kandidatland.

ο15 juli – Kommissionens tillträdande ordförande förklarar att inga nya anslutningar kommer att ske före 2020.

ο28 augusti – Toppmöte om västra Balkan i Berlin.

2015

ο1 juni – SAA med Bosnien och Hercegovina träder i kraft.

ο20 augusti – Toppmöte om västra Balkan i Wien.

2016

ο15 februari – Bosnien och Hercegovina ansöker om EU-medlemskap.

ο30 mars – Toppmöte om västra Balkan i Durrës i Albanien.

ο1 april – SAA med Kosovo träder i kraft.

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen.

Bilaga II

Granskningsurval av nationella projekt inom IPA I

Nr
Stödmottagare
Projekt
IPA beslutsår
Belopp
(euro)

Rättsstatsprincipen

1
Albanien
Europeiska gemenskapens polisuppdrag i Albanien (PAMECA III)
2007
6 768 790

2
Projekt mot korruption i Albanien (PACA)
2008
2 000 000

3
Stöd till strukturer för bekämpning av penningtvätt och utredningar av ekonomisk brottslighet
2009
1 500 000

4
Facilitet för det civila samhället – Medborgarinitiativ och kapacitetsuppbyggnad
2009
1 500 000

5
Stöd till vittnesskydd
2009
554 199

6
Europeiska gemenskapens polisuppdrag i Albanien (PAMECA IV)
2009
1 000 000

7
Euralius III: Tekniskt stöd till rättssystemet
2009
2 300 000

8
Uppförande av ett nytt fängelse i Fier
2010
9 654 814

9
Ärendehanteringssystem för allmänna åklagarmyndigheten i Albanien
2010
990 396

10
Uppförande av domstolsbyggnaden i Tirana
2012
0

11
Bosnien och Hercegovina
Gemensam utbildning av Sipas finansiella underrättelseenhet och brottsutredningsenhet, åklagare, organ och institutioner för finansiell tillsyn.
2007
392 973

12
Finansiering av sektionen för krigsförbrytelser (statsdomstolen)
2008
2 999 599

13
Stöd till direktoratet för samordning av polismyndigheter
2008
1 200 000

14
Stärkande av den institutionella kapaciteten för att förebygga och bekämpa korruption
2009
488 048

15
Den ansvarsfulla journalistikens vakande öga: korruptionsbekämpning och medierna
2009
102 923

16
Uppförande av ett statligt högsäkerhetsfängelse i Sarajevo – fas II
2010
5 150 000

17
Höga domar- och åklagarrådet
2010
1 000 000

18
Partnersamverkanstöd till direktoratet för samordning av polismyndigheter
2008
1 200 000

19
Stöd till brottsbekämpande institutioner
2010
6 999 999

20
Stärkande av parlamentens kapacitet i samband med EU-anslutning
2012
3 499 966

21
F.d. jugoslaviska republiken Makedonien
Stöd till utarbetandet av strategidokumenten för uppföljning och motsvarande handlingsplaner för att förebygga och motverka korruption och intressekonflikter
2008
165 968

22
Utbyte av bästa praxis inom EU när det gäller bevakning av korruptionsbekämpning på lokal nivå
2009
138 500

23
Montenegro
Stöd till genomförandet av strategin och handlingsplanen för korruptionsbekämpning
2012
700 000

24
Korruption inom lokal förvaltning – nolltolerans!
2012
190 308

25
Serbien
Polisreform: interna frågor
2007
1 000 000

26
Förbättra effektiviteten och insynen i rättsväsendet (domstolar)
2007
2 643 064

27
Kampen mot korruption
2008
2 147 000

28
Förbättra insynen och effektiviteten (åklagare och straffsystem)
2008
1 891 517

29
Stöd till civilsamhället (I och II)
2007
2008
1 983 458

TOTALT:

60 161 522

Reform av den offentliga förvaltningen

1
Albanien
Stöd till Albaniens avdelning för offentlig förvaltning (DOPA)
2008
958 892

2
Stöd till Albaniens åklagarmyndighet och system för koncessioner och allmänna auktioner
2008
899 076

3
Stärkande av parlamentet i Albanien
2010
1 454 147

4
Stöd till den albanska tullen
Administration
2011
1 424 496

5
Genomförande av ett modernt system för finansiell förvaltning och kontroll och en offentlig finansinspektion
2012
2 500 000

6
Bosnien och Hercegovina
Kapacitetsuppbyggnad vid kontoret för samordnaren av reformen av den offentliga förvaltningen
2007
1 824 961

7
Utveckling och genomförande av en nationell strategi för offentlig intern finansiell kontroll
2007
1 105 904

8
Kapacitetsuppbyggnad av offentlig statistik och statistik om offentliga finanser
2009
1 603 790

9
Kursplaner för insyn och ansvarsutkrävande
2010
445 253

10
Stöd till samordning och genomförande av reformen av den offentliga förvaltningen
2011
476 450

11
F.d. jugoslaviska republiken Makedonien
Tekniskt stöd till IPA-utbildning och stödsystem
2007
856 280

12
Stärkande av institutioners kapacitet att förvalta och genomföra operativa program
2008
1 599 710

13
Stöd till systemet för offentlig upphandling
2008
986 442

14
Tekniskt stöd till ministeriet för informationssamhället och administration och stärkande av genomförandet av det nationella systemet för utbildningssamordning
2009
1 095 000

15
Montenegro
Vidareutveckling och stärkande av systemet för offentlig upphandling
2009
1 080 017

16
Stärkande av förvaltnings- och kontrollsystemen för EU:s ekonomiska stöd
2009
2010
2013
2 000 000

17
Stärkande av det statliga revisionsorganet
2014
751 068

18
Kontroll av revisionskvaliteten vid det statliga revisionsorganet
2014
250 000

19
Stärkande av förvaltningen av EU-medel och allmänna administrativa förfaranden
2014
1 261 500

20
Serbien
Program för kommunalt stöd
2007
22 501 150

21
Stöd till den allmänna åklagarmyndigheten
2007
116 650

22
Stöd till utveckling av den offentliga interna finansiella kontrollen
2008
2 000 000

23
Harmonisering vid avdelningen för verkställande av tullar med standarderna, organisationen och den operativa metoden vid EU:s brottsbekämpande organ
2008
1 399 641

TOTALT:

48 590 427

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen, 30 juni 2015.

Bilaga III

Granskningsurval av regionala program inom IPA I

Nr
Program för flera stödmottagare i västra Balkan
IPA beslutsår
Kontrakterat belopp
(euro)

1
Regionala samarbetsrådet (RCC)
2008–2013
18 641 100

2
Investeringsram för västra Balkan (WBIF)
2008–2014
305 000 000

3
Regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA)
2010–2013
5 900 000

TOTALT:

329 541 100

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen, 30 juni 2015. Beloppen för kontrakt motsvarar de totala beloppen för kontrakt för samtliga projekt i dessa program.

Kommissionens svar

Sammanfattning

VIII

Kommissionen vill påpeka att villkoren har tillämpats, där så är lämpligt och på lämplig nivå, för att uppnå största möjliga effekt av de utvidgningspolitiska målen, i ofta svåra politiska sammanhang.

När det gäller finansieringsnivåer vill kommissionen påpeka att finansieringen i de berörda sektorerna var lämplig, med tanke på den relativt begränsade mängden storskaliga investeringar som krävs och de begränsningar som följer av den nuvarande förmågan att nyttja medlen. Pressfrihet, civilsamhället och kampen mot korruption och organiserad brottslighet kräver framförallt expertrådgivning genom tillhandahållande av tekniskt stöd, vilket säkerställdes genom IPA-finansiering, och inte storskaliga investeringar.

X

Kommissionen vill betona att det regionala samarbetsrådet har bildats av länder i regionen främst för att fungera som ett forum att träffas och diskutera gemensamma utmaningar och att detta mål har uppnåtts.

Inledning

09

Kommissionen vill understryka att utvidgningsprocessen är en strikt men rättvis process som bygger på fastställda kriterier och lärdomar från tidigare erfarenheter. Varje land bedöms utifrån sina egna meriter. De utmaningar som de nuvarande utvidgningsländerna står inför är sådana att ingen kommer att vara redo att ansluta sig till EU under den nuvarande kommissionens mandat, som löper ut i slutet av 2019. Rådet upprepade i december 2015 att utvidgning fortfarande är central för EU:s politik och upprepade EU:s entydiga åtagande för det europeiska perspektivet för västra Balkan.

Iakttagelser

23

Kommissionen vill påpeka att alla länder har strategier när det gäller rättsstatsområdet. Men alla har inte en övergripande eller uppdaterad strategi inom rättsväsendet.

Ruta 4 – Erfarenhet av decentraliserad förvaltning inom IPA I

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien

Kommissionen vill betona att för att minska risken för ytterligare förluster av projekt har förfarandet för granskning av avtalshandlingar förbättrats och är mer selektiv i att decentralisera medel inom ramen för IPA II. Kommissionen övervakar också noga upphandlingsplanerna som utarbetats av de nationella myndigheterna och ger råd om prioriteringar av projekt. Dessutom övervakar kommissionen genomförandet av handlingsplanen DIS som utarbetats av de nationella myndigheterna för att åtgärda eventuella problem i samband med genomförandet av IPA.

Ruta 4 – Erfarenhet av decentraliserad förvaltning inom IPA I

Serbien

Syftet med det decentraliserade genomförandesystemet (DIS) under IPA I var nationella myndigheters förvaltning av IPA-medel.

Ackrediteringsprocessen medförde därför inte en omfattande bedömning av förvaltningen av offentliga finanser på landsnivå, vilket infördes först i IPA II-regelverket.

När det gäller Serbien ska det noteras att kommissionen fortsatte övervaka DIS-strukturerna genom att följa upp eventuella kvarstående frågor och vidta korrigerande åtgärder. Till exempel beslutade kommissionen 2015 på grund av ihållande svagheter i en av de viktigaste strukturerna (revisionsmyndigheten) att avbryta delegeringen, eftersom systemet inte garanterade lämplig användning av EU-medel.

28

Kommissionen vill påpeka att villkoren har tillämpats, där så är lämpligt och på lämplig nivå, för att uppnå största möjliga effekt av de utvidgningspolitiska målen, i ofta svåra politiska sammanhang.

Ruta 6 – Strikt villkorlighet tillämpades inte under IPA

Serbien

Sedan programplaneringen av IPA 2012 används villkoren på ett målinriktat sätt. De är på ett mätbart sätt tydligt definierade i sektor-/projektdokument och verkställs under genomförandet. Detta för att säkerställa att endast tillräckligt utvecklade projekt (åtgärder) finansieras. Ett stort antal projekt har skjutits upp i programplaneringen, där avgörande förhandsvillkor inte var på plats.

36

Kommissionen håller delvis med. Som en allmän regel följer kommissionen systematiskt upp alla utvärderingar, särskilt genom en detaljerad tabell över rekommendationer och uppföljningsåtgärder. Kommissionen vill också påpeka att den resultatorienterade övervakningen (ROM) är baserad på generella frågor som kan användas för alla länder och/eller sektorer. Däremot kan experter med en relevant avgränsad erfarenhet användas för att ge en mer balanserad bild.

37

Kommissionen påpekar att det för närvarande pågår en omfattande strategisk utvärdering av PAR.

Ruta 7 – Regional givarsamordning på västra Balkan

Det regionala samarbetsrådet (RCC)

Kommissionen vill påpeka att RCC organiserat flera sektorrelaterade diskussioner på regional nivå, inklusive ett särskilt givarsamordningsmöte. Dessa åtgärder har bidragit till att ge ett regionalt perspektiv i givarstödet.

RCC har byggt upp en givardatabas (SEEDAD). En betaversion färdigställdes i december 2015 och databasen presenterades under givarsamfundets möte som hölls i mars 2016. (http://www.rcc.int/seedad/)

40

Trots vissa brister i givarsamordningsprocessen från nationella myndigheters sida, på grund av stödet från kommissionens och EU:s delegationer, påverkade detta inte ett korrekt genomförande av det ekonomiska stödet via IPA.

Ruta 8 – Icke ändamålsenlig givarsamordning på stödmottagarnivå

Kosovo

Kommissionen instämmer i observationen att Kosovos regerings ”givarsamordningsmekanismer inte fullt fungerade” i slutet av 2011, även om det bör noteras att framsteg har gjorts sedan dess och att samråd har skett med givare om ny förbättrad ”förordning om givarsamordning” som antogs i juni 2015. EU:s kontor har också gett stöd till de nationella myndigheterna.

43

Kommissionen noterar att det i det känsliga rättsstatsområdet är nödvändigt med fullt och konstant politiskt engagemang före, under och efter projektets slutdatum för att säkerställa hållbara resultat.

44

Kommissionen vill påpeka att man genom sin politiska dialog systematiskt har uppmuntrat till politiskt stöd för reformer i rättsstatsområdet genom stödmottagare. Denna dialog har, även om den inte direkt har behandlat projektrelaterade frågor, en direkt bäring för att säkerställa att de politiska förutsättningarna finns på plats eller håller på att adresseras.

Dessutom vill kommissionen belysa den särskilda utmaningen i att införa strikta villkor samtidigt som man inte alltför mycket inskränker ekonomiskt stöd inom rättsstatsområdet. Detta kräver noggranna avvägningar genom politisk dialog, programplanering och genomförande av projekt.

45

Kommissionen påpekar att RCC inrättat en arbetsgrupp för rättvisa med västra Balkans justitieminister, som har antagit en regional handlingsplan för rättvisa. De inrättade två regionala nätverk (rättsliga utbildningsinstitutioner och föreningar av medlare) som har till uppgift att arbeta med genomförandet av handlingsplanen. RCC har även engagerat Europeiska institutet för offentlig förvaltning, europeiska nätverket för rättslig utbildning och Europarådet om framtagandet av seminarier och material för domare och åklagare.

49

Kommissionen vill betona att det för att få goda resultat krävs ett ihållande politiskt åtagande från myndigheterna under en längre tid.

När det gäller Kosovo vill kommissionen hänvisa till sin senaste rapport om Kosovos framsteg i att uppfylla kraven i färdplanen för liberalisering av viseringsbestämmelserna, inklusive de goda resultat man uppnått i kampen mot korruption och organiserad brottslighet (KOM(2016) 276 slutlig):

Ruta 10 – IPA I-projektens resultat i kampen mot korruption

Projekt mot korruption i Albanien

Kommissionen håller delvis inte med. Projektet uppfyllde inte i sig själv målen såsom en minskning av upplevda nivåer av korruption eller en ökning av beslag av tillgångar, som är resultat av ett mer långsiktigt arbete. Emellertid uppfylldes andra viktiga mål i projektet, som har haft en positiv inverkan i kampen mot korruption i Albanien. Den senaste tematiska utvärderingen av IPA-stöd i kampen mot korruption drog slutsatsen att projektet ”bidragit till att förebygga korruption inom utbildningssektorn” och positivt bedömt dess bidrag till genomförandet av rekommendationerna från GRECO och Moneyval.

52

Kommissionen vill påpeka att den kontinuerligt har stött det civila samhällets organisationer genom IPA-stöd inom alla sektorer, däribland demokrati och rättsstat, bland annat genom program som omfattar flera länder. Det är oerhört viktigt att ett sådant stöd beaktar absorptionsförmågan inom det civila samhället.

När det gäller finansieringsnivåer i de övriga områden som nämns vill kommissionen påpeka att den tillhandahållna finansieringen var lämplig, med tanke på den relativt begränsade mängden storskaliga investeringar som krävs och de begränsningar som följer av den nuvarande absorptionsförmågan. Dessa sektorer behöver i huvudsak expertrådgivning genom tekniskt stöd, som säkerställdes genom IPA och inte stora investeringar, tillsammans med ett starkt politiskt engagemang.

58

Kommissionen vill påpeka att de strukturer som avses av revisionsrätten, som ”inrättats för att förvalta IPA-medel”, gäller i första hand decentraliserad förvaltning och finns därmed endast i vissa länder. Kommissionen understryker också vikten av att uppmuntra de nationella myndigheterna att, i möjligaste mån, dra nytta av bästa praxis från sådana strukturer.

Kommissionen vill påpeka att främjandet av goda offentlig ekonomisk förvaltning inte begränsas till användningen av IPA I. Den nya utvidgningsstrategin ”det grundläggande först” från oktober 2013 lägger särskild vikt vid alla former av ekonomisk styrning inklusive förvaltning av offentliga finanser och offentlig upphandling i enlighet med EU:s normer. Detta övervakas noga genom lämpliga strukturer.

Ruta 14 – Projektet avseende Žeželj-bron i Serbien

I de flesta fall har förseningarna bedömts bero på kontraktsparter. På senare tid har den här typen av problem hanterats genom förbättrad koppling mellan de politiska målen och programplanering.

61

Kommissionen påpekar att den politiska dialogen bara kan uppmuntra reformer, men ägandet av reformprocessen ligger hos de nationella myndigheterna.

Ruta 15 – Begränsningar i den politiska dialogen om rättsstaten

Kommissionens gemensamma svar avseende ”Bosnien och Hercegovina” och ”Kosovo”

Kommissionen påpekar att den politiska dialogen med länderna på västra Balkan har genomförts på ett effektivt och resultatorienterat sätt och har lett till att framsteg har kunnat göras som beskrivs i det årliga utvidgnings-paketet/lägesrapporten. Emellertid innebär komplexiteten i de reformer som bedöms i revisionen att processen är tidskrävande, i synnerhet eftersom kommissionen tillämpar en strategi där kvalitet går före snabbhet. Dessutom är det de berörda ländernas nationella myndigheterna som bestämmer hur snabbt reformerna ska genomföras.

Slutsatser och rekommendationer

Rekommendation 1
Mål. Indirekt förvaltning

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Rekommendation 2
Villkor. Övervakning. Utvärdering

Kommissionen godtar denna rekommendation.

71

Kommissionen vill påpeka att villkoren har tillämpats, där så är lämpligt och på lämplig nivå, för att uppnå största möjliga effekt av de utvidgningspolitiska målen, i ofta svåra politiska sammanhang.

När det gäller finansieringsnivåer vill kommissionen påpeka att finansieringen i de berörda sektorerna var lämpliga, med tanke på den relativt begränsade mängden storskaliga investeringar som krävs och de begränsningar som följer av den nuvarande absorptionsförmågan. Pressfrihet, civilsamhället och kampen mot korruption och organiserad brottslighet kräver framförallt expertrådgivning genom tillhandahållande av tekniskt stöd, vilket säkerställdes genom IPA, och inte storskaliga investeringar.

Rekommendation 3
Resultat. Resurser

Kommissionen godtar denna rekommendation.

74

Kommissionen vill betona att det regionala samarbetsrådet har bildats av länder i regionen främst för att fungera som ett forum att träffas och diskutera gemensamma utmaningar och att detta mål har uppnåtts.

Rekommendation 4
Regionalt samarbete

Kommissionen godtar denna rekommendation.

75

Kommissionen vill påpeka att när den politiska dialogen har haft en begränsad inverkan på rättsstaten har detta varit främst på grund av bristande politisk vilja hos de nationella myndigheterna.

Rekommendation 5
Politisk dialog

Kommissionen godtar denna rekommendation.

QJ-AB-16-022-SV-E    ISSN 1977-5830

EU:s utvidgningspolitik på västra Balkan har handlat om sex europeiska länder som historiskt sett har varit drabbade av allvarliga etniska, politiska och ekonomiska konflikter och som nu strävar efter att ansluta sig till EU.
Vi bedömde om kommissionens förvaltning av IPA på västra Balkan på centrala områden av rättsstaten och den offentliga förvaltningen var ändamålsenlig och om stödet faktiskt stärkte den administrativa kapaciteten i regionen. Vi tittade också på vad den politiska dialogen mellan EU och västra Balkan hade uppnått när det gällde att stärka den administrativa kapaciteten.