DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx

Websted: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5465-8 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/124189 | QJ-AB-16-020-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-5490-0 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/668082 | QJ-AB-16-020-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5447-4 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/368308 | QJ-AB-16-020-DA-E

© Den Europæiske Union, 2016

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

Tilladelse til at anvende eller gengive illustration 1, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 og 15 samt illustrationen i bilag VII skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Begivenhed | Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start | 25.3.2015
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revideret enhed) | 2.5.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure | 14.7.2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle sprog | 15.7.2016

DA
2016

nr. 22

Særberetning

EU’s programmer for
bistand til nuklear
nedlukning i Litauen,
Bulgarien og Slovakiet:
Der er sket visse fremskridt
siden 2011, men der ligger
kritiske udfordringer
forude

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. For at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II — der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten — hvis speciale er udgiftsområderne strukturpolitikker, transport og energi. Revisionsarbejdet blev ledet af det ansvarlige medlem, Phil Wynn Owen, med støtte fra et revisionshold fra Afdeling II.

Indhold

Glossar

Forkortelser

Resumé

Indledning

EU’s programmer for bistand til nuklear nedlukning

Hvad er nuklear nedlukning (dekommissionering)?

Håndtering af radioaktivt affald

»Forureneren betaler« som EU-princip og internationalt princip

Aktørernes roller og ansvarsområder i forbindelse med EU’s programmer for bistand til nuklear nedlukning

Revisionsrettens tidligere særberetning om nuklear nedlukning

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Bemærkninger

Der er sket visse fremskridt siden 2011, men der ligger kritiske udfordringer forude

Der er sket fremskridt i de ikkekontrollerede områder, men dekommissioneringen af reaktorbygningerne er endnu ikke begyndt, og infrastrukturen til håndtering af radioaktivt affald er kun delvis etableret

Næsten alle de centrale infrastrukturprojekter er blevet forsinket

Nedlukningsomkostningerne anslås til mindst 5,7 milliarder euro — og det dobbelte, hvis slutdeponeringsomkostningerne medregnes

Siden 2010 er de samlede anslåede nedlukningsomkostninger steget med 40 % til 5,7 milliarder euro

Medlemsstaterne, især Litauen, står over for finansielle udfordringer

Kommissionens vurdering af finansierings- og nedlukningsplanerne var utilstrækkelig

EU-budgettet finansierer langt størstedelen af omkostningerne i alle tre medlemsstater

De samlede anslåede omkostninger fordobles, hvis omkostningerne til slutdeponering medregnes

Forpligtelser vedrørende fremtidige omkostninger regnskabsføres ikke korrekt i de tre medlemsstater

Konklusioner og anbefalinger

Bilag I | — | Kernereaktorer, der er ved at blive dekommissioneret under EU’s programmer for bistand til nuklear nedlukning
Bilag II | — | Oversigt over retsgrundlaget for programmerne for bistand til nuklear nedlukning
Bilag III | — | Status for medlemsstaternes kernekraftreaktorer pr. 31. december 2015
Bilag IV | — | Oversigt over aktørerne i forbindelse med programmerne for bistand til nuklear nedlukning
Bilag V | — | EU-finansierede projekter undersøgt i forbindelse med revisionen
Bilag VI | — | Forsinkelser og omkostningsoverskridelser i en stikprøve på 18 centrale infrastrukturprojekter og tilhørende støtteprojekter finansieret af EU’s bistandsprogrammer siden 2001
Bilag VII | — | Anlæggelse af et dybtliggende geologisk depot til slutdeponering af brugt nukleart brændsel i Olkiluoto, Finland

Kommissionens svar

Glossar

Afbødningsforanstaltninger: Projekter, der skal afbøde en del af virkningerne af det fald i den nationale energiproduktionskapacitet, der følger af en tidlig lukning.

Aktivering: Proces, hvorved neutronbestråling inducerer utilsigtet radioaktivitet i moderatorer og kølemidler samt konstruktions- og afskærmningsmaterialer.

Brownfieldområde: Dette begreb har ingen international standarddefinition, men det anvendes i denne beretning om et dekommissioneret kernekraftværksområde, der ikke kan opnå greenfieldstatus. Et brownfieldområde er fortsat underlagt tilsyn, og der gælder begrænsninger for områdets videre anvendelse og udvikling.

Brugt nukleart brændsel: Nukleart brændsel, der er blevet bestrålet i en reaktor, og hvis udnyttelsesperiode er udløbet.

De internationale nedlukningsfonde: EBRD-forvaltede fonde, der støtter nedlukningsprocessen i Litauen: Ignalinafonden for tilskud til nedlukning (IIDSF), i Bulgarien: Kozloduyfonden for tilskud til nedlukning (KIDSF) og i Slovakiet: Bohunicefonden for tilskud til nedlukning (BIDSF).

Dekommissioneringsforanstaltninger: Projekter, der skal løfte en del af medlemsstaternes finansielle byrde i forbindelse med nedlukningen af kraftværkerne.

Dybtliggende geologisk depot: Underjordisk slutdeponeringsanlæg placeret i en stabil geologisk formation med henblik på langvarig indeslutning (tusinder af år eller mere) af langlivet radioaktivt affald og isolering af affaldet fra den tilgængelige biosfære. Deponering indebærer, at det ikke er hensigten at udtage affaldet igen, selv om denne mulighed ikke er udelukket. Geologisk deponering anvendes navnlig i forbindelse med højradioaktivt affald.

Endelig nedlukningsplan: Et dokument, der udarbejdes af kernekraftværksoperatøren, når et anlæg lukkes ned, og indsendes som del af ansøgningen om dekommissioneringstilladelse. Dokumentet beskriver alle de nødvendige aktiviteter med en tidsplan og oplysninger om de anslåede omkostninger og indeholder desuden en finansieringsplan. Dokumentet kan ændres i løbet af dekommissioneringsprocessen.

Eventualforpligtelse: I regnskabssammenhæng er dette en aktuel forpligtelse, hvor betalingen ikke er sandsynlig, eller beløbet ikke kan måles pålideligt, eller en mulig forpligtelse, der afhænger af, om visse usikre fremtidige begivenheder indtræffer.

Flerårig finansiel ramme (FFR): FFR fastsætter prioriteter og maksimumbeløb for EU’s udgifter på bestemte områder over en fast periode på flere år. Udgiftslofterne i FFR-forordningen er ikke de samme som i EU-budgettet, hvor lofterne altid er lavere. FFR omfatter også EU-budgettets indtægtskilder og korrektionsmekanismerne for den pågældende periode (aktuelt 2014-2020).

Forhåndsbetingelser: Forudsætninger for, at EU-støtten anvendes effektivt og produktivt. Forhåndsbetingelserne i forbindelse med programmerne for bistand til nuklear nedlukning er fastsat i Rådets forordning nr. 1368/2013¹ og nr. 1369/2013². Litauen, Bulgarien og Slovakiet skulle have truffet de nødvendige foranstaltninger til at opfylde disse betingelser, inden Kommissionen vedtog sin finansieringsafgørelse vedrørende det årlige arbejdsprogram for 2014.

Forpligtelse: I regnskabssammenhæng er dette en aktuel forpligtelse, der hidrører fra tidligere begivenheder.

Forurening: Utilsigtet, uønsket tilstedeværelse af et radioaktivt stof på overflader eller i faste stoffer, eller den proces, der forårsager en sådan tilstedeværelse.

Greenfieldområde: Dette begreb har ingen international standarddefinition, men det anvendes i denne beretning om et dekommissioneret kernekraftværksområde, hvis sluttilstand berettiger, at det ikke længere skal være underlagt myndighedernes kontrol.

Hensat forpligtelse: I regnskabssammenhæng er dette en forpligtelse, der er opført i balancen, og hvis indfrielsestidspunkt eller størrelse er usikker.

Indirekte forvaltning: Den ene af de tre metoder, der anvendes til at gennemføre EU-budgettet. Ved denne forvaltningsmetode har Kommissionen det overordnede ansvar for budgettet, men den overdrager gennemførelsesopgaver til én eller flere partnere, f.eks. partnerlande, internationale organisationer, agenturer eller andre organer i medlemsstaterne.

Kernekraftværk: Kraftværk, der bruger fissilt nukleart materiale som brændstof.

Kernereaktor: System i et kernekraftværk, der indeholder og kontrollerer vedvarende nukleare kædereaktioner.

Kontrolleret område: Område, til hvilket adgangen er underkastet kontrol, og for hvilket der gælder særlige regler som led i beskyttelsen mod ioniserende stråling og forebyggelsen af spredning af radioaktiv forurening.

Nuklear nedlukning (dekommissionering): Proces, hvorved et kernekraftværk demonteres, og området renses, indtil en forud fastsat tilstand er nået.

Princippet om, at forureneren betaler: En almindeligt accepteret miljøpolitisk praksis, som indebærer, at den, der har forårsaget forureningen, skal betale for at håndtere den.

Programmer for bistand til nuklear nedlukning: EU-programmer iværksat for at yde finansiel bistand til Litauen, Bulgarien og Slovakiet i forbindelse med, at de i overensstemmelse med de relevante betingelser i deres tiltrædelsestraktater lukker og dekommissionerer de sovjetisk konstruerede kernereaktorer i henholdsvis Ignalina, Kozloduy og Bohunice, der ikke på økonomisk vis vil kunne opgraderes til vestlige sikkerhedsstandarder.

Radioaktivt affald: Materialer fra anlæggets drift og dekommissionering, som er forurenet med radioaktivitet eller aktiveret. Disse materialer kan underinddeles yderligere efter deres radioaktivitet (til frigivelse, meget kortlivet, meget lavaktivt, lavaktivt, mellemaktivt eller højaktivt).

Reaktorbygning: Huser reaktoren og andre hovedkomponenter og udgør en del af det kontrollerede område.

Slutdeponering: Sidste trin i processen for håndtering af radioaktivt affald. Der findes forskellige muligheder, herunder deponering af højradioaktivt affald i et dybtliggende geologisk depot.

Teknisk dekommissionering: I denne beretning anvendes dette begreb om de metoder, den teknologi og det arbejde, der vedrører dekontaminering, demontering og nedbrydning af strålingsaktiverede/-forurenede strukturer og systemer, samt den korrekte forvaltning heraf.

Tilladelser: Alle de aktiviteter, der udføres i et kernekraftværks livscyklus, herunder dekommmissionering, er reguleret og kræver en tilladelse fra en national myndighed. For at kunne arbejde i det kontrollerede område skal en operatør have ændret sin driftstilladelse til en dekommissioneringstilladelse.

Tør opbevaring af brugt nukleart brændsel: Det brugte nukleare brændsel indesluttes i beholdere i et særligt anlæg. Dette er den ene af to muligheder for midlertidig opbevaring af brugt nukleart brændsel. Den anden er »våd opbevaring«.

Våd opbevaring af brugt nukleart brændsel: Det brugte nukleare brændsel opbevares i bassiner. Dette er den ene af to muligheder for midlertidig opbevaring af brugt nukleart brændsel. Den anden er »tør opbevaring«.

1Rådets forordning (Euratom) nr. 1368/2013 af 13. december 2013 om EU-støtte til programmerne for bistand til nuklear nedlukning i Bulgarien og Slovakiet og om ophævelse af forordning (Euratom) nr. 549/2007 og forordning (Euratom) nr. 647/2010 (EUT L 346 af 20.12.2013, s. 1).

2Rådets forordning (EU) nr. 1369/2013 af 13. december 2013 om EU-støtte til programmet for bistand til nuklear nedlukning i Litauen og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1990/2006 (EUT L 346 af 20.12.2013, s. 7).

Forkortelser

CPMA: Central Project Management Agency i Litauen

EBRD: Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling

IAEA: Den Internationale Atomenergiorganisation

IAS: Europa-Kommissionens Interne Revisionstjeneste

JAVYS a.s.: Slovakisk statsejet virksomhed med ansvar for dekommissionering af nukleare anlæg og håndtering af radioaktivt affald

RBMK-1500: Højenergikanalreaktor (som i Litauen)

SERAW: Bulgarsk statsejet virksomhed med ansvar for håndtering af radioaktivt affald

VVER 440/230: Vand-vand-energireaktor (som i Bulgarien og Slovakiet)

Resumé

I

Da Litauen, Bulgarien og Slovakiet var kandidater til at blive medlemmer af Den Europæiske Union (EU), blev det gjort til en betingelse for deres tiltrædelse, at de skulle lukke og derefter dekommissionere otte sovjetkonstruerede kernereaktorer af første generation på tre kernekraftværker.

II

Lukningen og den efterfølgende dekommissionering af disse kernereaktorer før udløbet af deres projekterede levetid indebar en stor finansiel og økonomisk byrde for de tre medlemsstater. EU indvilligede derfor i at yde finansiel støtte fra 1999. I 2020 vil der i alt være ydet 3,8 milliarder euro i EU-støtte, hvoraf Litauen har fået den største andel, efterfulgt af Bulgarien og Slovakiet.

III

Hensigten med denne revision var at fastslå, om der er sket fremskridt i gennemførelsen af EU’s programmer for bistand til nuklear nedlukning i Litauen, Bulgarien og Slovakiet siden 2011, da vores tidligere beretning om dette emne blev offentliggjort.

IV

EU’s særlige finansieringsprogrammer for nuklear nedlukning har ikke skabt de rigtige incitamenter til at fremme en rettidig og omkostningseffektiv dekommissionering.

V

Siden 2011 er der sket visse fremskridt med hensyn til at dekommissionere kernekraftværkerne Ignalina i Litauen, Kozloduy i Bulgarien og Bohunice i Slovakiet, idet væsentlige komponenter i kraftværkernes ikkekontrollerede områder er blevet demonteret, men for alle tre medlemsstater ligger de kritiske udfordringer, der er forbundet med at arbejde i de kontrollerede områder, herunder reaktorbygningerne, stadig forude. Medlemsstaternes myndigheder hævder, at kraftværkerne er uigenkaldeligt lukket, men ikke alle de forventede output, som Kommissionen bruger til at vurdere fremskridtene hen imod uigenkaldelig lukning, er blevet leveret.

VI

De tre medlemsstater har gjort visse fremskridt med hensyn til at etablere infrastruktur til affaldshåndtering, men i perioden 2011-2015 opstod der forsinkelser i mange centrale infrastrukturprojekter. De største forsinkelser opstod i Litauen, hvor slutdatoen for dekommissioneringen siden 2011 er blevet udsat med yderligere ni år til 2038. I alle tre medlemsstater er der stadig udfordringer, f.eks. vedrørende afhængighed af eksterne eksperter og håndtering af nye tekniske løsninger.

Anbefaling 1: De tre berørte medlemsstater bør:

a)yderligere forbedre deres praksis i forbindelse med projektforvaltning for at sikre, at den nødvendige infrastruktur til håndtering af affald og brugt brændsel bliver etableret i overensstemmelse med tidsplanen

b)tage skridt til at opbygge deres egen tekniske kapacitet, så de kan opnå en bedre balance mellem intern og ekstern ekspertise

c)finde bedre metoder til at udveksle bedste praksis og teknisk viden både indbyrdes og med andre aktører inden for dekommissionering i og uden for EU. Kommissionen bør fremme denne udveksling på en omkostningseffektiv måde.

VII

I de tre medlemsstater er drøftelserne om potentielle nationale, regionale eller andre EU-baserede løsninger vedrørende slutdeponering af højaktivt affald og brugt nukleart brændsel stadig kun i konceptfasen, selv om det tager flere årtier at etablere sådanne løsninger.

Anbefaling 2

a)Kommissionen bør sammen med alle de relevante EU-medlemsstater undersøge mulighederne for deponering af brugt brændsel og højaktivt affald, herunder regionale og andre EU-baserede løsninger, under behørig hensyntagen til sikkerheden ved de forskellige muligheder og deres omkostningseffektivitet. Kommissionen bør udarbejde en gennemgang om dette emne og inkludere den i sin første rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen af direktivet om radioaktivt affald.

b)De tre medlemsstater bør sideløbende arbejde videre med deres slutdeponeringsplaner for at opstille mere fyldestgørende omkostningsoverslag og finansieringsplaner vedrørende deponering af brugt brændsel og radioaktivt affald, som fastsat i direktivet om radioaktivt affald.

VIII

De tre kraftværkers nedlukningsomkostninger anslås til i alt mindst 5,7 milliarder euro — og det dobbelte, hvis slutdeponeringsomkostningerne medregnes. I Litauen er finansieringshullet vokset siden vores foregående revision, så dekommissioneringsomkostningerne nu overstiger finansieringen med 1,6 milliarder euro. De anslåede finansieringshuller beregnet af Bulgarien og Slovakiet er nu på henholdsvis 28 millioner euro og 92 millioner euro. De tre medlemsstater bærer det endelige ansvar for at sikre, at der er tilstrækkelige finansielle ressourcer til både dekommissionering og slutdeponering, men deres medfinansiering af EU’s nedlukningsprogrammer er stadig meget begrænset. Kommissionen har ikke udsendt nogen klar vejledning om krav til medfinansiering. Antallet af ansatte er faldet på alle tre kraftværker, siden de ophørte med at være fuldt operationelle, men der bruges EU-midler til at dække omkostninger til personale, der arbejder med sikker vedligeholdelse af kraftværkerne. I 2011 anførte Kommissionen, at den ikke forventede en forlængelse af EU’s finansielle støtte efter 2020.

Anbefaling 3: De tre medlemsstater bør anerkende deres egen rolle med hensyn til at sikre overholdelse af princippet om, at forureneren betaler, og være indstillet på at bruge nationale midler til at dække dekommissioneringsomkostninger, såvel som slutdeponeringsomkostninger, både i den aktuelle finansieringsperiode og derefter.

Anbefaling 4: Kommissionen bør forsøge at få forhøjet den nationale medfinansiering i finansieringsperioden 2014-2020. F.eks. bør den i en kommissionsafgørelse klart definere de »behørigt begrundede særlige tilfælde«, hvor projekter under programmerne for bistand til nuklear nedlukning kan finansieres fuldt ud af EU.

Anbefaling 5: De særlige programmer for bistand til nuklear nedlukning i Litauen, Bulgarien og Slovakiet bør indstilles efter 2020. Hvis der i én eller flere af disse tre medlemsstater konstateres et klart behov for anvendelse af EU-midler efter 2020, bør den fremtidige EU-finansiering, der foreslås af Kommissionen og godkendes af lovgiver, give de rigtige incitamenter til at fortsætte dekommissioneringen, bl.a. ved at være tidsbegrænset og baseret på en passende medfinansiering fra medlemsstaterne. Som en metode til at sikre dette kunne det overvejes at lade dekommissioneringsaktiviteter være omfattet af de europæiske struktur- og investeringsfonde under overholdelse af de nævnte betingelser.

Anbefaling 6: Kommissionen bør kun tillade, at EU-midlerne under programmerne for bistand til nuklear nedlukning bruges til at finansiere omkostninger vedrørende ansatte, der udelukkende arbejder med dekommissioneringsaktiviteter.

IX

Kommissionens vurdering af, om finansierings- og nedlukningsplanerne opfylder forhåndsbetingelserne, har været utilstrækkelig.

Anbefaling 7: Kommissionen bør fuldføre sin vurdering af, om forhåndsbetingelserne er opfyldt.

X

Det forhold, at de fremtidige omkostninger ikke altid indregnes som hensættelser og/eller oplyses i regnskabsnoterne, begrænser gennemsigtigheden og hæmmer de relevante myndigheders mulighed for i tilstrækkelig grad at planlægge, hvordan de fremtidige dekommissioneringsomkostninger og omkostningerne til bortskaffelse af brugt nukleart brændsel skal dækkes.

Anbefaling 8: Kommissionen bør samarbejde med alle de relevante medlemsstater, så alle fremtidige omkostninger til nuklear nedlukning og slutdeponering af brugt brændsel regnskabsføres korrekt, på en gennemsigtig måde og i overensstemmelse med de relevante regnskabsstandarder.

Indledning

01

Da Litauen, Bulgarien og Slovakiet var kandidater til at blive medlemmer af Den Europæiske Union (EU), blev det gjort til en betingelse for deres tiltrædelse, at de skulle lukke og derefter dekommissionere otte sovjetkonstruerede kernereaktorer af første generation på tre kernekraftværker³ (jf. illustration 1 og bilag I). Det blev vurderet, at det ville være uøkonomisk at opgradere reaktorerne til vestlige sikkerhedsstandarder, og man aftalte derfor under forhandlingerne, at de skulle lukkes ned før udløbet af deres projekterede levetid⁴. De tre kernekraftværker drives af statsejede selskaber.

Illustration 1

Kernekraftværker i Litauen, Bulgarien og Slovakiet, der er omfattet af EU’s programmer for bistand til nuklear nedlukning

Kilde: Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra kernekraftværkerne. Fotos © Bohunicekernekraftværket, Kozloduykernekraftværket, Ignalinakernekraftværket.

02

Både Bohunice V1-kernekraftværket i Slovakiet og Kozloduykernekraftværket i Bulgarien har vand-vand-energireaktorer (VVER), en underkategori af trykvandsreaktorer (jf. illustration 2). Denne reaktortype er tidligere blevet dekommissioneret andre steder i Europa.

Illustration 2

Illustration af et kernekraftværk med en trykvandsreaktor (VVER-440/230)

Kilde: Revisionsretten.

03

Reaktoren på Ignalinaværket i Litauen er en grafitmodereret reaktor (RBMK-1500), en underkategori af kogendevandsreaktorer, der almindeligvis omtales som reaktorer af Tjernobyltypen (jf. illustration 3). Det er første gang, en sådan grafitmodereret reaktor bliver dekommissioneret⁵.

Illustration 3

Illustration af et kernekraftværk med en grafitmodereret reaktor (RBMK-1500)

Kilde: Revisionsretten.

EU’s programmer for bistand til nuklear nedlukning

04

Lukningen og den efterfølgende dekommissionering af disse kernekraftværker før udløbet af deres projekterede levetid indebar en stor finansiel og økonomisk byrde for de tre medlemsstater, så meget desto mere som de ikke havde hensat nationale midler til dækning af de fulde dekommissioneringsomkostninger og ikke havde den nødvendige infrastruktur til affaldshåndtering⁶.

05

EU indvilligede i at yde finansiel støtte fra 1999. Denne støtte blev først ydet under Phareprogrammet, som var et førtiltrædelsesinstrument, der skulle kanalisere finansiel og teknisk bistand til kandidatlandene i Central- og Østeuropa. Da de tre lande blev medlemmer af EU, fortsatte støtten under programmerne for bistand til nuklear nedlukning på grundlag af bestemmelserne i de enkelte tiltrædelsestraktater og i rådsforordninger (der gives et overblik i bilag II)⁷. Der blev oprettet et særligt støtteprogram for hvert land.

06

Fra støtteprogrammernes begyndelse i 1999 til 2013 omfattede disse programmer:

οnedlukningsforanstaltninger, der skulle løfte en del af medlemsstaternes finansielle byrde i forbindelse med dekommissioneringen af kraftværkerne

οforanstaltninger til at afbøde en del af virkningerne af det fald i den nationale energiproduktionskapacitet, der følger af kraftværkernes tidlige lukning.

07

I den aktuelle periode, 2014-2020, er det kun nedlukningsforanstaltninger⁸, der er støtteberettigede under EU’s programmer for bistand til nuklear nedlukning, hvis specifikke mål er angivet i tabel 1.

Tabel 1

Specifikke mål for EU’s programmer for bistand til nuklear nedlukning i perioden 2014-2020

Program | Specifikke mål
Ignalina, Litauen | Brændselsoverførsel fra reaktorkernen på enhed 2 og reaktorbrændselsbassinerne på enhed 1 og 2 til anlægget for tør opbevaring af brugt brændsel.
Sikker vedligeholdelse af reaktorenhederne.
Demontering i turbinehallen og andre hjælpebygninger.
Sikker håndtering af nedlukningsaffald i overensstemmelse med en detaljeret affaldshåndteringsplan.
Kozloduy, Bulgarien | Demontering i enhed 1-4’s turbinehal og i hjælpesystembygninger.
Demontering af store komponenter og stort udstyr i enhed 1-4’s reaktorbygninger.
Sikker håndtering af nedlukningsaffald i overensstemmelse med en detaljeret affaldshåndteringsplan.
Bohunice, Slovakiet | Demontering i reaktor V1’s turbinehal og hjælpesystembygninger.
demontering af store komponenter og stort udstyr i reaktor V1’s bygninger,
Sikker håndtering af nedlukningsaffald i overensstemmelse med en detaljeret affaldshåndteringsplan.
Alle | Eventuelle foranstaltninger til opretholdelse af et højt sikkerhedsniveau på enheder under nedlukning, herunder støtte til kernekraftværkets personale.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Rådets forordning (Euratom) nr. 1368/2013 og nr. 1369/2013.

08

I 2020 vil der i alt være ydet 3,8 milliarder euro i EU-støtte (jf. illustration 4).

Illustration 4

EU-bistand til nuklear nedlukning ydet til Litauen, Bulgarien og Slovakiet fra 1999 til 2020

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen.

09

Litauen har fået den største andel, efterfulgt af Bulgarien og Slovakiet (jf. illustration 5)⁹.

Illustration 5

Medlemsstaternes andel af EU’s samlede bistand til nuklear nedlukning i perioden 1999-2020

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen.

10

I sin konsekvensanalyse med henblik på perioden 2014-2020 anførte Kommissionen, at den ikke forventede en forlængelse af EU’s finansielle støtte efter 2020¹⁰.

Hvad er nuklear nedlukning (dekommissionering)?

11

Dekommissionering er sidste trin i et kernekraftværks livscyklus. Et stigende antal kernekraftværker i Europa er allerede ved at blive dekommissioneret eller vil blive det på kort eller mellemlang sigt. Ved udgangen af 2015 var der 129 kernereaktorer i drift i EU, mens 91 reaktorer var blevet lukket, og 3 af disse var blevet helt dekommissioneret (jf. bilag III). Det anslås, at over 50 af de 129 reaktorer, der er i drift, vil være lukket i 2025¹¹.

Illustration 6

Status for kernekraftreaktorerne i EU pr. 31. december 2015

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen og IAEA’s kraftreaktorinformationssystem (PRIS).

12

Dekommissionering af nukleare anlæg omfatter en række specifikke processer, og nogle af dem er sideløbende. Processen er afsluttet, når området er renset i en sådan grad, at det kan genanvendes eller omlægges i henhold til national lovgivning, enten uden begrænsninger (greenfieldstatus) eller med begrænsninger (brownfieldstatus). Alle de tre områder i Litauen, Bulgarien og Slovakiet skal dekommissioneres til brownfieldstatus.

13

Alle tre medlemsstater valgte strategien »omgående demontering« i stedet for »etapevis demontering« eller »langvarig indeslutning«. I forbindelse med omgående demontering begynder dekommissioneringen kort efter det permanente driftsophør. I forbindelse med etapevis demontering bliver hele eller dele af anlægget med radioaktivt materiale — efter fjernelse af det nukleare brændsel — behandlet eller opbevaret i en sikker tilstand, indtil det efterfølgende dekontamineres og/eller demonteres¹².

14

Dekommissioneringen omfatter både almindeligt dekommissioneringsarbejde, f.eks. nedrivning af turbinehallen, og højt specialiserede aktiviteter i håndteringen af det radioaktive materiale på området. Det er afgørende at planlægge aktiviteterne i den rigtige rækkefølge og fastlægge de procedurer og metoder, der skal følges.

15

Illustration 7 viser de vigtigste processer i forbindelse med dekommissionering af et kernekraftværk.

Illustration 7

De vigtigste processer i forbindelse med dekommissionering af et kernekraftværk

Kilde: Revisionsretten.

16

Operatører af nukleare anlæg skal udarbejde og ajourføre en endelig nedlukningsplan, der indeholder en finansieringsplan og beskriver alle de nødvendige aktiviteter med en tidsplan og oplysninger om de anslåede omkostninger¹³. EU-støtten skal gennemføres i overensstemmelse med disse planer, samtidig med at det højeste sikkerhedsniveau bevares¹⁴.

17

Alle de aktiviteter, der udføres i et kernekraftværks livscyklus, herunder dekommissionering, er reguleret og kræver en tilladelse fra en national myndighed.

Håndtering af radioaktivt affald

18

Alle stadier i den nukleare brændselscyklus genererer radioaktivt affald. Den Internationale Atomenergiorganisation (IAEA) har et klassificeringsskema, der inddeler radioaktivt affald i seks klasser efter radioaktivitetsniveau, jf. tabel 2.

Tabel 2

Klasser af radioaktivt affald med angivelse af håndtering og deponering

Klasse
Beskrivelse
Håndtering og deponering
(de underjordiske dybder er kun vejledende)

Til frigivelse
Affald, der indeholder så små koncentrationer af radionuklider, at det ikke kræver bestemmelser om strålebeskyttelse og ikke længere skal kontrolleres af myndighederne.
terrænniveau
frigives, affaldsdeponeringsanlæg

Meget kortlivet
Affald, der kun indeholder radionuklider med meget korte halveringstider, som har aktivitetskoncentrationer over frigivelsesniveauerne.
terrænniveau
henfaldslager

Meget lavaktivt
Affald, der ikke nødvendigvis opfylder kriterierne for affald til frigivelse, men ikke kræver en høj grad af indeslutning og isolation.
terrænniveau
Deponeringsanlæg

Lavaktivt
Affald med begrænsede mængder af langlivede radionuklider. Denne type affald kræver robust isolation og indeslutning i perioder på op til nogle få hundrede år.
underjordisk
nær terrænniveau (< 30 meter)

Mellemaktivt
Affald, der på grund af sit indhold, især af langlivede radionuklider, kræver en større grad af indeslutning, men ingen eller kun begrænset hensyntagen til varmeudvikling.
underjordisk
mellemstor dybde (30-100 meter)

Højaktivt
Affald, der har så høje aktivitetskoncentrationer, at det udvikler en væsentlig mængde varme, eller har store mængder af langlivede radionuklider. Brugt nukleart brændsel hører til denne kategori.
underjordisk
geologisk deponering (> 400 meter)

Kilde: Revisionsretten på grundlag af IAEA’s sikkerhedsstandarder, »General Safety Guide No GSG-1, Classification of Radioactive Waste«, 2009.

19

Der kræves forskellige teknologier og metoder til sikker indeslutning og håndtering af hver klasse radioaktivt affald. I den ene ende af skalaen kan affald til frigivelse ganske enkelt bortskaffes sammen med husholdningsaffald. Det højaktive affald i den anden ende af skalaen, f.eks. brugt nukleart brændsel, er derimod så radioaktivt, at sikkerheden på lang sigt kun kan garanteres ved den højeste grad af indeslutning og isolation. Deponering i et dybtliggende geologisk depot, som er udgravet flere hundrede meter under terrænniveau, er generelt anerkendt som den foretrukne metode til slutdeponering af højaktivt affald¹⁵. Ifølge IAEA’s sikkerhedsstandarder er affaldshåndteringen ikke afsluttet, når dekommissioneringen af det nukleare anlæg er gennemført, fordi det højaktive affald endnu ikke er deponeret i et slutdeponeringsanlæg¹⁶.

»Forureneren betaler« som EU-princip og internationalt princip

20

Håndteringen af brugt brændsel og radioaktivt affald i Den Europæiske Union reguleres af direktivet om radioaktivt affald¹⁷. Direktivets bestemmelser bygger på en IAEA-konvention fra 1997, som Litauen, Bulgarien og Slovakiet har undertegnet¹⁸. Denne konvention pålægger de kontraherende parter at anvende princippet om, at forureneren betaler, så affaldsproducenterne skal bære omkostningerne ved at håndtere affaldet på en sådan måde, at det ikke skader menneskers sundhed og miljøet¹⁹. Et andet grundlæggende princip i konventionen er, at byrden ved at håndtere nukleart affald ikke i urimeligt omfang må pålægges fremtidige generationer. Dette er afspejlet i direktivet om radioaktivt affald, som fastslår, at »[de] enkelte medlemsstater bør have en etisk forpligtelse til at undgå enhver urimelig byrde på fremtidige generationer med hensyn til brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald, herunder radioaktivt affald, der forventes fra nedlæggelse af eksisterende nukleare anlæg«²⁰.

Aktørernes roller og ansvarsområder i forbindelse med EU’s programmer for bistand til nuklear nedlukning

21

Europa-Kommissionen har som tilladt i de relevante lovbestemmelser valgt at forvalte programmerne for bistand til nuklear nedlukning ved indirekte forvaltning²¹. Ved denne forvaltningsmetode overdrager Kommissionen budgetgennemførelsesopgaver til gennemførelsesorganer (jf. bilag IV), men bevarer det overordnede ansvar og sine forpligtelser med hensyn til EU-budgettets gennemførelse. Kommissionen skal derfor sikre sig, at gennemførelsesorganerne har etableret formålstjenlige kontrol- og overvågningsstrukturer. Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD) fungerer som gennemførelsesorgan for alle tre programmer.

22

Endvidere fungerer også det nationale offentlige organ Central Project Management Agency som gennemførelsesorgan i Litauen og varetager de samme funktioner som EBRD i forbindelse med de projekter, som det har forvaltningsansvar for²². Da revisionen fandt sted, blev alle nye projekter gennemført via Central Project Management Agency. EBRD vil fortsat være ansvarlig for de projekter, det tidligere har fået ansvaret for at gennemføre.

23

De tre medlemsstater er forpligtet til at etablere hensigtsmæssige nationale gennemførelsesstrukturer og træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at fjerne eventuelle retlige eller administrative hindringer for, at deres respektive nedlukningsprogrammer kan fungere korrekt²³. Hver medlemsstat udpeger en programkoordinator fra det ministerium, der har ansvar for energipolitikken, og denne påtager sig det overordnede ansvar for den nationale planlægning, koordinering og overvågning af nedlukningsprogrammet.

24

Litauen har endvidere udpeget Finansministeriet som finansiel koordinator med ansvar for at føre finansielt tilsyn med Central Project Management Agency.

25

Programmernes hovedmodtagere er operatørerne af kernekraftværkerne og/eller indehaverne af dekommissioneringstilladelserne, som er statsejede virksomheder. De er ansvarlige for at gennemføre projekterne i overensstemmelse med de godkendte forslag.

26

Hvert år foreslår medlemsstaterne et årligt arbejdsprogram, som beskriver den planlagte anvendelse af finansieringen. Derefter godkender Kommissionen finansieringsafgørelserne efter høring af Nuclear Decommissioning Assistance Programme Committee, som består af repræsentanter for de 28 medlemsstater. Den godkender også dokumentationen vedrørende de individuelle projekter, som gennemførelsesorganerne har udvalgt til finansiering med EU-bistand. Efter koordinering på nationalt niveau indsender programkoordinatorerne nye projektforslag til godkendelse hos EBRD og — for Litauens vedkommende — Central Project Management Agency. Efter godkendelsen indsender gennemførelsesorganerne projektforslagene til Kommissionen.

27

Derefter overfører Kommissionen de relevante midler til EBRD og — for Litauens vedkommende — Central Project Management Agency ifølge kontraktuelle arrangementer. Disse organer overvåger gennemførelsen af projekterne.

Revisionsrettens tidligere særberetning om nuklear nedlukning

28

Den Europæiske Revisionsret undersøgte også i en særberetning fra 2011 EU’s finansielle bistand til nedlukning af kernekraftværker i Bulgarien, Litauen og Slovakiet²⁴.

3På Kozloduyværket i Bulgarien og Bohuniceværket i Slovakiet er der andre reaktorer i drift ved siden af dem, der bliver dekommissioneret. I resten af denne beretning bruges ordet »værk« kun om de reaktorer, der bliver dekommissioneret.

4DOC/97/8, Strasbourg/Bruxelles, 15. juli 1997: »Agenda 2000 — Summary and conclusions of the opinions of Commission concerning the Applications for Membership to the European Union presented by the candidates Countries«. De Vesteuropæiske Nukleare Tilsynsmyndigheders Sammenslutning (WENRA): »Nuclear Safety in EU Candidate Countries«, oktober 2000.

5Reaktorenhederne i Tjernobyl er blevet lukket, men ikke dekommissioneret. Efter ulykken i 1986 blev reaktorenhed 4 indkapslet.

6Kommissionens arbejdsdokument »Nuclear Decommissioning Assistance Programme data« (SEC(2011) 914 final).

7Ud over EU-støtte har Litauen og Bulgarien også modtaget særskilte tilskud til operationel nuklear sikkerhed fra konti for nuklear sikkerhed, der forvaltes af Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD).

8Afbødningsforanstaltninger, f.eks. vedrørende energieffektivitet og vedvarende energi, kan finansieres under de europæiske struktur- og investeringsfonde, som alle tre medlemsstater modtager støtte fra.

9I hele denne beretning er medlemsstaterne opstillet efter størrelsen på deres respektive programmer: Litauen, Bulgarien og Slovakiet.

10SEC(2011) 1387 final, Kommissionens arbejdsdokument »Impact assessment«.

11COM(2016) 177 final af 4. april 2016, s. 7: »Det vejledende kerneenergiprogram forelagt i henhold til Euratomtraktatens artikel 40 med anmodning om udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg«, herefter kaldet Kommissionens vejledende kerneenergiprogram fra 2016.

12IAEA’s sikkerhedsstandarder, »Decommissioning of Facilities, General Safety Requirements No. GSR Part 6«, 2014.

13IAEA’s sikkerhedsstandarder, »General Safety Requirements Part 6«, s. 15-16.

14Artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning (Euratom) nr. 1368/2013 og 1369/2013.

15IAEA’s sikkerhedsstandarder, »General Safety Guide No GSG-1, Classification of Radioactive Waste«, 2009, s. 6.

16IAEA’s sikkerhedsstandarder, »General Safety Guide No GSG-1, Classification of Radioactive Waste«, 2009, s. 3.

17Rådets direktiv 2011/70/Euratom af 19. juli 2011 om fastsættelse af en fællesskabsramme for ansvarlig og sikker håndtering af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald (EUT L 199 af 2.8.2011, s. 48).

18IAEA’s fælles konvention om sikker håndtering af brugt brændsel og radioaktivt affald.

19Artikel 21 i IAEA’s fælles konvention om sikker håndtering af brugt brændsel og radioaktivt affald lyder som følger: »De kontraherende parter sikrer hver især, at hovedansvaret for en sikker behandling af brugt brændsel eller radioaktivt affald ligger hos den pågældende tilladelsesindehaver, og træffer hver især de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at alle tilladelsesindehavere opfylder deres forpligtelser.«

20Betragtning 24 til Rådets direktiv 2011/70/Euratom.

21Artikel 58, litra c), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT L 298 af 26.10.2012, s. 1), senest ændret ved forordning (EU, Euratom) nr. 2015/1929 af 28. oktober 2015.

22Slovakiet har formelt foreslået at etablere en national gennemførelseskanal ved at lade sit innovations- og energikontor operere sideløbende med EBRD.

23Artikel 4 i »Commission Implementing Decision of 7.8.2014 on the rules of application for the nuclear decommissioning assistance programmes for Bulgaria, Lithuania and Slovakia for the period 2014-2020«, C(2014) 5449 final.

24Særberetning nr. 16/2011 »EU’s finansielle bistand til nedlæggelse af kernekraftværker i Bulgarien, Litauen og Slovakiet: Resultater og fremtidige udfordringer« (http://eca.europa.eu).

Revisionens omfang og revisionsmetoden

29

Hensigten med denne revision var at fastslå, om der er sket fremskridt i gennemførelsen af EU’s programmer for bistand til nuklear nedlukning i Litauen, Bulgarien og Slovakiet siden 2011, da vi offentliggjorde vores tidligere beretning om dette emne²⁵.

30

Nærmere bestemt undersøgte vi, om der var sket fremskridt med hensyn til:

—at demontere kraftværkerne, få de nødvendige tilladelser og etablere infrastruktur til håndtering af brugt brændsel og affald

—at foretage en pålidelig omkostningsvurdering og sikre de nødvendige midler til at afslutte dekommissioneringen.

31

I alle tre medlemsstater besøgte vi de pågældende områder, analyserede program- og projektdokumentationen og talte med embedsmænd, kernekraftværksoperatører, indehavere af tilladelser til håndtering af radioaktivt affald, tilsynsmyndigheder samt ansatte i gennemførelsesorganerne og i Europa-Kommissionen.

32

Med henblik på at vurdere fremskridtene på projektniveau udvalgte vi i de tre medlemsstater i alt 17 EU-finansierede projekter om dekommissionering af nukleare anlæg med eller uden relation til infrastruktur (jf. bilag V). Vi udvalgte de projekter, der havde givet de mest kritiske revisionsresultater i forbindelse med vores tidligere beretning, og en række andre projekter med afgørende betydning for dekommissioneringen. Vi indsamlede også data om forsinkelser og omkostningsoverskridelser i 18 igangværende centrale infrastrukturprojekter (jf. bilag VI).

33

Hvor det var muligt, identificerede vi også eksempler på nye praksisforbedringer i de tre medlemsstater og på generel fremsynethed. Med henblik herpå besøgte vi det sted i Finland, hvor verdens første dybtliggende geologiske depot er ved at blive anlagt (jf. bilag VII).

34

Revisionsarbejdet blev udført fra april 2015 til april 2016.

35

Vores revision omfattede ikke en vurdering af, om projektudgifterne var i overensstemmelse med de fondsspecifikke regler. Den omfattede heller ikke en undersøgelse af de offentlige udbud. Vi vurderede hverken installationernes strålingssikkerhed eller generelle sikkerhed, eftersom dette er de relevante nationale myndigheders ansvar. Vi forsøgte på ingen måde at argumentere for eller imod kernekraft eller at drage konklusioner om EU’s energiforsyningsmix. Disse emner behandles ikke i denne beretning.

25Særberetning nr. 16/2011.

Bemærkninger

Der er sket visse fremskridt siden 2011, men der ligger kritiske udfordringer forude

36

Dette afsnit beskriver vores revisionsresultater vedrørende de fremskridt, der siden 2011 er sket i dekommissioneringsprocessen med støtte fra EU’s bistandsprogrammer, og fremhæver eventuelle forsinkelser i centrale infrastrukturprojekter.

Der er sket fremskridt i de ikkekontrollerede områder, men dekommissioneringen af reaktorbygningerne er endnu ikke begyndt, og infrastrukturen til håndtering af radioaktivt affald er kun delvis etableret

37

Med hensyn til alle tre kernekraftværker undersøgte vi:

—om lukningen af kernekraftværkerne er uigenkaldelig

—om der var sket fremskridt i demonteringsaktiviteterne i de ikkekontrollerede og kontrollerede områder

—om den nødvendige infrastruktur til håndtering af brugt brændsel og affald i forbindelse med dekommissionerings- og demonteringsaktiviteterne var etableret.

De nationale myndigheder oplyser, at lukningen af kraftværkerne nu er uigenkaldelig, men de forventede output, Kommissionen har fastlagt, er endnu ikke blevet leveret

38

I 2011 fastlagde Kommissionen fire forventede output, der skulle være leveret, før lukningen af et kernekraftværk kunne anses for uigenkaldelig²⁶. Tabel 3 viser vores vurdering af, om disse forventede output er blevet leveret i Litauen, Bulgarien og Slovakiet.

39

Myndighederne i Litauen, Bulgarien og Slovakiet hævder, at det udførte arbejde betyder, at lukningen nu i praksis er uigenkaldelig, fordi en genoptagelse af driften ikke længere ville være teknisk levedygtig eller omkostningseffektiv²⁷.

Tabel 3

Revisionsrettens vurdering af, om de tre kernekraftværker pr. 31. december 2015 havde leveret de forventede output, der indebærer uigenkaldelig lukning

Forventede output
Ignalina, Litauen
Kozloduy, Bulgarien
Bohunice, Slovakiet

1. Der foretages sikker vedligeholdelse af kernekraftværket i lukket tilstand, indtil brændselsudtagningen er afsluttet
Delvis opfyldt
Sikker vedligeholdelse foretages. Reaktor 1 er tømt for brændsel. Reaktor 2 er endnu ikke tømt for brændsel.
Opfyldt
Reaktorerne og brændselsbassinerne er tømt for brændsel.
Opfyldt
Reaktorerne og brændselsbassinerne er tømt for brændsel.

2. Der er udstedt en dekommissioneringstilladelse
Ikke opfyldt
Der er endnu ikke udstedt en tilladelse.
Delvis opfyldt
Der er udstedt en tilladelse for enhed 1-2, og tilladelsen for enhed 3-4 forventes udstedt i 2016.
Opfyldt
Tilladelsen blev udstedt i 2015.

3. Der foreligger en fuldstændig plan for demontering af reaktorkernen/det primære kredsløb
Delvis opfyldt
Planen for demonteringsprocessen er endnu ikke færdig; en undersøgelse er i gang (jf. bilag V, projekt 6).
Delvis opfyldt
Projektet vedrørende udarbejdelse af en plan for demonteringsprocessen er i udbud.
Delvis opfyldt
Projektet vedrørende udarbejdelse af en plan for demonteringsprocessen er stadig i gang (jf. bilag V, projekt 16).

4. Demonteringen af reaktorbygningen er begyndt
Delvis opfyldt
Til dato er der kun udført mindre arbejder i reaktorbygningen.
Delvis opfyldt
Til dato er der kun udført mindre arbejder i reaktorbygningen.
Delvis opfyldt
Til dato er der kun udført mindre arbejder i reaktorbygningen.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra de nationale myndigheder.

40

Ét af de forventede output, der indebærer, at processen for dekommissionering af nukleare anlæg har nået et uigenkaldeligt stadium, er imidlertid, at der er udstedt en dekommissioneringstilladelse, da dette er en forudsætning for, at arbejdet i det kontrollerede område kan begynde. Både Bulgarien og Slovakiet har siden 2011 ændret driftstilladelserne for de berørte kernekraftværker til dekommissioneringstilladelser, men det har Litauen ikke.

—Ignalina i Litauen har endnu ikke fået sin dekommissioneringstilladelse og forventes ikke at få den før 2022, ti år senere end oprindelig planlagt og 18 år efter lukningen af elproduktionen i enhed 1.

—Kozloduy i Bulgarien fik en tiårig dekommissioneringstilladelse for sine to første enheder den 27. november 2014 og forventer at få dekommissioneringstilladelsen for enhed 3 og 4 i 2016. Store arbejder vedrørende demontering af de kritiske reaktorsystemer eller selve reaktoren kan dog kræve yderligere tilladelser.

—Bohunice i Slovakiet fik den 23. december 2014 sin aktuelle dekommissioneringstilladelse, som giver grønt lys for at begynde demonteringsprocessen i reaktorbygningen. Ifølge nedlukningsplanen skulle der ikke påbegyndes store demonteringsarbejder før udgangen af 2015. Der er endnu ikke påbegyndt store demonteringsarbejder.

Der er sket fremskridt i demonteringsaktiviteterne i de ikkekontrollerede områder

41

Som det fremgår af tabel 3, har ingen af de tre kraftværker endnu udarbejdet en fuldstændig plan for demontering af reaktorkernerne/de primære kredsløb eller udført andet end mindre arbejder i reaktorbygningen. Det betyder for alle tre medlemsstater, at de kritiske udfordringer, der er forbundet med at arbejde i det kontrollerede område, herunder reaktorbygningen, stadig ligger forude.

42

Der er dog sket fremskridt i demonteringsaktiviteterne i de ikkekontrollerede områder. Siden vores foregående beretning er der på alle tre kraftværker sket fremskridt med hensyn til at demontere væsentlige komponenter såsom turbinehallerne i det ikkekontrollerede område (jf. eksemplet i illustration 8 og 9). I Litauen begyndte demonteringen senere end planlagt, men er gået støt fremad siden 2014.

Illustration 8 og 9

Fotos, der viser fremskridtene med hensyn til at demontere væsentlige komponenter i turbinehallen på Bohunice V1-kernekraftværket i Slovakiet

Illustration 8 — Før demontering

2011: Turbinehal med turbiner

© Javys

Illustration 9 — Efter demontering

2015: Turbinehal uden turbiner

© Javys

Der er sket visse fremskridt vedrørende infrastrukturen til håndtering af affald, men arbejdet med at etablere slutdeponeringsanlæg til brugt brændsel er stadig i konceptfasen

43

Der vil kun blive udstedt en tilladelse til at fortsætte dekommissioneringsprocessen, hvis der bl.a. er etableret formålstjenlige løsninger og infrastruktur til affaldshåndtering. Eftersom de forskellige affaldstyper skal håndteres forskelligt (jf. tabel 2), kræver det en tilstrækkelig fyldestgørende radiologisk opgørelse over og karakterisering af anlægget og det radioaktive affald at fastlægge, nøjagtig hvilke metoder og teknologier der skal bruges til at dekontaminere, demontere og nedbryde systemerne og strukturerne, og at udvælge de mest hensigtsmæssige affaldshåndteringsløsninger. Alle tre medlemsstater har siden vores foregående revision gjort visse fremskridt på dette punkt. Men selv om arbejdet med den radiologiske karakterisering generelt er udført som fastsat i nedlukningsplanerne, har ingen af de tre kraftværker endnu en fyldestgørende karakterisering.

44

Når det gælder meget lavaktivt til mellemaktivt affald (jf. tabel 4), har alle tre medlemsstater gjort visse fremskridt med hensyn til at etablere den nødvendige infrastruktur til affaldshåndtering. Den etablerede infrastruktur opfylder de aktuelle behov på dette stadium i dekommissioneringsprocessen. Der er derfor ingen risiko for, at det bliver nødvendigt at suspendere dekommissioneringen i nogen af de tre kraftværker på grund af utilstrækkelig kapacitet i infrastrukturen til affaldshåndtering. Derimod er der forsinkelser i flere projekter vedrørende håndtering af affald med højere radioaktivitetsniveauer, og nogle er stadig i udformningsfasen (jf. tabel 4 og punkt 60-71).

45

Højaktivt affald er som regel enten brugt nukleart brændsel til deponering eller de affaldsmaterialer, der er tilbage efter oparbejdning af brugt nukleart brændsel. Generelt udgør brugt nukleart brændsel 95 % af det højaktive affald og indeholder mellem 95 % og 99 % af kernekraftværkets samlede radioaktivitet. Når de brugte nukleare brændselselementer er blevet fjernet fra reaktoren (jf. illustration 10), bliver de enten oparbejdet eller midlertidigt opbevaret i ca. 50 år.

Tabel 4

Fremskridt med hensyn til at etablere infrastruktur til håndtering af meget lavaktivt til mellemaktivt affald, 2011 og 2015

| 2011 | 2015
Ignalina, Litauen | Arbejdet på »bufferlageret« til deponeringsanlægget for meget lavaktivt affald var i gang. | Bufferlageret er færdigt, og 80 % af dets aktuelle kapacitet er udnyttet.
Opførelsen af anlægget over terrænniveau var endnu ikke påbegyndt. | Opførelsen af anlægget over terrænniveau er endnu ikke påbegyndt, fordi ændringer af den tekniske udformning har forsinket udbuddet.
Deponeringsanlægget nær terrænniveau til kortlivet lav- og mellemaktivt affald var i udformningsfasen. | Deponeringsanlægget nær terrænniveau er stadig i udformningsfasen og forsinket med ét år.
Anlægget til håndtering og opbevaring af langlivet mellemaktivt fast affald var forsinket med 3,5 år. | Anlæg til håndtering og opbevaring af fast affald er forsinket med ni år. Den operationelle godkendelse forventes i 2018. Der er ikke etableret et anlæg til opbevaring af affald fra reaktordemontering, men et projekt er sat i gang.
Kozloduy, Bulgarien | De eksisterende opbevarings- og behandlingsanlæg på området var i brug, men der var behov for mere kapacitet med henblik på fremtidig dekommissionering. | Ifølge en vurdering foretaget af indehaveren af dekommissioneringstilladelsen, den statsejede virksomhed for radioaktivt affald (SERAW), bør de eksisterende opbevaringsanlæg til radioaktivt affald have tilstrækkelig kapacitet indtil 2022.
Det nationale deponeringsanlæg for lav- og mellemradioaktivt affald skulle opføres inden udgangen af 2015. | Det nationale deponeringsanlæg for lav- og mellemradioaktivt affald, det væsentligste af de manglende elementer, er forsinket med seks år. Det forventes færdigt i 2021 (jf. punkt 56).
Bohunice, Slovakiet | De eksisterende opbevarings- og behandlingsanlæg på området var i brug. Der var behov for mere kapacitet med henblik på fremtidig dekommissionering. | Et igangværende projekt vedrørende udvidelse af kapaciteten til meget lavaktivt affald i det nationale deponeringsanlæg for radioaktivt affald skal være afsluttet i 2018.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra de nationale myndigheder.

Illustration 10

Kurv til opbevaring af brugte nukleare brændselselementer fra VVER440/230

© Javys

46

Brændselsudtagningen er afsluttet i Bulgarien og Slovakiet, men i Litauen er der stadig en del brændsel i enhed 2, og opbevaringsbassinerne i enhed 1 er stadig fyldt med brugt nukleart brændsel. I Bulgarien og Slovakiet er de brugte nukleare brændselselementer stadig klassificeret som materiale til eventuel fremtidig anvendelse, selv om en del af dette materiale uundgåeligt vil skulle deponeres permanent. Tabel 5 giver en oversigt over det brugte nukleare brændsels klassificering og aktuelle opbevaringssted og opbevaringsmetoden samt status for infrastrukturen til midlertidig håndtering af brugt nukleart brændsel.

Tabel 5

Overblik over opbevaring og klassificering af brugt nukleart brændsel

| Er reaktorkernen tømt for brændsel? | Er reaktoren og opbevaringsbassinerne tømt for brændsel? | Klassificering af det brugte nukleare brændsel | Det brugte nukleare brændsels aktuelle placering | Er der etableret et slutdepot til brugt nukleart brændsel?
Ignalina, Litauen | Enhed 1 | Ja | Nej | Højaktivt affald | I reaktorbassinerne i enhed 1 og i anlæg til midlertidig tør opbevaring af brugt brændsel på området | Nej
Enhed 2 | Nej | Nej | Højaktivt affald | I enhed 2’s reaktorkerne og i enhed 2’s reaktorbassiner | Nej
Kozloduy, Bulgarien | Ja | Ja | Materiale til eventuel fremtidig anvendelse | Anlæg til midlertidig våd og tør opbevaring af brugt brændsel på området; en del af brændslet overført til Rusland | Nej
Bohunice V1, Slovakiet | Ja | Ja | Materiale til eventuel fremtidig anvendelse | Anlæg til midlertidig våd opbevaring på området | Nej

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra de nationale myndigheder.

47

Tabel 6 giver en oversigt over de fremskridt, der er sket siden 2011 vedrørende infrastruktur til midlertidig opbevaring af brugt nukleart brændsel. Navnlig er udviklingen blevet bremset i Litauen på grund af forsinkelser i opførelsen af anlægget til midlertidig opbevaring af brugt brændsel.

Tabel 6

Fremskridt vedrørende infrastruktur til midlertidig opbevaring af brugt nukleart brændsel, 2011 og 2015

2011
2015

Ignalina, Litauen
Brændslet kunne ikke udtages fra enhederne, før anlægget til midlertidig opbevaring af brugt brændsel var operationelt, men dette projekt var fire år bagud i forhold til tidsplanen.
Opførelsen af anlægget til midlertidig opbevaring af brugt brændsel er blevet forsinket med yderligere seks år, så det er ti år bagud i forhold til tidsplanen i den endelige nedlukningsplan fra 2005. Der kan ikke udstedes en dekommissioneringstilladelse, før anlægget er færdigt.

Kozloduy, Bulgarien
Der var væsentlige forsinkelser og budgetoverskridelser i forbindelse med udformningen og opførelsen af et anlæg til midlertidig tør opbevaring af brugt brændsel, hvor brugte brændselselementer kunne opbevares i beholdere.
Overtagelsesattesten blev udstedt i marts 2013, og i 2015 indeholdt anlægget seks fyldte beholdere ud af 34 planlagte. En tiårig tilladelse til at drive opbevaringsanlægget blev udstedt den 29. januar 2016.

Bohunice, Slovakiet
Der fandtes et anlæg til midlertidig våd opbevaring.
Brugt brændsel fra V1-kernekraftværket opbevares i et anlæg til midlertidig opbevaring af brugt brændsel, der ligger på området. Opbevaringskapaciteten vil være tilstrækkelig indtil 2024, når brugt nukleart brændsel fra andre kraftværker medregnes. I afventning af en afgørelse om slutdeponering planlægger man at opføre et anlæg til midlertidig tør opbevaring af brugt brændsel.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra de nationale myndigheder.

48

Efter den midlertidige opbevaring skal det brugte nukleare brændsel slutdeponeres. Slutdeponering i et dybtliggende geologisk depot, normalt flere hundrede meter under terrænniveau, er generelt anerkendt som den foretrukne metode til slutdeponering af højaktivt affald (jf. eksemplet i bilag VII). I princippet bør ethvert land med et nukleart program udarbejde et program for etablering af et hensigtsmæssigt depot²⁸. For nogle lande gælder det imidlertid, at de kun genererer små mængder radioaktivt affald, at de har begrænsede finansielle ressourcer, eller at de ikke har egnede geologiske forhold²⁹. Som det fremgår af tabel 5, har ingen af de tre medlemsstater på nuværende tidspunkt adgang til et slutdepot. Andre EU-medlemsstater står over for de samme udfordringer.

49

Adgang til et slutdepot kan sikres gennem multinationalt samarbejde, så affald fra mere end ét land kan deponeres i et »multinationalt depot«. Hvis alle de deltagende lande ligger tæt på hinanden, kaldes et sådant depot ofte et »regionalt depot«³⁰.

50

EU’s direktiv om radioaktivt affald åbner for regionalt samarbejde på dette område og anerkender udtrykkeligt, at »[nogle] medlemsstater mener, at deling af anlæg til håndtering af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald, herunder deponeringsanlæg, er en potentielt gavnlig, sikker og omkostningseffektiv løsning«³¹. Nogle EU-medlemsstater begrænser imidlertid importen af nukleart affald i deres nationale lovgivning. Eksempler:

—Litauen har forbudt import af radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel undtagen a) transit af radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel gennem Litauen og b) reimport af radioaktivt affald og brugt brændsel, der er blevet bearbejdet i udlandet³².

—Bulgarien har forbudt import af radioaktivt affald undtagen a) reimport af brugte forseglede kilder til ioniserende stråling fremstillet i Bulgarien og b) af radioaktivt affald, der er blevet oparbejdet for Bulgarien³³.

—Slovakiet har forbudt import af radioaktivt affald undtagen a) transport gennem landet og b) import af radioaktivt affald til oparbejdning og behandling³⁴.

51

Der er kun ved at blive anlagt ét dybtliggende geologisk depot i EU, nemlig i Finland (jf. bilag VII). Før deponeringen kan begynde, vil der være gået næsten 40 år siden den finske regerings første beslutning om tidsplanen for gennemførelsen og indledningen af den geologiske screening i 1983 (illustration 11 viser projektets tidslinje). Deponeringen af brugt brændsel skal efter planen begynde i starten af 2020’erne.

Illustration 11

Tidslinje for det dybtliggende geologiske depot i Finland

© Posiva Oy.

52

Også andre medlemsstater arbejder på at forberede et dybtliggende geologisk depot og har nået forskellige stadier på tidslinjen.

—I Sverige er en ansøgning om anlæggelse af et dybtliggende geologisk depot på det valgte område ved Forsmark under behandling af den svenske strålingssikkerhedsmyndighed. Anlæggelsen og ibrugtagningen forventes afsluttet i 2028³⁵.

—I Frankrig vil der kunne indgives en ansøgning om anlæggelse af et depot i 2017/2018. Efter tidsplanen skal pilotdriftsfasen finde sted mellem 2025 og 2035 og den kommercielle udnyttelse begynde efter 2035³⁶.

—I Tyskland har kommissionen for opbevaring af højradioaktivt affald fået til opgave inden udgangen af 2016 at udarbejde en rapport med henblik på at forberede udvælgelsen af en depotplacering. I henhold til den nationale lovgivning skal der senest i 2031 træffes beslutning om placeringen. Deponeringen kan tidligst begynde i 2045/2050³⁷.

53

I henhold til EU’s direktiv fra 2011 om radioaktivt affald skulle medlemsstaterne senest i august 2015 have udarbejdet deres nationale programmer, inklusive planer for slutdeponering. Kommissionen skal rapportere til Parlamentet og Rådet om gennemførelsen af dette direktiv, men har endnu ikke gjort det³⁸.

54

Vi analyserede de tre medlemsstaters nationale programmer og konkluderede, at Litauen, Bulgarien og Slovakiet kun lige er begyndt at overveje potentielle slutdeponeringsløsninger, så drøftelserne er i konceptfasen.

55

I Bulgarien angiver det nationale program tre muligheder for håndtering af det højaktive affald, herunder brugt brændsel:

—oparbejdning i andre lande

—deltagelse i regionale eller internationale slutdeponeringsløsninger uden at bringe gennemførelsen af det nationale program i fare

—deponering af det højaktive affald i Bulgarien.

De bulgarske myndigheder, som vi talte med under revisionen, foretrak den regionale løsning på grund af bekymringer vedrørende landets begrænsede nukleare kapacitet, de geologiske og klimatiske forhold, lovgivningen, den offentlige opinion, finansieringsevnen og mængden af højradioaktivt affald. Ifølge planen skal der senest i 2030 træffes endelig beslutning om valg af løsning. Ifølge det nationale program kan der som en midlertidig løsning opføres et anlæg til opbevaring før slutdeponeringen.

56

I Litauen foreslår det nationale program, der blev vedtaget i december 2015, at der anlægges et slutdepot i Litauen. Ikke desto mindre gav de litauiske myndigheder, som vi talte med, udtryk for de samme bekymringer som de bulgarske myndigheder, og de foretrak også en regional ordning.

57

I Slovakiet angiver det nationale program to muligheder:

—deponering i et dybtliggende geologisk depot i Slovakiet — programmet indeholder også et omkostningsoverslag for et sådant depot

—overvågning og støtte i forbindelse med anlæggelse af et internationalt depot.

58

Ingen af de tre medlemsstater anførte, hvilke regioner eller lande der kunne være involveret i en potentiel regional eller anden EU-baseret løsning.

Næsten alle de centrale infrastrukturprojekter er blevet forsinket

59

For at vurdere de fremskridt i dekommissioneringen, der er sket siden 2011, indsamlede vi i de tre medlemsstater data om en stikprøve på 18 centrale infrastrukturprojekter og tilhørende støtteprojekter finansieret af EU’s bistandsprogrammer (jf. bilag VI)³⁹.

60

Næsten alle de centrale infrastrukturprojekter i stikprøven blev forsinket mellem 2011 og 2015. Som det fremgår af bilag VI, var der fra begyndelsen af gennemførelsen til udgangen af 2015 påløbet forsinkelser på op til ca. ti år. Disse forsinkelser er blandt hovedårsagerne til, at Litauen har udsat datoen for den endelige dekommissionering med yderligere ni år siden vores foregående beretning fra 2011. Slutdatoen for dekommissioneringen i Litauen er nu 2038.

61

Som angivet i tabel 6 bemærkede vi i vores beretning fra 2011, at gennemførelsen af projektet vedrørende anlægget til midlertidig opbevaring af brugt brændsel i Litauen (jf. illustration 12) var mere end fire år bagud. Siden da er projektet blevet yderligere seks år forsinket. Projektets fremskridt var især langsomme mellem 2011 og 2014. Først i begyndelsen af 2013 blev der truffet beslutninger med henblik på at få projektet i gang igen. Forsinkelserne af dette projekt har bremset udtagningen af brændsel fra reaktoren (jf. projekt 1 i bilag V).

Illustration 12

Anlægget til midlertidig opbevaring af brugt brændsel på Ignalinakernekraftværket i Litauen

© Ignalinakernekraftværket

© Ignalinakernekraftværket

62

Et andet centralt projekt i Litauen, som vedrører anlægget til indsamling, behandling og opbevaring af fast affald, er kommet yderligere fem år bagud siden vores foregående revision, så forsinkelsen nu er på i alt ni år. Handelstvisterne med kontrahenten er blevet bilagt, og EU’s bistandsprogram har betalt 55 millioner euro i kompensation. Yderligere 17,9 millioner euro er blevet hensat til forventede risici.

63

Hovedårsagerne til forsinkelserne i Litauen var aftalerelaterede tvister, mangelfulde oplysninger om kraftværkets faktiske konstruktion, ufuldstændige data om anlægget og det brugte brændsel samt utilstrækkelig koordinering og overvågning af subkontrahenternes arbejde.

64

Der har også været forsinkelser i Bulgarien og Slovakiet, men de har ikke ført til udsættelse af den planlagte slutdato for dekommissioneringen. I Slovakiet er slutdatoen stadig 2025. I Bulgarien er slutdatoen tilmed rykket fem år frem fra 2035 til 2030, men det skyldes, at man i den nationale strategi fra 2011 vedrørende håndtering af brugt brændsel og radioaktivt affald formelt lagde sig fast på, at området skal opnå brownfieldstatus, og dermed udelukkede muligheden for greenfieldstatus, som det ville have taget længere tid at opnå.

65

Eksempler på projektforsinkelser i Bulgarien:

—Opførelsen af et centralt anlæg til håndtering af radioaktivt affald, det nationale deponeringsanlæg for lav- og mellemradioaktivt affald, skulle efter planen stå færdig i 2015 (jf. tabel 4 og illustration 13). Processen er imidlertid blevet forsinket med seks år, hvilket hovedsagelig skyldes afvisningen af miljøkonsekvensvurderingen, som måtte begynde forfra og stadig er i gang. Fristen for færdiggørelse af dette anlæg er nu 2021 (jf. projekt 11 i bilag V)

Illustration 13

Placeringen af det fremtidige nationale deponeringsanlæg for lav- og mellemradioaktivt affald i Bulgarien

© SERAW

—Opførelsen af plasmasmelteanlægget, som er et anlæg med en høj volumereduktionsfaktor til behandling og konditionering af fast affald, er næsten fem år bagud i forhold til tidsplanen. Dette skyldes udfordringerne med hensyn til at finde nye teknologiske løsninger, ændringerne i den retlige ramme, der førte til tre ændringer af anlæggets udformning, og klagen vedrørende miljøkonsekvensvurderingen. Opførelsestilladelsen blev udstedt den 14. maj 2015, og anlægget forventes nu at stå færdig i juni 2017 (jf. illustration 14 og projekt 11 i bilag V).

Illustration 14

Forberedende arbejde med henblik på opførelse af plasmasmelteanlægget

© SERAW

66

I Slovakiet var det oprindelig planlagt, at projektet om dekontaminering af det primære kredsløb (jf. illustration 15), som skal være afsluttet, før reaktorbygningens indre kan demonteres, skulle afsluttes i 2014. Men fordi flere tekniske udfordringer endnu ikke er blevet løst, kunne man ved udgangen af januar 2016 ikke vide noget om projektets endelige slutdato eller om forsinkelsens betydning for omkostningerne og den samlede tidsplan for dekommissioneringen (jf. projekt 16 i bilag V).

Illustration 15

En reaktor af VVER440/230-typen og hovedkomponenterne i det primære kølekredsløb

© Javys

67

De nævnte eksempler illustrerer, at forsinkelserne i de tre medlemsstater har haft forskellige årsager, herunder:

—udfordringer med hensyn til at finde nye teknologiske løsninger

—ufuldstændige historiske driftsdata og mangelfulde oplysninger om kraftværkernes faktiske konstruktion

—ufuldstændige opgørelser over og karakterisering af affald, navnlig vedrørende reaktorbygningerne.

68

I nogle tilfælde blev projekternes fremskridt hæmmet af, at det var nødvendigt at ændre planerne gennemgribende eller ligefrem aflyse projekterne helt, selv om de relevante forslag allerede var blevet undersøgt i flere omgange. Dette tyder på, at der var problemer med udvælgelsen og udformningen af projekterne. Det fremhæver også de udfordringer, der venter ministerierne, de nationale myndigheder og de endelige modtagere, når dekommissioneringen når det kritiske stadium, hvor arbejdet med reaktorbygningerne begynder, og hvor det vil kræve specifik viden og erfaring at demontere, flytte og opbevare strukturer og komponenter fra det kontrollerede område.

69

Samtidig har især indehaverne af dekommissioneringstilladelserne været afhængige af eksterne eksperter såsom konsulenter, ingeniører og advokater (jf. tabel 7, som viser omkostningerne til eksterne eksperter). Anvendelsen af eksterne eksperter er obligatorisk ifølge EBRD-reglerne, og den var uundværlig i forbindelse med planlægningen og den tidlige gennemførelse, men anvendelsen af eksperter bør falde i årenes løb, efterhånden som den relevante viden overføres til det lokale personale.

Tabel 7

Omkostningerne til eksterne eksperter i 2001-2015 og deres andel af EU-støtten til dekommissionering

Ignalina, Litauen
2001-2016
Kozloduy, Bulgarien
2001-2015¹
Bohunice, Slovakiet
2003-2016

Millioner euro
% af EU-støtten
Millioner euro
% af EU-støtten
Millioner euro
% af EU-støtten

75
9
99
20
45
9

1Tallene for Bulgarien omfatter én kontrakt vedrørende projektforvaltningsenheden, der løber fra 2016 til 2019.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af projektdata fra gennemførelsesorganerne og overvågningsrapporterne om dekommissioneringsprojekterne.

70

Endvidere er det en risiko, at der i hele EU er mangel på kvalificerede og erfarne ingeniører. Det gælder især for Litauen, som ikke kan trække på international erfaring i forbindelse med demonteringen af sin reaktor af RBMK-typen, da det er første gang, en sådan reaktor bliver dekommissioneret (jf. punkt 2)⁴⁰.

71

De tre medlemsstater forsøger at opbygge deres tekniske kapacitet og fremme vidensdeling. Eksempler:

—I Bulgarien blev de to projektforvaltningsenheder, der var ansvarlige for henholdsvis dekommissioneringen og opførelsen af det nationale deponeringsanlæg for lav- og mellemradioaktivt affald, i april 2013 lagt sammen og integreret i SERAW, som er indehaveren af dekommissioneringstilladelsen. Den eksterne konsulent, der bistår denne integrerede projektforvaltningsenhed, indgår i SERAW’s organisationsstruktur. Den eksterne konsulents personale på stedet arbejder parvis sammen med deres lokale modparter på de enkelte projekter. Den endelige beslutningskompetence ligger hos projektforvaltningsenhedens leder, som er en lokal SERAW-ansat. Dette har medført øget ansvar og ejerskab.

—I Slovakiet afholdt JAVYS a.s., den slovakiske statsejede virksomhed med ansvar for dekommissionering af nukleare anlæg og håndtering af radioaktivt affald, et todages vidensdelingseminar i marts 2015 med deltagelse af repræsentanter fra kernekraftværkerne Ignalina, Bohunice og Kozloduy, EBRD, Europa-Kommissionen og det slovakiske økonomiministerium.

Nedlukningsomkostningerne anslås til mindst 5,7 milliarder euro — og det dobbelte, hvis slutdeponeringsomkostningerne medregnes

72

I vores foregående beretning bemærkede vi, at alle de tre nationale nedlukningsplaner og deres omkostningsoverslag var ufuldstændige. Der var store finansieringshuller. I forbindelse med denne revision analyserede vi udviklingen i dekommissioneringsomkostningerne og den disponible finansiering, både på EU-niveau og på nationalt niveau. Vi forsøgte også at anslå de samlede omkostninger, der venter de tre medlemsstater, herunder til slutdeponering, og analyserede, hvordan forpligtelser vedrørende fremtidige omkostninger er regnskabsført.

Siden 2010 er de samlede anslåede nedlukningsomkostninger steget med 40 % til 5,7 milliarder euro

73

I vores foregående beretning anbefalede vi at udarbejde en omfattende vurdering af omkostningerne til nedlæggelse af kernekraftværker. I 2014 ajourførte medlemsstaterne omkostningsoverslagene i de endelige nedlukningsplaner, de tidligere havde sendt til Kommissionen. Slovakiet foretog yderligere små ændringer i 2015. Med disse ajourføringer, som skulle give et mere detaljeret billede, steg omkostningsoverslagene med 40 % fra 4,1 milliard euro i 2010 til 5,7 milliarder euro i 2015. Den største stigning fandt sted mellem 2010 og 2011 (jf. illustration 16). Der var betydelige forskelle mellem de tre medlemsstater: Litauen tegnede sig for størstedelen af stigningen i de anslåede omkostninger med en forhøjelse på 67 % mellem 2010 og 2015. I samme periode steg omkostningsoverslaget for Bohunice i Slovakiet med 30 %. Omkostningsoverslaget for Kozloduy i Bulgarien forblev stort set uændret. Der var en stigning i 2011, men i det omkostningsoverslag, der blev foretaget efter beslutningen om at rykke fristen frem, faldt omkostningerne med 136 millioner euro (jf. punkt 64).

74

Siden 2011 har alle tre medlemsstater forbedret deres tilgang til at anslå omkostningerne til dekommissioneringsaktiviteterne i deres endelige nedlukningsplaner. De bruger nu den seneste metode, kaldet »International Structure for Decommissioning Costing of Nuclear Installations«⁴¹. Der er imidlertid fortsat usikkerhed om den fulde liste over aktiviteter i forbindelse med demonteringen af de respektive reaktorbygninger og de dermed forbundne omkostninger, navnlig fordi der endnu ikke for nogen af kernekraftværkerne er udarbejdet en omfattende opgørelse over og radiologisk karakterisering af det kontrollerede område (jf. punkt 32).

Illustration 16

Anslåede dekommissioneringsomkostninger fra 2010 til 2015

Kilde: Tallene for 2010: de endelige nedlukningsplaner. Tallene for 2011: ajourførte overslag fremlagt på Nuclear Decommissioning Assistance Programme Committee’s møde i marts 2011. Tallene for 2015: de ajourførte endelige nedlukningsplaner, de årlige arbejdsprogrammer for 2015 og i Slovakiets tilfælde — på grund af senere ændringer — udkastet til det årlige arbejdsprogram for 2016.

Medlemsstaterne, især Litauen, står over for finansielle udfordringer

75

For alle tre medlemsstaters vedkommende sammenlignede vi omkostningsoverslagene og oplysningerne om disponibel finansiering fra vores foregående revision med de seneste tal på tidspunktet for denne revision. For nærværende er der afsat EU-finansiering til dekommissioneringsaktiviteterne frem til 2020. Den disponible nationale finansiering og EU-finansiering på i alt 4,0 milliarder euro dækker imidlertid ikke de samlede anslåede omkostninger på 5,7 milliarder euro uden slutdeponeringsomkostninger (jf. tabel 8 og illustration 17). Dette efterlader et hul på 1,7 milliarder euro i finansieringen frem til dekommissioneringens afslutning. Litauen tegner sig for 93 % af dette finansieringshul.

Tabel 8

Samlede anslåede dekommissioneringsomkostninger og finansieringshuller, 2011 og 2015

(millioner euro)

| Ignalina, Litauen | Kozloduy, Bulgarien | Bohunice, Slovakiet | I alt
2011 | 2015 | 2011 | 2015 | 2011 | 2015 | 2011 | 2015
Anslåede omkostninger | 2 930 | 3 376 | 1 243 | 1 107 | 1 146 | 1 239 | 5 319 | 5 722
Afsat national finansiering¹ | 83 | 262 | 171 | 348 | 231 | 476 | 485 | 1 086
Afsat EU-finansiering | 1 367 | 1 553 | 493 | 731 | 489 | 671 | 2 349 | 2 955
Finansieringshul | 1 480 | 1 561 | 579 | 28 | 426 | 92 | 2 485 | 1 681

1Den afsatte nationale finansiering kan komme fra særlige nedlukningsfonde, offentlige udgiftsforpligtelser eller andre nationale finansieringskilder.

Kilde: 2011: ajourførte overslag fremlagt på Nuclear Decommissioning Assistance Programme Committee’s møde i marts 2011. 2015: medlemsstaternes myndigheder, de ajourførte endelige nedlukningsplaner, de årlige arbejdsprogrammer for 2015 og i Slovakiets tilfælde — på grund af senere ændringer — udkastet til det årlige arbejdsprogram for 2016.

Illustration 17

Illustration af de tre medlemsstaters finansieringshuller i 2011 og 2015

Kilde: Tabel 8.

Store omkostningsstigninger og et stort finansieringshul i Litauen

76

Litauens 2015-overslag over de samlede dekommissioneringsomkostninger var steget med 15 % i forhold til 2011, men med 67 % i forhold til 2010, og beløb sig til 3,4 milliarder euro. Som årsager til stigningen angav de litauiske myndigheder arbejdskraftomkostningerne, udsættelsen af slutdatoen for dekommissioneringen og omkostningsoverskridelserne i forbindelse med store infrastrukturprojekter. Inflationsomkostninger tegnede sig for 26 % af de resterende dekommissioneringsomkostninger frem til 2038, 695 millioner euro. Dette var beregnet ud fra en anslået inflation på 3 % om året, men da beregningen blev foretaget, havde den litauiske centralbank på baggrund af tallene for 2013 og 2014 anslået den gennemsnitlige inflation for 2015 til 1,5 %.

77

Vi mener også, at omkostningsstigningens omfang viser, at den oprindelige planlægning var dårlig. F.eks. blev der ved ajourføringen af den endelige nedlukningsplan i 2014 tilføjet 15 dekommissioneringsaktiviteter, som ikke tidligere var blevet omtalt, og som skønnedes at ville koste i alt 318 millioner euro.

78

Vores analyse af centrale infrastrukturprojekter i Litauen — fra gennemførelsens begyndelse til udgangen af 2015 — bekræftede, at der var store omkostningsstigninger i forbindelse med sådanne projekter (jf. bilag VI). Nogle af de ekstra omkostninger skyldtes projektforsinkelser. Forsinkelsen i gennemførelsen af projektet vedrørende anlægget til midlertidig opbevaring af brugt brændsel fik f.eks. konsekvenser for udtagningen af brændsel fra reaktoren og havde ved udgangen af 2014 udløst ekstra vedligeholdelsesomkostninger på over 61,3 millioner euro (jf. punkt 61) og medvirket til udsættelsen af slutdatoen for dekommissioneringen.

79

Antallet af ansatte på et kraftværk, der er ved at blive dekommissioneret, vil generelt være næsten på niveau med det antal, der var ansat i driftsperioden, indtil brændslet er blevet fjernet fra reaktoren. Derefter bør antallet af ansatte falde gradvis, efterhånden som kraftværket får status som værende ude af drift.

80

Antallet af ansatte er faldet på alle kraftværkerne (jf. tabel 9). Men på Ignalina i Litauen, som kun har fået tømt den ene af de to reaktorkerner for brændsel, og som stadig er omfattet af en driftstilladelse, er omfanget af personalet- og dermed af de EU-finansierede omkostninger — stadig stort. En tredjedel af personalet arbejder fortsat med sikker vedligeholdelse af kraftværket. I både Bulgarien og Slovakiet har det været muligt at skaffe ansatte alternativ beskæftigelse på de reaktorer, der stadig er i fuld drift på de samme områder. I Litauen, som ikke længere producerer nuklear energi, har dette ikke været muligt.

Tabel 9

Personaleomfang ved reaktorlukningen og i 2015

Antal ansatte
EU-støtte
(millioner euro)³

under fuld drift¹
i 2015

Ignalina, Litauen
(2 reaktorenheder)
3 517
2 127²
171

Kozloduy, Bulgarien
(4 reaktorenheder)
1 400
650
130

Bohunice, Slovakiet
(2 reaktorenheder)
1 060
239
45

I alt
5 977
3 016
346

1Tal for fuld drift pr. 31.12.2004 for Ignalina, pr. 31.12.2002 for Kozloduy og pr. 1.4.2006 for Bohunice.

2Af Ignalinas personale var 1 377 ansatte beskæftiget med dekommissionering og 701 beskæftiget med sikker vedligeholdelse.

3For Ignalina dækker tallene EU-støtten fra lukningen af den første enhed i 2005 til 2016, for Kozloduy fra lukningen af den første enhed i 2003 til 2017 og for Bohunice fra lukningen af den første enhed i 2008 til 2016.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra medlemsstaternes myndigheder.

81

Siden vores foregående beretning er personaleforvaltningen på Ignalina blevet forbedret. F.eks. har ledelsen indført en outsourcingstrategi. Strategien indebærer, at man analyserer flere aktiviteter såsom vedligeholdelse af udstyr og dekontaminering af bygninger i det ikkekontrollerede område og afgør, om det vil være mest omkostningseffektivt at indkøbe de pågældende tjenesteydelser eller at lade dem udføre af ansat personale.

82

Der er imidlertid ikke foretaget en ekstern vurdering af, om det nuværende antal ansatte er passende, og der foreligger stadig ikke en detaljeret personaleplan for hele dekommissioneringsprocessen. I betragtning af manglen på medfinansiering og de lokale økonomiske og sociale udfordringer i forbindelse med dekommissioneringen på Ignalina i Litauen er der en risiko for, at der er ansat flere medarbejdere, end nedlukningsprogrammet kræver, og at EU’s særlige midler til dekommissionering bruges til at støtte denne form for ansættelse.

83

Som anført i tabel 8 og punkt 76 er Litauens finansieringshul vokset betydeligt siden vores foregående beretning. Under vores samtaler med litauiske repræsentanter blev der henvist til protokol nr. 4, der er knyttet til traktaten om landets tiltrædelse af EU, og til den litauiske fortolkning heraf, ifølge hvilken omkostningsstigninger i forbindelse med dekommissioneringsprojektet fortsat vil blive finansieret af EU⁴². I sin konsekvensanalyse fra 2011 anførte Kommissionen på baggrund af de tre medlemsstaters behov, at de alle tre burde have støtte i perioden 2014-2020, men at den ikke forventede en forlængelse af EU’s finansielle støtte efter 2020 (jf. punkt 10)⁴³.

Der er stadig et lille finansieringshul i Bulgarien og Slovakiet, men overslagene har varieret meget over tid

84

Med tildelingen af EU-finansiering for perioden 2014-2020 er de finansieringshuller, som vi omtalte i vores foregående beretning, blev væsentlig mindre i Bulgarien og Slovakiet, så de nu er på henholdsvis 28 millioner euro og 92 millioner euro. Overslagene over omkostningerne og finansieringshullerne har imidlertid varieret dramatisk. Eksempler:

—Der skete et væsentligt fald i de bulgarske myndigheders overslag over finansieringshullet fra 230 millioner euro i september 2014 til 28 millioner euro ved udgangen af 2015, hvilket hovedsagelig skyldtes, at myndighederne medregnede de omkostninger til forberedende dekommissioneringsaktiviteter, som Kozloduykernekraftværket selv havde afholdt, og som ikke indgik i de tidligere beregninger. Ifølge Kommissionens data var der derimod et finansieringshul på 150 millioner euro ved udgangen af 2015.

—I Slovakiet var der ifølge Kommissionens data et finansieringshul på 193 millioner euro ved udgangen af juni 2015, mens udkastet til det årlige arbejdsprogram for 2016 angav et finansieringshul på 92 millioner euro.

85

Sådanne variationer mellem de nationale tal og Kommissionens tal rejser tvivl om pålideligheden og soliditeten af de anvendte beregningsmetoder. De store ændringer af tallene tyder desuden på, at hverken de nationale interessenter eller Kommissionen grundigt havde undersøgt overslagene i de endelige nedlukningsplaner, da vores revision fandt sted.

Kommissionens vurdering af finansierings- og nedlukningsplanerne var utilstrækkelig

86

Delvis som reaktion på anbefalingerne i vores foregående beretning blev der i den retlige ramme for finansieringsperioden 2014-2020 indført tre »forhåndsbetingelser«⁴⁴ (jf. tekstboks 1). Disse forudsætninger for udbetaling af ny finansiering til dekommissioneringsarbejde under den nuværende flerårige finansielle ramme skal sikre, at EU-midlerne anvendes effektivt og produktivt.

Tekstboks 1

Forhåndsbetingelser

De tre medlemsstater skal inden den 1. januar 2014 træffe de nødvendige foranstaltninger til at opfylde følgende forhåndsbetingelser:

1.overholdelse af Euratomtraktatens regelværk med hensyn til nuklear sikkerhed, især hvad angår gennemførelsen i national lovgivning af direktiv 2009/71/Euratom og 2011/70/Euratom

2.etablering i en national ramme af en finansieringsplan, der angiver de fulde omkostninger og de planlagte finansieringskilder, der er nødvendige for en sikker afslutning af nedlukningen af nukleare reaktorenheder, herunder håndtering af brugt brændsel og radioaktivt affald

3.forelæggelse for Kommissionen af en revideret detaljeret nedlukningsplan, der er opdelt i nedlukningsaktiviteter, herunder en tidsplan og den tilsvarende omkostningsstruktur baseret på internationalt anerkendte standarder for vurdering af omkostningerne ved nedlukning.

Kilde: Artikel 4 i Rådets forordning (Euratom) nr. 1368/2013 og 1369/2013.

87

Da Kommissionen i oktober 2014 traf sin finansieringsafgørelse om arbejdsprogrammet for 2014, skulle den have vurderet, om medlemsstaterne havde truffet de nødvendige foranstaltninger til at opfylde disse betingelser⁴⁵. Vi konstaterede imidlertid, at Kommissionen havde foretaget en utilstrækkelig vurdering af de respektive finansieringsplaner og detaljerede nedlukningsplaner, dvs. opfyldelsen af den anden og den tredje forhåndsbetingelse. En rapport fra Kommissionens Interne Revisionstjeneste udsendt i september 2015 bekræftede vores vurdering. F.eks. konstaterede vi, at der var foretaget store ændringer af de samlede omkostningsoverslag og finansieringstal (jf. punkt 84), og i nogle tilfælde forelå der ingen detaljerede planer vedrørende bestemte omkostninger eller aktiviteter (jf. f.eks. punkt 79 om personaleomkostninger). I sin årlige aktivitetsrapport for 2015 har Generaldirektoratet for Energi taget forbehold med hensyn til, om dets vurdering af forhåndsbetingelserne i 2014 var fyldestgørende⁴⁶.

88

Kommissionens Generaldirektorat for Energi udarbejdede en handlingsplan med fokus på de svagheder, der var konstateret af Kommissionens Interne Revisionstjeneste, og satte udgangen af oktober 2016 som frist for en fuldstændig vurdering af, om forhåndsbetingelserne er opfyldt. Det er afgørende, at Kommissionen fuldfører denne vurdering og grundigt analyserer både finansierings- og nedlukningsplanerne for hver medlemsstat, eftersom disse dokumenter danner grundlag for den fremtidige finansiering.

EU-budgettet finansierer langt størstedelen af omkostningerne i alle tre medlemsstater

89

Alle tre medlemsstater har oprettet særlige nationale fonde til at finansiere deres nationale politikker for sikker håndtering og deponering af radioaktivt affald og for dekommissionering af nukleare anlæg. Disse fondes ressourcer er imidlertid stadig begrænsede, især i Litauen.

—Litauens nationale fond for støtte til nedlukning, som blev oprettet i 1995, modtog bidrag fra kernekraftværkets drift, indtil det lukkede ved udgangen af 2009. Fonden er nu afhængig af indtægter fra salg af overskydende aktiver, midler fra eksterne fonde og renter af disse midler. Tidligere blev fonden også brugt til at finansiere foranstaltninger, der ikke vedrørte dekommissioneringen, f.eks. fordelagtige el- og varmetakster eller supplerende sociale garantier til tidligere ansatte. Ifølge et overslag fra Energiministeriet havde fonden 4 millioner euro den 1. januar 2016⁴⁷.

—I 1999 oprettede Bulgarien en national fond for radioaktivt affald og en fond for nedlukning af nukleare anlæg. Begge fonde vedrører alle nukleare anlæg i Bulgarien. Den første fond finansieres hovedsagelig af bidrag fra producenter af radioaktivt affald, og den største bidragsyder er Kozloduykernekraftværket med 92 %. Ved udgangen af 2015 havde fonden brugt 34,8 millioner euro på enhed 1-4, der fungerer som anlæg til håndtering af radioaktivt affald, og havde 61 millioner euro tilbage. Den anden fond finansieres med bidrag fra operatører af nukleare anlæg. De samlede midler til Kozloduys enhed 1-4 var på 156 millioner euro ved udgangen af 2015.

—I 2010 indførte Slovakiet en afgift på elforbruget i slutbrugerleddet for at kompensere for det »historiske underskud« og det forhold, at de obligatoriske bidrag fra operatørerne af kernekraftværker siden 1995 ikke havde sikret tilstrækkelige midler til at dække dekommissioneringen af nukleare anlæg og slutdeponeringen af brugt brændsel. Det beløb, der i den nationale nedlukningsfond var øremærket til dekommissioneringen af Bohunice V1-kernekraftværket, var på 290 millioner euro ved udgangen af 2014.

90

De samlede nationale ressourcer fra de særlige fonde og andre nationale kilder vil ikke kunne dække de samlede dekommissioneringsomkostninger (jf. punkt 67 og tabel 8.) De nationale ressourcer vil kun dække 31 % af de anslåede omkostninger i Bulgarien og 38 % i Slovakiet, og de nationale fonde i EU’s program for nedlukning af kernekraftværker i Litauen vil dække under 8 % af de samlede dekommissioneringsomkostninger. Hidtil har EU-budgettet finansieret underskuddet gennem programmerne for bistand til nuklear nedlukning.

91

For nærværende er medlemsstaterne ikke retligt forpligtet til at medfinansiere nedlukningsbistanden, det være sig på program- eller projektniveau. Til sammenligning skal medlemsstaterne selv bidrage med en bestemt procentdel af finansieringen til medfinansierede programmer eller projekter under de europæiske struktur- og investeringsfonde⁴⁸. I vores foregående beretning anbefalede vi, at Kommissionen tog hensyn til andre EU-fonde, f.eks. strukturfondene, og betingelserne for EU-udbetalinger, hvis den foreslog finansiering i den finansielle ramme for 2014-2020. Kommissionen fulgte op på denne anbefaling ved fortsat at yde støtte til afbødningsforanstaltninger under de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene), men besluttede at bevare den særlige nedlukningsstøtte og ikke give mulighed for at finansiere egentlige nedlukningsaktiviteter ved hjælp af ESI-fondene.

92

Medfinansieringspligten er vigtig, fordi den giver modtagerne af EU-finansiering et økonomisk incitament til at opnå valuta for pengene i de projekter, de forvalter, og sikre, at der sker fremskridt i programmerne. Rådsforordningerne om disse programmer for bistand til nuklear nedlukning anerkender vigtigheden af medfinansiering, og der står, at fuld EU-finansiering kun bør tillades i »behørigt begrundede særlige tilfælde«⁴⁹. Kommissionen har imidlertid endnu ikke fastlagt klare retningslinjer for, hvornår der er tale om sådanne tilfælde. Dette bekræftes af den rapport, Kommissionens Interne Revisionstjeneste udsendte i september 2015. Dermed har Kommissionen indtil videre forspildt muligheden for at skabe incitamenter og maksimere medfinansieringen.

De samlede anslåede omkostninger fordobles, hvis omkostningerne til slutdeponering medregnes

93

Ingen af de overslag over finansieringshullerne, der indgår i de endelige nedlukningsplaner, giver et samlet billede af omkostningerne efter lukningen af et kraftværk, da ingen af dem medregner omkostningerne til slutdeponering af brugt brændsel.

94

Ifølge det internationalt anerkendte princip om, at forureneren betaler, påhviler det medlemsstaten at sikre, at operatøren opfylder sine forpligtelser som forurener og afsætter tilstrækkelige finansielle ressourcer til at dække de fulde omkostninger til dekommissionering, herunder slutdeponering af brugt brændsel (jf. punkt 20).

95

Dette princip er afspejlet i direktivet om radioaktivt affald fra 2011. I henhold til direktivet skal medlemsstaterne sikre, at alle aktiviteter vedrørende håndtering af radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel, herunder slutdeponering, er fastlagt og fuldt omkostningsberegnet, og at der vil være tilstrækkelige finansielle ressourcer, når der er behov for dem⁵⁰.

96

Endvidere er det en af betingelserne for finansiering under programmerne for bistand til nuklear nedlukning (jf. punkt 86-88), at medlemsstaterne »i en national ramme [etablerer] en finansieringsplan, der angiver de fulde omkostninger og de planlagte finansieringskilder, der er nødvendige for en sikker afslutning af nedlukningen af nukleare reaktorenheder, herunder håndtering af brugt brændsel og radioaktivt affald«⁵¹.

97

Vi beregnede et overslag over slutdeponeringsomkostningerne for at få et mere fuldstændigt billede af omkostningerne til dekommissionering af de tre kraftværker.

98

Som det fremgår af tabel 10, viste vores beregninger, at hvis omkostningerne til slutdeponering tages med i betragtning, kan de samlede anslåede dekommissioneringsomkostninger fordobles til i alt 11,4 milliarder euro for de tre medlemsstater.

Tabel 10

Anslåede dekommissioneringsomkostninger med deponering af højaktivt affald og brugt nukleart brændsel

(millioner euro)

| Ignalina, Litauen | Kozloduy, Bulgarien | Bohunice, Slovakiet | I alt
2015-omkostningsoverslag uden deponering af højaktivt affald og brugt nukleart brændsel | 3 376 | 1 107 | 1 239 | 5 722
Omkostningsoverslag vedrørende slutdeponering af højaktivt affald og brugt nukleart brændsel fra disse otte reaktorer¹ | 2 610 | 1 590 | 1 466 | 5 666
Omkostningsoverslag med deponering af højaktivt affald og brugt nukleart brændsel | 5 986 | 2 697 | 2 705 | 11 388
National finansiering | 262 | 348 | 476 | 1 086
EU-finansiering | 1 553 | 731 | 671 | 2 955
Finansieringshul | 4 171 | 1 618 | 1 558 | 7 347

1Note om de anslåede slutdeponeringsomkostninger.

Ignalina, Litauen: Vores skøn på 2 610 millioner euro er baseret på det tal i det nationale program, der citeres i Kommissionens vejledende kerneenergiprogram fra 2016.

Kozloduy, Bulgaria: Bulgariens nationale program indeholder ikke noget tal. Drøftelser om det finske deponeringsanlæg med de bulgarske myndigheder under revisionen førte til, at de samlede omkostninger til et nationalt deponeringsanlæg blev anslået til 3 milliarder euro, og vores skøn på 1,59 milliarder euro er baseret på dette tal. Vi dividerede de 3 milliarder euro i to for at fordele dem mellem enhed 1-4 og enhed 5 og 6, der stadig er drift. Vi tog ikke planer om eventuelle fremtidige enheder eller kraftværker med i betragtning, eftersom der endnu ikke forelå konkrete planer.

Bohunice, Slovakia: De slovakiske myndigheder har anslået de nationale slutdeponeringsomkostninger til 4,4 milliarder euro, og vores skøn på 1,46 milliarder euro er baseret på dette tal og det mere konservative scenario, hvor de resterende kernekraftværker i Slovakiet har en operationel levetid på 60 år. Vi dividerede de 4,4 milliarder euro i tre for at fordele omkostningerne ligeligt mellem de to enheder, der er ved at blive dekommissioneret, og de fire, der stadig er i drift. I modsætning til Slovakiets nationale program tog vi ikke de to planlagte enheder i Mohovce med i betragtning, da opførelsen af dem er forsinket. Havde vi taget dem med i betragtning, ville de enheder, der er ved at blive dekommissioneret, have tegnet sig for 16,3 % af de 4,4 milliarder euro, dvs. 717 millioner euro. Kommissionens vejledende kerneenergiprogram fra 2016 angiver et tal på 3,7 milliarder euro, der lader til at gælde det mindre konservative scenario, hvor kernekraftværkerne har en operationel levetid på 40 år.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra Kommissionen, de årlige arbejdsprogrammer for 2015 og 2016 og nationale interessenter.

99

Når både dekommissionering og slutdeponering tages i betragtning, tegner Litauen sig for den største del af det samlede underskud på 7,4 milliarder euro. Bulgarien og Slovakiet har imidlertid også betydelige underskud (jf. illustration 18).

Illustration 18

Finansieringshuller, når både dekommissionering og slutdeponering tages i betragtning

Kilde: Revisionsretten, baseret på tabel 10.

Forpligtelser vedrørende fremtidige omkostninger regnskabsføres ikke korrekt i de tre medlemsstater

100

Ifølge internationalt anerkendte regnskabsstandarder⁵² skal forpligtelser, der forventes at opstå i fremtiden, behandles som hensættelser og indregnes i balancen for den organisation, der er forpligtet til at betale dem, hvis:

—der er opstået en aktuel retlig eller faktisk forpligtelse som følge af en tidligere begivenhed⁵³

—det er sandsynligt, at der vil ske betaling

—beløbet kan skønnes pålideligt⁵⁴.

101

Hvis disse tre betingelser ikke er opfyldt, kaldes forpligtelserne »eventualforpligtelser« og oplyses uden for balancen, f.eks. i regnskabsnoterne. Hvis det er meget usandsynligt, at der vil ske betaling, er det ikke nødvendigt at give oplysning⁵⁵.

102

Omkostninger til dekommissionering af nukleare anlæg og slutdeponering af brugt brændsel skal således — hvis det er sandsynligt, at der vil ske betaling, og beløbet kan skønnes pålideligt — indregnes som forpligtelser af den organisation, der er forpligtet til at betale dem. Omkostningsoverslag kan f.eks. baseres på en nedlukningsplan. Den præcise regnskabsmæssige behandling afhænger af de retlige forhold vedrørende betalingsansvar og de regnskabspraksis, medlemsstaten eller organisationen har vedtaget⁵⁶.

103

Vi bad de relevante myndigheder i medlemsstaterne om at oplyse, hvordan forpligtelserne vedrørende omkostningerne til dekommissionering og slutdeponering af brugt nukleart brændsel regnskabsføres.

104

Som det fremgår af tabel 11, varierer den regnskabsmæssige behandling fra medlemsstat til medlemsstat og afhængigt af, om omkostningerne vedrører dekommissionering eller slutdeponering. I Litauen indregnes dekommissioneringsomkostningerne ikke som hensættelser i nogen balance, og der gives kun oplysning om små eventualforpligtelser. I Bulgarien indregnes dekommissioneringsomkostningerne ikke i regnskabet for Kozloduykernekraftværket, og i Slovakiet er indregnes de kun delvis i regnskabet for Bohunicekernekraftværket.

105

Hvad angår slutdeponeringsomkostningerne har de relevante organisationer i Litauen og Bulgarien hverken indregnet dem som hensættelser i en balance eller givet oplysning om dem i regnskabsnoterne. Kun i Slovakiet har de relevante organisationer opført en hensat forpligtelse vedrørende slutdeponeringsomkostningerne på en underkonto under den nationale kernekraftfond.

Tabel 11

Regnskabsmæssig behandling af forpligtelser vedrørende dekommissionering af nukleare anlæg og slutdeponering af brugt brændsel

Kernekraftværkets regnskab (uden slutdeponering af brugt nukleart brændsel)
Fondens/ministeriets/medlemsstatens regnskab (med slutdeponering af brugt nukleart brændsel)

Ignalina, Litauen
Ingen hensættelser indregnet.
En forklarende note angiver, at der ikke foreligger et pålideligt skøn vedrørende demonteringen. Der gives derfor ikke oplysning om eventualforpligtelser.
Ingen hensættelser indregnet.
Uden for balancen gives der oplysning om små eventualforpligtelser i relation til dekommissionering (13 millioner euro) vedrørende supplerende sociale garantier til tidligere ansatte.

Kozloduy, Bulgarien
Ingen indregning af hensættelser til dekommissionering eller af omkostninger til opbevaring og håndtering af brugt brændsel. En uafhængig revisor havde derfor taget forbehold med hensyn til regnskabet for 2014.
Indtægterne og udgifterne for den nationale fond for radioaktivt affald og nedlukningsfonden indgår i Energiministeriets årlige budgetregnskab. Hvis dele af de disponible finansielle ressourcer, herunder ressourcer fra tidligere år, ikke bliver anvendt, gives der oplysning om det uden for balancen.

Bohunice, Slovakiet
Delvis indregning, men ingen øremærkning til Bohunice V1.
Foreløbige oplysninger om slutdeponering i en underkonto under den nationale kernekraftfond.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra de nationale myndigheder.

106

Det forhold, at de fremtidige omkostninger ikke systematisk indregnes som hensættelser og/eller angives i regnskabsnoterne, begrænser gennemsigtigheden og hæmmer de relevante myndigheders mulighed for i tilstrækkelig grad at planlægge, hvordan de fremtidige dekommissionerings- og deponeringsomkostninger skal dækkes.

26SEC(2011) 1387 final af 24. november 2011 »Commission Staff Working Paper, Impact assessment — Accompanying document to the Proposal for a Council Regulation on Union support for the nuclear decommissioning assistance programmes in Bulgaria, Lithuania and Slovakia«.

27Ifølge oplysninger fra Ignalinakernekraftværket blev lukningen af enhed 1 uigenkaldelig i 2007, da dens driftstilladelse blev ændret, og betingelserne for gennemførelsen af dens dekommissionering blev godkendt. Den 16. juni 2014 ophævedes en lov, som fastsatte, at driften af enhed 1 ikke måtte indstilles uigenkaldeligt, før der var sikret finansiering af alt arbejde vedrørende nedlukningen af anlægget. Enhed 2’s tilladelse blev ændret i 2012 og 2014. Den bulgarske energiminister sagde på et plenarmøde i det bulgarske parlament den 6. februar 2015, at nedlukningen af de fire enheder var uigenkaldelig. De slovakiske myndigheder mener, at ændringen af driftstilladelsen til en dekommissioneringstilladelse har gjort nedlukningen uigenkaldelig.

28IAEA: »Developing multinational radioactive waste repositories: Infrastructural framework and scenarios for cooperation«, oktober 2004. IAEA’s fælles konvention om sikker håndtering af brugt brændsel og radioaktivt affald.

29IAEA: »Developing multinational radioactive waste repositories: Infrastructural framework and scenarios for cooperation«, oktober 2004. IAEA’s fælles konvention om sikker håndtering af brugt brændsel og radioaktivt affald.

30IAEA: »Developing multinational radioactive waste repositories: Infrastructural framework and scenarios for cooperation«, oktober 2004, s. 5.

31Jf. betragtning 33 til Rådets direktiv 2011/70/Euratom. Betingelserne for import og eksport er fastsat i artikel 4, stk. 4, i direktivet om radioaktivt affald og i Rådets direktiv 2006/117/Euratom af 20. november 2006 om overvågning af og kontrol med overførsel af radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel (EUT L 337 af 5.12.2006, s. 21).

32Jf. artikel 24 i den litauiske lov nr. VIII-1190 af 20. maj 1999 om håndtering af radioaktivt affald.

33Jf. artikel 17 i den bulgarske lov om sikker anvendelsen af nuklear energi (senest ændret den 28. november 2014).

34Jf. den slovakiske lov nr. 541/2004 om fredelig anvendelse af nuklear energi og dens artikel 21 om import af radioaktivt affald.

35SWD(2016) 102 final af 4. april 2016 »Commission Staff Working Document, accompanying the document Communication from the Commission, Nuclear Illustrative Programme presented under Article 40 of the Euratom Treaty for the opinion of the European Economic and Social Committee«, s. 30.

36http://www.developpement-durable.gouv.fr/Calendrier-du-projet.html-+.

37»Prozesswege zu einer sicheren Lagerung hoch radioaktiver Abfälle unter Aspekten der Rückholbarkeit/Bergbarkeit/Reversibilität, Papier der Vorsitzenden unter Einbeziehung von Kommentaren weiterer Mitglieder der AG 3«, online: www.endlagerbericht.de, 11. april 2016, s. 4.

38Artikel 14, stk. 1, i Rådets direktiv 2011/70/Euratom.

39Disse 18 projekter tegner sig for 587 millioner euro af EU-bidraget til dekommissioneringsaktiviteterne eller ca. 37 % af den EU-finansiering, der er indgået kontrakter om siden 2001 (afbødningsforanstaltninger ikke medregnet).

40Manglen på kvalificerede ingeniører fremhæves i en rapport fra Europa-Kommissionen med titlen »Putting into perspective the supply of and demand for nuclear experts by 2020 within the EU-27 Nuclear Energy Sector«, 2012.

41Udviklet i fællesskab af Europa-Kommissionen, IAEA og Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling for at sikre mere harmoniserede beregninger af omkostninger til aktiviteter i forbindelse med dekommissionering af nukleare anlæg.

42Der står i artikel 3 i protokol nr. 4 om Ignalinakernekraftværket i Litauen (EUT L 236 af 23.9.2003), at »nedlæggelsen af Ignalinakernekraftværket […] er af langsigtet karakter og udgør en så usædvanlig stor finansiel byrde for Litauen, at det ikke står i et rimeligt forhold til landets størrelse og økonomiske formåen,« og at »Unionen som et udtryk for solidaritet med Litauen også [vil] yde passende finansiel bistand til nedlæggelsesindsatsen efter 2006«. Endvidere står der: »For den periode, som de næste finansielle overslag dækker, skal de samlede gennemsnitlige bevillinger inden for rammerne af det udvidede Ignalinaprogram være af en passende størrelse«.

43SEC(2011) 1387 final af 24. november 2011 »Commission Staff Working Paper, Impact assessment - Accompanying document to the Proposal for a Council Regulation on Union support for the nuclear decommissioning assistance programmes in Bulgaria, Lithuania and Slovakia«.

44Jf. KOM(2011) 783 endelig, Rådets forordning (Euratom) nr. 1368/2013 og 1369/2013 og Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2014) 5449.

45Jf. artikel 4 i Rådets forordning (Euratom) nr. 1368/2013 og 1369/2013.

46Generaldirektoratet for Energis årlige aktivitetsrapport for 2015, ref. Ares(2016)1667891, af 8.4.2016.

47På side 38 i arbejdsdokumentet SWD(2016) 102 final omtales denne fond ikke, men det angives, at der er i alt 0,5 milliarder euro til rådighed. Det er uklart, hvad dette tal henviser til.

48De europæiske struktur- og investeringsfonde omfatter bl.a. Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Socialfond. Før 2014 blev disse fonde kaldt »strukturfondene«.

49Betragtning 17 i Rådets forordning (Euratom) nr. 1368/2013 og betragtning 15 i Rådets forordning (Euratom) nr. 1369/2013.

50Jf. navnlig artikel 12 i direktiv 2011/70/Euratom.

51Jf. artikel 4 i Rådets forordning (Euratom) nr. 1368/2013 og 1369/2013.

52IAS 37 »Hensatte forpligtelser, eventualforpligtelser og eventualaktiver« og IPSAS 19. Der findes ingen specifik international regnskabsstandard vedrørende dekommissionering af nukleare anlæg. Der findes en standard for, hvordan statistiske oplysninger om dekommissioneringsomkostninger skal beregnes i det europæiske nationalregnskabssystem (ENS), og denne standard kræver ikke registrering af forpligtelser vedrørende fremtidige omkostninger.

53Ifølge IAS 37, afsnit 10, er en forpligtende begivenhed en begivenhed, der skaber en retlig eller faktisk forpligtelse (f.eks. opførelsen af et kernekraftværk, der skaber en forpligtelse til dekommissionering), og derfor medfører, at enheden ikke har andre realistiske alternativer end at indfri forpligtelsen.

54Ifølge IAS 37, afsnit 40, skal hensættelser vedrørende engangsbegivenheder (omstrukturering, miljørensning, retsforlig) måles til det mest sandsynlige beløb.

55Ifølge IAS 37 er det ikke obligatorisk at give oplysning, hvis det er meget usandsynligt, at der vil ske betaling.

56Nogle organisationer skal anvende internationale regnskabsstandarder, mens andre kan anvende nationale regnskabsstandarder.

Konklusioner og anbefalinger

107

EU’s særlige finansieringsprogrammer for nuklear nedlukning har ikke skabt de rigtige incitamenter til at fremme en rettidig og omkostningseffektiv dekommissionering. Siden offentliggørelsen af vores foregående beretning i 2011 er der sket visse fremskridt med hensyn til at dekommissionere kernekraftværkerne Ignalina i Litauen, Kozloduy i Bulgarien og Bohunice i Slovakiet, idet væsentlige komponenter i kraftværkernes ikkekontrollerede områder er blevet demonteret. Men der har været forsinkelser i næsten alle de centrale infrastrukturprojekter, og for alle tre medlemsstaters vedkommende ligger de kritiske udfordringer, der er forbundet med at arbejde i de kontrollerede områder, stadig forude. Medlemsstaternes myndigheder hævder, at kraftværkerne er uigenkaldeligt lukket, men ikke alle de forventede output, som Kommissionen bruger til at vurdere fremskridtene hen imod uigenkaldelig lukning, er blevet leveret. Finansieringshullet i Litauen er vokset siden vores foregående revision, så det nu er på 1,6 milliarder euro. Omkostningerne forbundet med at dekommissionere de tre kraftværker anslås til i alt mindst 5,7 milliarder euro, og til 11,4 milliarder euro, hvis slutdeponeringsomkostningerne medregnes.

Der er sket visse fremskridt siden 2011, men der ligger kritiske udfordringer forude

108

Siden 2011 har de tre medlemsstater demonteret væsentlige komponenter i det ikkekontrollerede område, og undtagen i Litauen er der sket fremskridt med hensyn til at få de relevante tilladelser, så arbejdet i det kontrollerede område kan begynde. Litauen har endnu ikke fået sin tilladelse og forventes først at få den i 2022, ti år senere end oprindelig planlagt (jf. punkt 40 og 42).

109

Ifølge myndighederne i alle tre medlemsstater betyder det udførte arbejde, at lukningen nu i praksis er uigenkaldelig. Imidlertid har ingen af de tre kraftværker leveret alle de forventede output, Kommissionen bruger til at vurdere fremskridtene hen imod uigenkaldelig lukning. Planerne for demontering af reaktorkernerne/de primære kredsløb er endnu ikke fuldstændige, og til dato er der kun udført mindre arbejder i reaktorbygningerne. Det betyder for alle tre medlemsstater, at de kritiske udfordringer, der er forbundet med at arbejde i de kontrollerede områder, herunder reaktorbygningerne, stadig ligger forude (jf. punkt 38-42).

110

Der er sket visse fremskridt med hensyn til at etablere infrastruktur til affaldshåndtering, men i perioden 2011-2015 opstod der forsinkelser i mange centrale infrastrukturprojekter i de tre medlemsstater (jf. punkt 43 og 59-71). De største forsinkelser opstod i Litauen, hvor slutdatoen for dekommissioneringen siden 2011 er blevet udsat med yderligere ni år til 2038 (jf. punkt 59-63).

111

I alle tre medlemsstater er der stadig udfordringer, f.eks. vedrørende afhængighed af eksterne eksperter (jf. punkt 69) og håndtering af nye tekniske løsninger (jf. punkt 67 og 68). Det forhold, at der i hele EU er mangel på kvalificerede og erfarne ingeniører, udgør også en risiko, især i Litauen (jf. punkt 70).

Anbefaling 1 — Sikre, at der gøres fremskridt med hensyn til dekommissionering

De tre berørte medlemsstater bør:

a)yderligere forbedre deres praksis i forbindelse med projektforvaltning for at sikre, at den nødvendige infrastruktur til håndtering af affald og brugt brændsel bliver etableret i overensstemmelse med tidsplanen

b)tage skridt til at opbygge deres egen tekniske kapacitet, så de kan opnå en bedre balance mellem intern og ekstern ekspertise

c)finde bedre metoder til at udveksle bedste praksis og teknisk viden både indbyrdes og med andre aktører på inden for dekommissionering i og uden for EU; Kommissionen bør fremme denne udveksling på en omkostningseffektiv måde.

Måldato for gennemførelsen: inden udgangen af 2017.

112

De projekter, der finansieres under EU’s programmer for bistand til nuklear nedlukning, omfatter ikke slutdeponering, men kun midlertidig opbevaring af brugt nukleart brændsel. Det kan tage flere årtier og kræve en stor finansiel forpligtelse at etablere et slutdepot for brugt nukleart brændsel. Det kan være svært for lande, der genererer små mængder radioaktivt affald, har begrænsede finansielle ressourcer eller ikke har egnede geologiske forhold. I de tre medlemsstater er drøftelserne om potentielle nationale eller regionale løsninger vedrørende slutdeponering af højaktivt affald og brugt nukleart brændsel stadig kun i konceptfasen (jf. punkt 48-58). Kommissionen skal rapportere om medlemsstaternes planer på dette område, men har endnu ikke gjort det (jf. punkt 53).

Anbefaling 2 — Løsninger vedrørende slutdeponering af brugt nukleart brændsel

a)Kommissionen bør sammen med alle de relevante EU-medlemsstater undersøge mulighederne for deponering af brugt brændsel og højaktivt affald, herunder regionale og andre EU-baserede løsninger, under behørig hensyntagen til sikkerheden ved de forskellige muligheder og deres omkostningseffektivitet. Kommissionen bør udarbejde en gennemgang om dette emne og inkludere den i sin første rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen af direktivet om radioaktivt affald.

Måldato for gennemførelsen: påbegyndes straks, rapporten offentliggøres senest medio 2017.

b)De tre medlemsstater bør sideløbende arbejde videre med deres slutdeponeringsplaner for at opstille mere fyldestgørende omkostningsoverslag og finansieringsplaner vedrørende deponering af brugt brændsel og radioaktivt affald, som fastsat i direktivet om radioaktivt affald.

Måldato for gennemførelsen: medio 2017.

Nedlukningsomkostningerne anslås til mindst 5,7 milliarder euro — og det dobbelte, hvis slutdeponeringsomkostningerne medregnes

113

Overslagene over de samlede nedlukningsomkostninger i de tre programmer steg med 40 % mellem 2011 og 2015, fra 4,1 milliard euro til 5,7 milliarder euro (jf. punkt 73 og 74). Hvis omkostningerne til slutdeponering af brugt nukleart brændsel medregnes, kan de samlede omkostninger fordobles og løbe op i 11,4 milliarder euro (jf. punkt 93-99).

114

Den aktuelt disponible nationale finansiering og EU-finansiering på i alt 4,0 milliarder euro dækker ikke de samlede anslåede omkostninger på 5,7 milliarder euro uden slutdeponeringsomkostninger. Der er derfor et finansieringshul på 1,7 milliarder euro, inden dekommissioneringen er afsluttet. Litauen tegner sig for 93 % af dette samlede finansieringshul med et underskud på 1,6 milliarder euro (jf. punkt 73-85). De anslåede finansieringshuller beregnet af Bulgarien og Slovakiet er nu på henholdsvis 28 og 92 millioner euro (jf. punkt 84).

115

Ifølge det internationalt anerkendte princip om, at forureneren betaler, påhviler det medlemsstaten at sikre, at kernekraftværksoperatørerne opfylder deres forpligtelser som forurenere og afsætter tilstrækkelige finansielle ressourcer til at dække de fulde omkostninger til dekommissionering og slutdeponering (jf. punkt 20 og 93). De tre kernekraftværker drives af statsejede selskaber. Alle tre medlemsstater har oprettet særlige nationale fonde til at finansiere deres nationale politikker for sikker håndtering og deponering af radioaktivt affald og for nedlukning af nukleare anlæg. Til dato er de nationale fonde i de tre nedlukningsprogrammer imidlertid kun blevet brugt i ringe omfang, og ressourcerne i disse fonde er stadig begrænsede, især i Litauen (jf. punkt 89-92).

116

Medfinansiering af projekter med nationale midler har derfor været undtagelsen snarere end reglen. Under disse programmer er der ikke som under andre EU-fonde noget retligt krav om, at projekterne skal medfinansieres, men retsgrundlaget fastsætter, at fuld EU-finansiering kun bør tillades i »behørigt begrundede særlige tilfælde«⁵⁷. Kommissionen har imidlertid endnu ikke fastlagt klare retningslinjer for, hvornår der er tale om sådanne tilfælde. Hvis den havde gjort det, kunne den mere effektivt have skabt de rigtige incitamenter til større national medfinansiering af dekommissioneringsaktiviteter (jf. punkt 92).

117

De tre medlemsstater bærer det endelige ansvar for at sikre, at der er tilstrækkelige finansielle ressourcer til både dekommissionering og slutdeponering (jf. punkt 20 og 95). I sin konsekvensanalyse fra 2011 konkluderede Kommissionen på baggrund af en vurdering af de tre medlemsstaters behov, at EU’s finansielle støtte ikke burde forlænges efter 2020 (jf. punkt 10). I denne sammenhæng henledte de litauiske repræsentanter navnlig vores opmærksomhed på protokollerne til landets tiltrædelsestraktat (jf. punkt 83 og fodnote 42).

Anbefaling 3 — Sikre overholdelse af princippet om, at forureneren betaler, ved at øge den nationale finansiering i 2014-2020 og derefter

De tre medlemsstater bør anerkende deres egen rolle med hensyn til at sikre overholdelse af princippet om, at forureneren betaler, og være indstillet på at bruge nationale midler til at dække dekommissioneringsomkostninger, såvel som slutdeponeringsomkostninger, både i den aktuelle finansieringsperiode og derefter.

Måldato for gennemførelsen: påbegyndes med en forhøjelse af den nationale medfinansiering i de årlige arbejdsprogrammer for 2017.

Anbefaling 4 — Forhøjelse af den nationale medfinansiering i finansieringsperioden 2014-2020

Kommissionen bør forsøge at få forhøjet den nationale medfinansiering i finansieringsperioden 2014-2020. F.eks. bør den i en kommissionsafgørelse klart definere de »behørigt begrundede særlige tilfælde«, hvor projekter under programmerne for bistand til nuklear nedlukning kan finansieres fuldt ud af EU.

Måldato for gennemførelsen: inden udgangen af december 2017.

Anbefaling 5 — Indstille de særlige finansieringsprogrammer for nuklear nedlukning i Litauen, Bulgarien og Slovakiet efter 2020

De særlige finansieringsprogrammer for nuklear nedlukning i Litauen, Bulgarien og Slovakiet bør indstilles efter 2020. Hvis der i én eller flere af disse tre medlemsstater konstateres et klart behov for anvendelse af EU-midler efter 2020, bør den fremtidige EU-finansiering, der foreslås af Kommissionen og godkendes af lovgiver, give de rigtige incitamenter til at fortsætte dekommissioneringen, bl.a. ved at være tidsbegrænset og baseret på en passende medfinansiering fra medlemsstaterne. Som en metode til at sikre dette kunne det overvejes at lade dekommissioneringsaktiviteter være omfattet af de europæiske struktur- og investeringsfonde under overholdelse af de nævnte betingelser.

Måldato for gennemførelsen: inden udgangen af 2018, hvis det er nødvendigt.

118

Antallet af ansatte er faldet på alle tre kraftværker. Men på Ignalinaværket i Litauen, som kun har fået tømt den ene af de to reaktorkerner for brændsel, og som stadig er omfattet af en driftstilladelse, er omfanget af personalet — og dermed af de EU-finansierede omkostninger - stadig stort. En tredjedel af personalet arbejder fortsat med sikker vedligeholdelse af kraftværket. I betragtning af manglen på medfinansiering og de lokale økonomiske og sociale udfordringer i forbindelse med dekommissioneringen på Ignalinaværket i Litauen er der en risiko for, at der er ansat flere medarbejdere, end nedlukningsprogrammet kræver, og at EU’s særlige nedlukningsbistand bruges til at støtte denne form for ansættelse (jf. punkt 80 og 81).

Anbefaling 6 — Kun EU-støtte til finansiering af dekommissioneringsomkostninger

Kommissionen bør kun tillade, at EU-finansiering under programmerne for bistand til nuklear nedlukning bruges til at finansiere omkostninger vedrørende ansatte, der udelukkende arbejder med dekommissioneringsaktiviteter.

Måldato for gennemførelsen: i de årlige arbejdsprogrammer for 2017 og derefter.

119

Kommissionens vurdering af, om finansierings- og nedlukningsplanerne opfylder forhåndsbetingelserne, har været utilstrækkelig (jf. punkt 86-88).

Anbefaling 7 — Forbedring af Kommissionens tilsyn

Kommissionen bør fuldføre sin vurdering af, om forhåndsbetingelserne er opfyldt.

Måldato for gennemførelsen: inden udgangen af oktober 2016.

120

Den regnskabsmæssige behandling af forpligtelser og eventualforpligtelser vedrørende fremtidige omkostninger til dekommissionering af nukleare anlæg og slutdeponering af brugt nukleart brændsel er forskellig i de tre medlemsstater. Det forhold, at de fremtidige omkostninger ikke altid indregnes som hensættelser og/eller oplyses i regnskabsnoterne, begrænser gennemsigtigheden og hæmmer de relevante myndigheders mulighed for i tilstrækkelig grad at planlægge, hvordan de skal dække de fremtidige dekommissionerings- og deponeringsomkostninger (jf. punkt 100-103).

Anbefaling 8 — Regnskabsmæssig behandling

Kommissionen bør samarbejde med alle de relevante medlemsstater, så alle fremtidige omkostninger til nuklear nedlukning og slutdeponering af brugt brændsel regnskabsføres korrekt, på en gennemsigtig måde og i overensstemmelse med de relevante regnskabsstandarder.

Måldato for gennemførelsen: inden udgangen af december 2017.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 14. juli 2016.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Formand

57Betragtning 17 i Rådets forordning (Euratom) nr. 1368/2013 og betragtning 15 i Rådets forordning (Euratom) nr. 1369/2013.

Bilag

Bilag I

Kernereaktorer, der er ved at blive dekommissioneret under EU’s programmer for bistand til nuklear nedlukning

| TWh | Kommerciel drift | Planlagt dato for afslutning af dekommissioneringen
Start | Lukning | År | Som % af en levetid på 30 år | 2011-beretning | Pr. dec. 2015
Litauen | Ignalina 1 | 86 | Maj 1985 | December 2004 | 20 | 65 | 2029 | 2038
Ignalina 2 | 155 | December 1987 | December 2009 | 22 | 73
Bulgarien | Kozloduy 1 | 61 | Oktober 1974 | December 2002 | 28 | 94 | 2035 | 2030
Kozloduy 2 | 63 | November 1975 | December 2002 | 27 | 90
Kozloduy 3 | 63 | Januar 1981 | December 2006 | 26 | 86
Kozloduy 4 | 61 | Juni 1982 | December 2006 | 25 | 82
Slovakiet | Bohunice-V1, reaktor 1 | 72 | April 1980 | December 2006 | 27 | 89 | 2025 | 2025
Bohunice-V1, reaktor 2 | 77 | Januar 1981 | December 2008 | 28 | 93

Kilde: IAEA, PRIS-databasen.

Bilag II

Oversigt over retsgrundlaget for programmerne for bistand til nuklear nedlukning

Ignalina, Litauen
Kozloduy, Bulgarien
Bohunice, Slovakiet

Før tiltrædelse
Rådets forordning (EØF) nr. 3906/1989 af 18. december 1989
Rådets forordning (EF) nr. 1266/1999 af 21. juni 1999 (Phareprogrammet)

Tiltrædelsestraktater
Protokol nr. 4 om Ignalinakernekraftværket i Litauen, der er vedlagt som bilag til akten vedrørende vilkårene for Republikken Litauens tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EUT L 236 af 23.9.2003, s. 944-945)
Akten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelsesvilkår og tilpasning af de traktater, som Den Europæiske Union er baseret på (EUT L 157 af 21.6.2005, s. 203)
Protokol nr. 9 til akten vedrørende vilkårene for Slovakiets tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (Bohunice V1-kernekraftværket) (EUT L 236 af 23.9.2003, s. 954)

Efter tiltrædelse
Rådets forordning (EF) nr. 1990/2006 af 21. december 2006 om gennemførelse af protokol nr. 4 om Ignalinakernekraftværket
Rådets forordning (Euratom) nr. 647/2010 af 13. juli 2010
Rådets forordning (Euratom) nr. 549/2007 af 14. maj 2007 om gennemførelse af protokol nr. 9 til akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse af Den Europæiske Union, om enhed 1 og 2 af Bohunice V1-kernekraftværket i Slovakiet

Rådets forordning (Euratom) nr. 1369/2013 af 13. december 2013 om EU-støtte til programmet for bistand til nuklear nedlukning i Litauen og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1990/2006
Rådets forordning (Euratom) nr. 1368/2013 af 13. december 2013 om EU-støtte til programmerne for bistand til nuklear nedlukning i Bulgarien og Slovakiet og om ophævelse af forordning (Euratom) nr. 549/2007 og (Euratom) nr. 647/2010

Bilag III

Status for medlemsstaternes kernekraftreaktorer pr. 31. december 2015

NB: De to reaktorenheder på Ignalina i Litauen er stadig omfattet af en driftstilladelse (jf. punkt 40).

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Europa-Kommissionen og IAEA’s kraftreaktorinformationssystem (PRIS).

Bilag IV

Oversigt over aktørerne i forbindelse med programmerne for bistand til nuklear nedlukning

Program for bistand til nuklear nedlukning med to gennemførelsesorganer i Litauen

Programmer for bistand til nuklear nedlukning med ét gennemførelsesorgan i Bulgarien og Slovakiet

Bilag V

EU-finansierede projekter undersøgt i forbindelse med revisionen

Ignalina, Litauen

Projekt
Revisionsrettens vurdering

1. Anlæg til midlertidig opbevaring af brugte brændselselementer

Oprindeligt budget: 165 millioner euro
Seneste budget: 206 millioner euro
Oprindelig frist: august 2008
Seneste frist: oktober 2017
2011-beretning
De store forsinkelser har en væsentlig effekt på den nukleare sikkerhed, indtil alle brugte brændselselementer er blevet lagt i beholdere, og på kraftværkets driftsomkostninger.

Pr. december 2015
Opførelsen af opbevaringsanlægget er blevet forsinket med yderligere seks år, så det er ti år bagud i forhold til tidsplanen i den endelige nedlukningsplan fra 2005. De ekstra vedligeholdelsesomkostninger vedrørende B1-projektet var på over 61 millioner euro.

2. Anlæg til håndtering og opbevaring af fast affald

Oprindeligt budget: 120 millioner euro
Seneste budget: 184 millioner euro
Oprindelig frist: november 2009
Seneste frist: november 2018
2011-beretning
De store projektforsinkelser er kritiske, fordi affaldshåndteringsmetoder er nødvendige for at gøre fremskridt i demonterings- og dekontamineringsprojekter. Det er sandsynligt, at yderligere IIDSF-finansiering bliver nødvendig.

Pr. december 2015
Projektet er forsinket med ni år, hvoraf fem blev tilføjet i perioden 2011-2014. Ignalinakernekraftværket og Litauens Energiministerium har bilagt handelstvisterne med kontrahenten ved at betale 55 millioner euro i kompensation og hensat yderligere 17,9 millioner euro til imødegåelse af forventede risici.

3. Ingeniørarbejde, planlægning og udstedelse af tilladelser vedrørende demonterings- og dekontamineringsaktiviteter

Oprindeligt budget: 8 millioner euro
Aktuelt intet budget og ingen tidsplan for projektet
2011-beretning
Beslutningen om at outsource projektaktiviteterne byggede ikke på en tilstrækkelig vurdering af, om de fornødne tekniske ressourcer fandtes på kraftværket, eller af outsourcingens omkostningseffektivitet.

Pr. december 2015
Udarbejdelsen af dokumenter er blevet forsinket med 30 måneder, fordi kontrahentens ressourcer blev overvurderet, og fordi det tog længere tid end forventet at få dokumenter godkendt af kraftværket og de reguleringsansvarlige institutioner. Der er opstået en forsinkelse på tre år i forbindelse med overførslen af projekter vedrørende værktøjsindkøb fra IIDSF-kanalen til CPMA-kanalen.

4. Forvaltningsstøtte og teknisk støtte til projektforvaltningsenheden

Oprindeligt budget: 45 millioner euro
Seneste budget: 54 millioner euro
2011-beretning
Projektforvaltningsenhedens konsulent har bidraget væsentligt til fremskridtene, men forvaltnings- og administrationsomkostningerne er høje, og udviklingen af den organisatoriske struktur på kraftværket er utilstrækkelig.

Pr. december 2015
Antallet af konsulentmedarbejdere i projektforvaltningsenheden er faldet siden 2010. De er mere involveret i dekommissioneringsaktiviteterne og har forvaltet store infrastrukturprojekter og støttet personaleudviklingen på kraftværket. Dog har en stor del af konsulentens aktiviteter stadig fokus på generelle projektforvaltnings- og indkøbsaktiviteter snarere end på dekommissioneringsopgaver.

5. Projekter vedrørende direkte støtte til Ignalinakernekraftværkets personale, outsourcing

Budget: 198 millioner euro
Frist: igangværende årligt projekt
2011-beretning
Ikke undersøgt.

Pr. december 2015
På personaleområdet var der uklarheder i det interne regnskab og problemer med at retfærdiggøre antallet af ansatte og fordele personaleomkostninger på opgaver. Ignalinakernekraftværket indførte en ny model til beregning af personaleomkostninger, udviklede en omkostningsstruktur for anlægsarbejde og indførte Earned Value Management. Der var dog kun sket begrænsede fremskridt med hensyn til at retfærdiggøre antallet af ansatte og gennemføre en outsourcingstrategi.

6. Undersøgelse vedrørende reaktordemontering

Oprindeligt budget: 5 millioner euro
(kun feasibilityundersøgelse)

Seneste budget: 70 millioner euro
(udformning og teknisk ingeniørarbejde)
2011-beretning
Ikke undersøgt.

Pr. december 2015
En feasibilityundersøgelse vedrørende reaktordemontering blev startet under IIDSF i 2009, men aflyst og overført til CPMA i 2010. Siden er der opstået forsinkelser i det nye CPMA-ledede projekt. Der mangler erfaringer med demontering af denne type reaktor, og det kan yderligere hæmme fremskridtene. Det er derfor stadig usikkert, om det vil være muligt at demontere reaktoren inden fristen, som nu er 2038.

Kozloduy, Bulgarien

Projekt
Revisionsrettens vurdering

7. Generelle konsulenttjenester til projektforvaltningsenheden

Perioden 2006-2013
Oprindeligt budget: 8 millioner euro
Seneste budget: 45 millioner euro
Oprindelig frist: december 2006
Seneste frist: juli 2013
Perioden 2014-2016
Oprindeligt budget: 14 millioner euro
Seneste budget: 32 millioner euro
Oprindelig frist: januar 2016
Seneste frist: januar 2019
2011-beretning
Konsulenten hjalp med at ændre nedlæggelsesstrategien, men der var problemer med hensyn til projektforsinkelser, omkostningsoverslag, identificering af nødvendigt nedlæggelsesarbejde og opgørelser over affald. Konsulenten fokuserede mere på forvaltning end på nedlæggelse.

Pr. december 2015
I 2013 fik projektforvaltningsenheden eneansvaret for at forvalte både dekommissioneringen og opførelsen af det nationale deponeringsanlæg. Konsulenten indgår nu i organisationsstrukturen, der placerer beslutningskompetencen hos SERAW. Konsulentmedarbejderne er i stigende grad blevet inddraget i arbejdet, og der er ingen tegn på, at de er ved at blive udfaset.

8. Udformning og opførelse af et anlæg til tør opbevaring af brugt brændsel

Oprindeligt budget: 49 millioner euro
Seneste budget: 73 millioner euro
Oprindelig frist: december 2008
Seneste frist: marts 2013
2011-beretning
Færdiggørelsen af anlægget er 2,5 år forsinket. Ændringer af de oprindelige krav medførte omkostningsstigninger og en ændring af prisgrundlaget for kontrakten, hvilket førte til en budgetoverskridelse på 19 %.

Pr. december 2015
Projektet blev opdelt i to faser, hvor den første omfatter opførelse af anlægget og opbevaring af brændselselementer i 34 beholdere, og den anden omfatter udvidelse af anlægget, så det kan rumme op til 72 beholdere. Det brugte nukleare brændsel fra enhed 1-4 vil ikke optage al den planlagte opbevaringskapacitet. Anvendelse af anlægget til opbevaring af andet materiale vil kræve godkendelse fra tilsynsmyndigheden.

9. Plasmasmelteanlæg til behandling og konditionering af fast affald

Oprindeligt budget: 21 millioner euro
Seneste budget: 21 millioner euro
Oprindelig frist: marts 2013
Seneste frist: juni 2017
2011-beretning
Der blev valgt en ny teknologi uden passende demonstration af dennes effektivitet og uden tilstrækkelig hensyntagen til omkostningerne. Der er en risiko for omkostningsoverskridelser.

Pr. december 2015
Lovgivningsmæssige ændringer gjorde det nødvendigt at ændre udformningen. Opførelsen af anlægget er hovedsageligt bagud i forhold til tidsplanen pga. en klage vedrørende miljøkonsekvensvurderingen og en række kommercielle og administrative forhold, bl.a. at der ikke er indgået en godtgørelsesaftale om ansvar for nuklear skade. Anlægget er ikke blevet testet, så systemets funktion er endnu ikke blevet demonstreret. Projektet forventes nu afsluttet i juni 2017.

10. Fremme af produktiv brug af menneskelige ressourcer

Perioden indtil 2009
Oprindeligt budget: 20 millioner euro
Seneste budget: 84 millioner euro
Oprindelig frist: september 2009
Seneste frist: marts 2014
Perioden indtil 2015
Oprindeligt budget: 35 millioner euro
Seneste budget: 46 millioner euro
Oprindelig frist: december 2015
Seneste frist: december 2017
2011-beretning
Der er ikke foretaget organisatoriske ændringer, der muliggør en klar identificering af, hvilket personale der arbejder med overgangen fra driftsorganisation til nedlæggelsesorganisation. Der har manglet en passende overvågning af de aktiviteter, der går forud for nedlæggelsen.

Pr. december 2015
Anvendelsen af KIDSF til at finansiere omkostningerne til personale, der arbejder med dekommissioneringsaktiviteter, er fortsat. Siden 2011 er der sket den positive udvikling, at alle de 650 personer, der er ansat af SERAW, udelukkende arbejder med dekommissioneringsaktiviteter.

11. Opførelse af det nationale deponeringsanlæg for lav- og mellemradioaktivt affald

Oprindeligt budget: 66 millioner euro
Oprindelig frist: december 2015
Seneste frist: januar 2021
2011-beretning
Ikke undersøgt.

Pr. december 2015
Det var oprindelig planlagt, at opførelsen af anlægget skulle afsluttes i 2015. Processen er imidlertid blevet forsinket med seks år, hvilket hovedsagelig skyldes, at miljøkonsekvensvurderingen blev afvist og måtte begynde forfra. Nu er fristen 2021.

Bohunice, Slovakiet

Projekt
Revisionsrettens vurdering

12. Konsulenttjenester til projektforvaltningsenheden — projektgennemførelse

Perioden 2003-2007
Oprindeligt budget: 11 millioner euro
Perioden 2015-2016
Seneste budget: 45 millioner euro
2011-beretning
Konsulenten hjalp med at ændre nedlæggelsesstrategien, men der blev ikke gjort tilstrækkelige fremskridt med hensyn til at formulere og gennemføre strategien.

Pr. december 2015
Trods omfattende brug af konsulenter er der opstået projektforsinkelser, som har ført til omkostningsoverskridelser. Siden 2015 er den nye konsulents arbejdsområde blevet indskrænket.

13. Udformning og opførelse af nye deponeringsanlæg for meget lavaktivt og lavaktivt affald fra V1-kernekraftværket i det nationale depot i Mochovce

Budget: 22 millioner euro
Frist: juni 2018
2011-beretning
Feasibilityundersøgelsen er forsinket, fordi kernekraftværket ikke har givet de nødvendige oplysninger.

Pr. december 2015
Anlægget er under opførelse og medfinansieres med nationale midler. Der tilføjes en tredje dobbeltrække, der fuldt ud finansieres af BIDSF. Omkostningsfordelingen mellem deponering af affald fra V1-kernekraftværket og deponering af affald fra andre anlæg er uklar.

14. Gennemførelse af nedlukningsprogrammet med anvendelse af de disponible menneskelige ressourcer

Budget for fase 1: 1,5 millioner euro
Budget for fase 9: 50 millioner euro
2011-beretning
Der er ikke foretaget organisatoriske ændringer, der muliggør en klar identificering af, hvilket personale der arbejder med overgangen fra driftsorganisation til nedlæggelsesorganisation. Der har manglet en passende overvågning af de aktiviteter, der går forud for nedlæggelsen.

Pr. december 2015
Hos JAVYS finansierer projektet 246 fuldtidsækvivalenter beskæftiget med dekommissionering. JAVYS har udviklet sig fra en driftsorganisation til en dekommissioneringsorganisation.

15. Anlæg til midlertidig opbevaring af radioaktivt affald på Bohunicekraftværket

Budget: 11 millioner euro
Oprindelig frist: marts 2016
Seneste frist: august 2017
2011-beretning
Ikke undersøgt.

Pr. december 2015
Ifølge den oprindelige plan skulle projektet gennemføres fra marts 2013 til marts 2016. Anlægsarbejdet begyndte i 2015. Projektet forventes nu afsluttet i august 2017. Efter en beslutning om at ændre placeringen var det nødvendigt at udarbejde en ny miljøkonsekvensvurdering og ændre tilskudsaftalen. Forsinkelser i dette projekt vil ikke længere føre til forsinkelser i demonteringsprojekterne, fordi disse vil blive gennemført på en sådan måde, at der først vil blive produceret mellemaktivt affald, når anlægget til midlertidig opbevaring er færdigt.

16. Dekontaminering af det primære kredsløb

Oprindeligt budget: 6 millioner euro
Seneste budget: 5 millioner euro
Oprindelig frist: september 2014
Seneste frist: september 2016

(håndteringen af radioaktivt affald er overført til JAVYS)
2011-beretning
Ikke undersøgt.

Pr. december 2015
Arbejdet skulle efter planen begynde i 2013 og være afsluttet ved udgangen af 2014. Pga. forsinkelser og uløste tekniske udfordringer er projektet blevet stillet i bero. Kontrakten med den nuværende leverandør er blevet opsagt. Dette projekt skal være afsluttet, før demonteringen i det kontrollerede område kan begynde, og derfor kan forsinkelser i dette projekt få en effekt på slutdatoen for dekommissioneringen.

17. ekommissioneringsdatabase inklusive opgørelse og radiologisk karakterisering

Oprindeligt budget: 2,48 millioner euro
Seneste budget: 3,5 millioner euro
Oprindelig frist: maj 2012
Seneste frist: december 2012
2011-beretning
Ikke undersøgt.

Pr. december 2015
Projektet blev afsluttet i 2012, men karakteriseringen og opgørelsen skal ajourføres regelmæssigt. I flere delprojekter opstod der forsinkelser og omkostningsoverskridelser, fordi oplysningerne om opgørelsen over og/eller karakteriseringen af affald var ufuldstændige.

Bilag VI

Forsinkelser og omkostningsoverskridelser i en stikprøve på 18 centrale infrastrukturprojekter og tilhørende støtteprojekter finansieret af EU’s bistandsprogrammer siden 2001

Projekt
Projektomkostninger
(millioner euro)
Finansiering af kontrakter
Samlet forsinkelse til dato
(år)
Omkostningsstigning til dato
(%)

EU-finansiering
(millioner euro)
National finansiering
(millioner euro)

Ignalina, Litauen
Anlæg til midlertidig opbevaring af brugte brændselselementer
(jf. bilag IV, projekt 1)
211
206
5
9,2
25 %

Anlæg til håndtering og opbevaring af fast affald
(jf. bilag IV, projekt 2)
184
184

9,0
53 %

Deponeringsanlæg til meget lavradioaktivt affald (fase 1 — opbevaringsbuffer)
7
6
1
2,8
0 %

Opførelse af et deponeringsanlæg til meget lavradioaktivt affald (fase 3)
8
8

1,0
12 %

Deponeringsanlæg nær terrænniveau til kortlivet lav- og mellemradioaktivt affald (udformning)
11
11

1,0
3 %

I alt for disse fem projekter
421
415
6

Samlet EU-finansiering af kontrakter vedrørende dekommissionering 2001-2014/2015

989

Kozloduy, Bulgarien
Levering, installering og ibrugtagning af udstyr til indsamling og konditionering af ionbytterharpikser
(det oprindelige omfang er udvidet)
6
5
1
10,9
132 %

Udformning og opførelse af et anlæg til tør opbevaring af brugt brændsel (jf. bilag IV, projekt 8)
73
73

4,3
50 %

Anlæg til indsamling og bearbejdning af fast fase fra inddampningskoncentrattanke (fase 1 afsluttet, fase 2 aflyst)
10
10

4,6
ingen

Plasmasmelteanlæg (jf. bilag IV, projekt 9)
30
21
9
4,2
0 %

Omfangsreduktion og dekontamineringsværksteder på det aktive område
19
19

2,8
0 %

Evaluering af den radiologiske opgørelse
1
1

1,3
ingen

I alt for disse seks projekter
139
129
9

Samlet EU-finansiering af kontrakter vedrørende dekommissionering 2001-2014

360

Bohunice, Slovakiet
Behandling af gammelt affald — slam og absorptionsmidler (afsluttet)
11
11

3,0
38 %

Dekontaminering af det primære kredsløb
(jf. bilag IV, projekt 16) (stillet i bero)
4
4

2,0
0 %

Ændring af JAVYS’ elforsyningsordning efter den endelige lukning af V1-kernekraftværket
11
11

1,5
21 %

Udvidelse af kapaciteten i de eksisterende nedbrydnings- og dekontamineringsanlæg
2
2

1,2
13 %

Behandling af gammelt affald
6
4
2
0,4
7 %

Demontering af teknisk udstyr i V1-turbinehallen
8
8

-
6 %

Frigivelse af dekommissioneringsmaterialer
3
3

-
20 %

I alt for disse syv projekter
45
43
2

Samlet EU-finansiering af kontrakter vedrørende dekommissionering 2001-2014

228

I alt
I alt for disse 18 projekter
605
587
17

Samlet EU-finansiering af kontrakter vedrørende dekommissionering 2001-2014

1 577

Kilde: Kommissionen, udkast til de årlige arbejdsprogrammer for 2016, udkast til overvågningsrapporter for 2016. Data fra EBRD og Central Project Management Agency.

Bilag VII

Anlæggelse af et dybtliggende geologisk depot til slutdeponering af brugt nukleart brændsel i Olkiluoto, Finland

Verdens første dybtliggende geologiske depot til slutdeponering af brugt nukleart brændsel efter civil anvendelse skal placeres i Olkiluoto, som ligger på Finlands vestkyst i nærheden af et eksisterende kernekraftværk. Depotet skal rumme affald fra Finlands to kernekraftværker.

Processen til etablering af dette depot illustrerer, hvor lang tid det tager at gennemføre sådanne projekter. I 1983 traf den finske regering en principbeslutning om den samlede tidsplan og strategi for håndtering af nukleart affald, og den geologiske screening af potentielle placeringer for et slutdepot begyndte. Olkiluoto blev valgt som placering for slutdepotet i 2000. Herefter fulgte det intensive udgravnings- og undersøgelsesarbejde, der skulle gøre det muligt at deponere nukleart brændsel 400-450 meter nede i grundfjeldet. Der blev brugt ca. 150 millioner euro på dette arbejde. Deponeringen af brugt brændsel skal efter planen begynde i starten af 2020’erne.

De samlede udgifter vil beløbe sig til ca. 3,5 milliarder euro, heraf ca. 1 milliard euro i anlægsfasen og ca. 2,5 milliarder euro til drift i en periode på ca. 100 år. Den statslige fond for håndtering af nukleart affald akkumulerer midler opkrævet som afgifter på den producerede elektricitet.

© Posiva Oy

Kommissionens svar

Resumé

I

I forbindelse med forhandlingerne om tiltrædelse til Den Europæiske Union forpligtede Bulgarien, Litauen og Slovakiet sig til at lukke og derefter nedlægge otte sovjetkonstruerede kernereaktorer af første generation, som økonomisk ikke kunne opgraderes til vestlige sikkerhedsstandarder.

II

EU har forpligtet sig til at bistå disse lande med at løfte den usædvanlig store finansielle byrde, der pålægges som følge af nedlæggelsesprocessen.

IV

Kommissionen mener, at EU’s finansielle støtte effektivt har mindsket de økonomiske konsekvenser af den tidlige lukning, og at nedlæggelsen er godt på vej. Den bemærker dog, at nedlæggelsen er en kompleks og langvarig proces, der rækker videre end den flerårige finansielle ramme (FFR) på syv år – idet den i de fleste tilfælde overstiger to årtier.

De ajourførte planer om nedlæggelse og de dermed forbundne omkostningsoverslag, som blev godkendt i FFR for 2014-2020, danner grundlag for programmeringen i de tre medlemsstater. Under disse ordninger overvåger Kommissionen nøje fremskridtet i forhold til den endelige nedlæggelse samtidig med, at der opretholdes det højest mulige sikkerhedsniveau.

V

Nedlæggelse består generelt af to store faser: i) efter lukning (dvs. fortsat driftstilladelse på grund af tilstedeværelsen af brugt brændsel) og ii) nedlæggelse/demontering.

Slovakiet og Bulgarien befinder sig i den anden fase, mens Litauen på grund af tilstedeværelsen af brugt brændsel i en af reaktorerne stadig befinder sig i fasen efter lukning.

Kommissionen mener på linje med medlemsstaterne, at ingen værker, som er underlagt programmerne for bistand til nedlæggelse af kernekraftværker (NDAP), kan genstartes økonomisk. Den anerkender, som observeret i forbindelse med andre sammenlignelige nedlæggelsesaktiviteter, de fremtidige kritiske tekniske udfordringer i forbindelse med demonteringen af reaktorerne.

VI

I de tre medlemsstater er nedlæggelsesprogrammerne på et andet niveau med hensyn til fremskridt og modenhed.

De største fremskridt er gjort i Bohunice- (SK) og Kozloduy-programmerne (BG), og de forventes afsluttet i henholdsvis 2025 og 2030. Sidstnævnte program blev forkortet med fem år, da det blev revideret i 2011.

I Ignalina (LT) er nedlæggelsen af reaktorerne af Tjernobyl-typen den første af sin slags og den, der giver de største udfordringer.

Uanset de fremskridt, der allerede er gjort, anerkender Kommissionen behovet for løbende forbedringer af nedlæggelsesprogrammerne.

Anbefaling 1

Kommissionen bemærker, at anbefaling 1, litra a) og b), er rettet til medlemsstaterne.

Kommissionen accepterer anbefaling 1, litra c), i det omfang den er berørt af den. Den støtter idéen om bedre udveksling af bedste praksis og teknisk viden og vil opfordre de tre medlemsstater til at gøre det.

a)Kommissionen har allerede indført forbedringer i den nuværende FFR med oprettelsen af en omfattende ramme for programmering, projektstyring og overvågning, som medlemsstaterne opererer under.

b)Den kan se behovet for løbende at opbygge knowhow og kompetencer, men bemærker, at brug af eksterne eksperter er en fordel på visse specialistområder.

c)Kommissionen har allerede truffet foranstaltninger til at fremme et åbent og gennemsigtigt miljø, fremme udveksling af bedste praksis og viden og fremme standardiseringsprocesser, bl.a. med det formål at øge konkurrenceevnen og sikkerheden.

VII

Kommissionen erkender, at ansvarlig og sikker håndtering af brugt brændsel og radioaktivt affald er vigtig. Kommissionen vil udtale sig om de nationale programmer og i løbet 2016 rapportere til Parlamentet og Rådet om gennemførelsen af ​​direktiv 2011/70.

Kommissionen bemærker endvidere, at spørgsmålene vedrørende den endelige deponering af højaktivt affald og håndtering af brugt brændsel rækker videre end anvendelsesområdet for programmet for bistand til nedlæggelse af kernekraftværker.

Anbefaling 2

a)Kommissionen accepterer anbefalingen. Kommissionen vil allerede udstikke retningen i de udtalelser, den har til hensigt at afgive i 2016/2017 om de nationale programmer i henhold til direktiv 2011/70. Dette vil starte den drøftelse, som skal finde sted i 2017 om muligheder for deponering, herunder regionale og andre EU-baserede løsninger. Derefter vil Kommissionen være bedre i stand til at formulere politiske muligheder og en køreplan i 2018.

b)Kommissionen bemærker, at denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne og allerede behandles gennem vurderingen af ​​de nationale programmer og den udtalelse, som Kommissionen vil rette til medlemsstaterne.

VIII

Kommissionen erkender, at der ikke gennemføres systematisk medfinansiering på individuelt projektplan. Den bemærker, at det nuværende retsgrundlag ikke giver en klar definition af medfinansiering eller en minimumsandel, som skal opnås. Kommissionen bemærker som rapporteret af Retten, at det samlede bidrag fra Litauen, Bulgarien og Slovakiet til deres respektive nedlæggelsesprogrammer udgør 1,09 mia. EUR.

Anbefaling 3

Kommissionen bemærker, at denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne. Den vil støtte Rettens anbefaling gennem sin indsats for at indføre et veldefineret niveau af medfinansiering i forbindelse med programmet for bistand til nedlæggelse af kernekraftværker og dermed støtte princippet om, at forureneren betaler. I denne henseende vil den føre drøftelser med medlemsstaterne og kritisk undersøge det medfinansieringsniveau, som medlemsstaterne har foreslået i det årlige arbejdsprogram for 2017.

Anbefaling 4

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Den anerkender, at medfinansiering bidrager til effektiv gennemførelse af programmet og øger medlemsstaternes ejerskab. Den vil iværksætte tiltag for at præcisere betydningen af de »behørigt begrundede særlige tilfælde«, som der aktuelt henvises til i forordningerne, og kritisk undersøge det medfinansieringsniveau, som medlemsstaterne har foreslået i det årlige arbejdsprogram for 2017.

Anbefaling 5

Kommissionen accepterer delvist anbefalingen. Kommissionen vil gennemføre en konsekvensanalyse i overensstemmelse med kravene i finansforordningen og dagsordenen for bedre regulering med hensyn til forslag om nye initiativer. Denne konsekvensanalyse vil belyse, om finansieringen skal fortsætte og i givet fald den bedst egnede finansieringsmekanisme. Hvis det i denne analyse konkluderes, at finansieringen skal fortsætte i den næste FFR efter 2020, vil Kommissionen tage hensyn til Rettens anbefaling og sikre, at finansieringsmekanismen giver incitamenter til at fortsætte nedlæggelsen, bl.a. ved at være tidsbegrænset og baseret på en passende medfinansiering fra medlemsstaterne.

Anbefaling 6

Kommissionen accepterer delvist anbefalingen.

Kommissionen er i færd med at identificere omkostninger, der ikke vedrører nedlæggelse Denne proces vil blive afsluttet under midtvejsevalueringen, og der vil blive foreslået mulige foranstaltninger for en udfasning af sådanne omkostninger i 2018.

Kommissionen mener dog, at visse vigtige funktioner som f.eks. sikkerhed ikke bør udelukkes fra EU’s finansiering.

Anbefaling 7

Kommissionen accepterer anbefalingen og bemærker, at der allerede er truffet foranstaltninger. Vurderingen pågår og vil blive afsluttet i oktober 2016.

Anbefaling 8

Kommissionen accepterer anbefalingen. Kommissionen anerkender betydningen af dette spørgsmål.

Den har i første omgang taget hånd om denne anbefaling ved at gennemføre affaldsdirektivet. Kommissionen er i gang med at revidere de nationale programmer under affaldsdirektivet og har planlagt en række undersøgelser med henblik på at indsamle oplysninger og engagere sig yderligere i valideringen.

Indledning

20

EU’s nukleare landskab har gennemgået store forandringer i det seneste årti med vedtagelsen af banebrydende lovgivning på europæisk plan om nuklear sikkerhed, håndtering af radioaktivt affald og brugt brændsel samt beskyttelse mod stråling. Derudover har Kommissionen vedtaget et nyt vejledende kerneenergiprogram for Fællesskabet (Pinc) i 2016, som for første gang dækker finansieringsbehovet vedrørende nedlæggelse af kernekraftværker og håndtering af radioaktivt affald og brugt brændsel, herunder til finansiering af langsigtede løsninger som etablering af dybtliggende geologiske depoter.

Med direktivet om radioaktivt affald (Rådets direktiv 2011/70/Euratom) fastsættes en fællesskabsramme for ansvarlig og sikker håndtering af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald for at undgå at pålægge fremtidige generationer en urimelig byrde. Direktivet går videre end den fælles konvention, idet medlemsstaterne skal gennemføre nationale programmer for håndteringen af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald.

Kommissionen sigter gennem Pinc og affaldsdirektivet mod for første gang at danne sig et samlet billede af de fulde omkostninger i forbindelse med nedlæggelse og affaldshåndtering og af, hvordan medlemsstaterne sikrer, at disse finansieres efter princippet om, at forureneren betaler.

Bemærkninger

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 38-40

Kommissionen mener på linje med medlemsstaterne, at ingen værker, som er underlagt NDAP, kan genstartes økonomisk.

40 Første led

Selv om Kommissionen erkender, at den tilladelsesrelaterede forventede produktion ikke er nået for Ignalina-værket, da der stadig er brugt brændsel i reaktoren, bemærker den, at demonteringen af turbinehallen i INPP sikrer, at processen er irreversibel.

40 Andet led

Med hensyn til Kozloduy-værket (BG) bemærker Kommissionen, at de yderligere tilladelser, som kan være påkrævet, vedrører arbejder, der skal udføres, når processen ikke længere er reversibel.

40 Tredje led

Med hensyn til Bohunice-værket (SK) er den aktuelle status i overensstemmelse med nedlæggelsesplanen og den planlagte slutdato i 2025.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 41-42

Kommissionen erkender, at hovedudfordringerne stadig ligger forude, men bemærker også, at den status, som er illustreret i tabel 3, stemmer overens med nedlæggelsesplanerne og de planlagte slutdatoer for alle tre medlemsstater. Det vigtigste demonteringsarbejde i reaktorbygningen kan først udføres hen imod slutningen af nedlæggelsesprocessen.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 43-46

NDAP omfatter nedlæggelsesprocessen og infrastrukturen for affaldshåndtering, herunder sikker opbevaring af affald og deponering af lavaktivt affald på langt sigt. Lavaktivt affald omfatter typisk over 90 % af affaldsmængden, og der findes modne løsninger til deponering. Deponering af brugt brændsel og højaktivt affald er en del af medlemsstaternes ansvar i henhold til direktivet om radioaktivt affald og omfatter alt affald, der produceres i den pågældende medlemsstat.

48

I henhold til direktiv 2011/70/Euratom skal den enkelte medlemsstat sørge for gennemførelsen af sit nationale program for håndteringen af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald omfattende alle typer af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald på medlemsstatens område og alle faser af håndteringen af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald fra frembringelse til deponering.

Kommissionen danner sig for første gang et samlet billede af medlemsstaternes planer med hensyn til deponering og de dermed forbundne omkostninger.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 49-52

Kommissionen vil undersøge de økonomiske, juridiske og sociale konsekvenser af fælles depoter under hensyntagen til, at deling af anlæg til håndtering af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald, herunder deponeringsanlæg, kan være en potentielt gavnlig, sikker og omkostningseffektiv løsning.

53

Medlemsstaterne skal for første gang meddele Kommissionen indholdet af deres nationale programmer senest i august 2015. Inden for en frist på seks måneder fra indberetningen kan Kommissionen anmode om præcisering og/eller udtale sig om, hvorvidt indholdet af det nationale program er i overensstemmelse med direktivet. Medlemsstaterne skal tilvejebringe den præcisering, der er anmodet om, og/eller informere Kommissionen om enhver revision af de nationale programmer inden for en frist på seks måneder.

Medlemsstaterne forelægger desuden Kommissionen en rapport om gennemførelsen af dette direktiv, første gang senest i august 2015 og herefter hvert tredje år.

På grundlag af medlemsstaternes rapporter forelægger Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet følgende:

a)en rapport om de fremskridt, der er gjort med gennemførelsen af direktivet og

b)en opgørelse over radioaktivt affald og brugt nukleart brændsel på Fællesskabets område og fremtidsudsigterne.

Det er første gang, denne proces gennemføres, og Kommissionen har i sinde at tage ved lære af den for at forsøge at forbedre og harmonisere fremtidige rapporter. Til dette formål var Kommissionen nødt til at tage højde for de nationale programmer i alle 28 medlemsstater samt de nationale rapporter. I lyset heraf og for at danne sig et fuldstændigt billede tog Kommissionen i sin tidsplan for rapporteringen til Parlamentet og Rådet højde for vurderingen af de nationale programmer. Rapporten ventes i fjerde kvartal 2016.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 60-68

Kommissionen erkender, at en række nedlæggelsesprojekter var forsinkede, navnlig i den foregående FFR. Kommissionen har indført øgede planlægnings-, overvågnings- og rapporteringskrav for 2014-2020 og følger nøje projektgennemførelsen med evalueringer både fra skrivebordet og i marken.

Det bør bemærkes, at forsinkelserne i Bulgarien og Slovakiet i øjeblikket ikke påvirker slutdatoen.

69

Kommissionen mener, at det er yderst vigtigt, at operatører af kernekraftværker/indehavere af nedlæggelsestilladelser opbygger knowhow og kompetencer, navnlig inden for projektstyring. Det er dog en god idé at benytte eksterne eksperter inden for visse specialistområder.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 73-74

I løbet af det seneste årti er der sket en stor udvikling i fremtidsudsigterne med hensyn til nedlæggelse af kernekraftanlæg. Kommissionen har bidraget til en forbedring af omkostningsoverslagene til nedlæggelsesprogrammerne og deltaget i udarbejdelsen af rapporten »International Structure for Decommissioning Costing of Nuclear Installations (ISDC)« i 2012 sammen med OECD/NEA. Der er stadig behov for at videreudvikle omkostningsoverslagene, og dette er et spørgsmål af stor global interesse, eftersom OECD/NEA og IAEA stadig er ret aktive med hensyn til omkostningsoverslag og usikkerheder. Kommissionen støtter fuldt ud disse aktiviteter.

Kommissionen bemærker, at de vigtigste omkostninger steg i 2011, som det også kan ses i figur 16. Disse ændringer afspejler de forbedringer, der er sket i programstyringen som følge af den foregående revision, navnlig i det bulgarske og slovakiske program.

75

Der ventes intet hul i finansieringen i perioden 2014-2020, mens Kommissionen har øget sin overvågning af og kontrol med programmerne. Kommissionen har også indledt en tilbundsgående vurdering af robustheden af finansieringsplanerne, som ventes afsluttet i slutningen af oktober 2016.

Derudover har Kommissionen anvendt QUEST-modellen til makroøkonomisk politisk analyse og forskning (som Kommissionen anvender til sine prognoser) til at køre forskellige scenarier for programmerne efter 2020. Det vigtigste resultat var, at selv i det værst tænkelige scenarie kan medlemsstaterne finansiere nedlæggelsesprogrammerne med forsvindende lille eller ringe indvirkning på deres makroøkonomiske parametre.

Med hensyn til den finansielle ramme efter 2020 vil Kommissionen foretage en konsekvensanalyse i overensstemmelse med kravene i finansforordningen og dagsordenen for bedre regulering med hensyn til at foreslå nye initiativer uden at forpligte sig til ny finansiering efter 2020 på dette tidspunkt. Denne konsekvensanalyse vil belyse, om finansieringen skal fortsætte og i givet fald den bedst egnede finansieringsmekanisme. Se Kommissionens svar på anbefaling 5.

77

Derudover har Kommissionen styrket programmeringen under FFR for 2014-2020 og indført som forudsætning, at der indsendes nedlæggelses- og finansieringsplaner. En ekstern uafhængig ekspert er i øjeblikket i gang med at vurdere fuldstændigheden og robustheden af disse planer.

80

Kommissionen har anmodet om en grundig analyse af personalebehovet på Ignalina-kraftværket under hensyntagen til behovet for ikke at sætte sikkerheden på værket over styr, da der stadig findes brugt brændsel i reaktoren med en relativt stor risiko til følge.

82

Kommissionen anerkender, at der er en risiko for, at utilstrækkelige incitamenter til at holde personalet på det strengt nødvendige kan medføre yderligere omkostninger. Der er i flere år truffet forskellige foranstaltninger til at mindske denne risiko, herunder en systematisk vurdering af fordelene ved at udlicitere aktiviteter og en årlig kvantitativ personaleplan baseret på de planlagte aktiviteter. Der drøftes løbende praktiske metoder til at anvende medfinansieringsordninger til at justere lokale interessenters interesser i forhold til Kommissionens.

84

Kommissionen bemærker, at finansieringshullerne er ved at lukkes for både BG og SK. Kommissionens vurderinger er baseret på nedlæggelsesplanen og de tilgængelige ressourcer. De vil blive revurderet efter resultaterne af midtvejsevalueringen.

85

Kommissionen er klar over, at der er behov for en yderligere indsats i forhold til vurderingen af omkostningsoverslagene for nedlæggelsen. Dette anerkendes også af andre internationale organisationer som OECD/NEA og IAEA. Kommissionen følger nøje udviklingen på dette område og har nedsat en ekspertgruppe for nedlæggelsesfinansiering, som den vil benytte til at målrette sin indsats på dette område.

Med hensyn til de pågældende programmer benytter Kommissionen en mere konservativ og forsigtig fremgangsmåde end medlemsstaterne. For så vidt angår Bulgarien og Slovakiet observeres der imidlertid en generel nedadgående tendens for finansieringshullet.

Se også Kommissionens svar til punkt 75 og anbefaling 5.

87

Kommissionens Interne Revisionstjeneste havde allerede identificeret disse svagheder i forvaltnings- og kontrolsystemet. Der har således været indført en handlingsplan siden 2015, som i øjeblikket er ved at blive gennemført. De vigtigste foranstaltninger vedrørende Rettens spørgsmål afsluttes inden udgangen af oktober 2016, og et yderligere sæt aftalte foranstaltninger vil blive gennemført inden årets udgang.

Fælles svar på punkt 89-90:

I lyset af at disse værker stod over for tidlig nedlukning på grund af en politisk beslutning, er det logisk, at finansieringen ikke kan dække alle omkostningerne til nedlæggelse. En af bevæggrundene for EU’s finansielle støtte var nedbringelsen af den finansielle byrde, som det medførte for medlemsstaterne.

91

Der fastsættes i retsgrundlaget ikke et niveau for national medfinansiering. Der henvises kun til nødvendigheden af at fortsætte den tidligere etablerede medfinansieringspraksis. Selv om der ikke er opnået medfinansiering for de individuelle projekter, vil den være at finde for det overordnede program.

Det samlede bidrag fra Litauen, Bulgarien og Slovakiet til deres respektive nedlæggelsesprogrammer udgør 1,09 mia. EUR.

92

Kommissionen mener, at målet om at styrke den nationale medfinansiering er vigtigt. På dette tidspunkt er Kommissionen imidlertid ikke i stand til at forpligte sig i forhold til Rettens anbefaling om at øge medfinansieringen fra medlemsstaterne inden udgangen af 2016. Mulighederne vil blive undersøgt under midtvejsevalueringen af programmet, som skal gennemføres i 2017.

93

Nedlæggelsesplanerne og de omkostningsoverslag, som blev godkendt i FFR for 2014-2020, danner grundlag for programmeringen i de tre medlemsstater. Deponering af brugt brændsel og højaktivt affald udgør en del af medlemsstaternes ansvar i henhold til direktivet om radioaktivt affald og var derfor ikke omfattet af NDAP.

94

I henhold til direktiv 2011/70/Euratom skal udgifterne til håndtering af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald afholdes af dem, der frembragte disse materialer (artikel 4, stk. 3, litra e)), og der skal ske en klar fordeling af ansvaret mellem de organer, der er involveret i de forskellige trin af håndteringen af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald (artikel 5, stk. 1, litra f)), ligesom medlemsstaterne skal sikre, at de nationale rammebestemmelser kræver, at der er tilstrækkelige finansielle ressourcer, når der er behov herfor […], navnlig til håndtering af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald, under behørig hensyntagen til ansvaret hos producenten af brugt nukleart brændsel og radioaktivt affald (artikel 9).

95

Gennemførelsen af affaldsdirektivet i medlemsstaterne er en prioritet for Kommissionen. Der pågår aktuelt en løbende revision af medlemsstaternes nationale programmer, og den vil tage hånd om alle disse spørgsmål.

96

Nedlæggelsesplanerne omfatter omkostningerne til håndtering af det brugte brændsel og det radioaktive affald som krævet i NDAP-reglerne. De omfatter ikke omkostningerne til deponeringsprojekter, som skal startes på langt sigt. De omfatter dog de omkostninger til opbevaringsanlæg, som skal bruges til at lukke dette hul.

Konklusioner og anbefalinger

107

Siden revisionen i 2011 har Kommissionen indført en række vigtige forbedringer i programmeringen og projektstyringen. Med retsgrundlaget for 2014-2020 blev der indført specifikke målsætninger, som måles i form af centrale præstationsindikatorer og en ny overvågnings- og rapporteringsramme.

Kommissionen mener, at EU’s finansielle støtte dermed effektivt har mindsket de økonomiske konsekvenser af den tidlige nedlukning, og at nedlæggelsen er godt på vej. Den bemærker dog, at nedlæggelsen er en kompleks og langvarig proces, der rækker videre end den syvårige FFR — idet den i de fleste tilfælde overstiger to årtier.

De ajourførte planer om nedlæggelse og de dermed forbundne omkostningsoverslag, som blev godkendt i FFR for 2014-2020, danner grundlag for programmeringen i de tre medlemsstater. Under disse ordninger overvåger Kommissionen nøje fremskridtet i forhold til den endelige nedlæggelse samtidig med, at der opretholdes det højest mulige sikkerhedsniveau.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 108-111:

Kommissionen overvåger proaktivt gennemførelsen med henblik på at opfylde målsætningerne i Rådets forordning og rapporterer årligt til Parlamentet og Rådet.

Nedlæggelse består generelt af to store faser: i) efter lukning (dvs. fortsat driftstilladelse på grund af tilstedeværelsen af brugt brændsel) og ii) nedlæggelse/demontering.

Slovakiet og Bulgarien befinder sig i den anden fase, mens Litauen på grund af tilstedeværelsen af brugt brændsel i en af reaktorerne stadig befinder sig i fasen efter lukning.

Kommissionen mener på linje med medlemsstaterne, at ingen værker, som er underlagt NDAP, kan genstartes økonomisk. Den anerkender, som observeret i forbindelse med andre sammenlignelige nedlæggelsesaktiviteter, de fremtidige kritiske tekniske udfordringer i forbindelse med demonteringen af reaktorerne.

Anbefaling 1 — Sikre, at der gøres fremskridt med hensyn til nedlæggelse

Kommissionen bemærker, at anbefaling 1, litra a) og b), er rettet til medlemsstaterne.

Kommissionen accepterer anbefaling 1, litra c), i det omfang den er berørt af den. Den støtter idéen om bedre udveksling af bedste praksis og teknisk viden og vil opfordre de tre medlemsstater til at gøre det.

a)I henhold til den nuværende FFR har Kommissionen prioriteret at oprette en overordnet ramme for programmering, projektstyring og overvågning, som medlemsstaterne skal arbejde inden for. Derudover har Kommissionen indført et system for Earned Value Management (EVM), som skal måle projektets resultater og fremskridt på en objektiv måde. Den fulde virkning af disse ændringer ventes at indtræde i de kommende år.

b)Kommissionen mener, at det er yderst vigtigt, at operatører af kernekraftværker/indehavere af nedlæggelsestilladelser opbygger knowhow og kompetencer, navnlig inden for projektstyring, og identificerer de områder, hvor udlicitering af tjenester giver merværdi. Det er en god idé at benytte eksterne eksperter inden for visse specialistområder.

c)Kommissionen forsøger at fremme et åbent og gennemsigtigt miljø, fremme udveksling af bedste praksis og viden og fremme standardiseringsprocesser, bl.a. med det formål at øge konkurrenceevnen og sikkerheden.

Til støtte for dette mål har Kommissionen i 2015 genoplivet ekspertgruppen for nedlæggelsesfinansiering, som består af nationale eksperter, der har ajourført viden om omkostningerne ved nedlæggelse og styring af finansieringen.

Derudover vil Kommissionen bruge sin deltagelse i internationale fora og arbejdsgrupper til at dele den erfaring, den har opnået gennem styringen af nedlæggelsesprogrammerne. Den vil navnlig fortsætte samarbejdsaktiviteterne med IAEA og OCED/NEA.

112

Vedrørende rapporten om medlemsstaternes planer henvises til Kommissionens svar til punkt 53.

Kommissionen er i gang med at vurdere de nationale programmer for alle 28 medlemsstater. Det er første gang, denne proces gennemføres, og Kommissionen har i sinde at tage ved lære af den for at forsøge at forbedre og harmonisere fremtidige rapporter. Til dette formål skulle Kommissionen tage højde for de nationale programmer i alle 28 medlemsstater samt de nationale rapporter. I lyset heraf og for at danne sig et fuldstændigt billede tog Kommissionen i sin tidsplan for rapporteringen til Parlamentet og Rådet højde for vurderingen af de nationale programmer. Rapporten ventes i fjerde kvartal 2016.

Anbefaling 2 — Løsninger vedrørende slutdeponering af brugt nukleart brændsel

a)Kommissionen accepterer anbefalingen. Kommissionen lægger stor vægt på sikker og ansvarlig håndtering af brugt brændsel og radioaktivt affald for at undgå at pålægge fremtidige generationer en urimelig byrde. I denne henseende vil Kommissionen allerede udstikke retningen i de udtalelser, den har til hensigt at udstede i 2016/2017 om de nationale programmer i henhold til direktiv 2011/70. Dette vil starte den drøftelse, som skal finde sted i 2017 om muligheder for deponering, herunder muligheden for regionale og andre EU-baserede løsninger. Derefter vil Kommissionen være bedre i stand til at formulere politiske muligheder og en køreplan i 2018.

b)Kommissionen bemærker, at denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne. Det bemærker også, at den allerede behandles gennem vurderingen af ​​de nationale programmer og den udtalelse, som Kommissionen vil rette til medlemsstaterne. Kommissionen agter at iværksætte en undersøgelse i 2017 for at vurdere medlemsstaternes omkostningsoverslag for affaldshåndtering.

113

Nedlæggelsesplanerne, som blev godkendt i FFR for 2014-2020, danner grundlag for programmeringen i de tre medlemsstater. Omkostningerne til slutdeponering af brugt brændsel og højaktivt affald anses ikke for at være støtteberettigede under NDAP og medregnes ikke. Deponering af brugt brændsel og højaktivt affald udgør en del af medlemsstaternes ansvar i henhold til direktivet om radioaktivt affald. NDAP bør sikre komplementaritet og konsistens i relevante EU-foranstaltninger for at overholde proportionalitetsprincippet.

114

Kommissionen understreger, at der i henhold til FFR for 2014-2020 ikke er noget finansieringshul i de aftalte målsætninger.

Anbefaling 3 — Sikre overholdelse af princippet om, at forureneren betaler, ved at øge den nationale finansiering i perioden 2014-2020 og derefter

Kommissionen bemærker, at denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.

Kommissionen vil støtte Rettens anbefaling gennem sin indsats for at indføre et veldefineret niveau af medfinansiering og dermed støtte princippet om, at forureneren betaler. I denne henseende vil den føre drøftelser med medlemsstaterne og kritisk undersøge det medfinansieringsniveau, som medlemsstaterne har foreslået i det årlige arbejdsprogram for 2017.

Anbefaling 4 — Sikre overholdelse af princippet om, at forureneren betaler, ved at øge den nationale finansiering i perioden 2014-2020

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Kommissionen anerkender, at medfinansiering bidrager til effektiv gennemførelse af programmerne og øger medlemsstaternes ejerskab. Det aktuelle retsgrundlag indeholder imidlertid ikke et specifikt niveau for denne medfinansiering. Kommissionen vil derfor indledningsvist iværksætte tiltag for at præcisere betydningen af de »behørigt begrundede særlige tilfælde«, som der aktuelt henvises til i forordningerne, og kritisk undersøge det medfinansieringsniveau, som medlemsstaterne har foreslået i det årlige arbejdsprogram for 2017.

Anbefaling 5 — Indstille de særlige programmer for bistand til nedlæggelse af kernekraftanlæg i Litauen, Bulgarien og Slovakiet efter 2020

Kommissionen accepterer delvist anbefalingen. Kommissionen vil gennemføre en konsekvensanalyse i overensstemmelse med kravene i finansforordningen og dagsordenen for bedre regulering med hensyn til forslag om nye initiativer. Denne konsekvensanalyse vil belyse, om finansieringen skal fortsætte og i givet fald den bedst egnede finansieringsmekanisme. Hvis det i denne analyse konkluderes, at finansieringen skal fortsætte i den næste FFR efter 2020, vil Kommissionen tage hensyn til Rettens anbefaling og sikre, at finansieringsmekanismen giver incitamenter til at fortsætte nedlæggelsen, bl.a. ved at være tidsbegrænset og baseret på en passende medfinansiering fra medlemsstaterne.

118

Kommissionen har anmodet om en grundig analyse af personalebehovet på Ignalina-kraftværket under hensyntagen til behovet for ikke at sætte sikkerheden på værket over styr, da der stadig findes brugt brændsel i reaktorbygningerne med en relativt stor risiko til følge og dermed er behov for at bevare de vigtigste sikkerhedsfunktioner.

Anbefaling 6 — Kun EU-støtte til finansiering af nedlæggelsesomkostninger

Kommissionen accepterer delvist anbefalingen.

Kommissionen er i færd med at identificere omkostninger, der ikke vedrører nedlæggelse Denne proces vil blive afsluttet under midtvejsevalueringen, og der vil blive foreslået mulige foranstaltninger for en udfasning af sådanne omkostninger i 2018.

Kommissionen mener dog, at visse vigtige funktioner som f.eks. sikkerhed ikke bør udelukkes fra EU’s finansiering.

Anbefaling 7 — Forbedring af Kommissionens tilsyn

Kommissionen accepterer anbefalingen og bemærker, at der allerede er truffet foranstaltninger. Vurderingen af forhåndsbetingelserne pågår og vil blive afsluttet i oktober 2016.

Anbefaling 8 — Regnskabsmæssig behandling

Kommissionen accepterer anbefalingen. Kommissionen anerkender betydningen af dette spørgsmål.

Den har i første omgang taget hånd om denne anbefaling ved at gennemføre affaldsdirektivet. Kommissionen er i gang med at revidere de nationale programmer under affaldsdirektivet og har planlagt en række undersøgelser med henblik på at indsamle oplysninger og engagere sig yderligere i valideringen.

QJ-AB-16-020-DA-E    ISSN 1977-5636

Dekommissioneringen af otte sovjetkonstruerede kernereaktorer i Litauen, Bulgarien og Slovakiet var en betingelse for disse landes EU-tiltrædelse. Vi konstaterede, at de EU-finansieringsprogrammer, der skulle bidrage til opfyldelsen af dette krav, ikke har skabt de rigtige incitamenter til at fremme en rettidig og omkostningseffektiv dekommissionering. Der er sket visse fremskridt, men der har været forsinkelser i centrale infrastrukturprojekter, og de kritiske udfordringer, der er forbundet med at arbejde i de kontrollerede områder, ligger stadig forude. I 2020 vil der være ydet 3,8 milliarder euro i EU-støtte. De samlede dekommissioneringsomkostninger anslås imidlertid til mindst 5,7 milliarder euro, og hvis slutdeponeringsomkostningerne medregnes, kan beløbet være det dobbelte.