EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12 rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx

Strona internetowa: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5454-2 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/059269 | QJ-AB-16-020-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5473-3 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/701932 | QJ-AB-16-020-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5510-5 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/94246 | QJ-AB-16-020-PL-E

© Unia Europejska, 2016

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielenia rys. 1, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 i 15 oraz ilustracji w załączniku VII należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

Wydarzenie | Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli | 25.3.2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) | 2.5.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego | 14.7.2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach | 15.7.2016

PL
2016

nr 22

Sprawozdanie specjalne

Programy pomocy unijnej
na rzecz likwidacji obiektów
jądrowych na Litwie,
w Bułgarii i na Słowacji –
od 2011 r. poczyniono
pewne postępy, lecz wciąż
należy zmierzyć się
z najpoważniejszymi
wyzwaniami

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II, której przewodniczy członek Trybunału Henri Grethen i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak polityki strukturalne, transport i energia. Kontrolą kierował Phil Wynn Owen, członek sprawozdawca, a w działania kontrolne zaangażowany był zespół kontrolny Izby II.

Spis treści

Glosariusz

Wykaz skrótów

Streszczenie

Wstęp

Programy pomocy UE na rzecz likwidacji obiektów jądrowych

Czym jest likwidacja obiektów jądrowych?

Gospodarowanie odpadami promieniotwórczymi

Zasada „zanieczyszczający płaci” jako zasada unijna i międzynarodowa

Role i obowiązki podmiotów w ramach programów pomocy UE na rzecz likwidacji obiektów jądrowych

Poprzednie sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w sprawie likwidacji obiektów jądrowych

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Od 2011 r. poczyniono pewne postępy w zakresie likwidacji obiektów jądrowych, lecz wciąż należy zmierzyć się z najpoważniejszymi wyzwaniami

Poczyniono postępy na terenach niekontrolowanych, jednak likwidacja budynków reaktora jeszcze nie została rozpoczęta, a infrastruktura do celów gospodarowania odpadami promieniotwórczymi została tylko częściowo ukończona

W prawie wszystkich kluczowych projektach likwidacji infrastruktury doszło do opóźnień

Szacowany koszt likwidacji wyniesie co najmniej 5,7 mld euro oraz dwukrotność tej kwoty w przypadku doliczenia kosztów trwałego składowania

Od 2010 r. łączny szacowany koszt likwidacji wzrósł o 40% – do kwoty 5,7 mld euro

Odnośne państwa członkowskie, zwłaszcza Litwa, borykają się z problemami finansowymi

Przeprowadzona przez Komisję ocena planów finansowych i planów likwidacji była niedostateczna

Zdecydowana większość kosztów we wszystkich trzech państwach członkowskich jest finansowana z budżetu UE

Łączny szacowany koszt uległby podwojeniu w przypadku doliczenia kosztów trwałego składowania wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych

Zobowiązania z tytułu przyszłych kosztów nie są odpowiednio ujmowane w żadnym z trzech państw członkowskich

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | – | Reaktory jądrowe likwidowane w ramach programów pomocy unijnej na rzecz likwidacji obiektów jądrowych
Załącznik II | – | Przegląd podstaw prawnych programów pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych
Załącznik III | – | Reaktory jądrowe w państwach członkowskich i ich status na dzień 31 grudnia 2015 r.
Załącznik IV | – | Przegląd podmiotów w ramach programów pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych
Załącznik V | – | Finansowane przez UE projekty zbadane w ramach kontroli
Załącznik VI | – | Opóźnienia i przekroczenia kosztów wpływające na próbę 18 kluczowych projektów infrastrukturalnych na rzecz likwidacji i projektów wspierających finansowanych w ramach programów pomocy unijnej od 2001 r.
Załącznik VII | – | Budowa repozytorium w głębokich warstwach geologicznych na potrzeby trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego w Olkiluoto, Finlandia

Odpowiedzi Komisji

Glosariusz

Aktywacja: proces, w ramach którego napromieniowanie neutronowe powoduje niezamierzoną indukcję promieniotwórczości w moderatorach, chłodziwach oraz materiałach konstrukcyjnych i osłonowych.

Budynek reaktora: budynek, w którym znajduje się reaktor i inne ważne podzespoły, stanowiący część terenu kontrolowanego.

Działania na rzecz likwidacji: projekty mające na celu złagodzenie obciążenia finansowego państw członkowskich związanego z likwidacją obiektów.

Elektrownia jądrowa: elektrownia wykorzystująca jako paliwo materiał rozszczepialny.

Likwidacja obiektów jądrowych: proces, w ramach którego elektrownia jądrowa jest demontowana i jej teren jest oczyszczany do wstępnie określonego stopnia końcowego.

Likwidacja techniczna: w niniejszym sprawozdaniu oznacza metodykę, technologie i prace związane z dekontaminacją, demontażem i rozdrobnieniem konstrukcji i systemów aktywowanych/skażonych promieniotwórczo oraz odpowiednim nimi zarządzaniem.

Międzynarodowe fundusze wspierania likwidacji: fundusze zarządzane przez EBOR wspierające proces likwidacji na Litwie poprzez Międzynarodowy Fundusz Wspierania Likwidacji Elektrowni Ignalino (IIDSF), w Bułgarii poprzez Międzynarodowy Fundusz Wspierania Likwidacji Elektrowni Kozłoduj (KIDSF) oraz na Słowacji poprzez Międzynarodowy Fundusz Wspierania Likwidacji Elektrowni Bohunice (BIDSF).

Mokre składowanie wypalonego paliwa jądrowego: wypalone paliwo jądrowe jest składowane w basenach. Jest to jedna z dwóch możliwości tymczasowego składowania wypalonego paliwa jądrowego, drugą opcją jest „składowanie suche”.

Odpady promieniotwórcze: materiał powstający wskutek działalności elektrowni i na skutek procesów zmierzających do jej likwidacji, dotknięty skażeniem promieniotwórczym lub aktywacją. Kategorię tę można dodatkowo podzielić na podstawie poziomu promieniotwórczości odpadów (wyłączone, bardzo krótkożyciowe, bardzo niskoaktywne, niskoaktywne, średnioaktywne lub wysokoaktywne).

Plan ostatecznej likwidacji: dokument opracowany przez operatora elektrowni jądrowej w przypadku zamknięcia obiektu oraz złożony w ramach wniosku o pozwolenie na likwidację. Określa on wszystkie niezbędne działania oraz ich harmonogram i szacowane koszty, a także obejmuje plan finansowy. Dokument można modyfikować w trakcie likwidacji.

Pozwolenia: wszystkie działania przeprowadzane w cyklu życia elektrowni jądrowych, w tym likwidacja, podlegają regulacji i wymagają pozwolenia ze strony organu krajowego. W celu prowadzenia prac na terenie kontrolowanym wymagana jest zmiana pozwolenia na eksploatację na pozwolenie na likwidację.

Programy pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych: programy unijne zainicjowane w celu zapewniania pomocy finansowej na rzecz Litwy, Bułgarii i Słowacji w procesie zamykania i likwidacji reaktorów jądrowych wybudowanych według projektu radzieckiego, których nie można było w sposób ekonomicznie zasadny dostosować do zachodnich norm bezpieczeństwa, odpowiednio w elektrowniach Ignalino, Kozłoduj i Bohunice, zgodnie z odpowiednimi warunkami ustanowionymi w traktatach o przystąpieniu tych państw.

Reaktor jądrowy: system znajdujący się na terenie elektrowni jądrowej, w którym zachodzą i są kontrolowane ciągłe jądrowe reakcje łańcuchowe.

Repozytorium w głębokich warstwach geologicznych: obiekt trwałego składowania jest zlokalizowany w stabilnej formacji geologicznej w celu zapewnienia długotrwałego zabezpieczenia (przez tysiące lat lub dłużej) odpadów promieniotwórczych długożyciowych oraz odizolowania odpadów od dostępnej biosfery. Składowanie oznacza brak zamiaru odzyskania odpadów, chociaż taka możliwość nie jest wykluczona. Składowanie geologiczne jest metodą składowania w szczególności wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych.

Rezerwa: w rachunkowości jest to zobowiązanie zarejestrowane w bilansie, którego kwota lub termin zapłaty są niepewne.

Skażenie: niezamierzona, niepożądana obecność substancji promieniotwórczej na powierzchniach lub w ciałach stałych lub proces prowadzący do obecności substancji promieniotwórczej w takich miejscach.

Suche składowanie wypalonego paliwa jądrowego: wypalone paliwo jądrowe jest zamknięte w pojemnikach osłonowych w specjalnym obiekcie. Jest to jedna z dwóch możliwości tymczasowego składowania wypalonego paliwa jądrowego, drugą opcją jest „składowanie mokre”.

Środki łagodzące: projekty mające na celu złagodzenie niektórych skutków utraty krajowych zdolności produkcyjnych w zakresie energii w związku z wczesnym zamknięciem obiektów.

Teren kontrolowany: teren kontrolowany podlegający specjalnym przepisom w celu zapewnienia ochrony przed promieniowaniem jonizującym oraz zapobiegania rozprzestrzenianiu się skażenia promieniotwórczego.

Teren niezagospodarowany: chociaż ten termin nie posiada standardowej definicji międzynarodowej, do celów niniejszego sprawozdania należy go rozumieć jako końcowy stan terenu zlikwidowanej elektrowni jądrowej, który umożliwia wyłączenie terenu spod kontroli regulacyjnej.

Teren zdegradowany: chociaż termin ten nie posiada standardowej definicji międzynarodowej, do celów niniejszego sprawozdania należy go rozumieć jako końcowy stan terenu zlikwidowanej elektrowni jądrowej, który to teren nie spełnia wymogów dla terenu niezagospodarowanego. Teren zdegradowany podlega kontroli regulacyjnej, a jego ponowne wykorzystanie i ponowne zagospodarowanie podlegają określonym ograniczeniom.

Trwałe składowanie: ostatni etap w procesie gospodarowania odpadami promieniotwórczymi. Dostępne są różnorodne opcje, w tym składowanie w repozytorium w głębokich warstwach geologicznych w przypadku wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych.

Warunki ex ante: warunki skutecznego i wydajnego wykorzystania wsparcia z UE. Warunki ex ante dla programów pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych zostały ustanowione w rozporządzeniach Rady nr 1368/2013¹ i 1369/2013². Litwa, Bułgaria i Słowacja musiały podjąć odpowiednie działania, aby spełnić te warunki przed przyjęciem przez Komisję decyzji w sprawie finansowania dotyczącej rocznego programu prac na 2014 r.

Wieloletnie ramy finansowe (WRF): WRF określają priorytety dotyczące wydatków oraz maksymalne kwoty, które UE może wydać w poszczególnych obszarach w ustalonym okresie kilku lat. Pułapy wydatków ustanowione w rozporządzeniu w sprawie wieloletnich ram finansowych nie są równe pułapom określonym w budżecie UE, które są zawsze niższe. WRF obejmują także źródła dochodów dla budżetu UE oraz mechanizmy korekt finansowych dla danego okresu (obecnie obejmującego lata 2014–2020).

Wypalone paliwo jądrowe: paliwo jądrowe, które zostało napromieniowane w reaktorze i które osiągnęło koniec swojego okresu użytkowania.

Zarządzanie pośrednie: jeden z trzech różnych sposobów wykonywania budżetu UE. W tym trybie zarządzania Komisja ponosi ogólną odpowiedzialność za budżet, ale powierza realizację działań jednemu lub kilku krajom partnerskim, organizacjom międzynarodowym, agencjom państw członkowskich lub innym podmiotom.

Zasada „zanieczyszczający płaci”: ogólnie przyjęta praktyka w ramach polityki ochrony środowiska, która stanowi, że koszty zwalczania zanieczyszczenia powinny ponosić podmioty powodujące to zanieczyszczenie.

Zobowiązanie warunkowe: w rachunkowości jest to bieżące zobowiązanie, którego zapłata nie jest prawdopodobna lub którego wysokość nie może być wiarygodnie zmierzona, bądź ewentualne zobowiązanie zależne od tego, czy jakieś niepewne zdarzenie wystąpi w przyszłości.

Zobowiązanie: w rachunkowości jest to bieżące zobowiązanie wynikające ze zdarzenia mającego miejsce w przeszłości.

1Rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1368/2013 z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia unijnego dla programów pomocy dotyczących likwidacji obiektów jądrowych w Bułgarii i na Słowacji oraz uchylające rozporządzenia (Euratom) nr 549/2007 i (Euratom) nr 647/2010 (Dz.U. L 346 z 20.12.2013, s. 1).

2Rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1369/2013 z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia unijnego dla programu pomocy dotyczącego likwidacji obiektu jądrowego na Litwie oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1990/2006 (Dz.U. L 346 z 20.12.2013, s. 7).

Wykaz skrótów

EBOR: Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju

IAS: Służba Audytu Wewnętrznego Komisji Europejskiej

JAVYS a.s.: słowackie przedsiębiorstwo państwowe odpowiedzialne za likwidację obiektów i gospodarowanie odpadami promieniotwórczymi

MAEA: Międzynarodowa Agencja Energii Atomowej

RBMK-1500: Reaktor kanałowy dużej mocy (taki jak na Litwie)

SERAW: bułgarskie przedsiębiorstwo państwowe zajmujące się gospodarowaniem odpadami promieniotwórczymi

VVER 440/230: wodno-wodny reaktor energetyczny (taki jak w Bułgarii i na Słowacji)

Streszczenie

I

Gdy Litwa, Bułgaria i Słowacja były państwami kandydującymi do przystąpienia do Unii Europejskiej (UE), zamknięcie, a następnie likwidację ośmiu reaktorów jądrowych pierwszej generacji wybudowanych według projektu radzieckiego w trzech elektrowniach jądrowych określono jako warunek przystąpienia tych państw.

II

Zamknięcie, a następnie likwidacja reaktorów jądrowych przed końcem ich zakładanego okresu eksploatacji stanowiły istotne obciążenie finansowe i gospodarcze dla tych trzech państw członkowskich. W związku z tym UE zgodziła się udzielić im wsparcia finansowego, począwszy od 1999 r. Do 2020 r. wsparcie ze strony UE wyniesie łącznie 3,8 mld euro, z czego największą część otrzyma Litwa, a następnie kolejno Bułgaria i Słowacja.

III

Celem niniejszej kontroli było ustalenie, czy dokonano postępów we wdrażaniu programów pomocy UE na rzecz likwidacji obiektów jądrowych na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji w okresie od 2011 r., kiedy to opublikowane zostało poprzednie sprawozdanie Trybunału w tej sprawie.

IV

Specjalne programy finansowania przez UE likwidacji obiektów jądrowych nie stworzyły odpowiednich zachęt do terminowej i racjonalnej pod względem kosztów likwidacji.

V

Od 2011 r. dokonano pewnych postępów w procesie likwidacji elektrowni jądrowych Ignalino na Litwie, Kozłoduj w Bułgarii oraz Bohunice na Słowacji. Zdemontowane zostały kluczowe podzespoły na niekontrolowanych terenach elektrowni, jednak w żadnym z trzech odnośnych państw członkowskich wciąż nie zostały podjęte poważne wyzwania związane z pracami na terenach kontrolowanych, w tym w budynkach reaktora. Chociaż władze tych państw członkowskich twierdzą, że elektrownie zostały nieodwracalnie zamknięte, nie wszystkie oczekiwane produkty, które Komisja wykorzystuje jako kryterium oceny postępów w kierunku nieodwracalnego zamknięcia, zostały w pełni uzyskane.

VI

Trzy państwa członkowskie poczyniły pewne postępy w tworzeniu infrastruktury gospodarowania odpadami, jednak w wielu kluczowych projektach infrastrukturalnych w latach 2011–2015 odnotowano opóźnienia. Największe opóźnienia wystąpiły na Litwie, gdzie końcowa data likwidacji została – w okresie od 2011 r. – przesunięta o kolejne dziewięć lat, tj. do 2038 r. Przed każdym z trzech państw członkowskich nadal stoją wyzwania związane z poleganiem na ekspertach zewnętrznych oraz wdrażaniem pierwszych w swoim rodzaju rozwiązań technicznych.

Zalecenie 1: Trzy odnośne państwa członkowskie powinny:

a)w większym stopniu udoskonalić swoje praktyki w zakresie zarządzania projektami w celu zapewnienia planowego stworzenia niezbędnej infrastruktury gospodarowania odpadami i wypalonym paliwem jądrowym;

b)podjąć działania w celu zbudowania własnych zdolności technicznych, aby uzyskać większą równowagę między wewnętrzną i zewnętrzną wiedzą fachową;

c)znaleźć lepsze metody wymiany najlepszych praktyk i wiedzy technicznej, zarówno między sobą, jak i w ramach szerszego grona państw przeprowadzających likwidację obiektów jądrowych w UE i poza jej terytorium. Komisja powinna wspierać te działania w sposób racjonalny pod względem kosztów.

VII

Rozmowy w trzech państwach członkowskich dotyczące potencjalnych rozwiązań w dziedzinie trwałego składowania wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego, które mogą stanowić rozwiązania krajowe, regionalne lub inne rozwiązania unijne, nadal są na etapie koncepcyjnym, mimo że wdrożenie takich rozwiązań trwa dziesięciolecia.

Zalecenie 2

a)Komisja powinna, wraz ze wszystkimi właściwymi państwami członkowskimi, zbadać opcje składowania wypalonego paliwa jądrowego i wysokoaktywnych odpadów, w tym wszelkie rozwiązania regionalne i inne rozwiązania unijne, należycie uwzględniając bezpieczeństwo, ochronę i racjonalność rozwiązań alternatywnych pod względem kosztów. Komisja powinna włączyć przegląd tej kwestii do pierwszego sprawozdania dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego wdrażania dyrektywy w sprawie odpadów promieniotwórczych.

b)Trzy odnośne państwa członkowskie powinny równocześnie poczynić postępy w realizacji swoich planów dotyczących trwałego składowania w celu opracowania bardziej kompletnych kosztorysów i planów finansowych na potrzeby składowania wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych, zgodnie z wymogami dyrektywy w sprawie odpadów promieniotwórczych.

VIII

Szacowany koszt likwidacji obiektów jądrowych w trzech skontrolowanych elektrowniach wyniesie łącznie co najmniej 5,7 mld euro oraz dwukrotność tej kwoty w przypadku doliczenia kosztów trwałego składowania. Luka finansowa w związku z likwidacją na Litwie wzrosła od czasu poprzedniej kontroli przeprowadzonej przez Trybunał i koszty przekraczają obecnie środki finansowe o 1,6 mld euro. Luki finansowe szacowane przez Bułgarię i Słowację wynoszą obecnie odpowiednio 28 mln euro i 92 mln euro. Chociaż trzy odnośne państwa członkowskie są ostatecznie odpowiedzialne za zapewnienie dostępności odpowiednich zasobów finansowych na likwidację obiektów jądrowych i trwałe składowanie wypalonego paliwa jądrowego, współfinansowanie przez nie programów UE na rzecz likwidacji pozostaje bardzo ograniczone. Komisja nie wydała jasnych wytycznych dotyczących wymogów współfinansowania. Liczba pracowników uległa zmniejszeniu we wszystkich trzech elektrowniach od czasu, gdy były w pełni eksploatowane, ale część środków unijnych jest wykorzystywana na pokrycie kosztów personelu pracującego nad utrzymaniem elektrowni w bezpiecznym stanie. W 2011 r. Komisja stwierdziła, że nie przewiduje dalszego wsparcia finansowego ze strony UE po 2020 r.

Zalecenie 3: Trzy odnośne państwa członkowskie powinny uznać swoją rolę w zapewnianiu poszanowania zasady „zanieczyszczający płaci” oraz być przygotowane na wykorzystanie środków krajowych na pokrycie kosztów likwidacji, a także kosztów trwałego składowania, zarówno w bieżącym okresie finansowania, jak i po jego upływie.

Zalecenie 4: Komisja powinna dążyć do zwiększenia współfinansowania krajowego w okresie finansowania 2014–2020. Powinna jasno zdefiniować, na przykład w formie decyzji Komisji, „dobrze uzasadnione wyjątkowe” warunki, na podstawie których projekt może być w pełni finansowany przez UE w ramach programów pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych.

Zalecenie 5: Specjalne programy finansowania likwidacji obiektów jądrowych na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji nie powinny być kontynuowane po 2020 r. Jeśli zostanie stwierdzona wyraźna potrzeba wykorzystania środków unijnych po 2020 r. w jednym lub kilku z tych trzech państw członkowskich, ewentualne przyszłe finansowanie przez UE zaproponowane przez Komisję i zaaprobowane przez prawodawcę powinno obejmować odpowiednie formy zachęty do przeprowadzenia likwidacji, w tym związane z terminowością lub wykorzystaniem odpowiednich poziomów współfinansowania ze strony państw członkowskich. Jednym ze sposobów, by tego dokonać, mogłoby być zwiększenie dostępu do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu umożliwienia pokrycia kosztów działań w ramach likwidacji obiektów jądrowych po spełnieniu tych warunków.

Zalecenie 6: Komisja powinna zezwolić na wykorzystanie finansowania ze strony UE w ramach programów pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych do finansowania wyłącznie kosztów personelu w pełni zaangażowanego w działania związanie z likwidacją.

IX

Przeprowadzona przez Komisję ocena dotycząca tego, czy w planach finansowych i planach likwidacji spełnione zostały warunki ex ante, była niedostateczna.

Zalecenie 7: Komisja powinna ukończyć swoją ocenę warunków ex ante.

X

Przyszłe koszty nie zawsze są uznawane za rezerwy lub ujmowane w informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego. Ogranicza to przejrzystość i zmniejsza zdolność właściwych organów do odpowiedniego planowania pokrycia przyszłych kosztów likwidacji obiektów jądrowych i składowania wypalonego paliwa jądrowego.

Zalecenie 8: Komisja wraz z wszystkimi właściwymi państwami członkowskimi powinna dopilnować, by wszystkie przyszłe koszty związane z likwidacją obiektów jądrowych oraz trwałym składowaniem wypalonego paliwa jądrowego były ujmowane w odpowiedni i przejrzysty sposób, zgodnie z odnośnymi standardami rachunkowości.

Wstęp

01

Gdy Litwa, Bułgaria i Słowacja były państwami kandydującymi do przystąpienia do Unii Europejskiej (UE), zamknięcie, a następnie likwidację ośmiu reaktorów jądrowych pierwszej generacji wybudowanych według projektu radzieckiego w trzech elektrowniach jądrowych³ określono jako warunek przystąpienia tych państw (zob. rys. 1 i załącznik I). Jako że modernizację gwarantującą spełnienie zachodnich norm bezpieczeństwa uznano za nieopłacalną, podczas negocjacji w sprawie przystąpienia uzgodniono, że reaktory te zostaną zamknięte przed końcem zakładanego okresu eksploatacji⁴. Wszystkie trzy elektrownie są eksploatowane przez przedsiębiorstwa państwowe.

Rys. 1

Elektrownie jądrowe na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji objęte programami pomocy UE dotyczącymi likwidacji obiektów jądrowych

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji przekazanych przez elektrownie jądrowe. Zdjęcia © Elektrownia jądrowa Bohunice, elektrownia jądrowa Kozłoduj, elektrownia jądrowa Ignalino

02

Elektrownia jądrowa Bohunice V1 na Słowacji oraz elektrownia jądrowa Kozłoduj w Bułgarii posiadają wodno-wodne reaktory energetyczne (VVER), które stanowią podkategorię reaktorów wodnych ciśnieniowych (zob. rys. 2). Ten typ reaktora został już objęty likwidacją w innych elektrowniach w Europie.

Rys. 2

Schemat elektrowni jądrowej z reaktorem wodnym ciśnieniowym (VVER 440/230)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

03

Reaktor w elektrowni Ignalino na Litwie jest reaktorem z moderatorem grafitowym (RBMK-1500), który stanowi podkategorię reaktorów wodnych wrzących i jest zwany także reaktorem typu czarnobylskiego (zob. rys. 3). Tego rodzaju reaktor z moderatorem grafitowym jest likwidowany po raz pierwszy⁵.

Rys. 3

Schemat elektrowni jądrowej z reaktorem z moderatorem grafitowym (RBMK-1500)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Programy pomocy UE na rzecz likwidacji obiektów jądrowych

04

Zamknięcie, a następnie likwidacja tych elektrowni jądrowych przed końcem ich zakładanego okresu użytkowania stanowiły istotne obciążenie finansowe i gospodarcze dla trzech omawianych państw członkowskich, tym bardziej, że nie zgromadziły one środków krajowych na potrzeby pokrycia pełnych kosztów likwidacji i nie posiadały niezbędnej infrastruktury gospodarowania odpadami⁶.

05

UE zgodziła się udzielić wsparcia finansowego, począwszy od 1999 r. Początkowo wsparcie było zapewniane w ramach programu PHARE, który stanowił instrument przedakcesyjny ukierunkowujący pomoc finansową i techniczną dla państw kandydujących w Europie Środkowo-Wschodniej. Po przystąpieniu wszystkich trzech państw do UE wsparcie kontynuowano w ramach programów pomocy UE na rzecz likwidacji obiektów jądrowych na podstawie zapisów poszczególnych traktatów o przystąpieniu oraz rozporządzeń Rady (zob. przegląd w załączniku II)⁷. Odrębny, specjalny program wsparcia został wdrożony w odniesieniu do każdego państwa.

06

Od początku obowiązywania programów wsparcia w 1999 r. aż do 2013 r. obejmowały one:

οdziałania na rzecz likwidacji mające na celu złagodzenie obciążenia finansowego tych państw członkowskich po rozpoczęciu likwidacji elektrowni,

οśrodki mające na celu złagodzenie niektórych skutków utraty krajowych zdolności produkcyjnych w zakresie energii w związku z wczesnym zamknięciem obiektów.

07

W obecnym okresie obejmującym lata 2014–2020 wyłącznie działania dotyczące likwidacji⁸ kwalifikują się do finansowania w ramach programów pomocy UE na rzecz likwidacji obiektów jądrowych, które są zgodne z celami szczegółowymi przedstawionymi w tabeli 1.

Tabela 1

Cele szczegółowe programów pomocy UE na rzecz likwidacji obiektów jądrowych w latach 2014–2020

Program | Cele szczegółowe
Ignalino, Litwa | Usunięcie paliwa z rdzenia reaktora w bloku 2 oraz z basenów paliwowych reaktorów w blokach 1 i 2 do suchego przechowalnika wypalonego paliwa jądrowego.
Bezpieczne utrzymanie bloków reaktorów.
Prace demontażowe w turbinowni i w innych budynkach pomocniczych.
Bezpieczne zagospodarowanie odpadów z likwidacji zgodnie ze szczegółowym planem gospodarowania odpadami.
Kozłoduj, Bułgaria | Przeprowadzenie prac demontażowych w turbinowni bloków 1–4 oraz w budynkach pomocniczych.
Demontaż dużych podzespołów i urządzeń w budynkach reaktorów bloków 1–4.
Bezpieczne zagospodarowanie odpadów z likwidacji zgodnie ze szczegółowym planem gospodarowania odpadami.
Bohunice, Słowacja | Przeprowadzenie prac demontażowych w turbinowni i w budynkach pomocniczych reaktora V1.
Demontaż dużych podzespołów i urządzeń w budynkach reaktora V1.
Bezpieczne zagospodarowanie odpadów z likwidacji zgodnie ze szczegółowym planem gospodarowania odpadami.
Wszystkie programy | Możliwe działania służące utrzymaniu wysokiego poziomu bezpieczeństwa w blokach podlegających likwidacji, w tym służące wsparciu dla personelu elektrowni jądrowych.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie rozporządzeń Rady (Euratom) nr 1368/2013 i 1369/2013.

08

Do 2020 r. unijne wsparcie osiągnie łączną kwotę 3,8 mld euro (zob. rys. 4).

Rys. 4

Unijna pomoc na rzecz likwidacji obiektów jądrowych na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji w latach 1999–2020

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych przekazanych przez Komisję Europejską.

09

Największą część otrzymała Litwa, a następnie kolejno Bułgaria i Słowacja (zob. rys. 5)⁹.

Rys. 5

Część łącznej unijnej pomocy na rzecz likwidacji przypadająca na poszczególne państwa członkowskie w latach 1999–2020

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych przekazanych przez Komisję Europejską.

10

W swojej ocenie skutków przygotowanej w odniesieniu do okresu finansowania 2014–2020 Komisja stwierdziła, że „nie przewiduje dalszego wsparcia finansowego ze strony UE” po 2020 r.¹⁰.

Czym jest likwidacja obiektów jądrowych?

11

Likwidacja obiektów jądrowych stanowi ostatni etap cyklu eksploatacji elektrowni jądrowej. W całej Europie rośnie liczba elektrowni jądrowych, których likwidację już rozpoczęto lub nastąpi to w perspektywie krótko- lub średniookresowej. Według stanu na koniec 2015 r. w UE eksploatowanych było 129 reaktorów jądrowych, a kolejnych 91 zostało zamkniętych, z czego trzy zostały zupełnie zlikwidowane (zob. załącznik III). Szacuje się, że ponad 50 spośród 129 eksploatowanych reaktorów zostanie zamkniętych do 2025 r.¹¹.

Rys. 6

Status reaktorów jądrowych w UE na dzień 31 grudnia 2015 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych przekazanych przez Komisję Europejską oraz pochodzących z systemu informacji o reaktorach (PRIS) MAEA.

12

Likwidacja obiektów jądrowych obejmuje szereg określonych procesów, a niektóre z nich przeprowadzane są równolegle. Proces jest zakończony, gdy teren jest oczyszczony w stopniu umożliwiającym jego ponowne wykorzystanie lub ponowne zagospodarowanie bez ograniczeń (status „terenu niezagospodarowanego”) lub z pewnymi ograniczeniami (status „terenu zdegradowanego”), zgodnie z przepisami krajowymi. Wszystkie trzy elektrownie na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji mają zostać zlikwidowane w stopniu zapewniającym osiągnięcie statusu „terenu zdegradowanego”.

13

Wszystkie trzy państwa członkowskie opowiedziały się za strategią likwidacji obejmującą „natychmiastowy demontaż”, a nie „odroczony demontaż” lub „długoterminowe bezpieczne zabezpieczenie”. W przypadku natychmiastowego demontażu likwidacja rozpoczyna się wkrótce po całkowitym wyłączeniu z eksploatacji. W przypadku alternatywnej strategii odroczonego demontażu po usunięciu paliwa jądrowego całość lub część obiektu zawierającego materiał promieniotwórczy przetwarza się lub utrzymuje w stanie bezpiecznego składowania do czasu późniejszej dekontaminacji lub demontażu¹².

14

Likwidacja obejmuje zarówno tradycyjne prace związane z likwidacją urządzeń przemysłowych, takie jak rozbiórka turbinowni, jak i wysoce specjalistyczne postępowanie z materiałami promieniotwórczymi na miejscu. Kluczowe znaczenie ma zaplanowanie prawidłowej sekwencji działań oraz określenie stosowanych procedur i metod.

15

Na rys. 7 przedstawiono główne procesy związane z likwidacją elektrowni jądrowej.

Rys. 7

Główne procesy związane z likwidacją elektrowni jądrowej

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

16

Operatorzy obiektów jądrowych muszą opracować i aktualizować plan ostatecznej likwidacji zawierający plan finansowy i określający wszystkie niezbędne działania oraz ich harmonogram i szacowane koszty¹³. Wsparcie UE należy wdrażać zgodnie z tymi planami przy zachowaniu najwyższego stopnia bezpieczeństwa¹⁴.

17

Wszystkie działania przeprowadzane w cyklu życia elektrowni jądrowych, w tym likwidacja, podlegają regulacji i wymagają pozwolenia ze strony organu krajowego.

Gospodarowanie odpadami promieniotwórczymi

18

Wszystkie etapy jądrowego cyklu paliwowego generują odpady promieniotwórcze. System klasyfikacji Międzynarodowej Agencji Energii Atomowej (MAEA) określa sześć klas odpadów promieniotwórczych, w zależności od poziomu promieniotwórczości, jak przedstawiono w tabeli 2.

Tabela 2

Klasy odpadów promieniotwórczych wraz ze sposobami gospodarowania nimi i ich składowania

Klasa
Opis
Gospodarowanie i składowanie
(przedstawione wartości głębokości podziemnej mają wyłącznie charakter orientacyjny)

Wyłączone
Odpady zawierające małe stężenia radionuklidów, które nie wymagają zastosowania ochrony radiologicznej i mogą być zwolnione z kontroli regulacyjnej.
poziom gruntu
dopuszczalny poziom radioaktywności, składowisko odpadów

Bardzo krótkożyciowe
Odpady zawierające wyłącznie radionuklidy o bardzo krótkim czasie połowicznego rozpadu, o stężeniu promieniotwórczym powyżej poziomów zwolnienia.
poziom podłoża
składowanie do celów rozpadu

Bardzo niskoaktywne
Odpady, które niekoniecznie spełniają kryteria dla odpadów zwolnionych, ale które nie wymagają wysokiego poziomu zabezpieczenia i odizolowania.
poziom podłoża
składowisko

Niskoaktywne
Odpady z ograniczoną liczbą radionuklidów długożyciowych. Takie odpady wymagają solidnego odizolowania i zabezpieczenia na okres do kilkuset lat.
pod ziemią
blisko powierzchni (<30 m)

Średnioaktywne
Odpady, które ze względu na swoją zawartość, w szczególności radionuklidów długożyciowych, wymagają większego stopnia zabezpieczenia, lecz nie wymagają lub wymagają tylko ograniczonych rozwiązań w zakresie rozpraszania ciepła.
pod ziemią
głębokość pośrednia (30–100 m)

Wysokoaktywne
Odpady o stężeniu promieniotwórczym wystarczająco wysokim, aby generować duże ilości ciepła lub z dużą zawartością radionuklidów długożyciowych. Do kategorii tej należy wypalone paliwo jądrowe.
pod ziemią
składowanie geologiczne (>400 m)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie norm bezpieczeństwa MAEA, „General Safety Guide No GSG-1, Classification of Radioactive Waste” [Ogólne wytyczne bezpieczeństwa nr GSG-1, Klasyfikacja odpadów promieniotwórczych], 2009.

19

Każda klasa wymaga odmiennych technologii i metod w celu bezpiecznego odizolowania odpadów i gospodarowania nimi. Na jednym końcu spektrum znajdują się odpady zwolnione, które można usuwać wraz z odpadami z gospodarstw domowych. Na przeciwległym końcu spektrum znajdują się wysokoaktywne odpady, takie jak wypalone paliwo jądrowe, które są tak promieniotwórcze, że wymagają zabezpieczenia i odizolowania najwyższego stopnia w celu zapewnienia długoterminowej ochrony i bezpieczeństwa. Składowanie w repozytorium w głębokich warstwach geologicznych, na głębokości kilkuset metrów poniżej poziomu gruntu, uznaje się zasadniczo za preferowaną opcję trwałego składowania wysokoaktywnych odpadów¹⁵. Zgodnie z normami bezpieczeństwa MAEA gospodarowanie odpadami nie kończy się w momencie zakończenia procesu likwidacji, gdyż wysokoaktywne odpady nie są jeszcze składowane w obiekcie trwałego składowania¹⁶.

Zasada „zanieczyszczający płaci” jako zasada unijna i międzynarodowa

20

Gospodarowanie wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi w Unii Europejskiej podlega przepisom dyrektywy w sprawie odpadów promieniotwórczych¹⁷. Jej wymogi są oparte na konwencji MAEA z 1997 r., której sygnatariuszami są Litwa, Bułgaria i Słowacja¹⁸. Konwencja ta zobowiązuje umawiające się strony do stosowania zasady „zanieczyszczający płaci”, co oznacza, że producenci odpadów powinni ponosić koszty gospodarowania nimi w celu zapobiegania szkodom dla zdrowia ludzi i środowiska¹⁹. Kolejną zasadą stanowiącą podstawę konwencji jest unikanie nadmiernych obciążeń związanych z gospodarowaniem odpadami jądrowymi dla przyszłych pokoleń. Ma to swoje odzwierciedlenie w dyrektywie w sprawie odpadów promieniotwórczych, która stanowi, że „[k]ażde państwo członkowskie powinno przyjąć etyczne zobowiązanie wobec przyszłych pokoleń do nienakładania nadmiernych obciążeń w odniesieniu do wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych, w tym wszelkich odpadów promieniotwórczych, których należy się spodziewać w związku z likwidacją istniejących obiektów jądrowych”²⁰.

Role i obowiązki podmiotów w ramach programów pomocy UE na rzecz likwidacji obiektów jądrowych

21

Zgodnie z odpowiednimi przepisami prawnymi Komisja Europejska zdecydowała się na zarządzanie pośrednie programami pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych²¹. W ramach tego rodzaju zarządzania Komisja powierza zadania związane z wykonywaniem budżetu instytucjom wdrażającym (zob. załącznik IV), ale zachowuje ogólną odpowiedzialność za wykonanie budżetu UE. Komisja musi w związku z tym zapewnić, by instytucje wdrażające posiadały odpowiednie struktury na potrzeby kontroli i monitorowania. Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) jest instytucją wdrażającą dla wszystkich tych trzech programów.

22

Ponadto na Litwie Centralna Agencja Zarządzająca Projektem, krajowy podmiot sektora publicznego, stanowi drugą instytucję wdrażającą i pełni takie same funkcje jak EBOR w odniesieniu do projektów, którymi zarządza²². W momencie przeprowadzania kontroli wszystkie nowe projekty były zarządzane przez Centralną Agencję Zarządzającą Projektem. EBOR pozostanie odpowiedzialny za projekty, które zostały mu wcześniej powierzone.

23

Trzy odnośne państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia odpowiednich struktur krajowych na potrzeby wdrażania programów oraz podejmowania wszystkich koniecznych działań w celu usunięcia wszelkich przeszkód prawnych lub administracyjnych dla prawidłowego funkcjonowania odpowiednich programów likwidacji²³. Państwa członkowskie wyznaczają koordynatora programu z ministerstwa odpowiedzialnego za politykę energetyczną, który przyjmuje ogólną odpowiedzialność za planowanie, koordynację i monitorowanie odpowiednich programów likwidacji na poziomie krajowym.

24

Litwa powołała także ministra finansów na stanowisko koordynatora finansowego odpowiedzialnego za nadzór finansowy nad Centralną Agencją Zarządzającą Projektem.

25

Głównymi beneficjentami programów są operatorzy elektrowni jądrowych lub posiadacze pozwolenia na likwidację, którzy są przedsiębiorstwami państwowymi. Są oni odpowiedzialni za realizację projektów po zatwierdzeniu wniosków.

26

Każdego roku państwa członkowskie przedstawiają roczny program prac określający przewidziane wykorzystanie finansowania. Komisja zatwierdza następnie decyzje w sprawie finansowania po konsultacji z Komitetem ds. Pomocy na rzecz Likwidacji Obiektów Jądrowych składającym się z przedstawicieli 28 państw członkowskich UE. Zatwierdza także dokumentację dotyczącą poszczególnych projektów, które mają być finansowane w ramach pomocy UE, wybranych przez instytucję wdrażającą. Po zakończeniu koordynacji na poziomie lokalnym koordynator programu przedkłada nowe wnioski projektowe do zatwierdzenia przez EBOR, a na Litwie przez Centralną Agencję Zarządzającą Projektem. Po weryfikacji instytucje wdrażające przekładają wnioski projektowe Komisji.

27

Komisja następnie przekazuje EBOR odpowiednie środki pieniężne, a także – w przypadku Litwy – Centralnej Agencji Zarządzającej Projektem, zgodnie z ustaleniami umownymi. Podmioty te monitorują następnie wdrażanie projektów.

Poprzednie sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w sprawie likwidacji obiektów jądrowych

28

W sprawozdaniu specjalnym z 2011 r. Europejski Trybunał Obrachunkowy zbadał pomoc finansową UE na rzecz likwidacji obiektów jądrowych w Bułgarii, na Litwie i Słowacji²⁴.

3W elektrowni Kozłoduj w Bułgarii i elektrowni Bohunice na Słowacji znajdują się działające reaktory przylegające do reaktorów likwidowanych. W niniejszym sprawozdaniu termin „elektrownia” jest używany wyłącznie w odniesieniu do likwidowanych reaktorów.

4DOC/97/8, Strasburg/Bruksela, 15 lipca 1997 r., „Agenda 2000 – Summary and conclusions of the opinions of Commission concerning the Applications for Membership to the European Union presented by the candidates Countries” [Agenda 2000 – podsumowanie opinii Komisji dotyczących wniosków o członkostwo w Unii Europejskiej złożonych przez państwa kandydujące i płynące z nich konkluzje]; Stowarzyszenie Zachodnioeuropejskich Organów Nadzoru Instalacji Jądrowych (WENRA), „Nuclear Safety in EU Candidate Countries” [Bezpieczeństwo jądrowe w państwach kandydujących do UE], październik 2000 r.

5Bloki reaktora w Czarnobylu, mimo iż są zamknięte, nie zostały zlikwidowane. Po wypadku w 1986 r. blok reaktora 4 został nakryty tzw. sarkofagiem.

6Dokument roboczy służb Komisji „Dane dotyczące programów pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych” (SEC(2011) 914 final).

7Oprócz wsparcia z UE Litwa i Bułgaria otrzymały także oddzielne dotacje z rachunków bezpieczeństwa jądrowego prowadzonych przez Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) z przeznaczeniem na bezpieczeństwo operacyjne elektrowni jądrowych.

8Środki łagodzące, obejmujące efektywność energetyczną i energię ze źródeł odnawialnych, kwalifikują się do finansowania w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, z których korzystają wszystkie trzy państwa członkowskie.

9W całym sprawozdaniu państwa członkowskie są wymieniane w kolejności odpowiadającej wielkości ich programów, czyli: Litwa, Bułgaria i Słowacja.

10SEC(2011) 1387 final, dokument roboczy służb Komisji, „Ocena skutków”.

11COM(2016) 177 final z dnia 4 kwietnia 2016 r., s. 7, „Przykładowy program energetyki jądrowej przedstawiony na podstawie art. 40 traktatu Euratom w celu uzyskania opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego”, zwany dalej przykładowym programem energetyki jądrowej Komisji z 2016 r.

12Normy bezpieczeństwa MAEA, „Decommissioning of Facilities, General Safety Requirements, No. GSR Part 6”[Likwidacja obiektów, ogólne wymogi bezpieczeństwa (GSR), nr GSR część 6], 2014.

13Normy bezpieczeństwa MAEA, „General Safety Requirements Part 6” [Ogólne wymogi bezpieczeństwa część 6], s. 15–16.

14Art. 2 ust. 1 rozporządzeń Rady (Euratom) nr 1368/2013 i 1369/2013.

15Normy bezpieczeństwa MAEA, „General Safety Guide No GSG-1, Classification of Radioactive Waste” [Ogólne wytyczne bezpieczeństwa nr GSG-1, Klasyfikacja odpadów promieniotwórczych], 2009, s. 6.

16Normy bezpieczeństwa MAEA, „General Safety Guide No GSG-1, Classification of Radioactive Waste” [Ogólne wytyczne bezpieczeństwa nr GSG-1, Klasyfikacja odpadów promieniotwórczych], 2009, s. 3.

17Dyrektywa Rady 2011/70/Euratom z dnia 19 lipca 2011 r. ustanawiająca ramy wspólnotowe w zakresie odpowiedzialnego i bezpiecznego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi (Dz.U. L 199 z 2.8.2011, s. 48).

18MAEA, „Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management” [Wspólna konwencja bezpieczeństwa w postępowaniu z wypalonym paliwem jądrowym i bezpieczeństwa w postępowaniu z odpadami promieniotwórczymi].

19Art. 21 Wspólnej konwencji bezpieczeństwa w postępowaniu z wypalonym paliwem jądrowym i bezpieczeństwa w postępowaniu z odpadami promieniotwórczymi MAEA stanowi, że: „każda z Umawiających się Stron zapewni, aby bezpośrednia odpowiedzialność za bezpieczeństwo postępowania z wypalonym paliwem lub odpadami promieniotwórczymi spoczywała na posiadaczu stosownego zezwolenia, a także podejmie właściwe działania w celu zapewnienia, że każdy posiadacz zezwolenia wywiąże się ze swych zobowiązań”.

20Motyw 24 dyrektywy Rady 2011/70/Euratom.

21Art. 58 lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1), ostatnio zmienionego rozporządzeniem (UE, Euratom) 2015/1929 z dnia 28 października 2015 r.

22Słowacja formalnie zaproponowała utworzenie drugiego krajowego kanału wdrażania, w ramach którego słowacka Agencja Innowacji i Energii działałaby obok EBOR.

23Art. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 7 sierpnia 2014 r. w sprawie zasad stosowania w odniesieniu do programów pomocy dotyczących likwidacji obiektów jądrowych w Bułgarii, na Litwie i na Słowacji w okresie 2014-2020, C(2014) 5449 final.

24Sprawozdanie specjalne nr 16/2011 „Pomoc finansowa Unii Europejskiej na rzecz likwidacji obiektów jądrowych w Bułgarii, na Litwie i Słowacji: osiągnięcia i przyszłe wyzwania” (http://eca.europa.eu).

Zakres kontroli i podejście kontrolne

29

Celem kontroli było ustalenie, czy dokonano postępów we wdrażaniu programów pomocy UE na rzecz likwidacji obiektów jądrowych na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji w okresie od 2011 r., kiedy to opublikowane zostało poprzednie sprawozdanie Trybunału²⁵.

30

W szczególności Trybunał zbadał, czy dokonano postępów w ramach programów pod względem:

–demontażu elektrowni, uzyskania koniecznych pozwoleń oraz stworzenia infrastruktury gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami,

–przeprowadzenia wiarygodnej oceny kosztów i zabezpieczenia koniecznych funduszy w celu zakończenia likwidacji.

31

W każdym z trzech państw członkowskich kontrolerzy Trybunału odwiedzili kontrolowane elektrownie, przeanalizowali dokumentację programów i projektów oraz przeprowadzili rozmowy z urzędnikami z państw członkowskich, operatorami elektrowni jądrowych, posiadaczami krajowych pozwoleń na gospodarowanie odpadami promieniotwórczymi, organami regulacyjnymi oraz urzędnikami instytucji wdrażających i Komisji Europejskiej.

32

Aby ocenić postępy na poziomie projektu, Trybunał wybrał 17 finansowanych przez UE projektów, z zakresu infrastruktury i spoza tego zakresu, dotyczących likwidacji obiektów jądrowych w trzech państwach członkowskich (zob. załącznik V). Trybunał wybrał projekty, w odniesieniu do których wyciągnął najważniejsze wnioski w poprzednim sprawozdaniu, oraz inne projekty, które mają kluczowe znaczenie dla kwestii likwidacji obiektów jądrowych. Trybunał zgromadził także dane na temat opóźnień i przekroczeń kosztów wpływających na 18 bieżących kluczowych projektów infrastrukturalnych (załącznik VI).

33

Trybunał wskazał także, w stosownych przypadkach, pojawiające się przykłady udoskonalania praktyk w trzech odnośnych państwach członkowskich oraz ogólnego myślenia przyszłościowego. W tym celu Trybunał przeprowadził także wizytę w miejscu budowy pierwszego na świecie repozytorium w głębokich warstwach geologicznych w Finlandii (zob. załącznik VII).

34

Prace kontrolne przeprowadzono między kwietniem 2015 r. a kwietniem 2016 r.

35

Kontrola ta nie obejmowała zgodności wydatków projektowych z przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy. Nie obejmowała także procedur udzielania zamówień publicznych. Trybunał nie oceniał zabezpieczenia materiałów promieniotwórczych ani bezpieczeństwa instalacji, gdyż za kwestie te są odpowiedzialne właściwe organy krajowe. Trybunał w żadnym wypadku nie dążył do formułowania argumentów za lub przeciw w odniesieniu do energii jądrowej ani nie wyciągał wniosków dotyczących koszyka energetycznego w UE. Kwestie te nie są omawiane w niniejszym sprawozdaniu.

25Sprawozdanie specjalne nr 16/2011.

Uwagi

Od 2011 r. poczyniono pewne postępy w zakresie likwidacji obiektów jądrowych, lecz wciąż należy zmierzyć się z najpoważniejszymi wyzwaniami

36

W niniejszej części przedstawione zostały wnioski Trybunału na temat postępów dokonanych od 2011 r. w procesie likwidacji w ramach programów pomocy unijnej, z podkreśleniem wszelkich opóźnień wpływających na kluczowe projekty infrastrukturalne.

Poczyniono postępy na terenach niekontrolowanych, jednak likwidacja budynków reaktora jeszcze nie została rozpoczęta, a infrastruktura do celów gospodarowania odpadami promieniotwórczymi została tylko częściowo ukończona

37

W odniesieniu do wszystkich trzech elektrowni jądrowych Trybunał zbadał:

–stopień nieodwracalności zamknięcia elektrowni jądrowych,

–postępy w działaniach demontażowych na terenach niekontrolowanych i kontrolowanych,

–dostępność infrastruktury gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami wymaganej na potrzeby działań w zakresie likwidacji i demontażu.

Organy krajowe twierdzą, że elektrownie są nieodwracalnie zamknięte, ale oczekiwane przez Komisję produkty nie zostały jeszcze uzyskane

38

W 2011 r. Komisja określiła cztery oczekiwane produkty, które należy uzyskać przed stwierdzeniem, że zamknięcie elektrowni jądrowej jest nieodwracalne²⁶. W tabeli 3 przedstawiona została przeprowadzona przez Trybunał ocena stopnia uzyskania tych produktów na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji.

39

Zdaniem władz na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji osiągnięte postępy oznaczają, iż zamknięcie jest obecnie faktycznie nieodwracalne, gdyż wznowienie eksploatacji nie byłoby już technicznie wykonalne ani racjonalne pod względem kosztów²⁷.

Tabela 3

Przeprowadzona przez Trybunał ocena stopnia uzyskania oczekiwanych produktów nieodwracalnego zamknięcia trzech elektrowni jądrowych na dzień 31 grudnia 2015 r.

Oczekiwane produkty
Ignalino, Litwa
Kozłoduj, Bułgaria
Bohunice, Słowacja

1. Elektrownia jądrowa jest w bezpieczny sposób utrzymywana w stanie występującym po zamknięciu aż do momentu zupełnego usunięcia paliwa
Cel częściowo osiągnięty
Utrzymywanie w bezpiecznym stanie w toku. Z reaktora 1 usunięto paliwo. Z reaktora 2 jeszcze nie usunięto paliwa.
Cel osiągnięty
Paliwo usunięte z reaktorów i basenów składowania paliwa.
Cel osiągnięty
Paliwo usunięte z reaktorów i basenów składowania paliwa.

2. Uzyskanie pozwolenia na likwidację
Cel nie został osiągnięty
Pozwolenie nie zostało jeszcze wydane.
Cel częściowo osiągnięty
Pozwolenie wydane dla bloków 1–2, oczekiwane dla bloków 3–4 w 2016 r.
Cel osiągnięty
Pozwolenie wydane w 2015 r.

3. Projekt na potrzeby demontażu rdzenia reaktora / obiegu pierwotnego został ukończony
Cel częściowo osiągnięty
Projekt procesu demontażu nie został jeszcze ukończony, badanie w toku (zob. załącznik V, projekt 6).
Cel częściowo osiągnięty
Projekt procesu demontażu na etapie zamówienia publicznego.
Cel częściowo osiągnięty
Projekt procesu demontażu nadal w toku (zob. załącznik V, projekt 16).

4. Demontaż w budynku reaktora rozpoczęty
Cel częściowo osiągnięty
Dotychczas przeprowadzono jedynie drobne prace w budynku reaktora.
Cel częściowo osiągnięty
Dotychczas przeprowadzono jedynie drobne prace w budynku reaktora.
Cel częściowo osiągnięty
Dotychczas przeprowadzono jedynie drobne prace w budynku reaktora.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji uzyskanych od organów krajowych.

40

Jednym z oczekiwanych produktów wykorzystywanych do oceny osiągnięcia stanu nieodwracalnego w procesie likwidacji obiektów jądrowych jest jednak istnienie pozwolenia na likwidację, wymaganego przed rozpoczęciem prac na terenie kontrolowanym. Od 2011 r., podczas gdy w Bułgarii i na Słowacji zmieniono pozwolenie na eksploatację na pozwolenie na likwidację dla odnośnych elektrowni, na Litwie nie miało to miejsca.

–Elektrownia Ignalino na Litwie nie uzyskała jeszcze pozwolenia na likwidację, a uzyskanie go jest planowane dopiero na 2022 r., tj. 10 lat później niż pierwotnie planowano i 18 lat po zaprzestaniu produkcji energii elektrycznej przez blok 1.

–Elektrownia Kozłoduj w Bułgarii uzyskała 10-letnie pozwolenie na likwidację pierwszych dwóch bloków w dniu 27 listopada 2014 r. i planuje uzyskać pozwolenie na likwidację bloków 3 i 4 w 2016 r. Przeprowadzenie dużych prac demontażowych krytycznych układów reaktora lub samego reaktora może jednak nadal wymagać dodatkowych pozwoleń.

–Elektrownia Bohunice na Słowacji otrzymała obowiązujące obecnie pozwolenie na likwidację w dniu 23 grudnia 2014 r., które umożliwia rozpoczęcie procesu demontażu w budynku reaktora. Zgodnie z planem likwidacji duże prace montażowe miały rozpocząć się pod koniec 2015 r. Nie zostały one jeszcze rozpoczęte.

Postępy w działaniach demontażowych na terenie niekontrolowanym

41

Jak przedstawiono w tabeli 3, żadna z trzech elektrowni nie ukończyła jeszcze projektów na potrzeby demontażu rdzenia reaktora / obiegu pierwotnego ani nie przeprowadziła żadnych poważniejszych prac w budynku reaktora. Oznacza to, że wszystkie trzy państwa członkowskie wciąż nie podjęły najważniejszych wyzwań związanych z pracami na terenie kontrolowanym, w tym w budynku reaktora.

42

Poczyniły one jednak postępy w działaniach demontażowych na terenie niekontrolowanym. Od czasu publikacji poprzedniego sprawozdania Trybunału we wszystkich trzech elektrowniach dokonano postępów w demontażu pewnych kluczowych podzespołów, takich jak turbinownie na terenach niekontrolowanych (zob. przykład na rys. 8 i 9). Na Litwie demontaż rozpoczął się później niż planowano, ale od 2014 r. proces ten postępuje.

Rys. 8 i 9

Zdjęcia obrazujące postępy w demontażu kluczowych podzespołów w turbinowni w elektrowni jądrowej Bohunice V1, Słowacja

Rys. 8 – Przed demontażem

2011 – turbinownia z turbinami

© Javys

Rys. 9 – Po demontażu

2015 – turbinownia bez turbin

© Javys

Odnotowano pewne postępy w zakresie infrastruktury gospodarowania odpadami, lecz obiekty trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego nadal są na etapie koncepcyjnym

43

Pozwolenie na kontynuację procesu likwidacji zostanie wydane tylko wówczas, gdy zostaną zapewnione m.in. odpowiednie rozwiązania i infrastruktura w zakresie gospodarowania odpadami. Ponieważ różnymi rodzajami odpadów gospodaruje się w odmienny sposób (zob. tabela 2), należy przeprowadzić w wystarczającym stopniu kompletną inwentaryzację radiologiczną i opracować charakterystykę radiologiczną obiektu i odpadów promieniotwórczych. Dzięki temu można poprawnie określić metody i technologie wymagane do dekontaminacji, demontażu i rozdrobnienia układów i konstrukcji, a także wybrać najbardziej odpowiednie rozwiązania w zakresie gospodarowania odpadami. Wszystkie trzy państwa członkowskie dokonały pewnych postępów w tym obszarze od czasu poprzedniej kontroli przeprowadzonej przez Trybunał. Charakterystyka radiologiczna budynków reaktora nie jest jednak wyczerpująca w żadnej z trzech elektrowni, chociaż jest zasadniczo zgodna z planami likwidacji.

44

W odniesieniu do odpadów od bardzo niskoaktywnych po średnioaktywne (zob. tabela 4) wszystkie trzy państwa członkowskie dokonały pewnych postępów w zakresie budowy podstawowej wymaganej infrastruktury gospodarowania odpadami. Istniejąca infrastruktura zaspokaja aktualne potrzeby na tym etapie procesu likwidacji. W związku z tym w żadnej z trzech elektrowni nie istnieje bezpośrednie zagrożenie koniecznością zawieszenia likwidacji ze względu na niewystarczającą pojemność infrastruktury gospodarowania odpadami. W kilku projektach dotyczących postępowania z odpadami o wyższych poziomach promieniotwórczości lub zwiększenia pojemności w przyszłości występują jednak opóźnienia, a niektóre są na etapie projektowania (zob. tabela 4 i pkt 60–71).

45

Odpady wysokoaktywne przyjmują zasadniczo jedną z dwóch form: wypalonego paliwa jądrowego przeznaczonego do trwałego składowania lub materiałów odpadowych, które pozostają po ponownym przerobie wypalonego paliwa jądrowego. W ujęciu ogólnym wypalone paliwo jądrowe stanowi 95% odpadów wysokoaktywnych oraz odpowiada za 95–99% ogólnej promieniotwórczości elektrowni jądrowej. Po usunięciu elementów wypalonego paliwa jądrowego z reaktora (zob. rys. 10) są one poddawane ponownemu przerobowi lub umieszczane w obiekcie tymczasowego składowania na ok. 50 lat.

Tabela 4

Postępy w budowie infrastruktury gospodarowania odpadami od bardzo niskoaktywnych po średnioaktywne, 2011 i 2015

| 2011 | 2015
Ignalino, Litwa | Prace nad obiektem „składowania buforowego” na składowisku dla bardzo niskoaktywnych odpadów w toku. | Obiekt składowania buforowego ukończony i wypełniony w 80% aktualnej pojemności.
Budowa obiektu na powierzchni gruntu nie została jeszcze rozpoczęta. | Budowa obiektu na powierzchni gruntu nie została jeszcze rozpoczęta, gdyż procedura przetargowa uległa opóźnieniu ze względu na zmiany projektu technicznego.
Repozytorium przypowierzchniowe dla niskoaktywnych i średnioaktywnych, krótkożyciowych odpadów na etapie projektowania. | Repozytorium przypowierzchniowe nadal na etapie projektowania i opóźnione o 1 rok.
Obiekt gospodarowania odpadami stałymi i składowania długożyciowych odpadów średnioaktywnych opóźniony o 3,5 roku. | Obiekt gospodarowania odpadami stałymi i składowania opóźniony o 9 lat. Przekazanie do eksploatacji planowane na 2018 r. Brak obiektu na potrzeby składowania odpadów z demontażu reaktora, chociaż powiązany projekt został rozpoczęty.
Kozłoduj, Bułgaria | Wykorzystanie istniejących w elektrowni obiektów do składowania i unieszkodliwiania, ale wymagane dodatkowe możliwości w zakresie składowania i unieszkodliwiania na potrzeby przyszłej likwidacji. | Zgodnie z oceną przeprowadzoną przez posiadacza pozwolenia na likwidację – przedsiębiorstwo państwowe gospodarowania odpadami promieniotwórczymi (SERAW) – pojemność istniejących obiektów składowania odpadów promieniotwórczych powinna wystarczyć do 2022 r.
Zakończenie budowy krajowego obiektu składowania nisko- i średnioaktywnych odpadów promieniotwórczych planowane na koniec 2015 r. | Krajowy obiekt składowania nisko- i średnioaktywnych odpadów promieniotwórczych, główny brakujący element, jest opóźniony o 6 lat. Planowane ukończenie w 2021 r. (zob. pkt 56).
Bohunice, Słowacja | Wykorzystanie istniejących w elektrowni obiektów do składowania i unieszkodliwiania. Wymagane zwiększenie pojemności na potrzeby składowania i unieszkodliwiania w celu przyszłej likwidacji obiektów jądrowych. | Zakończenie trwającego projektu zwiększenia pojemności krajowego repozytorium odpadów promieniotwórczych bardzo niskoaktywnych planowane na 2018 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji uzyskanych od organów krajowych.

Rys. 10

Kosz do składowania elementów wypalonego paliwa jądrowego VVER440/230

© Javys

46

Podczas gdy usuwanie paliwa zakończono w Bułgarii i na Słowacji, na Litwie w bloku 2 nadal częściowo znajduje się paliwo, a baseny składowania w bloku 1 są wciąż wypełnione wypalonym paliwem jądrowym. W Bułgarii i na Słowacji elementy wypalonego paliwa jądrowego nadal są sklasyfikowane jako materiał do możliwego wykorzystania w przyszłości, chociaż część tego materiału na pewno będzie wymagała trwałego składowania. W tabeli 5 przedstawiono klasyfikację wypalonego paliwa jądrowego, aktualne miejsca i sposoby jego składowania oraz status infrastruktury tymczasowego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym.

Tabela 5

Przegląd obiektów składowania i klasyfikacji wypalonego paliwa jądrowego

| Czy usunięto paliwo z reaktora? | Czy usunięto paliwo z reaktorów i basenów składowania? | Klasyfikacja wypalonego paliwa jądrowego | Aktualne miejsce składowania wypalonego paliwa jądrowego | Czy dostępne jest repozytorium trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego?
Ignalino, Litwa | Blok 1 | tak | nie | Odpady wysokoaktywne | W basenach reaktora w bloku 1 oraz w obiekcie tymczasowego suchego składowania wypalonego paliwa jądrowego na terenie elektrowni | nie
Blok 2 | nie | nie | Odpady wysokoaktywne | W rdzeniu reaktora w bloku 2 i w basenach reaktora w bloku 2 | nie
Kozłoduj, Bułgaria | tak | tak | Materiał do potencjalnego wykorzystania w przyszłości | Obiekt tymczasowego mokrego i suchego składowania wypalonego paliwa jądrowego na terenie elektrowni, częściowa wysyłka do Rosji | nie
Bohunice V1, Słowacja | tak | tak | Materiał do potencjalnego wykorzystania w przyszłości | Obiekt tymczasowego mokrego składowania wypalonego paliwa jądrowego na terenie elektrowni | nie

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji uzyskanych od organów krajowych.

47

W tabeli 6 przedstawiono przegląd postępów dokonanych w obszarze infrastruktury do tymczasowego składowania wypalonego paliwa jądrowego od 2011 r. W szczególności na Litwie postępy były ograniczone ze względu na opóźnienia w budowie obiektu tymczasowego składowania wypalonego paliwa jądrowego.

Tabela 6

Postępy w obszarze infrastruktury do tymczasowego składowania wypalonego paliwa jądrowego, 2011 i 2015

2011
2015

Ignalino, Litwa
Usunięcie paliwa nie było możliwe do momentu oddania do eksploatacji obiektu tymczasowego składowania wypalonego paliwa jądrowego, jednak projekt ten był opóźniony o 4 lata.
Budowa obiektu tymczasowego składowania wypalonego paliwa jądrowego została opóźniona o kolejne 6 lat, tj. w sumie o 10 lat w stosunku do planu ostatecznej likwidacji z 2005 r. Jego ukończenie stanowi warunek wstępny dla uzyskania pozwolenia na likwidację.

Kozłoduj, Bułgaria
Znaczne opóźnienia i przypadki przekroczenia budżetu, które miały wpływ na projekt i budowę obiektu tymczasowego suchego składowania wypalonego paliwa jądrowego na potrzeby składowania kaset wypalonego paliwa jądrowego w pojemnikach osłonowych.
Świadectwo odbioru zostało uzyskane w marcu 2013 r. i do 2015 r. do składowania przekazano sześć wypełnionych pojemników osłonowych z planowanych 34. 10-letnie pozwolenie na eksploatację obiektu składowania uzyskano w dniu 29 stycznia 2016 r.

Bohunice, Słowacja
Obiekt tymczasowego mokrego składowania wypalonego paliwa jądrowego jest dostępny.
Wypalone paliwo jądrowe z elektrowni jądrowej V1 jest składowane w obiekcie tymczasowego składowania wypalonego paliwa jądrowego na terenie elektrowni. Jego pojemność wystarczy do 2024 r., kiedy dodane zostanie wypalone paliwo jądrowe z innych elektrowni. W oczekiwaniu na decyzję w sprawie trwałego składowania powstały plany dotyczące budowy obiektu tymczasowego suchego składowania wypalonego paliwa jądrowego.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji uzyskanych od organów krajowych.

48

Tymczasowe składowanie wypalonego paliwa jądrowego jest rozwiązaniem tymczasowym przed zastosowaniem składowania trwałego. Trwałe składowanie w repozytorium w głębokich warstwach geologicznych, zwykle na głębokości co najmniej kilkuset metrów poniżej poziomu gruntu, uznaje się zasadniczo za preferowaną opcję składowania wysokoaktywnych odpadów (zob. przykład w załączniku VII). Zasadniczo każde państwo posiadające program jądrowy powinno opracować program budowy odpowiedniego repozytorium²⁸. Niektóre państwa generują jednak niewielkie ilości odpadów promieniotwórczych, posiadają ograniczone zasoby finansowe lub nie dysponują odpowiednimi warunkami geologicznymi²⁹. Jak przedstawiono w tabeli 5, żadne z trzech poddanych kontroli państw członkowskich nie posiada obecnie dostępu do takiego repozytorium na potrzeby trwałego składowania. Pozostałe państwa członkowskie UE zmagają się z tymi samymi problemami.

49

Dostęp do obiektu trwałego składowania mógłby zostać zapewniony w ramach współpracy międzynarodowej. W przypadku „repozytorium międzynarodowego” odpady pochodzące z więcej niż jednego państwa są składowane we wspólnym repozytorium. Jeśli wszystkie państwa uczestniczące sąsiadują ze sobą, repozytorium często jest nazywane „repozytorium regionalnym”³⁰.

50

Dyrektywa UE w sprawie odpadów promieniotwórczych umożliwia współpracę regionalną w tym obszarze i wyraźnie stwierdza się w niej, że „niektóre państwa członkowskie są zdania, że współużytkowanie obiektów gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi, w tym obiektów trwałego składowania, stanowi potencjalnie korzystną, bezpieczną i racjonalną pod względem kosztów opcję”³¹. Niektóre państwa członkowskie UE ograniczają jednak przywóz odpadów jądrowych w swoich przepisach krajowych. Na przykład:

–Litwa zabrania przywozu odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego, z wyjątkiem a) tranzytu odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego przez terytorium Litwy oraz b) przywozu powrotnego odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego przetwarzanych za granicą³².

–Bułgaria zabrania przywozu odpadów promieniotwórczych z wyjątkiem a) przywozu powrotnego zużytych zapieczętowanych źródeł promieniowania jonizującego wyprodukowanych w Bułgarii oraz b) odpadów promieniotwórczych poddawanych ponownemu przerobowi w ramach usługi na rzecz Bułgarii³³.

–Słowacja zabrania przywozu odpadów promieniotwórczych z wyjątkiem a) transportu przez terytorium państwa oraz b) przywozu odpadów promieniotwórczych na potrzeby ponownego przerobu i unieszkodliwiania³⁴.

51

W całej UE obecnie budowane jest tylko jedno repozytorium w głębokich warstwach geologicznych i znajduje się ono w Finlandii (zob. załącznik VII). Od przyjęcia przez rząd Finlandii pierwszej decyzji w sprawie harmonogramu realizacji i rozpoczęcia badania terenu w 1983 r. minie prawie 40 lat, zanim składowanie zostanie rozpoczęte (rys. 11 pokazuje harmonogram tego projektu). Rozpoczęcie składowania wypalonego paliwa jądrowego planuje się na początek lat 20. XXI w.

Rys. 11

Harmonogram fińskiego repozytorium w głębokich warstwach geologicznych

© Posiva Oy

52

Inne państwa członkowskie także pracują obecnie nad przygotowaniem repozytorium w głębokich warstwach geologicznych, a ich prace są na różnych etapach harmonogramu.

–W Szwecji wniosek o budowę repozytorium w głębokich warstwach geologicznych w miejscowości Forsmark jest obecnie analizowany przez szwedzki Urząd ds. Ochrony przed Promieniowaniem. Planuje się, że zakończenie budowy repozytorium i przekazanie go do eksploatacji nastąpi do 2028 r.³⁵.

–We Francji wniosek dotyczący budowy może zostać złożony w 2017/2018 r. Etap działania pilotażowego jest planowany między 2025 a 2035 r., a eksploatacja komercyjna ma rozpocząć się po 2035 r.³⁶.

–W Niemczech Komisji ds. Składowania Wysokoaktywnych Odpadów Promieniotwórczych powierzono zadanie opracowania sprawozdania do końca 2016 r. w ramach przygotowań do procesu wyboru miejsca realizacji. Zgodnie z prawem krajowym decyzja w sprawie wyboru miejsca realizacji powinna zostać podjęta do 2031 r. Składowanie mogłoby rozpocząć się najwcześniej w latach 2045/2050³⁷.

53

Zgodnie z dyrektywą UE w sprawie odpadów promieniotwórczych z 2011 r. państwa członkowskie muszą do sierpnia 2015 r. przygotować swoje programy krajowe wraz z planami trwałego składowania. Komisja ma obowiązek przekazywać Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania z wdrażania tej dyrektywy, ale jeszcze tego nie uczyniła³⁸.

54

Trybunał przeanalizował programy krajowe trzech odnośnych państw członkowskich i stwierdził, że Litwa, Bułgaria i Słowacja dopiero zaczęły omawianie możliwych rozwiązań w zakresie trwałego składowania, w związku z czym rozmowy są na etapie koncepcyjnym.

55

W Bułgarii w programie krajowym wymieniono trzy opcje postępowania z wysokoaktywnymi odpadami, w tym wypalonym paliwem jądrowym:

–ponowny przerób w innych państwach,

–uczestnictwo w regionalnych lub międzynarodowych rozwiązaniach w zakresie trwałego składowania bez zagrożenia dla wdrażania programu krajowego,

–składowanie wysokoaktywnych odpadów w Bułgarii.

Władze bułgarskie, z którymi przeprowadzono rozmowy podczas kontroli, stwierdziły, że preferują drugą, regionalną opcję ze względu na obawy związane z małym potencjałem jądrowym kraju, panującymi w nim warunkami geologicznymi i klimatycznymi, ustawodawstwem, opinią publiczną, zdolnościami finansowymi oraz objętością wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych. Ostateczna decyzja w sprawie wyboru opcji ma zostać podjęta do 2030 r. Jako rozwiązanie tymczasowe program krajowy przewiduje budowę obiektu wstępnego składowania.

56

Na Litwie program krajowy przyjęty w grudniu 2015 r. przewiduje budowę repozytorium trwałego składowania na terytorium Litwy. Władze litewskie, z którymi przeprowadzono rozmowy, wyraziły jednak takie same obawy jak organy bułgarskie oraz stwierdziły, że także preferują program regionalny.

57

Na Słowacji program krajowy wymienia dwie opcje:

–składowanie w repozytorium w głębokich warstwach geologicznych na Słowacji, którego szacunkowe koszty są ujęte w programie,

–monitorowanie i wsparcie na rzecz budowy międzynarodowego repozytorium.

58

Żadne z trzech państw członkowskich nie wskazało, które regiony i państwa mogłyby być zaangażowane w możliwe rozwiązanie regionalne lub inne rozwiązanie unijne.

W prawie wszystkich kluczowych projektach likwidacji infrastruktury doszło do opóźnień

59

Aby określić postępy w likwidacji dokonane od 2011 r., Trybunał zgromadził dane dotyczące próby 18 kluczowych projektów infrastrukturalnych na rzecz likwidacji obiektów jądrowych i projektów wspierających w każdym z trzech państw członkowskich finansowanych w ramach programów pomocy unijnej (zob. załącznik VI)³⁹.

60

W prawie wszystkich z kluczowych projektów infrastrukturalnych na rzecz likwidacji, które zostały objęte próbą, odnotowano opóźnienia między 2011 a 2015 r. Jak przedstawiono w załączniku VI, od początku ich realizacji do końca 2015 r. opóźnienia wyniosły łącznie ok. 10 lat. Opóźnienia te stanowią jedną z głównych przyczyn przesunięcia przez Litwę końcowej daty ostatecznej likwidacji o kolejne dziewięć lat od czasu poprzedniego sprawozdania Trybunału z 2011 r. Data ostatecznej likwidacji na Litwie określona jest obecnie na 2038 r.

61

W sprawozdaniu z 2011 r. Trybunał zauważył, że wdrażanie na Litwie projektu dotyczącego obiektu tymczasowego składowania wypalonego paliwa jądrowego (zob. rys. 12) było opóźnione o ponad cztery lata, jak wynika z tabeli 6. Od tego czasu powstało kolejne opóźnienie wynoszące sześć lat. Postępy w realizacji projektu były szczególnie ograniczone w latach 2011–2014. Dopiero na początku 2013 r. podjęto decyzję o przeformułowaniu projektu. Opóźnienia, które wystąpiły w tym projekcie, doprowadziły do wstrzymania usuwania paliwa z reaktora (zob. projekt 1 w załączniku V).

Rys. 12

Obiekt tymczasowego składowania wypalonego paliwa jądrowego w elektrowni jądrowej Ignalino, Litwa

© Elektrownia jądrowa Ignalino

© Elektrownia jądrowa Ignalino

62

W przypadku kolejnego kluczowego projektu na Litwie dotyczącego obiektu odzyskiwania, unieszkodliwiania i składowania odpadów stałych odnotowano opóźnienie o kolejne pięć lat od czasu poprzedniej kontroli prowadzonej przez Trybunał, co skutkuje łącznym opóźnieniem wynoszącym dziewięć lat. Spory handlowe z wykonawcą zostały rozstrzygnięte i w ramach programu pomocy UE wypłacono 55 mln euro odszkodowania. Kolejne 17,9 mln euro zarezerwowano na przewidywane zagrożenia.

63

Główne przyczyny opóźnień na Litwie obejmowały spory umowne, niewystarczające informacje na temat faktycznej budowy elektrowni, niekompletne dane dotyczące obiektu i wypalonego paliwa jądrowego oraz niewystarczającą koordynację robót podwykonawców i brak dostatecznego nadzoru nad nimi.

64

Mimo że w Bułgarii i na Słowacji także wystąpiły opóźnienia w realizacji projektów, nie doprowadziły one do przesunięcia planowanej końcowej daty likwidacji. Na Słowacji datę końcową nadal określa się na 2025 r. W Bułgarii termin ten został nawet przyspieszony o pięć lat, z 2035 do 2030 r., chociaż jest to spowodowane postanowieniami krajowej strategii z 2011 r. w sprawie gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi dotyczącymi osiągnięcia końcowego statusu „terenu zdegradowanego” i eliminującymi opcję „terenu niezagospodarowanego”, której realizacja wymagałaby więcej czasu.

65

Przykłady opóźnień projektów w Bułgarii są opisane poniżej:

–Zakończenie budowy kluczowego obiektu gospodarowania odpadami promieniotwórczymi, krajowego obiektu składowania nisko- i średnioaktywnych odpadów promieniotwórczych, było planowane na 2015 r. (zob. tabela 4 i rys. 13). Proces opóźnił się jednak o sześć lat, głównie ze względu na odrzucenie oceny oddziaływania na środowisko, która musiała zostać rozpoczęta na nowo i jest nadal w toku. Termin ukończenia tego obiektu jest obecnie ustalony na 2021 r. (zob. projekt 11 w załączniku V).

Rys. 13

Teren, na którym powstanie krajowy obiekt składowania nisko- i średnioaktywnych odpadów promieniotwórczych w Bułgarii

© SERAW

–Budowa instalacji do plazmowego spalania odpadów, obiektu do przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów stałych o wysokim wskaźniku zmniejszania objętości, jest opóźniona o prawie pięć lat. Jest to spowodowane wyzwaniami związanymi z określaniem pierwszych w swoim rodzaju rozwiązań technicznych, zmianami ram regulacyjnych prowadzącymi do trzech korekt projektu instalacji oraz odwołaniem się od oceny oddziaływania na środowisko. Pozwolenie na budowę wydano w dniu 14 maja 2015 r., a jej zakończenie jest obecnie planowane na czerwiec 2017 r. (zob. rys. 14 i projekt 11 w załączniku V).

Rys. 14

Prace przygotowawcze na potrzeby montażu instalacji do plazmowego spalania odpadów

© SERAW

66

Na Słowacji projekt dekontaminacji obiegu pierwotnego (zob. rys. 15), który musi zostać ukończony przed demontażem najważniejszej części budynku reaktora, miał pierwotnie zakończyć się w 2014 r. Jako że kilka problemów technicznych nadal nie zostało rozwiązanych, pod koniec stycznia 2016 r. ostateczna data zakończenia projektu była wciąż nieznana, podobnie jak wpływ tego opóźnienia na koszty i ogólny harmonogram likwidacji (zob. projekt 16 w załączniku V).

Rys. 15

Reaktor typu VVER440/230 i główne podzespoły pierwotnego obiegu chłodzenia

© Javys

67

Powyższe przykłady pokazują, że istnieją różne przyczyny opóźnień występujących w trzech odnośnych państwach członkowskich, w tym:

–wyzwania związane z określaniem i wdrażaniem pierwszych w swoim rodzaju rozwiązań technicznych,

–niekompletne dane historyczne dotyczące eksploatacji oraz niewystarczające informacje na temat faktycznej budowy elektrowni,

–niekompletna inwentaryzacja lub charakterystyka odpadów, w szczególności w odniesieniu do budynków reaktora.

68

W niektórych przypadkach postępy w realizacji projektów zahamowała konieczność istotnej zmiany planów, a nawet zupełnego przerwania ich realizacji, mimo że wnioski były już poddane kilkuetapowym kontrolom. Sugeruje to występowanie trudności w wyborze i opracowywaniu koncepcji projektów. Wskazuje to także na wyzwania, przed jakimi stoją ministerstwa, organy krajowe i beneficjenci końcowi w miarę zbliżania się do krytycznego etapu likwidacji budynków reaktora, który wymaga wiedzy specjalistycznej i doświadczenia w celu demontażu, przeniesienia i składowania konstrukcji oraz podzespołów znajdujących się na terenie kontrolowanym.

69

Jednocześnie zauważono, że zwłaszcza posiadacze pozwoleń na likwidację polegają na ekspertach zewnętrznych takich jak konsultanci, inżynierowie i prawnicy (zob. koszty ekspertów zewnętrznych w tabeli 7). Chociaż korzystanie z usług ekspertów zewnętrznych jest wymagane zgodnie z przepisami EBOR oraz było niezbędne na etapie planowania i początkowego wdrażania, powinno ulegać ograniczeniu wraz z upływem czasu dzięki przekazaniu wiedzy personelowi lokalnemu.

Tabela 7

Koszty związane z korzystaniem z usług ekspertów zewnętrznych w latach 2001–2015 oraz odpowiadająca im część wsparcia unijnego przeznaczonego na likwidację obiektów jądrowych

Ignalino, Litwa
2001–2016
Kozłoduj, Bułgaria
2001–2015¹
Bohunice, Słowacja
2003–2016

w mln EUR
% wsparcia z UE
w mln EUR
% wsparcia z UE
w mln EUR
% wsparcia z UE

75
9
99
20
45
9

1Dane dotyczące Bułgarii obejmują jedną umowę o zarządzanie projektem obowiązującą w latach 2016–2019.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych dotyczących projektów przekazanych przez instytucje wdrażające oraz sprawozdań z monitorowania projektów na rzecz likwidacji obiektów jądrowych.

70

Ponadto zagrożenie stanowi odnotowywany w całej UE niedobór wykwalifikowanych, doświadczonych inżynierów. Odnosi się to w szczególności do Litwy, gdzie występuje problem braku międzynarodowego doświadczenia w demontażu reaktora typu RBMK, który będzie pierwszym reaktorem tego rodzaju poddawanym likwidacji (zob. pkt 2)⁴⁰.

71

Trzy odnośne państwa członkowskie dążą do wzmocnienia swoich zdolności technicznych i wymiany wiedzy. Na przykład:

–W Bułgarii w kwietniu 2013 r. dwie różne jednostki zarządzania projektem odpowiedzialne za likwidację i budowę krajowego obiektu składowania nisko- i średnioaktywnych odpadów promieniotwórczych zostały połączone i stały się częścią SERAW, który jest posiadaczem pozwolenia na likwidację. Konsultant zewnętrzny pomagający tej zintegrowanej jednostce zarządzania projektem jest włączony do struktury organizacyjnej SERAW. Pracownicy zewnętrznego konsultanta pracują w terenie w parach z ich lokalnymi odpowiednikami w ramach każdego z projektów. Uprawnienia do podejmowania ostatecznych decyzji posiada kierownik jednostki zarządzania projektem, który jest lokalnym pracownikiem SERAW. Doprowadziło to do zwiększenia odpowiedzialności i wzmocnienia zaangażowania.

–Na Słowacji JAVYS a.s., słowackie przedsiębiorstwo państwowe odpowiedzialne za likwidację obiektów i gospodarowanie odpadami promieniotwórczymi, zorganizowało w marcu 2015 r. dwudniowe seminarium na potrzeby wymiany wiedzy z udziałem przedstawicieli elektrowni jądrowych Ignalino, Bohunice i Kozłoduj, EBOR, Komisji Europejskiej oraz słowackiego Ministerstwa Gospodarki.

Szacowany koszt likwidacji wyniesie co najmniej 5,7 mld euro oraz dwukrotność tej kwoty w przypadku doliczenia kosztów trwałego składowania

72

W poprzednim sprawozdaniu Trybunał zaobserwował, że wszystkie trzy krajowe plany likwidacji i ich kosztorysy były niekompletne. Odnotowano istotne luki finansowe. W ramach obecnej kontroli Trybunał przeanalizował, w jaki sposób zmieniały się koszty likwidacji i poziom dostępnego finansowania, na szczeblu zarówno unijnym, jak i krajowym. Trybunał dążył także do oszacowania pełnych kosztów, w tym kosztów trwałego składowania, które będą ponosić trzy odnośne państwa członkowskie, oraz przeanalizował sposoby rozliczania zobowiązań z tytułu przyszłych kosztów.

Od 2010 r. łączny szacowany koszt likwidacji wzrósł o 40% – do kwoty 5,7 mld euro

73

W poprzednim sprawozdaniu Trybunał zalecał przeprowadzenie kompleksowej oceny kosztów wynikających z likwidacji obiektów jądrowych. W 2014 r. państwa członkowskie zaktualizowały szacunkowe koszty likwidacji obiektów jądrowych ujęte w planach ostatecznej likwidacji, które zostały wcześniej przedłożone Komisji. Słowacja wprowadziła kolejne niewielkie zmiany w 2015 r. Aktualizacje te, które miały zapewnić pełniejszy obraz sytuacji, objęły wzrost szacowanych kosztów o 40%, z poziomu 4,1 mld euro w 2010 r. do 5,7 mld euro w 2015 r. Wzrost ten był największy między 2010 a 2011 r. (zob. rys. 16). Między trzema odnośnymi państwami członkowskimi wystąpiły duże różnice. Litwa odpowiadała za największy wzrost szacowanych kosztów, tj. o 67% między 2010 a 2015 r. W tym samym okresie wzrosły także szacowane koszty dla elektrowni Bohunice na Słowacji o 30%. Szacunkowe koszty dla elektrowni Kozłoduj w Bułgarii pozostały w dużej mierze niezmienione. Po początkowym wzroście w 2011 r. kosztorysy przygotowane po podjęciu decyzji o zmianie terminu na wcześniejszy przewidywały zmniejszenie kosztów o 136 mln euro (zob. pkt 64).

74

Od 2011 r. wszystkie trzy państwa członkowskie udoskonaliły swoje podejście do szacowania kosztów działań w ramach likwidacji obiektów jądrowych w swoich planach ostatecznej likwidacji. Wykorzystują one teraz najnowszą metodykę zwaną międzynarodowym instrumentem do kalkulacji kosztów likwidacji obiektów jądrowych⁴¹. Pewien stopień niepewności związany jest jednak z pełnym wykazem działań i powiązanych kosztów w obszarze demontażu poszczególnych budynków reaktora, zwłaszcza że kompletna inwentaryzacja i charakterystyka radiologiczna terenu kontrolowanego nie została ukończona w żadnej z elektrowni (zob. pkt 32).

Rys. 16

Szacowane koszty likwidacji w latach 2010–2015

Źródło: Dane za 2010 r. – plany ostatecznej likwidacji. Dane za 2011 r. – zaktualizowane kosztorysy przedstawione podczas spotkania Komitetu ds. Pomocy na rzecz Likwidacji Obiektów Jądrowych w marcu 2011 r. Dane za 2015 r. – zaktualizowane plany ostatecznej likwidacji, roczne programy prac na 2015 r. oraz projekt rocznego programu prac na 2016 r. w przypadku Słowacji ze względu na aktualizację.

Odnośne państwa członkowskie, zwłaszcza Litwa, borykają się z problemami finansowymi

75

W przypadku wszystkich trzech państw członkowskich Trybunał porównał kosztorysy i dostępne finansowanie odnotowane podczas swojej poprzedniej kontroli z najnowszymi danymi dostępnymi w czasie obecnej kontroli. Obecnie finansowanie działań w zakresie likwidacji przez UE jest zapewnione do 2020 r. Dostępne finansowanie krajowe i unijne w wysokości 4,0 mld euro nie pokrywa jednak szacowanych łącznych kosztów w wysokości 5,7 mld euro nieobejmujących kosztów trwałego składowania (zob. tabela 8 i rys. 17). Skutkuje to luką finansową w wysokości 1,7 mld euro do momentu ukończenia likwidacji. Litwa odpowiada za 93% tej luki finansowej.

Tabela 8

Szacowane łączne koszty likwidacji i luka finansowa, 2011 i 2015

(w mln EUR)

Ignalino,
Litwa
Kozłoduj,
Bułgaria
Bohunice,
Słowacja
Ogółem

2011
2015
2011
2015
2011
2015
2011
2015

Szacowane koszty
2930
3376
1243
1107
1146
1239
5319
5722

Przydzielone finansowanie krajowe¹
83
262
171
348
231
476
485
1086

Przydzielone finansowanie unijne
1367
1553
493
731
489
671
2349
2955

Luka finansowa
1480
1561
579
28
426
92
2485
1681

1Na przydzielone finansowanie krajowe mogą składać się fundusze specjalne na potrzeby likwidacji, przeznaczone na ten cel wydatki publiczne lub inne źródła krajowe.

Źródło: 2011: zaktualizowane kosztorysy przedstawione podczas spotkania Komitetu ds. Pomocy na rzecz Likwidacji Obiektów Jądrowych w marcu 2011 r.
2015: władze państw członkowskich, zaktualizowane plany ostatecznej likwidacji i roczne programy prac na 2015 r. oraz, w przypadku Słowacji, projekt rocznego programu prac na 2016 r. ze względu na aktualizację.

Rys. 17

Luki finansowe w 2011 i 2015 r. w każdym z trzech państw członkowskich

Źródło: Na podstawie tabeli 8.

Na Litwie wystąpiły znaczne wzrosty kosztów i luka finansowa

76

Kosztorysy Litwy z 2015 r. obejmujące łączne koszty likwidacji były wyższe o 15% w porównaniu z 2011 r., ale aż o 67% w porównaniu z 2010 r., osiągając kwotę 3,4 mld euro. Zdaniem władz litewskich wzrost ten jest spowodowany zwiększeniem kosztów pracy, przesunięciem końcowej daty likwidacji oraz przekroczeniem kosztów w ramach dużych infrastrukturalnych projektów likwidacji. Kategoria kosztów związanych z inflacją stanowiła 26% pozostałych kosztów likwidacji do 2038 r., tj. 695 mln euro. Koszty te obliczono na podstawie rocznej wartości szacunkowej wynoszącej 3%; w okresie, w którym państwo członkowskie przeprowadzało ocenę, Bank Centralny Republiki Litewskiej przedstawił jednak średni szacunkowy wskaźnik inflacji na 2015 r., uwzględniający lata 2013 i 2014, wynoszący 1,5%.

77

Trybunał uznał także, że poziom wzrostu kosztów świadczy o błędnym planowaniu na wstępnym etapie. Na przykład aktualizacja planu ostatecznej likwidacji z 2014 r. objęła 15 uprzednio nieuwzględnionych działań z zakresu likwidacji o łącznym szacunkowym koszcie 318 mln euro.

78

Przeprowadzona przez Trybunał analiza kluczowych projektów infrastrukturalnych na Litwie, od momentu rozpoczęcia ich realizacji do końca 2015 r., potwierdziła poważne wzrosty kosztów takich projektów (zob. załącznik VI). Niektóre z tych dodatkowych kosztów były spowodowane opóźnieniami projektów. Na przykład opóźnienie w realizacji projektu dotyczącego obiektu tymczasowego składowania wypalonego paliwa jądrowego miało negatywny wpływ na postępy w usuwaniu paliwa z reaktora, i do końca 2014 r. skutkowało dodatkowymi kosztami utrzymania przekraczającymi 61,3 mln euro (zob. pkt 61), a także przyczyniło się do przesunięcia końcowej daty likwidacji.

79

W ujęciu ogólnym liczba pracowników w elektrowni podlegającej likwidacji będzie podobna do liczby pracowników w eksploatowanej elektrowni do czasu usunięcia paliwa z reaktora. Poziom zatrudnienia powinien następnie ulegać stopniowemu zmniejszaniu po zakończeniu eksploatacji.

80

Poziom zatrudnienia uległ zmniejszeniu we wszystkich elektrowniach (zob. tabela 9). W elektrowni Ignalino na Litwie, gdzie usunięto paliwo tylko z jednego z dwóch rdzeni reaktora i która jest nadal objęta pozwoleniem na eksploatację, liczba pracowników, a co za tym idzie poziom kosztów finansowanych przez UE, pozostaje wysoka. Jedna trzecia pracowników nadal pracuje nad utrzymaniem elektrowni w bezpiecznym stanie. Zarówno w Bułgarii, jak i na Słowacji możliwe było alternatywne zatrudnienie pracowników przy innych reaktorach jądrowych pozostających w pełnej eksploatacji w tej samej elektrowni. W elektrowni na Litwie, która nie produkuje już energii jądrowej, nie było to możliwe.

Tabela 9

Liczba pracowników w momencie zamknięcia reaktora i w 2015 r.

Liczba pracowników
Przyznane wsparcie z UE
(w mln EUR)³

podczas pełnej eksploatacji¹
2015

Ignalino, Litwa
(2 bloki reaktora)
3517
2127²
171

Kozłoduj, Bułgaria
(4 bloki reaktora)
1400
650
130

Bohunice, Słowacja
(2 bloki reaktora)
1060
239
45

Ogółem
5977
3016
346

1Dane dotyczące pełnej eksploatacji na dzień 31.12.2004 r. dla elektrowni Ignalino, na dzień 31.12.2002 r. dla elektrowni Kozłoduj oraz na dzień 1.4.2006 r. dla elektrowni Bohunice.

2W elektrowni Ignalino 1377 pracowników pracowało przy likwidacji obiektów jądrowych, a 701 nad utrzymaniem elektrowni w bezpiecznym stanie.

3Dane dla elektrowni Ignalino obejmują wsparcie UE w okresie od zamknięcia pierwszego bloku w 2005 r. do 2016 r.; dla elektrowni Kozłoduj w okresie od zamknięcia pierwszego bloku w 2003 r. do 2017 r., a dla elektrowni Bohunice w okresie od zamknięcia pierwszego bloku w 2008 r. do 2016 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych przekazanych przez władze państw członkowskich.

81

Od czasu poprzedniego sprawozdania Trybunału zarządzanie siłą roboczą w elektrowni Ignalino poprawiło się. Zarząd elektrowni jądrowej Ignalino wprowadził na przykład strategię outsourcingu. Obejmuje ona analizę kilku działań, takich jak konserwacja sprzętu i dekontaminacja budynków o nieograniczonym dostępie, oraz podjęcie decyzji, czy bardziej racjonalny pod względem kosztów byłby zakup powiązanych usług czy też zlecenie ich pracownikom wewnętrznym.

82

Kwestia, czy obecna liczba pracowników jest odpowiednia, nie została jednak zweryfikowana przez podmiot zewnętrzny i nadal nie powstał szczegółowy plan zatrudnienia obejmujący cały proces likwidacji. Biorąc pod uwagę brak współfinansowania oraz lokalne wyzwania natury gospodarczej i społecznej związane z likwidacją elektrowni Ignalino na Litwie, istnieje ryzyko, że liczba pracowników będzie zbyt duża w porównaniu z potrzebami programu likwidacji oraz że finansowanie unijne przeznaczone na likwidację będzie wykorzystane do pokrycia kosztów zatrudnienia.

83

Jak przedstawiono w tabeli 8 i pkt 76, luka finansowa Litwy zwiększyła się znacząco od czasu poprzedniego sprawozdania Trybunału. Podczas rozmów z litewskimi przedstawicielami przywołano Protokół nr 4 dołączony do traktatu o przystąpieniu Litwy do UE oraz litewską interpretację, według której wzrastające koszty projektu likwidacji nadal będą finansowane przez UE⁴². Ocena skutków przygotowana przez Komisję w 2011 r. stanowiła, że zgodnie z zapotrzebowaniem wsparcie powinno być udzielane w latach 2014–2020 wszystkim trzem państwom członkowskim, jednak po 2020 r. Komisja „nie przewiduje dalszego wsparcia finansowego ze strony UE” (zob. pkt 10)⁴³.

W przypadku Bułgarii i Słowacji utrzymuje się niewielka luka finansowa, chociaż na przestrzeni czasu wartości szacunkowe znacząco ewoluowały

84

Po przydzieleniu finansowania unijnego na lata 2014–2020 luki finansowe odnotowane w poprzednim sprawozdaniu Trybunału uległy znacznemu zmniejszeniu w Bułgarii i na Słowacji, odpowiednio do poziomu 28 mln euro i 92 mln euro. W wartościach szacunkowych kosztów i luki finansowej występowały jednak znaczne różnice. Na przykład:

–Szacowana przez bułgarskie organy wartość luki finansowej obniżyła się znacznie z poziomu 230 mln euro we wrześniu 2014 r. do 28 mln euro na koniec 2015 r. głównie ze względu na włączenie kosztów poniesionych przez elektrownię jądrową Kozłoduj w związku z działaniami przygotowawczymi dotyczącymi likwidacji nieuwzględnionymi we wcześniejszych obliczeniach. Dane Komisji na koniec 2015 r. wskazywały natomiast lukę o wartości 150 mln euro.

–Na Słowacji luka w finansowaniu na koniec czerwca 2015 r. wynosiła 193 mln euro według danych Komisji, podczas gdy w projekcie rocznego programu prac na 2016 r. wartość ta wyniosła 92 mln euro.

85

Takie różnice między danymi krajowymi a danymi Komisji wzbudzają wątpliwości co do wiarygodności i solidności zastosowanych metod obliczeń. Ponadto znaczące korekty danych wskazują, że wartości szacunkowe przedstawione w planach ostatecznej likwidacji nie zostały jeszcze, w momencie przeprowadzania kontroli przez Trybunał, dogłębnie zweryfikowane przez zainteresowane podmioty krajowe ani przez Komisję.

Przeprowadzona przez Komisję ocena planów finansowych i planów likwidacji była niedostateczna

86

Częściowo w odpowiedzi na zalecenia Trybunału przedstawione w poprzednim sprawozdaniu ramy legislacyjne dla okresu finansowania 2014–2020 wprowadziły trzy tzw. warunki ex ante⁴⁴ (zob. ramka 1). Są to warunki wstępne dla wypłaty nowych środków finansowych na potrzeby likwidacji w ramach aktualnych wieloletnich ram finansowych, które mają zapewnić skuteczne i wydajne wykorzystanie funduszy UE.

Ramka 1

Warunki ex ante

Do dnia 1 stycznia 2014 r. trzy odnośne państwa członkowskie podejmą odpowiednie działania, aby spełnić następujące warunki ex ante:

1)zgodność z dorobkiem traktatu Euratom w dziedzinie bezpieczeństwa jądrowego, w szczególności w odniesieniu do transpozycji do prawa krajowego dyrektywy 2009/71/Euratom i dyrektywy 2011/70/Euratom,

2)ustanowienie w krajowych ramach planu finansowania określającego pełne koszty i przewidywane źródła finansowania wymagane do bezpiecznego ukończenia likwidacji bloków reaktorów jądrowych, w tym gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi,

3)przekazanie Komisji zmienionego szczegółowego planu likwidacji z wyszczególnieniem działań likwidacyjnych, w tym harmonogramu i odpowiadającej struktury kosztów na podstawie międzynarodowych uznanych standardów szacowania kosztów likwidacji.

Źródło: Art. 4 rozporządzeń Rady (Euratom) nr 1368/2013 i 1369/2013.

87

Przed podjęciem przez Komisję decyzji w sprawie finansowania dotyczącej rocznego programu prac na 2014 r. w październiku 2014 r. powinna była ona ocenić, czy państwa członkowskie podjęły odpowiednie działania, aby spełnić te warunki⁴⁵. Trybunał stwierdził jednak, że przeprowadzona przez Komisję ocena odpowiednich planów finansowych i szczegółowych planów likwidacji, tj. odpowiednio drugiego i trzeciego warunku ex ante, była niedostateczna. Sprawozdanie Służby Audytu Wewnętrznego Komisji z września 2015 r. potwierdziło ocenę przedstawioną przez Trybunał. Trybunał stwierdził na przykład, że miały miejsce poważne zmiany szacowanych kosztów łącznych i danych dotyczących finansowania (zob. pkt 84), a w niektórych przypadkach nie były dostępne szczegółowe plany dotyczące pewnych kosztów lub działań (zob. na przykład pkt 79 dotyczący kosztów pracowniczych). W rocznym sprawozdaniu z działalności za 2015 r. Dyrekcja Generalna ds. Energii zamieściła zastrzeżenie co do adekwatności swojej oceny warunków ex ante w 2014 r.⁴⁶.

88

Dyrekcja Generalna ds. Energii Komisji opracowała plan działania w celu wyeliminowania uchybień wykrytych przez Służbę Audytu Wewnętrznego Komisji i ustaliła końcowy termin przeprowadzenia oceny warunków ex ante na koniec października 2016 r. Kwestie ukończenia tej oceny przez Komisję i dogłębnego przeanalizowania planów finansowych i planów likwidacji każdego państwa członkowskiego mają zasadnicze znaczenie, gdyż dokumenty te stanowią podstawę przyszłego finansowania.

Zdecydowana większość kosztów we wszystkich trzech państwach członkowskich jest finansowana z budżetu UE

89

Wszystkie trzy państwa członkowskie ustanowiły specjalne fundusze krajowe w celu finansowania swej polityki krajowej w dziedzinie bezpiecznego gospodarowania odpadami promieniotwórczymi i ich składowania oraz likwidacji obiektów jądrowych. Zasoby dostępne w ramach tych funduszy pozostają jednak ograniczone, zwłaszcza na Litwie.

–Na Litwie wkład w litewski Krajowy Fundusz Wspierania Likwidacji, ustanowiony w 1995 r., stanowiły przychody z eksploatacji elektrowni jądrowej do czasu jej zamknięcia pod koniec 2009 r. Obecnie jest on zależny od przychodów ze sprzedaży zbędnych aktywów oraz funduszy zewnętrznych i wygenerowanych przez nie odsetek. W przeszłości był on także wykorzystywany do finansowania działań niezwiązanych z likwidacją, takich jak preferencyjne opłaty taryfowe za energię elektryczną i ogrzewanie lub dodatkowe zabezpieczenia socjalne dla byłych pracowników. Zgodnie z danymi szacunkowymi przedstawionymi przez Ministerstwo Energetyki fundusz opiewał na kwotę 4 mln euro na dzień 1 stycznia 2016 r.⁴⁷.

–W 1999 r. Bułgaria ustanowiła krajowy fundusz na rzecz odpadów promieniotwórczych oraz fundusz dotyczący likwidacji obiektów jądrowych. Oba fundusze mają zastosowanie do wszystkich obiektów jądrowych w Bułgarii. Pierwszy z funduszy jest finansowany głównie ze składek wpłacanych przez wytwórców odpadów promieniotwórczych. Głównym płatnikiem, wnoszącym 92% wkładu, jest elektrownia jądrowa Kozłoduj. W ramach funduszu wydano 34,8 mln euro na bloki 1–4 jako obiekty gospodarowania odpadami promieniotwórczymi, a na koniec 2015 r. dysponował on kwotą 61 mln euro. Drugi z funduszy jest finansowany ze składek wpłacanych przez operatorów elektrowni jądrowych. Na koniec 2015 r. łączne fundusze przeznaczone na bloki 1–4 elektrowni Kozłoduj wynosiły 156 mln euro.

–W 2010 r. Słowacja wprowadziła opłatę nakładaną za zużycie energii elektrycznej przez użytkowników końcowych w celu zrównoważenia „historycznego deficytu” oraz ze względu na fakt, że obowiązkowe składki wpłacane przez operatorów elektrowni jądrowych od 1995 r. nie zapewniały wystarczających funduszy na pokrycie kosztów likwidacji obiektów jądrowych i trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego. Na koniec 2014 r. kwota z krajowego funduszu na rzecz likwidacji obiektów jądrowych przeznaczona na likwidację elektrowni jądrowej Bohunice V1 wynosiła 290 mln euro.

90

Łączne dostępne środki krajowe, na które składają się fundusze specjalne i inne źródła krajowe, nie pokryją całkowitych kosztów likwidacji (zob. pkt 67 i tabela 8). Środki krajowe pokryłyby tylko 31% szacowanych kosztów w Bułgarii i 38% na Słowacji, podczas gdy środki krajowe w ramach programu UE na rzecz likwidacji obiektów jądrowych na Litwie pokryłyby mniej niż 8% łącznych kosztów likwidacji. Dotychczas braki finansowano z budżetu UE poprzez programy pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych.

91

Nie istnieje obecnie wymóg prawny zobowiązujący państwa członkowskie do współfinansowania pomocy na rzecz likwidacji, czy to na poziomie programu czy pojedynczego projektu. Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne⁴⁸ zobowiązują natomiast państwa członkowskie do wniesienia wkładu z zasobów własnych stanowiącego ustalony procent środków przeznaczonych na współfinansowanie programów lub projektów. W poprzednim sprawozdaniu Trybunału zawarto zalecenie, by Komisja, proponując finansowanie dla ram finansowych 2014–2020, uwzględniła inne fundusze UE, takie jak fundusze strukturalne, oraz warunki dokonywania wypłat z funduszy. Komisja zastosowała się do tego zalecenia poprzez dalsze wspieranie środków łagodzących w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, ale zdecydowała o utrzymaniu wyodrębnienia specjalnego wsparcia dotyczącego likwidacji, bez udostępnienia europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych dla faktycznej likwidacji.

92

Obowiązek zapewniania współfinansowania ma duże znaczenie, ponieważ daje odbiorcom finansowania unijnego większą zachętę finansową do optymalnego wykorzystania środków finansowych w zarządzaniu projektem oraz do dokonywania postępów w realizacji programów. W stosownych rozporządzeniach Rady w sprawie programów pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych potwierdza się znaczenie współfinansowania i stwierdza się, że pełne finansowanie projektów przez UE powinno być dozwolone tylko „w dobrze uzasadnionych wyjątkowych przypadkach”⁴⁹. Komisja nie przedstawiła jeszcze jednak jasnych wytycznych dotyczących określania takich przypadków. Zostało to potwierdzone w sprawozdaniu Służby Audytu Wewnętrznego Komisji z września 2015 r. W związku z tym Komisja nie wykorzystała dotychczas możliwości stymulowania współfinansowania i jego maksymalizacji.

Łączny szacowany koszt uległby podwojeniu w przypadku doliczenia kosztów trwałego składowania wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych

93

Żaden z szacunków na temat wielkości luki w finansowaniu określonych w planach ostatecznej likwidacji nie obejmuje w pełni kosztów ponoszonych po zamknięciu elektrowni, gdyż nie uwzględniają one kosztu trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego.

94

Zgodnie z uznawaną na poziomie międzynarodowym zasadą „zanieczyszczający płaci” obowiązkiem państwa członkowskiego jest zapewnienie, by operator wywiązywał się ze swoich zobowiązań jako zanieczyszczający i przeznaczał wystarczające środki finansowe na pokrycie pełnych kosztów likwidacji, w tym trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego (zob. pkt 20).

95

Zasadę tę odzwierciedla dyrektywa UE w sprawie odpadów promieniotwórczych z 2011 r. Dyrektywa wymaga od państw członkowskich zapewnienia, by wszystkie działania związane z gospodarowaniem odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym, łącznie z trwałym składowaniem, zostały określone i w pełni ocenione pod względem kosztów oraz by w razie potrzeby zostały udostępnione odpowiednie zasoby finansowe⁵⁰.

96

Ponadto jednym ze wstępnych warunków uzyskania finansowania w ramach programów pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych (zob. pkt 86–88) jest „ustanowienie w krajowych ramach planu finansowania określającego pełne koszty i przewidywane źródła finansowania wymagane do bezpiecznego ukończenia likwidacji bloków reaktorów jądrowych, w tym gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi” przez państwa członkowskie⁵¹.

97

Trybunał obliczył szacunkowe koszty trwałego składowania w celu zapewnienia pełniejszego obrazu kosztów związanych z likwidacją poszczególnych elektrowni.

98

Jak przedstawiono w tabeli 10, Trybunał obliczył, że w przypadku uwzględnienia kosztów związanych z trwałym składowaniem szacowany łączny koszt likwidacji mógłby ulec podwojeniu i osiągnąć kwotę 11,4 mld euro łącznie dla wszystkich trzech państw członkowskich.

Tabela 10

Szacowane koszty likwidacji obejmujące koszty składowania wysokoaktywnych odpadów i wypalonego paliwa jądrowego

(w mln EUR)

| Ignalino, Litwa | Kozłoduj, Bułgaria | Bohunice, Słowacja | Ogółem
Szacowane koszty w 2015 r. z wyłączeniem kosztów składowania wysokoaktywnych odpadów i wypalonego paliwa jądrowego | 3376 | 1107 | 1239 | 5722
Szacowane koszty trwałego składowania wysokoaktywnych odpadów i wypalonego paliwa jądrowego z ośmiu reaktorów¹ | 2610 | 1590 | 1466 | 5666
Szacowane koszty obejmujące koszty składowania wysokoaktywnych odpadów i wypalonego paliwa jądrowego | 5986 | 2697 | 2705 | 11 388
Finansowanie krajowe | 262 | 348 | 476 | 1086
Finansowanie z UE | 1553 | 731 | 671 | 2955
Luka finansowa | 4171 | 1618 | 1558 | 7347

1Informacja o szacowanych kosztach trwałego składowania.

W przypadku elektrowni Ignalino na Litwie wartość szacunkowa określona przez Trybunał na kwotę 2610 mln euro jest oparta na danych przedstawionych w programie krajowym i przytoczonych w przykładowym programie energetyki jądrowej Komisji z 2016 r.

W przypadku elektrowni Kozłoduj w Bułgarii bułgarski program krajowy nie zawiera odpowiednich danych. Wartość szacunkowa określona przez Trybunał na kwotę 1,59 mld euro jest oparta na szacowanym całkowitym koszcie krajowego obiektu składowania w wysokości 3 mld euro, wynikającym z rozmów z bułgarskimi władzami krajowymi na temat fińskiego obiektu, które miały miejsce podczas kontroli. Trybunał podzielił kwotę 3 mld euro na pół w celu odzwierciedlenia udziału bloków 1–4 i pozostałych eksploatowanych bloków 5 i 6. Trybunał nie uwzględnił żadnych planów dotyczących przyszłych bloków lub elektrowni, gdyż nie były one jeszcze konkretne.

W przypadku elektrowni Bohunice na Słowacji wartość szacunkowa określona przez Trybunał na kwotę 1,46 mld euro jest oparta na szacunkowych kosztach krajowego trwałego składowania w wysokości 4,4 mld euro przedstawionych przez władze słowackie, z wykorzystaniem bardziej konserwatywnego scenariusza, zgodnie z którym okres eksploatacji pozostałych elektrowni jądrowych na Słowacji wynosi 60 lat. Trybunał podzielił 4,4 mld euro przez trzy, aby podzielić koszty równo między dwa bloki objęte likwidacją i cztery bloki będące obecnie w eksploatacji. W przeciwieństwie do słowackiego programu krajowego Trybunał nie wziął pod uwagę dwóch bloków planowanych w Mochowcach ze względu na opóźnienia w ich budowie. Jeśli zostałyby one uwzględnione, na bloki objęte likwidacją przypadałoby 16,3% z kwoty 4,4 mld euro, tj. 717 mln euro. Przykładowy program energetyki jądrowej Komisji z 2016 r. wymienia kwotę 3,7 mld euro, która zdaje się odnosić do mniej konserwatywnego scenariusza przewidującego okres eksploatacji elektrowni wynoszący 40 lat.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji, rocznych programów prac na 2015 i 2016 r. oraz danych zainteresowanych podmiotów krajowych.

99

W przypadku uwzględnienia zarówno likwidacji, jak i trwałego składowania, Litwa odpowiada za największą część ogólnej luki finansowej wynoszącej 7,4 mld euro. Istotne luki wystąpiłyby jednak także w przypadku Bułgarii i Słowacji (zob. rys. 18).

Rys. 18

Luki finansowe po uwzględnieniu zarówno likwidacji, jak i trwałego składowania

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie tabeli 10.

Zobowiązania z tytułu przyszłych kosztów nie są odpowiednio ujmowane w żadnym z trzech państw członkowskich

100

Zgodnie z międzynarodowymi standardami rachunkowości⁵² zobowiązania, które powstaną w przyszłości, powinny być określane jako rezerwy i ujmowane w bilansie organizacji, która ma obowiązek ich zapłaty, jeśli:

–ciąży na niej obowiązek prawny lub zwyczajowo oczekiwany wynikający ze zdarzeń przeszłych⁵³,

–płatność jest prawdopodobna, tj. jest bardziej prawdopodobna niż jej brak,

–można dokonać wiarygodnego szacunku kwoty⁵⁴.

101

Jeśli te trzy warunki nie są spełnione, zobowiązania określa się jako „zobowiązania warunkowe”, które są ujawniane poza bilansem, na przykład w informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego, chyba że możliwość płatności jest znikoma i wtedy ujawnianie informacji nie jest wymagane⁵⁵.

102

Koszty likwidacji obiektów jądrowych oraz koszty trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego powinny być zatem uznawane za zobowiązania przez organizacje, które mają obowiązek ich zapłaty, jeśli ich płatność jest prawdopodobna i można dokonać wiarygodnego szacunku kwoty. Szacowane koszty mogą na przykład być oparte na planie likwidacji obiektów jądrowych. Dokładne podejście księgowe zależy od sytuacji prawnej w odniesieniu do zobowiązania do zapłaty oraz od praktyk księgowych przyjętych przez państwo członkowskie lub organizację⁵⁶.

103

Trybunał zwrócił się do właściwych organów w państwach członkowskich o przekazanie informacji na temat sposobu rozliczania zobowiązań z tytułu kosztów związanych z likwidacją i trwałym składowaniem wypalonego paliwa jądrowego.

104

Jak przedstawiono w tabeli 11, podejście księgowe jest różne w trzech państwach członkowskich i zależy od tego, czy koszty są związane z likwidacją obiektów jądrowych czy z trwałym składowaniem. Koszty likwidacji obiektów jądrowych nie są ujmowane jako rezerwy w bilansach na Litwie i ujawniane są jedynie informacje na temat niewielkich zobowiązań warunkowych. Koszty likwidacji nie są ujmowane w sprawozdaniach finansowych elektrowni jądrowej Kozłoduj w Bułgarii i są jedynie częściowo ujmowane w przypadku elektrowni jądrowej Bohunice na Słowacji.

105

W odniesieniu do kosztów trwałego składowania odnośne podmioty na Litwie i w Bułgarii nie ujęły rezerw na tego rodzaju koszty w swoich bilansach ani nie ujawniły żadnych informacji w informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego. Jedynie odnośne podmioty na Słowacji ujęły rezerwy w odniesieniu do kosztów trwałego składowania na subkoncie krajowego funduszu jądrowego.

Tabela 11

Podejście księgowe do zobowiązań związanych z likwidacją obiektów jądrowych i trwałym składowaniem wypalonego paliwa jądrowego

Sprawozdania finansowe elektrowni jądrowej (z wyłączeniem trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego)
Rachunki funduszu/ministerstwa/sektora instytucji rządowych i samorządowych
(łącznie z trwałym składowaniem wypalonego paliwa jądrowego)

Ignalino, Litwa
Brak ujęcia rezerw.
W nocie wyjaśniającej stwierdza się, że nie jest dostępny wiarygodny szacunek kosztów demontażu. W związku z tym nie ujawniono informacji na temat zobowiązań warunkowych.
Brak ujęcia rezerw.
Niewielkie zobowiązania warunkowe związane z likwidacją obiektów jądrowych (13 mln euro), dotyczące dodatkowych zabezpieczeń socjalnych dla byłych pracowników elektrowni jądrowej, ujęto jako pozycję pozabilansową.

Kozłoduj, Bułgaria
Nie ujęto rezerw tytułem kosztów likwidacji ani rezerw na składowanie wypalonego paliwa jądrowego oraz gospodarowanie nim. Sprawozdania finansowe za 2014 r. zostały w związku z tym opatrzone zastrzeżeniami przez niezależnego rewidenta.
Przychody i wydatki w ramach krajowych funduszy na rzecz likwidacji i odpadów promieniotwórczych są ujęte w rocznych rachunkach wyniku budżetowego Ministerstwa Energetyki. Wszelkie niewykorzystane części zgromadzonych zasobów finansowych, w tym zasobów z ubiegłych lat, są ujawniane poza bilansem.

Bohunice, Słowacja
Częściowo ujmowane, ale nieprzypisane do elektrowni Bohunice V1.
Informacje wstępne dotyczące trwałego składowania ujęte na subkoncie krajowego funduszu jądrowego.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji uzyskanych od władz krajowych.

106

Fakt, że przyszłe koszty nie są regularnie ujmowane jako rezerwy lub ujawniane w informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego, ogranicza przejrzystość i zdolność właściwych organów do odpowiedniego planowania pokrycia przyszłych kosztów likwidacji i składowania.

26SEC(2011) 1387 final z dnia 24 listopada 2011 r., dokument roboczy służb Komisji, „Ocena skutków” – dokument towarzyszący dołączony do wniosku w sprawie rozporządzenia Rady w sprawie wsparcia unijnego dla programów pomocy dotyczących likwidacji obiektów jądrowych realizowanych w Bułgarii, na Litwie i na Słowacji.

27Zgodnie z informacjami przekazanymi przez elektrownię jądrową Ignalino blok 1 osiągnął stan nieodwracalny w 2007 r., kiedy zmieniono pozwolenie na jego eksploatację oraz zatwierdzono warunki przeprowadzenia jego likwidacji. W dniu 16 czerwca 2014 r. uchylono prawo, które zabraniało nieodwracalnego zakończenia eksploatacji bloku 1 do momentu zapewnienia finansowania dla wszystkich prac dotyczących etapu lub likwidacji obiektów. Pozwolenie dotyczące bloku 2 zmieniono w 2012 r. i 2014 r. Bułgarski minister ds. energii oznajmił podczas sesji plenarnej Parlamentu Bułgarii w dniu 6 lutego 2015 r., że likwidacja czterech bloków elektrowni jest nieodwracalna. Organy słowackie uznają zmianę pozwolenia na likwidację za osiągnięcie stanu nieodwracalnego.

28MAEA, „Developing multinational radioactive waste repositories: Infrastructural framework and scenarios for cooperation” [Budowa międzynarodowych repozytoriów odpadów promieniotwórczych: ramy infrastrukturalne i scenariusze współpracy], październik 2004 r. MAEA, „Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management” [Wspólna konwencja bezpieczeństwa w postępowaniu z wypalonym paliwem jądrowym i bezpieczeństwa w postępowaniu z odpadami promieniotwórczymi].

29MAEA, „Developing multinational radioactive waste repositories: Infrastructural framework and scenarios for cooperation” [Budowa międzynarodowych repozytoriów odpadów promieniotwórczych: ramy infrastrukturalne i scenariusze współpracy], październik 2004 r. MAEA, „Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management” [Wspólna konwencja bezpieczeństwa w postępowaniu z wypalonym paliwem jądrowym i bezpieczeństwa w postępowaniu z odpadami promieniotwórczymi].

30MAEA, „Developing multinational radioactive waste repositories: Infrastructural framework and scenarios for cooperation” [Budowa międzynarodowych repozytoriów odpadów promieniotwórczych: ramy infrastrukturalne i scenariusze współpracy], październik 2004 r., s. 5.

31Zob. motyw 33 dyrektywy Rady 2011/70/Euratom. Warunki przywozu i wywozu są opisane w art. 4 ust. 4 dyrektywy w sprawie odpadów promieniotwórczych oraz w dyrektywie Rady 2006/117/Euratom z dnia 20 listopada 2006 r. w sprawie nadzoru i kontroli nad przemieszczaniem odpadów promieniotwórczych oraz wypalonego paliwa jądrowego (Dz.U. L 337 z 5.12.2006, s. 21).

32Zob. art. 24 litewskiej ustawy nr VIII-1190 z dnia 20 maja 1999 r. o gospodarowaniu odpadami promieniotwórczymi.

33Zob. art. 17 bułgarskiej ustawy o bezpiecznym użyciu energii jądrowej (ostatnio zmienionej w dniu 28 listopada 2014 r.).

34Zob. słowacka ustawa nr zbioru 541/2004 o pokojowym wykorzystaniu energii jądrowej, przywóz odpadów promieniotwórczych, art. 21 na temat „przywozu odpadów promieniotwórczych”.

35SWD(2016) 102 final z dnia 4 kwietnia 2016 r., dokument roboczy służb Komisji towarzyszący komunikatowi Komisji „Przykładowy program energetyki jądrowej przedstawiony na podstawie art. 40 traktatu Euratom w celu uzyskania opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego”, s. 30.

36http://www.developpement-durable.gouv.fr/Calendrier-du-projet.html-+.

37„Prozesswege zu einer sicheren Lagerung hoch radioaktiver Abfälle unter Aspekten der Rückholbarkeit/Bergbarkeit/Reversibilität, Papier der Vorsitzenden unter Einbeziehung von Kommentaren weiterer Mitglieder der AG 3”, strona internetowa: www.endlagerbericht.de, dostęp 11.4.2016, s. 4.

38Art. 14 ust. 1 dyrektywy Rady 2011/70/Euratom.

39Na te 18 projektów przeznaczono 587 mln euro w ramach wkładu UE w działania w zakresie likwidacji lub ok. 37% zakontraktowanego finansowania unijnego (z wyłączeniem środków łagodzących) od 2001 r.

40Niedobór wykwalifikowanych inżynierów został odnotowany w sprawozdaniu Komisji Europejskiej pt. „Putting into perspective the supply of and demand for nuclear experts by 2020 within the EU-27 Nuclear Energy Sector” [Spojrzenie na podaż i popyt na ekspertów ds. energii jądrowej do 2020 r. w sektorze energii jądrowej w UE-27], 2012.

41Opracowany wspólnie przez Komisję Europejską, MAEA oraz Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju w celu zapewnienia większej harmonizacji w kalkulacji kosztów działań na rzecz likwidacji obiektów jądrowych.

42Art. 3 Protokołu nr 4 w sprawie elektrowni jądrowej Ignalino na Litwie (Dz.U. L 236 z 23.9.2003) stanowi, że „likwidacja elektrowni jądrowej Ignalina ma charakter długoterminowy i stanowi dla Litwy wyjątkowe obciążenie finansowe, nieproporcjonalne wobec jej wielkości i możliwości gospodarczych” oraz że „Unia przez solidarność z Litwą udzieli adekwatnej dodatkowej pomocy Wspólnoty na wysiłek likwidacyjny po 2006 roku”. Protokół stanowi także, że „dla okresu następnych Perspektyw finansowych, całkowity średni poziom środków dla przedłużonego programu Ignalina musi być odpowiedni”.

43SEC(2011) 1387 final z dnia 24 listopada 2011 r., dokument roboczy służb Komisji, „Ocena skutków” – dokument towarzyszący dołączony do wniosku w sprawie rozporządzenia Rady w sprawie wsparcia unijnego dla programów pomocy dotyczących likwidacji obiektów jądrowych realizowanych w Bułgarii, na Litwie i na Słowacji.

44Zob. COM(2011) 783 final; rozporządzenia Rady (Euratom) nr 1368/2013 i 1369/2013 oraz decyzja wykonawcza Komisji C(2014) 5449.

45Zob. art. 4 rozporządzeń Rady (Euratom) nr 1368/2013 i 1369/2013.

46Dyrekcja Generalna ds. Energii, roczne sprawozdanie z działalności za 2015 r., nr ref. Ares (2016)1667891 z dnia 8 kwietnia 2016 r.

47W SWD(2016) 102 final, s. 38, nie wymieniono tego funduszu, ale wskazano, że dostępne są ogólne fundusze w wysokości 0,5 mld euro. Nie jest jasne, do czego odnosi się ta kwota.

48Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne obejmują między innymi Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Fundusz Spójności i Europejski Fundusz Społeczny. Przed 2014 r. określano je mianem „funduszy strukturalnych”.

49Motyw 17 rozporządzenia Rady (Euratom) nr 1368/2013 oraz motyw 15 rozporządzenia Rady (Euratom) nr 1369/2013.

50Zob. w szczególności art. 12 dyrektywy Rady 2011/70/Euratom.

51Zob. art. 4 rozporządzeń Rady (Euratom) nr 1368/2013 i 1369/2013.

52MSR 37 „Rezerwy, zobowiązania warunkowe i aktywa warunkowe” oraz MSRSP 19. Nie istnieje międzynarodowy standard rachunkowości dotyczący w szczególności likwidacji obiektów jądrowych. W Europejskim Systemie Rachunków (ESA) istnieje natomiast standard dotyczący sposobu obliczania danych statystycznych na temat kosztów likwidacji i nie wymaga on rejestrowania zobowiązań z tytułu przyszłych kosztów.

53Zgodnie z MSR 37.10 zdarzenie obligujące jest zdarzeniem, które prowadzi do powstania obowiązku prawnego lub zwyczajowo oczekiwanego (np. budowa elektrowni jądrowej prowadząca do powstania obowiązku likwidacji obiektów jądrowych), a zatem skutkuje pozbawieniem jednostki realnej możliwości niewypełnienia tego obowiązku.

54Zgodnie z MSR 37.40 wysokość rezerw na pojedyncze wydarzenia (restrukturyzacja, oczyszczanie środowiska, rozstrzygnięcie sprawy sądowej) jest ustalana na najbardziej prawdopodobną kwotę.

55Zgodnie z MSR 37 ujawnianie informacji nie jest obowiązkowe, jeśli możliwość płatności jest znikoma.

56Niektóre podmioty są zobowiązane do stosowania międzynarodowych standardów rachunkowości, podczas gdy inne mogą stosować standardy rachunkowości na poziomie krajowym.

Wnioski i zalecenia

107

Specjalne programy finansowania przez UE likwidacji obiektów jądrowych nie stworzyły odpowiednich zachęt do terminowej i racjonalnej pod względem kosztów likwidacji. Od publikacji poprzedniego sprawozdania Trybunału na ten temat w 2011 r. dokonano pewnych postępów w procesie likwidacji elektrowni jądrowych Ignalino na Litwie, Kozłoduj w Bułgarii oraz Bohunice na Słowacji. Zdemontowane zostały kluczowe podzespoły na terenach niekontrolowanych elektrowni. Jednak w przypadku prawie wszystkich kluczowych projektów infrastrukturalnych na rzecz likwidacji wystąpiły opóźnienia, a żadne z trzech państw członkowskich nadal nie podjęło najpoważniejszych wyzwań związanych z pracami na terenach kontrolowanych. Władze państw członkowskich twierdzą, że elektrownie zostały nieodwracalnie zamknięte, jednak nie wszystkie oczekiwane produkty, stosowane przez Komisję jako kryterium oceny postępów w kierunku nieodwracalnego zamknięcia, zostały uzyskane w pełni. Luka finansowa na Litwie wzrosła od czasu poprzedniej kontroli przeprowadzonej przez Trybunał i wynosi obecnie 1,6 mld euro. Szacowany koszt likwidacji w trzech elektrowniach wyniesie łącznie co najmniej 5,7 mld euro oraz 11,4 mld w przypadku doliczenia kosztów trwałego składowania.

Od 2011 r. poczyniono pewne postępy w likwidacji obiektów jądrowych, wciąż należy zmierzyć się z najpoważniejszymi wyzwaniami

108

W okresie od 2011 r. trzy odnośne państwa członkowskie zdemontowały pewne kluczowe podzespoły na terenach niekontrolowanych, a także, z wyjątkiem Litwy, dokonały postępów w zakresie uzyskania odpowiednich pozwoleń na rozpoczęcie prac w obszarach kontrolowanych. Litwa nie uzyskała jeszcze takiego pozwolenia, a jego udzielenie planowane jest obecnie na 2022 r., tj. 10 lat później niż pierwotnie zakładano (zob. pkt 40 i 42).

109

Zdaniem władz krajowych wszystkich z tych państw osiągnięte postępy oznaczają, że zamknięcie elektrowni jest obecnie faktycznie nieodwracalne. Oczekiwane produkty, stosowane przez Komisję do oceny postępów w kierunku nieodwracalnego zamknięcia, nie zostały jednak uzyskane w pełni przez żadną z trzech elektrowni. Projekty na potrzeby demontażu rdzenia reaktora / obiegu pierwotnego nie są jeszcze ukończone, a dotychczas przeprowadzono tylko drobne prace w budynku reaktora. Oznacza to, że wszystkie trzy państwa członkowskie wciąż muszą zmierzyć się z najpoważniejszymi wyzwaniami związanymi z pracami na terenach kontrolowanych, w tym w budynkach reaktora (zob. pkt 38–42).

110

Osiągnięto pewne postępy w tworzeniu infrastruktury gospodarowania odpadami, jednak w przypadku wielu kluczowych projektów infrastrukturalnych w trzech odnośnych państwach członkowskich w latach 2011–2015 wystąpiły opóźnienia (zob. pkt 43 i 59–71). Największe opóźnienia odnotowano na Litwie, gdzie końcowa data likwidacji została od 2011 r. przesunięta o kolejne dziewięć lat do 2038 r. (zob. pkt 59–63).

111

Przed każdym z trzech państw członkowskich nadal stoją wyzwania związane z poleganiem na ekspertach zewnętrznych (zob. pkt 69) oraz wdrażaniem pierwszych w swoim rodzaju rozwiązań technicznych (zob. pkt 67–68). Odnotowywany w całej UE niedobór wykwalifikowanych, doświadczonych inżynierów stanowi zagrożenie zwłaszcza na Litwie (zob. pkt 70).

Zalecenie 1 – Zapewnienie postępów w likwidacji obiektów jądrowych

Trzy odnośne państwa członkowskie powinny:

a)w większym stopniu udoskonalić swoje praktyki w zakresie zarządzania projektami w celu zapewnienia planowego stworzenia niezbędnej infrastruktury gospodarowania odpadami i wypalonym paliwem jądrowym,

b)podjąć działania w celu zbudowania własnych zdolności technicznych, aby uzyskać większą równowagę między wewnętrzną i zewnętrzną wiedzą fachową,

c)znaleźć lepsze metody wymiany najlepszych praktyk i wiedzy technicznej, zarówno między sobą, jak i w ramach szerszego grona państw przeprowadzających likwidację obiektów jądrowych w UE i poza jej terytorium. Komisja powinna wspierać te działania w sposób racjonalny pod względem kosztów.

Docelowy termin wdrożenia: do końca 2017 r.

112

Projekty finansowane w ramach programów pomocy UE na rzecz likwidacji obiektów jądrowych nie są związane z trwałym składowaniem, ale wyłącznie z tymczasowym składowaniem wypalonego paliwa jądrowego. Zbudowanie obiektu trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego może zająć kilka dekad i wymagać dużych nakładów finansowych. Może to być trudne dla niektórych państw, które generują niewielkie ilości odpadów promieniotwórczych, posiadają ograniczone zasoby finansowe lub nie dysponują odpowiednimi warunkami geologicznymi. Rozmowy w trzech odnośnych państwach członkowskich dotyczące potencjalnych rozwiązań w zakresie trwałego składowania wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego, które mogą być rozwiązaniami krajowymi lub regionalnymi, nadal są jedynie na etapie koncepcyjnym (zob. pkt 48–58). Komisja jest zobowiązana do przekazania sprawozdań dotyczących planów państw członkowskich w tym obszarze, ale jeszcze tego nie uczyniła (zob. pkt 53).

Zalecenie 2 – Rozwiązania dotyczące trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego

a)Komisja powinna, wraz ze wszystkimi odpowiednimi państwami członkowskimi, zbadać opcje składowania wypalonego paliwa jądrowego i wysokoaktywnych odpadów, w tym wszelkie rozwiązania regionalne i inne rozwiązania unijne, należycie uwzględniając bezpieczeństwo, ochronę i racjonalność rozwiązań alternatywnych pod względem kosztów. Komisja powinna włączyć przegląd tej kwestii do pierwszego sprawozdania dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego wdrażania dyrektywy w sprawie odpadów promieniotwórczych.

Docelowy termin wdrożenia: natychmiastowe rozpoczęcie; publikacja sprawozdania najpóźniej do połowy 2017 r.

b)Trzy odnośne państwa członkowskie powinny równocześnie poczynić postępy w realizacji swoich planów dotyczących trwałego składowania w celu opracowania bardziej kompletnych kosztorysów i planów finansowych na potrzeby składowania wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych, zgodnie z wymogami dyrektywy w sprawie odpadów promieniotwórczych.

Docelowy termin wdrożenia: do połowy 2017 r.

Szacowany koszt likwidacji wyniesie co najmniej 5,7 mld euro oraz dwukrotność tej kwoty w przypadku doliczenia kosztów trwałego składowania

113

Szacunkowe łączne koszty likwidacji w ramach trzech programów wzrosły o 40% między 2010 a 2015 r. z kwoty 4,1 mld euro do 5,7 mld euro (zob. pkt 73–74). W przypadku doliczenia kosztów trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego łączne koszty mogłyby ulec podwojeniu, osiągając kwotę 11,4 mld euro (zob. pkt 93–99).

114

Dostępne finansowanie krajowe i unijne w wysokości 4,0 mld euro nie pokrywa szacowanych łącznych kosztów w wysokości 5,7 mld euro nieobejmujących kosztów trwałego składowania. Skutkuje to zatem luką finansową w wysokości 1,7 mld euro do momentu ukończenia likwidacji. Litwa odpowiada za 93% tej luki finansowej, co stanowi kwotę 1,6 mld (zob. pkt 73–85). Luki finansowe oszacowane przez Bułgarię i Słowację wynoszą obecnie odpowiednio 28 i 92 mln euro (zob. pkt 84).

115

Zgodnie z uznawaną na poziomie międzynarodowym zasadą „zanieczyszczający płaci” obowiązkiem państwa członkowskiego jest zapewnienie, by operatorzy elektrowni jądrowych wywiązywali się ze swoich zobowiązań jako zanieczyszczający i przeznaczali wystarczające zasoby finansowe na pokrycie pełnych kosztów likwidacji i trwałego składowania (zob. pkt 20 i 93). Wszystkie trzy elektrownie są eksploatowane przez przedsiębiorstwa państwowe. Wszystkie trzy państwa członkowskie ustanowiły specjalne fundusze krajowe w celu finansowania swej polityki krajowej w dziedzinie bezpiecznego gospodarowania odpadami promieniotwórczymi i ich składowania oraz likwidacji obiektów jądrowych. Jednak fundusze krajowe były dotychczas wykorzystywane w niewielkim stopniu w trzech programach likwidacji obiektów jądrowych, a zasoby dostępne w ramach tych funduszy pozostają ograniczone, zwłaszcza na Litwie (zob. pkt 89–92).

116

W rezultacie współfinansowanie projektów z wykorzystaniem funduszy krajowych stanowiło raczej wyjątek, a nie normę. Chociaż w programach tych, w przeciwieństwie do innych funduszy UE, nie przewidziano prawnego wymogu współfinansowania projektów, zgodnie z podstawą prawną pełne finansowanie projektów przez UE powinno być dozwolone tylko „w dobrze uzasadnionych wyjątkowych przypadkach”⁵⁷. Komisja nie przedstawiła jeszcze jednak jasnych wytycznych dotyczących określania takich przypadków. Gdyby to uczyniła, mogłaby skuteczniej tworzyć odpowiednie zachęty do większego współfinansowania krajowego na potrzeby likwidacji (zob. pkt 92).

117

Trzy odnośne państwa członkowskie są ostatecznie odpowiedzialne za zapewnienie dostępności odpowiednich zasobów finansowych zarówno na likwidację, jak i na trwałe składowanie (zob. pkt 20 i 95). W swojej ocenie skutków z 2011 r. Komisja stwierdziła, na podstawie oceny potrzeb państw członkowskich, że po 2020 r. unijne wsparcie finansowe nie powinno być już udzielane (zob. pkt 10). W tym względzie przedstawiciele Litwy zwrócili uwagę Trybunału w szczególności na protokoły do traktatu o przystąpieniu Litwy do UE (zob. pkt 83 i przypis 42).

Zalecenie 3 – Poszanowanie zasady „zanieczyszczający płaci” poprzez zwiększenie krajowego finansowania w latach 2014–2020 i po tym okresie

Trzy odnośne państwa członkowskie powinny uznać swoją rolę w zapewnianiu poszanowania zasady „zanieczyszczający płaci” oraz być przygotowane na wykorzystanie środków krajowych na pokrycie kosztów likwidacji, a także kosztów trwałego składowania, zarówno w bieżącym okresie finansowania, jak i po jego upływie.

Docelowy termin wdrożenia: rozpoczęcie od zwiększenia współfinansowania krajowego w rocznych programach prac, począwszy od 2017 r.

Zalecenie 4 – Zwiększenie współfinansowania krajowego w okresie finansowania 2014–2020

Komisja powinna dążyć do zwiększenia współfinansowania krajowego w okresie finansowania 2014–2020. Powinna jasno zdefiniować, na przykład w formie decyzji Komisji, „dobrze uzasadnione wyjątkowe” warunki, na podstawie których projekt może być w pełni finansowany przez UE w ramach programów pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych.

Docelowy termin wdrożenia: do końca grudnia 2017 r.

Zalecenie 5 – Zakończenie specjalnych programów finansowania likwidacji obiektów jądrowych na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji po 2020 r.

Specjalne programy finansowania likwidacji obiektów jądrowych na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji nie powinny być kontynuowane po 2020 r. Jeśli zostanie stwierdzona wyraźna potrzeba wykorzystania środków unijnych po 2020 r. w jednym lub kilku z tych trzech państw członkowskich, ewentualne przyszłe finansowanie przez UE zaproponowane przez Komisję i zaaprobowane przez prawodawcę powinno obejmować odpowiednie środki zachęty do przeprowadzenia likwidacji, w tym związane z terminowością lub wykorzystaniem odpowiednich poziomów współfinansowania ze strony państw członkowskich. Jednym ze sposobów, by tego dokonać, mogłoby być zwiększenie dostępu do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu umożliwienia pokrycia kosztów działań w ramach likwidacji obiektów jądrowych po spełnieniu tych warunków.

Docelowy termin wdrożenia: do końca 2018 r. w razie konieczności.

118

Poziom zatrudnienia zmniejszył się we wszystkich trzech elektrowniach. W elektrowni Ignalino na Litwie, gdzie usunięto paliwo tylko z jednego z dwóch rdzeni reaktora i która jest nadal objęta pozwoleniem na eksploatację, liczba pracowników, a zatem poziom kosztów finansowanych przez UE pozostają wysokie. Jedna trzecia pracowników nadal pracuje nad utrzymaniem elektrowni w bezpiecznym stanie. Biorąc pod uwagę brak współfinansowania oraz lokalne wyzwania natury gospodarczej i społecznej związane z likwidacją elektrowni Ignalino na Litwie, istnieje ryzyko, że liczba pracowników będzie zbyt duża w stosunku do potrzeb programu likwidacji oraz że finansowanie unijne przeznaczone na likwidację będzie wykorzystane do pokrycia kosztów zatrudnienia (zob. pkt 80–81).

Zalecenie 6 – Finansowanie przez UE wyłącznie kosztów likwidacji

Komisja powinna zezwolić na wykorzystanie finansowania ze strony UE w ramach programów pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych do finansowania wyłącznie kosztów personelu w pełni zaangażowanego w działania związanie z likwidacją.

Docelowy termin wdrożenia: roczne programy prac, począwszy od 2017 r.

119

Przeprowadzona przez Komisję ocena spełnienia warunków ex ante w planach finansowych i planach likwidacji była niedostateczna (zob. pkt 86–88).

Zalecenie 7 – Poprawa nadzoru sprawowanego przez Komisję

Komisja powinna ukończyć swoją ocenę warunków ex ante.

Docelowy termin wdrożenia – do końca października 2016 r.

120

Podejście rachunkowe do zobowiązań i zobowiązań warunkowych z tytułu przyszłych kosztów związanych z likwidacją obiektów jądrowych oraz trwałym składowaniem wypalonego paliwa jądrowego jest odmienne w trzech państwach członkowskich. Fakt, że przyszłe koszty nie zawsze są ujmowane jako rezerwy lub ujawniane w informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego, ogranicza przejrzystość i zdolność właściwych organów do odpowiedniego planowania pokrycia przyszłych kosztów likwidacji i składowania (zob. pkt 100–103).

Zalecenie 8 – Podejście rachunkowe

Komisja wraz z wszystkimi właściwymi państwami członkowskimi powinna dopilnować, by wszystkie przyszłe koszty związane z likwidacją obiektów jądrowych oraz trwałym składowaniem wypalonego paliwa jądrowego były ujmowane w odpowiedni i przejrzysty sposób, zgodnie z odnośnymi standardami rachunkowości.

Docelowy termin wdrożenia: do końca grudnia 2017 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Henri GRETHEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 14 lipca 2016 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

57Motyw 17 rozporządzenia Rady (Euratom) nr 1368/2013 oraz motyw 15 rozporządzenia Rady (Euratom) nr 1369/2013.

Załączniki

Załącznik I

Reaktory jądrowe likwidowane w ramach programów pomocy unijnej na rzecz likwidacji obiektów jądrowych

| TWh | Eksploatacja komercyjna | Planowany termin zakończenia likwidacji
Początek | Zamknięcie | Lata | Jako % 30-letniego okresu eksploatacji | Zgodnie ze sprawozdaniem Trybunału z 2011 r. | Stan na grudzień 2015 r.
Litwa | Ignalino 1 | 86 | maj 1985 | grudzień 2004 | 20 | 65 | 2029 | 2038
Ignalino 2 | 155 | grudzień 1987 | grudzień 2009 | 22 | 73
Bułgaria | Kozłoduj 1 | 61 | październik 1974 | grudzień 2002 | 28 | 94 | 2035 | 2030
Kozłoduj 2 | 63 | listopad 1975 | grudzień 2002 | 27 | 90
Kozłoduj 3 | 63 | styczeń 1981 | grudzień 2006 | 26 | 86
Kozłoduj 4 | 61 | styczeń 1982 | grudzień 2006 | 25 | 82
Słowacja | Bohunice-V1, reaktor 1 | 72 | kwiecień 1980 | grudzień 2006 | 27 | 89 | 2025 | 2025
Bohunice-V1, reaktor 2 | 77 | styczeń 1981 | grudzień 2008 | 28 | 93

Źródło: MAEA, baza danych PRIS.

Załącznik II

Przegląd podstaw prawnych programów pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych

Ignalino, Litwa
Kozłoduj, Bułgaria
Bohunice, Słowacja

Przed przystąpieniem
Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3906/1989 z dnia 18 grudnia 1989 r.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1266/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. (program PHARE)

Traktaty o przystąpieniu
Protokół nr 4 w sprawie elektrowni jądrowej Ignalino na Litwie, dołączony do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Litewskiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. L 236 z 23.9.2003, s. 944–945)
Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii (Dz.U. L 157 z 21.6.205, s. 203)
Protokół nr 9 do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej
(elektrownia jądrowa Bohunice V1) (Dz.U. L 236 z 23.9.2003, s. 954)

Po przystąpieniu
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1990/2006 z dnia 21 grudnia 2006 r. dotyczące wdrożenia Protokołu nr 4 w sprawie elektrowni jądrowej Ignalino
Rozporządzenie Rady (Euratom) nr 647/2010 z dnia 13 lipca 2010 r.
Rozporządzenie Rady (Euratom) nr 549/2007 z dnia 14 maja 2007 r. dotyczące wdrożenia Protokołu nr 9 w sprawie jednostki 1 i jednostki 2 elektrowni jądrowej Bohunice V1 na Słowacji do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji

Rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1369/2013 z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia unijnego dla programu pomocy dotyczącego likwidacji obiektu jądrowego na Litwie oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1990/2006
Rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1368/2013 z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia unijnego dla programów pomocy dotyczących likwidacji obiektów jądrowych w Bułgarii i na Słowacji oraz uchylające rozporządzenia (Euratom) nr 549/2007 i (Euratom) nr 647/2010

Załącznik III

Reaktory jądrowe w państwach członkowskich i ich status na dzień 31 grudnia 2015 r.

Uwaga: Dwa bloki reaktorów w elektrowni Ignalino na Litwie nadal są objęte pozwoleniem na eksploatację (zob. pkt 40).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych przekazanych przez Komisję Europejską oraz pochodzących z systemu informacji o reaktorach (PRIS) MAEA.

Załącznik IV

Przegląd podmiotów w ramach programów pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych

Program pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych, dwie instytucje wdrażające na Litwie

Programy pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych, jedna instytucja wdrażająca w Bułgarii i na Słowacji

Załącznik V

Finansowane przez UE projekty zbadane w ramach kontroli

Ignalino, Litwa

Projekt
Ocena przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy

1. Tymczasowe składowanie kaset wypalonego paliwa jądrowego

Budżet początkowy: 165 mln euro
Najnowszy budżet: 206 mln euro
Termin początkowy: sierpień 2008 r.
Najnowszy termin: październik 2017 r.
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Poważne opóźnienia będą miały istotny wpływ na bezpieczeństwo jądrowe aż do momentu umieszczenia wszystkich wypalonych elementów paliwowych w pojemnikach osłonowych oraz na koszty operacyjne elektrowni.

Stan na grudzień 2015 r.
Budowa obiektu składowania została opóźniona o kolejne 6 lat, w sumie o 10 lat w stosunku do terminu w planie ostatecznej likwidacji z 2005 r. Dodatkowe koszty utrzymania obiektu związane z projektem B1 przekroczyły 61 mln euro.

2. Obiekt gospodarowania odpadami stałymi i ich składowania

Budżet początkowy: 120 mln euro
Najnowszy budżet: 184 mln euro
Termin początkowy: listopad 2009 r.
Najnowszy termin: listopad 2018 r.
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Poważne opóźnienia projektu mające decydujące znaczenie, gdyż obiekty gospodarowania są konieczne do poczynienia postępów w ramach projektów demontażu i dekontaminacji. Prawdopodobnie wymagane będzie dodatkowe finansowanie w ramach IIDSF.

Stan na
grudzień 2015 r.
Projekt jest opóźniony o 9 lat, z czego 5 lat opóźnienia narosło w latach 2011–2014. Elektrownia jądrowa Ignalino i litewskie Ministerstwo Energetyki rozstrzygnęły powiązane spory gospodarcze z wykonawcą przez poprzez wypłacenie 55 mln euro odszkodowania i zarezerwowały kolejne 17,9 mln euro na przewidywane zagrożenia.

3. Prace inżynierskie, planowanie i uzyskiwanie pozwolenia na działania w zakresie demontażu i dekontaminacji

Budżet początkowy: 8 mln euro
Brak budżetu lub harmonogramu obecnie określonego dla projektu.
Sprawozdanie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z 2011 r.
Decyzja o zleceniu działań w ramach projektu na zewnątrz nie była oparta na odpowiedniej ocenie wymaganych zasobów technicznych dostępnych na miejscu ani racjonalności tej opcji pod względem kosztów.

Stan na
grudzień 2015 r.
Przygotowanie dokumentu zostało opóźnione o 30 miesięcy ze względu na przeszacowanie zasobów wykonawcy oraz czas wymagany na zatwierdzenie dokumentu przez elektrownię i instytucje regulacyjne. Trzy lata opóźnienia z powodu przeniesienia projektów dotyczących zakupu narzędzi z kanału IIDSF do kanału centralnej agencji zarządzającej projektem na Litwie.

4. Wsparcie w zakresie zarządzania i prac inżynierskich na rzecz jednostki zarządzania projektem

Budżet początkowy: 45 mln euro
Najnowszy budżet: 54 mln euro
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Konsultant jednostki zarządzania projektem zapewnił znaczny wkład w postępy, jednak koszty zarządzania i administracyjne są wysokie, a w elektrowni nie została wystarczająco rozwinięta struktura organizacyjna.

Stan na
grudzień 2015 r.
Od 2010 r. liczba pracowników konsultanta jednostki zarządzania projektem zmniejszyła się. Są oni bardziej zaangażowani w działania w zakresie likwidacji, zarządzali dużymi projektami infrastrukturalnymi oraz wspierali rozwój pracowników w elektrowni. Działania konsultanta w dużej mierze nadal skupiają się jednak na ogólnym zarządzaniu projektem i działalności w zakresie zamówień, a nie na likwidacji obiektów jądrowych.

5. Projekty związane z bezpośrednim wsparciem działań siły roboczej w elektrowni jądrowej Ignalino, dostaw zewnętrznych

Budżet: 198 mln euro
Termin: projekt roczny w toku
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Nie przeanalizowano.

Stan na
grudzień 2015 r.
Problemy związane z siłą roboczą obejmowały trudności w uzasadnieniu poziomów zatrudnienia, niejasną rachunkowość zarządczą i przypisywanie kosztów personelu do zadań. Elektrownia jądrowa Ignalino wprowadziła nowy model obliczeń dla swoich pracowników, opracowała strukturę kosztów prac oraz wprowadziła metodę wartości wypracowanej. Dokonano jednak ograniczonych postępów w uzasadnianiu poziomów zatrudnienia i we wdrażaniu strategii outsourcingu.

6. Studium dotyczące demontażu reaktora

Budżet początkowy: 5 mln euro
(tylko studium wykonalności)

Najnowszy budżet: 70 mln euro
(projekt i prace inżynieryjno-techniczne)
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Nie przeanalizowano.

Stan na
grudzień 2015 r.
Studium wykonalności dotyczące demontażu reaktora rozpoczęto w ramach IIDSF w 2009 r., ale zostało unieważnione i przeniesione do centralnej agencji zarządzającej projektem na Litwie w 2010 r. W nowym projekcie prowadzonym przez agencję wystąpiły opóźnienia. Brakuje doświadczenia w demontażu tego typu reaktora, co może dodatkowo ograniczyć postępy. W związku z tym nie jest jasne, czy końcowy termin demontażu reaktora wyznaczony na 2038 r. jest wykonalny.

Kozłoduj, Bułgaria

Projekt
Ocena przeprowadzona przez Trybunał

7. Usługi konsultacyjne dla jednostki zarządzania projektem – ogólne

Lata 2006–2013
Budżet początkowy: 8 mln euro
Najnowszy budżet: 45 mln euro
Termin początkowy: grudzień 2006 r.
Najnowszy termin: lipiec 2013 r.
Lata 2014–2016
Budżet początkowy: 14 mln euro
Najnowszy budżet: 32 mln euro
Termin początkowy: styczeń 2016 r.
Najnowszy termin: styczeń 2019 r.
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Konsultant pomógł zmodyfikować strategię likwidacji, ale zaistniały problemy związane z opóźnieniami projektów, szacowanymi kosztami, określeniem koniecznych prac w zakresie likwidacji oraz inwentaryzacją odpadów. Konsultant skupiał się bardziej na zarządzaniu niż na likwidacji.

Stan na
grudzień 2015 r.
W 2013 r. jednostka zarządzania projektem stała się jedynym podmiotem odpowiedzialnym za zarządzanie zarówno likwidacją, jak i budową krajowego obiektu składowania. Konsultant został włączony do struktury organizacyjnej, która powierza uprawnienia decyzyjne SERAW. Zaangażowanie konsultanta w prace było coraz większe i nic nie wskazuje na to, aby jego zaangażowanie miało być stopniowo ograniczane.

8. Projekt i budowa obiektu suchego składowania wypalonego paliwa jądrowego

Budżet początkowy: 49 mln euro
Najnowszy budżet: 73 mln euro
Termin początkowy: grudzień 2008 r.
Najnowszy termin: marzec 2013 r.
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Ukończenie obiektu jest opóźnione o 2,5 roku. Zmiany wymogów wstępnych spowodowały wzrost kosztów oraz zmianę podstawy wyceny umowy, co doprowadziło do przekroczenia budżetu o 19%.

Stan na
grudzień 2015 r.
Projekt był podzielony na dwa etapy: budowę obiektu i składowanie kaset paliwa w 34 pojemnikach osłonowych oraz rozbudowę obiektu do maksymalnie 72 pojemników. Nie cała planowana pojemność składowania będzie przeznaczona na wypalone paliwo jądrowe z bloków 1–4. Wykorzystanie obiektu do składowania innych materiałów wymagałoby zatwierdzenia ze strony organu regulacyjnego.

9. Instalacja plazmowego spalania odpadów do przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów stałych

Budżet początkowy: 21 mln euro
Najnowszy budżet: 21 mln euro
Termin początkowy: marzec 2013 r.
Najnowszy termin: czerwiec 2017 r.
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Wybrano nowatorską technologię bez wcześniejszego odpowiedniego wykazania jej skuteczności i należytego uwzględnienia kosztów. Istnieje ryzyko przekroczenia kosztów.

Stan na
grudzień 2015 r.
Zmiany regulacyjne wymagały korekty projektu. Budowa obiektu jest opóźniona głównie ze względu na odwołanie się od oceny oddziaływania na środowisko oraz szereg kwestii gospodarczych i administracyjnych, w tym brak umowy o wypłacie odszkodowań związanych z działalnością jądrową. Obiekt nie został przetestowany, a zatem działanie systemu nie zostało jeszcze zademonstrowane. Ukończenie jest obecnie planowane na czerwiec 2017 r.

10. Promowanie wydajnego wykorzystania zasobów kadrowych

Okres do 2009 r.
Budżet początkowy: 20 mln euro
Najnowszy budżet: 84 mln euro
Termin początkowy: wrzesień 2009 r.
Najnowszy termin: marzec 2014 r.
Okres do 2015 r.
Budżet początkowy: 35 mln euro
Najnowszy budżet: 46 mln euro
Termin początkowy: grudzień 2015 r.
Najnowszy termin: grudzień 2017 r.
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Nie nastąpiły zmiany organizacyjne umożliwiające jasne wydzielenie pracowników pracujących nad przekazaniem z organizacji odpowiedzialnej za eksploatację do organizacji odpowiedzialnej za likwidację. Brak odpowiedniego monitorowania działań realizowanych przed likwidacją.

Stan na
grudzień 2015 r.
Nadal występuje zależność od KIDSF w zakresie finansowania pracowników zaangażowanych w działania w zakresie likwidacji. W ramach pozytywnych zmian od 2011 r. cały personel obejmujący 650 pracowników zatrudnionych przez SERAW pracuje wyłącznie przy działaniach z zakresu likwidacji.

11. Budowa krajowego obiektu składowania nisko- i średnioaktywnych odpadów promieniotwórczych

Budżet początkowy: 66 mln euro
Termin początkowy: grudzień 2015 r.
Najnowszy termin: styczeń 2021 r.
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Nie przeanalizowano.

Stan na
grudzień 2015 r.
Budowa obiektu miała pierwotnie zakończyć się do 2015 r. Proces opóźnił się jednak o 6 lat, głównie ze względu na odrzucenie oceny oddziaływania na środowisko i konieczność jej ponownego rozpoczęcia. Aktualny termin ukończenia to 2021 r.

Bohunice, Słowacja

Projekt
Ocena przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy

12. Usługi doradcze dla jednostki zarządzania projektem – realizacja projektu

Lata 2003–2007
Budżet początkowy: 11 mln euro
Lata 2015–2016
Najnowszy budżet: 45 mln euro
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Konsultant pomógł zmodyfikować strategię likwidacji, ale nie osiągnięto wystarczających postępów w formułowaniu i realizacji strategii likwidacji.

Stan na
grudzień 2015 r.
Chociaż prace konsultantów były szeroko wykorzystywane, doszło do opóźnień projektów, które z kolei spowodowały przekroczenia kosztów. Od 2015 r. zakres prac nowego konsultanta uległ zmniejszeniu.

13. Projekt i budowa nowych obiektów składowania bardzo niskoaktywnych i niskoaktywnych odpadów z elektrowni jądrowej V1 w krajowym repozytorium odpadów promieniotwórczych w Mochowcach

Budżet: 22 mln euro
Termin: czerwiec 2018 r.
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Odnotowano opóźnienie w opracowaniu studium wykonalności, gdyż elektrownia jądrowa nie dostarczyła koniecznych informacji.

Stan na
grudzień 2015 r.
Repozytorium w trakcie budowy, współfinansowane z funduszy krajowych. Zostanie dodany trzeci podwójny rząd, w pełni finansowany z BIDSF. Koszty nie są jasno przydzielone na składowanie odpadów z elektrowni jądrowej V1 i składowanie odpadów z innych obiektów.

14. Wdrażanie programu likwidacji z wykorzystaniem dostępnych zasobów ludzkich

Budżet na etap 1: 1,5 mln euro
Budżet na etap 9: 50 mln euro
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Nie nastąpiły zmiany organizacyjne umożliwiające jasne wydzielenie pracowników pracujących nad przekazaniem z organizacji odpowiedzialnej za eksploatację do organizacji odpowiedzialnej za likwidację. Brak odpowiedniego monitorowania działań realizowanych przed likwidacją.

Stan na
grudzień 2015 r.
Projekt finansuje 246 ekwiwalentów pełnego wymiaru czasu pracy personelu JAVYS pracującego przy likwidacji. JAVYS przekształcił się z organizacji odpowiedzialnej za eksploatację w organizację odpowiedzialną za likwidację.

15. Tymczasowe składowanie odpadów promieniotwórczych w elektrowni Bohunice

Budżet: 11 mln euro
Termin początkowy: marzec 2016 r.
Najnowszy termin: sierpień 2017 r.
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Nie przeanalizowano.

Stan na
grudzień 2015 r.
Realizacja tego projektu była pierwotnie planowana na okres od marca 2013 r. do marca 2016 r. Roboty budowlane rozpoczęły się w 2015 r. Oczekiwana data ukończenia przypada obecnie na sierpień 2017 r. Po podjęciu decyzji o zmianie lokalizacji wymagana była nowa ocena oddziaływania na środowisko oraz zmiana umowy o dofinansowanie. Opóźnienia w realizacji tego projektu nie będą już prowadzić do opóźnień projektów demontażu, gdyż będą one zarządzane w taki sposób, że średnioaktywne odpady promieniotwórcze będą produkowane dopiero po ukończeniu obiektu tymczasowego składowania.

16. Dekontaminacja obiegu pierwotnego

Budżet początkowy: 6 mln euro
Najnowszy budżet: 5 mln euro
Termin początkowy: wrzesień 2014 r.
Najnowszy termin: wrzesień 2016 r.

(część dotycząca gospodarowania odpadami promieniotwórczymi przeniesiona do JAVYS)
Sprawozdanie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z 2011 r.
Nie przeanalizowano.

Stan na
grudzień 2015 r.
Rozpoczęcie prac planowane na 2013 r., a ich zakończenie na koniec 2014 r. Opóźnienia i nierozwiązane problemy techniczne doprowadziły do wstrzymania projektu. Umowa z obecnym dostawcą została rozwiązana. Projekt ten musi zostać ukończony przed rozpoczęciem demontażu na terenie kontrolowanym, w związku z czym opóźnienia w ramach tego projektu mogą mieć wpływ na datę końcową likwidacji.

17. Baza danych dotyczących likwidacji, w tym inwentaryzacja i charakterystyka radiologiczna

Budżet początkowy: 2,48 mln euro
Najnowszy budżet: 3,5 mln euro
Termin początkowy: marzec 2012 r.
Najnowszy termin: grudzień 2012 r.
Sprawozdanie Trybunału z 2011 r.
Nie przeanalizowano.

Stan na
grudzień 2015 r.
Chociaż projekt ukończono w 2012 r., charakterystykę i inwentaryzację nadal należy regularnie aktualizować. W ramach kilku projektów cząstkowych odnotowano opóźnienia i przekroczono koszty ze względu na niekompletne informacje dotyczące inwentaryzacji lub charakterystyki odpadów.

Załącznik VI

Opóźnienia i przekroczenia kosztów wpływające na próbę 18 kluczowych projektów infrastrukturalnych na rzecz likwidacji i projektów wspierających finansowanych w ramach programów pomocy unijnej od 2001 r.

Projekt
Koszt projektu
(w mln EUR)
Zakontraktowane finansowanie
Całkowite dotychczasowe opóźnienie
(w latach)
Dotychczasowy wzrost kosztów
(w %)

UE
(w mln EUR)
krajowe
(w mln EUR)

Ignalino, Litwa
Tymczasowe składowanie kaset wypalonego paliwa jądrowego
(zob. załącznik IV, projekt 1)
211
206
5
9,2
25

Obiekty gospodarowania odpadami stałymi i ich składowania
(zob. załącznik IV, projekt 2)
184
184

9,0
53

Składowisko odpadów promieniotwórczych bardzo niskoaktywnych (etap 1, obiekt składowania buforowego)
7
6
1
2,8
0

Budowa składowiska odpadów promieniotwórczych bardzo niskoaktywnych (etap 3)
8
8

1,0
12

Repozytorium przypowierzchniowe dla niskoaktywnych i średnioaktywnych, krótkożyciowych odpadów (projekt)
11
11

1,0
3

Łącznie dla tych pięciu projektów
421
415
6

Łączne zakontraktowane finansowanie z UE przeznaczone na likwidację w latach 2001–2014/2015

989

Kozłoduj, Bułgaria
Dostawa, instalacja i przekazanie do eksploatacji urządzeń do odzyskiwania i unieszkodliwiania żywic jonowymiennych
(rozszerzony zakres wstępny)
6
5
1
10,9
132

Projekt i budowa obiektu suchego składowania wypalonego paliwa jądrowego (zob. załącznik IV, projekt 8)
73
73

4,3
50

Obiekt do odzyskiwania i przetwarzania fazy zakrzepłej ze zbiorników skroplin z parownika (etap 1 ukończony, etap 2 przerwany)
10
10

4,6
brak

Instalacja plazmowego spalania odpadów (zob. załącznik IV, projekt 9)
30
21
9
4,2
0

Warsztaty do rozdrabniania i dekontaminacji
19
19

2,8
0

Ocena inwentaryzacji radiologicznej
1
1

1,3
brak

Łącznie dla tych sześciu projektów
139
129
9

Łączne zakontraktowane finansowanie z UE przeznaczone na likwidację w latach 2001–2014

360

Bohunice, Słowacja
Unieszkodliwianie odpadów historycznych – osadów i sorbentów (ukończone)
11
11

3,0
38

Dekontaminacja obiegu pierwotnego
(zob. załącznik IV, projekt 16) (zawieszona)
4
4

2,0
0

Zmiana systemu zasilania JAVYS po ostatecznym zamknięciu V1
11
11

1,5
21

Zwiększenie wydajności istniejących instalacji do rozdrabniania i dekontaminacji
2
2

1,2
13

Unieszkodliwianie odpadów historycznych
6
4
2
0,4
7

Demontaż urządzeń technicznych w turbinowni w V1
8
8

–
6

Pomiar aktywności promieniotwórczej odpadów powstałych w wyniku likwidacji
3
3

–
20

Łącznie dla tych siedmiu projektów
45
43
2

Łączne zakontraktowane finansowanie z UE przeznaczone na likwidację w latach 2001–2014

228

Ogółem
Łącznie dla tych 18 projektów
605
587
17

Łączne zakontraktowane finansowanie z UE przeznaczone na likwidację w latach 2001–2014

1577

Źródło: Komisja, projekty rocznych programów prac na 2016 r., projekty sprawozdań monitorujących z 2016 r. Dane przekazane przez EBOR oraz Centralną Agencję Zarządzającą Projektem.

Załącznik VII

Budowa repozytorium w głębokich warstwach geologicznych na potrzeby trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego w Olkiluoto, Finlandia

Olkiluoto na zachodnim wybrzeżu Finlandii w pobliżu elektrowni jądrowej ma być miejscem pierwszego na świecie repozytorium w głębokich warstwach geologicznych na potrzeby trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego po wykorzystaniu do celów cywilnych. Ma być ono przeznaczone na odpady pochodzące z dwóch fińskich elektrowni jądrowych.

Proces jego budowy pokazuje, jak dużo czasu zajmuje realizacja takiego przedsięwzięcia. W 1983 r. fiński rząd podjął decyzję zasadniczą w sprawie ogólnego harmonogramu i strategii dotyczącej gospodarowania odpadami jądrowymi oraz rozpoczęto badania geologiczne w celu określenia ewentualnych lokalizacji. Na miejsce obiektu trwałego składowania w 2000 r. wybrano Olkiluoto. Przystąpiono następnie do intensywnych robót wykopaliskowych i badawczych w celu umożliwienia składowania wypalonego paliwa jądrowego na głębokości 400–450 m w podłożu skalnym. Na prace te wydano ok. 150 mln euro. Rozpoczęcie składowania wypalonego paliwa jądrowego planuje się na początek lat 20. XXI w.

Łączne wydatki wyniosą ok. 3,5 mld euro, z czego ok. 1 mld euro na etapie budowy oraz 2,5 mld euro na eksploatację w okresie ok. 100 lat. Fundusze są gromadzone w ramach Państwowego Funduszu na rzecz Gospodarowania Odpadami Jądrowymi i pochodzą z opłat za produkcję energii elektrycznej.

© Posiva Oy

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

I

W kontekście negocjacji w sprawie przystąpienia do Unii Europejskiej Bułgaria, Litwa i Słowacja zobowiązały się do zamknięcia, a następnie likwidacji ośmiu radzieckich reaktorów jądrowych pierwszej generacji, których nie można było w sposób ekonomicznie zasadny unowocześnić, tak aby spełniały zachodnie normy bezpieczeństwa.

II

UE zobowiązała się do udzielenia pomocy tym państwom, aby mogły udźwignąć wyjątkowo duże obciążenie finansowe związane z procesem likwidacji.

IV

Komisja jest zdania, że dzięki wsparciu finansowemu ze strony UE skutecznie złagodzono skutki gospodarcze przedterminowego zamknięcia obiektów oraz że proces likwidacji jest w toku. Komisja zauważa jednak, że likwidacja jest złożonym i długotrwałym procesem, który wykracza poza siedmioletnią perspektywę wieloletnich ram finansowych (WRF) i w większości przypadków trwa ponad dwie dekady.

Uaktualnione plany likwidacji i powiązane z nimi szacunki kosztów zatwierdzone na podstawie WRF 2014–2020 stanowią podstawę programowania w tych trzech państwach członkowskich. Zgodnie z tymi ustaleniami Komisja uważnie monitoruje postępy zmierzające do zakończenia likwidacji przy zachowaniu najwyższego poziomu bezpieczeństwa.

V

Co do zasady proces likwidacji składa się z dwóch głównych etapów: i) etapu po zamknięciu (na tym etapie obiekt nadal działa na podstawie zezwolenia na eksploatację z uwagi na obecność wypalonego paliwa jądrowego) oraz ii) likwidacji/demontażu.

Słowacja i Bułgaria realizują już drugi etap, natomiast Litwa – ze względu na obecność wypalonego paliwa jądrowego w jednym z reaktorów – wciąż znajduje się na etapie po zamknięciu.

Komisja – podobnie jak te państwa członkowskie – uważa, że ponowne uruchomienie jakichkolwiek obiektów objętych programem pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych nie jest możliwe z ekonomicznego punktu widzenia. Komisja przyznaje, że doświadczenia związane z innymi porównywalnymi operacjami likwidacji wskazują na to, że wciąż należy pokonać istotne wyzwania natury technicznej dotyczące demontażu reaktorów.

VI

W tych trzech państwach członkowskich programy likwidacji znajdują się na różnych etapach zaawansowania i rozwoju.

Programy Bohunice (Słowacja) i Kozłoduj (Bułgaria) są najbardziej zaawansowane; ich zakończenie jest planowane odpowiednio na 2025 i 2030 r. W ramach przeprowadzonych w 2011 r. prac polegających na zmianie tego drugiego planu przyspieszono o pięć lat datę jego zakończenia.

W Ignalinie (Litwa) proces likwidacji reaktorów typu czarnobylskiego jest pierwszy w swoim rodzaju i pociąga za sobą tak naprawdę największe wyzwania.

Niezależnie od dokonanych już postępów Komisja dostrzega potrzebę nieustannego doskonalenia programów likwidacji.

Zalecenie 1

Komisja zauważa, że zalecenia 1a) i 1b) są skierowane do państw członkowskich.

Komisja przyjmuje zalecenie 1c), w zakresie, w jakim jej ono dotyczy. Komisja popiera pomysł usprawnionej wymiany najlepszych praktyk i wiedzy technicznej i będzie zachęcać te trzy państwa członkowskie do podjęcia takich działań.

a)Komisja wprowadziła już poprawki w bieżących WRF i ustanowiła kompleksowe ramy programowania, zarządzania projektem i monitorowania, na podstawie których działają te państwa członkowskie.

b)Komisja dostrzega potrzebę ciągłego rozwijania wiedzy fachowej i kompetencji, jednak zauważa, że w niektórych obszarach specjalistycznych warto skorzystać z pomocy ekspertów zewnętrznych.

c)Komisja podejmuje już działania zmierzające do promowania otwartego i przejrzystego środowiska, ułatwiania wymianę najlepszych praktyk oraz wiedzy, a także sprzyjania procesom normalizacji z myślą m.in. o zwiększeniu konkurencyjności i poprawie bezpieczeństwa.

VII

Komisja dostrzega wagę odpowiedzialnego i bezpiecznego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi. W 2016 r. Komisja przekaże opinie w sprawie programów krajowych oraz złoży Parlamentowi i Radzie sprawozdanie z wdrażania dyrektywy 2011/70.

Komisja zauważa ponadto, że kwestie związane z trwałym składowaniem odpadów wysokoaktywnych i gospodarowaniem wypalonym paliwem jądrowym wykraczają poza zakres programu pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych.

Zalecenie 2

a)Komisja przyjmuje przedmiotowe zalecenie. Komisja wyznaczy kierunek od razu w opiniach, które wyda w latach 2016–2017 na temat programów krajowych zgodnie z dyrektywą 2011/70. Zapoczątkuje to debatę, która odbędzie się w 2017 r., dotyczącą możliwości trwałego składowania, w tym rozwiązań regionalnych i innych rozwiązań unijnych. W ten sposób Komisja będzie mogła lepiej sformułować warianty polityki i opracować plan działania do 2018 r.

b)Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich i jest już realizowane w drodze oceny programów krajowych oraz opinii, którą Komisja skieruje do państw członkowskich.

VIII

Komisja przyznaje, że cele w zakresie współfinansowania na poziomie poszczególnych projektów nie są spełniane w sposób systematyczny. Komisja zauważa, że w obecnej podstawie prawnej brak jest jednoznacznej definicji współfinansowania czy też minimalnego wskaźnika procentowego, który należy osiągnąć. Komisja zauważa, co zostało wskazane przez Trybunał, że całkowity wkład Litwy, Bułgarii i Słowacji do ich odpowiednich programów likwidacji wynosi 1,09 mld euro.

Zalecenie 3

Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich. Komisja będzie wspierała działania zalecane przez Trybunał poprzez podejmowanie wysiłków zmierzających do ustanowienia odpowiednio określonego poziomu współfinansowania w kontekście programu pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych, wspierając w ten sposób zasadę „zanieczyszczający płaci”. W tym zakresie Komisja będzie prowadzić dyskusję z państwami członkowskimi i dokonywać krytycznej oceny poziomu współfinansowania zaproponowanego przez państwa członkowskie w rocznych programach prac na 2017 r.

Zalecenie 4

Komisja przyjmuje przedmiotowe zalecenie.

Komisja dostrzega, że współfinansowanie przyczynia się do wydajnego i skutecznego wdrażania programu oraz do przejmowania przez państwa członkowskie coraz większej odpowiedzialności. Komisja podejmie działania zmierzające do wyjaśnienia znaczenia terminu „dobrze uzasadnione wyjątkowe okoliczności”, który jest obecnie używany w rozporządzeniach, a także dokona krytycznej oceny poziomu współfinansowania zaproponowanego przez państwa członkowskie w rocznych programach prac na 2017 r.

Zalecenie 5

Komisja częściowo przyjmuje przedmiotowe zalecenie. Zgodnie z wymogami rozporządzenia finansowego i Programem lepszego stanowienia prawa Komisja dokona oceny skutków w odniesieniu do wniosków w sprawie nowych inicjatyw. W tej ocenie skutków przeanalizuje się, czy należy kontynuować finansowanie, a jeśli tak, to jakie są najbardziej odpowiednie mechanizmy finansowania. Jeśli z takiej oceny wyniknie, że należy kontynuować finansowanie także w kolejnych WRF w okresie po 2020 r., Komisja weźmie pod uwagę zalecenie Trybunału i dopilnuje, aby mechanizm finansowania obejmował środki zachęcające do przeprowadzania likwidacji, w tym ograniczające jego ramy czasowe i uzależniające go od odpowiednich poziomów współfinansowania ze strony państw członkowskich.

Zalecenie 6

Komisja częściowo przyjmuje przedmiotowe zalecenie.

Komisja realizuje proces identyfikowania kosztów niezwiązanych z likwidacją. Proces ten zostanie zakończony w przeglądzie śródokresowym; zaproponowane zostaną też ewentualne działania mające na celu stopniowe wycofanie takich kosztów w 2018 r.

Komisja jest jednak zdania, że niektóre niezbędne funkcje, takie jak bezpieczeństwo, nie powinny być wyłączone z finansowania przez UE.

Zalecenie 7

Komisja przyjmuje przedmiotowe zalecenie i odnotowuje, że działania zostały już podjęte. Trwa dokonywanie oceny, która zostanie sformułowana do października 2016 r.

Zalecenie 8

Komisja przyjmuje przedmiotowe zalecenie. Komisja uznaje znaczenie tej kwestii.

Komisja zaczęła realizować to zalecenie poprzez wdrażanie dyrektywy w sprawie odpadów. Komisja aktualnie dokonuje przeglądu programów krajowych przekazanych na podstawie dyrektywy w sprawie odpadów, ponadto zamówiła szereg badań z myślą o gromadzeniu informacji i dalszym zaangażowaniu w proces zatwierdzania.

Wprowadzenie

20

Ostatnia dekada przyniosła istotne zmiany w unijnym krajobrazie jądrowym, co było związane z przyjmowaniem na szczeblu europejskim przepisów o przełomowym znaczeniu w zakresie bezpieczeństwa jądrowego, odpadów promieniotwórczych, gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i ochrony radiologicznej. Dodatkowo w 2016 r. Komisja przyjęła nowy PPEJ, w którym po raz pierwszy ujęto potrzeby finansowe dotyczące likwidacji elektrowni jądrowych i gospodarowania odpadami promieniotwórczymi oraz wypalonym paliwem jądrowym, w tym w zakresie finansowania rozwiązań o charakterze długofalowym, takich jak budowa obiektów składowania w głębokich warstwach geologicznych.

Dyrektywa w sprawie odpadów promieniotwórczych (dyrektywa Rady 2011/70/Euratom) ustanawia wspólnotowe ramy służące zapewnieniu odpowiedzialnego i bezpiecznego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi celem wyeliminowania tworzenia nieuzasadnionych obciążeń dla przyszłych pokoleń. Dyrektywa idzie dalej niż wspólna konwencja, ponieważ państwa członkowskie muszą dysponować krajowym programem wdrażania polityki w zakresie gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi.

Posługując się PPEJ oraz dyrektywą w sprawie odpadów, Komisja pragnie po raz pierwszy uzyskać pełny obraz wszystkich kosztów związanych z likwidacją i gospodarowaniem odpadami, a także dowiedzieć się, w jaki sposób państwa członkowskie dopilnowują, aby były one ponoszone zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”.

Uwagi

Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 38–40

Komisja – podobnie jak państwa członkowskie – uważa, że ponowne uruchomienie jakichkolwiek obiektów objętych programem pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych nie jest możliwe z ekonomicznego punktu widzenia.

40 Tiret pierwsze

Komisja przyznaje wprawdzie, że w przypadku elektrowni Ignalino oczekiwane rezultaty dotyczące zezwoleń nie zostały osiągnięte ze względu na obecność w obiekcie wypalonego paliwa jądrowego, jednak zauważa też, że demontaż turbinowni w tym obiekcie w sposób skuteczny zapewnia nieodwracalność procesu.

40 Tiret drugie

Co się tyczy elektrowni Kozłoduj (Bułgaria), Komisja zauważa, że dodatkowe zezwolenia, które mogą być nadal potrzebne, dotyczą prac, które będą realizowane za punktem odwracalności.

40 Tiret trzecie

Co się tyczy elektrowni Bohunice (Słowacja), aktualny stan jest zgodny z planem likwidacji i pozwala sądzić, że proces zostanie zakończony z datą końcową przewidzianą na 2025 r.

Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 41–42

Komisja przyznaje wprawdzie, że wciąż należy pokonać spore wyzwania, jednak zauważa też, że aktualna sytuacja, jak przedstawiono w tabeli 3, odpowiada planom likwidacji i pozwala sądzić, że proces zostanie zakończony z przewidzianymi datami końcowymi w odniesieniu do wszystkich tych trzech państw członkowskich. Przeprowadzenie kluczowych operacji demontażu w budynku reaktora jest możliwe dopiero pod koniec procesu likwidacji.

Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 43–46

Program pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych obejmuje proces likwidacji oraz infrastrukturę służącą do gospodarowania odpadami, w tym do bezpiecznego długoterminowego składowania odpadów i trwałego składowania odpadów o niskim poziomie radioaktywności. Odpady o niskim poziomie radioaktywności zwykle stanowią ponad 90% ilości odpadów; dostępne są zaawansowane rozwiązania pozwalające na ich trwałe składowanie. Zgodnie z dyrektywą w sprawie odpadów promieniotwórczych obowiązek trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego i wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych spoczywa na państwach członkowskich i dotyczy wszystkich takich odpadów powstałych w państwie członkowskim.

48

Zgodnie z dyrektywą 2011/70/Euratom każde państwo członkowskie zapewnia wdrażanie swojego programu krajowego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi, obejmującego wszystkie typy wypalonego paliwa jądrowego i odpadów promieniotwórczych podlegających jego jurysdykcji, jak również wszystkie etapy gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi – od ich wygenerowania aż do trwałego składowania.

Komisja po raz pierwszy uzyskuje pełny obraz planów państw członkowskich dotyczących trwałego składowania oraz wiążących się z tym kosztów.

Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 49–52

Komisja przeanalizuje skutki gospodarcze, prawne i społeczne współużytkowanych repozytoriów, zważając, że współużytkowanie obiektów gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi, w tym obiektów trwałego składowania, może stanowić opcję potencjalnie korzystną, bezpieczną i racjonalną pod względem kosztów.

53

Państwa członkowskie powiadamiają po raz pierwszy Komisję o treści swojego programu krajowego najpóźniej do sierpnia 2015 r. W terminie sześciu miesięcy od daty powiadomienia Komisja może zwrócić się o wyjaśnienia lub wyrazić swoją opinię na temat tego, czy treść programów krajowych jest zgodna z dyrektywą. Państwa członkowskie przedkładają wyjaśnienia, o które zwracała się Komisja, lub informują o wszelkich zmianach programów krajowych w terminie sześciu miesięcy od daty wniosku Komisji.

Państwa członkowskie składają także Komisji sprawozdanie z wdrażania wspomnianej dyrektywy: po raz pierwszy w terminie do sierpnia 2015 r., a następnie co trzy lata.

Na podstawie sprawozdań państw członkowskich Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie:

a)sprawozdanie z postępów we wdrażaniu tej dyrektywy,

b)rejestr odpadów promieniotwórczych i wypalonego paliwa jądrowego znajdujących się na terytorium Wspólnoty, jak również prognozy na przyszłość.

Ten proces jest pierwszy w swoim rodzaju, a Komisja zamierza wyciągnąć z całego procesu wnioski, aby podjąć próby usprawnienia i zharmonizowania przyszłego sprawozdawstwa. Na potrzeby tego konkretnego procesu Komisja musiała wziąć pod uwagę programy krajowe wszystkich 28 państw członkowskich, a także sprawozdania krajowe. Mając powyższe na uwadze, a także w celu uzyskania pełnego obrazu, Komisja uwzględniła proces oceny programów krajowych w swoim harmonogramie przygotowywania sprawozdania przedstawianego Parlamentowi i Radzie. Publikację tego sprawozdania przewiduje się na 4. kwartał 2016 r.

Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 60–68

Komisja przyznaje, że w odniesieniu do szeregu projektów likwidacji wystąpiły opóźnienia, zwłaszcza w poprzednich WRF. Komisja wprowadziła zaostrzone wymagania dotyczące planowania, monitorowania i sprawozdawczości na lata 2014–2020 i uważnie śledzi wdrażanie projektu poprzez przeglądy dokumentacji i kontrole na miejscu.

Należy zauważyć, że opóźnienia mające miejsce w Bułgarii i na Słowacji nie wpływają obecnie na datę końcową.

69

Komisja uważa, że sprawą najwyższej wagi jest rozwijanie wiedzy fachowej i kompetencji przez podmioty eksploatujące obiekty jądrowe lub posiadaczy zezwoleń na likwidację, zwłaszcza w odniesieniu do zarządzania projektem. W niektórych obszarach specjalistycznych warto jest jednak skorzystać z pomocy ekspertów zewnętrznych.

Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 73–74

W ciągu ostatniej dekady sytuacja w zakresie likwidacji obiektów jądrowych uległa znacznym przeobrażeniom. Komisja przyczyniła się do usprawnienia procesu szacowania kosztów programów likwidacji, a w 2012 r. wspólnie z OECD/NEA uczestniczyła w pracach nad opracowaniem międzynarodowej struktury kalkulacji kosztów likwidacji obiektów jądrowych (ISDC). Wciąż niezbędne są jednak dalsze działania w zakresie szacowania kosztów likwidacji; jest to kwestia budząca duże zainteresowanie na świecie, ponieważ OECD/NEA i MAEA wciąż czynnie angażują się w zagadnienia związane z szacowaniem kosztów i brakiem pewności. Komisja w pełni popiera te działania.

Komisja zauważa, że główne koszty wzrastały do 2011 r., co ilustruje także rys. 16. Ta zmiana tempa odzwierciedla postępy dokonane w zarządzaniu programem i wynikające z poprzedniego audytu, zwłaszcza w odniesieniu do programu bułgarskiego i słowackiego.

75

Nie przewiduje się wystąpienia luki finansowej w okresie 2014–2020, a Komisja zintensyfikowała swoje działania w zakresie monitorowania i nadzorowania programów. Komisja rozpoczęła także dogłębną analizę stabilności planów finansowania; jej zakończenie planuje się na koniec października 2016 r.

Ponadto Komisja wykorzystała model QUEST służący do analizowania i badania polityki makroekonomicznej (który jest stosowany przez Komisję do przygotowywania prognoz) w celu wygenerowania różnych scenariuszy dotyczących programów w okresie po 2020 r. Przede wszystkim stwierdzono, że nawet w przypadku najgorszego scenariusza państwa członkowskie mogą finansować programy likwidacji, co będzie miało nieistotny lub niewielki wpływ na ich parametry makroekonomiczne.

Przy rozważaniu ram finansowych na okres po 2020 r. Komisja dokona oceny skutków zgodnie z wymogami rozporządzenia finansowego i Programem lepszego stanowienia prawa w odniesieniu do wniosków w sprawie nowych inicjatyw, nie zaciągając jednocześnie w tej chwili żadnych zobowiązań dotyczących jakiegokolwiek finansowania w okresie po 2020 r. W tej ocenie skutków przeanalizuje się, czy należy kontynuować finansowanie, a jeśli tak, to jakie są najbardziej odpowiednie mechanizmy finansowania. Zob. odpowiedź Komisji na zalecenie 5.

77

Dodatkowo Komisja wzmocniła programowanie w ramach WRF 2014–2020, wprowadzając jako wymóg przedłożenie planów likwidacji i finansowania. Kompletność i stabilność tych planów jest obecnie analizowana przez niezależnego eksperta zewnętrznego.

80

Komisja zwróciła się o dogłębną analizę sytuacji kadrowej w elektrowni Ignalino, mając na uwadze konieczność niedopuszczenia do stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa obiektu ze względu na obecność w reaktorze wypalonego paliwa jądrowego oraz stosunkowo większe obecnie zagrożenie.

82

Komisja dostrzega ryzyko związane z faktem, że niewystarczające środki zachęty mające na celu utrzymanie zatrudnienia na poziomie niezbędnego minimum mogą skutkować zwiększonymi kosztami. Od kilku lat podejmowane są różne środki mające na celu ograniczenie tego ryzyka; wśród nich można wymienić systematyczną ocenę korzyści związanych z przeniesieniem działań na zewnątrz oraz coroczne sporządzanie ilościowego planu zatrudnienia w oparciu o planowane działania. Trwają dyskusje na temat praktycznych sposobów dalszego wykorzystania systemów współfinansowania w celu zbliżenia interesów miejscowych zainteresowanych stron z interesami Komisji.

84

Komisja zauważa, że zmniejszają się luki w finansowaniu w odniesieniu zarówno do Bułgarii, jak i Słowacji. Swoje oceny Komisja opiera na planie likwidacji oraz dostępnych zasobach. Ich ponowna ocena zostanie przeprowadzona po przedstawieniu wyników przeglądu śródokresowego.

85

Komisja ma świadomość, że konieczne jest prowadzenie dalszych prac odnośnie do szacowania kosztów likwidacji. Uwagę na to zwracają także inne organizacje międzynarodowe, takie jak OECD/NEA i MAEA. Komisja uważnie przygląda się postępom na tym obszarze i dysponuje grupą ekspertów zajmujących się kwestią finansowania likwidacji, za pośrednictwem której będzie koncentrowała swoje wysiłki na tym obszarze.

Co się tyczy przedmiotowych programów, Komisja przyjmuje nieco bardziej zachowawcze i ostrożne podejście niż państwa członkowskie. Niemniej jednak w przypadku Bułgarii i Słowacji ogólną dostrzegalną tendencją dotyczącą luki finansowej jest jej zmniejszanie się.

Zob. także odpowiedzi Komisji na pkt 75 i zalecenie 5.

87

Służba Audytu Wewnętrznego Komisji już zidentyfikowała wspomniane słabe punkty w systemie zarządzania i kontroli. W związku z tym od 2015 r. istnieje plan działania, który aktualnie podlega wdrażaniu. Najważniejsze działania ukierunkowane na zajęcie się kwestią wskazaną przez Trybunał zostaną przeprowadzone do końca października 2016 r., a kolejny pakiet uzgodnionych działań ma zostać zrealizowany do końca roku.

Wspólna odpowiedź na pkt 89–90

Z uwagi na fakt, że te elektrownie zostały przedwcześnie zamknięte na skutek decyzji politycznej, logiczne jest, że fundusze nie są w stanie pokryć wszystkich kosztów likwidacji. Jednym z powodów uruchomienia pomocy finansowej UE była chęć złagodzenia skutków wynikającego stąd obciążenia finansowego dla konkretnego państwa członkowskiego.

91

W podstawie prawnej nie określono żadnego poziomu współfinansowania krajowego. Wskazuje się w niej jedynie na potrzebę kontynuowania ustanowionej uprzednio praktyki współfinansowania. Choć cele w zakresie współfinansowania zasadniczo nie są spełniane na poziomie poszczególnych projektów, to współfinansowanie będzie dostępne na ogólnym poziomie programu.

Całkowity wkład Litwy, Bułgarii i Słowacji do ich odpowiednich programów likwidacji wynosi 1,09 mld euro.

92

Zdaniem Komisji cel polegający na wzmocnieniu współfinansowania krajowego jest istotny. Na tym etapie Komisja nie może jednak zdecydowanie zobowiązać się do realizacji zalecenia Trybunału dotyczącego zwiększenia współfinansowania przez państwa członkowskie do końca 2016 r. Ewentualne opcje będą poddane analizie podczas przeglądu śródokresowego programu, który ma zostać przeprowadzony w 2017 r.

93

Plany likwidacji i oszacowania kosztów zatwierdzone na podstawie WRF 2014–2020 stanowią podstawę programowania w tych trzech państwach członkowskich. Zgodnie z dyrektywą w sprawie odpadów promieniotwórczych obowiązek trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego i wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych spoczywa na państwach członkowskich; z tego powodu nie został on ujęty w programie pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych.

94

Zgodnie z dyrektywą 2011/70/Euratom koszty gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi są ponoszone przez te podmioty, które wygenerowały te materiały (art. 4 ust. 3 lit. e)); ponadto dyrektywa w sposób jasny nakłada odpowiedzialność na podmioty uczestniczące w poszczególnych etapach gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi (art. 5 ust. 1 lit. f)), a także stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, aby ramy krajowe nakładały wymóg dostępności wystarczających środków pieniężnych w przypadku, gdy okażą się one potrzebne (…), w szczególności w zakresie gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi, z należytym uwzględnieniem odpowiedzialności podmiotów generujących wypalone paliwo jądrowe i odpady promieniotwórcze (art. 9).

95

Wdrożenie dyrektywy w sprawie odpadów przez państwa członkowskie stanowi priorytet Komisji. Obecnie trwa przegląd programów krajowych państw członkowskich, w ramach którego poruszone zostaną wszystkie te kwestie.

96

Plany likwidacji obejmują koszty gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi, zgodnie z wymogami przepisów dotyczących programów pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych. Nie obejmują one kosztów projektów trwałego składowania, które mają zostać uruchomione w dłuższej perspektywie. Nie obejmują one kosztów obiektów składowania potrzebnych do zniwelowania tych różnic.

Wnioski i zalecenia

107

Począwszy od audytu przeprowadzonego w 2011 r., Komisja wdrożyła szereg istotnych usprawnień dotyczących programowania i zarządzania projektem. W podstawie prawnej na lata 2014–2020 przewidziano pewne konkretne cele, których realizacja jest mierzona z wykorzystaniem kluczowych wskaźników efektywności, a także nowe ramy monitorowania i sprawozdawczości.

Komisja jest zdania, że w ten sposób, dzięki wsparciu finansowemu ze strony UE, skutecznie złagodzono skutki gospodarcze przedterminowego zamknięcia obiektów oraz że proces likwidacji postępuje. Likwidacja jest jednak złożonym i długotrwałym procesem, który wykracza poza siedmioletnią perspektywę WRF i w większości przypadków trwa ponad dwie dekady.

Uaktualnione plany likwidacji i powiązane z nimi oszacowania kosztów zatwierdzone na podstawie WRF 2014–2020 stanowią podstawę programowania w tych trzech państwach członkowskich. Zgodnie z tymi ustaleniami Komisja uważnie monitoruje postępy zmierzające do zakończenia likwidacji przy zachowaniu najwyższego poziomu bezpieczeństwa.

Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 108–111

Komisja proaktywnie monitoruje proces wdrażania z myślą o osiągnięciu celów określonych w rozporządzeniach Rady i przekazuje sprawozdania roczne Parlamentowi i Radzie.

Co do zasady proces likwidacji składa się z dwóch głównych etapów: i) etapu po zamknięciu (na tym etapie obiekt nadal działa na podstawie zezwolenia na eksploatację z uwagi na obecność wypalonego paliwa jądrowego) oraz ii) likwidacji/demontażu.

Słowacja i Bułgaria realizują już drugi etap, natomiast Litwa – ze względu na obecność wypalonego paliwa jądrowego w jednym z reaktorów – wciąż znajduje się na etapie po zamknięciu.

Komisja – podobnie jak te państwa członkowskie – uważa, że ponowne uruchomienie jakichkolwiek obiektów objętych programem pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych nie jest możliwe z ekonomicznego punktu widzenia. Komisja przyznaje, że doświadczenia związane z innymi porównywalnymi operacjami likwidacji wskazują, że wciąż należy pokonać istotne wyzwania natury technicznej dotyczące demontażu reaktorów.

Zalecenie 1 – Zapewnienie postępów likwidacji

Komisja zauważa, że zalecenia 1a) i 1b) są skierowane do państw członkowskich.

Komisja przyjmuje zalecenie 1c), w zakresie, w jakim jej ono dotyczy. Komisja popiera pomysł usprawnionej wymiany najlepszych praktyk oraz wiedzy technicznej i będzie zachęcać te trzy państwa członkowskie do podjęcia takich działań.

a)W ramach obecnych WRF Komisja nadała priorytet ustanowieniu ogólnych ram w zakresie programowania, zarządzania projektem i monitoringu, w obrębie których państwa członkowskie mają podejmować swoje działania. Ponadto Komisja uruchomiła system metody wartości wypracowanej (Earned Value Management; EVM) pozwalający w sposób obiektywny mierzyć wyniki i postępy procesu. Oczekuje się, że pełne skutki tych zmian ujawnią się w najbliższych latach.

b)Komisja uważa, że sprawą najwyższej wagi jest rozwijanie wiedzy fachowej i kompetencji przez podmioty eksploatujące obiekty jądrowe/posiadaczy zezwoleń na likwidację, zwłaszcza w odniesieniu do zarządzania projektem, a także identyfikowanie obszarów, w których outsourcing usług przynosi wartość dodaną. W niektórych obszarach specjalistycznych warto skorzystać z pomocy ekspertów zewnętrznych.

c)Komisja stara się promować otwarte i przejrzyste środowisko, ułatwiać wymianę najlepszych praktyk oraz wiedzy, a także sprzyjać procesom normalizacji z myślą m.in. o zwiększeniu konkurencyjności i poprawieniu bezpieczeństwa.

Z myślą o wsparciu realizacji tego celu Komisja reaktywowała w 2015 r. grupę zajmującą się finansowaniem likwidacji, która jest złożona z ekspertów krajowych dostarczających aktualnych informacji na temat kosztów likwidacji i zarządzania finansowaniem.

Dodatkowo Komisja wykorzysta swoje uczestnictwo w forach międzynarodowych i grupach roboczych, aby dzielić się doświadczeniem zdobytym w toku zarządzania programami likwidacji. Realizowane będą zwłaszcza działania we współpracy z MAEA i OECD/NEA.

112

Co się tyczy sprawozdania na temat planów państw członkowskich, zob. odpowiedź Komisji na pkt 53.

Aktualnie Komisja dokonuje oceny programów krajowych wszystkich 28 państw członkowskich. To zadanie jest pierwsze w swoim rodzaju, a Komisja zamierza wyciągnąć z całego procesu wnioski, aby podjąć próby usprawnienia i zharmonizowania przyszłego raportowania. Na potrzeby tego konkretnego zadania Komisja musiała wziąć pod uwagę programy krajowe wszystkich 28 państw członkowskich, a także sprawozdania krajowe. Mając powyższe na uwadze, a także w celu uzyskania pełnego obrazu, Komisja uwzględniła proces oceny programów krajowych w swoim harmonogramie przygotowywania sprawozdania przedstawianemu Parlamentowi i Radzie. Publikację tego sprawozdania przewiduje się na 4. kwartał 2016 r.

Zalecenie 2 – Rozwiązania umożliwiające trwałe składowanie wypalonego paliwa jądrowego

a)Komisja przyjmuje przedmiotowe zalecenie. Komisja przypisuje dużą wagę do bezpiecznego i odpowiedzialnego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi, celem wyeliminowania tworzenia nieuzasadnionych obciążeń dla przyszłych pokoleń. W tym zakresie Komisja wyznaczy kierunek już w opiniach, które wyda w latach 2016–2017 na temat programów krajowych zgodnie z dyrektywą 2011/70. Zapoczątkuje to debatę, która odbędzie się w 2017 r., na temat możliwości trwałego składowania, w tym możliwych rozwiązań regionalnych i innych rozwiązań unijnych. W ten sposób Komisja będzie mogła lepiej sformułować warianty polityki i opracować plan działania do 2018 r.

b)Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich. Komisja zauważa też, że jest już ono realizowane w drodze oceny programów krajowych oraz opinii, którą Komisja skieruje do państw członkowskich. Komisja zamierza zlecić przygotowanie w 2017 r. opracowania mającego na celu dokonanie oceny przygotowanych przez państwa członkowskie szacunków kosztów gospodarowania odpadami.

113

Plany likwidacji zatwierdzone na podstawie WRF 2014–2020 stanowią podstawę programowania w tych trzech państwach członkowskich. Koszty trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego i wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych nie są uznawane za koszty kwalifikowalne na podstawie programu pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych i nie stanowią części podstawy. Zgodnie z dyrektywą w sprawie odpadów promieniotwórczych obowiązek trwałego składowania wypalonego paliwa jądrowego i wysokoaktywnych odpadów promieniotwórczych spoczywa na państwach członkowskich. Program pomocy na rzecz likwidacji obiektów jądrowych powinien gwarantować komplementarność i spójność właściwych interwencji Unii, co pozwoli respektować zasadę proporcjonalności.

114

Komisja podkreśla, że w ramach WRF 2014–2020 nie występują niedobory finansowania uzgodnionych celów.

Zalecenie 3 – Respektowanie zasady „zanieczyszczający płaci” poprzez zwiększenie finansowania krajowego na lata 2014–2020 i po tym okresie

Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.

Komisja będzie wspierała działania zalecane przez Trybunał poprzez podejmowanie wysiłków zmierzających do ustanowienia odpowiednio określonego poziomu współfinansowania, wspierając w ten sposób zasadę „zanieczyszczający płaci”. W tym zakresie Komisja będzie prowadzić dyskusję z państwami członkowskimi i dokonywać krytycznej oceny poziomu współfinansowania zaproponowanego przez państwa członkowskie w rocznych programach prac na 2017 r.

Zalecenie 4 – Zwiększenie finansowania krajowego w okresie finansowania 2014–2020

Komisja przyjmuje przedmiotowe zalecenie.

Komisja dostrzega, że współfinansowanie przyczynia się do wydajnego i skutecznego wdrażania programów oraz do przejmowania przez te państwa członkowskie coraz większej odpowiedzialności. W obecnej podstawie prawnej nie określono jednak żadnego konkretnego poziomu takiego współfinansowania. W związku z tym na samym początku Komisja podejmie działania zmierzające do wyjaśnienia znaczenia terminu „dobrze uzasadnione wyjątkowe okoliczności”, który jest obecnie używany w rozporządzeniach, a także dokona krytycznej oceny poziomu współfinansowania zaproponowanego przez państwa członkowskie w rocznych programach prac na 2017 r.

Zalecenie 5 – Zaprzestanie finansowania specjalnych programów na rzecz likwidacji obiektów jądrowych na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji w okresie po 2020 r.

Komisja częściowo przyjmuje przedmiotowe zalecenie. Komisja dokona oceny skutków zgodnie z wymogami rozporządzenia finansowego i Programem lepszego stanowienia prawa w odniesieniu do wniosków w sprawie nowych inicjatyw. W tej ocenie skutków przeanalizuje się, czy należy kontynuować finansowanie, a jeśli tak, to jakie są najbardziej odpowiednie mechanizmy finansowania. Jeśli z takiej oceny wyniknie, że należy kontynuować finansowanie także w kolejnych WRF na okres po 2020 r., Komisja weźmie pod uwagę zalecenie Trybunału i dopilnuje, aby mechanizm finansowania obejmował środki zachęcające do przeprowadzania likwidacji, w tym ograniczające jego ramy czasowe i uzależniające go od odpowiednich poziomów współfinansowania ze strony państw członkowskich.

118

Komisja zwróciła się o dogłębną analizę sytuacji kadrowej w elektrowni Ignalino, mając na uwadze konieczność niedopuszczenia do stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa obiektu ze względu na obecność w budynkach reaktora pozostałego wypalonego paliwa jądrowego, związane z tym zagrożenie, a także wynikającą stąd potrzebę utrzymania istotnych funkcji bezpieczeństwa.

Zalecenie 6 – Finansowanie przez UE tylko kosztów likwidacji

Komisja częściowo przyjmuje przedmiotowe zalecenie.

Komisja realizuje proces identyfikowania kosztów niezwiązanych z likwidacją. Proces ten zostanie zakończony w przeglądzie śródokresowym; zaproponowane zostaną też ewentualne działania mające na celu wyeliminowanie takich kosztów w 2018 r.

Komisja jest jednak zdania, że niektóre niezbędne funkcje, takie jak bezpieczeństwo, nie powinny być wyłączone z finansowania przez UE.

Zalecenie 7 – Wzmocnienie nadzoru Komisji

Komisja przyjmuje przedmiotowe zalecenie; działania zostały już podjęte. Ocena warunków ex ante zostanie zakończona do października 2016 r.

Zalecenie 8 – Podejście księgowe

Komisja przyjmuje przedmiotowe zalecenie. Komisja uznaje znaczenie tej kwestii.

Zaczęła realizować to zalecenie poprzez wdrażanie dyrektywy w sprawie odpadów. Aktualnie dokonuje przeglądu programów krajowych przekazanych na podstawie dyrektywy w sprawie odpadów, a ponadto zamówiła szereg badań z myślą o gromadzeniu informacji i dalszym zaangażowaniu w proces zatwierdzania.

QJ-AB-16-020-PL-E    ISSN 1977-5768

Likwidacja ośmiu reaktorów jądrowych wybudowanych według projektu radzieckiego na Litwie, w Bułgarii i na Słowacji stanowiła warunek przystąpienia tych państw do Unii Europejskiej. Trybunał stwierdził, że unijne programy finansowania mające pomóc w spełnieniu tego warunku nie stworzyły odpowiednich zachęt do terminowej i racjonalnej pod względem kosztów likwidacji. Choć poczynione zostały pewne postępy, w głównych projektach infrastrukturalnych wystąpiły opóźnienia i wciąż nie uporano się z najpoważniejszymi wyzwaniami związanymi z pracami na terenach kontrolowanych. Do 2020 r. unijne wsparcie powinno sięgnąć kwoty 3,8 mld euro. Szacuje się, że łączny koszt likwidacji wyniesie co najmniej 5,7 mld euro. Jeżeli uwzględni się koszty związane z trwałym składowaniem odpadów wysokoaktywnych, szacowany łączny koszt likwidacji może ulec podwojeniu.