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PDF | ISBN 978-92-872-5497-9 | ISSN 1977-5709 | doi:10.2865/860111 | QJ-AB-16-020-IT-N
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© Unione europea, 2016

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Evento | Data
Adozione del piano di indagine (APM) / Inizio dell’audit | 25.3.2015
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità sottoposta ad audit) | 2.5.2016
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio | 14.7.2016
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità sottoposta ad audit) | 15.7.2016

IT
2016

n. 22

Relazione speciale

I programmi UE
di assistenza alla
disattivazione nucleare
in Lituania, Bulgaria
e Slovacchia: nonostante
i progressi compiuti
dal 2011, sfide cruciali
si profilano all’orizzonte

(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Henri Grethen, Membro della Corte – specializzata nei settori di spesa riguardanti le politiche strutturali, i trasporti e l’energia. L’audit è stato diretto da Phil Wynn Owen, Membro relatore, coadiuvato da un’équipe di audit della Sezione II.

Indice

Glossario

Abbreviazioni

Sintesi

Introduzione

I programmi UE di assistenza alla disattivazione nucleare

Che cos’è la disattivazione nucleare?

Gestione dei rifiuti radioattivi

«Chi inquina paga»: principio dell’UE e di livello internazionale

Ruoli e responsabilità dei soggetti coinvolti nei programmi UE di assistenza alla disattivazione nucleare

La precedente relazione speciale della Corte sulla disattivazione nucleare

Estensione e approccio dell’audit

Osservazioni

Dal 2011 la disattivazione nucleare ha fatto passi avanti, ma si profilano sfide cruciali all’orizzonte

Nonostante i progressi compiuti nelle zone non controllate, la disattivazione deve ancora cominciare negli edifici dei reattori e l’infrastruttura per la gestione dei rifiuti radioattivi è completata solo in parte

Hanno registrato ritardi quasi tutti i progetti chiave infrastrutturali di disattivazione

I costi di disattivazione stimati ammonteranno almeno a 5,7 miliardi di euro e a un importo doppio, se si comprendono le spese di smaltimento finale

Dal 2010, i costi totali di disattivazione stimati sono aumentati del 40 %, collocandosi a 5,7 miliardi di euro

Gli Stati membri, e in particolare la Lituania, sono confrontati a difficoltà finanziarie

La valutazione della Commissione sui piani di finanziamento e di disattivazione non è stata adeguata

Il bilancio UE finanzia gran parte delle spese in tutti tre gli Stati membri

I costi totali stimati raddoppierebbero se venissero comprese le spese di smaltimento finale dei rifiuti ad alta attività

Le passività riconducibili a spese future non sono contabilizzate correttamente nei tre Stati membri

Conclusioni e raccomandazioni

Allegato I | — | Reattori nucleari in fase di disattivazione a fronte dei programmi UE di assistenza alla disattivazione nucleare
Allegato II | — | Rassegna delle basi giuridiche per i programmi di assistenza alla disattivazione nucleare
Allegato III | — | Reattori nucleari negli Stati membri e relativo stato di esercizio al 31 dicembre 2015
Allegato IV | — | Panoramica dei soggetti coinvolti nei programmi di assistenza alla disattivazione nucleare
Allegato V | — | Progetti finanziati dall’UE sottoposti ad audit
Allegato VI | — | Ritardi e sforamento dei costi riguardanti un campione di 18 progetti chiave infrastrutturali e di sostegno per la disattivazione nucleare, finanziati dai programmi UE di assistenza a partire dal 2001
Allegato VII | — | Costruzione del deposito geologico di profondità per lo smaltimento finale del combustibile nucleare esaurito a Olkiluoto, Finlandia

Risposte della Commissione

Glossario

Accantonamento: in contabilità, passività di scadenza o ammontare incerto, che viene iscritta nel bilancio finanziario.

Attivazione: processo per cui un irraggiamento neutronico provoca un’induzione involontaria di radioattività in moderatori, fluidi refrigeranti, nonché materiali strutturali e schermanti.

Centrale nucleare: centrale elettrica che usa come combustibile materiale fissile.

Combustibile nucleare esaurito: combustibile nucleare che, irradiato in un reattore, ha raggiunto la fine della vita utile.

Condizionalità ex ante: condizioni per un uso efficace ed efficiente del sostegno dell’UE. Le condizionalità ex ante per i programmi di assistenza alla disattivazione nucleare sono stabilite dai regolamenti (Euratom) nn. 1368/2013¹ e 1369/2013² del Consiglio. La Lituania, la Bulgaria e la Slovacchia dovevano prendere misure appropriate per soddisfare dette condizioni prima dell’adozione, da parte della Commissione, della decisione di finanziamento relativa al programma di lavoro annuale per il 2014.

Contaminazione: presenza involontaria e indesiderata di sostanze radioattive sulla superficie o all’interno di solidi, oppure il processo che la determina.

Deposito geologico di profondità: struttura sotterranea di smaltimento finale situata in una formazione geologica stabile, che offra il contenimento a lungo termine (per migliaia di anni o più) di rifiuti radioattivi a vita lunga e il loro isolamento dalla biosfera accessibile. Per «smaltimento» si intende che non vi è l’intenzione di recuperare i rifiuti, sebbene questa possibilità non sia esclusa. Lo smaltimento geologico è un metodo di smaltimento, in particolare, per i rifiuti ad alta attività.

Disattivazione nucleare: processo per cui una centrale nucleare viene smantellata e il sito è risanato fino a un limite predeterminato.

Disattivazione tecnica: nella presente relazione, l’espressione comprende il metodo, la tecnologia e i lavori concernenti la decontaminazione, lo smantellamento e la frammentazione di strutture e sistemi radiologicamente attivi/contaminati, nonché il loro adeguato trattamento.

Edificio del reattore: edificio che ospita il reattore e altri componenti principali e costituisce parte della zona controllata.

Fondi internazionali di sostegno alla disattivazione: fondi gestiti dalla BERS a sostegno del processo di disattivazione, costituiti dal fondo internazionale a sostegno della disattivazione della centrale di Ignalina (Ignalina International Decommissioning Support Fund, IIDSF) in Lituania, dal fondo internazionale a sostegno della disattivazione della centrale di Kozloduy (Kozloduy International Decommissioning Support Fund, KIDSF) in Bulgaria, nonché dal fondo internazionale a sostegno della disattivazione della centrale di Bohunice (Bohunice International Decommissioning Support Fund, BIDSF) in Slovacchia.

Gestione indiretta: una delle tre modalità di esecuzione del bilancio UE. Con la gestione indiretta, la responsabilità generale del bilancio ricade sulla Commissione, che però affida i compiti di esecuzione a uno o più paesi partner, organizzazioni internazionali, agenzie degli Stati membri o altri organismi.

Licenze: tutte le attività espletate nel ciclo di vita di una centrale nucleare, compresa la disattivazione, sono regolamentate e necessitano di una licenza da parte dell’autorità nazionale competente. Per operare nella zona controllata, occorre convertire la licenza operativa in una licenza di disattivazione.

Misure di disattivazione: progetti studiati per alleviare in parte gli oneri finanziari che gravano sugli Stati membri durante la fase di disattivazione delle centrali.

Misure di mitigazione: progetti studiati per favorire la mitigazione di alcuni effetti della perdita di capacità produttiva energetica a livello nazionale a causa di una chiusura anticipata.

Passività potenziale: in contabilità, obbligazione attuale il cui pagamento è improbabile o il cui importo non può essere determinato in maniera attendibile, oppure obbligazione eventuale che dipende dal verificarsi in futuro di un evento incerto.

Passività: in contabilità, obbligazione attuale derivante da eventi passati.

Piano finale di disattivazione: documento stilato dal gestore della centrale nucleare allo spegnimento dell’impianto e presentato quale componente della domanda di licenza di disattivazione. Vi figurano tutte le attività necessarie, con relativa tempistica e costi stimati, nonché un piano di finanziamento. Il documento è suscettibile di modifiche con il procedere della disattivazione.

Principio «chi inquina paga»: prassi di politica ambientale comunemente accettata, in base alla quale i costi di gestione dell’inquinamento vengono imputati a coloro che lo provocano.

Programmi di assistenza alla disattivazione nucleare: programmi UE varati per erogare assistenza finanziaria a Lituania, Bulgaria e Slovacchia durante lo spegnimento e la disattivazione dei reattori nucleari di concezione sovietica che non è stato possibile ammodernare in maniera economica in linea con le norme di sicurezza occidentali, presso i siti, rispettivamente, di Ignalina, Kozloduy e Bohunice, in linea con i pertinenti requisiti stabiliti nei trattati di adesione.

Quadro finanziario pluriennale (QFP): quadro che stabilisce le priorità e i massimali di spesa dell’UE in particolari settori nell’arco di un periodo prefissato di più anni. I massimali di spesa stabiliti nel regolamento sul QFP non corrispondono a quelli del bilancio UE, che sono sempre inferiori. Il QFP prevede anche fonti di entrate per il bilancio UE e meccanismi correttivi per il periodo in questione (attualmente 2014-2020).

Reattore nucleare: presso una centrale nucleare, sistema che contiene e controlla reazioni a catena di fissione nucleare che si autoalimentano.

Rifiuti radioattivi: materiale, risultante dai processi di funzionamento e di disattivazione dell’impianto, che ha subito una contaminazione o attivazione radioattiva. Questa categoria può essere ulteriormente suddivisa in base al livello di radioattività dei rifiuti (assente, a vita molto breve, molto basso, basso, medio o alto).

Sito bonificato (greenfield): sebbene non sussista una definizione convenzionale a livello internazionale, ai fini della presente relazione l’espressione indica lo stadio ultimo del sito di una centrale nucleare disattivata che consente l’affrancamento dei terreni dal controllo regolamentare.

Sito dismesso (brownfield): sebbene non sussista una definizione convenzionale a livello internazionale, ai fini della presente relazione l’espressione indica lo stadio ultimo del sito di una centrale nucleare disattivata che non gode dello stato di sito bonificato (greenfield). Un sito dismesso rimane oggetto di controllo regolamentare e il riutilizzo e la riqualificazione del terreno sono soggetti a determinate restrizioni.

Smaltimento finale: l’ultimo stadio del processo di gestione dei rifiuti radioattivi. Vi sono varie opzioni, fra cui lo smaltimento in un deposito geologico di profondità per rifiuti ad alta attività.

Stoccaggio a secco del combustibile nucleare esaurito: stoccaggio in fusti del combustibile nucleare esaurito, presso un’apposita struttura. Si tratta di una delle due possibilità di deposito temporaneo del combustibile esaurito; l’altra opzione è costituita dallo «stoccaggio a umido».

Stoccaggio a umido del combustibile nucleare esaurito: stoccaggio in piscine del combustibile nucleare esaurito. Si tratta di una delle due possibilità di deposito temporaneo del combustibile esaurito; l’altra opzione è costituita dallo «stoccaggio a secco».

Zona controllata: zona ad accesso limitato soggetta a regole specifiche per la protezione da radiazioni ionizzanti e contro il diffondersi della contaminazione radioattiva.

1Regolamento (Euratom) n. 1368/2013 del Consiglio, del 13 dicembre 2013, sul sostegno dell’Unione ai programmi di assistenza alla disattivazione nucleare in Bulgaria e Slovacchia e che abroga i regolamenti (Euratom) n. 549/2007 e (Euratom) n. 647/2010 (GU L 346 del 20.12.2013, pag. 1).

2Regolamento (Euratom) n. 1369/2013 del Consiglio, del 13 dicembre 2013, sul sostegno dell’Unione ai programmi di assistenza alla disattivazione nucleare in Lituania e che abroga il regolamento (CE) n. 1990/2006 (GU L 346 del 20.12.2013, pag. 7).

Abbreviazioni

AIEA: Agenzia internazionale per l’energia atomica

BERS: Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo

BNPP: centrale nucleare di Bohunice in Slovacchia

CPVA: Agenzia centrale di gestione dei progetti (Centrinė projektų valdymo agentūra, CPVA) in Lituania

IAS: servizio di audit interno della Commissione europea

ICP: indicatore chiave di performance

INPP: centrale nucleare di Ignalina in Lituania

JAVYS a.s.: impresa statale slovacca incaricata della disattivazione e della gestione dei rifiuti radioattivi

KNPP: centrale nucleare di Kozloduy in Bulgaria

PADN: programmi di assistenza alla disattivazione nucleare

PLA: programma di lavoro annuale

RBMK-1500: reattore di grande potenza a canali (come in Lituania)

SERAW: impresa statale bulgara deputata alla gestione dei rifiuti radioattivi

VVER 440/230: reattore energetico acqua-acqua (come in Bulgaria e Slovacchia)

Sintesi

I

Quando Lituania, Bulgaria e Slovacchia erano paesi candidati all’adesione all’Unione europea (UE), come condizione al loro ingresso è stata posta la chiusura, con successiva disattivazione, di otto reattori nucleari di prima generazione e di concezione sovietica, presso tre centrali nucleari.

II

Lo spegnimento e la successiva disattivazione di tali reattori nucleari prima della conclusione del ciclo di vita previsto costituivano un gravoso onere economico e finanziario per i tre Stati membri interessati. L’UE ha quindi deciso di erogare sostegno finanziario a decorrere dal 1999. Entro il 2020, il sostegno dell’UE avrà raggiunto, in totale, i 3,8 miliardi di euro: la quota maggiore sarà percepita dalla Lituania, seguita dalla Bulgaria e, quindi, dalla Slovacchia.

III

Scopo del presente audit era determinare se l’attuazione dei programmi UE di assistenza alla disattivazione nucleare per la Lituania, la Bulgaria e la Slovacchia fosse progredita dal 2011, quando è stata pubblicata la precedente relazione della Corte in proposito.

IV

I programmi UE di finanziamento appositamente istituiti per la disattivazione nucleare non hanno creato gli incentivi corretti per una disattivazione tempestiva ed economicamente efficiente.

V

Dal 2011, sono stati compiuti alcuni progressi nella disattivazione delle centrali nucleari di Ignalina in Lituania, di Kozloduy in Bulgaria e di Bohunice in Slovacchia. I componenti principali nelle zone non controllate delle centrali sono stati smantellati, ma in tutti tre gli Stati membri restano ancora da affrontare le sfide cruciali insite nei lavori da eseguire nelle zone controllate, compresi gli edifici dei reattori. Benché le autorità degli Stati membri dichiarino che le centrali siano state chiuse in maniera irreversibile, non tutte le realizzazioni attese stabilite dalla Commissione per valutare i progressi verso una chiusura irreversibile sono stati pienamente ottenute.

VI

Nei tre Stati membri la realizzazione dell’infrastruttura per la gestione dei rifiuti è progredita, ma molti progetti chiave infrastrutturali hanno registrato ritardi nel periodo 2011-2015. I maggiori ritardi sono stati osservati in Lituania, dove rispetto al 2011 la data di conclusione della disattivazione è stata posticipata di altri nove anni, al 2038. Permangono sfide in ciascuno dei tre Stati membri, come il fatto di dipendere dagli esperti esterni e di essere confrontati alle prime soluzioni tecniche del genere.

Raccomandazione 1: I tre Stati membri in causa dovrebbero:

a)migliorare ulteriormente le prassi di gestione dei progetti onde poter disporre dell’infrastruttura necessaria alla gestione dei rifiuti e del combustibile esaurito secondo il calendario previsto;

b)adoperarsi per costituire una propria capacità tecnica, in modo da raggiungere un miglior equilibrio tra competenze interne ed esterne;

c)trovare modi migliori per scambiare le migliori prassi e le conoscenze tecniche, sia fra loro sia con la più ampia comunità di soggetti operanti nella disattivazione nucleare nell’UE e oltre i suoi confini. La Commissione dovrebbe agevolare questo processo in maniera economicamente efficiente.

VII

Nei tre Stati membri, la discussione delle possibili soluzioni per lo smaltimento finale dei rifiuti ad alta attività e del combustibile nucleare esaurito, che possono essere nazionali, regionali o altre soluzioni in ambito UE, è ancora in una fase soltanto concettuale, sebbene occorrano vari decenni per attuare tali soluzioni.

Raccomandazione 2:

a)La Commissione, insieme a tutti gli Stati membri dell’UE coinvolti, dovrebbe vagliare le opzioni per lo smaltimento del combustibile esaurito e dei rifiuti ad alta attività, comprese le eventuali soluzioni regionali e altre soluzioni in ambito UE, tenendo in debita considerazione la sicurezza intrinseca ed estrinseca nonché l’efficienza economica delle alternative. La Commissione dovrebbe includere un’analisi di questo aspetto nella prima relazione al Parlamento europeo e al Consiglio in merito all’attuazione della direttiva sui rifiuti radioattivi.

b)I tre Stati membri dovrebbero far avanzare, in parallelo, i propri piani per lo smaltimento finale, in modo da formulare stime dei costi e piani di finanziamento più completi per lo smaltimento del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, come sancisce la direttiva sui rifiuti radioattivi.

VIII

In totale, i costi di disattivazione stimati per le tre centrali ammonteranno almeno a 5,7 miliardi di euro e a un importo doppio, se si comprendono le spese di smaltimento finale. Il deficit di finanziamento per la disattivazione in Lituania è aumentato dall’ultimo audit della Corte e i costi ora superano di 1,6 miliardi di euro i finanziamenti. I deficit di finanziamento stimati da Bulgaria e Slovacchia ora si collocano, rispettivamente, a 28 milioni di euro e 92 milioni di euro. Benché spetti in ultima istanza ai tre Stati membri far sì che siano disponibili risorse finanziarie adeguate tanto per la disattivazione quanto per lo smaltimento finale, il cofinanziamento da essi assicurato per i programmi UE di disattivazione rimane molto limitato. La Commissione non ha emanato orientamenti chiari sugli obblighi di cofinanziamento. Il numero di effettivi è diminuito in tutte tre le centrali rispetto a quando erano pienamente operative, ma una parte dei fondi UE viene usata a copertura dei costi del personale addetto al mantenimento delle stesse in sicurezza. Nel 2011, la Commissione ha indicato che non prevede alcuna proroga del sostegno finanziario dell’UE oltre il 2020.

Raccomandazione 3: I tre Stati membri dovrebbero prendere atto del proprio ruolo ai fini del rispetto del principio «chi inquina paga», nonché essere pronti ad avvalersi di fondi nazionali a copertura dei costi per la disattivazione e di quelli per lo smaltimento finale, sia nell’attuale periodo di finanziamento sia in seguito.

Raccomandazione 4: La Commissione dovrebbe perseguire un aumento del cofinanziamento nazionale durante il periodo di finanziamento 2014-2020. Dovrebbe definire in modo chiaro, ad esempio in una propria decisione, i «casi eccezionali debitamente giustificati» in cui i progetti possono essere interamente finanziati dall’UE a titolo dei programmi di assistenza alla disattivazione nucleare.

Raccomandazione 5: Gli appositi programmi di finanziamento per la disattivazione nucleare in Lituania, Bulgaria e Slovacchia dovrebbero cessare dopo il 2020. Se si accerta la chiara esigenza di impiegare fondi UE successivamente a tale esercizio, in uno o più dei tre Stati membri, qualsiasi finanziamento futuro dell’UE proposto dalla Commissione e approvato dal legislatore dovrebbe comprendere i giusti incentivi a perseguire la disattivazione, fra cui un termine temporale e livelli adeguati di cofinanziamento da parte degli Stati membri. Questo obiettivo potrebbe essere conseguito estendendo alle attività di disattivazione nucleare l’accesso ai Fondi strutturali e d’investimento europei, nel rispetto delle relative condizioni.

Raccomandazione 6: La Commissione dovrebbe fare in modo che il finanziamento UE a titolo dei programmi di assistenza alla disattivazione nucleare sia impiegato per coprire esclusivamente i costi del personale addetto a tempo pieno ad attività di disattivazione.

IX

La valutazione della Commissione circa il rispetto delle condizionalità ex ante da parte dei piani di finanziamento e di disattivazione non è stata adeguata.

Raccomandazione 7: La Commissione dovrebbe completare la propria valutazione delle condizionalità ex ante.

X

Le spese future non sono sempre rilevate come accantonamenti e/o riportate nelle note allegate ai conti. Ciò riduce la trasparenza e ostacola la capacità delle autorità competenti di pianificare in maniera adeguata come far fronte ai costi futuri di disattivazione e smaltimento del combustibile nucleare esaurito.

Raccomandazione 8: La Commissione, unitamente a tutti gli Stati membri in causa, dovrebbe adoperarsi affinché tutte le spese future associate alla disattivazione nucleare e allo smaltimento finale del combustibile esaurito siano contabilizzate in maniera adeguata, trasparente e conforme alle norme contabili pertinenti.

Introduzione

01

Quando Lituania, Bulgaria e Slovacchia erano paesi candidati all’adesione all’Unione europea (UE), come condizione al loro ingresso è stata posta la chiusura, con la successiva disattivazione, di otto reattori nucleari di prima generazione e di concezione sovietica, presso tre centrali nucleari³ (cfr. figura 1 e allegato I). Dal momento che è stato considerato antieconomico un ammodernamento in linea con le norme di sicurezza occidentali, durante i negoziati di adesione è stato convenuto che tali reattori sarebbero stati spenti prima del termine dei rispettivi cicli di vita previsti⁴. I tre siti sono gestiti da imprese statali.

Figura 1

Le centrali nucleari in Lituania, Bulgaria e Slovacchia interessate dai programmi UE di assistenza alla disattivazione nucleare

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalle centrali nucleari. Fotografie©: centrale nucleare di Bohunice (BNPP), centrale nucleare di Kozloduy (KNPP), centrale nucleare di Ignalina (INPP).

02

La centrale nucleare V1 di Bohunice in Slovacchia e quella di Kozloduy in Bulgaria sono dotate entrambe di reattori energetici acqua-acqua (VVER), una sottocategoria dei reattori ad acqua pressurizzata (cfr. figura 2). Questo tipo di reattore è già stato disattivato altrove in Europa.

Figura 2

Schema di una centrale nucleare con reattore ad acqua pressurizzata (VVER-440/230)

Fonte: Corte dei conti europea.

03

Presso la centrale di Ignalina in Lituania vi è un reattore moderato a grafite (RBMK-1500), una sottocategoria dei reattori ad acqua bollente, generalmente noto anche come reattore di tipo Chernobyl (cfr. figura 3). È la prima volta che un reattore moderato a grafite di questo tipo viene disattivato⁵.

Figura 3

Schema di una centrale nucleare con reattore moderato a grafite (RBMK-1500)

Fonte: Corte dei conti europea.

I programmi UE di assistenza alla disattivazione nucleare

04

Lo spegnimento e la successiva disattivazione di queste centrali nucleari prima del termine del ciclo di vita previsto rappresentavano un gravoso onere finanziario ed economico per i tre Stati membri in causa, tanto più che essi non avevano accantonato fondi nazionali a copertura dell’intero costo di disattivazione e non disponevano dell’infrastruttura necessaria alla gestione dei rifiuti⁶.

05

È stato deciso di erogare sostegno finanziario UE a decorrere dal 1999. Ciò è avvenuto inizialmente nell’ambito del programma Phare, uno strumento di preadesione studiato per convogliare assistenza tecnica e finanziaria ai paesi candidati dell’Europa centrale e orientale. Una volta che i tre paesi hanno aderito all’UE, il sostegno è continuato nell’ambito dei programmi di assistenza alla disattivazione nucleare sulla base delle disposizioni dei singoli trattati di adesione e dei regolamenti del Consiglio (per una rassegna, cfr. allegato II)⁷. Per ciascun paese, è stato posto in essere un apposito e distinto programma di sostegno.

06

Dall’inizio dei programmi di sostegno nel 1999 fino al 2013, questi programmi prevedevano:

οmisure di disattivazione per alleviare in parte gli oneri finanziari derivanti per questi Stati membri con l’inizio dei lavori di disattivazione delle centrali;

οmisure volte a favorire la mitigazione di alcuni effetti della perdita di capacità produttiva energetica a livello nazionale a causa della chiusura anticipata.

07

Nell’attuale periodo 2014-2020, solo le misure di disattivazione⁸ sono ora ammissibili al finanziamento nell’ambito dei programmi UE di assistenza alla disattivazione nucleare, che perseguono gli obiettivi specifici delineati nella tabella 1.

Tabella 1

Obiettivi specifici dei programmi UE di assistenza alla disattivazione nucleare per il periodo 2014-2020

Programma | Obiettivi specifici
Ignalina, Lituania | Rimozione del combustibile contenuto nel nocciolo del reattore dell’unità 2 e nelle piscine di combustibile del reattore delle unità 1 e 2 per immetterlo nella struttura di stoccaggio a secco del combustibile esaurito.
Mantenimento in sicurezza delle unità dei reattori.
Smantellamento della sala turbine e degli altri edifici ausiliari.
Gestione in sicurezza dei rifiuti generati dalla disattivazione secondo un piano dettagliato di gestione dei rifiuti.
Kozloduy, Bulgaria | Smantellamento delle sale turbine delle unità da 1 a 4 e degli edifici ausiliari.
Smantellamento dei componenti e delle attrezzature di grandi dimensioni negli edifici dei reattori delle unità da 1 a 4.
Gestione in sicurezza dei rifiuti generati dalla disattivazione secondo un piano dettagliato di gestione dei rifiuti.
Bohunice, Slovacchia | Smantellamento della sala turbine e degli edifici ausiliari del reattore V1.
Smantellamento all’interno degli edifici del reattore V1 dei componenti e delle attrezzature di grandi dimensioni.
Gestione in sicurezza dei rifiuti generati dalla disattivazione secondo un piano dettagliato di gestione dei rifiuti.
Tutti | Eventuali misure intese a mantenere un alto livello di sicurezza nelle unità in fase di disattivazione, compreso il sostegno riguardante il personale delle centrali nucleari.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base del regolamento (Euratom) n. 1368/2013 e del regolamento (Euratom) n. 1369/2013, entrambi del Consiglio.

08

Entro il 2020, il sostegno dell’UE avrà raggiunto, in totale, i 3,8 miliardi di euro (cfr. figura 4).

Figura 4

L’assistenza alla disattivazione nucleare erogata dall’UE a Lituania, Bulgaria e Slovacchia dal 1999 al 2020

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati forniti dalla Commissione europea.

09

La quota maggiore è andata alla Lituania, seguita dalla Bulgaria e, quindi, dalla Slovacchia (cfr. figura 5)⁹.

Figura 5

Quota dell’assistenza complessiva UE alla disattivazione per Stato membro nel periodo 1999-2020

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati forniti dalla Commissione europea.

10

Nella valutazione d’impatto predisposta per il periodo finanziario 2014-2020, la Commissione ha dichiarato di non prevedere alcuna ulteriore proroga del sostegno finanziario UE oltre il 2020¹⁰.

Che cos’è la disattivazione nucleare?

11

La disattivazione nucleare è lo stadio finale del ciclo di vita di una centrale nucleare. In tutta Europa, vi è un numero crescente di centrali nucleari che sono già in fase di disattivazione o che lo saranno a breve/medio termine. A fine 2015, nell’UE erano attivi 129 reattori nucleari e ne erano stati spenti altri 91, di cui tre erano stati completamente disattivati (cfr. allegato III). Si stima che oltre 50 dei 129 reattori in funzione verranno spenti entro il 2025¹¹.

Figura 6

Stato d’esercizio dei reattori nucleari nell’UE al 31 dicembre 2015

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione europea e del sistema di informazione sui reattori di potenza (Power Reactor Information System, PRIS) dell’AIEA.

12

La disattivazione nucleare comporta una serie di processi specifici, alcuni dei quali sono svolti in parallelo. Il procedimento è ultimato quando il sito è stato risanato al punto che i terreni possono essere riutilizzati o riqualificati, senza alcuna restrizione (stato di «sito bonificato») o con determinate restrizioni (stato di «sito dismesso»), in conformità della legislazione nazionale. Tutti tre i siti di Lituania, Bulgaria e Slovacchia devono essere portati a uno stato di «sito dismesso».

13

Tutti e tre gli Stati membri hanno optato per la strategia di disattivazione di «smantellamento immediato», anziché per la strategia di «smantellamento differito» o di «confinamento di sicurezza a lungo termine». Con lo smantellamento immediato, la disattivazione ha inizio subito dopo la cessazione definitiva dell’operatività. Con la strategia di smantellamento differito, invece, una volta rimosso il combustibile nucleare, la struttura contenente il materiale radioattivo è trattata o mantenuta, in tutto o in parte, in uno stato di stoccaggio sicuro fino a quando non sarà in seguito decontaminata e/o smantellata¹².

14

La disattivazione comporta sia lavori convenzionali di smantellamento industriale, come la demolizione della sala turbine, sia attività altamente specializzate relative al trattamento del materiale radioattivo in loco. È essenziale pianificare correttamente la sequenza delle attività e individuare le procedure e le metodologie da seguire.

15

Nella figura 7 sono riportati i principali processi coinvolti nella disattivazione di una centrale nucleare.

Figura 7

Principali processi coinvolti nella disattivazione di una centrale nucleare

Fonte: Corte dei conti europea.

16

I gestori dell’impianto nucleare devono predisporre e tenere aggiornato un piano finale di disattivazione, che comprenda un piano di finanziamento e stabilisca tutte le attività necessarie, con la relativa tempistica e i costi stimati¹³. Il sostegno dell’UE va attuato in conformità con detti piani, mantenendo al tempo stesso il massimo livello di sicurezza in ogni momento¹⁴.

17

Tutte le attività espletate nel ciclo di vita di una centrale nucleare, compresa la disattivazione, sono regolamentate e necessitano di una licenza da parte dell’autorità nazionale competente.

Gestione dei rifiuti radioattivi

18

Tutti gli stadi del ciclo del combustibile nucleare producono rifiuti radioattivi. Il sistema di classificazione dell’Agenzia internazionale per l’energia atomica (AIEA) definisce sei categorie di rifiuti radioattivi, in funzione del livello di radioattività, come mostra la tabella 2).

Tabella 2

Categorie di rifiuti radioattivi e relativa gestione e smaltimento

Categoria
Descrizione
Gestione e smaltimento
(i livelli di profondità sono da considerarsi solamente indicativi)

Radioattività assente
Rifiuti contenenti concentrazioni di radionuclidi così basse da non richiedere disposizioni di radioprotezione e che possono essere affrancati dal controllo regolamentare.
livello del suolo
libero rilascio in terreno di scarico

Attività a vita molto breve
Rifiuti contenenti solo radionuclidi dai tempi di dimezzamento molto brevi, con una concentrazione di attività superiore ai livelli normalmente consentiti.
livello del suolo
deposito di decadimento

Attività molto bassa
Rifiuti che non soddisfano necessariamente i criteri dei rifiuti con radioattività assente, ma che non necessitano di un livello elevato di contenimento e isolamento.
livello del suolo
discarica

Attività bassa
Rifiuti con quantità limitate di radionuclidi a vita lunga. Richiedono un valido isolamento e contenimento, per periodi fino a qualche centinaia di anni.
sotto il livello del suolo
bassa profondità (< 30 metri)

Attività media
Rifiuti che, in ragione del proprio contenuto (soprattutto di radionuclidi a vita lunga), richiedono un grado maggiore di contenimento, ma misure di dissipazione del calore solo limitate, se non nulle.
sotto il livello del suolo
profondità intermedia (30-100 metri)

Attività alta
Rifiuti con livelli di concentrazione dell’attività sufficientemente elevati da generare grandi quantità di calore o con volumi considerevoli di radionuclidi a vita lunga. Il combustibile nucleare esaurito ricade in questa categoria.
sotto il livello del suolo
smaltimento geologico (> 400 metri)

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base degli standard di sicurezza dell’AIEA, General Safety Guide No GSG-1, Classification of Radioactive Waste, 2009.

19

Ciascuna categoria richiede tecnologie e metodi diversi per il contenimento e la gestione in sicurezza. All’estremo più basso della gamma, i rifiuti con radioattività assente possono essere smaltiti semplicemente insieme ai rifiuti domestici. All’altro estremo, i rifiuti ad alta attività (come il combustibile nucleare esaurito) presentano una radioattività così elevata da richiedere il massimo grado di contenimento e isolamento, al fine di assicurare la sicurezza intrinseca ed estrinseca a lungo termine. Per lo smaltimento finale di rifiuti ad alta attività è generalmente riconosciuta come opzione preferibile lo smaltimento in un deposito geologico di profondità, scavato a varie centinaia di metri sotto terra¹⁵. Stando agli standard di sicurezza dell’AIEA, la gestione dei rifiuti non è ancora conclusa al termine della disattivazione nucleare, dal momento che i rifiuti ad alta attività non sono stati ancora smaltiti in una struttura di smaltimento finale¹⁶.

«Chi inquina paga»: principio dell’UE e di livello internazionale

20

La gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi nell’Unione europea è disciplinata dalla «direttiva sui rifiuti radioattivi»¹⁷. I requisiti ivi sanciti si basano sulla Convenzione AIEA del 1997 di cui Lituania, Bulgaria e Slovacchia sono paesi firmatari¹⁸. Ai sensi di tale convenzione, le parti contraenti applicano il principio «chi inquina paga»: ciò significa che chi produce rifiuti deve farsi carico dei costi della loro gestione per evitare danni alla salute umana e all’ambiente¹⁹. Un altro principio alla base della Convenzione è che gli oneri della gestione dei rifiuti nucleari non vanno imposti in modo indebito alle generazioni future. Questo principio è ripreso nella direttiva sui rifiuti radioattivi, che recita: «Dovrebbe essere un obbligo morale di ciascuno Stato membro evitare ogni onere indebito a carico delle future generazioni in relazione al combustibile esaurito e ai rifiuti radioattivi, compreso ogni rifiuto radioattivo previsto per la disattivazione degli impianti nucleari esistenti»²⁰.

Ruoli e responsabilità dei soggetti coinvolti nei programmi UE di assistenza alla disattivazione nucleare

21

In forza della normativa applicabile, la Commissione europea ha optato per gestire i programmi di assistenza alla disattivazione nucleare mediante la gestione indiretta²¹. In questa modalità di gestione, la Commissione affida i compiti di esecuzione del bilancio a organismi attuatori (cfr. allegato IV), pur mantenendo la responsabilità generale dell’esecuzione del bilancio dell’UE e rimanendo soggetta all’obbligo di rendiconto al riguardo. La Commissione deve pertanto fare in modo che gli organismi attuatori dispongano di adeguate strutture di controllo e monitoraggio. La Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) funge da organismo attuatore per tutti tre i programmi in esame.

22

In aggiunta, in Lituania l’Agenzia centrale di gestione dei progetti, ente pubblico nazionale, funge da organismo attuatore di secondo livello e svolge le medesime funzioni della BERS per i progetti sottoposti alla sua gestione²². Al momento dell’audit, tutti i nuovi progetti transitavano dall’Agenzia centrale di gestione dei progetti. La BERS rimarrà a capo dei progetti posti in passato sotto la sua responsabilità.

23

I tre Stati membri sono tenuti a istituire strutture nazionali appropriate per l’attuazione dei programmi e a compiere tutte le azioni necessarie a rimuovere qualsiasi ostacolo giuridico o amministrativo al regolare svolgimento dei rispettivi programmi di disattivazione²³. Gli Stati membri designano un coordinatore di programma, in seno al ministero incaricato della politica energetica, che si assume la responsabilità globale della pianificazione, del coordinamento e del monitoraggio dei rispettivi programmi di disattivazione a livello nazionale.

24

La Lituania ha inoltre incaricato il ministero delle Finanze di agire in qualità di coordinatore finanziario responsabile della sorveglianza finanziaria sull’Agenzia centrale di gestione dei progetti.

25

I principali beneficiari dei programmi sono i gestori delle centrali nucleari e/o i titolari delle licenze di disattivazione, che sono imprese statali. Questi sono responsabili dell’esecuzione dei progetti una volta approvati.

26

Ogni anno gli Stati membri propongono un programma di lavoro annuale in cui è illustrato l’impiego previsto dei finanziamenti. La Commissione approva quindi le decisioni di finanziamento, previo parere del comitato per il programma di assistenza per la disattivazione nucleare, composto dai rappresentanti dei 28 Stati membri dell’UE. Approva anche la documentazione relativa ai singoli progetti da finanziare tramite l’assistenza UE, selezionati dall’organismo attuatore. In linea con il coordinamento a livello nazionale, il coordinatore di programma sottopone nuove proposte di progetti all’approvazione della BERS e, in Lituania, all’Agenzia centrale di gestione dei progetti. Una volta sottoposte a verifica, le proposte di progetto vengono presentate dagli organismi attuatori alla Commissione.

27

La Commissione, quindi, trasferisce i fondi pertinenti alla BERS e, per la Lituania, all’Agenzia centrale di gestione dei progetti, secondo gli accordi contrattuali. Questi organismi poi provvedono al monitoraggio dell’attuazione dei progetti.

La precedente relazione speciale della Corte sulla disattivazione nucleare

28

La Corte dei conti europea ha già esaminato, in una relazione speciale del 2011, l’assistenza finanziaria dell’UE per la disattivazione di centrali nucleari in Bulgaria, Lituania e Slovacchia²⁴.

3La centrale di Kozloduy in Bulgaria e la centrale di Bohunice in Slovacchia hanno reattori in attività adiacenti a quelli in fase di disattivazione. Nella presente relazione, il termine «centrale» viene riferito esclusivamente a questi ultimi reattori.

4Agenda 2000 – Summary and conclusions of the opinions of Commission concerning the Applications for Membership to the European Union presented by the candidates Countries, DOC/97/8, Strasburgo/Bruxelles, 15 luglio 1997; Western European Nuclear Regulators Association (WENRA), Nuclear Safety in EU Candidate Countries, ottobre 2000.

5Sebbene chiuse, le unità del reattore di Chernobyl non sono state disattivate. Dopo l’incidente del 1986, l’unità 4 del reattore è stata racchiusa in un «sarcofago».

6Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Impact assessment – Accompanying document to the Proposal for a Council Regulation on Union support for the nuclear decommissioning assistance programmes in Bulgaria, Lithuania and Slovakia, SEC(2011) 1387 final del 24 novembre 2011.

7Oltre al sostegno UE, la Lituania e la Bulgaria hanno altresì ricevuto sovvenzioni separate dai conti per la sicurezza nucleare gestiti dalla Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS), finalizzate alla sicurezza nucleare operativa.

8Le misure di mitigazione, comprese quelle in favore dell’efficienza energetica e dell’energia rinnovabile, sono ammissibili al finanziamento dei Fondi strutturali e d’investimento europei, di cui beneficiano tutti tre gli Stati membri.

9Nella presente relazione, gli Stati membri sono elencati nell’ordine di grandezza dei rispettivi programmi, come segue: Lituania, Bulgaria e Slovacchia.

10Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Impact assessment, (SEC(2011) 1387 final).

11«Programma indicativo del settore nucleare presentato, per parere, al Comitato economico e sociale europeo ai sensi dell’articolo 40 del trattato Euratom» (in seguito denominato «Programma indicativo del settore nucleare presentato dalla Commissione nel 2016»), COM(2016) 177 final del 4 aprile 2016, pag. 8.

12Standard di sicurezza dell’AIEA, Decommissioning of Facilities, General Safety Requirements No. GSR Part 6, 2014.

13Standard di sicurezza dell’AIEA, General Safety Requirements Part 6, pagg. 15-16.

14Articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (Euratom) n. 1368/2013 e del regolamento (Euratom) n. 1369/2013, entrambi del Consiglio.

15Standard di sicurezza dell’AIEA, General Safety Guide No GSG-1, Classification of Radioactive Waste, 2009, pag. 6.

16Standard di sicurezza dell’AIEA, General Safety Guide No GSG-1, Classification of Radioactive Waste, 2009, pag. 3.

17Direttiva 2011/70/Euratom del Consiglio, del 19 luglio 2011, che istituisce un quadro comunitario per la gestione responsabile e sicura del combustibile nucleare esaurito e dei rifiuti radioattivi (GU L 199 del 2.8.2011, pag. 48).

18AIEA, Convenzione congiunta in materia di sicurezza della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi.

19L’articolo 21 della Convenzione congiunta in materia di sicurezza della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi recita: «Ciascuna Parte contraente fa il necessario affinché la responsabilità primaria della sicurezza dello smaltimento del combustibile esaurito o dei rifiuti radioattivi incomba al titolare dell’autorizzazione corrispondente e prende i provvedimenti necessari affinché ogni titolare di tale autorizzazione assuma la propria responsabilità».

20Considerando 24 della direttiva 2011/70/Euratom del Consiglio.

21Articolo 58, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 (GU L 298 del 26.10.2012, pag. 1), modificato da ultimo dal regolamento (UE, Euratom) 2015/1929 del 28 ottobre 2015.

22La Slovacchia ha formulato una proposta formale di istituire un canale di attuazione nazionale di secondo livello: la BERS dovrebbe venire affiancata dall’Agenzia slovacca per l’innovazione e l’energia.

23Articolo 4 della decisione di esecuzione della Commissione, del 7 agosto 2014, sulle modalità di applicazione dei programmi di assistenza alla disattivazione nucleare per la Bulgaria, la Lituania e la Slovacchia durante il periodo 2014-2020, C(2014) 5449 final.

24Relazione speciale n. 16/2011 «L’assistenza finanziaria dell’UE per la disattivazione di centrali nucleari in Bulgaria, Lituania e Slovacchia: risultati e sfide future» (http://eca.europa.eu).

Estensione e approccio dell’audit

29

Scopo del presente audit era di determinare se l’attuazione dei programmi UE di assistenza alla disattivazione nucleare per la Lituania, la Bulgaria e la Slovacchia fosse progredita dal 2011, quando è stata pubblicata la precedente relazione della Corte in proposito²⁵.

30

In particolare, gli auditor hanno verificato se i programmi siano avanzati per quanto riguarda:

-lo smantellamento delle centrali, l’ottenimento delle necessarie licenze e la realizzazione dell’infrastruttura per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi;

-l’introduzione di una valutazione attendibile dei costi e il reperimento dei fondi necessari a ultimare la disattivazione.

31

In ciascuno dei tre Stati membri, gli auditor della Corte hanno visitato i siti in causa, analizzato la documentazione relativa ai programmi e ai progetti, nonché incontrato i funzionari degli Stati membri, i gestori delle centrali nucleari, i titolari delle licenze nazionali di gestione dei rifiuti radioattivi, le autorità di regolamentazione e gli agenti degli organismi attuatori e della Commissione europea.

32

Per valutare i progressi a livello di progetti, gli auditor della Corte hanno selezionato nei tre Stati membri 17 progetti di disattivazione nucleare, a carattere infrastrutturale e non solo, finanziati dall’UE (cfr. allegato V). Sono stati selezionati i progetti in cui gli auditor avevano rilevato le constatazioni più critiche nella relazione precedente, nonché altri progetti cruciali per la disattivazione. Sono anche stati raccolti dati su ritardi e sforamento dei costi che hanno interessato 18 progetti chiave infrastrutturali in corso (allegato VI).

33

Sono stati inoltre individuati, ove possibile, esempi di miglioramento delle prassi che vanno affermandosi nei tre Stati membri, nonché di lungimiranza in generale. A tal fine, gli auditor della Corte hanno visitato in Finlandia il cantiere di costruzione del primo deposito geologico di profondità al mondo (cfr. allegato VII).

34

L’audit è stato espletato tra aprile 2015 e aprile 2016.

35

L’audit della Corte non ha riguardato la conformità della spesa per i progetti alle norme specifiche di finanziamento, né le procedure di appalto pubblico. Gli auditor non hanno valutato la sicurezza intrinseca o estrinseca degli impianti in termini di radioattività, dal momento che questo compito incombe alle autorità nazionali competenti. La Corte non ha inteso assolutamente esprimere una propria posizione a favore o a sfavore dell’energia nucleare, né trarre conclusioni sul mix di approvvigionamento energetico nell’UE; tali questioni non sono affrontate nella presente relazione.

25Relazione speciale n. 16/2011.

Osservazioni

Dal 2011 la disattivazione nucleare ha fatto passi avanti, ma si profilano sfide cruciali all’orizzonte

36

Nella presente sezione sono esposte le constatazioni della Corte in merito ai progressi compiuti dal 2011 in relazione al processo di disattivazione sostenuto dai programmi UE di assistenza e vengono messi in luce i ritardi registrati da progetti chiave infrastrutturali.

Nonostante i progressi compiuti nelle zone non controllate, la disattivazione deve ancora cominciare negli edifici dei reattori e l’infrastruttura per la gestione dei rifiuti radioattivi è completata solo in parte

37

Per ciascuna delle tre centrali nucleari, gli auditor della Corte hanno esaminato:

-in quale misura la chiusura della centrale nucleare sia irreversibile;

-i progressi compiuti in relazione alle attività di smantellamento nelle zone controllate e non controllate;

-la disponibilità dell’infrastruttura per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi necessaria alle attività di disattivazione e smantellamento.

Le autorità nazionali affermano che la chiusura delle centrali ora è irreversibile, ma le realizzazioni attese fissate dalla Commissione non sono ancora state ottenute

38

Nel 2011 la Commissione ha individuato quattro realizzazioni attese che vanno ottenute per poter considerare irreversibile la chiusura di una centrale nucleare²⁶. La tabella 3 illustra come gli auditor della Corte abbiano valutato l’ottenimento di dette realizzazioni in Lituania, Bulgaria e Slovacchia.

39

Le autorità di Lituania, Bulgaria e Slovacchia sostengono che, in virtù dei progressi compiuti, la chiusura ora è di fatto irreversibile, dal momento che il ripristino dell’operatività non sarebbe più tecnicamente fattibile o efficiente in termini economici²⁷.

Tabella 3

Valutazione della Corte dei conti europea sull’ottenimento delle realizzazioni attese indicanti la chiusura irreversibile delle tre centrali nucleari al 31 dicembre 2015

Realizzazioni attese
Ignalina, Lituania
Kozloduy, Bulgaria
Bohunice, Slovacchia

1. La centrale nucleare è mantenuta in condizioni di sicurezza in modalità post-spegnimento (post-shutdown) fino alla completa rimozione del combustibile
Parzialmente rispettato
Mantenimento in sicurezza in corso. Il combustibile è stato rimosso dal reattore 1, ma non dal reattore 2.
Rispettato
Combustibile rimosso dai reattori e dalle piscine di combustibile
Rispettato
Combustibile rimosso dai reattori e dalle piscine di combustibile

2. Vige la licenza di disattivazione
Non rispettato
Licenza non ancora rilasciata
Parzialmente rispettato
Licenza rilasciata per le unità 1-2, prevista nel 2016 per le unità 3-4
Rispettato
Licenza rilasciata nel 2015

3. La definizione del processo di smantellamento del nocciolo del reattore e/o del circuito primario è ultimata
Parzialmente rispettato
La definizione del processo di smantellamento non è ancora conclusa, ma allo studio (cfr. allegato V, progetto 6)
Parzialmente rispettato
Il progetto per la definizione del processo di smantellamento si trova nella fase di appalto
Parzialmente rispettato
Il progetto per la definizione del processo di smantellamento è ancora in corso (cfr. allegato V, progetto 16)

4. È iniziato lo smantellamento nell’edificio del reattore
Parzialmente rispettato
Nell’edificio del reattore, finora, sono stati svolti solo lavori di scarsa rilevanza
Parzialmente rispettato
Nell’edificio del reattore, finora, sono stati svolti solo lavori di scarsa rilevanza
Parzialmente rispettato
Nell’edificio del reattore, finora, sono stati svolti solo lavori di scarsa rilevanza

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalle autorità nazionali.

40

Tuttavia, una realizzazione attesa per stabilire se il processo di disattivazione nucleare abbia raggiunto uno stato irreversibile è l’esistenza di una licenza di disattivazione, richiesta prima che i lavori possano avere inizio nella zona controllata. Dal 2011, mentre sia in Bulgaria che in Slovacchia le centrali in causa sono passate da una licenza operativa a una licenza di disattivazione, in Lituania questo non è avvenuto.

-La centrale di Ignalina, Lituania, deve ancora ottenere la licenza di disattivazione e, al momento, non è previsto che ciò si verifichi prima del 2022, cioè con 10 anni di ritardo rispetto ai piani originari e 18 anni dopo la cessazione della produzione di energia elettrica da parte dell’unità 1.

-La centrale di Kozloduy, Bulgaria, ha ottenuto il 27 novembre 2014 una licenza decennale di disattivazione per le prime due unità e attende la licenza di disattivazione per le unità 3 e 4 nel 2016. Tuttavia, potrebbero essere ancora necessari permessi aggiuntivi per svolgere importanti lavori volti a smantellare i sistemi critici del reattore o il reattore stesso.

-La centrale di Bohunice, Slovacchia, ha ricevuto il 23 dicembre 2014 l’attuale licenza di disattivazione, che autorizza l’avvio del processo di smantellamento dell’edificio del reattore. Il piano di disattivazione non prevedeva di iniziare importanti lavori di smantellamento prima della fine del 2015. A tutt’oggi, detti lavori non sono avviati.

Progressi compiuti con le attività di smantellamento nella zona non controllata

41

Come riporta la tabella 3, nessuna delle tre centrali ha ancora completato la fase progettuale dello smantellamento dei noccioli dei reattori e/o dei circuiti primari né ha eseguito lavori, se non di scarsa rilevanza, nell’edificio del reattore. Ciò significa che in tutti tre gli Stati membri restano ancora da affrontare le sfide cruciali insite nei lavori da eseguire nella zona controllata, compreso l’edificio del reattore.

42

Sono progredite, invece, le attività di smantellamento nella zona non controllata. Dalla precedente relazione della Corte, in tutti tre i siti è avanzato lo smantellamento di taluni componenti chiave, come la sala turbine nella zona non controllata (cfr. esempio nelle figure 8 e 9). In Lituania, lo smantellamento è iniziato più tardi del previsto, ma dal 2014 prosegue.

Figure 8 e 9

Foto sui progressi nello smantellamento di componenti chiave nella sala turbine della centrale nucleare di Bohunice V1, Slovacchia

Figura 8 - Prima dello smantellamento

2011: Sala turbine con turbine

© Javys.

Figura 9 - Dopo lo smantellamento

2015: Sala turbine senza turbine

© Javys.

Si registrano alcuni progressi sul fronte dell’infrastruttura per la gestione dei rifiuti ma le strutture di smaltimento finale per il combustibile esaurito sono solo allo stadio concettuale

43

La licenza per far avanzare il processo di disattivazione sarà rilasciata solo in presenza, fra l’altro, di soluzioni e infrastrutture adeguate per la gestione dei rifiuti. Dal momento che le varie tipologie di rifiuti sono sottoposte a un trattamento differente (cfr. tabella 2), occorre che l’inventario e la caratterizzazione radiologici della struttura di smaltimento e dei rifiuti radioattivi siano sufficientemente dettagliati in modo che si possano determinare metodologie e tecnologie corrette, volte a decontaminare, smantellare e frammentare sistemi e strutture, nonché a selezionare le soluzioni di gestione dei rifiuti più appropriate. Tutti tre gli Stati membri hanno compiuto progressi a questo riguardo dall’ultimo audit della Corte. Tuttavia, pur rispettando in genere le scadenze stabilite nei piani di disattivazione, la caratterizzazione radiologica degli edifici dei reattori non è ancora esaustiva in alcuna delle tre centrali.

44

Per quanto riguarda i rifiuti la cui attività è compresa tra molto bassa e media (cfr. tabella 4), tutti tre gli Stati membri hanno compiuto progressi nella costruzione della principale infrastruttura necessaria alla gestione dei rifiuti. L’infrastruttura realizzata soddisfa le attuali esigenze in questa fase del processo di disattivazione. Di conseguenza, in nessuna delle tre centrali incombe il rischio che la disattivazione debba essere interrotta a causa di carenze di capacità nell’infrastruttura di gestione dei rifiuti. Tuttavia, vari progetti per il trattamento di rifiuti ad attività più elevata o di maggiori volumi futuri stanno subendo ritardi e alcuni rimangono allo stadio concettuale (cfr. tabella 4 e paragrafi 60-71).

45

I rifiuti ad alta attività si presentano prevalentemente sotto due forme: come combustibile nucleare esaurito destinato allo smaltimento oppure come materiale di scarto rimanente dal ritrattamento del combustibile nucleare esaurito. In genere, il combustibile nucleare esaurito rappresenta il 95 % del volume dei rifiuti ad alta attività e il 95 %-99 % della radioattività complessiva della centrale nucleare. Una volta rimossi dal reattore (cfr. figura 10), gli elementi di combustibile nucleare esaurito sono ritrattati o collocati in un deposito di stoccaggio temporaneo per circa cinquant’anni.

Tabella 4

Progressi nella costruzione dell’infrastruttura per la gestione di rifiuti con livello di attività compreso tra molto basso e medio, 2011 e 2015

| 2011 | 2015
Ignalina, Lituania | I lavori sulla «zona di stoccaggio temporaneo» della discarica per i rifiuti con livello di radioattività molto basso sono in corso. | La zona di stoccaggio temporaneo è completata e riempita all’80 % della capacità attuale.
La costruzione della struttura di superficie non è ancora iniziata. | La costruzione della struttura a livello del suolo non è ancora iniziata, poiché la gara d’appalto ha subito ritardi dovuti al mutare della progettazione tecnica.
Il deposito di bassa profondità per i rifiuti con livello di attività basso e medio, a vita breve, è nella fase progettuale. | Il deposito di bassa profondità è ancora nella fase progettuale ed è stato posticipato di un anno.
L’impianto di gestione e stoccaggio dei rifiuti solidi con livello di attività medio, a vita lunga, è stato ritardato di 3,5 anni. | L’impianto di gestione e stoccaggio dei rifiuti solidi è stato ritardato di 9 anni. Il nullaosta operativo è previsto per il 2018. Non sono disponibili strutture per lo stoccaggio dei rifiuti provenienti dallo smantellamento del reattore, nonostante l’avvio di un progetto al riguardo.
Kozloduy, Bulgaria | Vengono utilizzate le strutture di trattamento e stoccaggio disponibili in loco, ma la capacità al riguardo dovrà essere accresciuta per la disattivazione futura. | Secondo una valutazione eseguita dal titolare della licenza di disattivazione, cioè l’impresa statale per la gestione dei rifiuti radioattivi SERAW, la capacità delle strutture di stoccaggio esistenti per i rifiuti radioattivi dovrebbe essere sufficiente fino al 2022.
La struttura nazionale di smaltimento dei rifiuti a bassa e media attività sarà costruita entro la fine del 2015. | La realizzazione della struttura nazionale di smaltimento dei rifiuti a bassa e media attività, il principale elemento mancante, è posticipata di 6 anni. L’ultimazione dei lavori è prevista per il 2021 (cfr. paragrafo 56).
Bohunice, Slovacchia | Vengono utilizzate le strutture di trattamento e stoccaggio disponibili in loco. La capacità di trattamento e stoccaggio dovrà essere accresciuta per la disattivazione futura. | Il progetto per accrescere la capacità del deposito nazionale dei rifiuti ad attività molto bassa è in corso e dovrebbe concludersi nel 2018.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalle autorità nazionali.

Figura 10

Gabbia di stoccaggio per elementi di combustibile nucleare esaurito VVER 440/230

© Javys.

46

La rimozione del combustibile è ultimata in Bulgaria e Slovacchia, mentre in Lituania l’unità 2 contiene ancora parte del combustibile e le piscine di stoccaggio dell’unità 1 contengono ancora combustibile nucleare esaurito. In Bulgaria e Slovacchia, gli elementi di combustibile nucleare esaurito sono ancora classificati come materiale utilizzabile in futuro, sebbene inevitabilmente si dovrà procedere allo smaltimento permanente di una loro parte. Nella tabella 5 vengono riassunti la classificazione del combustibile nucleare esaurito, il sito e il mezzo di stoccaggio attuale, nonché lo stato dell’infrastruttura per la gestione temporanea del combustibile nucleare esaurito.

Tabella 5

Sintesi dello stoccaggio e della classificazione del combustibile nucleare esaurito

| Il combustibile è stato rimosso dal nocciolo del reattore? | Il combustibile è stato rimosso dal reattore e dalle piscine di combustibile? | Classificazione del combustibile nucleare esaurito | Attuale collocazione del combustibile nucleare esaurito | È disponibile un deposito definitivo per lo smaltimento del combustibile nucleare esaurito?
Ignalina, Lituania | Unità 1 | Sì | No | Rifiuti ad alta attività | Nelle piscine del reattore all’interno dell’unità 1 e in strutture di stoccaggio temporaneo in loco del combustibile nucleare esaurito | No
Unità 2 | No | No | Rifiuti ad alta attività | Nel nocciolo e nelle piscine del reattore dell’unità 2 | No
Kozloduy, Bulgaria | Sì | Sì | Materiale utilizzabile in futuro | Struttura in loco di stoccaggio temporaneo a secco e a umido del combustibile esaurito; parziale trasferimento in Russia | No
Bohunice V1, Slovacchia | Sì | Sì | Materiale utilizzabile in futuro | Struttura in loco di stoccaggio temporaneo a umido del combustibile esaurito | No

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalle autorità nazionali.

47

Nella tabella 6 vengono passati in rassegna i progressi compiuti dal 2011 in merito all’infrastruttura per lo stoccaggio temporaneo del combustibile nucleare esaurito. In particolare, i progressi in Lituania sono stati ostacolati dai ritardi nella costruzione della struttura di stoccaggio temporaneo del combustibile esaurito.

Tabella 6

Progressi dell’infrastruttura per lo stoccaggio temporaneo del combustibile nucleare esaurito, 2011 e 2015

2011
2015

Ignalina, Lituania
Il combustibile non poteva essere rimosso dalle unità finché non fosse stata operativa la struttura di stoccaggio temporaneo per il combustibile esaurito; questo progetto, però, era in ritardo di quattro anni.
La costruzione della struttura di stoccaggio temporaneo del combustibile esaurito è stata rinviata di altri sei anni, per un ritardo complessivo di 10 anni rispetto al piano finale di disattivazione del 2005. Il suo completamento è un presupposto essenziale per ottenere la licenza di disattivazione.

Kozloduy, Bulgaria
La progettazione e la costruzione di una struttura per lo stoccaggio a secco temporaneo in fusti degli elementi di combustibile nucleare esaurito hanno registrato notevoli ritardi e uno sforamento dei costi.
Nel marzo 2013 è stato ottenuto un certificato di presa in consegna e, al 2015, erano stati depositati sei fusti carichi contro i 34 previsti. Il 29 gennaio 2016 è stata rilasciata una licenza decennale per la gestione della struttura di stoccaggio.

Bohunice, Slovacchia
In loco è disponibile una struttura di stoccaggio temporaneo a umido del combustibile esaurito.
Il combustibile esaurito della centrale nucleare V1 è depositato in loco nell’apposita struttura di stoccaggio temporaneo. La capacità di stoccaggio di quest’ultima sarà sufficiente fino al 2024, se si considera anche il combustibile nucleare esaurito proveniente da altri impianti. In attesa di una decisione sullo smaltimento finale, è pianificata la costruzione di una struttura di stoccaggio temporaneo a secco per il combustibile esaurito.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalle autorità nazionali.

48

Lo stoccaggio temporaneo del combustibile nucleare esaurito è una soluzione provvisoria che precede lo smaltimento finale. Per lo smaltimento di rifiuti ad alta attività è generalmente riconosciuta come opzione preferibile lo smaltimento finale in un deposito geologico di profondità, a varie centinaia di metri sotto terra (per un esempio, cfr. allegato VII). In linea di principio, ciascun paese con un programma nucleare dovrebbe prevedere la costruzione di un deposito adeguato²⁸. È possibile, però, che alcuni paesi producano modesti volumi di rifiuti radioattivi, dispongano di limitate risorse finanziarie o non presentino le condizioni geologiche opportune²⁹. Come indicato nella tabella 5, nessuno dei tre Stati membri in questione ha accesso, al momento, a un siffatto deposito per lo smaltimento finale. Altri Stati membri si trovano ad affrontare sfide simili.

49

L’accesso al sito di smaltimento finale potrebbe essere assicurato mediante la cooperazione internazionale. Con un «deposito internazionale», i rifiuti provenienti da più paesi vengono smaltiti in una struttura comune. Se tutti i paesi partecipanti si trovano nella stessa regione, il deposito viene spesso denominato «deposito regionale»³⁰.

50

La direttiva UE sui rifiuti radioattivi lascia spazio alla cooperazione regionale in questo ambito e riconosce espressamente che «alcuni Stati membri ritengono che la condivisione di impianti di gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, inclusi gli impianti di smaltimento, sia un’opzione potenzialmente vantaggiosa, sicura ed efficiente in termini di costi»³¹. In alcuni Stati membri dell’UE, però, la legislazione nazionale pone restrizioni all’importazione di rifiuti nucleari. Si elencano di seguito alcuni esempi.

-La Lituania vieta l’importazione di rifiuti radioattivi e di combustibile nucleare esaurito, fatti salvi a) il transito di rifiuti radioattivi e di combustibile nucleare esaurito attraverso il paese e b) la reimportazione di rifiuti radioattivi e combustibile nucleare esaurito trattati all’estero³².

-La Bulgaria vieta l’importazione di rifiuti radioattivi, salvo in caso di a) reimportazione di sorgenti sigillate utilizzate di radiazioni ionizzanti prodotte in Bulgaria e b) rifiuti radioattivi ritrattati come servizio per il paese³³.

-La Slovacchia vieta l’importazione di rifiuti radioattivi, fatti salvi a) il trasporto attraverso il paese e b) la reimportazione di rifiuti radioattivi per ritrattamento o trattamento³⁴.

51

In tutta l’UE, solo un deposito geologico di profondità è attualmente in costruzione, in Finlandia (cfr. allegato VII). Dall’adozione della prima decisione del governo finlandese sul calendario di attuazione e dall’avvio della preselezione dei siti nel 1983, dovranno passare quasi 40 anni prima che possa aver inizio lo smaltimento (la figura 11 riporta la tempistica del progetto). Lo smaltimento del combustibile esaurito dovrebbe cominciare nei primi anni 2020.

Figura 11

Tempistica per la realizzazione del deposito geologico di profondità in Finlandia

© Posiva Oy.

52

Anche altri Stati membri stanno al momento lavorando alla predisposizione di un deposito geologico di profondità e si trovano in stadi diversi del processo.

-In Svezia, è all’esame dell’autorità svedese per la sicurezza radiologica una domanda di costruzione di un deposito geologico di profondità nel sito selezionato di Forsmark. Si prevede che la costruzione e la messa in servizio vengano ultimate entro il 2028³⁵.

-In Francia potrebbe essere presentata una domanda di costruzione nel 2017 o nel 2018. La fase operativa pilota è prevista tra il 2025 e il 2035, mentre lo sfruttamento commerciale dovrebbe avere inizio dopo il 2035³⁶.

-In Germania, la commissione per lo stoccaggio dei rifiuti radioattivi ad alta attività è stata incaricata di redigere una relazione entro la fine del 2016 in preparazione del processo di selezione di un sito. Ai sensi della legislazione nazionale, una decisione al riguardo dovrebbe essere assunta entro il 2031. Lo smaltimento potrebbe iniziare al più presto nel 2045/2050³⁷.

53

In virtù della direttiva UE sui rifiuti radioattivi del 2011, gli Stati membri dovevano stilare entro agosto 2015 il proprio programma nazionale, compresi i piani in materia di smaltimento finale. La Commissione è tenuta a riferire al Parlamento e al Consiglio in merito all’attuazione di tale direttiva, compito che però deve ancora assolvere³⁸.

54

Gli auditor della Corte, in base all’analisi condotta sui rispettivi programmi nazionali dei tre Stati membri, hanno concluso che Lituania, Bulgaria e Slovacchia hanno soltanto appena iniziato a discutere delle potenziali soluzioni di smaltimento finale, per cui il dibattito è ancora allo stadio concettuale.

55

In Bulgaria, il programma nazionale elenca tre opzioni per i rifiuti ad alta attività, ivi compreso il combustibile esaurito:

-il ritrattamento in altri paesi;

-la partecipazione a soluzioni regionali o internazionali di smaltimento finale, senza compromettere l’attuazione del programma nazionale;

-lo smaltimento dei rifiuti ad alta attività all’interno del paese.

Le autorità bulgare consultate nel corso dell’audit hanno espresso una preferenza per la secondo opzione, in particolare per la soluzione regionale, in ragione dei timori riguardanti la modesta capacità nucleare del paese, delle condizioni climatiche e geologiche ivi presenti, della normativa, dell’opinione pubblica, delle capacità finanziarie, nonché del volume di rifiuti ad alta attività. Si prevede che sarà raggiunta una decisione definitiva sull’opzione scelta entro il 2030. Come soluzione temporanea, il programma nazionale prospetta la costruzione di una struttura di stoccaggio pre-smaltimento.

56

In Lituania, il programma nazionale adottato nel dicembre 2015 prevede la costruzione di un deposito definitivo nel paese. Nondimeno, le autorità lituane interpellate hanno ribadito i timori espressi dalle autorità bulgare, nonché la propria preferenza per un sistema regionale.

57

In Slovacchia, il programma nazionale elenca due possibilità:

-lo smaltimento in un deposito geologico di profondità nel paese, la cui stima dei costi è compresa nel programma;

-il monitoraggio e il sostegno alla costruzione di un deposito internazionale.

58

Nessuno dei tre Stati membri ha indicato quale regione o quali paesi coinvolgere in una potenziale soluzione regionale o di altro tipo a livello europeo.

Hanno registrato ritardi quasi tutti i progetti chiave infrastrutturali di disattivazione

59

Per determinare i progressi compiuti dal 2011 nella disattivazione, gli auditor della Corte hanno raccolto dati, in ciascuno dei tre Stati membri, relativi a un campione di 18 progetti chiave infrastrutturali e di sostegno per la disattivazione, finanziati nell’ambito dei programmi di assistenza UE (cfr. allegato VI)³⁹.

60

Tra il 2011 e il 2015, hanno registrato ritardi quasi tutti i progetti chiave infrastrutturali di disattivazione che compongono il campione. Come si evince dall’allegato VI, tra l’inizio della loro realizzazione e la fine del 2015 avevano accumulato ritardi fino a un massimo di 10 anni circa. Questi ritardi costituiscono uno dei principali motivi per cui la Lituania ha rinviato la data finale di disattivazione definitiva di altri nove anni dopo la precedente relazione del 2011 della Corte. Il termine ultimo per la disattivazione in Lituania ora è fissato al 2038.

61

Nel 2011, la Corte ha rilevato nella propria relazione che, in Lituania, il progetto per la realizzazione della struttura di stoccaggio temporaneo del combustibile esaurito (cfr. figura 12) era stato ritardato di oltre quattro anni, come risulta nella tabella 6. Da allora, si è accumulato un ritardo di altri sei anni. Il progetto è avanzato con particolare lentezza tra il 2011 e il 2014. Solo agli inizi del 2013 si è deciso di farlo ripartire. A causa dei ritardi in questo progetto, la rimozione del combustibile dai reattori è stata sospesa (cfr. il progetto 1 nell’allegato V).

Figura 12

La struttura di stoccaggio temporaneo del combustibile esaurito presso la centrale nucleare di Ignalina, in Lituania

© INPP.

© INPP.

62

Un altro progetto chiave in Lituania, la struttura di trattamento e stoccaggio per il recupero dei rifiuti solidi, ha registrato altri cinque anni di ritardo dall’ultimo audit della Corte, per un ritardo complessivo di nove anni. Le afferenti controversie commerciali con l’appaltatore sono state composte ed è stata versata una compensazione di 55 milioni di euro a carico del programma UE di assistenza; altri 17,9 milioni di euro sono stati accantonati a fronte di rischi previsti.

63

I principali motivi alla base dei ritardi risiedevano in vertenze contrattuali, scarse informazioni sulle modalità effettive di costruzione della centrale, dati incompleti sulla struttura e sul combustibile esaurito, nonché carenze di coordinamento e sorveglianza sui lavori dei subappaltatori.

64

Benché anche in Bulgaria e Slovacchia si siano osservati ritardi nei progetti, questi non hanno comportato un rinvio del termine ultimo di disattivazione pianificato. In Slovacchia, il termine ultimo è rimasto al 2025. In Bulgaria, la data è stata anticipata di cinque anni, passando dal 2035 al 2030, anche se ciò è attribuibile al fatto che la strategia nazionale del 2011 per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi ha optato formalmente per uno stato conclusivo di sito dismesso (brownfield), abbandonando quindi l’opzione di sito bonificato (greenfield), che avrebbe richiesto più tempo.

65

Si elencano di seguito alcuni esempi di ritardi nei progetti in Bulgaria.

-La costruzione di un impianto importante per la gestione dei rifiuti radioattivi, ossia la struttura nazionale di smaltimento dei rifiuti a bassa e media attività, avrebbe dovuto essere ultimata nel 2015 (cfr. tabella 4 e figura 13). Il processo, invece, è in ritardo di sei anni, soprattutto a causa del rigetto della valutazione d’impatto ambientale, che ha dovuto essere riavviata ed è ancora in corso. Il termine ultimo per il completamento di questa struttura è ora il 2021 (cfr. il progetto 11 nell’allegato V).

Figura 13

Sito in attesa della costruzione della struttura nazionale per lo smaltimento di rifiuti a bassa e media attività, in Bulgaria

© SERAW.

-La costruzione della struttura per la fusione a plasma, un impianto per il trattamento e il condizionamento dei rifiuti solidi con un alto fattore di riduzione del volume, registra un ritardo di quasi cinque anni. Le cause risiedono nelle difficoltà a determinare le prime soluzioni tecnologiche del genere, nelle modifiche al quadro di regolamentazione che hanno comportato per tre volte la revisione della progettazione della struttura e nel ricorso contro la valutazione d’impatto ambientale. La licenza edilizia è stata rilasciata il 14 maggio 2015 e ora il completamento è previsto per il giugno 2017 (cfr. figura 14 e progetto 11 nell’allegato V).

Figura 14

Lavori preliminari per l’installazione della struttura di fusione a plasma

© SERAW.

66

In Slovacchia, il progetto di decontaminazione del circuito primario (cfr. figura 15), da completare prima di poter smantellare il cuore dell’edificio del reattore, avrebbe dovuto essere ultimato nel 2014, secondo il piano originario. Poiché varie problematiche tecniche restano irrisolte, la data di completamento ultimo del progetto non era ancora nota alla fine di gennaio 2016, né lo erano le ricadute di questo ritardo sui costi e sul calendario complessivo della disattivazione (cfr. progetto 16 nell’allegato V).

Figura 15

Reattore di tipo VVER440/230 e principali componenti nel circuito primario di raffreddamento

© Javys.

67

Gli esempi illustrati mostrano che le ragioni alla base dei ritardi registrati nei tre Stati membri sono state diverse, fra cui:

-difficoltà a determinare e attuare le prime soluzioni tecnologiche del genere;

-dati operativi cronologici incompleti e scarse informazioni sulle modalità effettive di costruzione della centrale;

-inventario e/o caratterizzazione dei rifiuti incompleti, specie per gli edifici dei reattori.

68

In alcuni casi, i progetti non hanno potuto progredire per l’esigenza di modifiche sostanziali ai piani, se non addirittura alla completa cessazione del progetto, sebbene le proposte fossero già state sottoposte a più cicli di disamina. Ciò è indice di difficoltà nella selezione e definizione dei progetti. Rimarca anche le difficoltà incontrate da ministeri, autorità nazionali e beneficiari finali, con il procedere della disattivazione verso lo stadio cruciale dei lavori negli edifici dei reattori, durante il quale occorrono conoscenze ed esperienze specifiche per smantellare, spostare e stoccare strutture e componenti provenienti dalla zona controllata.

69

Allo stesso tempo, soprattutto fra i titolari delle licenze di disattivazione, si è fatto ricorso ad esperti esterni, come consulenti, ingegneri e giuristi (per le spese per esperti esterni, cfr. tabella 7). Benché l’impiego di esperti esterni fosse obbligatorio secondo le norme della BERS e fosse indispensabile nella fasi di pianificazione e realizzazione iniziale, il ricorso a queste prestazioni dovrebbe diminuire negli anni, in virtù del trasferimento delle conoscenze al personale in loco.

Tabella 7

Spese per esperti esterni nel periodo 2001-2015 e relativa incidenza sul sostegno UE assegnato alla disattivazione

Ignalina, Lituania
2001-2016
Kozloduy, Bulgaria 2001-2015¹
Bohunice, Slovacchia
2003-2016

milioni di euro
% del sostegno UE
milioni di euro
% del sostegno UE
milioni di euro
% del sostegno UE

75
9
99
20
45
9

1Per la Bulgaria, i dati comprendono un contratto per l’unità di gestione del progetto in servizio nel periodo 2016-2019.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati di progetto riportati dagli organismi attuatori e nelle relazioni di monitoraggio dei progetti di disattivazione nucleare.

70

In aggiunta, la carenza a livello dell’UE di ingegneri qualificati ed esperti costituisce un rischio. È questo il caso, in particolare, della Lituania, che si trova confrontata a una mancanza di esperienza a livello internazionale nello smantellamento del reattore di tipo RBMK, primo del suo genere a essere disattivato (cfr. paragrafo 2)⁴⁰.

71

I tre Stati membri stanno cercando di costituire la propria capacità tecnica e di potenziare la condivisione delle conoscenze. Si elencano di seguito alcuni esempi.

-In Bulgaria, nell’aprile 2013, le due unità distinte di gestione dei progetti, responsabili della disattivazione e della costruzione della struttura nazionale di smaltimento dei rifiuti a bassa e media attività, sono state fuse assieme e ricomprese in SERAW, titolare della licenza di disattivazione. Il consulente esterno che assiste questa unità di gestione del progetto integrato fa parte della struttura organizzativa di SERAW. Il personale in loco del consulente esterno affianca le controparti locali per ogni singolo progetto. Il potere decisionale ultimo spetta al capo dell’unità di gestione del progetto, che è un dipendente locale di SERAW. Ciò ha comportato un’accresciuta responsabilità e titolarità.

-In Slovacchia, JAVYS a.s., l’impresa statale slovacca responsabile della disattivazione e della gestione dei rifiuti radioattivi, ha organizzato nel marzo 2015 un seminario di due giorni per la condivisione delle conoscenze con i rappresentanti delle centrali nucleari di Ignalina, Bohunice e Kozloduy, della BERS, della Commissione europea e del ministero slovacco dell’Economia.

I costi di disattivazione stimati ammonteranno almeno a 5,7 miliardi di euro e a un importo doppio, se si comprendono le spese di smaltimento finale

72

Nella precedente relazione, la Corte aveva rilevato che tutti e tre i piani nazionali di disattivazione e le relative stime dei costi erano incompleti. Sono stati riscontrati deficit di finanziamento considerevoli. In occasione del presente audit, è stata analizzata l’evoluzione dei costi di disattivazione e del livello dei finanziamenti disponibili, a livello sia UE sia nazionale. Gli auditor della Corte hanno anche inteso stimare l’intero costo, compreso lo smaltimento finale, a carico dei tre Stati membri e hanno analizzato come vegano contabilizzate le passività relative alle spese future.

Dal 2010, i costi totali di disattivazione stimati sono aumentati del 40 %, collocandosi a 5,7 miliardi di euro

73

Nella precedente relazione, la Corte aveva raccomandato una valutazione completa delle spese derivanti dalla disattivazione nucleare. Nel 2014 gli Stati membri hanno aggiornato le proprie stime in merito ai costi della disattivazione nucleare riportate nei piani finali di disattivazione, che avevano presentato precedentemente alla Commissione. La Slovacchia ha apportato ulteriori modifiche marginali nel 2015. Questi aggiornamenti, intesi a fornire un quadro più completo, hanno portato a un incremento del 40 % dei costi stimati, da 4,1 miliardi di euro nel 2010 a 5,7 miliardi di euro nel 2015. L’aumento è stato particolarmente pronunciato tra il 2010 e il 2011 (cfr. figura 16). Le differenze fra i tre Stati membri sono state notevoli. La Lituania ha determinato la maggior parte dell’aumento dei costi stimati, mostrando un’espansione del 67 % tra il 2010 e il 2015. Nello stesso periodo, anche i costi stimati per la centrale di Bohunice, in Slovacchia, hanno mostrato un aumento, del 30 %. La stima dei costi per la centrale di Kozloduy, in Bulgaria, è rimasta sostanzialmente invariata. Dopo un incremento iniziale nel 2011, la stima dei costi formulata dopo la decisione di anticipare la scadenza è diminuita di 136 milioni di euro (cfr. paragrafo 64).

74

Dal 2011, tutti e tre gli Stati membri hanno migliorato l’approccio per stimare il costo delle attività di disattivazione nucleare nei propri piani finali di disattivazione. Ora si avvalgono della più recente metodologia disponibile, nota come struttura internazionale per la determinazione dei costi di disattivazione degli impianti nucleari⁴¹. Tuttavia, dal momento che in nessuno dei siti sono stati completati l’inventario e la caratterizzazione radiologici della zona controllata (cfr. paragrafo 32), l’intero elenco delle attività e i relativi costi inerenti allo smantellamento, specie dei rispettivi edifici dei reattori, sono ancora incerti.

Figura 16

Stima dei costi di disattivazione dal 2010 al 2015

Fonti: Per i dati del 2010, piani finali di disattivazione. Per i dati del 2011, stime aggiornate presentate al comitato per il programma di assistenza per la disattivazione nucleare nella riunione del marzo 2011. Per i dati del 2015, piani finali aggiornati di disattivazione, programmi di lavoro annuali relativi al 2015 e, per la Slovacchia, in ragione di un aggiornamento, progetto di programma di lavoro annuale per il 2016.

Gli Stati membri, e in particolare la Lituania, sono confrontati a difficoltà finanziarie

75

Per tutti e tre gli Stati membri, gli auditor della Corte hanno confrontato i costi stimati e i finanziamenti disponibili rilevati nel corso dell’audit precedente con gli ultimi dati noti al momento del presente audit. Attualmente, il finanziamento UE per le attività di disattivazione è previsto fino al 2020. Tuttavia, i finanziamenti disponibili, nazionali e UE, di 4,0 miliardi di euro non bastano a coprire il costo complessivo stimato in 5,7 miliardi di euro, al netto delle spese di smaltimento finale (cfr. tabella 8 e figura 17). Ciò si traduce in un deficit di finanziamento di 1,7 miliardi di euro fino al completamento della disattivazione. La Lituania incide per il 93 % su tale deficit.

Tabella 8

Costi totali stimati di disattivazione e deficit di finanziamento, 2011 e 2015

(milioni di euro)

Ignalina
Lituania
Kozloduy
Bulgaria
Bohunice
Slovacchia
Bohunice
Slovacchia

2011
2015
2011
2015
2011
2015
2011
2015

Costi stimati
2 930
3 376
1 243
1 107
1 146
1 239
5 319
5 722

Finanziamenti nazionali, assegnati¹
83
262
171
348
231
476
485
1 086

Finanziamenti UE, assegnati
1 367
1 553
493
731
489
671
2 349
2 955

Deficit di finanziamento
1 480
1 561
579
28
426
92
2 485
1 681

1I finanziamenti nazionali assegnati possono constare di appositi fondi istituiti per la disattivazione, spesa pubblica impegnata o altre fonti nazionali.

Fonti: Per il 2011, stime aggiornate presentate al comitato per il programma di assistenza per la disattivazione nucleare nella riunione del marzo 2011.
Per il 2015, autorità degli Stati membri, piani finali aggiornati di disattivazione, programmi di lavoro annuali relativi al 2015 e, per la Slovacchia, in ragione di un aggiornamento, progetto di programma di lavoro annuale per il 2016.

Figura 17

Schema dei deficit di finanziamento nel 2011 e nel 2015 in ciascuno dei tre Stati membri

Fonte: Sulla base della tabella 8.

L’aumento dei costi e il deficit di finanziamento in Lituania sono cospicui

76

Il costo complessivo di disattivazione stimato dalla Lituania nel 2015 è aumentato del 15 % rispetto al 2011, ma del 67 % rispetto al 2010, per un totale di 3,4 miliardi di euro. Le autorità lituane hanno imputato tali incrementi al costo del lavoro, al rinvio del termine di disattivazione e allo sforamento dei costi in importanti progetti infrastrutturali di disattivazione. La categoria di costo dell’inflazione rappresenta il 26 % del restante costo di disattivazione fino al 2038, ossia 695 milioni di euro. Tale voce era stata calcolata in base a una stima annua del 3 %; tuttavia, al momento del calcolo effettuato dallo Stato membro, la banca centrale della Repubblica di Lituania ha stimato all’1,5 % il tasso medio di inflazione per il 2015, sulla scorta dei dati del 2013 e del 2014.

77

Gli auditor della Corte ritengono che l’entità dell’incremento dei costi sia indice di una pianificazione iniziale insoddisfacente. Ad esempio, l’aggiornamento effettuato nel 2014 del piano finale di disattivazione comprendeva 15 attività di disattivazione fino a quel momento ignorate, per un costo stimato di 318 milioni di euro in totale.

78

L’analisi effettuata dagli auditor della Corte su progetti chiave infrastrutturali in Lituania, dall’inizio della loro attuazione alla fine del 2015, ha confermato la presenza di ingenti incrementi dei costi (cfr. allegato VI). Detti costi supplementari sono in parte dovuti a ritardi nei progetti. Ad esempio, il ritardo nella realizzazione del progetto relativo alla struttura di stoccaggio temporaneo per il combustibile esaurito ha avuto ripercussioni sull’avanzamento dell’opera di rimozione del combustibile dai reattori e, a fine 2014, aveva comportato spese aggiuntive di manutenzione superiori a 61,3 milioni di euro (cfr. paragrafo 61), oltre ad aver contribuito al rinvio del termine ultimo di disattivazione.

79

In termini generali, è probabile che il numero di effettivi in una centrale in corso di disattivazione sia mantenuto prossimo ai livelli di una centrale in funzione fino a quando il combustibile non è rimosso dal reattore. In seguito, il personale dovrebbe progressivamente ridursi di pari passo con l’abbandono dello stato operativo da parte della centrale.

80

L’organico è stato ridotto in tutte tre le centrali (cfr. tabella 9). Tuttavia, alla centrale di Ignalina in Lituania, dove il combustibile è stato rimosso da uno solo dei due noccioli di reattore e che è ancora soggetta a una licenza operativa, il numero di effettivi e, quindi, i costi finanziati dall’UE, rimangono elevati. Al mantenimento in sicurezza della centrale è ancora addetto un terzo del personale. Tanto in Bulgaria quanto in Slovacchia, è stato possibile trasferire i dipendenti, assegnando loro altre mansioni presso i reattori nucleari ancora in pieno funzionamento nello stesso sito. In Lituania, paese che non produce più energia nucleare, questa possibilità non sussiste.

Tabella 9

Personale in organico al momento della chiusura dei reattori e nel 2015

Numero di effettivi
Sostegno dell’UE erogato
(milioni di euro)³

in piena attività¹
nel 2015

Ignalina, Lituania
(2 reattori)
3 517
2 127²
171

Kozloduy, Bulgaria
(4 reattori)
1 400
650
130

Bohunice, Slovacchia
(2 reattori)
1 060
239
45

Totale
5 977
3 016
346

1Per la piena attività, i dati risalgono al 31.12.2004 per Ignalina, al 31.12.2002 per Kozloduy e all’1.4.2006 per Bohunice.

2Degli effettivi presso la centrale di Ignalina, 1 377 lavoravano alla disattivazione nucleare e 701 al mantenimento in sicurezza.

3Per Ignalina i dati riguardano il sostegno UE dalla chiusura della prima unità nel 2005 fino al 2016; per Kozloduy, dalla chiusura della prima unità nel 2003 fino al 2017; per Bohunice, dalla chiusura della prima unità nel 2008 fino al 2016.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati forniti dalle autorità degli Stati membri.

81

Dalla precedente relazione della Corte, la gestione dell’organico alla centrale di Ignalina è migliorata. Ad esempio, la direzione di detta centrale ha introdotto una strategia di esternalizzazione. Ciò significa che vengono analizzate varie attività, come la manutenzione delle apparecchiature e la decontaminazione degli edifici senza restrizioni di accesso, e si decide se sia più efficiente in termini economici appaltare i servizi correlati o svolgerli ricorrendo a personale interno.

82

Tuttavia, nessuna valutazione esterna ha confermato la congruità del numero di effettivi attuale e non sussiste ancora un piano dettagliato per le risorse umane riguardante l’intero processo di disattivazione. Data la carenza di cofinanziamenti e le difficoltà economiche e sociali locali implicate nella disattivazione della centrale di Ignalina in Lituania, vi è il rischio che l’organico sia superiore alle esigenze del programma di disattivazione e che il finanziamento UE appositamente assegnato alla disattivazione venga utilizzato per sostenere tali posti di lavoro.

83

Come indicato nella tabella 8 e al paragrafo 76, il deficit di finanziamento lituano è aumentato notevolmente dall’ultima relazione della Corte. Nel corso dei colloqui con i rappresentanti lituani, si è fatto riferimento al Protocollo n. 4, allegato al trattato di adesione del paese all’UE, e all’interpretazione lituana secondo la quale gli incrementi dei costi del progetto di disattivazione continueranno a essere finanziati dall’UE⁴². Nella valutazione d’impatto del 2011, la Commissione ha affermato che, in base alle rispettive esigenze, sarebbe stata prestata assistenza per il periodo 2014-2020 a tutti tre gli Stati membri, ma che in seguito non prevedeva alcuna proroga ulteriore del sostegno finanziario UE (cfr. paragrafo 10)⁴³.

Permane un modesto deficit di finanziamento in Bulgaria e Slovacchia, nonostante il forte variare delle stime nel tempo

84

Con l’assegnazione dei finanziamenti dell’UE per il periodo 2014-2020, i deficit di finanziamento rilevati nella precedente relazione della Corte sono notevolmente diminuiti in Bulgaria e Slovacchia, rispettivamente a 28 milioni di euro e a 92 milioni di euro. Le stime dei costi e del deficit di finanziamento, però, presentano differenze considerevoli. Si elencano di seguito alcuni esempi.

-La stima del deficit di finanziamento elaborata dalle autorità bulgare è nettamente diminuita da 230 milioni di euro del settembre 2014 a 28 milioni di euro a fine 2015, principalmente perché, a differenza dei calcoli precedenti, sono stati inclusi i costi sostenuti dalla centrale nucleare di Kozloduy per le attività preliminari di disattivazione. Al contrario, i dati della Commissione alla fine del 2015 mostravano un deficit di 150 milioni di euro.

-In Slovacchia, il deficit di finanziamento alla fine di giugno 2015 ammontava a 193 milioni di euro stando ai dati della Commissione, mentre il progetto di programma di lavoro annuale per il 2016 lo collocava a 92 milioni di euro.

85

Tali differenze tra i dati nazionali e quelli della Commissione sollevano dubbi sull’attendibilità e sulla solidità delle metodologie di calcolo utilizzate. Inoltre, le profonde revisioni apportate agli importi indicano che, al momento dell’audit della Corte, le stime presentate nei piani finali di disattivazione non erano ancora state sottoposte a valutazione approfondita dalle parti interessate nazionali o dalla Commissione.

La valutazione della Commissione sui piani di finanziamento e di disattivazione non è stata adeguata

86

Anche alla luce delle raccomandazioni formulate dalla Corte nella precedente relazione, nel quadro normativo per il periodo di finanziamento 2014-2020 sono state introdotte tre «condizionalità ex ante»⁴⁴ (cfr. riquadro 1). Si tratta di presupposti essenziali per l’esborso di nuovi finanziamenti a favore della disattivazione nel quadro dell’attuale quadro finanziario pluriennale, che mirano ad assicurare l’uso efficace ed efficiente dei fondi UE.

Riquadro 1

Condizionalità ex ante

Entro il 1° gennaio 2014 i tre Stati membri adottano misure appropriate per soddisfare le seguenti condizionalità ex ante:

1)rispettare l’acquis del trattato Euratom nel settore della sicurezza nucleare, in particolare per quanto riguarda il recepimento nel diritto nazionale della direttiva 2009/71/Euratom e della direttiva 2011/70/Euratom;

2)definire, in un quadro nazionale, un piano di finanziamento che individui la totalità dei costi e le previste fonti di finanziamento, necessarie per il completamento della disattivazione dei reattori nucleari in condizioni di sicurezza, compresa la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi;

3)presentare alla Commissione un piano di smantellamento dettagliato riveduto ripartito in dettaglio per attività di disattivazione, comprendente un calendario e strutture di costi corrispondenti in base a uno standard riconosciuto a livello internazionale per la valutazione dei costi di disattivazione.

Fonte: articolo 4 del regolamento (Euratom) n. 1368/2013 e del regolamento (Euratom) n. 1369/2013, entrambi del Consiglio.

87

Prima di adottare, nell’ottobre 2014, la decisione di finanziamento in merito al programma di lavoro annuale per il 2014, la Commissione doveva verificare se gli Stati membri avessero adottato misure appropriate per soddisfare dette condizioni⁴⁵. Gli auditor della Corte hanno invece constatato che la valutazione eseguita dalla Commissione dei rispettivi piani di finanziamento e piani di disattivazione dettagliati, ossia – nell’ordine – la seconda e la terza condizionalità, è stata inadeguata. In una relazione del settembre 2015, il servizio di audit interno della Commissione ha corroborato la valutazione della Corte. Ad esempio, la Corte ha constatato che vi sono state profonde revisioni delle stime dei costi totali e dei dati sui finanziamenti (cfr. paragrafo 84) e, in alcuni casi, mancavano piani dettagliati per talune voci di spesa o attività (cfr., ad esempio, il paragrafo 79 sulla spesa per il personale). Nella relazione annuale di attività 2015 della direzione generale dell’Energia è stata inclusa una riserva relativa all’adeguatezza della valutazione delle condizionalità ex ante svolta nel 2014 dalla stessa direzione generale⁴⁶.

88

La direzione generale dell’Energia presso la Commissione ha elaborato un piano d’azione per ovviare alle carenze individuate dal servizio di audit interno della Commissione, fissando all’ottobre 2016 il termine ultimo per completare la valutazione delle condizionalità ex ante. È indispensabile che la Commissione concluda questa valutazione e analizzi approfonditamente i piani sia di finanziamento che di disattivazione per ciascuno Stato membro, dal momento che questi documenti costituiscono la base per i futuri finanziamenti.

Il bilancio UE finanzia gran parte delle spese in tutti tre gli Stati membri

89

Tutti e tre gli Stati membri hanno istituito appositi fondi nazionali allo scopo di finanziare le proprie politiche nazionali per la gestione e lo smaltimento in sicurezza dei rifiuti radioattivi e per la disattivazione degli impianti nucleari. Tuttavia, le dotazioni di tali fondi rimangono limitate, specialmente in Lituania.

-In Lituania, il Fondo nazionale a sostegno della disattivazione, istituito inizialmente nel 1995, ha percepito entrate provenienti dal funzionamento della centrale nucleare finché questa non è stata chiusa alla fine del 2009. Il Fondo dipende ora dalle entrate provenienti dalla vendita di elementi dell’attivo superflui e da fondi esterni, nonché dagli interessi da questi generati. In passato, finanziava anche attività non legate alla disattivazione, come tariffe preferenziali per l’energia elettrica e il riscaldamento, o garanzie sociali supplementari per gli ex dipendenti. Secondo una stima del ministero dell’Energia, il Fondo deteneva, il 1° gennaio 2016, 4 milioni di euro⁴⁷.

-Nel 1999, la Bulgaria ha istituto un fondo nazionale per i rifiuti radioattivi e un fondo per la disattivazione degli impianti nucleari. Entrambi i fondi sono destinati a tutti gli impianti nucleari in Bulgaria. Il primo è finanziato soprattutto attraverso i contributi versati dai produttori di rifiuti radioattivi, con la centrale nucleare di Kozloduy come contribuente principale (92 %). Alla fine del 2015, tale fondo aveva speso 34,8 milioni di euro per le unità 1-4, usate come infrastrutture per la gestione dei rifiuti radioattivi, e deteneva 61 milioni di euro. Il secondo fondo è finanziato dai contributi versati da gestori di impianti nucleari. Alla fine del 2015, i fondi cumulati per le unità 1-4 della centrale di Kozloduy ammontavano a 156 milioni di euro.

-Nel 2010, la Slovacchia ha introdotto un prelievo sul consumo di energia elettrica da parte degli utenti finali per compensare il «deficit storico» e il fatto che i fondi creati attraverso i contributi obbligatori versati dai gestori di impianti nucleari a partire dal 1995 erano insufficienti a finanziare la disattivazione nucleare e lo smaltimento finale del combustibile esaurito. Alla fine del 2014, l’importo del fondo nazionale di disattivazione destinato a disattivare l’impianto nucleare Bohunice V1 ammontava a 290 milioni di euro.

90

Le risorse nazionali complessive a disposizione, che comprendono i fondi appositi e altre fonti nazionali, non copriranno tutti i costi di disattivazione (cfr. paragrafo 67 e tabella 8). Le risorse nazionali coprirebbero solo il 31 % dei costi stimati in Bulgaria e il 38 % in Slovacchia, mentre i fondi nazionali all’interno del programma UE di disattivazione nucleare in Lituania coprirebbero meno dell’8 % dei costi totali di disattivazione. Fino ad ora, il bilancio UE ha colmato la mancanza di risorse attraverso i programmi di assistenza alla disattivazione nucleare.

91

Non vi sono attualmente disposizioni giuridiche che impongano agli Stati membri di cofinanziare l’assistenza alla disattivazione, a livello di programma o di singolo progetto. Per contro, i Fondi strutturali e d’investimento europei⁴⁸ richiedono agli Stati membri di contribuire con le proprie risorse, in una data percentuale, al finanziamento di programmi e progetti cofinanziati. Nella relazione precedente, la Corte raccomandava alla Commissione di prendere in considerazione, nel proporre finanziamenti per il quadro finanziario 2014-2020, altri fondi UE, come i Fondi strutturali, nonché le condizioni per l’erogazione dei fondi. La Commissione ha dato seguito a tale raccomandazione continuando a fornire sostegno alle misure di mitigazione nel quadro dei Fondi strutturali e d’investimento europei (Fondi SIE), ma ha deciso di mantenere separato il sostegno specifico alla disattivazione, non consentendo l’accesso ai Fondi SIE per la disattivazione vera e propria.

92

L’obbligo di fornire cofinanziamenti è importante, perché dà ai destinatari dei finanziamenti europei un maggiore incentivo finanziario a perseguire un impiego ottimale delle risorse nella gestione di un progetto a e a compiere progressi nell’ambito dei programmi. I regolamenti pertinenti del Consiglio per i suddetti programmi di assistenza alla disattivazione nucleare riconoscono l’importanza del cofinanziamento e stabiliscono che il finanziamento integrale di progetti da parte dell’UE dovrebbe essere autorizzato solo in «casi eccezionali debitamente giustificati»⁴⁹. La Commissione, tuttavia, non ha ancora stabilito chiari orientamenti sugli elementi che caratterizzano simili circostanze. Ciò è corroborato dalla relazione del servizio di audit interno della Commissione del settembre 2015. In questo modo la Commissione non ha, finora, colto l’opportunità di incentivare e massimizzare i cofinanziamenti.

I costi totali stimati raddoppierebbero se venissero comprese le spese di smaltimento finale dei rifiuti ad alta attività

93

Nessuna delle stime sul deficit di finanziamento fornite nei piani finali di disattivazione offre un quadro completo dei costi da sostenere dopo la chiusura dell’impianto: nessuna di queste, infatti, comprende i costi dello smaltimento finale del combustibile esaurito.

94

Secondo il principio «chi inquina paga», riconosciuto a livello internazionale, spetta allo Stato membro provvedere affinché il gestore adempia ai propri obblighi in quanto responsabile dell’inquinamento e accantoni risorse finanziarie sufficienti a coprire l’intero costo della disattivazione, compreso lo smaltimento finale del combustile esaurito (cfr. paragrafo 20).

95

La direttiva sui rifiuti radioattivi del 2011 riflette questo principio. Secondo tale direttiva, gli Stati membri sono tenuti a far sì che tutte le attività connesse ai rifiuti radioattivi e alla gestione del combustibile nucleare esaurito, compreso lo smaltimento finale, siano identificati e i relativi costi calcolati e che siano disponibili, all’occorrenza, risorse finanziarie adeguate⁵⁰.

96

Inoltre, uno dei prerequisiti per il finanziamento nel quadro dei programmi di assistenza alla disattivazione nucleare (vedi paragrafi 86-88) è che gli Stati membri «[definiscano] in un quadro nazionale un piano di finanziamento che individui la totalità dei costi e le previste fonti di finanziamento, necessarie per il completamento della disattivazione dei reattori nucleari in condizioni di sicurezza, compresa la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi»⁵¹.

97

Gli auditor della Corte hanno stimato il costo dello smaltimento finale per dare un quadro completo dei costi legati alla disattivazione degli impianti in questione.

98

Come indicato nella tabella 10, hanno calcolato che, se si prendono in considerazione i costi connessi allo smaltimento finale, il costo totale stimato della disattivazione potrebbe raddoppiare, ammontando così, in totale, a 11,4 miliardi in euro per tutti e tre gli Stati membri.

Tabella 10

Costi stimati della disattivazione compreso lo smaltimento dei rifiuti ad alta attività e del combustile nucleare esaurito

(milioni di euro)

| Ignalina, Lituania | Kozloduy, Bulgaria | Bohunice, Slovacchia | Totale
Costi stimati nel 2015, escluso lo smaltimento finale dei rifiuti ad alta attività e del combustile nucleare esaurito | 3 376 | 1 107 | 1 239 | 5 722
Costi stimati per lo smaltimento dei rifiuti ad alta attività e del combustile nucleare esaurito proveniente dagli otto reattori in questione¹ | 2 610 | 1 590 | 1 466 | 5 666
Costi stimati, compreso lo smaltimento dei rifiuti ad alta attività e del combustile nucleare esaurito | 5 986 | 2 697 | 2 705 | 11 388
Finanziamenti nazionali | 262 | 348 | 476 | 1 086
Finanziamenti UE | 1 553 | 731 | 671 | 2 955
Deficit di finanziamento | 4 171 | 1 618 | 1 558 | 7 347

1Nota sui costi stimati per lo smaltimento finale

Per Ignalina, Lituania, la stima di 2 610 milioni di euro elaborata dagli auditor della Corte si basa sulla cifra indicata nel programma nazionale e citata nel Programma indicativo del settore nucleare presentato dalla Commissione nel 2016.

Per Kozloduy, Bulgaria, il programma nazionale bulgaro non indica una cifra. La stima di 1,59 miliardi di euro elaborata dagli auditor si basa sul costo totale stimato di 3 miliardi di euro di una struttura nazionale di smaltimento, a sua volta basato sui colloqui svoltisi con le autorità nazionali bulgare riguardo al caso finlandese nel corso dell’audit. La cifra di 3 miliardi di euro è stata divisa per due per riflettere la parte relativa alle unità 1-4 e quella relativa alle altre unità operative, la 5 e la 6. Non sono stati presi in considerazione i piani per future unità o impianti, in quanto non ancora concreti.

Per Bohunice, Slovacchia, la stima di 1,46 miliardi di euro si basa sul costo stimato di 4,4 miliardi di euro calcolato dalle autorità slovacche per lo smaltimento finale a livello nazionale, sulla base dello scenario più prudenziale, che attribuisce alle centrali nucleari rimanenti in Slovacchia una vita operativa di 60 anni. Gli auditor hanno diviso 4,4 miliardi di euro per tre, in modo da ripartire equamente i costi tra le due unità in fase di disattivazione e le quattro unità attualmente operative. Contrariamente al programma nazionale slovacco, non hanno preso in considerazione le 2 unità previste a Mohovce, per via dei ritardi nella costruzione di queste ultime. Se le avessero considerate, le unità in fase di disattivazione avrebbero rappresentato il 16,3 % dei 4, 4 miliardi di euro, pari a 717 milioni di euro. Il Programma indicativo del settore nucleare presentato dalla Commissione nel 2016 cita la cifra di 3,7 miliardi di euro, la quale sembra riferirsi allo scenario meno prudenziale, che attribuisce all’impianto una vita operativa di 40 anni.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della Commissione, Piani di lavoro annuali 2015 e 2016, parti interessate nazionali.

99

Se si prendono in considerazione sia i costi di disattivazione che quelli per lo smaltimento finale, la Lituania incide in misura maggiore sul deficit totale di 7,4 miliardi di euro. Anche per la Bulgaria e la Slovacchia, tuttavia, emergerebbe un notevole deficit (cfr. figura 18).

Figura 18

Deficit di finanziamento calcolati prendendo in considerazione sia la disattivazione che lo smaltimento finale

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della tabella 10.

Le passività riconducibili a spese future non sono contabilizzate correttamente nei tre Stati membri

100

Conformemente ai princìpi contabili internazionali⁵², le passività che si suppone sorgeranno in futuro dovrebbero essere identificate come accantonamenti e rilevate nel bilancio finanziario dell’organizzazione che è tenuta a pagarle se:

-un’obbligazione in corso (legale o implicita) è sorta quale risultato di un evento passato⁵³;

-il pagamento è probabile, ossia più verosimile che inverosimile;

-la cifra può essere stimata in maniera attendibile⁵⁴.

101

Se queste tre condizioni non sono soddisfatte, gli accantonamenti vengono denominati «passività potenziali» e indicati come voce fuori bilancio, ad esempio nelle note allegate ai conti, a meno che la probabilità un pagamento sia remota, nel qual caso non è necessaria un’informativa⁵⁵.

102

Di conseguenza, i costi per la disattivazione nucleare e per lo smaltimento finale del combustibile esaurito devono essere rilevati come passività dall’organizzazione che è tenuta a pagarle, laddove il pagamento è probabile e la cifra può essere stimata in maniera attendibile. I costi stimati possono, ad esempio, basarsi su un piano di disattivazione nucleare. Il trattamento contabile specifico dipende dalla situazione giuridica in riferimento all’esigibilità del pagamento e dalle pratiche contabili adottate dallo Stato membro o dall’organizzazione⁵⁶.

103

Abbiamo chiesto alle autorità competenti degli Stati membri di fornire informazioni sui modi in cui le passività relative ai costi associati alla disattivazione e allo smaltimento finale del combustibile nucleare esaurito vengono contabilizzate.

104

Come indicato nella tabella 11, il trattamento contabile varia fra i tre Stati membri e a seconda che i costi siano relativi alla disattivazione nucleare o allo smaltimento finale. In Lituania, i costi per la disattivazione nucleare non sono rilevati come accantonamenti in nessun bilancio finanziario e sono indicate solo passività potenziali di scarsa rilevanza. I costi per la disattivazione non sono rilevati nei conti della centrale nucleare di Kozloduy in Bulgaria, e sono solo parzialmente rilevati per la centrale nucleare di Bohunice, in Slovacchia.

105

Per quanto riguarda i costi per lo smaltimento finale, le organizzazioni interessate in Lituania e in Bulgaria non hanno rilevato alcun accantonamento per tali costi nel bilancio finanziario, né hanno fornito informazioni al riguardo nelle note allegate ai conti. Solo in Slovacchia, le organizzazioni interessate hanno rilevato un accantonamento in relazione ai costi dello smaltimento finale, in un sottoconto del fondo nucleare nazionale.

Tabella 11

Trattamento contabile delle passività relative alla disattivazione nucleare e allo smaltimento finale del combustibile esaurito

Conti delle centrali nucleari (escluso lo smaltimento finale del combustibile nucleare esaurito)
Conti del fondo/del ministero/pubblici
(compreso lo smaltimento finale del combustibile nucleare esaurito)

Ignalina, Lituania
Nessun accantonamento rilevato.
La nota esplicativa spiega che non sono disponibili stime attendibili per lo smantellamento. Pertanto, non sono indicate passività potenziali.
Nessun accantonamento rilevato.
Alcune passività potenziali di scarsa rilevanza connesse alla disattivazione nucleare, relative alle garanzie sociali supplementari per gli ex dipendenti della centrale nucleare, sono indicate come voci fuori bilancio (13 milioni di euro).

Kozloduy, Bulgaria
Nessun accantonamento rilevato per la disattivazione e nessun costo rilevato per lo stoccaggio e la gestione del combustibile esaurito. Pertanto, i conti del 2014 sono stati certificati con riserva da un revisore indipendente.
Le entrate e le spese dei fondi nazionali per la disattivazione e i rifiuti radioattivi sono indicate nella contabilità di bilancio annuale del ministero dell’Energia. Eventuali parti non utilizzate delle risorse finanziarie accumulate, comprese le risorse provenienti da esercizi precedenti, sono indicate come voce fuori bilancio.

Bohunice, Slovacchia
Passività parzialmente rilevate, ma non stanziate per Bohunice V1.
Informazioni preliminari riguardo allo smaltimento finale indicate in un sottoconto del fondo nucleare nazionale.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalle autorità nazionali.

106

Il fatto che i costi futuri non siano rilevati come accantonamenti in maniera sistematica e/o riportati nelle note allegate ai conti riduce la trasparenza e ostacola la capacità delle autorità competenti di pianificare in maniera adeguata come far fronte ai costi futuri di disattivazione e smaltimento.

26Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Impact assessment – Accompanying document to the Proposal for a Council Regulation on Union support for the nuclear decommissioning assistance programmes in Bulgaria, Lithuania and Slovakia, SEC(2011) 1387 final del 24 novembre 2011.

27Stando alle informazioni fornite dalla centrale nucleare di Ignalina, l’unità 1 ha raggiunto lo stato di irreversibilità nel 2007, con la modifica della licenza operativa e l’approvazione delle condizioni per l’attuazione della disattivazione. Il 16 giugno 2014 è stata abrogata una legge che proibiva la cessazione irreversibile dell’operatività dell’unità 1 fino a che non fosse stato assicurato il finanziamento di tutti i pertinenti lavori relativi alla fase di disattivazione dell’impianto. La licenza dell’unità 2 è stata modificata nel 2012 e nel 2014. Il ministro bulgaro dell’Energia ha asserito, durante una sessione plenaria del parlamento nazionale tenutasi il 6 febbraio 2015, che la disattivazione delle quattro unità era irreversibile. A giudizio delle autorità slovacche, la transizione alla licenza di disattivazione equivale al conseguimento dello stato di irreversibilità.

28AIEA, Developing multinational radioactive waste repositories: Infrastructural framework and scenarios for cooperation, ottobre 2004. AIEA, Convenzione congiunta in materia di sicurezza della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi.

29AIEA, Developing multinational radioactive waste repositories: Infrastructural framework and scenarios for cooperation, ottobre 2004. AIEA, Convenzione congiunta in materia di sicurezza della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi.

30AIEA, Developing multinational radioactive waste repositories: Infrastructural framework and scenarios for cooperation, ottobre 2004, pag. 5.

31Cfr. considerando 33 della direttiva 2011/70/Euratom del Consiglio. Sulle condizioni per le importazioni ed esportazioni, cfr. articolo 4, paragrafo 4, della direttiva sui rifiuti radioattivi e la direttiva 2006/117/Euratom del Consiglio, del 20 novembre 2006, relativa alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti radioattivi e di combustibile nucleare esaurito (GU L 337 del 5.12.2006, pag. 21).

32Cfr. articolo 24 della legge lituana n. VIII-1190, del 20 maggio 1999, sulla gestione dei rifiuti radioattivi.

33Cfr. articolo 17 della legge bulgara sull’impiego sicuro dell’energia nucleare (modificata da ultimo il 28 novembre 2014).

34Cfr. la legge slovacca n. 541/2004 Coll sull’uso dell’energia nucleare a fini civili, in particolare l’articolo 21 relativo alle importazioni di rifiuti radioattivi.

35Documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la comunicazione della Commissione, Programma indicativo per il settore nucleare presentato, per parere, al Comitato economico e sociale europeo ai sensi dell’articolo 40 del trattato Euratom, SWD(2016) 102 final del 4 aprile 2016, pag. 30.

36http://www.developpement-durable.gouv.fr/Calendrier-du-projet.html

37Prozesswege zu einer sicheren Lagerung hoch radioaktiver Abfälle unter Aspekten der Rückholbarkeit/Bergbarkeit/Reversibilität, Papier der Vorsitzenden unter Einbeziehung von Kommentaren weiterer Mitglieder der AG 3, sito Internet: www.endlagerbericht.de, consultato l’11 aprile 2016, pag. 4.

38Articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2011/70/Euratom del Consiglio.

39Questi 18 progetti rappresentano 587 milioni di euro del contributo UE alle attività di disattivazione, ossia il 37 % circa del finanziamento UE erogato nell’ambito di appalti (al netto delle misure di mitigazione) dal 2001.

40La carenza di risorse ingegneristiche qualificate è stata rilevata nel 2012 in una relazione della Commissione europea dal titolo «Putting into perspective the supply of and demand for nuclear experts by 2020 within the EU-27 Nuclear Energy Sector».

41Questa struttura è stata sviluppata congiuntamente dalla Commissione europea, dall’AIEA e dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici, allo scopo di armonizzare maggiormente la determinazione dei costi delle attività di disattivazione nucleare.

42L’articolo 3 del Protocollo n. 4 sulla centrale nucleare di Ignalina in Lituania (GU L 236 del 23.9.2003) recita: «la disattivazione della centrale nucleare di Ignalina è un processo a lungo termine e rappresenta per la Lituania un onere finanziario eccezionale non commisurato alle dimensioni e alla forza economica di tale paese» e prosegue: «l’Unione, in solidarietà con la Lituania, fornisce ulteriore assistenza comunitaria adeguata per l’opera di disattivazione oltre il 2006». Nel Protocollo si afferma altresì che «per il periodo coperto dalle prossime prospettive finanziarie, gli stanziamenti globali medi ai sensi del programma Ignalina prorogato sono congrui».

43Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Impact assessment – Accompanying document to the Proposal for a Council Regulation on Union support for the nuclear decommissioning assistance programmes in Bulgaria, Lithuania and Slovakia, SEC(2011) 1387 final del 24 novembre 2011.

44Cfr. COM(2011) 783 final; regolamento (Euratom) n. 1368/2013 e regolamento (Euratom) n. 1369/2013, entrambi del Consiglio; decisione di esecuzione della Commissione C(2014)5449.

45Cfr. articolo 4 del regolamento (Euratom) n. 1368/2013 e del regolamento (Euratom) n. 1369/2013, entrambi del Consiglio.

46Direzione generale dell’Energia, relazione annuale di attività 2015, rif. Ares (2016)1667891, 8.4.2016.

47Nel documento SWD(2016) 102 final, pag. 38, non si fa riferimento al Fondo in questione ma ad un totale dei fondi disponibili di 0,5 miliardi di euro. Non è chiaro a che cosa si riferisca tale cifra.

48I Fondi strutturali e d’investimento europei comprendono, tra l’altro, il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo di coesione e il Fondo sociale europeo. Prima del 2014, questi erano denominati «Fondi strutturali».

49Considerando 17 del regolamento (Euratom) n. 1368/2013 del Consiglio e considerando 15 del regolamento (Euratom) n. 1369/2013 del Consiglio.

50Vedi in particolare l’articolo 12 della direttiva 2011/70/Euratom del Consiglio.

51Cfr. articolo 4 del regolamento (Euratom) n. 1368/2013 e del regolamento (Euratom) n. 1369/2013, entrambi del Consiglio.

52IAS 37 «Accantonamenti, passività potenziali e attività potenziali» e IPSAS 19. Non esistono princìpi contabili internazionali specifici riguardo alla disattivazione nucleare. Vi è invece una norma che stabilisce le modalità di calcolo dei costi di disattivazione nell’ambito del Sistema europeo dei conti (SEC) e che non richiede la registrazione delle passività per i costi futuri.

53Secondo lo IAS 37.10, il fatto vincolante è un fatto che dà luogo a un’obbligazione legale o implicita (ad esempio la costruzione di una centrale nucleare, che dà luogo a un’obbligazione relativa alla disattivazione nucleare) e che quindi comporta che un’entità non abbia nessuna realistica alternativa all’adempimento della stessa.

54Secondo lo IAS 37.40, gli accantonamenti per eventi isolati (ristrutturazione, risanamento ambientale, composizione di una causa) sono calcolati sulla base della cifra più probabile.

55Secondo lo IAS 37, l’informativa non è obbligatoria se la probabilità di impiegare qualsiasi risorsa per estinguere l’obbligazione è remota.

56Alcune organizzazioni sono tenute a utilizzare i princìpi contabili internazionali (International Accounting Standards), mentre altre possono far riferimento a princìpi contabili nazionali.

Conclusioni e raccomandazioni

107

I programmi UE di finanziamento appositamente istituiti per la disattivazione nucleare non hanno creato gli incentivi corretti per una disattivazione tempestiva ed economicamente efficiente. Dalla pubblicazione della precedente relazione della Corte nel 2011, sono stati compiuti alcuni progressi nella disattivazione delle centrali nucleari di Ignalina in Lituania, di Kozloduy in Bulgaria e di Bohunice in Slovacchia. I componenti principali nelle zone non controllate delle centrali sono stati smantellati. Ciononostante, quasi tutti i progetti chiave infrastrutturali di disattivazione hanno registrato ritardi e in tutti e tre gli Stati membri restano ancora da affrontare le sfide cruciali insite nei lavori da eseguire nelle zone controllate. Benché le autorità degli Stati membri dichiarino che le centrali siano state chiuse in maniera irreversibile, non tutte le realizzazioni attese dalla Commissione per valutare i progressi verso una chiusura irreversibile sono state pienamente ottenute. Il deficit di finanziamento per la disattivazione in Lituania è aumentato dall’ultimo audit della Corte e ora si colloca a 1,6 miliardi di euro. In totale, i costi di disattivazione stimati per le tre centrali ammonteranno almeno a 5,7 miliardi di euro e a 11,4 miliardi, se si comprendono le spese di smaltimento finale.

Dal 2011 la disattivazione nucleare ha fatto passi avanti, ma si profilano sfide cruciali all’orizzonte

108

Dal 2011, i tre Stati membri hanno smantellato determinati componenti principali nella zona non controllata e, ad eccezione del caso della Lituania, hanno fatto passi avanti verso l’ottenimento delle licenze pertinenti per iniziare i lavori nella zona controllata. La Lituania deve ancora ottenere l’apposita licenza, il cui rilascio è previsto ora per il 2022, cioè con 10 anni di ritardo rispetto ai piani iniziali (cfr. paragrafi 40 e 42).

109

Secondo le autorità nazionali dei tre Stati membri, i progressi conseguiti fanno sì che ora la chiusura sia di fatto irreversibile. In nessuna delle tre centrali, però, sono state ancora pienamente ottenute tutte le realizzazioni attese dalla Commissione per valutare i progressi verso una chiusura irreversibile. La fase progettuale per lo smantellamento dei noccioli dei reattori e/o dei circuiti primari non è ancora ultimata e, a tutt’oggi, nell’edificio del reattore sono stati eseguiti solo lavori di scarsa rilevanza. Ciò significa che in tutti tre gli Stati membri restano ancora da affrontare le sfide cruciali insite nei lavori da eseguire nelle zone controllate, compresi gli edifici dei reattori (cfr. paragrafi 38-42).

110

La realizzazione dell’infrastruttura per la gestione dei rifiuti radioattivi è progredita, ma molti progetti chiave infrastrutturali nei tre Stati membri hanno registrato ritardi nel periodo 2011-2015 (cfr. paragrafi 43 e 59-71). I maggiori ritardi sono stati osservati in Lituania, dove rispetto al 2011 la data di conclusione della disattivazione è stata posticipata di altri nove anni, al 2038 (cfr. paragrafi 59-63).

111

Permangono sfide in ciascuno dei tre Stati membri, come il fatto di dipendere dagli esperti esterni (cfr. paragrafo 69) e di essere confrontati alle prime soluzioni tecniche del genere (cfr. paragrafi 67-68). La carenza a livello dell’UE di ingegneri qualificati ed esperti costituisce un rischio, soprattutto in Lituania (cfr. paragrafo 70).

Raccomandazione 1 — Assicurare l’avanzamento della disattivazione

I tre Stati membri interessati dovrebbero:

a)migliorare ulteriormente le prassi di gestione dei progetti onde poter disporre dell’infrastruttura necessaria alla gestione dei rifiuti e del combustibile esaurito secondo il calendario previsto;

b)adoperarsi per costituire una propria capacità tecnica, in modo da raggiungere un miglior equilibrio tra competenze interne ed esterne;

c)trovare modi migliori per scambiare le migliori prassi e le conoscenze tecniche, sia fra loro sia con la più ampia comunità di soggetti operanti nella disattivazione nucleare nell’UE e oltre i suoi confini. La Commissione dovrebbe agevolare questo processo in maniera economicamente efficiente.

Data-obiettivo di attuazione: entro la fine del 2017.

112

I progetti finanziati nell’ambito dei programmi UE di assistenza alla disattivazione nucleare non concernono lo smaltimento finale, ma solo lo stoccaggio temporaneo del combustibile nucleare esaurito. Per sviluppare un sito di smaltimento finale per il combustibile nucleare esaurito possono occorrere vari decenni e impegni finanziari ingenti. Ciò può risultare difficile per alcuni paesi che producono modesti volumi di rifiuti radioattivi, dispongono di limitate risorse finanziarie o non presentano le condizioni geologiche opportune. Nei tre Stati membri, il dibattito sulle possibili soluzioni per lo smaltimento finale dei rifiuti ad alta attività e del combustibile nucleare esaurito, che possono assumere carattere nazionale o regionale, sono ancora in una fase soltanto concettuale (cfr. paragrafi 48-58). La Commissione è tenuta a stilare relazioni sui piani degli Stati membri al riguardo, ma non vi ha ancora provveduto (cfr. paragrafo 53).

Raccomandazione 2 — Soluzioni per lo smaltimento finale del combustibile nucleare esaurito

a)La Commissione, insieme a tutti gli Stati membri dell’UE coinvolti, dovrebbe vagliare le opzioni per lo smaltimento del combustibile esaurito e dei rifiuti ad alta attività, comprese le eventuali soluzioni regionali e altre soluzioni in ambito UE, tenendo in debita considerazione la sicurezza intrinseca ed estrinseca nonché l’efficienza economica delle alternative. La Commissione dovrebbe includere un’analisi di questo aspetto nella prima relazione al Parlamento europeo e al Consiglio in merito all’attuazione della direttiva sui rifiuti radioattivi.

Data-obiettivo di attuazione: inizio immediato; pubblicazione della relazione entro e non oltre la metà del 2017.

b)I tre Stati membri dovrebbero far avanzare, in parallelo, i propri piani per lo smaltimento finale, in modo da formulare stime dei costi e piani di finanziamento più completi per lo smaltimento del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, come sancisce la direttiva sui rifiuti radioattivi.

Data-obiettivo di attuazione: entro la metà del 2017.

I costi di disattivazione stimati ammonteranno almeno a 5,7 miliardi di euro e a un importo doppio, se si comprendono le spese di smaltimento finale

113

In totale, i costi stimati di disattivazione dei tre programmi sono aumentati del 40 % tra il 2010 e il 2015, da 4,1 miliardi di euro a 5,7 miliardi di euro (cfr. paragrafi 73-74). Se si comprendono le spese di smaltimento finale del combustibile nucleare esaurito, il costo totale potrebbe raddoppiare, raggiungendo 11,4 miliardi di euro (cfr. paragrafi 93-99).

114

I finanziamenti disponibili, nazionali e UE, di 4,0 miliardi di euro non bastano a coprire il costo complessivo stimato di 5,7 miliardi di euro, senza considerare le spese di smaltimento finale. Per il completamento della disattivazione, si osserva, quindi, un deficit di finanziamento di 1,7 miliardi di euro, di cui il 93 % è rappresentato dalla Lituania, con un deficit di 1,6 miliardi di euro (cfr. paragrafi 73-85). I deficit di finanziamento stimati da Bulgaria e Slovacchia ora ammontano, rispettivamente, a 28 e 92 milioni di euro (cfr. paragrafo 84).

115

Secondo il principio «chi inquina paga», riconosciuto a livello internazionale, spetta allo Stato membro provvedere affinché i gestori delle centrali nucleari adempiano ai propri obblighi in quanto produttori di inquinamento e accantonino risorse finanziarie sufficienti a coprire l’intero costo della disattivazione e dello smaltimento finale (cfr. paragrafi 20 e 93). I tre siti sono gestiti da imprese statali. Tutti e tre gli Stati membri hanno istituito appositi fondi nazionali allo scopo di finanziare le proprie politiche nazionali per la gestione e lo smaltimento in sicurezza dei rifiuti radioattivi e per la disattivazione degli impianti nucleari. A oggi, tuttavia, nei tre programmi di disattivazione nucleare il ricorso ai fondi nazionali è stato modesto e le risorse messe a disposizione da questi rimangono limitate, soprattutto in Lituania (cfr. paragrafi 89-92).

116

Di conseguenza, il cofinanziamento dei progetti con fondi nazionali è stata una rara eccezione anziché la norma. Sebbene, a differenza di altri fondi UE, in questi programmi non sussista alcun obbligo giuridico di cofinanziamento dei progetti, la base giuridica riconosce che il finanziamento UE degli stessi dovrebbe essere autorizzato solo «in casi eccezionali debitamente giustificati»⁵⁷. La Commissione, tuttavia, non ha ancora stabilito chiari orientamenti sugli elementi che caratterizzano simili circostanze. Se invece lo avesse fatto, sarebbe riuscita a creare con maggiore efficacia i corretti incentivi per ottenere livelli più alti di cofinanziamento nazionale da investire nella disattivazione (cfr. paragrafo 92).

117

In ultima istanza spetta ai tre Stati membri far sì che siano disponibili risorse finanziarie adeguate tanto per la disattivazione quanto per lo smaltimento finale (cfr. paragrafi 20 e 95). Nella valutazione d’impatto del 2011, la Commissione ha concluso, sulla base di una valutazione delle esigenze degli Stati membri, che il sostegno finanziario UE non avrebbe dovuto essere prorogato oltre il 2020 (cfr. paragrafo 10). A tal proposito, i rappresentanti della Lituania hanno attirato l’attenzione della Corte sui protocolli del proprio trattato di adesione (cfr. paragrafi 83 e nota 42).

Raccomandazione 3 — Osservanza del principio «chi inquina paga» mediante un incremento dei finanziamenti nazionali per il periodo 2014-2020 e oltre

I tre Stati membri dovrebbero prendere atto del proprio ruolo ai fini del rispetto del principio «chi inquina paga», nonché essere pronti ad avvalersi di fondi nazionali a copertura dei costi per la disattivazione e di quelli per lo smaltimento finale, sia nell’attuale periodo di finanziamento sia in seguito.

Data-obiettivo di attuazione: inizio con un aumento del cofinanziamento nazionale a partire dai programmi di lavoro annuali per il 2017.

Raccomandazione 4 — Aumento del cofinanziamento nazionale durante il periodo di finanziamento 2014-2020

La Commissione dovrebbe perseguire un aumento del cofinanziamento nazionale durante il periodo di finanziamento 2014-2020. Dovrebbe definire in modo chiaro, ad esempio in una propria decisione, i «casi eccezionali debitamente giustificati» in cui i progetti possono essere interamente finanziati dall’UE a titolo dei programmi di assistenza alla disattivazione nucleare.

Data-obiettivo di attuazione: entro fine dicembre 2017.

Raccomandazione 5 — Cessazione degli appositi programmi di finanziamento per la disattivazione nucleare in Lituania, Bulgaria e Slovacchia dopo il 2020

Gli appositi programmi di finanziamento per la disattivazione nucleare in Lituania, Bulgaria e Slovacchia dovrebbero cessare dopo il 2020. Se si accerta la chiara esigenza di impiegare fondi UE successivamente a tale esercizio, in uno o più di questi tre Stati membri, qualsiasi finanziamento futuro dell’UE proposto dalla Commissione e approvato dal legislatore dovrebbe comprendere i giusti incentivi a perseguire la disattivazione, fra cui un termine temporale e livelli adeguati di cofinanziamento da parte degli Stati membri. Questo obiettivo potrebbe essere conseguito estendendo alle attività di disattivazione nucleare l’accesso ai Fondi strutturali e d’investimento europei, nel rispetto delle relative condizioni.

Data-obiettivo di attuazione: entro la fine del 2018, se necessario.

118

Il numero di effettivi è diminuito in tutte tre le centrali nucleari. Tuttavia, alla centrale di Ignalina in Lituania, dove il combustibile è stato rimosso da uno solo dei due noccioli di reattore e che è ancora soggetta a una licenza operativa, il numero di effettivi e, quindi, i costi finanziati dall’UE, rimangono elevati. Al mantenimento in sicurezza della centrale è ancora addetto un terzo del personale. Data la carenza di cofinanziamenti e le difficoltà economiche e sociali locali implicate nella disattivazione della centrale di Ignalina in Lituania, vi è il rischio che l’organico sia superiore alle esigenze del programma di disattivazione e che il finanziamento UE appositamente assegnato alla disattivazione venga utilizzato per sostenere tali posti di lavoro (cfr. paragrafi 80-81).

Raccomandazione 6 — Finanziamento UE esclusivamente per le spese di disattivazione

La Commissione dovrebbe fare in modo che il finanziamento UE a titolo dei programmi di assistenza alla disattivazione nucleare sia impiegato per coprire esclusivamente i costi del personale addetto a tempo pieno ad attività di disattivazione.

Data-obiettivo di attuazione: a partire dai programmi di lavoro annuali per il 2017.

119

La valutazione della Commissione circa il rispetto delle condizionalità ex ante da parte dei piani di finanziamento e di disattivazione non è stata adeguata (cfr. paragrafi 86-88).

Raccomandazione 7 — Maggiore sorveglianza da parte della Commissione

La Commissione dovrebbe completare la propria valutazione delle condizionalità ex ante.

Data-obiettivo di attuazione: entro fine ottobre 2016.

120

Il trattamento contabile delle passività effettive e potenziali riconducibili alle spese future associate alla disattivazione nucleare e allo smaltimento finale del combustibile nucleare esaurito è disomogeneo nei tre Stati membri. Il fatto che i costi futuri non siano sempre rilevati come accantonamenti e/o riportati nelle note allegate ai conti riduce la trasparenza e ostacola la capacità delle autorità competenti di pianificare in maniera adeguata come far fronte ai costi futuri di disattivazione e smaltimento (cfr. paragrafi 100-103).

Raccomandazione 8 — Trattamento contabile

La Commissione, unitamente a tutti gli Stati membri in causa, dovrebbe adoperarsi affinché tutte le spese future associate alla disattivazione nucleare e allo smaltimento finale del combustibile esaurito siano contabilizzate in maniera adeguata, trasparente e conforme alle norme contabili pertinenti.

Data-obiettivo di attuazione: entro fine dicembre 2017.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Henri GRETHEN, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 14 luglio 2016.

Per la Corte dei conti europea

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

57Considerando 17 del regolamento (Euratom) n. 1368/2013 del Consiglio e considerando 15 del regolamento (Euratom) n. 1369/2013 del Consiglio.

Allegati

Allegato I

Reattori nucleari in fase di disattivazione a fronte dei programmi UE di assistenza alla disattivazione nucleare

| TWh | Esercizio commerciale | Data prevista di completamento della disattivazione
Avvio | Spegnimento | Anni | % su 30 anni di vita | Secondo la relazione della Corte del 2011 | A dic. 2015
Lituania | Ignalina 1 | 86 | mag. 1985 | dic. 2004 | 20 | 65 | 2029 | 2038
Ignalina 2 | 155 | dic. 1987 | dic. 2009 | 22 | 73
Bulgaria | Kozloduy 1 | 61 | ott. 1974 | dic. 2002 | 28 | 94 | 2035 | 2030
Kozloduy 2 | 63 | nov. 1975 | dic. 2002 | 27 | 90
Kozloduy 3 | 63 | gen. 1981 | dic. 2006 | 26 | 86
Kozloduy 4 | 61 | giu. 1982 | dic. 2006 | 25 | 82
Slovacchia | Bohunice V1, reattore 1 | 72 | apr. 1980 | dic. 2006 | 27 | 89 | 2025 | 2025
Bohunice V1, reattore 2 | 77 | gen. 1981 | dic. 2008 | 28 | 93

Fonte: IAEA, banca dati Pris.

Allegato II

Rassegna delle basi giuridiche per i programmi di assistenza alla disattivazione nucleare

Ignalina, Lituania
Kozloduy, Bulgaria
Bohunice, Slovacchia

Preadesione
Regolamento (CEE) n. 3906/1989, del Consiglio, del 18 dicembre 1989
Regolamento (CE) n. 1266/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999 (programma Phare)

Trattati di adesione
Protocollo n. 4 sulla centrale nucleare di Ignalina in Lituania, allegato all’atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica di Lituania e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU L 236 del 23.9.2003, pag. 944-945)
Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica di Bulgaria e della Romania (GU L 157 del 21.6.2005, pag. 203)
Protocollo n. 9 dell’atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea

Post-adesione
Regolamento (CE) n. 1990/2006 del Consiglio, del 21 dicembre 2006, relativo all’attuazione del protocollo n. 4 sulla centrale nucleare di Ignalina
Regolamento (Euratom) n. 647/2010 del Consiglio, del 13 luglio 2010
Regolamento (Euratom) n. 549/2007 del Consiglio, del 14 maggio 2007, relativo all’applicazione del protocollo n. 9 dell’atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca all’Unione europea, relativo all’unità 1 e all’unità 2 della centrale nucleare di Bohunice V1 in Slovacchia

Regolamento (Euratom) n. 1369/2013 del Consiglio, del 13 dicembre 2013, sul sostegno dell’Unione ai programmi di assistenza alla disattivazione nucleare in Lituania e che abroga il regolamento (CE) n. 1990/2006
Regolamento (Euratom) n. 1368/2013 del Consiglio, del 13 dicembre 2013, sul sostegno dell’Unione ai programmi di assistenza alla disattivazione nucleare in Bulgaria e Slovacchia e che abroga i regolamenti (Euratom) n. 549/2007 e (Euratom) n. 647/2010

Allegato III

Reattori nucleari negli Stati membri e relativo stato di esercizio al 31 dicembre 2015

Nota: I due reattori a Ignalina in Lituania sono ancora soggetti a una licenza operativa (cfr. paragrafo 40).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione europea e del sistema di informazione sui reattori di potenza (Power Reactor Information System, PRIS) dell’AIEA.

Allegato IV

Panoramica dei soggetti coinvolti nei programmi di assistenza alla disattivazione nucleare

Programma di assistenza alla disattivazione nucleare, con due organismi attuatori in Lituania

Programmi di assistenza alla disattivazione nucleare, con un organismo attuatore in Bulgaria e Slovacchia

Allegato V

Progetti finanziati dall’UE sottoposti ad audit

Ignalina, Lituania

Progetto
Valutazione della Corte

1. Stoccaggio temporaneo per elementi di combustibile nucleare esaurito

Bilancio iniziale: 165 milioni di euro
Ultimo bilancio: 206 milioni di euro
Scadenza iniziale: ago. 2008
Ultima scadenza: ott. 2017
Relazione della Corte del 2011
I notevoli ritardi avranno un notevole impatto sulla sicurezza nucleare, fino a quando tutti gli elementi di combustibile esaurito non saranno stati posti nei fusti, nonché sui costi operativi della centrale.

A dic. 2015
La costruzione della struttura di stoccaggio è stata rinviata di altri sei anni, il che significa che rispetto al piano finale di disattivazione del 2005 il ritardo complessivo è di 10 anni. I costi aggiuntivi di manutenzione relativi al progetto B1 superano i 61 milioni di euro.

2. Impianto di gestione e stoccaggio dei rifiuti solidi

Bilancio iniziale: 120 milioni di euro
Ultimo bilancio: 184 milioni di euro
Scadenza iniziale: nov. 2009
Ultima scadenza: nov. 2018
Relazione della Corte del 2011
I notevoli ritardi nell’attuazione del progetto sono critici, dal momento che è necessario stabilire l’iter da seguire per ciascun tipo di rifiuto per poter compiere progressi nell’ambito dei progetti di smantellamento e decontaminazione. È probabile che saranno necessari ulteriori finanziamenti da parte dell’IIDSF.

A dic. 2015
Il progetto è stato ritardato di 9 anni, di cui 5 anni accumulati nel periodo 2011-2014. L’INPP e il ministero lituano dell’Energia hanno composto le relative controversie commerciali con l’appaltatore versando una compensazione di 55 milioni di euro, e hanno accantonato altri 17,9 milioni di euro a fronte di rischi previsti.

3. Ingegnerizzazione, pianificazione e rilascio delle autorizzazioni per le attività di smantellamento e di decontaminazione

Bilancio iniziale del progetto: 8 milioni di euro
Attualmente non è stabilito un bilancio o un calendario per il progetto.
Relazione della Corte del 2011
La decisione di esternalizzare certe attività progettuali non è stata basata su una valutazione adeguata della disponibilità in loco delle necessarie risorse tecniche o dell’efficienza economica di tale opzione.

A dic. 2015
La preparazione dei documenti è stata ritardata di 30 mesi a causa della sovrastima delle risorse del contraente e dei tempi richiesti per l’approvazione dei documenti da parte della centrale e delle istituzioni di regolamentazione. Tre anni di ritardo dovuti al trasferimento dei progetti di appalto relativi alla strumentazione dal canale IIDSF al canale CPMA.

4. Assistenza alla gestione e all’ingegnerizzazione per l’unità di gestione del progetto (PMU)

Bilancio iniziale: 45 milioni di euro
Ultimo bilancio: 54 milioni di euro
Relazione della Corte del 2011
Il consulente impiegato dalla PMU ha notevolmente contribuito ai progressi, ma i costi amministrativi e di gestione risultano elevati e lo sviluppo della struttura organizzativa della centrale è stato insufficiente.

A dic. 2015
Il personale di consulenza presso la PMU si è ridotto a partire dal 2010. Il personale in questione è maggiormente impegnato in attività di disattivazione, nella gestione di progetti infrastrutturali importanti e nell’assistenza allo sviluppo del personale presso la centrale. Tuttavia, gran parte delle attività del consulente è ancora incentrata sulla gestione generale di progetti e su attività di appalto anziché sulle attività di disattivazione nucleare.

5. Progetti legati al supporto diretto delle attività del personale dell’INPP, forniture esterne

Bilancio: 198 milioni di euro
Scadenza: progetto annuale in corso
Relazione della Corte del 2011
Non esaminata.

A dic. 2015
Tra i problemi relativi al personale rientrano le difficoltà nel giustificare i livelli di organico, una contabilizzazione e un’attribuzione dei costi per il personale a determinate attività poco chiari. L’INPP ha adottato un nuovo modello di calcolo per il proprio personale, ha sviluppato una struttura dei costi per i lavori e ha introdotto il metodo della gestione del valore acquisito. Tuttavia, i progressi nella giustificazione dei livelli di organico e nell’attuazione di una strategia di esternalizzazione sono stati limitati.

6. Studio sullo smantellamento dei reattori

Bilancio iniziale: 5 milioni di euro
(solo studio di fattibilità)
Ultimo bilancio: 70 milioni di euro
(progettazione e ingegnerizzazione tecnica)
Relazione della Corte del 2011
Non esaminata.

A dic. 2015
Nel 2009 è stato avviato uno studio di fattibilità per lo smantellamento del reattore a titolo dell’IIDSF, ma tale studio è stato annullato e trasferito al CPMA nel 2010. Il nuovo progetto guidato dal CPMA ha registrato ritardi. Vi è scarsa esperienza nello smantellamento di questo tipo di reattore, il che potrebbe continuare ad ostacolare i progressi. Rimane quindi incerta la fattibilità della scadenza del 2038 per lo smantellamento del reattore.

Kozloduy, Bulgaria

Progetto
Valutazione della Corte

7. Servizi di consulenza all’unità di gestione del progetto – generale

Periodo 2006-2013
Bilancio iniziale: 8 milioni di euro
Ultimo bilancio: 45 milioni di euro
Scadenza iniziale: dic. 2006
Ultima scadenza: lug. 2013
Periodo 2014-2016
Bilancio iniziale: 14 milioni di euro
Ultimo bilancio: 32 milioni di euro
Scadenza iniziale: gen. 2016
Ultima scadenza: gen. 2019
Relazione della Corte del 2011
Il consulente ha aiutato a modificare la strategia di disattivazione, ma vi sono stati problemi relativi ai ritardi nei progetti, alla stima dei costi, all’individuazione dei lavori di disattivazione necessari e agli inventari dei rifiuti. Il consulente si è concentrato più sulla gestione che sulla disattivazione.

A dic. 2015
Nel 2013, la PMU è diventata l’unica entità responsabile della gestione della disattivazione e della costruzione di una struttura di smaltimento nazionale. Il consulente è ora integrato nella struttura organizzativa, il che attribuisce a SERAW il potere decisionale. Il coinvolgimento dei consulenti nel lavoro è aumentato e non vi sono segni di una sua progressiva eliminazione.

8. Progettazione e costruzione di una struttura di stoccaggio a secco per il combustibile esaurito

Bilancio iniziale: 49 milioni di euro
Ultimo bilancio: 73 milioni di euro
Scadenza iniziale: dic. 2008
Ultima scadenza: mar. 2013
Relazione della Corte del 2011
Il completamento della struttura è in ritardo di 2,5 anni. Le revisioni ai requisiti iniziali hanno comportato un aumento dei costi e una modifica dei prezzi base per il contratto, con un superamento della dotazione del 19 %.

A dic. 2015
Il progetto è stato diviso in due fasi: la costruzione della struttura, con lo stoccaggio degli elementi di combustibile in 34 fusti, e l’ampliamento della struttura per un massimo di 72 fusti. Non tutta la capacità di stoccaggio prevista verrà usata per il combustibile esaurito proveniente dalle unità 1-4. L’uso della struttura per lo stoccaggio di altro materiale richiederebbe l’approvazione del regolatore.

9. Struttura per la fusione a plasma per il trattamento e il condizionamento dei rifiuti solidi

Bilancio iniziale: 21 milioni di euro
Ultimo bilancio: 21 milioni di euro
Scadenza iniziale: mar. 2013
Ultima scadenza: giu. 2017
Relazione della Corte del 2011
Sono state scelte nuove tecnologie la cui efficacia non è stata adeguatamente dimostrata e senza prendere in considerazione i costi. Vi è il rischio di uno sforamento dei costi.

A dic. 2015
Le modifiche normative hanno richiesto una revisione della progettazione. I ritardi nella costruzione della struttura sono dovuti principalmente a un ricorso relativo alla valutazione d’impatto ambientale e ad alcune questioni commerciali e amministrative, tra cui l’assenza di un accordo di indennizzo per danni nucleari. La struttura non è stata collaudata, pertanto il funzionamento del sistema non è stato dimostrato. Il completamento della struttura è ora previsto per giugno 2017.

10. Promozione di un uso efficiente delle risorse umane

Periodo fino al 2009
Bilancio iniziale: 20 milioni di euro
Ultimo bilancio: 84 milioni di euro
Scadenza iniziale: set. 2009
Ultima scadenza: mar. 2014
Periodo fino al 2015
Bilancio iniziale: 35 milioni di euro
Ultimo bilancio: 46 milioni di euro
Scadenza iniziale: dic. 2015
Ultima scadenza: dic. 2017
Relazione della Corte del 2011
Non sono state attuati cambiamenti organizzativi tali da consentire una chiara demarcazione tra il personale che ha partecipato alla fase di transizione da un’organizzazione operativa a un’organizzazione impegnata nella disattivazione. Non vi è stato un monitoraggio adeguato delle attività di predisattivazione.

A dic. 2015
Il ricorso al KIDSF per il finanziamento del personale impegnato in attività di disattivazione è proseguito. Tutti i 650 dipendenti di SERAW svolgono ora esclusivamente attività legate alla disattivazione, il che rappresenta un’evoluzione positiva dal 2011.

11. Costruzione della struttura nazionale per lo smaltimento di rifiuti radioattivi a bassa a media attività

Bilancio iniziale: 66 milioni di euro
Scadenza iniziale: dic. 2015
Ultima scadenza: gen. 2021
Relazione della Corte del 2011
Non esaminata.

A dic. 2015
Il completamento della costruzione della struttura era inzialmente previsto per il 2015. Tuttavia, il processo ha registrato un ritardo di sei anni, principalmente a causa del rigetto della valutazione d’impatto ambientale, che ha dovuto essere riavviata. La scadenza attuale è il 2021.

Bohunice, Slovacchia

Progetto
Valutazione della Corte

12. Servizi di consulenza all’unità di gestione del progetto – attuazione del progetto

Periodo 2003-2007
Bilancio iniziale: 11 milioni di euro
Periodo 2015-2016
Ultimo bilancio: 45 milioni di euro
Relazione della Corte del 2011
Il consulente ha aiutato a modificare la strategia di disattivazione, ma i progressi nella formulazione e nell’attuazione della strategia di disattivazione sono stati insufficienti.

A dic. 2015
Nonostante l’impiego intensivo di consulenti, il progetto ha registrato ritardi che hanno a loro volta causato uno sforamento dei costi. Dal 2015, l’estensione delle attività del nuovo consulente è diminuita.

13. Progettazione e costruzione di nuove strutture di smaltimento per rifiuti ad attività bassa e molto bassa provenienti dalla centrale nucleare V1 presso il deposito per rifiuti radioattivi a Mochovce

Bilancio: 22 milioni di euro
Scadenza: giu. 2018
Relazione della Corte del 2011
Si sono verificati ritardi nello studio di fattibilità in quanto la centrale non ha fornito le informazioni necessarie.

A dic. 2015
Il deposito è ora in costruzione ed è cofinanziato da fondi nazionali. Verrà aggiunta una terza doppia fila, finanziata interamente dal BIDSF. La ripartizione dei costi tra lo smaltimento dei rifiuti provenienti dalla centrale nucleare V1 e lo smaltimento di quelli provenienti da altre strutture non è chiara.

14. Attuazione del programma di disattivazione con le risorse umane disponibili

Bilancio per la fase 1: 1,5 milioni di euro
Bilancio per la fase 9: 50 milioni di euro
Relazione della Corte del 2011
Non sono state attuati cambiamenti organizzativi tali da consentire una chiara demarcazione tra il personale che ha partecipato alla fase di transizione da un’organizzazione operativa a un’organizzazione impegnata nella disattivazione. Non vi è stato un monitoraggio adeguato delle attività di predisattivazione.

A dic. 2015
Il progetto finanzia 246 equivalenti a tempo pieno dei dipendenti di JAVYS addetti alla disattivazione. JAVYS è diventata, da organizzazione operativa, un’organizzazione impegnata nella disattivazione.

15. Stoccaggio temporaneo di rifiuti radioattivi presso il sito di Bohunice

Bilancio: 11 milioni di euro
Scadenza iniziale: mar. 2016
Ultima scadenza: ago. 2017
Relazione della Corte del 2011
Non esaminata.

A dic. 2015
L’attuazione del progetto in questione era inizialmente prevista per il periodo tra marzo 2013 e marzo 2016. I lavori di costruzione sono iniziati nel 2015. Il completamento è ora previsto per agosto 2017. In seguito alla decisione di cambiare l’ubicazione, si sono rese necessarie una nuova valutazione d’impatto ambientale e una modifica della convenzione di sovvenzione. I ritardi in questo progetto non porteranno più a ritardi nei progetti di smantellamento in quanto la gestione di questi ultimi farà in modo che i rifiuti a media attività vengano prodotti solo una volta che la struttura di stoccaggio temporaneo sarà completata.

16. Decontaminazione del circuito primario

Bilancio iniziale: 6 milioni di euro
Ultimo bilancio: 5 milioni di euro
Scadenza iniziale: set. 2014
Ultima scadenza: set. 2016
(la parte riguardante la gestione dei rifiuti radioattivi è stata trasferita a JAVYS)
Relazione della Corte del 2011
Non esaminata.

A dic. 2015
L’inizio dei lavori era previsto per il 2013 e il loro completamento per la fine del 2014. In seguito a ritardi e a problematiche tecniche irrisolte, il progetto è stato sospeso. Il contratto con l’attuale fornitore è stato risolto. Il progetto in questione deve essere concluso prima che lo smantellamento nell’area controllata possa iniziare; pertanto, ritardi relativi a questo progetto potrebbero incidere sulla data di completamento della disattivazione.

17. Banca dati per la disattivazione comprendente l’inventario e la caratterizzazione radiologica

Bilancio iniziale: 2,48 milioni di euro
Ultimo bilancio: 3,5 milioni di euro
Scadenza iniziale: mag. 2012
Ultima scadenza: dic. 2012
Relazione della Corte del 2011
Non esaminata.

A dic. 2015
Sebbene il progetto sia stato completato nel 2012, la caratterizzazione e l’inventario devono essere aggiornati regolarmente. Vari progetti hanno registrato ritardi e uno sforamento dei costi a causa di informazioni incomplete sull’inventario e/o sulla caratterizzazione dei rifiuti.

Allegato VI

Ritardi e sforamento dei costi riguardanti un campione di 18 progetti chiave infrastrutturali e di sostegno per la disattivazione nucleare, finanziati dai programmi UE di assistenza a partire dal 2001

Progetto
Costo del progetto
(milioni di euro)
Finanziamenti erogati nell’ambito di appalti
Ritardo complessivo ad oggi
(anni)
Aumento dei costi ad oggi
(%)

UE
(milioni di euro)
Nazionali
(milioni di euro)

Ignalina, Lituania
Stoccaggio temporaneo per elementi di combustibile nucleare esaurito
(cfr. allegato IV, progetto 1).
211
206
5
9,2
25 %

Impianti di gestione e stoccaggio dei rifiuti solidi
(cfr. allegato IV, progetto 2).
184
184

9,0
53 %

Discarica per rifiuti ad attività molto bassa (fase 1 stoccaggio temporaneo)
7
6
1
2,8
0 %

Costruzione di una discarica per i rifiuti ad attività molto bassa (fase 3)
8
8

1,0
12 %

Deposito di bassa profondità per i rifiuti a bassa e a media attività, a vita breve (progettazione)
11
11

1,0
3 %

Totale per i cinque progetti
421
415
6

Totale finanziamento UE per la disattivazione erogato nell’ambito di appalti 2001-2014/15

989

Kozloduy, Bulgaria
Fornitura, installazione e messa in uso dell’attrezzatura di recupero e di condizionamento per le resine a scambio ionico
(l’estensione iniziale del progetto è stata estesa)
6
5
1
10,9
132 %

Progettazione e costruzione di una struttura di stoccaggio a secco per il combustibile esaurito (cfr. allegato IV, progetto 8)
73
73

4,3
50 %

Struttura per il recupero e la trasformazione della fase solida dai serbatoi per il concentrato dell’evaporatore (fase 1 completata, fase 2 terminata)
10
10

4,6
nessuno

Struttura per la fusione a plasma(cfr. allegato IV, progetto 9)
30
21
9
4,2
0 %

Seminari sulla riduzione delle dimensioni e sulla decontaminazione
19
19

2,8
0 %

Valutazione dell’inventario radiologico
1
1

1,3
nessuno

Totale per i sei progetti
139
129
9

Totale finanziamento UE per la disattivazione erogato nell’ambito di appalti 2001-2014

360

Bohunice, Slovacchia
Trattamento dei rifiuti storici – fanghi e sorbenti (completato)
11
11

3.0
38 %

Decontaminazione del circuito primario
(cfr. allegato IV, progetto 16) (sospeso)
4
4

2.0
0 %

Modifica del sistema di approvvigionamento energetico di JAVYS dopo lo spegnimento definitivo di V1
11
11

1.5
21 %

Aumento della capacità delle strutture di frammentazione e di decontaminazione esistenti
2
2

1.2
13 %

Trattamento dei rifiuti storici
6
4
2
0.4
7 %

Smantellamento delle attrezzature tecniche nella sala turbine di V1
8
8

-
6 %

Emissioni libere di materiali di disattivazione
3
3

-
20 %

Totale per i sette progetti
45
43
2

Totale finanziamento UE per la disattivazione erogato nell’ambito di appalti 2001-2014

228

Totale
Totale per i 18 progetti
605
587
17

Totale finanziamento UE per la disattivazione erogato nell’ambito di appalti 2001-2014

1 577

Fonte: Commissione, progetto di piano di lavoro annuale 2016, bozze di relazioni di monitoraggio 2016. Dati forniti dalla BERS e dall’Agenzia centrale di gestione dei progetti.

Allegato VII

Costruzione del deposito geologico di profondità per lo smaltimento finale del combustibile nucleare esaurito a Olkiluoto, Finlandia

Olkiluoto, che si trova sulla costa occidentale della Finlandia vicino ad una centrale nucleare, è destinato a diventare il sito del primo deposito geologico di profondità al mondo per lo smaltimento finale del combustibile nucleare esaurito a uso civile. Il deposito è progettato per accogliere i rifiuti provenienti dalle due centrali nucleari finlandesi.

Il suo processo di sviluppo mostra i lunghi tempi necessari alla sua realizzazione. Nel 1983, il governo finlandese ha preso una decisione di principio sul calendario e la strategia generali per la gestione dei rifiuti nucleari, ed è iniziato il processo di analisi geologica dei potenziali siti. Il sito di Olkiluoto è stato selezionato come sito di smaltimento finale nel 2000. A seguito di ciò sono stati intrapresi lavori intensivi di scavo e di ricerca per consentire lo smaltimento nel sostrato roccioso, a una profondità di 400-450 metri, del combustibile nucleare esaurito. Sono stati spesi circa 150 milioni di euro per questi lavori. Lo smaltimento del combustibile esaurito dovrebbe iniziare nei primi anni 2020.

La spesa complessiva sarà pari a circa 3,5 miliardi di euro, di cui circa 1 miliardo di euro nella fase di costruzione e circa 2,5 miliardi di euro per il funzionamento nell’arco di circa 100 anni. I finanziamenti sono attualmente raccolti nel Fondo nazionale per la gestione dei rifiuti radioattivi e provengono dalla riscossione delle tariffe per l’energia elettrica prodotta.

© Posiva Oy.

Risposte della Commissione

Sintesi

I

Nel contesto dei negoziati di adesione all’Unione europea, la Bulgaria, la Lituania e la Slovacchia si sono impegnate a chiudere e successivamente a disattivare otto reattori nucleari di prima generazione di concezione sovietica che non potevano essere ammodernati in modo economicamente vantaggioso alle norme di sicurezza occidentali.

II

L’UE si era impegnata ad aiutare tali paesi ad affrontare l’onere finanziario eccezionale imposto dal processo di disattivazione.

IV

La Commissione ritiene che il sostegno finanziario dell’UE abbia attenuato in modo efficace le conseguenze economiche della chiusura anticipata e che il processo di disattivazione sia ben avviato. Osserva, tuttavia, che il processo di disattivazione è lungo e complesso e va al di là dei sette anni del quadro finanziario pluriennale (QFP) superando, nella maggior parte dei casi, i due decenni.

I piani di disattivazione e le stime dei costi associate aggiornati e approvati nell’ambito del QFP 2014-2020 costituiscono la base per la programmazione nei tre Stati membri. Nell’ambito di queste disposizioni, la Commissione segue da vicino i progressi verso lo stadio ultimo di disattivazione, mantenendo al contempo il massimo livello di sicurezza.

V

La disattivazione è generalmente divisa in due fasi principali: i) post-chiusura (cioè ancora soggetta alla licenza operativa a causa della presenza di combustibile esaurito) e ii) disattivazione/smantellamento.

La Slovacchia e la Bulgaria si trovano nella seconda fase, mentre la Lituania, a causa della presenza di combustibile esaurito in uno dei reattori, si trova ancora nella fase di post-chiusura.

La Commissione ritiene, in linea con gli Stati membri, che nessuna centrale soggetta ai programmi di assistenza alla disattivazione nucleare (PADN) possa essere riavviata in modo economicamente vantaggioso. Riconosce al contempo che, come osservato in altre attività di disattivazione analoghe, restano ancora da affrontare le sfide tecniche cruciali di smantellamento dei reattori.

VI

Nei tre Stati membri, i programmi di disattivazione si trovano a diversi livelli di avanzamento e maturità.

I programmi di Bohunice (SK) e Kozloduy (BG) sono i più avanzati e il loro completamento è previsto, rispettivamente, per il 2025 e il 2030. Quest’ultimo programma è stato ridotto di cinque anni al momento della sua revisione nel 2011.

A Ignalina (LT), la disattivazione dei reattori di tipo Chernobyl rappresenta un processo unico nel suo genere che comporta in realtà le sfide maggiori.

Nonostante i progressi già conseguiti, la Commissione riconosce la necessità di un continuo miglioramento dei programmi di disattivazione.

Raccomandazione 1

La Commissione osserva che le raccomandazioni 1, lettera a) e 1 lettera b) sono rivolte agli Stati membri.

La Commissione accetta la raccomandazione 1 lettera c) nella misura in cui è interessata dalla stessa. Sostiene l’idea di migliorare lo scambio di migliori prassi e di conoscenze tecniche, e incoraggerà i tre Stati membri a farlo.

a)La Commissione ha già introdotto miglioramenti nel QFP attuale creando un quadro completo per la programmazione, la gestione dei progetti e il monitoraggio nell’ambito del quale operano gli Stati membri.

b)La Commissione condivide la necessità di sviluppare continuamente il know-how e le competenze, ma osserva che il ricorso a esperti esterni è utile in alcuni settori specialistici.

c)La Commissione ha già adottato misure per promuovere un ambiente aperto e trasparente, facilitare lo scambio delle migliori prassi e delle conoscenze, promuovere processi di standardizzazione con l’obiettivo, tra l’altro, di aumentare la competitività e migliorare la sicurezza.

VII

La Commissione riconosce l’importanza della gestione responsabile e sicura del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi. La Commissione formulerà pareri sui programmi nazionali e riferirà nel corso del 2016 al Parlamento e al Consiglio in merito all’attuazione della direttiva 2011/70/Euratom.

La Commissione osserva inoltre che le questioni legate allo smaltimento finale dei rifiuti ad alta attività e la gestione del combustibile esaurito vanno al di là dell’ambito di applicazione del programma di assistenza alla disattivazione nucleare.

Raccomandazione 2

a)La Commissione accetta la raccomandazione. La Commissione fisserà già gli orientamenti nei pareri che formulerà nel corso del 2016-2017 sui programmi nazionali nell’ambito della direttiva 2011/70/Euratom. In questo modo verrà avviato il dibattito che si terrà nel 2017 sulle opzioni per lo smaltimento, comprese le soluzioni regionali e di altro tipo basate sull’UE. Partendo da questo, la Commissione sarà in una posizione migliore per formulare opzioni politiche e una tabella di marcia entro il 2018.

b)La Commissione osserva che questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri ed è già stata affrontata attraverso la valutazione dei programmi nazionali e il parere che la Commissione indirizzerà agli Stati membri.

VIII

La Commissione riconosce che il cofinanziamento non è raggiunto in modo sistematico a livello di singolo progetto. Rileva che l’attuale base giuridica non fornisce una definizione chiara di cofinanziamento né stabilisce una percentuale minima da raggiungere. La Commissione osserva, come riportato dalla Corte, che il contributo totale di Lituania, Bulgaria e Slovacchia ai rispettivi programmi di disattivazione è pari a 1,09 miliardi di euro.

Raccomandazione 3

La Commissione osserva che questa raccomandazione è indirizzata agli Stati membri. Sosterrà l’azione raccomandata dalla Corte attraverso il suo sforzo finalizzato a introdurre un livello di cofinanziamento ben definito nell’ambito del programma di assistenza alla disattivazione nucleare, sostenendo in tal modo il principio «chi inquina paga». A questo proposito, condurrà una discussione con gli Stati membri ed esaminerà in modo critico il livello di cofinanziamento proposto dagli Stati membri nei programmi di lavoro annuali del 2017.

Raccomandazione 4

La Commissione accetta la raccomandazione.

Riconosce che il cofinanziamento contribuisce a un’attuazione efficiente ed efficace del programma e aumenta la responsabilità da parte dello Stato membro. Intraprenderà azioni per chiarire il significato dei «casi eccezionali debitamente giustificati» attualmente menzionati nei regolamenti ed esaminerà in modo critico il livello di cofinanziamento proposto dagli Stati membri nei programmi di lavoro annuali del 2017.

Raccomandazione 5

La Commissione accetta parzialmente la raccomandazione. La Commissione effettuerà una valutazione d’impatto, in linea con i requisiti del regolamento finanziario e dell’agenda «Legiferare meglio» per quanto riguarda le proposte di nuove iniziative. Questa valutazione d’impatto determinerà se il finanziamento deve proseguire stabilendo, se del caso, i meccanismi di finanziamento più adatti. Qualora la valutazione concludesse che il finanziamento deve continuare per il prossimo QFP, post-2020, la Commissione prenderà in considerazione la raccomandazione della Corte e garantirà che il meccanismo di finanziamento preveda incentivi a perseguire la disattivazione, fra cui un termine temporale e livelli adeguati di cofinanziamento da parte degli Stati membri.

Raccomandazione 6

La Commissione accetta parzialmente la raccomandazione.

La Commissione è in procinto di identificare i costi non relativi alla disattivazione. Questo processo sarà completato nella valutazione intermedia e saranno proposte possibili azioni per una graduale eliminazione di tali costi nel 2018.

Tuttavia, la Commissione ritiene che alcune funzioni essenziali, quali la sicurezza, non dovrebbero essere escluse dal finanziamento dell’UE.

Raccomandazione 7

La Commissione accetta la raccomandazione e rileva che sono già state adottate misure in tal senso. La valutazione è in corso e sarà completata entro ottobre 2016.

Raccomandazione 8

La Commissione accetta la raccomandazione e riconosce l’importanza della questione.

Ha iniziato ad affrontare questa raccomandazione attraverso l’attuazione della direttiva sui rifiuti. La Commissione sta attualmente rivedendo i programmi nazionali presentati nell’ambito della direttiva sui rifiuti e ha programmato una serie di studi, al fine di raccogliere informazioni e impegnarsi ulteriormente nella convalida.

Introduzione

20

Il settore nucleare dell’UE ha subito cambiamenti significativi negli ultimi dieci anni, con l’adozione di una normativa di riferimento a livello europeo sulla sicurezza nucleare, i rifiuti radioattivi, la gestione del combustibile esaurito e la radioprotezione. Inoltre, nel 2016, la Commissione ha adottato un nuovo programma indicativo nucleare (PINC), che per la prima volta copre le esigenze di finanziamento relative alla disattivazione delle centrali nucleari e alla gestione dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito, ivi compreso per il finanziamento di soluzioni a lungo termine, come la costruzione di impianti di smaltimento geologico in profondità.

La direttiva sui rifiuti radioattivi (direttiva 2011/70/Euratom del Consiglio) istituisce un quadro comunitario al fine di garantire la gestione responsabile e sicura del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi onde evitare di imporre oneri indebiti alle future generazioni. La direttiva va oltre la convenzione congiunta, stabilendo che gli Stati membri devono avere un programma nazionale per l’attuazione della politica di gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi.

La Commissione attraverso il PINC e la direttiva sui rifiuti mira a compilare per la prima volta un quadro completo di tutti i costi connessi alla disattivazione e alla gestione dei rifiuti, determinando al contempo in che modo gli Stati membri garantiscono che queste attività siano finanziate in base al principio « chi inquina paga».

Osservazioni

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 38-40

La Commissione ritiene, in linea con gli Stati membri, che nessuna centrale soggetta ai programmi di assistenza alla disattivazione nucleare (PADN) possa essere riavviata in modo economicamente vantaggioso.

40 Primo trattino

Se da un lato riconosce che il risultato atteso relativo alla licenza non sia stato raggiunto per la centrale di Ignalina, a causa della presenza di combustibile esaurito nell’impianto, la Commissione rileva altresì che lo smantellamento della sala turbine dell’INPP garantisca effettivamente l’irreversibilità del processo.

40 Secondo trattino

Per quanto riguarda la centrale di Kozloduy (BG), la Commissione osserva che i permessi aggiuntivi che potrebbero essere ancora necessari sono legati a opere che si svolgeranno oltre il punto di reversibilità.

40 Terzo trattino

Relativamente alla centrale di Bohunice (SK), va detto che lo stato attuale è in linea con il piano di disattivazione e la data di conclusione della disattivazione prevista nel 2025.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 41-42

Se da un lato riconosce che le principali sfide devono ancora essere affrontate, la Commissione rileva altresì che lo stato di avanzamento illustrato dalla tabella 3 è in linea con i piani di disattivazione e le date di conclusione della disattivazione per tutti e tre gli Stati membri. Le operazioni di smantellamento chiave nell’edificio del reattore sono possibili solo verso la fine del processo di disattivazione.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 43-46

Il PADN copre il processo di disattivazione e l’infrastruttura di gestione dei rifiuti, ivi compresi lo stoccaggio sicuro a lungo termine dei rifiuti e lo smaltimento dei rifiuti ad attività bassa. I rifiuti ad attività bassa comprendono in genere oltre il 90 % del volume dei rifiuti e sono disponibili soluzioni mature per lo smaltimento. Lo smaltimento del combustibile esaurito e dei rifiuti ad alta attività rientra tra le responsabilità degli Stati membri ai sensi della direttiva sui rifiuti radioattivi e copre tutti i rifiuti prodotti nello Stato membro.

48

Ai sensi della direttiva 2011/70/Euratom, ciascuno Stato membro assicura l’attuazione del proprio programma nazionale per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, comprendente tutti i tipi di combustibile esaurito e di rifiuti radioattivi soggetti alla sua giurisdizione e tutte le fasi della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, dalla generazione allo smaltimento.

La Commissione per la prima volta sta compilando un quadro completo dei piani degli Stati membri per quanto riguarda lo smaltimento e i costi associati.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 49-52

La Commissione esaminerà le ripercussioni economiche, legali e sociali dei depositi condivisi considerando che la condivisione degli impianti per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, ivi compresi gli impianti di smaltimento, può costituire potenzialmente un’opzione utile, sicura ed economicamente vantaggiosa.

53

Gli Stati membri comunicano per la prima volta alla Commissione il contenuto del loro programma nazionale entro agosto 2015. Entro 6 mesi dalla data di notifica, la Commissione può chiedere chiarimenti e/o esprimere il suo parere sull’eventuale conformità del contenuto del programma nazionale alla direttiva. Gli Stati membri forniscono i chiarimenti richiesti e/o informano la Commissione su ogni revisione dei programmi nazionali entro 6 mesi dalla richiesta della Commissione.

Gli Stati membri presentano inoltre una relazione alla Commissione sull’attuazione della presente direttiva, per la prima volta nell’agosto 2015 e successivamente ogni 3 anni.

Sulla base delle relazioni degli Stati membri, la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio quanto segue:

a)una relazione sui progressi realizzati con l’attuazione della presente direttiva e

b)un inventario dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito presenti sul territorio della Comunità e le prospettive future.

Questo esercizio è il primo del suo genere e la Commissione intende trarre insegnamenti da questo processo per cercare di migliorare e armonizzare in futuro il sistema di rendicontazione. Per questo esercizio particolare la Commissione ha dovuto tener conto dei programmi nazionali di tutti i 28 Stati membri, nonché delle relazioni nazionali. In considerazione di ciò e per poter avere un quadro completo, la Commissione ha tenuto conto del processo di valutazione dei programmi nazionali nel suo calendario per l’invio delle relazioni al Parlamento e al Consiglio. La relazione è prevista per il quarto trimestre del 2016.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 60-68

La Commissione riconosce che un certo numero di progetti di disattivazione hanno registrato ritardi, in particolare nel precedente quadro finanziario pluriennale. La Commissione ha introdotto un maggior numero di obblighi in materia di pianificazione, monitoraggio e rendicontazione per il periodo 2014-2020 e segue da vicino l’attuazione dei progetto attraverso revisioni documentali e in loco.

Occorre osservare che i ritardi registrati in Bulgaria e Slovacchia attualmente non influiscono attualmente sulla data di conclusione della disattivazione.

69

La Commissione ritiene che sia della massima importanza che gli operatori nucleari e i titolari delle licenze di disattivazione sviluppino il know-how e le competenze, in particolare nella gestione dei progetti. Tuttavia, il ricorso ad esperti esterni è utile in alcuni settori specialistici.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 73-74

Durante l’ultimo decennio, le prospettive in termini di disattivazione nucleare si sono evolute notevolmente. La Commissione ha contribuito al miglioramento della stima dei costi per i programmi di disattivazione e ha partecipato alla definizione della struttura internazionale per la determinazione dei costi di disattivazione degli impianti nucleari nel 2012 insieme all’OCSE/AEN. In relazione alla stima dei costi di disattivazione, sono ancora necessari ulteriori sviluppi; si tratta di una questione di grande interesse in tutto il mondo, visto che l’OCSE/AEN e l’AIEA sono ancora molto attivi nell’affrontare la stima dei costi e le incertezze. La Commissione sostiene pienamente queste attività.

La Commissione osserva che i principali costi sono aumentati entro il 2011, come dimostrato anche nella figura 16. La variazione di velocità riflette i miglioramenti apportati nella gestione del programma derivanti dal precedente audit, in particolare nei programmi di Bulgaria e Slovacchia.

75

Per il periodo 2014-2020 non è previsto alcun deficit di finanziamento, mentre la Commissione ha incrementato la sua attività di monitoraggio e controllo dei programmi. La Commissione ha altresì avviato una valutazione approfondita della solidità dei piani di finanziamento, che dovrebbe essere ultimata alla fine di ottobre 2016.

Inoltre, la Commissione ha utilizzato il modello QUEST per l’analisi delle politiche macroeconomiche e la ricerca (che viene utilizzato dalla Commissione per le sue previsioni) al fine di eseguire diversi scenari per i programmi post-2020. Il risultato principale è stato che anche nella peggiore delle ipotesi gli Stati membri possono finanziare i programmi di disattivazione con un impatto trascurabile o ridotto sui loro parametri macroeconomici.

Nel considerare il quadro finanziario post-2020, la Commissione effettuerà una valutazione d’impatto, in linea con i requisiti del regolamento finanziario e dell’agenda «Legiferare meglio» per quanto riguarda le proposte di nuove iniziative, pur non assumendo in questa fase alcun impegno in relazione a qualsivoglia finanziamento post 2020. Questa valutazione d’impatto esaminerà se il finanziamento deve essere continuato, e in tal caso, i meccanismi di finanziamento più adatti. Cfr. risposta della Commissione alla raccomandazione 5.

77

Inoltre, la Commissione ha rafforzato la programmazione nell’ambito del QFP 2014-2020, introducendo come prerequisito la presentazione dei piani di disattivazione e di finanziamento. La completezza e la solidità di questi piani è al momento in corso di valutazione da parte di un esperto esterno indipendente.

80

La Commissione ha richiesto un’analisi approfondita del personale operante presso la centrale di Ignalina tenendo conto della necessità di non mettere in pericolo la sicurezza del sito, data la presenza di combustibile esaurito nel reattore e la relativamente maggiore pericolosità attualmente rimanente.

82

La Commissione riconosce che vi è il rischio che l’insufficienza di incentivi a mantenere un livello di organico limitato allo stretto necessario potrebbe comportare un aumento dei costi. Da diversi anni vengono adottate diverse misure per attenuare questo rischio, compresa una valutazione sistematica dei vantaggi legati all’esternalizzazione delle attività e un piano annuale di assunzione quantitativa di personale basato sulle attività previste. Sono attualmente in corso discussioni sulle modalità pratiche per utilizzare ulteriormente i programmi di co-finanziamento al fine di allineare l’interesse degli attori locali con quelli della Commissione.

84

La Commissione osserva che i deficit di finanziamento si stanno riducendo sia per la Bulgaria che per la Slovacchia. Le valutazioni della Commissione si basano sul piano di disattivazione e le risorse disponibili. Saranno rivalutati a seguito dei risultati della valutazione intermedia.

85

La Commissione è consapevole del fatto che sono necessari ulteriori sforzi in relazione alla stima dei costi di disattivazione. Questo punto è riconosciuto anche da altre organizzazioni internazionali come l’OCSE/AEN e l’AIEA. La Commissione segue da vicino lo sviluppo in questo settore e può vantare un gruppo di esperti sul finanziamento della disattivazione tramite il quale concentrerà i suoi sforzi in questo settore.

Per quanto riguarda i programmi in questione, la Commissione utilizza un approccio più conservatore e prudente rispetto agli Stati membri. Tuttavia, nel caso della Bulgaria e della Slovacchia, la tendenza generale osservata per il deficit di finanziamento è verso il basso.

Cfr. altresì risposte della Commissione al paragrafo 75 e alla raccomandazione 5.

87

Il servizio di audit interno della Commissione aveva già individuato queste carenze del sistema di gestione e controllo. Di conseguenza, dal 2015 è in vigore un piano d’azione ed è attualmente in corso di attuazione. Le azioni chiave che affrontano il problema sottolineato dalla Corte saranno completate entro la fine del mese di ottobre 2016 e per fine anno è prevista un’ulteriore serie di azioni concordate.

Risposta congiunta ai paragrafi 89-90

Tenendo conto che queste centrali hanno affrontato la chiusura prematura a causa di una decisione politica, è logico che i fondi non possano coprire la totalità dei costi di disattivazione. Uno dei motivi alla base del sostegno finanziario dell’UE era quello di ridurre l’onere finanziario derivante da questa situazione per gli Stati membri.

91

La base giuridica non fissa alcun livello di cofinanziamento nazionale. Si riferisce solo alla necessità di continuare la prassi di cofinanziamento precedentemente stabilita. Sebbene generalmente non conseguito a livello di singolo progetto, ci sarà un cofinanziamento a livello di programma generale.

Il contributo totale di Lituania, Bulgaria e Slovacchia per i rispettivi programmi di disattivazione è pari a 1,09 miliardi di euro.

92

La Commissione ritiene che l’obiettivo di rafforzare il cofinanziamento nazionale sia importante. Tuttavia, in questa fase, la Commissione non è in grado di assumere un impegno forte rispetto alla raccomandazione della Corte, ossia di aumentare il cofinanziamento da parte degli Stati membri entro la fine del 2016. Le possibili opzioni saranno esaminate nel corso della valutazione intermedia del programma che verrà svolta nel 2017.

93

I piani di disattivazione e le stime dei costi approvati nell’ambito del QFP 2014-2020 costituiscono la base per la programmazione nei tre Stati membri. Lo smaltimento del combustibile esaurito e dei rifiuti ad alta attività rientra tra le responsabilità degli Stati membri ai sensi della direttiva sui rifiuti radioattivi e per questo motivo non è stato incluso nel PADN.

94

La direttiva 2011/70/Euratom del Consiglio stabilisce che i costi per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi sono sostenuti da coloro che hanno prodotto questi stessi materiali [articolo 4, paragrafo 3, lettera e)], nonché la chiara suddivisione delle responsabilità tra gli organismi coinvolti nelle diverse fasi di gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi [articolo 5, paragrafo 1, lettera f)]; e che gli Stati membri assicurano che il quadro nazionale esiga la disponibilità al momento opportuno di adeguate risorse finanziarie […] soprattutto per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, tenendo nel debito conto la responsabilità dei produttori di combustibile esaurito e di rifiuti radioattivi (articolo 9).

95

L’attuazione della direttiva sui rifiuti da parte degli Stati Uniti costituisce una priorità per la Commissione. Attualmente la revisione dei programmi nazionali degli Stati membri è in corso e affronterà tutti questi problemi.

96

I piani di disattivazione comprendono il costo della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, come richiesto dalla normativa PADN. Non è compreso il costo dei progetti di smaltimento da avviare nel lungo termine, ma è incluso il costo degli impianti di stoccaggio necessari per colmare questo divario.

Conclusioni e raccomandazioni

107

Dall’audit del 2011, la Commissione ha introdotto una serie di importanti miglioramenti nella programmazione e nella gestione dei progetti. La base giuridica 2014-2020 ha introdotto specifici obiettivi misurati da indicatori chiave di performance e un nuovo quadro di monitoraggio e rendicontazione.

La Commissione ritiene che, di conseguenza, il sostegno finanziario dell’UE abbia efficacemente attenuato le ripercussioni economiche della chiusura anticipata e che il processo di disattivazione sia ben avviato. Osserva tuttavia che il processo di disattivazione è lungo e complesso e va al di là dei sette anni del QFP, superando, nella maggior parte dei casi, i due decenni.

I piani di disattivazione e le stime dei costi associati aggiornati e approvati nell’ambito del QFP 2014-2020 costituiscono la base per la programmazione nei tre Stati membri. Nell’ambito di queste disposizioni, la Commissione segue da vicino i progressi verso lo stadio ultimo di disattivazione, mantenendo al contempo il massimo livello di sicurezza.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 108-111

La Commissione monitora in modo proattivo l’attuazione verso il raggiungimento degli obiettivi fissati nel regolamento del Consiglio e riferisce annualmente al Parlamento e al Consiglio.

La disattivazione è generalmente divisa in due fasi principali: i) post-chiusura (cioè ancora soggetta alla licenza operativa a causa della presenza di combustibile esaurito) e ii) disattivazione/smantellamento.

La Slovacchia e la Bulgaria si trovano nella seconda fase mentre la Lituania, a causa della presenza del combustibile esaurito in uno dei reattori, si trova ancora durante la fase post-chiusura.

La Commissione ritiene, in linea con gli Stati membri, che nessuna centrale soggetta ai programmi di assistenza alla disattivazione nucleare (PADN) possa essere riavviata in modo economicamente vantaggioso. Riconosce che, come osservato in altre attività di disattivazione analoghe, restano ancora da affrontare le sfide tecniche cruciali di smantellamento dei reattori.

Raccomandazione 1 — Assicurare l’avanzamento della disattivazione

La Commissione rileva che le raccomandazioni 1, lettera a), e 1 lettera b), sono rivolte agli Stati membri.

La Commissione accetta la raccomandazione 1 lettera c) nella misura in cui è interessata dalla stessa. Sostiene l’idea di migliorare lo scambio di migliori prassi e di conoscenze tecniche, e incoraggerà i tre Stati membri a farlo.

a)Nell’ambito dell’attuale QFP, la Commissione ha reso prioritaria l’istituzione di un quadro generale per la programmazione, la gestione dei progetti e il monitoraggio affinché gli Stati membri possano lavorarvici dall’interno. Inoltre, la Commissione ha introdotto un sistema di gestione del valore acquisito (EVM) per misurare le prestazioni e i progressi del progetto in modo obiettivo. L’impatto complessivo di questi cambiamenti è previsto nei prossimi anni.

b)La Commissione ritiene che sia della massima importanza che gli operatori nucleari e i titolari delle licenze di disattivazione sviluppino il know-how e le competenze, in particolare nella gestione dei progetti e che identifichino i settori in cui l’esternalizzazione dei servizi apporti un valore aggiunto. Il ricorso ad esperti esterni è utile in alcuni settori specialistici.

c)La Commissione cerca di promuovere un ambiente aperto e trasparente, facilitare lo scambio delle migliori prassi e delle conoscenze, promuovere processi di standardizzazione con l’obiettivo, tra l’altro, di aumentare la competitività e migliorare la sicurezza.

A tale scopo, la Commissione ha riattivato nel 2015 il gruppo sui finanziamenti alla disattivazione, composto da esperti nazionali che forniscono conoscenze aggiornate sui costi di disattivazione e la gestione dei finanziamenti.

La Commissione utilizzerà altresì la sua partecipazione nei consessi internazionali e nei gruppi di lavoro al fine di condividere l’esperienza acquisita mediante la gestione dei programmi di disattivazione. In particolare, saranno perseguite le attività in collaborazione con l’AIEA e l’OCSE/AEN.

112

Per quanto riguarda la relazione sui piani degli Stati membri, cfr. risposta della Commissione al paragrafo 53.

La Commissione sta attualmente valutando i programmi nazionali di tutti i 28 Stati membri. Questo esercizio è il primo del suo genere e la Commissione intende trarre insegnamenti da questo processo per cercare di migliorare e armonizzare in futuro il sistema di rendicontazione. Per questo esercizio particolare, la Commissione ha dovuto tener conto dei programmi nazionali di tutti i 28 Stati membri, nonché delle relazioni nazionali. In considerazione di ciò e per poter avere un quadro completo, la Commissione ha tenuto conto del processo di valutazione dei programmi nazionali nel suo calendario per l’invio delle relazioni al Parlamento e al Consiglio. La relazione è prevista per il quarto trimestre del 2016.

Raccomandazione 2 — Soluzioni per lo smaltimento finale del combustibile nucleare esaurito

a)La Commissione accetta la raccomandazione. La Commissione conferisce una grande importanza alla gestione responsabile e sicura del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi onde evitare di imporre oneri indebiti alle future generazioni. In questo senso, la Commissione fisserà già gli orientamenti nei pareri che formulerà durante il 2016-2017 sui programmi nazionali nell’ambito della direttiva 2011/70/Euratom. In questo modo verrà avviato il dibattito che si terrà nel 2017 sulle opzioni per lo smaltimento, compresa la possibilità di soluzioni regionali e di altro tipo basate sull’UE. Partendo da questo, la Commissione sarà in una posizione migliore per formulare opzioni politiche e una tabella di marcia entro il 2018.

b)La Commissione osserva che questa raccomandazione è indirizzata agli Stati membri ed è già stata affrontata attraverso la valutazione dei programmi nazionali e il parere che la Commissione indirizzerà agli Stati membri. La Commissione intende avviare uno studio nel 2017 al fine di valutare le stime dei costi di gestione dei rifiuti degli Stati membri.

113

I piani di disattivazione approvati nell’ambito del QFP 2014-2020 costituiscono la base per la programmazione nei tre Stati membri. Il costo dello smaltimento finale del combustibile esaurito e dei rifiuti ad alta attività non è considerato ammissibile nell’ambito del PADN e non rientra tra i valori di riferimento. Lo smaltimento del combustibile esaurito e dei rifiuti ad alta attività rientra tra le responsabilità degli Stati membri ai sensi della direttiva sui rifiuti radioattivi. Il PADN dovrebbe garantire la complementarità e la coerenza dell’intervento dell’Unione pertinente al fine di rispettare il principio di proporzionalità.

114

La Commissione sottolinea che, nell’ambito del QFP 2014-2020, non vi è alcuna carenza a livello di finanziamento degli obiettivi concordati.

Raccomandazione 3 — Osservanza del principio «chi inquina paga» mediante un incremento dei finanziamenti nazionali per il periodo 2014-2020 e oltre

La Commissione osserva che questa raccomandazione è indirizzata agli Stati membri.

La Commissione sosterrà l’azione raccomandata dalla Corte attraverso il suo sforzo finalizzato a introdurre un livello di cofinanziamento ben definito, sostenendo in tal modo il principio «chi inquina paga». A questo proposito, condurrà una discussione con gli Stati membri ed esaminerà in modo critico il livello di cofinanziamento proposto dagli Stati membri nei programmi di lavoro annuali del 2017.

Raccomandazione 4 — Aumento del cofinanziamento nazionale durante il periodo di finanziamento 2014-2020

La Commissione accetta la raccomandazione.

La Commissione riconosce che il cofinanziamento contribuisce a un’attuazione efficiente ed efficace dei programmi e aumenta la responsabilità da parte dello Stato membro. Tuttavia, l’attuale base giuridica non fissa un livello specifico per questo cofinanziamento. La Commissione, come primo passo, intraprenderà pertanto azioni per chiarire il significato dei «casi eccezionali debitamente giustificati» attualmente menzionati nei regolamenti ed esaminerà in modo critico il livello di cofinanziamento proposto dagli Stati membri nei programmi di lavoro annuali del 2017.

Raccomandazione 5 — Cessazione degli appositi programmi di finanziamento per la disattivazione nucleare in Lituania, Bulgaria e Slovacchia dopo il 2020

La Commissione accetta parzialmente la raccomandazione. La Commissione effettuerà una valutazione d’impatto, in linea con i requisiti del regolamento finanziario e dell’agenda «Legiferare meglio» per quanto riguarda le proposte di nuove iniziative. Questa valutazione d’impatto esaminerà se il finanziamento deve essere continuato, e in tal caso, i meccanismi di finanziamento più adatti. Qualora la valutazione concludesse che il finanziamento deve continuare per il prossimo QFP, post-2020, la Commissione prenderà in considerazione la raccomandazione della Corte e garantirà che il meccanismo di finanziamento preveda incentivi a perseguire la disattivazione, fra cui un termine temporale e livelli adeguati di cofinanziamento da parte degli Stati membri.

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La Commissione ha richiesto un’analisi approfondita del personale operante presso la centrale di Ignalina tenendo conto della necessità di non mettere in pericolo la sicurezza del sito, data la presenza del combustibile esaurito rimasto negli edifici dei reattori, il pericolo associato e la conseguente necessità di mantenere operative le funzioni di sicurezza essenziali.

Raccomandazione 6 — Finanziamento UE esclusivamente per le spese di disattivazione

La Commissione accetta parzialmente la raccomandazione.

La Commissione è in procinto di identificare i costi non relativi alla disattivazione. Questo processo sarà completato nella valutazione intermedia e saranno proposte possibili azioni per una graduale eliminazione di tali costi nel 2018.

Tuttavia, la Commissione ritiene che alcune funzioni essenziali, quali la sicurezza, non dovrebbero essere escluse dal finanziamento dell’UE.

Raccomandazione 7 — Maggiore sorveglianza da parte della Commissione

La Commissione accetta la raccomandazione e rileva che sono già state adottate misure in tal senso. La valutazione delle condizionalità ex ante sarà completata entro ottobre 2016.

Raccomandazione 8 — Trattamento contabile

La Commissione accetta la raccomandazione e riconosce l’importanza della questione.

Ha iniziato ad affrontare questa raccomandazione attraverso l’attuazione della direttiva sui rifiuti. La Commissione sta attualmente rivedendo i programmi nazionali presentati nell’ambito della direttiva sui rifiuti e ha programmato una serie di studi, al fine di raccogliere informazioni e impegnarsi ulteriormente nella convalida.

QJ-AB-16-020-IT-E    ISSN 1977-5709

La disattivazione di otto reattori nucleari di concezione sovietica in Lituania, Bulgaria e Slovacchia era tra le condizioni poste per l’adesione dei tre paesi all’UE. La Corte ha constatato che i programmi UE di finanziamento appositamente istituiti per l’adempimento di tale requisito non hanno creato gli incentivi corretti per una disattivazione tempestiva ed economicamente efficiente. Sebbene siano stati compiuti progressi, quasi tutti i progetti chiave infrastrutturali hanno registrato ritardi e restano ancora da affrontare le sfide cruciali insite nei lavori da eseguire nelle zone controllate. Entro il 2020, il sostegno dell’UE dovrebbe aver raggiunto, in totale, i 3,8 miliardi di euro. Il costo totale stimato della disattivazione ammonterà ad almeno 5,7 miliardi di euro. Se si includono le spese di smaltimento finale dei rifiuti ad alta attività, tale cifra complessiva potrebbe raddoppiare.