EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1

Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx

Webbplats: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5502-0 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/57460 | QJ-AB-16-020-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-5499-3 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/823034 | QJ-AB-16-020-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5498-6 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/580551 | QJ-AB-16-020-SV-E

© Europeiska unionen, 2016

Kopiering tillåten med angivande av källan.

För all användning eller återgivning av figurerna 1, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 och 15 och figuren i bilaga VII måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Händelse | Datum
Revisionsplanen antas / Revisionen inleds | 25.3.2015
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) | 2.5.2016
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet | 14.7.2016
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla språk | 15.7.2016

SV
2016

nr 22

Särskild rapport

EU:s stödprogram för
kärnkraftsavveckling
i Litauen, Bulgarien och
Slovakien: vissa framsteg
har gjorts sedan 2011 men
stora utmaningar väntar

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning II – där ledamoten Henri Grethen är ordförande – som är specialiserad på utgiftsområdena strukturpolitik, transporter och energi. Föredragande ledamot var Phil Wynn Owen som biträddes av ett granskningsteam från avdelning II.

Innehåll

Ordförklaringar

Förkortningar

Sammanfattning

Inledning

EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling

Vad är kärnkraftsavveckling?

Hantering av radioaktivt avfall

”Förorenaren betalar” som princip inom och utanför EU

Roller och ansvarsområden för aktörer inom EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling

Revisionsrättens tidigare särskilda rapport om kärnkraftsavveckling

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Iakttagelser

Vissa framsteg har gjorts i avvecklingen sedan 2011 men stora utmaningar väntar

Framsteg har gjorts på icke kontrollerade områden, men avvecklingen av reaktorbyggnader har ännu inte påbörjats, och infrastrukturen för hantering av radioaktivt avfall är ännu inte helt klar

Nästan alla centrala projekt för avveckling av infrastruktur har blivit försenade

Den uppskattade avvecklingskostnaden uppgår till minst 5,7 miljarder euro och till det dubbla om kostnaden för slutförvaring tas med

Den totala uppskattade avvecklingskostnaden har ökat med 40 % till 5,7 miljarder euro sedan 2010

Medlemsstaterna, särskilt Litauen, står inför ekonomiska utmaningar

Kommissionens bedömning av finansierings- och avvecklingsplanerna var inte tillfredsställande

EU-budgeten finansierar den allra största delen av kostnaderna i de tre medlemsstaterna

Den totala uppskattade kostnaden skulle vara dubbelt så hög om kostnaden för slutförvaring av högaktivt avfall togs med

Skulder för framtida kostnader redovisas inte korrekt i de tre medlemsstaterna

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga I | — | Kärnreaktorer som avvecklas inom EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling
Bilaga II | — | Översikt över de rättsliga grunderna för stödprogrammen för kärnkraftsavveckling
Bilaga III | — | Kärnkraftsreaktorer i medlemsstaterna och deras status per den 31 december 2015
Bilaga IV | — | Översikt över aktörerna inom stödprogrammen för kärnkraftsavveckling
Bilaga V | — | EU-finansierade projekt som granskades
Bilaga VI | — | Förseningar och kostnadsöverskridanden som påverkade ett urval av 18 centrala projekt för avveckling av infrastruktur och stödprojekt som finansierats av EU:s stödprogram sedan 2001
Bilaga VII | — | Bygge av en anläggning för geologiskt djupförvar för slutförvaring av använt kärnbränsle i Olkiluoto i Finland

Kommissionens svar

Ordförklaringar

”Brownfield site”: begreppet har ingen internationell standarddefinition men avser i denna rapport slutstadiet för en avvecklad kärnkraftsanläggning som inte uppfyller kraven för friklassning av förläggningsplatsen. En ”brownfield site” fortsätter att stå under tillsyn, och återanvändning och återexploatering av marken är föremål för vissa restriktioner.

Aktivering: en process varigenom neutronstrålning orsakar en icke avsedd radioaktivitet i moderatorer, kylmedel och konstruktions- och skyddsmaterial.

Använt kärnbränsle: kärnbränsle som har använts i en reaktor och som är förbrukat.

Avsättning: inom redovisning är detta en skuld som är oviss vad gäller förfallodag eller belopp som redovisas i balansräkningen.

Avvecklingsåtgärder: projekt som syftar till att minska en del av medlemsstaternas ekonomiska börda när de avvecklar kärnkraftverk.

Eventualförpliktelse: inom redovisning är detta en befintlig förpliktelse där det inte är sannolikt att en betalning kommer att krävas eller där beloppet inte kan beräknas på ett tillförlitligt sätt, eller en potentiell förpliktelse som är beroende av huruvida en osäker framtida händelse inträffar.

Flerårig budgetram: den fleråriga budgetramen fastställer utgiftsprioriteringar och maxbelopp som EU får använda på särskilda områden under en fastställd period på flera år. Utgiftstaken i förordningen om den fleråriga budgetramen motsvarar inte utgiftstaken i EU-budgeten. De sistnämnda är alltid lägre. Den fleråriga budgetramen innehåller också inkomstkällor för EU-budgeten och korrigeringsmekanismer för perioden i fråga (för närvarande 2014-2020).

Förhandsvillkor: villkor för en ändamålsenlig och effektiv användning av EU-stödet. Förhandsvillkoren för stödprogrammen för kärnkraftsavveckling fastställs i rådets förordningar (Euratom) nr 1368/2013¹ och (Euratom) nr 1369/2013². Litauen, Bulgarien och Slovakien skulle ha vidtagit lämpliga åtgärder för att uppfylla dessa villkor när kommissionen antog sitt finansieringsbeslut om det årliga arbetsprogrammet för 2014.

Geologiskt djupförvar: en slutförvaringsanläggning i berggrunden i en stabil geologisk formation där långlivat radioaktivt avfall innesluts långsiktigt (tusentals år eller längre) och isoleras från omgivande biosfär. Slutförvaring innebär att det inte finns någon avsikt att ta upp avfallet igen, även om den möjligheten inte utesluts. Geologiskt djupförvar är en metod för slutförvar av framför allt högaktivt avfall.

”Greenfield site”: begreppet har ingen internationell standarddefinition men avser i denna rapport slutstadiet för en avvecklad kärnkraftsanläggning som gör att marken kan befrias från tillsynskontroll.

Indirekt förvaltning: ett av tre olika sätt att genomföra EU-budgeten. När denna förvaltningsmetod tillämpas har kommissionen det övergripande ansvaret för budgeten men överlåter genomförandeuppgifter till en eller flera partnerländer, internationella organisationer, byråer i medlemsstaterna eller andra organ.

Internationella stödfonder för avveckling: de fonder som förvaltas av EBRD och som stöder avvecklingsprocessen i Litauen genom den internationella stödfonden för avvecklingen av Ignalina (IIDSF), i Bulgarien genom den internationella stödfonden för avvecklingen av Kozloduj (KIDSF) och i Slovakien genom den internationella stödfonden för avvecklingen av Bohunice (BIDSF).

Kontaminering: oavsiktlig eller oönskad förekomst av radioaktiva ämnen på ytor eller i fasta ämnen, eller en process som ger upphov till deras förekomst på sådana ställen.

Kontrollerat område: ett område till vilket tillträdet är kontrollerat och där särskilda regler gäller i syfte att skydda mot joniserande strålning och förhindra spridningen av radioaktiva ämnen.

Kärnkraftsavveckling: en process där ett kärnkraftverk monteras ner och förläggningsplatsen saneras till en förutbestämd slutpunkt.

Kärnkraftverk: ett kraftverk som använder ett klyvbart kärnämne som bränsle.

Kärnreaktor: finns på ett kärnkraftverk och är ett system som innehåller och kontrollerar ständiga kedjereaktioner.

Mildrande åtgärder: projekt som syftar till att mildra en del av effekterna av att nationell energiproduktionskapacitet går förlorad på grund av en stängning i förtid.

Principen att förorenaren betalar: en allmänt accepterad miljöpolitisk princip som innebär att den som orsakar förorening också ska stå för kostnaderna för att hantera den.

Radioaktivt avfall: material från processen för att driva kärnkraftverket och från avvecklingsprocessen som är radioaktivt kontaminerat eller aktiverat. Det radioaktiva avfallet kan delas in i undergrupper beroende på avfallets grad av radioaktivitet (undantaget, mycket kortlivad, mycket låg, låg, medelhög eller hög).

Reaktorbyggnad: hyser reaktorn och andra viktiga komponenter samt utgör en del av det kontrollerade området.

Skuld: inom redovisning är detta en befintlig förpliktelse som härrör från tidigare händelser.

Slutförvaring: det sista steget i processen för hantering av radioaktivt avfall. Flera alternativ finns tillgängliga, bland annat geologiskt djupförvar för högaktivt avfall.

Slutlig avvecklingsplan: ett dokument som upprättas av kärnkraftverksoperatören när en anläggning stängs och som lämnas in som ett led i ansökan om avvecklingstillstånd. I den anges alla nödvändiga aktiviteter, liksom även tidsplanen och de uppskattade kostnaderna för dem, och finns också en finansieringsplan. Dokumentet kan ändras under avvecklingens gång.

Stödprogram för kärnkraftsavveckling: EU-program som infördes för att ge ekonomiskt stöd till Litauen, Bulgarien och Slovakien när de stänger och avvecklar kärnreaktorer av sovjetisk konstruktion som inte på ett lönsamt sätt har kunnat uppgraderas till västerländsk säkerhetsstandard i Ignalina, Kozloduj och Bohunice, i enlighet med de villkor som har fastställts i deras anslutningsfördrag.

Teknisk avveckling: i denna rapport avses metoder, tekniker och arbeten för att dekontaminera, nedmontera och fragmentera radiologiskt aktiverade/kontaminerade strukturer och system samt för att hantera dem på lämpligt sätt.

Tillstånd: alla aktiviteter som utförs under en kärnkraftanläggnings livstid, inbegripet avveckling, är reglerade och kräver ett tillstånd från en nationell myndighet. För arbete i det kontrollerade området krävs att drifttillståndet omvandlas till ett avvecklingstillstånd.

Torrförvar av använt kärnbränsle: det använda kärnbränslet innesluts i behållare i en särskild anläggning. Detta är en av två möjligheter till mellanlagring av använt bränsle. Den andra är ”våtförvar”.

Våtförvar av använt kärnbränsle: det använda kärnbränslet lagras i bassänger. Detta är en av två möjligheter till mellanlagring av använt bränsle. Den andra är ”torrförvar”.

1Rådets förordning (Euratom) nr 1368/2013 av den 13 december 2013 om unionsstöd för stödprogrammen för kärnkraftsavveckling i Bulgarien och Slovakien, och om upphävande av förordningarna (Euratom) nr 549/2007 och (Euratom) nr 647/2010 (EUT L 346, 20.12.2013, s. 1).

2Rådets förordning (Euratom) nr 1369/2013 av den 13 december 2013 om unionsstöd för stödprogrammen för kärnkraftsavveckling i Litauen, och om upphävande av förordning (EG) nr 1990/2006 (EUT L 346, 20.12.2013, s. 7).

Förkortningar

AWP: årligt arbetsprogram

BNPP: kärnkraftverket Bohunice i Slovakien

CPMA: det centrala projektförvaltningsorganet i Litauen

EBRD: Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling

IAEA: Internationella atomenergiorganet

IAS: Europeiska kommissionens tjänst för internrevision

INPP: kärnkraftverket Ignalina i Litauen

Javys a.s.: slovakiskt statligt företag med ansvar för avveckling och hantering av radioaktivt avfall

KNPP: kärnkraftverket Kozloduj i Bulgarien

KPI: central resultatindikator

NDAP: stödprogram för kärnkraftsavveckling

RBMK-1500: högtrycksreaktor av kanaltyp (i Litauen)

SERAW: bulgariskt statligt företag för hantering av radioaktivt avfall

VVER 440/230: tryckvattenreaktor (i Bulgarien och Slovakien)

Sammanfattning

I

När Litauen, Bulgarien och Slovakien var kandidatländer för anslutning till Europeiska unionen (EU) ställdes som villkor för deras anslutning att de skulle stänga och därefter avveckla åtta första generationens kärnreaktorer av sovjetisk konstruktion vid tre kärnkraftverk.

II

Stängningen och den efterföljande avvecklingen av dessa kärnreaktorer i förtid innebar en betydande finansiell och ekonomisk börda för de tre berörda medlemsstaterna. EU gick därför med på att ge ekonomiskt stöd med början från 1999. År 2020 kommer EU-stödet att ha uppgått till totalt 3,8 miljarder euro, varav Litauen kommer att ha fått den stösta delen, följt av Bulgarien och därefter Slovakien.

III

Syftet med revisionen var att fastställa huruvida framsteg har gjorts i genomförandet av EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling för Litauen, Bulgarien och Slovakien sedan 2011, då vi offentliggjorde vår förra rapport i ämnet.

IV

EU:s särskilda finansieringsprogram för kärnkraftsavveckling har inte skapat rätt incitament för en planenlig och kostnadseffektiv avveckling.

V

Sedan 2011 har vissa framsteg gjorts i avvecklingen av kärnkraftverken i Ignalina i Litauen, Kozloduj i Bulgarien och Bohunice i Slovakien. Nyckelkomponenter i kärnkraftverkens icke kontrollerade områden har monterats ner, men de stora utmaningarna med arbetet i de kontrollerade områdena, bland annat i reaktorbyggnaderna, återstår ännu för de tre medlemsstaterna. Trots att medlemsstaternas myndigheter hävdar att kärnkraftverken oåterkalleligen har stängts har inte alla de förväntade resultat som kommissionen använder för att bedöma framstegen mot en oåterkallelig stängning uppnåtts helt.

VI

De tre medlemsstaterna har gjort vissa framsteg med att få infrastruktur för avfallshantering på plats, men många projekt för central infrastruktur försenades mellan 2011 och 2015. De största förseningarna har förekommit i Litauen, där slutdatumet för avvecklingen sedan 2011 har skjutits upp ytterligare nio år till 2038. Utmaningar kvarstår i de tre medlemsstaterna, till exempel beroendet av externa experter och hanteringen av tekniska lösningar som är de första i sitt slag.

Rekommendation 1: De tre berörda medlemsstaterna bör

a)ytterligare förbättra sin projektförvaltning, så att den infrastruktur som krävs för hantering av avfall och använt kärnbränsle finns på plats som planerat,

b)vidta åtgärder och bygga upp sin egen tekniska kapacitet, för att på det viset uppnå en bättre balans mellan intern och extern expertis,

c)hitta bättre sätt att utbyta bästa praxis och tekniskt kunnande, både sinsemellan och med länder inom och utanför EU där kärnkraftsavveckling är aktuell; kommissionen bör främja detta på ett kostnadseffektivt sätt.

VII

Samtalen i de tre medlemsstaterna om potentiella slutförvaringslösningar för högaktivt avfall och använt kärnbränsle, som kan vara nationella, regionala eller andra EU-baserade lösningar, befinner sig ännu på idéstadiet, trots att det tar flera årtionden att genomföra sådana lösningar.

Rekommendation 2:

a)Kommissionen bör, tillsammans med alla berörda EU-medlemsstater, undersöka alternativ när det gäller slutförvaring av använt kärnbränsle och högaktivt avfall, även regionala och andra EU-baserade lösningar, och ta vederbörlig hänsyn till hur säkra och kostnadseffektiva alternativen är. Kommissionen bör ta med en översyn av denna fråga i sin första rapport till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av direktivet om radioaktivt avfall.

b)De tre medlemsstaterna bör parallellt driva sina slutförvaringsplaner framåt och fastställa bättre kostnadsberäkningar och finansieringsplaner för slutförvaringen av använt bränsle och radioaktivt avfall, såsom krävs enligt direktivet om radioaktivt avfall.

VIII

Den uppskattade avvecklingskostnaden vid de tre kärnkraftverken uppgår till minst 5,7 miljarder euro totalt och till det dubbla om kostnaden för slutförvaring tas med. Finansieringsunderskottet i avvecklingen i Litauen har ökat sedan vår förra revision, och kostnaderna överskrider nu finansieringen med 1,6 miljarder euro. Bulgarien och Slovakien har beräknat att deras finansieringsunderskott nu ligger på 28 respektive 92 miljoner euro. Trots att det ytterst är de tre medlemsstaternas ansvar att se till att tillräckliga ekonomiska resurser finns tillgängliga för både avvecklingen och slutförvaringen är deras medfinansiering av EU:s avvecklingsprogram fortfarande mycket begränsad. Kommissionen har inte utfärdat tydliga riktlinjer om kraven när det gäller medfinansiering. Antalet anställda har minskat vid de tre kärnkraftverken jämfört med när de var i full drift, men en del EU-medel används till att täcka kostnaderna för personal som arbetar med säkert underhåll av kärnkraftverket. År 2011 uppgav kommissionen att den inte förutser någon ytterligare förlängning av det ekonomiska EU-stödet efter 2020.

Rekommendation 3: De tre medlemsstaterna bör vara medvetna om sin egen roll när det gäller att se till att principen att förorenaren betalar följs och vara beredda att använda nationella medel för att täcka avvecklingskostnader, liksom kostnaden för slutförvaring, både under den innevarande finansieringsperioden och därefter.

Rekommendation 4: Kommissionen bör försöka se till att den nationella medfinansieringen ökar under finansieringsperioden 2014–2020. Den bör tydligt definiera, till exempel i ett kommissionsbeslut, i vilka ”välgrundade undantagsfall” projekt kan finansieras fullt ut av EU inom stödprogrammen för kärnkraftsavveckling.

Rekommendation 5: De särskilda finansieringsprogrammen för kärnkraftsavveckling i Litauen, Bulgarien och Slovakien bör upphöra efter 2020. Om man konstaterar att det i en eller flera av de tre medlemsstaterna finns ett tydligt behov av EU-medel efter 2020 bör den framtida EU-finansiering som föreslås av kommissionen och beslutas av lagstiftaren inbegripa rätt incitament för genomförandet av avvecklingen, bland annat ska den vara tidsbegränsad och bygga på en lämplig medfinansiering från medlemsstaterna. Ett sätt att göra det skulle vara att överväga att öka tillgången till de europeiska struktur- och investeringsfonderna och låta kärnkraftsavvecklingsaktiviteter som uppfyller dessa villkor omfattas av dem.

Rekommendation 6: Kommissionen bör tillåta att EU-finansiering inom stödprogrammen för kärnkraftsavveckling enbart används till att finansiera kostnaden för personal som arbetar heltid med avvecklingsåtgärder.

IX

Kommissionens bedömning av huruvida finansierings- och avvecklingsplanerna uppfyller förhandsvillkoren har varit otillräcklig.

Rekommendation 7: Kommissionen bör komplettera sin bedömning av förhandsvillkoren.

X

Framtida kostnader redovisas inte alltid som avsättningar och/eller inkluderas inte alltid i noterna till räkenskaperna. Det begränsar insynen och gör det svårare för de behöriga myndigheterna att på ett tillfredsställande sätt planera hur de framtida kostnaderna för avveckling och slutförvaring av använt kärnbränsle ska täckas.

Rekommendation 8: Kommissionen bör arbeta tillsammans med alla berörda medlemsstater, så att alla framtida kostnader för kärnkraftsavveckling och slutförvaring av använt bränsle redovisas korrekt, öppet och i enlighet med tillämpliga redovisningsstandarder.

Inledning

01

När Litauen, Bulgarien och Slovakien var kandidatländer för anslutning till Europeiska unionen (EU) ställdes som villkor för deras anslutning att de skulle stänga och därefter avveckla åtta första generationens kärnreaktorer av sovjetisk konstruktion vid tre kärnkraftverk³ (se figur 1 och bilaga I). Eftersom en uppgradering till västerländsk säkerhetsstandard ansågs olönsam enades man under anslutningsförhandlingarna om att dessa reaktorer skulle stängas i förtid⁴. De tre anläggningarna drivs av statliga företag.

Figur 1

Kärnkraftverken i Litauen, Bulgarien och Slovakien som omfattas av EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling

Källa: Revisionsrätten, på grundval av information som lämnats av kärnkraftverken. Foton © kärnkraftverken i Bohunice (BNPP), Kozloduj (KNPP) och Ignalina (INPP).

02

Både kärnkraftverket Bohunice V1 i Slovakien och kärnkraftverket Kozloduj i Bulgarien har VVER-reaktorer som är en underkategori av tryckvattenreaktorer (se figur 2). Den typen av reaktor har tidigare tagits ur bruk i andra delar av Europa.

Figur 2

Illustration av en kärnkraftsreaktor av tryckvattentyp (VVER-440/230)

Källa: Revisionsrätten.

03

Reaktorn i kärnkraftverket i Ignalina i Litauen är en grafitmodererad reaktor (RBMK-1500), en underkategori av kokvattenreaktorer, ofta kallad en reaktor av Tjernobyltyp (se figur 3). Detta är första gången som en sådan grafitmodererad reaktor avvecklas⁵.

Figur 3

Illustration av en grafitmodererad kärnkraftsreaktor (RBMK-1500)

Källa: Revisionsrätten.

EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling

04

Stängningen och den efterföljande avvecklingen av dessa kärnkraftverk i förtid innebar en betydande finansiell och ekonomisk börda för de tre berörda medlemsstaterna, särskilt som de inte hade ackumulerat nationella medel för att täcka hela kostnaden för avvecklingen och saknade nödvändig infrastruktur för avfallshantering⁶.

05

EU gick med på att ge ekonomiskt stöd från 1999. Det började inom Phareprogrammet, som var ett föranslutningsinstrument som syftade till att kanalisera ekonomiskt och tekniskt stöd till kandidatländerna i Central- och Östeuropa. Efter de tre ländernas anslutning till EU fortsatte stödet inom stödprogrammen för kärnkraftsavveckling (NDAP) enligt bestämmelserna i de enskilda anslutningsfördragen och i rådets förordningar (se bilaga II för en översikt)⁷. För varje land infördes ett separat, särskilt stödprogram.

06

Från inledningen år 1999 fram till 2013 har stödprogrammen omfattat följande:

οAvvecklingsåtgärder för att minska en del av dessa medlemsstaters ekonomiska börda när de ska börja avveckla kärnkraftverken.

οÅtgärder för att mildra en del av effekterna av förlorad nationell energiproduktionskapacitet på grund av stängningen i förtid.

07

Under den nuvarande perioden 2014–2020 berättigar endast avvecklingsåtgärder⁸ till finansiering inom EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling, som har de specifika mål som beskrivs i tabell 1.

Tabell 1

Specifika mål för EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling under perioden 2014-2020

Program | Specifika mål
Ignalina, Litauen | Avlägsnande av bränslet från reaktorhärden i enhet 2 och reaktorernas bränslebassänger i enheterna 1 och 2 till den torra lagringsanläggningen för använt bränsle.
En säker hantering av reaktorenheterna.
Utförande av nedmontering i turbinhallen och andra tillhörande byggnader.
En säker hantering av avvecklingsavfallet i enlighet med en detaljerad avfallshanteringsplan.
Kozloduj, Bulgarien | Nedmontering i turbinhallarna av enheterna 1–4 och i tillhörande byggnader.
Nedmontering av stora komponenter och utrustningar i reaktorbyggnaderna i enheterna 1–4.
En säker hantering av avvecklingsavfallet i enlighet med en detaljerad avfallshanteringsplan.
Bohunice, Slovakien | Nedmontering i turbinhallen och tillhörande byggnader av reaktor V1.
Nedmontering av stora komponenter och utrustningar i V1-reaktorbyggnaderna.
En säker hantering av avvecklingsavfallet i enlighet med en detaljerad avfallshanteringsplan.
Alla | Eventuella åtgärder för att bibehålla en hög säkerhetsnivå vid enheterna under avvecklingen, inklusive stöd avseende kärnkraftverkets personal.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av rådets förordningar (Euratom) nr 1368/2013 och (Euratom) nr 1369/2013.

08

Fram till 2020 kommer EU-stödet att uppgå till totalt 3,8 miljarder euro (se figur 4).

Figur 4

EU:s kärnkraftsavvecklingsstöd till Litauen, Bulgarien och Slovakien mellan 1999 och 2020

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Europeiska kommissionen.

09

Den största delen har gått till Litauen, följt av Bulgarien och därefter Slovakien (se figur 5)⁹.

Figur 5

Andel per medlemsstat av EU:s totala avvecklingsstöd mellan 1999 och 2020

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Europeiska kommissionen.

10

I sin konsekvensbedömning för räkenskapsperioden 2014–2020 angav kommissionen att den inte förutsåg någon ytterligare förlängning av det ekonomiska EU-stödet efter 2020¹⁰.

Vad är kärnkraftsavveckling?

11

Kärnkraftsavveckling är det sista steget i ett kärnkraftverks livscykel. Runtom i Europa finns det ett växande antal kärnkraftverk som redan håller på att avvecklas eller som kommer att avvecklas på kort till medellång sikt. Vid utgången av 2015 fanns det 129 kärnkraftsreaktorer i drift i EU, och ytterligare 91 som hade stängts, varav tre hade avvecklats helt (se bilaga III). Man uppskattar att fler än 50 av de 129 reaktorer som är i drift ska avvecklas fram till 2025¹¹.

Figur 6

Situationen när det gäller kärnkraftsreaktorer i EU per den 31 december 2015

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Europeiska kommissionen och IAEA:s Power Reactor Information System (PRIS) (databas med ett system för information om reaktorer).

12

Kärnkraftsavveckling omfattar en rad olika specifika processer, varav en del löper parallellt. Processen är avslutad när förläggningsplatsen har sanerats på ett sådant sätt att marken kan återanvändas eller återexploateras, antingen utan några restriktioner (”greenfield”-status) eller med vissa restriktioner (”brownfield”-status), enligt den nationella lagstiftningen. De tre förläggningsplatserna i Litauen, Bulgarien och Slovakien ska avvecklas till ”brownfield”-status.

13

De tre medlemsstaterna har valt en avvecklingsstrategi för omedelbar nedmontering och inte en strategi för senarelagd nedmontering eller för långsiktigt säker inneslutning. Vid omedelbar nedmontering börjar avvecklingen kort efter det att kärnkraftverket har stängts permanent. Med den alternativa strategin för senarelagd nedmontering omhändertas, när kärnbränslet har avlägsnats, hela eller delar av en anläggning som innehåller radioaktivt material eller så hålls den i säker förvaring tills den senare dekontamineras och/eller monteras ner¹².

14

Avveckling omfattar både konventionellt industriellt avvecklingsarbete, såsom rivning av turbinhallen, och högt specialiserade aktiviteter för att hantera det radioaktiva materialet på förläggningsplatsen. Att planera rätt ordningsföljd för aktiviteterna och identifiera vilka förfaranden och metoder som ska följas är avgörande.

15

Figur 7 visar de viktigaste processerna vid avvecklingen av ett kärnkraftverk.

Figur 7

De viktigaste processerna vid avvecklingen av ett kärnkraftverk

Källa: Revisionsrätten.

16

Operatörer av kärntekniska anläggningar måste upprätta och uppdatera en slutlig avvecklingsplan som ska innehålla en finansieringsplan och ange alla nödvändiga aktiviteter samt en tidsplan och de beräknade kostnaderna för dem¹³. EU-stödet måste genomföras i enlighet med dessa planer samtidigt som högsta möjliga säkerhetsnivå alltid upprätthålls¹⁴.

17

Alla aktiviteter som utförs under ett kärnkraftverks livstid, inbegripet avveckling, är reglerade och kräver ett tillsånd från en nationell myndighet.

Hantering av radioaktivt avfall

18

Alla skeden i kärnbränslecykeln genererar radioaktivt avfall. I Internationella atomenergiorganets (IAEA) klassificeringssystem definieras sex klasser av radioaktivt avfall, beroende på radioaktivitetsnivån, såsom visas i tabell 2.

Tabell 2

Klasser av radioaktivt avfall och hur det hanteras och slutförvaras

Klass
Beskrivning
Hantering och slutförvaring
(markdjupen är endast ungefärliga)

Undantaget
Avfall som innehåller så små koncentrationer av radionuklider att det inte kräver strålskyddsåtgärder och kan befrias från tillsynskontroll.
marknivå
fria utsläpp, deponi

Mycket kortlivat
Avfall som endast innehåller radionuklider med mycket kort halveringstid med aktivitetskoncentrationer över friklassningsnivåer.
marknivå
markförvar

Mycket lågaktivt
Avfall som inte nödvändigtvis uppfyller kriterierna för undantaget avfall men som inte kräver en hög grad av inneslutning och isolering.
marknivå
deponi

Lågaktivt
Avfall med begränsad mängd långlivade radionuklider. Sådant avfall kräver robust isolering och inneslutning under en period på upp till ett par hundra år.
under jord
ytnära (< 30 meter)

Medelaktivt
Avfall som på grund av sitt innehåll, särskilt långlivade radionuklider, kräver en högre grad av inneslutning men inga eller endast begränsade åtgärder när det gäller värmeavledning.
under jord
medeldjupt (30–100 meter)

Högaktivt
Avfall med aktivitetskoncentrationer som är tillräckligt höga för att alstra betydande mängder värme eller med stora mängder långlivade radionuklider. Använt kärnbränsle faller inom denna kategori.
under jord
geologisk slutförvaring (> 400 meter)

Källa: Revisionsrätten på grundval av IAEA:s säkerhetsstandarder, General safety guide No GSG-1, Classification of radioactive waste (allmän säkerhetsvägledning nr GSG-1, klassificering av radioaktivt avfall), 2009.

19

Klasserna kräver olika tekniker och metoder för att avfallet ska inneslutas och hanteras på ett säkert sätt. I den ena änden av skalan kan undantaget avfall helt enkelt slängas tillsammans med hushållsavfall. I den andra änden är högaktivt avfall, till exempel använt kärnbränsle, så högaktivt att det kräver den högsta graden av inneslutning och isolering för att säkerhet och skydd ska garanteras långsiktigt. Ett geologiskt djupförvar, som grävts ut flera hundra meter under markytan, är det alternativ som vanligtvis föredras när det gäller slutförvaringen av högaktivt avfall¹⁵. Enligt IAEA:s säkerhetsstandarder är avfallshanteringen ännu inte fullbordad när kärnkraftsavvecklingsprocessen avslutas, eftersom det högaktiva avfallet ännu inte har placerats i en slutförvaringsanläggning¹⁶.

”Förorenaren betalar” som princip inom och utanför EU

20

Hanteringen av använt bränsle och radioaktivt avfall i EU regleras av direktivet om radioaktivt avfall¹⁷. Kraven i direktivet bygger på en IAEA-konvention från 1997 som Litauen, Bulgarien och Slovakien har undertecknat¹⁸. Enligt konventionen ska de fördragsslutande parterna tillämpa principen att ”förorenaren betalar”, vilket betyder att de som producerar avfall ska stå för kostnaderna för att hantera det för att förhindra skador på människors hälsa och på miljön¹⁹. En annan princip som ligger till grund för konventionen är att undvika att framtida generationer åläggs orimliga bördor när det gäller hanteringen av kärnavfallet. Det återspeglas i direktivet som anger att ”det bör vara en etisk skyldighet för alla medlemsstater att se till att orimliga bördor inte överlåts på kommande generationer när det gäller det använda kärnbränslet och radioaktiva avfallet, inklusive allt radioaktivt avfall som förväntas från avvecklingen av befintliga kärntekniska anläggningar”²⁰.

Roller och ansvarsområden för aktörer inom EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling

21

I enlighet med gällande rättsliga bestämmelser har Europeiska kommissionen valt att förvalta stödet till kärnkraftsavvecklingen via indirekt förvaltning²¹. Genom denna förvaltningsmetod anförtror kommissionen uppgifter som ingår i budgetgenomförandet åt genomförandeorgan (se bilaga IV), men den behåller det övergripande ansvaret och den övergripande redovisningsskyldigheten för genomförandet av EU-budgeten. Kommissionen måste därför se till att genomförandeorganen har infört tillräckliga kontroll- och övervakningsstrukturer. Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) fungerar som genomförandeorgan för alla tre program.

22

I Litauen fungerar dessutom det centrala projektförvaltningsorganet, en nationell offentlig myndighet, som ett andra genomförandeorgan. Det fullgör samma uppgifter som EBRD när det gäller projekt som det får i uppdrag att förvalta²². Vid tidpunkten för revisionen kanaliserades alla nya projekt genom det centrala projektförvaltningsorganet. EBRD fortsätter att ansvara för de projekt som det tidigare ansvarade för.

23

De tre medlemsstaterna är skyldiga att införa lämpliga nationella strukturer för programgenomförandet och vidta alla åtgärder som krävs för att avlägsna eventuella rättsliga eller administrativa hinder för att respektive avvecklingsprogram ska fungera väl²³. Medlemsstaterna ska utse en programsamordnare, från ministeriet med ansvar för energipolitiken, som ska ha det övergripande ansvaret för planeringen, samordningen och övervakningen av respektive avvecklingsprogram på nationell nivå.

24

Litauen har också utsett finansministern till finansiell samordnare med ansvar för den finansiella tillsynen över det centrala projektförvaltningsorganet.

25

Programmens främsta stödmottagare är kärnkraftverksoperatörerna och/eller innehavarna av avvecklingstillståndet, som är statliga företag. De ansvarar för att att verkställa projekt när förslag har godkänts.

26

Varje år föreslår medlemsstaterna ett årligt arbetsprogram med en beskrivning av hur man planerar att använda finansieringen. Kommissionen godkänner därefter finansieringsbesluten, efter att ha hört kommittén för stödprogrammet för kärnavveckling, som består av företrädare för de 28 EU-medlemsstaterna. Den godkänner också dokumentationen om de enskilda projekt som ska finansieras med EU-hjälp och som valts ut av genomförandeorganet. Efter samordning på nationell nivå läggs nya projektförslag fram av programsamordnaren för godkännande för EBRD och, i Litauen, för det centrala projektförvaltningsorganet. Efter kontroll lämnar genomförandeorganen projektförslagen till kommissionen.

27

Kommissionen överför sedan de berörda medlen till EBRD och, när det gäller Litauen, till det centrala projektförvaltningsorganet, i enlighet med kontraktsbestämmelserna. Dessa organ övervakar därefter projektgenomförandet.

Revisionsrättens tidigare särskilda rapport om kärnkraftsavveckling

28

Europeiska revisionsrätten har tidigare granskat EU:s ekonomiska stöd till avvecklingen av kärnkraftverk i Bulgarien, Litauen och Slovakien i en särskild rapport från 2011²⁴.

3Kärnkraftverken i Kozloduj i Bulgarien och Bohunice i Slovakien har reaktorer i drift i nära anslutning till reaktorer som håller på att avvecklas.

4DOC/97/8, Strasbourg/Bryssel, 15 juli 1997, Agenda 2000 – Summary and conclusions of the opinions of Commission concerning the applications for membership to the European Union presented by the candidates countries (Agenda 2000 – sammanfattning av och slutsatser i kommissionens yttranden över de ansökningar om medlemsskap i Europeiska unionen som presenterats av kandidatländerna); den västeuropeiska sammanslutningen av tillsynsmyndigheter på kärnsäkerhetens område (Wenra), Nuclear safety in EU candidate countries (kärnsäkerhet i EU:s kandidatländer), oktober 2000.

5Reaktorenheterna i Tjernobyl har stängts men inte avvecklats. Efter olyckan 1986 inneslöts reaktorenhet 4 i en ”sarkofag”.

6Arbetsdokument från kommissionens avdelningar Nuclear decommissioning assistance programme data (uppgifter om stödprogrammet för kärnkraftsavveckling) (SEK(2011) 914 slutlig).

7Utöver EU-stöd har Litauen och Bulgarien också fått separata bidrag från kärnsäkerhetskonton som förvaltas av Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) för driftrelaterad kärnsäkerhet.

8Mildrande åtgärder, däribland energieffektivitet och förnybar energi, berättigar till finansiering inom de europeiska struktur- och investeringsfonderna, som de tre medlemsstaterna får bidrag från.

9I rapporten anges medlemsstaterna i samma ordning som storleken på deras program: Litauen, Bulgarien och Slovakien.

10SEK(2011) 1387 slutlig, arbetsdokument från kommissionens avdelningar Impact assessment (konsekvensbedömning).

11COM(2016) 177 final av den 4 april 2016, s. 7, Vägledande program om kärnenergi framlagt i enlighet med artikel 40 i Euratomfördraget för yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, nedan kallat kommissionens vägledande program om kärnenergi från 2016.

12IAEA:s säkerhetsstandarder, Decommissioning of facilities, General safety requirements No. GSR part 6 (avveckling av anläggningar, allmänna säkerhetskrav nr GSR del 6), 2014.

13IAEA:s säkerhetsstandarder, General safety requirements part 6 (allmänna säkerhetskrav del 6), s. 15–16.

14Artikel 2.1 i rådets förordningar (Euratom) nr 1368/2013 och (Euratom) nr 1369/2013.

15IAEA:s säkerhetsstandarder, General safety guide No GSG-1, Classification of radioactive waste (allmän säkerhetsvägledning nr GSG-1, klassificering av radioaktivt avfall), 2009, s. 6.

16IAEA:s säkerhetsstandarder, General safety guide No GSG-1, Classification of radioactive waste (allmän säkerhetsvägledning nr GSG-1, klassificering av radioaktivt avfall), 2009, s. 3.

17Rådets direktiv 2011/70/Euratom av den 19 juli 2011 om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall (EUT L 199, 2.8.2011, s. 48).

18IAEA, konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall.

19Artikel 21 i IAEA:s konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall lyder på följande sätt: ”Varje fördragsslutande part skall se till att det primära ansvaret för säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall vilar på innehavaren av ifrågavarande tillstånd och skall vidta lämpliga åtgärder för att se till att varje sådan tillståndshavare axlar sitt ansvar”.

20Skäl 24 i rådets direktiv 2011/70/Euratom.

21Artikel 58 c i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 26.10.2012, s. 1), senast ändrad genom förordning (EU, Euratom) nr 2015/1929 av den 28 oktober 2015.

22Slovakien har formellt föreslagit att en andra nationell genomförandekanal ska inrättas, där den slovakiska myndigheten för innovation och energi skulle vara verksam vid sidan av EBRD.

23Artikel 4 i Commission implementing decision of 7.8.2014 on the rules of application for the nuclear decommissioning assistance programmes for Bulgaria, Lithuania and Slovakia for the period 2014–2020 (kommissionens genomförandebeslut av den 7 augusti 2014 om tillämpningsföreskrifter för stödprogrammen för kärnkraftsavveckling i Bulgarien, Litauen och Slovakien för perioden 2014–2020), C(2014) 5449 final.

24Särskild rapport nr 16/2011 EU:s ekonomiska stöd till avvecklingen av kärnkraftverk i Bulgarien, Litauen och Slovakien: uppnådda resultat och framtida utmaningar (http://eca.europa.eu).

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

29

Syftet med revisionen var att fastställa huruvida framsteg har gjorts i genomförandet av EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling för Litauen, Bulgarien och Slovakien sedan 2011, då vi offentliggjorde vår förra rapport i ämnet²⁵.

30

Framför allt granskade vi huruvida programmen hade gjort framsteg när det gäller att

—montera ner anläggningarna, inhämta nödvändiga tillstånd och få infrastruktur för använt bränsle och avfallshantering på plats,

—göra en tillförlitlig bedömning av kostnaderna och säkra de medel som krävs för att slutföra avvecklingen.

31

I var och en av de tre medlemsstaterna besökte vi de berörda förläggningsplatserna och vi analyserade program- och projektdokumentation och intervjuade tjänstemän, kärnkraftverksoperatörer, nationella tillståndshavare när det gäller hantering av radioaktivt avfall och tillsynsmyndigheter i medlemsstaterna samt tjänstemän från genomförandeorganen och Europeiska kommissionen.

32

För att bedöma framstegen på projektnivå valde vi ut 17 EU-finansierade infrastrukturrelaterade och icke-infrastrukturrelaterade kärnkraftsavvecklingsprojekt i de tre medlemsstaterna (se bilaga V). Vi valde projekt utifrån våra mest kritiska iakttagelser i den tidigare rapporten och andra avgörande projekt för avvecklingen. Vi samlade även in uppgifter om förseningar och kostnadsöverskridanden i 18 pågående centrala infrastrukturprojekt (bilaga VI).

33

När det var möjligt identifierade vi också exempel på ny och förbättrad praxis i de tre medlemsstaterna och allmän framsynthet. För det ändamålet gjorde vi ett besök i Finland på den plats där man bygger världens första geologiska djupförvar (se bilaga VII).

34

Revisionsarbetet utfördes mellan april 2015 och april 2016.

35

Revisionen omfattade inte en bedömning av hur projektutgifterna följer fondspecifika regler. Den omfattade inte heller förfaranden för offentlig upphandling. Vi bedömde inte strålsäkerheten och strålskyddet vid anläggningar, eftersom det är de berörda nationella myndigheternas ansvar. Vi försöker på intet sätt argumentera för eller emot kärnenergi eller dra slutsatser om energimixen i EU. Den typen av frågor diskuteras inte i rapporten.

25Särskild rapport nr 16/2011.

Iakttagelser

Vissa framsteg har gjorts i avvecklingen sedan 2011 men stora utmaningar väntar

36

I detta avsnitt redovisar vi våra iakttagelser om framsteg som har gjorts sedan 2011 i den avvecklingsprocess som får stöd genom EU:s stödprogram, och vi uppmärksammar förseningar i centrala infrastrukturprojekt.

Framsteg har gjorts på icke kontrollerade områden, men avvecklingen av reaktorbyggnader har ännu inte påbörjats, och infrastrukturen för hantering av radioaktivt avfall är ännu inte helt klar

37

För vart och ett av de tre kärnkraftverken granskade vi

—huruvida stängningen av kärnkraftverken är oåterkallelig,

—vilka framsteg som har gjorts i nedmonteringsaktiviteterna i de icke kontrollerade och kontrollerade områdena,

—tillgången på den infrastruktur för använt bränsle och avfallshantering som krävs för avvecklings- och nedmonteringsaktiviteterna.

De nationella myndigheterna hävdar att stängningen av kärnkraftverken nu är oåterkallelig, men kommissionens förväntade resultat har ännu inte uppnåtts

38

År 2011 fastställde kommissionen fyra förväntade resultat som måste vara uppnådda innan stängningen av ett kärnkraftverk kan anses vara oåterkallelig²⁶. Tabell 3 visar vår bedömning av i vilken utsträckning dessa förväntade resultat har uppfyllts i Litauen, Bulgarien och Slovakien.

39

Myndigheterna i Litauen, Bulgarien och Slovakien hävdar att de framsteg som har gjorts innebär att stängningen nu i praktiken är oåterkallelig, eftersom det inte längre skulle vara tekniskt realistiskt eller kostnadseffektivt att återuppta driften²⁷.

Tabell 3

Revisionsrättens bedömning av uppnåendet av förväntade resultat som indikerar en oåterkallelig stängning av de tre kärnkraftverken per den 31 december 2015

Förväntade resultat
Ignalina, Litauen
Kozloduj, Bulgarien
Bohunice, Slovakien

1. Kärnkraftverket underhålls på ett säkert sätt i det tillstånd det befinner sig efter stängningen tills allt bränsle har avlägsnats
Delvis uppnått
Säkert underhåll pågår. I reaktor 1 har bränslet avlägsnats. I reaktor 2 har bränslet inte avlägsnats.
Uppnått
Bränslet har avlägsnats från reaktorerna och bränslebassängerna.
Uppnått
Bränslet har avlägsnats från reaktorerna och bränslebassängerna.

2. Avvecklingstillstånd har beviljats
Ej uppnått
Tillstånd har ännu inte utfärdats.
Delvis uppnått
Tillstånd utfärdat för enheterna 1–2, tillstånd för enheterna 3–4 förväntas 2016.
Uppnått
Tillstånd utfärdades 2015.

3. Planeringen av nedmonteringen av reaktorhärden/primärkretsen har slutförts
Delvis uppnått
Planeringen av nedmonteringsprocessen ännu inte slutförd, studie på gång (se bilaga V, projekt 6).
Delvis uppnått
Projekt för planering av nedmonteringsprocessen i upphandlingsfasen.
Delvis uppnått
Projekt för planering av nedmonteringsprocessen pågår ännu (se bilaga V, projekt 16)

4. Nedmonteringen i reaktorbyggnaden har inletts
Delvis uppnått
Endast mindre arbeten har hittills utförts i reaktorbyggnaden.
Delvis uppnått
Endast mindre arbeten har hittills utförts i reaktorbyggnaden.
Delvis uppnått
Endast mindre arbeten har hittills utförts i reaktorbyggnaden.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från nationella myndigheter.

40

Ett förväntat resultat, för att bedöma huruvida processen för att avveckla kärnkraften är oåterkallelig, är dock att det finns ett avvecklingstillstånd, vilket krävs innan arbetet kan påbörjas i det kontrollerade området. Sedan 2011 har både Bulgarien och Slovakien gått från ett drifttillstånd till ett avvecklingstillstånd för de berörda kärnkraftverken, men inte Litauen:

—Ignalina i Litauen har ännu inte fått sitt avvecklingstillstånd och kommer enligt planerna nu inte att få det förrän 2022, det vill säga tio år senare än ursprungligen planerat och 18 år efter det att enhet 1 slutade att producera el.

—Kozloduj i Bulgarien fick ett tioårigt avvecklingstillstånd för de två första enheterna den 27 november 2014 och räknar med att få ett avvecklingstillstånd för enheterna 3 och 4 under 2016. Det kan dock komma att krävas ytterligare tillstånd för att få utföra mer omfattande arbeten när det gäller nedmontering av de kritiska reaktorsystemen eller själva reaktorn.

—Bohunice i Slovakien fick sitt nuvarande avvecklingstillstånd den 23 december 2014, vilket innebär att man kan börja avvecklingsprocessen i reaktorbyggnaden. Enligt avvecklingsplanen skulle mer omfattande avvecklingsarbete inte påbörjas förrän i slutet av 2015. Mer omfattande avvecklingsarbete har ännu inte påbörjats.

Framsteg som har gjorts i nedmonteringsaktiviteterna i det icke kontrollerade området

41

Såsom framgår av tabell 3 har inget av de tre kärnkraftverken ännu slutfört planeringen av avvecklingen av reaktorhärdarna/primärkretsarna eller utfört mer än mindre arbeten i reaktorbyggnaden. Det innebär att de stora utmaningarna med arbetet i de kontrollerade områdena, bland annat i reaktorbyggnaderna, ännu återstår för alla tre medlemsstater.

42

Framsteg har dock gjorts i nedmonteringsaktiviteterna i det icke kontrollerade området. Sedan vår förra rapport har nedmonteringen av vissa nyckelkomponenter, till exempel turbinhallarna i det icke kontrollerade området, gått framåt på alla tre platser (se exempel i figurerna 8 och 9). I Litauen startade avvecklingen senare än planerat men sedan 2014 har framsteg gjorts.

Figurerna 8 och 9

Foton som visar framsteg i nedmonteringen av nyckelkomponenter i turbinhallen på kärnkraftverket Bohunice V1 i Slovakien

Figur 8 – Före nedmontering

2011: Turbinhall med turbiner

© Javys.

Figur 9 – Efter nedmontering

2015: Turbinhall utan turbiner

© Javys.

Vissa framsteg har gjorts när det gäller infrastrukturen för avfallshantering, men slutförvaringsanläggningar för använt bränsle befinner sig endast på idéstadiet

43

Ett tillstånd att få gå vidare i avvecklingsprocessen utfärdas endast om bland annat tillfredsställande lösningar och infrastruktur för avfallshantering finns på plats. Eftersom de olika avfallstyperna hanteras olika (se tabell 2) är det nödvändigt med en tillräcklig radiologisk inventering och karakterisering av anläggningen och det radioaktiva avfallet för att man korrekt ska kunna fastställa vilka metoder och tekniker som behövs för att dekontaminera, montera ner och fragmentera system och strukturer samt välja de lämpligaste lösningarna för avfallshantering. De tre medlemsstaterna har gjort vissa framsteg i detta sammanhang sedan vår förra revision. Även om den radiologiska karakteriseringen av reaktorbyggnaderna i regel är på rätt väg enligt avvecklingsplanerna är den ännu inte fullständig vid något av de tre kärnkraftverken.

44

Vad beträffar mycket lågaktivt till medelaktivt avfall (se tabell 4) har de tre medlemsstaterna gjort vissa framsteg med uppförandet av den viktigaste avfallshanteringsinfrastruktur som krävs. Den infrastruktur som finns på plats tillgodoser de aktuella behoven i detta skede av avvecklingsprocessen. Det betyder att det inte finns någon överhängande risk vid något av de tre kärnkraftverken för att avvecklingen måste skjutas upp på grund av otillräcklig kapacitet hos avfallshanteringsinfrastrukturen. Men flera projekt för hantering av avfall med högre radioaktivitet eller av framtida ökade volymer är försenade och några befinner sig ännu på planeringsstadiet (se tabell 4 och punkterna 60–71).

45

Högaktivt avfall utgörs huvudsakligen av antingen använt bränsle för slutförvaring eller det avfallsmaterial som återstår när använt bränsle har upparbetats. I regel står använt bränsle för 95 % av det högaktiva avfallets volym och för mellan 95 och 99 % av kärnkraftverkets totala radioaktivitet. När de använda kärnbränsleelementen har avlägsnats från reaktorn (se figur 10) upparbetas de eller så placeras de i ett mellanlager i cirka 50 år.

Tabell 4

Framsteg i uppförandet av infrastruktur för hantering av mycket lågaktivt till medelaktivt avfall, 2011 och 2015

| 2011 | 2015
Ignalina, Litauen | Arbetet med ”buffertlagret” när det gäller deponianläggningen för mycket lågaktivt avfall pågår. | Buffertlagret färdigställt och fyllt till 80 % av sin nuvarande kapacitet.
Uppförandet av anläggningen ovan mark ännu inte inlett. | Uppförandet av anläggningen ovan mark ännu inte inlett eftersom anbudsförfarandet är försenat på grund av ändringar i den tekniska utformningen.
Förvaringsplats nära markytan för låg- och medelaktivt kortlivat avfall befinner sig i planeringsfasen. | Förvaringsplats nära markytan befinner sig fortfarande i planeringsfasen och är ett år försenad.
Anläggning för hantering och lagring av fast avfall för långlivat medelaktivt avfall är tre och ett halvt år försenad. | Anläggning för hantering och lagring av fast avfall är nio år försenad. Driftgodkännande planerat till 2018. Det finns ingen anläggning tillgänglig för lagring av reaktoravfall till följd av nedmonteringen, men ett närbesläktat projekt har startat.
Kozloduj, Bulgarien | Användning av befintliga anläggningar för lagring och hantering på förläggningsplatsen, men ytterligare lagrings- och hanteringskapacitet behövs för den framtida avvecklingen. | Enligt en bedömning som gjorts av avvecklingstillståndshavaren, det statliga företaget för hantering av radioaktivt avfall (SERAW), bör kapaciteten hos de nuvarande anläggningarna för lagring av radioaktivt avfall räcka till 2022.
Nationella anläggningen för slutförvaring av låg- och medelaktivt avfall ska byggas före utgången av 2015. | Nationella anläggningen för slutförvaring av låg- och medelaktivt avfall, den viktigaste felande länken, är sex år försenad. Den förväntas vara klar 2021 (se punkt 56).
Bohunice, Slovakien | Användning av befintliga anläggningar för lagring och hantering på förläggningsplatsen. Ytterligare kapacitet för lagring och hantering behövs för den framtida avvecklingen. | Det projekt som pågår för att öka kapaciteten hos den nationella förvaringsplatsen för mycket lågaktivt avfall ska vara avslutat 2018.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från nationella myndigheter.

Figur 10

Lagringsbehållare för använda kärnbränsleelement från VVER440/230

© Javys.

46

Avlägsnandet av bränslet har slutförts i Bulgarien och Slovakien, men i Litauen innehåller enhet 2 fortfarande delvis bränsle, och lagringsbassängerna i enhet 1 är fortfarande fyllda med använt kärnbränsle. I Bulgarien och Slovakien klassas de använda kärnbränsleelementen fortfarande som material för potentiell framtida användning, trots att en del av det materialet oundvikligen kommer att kräva slutförvaring. Tabell 5 ger en översikt över hur använt kärnbränsle klassificeras, var och hur det lagras för närvarande och vilken status infrastrukturen för mellanlagring av använt kärnbränsle har.

Tabell 5

Översikt över lagring och klassificering av använt kärnbränsle

| Har bränslet avlägsnats från reaktorhärden? | Har bränslet avlägsnats från reaktorn och bränslebassängen? | Klassificering av det använda kärnbränslet | Plats där det använda kärnbränslet förvaras för närvarande | Finns en slutförvaringsanläggning för använt kärnbränsle tillgänglig?
Ignalina, Litauen | Enhet 1 | Ja | Nej | Högaktivt avfall | I reaktorbassänger i enhet 1 och i mellanliggande torrförvar för använt kärnbränsle på förläggningsplatsen | Nej
Enhet 2 | Nej | Nej | Högaktivt avfall | I reaktorhärden i enhet 2 och i reaktorbassängerna i enhet 2 | Nej
Kozloduj, Bulgarien | Ja | Ja | Material för potentiell framtida användning | Anläggning för mellanliggande våt- och torrförvar för använt kärnbränsle på förläggningsplatsen, delvis transport till Ryssland | Nej
Bohunice, Slovakien | Ja | Ja | Material för potentiell framtida användning | Anläggning för mellanliggande våtförvar av använt kärnbränsle på förläggningsplatsen | Nej

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från nationella myndigheter.

47

Tabell 6 ger en översikt över de framsteg som har gjorts när det gäller infrastruktur för mellanlagring av använt kärnbränsle sedan 2011. Framför allt har framsteg i Litauen förhindrats av förseningar i bygget av anläggningen för mellanlagring av använt bränsle.

Tabell 6

Framsteg när det gäller infrastruktur för mellanlagring av använt kärnbränsle, 2011 och 2015

2011
2015

Ignalina, Litauen
Bränsle kunde inte avlägsnas från enheterna förrän anläggningen för mellanlagring av använt bränsle var i drift, men projektet var fyra år försenat.
Bygget av anläggningen för mellanlagring av använt bränsle har försenats ytterligare sex år, så att det nu är tio år försenat jämfört med den slutliga avvecklingsplanen från 2005. Att anläggningen färdigställs är ett villkor för att ett avvecklingstillstånd ska beviljas.

Kozloduj, Bulgarien
Betydande förseningar och budgetöverskridanden påverkar planeringen och bygget av en anläggning för mellanliggande torrförvar för lagring av utbrända bränslepatroner i behållare.
Ett övertagandeintyg erhölls i mars 2013, och 2015 hade sex fyllda behållare av 34 planerade lagrats. Ett tillstånd att få driva lagringsanläggningen under tio år beviljades den 29 januari 2016.

Bohunice, Slovakien
Anläggning för mellanliggande våtförvar av använt kärnbränsle finns tillgänglig på förläggningsplatsen.
Använt bränsle från kärnkraftverket Bohunice V1 lagras i anläggningen för mellanlagring av använt bränsle på förläggningsplatsen. Dess lagringskapacitet räcker till 2024 om man inbegriper använt kärnbränsle från andra kärnkraftverk. I avvaktan på ett beslut om slutförvaring finns det planer på att bygga en anläggning för mellanliggande våtförvar av använt bränsle.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från nationella myndigheter.

48

Mellanlagring av använt kärnbränsle är en tillfällig lösning före slutförvaring. Slutförvaring i ett geologiskt djupförvar, i regel flera hundra meter eller mer under markytan, är det alternativ som vanligtvis föredras när det gäller slutförvaringen av högaktivt avfall (se exemplet i bilaga VII). I princip ska varje land med ett kärntekniskt program utarbeta ett program för bygge av ett lämpligt slutförvar²⁸. Men vissa länder kanske genererar små volymer radioaktivt avfall, har begränsade ekonomiska resurser eller saknar lämpliga geologiska förutsättningar²⁹. Såsom framgår av tabell 5 har inte någon av de tre berörda medlemsstaterna för närvarande tillgång till en sådan slutförvaringsplats. Andra EU-medlemsstater står inför samma utmaningar.

49

Tillgång till en slutförvaringsplats skulle kunna säkerställas genom multinationellt samarbete. I ett ”multinationellt slutförvar” deponeras avfall från flera länder i ett gemensamt slutförvar. Om alla deltagande länder är grannländer kallas slutförvaret ofta ”regionalt slutförvar”³⁰.

50

EU:s direktiv om radioaktivt avfall ger utrymme för regionalt samarbete på detta område och medger uttryckligen följande: ”Att dela på anläggningarna för hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, inklusive anläggningar för slutförvaring skulle enligt vissa medlemsstater kunna vara ett fördelaktigt, säkert och kostnadseffektivt alternativ”³¹. En del EU-medlemsstater begränsar dock importen av radioaktivt avfall i sin nationella lagstiftning. Här följer några exempel:

—Litauen förbjuder import av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle, utom när det gäller a) transit av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle genom Litauen och b) återimport av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle som upparbetats utomlands³².

—Bulgarien förbjuder import av radioaktivt avfall, utom a) vid återimport av använda slutna källor till joniserande strålning som tillverkats i Bulgarien och b) radioaktivt avfall som upparbetats som en tjänst för Bulgarien³³.

—Slovakien förbjuder import av radioaktivt avfall, utom när det gäller a) transport genom landet och b) import av radioaktivt avfall för upparbetning och behandling³⁴.

51

Inom EU byggs för närvarande endast ett geologiskt djupförvar, närmare bestämt i Finland (se bilaga VII). Från det att Finlands regering antog det första beslutet om tidtabellen för genomförandet och platsen började undersökas 1983 kommer nästan 40 år att ha förflutit innan slutförvaringen kan börja (figur 11 visar tidsplanen för projektet). Slutförvaringen av använt kärnbränsle ska enligt planerna inledas i början av 2020.

Figur 11

Tidsplan för det finska geologiska djupförvaret

© Posiva Oy.

52

Andra medlemsstater arbetar för närvarande också med förberedelser inför ett geologiskt djupförvar och har kommit olika långt i det arbetet:

—I Sverige behandlas en ansökan om byggnation av ett geologiskt djupförvar på den utvalda platsen i Forsmark av Strålsäkerhetsmyndigheten. Enligt planerna ska uppförandet vara klart och driften starta senast 2028³⁵.

—I Frankrike skulle en byggansökan kunna lämnas in 2017/2018. En pilotdriftfas är planerad till mellan 2025 och 2035, och den kommersiella driften ska starta efter 2035³⁶.

—I Tyskland har kommissionen för lagring av högaktivt avfall fått i uppgift att upprätta en rapport före utgången av 2016 för att förbereda processen att välja en plats. Enligt den nationella lagstiftningen ska ett beslut om platsval fattas senast 2031. Slutförvaringen skulle kunna starta tidigast 2045/2050³⁷.

53

Enligt EU:s direktiv om radioaktivitet från 2011 måste medlemsstaterna upprätta sina nationella program senast i augusti 2015, däribland sina planer för slutförvaring. Kommissionen är skyldig att rapportera till parlamentet och rådet om genomförandet av direktivet men har ännu inte gjort det³⁸.

54

Vi analyserade de tre medlemsstaternas respektive nationella program och konstaterade att Litauen, Bulgarien och Slovakien bara har börjat diskutera potentiella slutförvaringslösningar och således befinner sig på idéstadiet i processen.

55

I Bulgarien anger det nationella programmet följande tre alternativ för hur landet kan hantera sitt högaktiva avfall, inbegripet använt bränsle:

—Upparbetning i andra länder.

—Deltagande i regionala eller internationella slutförvaringslösningar, utan att genomförandet av det nationella programmet äventyras.

—Slutförvaring av det högaktiva avfallet i Bulgarien.

De bulgariska myndigheter som vi intervjuade under revisionen sade att de föredrog det andra, regionala alternativet beroende på betänkligheter när det gäller landets låga kärnkraftskapacitet, geologiska och klimatmässiga förutsättningar, lagstiftning, den allmänna opinionen, ekonomisk förmåga och det högaktiva avfallets volym. Ett slutgiltigt beslut om vilket alternativ man ska välja ska fattas senast 2030. Som en tillfällig lösning föreslår man i det nationella programmet att en förvaringsanläggning för skedet före slutförvaring byggs.

56

I Litauen föreslås i det nationella program som antogs i december 2015 att ett slutförvar ska byggas i landet. Men de intervjuade litauiska myndigheterna gav uttryck för samma betänkligheter som de bulgariska myndigheterna och uppgav att de föredrog ett regionalt program.

57

I Slovakien anges följande två alternativ i det nationella programmet:

—Slutförvaring i ett geologiskt djupförvar i Slovakien; programmet innehåller en kostnadsberäkning för en sådan anläggning.

—Övervakning och stöd för uppförande av ett internationellt slutförvar.

58

Ingen av de tre medlemsstaterna uppgav vilken region eller vilka länder som skulle kunna ingå i en potentiell regional eller annan EU-baserad lösning.

Nästan alla centrala projekt för avveckling av infrastruktur har blivit försenade

59

För att fastställa vilka avvecklingsframsteg som hade gjorts sedan 2011 samlade vi uppgifter från ett urval på 18 centrala projekt för avveckling av infrastruktur och stödprojekt i var och en av de tre medlemsstaterna. Projekten finansierades av EU:s stödprogram (se bilaga VI)³⁹.

60

Nästan alla centrala projekt för avveckling av infrastruktur i urvalet drabbades av förseningar mellan 2011 och 2015. Såsom framgår av bilaga VI hade de från det att de påbörjades till slutet av 2015 haft förseningar på upp till omkring tio år. Dessa förseningar är några av de främsta anledningarna till att Litauen har skjutit upp slutdatumet för den slutliga avvecklingen ytterligare nio år sedan vår förra rapport 2011. Slutdatum för avvecklingen i Litauen är nu 2038.

61

I vår rapport från 2011 noterade vi att i Litauen hade genomförandet av projektet för mellanlagret för använt kärnbränsle (se figur 12) försenats över fyra år, såsom anges i tabell 6. Sedan dess har förseningen ökat med ytterligare sex år. Projektets framsteg var särskilt långsamma mellan 2011 och 2014. Först i början av 2013 började man fatta beslut för att få projektet på rätt köl. Förseningarna av projektet har fördröjt avlägsnandet av bränsle från reaktorerna (se projekt 1 i bilaga V).

Figur 12

Anläggning för mellanlagring av använt kärnbränsle vid kärnkraftverket Ignalina i Litauen

© INPP.

© INPP.

62

Ett annat centralt projekt i Litauen, anläggningen för återvinning och lagring av fast avfall, har försenats ytterligare fem år sedan vår senaste revision, vilket leder till en total försening på nio år. De kommersiella tvisterna har lösts med uppdragstagaren, och EU:s stödprogram har betalat 55 miljoner euro i kompensation; ytterligare 17,9 miljoner euro har avsatts för förväntade risker.

63

Bland huvudskälen till förseningarna i Litauen fanns avtalstvister, dålig information om hur kärnkraftverket faktiskt var byggt, ofullständiga uppgifter om anläggningen och om använt kärnbränsle och otillräcklig samordning och övervakning av underentreprenörers arbete.

64

Även i Bulgarien och Slovakien har projektförseningar förekommit men de har inte lett till att det planerade slutdatumet för avveckling skjutits upp. I Slovakien är slutdatumet fortfarande 2025. I Bulgarien har detta datum till och med flyttats fram fem år, från 2035 till 2030, även om det beror på att man i 2011 års nationella strategi för hantering av använt bränsle och radioaktivt avfall formellt beslutade sig för en ”brownfield”-slutstatus och därmed uteslöt ”greenfield”-alternativet, som skulle kräva mer tid.

65

När det gäller Bulgarien kan följande exempel på projektförseningar ges:

—Uppförandet av en central anläggning för hantering av radioaktivt avfall, den nationella slutförvaringsanläggningen för låg- och medelaktivt avfall, skulle enligt planerna vara färdigställd 2015 (se tabell 4 och figur 13). Men processen har försenats sex år, främst beroende på att miljökonsekvensbedömningen inte godkändes utan måste göras om och fortfarande pågår. Tidsfristen för färdigställandet av anläggningen är nu 2021 (se projekt 11 i bilaga V).

Figur 13

Platsen där den nationella slutförvaringsanläggningen för låg- och medelaktivt avfall ska förläggas i Bulgarien

© SERAW.

—Uppförandet av anläggningen för plasmasmältning, en anläggning för hantering och konditionering av fast avfall med en hög volymreduktionsfaktor, är nästan fem år försenat. Det beror på att man mötte stora utmaningar när tekniska lösningar som var de första i sitt slag skulle fastställas, att regelverket ändrades så att anläggningens utformning måste arbetas om tre gånger och att miljökonsekvensbedömningen överklagades. Ett bygglov utfärdades den 14 maj 2015, och anläggningen förväntas nu vara klar i juni 2017 (se figur 14 och projekt 11 i bilaga V).

Figur 14

Förberedelsearbeten inför installeringen av anläggningen för plasmasmältning

© SERAW.

66

I Slovakien skulle projektet dekontaminering av primärkretsen (se figur 15), som måste vara avslutat innan reaktorbyggnadens innersta kan monteras ner, ursprungligen ha slutförts 2014. Eftersom flera tekniska problem fortfarande är olösta var projektets slutgiltiga slutdatum ännu inte bestämt i slutet av januari 2016. Man visste inte heller vilka effekter förseningen skulle få på kostnaderna och den övergripande tidsplanen för avvecklingen (se projekt 16 i bilaga V).

Figur 15

En reaktor av typ VVER440/230 och huvudkomponenterna i den primära kylkretsen

© Javys.

67

Exemplen ovan visar att det har funnits olika skäl till förseningarna i de tre medlemsstaterna, bland annat följande:

—Utmaningar med att fastställa och genomföra tekniska lösningar som är de första i sitt slag.

—Ofullständiga historiska driftsuppgifter och dålig information om hur kärnkraftverket faktiskt var byggt.

—Ofullständig inventering och/eller karakterisering av avfall, särskilt när det gäller reaktorbyggnaderna.

68

I en del fall hindrades projektframsteg av att man måste göra stora ändringar i planerna eller till och med avluta projekt helt, trots att förslag redan hade granskats i flera omgångar. Det tyder på att det förekom svårigheter när projekt skulle väljas ut och utformas. Det vittnar också om de utmaningar som ministerierna, de nationella myndigheterna och slutmottagarna ställs inför när avvecklingen kommer till det kritiska skede då man ska ta itu med reaktorbyggnaderna och det krävs särskilda kunskaper och erfarenheter för att montera ner, flytta och lagra strukturer och komponenter från det kontrollerade området.

69

Samtidigt har framför allt innehavarna av avvecklingstillstånd förlitat sig på externa experter, såsom konsulter, ingenjörer och jurister (se tabell 7 när det gäller kostnaderna för externa experter). Även om användning av externa experter är ett krav enligt EBRD:s regler och var oundgängligt på planeringsstadiet och i början av genomförandet, bör användningen minska med åren i takt med att kunskaper förs över till lokal personal.

Tabell 7

Kostnader för externa experter 2001-2015 och deras andel av det EU-stöd som fördelades till avveckling

Ignalina, Litauen
2001–2016
Kozloduj, Bulgarien
2001–2015¹
Bohunice, Slovakien
2003–2016

miljoner euro
% av EU-stödet
miljoner euro
% av EU-stödet
miljoner euro
% av EU-stödet

75
9
99
20
45
9

1Siffrorna för Bulgarien inbegriper ett kontrakt för projektförvaltningsenheten som löper mellan 2016 och 2019.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av projektuppgifter från genomförandeorganen och rapporterna för övervakning av projekt för kärnkraftsavveckling.

70

Dessutom utgör bristen inom hela EU på kompetenta och erfarna ingenjörer en risk. Detta gäller särskilt Litauen som inte kan luta sig mot någon internationell erfarenhet eftersom avvecklingen av dess reaktor av RBMK-typ är den första i sitt slag (se punkt 2)⁴⁰.

71

De tre medlemsstaterna försöker bygga upp sin tekniska kapacitet och öka kunskapsutbytet. Här följer några exempel:

—I Bulgarien slogs i april 2013 de två olika projektförvaltningsenheterna, med ansvar för avvecklingen och uppförandet av den nationella slutförvaringsanläggningen för låg- och medelaktivt avfall, samman och införlivades i SERAW, som är innehavare av avvecklingstillståndet. Den externa konsult som bistod denna integrerade projektförvaltningsenhet ingår i SERAW:s organisationsstruktur. Den externa konsultens personal på plats arbetar i par med sina lokala motsvarigheter i varje projekt. Det yttersta beslutsansvaret har chefen för projektförvaltningsenheten som är en lokal SERAW-anställd. Det har lett till ett ökat ansvar och ägarskap.

—I Slovakien anordnade Javys a.s., det slovakiska statliga företaget med ansvar för avveckling och hantering av radioaktivt avfall, ett två dagar långt seminarium för kunskapsutyte i mars 2015 med företrädare för kärnkraftverken Ignalina, Bohunice och Kozloduj, EBRD, Europeiska kommissionen och Slovakiens ekonomiministerium.

Den uppskattade avvecklingskostnaden uppgår till minst 5,7 miljarder euro och till det dubbla om kostnaden för slutförvaring tas med

72

I vår tidigare rapport konstaterade vi att de tre nationella avvecklingsplanerna och kostnadsberäkningarna i dem var ofullständiga. Vi konstaterade betydande finansieringsunderskott. Vid den innevarande revisionen analyserade vi hur avvecklingskostnaderna och mängden tillgängliga medel har utvecklats på såväl EU-nivå som nationell nivå. Vi försökte också uppskatta den totala kostnaden, inbegripet slutförvaring, för de tre medlemsstaterna och analyserade hur skulder för framtida kostnader redovisas.

Den totala uppskattade avvecklingskostnaden har ökat med 40 % till 5,7 miljarder euro sedan 2010

73

I vår tidigare rapport rekommenderade vi att man skulle göra en samlad bedömning av kostnaderna för kärnkraftsavvecklingen. År 2014 uppdaterade medlemsstaterna de beräkningar av kostnaderna för kärnkraftsavvecklingen som anges i de slutliga avvecklingsplaner som de tidigare hade lagt fram för kommissionen. Slovakien gjorde ytterligare några små ändringar 2015. Uppdateringarna, som syftade till att ge en bättre bild, ledde till att kostnadsberäkningarna ökade med 40 %, från 4,1 miljarder euro 2010 till 5,7 miljarder euro 2015. Ökningen var kraftigast mellan 2010 och 2011 (se figur 16). Skillnaderna mellan de tre medlemsstaterna var betydande. Litauen stod för merparten av den uppskattade kostnadsökningen, med en ökning på 67 % mellan 2010 och 2015. Under samma period har kostnadsberäkningen för Bohunice i Slovakien också ökat, närmare bestämt med 30 %. Kostnadsberäkningen för Kozloduj i Bulgarien har till övervägande del varit oförändrad. Efter en första ökning 2011 innehöll den kostnadsberäkning som gjordes efter beslutet att tidigarelägga tidsfristen en kostnadsminskning på 136 miljoner euro (se punkt 64).

74

Sedan 2011 har de tre medlemsstaterna förbättrat sin metod för att beräkna kostnaden för kärnkraftsavvecklingsaktiviteter i sina slutliga avvecklingsplaner. De använder nu de senaste metoderna som kallas International Structure for Decommissioning Costing of Nuclear Installations (den internationella strukturen för kalkylering av avvecklingskostnader för kärntekniska anläggningar)⁴¹. Men det råder fortfarande osäkerhet kring den fullständiga listan över aktiviteter och tillhörande kostnader för att montera ner respektive reaktorbyggnad, särskilt som en fullständig inventering och radiologisk karakterisering av det kontrollerade området ännu inte har gjorts på någon av förläggningsplatserna (se punkt 32).

Figur 16

Uppskattade avvecklingskostnader mellan 2010 och 2015

Källa: Uppgifter från 2010: slutliga avvecklingsplaner. Uppgifter från 2011: uppdaterade beräkningar som presenterades vid det möte som kommittén för stödprogrammet för kärnavveckling höll i mars 2011. Uppgifter för 2015: uppdaterade slutliga avvecklingsplaner, årliga arbetsprogram för 2015 och, när det gäller Slovakien på grund av en uppdatering, förslaget till årligt arbetsprogram för 2016.

Medlemsstaterna, särskilt Litauen, står inför ekonomiska utmaningar

75

För de tre medlemsstaterna jämförde vi kostnadsberäkningarna och den finansiering som vi konstaterade fanns tillgänglig vid den förra revisionen med de senaste uppgifter som fanns att tillgå vid tidpunkten för denna revision. För närvarande tillhandahåller EU finansiering för avvecklingsaktiviteter fram till 2020. Den tillgängliga nationella finansieringen och EU-finansieringen på 4,0 miljarder euro täcker dock inte den uppskattade totala kostnaden på 5,7 miljarder euro, exklusive kostnaden för slutförvaring (se tabell 8 och figur 17). Det resulterar i ett finansieringsunderskott på 1,7 miljarder euro tills avvecklingen har slutförts. Litauen står för 93 % av detta finansieringsunderskott.

Tabell 8

Beräknade totala avvecklingskostnader och finansieringsunderskott, 2011 och 2015

(miljoner euro)

Ignalina,
Litauen
Kozloduj,
Bulgarien
Bohunice,
Slovakien
Totalt

2011
2015
2011
2015
2011
2015
2011
2015

Beräknade kostnader
2 930
3 376
1 243
1 107
1 146
1 239
5 319
5 722

Nationell finansiering som anslagits¹
83
262
171
348
231
476
485
1 086

EU-finansiering som anslagits
1 367
1 553
493
731
489
671
2 349
2 955

Finansieringsunderskott
1 480
1 561
579
28
426
92
2 485
1 681

1Den anslagna nationella finansieringen kan bestå av särskilda fonder som inrättats för avveckling, offentliga utgifter som man har ingått åtaganden för eller andra nationella källor.

Källa: 2011: Uppdaterade beräkningar som presenterades vid det möte som kommittén för stödprogrammet för kärnavveckling höll i mars 2011.
2015: Medlemsstaternas myndigheter, uppdaterade slutliga avvecklingsplaner och årliga arbetsprogram för 2015 och, när det gäller Slovakien på grund av en uppdatering, förslaget till årligt arbetsprogram för 2016.

Figur 17

Illustration av 2011 och 2015 års finansieringsunderskott i respektive medlemsstat

Källa: På grundval av tabell 8.

Kostnadsökningarna och finansieringsunderskottet är betydande i Litauen

76

Enligt Litauens uppskattningar 2015 ökade den totala avvecklingskostnaden med 15 % jämfört med 2011, men med 67 % jämfört med 2010, och uppgick till 3,4 miljarder euro. De litauiska myndigheterna uppgav att ökningarna berodde på arbetskostnader, senareläggningen av slutdatumet för avvecklingen och kostnadsöverskridanden i större projekt för avvecklingsinfrastruktur. Kostnadskategorin inflation stod för 26 % av den återstående avvecklingskostnaden till 2038 eller 695 miljoner euro. Den hade beräknats utifrån en uppskattning på 3 % per år. Men när medlemsstaten gjorde sin beräkning uppskattade Litauens centralbank den genomsnittliga inflationstakten 2015, som tar hänsyn till 2013 och 2014, till 1,5 %.

77

Vi anser att kostnadsökningens omfattning också vittnar om dålig ursprunglig planering. Till exempel innehöll uppdateringen 2014 av den slutliga avvecklingsplanen 15 avvecklingsaktiviteter som tidigare inte hade beaktats, till en beräknad kostnad på totalt 318 miljoner euro.

78

Vår analys av centrala infrastrukturprojekt i Litauen, från det att de började genomföras till slutet av 2015, bekräftade att det förekom stora kostnadsökningar i sådana projekt (se bilaga VI). En del av dessa merkostnader orsakades av projektförseningar. Till exempel fick förseningen av genomförandet av projektet för en anläggning för mellanlagring av använt kärnbränsle återverkningar på framstegen i avlägsnandet av bränsle från reaktorna, och i slutet av 2014 hade den orsakat merkostnader för underhåll på över 61,3 miljoner euro (se punkt 61) och bidragit till att slutdatumet för avvecklingen skjutits upp.

79

Bemanningen vid ett kärnkraftverk som avvecklas är i regel sannolikt ungefär lika stor som under drifttiden tills bränslet har avlägsnats från reaktorn. Antalet anställda bör därefter minska successivt i takt med att kärnkraftverket lämnar driftstatus.

80

Bemanningen har minskat vid alla kärnkraftverk (se tabell 9). Vid Ignalina i Litauen, där bränslet endast har avlägsnats från en av de två reaktorhärdarna och där drifttillståndet ännu är i kraft, är bemanningen och därmed de kostnader som finansieras av EU fortfarande höga. En tredjedel av personalen fortsätter att arbeta med säkert underhåll av kärnkraftverket. I både Bulgarien och Slovakien har det varit möjligt med alternativ sysselsättning någon annanstans vid de kärnreaktorer som ännu är i full drift på samma förläggningsplats. I Litauen, som inte längre producerar kärnkraft, har det inte varit möjligt.

Tabell 9

Bemanning vid tidpunkten för reaktorstängningen och 2015

Antal anställda
Beviljat EU-stöd
(miljoner euro)³

vid full drift¹
2015

Ignalina, Litauen
(två reaktorenheter)
3 517
2 127²
171

Kozloduj, Bulgarien
(fyra reaktorenheter)
1 400
650
130

Bohunice, Slovakien
(två reaktorenheter)
1 060
239
45

Totalt
5 977
3 016
346

1Uppgiften vid full drift per den 31 december 2004 för Ignalina, per den 31 december 2002 för Kozloduj och per den 1 april 2006 för Bohunice.

2Av personalen på Ignalina arbetade 1 377 med kärnkraftsavveckling och 701 med säkert underhåll.

3Uppgifterna om Ignalina omfattar EU-stöd från den första stängningen av en enhet 2005 till 2016, om Kozloduj från stängningen av den första enheten 2003 till 2017 och om Bohunice från stängningen av den första enheten 2008 till 2016.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av information från medlemsstaternas myndigheter.

81

Sedan vår förra rapport har arbetskraftsförvaltningen vid Ignalina blivit bättre. Till exempel har ledningen infört en strategi för utkontraktering. Här ingår att analysera flera aktiviteter, såsom underhåll av utrustning och dekontaminering av byggnader med obegränsat tillträde, och besluta vad som är kostnadseffektivast: att upphandla de aktuella tjänsterna eller att utföra dem med egen personal.

82

Huruvida den nuvarande bemanningsnivån är lämplig har dock inte validerats externt, och det finns ännu ingen detaljerad bemanningsplan som omfattar hela avvecklingsprocessen. Med hänsyn till bristen på medfinansiering och de lokala ekonomiska och sociala utmaningarna i samband med avvecklingen av Ignalina i Litauen finns det en risk för att bemanningen överstiger behoven enligt avvecklingsprogrammet och att EU-finansiering som reserverats för avveckling används till att stödja sådan bemanning.

83

Såsom angavs i tabell 8 och punkt 76 har Litauens finansieringsunderskott ökat betydligt sedan vår förra rapport. När vi intervjuade litauiska företrädare hänvisade de till protokoll nr 4 som fogats till landets fördrag om anslutning till EU och till den litauiska tolkningen att EU kommer att fortsätta finansiera kostnadsökningar i avvecklingsprojektet⁴². I sin konsekvensbedömning från 2011 hävdade kommissionen att stöd skulle ges till de tre medlemsstaterna utifrån deras behov under perioden 2014–2020 men att den inte förutsåg någon mer förlängning av EU:s ekonomiska stöd efter 2020 (se punkt 10)⁴³.

Bulgarien och Slovakien har fortfarande ett litet finansieringsunderskott, även om beräkningarna har varierat kraftigt med tiden

84

Genom EU:s finansiering för perioden 2014–2020 har de finansieringsunderskott som vi noterade i den förra rapporten minskat betydligt i Bulgarien och Slovakien, närmare bestämt till 28 respektive 92 miljoner euro. Men beräkningarna av kostnader och finansieringsunderskott har varierat dramatiskt. Här följer några exempel:

—De bulgariska myndigheternas uppskattning av finansieringsunderskottet minskade betydligt från 230 miljoner euro i september 2014 till 28 miljoner euro vid utgången av 2015, främst beroende på att man i tidigare beräkningar inte hade tagit med kostnader för förberedande avvecklingsaktiviteter som Kozloduj kärnkraftverk hade haft. Vid utgången av 2015 visade däremot kommissionens uppgifter ett finansieringsunderskott på 150 miljoner euro.

—I Slovakien uppgick finansieringsunderskottet i slutet av juni 2015 till 193 miljoner euro, enligt kommissionens uppgifter, medan det i förslaget till årligt arbetsprogram för 2016 uppgavs vara 92 miljoner euro.

85

Sådana variationer mellan nationella uppgifter och uppgifter från kommissionen väcker frågor om hur tillförlitliga och robusta de använda beräkningsmetoderna är. De betydande revideringar som gjorts av uppgifter tyder dessutom på att de uppskattningar som presenterades i de slutliga avvecklingsplanerna vid tidpunkten för vår revision ännu inte hade granskats noggrant av vare sig de nationella berörda parterna eller kommissionen.

Kommissionens bedömning av finansierings- och avvecklingsplanerna var inte tillfredsställande

86

Delvis som ett svar på rekommendationerna i vår förra rapport infördes i den rättsliga ramen för finansieringsperioden 2014–2020 tre ”förhandsvillkor”⁴⁴ (se ruta 1). De är nödvändiga förutsättningar för utbetalning av ny finansiering för avveckling inom den nuvarande fleråriga budgetramen, som ska garantera att EU-medel används ändamålsenligt och effektivt.

Ruta 1

Förhandsvillkor

Senast den 1 januari 2014 ska de tre medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att uppfylla följande förhandsvillkor:

1.Iaktta Euratomfördragets regelverk på området kärnsäkerhet, i synnerhet vad beträffar införlivande i nationell lagstiftning av direktiv 2009/71/Euratom och direktiv 2011/70/Euratom.

2.Inom en nationell ram inrätta en finansieringsplan där man anger de totala kostnaderna och de förutsedda finansieringskällor som behövs för ett tryggt slutförande av avvecklingen av reaktorenheterna, inbegripet hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.

3.Förelägga kommissionen en reviderad detaljerad avvecklingsplan uppdelad enligt avvecklingsverksamheter, inbegripet en tidsplan och motsvarande kostnadsstruktur på grundval av internationella erkända standarder för beräkning av kostnader för avveckling.

Källa: Artikel 4 i rådets förordningar (Euratom) nr 1368/2013 och (Euratom) nr 1369/2013.

87

När kommissionen fattade sitt finansieringsbeslut om det årliga arbetsprogrammet för 2014 i oktober 2014 borde den ha bedömt huruvida medlemsstaterna hade vidtagit lämpliga åtgärder för att uppfylla dessa villkor⁴⁵. Vi konstaterade dock att kommissionens bedömning av respektive finansieringsplan och detaljerad avvecklingsplan, det vill säga av det andra och tredje förhandsvillkoret, inte var tillfredsställande. En rapport från kommissionens tjänst för internrevision från september 2015 bekräftade vår bedömning. Till exempel konstaterade vi att gjordes det betydande revideringar av uppskattningarna av de totala kostnaderna och av finansieringsuppgifterna (se punkt 84) och i en del fall fanns det inga detaljerade planer för vissa kostnader eller aktiviteter (se till exempel punkt 79 om personalkostnader). En reservation avseende lämpligheten i generaldirektoratet för energis bedömning 2014 av förhandsvillkoren har tagits med i dess årliga verksamhetsrapport⁴⁶.

88

Kommissionens generaldirektorat för energi har upprättat en handlingsplan för att åtgärda de brister som kommissionens tjänst för internrevision har identifierat och fastställt slutet av oktober 2016 som tidsfrist för att slutföra bedömningen av förhandsvillkoren. Det är av avgörande betydelse att kommissionen slutför bedömningen och ingående analyserar både finansierings- och avvecklingsplanen i varje medlemsstat, eftersom dessa dokument bildar grunden för framtida finansiering.

EU-budgeten finansierar den allra största delen av kostnaderna i de tre medlemsstaterna

89

De tre medlemsstaterna har inrättat särskilda nationella fonder för att finansiera sina nationella åtgärder för en säker hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall och för avvecklingen av kärntekniska anläggningar. Resurserna i dessa fonder är dock begränsade, särskilt i Litauen.

—I Litauen fick Litauens nationella stödfond för avveckling, som inrättades 1995, bidrag från driften av kärnkraftverket tills det stängdes i slutet av 2009. Nu är den beroende av inkomster från försäljningen av överflödiga tillgångar och av externa medel samt de räntor som de genererar. Tidigare användes den också till att finansiera icke avvecklingsaktiviteter, såsom förmånliga el- och värmetariffer eller ytterligare sociala garantier för tidigare anställda. Enligt en uppskattning av energiministeriet hade fonden ett innehav på 4 miljoner euro den 1 januari 2016⁴⁷.

—År 1999 inrättade Bulgarien en nationell fond för radioaktivt avfall och en fond för avveckling av kärntekniska anläggningar. Båda fonderna gäller alla kärntekniska anläggningar i Bulgarien. Den första fonden finansieras huvudsakligen genom bidrag från producenter av radioaktivt avfall, och den största bidragsgivaren, med en andel på 92 %, är kärnkraftverket Kozloduj. Fonden har använt 34,8 miljoner euro till enheterna 1–4 för anläggningar för hantering av radioaktivt avfall och hade 61 miljoner euro vid utgången av 2015. Den andra fonden finansieras med bidrag från operatörer av kärntekniska anläggningar. De ackumulerade medlen för enheterna 1–4 vid Kozloduj uppgick till 156 miljoner euro vid utgången av 2015.

—År 2010 införde Slovakien en avgift på slutanvändarnas elförbrukning för att kompensera för det ”historiska underskottet” och det faktum att de obligatoriska bidragen från operatörer av kärntekniska anläggningar sedan 1995 inte hade gett tillräckligt med medel för kärnkraftsavvecklingen och slutförvaringen av använt bränsle. Det belopp som hade öronmärkts i den nationella avvecklingsfonden för avveckling av kärnkraftverket Bohunice V 1 uppgick till 290 miljoner euro vid utgången av 2014.

90

De totala tillgängliga nationella resurserna, bestående av de särskilda fonderna och andra nationella källor, kommer inte att täcka de totala avvecklingskostnaderna (se punkt 67 och tabell 8). De nationella resurserna skulle bara täcka 31 % av de uppskattade kostnaderna i Bulgarien och 38 % i Slovakien, medan de nationella medlen i EU:s program för kärnkraftsavveckling i Litauen skulle täcka mindre än 8 % av den totala avvecklingskostnaden. Hittills har EU-budgeten finansierat underskottet genom stödprogrammen för kärnkraftsavveckling.

91

För närvarande finns det inget rättsligt krav på medlemsstaterna att medfinansiera avvecklingsstödet, vare sig på programnivå eller när det gäller enskilda projekt. Däremot förpliktigar de europeiska struktur- och investeringsfonderna⁴⁸ medlemsstaterna att bidra – från sina egna resurser – med en viss procentandel till finansieringen av medfinansierade program eller projekt. I vår tidigare rapport rekommenderade vi att kommissionen, om den föreslog finansiering för budgetramen 2014–2020, skulle beakta andra EU-fonder, såsom strukturfonderna, och villkoren för utbetalning av medel. Kommissionen följde upp denna rekommendation genom att fortsätta att ge stöd för mildrande åtgärder inom de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) men beslutade att hålla särskilt avvecklingsstöd separat och inte ge tillgång till ESI-fonderna för faktisk avveckling.

92

Skyldigheten att tillhandahålla medfinansiering är viktig eftersom den ger mottagarna av EU-medel mer av ett ekonomiskt incitament att försöka få valuta för pengarna i förvaltningen av projekt och att göra framsteg i program. I rådets förordningar om dessa stödprogram för avveckling erkänns betydelsen av medfinansiering och anges att EU:s finansiering av projekt endast i ”välgrundade undantagsfall” får uppgå till hela finansieringsbeloppet⁴⁹. Kommissionen har dock ännu inte fastställt tydliga riktlinjer för vad som skulle utgöra ett sådant fall. Detta bekräftas av en rapport från kommissionens tjänst för internrevision från september 2015. Kommissionen har därigenom hittills missat ett tillfälle att ge incitament till och maximera medfinansieringen.

Den totala uppskattade kostnaden skulle vara dubbelt så hög om kostnaden för slutförvaring av högaktivt avfall togs med

93

Ingen av de beräkningar av finansieringsunderskottet som finns i de slutliga avvecklingsplanerna ger en fullständig bild av kostnaderna efter stängningen av ett kärnkraftverk, eftersom de inte omfattar kostnaderna för slutförvaringen av använt bränsle.

94

Enligt den internationellt erkända principen att ”förorenaren betalar” är det medlemsstatens ansvar att se till att operatören fullgör sina skyldigheter som förorenare och avsätter tillräckligt med ekonomiska resurser för att täcka kostnaderna för avveckling, inbegripet slutförvaringen av använt bränsle (se punkt 20).

95

Direktivet om radioaktivt avfall från 2011 återspeglar denna princip. Enligt det ska medlemsstaterna se till att alla aktiviteter som rör radioaktivt avfall och använt kärnbränsle, däribland slutförvaring, identifieras och kostnadsberäknas fullt ut, och att tillräckliga ekonomiska resurser finns tillgängliga när de behövs⁵⁰.

96

Ett av villkoren för finansiering inom stödprogrammen för kärnkraftsavveckling (se punkterna 86–88) är dessutom att medlemsstaterna ”inom en nationell ram [inrättar] en finansieringsplan där man anger de totala kostnaderna och de förutsedda finansieringskällor som behövs för ett tryggt slutförande av avvecklingen av reaktorenheterna, inbegripet hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall”⁵¹.

97

Vi gjorde en uppskattning av kostnaden för slutförvaring för att ge en bättre bild av kostnaderna för avveckling av respektive kärnkraftverk.

98

Såsom framgår av tabell 10 räknade vi ut att om kostnaderna för slutförvaring beaktades skulle den uppskattade totala kostnaden för avvecklingen bli dubbelt så stor och uppgå till totalt 11,4 miljarder euro för de tre medlemsstaterna.

Tabell 10

Beräkning av avvecklingskostnaderna, inklusive slutförvaring av högaktivt avfall och använt kärnbränsle

(miljoner euro)

| Ignalina, Litauen | Kozloduj, Bulgarien | Bohunice, Slovakien | Totalt
Kostnadsberäkning 2015, exklusive slutförvaring av högaktivt avfall och använt kärnbränsle | 3 376 | 1 107 | 1 239 | 5 722
Kostnadsberäkning för slutförvaring av högaktivt avfall och använt kärnbränsle från dessa åtta reaktorer¹ | 2 610 | 1 590 | 1 466 | 5 666
Kostnadsberäkning, inklusive slutförvaring av högaktivt avfall och använt kärnbränsle | 5 986 | 2 697 | 2 705 | 11 388
Nationell finansiering | 262 | 348 | 476 | 1 086
EU-finansiering | 1 553 | 731 | 671 | 2 955
Finansieringsunderskott | 4 171 | 1 618 | 1 558 | 7 347

1Not om beräkningarna av slutförvaringskostnaderna

När det gäller Ignalina i Litauen bygger vår uppskattning på 2 610 miljoner euro på siffran som angavs i det nationella programmet och i kommissionens vägledande program om kärnenergi från 2016.

När det gäller Kozloduj i Bulgarien innehåller inte det bulgariska nationella programmet någon siffra. Vår uppskattning på 1,59 miljarder euro bygger på uppskattningen att de totala kostnaderna för den nationella slutförvaringsanläggningen kommer att uppgå till 3 miljarder euro, vilket i sin tur bygger på diskussioner med de bulgariska nationella myndigheterna om det finska exemplet under revisionen. Vi delade beloppet på 3 miljarder euro i hälften för att återspegla andelen för enheterna 1–4 och de andra enheterna 5 och 6 i drift. Vi tog inte hänsyn till planer på framtida enheter eller kärnkraftverk, eftersom det ännu inte fanns några konkreta sådana.

När det gäller Bohunice i Slovakien bygger vår uppskattning på 1,46 miljarder euro på de slovakiska myndigheternas uppskattning av de nationella slutförvaringskostnaderna till 4,4 miljarder euro, där vi har utgått från ett försiktigare antagande som innebär att de återstående kärnkraftverken i Slovakien har en drifttid på 60 år. Vi delade 4,4 miljarder euro med tre för att fördela kostnaden jämnt mellan de två enheterna under avveckling och de fyra enheter som för närvarande är i drift. Till skillnad från det slovakiska nationella programmet tog vi inte hänsyn till de två enheter som planeras i Mohovce på grund av förseningarna i uppförandet av dem. Om vi hade gjort det skulle enheterna under avveckling ha stått för en andel på 16,3 % av beloppet på 4,4 miljarder euro eller motsvarande 717 miljoner euro. I kommissionens vägledande program om kärnenergi från 2016 anges ett belopp på 3,7 miljarder euro, som tycks utgå från ett mindre försiktigt antagande än en drifttid på 40 år.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av kommissionen, årliga arbetsprogram för 2015 och 2016 och nationella berörda parter.

99

Om man beaktar både avveckling och slutförvaring står Litauen för den största delen av det totala underskottet på 7,4 miljarder euro. Men även Bulgarien och Slovakien visade sig ha betydande underskott (se figur 18).

Figur 18

Finansieringsunderskott när både avveckling och slutförvaring beaktas

Källa: Revisionsrätten, på grundval av tabell 10.

Skulder för framtida kostnader redovisas inte korrekt i de tre medlemsstaterna

100

Enligt internationella redovisningsstandarder⁵² ska skulder som förväntas uppstå i framtiden identifieras som avsättningar och redovisas i balansräkningen för den organisation som är skyldig att betala dem om

—en befintlig legal eller informell förpliktelse har uppstått på grund av en tidigare händelse⁵³,

—betalning är sannolik, det vill säga mer trolig än inte trolig,

—beloppet kan beräknas på ett tillförlitligt sätt⁵⁴.

101

Om dessa tre villkor inte uppfylls kallas skulderna ”eventualförpliktelser” och särredovisas utanför balansräkningen, till exempel i noterna till räkenskaperna, såvida inte sannolikheten för betalning anses ytterst liten, då det inte krävs någon särredovisning⁵⁵.

102

Kostnader för kärnkraftsavveckling och för slutförvaringen av använt bränsle ska därför, när en betalning är sannolik och beloppet kan beräknas på ett tillförlitligt sätt, redovisas som skulder av den organisation som är skyldig att betala dem. Kostnadsberäkningar kan, till exempel, grundas på en kärnkraftsavvecklingsplan. Exakt hur redovisningen ska gå till beror på den juridiska situationen när det gäller betalningsansvar och på de redovisningsmetoder som medlemsstaten eller organisationen tillämpar⁵⁶.

103

Vi bad de berörda myndigheterna i medlemsstaterna om information om hur de redovisar skulderna när det gäller kostnaderna för avveckling och slutförvaring av använt kärnbränsle.

104

Såsom framgår av tabell 11 varierar redovisningen mellan de tre medlemsstaterna och beroende på huruvida kostnaderna gäller kärnkraftsavveckling eller slutförvaring. Kostnader för kärnkraftsavveckling redovisas inte som avsättningar i någon balansräkning i Litauen, och endast mindre eventualförpliktelser särredovisas. Avvecklingskostnader redovisas inte i räkenskaperna för kärnkraftverket Kozloduj i Bulgarien, och för kärnkraftverket Bohunice i Slovakien redovisas de endast delvis.

105

När det gäller kostnaderna för slutförvaring har de berörda organisationerna i Litauen och Bulgarien varken redovisat avsättningar för sådana kostnader i balansräkningen eller särredovisat information i noterna till räkenskaperna. Endast i Slovakien har de berörda organisationerna redovisat en avsättning för slutförvaringskostnaderna, närmare bestämt på en nationell kärnkraftsfonds underkonto.

Tabell 11

Redovisning av skulder när det gäller kärnkraftsavveckling och slutförvaring av använt bränsle

Kärnkraftverkets räkenskaper (exklusive slutförvaring av använt kärnbränsle)
Fond/ministerium/offentliga räkenskaper
(inklusive slutförvaring av använt kärnbränsle)

Ignalina, Litauen
Inga redovisade avsättningar.
I en förklarande not anges att det inte finns någon tillförlitlig beräkning tillgänglig när det gäller nedmontering. Därför särredovisas inga eventualförpliktelser.
Inga redovisade avsättningar.
Mindre eventualförpliktelser avseende kärnkraftsavveckling särredovisas utanför balansräkningen (13 miljoner euro) och gäller ytterligare sociala garantier för tidigare anställda vid kärnkraftverket.

Kozloduj, Bulgarien
Varken avsättningar för kostnader för avveckling eller för lagring och hantering av använt bränsle redovisas. En oberoende revisor gjorde därför ett uttalande med reservation om räkenskaperna för 2014.
Intäkterna och kostnaderna för den nationella fonden för avveckling och radioaktivt avfall ingår i energiministeriets årliga budgeträkenskaper. Outnyttjade delar av upplupna ekonomiska resurser, däribland resurser från tidigare år, särredovisas utanför balansräkningen.

Bohunice, Slovakien
Redovisas delvis men har inte öronmärkts för Bohunice V1.
Preliminär information om slutförvaring finns på en nationell kärnkraftsfonds underkonto.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av information från de nationella myndigheterna.

106

Det faktum att framtida kostnader inte systematiskt redovisas som avsättningar och/eller tas med i noterna till räkenskaperna begränsar insynen och hindrar de berörda myndigheternas möjligheter att på ett lämpligt sätt planera hur framtida avvecklings- och slutförvaringskostnader ska täckas.

26SEK(2011) 1387 slutlig av den 24 november 2011, Commission staff working paper, Impact assessment – Accompanying document to the proposal for a Council regulation on Union support for the nuclear decommissioning assistance programmes in Bulgaria, Lithuania and Slovakia (arbetsdokument från kommissionens avdelningar, konsekvensbedömning som åtföljer förslaget till rådets förordning om unionsstöd för stödprogrammen för kärnkraftsavveckling i Bulgarien, Litauen och Slovakien).

27Enligt information från kärnkraftverket Ignalina uppnådde stängningen av enhet 1 status som oåterkallelig 2007, när dess drifttillstånd ändrades och villkoren för genomförandet av dess avveckling godkändes. Den 16 juni 2014 upphävdes en lag som förbjöd att driften oåterkalleligen upphörde vid enhet 1 tills finansieringen av allt arbete avseende det skedet eller avvecklingen av anläggningen hade säkrats. Tillståndet för enhet 2 ändrades 2012 och 2014. Bulgariens energiminister sade under ett plenarsammanträde i Bulgariens parlament den 6 februari 2015 att avvecklingen av de fyra berörda enheterna var oåterkallelig. De slovakiska myndigheterna anser att ändringen till avvecklingstillstånd innebär att man uppfyller kriterierna för en oåterkallelig stängning.

28IAEA Developing multinational radioactive waste repositories: Infrastructural framework and scenarios for cooperation (att utveckla multinationella slutförvar för radioaktivt avfall: infrastrukturram och samarbetsscenarier), oktober 2004. IAEA, konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall.

29IAEA Developing multinational radioactive waste repositories: Infrastructural framework and scenarios for cooperation (att utveckla multinationella slutförvar för radioaktivt avfall: infrastrukturram och samarbetsscenarier), oktober 2004. IAEA, konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall.

30IAEA Developing multinational radioactive waste repositories: Infrastructural framework and scenarios for cooperation (att utveckla multinationella slutförvar för radioaktivt avfall: infrastrukturram och samarbetsscenarier), oktober 2004, s. 5.

31Se skäl 33 i rådets direktiv 2011/70/Euratom. När det gäller villkoren för import och export, se artikel 4.4 i direktivet om radioaktivt avfall och rådets direktiv 2006/117/Euratom av den 20 november 2006 om övervakning och kontroll av transporter av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle (EUT L 337, 5.12.2006, s. 21).

32Se artikel 24 i Litauens lag nr VIII-1190 av den 20 maj 1999 om hantering av radioaktivt avfall.

33Se artikel 17 i Bulgariens lag om säker användning av kärnenergi (senast ändrad den 28 november 2014).

34Se Slovakiens lag 541/2004 Coll om fredlig användning av kärnenergi och artikel 21 i den om import av radioaktivt avfall.

35SWD(2016) 102 final av den 4 april 2016, Commission staff working document, accompanying the document Communication from the Commission, Nuclear illustrative programme presented under article 40 of the Euratom Treaty for the opinion of the European Economic and Social Committee (arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer dokumentet Meddelande från kommissionen – Vägledande program om kärnenergi framlagt i enlighet med artikel 40 i Euratomfördraget för yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén), s. 30.

36http://www.developpement-durable.gouv.fr/Calendrier-du-projet.html-+.

37Prozesswege zu einer sicheren Lagerung hoch radioaktiver Abfälle unter Aspekten der Rückholbarkeit/Bergbarkeit/Reversibilität, Papier der Vorsitzenden unter Einbeziehung von Kommentaren weiterer Mitglieder der AG 3, online: www.endlagerbericht.de, webbplatsen besöktes den 11 april 2016, s. 4.

38Artikel 14.1 i rådets direktiv 2011/70/Euratom.

39De 18 projekten står för 587 miljoner euro av EU:s bidrag till avvecklingsaktiviteter eller cirka 37 % av den avtalade EU-finansieringen (utom mildrande åtgärder) sedan 2001.

40Bristen på kvalificerad teknisk kapacitet noterades i Europeiska kommissionens rapport Putting into perspective the supply of and demand for nuclear experts by 2020 within the EU-27 nuclear energy sector (bakgrundsförklaring till utbudet och efterfrågan på kärntekniska experter 2020 inom kärnenergisektorn i EU-27), 2012.

41Framtagen gemensamt av Europeiska kommissionen, IAEA och Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling för att öka harmoniseringen av kalkyleringen av kärnkraftsavvecklingsaktiviteter.

42I artikel 3 i protokoll nr 4 om kärnkraftverket Ignalina i Litauen (EUT L 236, 23.9.2003) anges att ”avvecklingen av kärnkraftverket Ignalina är långsiktig och [innebär] för Litauen en utomordentligt stor finansiell belastning, som inte står i proportion till landets storlek och ekonomiska styrka” och att ”[unionen] i solidaritet med Litauen [skall] tillhandahålla tillräckligt ytterligare gemenskapsstöd för avvecklingssträvandena efter 2006.” I protokollet anges också följande: ”För nästa budgetplansperiod skall de totala genomsnittsanslagen enligt det förlängda Ignalinaprogrammet vara lämpliga”.

43SEK(2011) 1387 slutlig av den 24 november 2011, Commission staff working paper, Impact assessment – Accompanying document to the Proposal for a Council Regulation on Union support for the nuclear decommissioning assistance programmes in Bulgaria, Lithuania and Slovakia (arbetsdokument från kommissionens avdelningar, konsekvensbedömning som åtföljer förslaget till rådets förordning om unionsstöd för stödprogrammen för kärnkraftsavveckling i Bulgarien, Litauen och Slovakien).

44Se KOM(2011) 783 slutlig, rådets förordningar (Euratom) nr 1368/2013 och 1369/2013 och kommissionens genomförandebeslut C(2014) 5449.

45Se artikel 4 i rådets förordningar (Euratom) nr 1368/2013 och (Euratom) nr 1369/2013.

46Generaldirektoratet för energi, årlig verksamhetsrapport för 2015, ref. Ares(2016)1667891, 8.4.2016.

47I SWD(2016) 102 final, s. 38, nämner man inte denna fond men uppger att de totala tillgängliga medlen uppgår till 0,5 miljarder euro. Det är oklart vad detta belopp avser.

48De europeiska struktur- och investeringsfonderna inbegriper, bland annat, Europeiska regionala utvecklingsfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska socialfonden. Före 2014 kallades de ”strukturfonderna”.

49Skäl 17 i rådets förordning (Euratom) nr 1368/2013 och skäl 15 i rådets förordning (Euratom) nr 1369/2013.

50Se särskilt artikel 12 i rådets direktiv 2011/70/Euratom.

51Se artikel 4 i rådets förordningar (Euratom) nr 1368/2013 och (Euratom) nr 1369/2013.

52IAS 37 ”Avsättningar, eventualförpliktelser och eventualtillgångar” och Ipsas 19. Det finns ingen särskild internationell redovisningsstandard för kärnkraftsavveckling. Det finns en standard för hur statistisk information om avvecklingskostnader beräknas inom det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS) och den kräver inte att skulder redovisas som framtida kostnader.

53Enligt IAS 37.10 är en förpliktande händelse en händelse som skapar en legal eller informell förpliktelse (t.ex. uppförande av ett kärnkraftverk skapar en förpliktelse när det gäller kärnkraftsavveckling) som medför att ett företag inte har något realistiskt alternativ till att reglera förpliktelsen.

54Enligt IAS 37.40 ska avsättningar för enstaka händelser (sanering, miljösanering, rättegång) uppskattas till det mest sannolika beloppet.

55Enligt IAS 37 är det inte obligatoriskt att lämna upplysning om sannolikheten för betalning är ytterst liten.

56Vissa organisationer är skyldiga att använda de internationella redovisningsstandarderna, medan andra kan använda nationella redovisningsstandarder.

Slutsatser och rekommendationer

107

EU:s särskilda finansieringsprogram för kärnkraftsavveckling har inte skapat rätt incitament för en planenlig och kostnadseffektiv avveckling. Sedan vi offentliggjorde vår förra rapport 2011 har vissa framsteg gjorts i avvecklingen av kärnkraftverken i Ignalina i Litauen, Kozloduj i Bulgarien och Bohunice i Slovakien. Nyckelkomponenter i kärnkraftverkens icke kontrollerade områden har monterats ner. Nästan alla centrala projekt för avveckling av infrastruktur har dock blivit försenade, och de stora utmaningarna med arbetet i de kontrollerade områdena återstår ännu för de tre medlemsstaterna. Medlemsstaternas myndigheter hävdar att kärnkraftverken oåterkalleligen har stängts, men alla de förväntade resultat som kommissionen använder för att bedöma framstegen mot en oåterkallelig stängning har inte uppnåtts helt. Finansieringsunderskottet i Litauen har ökat sedan vår senaste revision och uppgår nu till 1,6 miljarder euro. Den uppskattade avvecklingskostnaden vid de tre kärnkraftverken uppgår till minst 5,7 miljarder euro totalt och till 11,4 miljarder euro om kostnaden för slutförvaring tas med.

Vissa framsteg har gjorts i avvecklingen sedan 2011 men stora utmaningar väntar

108

Sedan 2011 har de tre medlemsstaterna monterat ner vissa nyckelkomponenter i det icke kontrollerade området och, utom i Litauens fall, gjort framsteg när det gäller att få de tillstånd som krävs för att starta arbetet i det kontrollerade området. Litauen måste få ett sådant tillstånd och kommer nu enligt planerna att beviljas det 2022, tio år senare än ursprungligen planerat (se punkterna 40 och 42).

109

Enligt alla nationella myndigheter innebär de framsteg som man har gjort att stängningen nu i praktiken är oåterkallelig. Men de förväntade resultat som kommissionen använder för att bedöma framstegen mot en oåterkallelig stängning har ännu inte uppnåtts helt vid något av de tre kärnkraftverken. Planeringen av nedmonteringen av reaktorhärdarna/primärkretsarna har ännu inte slutförts och endast mindre arbeten i reaktorbyggnaden har utförts hittills. Det innebär att de stora utmaningarna med arbetet i de kontrollerade områdena, bland annat i reaktorbyggnaderna, ännu återstår för de tre medlemsstaterna (se punkterna 38–42).

110

Vissa framsteg har gjorts med att få infrastruktur för avfallshantering på plats, men många centrala infrastrukturprojekt i de tre medlemsstaterna försenades under perioden 2011–2015 (se punkterna 43 och 59–71). De största förseningarna har förekommit i Litauen, där slutdatumet för avvecklingen sedan 2011 har skjutits upp ytterligare nio år till 2038 (se punkterna 59–63).

111

Utmaningar kvarstår i de tre medlemsstaterna, till exempel beroendet av externa experter (se punkt 69) och hanteringen av tekniska lösningar som är de första i sitt slag (se punkterna 67–68). Bristen inom hela EU på kompetenta och erfarna ingenjörer utgör en risk, särskilt i Litauen (se punkt 70).

Rekommendation 1 – Se till att avvecklingen går framåt

De tre berörda medlemsstaterna bör

a)ytterligare förbättra sin projektförvaltning, så att den infrastruktur som krävs för hantering av avfall och använt kärnbränsle finns på plats som planerat,

b)vidta åtgärder och bygga upp sin egen tekniska kapacitet, för att på det viset uppnå en bättre balans mellan intern och extern expertis,

c)hitta bättre sätt att utbyta bästa praxis och tekniskt kunnande, både sinsemellan och med länder inom och utanför EU där avveckling av kärnkraft är aktuell; kommissionen bör främja detta på ett kostnadseffektivt sätt.

Slutdatum för genomförande: före utgången av 2017.

112

De projekt som finansieras inom EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling gäller inte slutförvaring utan endast mellanlagring av använt kärnbränsle. Det kan ta flera årtionden och kräva stora ekonomiska åtaganden att ta fram en anläggning för slutförvaring av använt kärnbränsle. Det kan bli svårt för vissa länder som genererar små volymer av radioaktivt avfall, har begränsade ekonomiska resurser eller saknar lämpliga geologiska förutsättningar. Samtalen i de tre medlemsstaterna om potentiella slutförvaringslösningar för högaktivt avfall och använt kärnbränsle, som kan vara nationella eller regionala lösningar, befinner sig ännu på idéstadiet (se punkterna 48–58). Kommissionen är skyldig att rapportera om medlemsstaternas planer på området men har ännu inte gjort det (se punkt 53).

Rekommendation 2 – Lösningar för slutförvaring av använt kärnbränsle

a)Kommissionen bör, tillsammans med alla berörda EU-medlemsstater, undersöka alternativ när det gäller slutförvaring av använt kärnbränsle och högaktivt avfall, även regionala och andra EU-baserade lösningar, och ta vederbörlig hänsyn till hur säkra och kostnadseffektiva alternativen är. Kommissionen bör ta med en översyn av denna fråga i sin första rapport till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av direktivet om radioaktivt avfall.

Slutdatum för genomförande: arbetet inleds omedelbart; rapporten ska offentliggöras senast i mitten av 2017.

b)De tre medlemsstaterna bör parallellt driva sina slutförvaringsplaner framåt och fastställa bättre kostnadsberäkningar och finansieringsplaner för slutförvaringen av använt bränsle och radioaktivt avfall, såsom krävs enligt direktivet om radioaktivt avfall.

Slutdatum för genomförande: före mitten av 2017.

Den uppskattade avvecklingskostnaden uppgår till minst 5,7 miljarder euro och till det dubbla om kostnaden för slutförvaring tas med

113

Den totala uppskattade kostnaden för avveckling i de tre programmen ökade med 40 % mellan 2010 och 2015, från 4,1 miljarder euro till 5,7 miljarder euro (se punkterna 73 och 74). Om kostnaderna för slutförvaring av använt kärnbränsle tas med skulle den totala kostnaden kunna bli dubbelt så stor och uppgå till 11,4 miljarder euro (se punkterna 93–99).

114

Den nationella finansiering och EU-finansiering på 4,0 miljarder euro som för närvarande finns tillgänglig täcker inte den uppskattade totala kostnaden på 5,7 miljarder euro, som inte inbegriper kostnaden för slutförvaring. Därför finns det ett finansieringsunderskott på 1,7 miljarder euro tills avvecklingen har slutförts. Litauen står för 93 % av det totala finansieringsunderskottet, motsvarande 1,6 miljarder euro (se punkterna 73–85). De finansieringsunderskott som Bulgarien och Slovakien har beräknat uppgår nu till 28 respektive 92 miljoner euro (se punkt 84).

115

Enligt den internationellt erkända principen att ”förorenaren betalar” är det medlemsstatens ansvar att se till att kärnkraftverksoperatören uppfyller sina skyldigheter som förorenare och avsätter tillräckligt med ekonomiska resurser för att täcka kostnaderna för avveckling och slutförvaring (se punkterna 20 och 93). De tre anläggningarna drivs av statliga företag. De tre medlemsstaterna har inrättat särskilda nationella fonder för att finansiera sina nationella åtgärder för en säker hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall och för avvecklingen av kärntekniska anläggningar. De nationella fonderna har dock hittills inte använts i någon större utsträckning i de tre programmen för kärnkraftsavveckling och fondernas resurser är fortfarande begränsade, särskilt i Litauen (se punkterna 89–92).

116

Det har fått till följd att medfinansiering med nationella medel snarare har varit undantag än regel. Trots att det, till skillnad från andra EU-medel, inte finns något rättsligt krav på medfinansiering av projekt i dessa program anges i den rättsliga grunden att EU:s finansiering av projekt endast i ”välgrundade undantagsfall” får uppgå till hela finansieringsbeloppet⁵⁷. Kommissionen har dock ännu inte fastställt tydliga riktlinjer för vad som skulle utgöra ett sådant fall. Om den hade gjort det skulle den på ett ändamålsenligare sätt ha kunnat skapa rätt incitament för en större medfinansiering av avvecklingen (se punkt 92).

117

Ytterst är det de tre medlemsstaternas ansvar att se till att tillräckliga ekonomiska resurser finns tillgängliga för både avvecklingen och slutförvaringen (se punkterna 20 och 95). I sin konsekvensbedömning från 2011 hävdade kommissionen utifrån en bedömning av medlemsstaternas behov att EU:s ekonomiska stöd inte skulle förlängas efter 2020 (se punkt 10). På denna punkt riktade litauiska företrädare framför allt vår uppmärksamhet på protokollen till Litauens anslutningsfördrag (se punkt 83 och fotnot 42).

Rekommendation 3 – Följa principen att förorenaren betalar genom att öka den nationella finansieringen 2014–2020 och därefter

De tre medlemsstaterna bör inse sin egen roll när det gäller att se till att principen att förorenaren betalar följs och vara beredda att använda nationella medel för att täcka avvecklingskostnader, liksom kostnaden för slutförvaring, både under den innevarande finansieringsperioden och därefter.

Slutdatum för genomförande: den nationella medfinansieringen ska börja öka från och med de årliga arbetsprogrammen för 2017.

Rekommendation 4 – Ökning av den nationella medfinansieringen under finansieringsperioden 2014–2020

Kommissionen bör försöka se till att den nationella medfinansieringen ökar under finansieringsperioden 2014–2020. Den bör tydligt definiera, till exempel i ett kommissionsbeslut, i vilka ”välgrundade undantagsfall” projekt kan finansieras fullt ut av EU inom stödprogrammen för kärnkraftsavveckling.

Slutdatum för genomförande: före slutet av december 2017.

Rekommendation 5 – Upphöra med de särskilda finansieringsprogrammen för kärnkraftsavveckling i Litauen, Bulgarien och Slovakien efter 2020

De särskilda finansieringsprogrammen för kärnkraftsavveckling i Litauen, Bulgarien och Slovakien bör upphöra efter 2020. Om man konstaterar att det i en eller flera av de tre medlemsstaterna finns ett tydligt behov av EU-medel efter 2020 bör den framtida EU-finansiering som föreslås av kommissionen och beslutas av lagstiftaren inbegripa rätt incitament för genomförandet av avvecklingen, bland annat ska den vara tidsbegränsad och bygga på en lämplig medfinansiering från medlemsstaterna. Ett sätt att göra det skulle vara att överväga att öka tillgången till de europeiska struktur- och investeringsfonderna och låta kärnkraftsavvecklingsaktiviteter som uppfyller dessa villkor omfattas av dem.

Slutdatum för genomförande: vid behov före utgången av 2018.

118

Bemanningen har minskat vid de tre kärnkraftverken. Vid Ignalina i Litauen, där bränslet har avlägsnats från endast en av de två reaktorhärdarna och där drifttillståndet ännu är i kraft, är bemanningen och därmed de kostnader som finansieras av EU fortfarande höga. En tredjedel av personalen fortsätter att arbeta med säkert underhåll av kärnkraftverket. Med hänsyn till bristen på medfinansiering och de lokala ekonomiska och sociala utmaningarna i samband med avvecklingen av Ignalina i Litauen finns det en risk för att bemanningen överstiger behoven enligt avvecklingsprogrammet och att EU-finansiering som har reserverats för avveckling används till att stödja sådan bemanning (se punkterna 80–81).

Rekommendation 6 – EU-finansiering endast av kostnader för avveckling

Kommissionen bör tillåta att EU-finansiering inom stödprogrammen för kärnkraftsavveckling enbart används till att finansiera kostnaderna för personal som arbetar heltid med avvecklingsåtgärder.

Slutdatum för genomförande: från och med de årliga arbetsprogrammen för 2017 och därefter.

119

Kommissionens bedömning av huruvida finansierings- och avvecklingsplanerna uppfyller förhandsvillkoren har varit otillräcklig (se punkterna 86–88).

Rekommendation 7 – Förbättra kommissionens tillsyn

Kommissionen bör komplettera sin bedömning av förhandsvillkoren.

Slutdatum för genomförande: före utgången av oktober 2016.

120

Redovisningen av skulder och eventualförpliktelser för de framtida kostnaderna för kärnkraftsavveckling och slutförvaring av använt kärnbränsle varierar mellan de tre medlemsstaterna. Det faktum att framtida kostnader inte alltid redovisas som avsättningar och/eller tas med i noterna till räkenskaperna begränsar insynen och hindrar de berörda myndigheternas möjligheter att på ett lämpligt sätt planera hur framtida avvecklings- och slutförvaringskostnader ska täckas (se punkterna 100–103).

Rekommendation 8 – Redovisning

Kommissionen bör arbeta tillsammans med alla berörda medlemsstater, så att alla framtida kostnader för kärnkraftsavveckling och slutförvaring av använt bränsle redovisas korrekt, öppet och i enlighet med tillämpliga redovisningsstandarder.

Slutdatum för genomförande: före slutet av december 2017.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Henri GRETHEN som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 14 juli 2016.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Ordförande

57Skäl 17 i rådets förordning (Euratom) nr 1368/2013 och skäl 15 i rådets förordning (Euratom) nr 1369/2013.

Bilagor

Bilaga I

Kärnreaktorer som avvecklas inom EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling

| TWh | Kommersiell drift | Planerat slutdatum för avvecklingen
Startdatum | Stängningsdatum | År | % av livstid på 30 år | Enligt revisionsrättens rapport 2011 | Per dec 2015
Litauen | Ignalina 1 | 86 | maj 1985 | dec 2004 | 20 | 65 | 2029 | 2038
Ignalina 2 | 155 | dec 1987 | dec 2009 | 22 | 73
Bulgarien | Kozloduj 1 | 61 | okt 1974 | dec 2002 | 28 | 94 | 2035 | 2030
Kozloduj 2 | 63 | nov 1975 | dec 2002 | 27 | 90
Kozloduj 3 | 63 | jan 1981 | dec 2006 | 26 | 86
Kozloduj 4 | 61 | jun 1982 | dec 2006 | 25 | 82
Slovakien | Bohunice V1, reaktor 1 | 72 | apr 1980 | dec 2006 | 27 | 89 | 2025 | 2025
Bohunice V1, reaktor 2 | 77 | jan 1981 | dec 2008 | 28 | 93

Källa: IAEA, databasen Pris.

Bilaga II

Översikt över de rättsliga grunderna för stödprogrammen för kärnkraftsavveckling

Ignalina, Litauen
Kozloduj, Bulgarien
Bohunice, Slovakien

Före anslutningen
Rådets förordning (EEG, Euratom) nr 3906/1989 av den 18 december 1989
Rådets förordning (EG) nr 1266/1999 av den 21 juni 1999 (Phareprogrammet)

Anslutningsfördrag
Protokoll nr 4 om kärnkraftverket Ignalina i Litauen, som fogats till akten om villkoren för Republiken Litauens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EUT L 236, 23.9.2003, s. 944)
Akt om villkoren för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning (EUT L 157, 21.6.2005, s. 203)
Protokoll nr 9 till akten om villkoren för Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen
(kärnkraftverket Bohunice V1) (EUT L 236, 23.9.2003, s. 954)

Efter anslutningen
Rådets förordning (EG) nr 1990/2006 av den 21 december 2006 om genomförande av protokoll nr 4 om kärnkraftverket Ignalina
Rådets förordning (Euratom) nr 647/2010 av den 13 juli 2010
Rådets förordning (Euratom) nr 549/2007 av den 14 maj 2007 om genomförande av protokoll nr 9 om reaktorerna 1 och 2 i kärnkraftverket Bohunice V1 i Slovakien till akten om villkoren för Tjeckiens, Estlands, Cyperns, Lettlands, Litauens, Ungerns, Maltas, Polens, Sloveniens och Slovakiens anslutning till Europeiska unionen

Rådets förordning (Euratom) nr 1369/2013 av den 13 december 2013 om unionsstöd för stödprogrammen för kärnkraftsavveckling i Litauen, och om upphävande av förordning (EG) nr 1990/2006
Rådets förordning (Euratom) nr 1368/2013 av den 13 december 2013 om unionsstöd för stödprogrammen för kärnkraftsavveckling i Bulgarien och Slovakien, och om upphävande av förordningarna (Euratom) nr 549/2007 och (Euratom) nr 647/2010

Bilaga III

Kärnkraftsreaktorer i medlemsstaterna och deras status per den 31 december 2015

Anmärkning: De två reaktorenheterna i Ignalina i Litauen har fortfarande drifttillstånd (se punkt 40).

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Europeiska kommissionen och IAEA:s Power Reactor Information System (PRIS) (databas med ett system för information om reaktorer).

Bilaga IV

Översikt över aktörerna inom stödprogrammen för kärnkraftsavveckling

Stödprogrammet för kärnkraftsavveckling, två genomförandeorgan i Litauen

Stödprogrammen för kärnkraftsavveckling, ett genomförandeorgan i Bulgarien och Slovakien

Bilaga V

EU-finansierade projekt som granskades

Ignalina, Litauen

Projekt
Revisionsrättens bedömning

1. Mellanlager för använda bränslepatroner

Ursprunglig budget: 165 miljoner euro
Senaste budget: 206 miljoner euro
Ursprunglig tidsfrist: aug 2008
Senaste tidsfrist: okt 2017
Revisionsrättens rapport 2011
Betydande förseningar kommer att få en avgörande inverkan på kärnsäkerheten, till dess att alla utbrända bränsleelement har placerats i behållare, och på kärnkraftverkets driftskostnader.

Per dec 2015
Bygget av lagringsanläggningen har försenats ytterligare sex år, så att det nu är tio år försenat jämfört med den slutliga avvecklingsplanen från 2005. Anläggningens ytterligare underhållskostnader avseende B1-projektet översteg 61 miljoner euro.

2. Anläggning för hantering och lagring av fast avfall

Ursprunglig budget: 120 miljoner euro
Senaste budget: 184 miljoner euro
Ursprunglig tidsfrist: nov 2009
Senaste tidsfrist: nov 2018
Revisionsrättens rapport 2011
Betydande projektförseningar som är av avgörande betydelse eftersom avfallshanteringsflöden behövs för framsteg i nedmonterings- och dekontamineringsprojekten. Förseningarna kommer sannolikt att leda till ytterligare IIDSF-finansiering.

Per dec 2015
Projektet är nio år försenat, varav fem år tillkom under perioden 2011–2014. Kärnkraftverket Ignalina och Litauens energiministerium löste kommersiella tvister med uppdragstagaren genom att betala 55 miljoner euro i kompensation och har avsatt ytterligare 17,9 miljoner euro för förväntade risker.

3. Projektering, planering och tillstånd för nedmonterings- och dekontamineringsaktiviteter

Ursprunglig projektbudget: 8 miljoner euro
För närvarande finns det ingen budget eller tidsplan för projektet
Revisionsrättens rapport 2011
Beslutet att lägga ut projektaktiviteter på entreprenad grundades varken på en lämplig bedömning av tillgången på erforderliga tekniska resurser vid kärnkraftverket eller på detta alternativs kostnadseffektivitet.

Per dec 2015
Dokumentsammanställningen har försenats 30 månader på grund av en överskattning av uppdragstagarens resurser och den tid som krävs för kärnkraftverkets och tillsynsmyndigheternas godkännande av dokumenten. Tre års försening på grund av att projekt för verktygsupphandling har förts över från IIDSF-kanalen till CPMA-kanalen.

4. Förvaltningsstöd och tekniskt stöd till projektförvaltningsenheten

Ursprunglig budget: 45 miljoner euro
Senaste budget: 54 miljoner euro
Revisionsrättens rapport 2011
Projektförvaltningsenhetens konsult har på ett betydande sätt bidragit till framsteg, men förvaltningskostnaderna och de administrativa kostnaderna är höga och utvecklingen av den organisatoriska strukturen har varit otillräcklig vid kärnkraftverket.

Per dec 2015
Projektförvaltningsenhetens konsultpersonal har minskat sedan 2010. De deltog mer i avvecklingsaktiviteter, förvaltade stora infrastrukturprojekt och gav stöd till personalutvecklingen vid kärnkraftverket. Många av konsultens aktiviteter är dock fortfarande inriktade på allmän projektförvaltning och allmän upphandlingsverksamhet och inte på kärnkraftsavvecklingsuppgifter.

5. Projekt avseende direktstöd till arbetsstyrkan vid kärnkraftverket Ignalina, externa leveranskällor

Budget: 198 miljoner euro
Tidsfrist: pågående årligt projekt
Revisionsrättens rapport 2011
Ej granskat.

Per dec 2015
Problemen med arbetsstyrkan gällde bland annat svårigheter att motivera antalet anställda, otydlig internredovisning och svårigheter att hänföra personalkostnader till arbetsuppgifter. INPP införde en ny beräkningsmodell för INPP-personal, tog fram en kostnadsstruktur för arbeten och införde resultatvärdemetoden. Framstegen var dock begränsade när det gällde att motivera antalet anställda och genomföra en strategi för utkontraktering.

6. Studie om nedmontering av reaktorn

Ursprunglig budget: 5 miljoner euro
(endast genomförbarhetsstudie)

Senaste budget: 70 miljoner euro
(planering och teknisk projektering)
Revisionsrättens rapport 2011
Ej granskat.

Per dec 2015
En genomförbarhetsstudie om nedmontering av reaktorn inleddes under IIDSF 2009 men den ställdes in och överfördes till CPMA 2010. Ett nytt CPMA-lett projekt har därefter försenats. Man saknar erfarenhet av att montera ner denna typ av reaktor, vilket kan hindra framsteg ytterligare. Därför är det osäkert huruvida tidsfristen 2038 för nedmontering av reaktorn är genomförbar.

Kozloduj, Bulgarien

Projekt
Revisionsrättens bedömning

7. Projektförvaltningsenhet – konsulttjänster – allmänt

Perioden 2006–2013
Ursprunglig budget: 8 miljoner euro
Senaste budget: 45 miljoner euro
Ursprunglig tidsfrist: dec 2006
Senaste tidsfrist: jul 2013
Perioden 2014–2016
Ursprunglig budget: 14 miljoner euro
Senaste budget: 32 miljoner euro
Ursprunglig tidsfrist: jan 2016
Senaste tidsfrist: jan 2019
Revisionsrättens rapport 2011
Konsulten hjälpte till att ändra avvecklingsstrategin, men det förekom problem med projektförseningar, kostnadsberäkningar, identifiering av nödvändig avvecklingsverksamhet och förteckningar över avfall. Konsulten var mer inriktad på förvaltning än på avveckling.

Per dec 2015
År 2013 blev projektförvaltningsenheten ensam ansvarig för förvaltningen av både avvecklingen och uppförandet av den nationella slutförvaringsanläggningen. Konsulten är nu integrerad i organisationsstrukturen, i vilken SERAW har tilldelats beslutanderätt. Konsulternas delaktighet i arbetet har ökat, och det finns inga tecken på att de håller på att fasas ut.

8. Utformning och uppförande av ett torrförvar för använt kärnbränsle

Ursprunglig budget: 49 miljoner euro
Senaste budget: 73 miljoner euro
Ursprunglig tidsfrist: dec 2008
Senaste tidsfrist: mar 2013
Revisionsrättens rapport 2011
Färdigställandet av anläggningen är försenat med två och ett halvt år. Ändringar av de ursprungliga kraven resulterade i kostnadsökningar och en ändring av priset för kontraktet, vilket har förorsakat ett budgetöverskridande på 19 %.

Per dec 2015
Projektet delades in i två etapper: dels uppförandet av anläggningen och lagring av bränslepatroner i 34 behållare, dels utbyggnaden av anläggningens kapacitet till upp till 72 behållare. All planerad lagringskapacitet kommer inte att användas till använt kärnbränsle från enheterna 1–4. Om anläggningen ska användas till lagring av annat material krävs tillsynsmyndighetens godkännande.

9. Plasmasmältningsanläggning för hantering och konditionering av fast avfall

Ursprunglig budget: 21 miljoner euro
Senaste budget: 21 miljoner euro
Ursprunglig tidsfrist: mar 2013
Senaste tidsfrist: jun 2017
Revisionsrättens rapport 2011
En försöksteknik valdes ut utan att man hade påvisat att den var ändamålsenlig och tagit vederbörlig hänsyn till kostnaderna. Det finns en risk för kostnadsöverskridanden.

Per dec 2015
Förändringar av lagstiftningen gjorde att utformningen måste ändras. Uppförandet av anläggningen är försenat främst på grund av ett överklagande av miljökonsekvensbedömningen och ett antal kommersiella och administrativa problem, bland annat avsaknaden av ett avtal om skadeersättning när det gäller kärnkraft. Anläggningen har inte testats, vilket innebär att man ännu inte har visat att systemet fungerar. Projektet beräknas nu vara slutfört i juni 2017.

10. Främja en effektiv användning av personalresurserna

Perioden till 2009
Ursprunglig budget: 20 miljoner euro
Senaste budget: 84 miljoner euro
Ursprunglig tidsfrist: sep 2009
Senaste tidsfrist: mar 2014
Perioden till 2015
Ursprunglig budget: 35 miljoner euro
Senaste budget: 46 miljoner euro
Ursprunglig tidsfrist: dec 2015
Senaste tidsfrist: dec 2017
Revisionsrättens rapport 2011
Organisatoriska förändringar som gör att man tydligt kan avgränsa personal som bidrar till övergången från en driftsorganisation till en avvecklingsorganisation har inte genomförts. Lämplig övervakning av verksamheten inför avvecklingen har inte förekommit.

Per dec 2015
Man har fortsatt att förlita sig på att KIDSF finansierar personal som arbetar med avveckling. Sedan 2011 har det skett en positiv utveckling i så måtto att alla de 650 SERAW-anställda enbart arbetar med avveckling.

11. Uppförande av den nationella slutförvaringsanläggningen för låg- och medelaktivt avfall

Ursprunglig budget: 66 miljoner euro
Ursprunglig tidsfrist: dec 2015
Senaste tidsfrist: jan 2021
Revisionsrättens rapport 2011
Ej granskat.

Per dec 2015
Uppförandet av anläggningen skulle enligt de ursprungliga planerna vara klart 2015. Processen har dock försenats sex år, främst på grund av att miljökonsekvensbedömningen inte godkändes och därför måste göras om från början. Den nuvarande tidsfristen är 2021.

Bohunice, Slovakien

Projekt
Revisionsrättens bedömning

12. Projektförvaltningsenhet – konsulttjänster – projektgenomförande

Perioden 2003–2007
Ursprunglig budget: 11 miljoner euro
Perioden 2015–2016
Senaste budget: 45 miljoner euro
Revisionsrättens rapport 2011
Konsulten hjälpte till att ändra avvecklingsstrategin men otillräckliga framsteg har gjorts när det gäller att formulera och genomföra den.

Per dec 2015
Trots att konsulter har anlitats i stor omfattning har det förekommit projektförseningar som i sin tur har förorsakat kostnadsöverskridanden. Sedan 2015 har omfattningen på den nya konsultens arbete minskat.

13. Utformning och uppförande av nya slutförvaringsanläggningar för mycket lågaktivt och lågaktivt bränsle från kärnkraftverket Bohunice V1 vid det nationella förvaret i Mochovce

Budget: 22 miljoner euro
Tidsfrist: jun 2018
Revisionsrättens rapport 2011
Genomförbarhetsstudien försenades eftersom kärnkraftverket inte lämnade nödvändig information.

Per dec 2015
Slutförvaret är under uppförande och medfinansieras med nationella medel. En tredje dubbelrad, som helt och hållet finansieras av BIDSF, kommer att läggas till. Kostnadsfördelningen mellan slutförvaring av avfall från Bohunice V1 och slutförvaring av avfall från andra anläggningar är oklar.

14. Genomförande av avvecklingsprogrammet med hjälp av tillgänglig personal

Budget för fas 1: 1,5 miljoner euro
Budget för fas 9: 50 miljoner euro
Revisionsrättens rapport 2011
Organisatoriska förändringar som gör att man tydligt kan avgränsa personal som bidrar till övergången från en driftsorganisation till en avvecklingsorganisation har inte genomförts. Lämplig övervakning av verksamheten inför avvecklingen har inte förekommit.

Per dec 2015
Projektet finansierar 246 heltidsekvivalenter av Javys anställda som är sysselsatta med avveckling. Javys har gått från att vara en driftorganisation till att bli en avvecklingsorganisation.

15. Mellanlagring av radioaktivt avfall vid Bohunice

Budget: 11 miljoner euro
Ursprunglig tidsfrist: mar 2016
Senaste tidsfrist: aug 2017
Revisionsrättens rapport 2011
Ej granskat.

Per dec 2015
Projektet var ursprungligen planerat att genomföras från mars 2013 till mars 2016. Byggarbetena började 2015. Projektet väntas nu vara avslutat i augusti 2017. Efter ett beslut om att ändra placeringen krävdes en ny miljökonsekvensbedömning och en ändring av bidragsöverenskommelsen. Förseningar i projektet kommer inte längre att leda till förseningar i nedmonteringsprojekt eftersom de sistnämnda kommer att förvaltas på ett sådant sätt att medelaktivt avfall inte kommer att produceras förrän anläggningen för mellanlagring är klar.

16. Dekontaminering av primärkretsen

Ursprunglig budget: 6 miljoner euro
Senaste budget: 5 miljoner euro
Ursprunglig tidsfrist: sep 2014
Senaste tidsfrist: sep 2016

(delen hantering av radioaktivt avfall överförd till Javys)
Revisionsrättens rapport 2011
Ej granskat.

Per dec 2015
Enligt planerna skulle arbetena påbörjas 2013 och vara avslutade före utgången av 2014. Förseningar och olösta tekniska problem har lett till att projektet har lagts på is. Kontraktet med den nuvarande leverantören har sagts upp. Projektet måste avslutas innan nedmonteringen i det kontrollerade området kan börja, och därför kan förseningar av det påverka slutdatumet för avvecklingen.

17. Databas för avveckling, inbegripet inventering och radiologisk karakterisering

Ursprunglig budget: 2,48 miljoner euro
Senaste budget: 3,5 miljoner euro
Ursprunglig tidsfrist: maj 2012
Senaste tidsfrist: dec 2012
Revisionsrättens rapport 2011
Ej granskat.

Per dec 2015
Projektet slutfördes 2012, men karakteriseringen och inventeringen måste uppdateras regelbundet. Flera delprojekt försenades och drabbades av kostnadsöverskridanden på grund av ofullständig information om inventeringen och/eller karakteriseringen av avfall.

Bilaga VI

Förseningar och kostnadsöverskridanden som påverkade ett urval av 18 centrala projekt för avveckling av infrastruktur och stödprojekt som finansierats av EU:s stödprogram sedan 2001

Projekt
Projektkostnad
(miljoner euro)
Avtalad finansiering
Total försening hittills
(år)
Kostnadsökning hittills
(%)

EU
(miljoner euro)
Nationell
(miljoner euro)

Ignalina, Litauen
Mellanlager för använda bränslepatroner
(se bilaga IV, projekt 1)
211
206
5
9,2
25 %

Anläggningar för hantering och lagring av fast avfall
(se bilaga IV, projekt 2)
184
184

9,0
53 %

Deponianläggning för mycket lågaktivt avfall (fas 1 buffertlagring)
7
6
1
2,8
0 %

Uppförande av deponianläggning för mycket lågaktivt avfall (fas 3)
8
8

1,0
12 %

Förvaringsplats nära markytan för låg- och medelaktivt kortlivat avfall (planering)
11
11

1,0
3 %

Totalt för dessa fem projekt
421
415
6

Total avtalad EU-finansiering för avveckling 2001–2014/2015

989

Kozloduj, Bulgarien
Leverans, installering och idrifttagning av återvinnings- och konditioneringsutrustning för jonbytarmassor
(den ursprungliga omfattningen har utökats)
6
5
1
10,9
132 %

Utformning och uppförande av ett torrförvar för använt kärnbränsle (se bilaga IV, projekt 8)
73
73

4,3
50 %

Anläggning för återvinning och behandling av fasen för överföring till fast form från förångarkoncentrattankar (fas 1 slutförd, fas 2 avslutad)
10
10

4,6
ingen

Anläggning för plasmasmältning (se bilaga IV, projekt 9)
30
21
9
4,2
0 %

Workshoppar om fragmentering och dekontaminering
19
19

2,8
0 %

Utvärdering av den radiologiska inventeringen
1
1

1,3
ingen

Totalt för dessa sex projekt
139
129
9

Total avtalad EU-finansiering för avveckling 2001–2014

360

Bohunice, Slovakien
Behandling av äldre avfall – slam och absorberande medel (slutfört)
11
11

3,0
38 %

Dekontaminering av primärkretsen
(se bilaga IV, projekt 16) (inställt)
4
4

2,0
0 %

Modifiering av Javys strömförsörjningsplan efter slutgiltig stängning av V1
11
11

1,5
21 %

Ökad kapacitet hos befintliga anläggningar för fragmentering och dekontaminering
2
2

1,2
13 %

Behandling av äldre avfall
6
4
2
0,4
7 %

Nedmontering av teknisk utrustning i V1:s turbinhall
8
8

–
6 %

Fria utsläpp av avvecklingsmaterial
3
3

–
20 %

Totalt för dessa sju projekt
45
43
2

Total avtalad EU-finansiering för avveckling 2001–2014

228

Totalt
Totalt för dessa 18 projekt
605
587
17

Total avtalad EU-finansiering för avveckling 2001–2014

1 577

Källa: Kommissionen, förslag till årliga arbetsprogram för 2016, förslag till övervakningsrapporter för 2016. Uppgifter från EBRD och det centrala projektförvaltningsorganet.

Bilaga VII

Bygge av en anläggning för geologiskt djupförvar för slutförvaring av använt kärnbränsle i Olkiluoto i Finland

Olkiluoto på Finlands västkust, nära ett befintligt kärnkraftverk, är platsen för världens första geologiska djupförvar för slutförvaring av använt kärnbränsle efter civilt bruk. Det är konstruerat för att ta emot avfall från Finlands två kärnkraftverk.

Processen för att ta fram och utforma anläggningen visar de långa tidsperspektiv som man måste räkna med i ett sådant företag. År 1983 fattade Finlands regering ett principbeslut om den övergripande tidsplanen och strategin för hanteringen av kärnavfall och då inleddes även den geologiska undersökningsprocessen för att hitta potentiella platser. Olkiluoto valdes till slutförvaringsplats år 2000. Ett intensivt gräv- och forskningsarbete tog vid för att möjliggöra slutförvaring av använt kärnbränsle på mellan 400 och 450 meters djup i berggrunden. Omkring 150 miljoner euro lades på detta arbete. Slutförvaringen av använt kärnbränsle ska enligt planerna inledas i början av 2020.

De totala utgifterna kommer att uppgå till cirka 3,5 miljarder euro, varav omkring 1 miljard euro under byggfasen och omkring 2,5 miljarder för driften under period på cirka 100 år. Medel ackumuleras i Statens kärnavfallsfond från avgifter på producerad el.

© Posiva Oy.

Kommissionens svar

Sammanfattning

I

I samband med förhandlingarna om anslutning till Europeiska unionen åtog sig Bulgarien, Litauen och Slovakien att stänga och därefter avveckla åtta första generationens kärnreaktorer av sovjetisk konstruktion som inte på ett lönsamt sätt kunde uppgraderas till västerländsk säkerhetsstandard.

II

EU hade förbundit sig att bistå dessa länder i att hantera den utomordentligt stora ekonomiska belastning som avvecklingsprocessen innebär.

IV

Kommissionen anser att EU:s ekonomiska stöd på ett effektivt sätt har mildrat de ekonomiska konsekvenserna av stängningen i förtid och avvecklingsprocessen är i full gång. Kommissionen noterar emellertid att avveckling är en komplex process som tar lång tid och sträcker sig längre än den sjuåriga fleråriga budgetramen, i många fall över två årtionden.

De uppdaterade avvecklingsplanerna och tillhörande kostnadsuppskattningar som godkändes i den fleråriga budgetramen för 2014–2020 ligger till grund för programplaneringen i de tre medlemsstaterna. Inom ramen för dessa arrangemang övervakar kommissionen på nära håll framstegen mot slutstatus för avvecklingen, samtidigt som den högsta säkerhetsnivån upprätthålls.

V

Avvecklingen består i allmänhet av två huvudsakliga faser: i) efter stängning (då reaktorn fortfarande har drifttillstånd på grund av förekomsten av använt bränsle) och ii) avveckling/nedmontering.

Slovakien och Bulgarien befinner sig i den andra fasen medan Litauen, på grund av förekomsten av använt bränsle i en av reaktorerna, fortfarande befinner sig i fasen efter stängning.

Kommissionen anser i likhet med medlemsstaterna att inga kärnkraftverk som omfattas av stödprogrammet för kärnkraftsavveckling (NDAP) kan startas om på ett lönsamt sätt. Kommissionen är medveten om att, såsom noterats i andra jämförbara avvecklingsåtgärder, de kritiska tekniska utmaningarna med att avveckla reaktorerna uppstår i framtiden.

VI

Avvecklingsprogrammen har kommit olika långt och nått olika utvecklingsnivå i de tre medlemsstaterna.

Programmen i Bohunice (Slovakien) och Kozloduy (Bulgarien) har kommit längst och beräknas vara avslutade 2025 respektive 2030. Det senare programmet kortades med fem år när det reviderades 2011.

I Ignalina (Litauen) är avvecklingen av reaktorer av Tjernobyltyp en process som är den första i sitt slag och innebär de största utmaningarna.

Trots de framsteg som redan har gjorts är kommissionen medveten om att avvecklingsprogrammen kontinuerligt behöver förbättras.

Rekommendation 1

Kommissionen noterar att rekommendationerna 1 a och 1 b riktar sig till medlemsstaterna.

Kommissionen godtar rekommendation 1 c i den mån som den berörs av den. Kommissionen stöder tanken på ett förbättrat utbyte av bästa praxis och tekniskt kunnande och kommer att uppmuntra medlemsstaterna att genomföra detta.

a)Kommissionen har redan förbättrat den aktuella fleråriga budgetramen och inrättat en omfattande ram för programplanering, projektförvaltning och övervakning som medlemsstaterna ska följa.

b)Kommissionen inser att know-how och kompetens behöver byggas upp kontinuerligt men noterar att utnyttjandet av externa experter är fördelaktigt inom vissa specialistområden.

c)Kommissionen har redan vidtagit åtgärder för att främja en öppen och transparent miljö, underlätta utbyte av bästa praxis och kunskaper samt främja standardiseringsprocesser i syfte att bland annat öka konkurrenskraften och förbättra säkerheten.

VII

Kommissionen inser betydelsen av en ansvarsfull och säker hantering av använt bränsle och radioaktivt avfall. Den kommer att yttra sig om de nationella programmen och under 2016 rapportera till parlamentet och rådet om genomförandet av direktiv 2011/70/Euratom.

Kommissionen noterar dessutom att frågor kring slutförvaring av högaktivt avfall och hantering av använt bränsle går utanför tillämpningsområdet för stödprogrammet för avveckling.

Rekommendation 2

a)Kommissionen godtar rekommendationen. Kommissionen kommer att peka ut riktningen redan i de yttranden som den ska lämna under 2016/2017 om de nationella programmen enligt direktiv 2011/70/Euratom. Det blir inledningen till den debatt som ska äga rum under 2017 om alternativ för slutförvaring, inbegripet regionala och andra EU-baserade lösningar. Kommissionen kommer därför att befinna sig i ett bättre läge för att formulera de politiska alternativen och en färdplan för 2018.

b)Kommissionen noterar att rekommendationen riktar sig till medlemsstaterna och redan har tagits upp genom bedömningen av de nationella programmen och det yttrande som kommissionen kommer att lämna till medlemsstaterna.

VIII

Kommissionen medger att medfinansiering inte systematiskt uppnås på den enskilda projektnivån. Den noterar att den aktuella rättsliga grunden inte erbjuder någon tydlig definition av medfinansiering eller en minimiandel som ska uppnås. Kommissionen noterar, vilket revisionsrätten också har redovisat, att Litauens, Bulgariens och Slovakiens totala bidrag till deras respektive avvecklingsprogram uppgår till 1,09 miljarder euro.

Rekommendation 3

Kommissionen noterar att denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna. Kommissionen kommer att stödja den åtgärd som revisionsrätten rekommenderar genom sin satsning på att införa väldefinierade nivåer av medfinansiering i anslutning till stödprogrammet för kärnkraftsavveckling, och på så sätt främja principen att förorenaren betalar. I det sammanhanget kommer kommissionen att diskutera med medlemsstaterna och kritiskt undersöka den nivå av medfinansiering som medlemsstaterna föreslår i det årliga arbetsprogrammet för 2017.

Rekommendation 4

Kommissionen godtar rekommendationen.

Den medger att medfinansiering bidrar till ett effektivt och ändamålsenligt genomförande av programmet och ökar medlemsstaternas egenansvar. Kommissionen kommer att vidta åtgärder för att klargöra betydelsen av ”välgrundade undantagsfall” som det nu hänvisas till i reglerna och kritiskt granska nivån av medfinansiering som medlemsstaterna föreslår i det årliga arbetsprogrammet för 2017.

Rekommendation 5

Kommissionen godtar delvis rekommendationen. Kommissionen kommer att genomföra en konsekvensbedömning i linje med kraven i budgetförordningen och agendan för bättre lagstiftning när det gäller förslag till nya initiativ. I konsekvensbedömningen undersöks om finansieringen ska fortsätta och i så fall vilka de lämpligaste finansieringsmekanismerna är. Om bedömningen skulle leda till slutsatsen att finansieringen behöver fortsätta under nästa fleråriga budgetram, efter 2020, kommer kommissionen att ta hänsyn till revisionsrättens rekommendation och se till att finansieringsmekanismen inbegriper incitament för att fortsätta avvecklingen, bland annat genom att vara tidsbegränsad och bygga på en lämplig medfinansiering från medlemsstaterna.

Rekommendation 6

Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Kommissionen är i färd med att identifiera kostnader som inte gäller avvecklingsverksamhet. Processen kommer att vara avslutad vid utvärderingen efter halva tiden och eventuella åtgärder kommer att föreslås för att dessa kostnader ska kunna fasas ut under 2018.

Kommissionen anser emellertid att vissa grundläggande funktioner, exempelvis säkerhet, inte bör uteslutas från EU-finansiering.

Rekommendation 7

Kommissionen godtar rekommendationen och noterar att åtgärder redan har vidtagits. Bedömningen pågår och kommer att vara avslutad senast i oktober 2016.

Rekommendation 8

Kommissionen godtar rekommendationen och medger att frågan är viktig.

Kommissionen har påbörjat hanteringen av denna rekommendation i samband med genomförandet av avfallsdirektivet. Kommissionen ser för närvarande över de nationella program som lämnats in enligt avfallsdirektivet och har planerat för en rad undersökningar för att samla in information och genomföra ytterligare kontroller.

Inledning

20

Läget för EU:s kärnenergi har genomgått betydande förändringar under det senaste årtiondet i och med antagandet av lagstiftningen om riktmärken på europeisk nivå om kärnkraftssäkerhet, radioaktivt avfall och hantering av använt bränsle och strålskyddsåtgärder. Kommissionen har under 2016 dessutom antagit ett nytt vägledande program för kärnenergi, vilket för första gången omfattar finansieringsbehov relaterade till kärnkraftverks avveckling och till hantering av radioaktivt avfall och använt bränsle, inklusive finansiering av långsiktiga lösningar, såsom uppförande av geologiska anläggningar för djupförvar.

I direktivet om radioaktivt avfall (rådets direktiv 2011/70/Euratom) fastställs en gemenskapsram för ansvarsfull och säker hantering av använt bränsle och radioaktivt avfall för att undvika att belasta framtida generationer med otillbörliga bördor. Direktivet går längre än den gemensamma konventionen genom att medlemsstaterna måste ha ett nationellt program för att genomföra en politik för använt bränsle och hantering av radioaktivt avfall.

Kommissionen har för att avsikt att, genom det vägledande programmet för kärnenergi och avfallsdirektivet, för första gången ta fram en totalbild över samtliga kostnader förbundna med avveckling och avfallshantering och hur medlemsstaterna säkerställer att dessa finansieras i enlighet med principen om att förorenaren betalar.

Iakttagelser

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 38–40

Kommissionen anser i likhet med medlemsstaterna att inga kärnkraftverk som omfattas av stödprogrammet för kärnkraftsavveckling (NDAP) kan startas om på ett lönsamt sätt.

40 första strecksatsen

Kommissionen medger att de förväntade resultaten i fråga om utfärdande av tillstånd inte har uppfyllts för kraftverket i Ignalina, på grund av förekomsten av använt bränsle inom anläggningen, men noterar också att nedmonteringen av turbinhallen i kärnkraftverket i Ignalina effektivt säkerställer att processen är oåterkallelig.

40 andra strecksatsen

När det gäller kärnkraftverket i Kozloduy (Bulgarien) noterar kommissionen att de ytterligare tillstånd som fortfarande kan behövas avser arbete som kan uppstå efter att processen är oåterkallelig.

40 tredje strecksatsen

När det gäller kärnkraftverket i Bohunice (Slovakien) är den aktuella statusen i linje med avvecklingsplanen och det beräknade slutdatumet 2025.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 41–42

Samtidigt som kommissionen medger att de största utmaningarna ännu återstår noterar den att det nuläge som illustreras i tabell 3 följer avvecklingsplanerna och de planerade slutdatumen för alla tre medlemsstaterna. De största nedmonteringarna i reaktorbyggnaderna kan ske först i slutet av avvecklingsprocessen.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 43–46

Stödprogrammet för kärnkraftsavveckling omfattar avvecklingsprocessen och infrastruktur för avfallshantering, bland annat långsiktigt säker förvaring av avfall och slutförvaring av lågaktivt avfall. Lågaktivt avfall utgör normalt över 90 procent av avfallsvolymen, och utvecklade lösningar för slutförvaring finns. Slutförvaring av använt bränsle och högaktivt avfall hör till medlemsstaternas ansvar enligt direktivet om radioaktivt avfall, och omfattar allt sådant avfall som produceras i medlemsstaten.

48

Enligt direktiv 2011/70/Euratom ska varje medlemsstat ansvara för genomförandet av sitt nationella program för hantering av använt bränsle och radioaktivt avfall, vilket ska omfatta alla typer av använt bränsle och radioaktivt avfall under deras jurisdiktion liksom alla stadier av använt bränsle och hantering av radioaktivt avfall från framställning till slutförvaring.

Kommissionen sammanställer för första gången en övergripande bild av medlemsstaternas planer när det gäller slutförvaring och tillhörande kostnader.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 49–52

Kommissionen kommer att undersöka de ekonomiska, juridiska och sociala effekterna av delad slutförvaring eftersom delade anläggningar för hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, inklusive anläggningar för slutförvaring, skulle kunna vara ett fördelaktigt, säkert och kostnadseffektivt alternativ.

53

Medlemsstaterna ska för första gången meddela kommissionen innehållet i sina nationella program senast i augusti 2015. Inom sex månader efter meddelandet kan kommissionen begära klargöranden och/eller framföra sin uppfattning om huruvida innehållet i det nationella programmet överensstämmer med direktivet. Medlemsstaterna ska tillhandahålla det begärda klargörandet och/eller informera kommissionen om eventuella revideringar av de nationella programmen inom sex månader från kommissionens begäran.

Medlemsstaterna ska för första gången lämna en rapport till kommissionen om genomförandet av detta direktiv senast i augusti 2015, och därefter vart tredje år.

Baserat på medlemsstaternas rapporter ska kommissionen lämna följande till Europaparlamentet och rådet:

a)En rapport om framstegen med genomförandet av detta direktiv.

b)En inventering av radioaktivt avfall och använt bränsle som finns på gemenskapens territorium samt framtidsutsikter.

Förfarandet är det första i sitt slag och kommissionen avser att ta lärdom av det för att försöka förbättra och harmonisera framtida rapportering. För detta specifika förfarande behövde kommissionen ta hänsyn till de nationella programmen i samtliga 28 medlemsstater liksom till de nationella rapporterna. Mot bakgrund av detta och för att få en fullständig bild tog kommissionen hänsyn till de nationella programmens bedömningsförfarande i sin tidsplan för rapporten till parlamentet och rådet. Rapporten beräknas vara klar under fjärde kvartalet 2016.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 60–68

Kommissionen är medveten om att ett antal avvecklingsprojekt försenades särskilt under den föregående fleråriga budgetramen. Kommissionen har ställt högre krav när det gäller planering, övervakning och rapportering för 2014–2020 och följer noga projektens genomförande genom skrivbordsgranskningar och på plats.

Förseningarna i Bulgarien och Slovakien påverkar för närvarande inte slutdatumet.

69

Kommissionen anser att det är av yttersta vikt att kärnkraftsoperatörer/innehavare av avvecklingstillståndet bygger upp know-how och kompetens framför allt inom projektledning. Inom vissa specialistområden är det emellertid fördelaktigt att utnyttja externa experter.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 73–74

Under det senaste årtiondet har utsikterna när det gäller kärnkraftsavveckling utvecklats avsevärt. Kommissionen har bidragit till att förbättra kostnadsuppskattningar för avvecklingsprogram och deltagit i utarbetandet av International Structure for Decommissioning Costing of Nuclear Installations (den internationella strukturen för kalkylering av avvecklingskostnader för kärntekniska anläggningar) under 2012 tillsammans med OECD/NEA. Kostnadsuppskattningen för avveckling behöver fortfarande utvecklas ytterligare och det är en fråga av stort intresse i hela världen, eftersom OECD/NEA och IAEA fortfarande är relativt aktiva när det gäller att hantera kostnadsuppskattningar och osäkerhet. Kommissionen stöder dessa åtgärder fullt ut.

Kommissionen noterar att de viktigaste kostnaderna ökade 2011 vilket också framgår av figur 16. Förändringen återspeglar de förbättringar som gjorts i programförvaltningen som ett resultat av den tidigare revisionen, framför allt i Bulgariens och Slovakiens program.

75

Inget finansieringsunderskott förväntas under perioden 2014–2020 eftersom kommissionen har ökat sin övervakning och granskning av programmen. Kommissionen har också inlett en fördjupad bedömning av hur robusta finansieringsplanerna är, vilken beräknas vara avslutad i slutet av oktober 2016.

Kommissionen har dessutom använt QUEST-modellen för analys och forskning kring makroekonomisk politik (som kommissionen använder för prognoser) för att prova olika scenarier för programmen efter 2020. Det huvudsakliga resultatet var att även vid sämsta tänkbara scenario kan medlemsstaterna finansiera avvecklingsprogrammen med försumbar eller liten inverkan på sina makroekonomiska parametrar.

Med hänsyn till budgetramen efter 2020 kommer kommissionen att genomföra en konsekvensbedömning i linje med kraven i budgetförordningen och agendan för bättre lagstiftning när det gäller förslag till nya initiativ, samtidigt som inga åtaganden om finansiering efter 2020 sker vid den här tidpunkten. I konsekvensbedömningen undersöks om finansieringen ska fortsätta och i så fall vilka de lämpligaste finansieringsmekanismerna är. Se kommissionens svar på rekommendation 5.

77

Kommissionen har dessutom utökat programplaneringen under den fleråriga budgetramen för 2014–2020 och en förutsättning är nu att avvecklings- och finansieringsplaner lämnas in. För närvarande bedömer en oberoende expert hur fullständiga och robusta planerna är.

80

Kommissionen har begärt en noggrann analys av bemanningen vid kärnkraftverket i Ignalina med hänsyn till behovet att inte äventyra anläggningens säkerhet, och med tanke på förekomsten av använt bränsle i reaktorn och den relativt högre risk som fortfarande föreligger.

82

Kommissionen är medveten om risken att otillräckliga incitament för att behålla bemanningen på en absolut nödvändig nivå kan leda till ökade kostnader. Sedan flera år vidtas olika åtgärder för att minska risken, bland annat en systematisk bedömning av fördelarna med att lägga ut åtgärder och en årlig kvantitativ bemanningsplan baserad på de planerade åtgärderna. Diskussioner pågår om praktiska sätt att ytterligare använda medfinansieringssystem för att anpassa lokala berörda parters intressen till kommissionens.

84

Kommissionen noterar att investeringsunderskotten minskar i både Bulgarien och Slovakien. Kommissionens bedömningar bygger på avvecklingsplanen och tillgängliga resurser. De kommer att bedömas på nytt utifrån resultatet av utvärderingen efter halva tiden.

85

Kommissionen är medveten om att det krävs ytterligare arbete för att bedöma avvecklingskostnaden. Detta medges också av andra internationella organisationer såsom OECD/NEA och IAEA. Kommissionen följer noga utvecklingen på området och har en expertgrupp inom finansiering av avveckling genom vilken den kommer att inrikta sina satsningar på området.

När det gäller programmen i fråga har kommissionen ett mer konservativt och försiktigt synsätt än medlemsstaterna. I fallet med Bulgarien och Slovakien är emellertid den allmänna trenden för finansieringsunderskottet nedåtgående.

Se även kommissionens svar på punkt 75 och rekommendation 5.

87

Kommissionens tjänst för internrevision hade redan identifierat dessa svagheter i förvaltnings- och kontrollsystemet. En handlingsplan har därför funnits sedan 2015 och håller för närvarande på att genomföras. De viktigaste åtgärder som tar upp den fråga som revisionsrätten betonade kommer att vara avslutade i slutet av oktober 2016, och ytterligare en uppsättning överenskomna åtgärder ska genomföras före årets slut.

Gemensamt svar på punkterna 89–90:

Med tanke på att dessa anläggningar på grund av ett politiskt beslut stängdes i förtid är det logiskt att medlen inte kan täcka hela avvecklingskostnaden. En av de utlösande faktorerna för EU:s ekonomiska stöd var att minska den ekonomiska belastningen i vissa medlemsstater.

91

Den rättsliga grunden innehåller ingen nivå för den nationella medfinansieringen. Den hänvisar endast till behovet av att fortsätta den tidigare inrättade praxisen med medfinansiering. Även om medfinansiering inte alltid uppnås på den enskilda projektnivån kommer sådan att finnas på den övergripande programnivån.

Litauens, Bulgariens och Slovakiens totala bidrag till deras respektive avvecklingsprogram uppgår till 1,09 miljarder euro.

92

Kommissionen anser att målsättningen att öka den nationella medfinansieringen är viktig. På detta stadium har kommissionen emellertid inte möjlighet att göra bestämda åtaganden rörande revisionsrättens rekommendation att öka medlemsstaternas medfinansiering senast i slutet av 2016. De möjliga alternativen kommer att granskas under utvärderingen av programmet efter halva tiden, som ska genomföras under 2017.

93

Avvecklingsplaner och kostnadsuppskattningar som godkändes enligt den fleråriga budgetramen för 2014–2020 ligger till grund för programplaneringen i de tre medlemsstaterna. Slutförvaring av använt bränsle och högaktivt avfall hör till medlemsstaternas ansvar enligt direktivet om radioaktivt avfall och ingår därför inte i NDAP.

94

I direktiv 2011/70/Euratom fastställs att kostnaderna för hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall ska bäras av dem som genererat materialet (artikel 4.3 e), och det slås också tydligt fast att ansvaret ligger på de organ som är delaktiga i de olika stadierna av hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall (artikel 5.1 f), och att medlemsstaterna ska säkerställa att det nationella ramverket innehåller krav på att tillräckliga ekonomiska resurser finns tillgängliga när de behövs … särskilt för hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, varvid vederbörlig hänsyn ska tas till det ansvar som de som genererar det använda kärnbränslet och det radioaktiva avfallet har (artikel 9).

95

Kommissionen prioriterar medlemsstaternas genomförande av avfallsdirektivet. Översynen av medlemsstaternas nationella program pågår för närvarande och där kommer alla dessa frågor att tas upp.

96

Avvecklingsplanerna innefattar kostnaden för hantering av använt bränsle och radioaktivt avfall, enligt kraven i NDAP-bestämmelserna. De innefattar inte kostnaden för slutförvaringsprojekt som ska inledas på längre sikt. Däremot innefattar de kostnaden för lagringsanläggningar för att överbrygga klyftan.

Slutsatser och rekommendationer

107

Sedan revisionen 2011 har kommissionen infört ett antal viktiga förbättringar när det gäller programplanering och projekthantering. I den rättsliga grunden för 2014–2020 har specifika målsättningar införts, som mäts med centrala resultatindikatorer, samt en ny ram för övervakning och rapportering.

Kommissionen anser att detta har lett till att EU:s ekonomiska stöd på ett effektivt sätt har mildrat de ekonomiska konsekvenserna av stängningen i förtid och avvecklingsprocessen är i full gång. Kommissionen noterar emellertid att avveckling är en komplex process som tar lång tid och som går längre än den sjuåriga fleråriga budgetramen och i många fall överstiger två årtionden.

De uppdaterade avvecklingsplanerna och tillhörande kostnadsuppskattningar som godkändes i den fleråriga budgetramen för 2014–2020 ligger till grund för programplaneringen i de tre medlemsstaterna. Inom ramen för dessa arrangemang övervakar kommissionen på nära håll framstegen mot slutstatus för avvecklingen, samtidigt som den högsta säkerhetsnivån upprätthålls.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 108–111:

Kommissionen övervakar aktivt genomförandet i riktning mot att uppnå de målsättningar som anges i rådets förordningar och rapporterar varje år till parlamentet och rådet.

Avvecklingen består i allmänhet av två huvudsakliga faser: i) perioden efter stängning (då reaktorn fortfarande har drifttillstånd på grund av förekomsten av använt bränsle) och ii) avveckling/nedmontering.

Slovakien och Bulgarien befinner sig i den andra fasen medan Litauen, på grund av förekomsten av använt bränsle i en av reaktorerna, fortfarande befinner sig i fasen efter stängning.

Kommissionen anser i likhet med medlemsstaterna att inga kärnkraftverk som omfattas av stödprogrammet för kärnkraftsavveckling (NDAP) kan startas om på ett lönsamt sätt. Kommissionen är medveten om att, såsom noterats i andra jämförbara avvecklingsåtgärder, de kritiska tekniska utmaningarna med att avveckla reaktorerna uppstår i framtiden.

Rekommendation 1 – Se till att avvecklingen går framåt

Kommissionen noterar att rekommendationerna 1 a och 1 b riktar sig till medlemsstaterna.

Kommissionen godtar rekommendation 1 c i den mån som den berörs av den. Kommissionen stöder tanken på ett förbättrat utbyte av bästa praxis och tekniskt kunnande och kommer att uppmuntra medlemsstaterna att genomföra detta.

a)Inom den aktuella fleråriga budgetramen har kommissionen prioriterat inrättandet av en övergripande ram för programplanering, projekthantering och övervakning som medlemsstaterna ska arbeta inom. Kommissionen har dessutom infört resultatvärdemetoden (EVM) för att bedöma projektresultat och framsteg på ett objektivt sätt. Den fullständiga effekten av dessa förändringar förväntas under de kommande åren.

b)Kommissionen anser att det är av yttersta vikt att kärnkraftsoperatörer/innehavare av avvecklingstillstånd bygger upp know-how och kompetens, framför allt inom projektledning, och identifierar de områden där utlokalisering av tjänster tillför värde. Inom vissa specialistområden är det fördelaktigt att utnyttja externa experter.

c)Kommissionen försöker främja en öppen och transparent miljö, underlätta utbyte av bästa praxis och kunskaper, främja standardiseringsprocesser med syfte att bland annat öka konkurrenskraften samt förbättra säkerheten.

För att stödja målet återaktiverade kommissionen under 2015 gruppen inom finansiering av avveckling, som består av nationella experter som tillhandahåller aktuell kunskap om avvecklingskostnader och hantering av finansiering.

Kommissionen kommer dessutom att utnyttja sitt deltagande i internationella forum och arbetsgrupper för att dela med sig av den erfarenhet som vunnits genom förvaltning av avvecklingsprogrammen. Framför allt kommer åtgärder i samarbete med IAEA och OECD/NEA att fortsätta.

112

När det gäller rapporten om medlemsstaternas planer, se kommissionens svar på punkt 53.

Kommissionen bedömer för närvarande de nationella programmen i samtliga 28 medlemsstater. Förfarandet är det första i sitt slag och kommissionen avser att ta lärdom av det för att försöka förbättra och harmonisera framtida rapportering. För detta specifika förfarande behövde kommissionen ta hänsyn till de nationella programmen i samtliga 28 medlemsstater liksom till de nationella rapporterna. Mot bakgrund av detta och för att få en fullständig bild tog kommissionen hänsyn till de nationella programmens bedömningsprocess i sin tidsplan för rapporten till parlamentet och rådet. Rapporten beräknas vara klar under fjärde kvartalet 2016.

Rekommendation 2 – Lösningar för slutförvaring av använt kärnbränsle

a)Kommissionen godtar rekommendationen. Kommissionen fäster stor betydelse vid säker och ansvarsfull hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall för att undvika att belasta framtida generationer med otillbörliga bördor. I detta sammanhang kommer kommissionen att peka ut riktningen redan i de yttranden som den ska lämna under 2016/2017 om de nationella programmen enligt direktiv 2011/70/Euratom. Det blir inledningen till den debatt som kommer att äga rum under 2017 om alternativ för slutförvaring, inbegripet möjligheten till regionala och andra EU-baserade lösningar. Kommissionen kommer därför att befinna sig i ett bättre läge för att formulera de politiska alternativen och en färdplan för 2018.

b)Kommissionen noterar att denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna. Kommissionen noterar också att detta redan hanteras genom bedömningen av de nationella programmen och det yttrande som kommissionen kommer att lämna till medlemsstaterna. Kommissionen avser att inleda en undersökning under 2017 för att bedöma medlemsstaternas kostnadsuppskattningar för avfallshantering.

113

Avvecklingsplaner som godkändes enligt den fleråriga budgetramen för 2014–2020 ligger till grund för programplaneringen i de tre medlemsstaterna. Kostnaden för slutförvaring av använt kärnbränsle och högaktivt avfall anses inte komma i fråga enligt NDAP och ingår inte i utgångsvärdet. Slutförvaring av använt kärnbränsle och högaktivt avfall hör till medlemsstaternas ansvar enligt direktivet om radioaktivt avfall. NDAP bör säkerställa att unionens relevanta åtgärder är kompletterande och konsekventa, för att respektera proportionalitetsprincipen.

114

Kommissionen betonar att enligt den fleråriga budgetplanen för 2014–2020 föreligger inga underskott i finansieringen av de överenskomna målsättningarna.

Rekommendation 3 – Följa principen att förorenaren betalar genom att öka den nationella finansieringen 2014–2020 och därefter

Kommissionen noterar att denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

Kommissionen kommer att stödja den åtgärd som revisionsrätten rekommenderar genom sin satsning på att införa väldefinierade nivåer av medfinansiering, och på så sätt främja principen att förorenaren betalar. I det sammanhanget kommer kommissionen att diskutera med medlemsstaterna och kritiskt undersöka den nivå av medfinansiering som medlemsstaterna föreslår i det årliga arbetsprogrammet för 2017.

Rekommendation 4 – Ökning av den nationella medfinansieringen under finansieringsperioden 2014–2020

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen medger att medfinansiering bidrar till ett effektivt och ändamålsenligt genomförande av programmet och ökar medlemsstaternas egenansvar. Den nuvarande rättsliga grunden innehåller emellertid ingen specifik nivå för denna medfinansiering. Kommissionen kommer därför att som ett första steg vidta åtgärder för att klargöra betydelsen av ”välgrundade undantagsfall” som det nu hänvisas till i reglerna, och kritiskt granska nivån av medfinansiering som medlemsstaterna föreslår i det årliga arbetsprogrammet för 2017.

Rekommendation 5 – Upphöra med de särskilda finansieringsprogrammen för kärnkraftsavveckling i Litauen, Bulgarien och Slovakien efter 2020

Kommissionen godtar delvis rekommendationen. Kommissionen kommer att genomföra en konsekvensbedömning i linje med kraven i budgetförordningen och agendan för bättre lagstiftning när det gäller förslag till nya initiativ. I konsekvensbedömningen undersöks om finansieringen ska fortsätta och i så fall vilka de lämpligaste finansieringsmekanismerna är. Om bedömningen skulle leda till slutsatsen att finansieringen behöver fortsätta för nästa fleråriga budgetram, efter 2020, kommer kommissionen att ta hänsyn till revisionsrättens rekommendation och se till att finansieringsmekanismen inbegriper incitament för att fortsätta avvecklingen, bland annat genom att vara tidsbegränsad och bygga på en lämplig medfinansiering från medlemsstaterna.

118

Kommissionen har begärt en noggrann analys av bemanningen vid kärnkraftverket i Ignalina med hänsyn till behovet att inte äventyra anläggningens säkerhet, och med tanke på förekomsten av återstående använt bränsle i reaktorbyggnaderna, den tillhörande risken och behovet av att upprätthålla viktiga säkerhetsfunktioner.

Rekommendation 6 – EU-finansiering endast av kostnader för avveckling

Kommissionen godtar delvis rekommendationen.

Kommissionen är i färd med att identifiera kostnader som inte gäller avvecklingsverksamhet. Processen kommer att vara avslutad vid utvärderingen efter halva tiden och eventuella åtgärder kommer att föreslås för att dessa kostnader ska kunna fasas ut under 2018.

Kommissionen anser emellertid att vissa grundläggande funktioner, exempelvis säkerhet, inte bör uteslutas från EU-finansiering.

Rekommendation 7 – Förbättra kommissionens tillsyn

Kommissionen godtar rekommendationen och åtgärder har redan vidtagits. Bedömningen av förhandsvillkoren kommer att vara avslutad senast i oktober 2016.

Rekommendation 8 – Redovisning

Kommissionen godtar rekommendationen och medger att frågan är viktig.

Kommissionen har påbörjat hanteringen av denna rekommendation i samband med genomförandet av avfallsdirektivet. Kommissionen ser för närvarande över de nationella program som lämnats in enligt avfallsdirektivet och har planerat för en rad undersökningar för att samla in information och genomföra ytterligare kontroller.

QJ-AB-16-020-SV-E    ISSN 1977-5830

Avvecklingen av åtta kärnreaktorer av sovjetisk konstruktion i Litauen, Bulgarien och Slovakien var ett villkor för ländernas anslutning till EU. Vi konstaterade att de finansieringsprogram som EU har upprättat för att uppfylla detta krav inte har skapat rätt incitament för en planenlig och kostnadseffektiv avveckling. Vissa framsteg har gjorts, men projekt för central infrastruktur försenades och de stora utmaningarna med arbetet i de kontrollerade områdena återstår ännu. År 2020 bör EU-stödet uppgå till 3,8 miljarder euro. Den uppskattade totala kostnaden för avvecklingen kommer att vara minst 5,7 miljarder euro. Om kostnaderna för slutförvaring av högaktivt avfall beaktas kan kostnaderna bli dubbelt så höga.