ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1

За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx

Уебсайт: eca.europa.eu

Туитър: @EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.

Print | ISBN 978-92-872-5781-9 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/381751 | QJ-AB-16-023-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-5822-9 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/178505 | QJ-AB-16-023-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5825-0 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/86141 | QJ-AB-16-023-BG-E

© Европейски съюз, 2016 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

За всяко използване или възпроизвеждане на снимки 1 и 5 и на изображенията от снимка 2 трябва да бъде поискано разрешение директно от притежателя на авторските права.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Събитие | Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО) / Начало на одита | 18.12.2014 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект) | 25.5.2016 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура | 20.7.2016 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици | 31.8.2016 г.

BG
2016

№ 23

Специален доклад

Морският транспорт в ЕС
е принуден да оцелява
в бурни води – много
неефективни
и неустойчиви
инвестиции

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Henri Grethen, член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестиции за сближаване, растеж и приобщаване. Одитът беше ръководен от докладващия член на ЕСП Oskar Herics, със съдействието на Thomas Obermayr, аташе в неговия кабинет; Pietro Puricella, главен ръководител; Luc T’Joen, ръководител на одитната задача; Kurt Bungartz, Luis de la Fuente Layos, Rafal Gorajski, Enrico Grassi, Di Hai, Aleksandra Kliś-Lemieszonek, Afonso Malheiro de Castro и Christian Wieser, одитори.

От ляво надясно: T. Obermayr, E. Grassi, C. Wieser, P. Puricella, A. Malheiro de Castro, A. Kliś-Lemieszonek, O. Herics, L. T’Joen, R. Gorajski, D. Hai.

Съдържание

Речник на термините

Кратко изложение

Въведение

Основни характеристики на пристанищните услуги в Европа

Услуги, предлагани от операторите на пристанища

Основни инициативи в областта на политиката и законодателството, свързани с пристанищата

Финансиране за пристанищна инфраструктура

Предишен специален доклад на Европейската сметна палата относно пристанищата

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Европейски и национални стратегии за пристанищата: липсата на навременно и координирано въвеждане на добре планиран допълнителен пристанищен капацитет е основна слабост

И петте посетени държави членки са разработили национални стратегии за развитие на пристанищата, съществува обаче проблем с надеждността на плановете за изпълнение и координацията

Стратегията на ЕС за пристанищата се е развила с течение на времето, но все още липсва надеждна информация относно планирането на капацитета

Финансирани от ЕС пристанищни инфраструктури: неизползвани или недостатъчно използвани инфраструктури, закъснения и преразходи, и неустойчиви инвестиции заради финансиране на подобни инфраструктури в съседни пристанища

Инвестиции със средства от ЕС, водещи до множество неизползвани или недостатъчно използвани инфраструктури

Закъснения и преразходи при множество проекти

Слаба икономическа ефективност на средствата от ЕС

Финансиране на сходни инфраструктури, което повишава риска за устойчивостта на инвестициите

Неефективна координация между Комисията и ЕИБ в областта на финансирането на пристанищната инфраструктура

Създаване на условия за равнопоставеност между пристанищата: необходимо е да се осигури последователно прилагане на общите правила, например в областта на държавната помощ и митническия контрол

Държавите членки и Комисията трябва по-добре да наложат прилагането на правилата в областта на държавната помощ за пристанищата

Комисията трябва да играе по-активна роля в областта на държавната помощ за пристанищата

Ключова информация остава извън обхвата на извършвания от Комисията мониторинг на практиките на държавите членки в областта на митническия контрол

„Син пояс“ или как морският транспорт губи позиции спрямо автомобилния транспорт

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Разходване на средства от ЕС за проекти за морски транспорт (период 2000—2013 г.)
Приложение II | — | Преглед на одитираните проекти по държави членки
Приложение III | — | Общ преглед на незавършените проекти
Приложение IV | — | Основни характеристики на пристанищните системи на държавите членки и преглед на подкрепата от ЕС и ЕИБ за одитираните пристанищни райони (период 2000—2013 г.)
Приложение V | — | Преглед на специфични за конкретен потребител суперструктури, съфинансирани със средства от ЕС
Приложение VI | — | Преглед на решенията относно държавна помощ след 2007 г.

Отговори на Комисията

Речник на термините

20-футов еквивалент (TEU): Мерна единица за товарен капацитет, която се използва за определяне на капацитета на контейнеровози и терминали. Тя се определя въз основа на обема на товарен интермодален контейнер с дължина 20 фута (6,1 м.), който се използва от различни видове транспортни средства, като например кораби, влакове и камиони.

„Син пояс“: Рамката на политика за т. нар. „син пояс“ се състои от две мерки — допълнително опростяване на системата на редовните корабни линии, която се прилага от март 2014 г., и разработване на електронен манифест (митнически манифест за стоките), което позволява да се разграничат товарите от и извън ЕС на борда на даден плавателен съд с цел да се улесни транспортът на стоки от Европейския съюз. Този нов манифест ще представлява инструмент (наред с другите), чрез който подаващият го вносител може да декларира, че стоките произхождат от ЕС. Тази мярка се прилага от 1 май 2016 г. за одобрените податели. Подателите, които не са получили одобрение, ще имат възможността да регистрират данни за произхода на стоките от ЕС в нова централна база данни, управлявана от митническите служби, която се очаква да е напълно функционална през октомври 2019 г. Създаден е пилотен проект за подаване на електронен манифест с цел хармонизиране на товарните манифести, изисквани от националните органи, когато плавателните съдове пристигат или напускат пристанищата на ЕС. Подаването и обмена на този електронен манифест ще се извършва чрез прототипа за обслужване на едно гише за европейския морски транспорт, разработен от Европейската агенция по морска безопасност.

Входящи пристанища: Входящите пристанища са пристанища, които обслужват икономическите и промишлените потребности на своята сфера на влияние (хинтерланд). Смесените пристанища обслужват както входящия трафик, така и насочения за трансбордиране трафик.

Държавна помощ: Държавна помощ е всяка форма на пряка или непряка финансова подкрепа, предоставяна от публични органи на предприятия от частния сектор. Договорът за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по принцип забранява държавната помощ в рамките на общия пазар освен ако тя не е надлежно обоснована. В правилата на ЕС за държавната помощ се уточнява кога такава помощ не нарушава (и не заплашва да наруши) конкуренцията. Европейската комисия разполага с изключителното правомощие да преценява дали предоставена от държавите членки държавна помощ постига съответствие с тези правила. Процедурните решения и действия, предприети от Европейската комисия, подлежат на контрол от Общия съд и Съда на Европейския съюз.

Европейски структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ): Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) обхващат пет отделни фонда, които имат за цел да намалят регионалните дисбаланси на територията на ЕС, като рамките на политиката са определени за седемгодишния бюджетен период на МФР. Тези фондове са Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейският социален фонд (ЕСФ), Кохезионният фонд (КФ), Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейският фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР).

Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР): Европейският фонд за регионално развитие е насочен към засилване на икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз чрез корекция на основните регионални дисбаланси. Това се постига чрез финансова подкрепа за изграждане на инфраструктура и за продуктивни инвестиции, съпроводени със създаване на работни места, насочена най-вече към предприятията.

Изпълнителна агенция за иновации и мрежи (INEA): Изпълнителната агенция за иновации и мрежи (INEA) е наследник на Изпълнителната агенция за трансевропейска транспортна мрежа (TEN-T EA), която беше създадена от Европейската комисия през 2006 г., за да управлява техническото и финансовото изпълнение на програмата за трансевропейска транспортна мрежа (TEN-T). На 1 януари 2014 г. INEA официално започна да работи по изпълнението на части от следните програми на ЕС: Механизъм за свързване на Европа (МСЕ), „Хоризонт 2020“ и наследени програми (TEN-T и „Марко Поло“ за периода 2007—2013 г.).

Кохезионен фонд (КФ): Целта на Кохезионния фонд е да се засили икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз чрез финансиране на проекти в областта на околната среда и транспорта в държавите членки, чийто БНП на глава от населението е по-малък от 90 % от средния за ЕС.

Механизъм за свързване на Европа (МСЕ): От 2014 година насам Механизмът за свързване на Европа (МСЕ) предоставя финансова помощ в три сектора – енергетика, транспорт и информационни и комуникационни технологии (ИКТ). В тези три области МСЕ определя инвестиционните приоритети, които да бъдат осъществени през следващото десетилетие, като например енергийни и газови коридори, използване на енергия от възобновяеми източници, взаимна свързаност на транспортните коридори и по-чисти видове транспорт, високоскоростни широколентови връзки и цифрови мрежи.

Морски магистрали: „Морски магистрали“ е понятие, което се използва за обозначаване на морската част от трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T). По програмата се предоставя финансиране за: а) морските връзки между пристанища в рамките на широкообхватната мрежа или между пристанище в рамките на широкообхватната мрежа и пристанище на трета държава, когато тези връзки са от стратегическо значение за ЕС; б) пристанищни съоръжения, товарни терминали, логистични платформи и товарни селища, разположени извън зоната на пристанището, но свързани с пристанищните дейности, информационни и комуникационни технологии (ИКТ) като електронни системи за логистично управление, процедури за безопасност и сигурност и административни и митнически процедури в поне една държава членка; в) инфраструктура за пряк достъп по суша и море, г) дейности, които имат по-широки ползи и не са свързани с конкретни пристанища, като например услуги и действия в подкрепа на мобилността на хора и стоки, дейности за подобряване на екологичните резултати, като например осигуряване на брегови съоръжения за електроснабдяване, което би помогнало за намаляване на емисиите от плавателните съдове, предоставяне на оборудване за разбиване на лед, дейности за осигуряване на корабоплаване през цялата година, драгажни операции, съоръжения за алтернативни горива, както и оптимизиране на процесите, процедурите и човешкия фактор, ИКТ платформи и информационни системи, включително системи за управление на трафика и електронни системи за докладване.

Оперативна програма (ОП): В оперативната програма (ОП) се определят приоритетите и конкретните цели на дадена държава членка и начина, по който финансирането (от ЕС, както и националното публично и частно съфинансиране) ще бъде използвано в рамките на определен период от време (обикновено седем години) за финансиране на проекти. Тези проекти трябва да помагат за постигане на известен брой цели, определени в приоритетната ос на оперативната програма. Оперативните програми могат да получават финансиране от ЕФРР, КФ и/или ЕСФ. Оперативната програма се изготвя от съответната държава членка и трябва да бъде одобрена от Комисията преди да могат да бъдат извършения плащания от бюджета на ЕС. Оперативните програми могат да бъдат променяни по време на посочения период само ако и двете страни са съгласни.

Основни пристанища: Основни пристанища са онези морски пристанища на ЕС, за които се счита, че са от стратегически интерес. През 2013 г. Комисията изготви списък на 104 такива основни пристанища. До 2030 г. държавите членки трябва да гарантират наличието на подходяща връзка между тези пристанища и мрежите на железопътния, вътрешноводния и шосейния транспорт.

Политика на сближаване: Политиката на сближаване е една от областите на политиката, за която се разходват най-много средства от ЕС. Тя има за цел намаляване на разликите в степента на развитие между различните региони чрез преструктуриране на индустриалните области, чието развитие изостава, и разнообразяване на икономиката в селските райони, както и чрез насърчаване на трансграничното, транснационалното и междурегионалното сътрудничество. Тя се финансира от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ) и Кохезионния фонд (КФ).

Предварителни условия: Предварителните условия (ПУ) са условия, основани на критерии, които са определени предварително в споразумения за партньорство и които се считат за необходими предпоставки за ефективното и ефикасно използване на средствата от Съюза, обхванати от тези споразумения. При изготвянето на оперативните програми по ЕФРР, КФ и ЕСФ в рамките на програмния период 2014—2020 г. държавите членки трябва да преценят дали са били изпълнени тези условия. Ако те не са били изпълнени, трябва да бъдат подготвени планове за действие, които да гарантират изпълнението им до 31 декември 2016 г.

Пристанища за трансбордиране: Пристанищата за трансбордиране са пристанища, в които стоките се натоварват на друг плавателен съд или, понякога, на друг вид транспорт, за да бъдат превозени до крайна дестинация.

Пристанищни инфраструктури: Инфраструктурата, която е изградена в резултат на усилията да се осигури безопасно акостиране на плавателните съдове (например кейове, баражи, вълноломи), да се позволи преминаването на плавателни съдове между разположени на различни нива водни участъци (шлюзове) или да се създадат съоръжения за строителство и ремонт на плавателни съдове (например сухи докове).

Пристанищни суперструктури: Дълготрайни активи (например депа, складове, административни сгради), построени върху инфраструктури в пристанищата, както и стационарно и подвижно оборудване (например кранове), използвано в района на пристанищата.

Трансевропейски транспортни мрежи (TEN-T): Трансевропейските транспортни мрежи (TEN-T) представляват планиран набор от шосейни, железопътни, въздушни и водни транспортни мрежи в Европа. Трансевропейските транспортни мрежи са част от по-широка система трансевропейски мрежи (TEN), включително далекосъобщителна мрежа (eTEN) и предложение за енергийна мрежа (TEN-E). Развитието на инфраструктурата в рамките на TEN-T е тясно свързано с изпълнението и по-нататъшното развитие на транспортната политика на ЕС.

Финансови корекции: Финансовите корекции имат за цел да се защити бюджетът на ЕС от натоварване с погрешно извършени или неправомерни разходи. За разходите, които подлежат на споделено управление, възстановяването на неправилно извършени плащания е отговорност преди всичко на държавите членки. Финансови корекции могат да бъдат направени чрез оттегляне на неправомерните разходи от декларациите за разходи на държавите членки или чрез събиране на неправомерно използвани средства от бенефициентите. Финансови корекции могат да бъдат налагани и от Комисията.

Кpатко изложение

I

Морските пристанища са много важни за икономиката на Европейския съюз (ЕС). Съществуват повече от 1200 търговски морски пристанища, разположени в 23 от 28-те държави — членки на ЕС. Те са основните пресечни точки на световната търговска мрежа, тъй като през тях преминава около три четвърти от търговията с товари на ЕС с трети държави и над от една трета от товарния транспорт в рамките на ЕС. Оценките за 2013 г. показват, че европейският морски транспорт представлява около 1 % от БВП на ЕС и е подкрепил създаването на заетост за около 2,2 млн. души.

II

Инвестициите в пристанищна инфраструктура са допустими за съфинансиране от ЕС чрез Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Кохезионния фонд (КФ) при споделено управление, но също така и чрез Трансевропейските транспортни мрежи (TEN-T) и Механизма за свързване на Европа (МСЕ) под прякото управление на Европейската комисия. Като цяло, между 2000 и 2013 г. за инвестиции в пристанища е отпуснато финансиране от бюджета на ЕС в размер на около 6,8млн. евро. В допълнение към средствата от бюджета на ЕС Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) финансира пристанищни инвестиции под формата на заеми на стойност около 10,1 млрд.евро.

III

Направихме оценка на стратегиите за морския товарен транспорт, изготвени от Комисията и държавите членки, както и на икономическата ефективност на финансираните от ЕС инвестиции в пристанища, като разгледахме 37 нови проекта и извършихме повторна оценка на пет проекта. Като цяло нашият одит установи, че:

—Изготвените от държавите членки и Комисията дългосрочни стратегии за развитие на пристанищата не осигуряват солидна и последователна основа за планиране на необходимия капацитет на пристанищата в ЕС и за установяване на потребностите от европейско и национално публично финансиране за пристанищна инфраструктура;

—Финансирането на подобни пристанищни инфраструктури и суперструктури в съседни пристанища води до неефективност и неустойчивост на инвестициите: въз основа на 30 от 37-те проекта, разгледани и вече завършени между 2000 и 2013 г., може да се заключи, че към момента едно от всеки три евро (или общо 194 млн. евро за 12 проекта) е изразходено неефективно. Около половината от тези средства (97 млн. евро средства от ЕС за 9 проекта) са инвестирани в инфраструктури, които не са използвани или са крайно недостатъчно използвани повече от три години след приключването на строителните работи. Това е знак за недостатъци в предварителната оценка на потребностите и показва висок риск от загуба на инвестираните суми;

—Тази констатация е приложима и за петте проверени през 2010 г. пристанища, които бяха подложени на повторна оценка. Тази повторна оценка показа цялостна лоша икономическа ефективност: използването на финансирания със средства от ЕС капацитет в тези пристанища все още не е адекватно, след почти десет години експлоатация. Пристанищните зони в четири пристанища все още са запълнени на много ниско ниво или са празни. Като цяло, 292 млн. евро от инвестираните средства се считат за неефективно разходвани;

—Преразходите и закъсненията са друга илюстрация за неефикасност при проверените инвестиции в пристанищна инфраструктура. Разгледаните проекти с финансиране от ЕС отбелязват преразходи общо в размер на 139 млн. евро. Освен това 19 от завършените 30 проекта са били засегнати от закъснения, като при 12 закъснението надхвърля 20 % от планираната продължителност на проекта. Закъсненията са надвишили първоначално планираните срокове с до 136 %. От седемте нови одитирани проекта (за които са отпуснати 524 млн. евро средства от ЕС), които не бяха приключени към момента на извършване на одита, шест също отбелязват закъснения;

—Много липсващи и неподходящи връзки с хинтерланда, като например липсващи пътни и железопътни транспортни връзки, ще имат нужда от допълнително публично финансиране, за да могат първоначалните пристанищни инвестиции да заработят напълно;

—Както вътрешната координация в рамките на Комисията, така и съществуващата между ЕИБ и Комисията процедура за оценка на предложените от ЕИБ заеми за пристанищна инфраструктура не функционират правилно, тъй като ЕИБ не споделя с Комисията цялата необходима информация. Освен това на вътрешно ниво в Комисията са установени критични проблеми по отношение на някои предложения за заеми, но до ЕИБ не е подаден сигнал за това под формата на отрицателно становище на Комисията; и

—Комисията не е предприела необходимите действия в областта на държавната помощ и митническите процедури, за да се създаде възможност пристанищата да се конкурират при равни условия. Контролът на държавната помощ от страна на Комисията би могъл да е по-проактивен и по-ефективен, ако се извършва последващ мониторинг на това дали условията, при които са взети предишни решения (например за концесия), остават непроменени, или като се отказва финансиране за суперструктури, специфични за конкретен потребител.

Например проекти, които включват суперструктури, използвани от частни оператори, са съфинансирани с около 92,5 млн. евро от бюджета на ЕС.

IV

В настоящия доклад отправяме следните препоръки:

—Следва да се въведе мониторинг на данните за капацитета на основните пристанища, като се вземат предвид плановете на държавите членки за изпълнение на дългосрочните им стратегии;

—Следва да се преразгледа настоящия брой от 104 „основни пристанища“, които са необходими, за да се поддържа подходящо ниво на достъпност в ЕС като цяло;

—Следва да се изготви план за развитие на пристанищата на равнище ЕС, който да се отнася до основните пристанища, водни пътища и канали;

—Комисията следва да работи с държавите членки за намаляване на административната тежест и закъсненията при подбора и изпълнението на проектите чрез насърчаване на принципа за „обслужване на едно гише“ на национално равнище във връзка с издаването или отказа на всички разрешителни за инвестиции, свързани с пристанищна инфраструктура. Освен това възможно най-скоро да се възприеме принципът на „мълчаливо съгласие“ (например две години);

—Следва стриктно да се прилагат Регламентът за общоприложимите разпоредби за ЕСИ фондовете и Регламентът за МСЕ по отношение на финансовите корекции, налагани при непълноценни инвестиции за периода 2014—2020 г.;

—Следва да се оцени възможността за прекратяване на финансирането от ЕС за пристанищна инфраструктура за трансбордиране и складиране на контейнери (например изграждане на кейове, докове и складови съоръжения) през периода 2014—2020 г. Освен това суперструктурите, които не попадат в обхвата на обществените услуги, следва да се изключат от финансиране от ЕС, тъй като следва да се приемат за търговско начинание;

—Следва да се приоритизира съфинансирането от ЕС както по линия на МСЕ, така и на ЕСИ фондовете за подобряване на връзките на основни пристанища с хинтерланда;

—Други пристанищни инфраструктури следва да се финансират само при условие, че е налице ясно установена необходимост, когато добавената стойност за ЕС е доказана и когато в цялостния инвестиционен пакет е осигурен достатъчно голям частен инвестиционен компонент;

—Да се следи, че цялата необходима информация във връзка с предложените от ЕИБ заеми се споделя между ЕИБ и Комисията, за да се улесни извършването на надеждни оценки;

—Комисията следва да разясни на вътрешно ниво и да прилага последователно процедурата, с която се определя дали критичните забележки следва да водят до отрицателно становище по предложен от ЕИБ заем;

—Следва да бъдат издадени насоки относно държавната помощ за пристанищата;

—Следва да се гарантира последователност при третирането на специфични за конкретен потребител пристанищни суперструктури;

—Следва да се увеличи броят на разследванията по документи за отпусната държавна помощ за пристанищата и проследяването на по-ранни решения за държавна помощ, за да се гарантира, че първоначалните условия са запазени;

—Държавите членки следва систематично да уведомяват Комисията за всички случаи на публична финансова помощ за пристанища съгласно правилата на ЕС за държавната помощ;

—Комисията следва да поиска от държавите членки периодично да предоставят конкретна информация за вида и броя на конкретни митнически процедури в отделни основни пристанища, за да прецени дали пристанищата се третират еднакво;

—Следва да бъде подобрена конкурентоспособността на морския транспорт в сравнение с другите видове транспорт, като се опростят допълнително митническите формалности и процедурите за морския транспорт, по-конкретно чрез преминаване към „обслужване на едно гише“ на равнище ЕС.

Въведение

Основни характеристики на пристанищните услуги в Европа

Над 1200 търговски морски пристанища в ЕС

01

Пристанищата са много важни за икономиката на Европейския съюз (ЕС). Съществуват повече от 1200 търговски морски пристанища, разположени в 23 от 28-те държави членки на ЕС. Те са основните пресечни точки на световната търговска мрежа — през тях преминава около три четвърти от търговията с товари на ЕС с трети държави и над от една трета от товарния транспорт в рамките на ЕС. Течните товари възлизат на 37 % от всички товари, преминали през пристанищата на ЕС през 2014 г., следвани от сухите насипни товари (23 %) и контейнерите (21 %). В допълнение приблизително 400 млн. пътници годишно използват тези пристанища¹.

02

Оценките за 2013 г. показват, че приносът на европейския морски транспорт за БВП на ЕС възлиза на 147 млрд.евро (или около 1 %)². Освен това той е подкрепил създаването на заетост за около 2,2 млн. души. От тях приблизително 1,5 млн. души са пряко наети от пристанищата в ЕС³. Пристанищата играят важна роля и за свързването на островните и периферните райони с континента.

03

Секторът на пристанищата е много разнороден, тъй като пристанищата се различават значително по своя размер, вид, организация, както и по начина си на свързване със съответния хинтерланд. Ефективността и производителността на различните пристанища на ЕС варират значително, като през последните години тези различия дори са се увеличили⁴. Около 96 % от товарния и 93 % от пътническия трафик, който преминава през пристанищата на ЕС, използват 329-те основни морски пристанища, определени като изключително важни за функционирането на вътрешния пазар в насоките на ЕС относно трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T)⁵.

04

Дори между тези основни морски пристанища съществуват значителни разлики: през 2012 г. на трите най-големи пристанища на ЕС (Ротердам, Хамбург и Антверпен) се пада около една пета от движението на товари, отчасти заради тяхната близост до големи производствени и потребителски пазари в Северозападна Европа. За сравнение, комбинираната дейност на деветте най-големи средиземноморски пристанища в държавите членки на ЕС представлява по-малко от 15 % от общото движения на товари⁶.

Размерът на корабите нараства

05

Стремежът на световните играчи към намаляване на разходите, ръст на оперативната ефективност и подобряване на отпечатъка на морския транспорт върху околната среда през последните години води до постоянно увеличаване на размерите на корабите във всички сегменти (например танкери, контейнеровози) (вж. снимка 1).

Снимка 1

Промяна на размерите в товарното корабоплаване: пример с контейнеровозите

Източник: © 1998 – 2015 г., Dr. Jean-Paul Rodrigue, Факултет „Global Studies & Geography“, Hofstra University.

06

Един пример за действителния размер на тези плавателни съдове: кораб от клас „Triple E“ е дълъг 400 метра (равностойността на две футболни игрища, две пързалки за хокей на лед и две баскетболни игрища, взети заедно) и превозва 18 000 TEU (а по-новите модели до 22 000 TEU). Ако същият обем товари трябва да бъде превозен с товарни камиони, тези камиони ще заемат цяло платно от магистралата Амстердам – Париж, оформяйки „стена от товарни камиони“. (вж. снимка 2).

Снимка 2

Пример за товар, превозван от плавателен съд от клас „Triple E“

Източник: ЕСП.

07

По-големите плавателни съдове са свързани по-ниски транспортни разходи за превоз. Полученият ефект е лавинообразен: кораби, станали излишни заради новопостроените огромни плавателни съдове, се насочват към други търговски линии, за да заменят други плавателни съдове, които от своя страна заменят други, и така нататък, като в крайна сметка най-малките кораби излизат от експлоатация. И накрая, използването на по-големи кораби изисква нова инфраструктура и оказва въздействие върху конкуренцията между пристанищните органи и пристанищните оператори.

Услуги, предлагани от операторите на пристанища

08

Секторът на пристанищата обединява широк спектър от икономически дейности, като например промишлените сектори на нефтохимическите продукти, стоманата, автомобилизма, производството и разпределението на енергия.

09

Пристанищните услуги включват предоставянето на:

—обща транспортна инфраструктура (например морски канали за достъп, кейове) и помощни инфраструктурни съоръжения (например съоръжения за драгажни дейности, ледоразбивачи);

—морски технически услуги: пилотаж, теглене на буксир и акостиране (обикновено търговски услуги)⁷;

—оперативна инфраструктура и „суперструктури“ (например котвени стоянки и кранове), които обикновено се предоставят от операторите на терминали; и

—услуги за обработка на пътници и товари.

Основни инициативи в областта на политиката и законодателството, свързани с пристанищата

Пристанищни услуги и инвестиции в инфраструктура

10

През 2013 г. Комисията издаде съобщение, съдържащо и план за действие⁸, в което се посочват редица нови тенденции в морския транспорт, често налагащи значителни подобрения на съществуващата пристанищна инфраструктура. Те засягат:

—увеличаването на размера и сложността на морските плавателни съдове, което изисква по-големи върхови мощности при разтоварването на товарите или качването на по-голям брой пътници;

—замяната на петрола и рафинираните продукти с газ и алтернативни горива, като например втечнен природен газ (ВПГ), което налага изграждане на големи съоръжения за газификация и наземно електрозахранване⁹, и

—аспектите, свързани със сигурността на пристанищата, тъй като пристанищата могат да се използват също и като точки за достъп на наркотици, оръжия, контрабандни стоки и химични, биологични, радиологични и ядрени материали¹⁰.

11

Освен това Комисията представи законодателна инициатива¹¹, насочена към гарантиране на по-голяма достъпност на пазара на пристанищни услуги и за установяване на общи правила относно финансовата прозрачност и таксите, които да се прилагат от управителните органи или доставчиците на пристанищни услуги.

12

Предишните две предложения за регулиране на тези въпроси от 2004 г. и 2006 г. бяха отхвърлени от Европейския парламент или значително променени и впоследствие оттеглени от Комисията, през октомври 2015 г. обаче Съветът прие временна позиция и през март 2016 г. Парламентът също прие временна позиция относно предложението за регламент от 2013 г., като по този начин беше проправен път за постигане на споразумение в рамките на дискусиите между законодателните органи.

Инициативата „Син пояс“ и митническите процедури

13

Сравнен с другите видове транспорт, морският транспорт е поставен в неблагоприятно положение поради факта, че корабите, напускащи териториалните води на държава членка (12 морски мили от брега), се третират като напуснали митническата територия на ЕС, което означава, че стоките трябва да преминават през митнически формалности както при напускането, така и при пристигане в пристанищата на ЕС, което води до забавяне и по-високи разходи. Този проблем, създаващ изкривяване между различните видове транспорт, съществува от 1992 г. През 2013 г. Комисията публикува съобщение относно мерките за опростяване на административните и митническите формалности (инициатива „Син пояс“)¹², което води до промени на митническото законодателство. В ход е работа по създаване на национални централизирани пунктове за отчитане на данни (национални пунктове за „обслужване на едно гише“) за процедурите за докладване в областта на транспорта (в съответствие с изискванията на Директивата относно формалностите за даване на сведения¹³), чиято цел е да се опростят и хармонизират административните процедури в областта на морския транспорт чрез въвеждане на стандарти за електронно предаване на данни и чрез намаляване на формалностите за предоставяне на сведения. Паралелно с това електронни митнически системи се разработват през преходния период до 2020 г., за да се адаптират постепенно към новите модернизирани изисквания на Митническия кодекс на ЕС.

14

Що се отнася до митническия контрол, беше приет нов осъвременен Митнически кодекс на Съюза¹⁴, който замени Митническия код от 1992 г.¹⁵ В него се определя общата рамка за управление на работата на митническите органи на държавите членки.

Държавна помощ

15

Финансирането на инфраструктура, която няма да се експлоатира икономически, не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Подобно финансиране следователно не може да бъде проверявано от Комисията. Държавната помощ не включва например финансирането на инфраструктура, която се използва за дейности, обичайно извършвани от държавата в изпълнение на нейните публични правомощия (например морски фарове и други съоръжения за нуждите на общата навигация, в т.ч. по вътрешните водни пътища, защита от наводнения и управление на ниско водно равнище в интерес на обществото, полицейски и митнически служби). Освен това финансирането на инфраструктура, която не се използва за предоставяне на стоки и услуги при пазарни условия (например пътища за свободно публично ползване), не се счита за държавна помощ. Финансирането обаче на инфраструктура, която ще бъде използвана с търговски цели, като например пристанищна инфраструктура, попада в обхвата на правилата за държавната помощ. Публичното финансиране за пристанищна инфраструктура и/или финансовата помощ, предоставена на пристанищни органи, може да наруши конкуренцията между пристанищата, тъй като може да им позволи да предлагат по-ниски цени на дружествата за морски транспорт с цел привличане на трафик. Същото може да се каже и за непряката помощ за тези икономически оператори (т.е. операторите на терминали) и потребителите, ако те не плащат пазарна цена за пристанищната инфраструктура. Всяка държавна помощ трябва да бъде докладвана на Комисията, за да може да се направи оценка на нейната съвместимост с вътрешния пазар.

16

Новият Общ регламент за групово освобождаване (ОРГО)¹⁶, който влезе в сила през юли 2014 г., определя случаите, в които може да се отпуска държавна помощ на предприятия без предварително уведомяване на Комисията. Понастоящем Комисията разглежда възможността в регламента за общото групово освобождаване да се предвиди определение на непроблемни инвестиции в пристанища (т.е. категориите пристанищни инвестиции, за които не се изисква уведомяване).

Финансиране за пристанищна инфраструктура

Основни тенденции в морския транспорт към настоящия момент

17

По-голямата част от пристанищните органи в Европа са публична собственост. Пристанищните администрации притежават основната инфраструктура и я отдават под наем на операторите на пристанища, обикновено под формата на концесия, като запазват всички регулаторни функции („концесионен модел“). Пристанищните дейности се управляват от частни дружества, които осигуряват и поддържат свои собствени суперструктури, включително сгради и оборудване за обработка на товари на терминалите. В Обединеното кралство някои от най-големите пристанища (като Филикстоу, Манчестър, Ливърпул, Имингам и Саутхемптън) са изцяло приватизирани.

18

Пристанищните органи по принцип разполагат с ограничена автономия при формирането на пристанищните такси (които обикновено се определят от правителствата), но на тях все пак се пада съществен дял от инвестиционните отговорности¹⁷.

19

Поне що се отнася до големите европейски пристанища, един от ключовите фактори, създаващ необходимост от допълнителен капацитет и нова пристанищна инфраструктура и суперструктури, е увеличаването на размера на плавателните съдове. В допълнение към специфичните инвестиционни потребности, свързани с адаптирането на пристанищата, мегакорабите изправят пристанищата и пред други предизвикателства: техните значително по-големи по обем товари предизвикват върхова натовареност в пристанищната дейност и създават риск от претоварване в района на пристанището и транспортните връзки с икономическия хинтерланд Смекчаването на тези ефекти може да е скъпо. Освен това поради върховите натоварвания пристанищата ще имат нужда от повече пространство. Мегакорабите са рентабилни само ако се обработват много бързо в пристанищата, а това ще засили тенденцията в посока автоматизация. И накрая, мегакорабите повишават риска от неустойчиви инвестиции в пристанищна инфраструктура, тъй като значителен брой контейнери и големи обеми товари може да бъдат пренасочвани от едно пристанище към друго, което увеличава натиска върху пристанищата да предлагат атрактивни такси за акостиране.

Финансиране от ЕС чрез ЕФРР/КФ, TEN-T и МСЕ

20

Инвестициите в пристанищна инфраструктура се съфинансират от бюджета на ЕС чрез Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Кохезионния фонд (КФ) при споделено управление, но също така и чрез програмата за Трансевропейски транспортни мрежи (TEN-T) и Механизма за свързване на Европа (МСЕ) при пряко управление.

21

Като цяло между 2000 и 2013 г. за инвестиции в пристанища са осигурени около 6,8 млрд. евро от бюджета на ЕС: 3 млрд.евро за програмния период 2000—2006 г. и 3,8 млрд.евро за периода 2007—2013 г. И през двата периода по-голямата част от средствата от ЕС (около 91 %) идват от ЕФРР/КФ чрез оперативните програми (вж. преглед по държави членки в приложение I).

22

Липсва обаче пълна информация за общия размер на публичните и частните инвестиции в пристанищна инфраструктура в държавите членки, които не са съфинансирани от ЕС.

23

За програмния период 2014—2020 г. размерът на финансирането от ЕС ще остане значителен: Механизмът за свързване на Европа (МСЕ) разполага с 24 млрд.евро за съфинансиране на инвестиции в транспорта (за всички видове транспорт) както при пряко управление, така и при използването на финансови инструменти (делегирани на ЕИБ). Проектите за морски транспорт, включително инвестициите в пристанищна инфраструктура и морски магистрали (ММ), са допустими за това финансиране. До 900 млн. евро са заделени за проекти за морски магистрали, докато проектите за широкообхватната мрежа и проектите за товарни транспортни услуги ще имат на свое разположение бюджети на стойност съответно до 1 млрд. евро и 200 млн. евро. При първата покана за представяне на предложения (2014 г.) в рамките на МСЕ са подадени заявления за съфинансиране за пристанища на стойност 7,1 млрд.евро, като одобрените проекти са на обща стойност 907 млн. евро, преди всичко за проекти за 104-те основни пристанища (вж. точка 41) и за морски магистрали. В допълнение, средства от ЕС в размер на около 2 млрд.евро са заделени за морски пристанища по линия на ЕФРР/КФ: 1,5 млрд.евро за големи (TEN-T) пристанища и 0,5 млрд.евро за по-малки пристанища (вж. фигура 1).

Фигура 1

Средства от ЕС за пристанищна инфраструктура за програмните периоди 2000—2006 г., 2007—2013 г. и 2014—2020 г. (в млн. евро)

Бележка: Сумата за пряко управляваните проекти за периода 2014—2020 г. представлява оценка, направена въз основа на данните, които са събрани от първата покана за представяне на предложения за финансиране по линия на МСЕ.

Източник: Европейска сметна палата въз основа на данни, предоставени от ГД „Регионална и селищна политика“ и INEA.

Финансова подкрепа от ЕИБ

24

В съответствие с Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), задачата на Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) е „да допринася чрез капиталовите пазари и своите собствени ресурси за балансираното и стабилно развитие на вътрешния пазар в интерес на Съюза“¹⁸. При изпълнението на своята задача Банката „подпомага финансирането на инвестиционните програми във връзка с използването на структурните фондове и на другите финансови инструменти на Съюза“. Освен това, в съответствие с Устава на ЕИБ, тя следи за възможно най-рационалното използване на нейните средства в интерес на Съюза. Тя може да предоставя кредити или гаранции само „… когато изпълнението на инвестицията допринася за увеличаването на икономическата производителност като цяло и благоприятства за реализирането на вътрешния пазар“¹⁹. В допълнение към финансирането от бюджета на ЕС, ЕИБ финансира инвестиции в пристанищна инфраструктура и суперструктури в ЕС и съседните държави в Средиземноморието (Мароко и Египет) под формата на кредити на стойност около 10,1 млрд.евро в периода между 2000 и 2013 г.

Предишен специален доклад на Европейската сметна палата относно пристанищата

25

През 2012 г. в предишния си специален доклад Европейската сметна палата констатира проблеми, свързани с планирането и разпределението на средствата на равнище ЕС и на национално равнище, отпуснати по линия на ЕФРР/КФ за пристанищна инфраструктура, като през 2010 година провери извадка от 27 произволно избрани проекта, свързани с пристанища. По-конкретно, в нашия доклад беше установено, че много от проектите не са били завършени, някои не са действащи, а други имат нужда от съществени допълнителни инвестиции, преди да могат да бъдат използвани ефективно²⁰.

1Статистически данни на Евростат за морския транспорт и стопанската дейност.

2Oxford Economics, „The economic value of the EU shipping industry – update: a report for the European Community Ship Owners Association (ECSA)“ [„Икономическата стойност на европейския морски транспорт – актуални данни: доклад на Асоциацията на собствениците на кораби от Европейската общност (ECSA)“], февруари 2015 г.

3„Европейските морски пристанища до 2030 г.: Предстоящи предизвикателства“, Информационна бележка/13/448 на Европейската комисия от 23 май 2013 г.

4SWD(2013) 181 окончателен от 23 май 2013 г. „Оценка на въздействието, придружаваща Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на рамка за достъп до пазара на пристанищни услуги и финансова прозрачност на пристанищата“.

5Регламент (ЕС) № 1315/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 година относно насоките на Съюза за развитието на трансевропейската транспортна мрежа и за отмяна на Решение № 661/2010/ЕС текст от значение за ЕИП (ОВ L 348, 20.12.2013 г., стр. 1).

6Служба на ЕП за парламентарни изследвания (EPRS), Брифинг относно текущия законодателен процес – Либерализация на пристанищните услуги в ЕС, 7 декември 2015 г., стр. 3.

7„Пилотаж“ е въвеждане на кораб в пристанището и извеждането му от него (при задължително спазване на международните изисквания за безопасност); „теглене на буксир“ е оказване на помощ на плавателен съд при маневриране за въвеждане в дадено пристанище и извеждане от него с помощта на буксир, а „акостиране“ се отнася до операциите за свързване на кораба с кея.

8COM(2013) 295 окончателен от 23 май 2013 г. — „Пристанищата: двигател на растежа“.

9Директива 2014/94/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2014 година за разгръщането на инфраструктура за алтернативни горива (ОВ L 307, 28.10.2014 г., стр. 1) изисква до края на 2025 г. всички морски пристанища от основната TEN-T мрежа да бъдат оборудвани с пунктове за зареждане и наземно електроснабдяване.

10Директива 2005/65/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2005 година за повишаване на сигурността на пристанищата (ОВ L 310, 25.11.2005 г., стр. 28) и Регламент (ЕО) № 725/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно подобряване на сигурността на корабите и на пристанищните съоръжения (ОВ L 129, 29.4.2004 г., стр. 6) налагат Комисията да извършва проверки съвместно с компетентните национални органи, за да се гарантира прилагането на съответните мерки за сигурност в пристанищата на ЕС.

11COM(2013) 296 окончателен от 23 май 2013 г. – „Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на рамка за достъп до пазара на пристанищни услуги и финансова прозрачност на пристанищата“.

12COM(2013) 510 окончателен от 8 юли 2013 година –“Синият пояс — единно транспортно пространство за морския транспорт“.

13Директива 2010/65/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 20 октомври 2010 година относно формалностите за даване на сведения за кораби, пристигащи във и/или напускащи пристанищата на държавите членки и за отмяна на Директива 2002/6/ЕО (ОВ L 283, 29.10.2010 г., стр. 1).

14Регламент (ЕС) № 952/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 9 октомври 2013 година за създаване на Митнически кодекс на Съюза (ОВ L 269 10.10.2013 г., стр. 1). Основните разпоредби ще влязат в сила от 1 май 2016 г.

15Регламент (ЕИО) № 2913/92 на Съвета от 18 октомври 1992 година относно създаване на Митнически кодекс на Общността (ОВ L 302, 19.10.1992 г., стр. 1).

16Регламент (ЕС) № 651/2014 на Комисията на Комисията от 17 юни 2014 година за обявяване на някои категории помощи за съвместими с вътрешния пазар в приложение на членове 107 и 108 от Договора (ОВ L 187, 26.6.2014 г. стр. 1).

17Източник: ESPO, „European Port Governance, Report of an enquiry into the current governance of European seaports“ („Управление на пристанищата в Европа – Доклад за проучване на управлението на морските пристанища в Европа към момента“) 2010 г., стр. 7 – 11.

18Член 309 от ДФЕС.

19Член 18 от Устава на ЕБО.

20Специален доклад № 4/2012 „Ефективна инвестиция ли е използването на структурните фондове и Кохезионния фонд за съфинансиране на транспорта“ (http://eca.europa.eu).

Обхват и подход на одита

26

При настоящия одит Сметната палата направи оценка на стратегиите за морския товарен транспорт, изготвени от Комисията и държавите членки, както и на икономическата ефективност на финансираните от ЕС инвестиции в пристанищни услуги. По-специално нашият одит провери дали:

—Държавите членки и Комисията са изготвили последователни стратегии за развитие на пристанищните услуги за морски товарен превоз, дали са извършили надеждно планиране на капацитета и дали са установили потребностите от европейско и национално публично финансиране за пристанищна инфраструктура;

—Финансираните със средства от ЕС проекти за пристанищна инфраструктура (избрани между 2000 и 2013 г.) са завършени в рамките на предвидените бюджети и срокове и дали са използвани ефективно за подобряване на пристанищните услуги за морски товарен превоз и превоз на стоки към хинтерланда, и

—Комисията е предприела необходимите действия по отношение на държавната помощ и митническите процедури, за да могат пристанищата да се конкурират при равни условия.

27

Одитът включи преглед на документи (включително европейски и национални стратегии за морски транспорт, планове за развитие на пристанищата, както и генерални планове за пристанищата), интервюта в Комисията и с представители на регионалните и пристанищните органи в държавите членки, както и проверки на място на пристанища и пристанищни проекти. Бяха проведени също и интервюта и проучване с представители на федерациите на пристанищните органи, пристанищните оператори, собственици на кораби и логистични компании (ключови заинтересовани страни)²¹. В допълнение, външни експерти от ОИСР и Свободния университет на Брюксел (VUB) ни предоставиха анализ на пристанищните мощности и прогнози за обема на товарите.

28

Одитната дейност беше извършена в периода между февруари 2015 г. и април 2016 г. в Комисията (с участието на ГД „Мобилност и транспорт“, ГД „Регионална и селищна политика“, ГД „Конкуренция“, ГД „Икономически и финансови въпроси“, ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ и ГД „Бюджет“) и в пет държави членки: Испания, Италия, Германия, Полша и Швеция. Тези държави са получили 60 % от всички средства от ЕС, отпуснати за инвестиции в пристанищна инфраструктура в периода между 2000 и 2013 г., и, по данни на Евростат, през техните пристанища са преминали около 40 % от (стойността на) стоките, превозвани през всички пристанища на ЕС през 2013 г.

29

В петте обхванати от настоящия доклад държави членки нашият одит включи:

—Одитни посещения в 19 морски пристанища с цел проверка на резултатите от финансираните със средства от ЕС инвестиции в пристанищна инфраструктура²². Пристанищата бяха избрани въз основа на своето местоположение (т.е. близостта им до пристанища, предлагащи подобни услуги), общия размер на финансирането от ЕС, което са получили, както и въз основа на това до каква степен инфраструктурата там е изградена за конкретен частен оператор. В извадката включихме също и пристанища, за които в предишния ни доклад от 2012 г. е установено, че разполагат с инфраструктура с липсващи или слаби връзки със съответния им хинтерланд;

—Проучвания на конкретни казуси със съседни пристанища по Северозападното крайбрежие на Италия (Генуа, Ла Специя, Ливорно и Савона) и на Адриатическо море в Италия, Словения и Хърватия (Асоциация на пристанищата в северната част на Адриатическо море (NAPA): Венеция, Триест, Копер и Риека) с цел оценка на потенциала за сътрудничество между пристанищата и произтичащите от това предимства, както и проучване на казуса на Килския канал, Германия.

30

Нашата проверка обхваща инвестиции в пристанищна инфраструктура, които са получили финансиране от ЕС в размер на 1,4 млрд.евро между 2000 и 2013 г. (около 20 % от общото съфинансиране от ЕС). От тези средства 1,076 млрд.евро са отпуснати за 37 новоразгледани проекта, а 329 млн. евро — за петте повторни оценки на резултатите на проектите, разгледани през 2010 г. Повечето от проверените проекти са насочени към увеличаване на капацитета: 24 от 42-та проверени проекта, представляващи 55 % от финансирането от ЕС (774 млн. евро) в нашата извадка, включват изграждане или разширяване на кейове и вълноломи. Втората категория проекти са насочени към подобряване на пристанищните връзки (шосейни и железопътни: 17 проекта, представляващи около 600 млн. евро средства от ЕС), докато оставащата част от проверените разходи е използвана за придобиване на суперструктури (например кранове). Снимка 3 представя преглед на посетените по време на настоящия одит пристанища.

Снимка 3

Посетени в рамките на настоящия одит пристанища и държави членки на ЕС

Източник: Европейска сметна палата.

21Федерациите, с които се консултирахме, са Европейската организация на морските пристанища (ESPO), Асоциацията на корабособствениците от Европейската общност (ECSA), Европейската федерация на частните оператори на пристанищни терминали (FEPORT) и Европейската асоциация за спедиция, транспорт, логистика и митнически услуги (CLECAT).

22Четири пристанища в Испания (Алхесирас, Картахена, Санта Круз де Тенерифе и Виго), по три пристанища в Полша (Гданск, Гдиня и Шчечин – Швиноуйшче) и Германия (Браке, Куксхафен и Вилхелмсхафен) и по две пристанища в Италия (Салерно и Таранто) и Швеция (Карлскрона и Норкьопинг). Пристанищата в Аринага, Кампаменто, Ферол и Лангостейра (Испания), и Аугуста (Италия) бяха подложени на повторна оценка (те са били одитирани през 2010 г.).

Констатации и оценки

Европейски и национални стратегии за пристанищата: липсата на навременно и координирано въвеждане на добре планиран допълнителен пристанищен капацитет е основна слабост

31

Инвестициите в пристанищна инфраструктура и суперструктури са много скъпи и изискват дългосрочно планиране, за да се гарантира тяхната рентабилност. Ето защо държавите членки следва да въведат надеждна и последователна дългосрочна стратегия за развитие на своите пристанища. От 2013 г. насам регламентът за TEN-Т предвижда планиране на инфраструктурата на ниво ЕС, като въвежда основна и широкообхватна мрежа, както и технически стандарти и крайни срокове за изпълнение. За да могат инвестициите в пристанища да бъдат подкрепени със средства от ЕС в периода 2014—2020 г., съществува дори правно задължение тези инвестиции да са част от по-широк и по-общ стратегически план за развитие на пристанищата (правила относно „предварителните условия“²³). Този план би подобрил потенциала за повишаване на ефективността на бъдещите инвестиции в пристанищна инфраструктура, тъй като подобна стратегия следва да включва установяване на вече съществуващия пристанищен капацитет и на потребностите от допълнителен капацитет, оценка на настоящото и на вероятното бъдещо пазарно търсене и проучване на възможностите пристанищата да си сътрудничат, да взаимодействат помежду си и да се специализират.

32

Сметната палата оцени дали петте държави членки, обхванати в настоящия одит, са изготвили такива стратегии за развитието на пристанищата и планирането на инфраструктурата.

И петте посетени държави членки са разработили национални стратегии за развитие на пристанищата, съществува обаче проблем с надеждността на плановете за изпълнение и координацията

33

Нашата проверка установи, че към края на 2015 г. и петте държави членки, които посетихме, разполагат с дългосрочни стратегии за пристанищата. Испания е започнала изготвянето на проектните документи в подкрепа на стратегията си още през 1998 г. и 2000 г. и ги е завършила съответно през 2005 г. и 2013 г. Полша има план от 2007 г. насам, Германия — от 2009 г., Швеция — от 2010 г., а Италия едва от 2015 г. В Германия стратегията е преразгледана през 2016 г., докато стратегията на Швеция се актуализира редовно (вж. таблица 1).

Таблица 1

Стратегии за пристанищата, приети от посетените в рамките на настоящия одит държави членки

Държава членка
Заглавие на стратегията за пристанищата
Година на приемане

Германия
Gemeinsame Plattform des Bundes und der Küstenländer zur Deutschen Seehafenpolitik
Nationales Hafenkonzept für die See – und Binnenhäfen
Nationales Hafenkonzept für die See – und Binnenhäfen 2015
1999 г.
2009 г.

2016 г.

Испания
Marco Estratégico del Sistema Portuario de Titularidad Estatal (MESPTE);
Plan de Infraestructuras 2000—2007 (PIT);
Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda (2012—2024)’(PITVI)
Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda (2012—2024)’(PITVI)
1998 г.

2000 г.
2005 г.
2013 г.

Италия
Piano Strategico Nazionale della Portualità e della logistica
2015 г.

Полша
Strategia rozwoju portów morskich do 2015 roku
2007 г.

Швеция
Nationell plan för transportsystemet för perioden 2010–2021
2010 г., актуализация на всеки четири години.

34

Нашият анализ на тези национални стратегии показва, че наличието на стратегия само по себе си не означава непременно успешно извършване на значителни инвестиции. Информация относно националните стратегии е представена в каре 1.

Отчитаните от пристанищните органи данни са непълни и често ненадеждни

35

По отношение на обхванатите от настоящия доклад пристанища в извадката Сметната палата провери надеждността на данните относно капацитета за трансбордиране на контейнери, отчетени от пристанищните органи (т.е. какъв е трафикът на контейнери в TEU, който може да се обработва годишно). Нашият анализ установи, че пристанищните органи в седем от 16-те пристанища, разгледани в настоящия доклад, които извършват дейности по трансбордиране на контейнери, не отчитат обобщени данни за капацитета²⁴. Що се отнася до седем от останалите девет пристанища, които събират данни за капацитета за контейнери, действителният капацитет, с който те разполагат, е по-висок от отчетения от пристанищните органи²⁵. За две от пристанищата отчетените данни са по-високи от тези, които показаха нашите изчисления²⁶. Това е пример, че дори когато пристанищните органи отчитат данни за капацитета, съмненията за точността на тези данни остават. Това повдига въпроси за основата, на която се вземат решения за големи инвестиции в пристанищна инфраструктура.

Каре 1

Дългосрочни стратегии на държавите членки: преглед

οГермания разполага с дългосрочна национална стратегия за пристанищата, но решенията за основните инвестиции в пристанищна инфраструктура се вземат от федералните провинции. Липсва ефективна координация между регионалните и федералните органи. Федералните провинции не носят отговорност за планирането на капацитета на пристанищата, което се извършва на местно и регионално ниво. Прякото участие на федералните провинции в пристанищното планиране на местно равнище не е нито достатъчно, нито своевременно. В същото време обаче федералните провинции отговарят за връзките с хинтерланда и драгажните дейности, свързани с каналите за достъп.

οИспания разполага с цялостна стратегия и централизиран орган, свързан с националното министерство на благоустройството и транспорта, който на текуща основа оценява и контролира необходимостта от инвестиции в пристанища в цялата страна. Въпреки слабостите, отбелязани в някои от документите (например не е направен анализ на хинтерланда и не е направено проучване на взаимодействието между съседни пристанища във връзка със свободната конкуренция), като цяло е налице достатъчна техническа подкрепа за стартирането на проектите;

οИталия също е приела национална стратегия, която съдържа множество елементи и може да послужи като основа за добри пристанищни инвестиции, но тази стратегия е приета през 2015 г. и все още не е допълнена от план за изпълнение. Първото действие, предприето за изпълнение на стратегията, е било насочено към въвеждане на нова система за управление на пристанищата, което е довело до решението да се слеят различни съществуващи пристанища, а оттам и до намаляване на броя на пристанищните органи и увеличаване на потенциала за координация и икономия на разходи;

οПолша е приела национална стратегия, която съдържа множество елементи и може да послужи като основа за добри пристанищни инвестиции, но към тази стратегия също няма приложен план за изпълнение и тя не е наблюдавана правилно. В резултат на това избраните проекти невинаги са били най-приоритетни и достатъчно добре разработени. Освен това понякога неморски проекти (например типични градски пътища, кейове с туристически атракции) са финансирани с разпределените за морски транспорт средства;

οВъпреки че изграждането на достатъчен капацитет на пристанищата е ключова цел на правителството на Швеция, общините са тези, които вземат решенията за инвестиции в инфраструктурата на 52-те главни пристанища в страната. Националното правителство е отговорно само за фарватерите (достъпа до пристанищата) и сухопътните връзки с пристанищата. Този механизъм е отразен в стратегията и националното министерство разполага само с ограничена информация относно инвестициите в пристанищна инфраструктура.

36

По отношение на данните относно създадените работни места положението е сходно. Нашата проверка показа, че пристанищните власти обикновено не могат да предоставят данни за заетостта, в т.ч. за работните места, създадени от притежателите на концесиите и външните доставчици на услуги. Ето защо информацията и данните за работните места, създадени в отделните пристанища, с които Комисията разполага, също са много ограничени.

37

През 2013 г. Комисията е стартирала изследователски проект („Portopia“), в рамките на който данните от пристанищата се събират на доброволна основа. Само няколко държави членки и пристанищни органи обаче са предоставили такива данни и при анализа на въздействието върху създаването на работни места бяха отбелязани различия в методологията.

С течение на времето ЕС е разработил стратегия за пристанищата, но все още липсва надеждна информация относно планирането на капацитета

През 2013 г. Комисията приема своята дългосрочна стратегия за пристанищата

38

Вече повече от две десетилетия, особено след първата Бяла книга на Комисията за транспорта от 1992 г.²⁷, ЕС разполага с политика за подкрепа на развитието на пристанищата и техните инфраструктури като начин за подобряване на мобилността. Оттогава насам инвестициите в пристанищна инфраструктура, мултимодални терминали и оперативна съвместимост се считат за ключови за повишаване на устойчивата мобилност в Европа.

39

През 1997 г. Комисията публикува Зелена книга относно пристанищата и морската инфраструктура²⁸. През 2007 г. тя приема съобщение, в което се подчертава необходимостта от подобряване на връзките на главните пристанища с прилежащия им икономически хинтерланд и от постигане на по-балансирано съчетание между видовете транспорт в рамките на ЕС²⁹.

40

През 2013 г. Комисията публикува ново съобщение, в което доразвива стратегията си за развитие на пристанищата в ЕС³⁰. В този документ за първи път се установява връзката между предложените инфраструктурни инвестиции и финансирането от ЕС по линия на МСЕ за програмния период 2014—2020 г. Това е съществено подобрение в сравнение с предишното съобщение от 2007 г.

41

В допълнение Комисията определя 329 ключови пристанища на ЕС, от които 104 се считат за „основни“ въз основа на набор от предварително определени критерии³¹. Целта на Комисията е до 2030 г. основните пристанища да бъдат свързани със съответния им хинтерланд, като крайният срок за останалите 225 пристанища от широкообхватната мрежа е 2050 г.³² Това на практика дава приоритетен статус на основните пристанища по отношение на достъпа до финансиране от ЕС за тези връзки.

42

По време на одита някои заинтересовани организации посочиха, че в стратегията на Комисията твърде много пристанища са определени като основни. Първоначалното предложение на Комисията е за 94 основни пристанища, но в хода на законодателната процедура са направени допълнителни предложения³³. Дори в първоначалното предложение на Комисията обаче броят на основните пристанища е значително по-висок от 50-те основни пристанища, считани за необходими за поддържане на подходящо равнище на достъпност за ЕС като цяло³⁴.

Слабости, свързани с планирането на капацитета от страна на Комисията

Комисията и ОИРС очакват ръст на пристанищния трафик

43

Въпреки че световната икономическа криза оказа временно отрицателно въздействие върху общите превозвани обеми между 2007 и 2009 г., през последните 15 години пристанищният трафик се увеличава (вж. фигура 2). Очаква се тази тенденция да продължи: през 2013 г. Комисията прогнозира 50 % ръст на пристанищния трафик в пристанищата на ЕС до 2030 г. ОИСР също очаква увеличение на пристанищния трафик, но до малко по-ниски равнища. Прогнозният ръст е различен в зависимост от вида на товарите и вида на корабите. Относително по-слаб ръст се предвижда за сектора на превоза на контейнери. Очакваният ръст в този сектор за пристанищата в ЕС е 38 % за периода до 2030 г., докато ръстът в други сегменти на пазара се очаква да е по-висок: 46 % за течните товари, 50 % за сухите насипни товари и 58 % за Ро-Ро товарите. Освен това очакваният ръст не е равномерно разпределен по света: най-големият ръст ще е в Южна Азия, а най-слабият в Европа³⁵.

Фигура 2

Преглед на обемите (в милиони тонове брутно тегло), превозвани по море (2000—2014 г.)

Източник: Евростат, „Maritime ports freight and passenger statistics“ („Статистически данни за морския товарен и пътнически превоз“), януари 2016 г.

Комисията не наблюдава капацитета на основните пристанища

44

Нашата проверка показа, че Комисията не получава подробна и актуална информация от държавите членки относно капацитета, с който те разполагат, капацитета, който действително използват, или бъдещите им потребности от капацитет. В резултат на това липсва мониторинг на ниво ЕС на капацитета на 104-те основни пристанища и общо за 329-те ключови пристанища в ЕС. Поради липсата на такава информация към днешна дата Комисията не е в състояние да представи план за развитието на пристанищата в целия ЕС. Тъй като никой (нито на равнище ЕС, нито на равнище държави членки) не разполага със стратегически общ поглед върху това кои пристанища се нуждаят от финансиране и за какво, много съседни пристанища инвестират едновременно в подобна инфраструктура и суперструктури за трансбордиране на контейнери.

Съществува риск прогнозата на Комисията за необходимия пристанищен капацитет да е преувеличена

45

Въз основа на актуализирани прогнози за трафика³⁶ и на сравнение с други прогнозни проучвания и доклади³⁷, през 2013 г. Комисията преценява, че средният коефициент на използване на капацитета на всички пристанища в ЕС е около 90 % и че в следващите години съществува риск от претоварване³⁸.

46

За разлика от това ОИСР, която предостави на Сметната палата оценка на бъдещите потребности от пристанищен капацитет, прогнозира, че:

—Коефициентът на използване на капацитета по отношение на контейнерите в пристанищата в ЕС като цяло е далеч под световното равнище от 67 %;

—Съществуват значителни различия между отделните региони на Европа по отношение на използването на пристанищния капацитет: 50 % в скандинавските и балтийските пристанища; 56 % в Северозападна Европа, 61 % в Източното Средиземноморие и Черно море; 62 % в западната част на Средиземно море, и

—Очаква се прогнозираното използване на капацитета да отбележи спад в няколко региона. Например от 50 % на 30 % в скандинавските и балтийските пристанища и от 61 % на 50 % в Източното Средиземноморие и Черно море.

47

Следователно съществува риск Комисията да е надценила нуждата от допълнителен пристанищен капацитет. Това е в сила особено за посочените по-горе региони.

48

В този контекст забелязахме също така и несъответствие между определеното в стратегията финансиране от ЕС и търговските потоци: повечето стоки от държави извън ЕС влизат в ЕС през морските пристанища в зоната Хамбург—Хавър. Въпреки това над 90 % от финансирането от ЕС за пристанища в периода 2000—2013 г. е предоставено по линия на ЕФРР/КФ, като по-голямата част от средствата са разпределени за пристанищата в Средиземно море и Полша (вж. разпределението на средствата по държави членки в приложение I). Органите на държавите членки и регионалните органи решават кои проекти да бъдат финансирани по линия на ЕФРР/КФ, с изключение на големите проекти, които следва да бъдат одобрени от Комисията.

49

Един важен воден път — Килският канал, е определен като част от основната мрежа в Регламента за МСЕ. Той обаче не е включен в коридорите на основната мрежа и не е избран за финансиране (вж. каре 2).

Каре 2

Килски канал

Килският канал е най-интензивно използваният изкуствен канал в света, през който годишно преминават 32 000 товарни кораба. Това е стратегически воден път, поддържащ конкурентоспособността на балтийските държави, от които Дания, Швеция, Финландия, Естония, Латвия, Литва и Полша са членки на ЕС. Той свързва пристанищата на Брунсбютел и Кил в северната част на Германия (вж. снимка 4).

Съществува спешна необходимост от подобряване на съществуващата инфраструктура, както на източния вход на канала, където някои шлюзове са в лошо състояние, така и на западния вход. Допълнителните разходи при преминаването около Ютланд вместо през Килския канал възлизат на около 70 000 евро. Освен това трябва да се отчете и икономията на време: плаването около Ютланд отнема 10 до 14 часа. Съгласно оценка на бранша, до 2,2 млрд.могат да бъдат спестени всяка година, ако тази инфраструктура стане безопасна и надеждна. През 2015 г. заявление за отпускане на съфинансиране от ЕС в размер на 161 млн. евро по линия на МСЕ за изграждане на пета шлюзова камера в Брунсбютел не е избрано. Въпреки че този канал е част от основната мрежа на TEN-T, той не фигурира сред приоритетите за финансиране по линия на МСЕ за 2015 г.

Снимка 4

Килски канал

Бележка: В червено са оградени пристанищата, които бяха посетени от нашите одитори.

Източник: Европейска сметна палата.

Финансирани от ЕС пристанищни инфраструктури: неизползвани или недостатъчно използвани инфраструктури, закъснения и преразходи и неустойчиви инвестиции заради финансиране на подобни инфраструктури в съседни пристанища

50

Предвид слабостите при планирането на капацитета на пристанищната инфраструктура на национално и европейско равнище, съществува значителен риск финансирането от ЕС да бъде насочено към неустойчиви инвестиции, тъй като изграденият допълнителен капацитет в действителност не е необходим. За целите на настоящия одит посетихме 19 пристанища в пет държави членки, за да проверим общо 42 финансирани от ЕС проекта,

—37 от които са новоразгледани проекти, а

—пет са обект на последваща проверка, след като са били проверени за първи път през 2010 г. (вж. Специален доклад № 4/2012).

51

По-специално Сметната палата анализира дали:

—създаденият благодарение на инвестициите допълнителен пристанищен капацитет се използва изцяло;

—проектите са завършени в рамките на предвидения срок и бюджет;

—финансирането от ЕС за подобни инвестиции е било насочено към съседни пристанища, и

—координацията между Комисията и ЕИБ е функционирала правилно.

Инвестиции със средства от ЕС, водещи до много неизползвани или недостатъчно използвани инфраструктури

52

Инвестициите в пристанищна инфраструктура имат нужда от време, за да покажат резултати, а пристанищните проекти по своята същност са проекти за изграждане на капацитет за дългосрочно бъдеще (което означава, че в повечето случаи възвращаемостта на инвестициите е ниска и бавна). Навременността на инвестициите често е от решаващо значение за тяхната ефективност, особено в една толкова конкурентна среда като морския транспорт.

53

Извършеният от Сметната палата анализ на 37-те новоразгледани проекта показва, че 30 проекта, в които са инвестирани 553 млн. евро от ЕС, са били завършени до средата на 2015 г. От тези 30 проекта:

—18 проекта, представляващи финансиране от ЕС на стойност 359 млн. евро, и

—12 проекта, представляващи финансиране от ЕС на стойност 194 млн. евро, или не се използват (празни са), или са крайно недостатъчно използвани – което означава, че към момента едно на всеки три евро е похарчено неефективно³⁹. Около половината от тези средства (97 млн. евро средства от ЕС за 9 проекта⁴⁰) са инвестирани в инфраструктури, които не са използвани или са крайно недостатъчно използвани повече от три години след приключването на строителните работи⁴¹. Това е знак за недостатъци в предварителната оценка на потребностите и показва висок риск от загуба на инвестираните суми. Тази констатация се отнася също и до петте пристанища, подложени на повторна оценка, които са в експлоатация от почти десет години (вж. точка 63).

54

Останалите седем проекта в нашата извадка (524 млн. евро средства от ЕС, главно в Италия) все още не бяха завършени към момента на извършване на одита. Следователно тези седем проекта не са включени в анализа на действителното използване.

55

Подробна информация за одитираните пристанища и проекти може да бъде намерена в приложение II. В Каре 3 по-долу са представени два примера за добре използвани инфраструктури и два примера за празни или недостатъчно използвани проекти за пристанищна инфраструктура, финансирани от ЕС. Други примери за неизползвани и недостатъчно използвани инфраструктури са посочени в каре 4, каре 6 и каре 8).

Каре 3

Примери за добре използвана пристанищна инфраструктура:

1. Пристанище Норкьопинг: разширяване и увеличаване на дълбочината на фарватера и укрепване на съществуващите котвени стоянки

Този проект допринася за безопасното корабоплаване в съответствие с международните стандарти. Съществуващите ограничения за тъмнина, видимост и вятър са намалени и това позволява на кораби с много по-голям размер да имат 24-часов достъп до пристанището, 7 дни в седмицата. Също така е подобрена възможността за разминаване на плавателни съдове във фарватера, с което е постигната по-висока сигурност и икономия на време, както и положително въздействие върху околната среда от гледна точка на повишения коефициент на запълване на по-големи плавателни съдове. Съфинансирането от ЕС за този проект е на стойност 3,5 млн. евро, като общите разходи са в размер на 35,3 млн. евро.

2. Шосейна връзка до пристанище Шчечин

Изграждането на пътен участък с дължина 2,63 км е завършило през 2009 г. и пътната инфраструктура се използва. Основният резултат от проекта е подобряване на шосейния достъп до пристанище Шчечин (вж. снимка 5), с което се избягва старият път с множество светофари. Въпреки наличието на сериозни проблеми с връзката в последната отсечка, шосейният достъп до хинтерланда е видимо подобрен, което води до намаляване на натоварването по пътя към и от пристанището и до подобряване на безопасността на жителите. Съфинансирането от ЕС за този проект е на стойност 23 млн. евро, като общите разходи са в размер на 28 млн. евро.

Снимка 5 - Новата улица „Струга“, водеща до пристанището

© Szczecin City Hall.

Примери за празна или крайно недостатъчно използвана пристанищна инфраструктура:

1. Терминал за контейнери в Таранто (Италия)

Терминалът за контейнери в Таранто влиза в експлоатация през 2007 г. Проектът води до значителен по обем трафик скоро след като терминалът започва да работи. След 2006 г. обаче обемите намаляват. Транспортното дружество, осъществяващо междинен престой в Таранто, постепенно спира да използва пристанището, а операторът на терминала се присъединява към група, базирана в съседно конкурентно пристанище (Пирея) и прекратява дейностите си в Таранто през юни 2015 г. (вж. снимка 6). В концесионния договор между оператора на терминала и пристанищните органи в Таранто се предвижда пристанищните органи да извършат допълнителни дейности по инфраструктурата, като например драгажни дейности. Те обаче никога не са били извършени. През програмния период 2000—2006 г. в пристанище Таранто са инвестирани 38 млн. евро средства от ЕС за терминал за трансбордиране и за неговите връзки с хинтерланда. В момента терминалът не се използва.

Снимка 6 - Неизползван капацитет за трансбордиране в пристанище Таранто

Източник: Европейска сметна палата.

2. Многофункионален терминал в пристанище Картахена (Испания)

През февруари 2013 г. в пристанище Картахена приключва изграждането на док с дължина 575 метра, прилежаща зона с площ 4,5 хектара и място за складиране с площ 20 хектара за дейности, свързани с бъдещ многофункционален терминал. Общият комбиниран разход за двата проекта възлиза на 62,8 млн. евро, като от тях са платени 29,7 млн. евро. В момента част от зоната се използва за сухи насипни товари, скрап и складиране на странични продукти от близката рафинерия. Останалата част (20 хектара) все още няма настилка и не се използва (вж. снимка 7). За този конкретен проект са разпределени 10,4 млн. евро средства от ЕС по линия та ЕФРР.

Снимка 7 - Празна зона за мултифункционален терминал в пристанище Картахена

Източник: Европейска сметна палата.

Закъснения и преразходи при множество проекти

Закъснения в изпълнението при 19 от 30 завършени проекта

56

В доклада ни от 2012 г. вече констатирахме и докладвахме за значителни закъснения при изпълнението на пристанищни проекти в резултат на действащи административни разпоредби: 33 разрешителни са били необходими за изграждането и въвеждането в експлоатация на яхтено пристанище в Италия, а получаването на необходимите разрешения за започване на изграждането на пристанище в Гърция е отнело 22 години⁴². Това е знак за структурни проблеми, свързани с издаването на разрешения и други административни документи.

57

Нашият анализ на 30-те нови разгледани проекта, които вече са завършени, показа, че 11 проекта са завършени навреме, но 19 проекта са завършени със закъснение. За тези 19 проекта средното закъснение е почти 13 месеца, като забавянето варира между три месеца (закупуване на оборудване за Ро-Ро терминал в пристанище Виго, Испания) и 33 месеца (Яде-Везер Порт във Вилхелмсхафен, Германия). При 12 от 19-те проекта закъснението надхвърля 20 % от планираната продължителност на проекта. Закъсненията са надвишили първоначално планираните срокове с до 136 % за пристанището Санта Круз де Тенерифе (Испания).

58

На фигура 3 представени подробни данни за посочените 19 (завършени) проекти.

Фигура 3

Преглед на закъсненията на 19-те завършени проекта

Източник: Европейска сметна палата.

Административните процедури могат да доведат до закъснения в изпълнението на проектите: Италия

59

Както беше посочено по-горе, седем от 37-те нови одитирани проекта все още не бяха завършени към момента на извършване на одита, като основните причини са свързани с административната тежест. За тези проекти са разпределени почти половината от средствата, които са предмет на одита (финансиране от ЕС на стойност 524 млн. евро). Шест от седемте незавършени проекта също отбелязват закъснения, които варират от 13 месеца за драгажни дейности до минимум 36 месеца за изграждане на връзки в пристанище Салерно. Влиянието на националните и регионалните административни процедури за закъсненията при завършването на проектите за пристанищна инфраструктура може да е значително. Нашият одит показа, че само в Италия пет от шестте проверени проекта са забавени главно поради проблеми, свързани с издаването на разрешителни и други административни документи, което подчертава проблемите в координацията между различните участващи органи. Подробна информация за незавършените проекти може да бъде намерена в приложение III.

60

В допълнение, в няколко държави членки процедурата по приемане на генералния пристанищен план (който е необходим преди строителните дейности по инфраструктурата да могат да започнат) изисква участието на множество междинни органи. Например за пристанище Таранто предложението за генерален пристанищен план, подадено през 2006 г. и изискващо участието на пристанищния комитет, висшия съвет по благоустройство, регионалната служба за опазване на околната среда, съответната регионална управа и местната община, все още не беше прието по време на одитното ни посещение (в края на 2015 г.).

Преразходи при 16 от 30 завършени проекта

61

Освен това нашият одит показа, че само при 14 от проверените проекти няма преразходи, т.е. 16 от 30-те завършени проекта отбелязват преразходи на обща стойност 139 млн. евро. Това се отнася най-вече за пристанищата в Германия и Испания (италианските проекти все още не са завършени, така че на този етап не може да се направи окончателна оценка). Средният преразход възлиза на около 8,7 млн. евро, като преразходите варират от 0,2 млн. евро при изграждането на контролна сграда в пристанище Виго (Испания) до 67 млн. евро при проект за инфраструктура за трансбордиране в пристанище Алхесирас (Испания). В сравнение с първоначално планираните разходи⁴³, преразходите достигат 38 % (изграждане на нов кей на пристанище Куксхафен). В таблица 2 е представен преглед на преразходите за 16-те проекта в седем различни пристанища.

Таблица 2

Преглед на преразходите по 16-те завършени проекта

Държава членка
Пристанище
Проекти за проверка
Разходи по проекта
(в евро)¹
Финансиране от ЕС
(в евро)
Преразходи
(в евро)²
% от общите разходи

Германия
Куксхафен
Herstellung Offshore Basishafen Cuxhaven Liegeplatz 8
31 945 019
15 942 509
3 300 000
10,3

Östliche Erweitung Offshore Basis Cuxhaven Liegeplatz 9
41 436 573
18 800 000
15 600 000
37,7

Offshore Basis Cuxhaven Errichtung der Hafensohle Liegeplatz 8
3 400 649
1 250 000
1 000 000
29,4

Вилхелмсхафен
Ertüchtigung der Niedersachsenbrücke
16 456 421
6 704 346
305 000
1,9

Großprojekt ‘Jade-Weser-Port’
146 856 096
32 930 149
17 000 000
11,6

Браке
Norderweiterung Hafen Brake - 2. Ausbaustufe)
14 803 596
5 924 021
400 000
2,7

Испания
Картахена
Ampliación Dársena de Escombreras. Fase 1
116 492 375
46 035 682
22 461 000
12,5

Terminal Polivalente de Graneles
34 454 637
19 275 477

Relleno y Urbanizacion Terminal Polivalente
28 314 601
10 440 783

Алхесирас
Infraestructuras Portuarias Y Auxiliares En Isla Verde (3ª Fase) En Algeciras
511 460 000
127 314 481
67 045 000
9,9

Muelle Y Explanada Exterior Al Dique, Junto A Isla Verde
168 576 557
52 199 106

Виго
Mejora De La Operatividad De Los Muelles Comerciales (1ª Fase)
48 249 668
27 973 501
5 449 000
11,3

Ampliación Del Puesto De Inspección Fronteriza Arenal
2 188 957
750 884
236 000
10,88

Санта Крус де Тенерифе
Nva. Base de Contenedores en la Dársena del Este del Pto. SC. Tenerife
17 770 802
7 860 602
4 301 000
24,2

Nueva Base De Contenedores En La Dársena Del Este, 2ª Fase
15 605 808
6 387 113
1 153 000
7,4

Tramo 1º Fase2ª Def. rellenos D. Este: quiebro 1º y 2ª alineación Espigón Cueva Bermeja
5 673 967
2 809 113
562 000
9,9

Общо³
1 203 685 726
382 597 768
138 812 000

1Общи допустими разходи на проектно равнище, а не разходи за цялата инвестиция.

2Преразходите се отнасят до общите допустими разходи за конкретния проект, а не до разходите за цялата пристанищна инвестиция.

3Без повторно оценените проекти.

Източник: Европейска сметна палата.

Слаба икономическа ефективност на средствата от ЕС

Повторна оценка на резултатите за пет проверени през 2010 г. пристанища: слаба икономическа ефективност, дори пет години по-късно

62

През 2012 г. Сметната палата докладва⁴⁴, че голям дял (82 %) от средствата от ЕС, разходвани за произволно избрана извадка от 27 пристанищни проекта, са използвани неефективно. В настоящия одит извършихме повторна оценка на пет пристанища (Аугуста в Италия, както и испанските пристанища Аринага, Кампаменто, Ферол и Лангостейра), за които бяха установени особени проблеми през 2010 г., тъй като изградените съоръжения не се използват, а финансираната със средства от ЕС инфраструктура е празна или с лоши транспортни връзки. Тези пристанища са получили 329 млн. евро средства от ЕС в периода 2000—2006 г. за подпомагане на изграждането на одитираната инфраструктура.

63

Основните констатации от повторната оценка са следните:

i)Като цяло ефективността е много слаба: след повече от десетилетие експлоатация само около 5 % (което представлява 18 млн. евро от инвестираните средства от ЕС) от общия изграден капацитет се използва съгласно първоначалния план⁴⁵. Фактът, че не се извършва никаква съществена пристанищна дейност средно за почти десет години след приключването на строителните работи⁴⁶ подчертава, че не е било необходимо да се отпускат средства от ЕС за финансиране на тези инфраструктури и че е липсвала надеждна икономическа обосновка, както и задълбочен предварителен анализ на разходите и ползите. Сметната палата счита, че общо 292 млн. евро от финансираните от ЕС инвестиции все още са били неефективни през 2015 г. Както е посочено в предишния ни доклад⁴⁷, държавите членки се фокусират върху усвояването на средствата от ЕС, вместо върху ефективността на инвестициите в допълнителен пристанищен капацитет;

ii)В три от четирите испански пристанища (Аринага, Ферол и Лангостейра) се наблюдава умерено увеличение на дейностите в сравнение с 2010 г., те обаче остават значително под максималния капацитет на финансираната от ЕС инфраструктура (около 10 % за Аринага и Лангостейра и около 25 % за Ферол). Търговското пристанище Аугуста не е отбелязало дейност във финансирания от ЕС терминал за контейнери или стоянката Ро-Ро.

Въпреки че първоначалните финансирани от ЕС инвестиции в складови площадки за контейнери в Кампаменто като цяло не се използват, там се провеждат ремонтни дейности за плавателни съдове (вж. снимка 8).

iii)От 2012 г. насам Комисията е извършила последващо наблюдение в три от тези пет пристанища чрез посещение на място или обсъждане на начините за бъдещото развитие на централно равнище. Например:

—в Аринага испанските органи са отложили фаза 3 от разширяването на пристанището до наличието на достатъчна по обем дейност;

—За търговското пристанище Аугуста италианските органи са отпуснали допълнителни средства за завършване на строителните дейности в периода 2014—2020 г. Приблизителната стойност на строителните дейности, чието извършване предстои, е 145 млн. евро, като ЕС ще отпусне съфинансиране в размер на 67 млн. евро по ЕФРР (решението на Комисията относно този голям проект е публикувано на 27.3.2013 г.). Приетата наскоро нова национална обща стратегическа рамка за пристанищата в Италия е довела до сливане с близкото пристанище в Катания и това би могло да създаде възможност за съвместни дейности с Аугуста в областта на Ро-Ро трафика, круизния трафик и насипните товари. Следователно просрочените дейности и разпределените средства от ЕС следва да бъдат преразгледани в светлината на неотдавнашното сливане с цел увеличаване на потенциала за по-висока ефективност.

Снимка 8

Неизползван пристанищен капацитет, създаден през 2004 г. в пристанище Кампаменто: в инфраструктурата са инвестирани 16,5 млн. евро

Източник: Европейска сметна палата.

Много липсващи и неподходящи връзки ще имат нужда от допълнително публично финансиране, за да могат първоначалните пристанищни инвестиции да заработят изцяло

64

В 14 от разгледаните пристанища връзките с мрежата или липсват (в Италия и Испания) или са неподходящи (в Германия и Полша). В Италия (Салерно и Таранто), Испания (Алхесирас, Ферол и отчасти Лангостейра), Германия (Яде-Везер Порт) и Полша (Шчечин – Швиноуйшче, Гданск и Гдиня) шосейните и железопътните връзки отсъстват или са забавени, или все още не са планирани, или са засегнати от сериозни проблеми, възникнали в последния момент. Това включва проекта за морска магистрала Гдиня — Карлскрона между Полша и Швеция, където изграждането на необходимия за свързването на двете пристанища фериботен терминал е отложено до 2019 г. (вж. каре 6).

65

Ще има нужда от значително допълнително публично финансиране, за да могат въпросните проекти да заработят правилно. Например допълнителните разходи за изграждане на железопътни връзки до испанските пристанища Алхесирас, Ферол и Лангостейра се оценяват на около 183 млн. евро. В Полша ще трябва да се инвестират допълнителни 350 млн. евро за увеличаването на дълбочината на 65-километровия канал за достъп до пристанище Шчечин на -12,5 м., така че по-големите плавателни съдове, заради които се налага да се подобри инфраструктурата, да могат да влизат в пристанището.

Финансиране на сходни инфраструктури, което повишава риска за устойчивостта на инвестициите

Прехвърляне на трафика между съседни пристанища

66

Тъй като Европа е само малка част от земното кълбо в географско отношение, пристанищата са разделени на „пристанищни зони“ — например пристанищна зона „Хамбург — Хавър“, или пристанищна зона „Средиземно море“, допълнително разделена на зона „Източно Средиземноморие“ и „Западно Средиземноморие“ (вж. снимка 9).

67

Пристанищата в една и съща зона се конкурират помежду си, като конкуренция съществува също и между различните пристанищни зони. По време на одита изследвахме обема на трафика в 171-те най-големи контейнерни пристанища на ЕС в периода 2005—2014 г., т.е. пристанища с обем на контейнерния трафик от поне 200 000 TEU през 2005 г.

Снимка 9

Зона „Средиземно море“, разделена допълнително на зона „Източно Средиземноморие“ и „Западно Средиземноморие“

Източник: Европейска сметна палата.

68

Нашият анализ показа, че активността в шест от тези 171 контейнерни пристанища е намаляла с повече от 50 % в сравнение с 2005 г.: Савона и Таранто (Италия, вж. каре 3), Медуей и Теймспорт (Обединено кралство), Руан (Франция) и Малага (Испания, вж. каре 5). Спадът в дейността на едно пристанище е свързан с ръст в дейността на близко разположено, често по-голямо пристанище.

69

Освен това Сметната палата установи и значително изместване на трафик между други съседни пристанища, обхванати от настоящия доклад — между Салерно и Неапол (Италия) и между Гданск и Гдиня (Полша). Когато в дадено пристанище започва да се експлоатира допълнителна инфраструктура, това оказва незабавно отрицателно въздействие върху обемите, преминаващи през съседното пристанище.

Финансиране на подобна инфраструктура, насочено основно към повишаване на капацитета

70

Всички проверени проекти включват дейности за увеличаване на дълбочината на каналите за достъп, разширяване на басейните за маневриране, котвените стоянки и складовите площи, подобряване на пристанищните връзки и осигуряване на подходящи кранове и парково оборудване за ефективна обработка на очакваните по-големи товарни обеми.

71

Анализът ни установи 14 случая на извършени подобни инвестиции в съседни пристанища от една и съща зона: редица пристанищни органи и пристанищни оператори инвестират едновременно в допълнителен капацитет за инфраструктура за трансбордиране и суперструктури, въпреки наличието на неизползван капацитет в съседни пристанища. Такива подобни инвестиции са правени дори в пристанища, обслужващи един и същи хинтерланд, разположен в една и съща държава членка, което говори за липса на координация при планирането на капацитета на национално равнище.

72

Подобни инвестиции се считат за неустойчиви (вж. примерите в каре 4).

Каре 4

Примери за подобни инвестиционни планове в съседни пристанища

а)Пристанища по италианското Северозападно крайбрежие (Генуа, Ла Специя, Ливорно и Савона) в Италия

И в четирите пристанища по Северозападното крайбрежие на Италия (Генуа, Ла Специя, Ливорно и Савона) има текущи или планирани инвестиции за увеличаване с 50 % на съществуващия понастоящем комбиниран капацитет от 3 730 000 TEU (или допълнителни 1 800 000 TEU). Тези пристанища са в конкуренция за един и същи хинтерланд: през последните години Савона отбелязва отчетлива загуба на пазарен дял спрямо Генуа, като същото важи и за Ливорно, но в по-ограничена степен. Освен това настоящият капацитет не се използва изцяло: през 2014 г. коефициентът на използване на контейнерния терминал е приблизително 20 % в Савона, 65 % в Ливорно, 74 % в Ла Специя и 77 % в Генуа. Не се очаква съществен ръст на трафика през следващите години.

б)Пристанища в Полша (Гданск и Гдиня)

Министерството на инфраструктурата и развитието в Полша едновременно е одобрило съществено разширяване на контейнерните терминали в Гданск и драгажни дейности в пристанището в Гдиня, въпреки че и двете пристанища обслужват едни и същи предприятия за превозване на контейнери и подобен хинтерланд, без да взема предвид каква е степента на използване на съществуващия наличен капацитет.

в)Пристанища в Испания (Картахена, Алхесирас и Ферол)

В Испания три пристанища – Картахена, Алхесирас и Ферол, са включили в своите планове за растеж привличането на по-голям трафик, предназначен за/идващ от района на Мадрид, който е традиционен пазар и за други големи пристанища (в частност Валенсия). Дейностите по увеличаване на капацитета са предприети без да е направена оценка дали съществува достатъчен трафик за конкретния хинтерланд.

г)Пристанища в северната част на Адриатическо море в Италия, Словения и Хърватия (Венеция, Триест, Копер и Риека)

Всички пристанища в северната част на Адриатическо море (Венеция, Триест, Копер и Риека) целят да привлекат повече трафик и по-големи плавателни съдове, но нямат стратегия за повишаване на взаимодействието помежду си в случаите, когато даден кораб е решил да извърши междинен престой в пристанище в зоната на Северно Адриатическо море. Засиленото сътрудничество се възпрепятства от факта, че тези пристанища са разположени в три различни държави членки с различни системи за управление на национално равнище и на равнище отделни пристанища и с различни проценти на съфинансиране съгласно политиката на сближаване и регламентите за МСЕ, което може да стане причина на преден план да бъдат изведени съображения от индивидуално естество вместо колективни такива.

73

Едновременното увеличаване на пристанищния капацитет в съседни пристанища създава също така и риск от допълнителна ценова конкуренция между пристанищата с цел привличане на необходимите допълнителни обеми на трафик. В резултат на това, освен ако няма цялостен ръст в обема на трафика, във всички пристанища ще остане неизползван или слабо използван капацитет, като в същото време рентабилността на пристанищата ще намалее. Този риск е особено висок по отношение на пристанищата за трансбордиране, тъй като транспортните фирми могат да решат да променят пристанищата за междинен престой в съответствие със собствения си мрежов подход.

Неефективна координация между Комисията и ЕИБ в областта на финансирането на пристанищната инфраструктура

74

В съответствие с Договора за Европейския съюз, Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) има за задача да допринася чрез капиталовите пазари и своите собствени ресурси за балансираното и стабилно развитие на вътрешния пазар в интерес на Съюза. В допълнение към 6,8 млрд.евро финансиране от ЕС (т.е. чрез ЕФРР/КФ или МСЕ), между 2000 и 2013 г. някои от проверените в хода на настоящия одит пристанища са получили и заем от ЕИБ, възлизащ на общо 10,1 млрд. евро.

75

В приложение IV е представена подробна информация за основните характеристики на пристанищните системи на държавите членки, както и преглед на финансовата подкрепа от ЕС и ЕИБ за одитираните пристанищни зони (в периода 2000—2013 г.).

76

Преди ЕИБ да отпусне заем, Комисията и съответните държави членки трябва да предоставят становище относно това дали инвестициите, предназначени да бъдат финансирани със средства от ЕИБ, са в съответствие с приложимото законодателство и политики на ЕС⁴⁸. Процедурата за координация между Комисията и ЕИБ се ръководи от Меморандум за разбирателство⁴⁹. За пристанищата, разгледани в настоящия доклад, подобни консултации са били проведени в четири случая — Алхесирас (Испания), Танжер-Мед (Мароко), Таранто (Италия) и Яде-Везер-Порт (Германия).

77

Нашият анализ показа, че ЕИБ и Комисията споделят помежду си само ограничена по обем информация. Например не се посочва размерът на заема, не се уточнява бенефициентът, не са били споделени с Комисията техническата и финансовата оценка на ЕИБ и нейната оценка на рисковете за ефективността на политиката на сближаване. Информацията, предоставена от ЕИБ, ограничава възможността на Комисията да оцени даден случай правилно.

78

Освен това Комисията не разполага с правомощия да блокира предложение за заем, ако не е съгласна с него. Практиката показва, че Комисията никога не дава отрицателно становище по предложение за заем на ЕИБ, въпреки че е имало изключително спорни случаи. Липсата на подходящ отговор от страна на Комисията относно предложените от ЕИБ заеми за подпомагане на съседни пристанища извън ЕС е оказала отрицателно въздействие върху ефективността на финансирането от ЕС за инвестиции в пристанища в ЕС. Примерът в каре 5, засягащ пристанища в зоната на Западното Средиземноморие, показва, че между службите на Комисията не е имало адекватна координация, както и че Комисията не е подала сигнал за наличие на проблеми до ЕИБ и това е довело до свръхкапацитет на инфраструктурите за трансбордиране и неустойчиви инвестиции, тъй като някои от пристанищата са загубили значителна част от обработваните по-рано обеми.

Каре 5

Едновременното финансиране на пристанищна инфраструктура в съседни пристанища от ЕИБ и от бюджета на ЕС е довело до неустойчиви инвестиции и загуба на значителна част от обработваните по-рано обеми от пристанища в ЕС: пример с пристанище Танжер-Мед (Мароко) и пристанища в Испания и Португалия

От 2000 г. насам повече от 500 млн. евро по линия на ЕФРР/КФ и 229 млн. евро от заеми от ЕИБ са предоставени за подкрепа на инфраструктурата в няколко пристанища в Испания (Андалусия) и Португалия. Само пристанището в Алхесирас (Испания) получава средства от ЕС в размер на около 248 млн. евро. Освен това ЕИБ отпуска заем от около 129 млн. евро за повишаване на капацитета.

През 2008 и 2010 г. два заема от ЕИБ на обща стойност от 240 млн. евро с гаранции от ЕС са предоставени на пристанище Танжер-Мед (Мароко), с цел изграждане на допълнителен капацитет за обработка на контейнерния трафик от 8 млн. TEU. Това пристанище е в непосредствена близост до пристанище Алхесирас, от другата страна на Гибралтарския проток. И двете пристанища са специализирани в трансбордирането и са в пряка конкуренция помежду си и с извършваните в съседство дейности за трансбордиране (например в Кадис, Малага и Синеш, вж. снимка 10).

Снимка 10 - Преглед на финансирания с публични средства пристанищен капацитет в зоната на Западното Средиземноморие

Източник: Европейска сметна палата.

Въпреки че новопостроеният терминал за трансбордиране на контейнери в пристанище Алхесирас (Испания) започва да се експлоатира от нов оператор, площ за трансбордиране от 30 хектара (представляваща 58 % от финансирането от ЕС, възлизащо на 144 млн. евро) към момента на одита не се използва, като ефективността на инвестициите на ЕС в това пристанище ще зависи от способността на пристанищните органи да привлекат още оператори.

Това обаче може да засегне отрицателно обемите на трафика в съседните пристанища.

Освен това съседните испански пристанища Кадис и Малага са изправени пред значителен спад на контейнерния трафик между 2007 и 2015 г.: с 53 % в Кадис и 92 % в Малага.

79

И на последно място, Комисията не е получила информация за окончателните решения на ЕИБ по искания за кредит, нито подписано копие на договора за кредит със или без гаранция от ЕС. Същото важи и за окончателните доклади относно изпълнението на съответния проект или за начина на разходване на кредита, както и за друга актуална информация относно това дали даден заема е напълно погасен или не е.

Финансиране от ЕС на ниво проект е обвързано с крайните продукти, но не и с резултатите в периодите 2000—2006 г. и 2007—2013 г.

80

През програмните периоди 2000—2006 г. и 2007—2013 г. за финансирането от ЕС на проектно ниво се изисква да е свързано с крайните продукти и услуги, но не и с резултатите (т.е. дълготрайни последици или въздействие). Въпреки че някои от финансираните от ЕС проекти всъщност не се използват (пристанищата са празни, крайно недостатъчно използвани или не са постигнали планираните цели, резултати и въздействие), разходите за тях продължават да са допустими за съфинансиране от ЕС както по ЕФРР/КФ, така и по програма TEN-T.

81

В каре 6 е представен един от многото примери за проект, при който планираните дейности са изпълнени, но желаният резултат не е постигнат.

Каре 6

Изпълнение на планираните дейности по проект без постигане на желания резултат – пример с морската магистрала Гдиня—Карлскрона по проекта „Морски магистрали (ММ)“ (фериботна връзка между Полша и Швеция)

Проектът за морска магистрала, управляван пряко от изпълнителна агенция INEA на Комисията, включва изграждане на връзка между две пристанища: едно в Полша (Гдиня) и едно в Швеция (Карлскрона). Целта му е да се намали обемът на сухопътния товарен превоз, като се увеличи интермодалният дял на коридора от 3 % през 2008 г. на 10 % през 2015 г. и до 36 % през 2025 г. Договорени са ключови показатели за изпълнение (КПИ) и провеждането на специален мониторинг, който да следи ежегодния напредък към постигане на очакваните резултати.

Шосейните и железопътните връзки в пристанище Гдиня са изградени и железопътната линия в Швеция е модернизирана до края на 2013 г. Въпреки това обаче нито една от поставените цели на проекта (последици) не е постигната поради отсъствието на важно условие, от което зависи пълното му функциониране: не е изграден фериботният терминал в пристанище Гдиня, който е предпоставка за цялостното изпълнение на проекта и който е от съществено значение за постигане на очакваните ползи от проекта. След като завършването му първоначално е насрочено за периода 2007—2013 г., изграждането на терминала е отложено до 2016 г. още на етапа на кандидатстване, тъй като пристанище Гдиня е намалило първоначалната прогноза за очакваните обеми на трафика. Строителството на сградата е отложено допълнително най-рано до края на 2018 г. Това означава, че в най-добрия случай морската магистрала ще заработи съгласно първоначално планираното едва през 2019 г. (най-малко шест години след завършването на проверения проект).

Въпреки това ЕС е изплатил 34,4 млн. евро за изпълнението на планираните крайни продукти и услуги, без да може да се очакват реални последици или въздействие в следващите години: средства от ЕС в размер на 17,3 млн. евро по линия на ЕФРР за полската страна за шосеен и железопътен достъп (вж. снимка 11) и 17,1 млн. евро от TEN-T за шведската страна за модернизиране на релсовите пътища. Причината за това е неправилна информация от бенефициента, недостатъчен контрол от страна на агенция INEA във връзка с договорените КПИ и неправилно формулирани текстове в споразумението за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, които позволяват извършването на плащания без резултати. Ако в проектната кандидатура не е било включено изграждането на терминал, шведските органи са щели да могат да кандидатстват само за обичайното инвестиционно финансиране по TEN-T в размер на 10 %, в този случай обаче съфинансирането е било 20 %, защото проектът се разглежда като проект за морска магистрала.

Снимка 11 - Шосейни и железопътни връзки в пристанище Гдиня без изграден фериботен терминал за връзка с пристанище Карлскрона

Източник: Европейска сметна палата.

Създаване на условия за равнопоставеност между пристанищата: необходимо е да се осигури последователно прилагане на общите правила, например в областта на държавната помощ и митническия контрол

82

Конкуренцията между пристанищата може да бъде много интензивна, ако те обслужват един и същи хинтерланд или видове стоки и трафик. Отпускането на държавна помощ на пристанищните органи обаче може да изкриви пазара. Липсата на насоки за държавната помощ за морските пристанища и различните практики на държавите членки в областта на митническия контрол могат да направят едно пристанище по-привлекателно от друго за световните транспортни дружества. Ето защо проверихме дали Комисията е предприела необходимите действия по отношение на държавната помощ и митническите процедури, така че пристанищата да могат да се конкурират при равни условия.

Държавите членки и Комисията трябва по-добре да наложат прилагането на правилата в областта на държавната помощ за пристанищата

Риск от нарушаване на конкуренцията в няколко случая на констатирана държавна помощ

83

Още през 2000 г. Общия съд на Европейския съюз е пояснил, че експлоатацията на инфраструктура, която е публична собственост, като например летище, може да представлява икономическа дейност⁵⁰. Този принцип е потвърден и доразвит в решението Leipzig Halle през 2011 г.⁵¹

Липса на яснота по отношение на суперструктурите

84

Нашият одит обаче установи известни съществени рискове от нарушаване на конкуренцията в сектора на пристанищата. Например концесионерите са отговорни за финансирането на суперструктурите, които използват на своите терминали (например кранове, оборудване за товарене и разтоварване и складове). Ето защо в своето съобщение от 2001 г. относно пристанищата Комисията прави разграничение между публична (обща) и специфична за конкретен потребител инфраструктура⁵². Публичното финансиране за суперструктури, които са достъпни за всички ползватели на недискриминационна основа, не се счита за държавна помощ, докато съфинансирането на такова оборудване за определен потребител или в полза на определено предприятие, на което вече е предоставена концесията⁵³, се счита за държавна помощ, тъй като то предоставя предимство на даденото предприятие и поради това може да засегне конкуренцията.

85

Констатирахме липса на яснота относно финансирането на пристанищни суперструктури с публични средства — по принцип, в условията на поканата за представяне на предложения по МСЕ от 2014 г. средствата за пристанищни суперструктури се определят като недопустими разходи. Съществуват обаче две изключения в това отношение: суперструктури биха могли да бъдат финансирани по линия на мултимодалната част и (при определени условия) по линия на част „Морски магистрали“ в рамките на същата покана за представяне на предложения. В резултат на това няколко пристанища кандидатстват за финансиране от ЕС за такова оборудване по посочените по-горе части на поканата за представяне на предложения. Освен това в условията на ЕСИ фондовете финансирането за пристанищни суперструктури по принцип не се разглежда като недопустим разход.

86

Като цяло в рамките на разгледаните пристанища установихме 11 случая на специфични за конкретен потребител суперструктури, подкрепени с финансиране от ЕС, най-вече в Полша (в трите одитирани пристанища Шчечин – Швиноуйшче, Гданск и Гдиня) и в Испания (пристанище Алхесирас). Проекти, които включват кранове и оборудване за трансбордиране, използвани от частни оператори, са съфинансирани с около 92,5 млн. евро от бюджета на ЕС. Комисията, която е била уведомена за тези случаи от засегнатите държави членки през 2005 г. (Полша) и 2010 г. (Испания), ги е одобрила без възражения по отношение на тяхното финансиране. В каре 7 е представен пример, а пълният списък може да бъде намерен в приложение V.

Каре 7

Публично финансиране, отпуснато за специфични за конкретен потребител суперструктури в Испания

В испанското пристанище Алхесирас 22 млн. евро от средствата на ЕС са инвестирани за закупуване на 8 пристанищни крана (от типа „кораб до кей“) за нуждите на конкретен частен оператор на терминал (вж. снимка 12).

Снимка 12 - Съфинансирани от ЕС суперструктури в пристанище Алхесирас

Източник: Европейска сметна палата.

Проследяване на предишни решения относно държавна помощ при настъпване на съществени промени

87

Системата на ЕС за контрол на държавната помощ се основава на предварителна оценка от Комисията и ефективно сътрудничество между Комисията и държавите членки. Проблеми могат да възникнат, ако настъпят съществени промени в условията за нотифицираната помощ след решението на Комисията и Комисията не е предприела мерки за проследяване, за да прецени дали тези променени условия водят до изкривяване на конкуренцията (вж. примера в каре 8).

Каре 8

Липса на официално уведомление при настъпване на съществени промени — пристанище Яде-Везер Порт в Германия

Между 2008 и 2012 г. в Германия се изгражда нов терминал за контейнери „Яде-Везер Порт (JWP)“ с капацитет от 2,7 млн. TEU, в непосредствена близост до дълбоководното пристанище Вилхелмсхафен (едно от 104-те „основни пристанища“). Основната инфраструктура на терминала е построена с помощта на безвъзмездно финансиране, отпуснато от провинция Долна Саксония. Наред с националното и частното финансиране, ЕС предоставя средства на стойност 33 млн. евро. Освен това ЕИБ отпуска два заема на обща стойност 325 млн. евро за финансиране на изграждането на инфраструктурата.

През декември 2008 г. Комисията решава да не повдига възражения срещу мерките, за които е била уведомена (концесионен договор с международна компания за срок от 40 години), защото не счита, че те представляват държавна помощ⁵⁴.

След вземането на решението обаче посочените в уведомлението условия претърпяват значителни промени: две съществени изменения на концесионния договор (подписан през 2006 г.), направени през 2010 г. (още преди експлоатацията на терминала да е започнала) и през 2014 г., променят съществено първоначалните условия на публичния търг. Тези изменения оказват също така и въздействие върху корабните такси на външните дружества за морски транспорт⁵⁵. Като цяло отрицателното финансово въздействие за публичното предприятие, сключило концесионния договор с частната фирма, възлиза на около 15 млн. евро, считано от октомври 2015 г. (по-малко приходи, повече разходи за лихви). Германските органи не са уведомили Комисията за тези изменения, въпреки че би било уместно да направят това, за да се гарантира правната сигурност, и самата Комисия не е предприела проследяващи действия във връзка с първоначалното решение, за да прецени дали изменените условия нарушават конкуренцията.

Въпреки че държавното предприятие, възложило концесията, е трябвало да реализира печалба с цел да обезпечи взетия кредит, то всъщност понася загуби, тъй като Яде-Везер Порт се използва крайно недостатъчно: от откриването на пристанището през септември 2012 г. обемът на контейнерния превоз, макар да нараства от 76 000 TEU (2013 г.) до 429 000 TEU (2015 г.), възлиза на едва около 16 % от общия капацитет от 2,7 млн. TEU, който ще бъде наличен след завършването на всички строителни работи и след като пристанището започне да функционира изцяло в средносрочен план (вж. фигура 4 и снимка 13).

Заради промените в концесионния договор и загубите на публичното дружество — възложител, които в края на 2014 г. достигат 21,5 млн. евро, Долна Саксония и Бремен, в качеството си на съсобственици на дружеството, планират да му отпуснат 3 млн. евро (2015 г.) и 5,5 млн. евро през 2016 г.

Фигура 4

Използване на изградения в Яде-Везер Порт капацитет

Снимка 13

Капацитетът за трансбордиране в Яде-Везер Порт се използва крайно недостатъчно

Източник: Европейска сметна палата.

Комисията трябва да играе по-активна роля в областта на държавната помощ за пристанищата

До Комисията се подават малко уведомления за държавна помощ от държави членки и малък брой жалби

88

Извършеният одит показа, че в последните години държавите членки изпращат уведомления за много малко случаи на държавна помощ за пристанища:

—преди 2007 г. Комисията не е събирала данни във връзка с уведомления за държавна помощ за пристанища;

—между 2007 и 2010 г. уведомленията от държавите членки за случаи на държавна помощ за пристанищна инфраструктура са само 4;

—между 2011 и 2015 г. са получени 27 уведомления за държавна помощ (вж. приложение VI).

89

Нашият одит показа, че Комисията е получила много малко жалби:

—преди 2007 г. няма налични данни за получени жалби;

—между 2007 и 2011 г. има само едно официално решение на Комисията във връзка с получена жалба, като всички останали случаи по подадени жалби са прекратени без официално решение на Комисията (т.е. случаите са били прекратени след писмо за предварителна оценка, на което жалбоподателят не е реагирал, или поради оттегляне на жалбата); и

—между 2011 и 2015 г. до Комисията са подадени само три отделни случая на жалби.

Мониторингът от страна на Комисията на държавната помощ за пристанища се ограничава до схемите за предоставяне на помощ

90

Комисията е извършила много малко разследвания по документи на отпускането на публични средства за пристанищна инфраструктура⁵⁶. Освен това, съгласно нормативните разпоредби, извършваният от Комисията задължителен годишен мониторинг на държавната помощ обхваща само частично пристанищата, тъй като е ограничен до схемите за помощ, а не до отделните уведомления за помощ⁵⁷.

91

Предвид значителния брой ключови пристанища (329) и големия размер на инвестираните в тези пристанища публичните средства считаме, че настоящият брой на уведомленията за помощ е нереално нисък. При няколко от извършените от Сметната палата финансови одити и одити на съответствието на финансирани от ЕФРР/КФ проекти за пристанища вече сме констатирали отсъствието на уведомления за помощ. Например в годишния ни доклад за 2012 г. установихме липсата на уведомление във връзка с подкрепата от ЕФРР за изграждане на съоръжения в пристанищата Патра (Гърция) и Рощок (Германия)⁵⁸.

Необходими са допълнителни насоки от Комисията

92

По време на одита редица заинтересовани страни (като например пристанищни органи, пристанищни оператори, собственици на кораби и логистични дружества) отбелязаха, че са необходими насоки от Комисията относно държавната помощ за пристанищата, за да се изясни кои инвестиции попадат в обхвата на определението за държавна помощ и кои инвестиции трябва да се докладват. Въпреки че Комисията вече няколко пъти обявява тяхното предстоящо издаване, понастоящем насоки за държавна помощ за инвестиции в сектора на морските пристанища липсват⁵⁹. Комисията е включила изготвянето на такива насоки в програмата за дейността си за периода 2014—2019 г.⁶⁰

Ключова информация остава извън обхвата на извършвания от Комисията мониторинг на практиките на държавите членки в областта на митническия контрол

Практиките на държавите членки в областта на митническия контрол са основен аспект от привлекателността на пристанищата

93

Сметната палата извърши оценка на това дали различията в организацията, качеството и бързината на митническите проверки правят някои пристанища по-привлекателни от други за световните дружества за морски транспорт. Отбелязахме, че митническото законодателство на ЕС предвижда възможността за процедури за оформяне на място и процедури за опростяване на митническото оформяне на стоките при пристигане и преди допускане за свободно обращение, например:

—извършване на анализ на риска преди пристигането на стоките (или преди натоварването им), основно по отношение на рисковете пред сигурността и безопасността, въз основа на обобщените декларации за въвеждане. Освен това за същите пратки следва да се извършва още един анализ на риска, основно по отношение на финансовите рискове, въз основа на митническите декларации;

—предварително събиране на информация относно допълнителните изисквания, свързани със стоките (например сертификати); и

—ускоряване на освобождаването на товара след пристигането и на окончателното потвърждение, че стоките съответстват на подадената преди пристигането им декларация.

94

Всички митнически проверки се основават на член 13 от Митническия кодекс, който предвижда, че всяка държава членка може да извършва митническия контрол, които счита за необходим. Митническите проверки се основават на анализ на риска. Митническият орган може да реши да използва опростени процедури при определени условия и след оценка на надеждността на оператора. През 2014 г. ЕС прие обща система за управление на риска в областта на митниците⁶¹, но Комисията все още не е изградила система за управление на риска за митническите органи на държавите членки: подробна пътна карта следва да доведе до въвеждането на такава система до 2020 г.

95

Всеки митнически орган издава свои собствени разпоредби. Освен това съществуват различни начини за опростяване на процедурите и множество разлики по отношение на скоростта, качеството и въздействието на митническия контрол. Това прави някои пристанища по-привлекателни от други за световните дружества за морски транспорт. Например няколко държави членки, като Белгия, Дания, Нидерландия, Обединеното кралство, Финландия и Швеция систематично освобождават от задължението митническите органи да бъдат уведомявани за пристигането на стоките или за намерението те да бъдат освободени. Това обаче би следвало да се прави само след разглеждане на всеки отделен случай при извършване на задълбочен анализ на риска. Подобни практики всъщност означават, че митническите органи не могат да извършат проверки въз основа на риска⁶².

96

При предишен одит Сметната палата откри данни, че различните практики в областта на митническия контрол могат да доведат до използване на необичайни маршрути за доставка на стоки до крайната им дестинация: стоките се разтоварват в Хамбург (Германия) и се транспортират до Ротердам (Нидерландия), където преминават през оформяне на място с цел пускане в свободно обращение, а след това се транспортират до крайната им дестинация в Полша⁶³. С други думи, стремежът на вносителите е да преминат през митническо оформяне в държава членка, различна от тази, в която се внасят стоките, било за да намалят вероятността от бъдат подложени на проверки, било с цел усложняване на евентуална процедура за събиране на средства.

97

При инспекция на собствените ресурси, извършена от Комисията в митническата служба на пристанище Ротердам през 2013 г. е установено, че проверките, засягащи точността на митническия статус на стока от ЕС, са извършвани само на случаен принцип и че в някои случаи митническият надзор е прекратяван, без да е проверена цялата информация. От 200 коносамента дневно едва за 15 до 20 са попълвани обичайните митнически декларации, а при процедурите за митническо оформяне за целите на складирането или пускането в свободно обращение не са извършвани проверки, електронни или други, за да се гарантира, че обобщената декларация за временно складиране съответства на последващата декларация за целите на митническите процедури преди прекратяване на митническия надзор.

98

Сметната палата направи също и оценка на наличните в Комисията данни от проведените инспекции на собствените ресурси относно последващите проверки на митническото оформяне и сравни данните за Нидерландия с данните за съседни и други държави. Сравнението показа, че броят на митническите служители, участващи в последващите проверки на митническото оформяне в Нидерландия, е значително по-нисък в сравнение с този в други държави членки, както и че през последните години техният брой е намалял (от 164 служители в еквивалент на пълно работно време през 2007 г. на 141 служители в еквивалент на пълно работно време през 2013 г.). Нека сравним тези данни с данните за митническите служби в някои основни пристанищни държави: в Белгия броят на митническите служители, натоварени с последващо митническо оформяне, е два пъти по-голям (292 в еквивалент на пълно работно време); Германия разполага с 50 пъти повече митнически служители, извършващи последващи проверки на митническо оформяне (7222 в еквивалент на пълно работно време); Обединеното кралство разполага с 1033 митнически служители за извършване на последващи проверки, Полша има 794, Франция — 491, а Испания —413⁶⁴.

Слабости, свързани с извършвания от Комисията мониторинг на практиките на държавите членки в областта на митническия контрол

99

Въпреки че в Митническия кодекс се предвижда рамка, даваща възможност на всички органи да решават дали да опростят своите практики или не, митническите процедури в ЕС трябва да се прилагат еднакво навсякъде. С други думи липсата на единен митнически орган на ЕС не следва да води до различно третиране на икономическите оператори. Въпреки наличието на висок риск от нарушаване на конкуренцията, няма въведена система за наблюдение на възможните разлики. Например нашият одит показа, че:

—От държавите членки не се изисква да предоставят на Комисията информация относно броя на конкретните митнически проверки на равнището на отделните основни пристанища. Тази информация обаче е от съществено значение, за да се установят разликите в начините, по които митническите органи третират икономическите оператори;

—стартирана е програма „Митници 2013“, която включва действия за хармонизиране или рационализиране на практиките в областта на митническия контрол. Последващата оценка на Комисията⁶⁵ показва, че въпреки отбелязания напредък към изпълнението на основната цел на програмата за постигане на унисон в действията на всички митнически органи, съществените различия при изпълнението на процесите, свързани с вноса на стоки в ЕС, продължават да съществуват, като всяка държава членка все още разполага със собствена автоматизирана система за внос;

—съществуват добри практики, свързани с оценката на проверките, които могат да бъдат споделени: например пристанищният орган в Санта Круз де Тенерифе е изградил специална сграда в рамките на пристанищната зона, която обединява всички контролни органи (органи за митнически, фитосанитарен, ветеринарен и здравен контрол). Това означава, че се извършва само една интегрирана проверка, което дава възможност за измерване на времето, необходимо за извършването на проверката, и подобрява качеството и скоростта на проверките с течение на времето.

„Син пояс“ или как морският транспорт губи позиции спрямо автомобилния транспорт

100

При настоящите условия автомобилният транспорт продължава да е основният начин за изпращане на товари от една до друга точка в ЕС, тъй като той предлага предимството на гъвкавата, евтина, безпроблемна и бърза доставка от врата до врата. Вътрешният морски транспорт в рамките на ЕС ще стане конкурентен само ако постигне по-голяма бързина и надеждност. Един от основните проблеми, пред които е изправен морският транспорт, е фактът, че вътрешният пазар все още не е напълно реализиран в сектора на морския транспорт. Корабите, напускащи териториалните води на държава членка (12 морски мили от брега), се третират като напуснали митническата територия на ЕС, което означава, че при пристигането си в следващото пристанище в ЕС стоките трябва да преминават през митнически формалности, дори ако превозват само стоки от ЕС и не са извършвали междинен престой в пристанище на трета държава. За сравнение камион, пътуващ от Талин (Естония) до Лисабон (Португалия), може да прекоси ЕС, без да преминава допълнителни формалности по границите в рамките на ЕС.

101

Липсата на равнопоставеност между морския транспорт и другите видове транспорт става очевидна веднага след отварянето на вътрешните граници през 1992 г. През 1995 г. Комисията посочва⁶⁶, че не всички видове транспорт се третират еднакво, както и че морският транспорт е в неравностойно положение. Въпреки че въпросът е важен, напредъкът е изключително бавен:

—въз основа на плана за действие за „Син пояс“, насочен към създаване на европейско пространство за морски транспорт без бариери, през 2014 г. влиза в сила нова схема за улесняване на морския транспорт в рамките на Съюза чрез по-бързо регистриране и създаване на възможността за освобождаването от митнически проверки⁶⁷ за редовни корабни линии (РКЛ) след предварителното разрешение на митническите органи. Едва от 10 до 15 % от плавателните съдове обаче могат да ползват облекченията за РКЛ, като всички останали все пак трябва да преминават през пълните митнически формалности;

—Директива 2010/65/ЕС относно формалностите за даване на сведения за морския транспорт (инициатива „e-Maritime“), която насърчава използването на информационните технологии в сектора на морския транспорт, е приета с цел опростяване и хармонизиране на административните процедури в областта на морския транспорт. В момента е в ход работа по опростяване на предоставянето на сведения по електронен път за стоките на борда на плавателните съдове, но това засяга само създаването на национални пунктове за „обслужване на едно гише“ за целите на докладването. Това означава, че всички държави членки ще запазят своите национални системи за предоставяне на сведения, докато създаването на „обслужване на едно гише“ на равнище ЕС все още предстои. Паралелно с това електронни митнически системи се разработват през преходния период до 2020 г., за да се адаптират постепенно към новите модернизирани изисквания на Митническия кодекс на ЕС. Това означава, че почти три десетилетия след констатирането на проблема той продължава да не е решен.

23Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (ОВ L 347, 201.12.2013 г., стр. 320); приложение XI — Предварителни условия 7.1 и 7.3.

24Куксхафен, Браке, Салерно, Гданск, Виго, Ферол и Карлскрона.

25Вилхелмсхафен, Таранто, Гдиня, Швиноуйшче – Шчечин, Картахена, Санта Круз де Тенерифе и Норкьопинг.

26Алхесирас и Аугуста (което е празно).

27COM(92) 494 окончателен от 2 декември 1992 г., „Бяла книга“ от 1992 г. Бъдещото развитие на общата транспортна политика — Глобален подход към изграждането на рамка на Общността за устойчива мобилност“.

28COM(97) 678 окончателен от 10 декември 1997 година относно „Зелена книга относно морските пристанища и морската инфраструктура“.

29COM(2007) 616 окончателен от 18 октомври 2007 г. относно „Съобщение относно европейската пристанищна политика“.

30COM(2013) 940 окончателен от 7 януари 2014 година относно „Изграждане на основната транспортна мрежа: коридори на основната мрежа и Механизъм за свързване на Европа“

31SWD(2013) 542 окончателен от 7 януари 2014 г. Например що се отнася до „пристанищата, оценявани въз основа на обема“: ако 1 % от превозвания обем в ЕС преминава през това пристанище, то се счита за основно пристанище; ако превозваният обем е 0,1 %, пристанището е част от широкообхватната мрежа; други критерии засягат „пристанищата, насочени към свързаност“ (това са пристанища с ниски обеми, но които обслужват широк хинтерланд) или островните пристанища.

32Регламент (ЕС) № 1315/2013.

33Приложение II към COM(2011 г.) 650 окончателен от 19 октомври 2011 г.

34Европейска комисия, „Пристанищата и техните връзки в рамките на TEN-T“, 29.6.2010 г. Проучване, осъществено от NEA, TNO и University of Leeds

35ОИСР и МТФ (2015 г.), ITF Transport Outlook 2015 [„Прогнози на Международния транспортен форум за транспортния сектор през 2015 г.“], OECD Publishing, Париж (http://dx.doi.org/10.1787/9789282107782-en).

36COM(2013) 181 окончателен, том 1, точка 3.

37Прогнози на МТФ за пристанищния трафик до 2025 г.; пристанище Ротердам, визия за развитие на пристанището 2025 г.; Optimar, HIS Fairplay, „Benchmarking Strategic Options for European Shipping and for the European Maritime transport System in the Horizon 2008—2018“ [„Сравнителен анализ на стратегическите възможности пред европейския морски транспорт и европейската система за морски транспорт за периода 2008—2018 г.“], актуализиран към 2010 г.

38SWD(2013) 181 окончателен, том 2, приложение VII.

39Използвана методология: изчислението е направено въз основа на подробната оценка за използването на пристанищните инфраструктури, одитирани в рамките на одитното посещение. Ако въз основа на международно признати критерии за дадено пристанище се счита, че е празно или крайно недостатъчно използвано, разходите за проекта се изчисляват в съответствие със степента на недостатъчно използване.

40Това касае трите одитирани проекта в Куксхафен, два проекта във Вилхелмсхафен и по един от одитираните проекти в Таранто, Картахена, Санта Круз де Тенерифе и Карлскрона; само в Полша няма проекти, които не се използват или са крайно недостатъчно използвани за повече от три години.

41Съгласно „Рамка за измерване на резултатите“, въведена от ЕИБ. На тази основа ЕИБ систематично разглежда два периода при оценката на качеството и надеждността на своите кредитни операции: един при завършването на проекта и още един три години след неговото завършване (вж. http://www.eib.org/projects/cycle/monitoring/rem.htm?lang=en).

42Специален доклад № 4/2012 относно морската пристанищна инфраструктура.

43Преразходите касаят само допустимите разходи на равнище проект, а не общите разходи за пристанищната инвестиция, където те може да са много по-високи.

44Вж. Специален доклад № 4/2012.

45Използвана методология: сумата е определена въз основа на подробната повторна оценка на използването на пристанищните инфраструктури, одитирани за първи път през 2010 г. Ако въз основа на международно признати критерии за дадено пристанище се счита, че е празно или крайно недостатъчно използвано, разходите за проекта се изчисляват в съответствие със степента на недостатъчно използване.

46Строителството в Аринага е завършено през 2008 г., в Кампаменто – през 2004 г., във Ферол – през 2005 г., в Лангостейра –през 2011 г. в Аугуста – през 2006 г.

47Специален доклад № 4/2012, точка 22.

48Член 19 от Устава на Европейската инвестиционна банка (ЕИБ).

49Меморандум за разбирателство между Комисията на Европейските общности и Европейската инвестиционна банка относно работните процедури за консултация с Комисията по отношение на глобалните заеми, заемите със средна капитализация, рамковите заеми и инвестиционните заеми съгласно член 21 от устава на ЕИБ (13 юни 2006 г.), последно изменен на 13 декември 2010 г. Понастоящем меморандумът се преразглежда, като последният проект за изменението му е от септември 2015 г.

50Решение на Съда на ЕС T-128/98 по дело Aéroports de Paris срещу Комисия.

51Съединени дела T-455/08 Flughafen Leipzig-Halle Gmbh и Mitteldeutsche Flughafen AG срещу Комисия и T-443/08 Freistaat Sachsen и Land Sachsen Anhalt срещу Комисия от 24.3.2011 г.

52COM(2001) 35 окончателен от 13 февруари 2001 г. „Укрепване на качеството на услугите в морските пристанища: ключ за транспорта в Европа“, стр. 11.

53Освен ако условията на офертата не включват такова конкретно предимство за победителя, като в такъв случай всички участници в търга биха получили равно предимство.

54Причината е, че концесията предвижда пазарни условия: пристанищната инфраструктура ще бъде отворена за всички ползватели на пристанището на недискриминационна основа и цената за обработката на товарите ще се определя при пазарни условия.

55Промените засягат плащането на концесионната такса и промяна на гаранциите за корабните такси в полза на дружеството. Освен това те предвиждат намаляване на корабните такси за определен период в полза на външни дружества за морски транспорт.

56Разследванията засягат оценката на годишните инвестиции с публични средства, направени в полза на две германски пристанища, Хамбург и Бремен, както и един случай в Белгия.

57Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (OВ L 248, 24.9.2015 г.).

58ЕСП, Годишен доклад относно изпълнението на бюджета за финансовата 2012 година, каре 5.4 (ОВ C 331, 14.11.2013 г.).

59Да не се бъркат с насоките за държавна помощ за морския транспорт, които касаят системите за данъчно облагане върху тонажа и мерките, свързани с морските лица. Източник: C(2004) 43 — Насоки на Общността относно държавната помощ за морския транспорт (ОВ C 13, 17.1.2004 г, стр. 3).

60Европейска комисия, глава 2 —Единно европейско транспортно пространство — точка 2.5 „Вътрешен пазар, Морски пристанища“, параграф 3.3.

61COM(2014) 527 окончателен от 21 август 2014 година относно стратегия и план за действие на ЕС за управление на риска в областта на митниците: справяне с рисковете, укрепване на сигурността на веригата на доставки и създаване на благоприятни условия за търговия.

62Тематичен доклад на Европейската комисия за извършените през 2011 г. проверки в държавите членки във връзка с процедурите за оформяне на място.

63Годишен доклад на Сметната палата относно изпълнението на бюджета за финансовата 2013 година, каре 2.1, последен пример (ОВ C 398, 12.11.2014 г.).

64Анализ на проверките на собствените ресурси, извършвани от Комисията в съответствие с член 18 от Регламент (ЕО, Евратом) № 1150/2000 на Съвета от 22 май 2000 година за прилагане на Решение 94/728/ЕО, Евратом относно системата за собствени ресурси на Общностите (ОВ L 130, 31.5.2000 г., стр. 1) и Регламент (ЕО, Евратом) № 1026/1999 на Съвета от 10 май 1999 година за определяне на правомощията и задълженията на служителите, оправомощени от Комисията да извършват контрол и инспекции на собствените ресурси на Общността (ОВ L 126, 20.5.199 г., стр. 1), и на докладите за дейността на държавите членки относно традиционните собствени ресурси (2013 г.).

65Окончателна оценка на програма „Митници 2013“ — окончателен доклад (вж. http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/customs_2013_final_evaluation_report.pdf).

66COM(95) 317 окончателен от 5 юли 1995 година „Развитие на европейския морски транспорт на къси разстояния: Перспективи и предизвикателства“.

67Това включва съкращаване на периода за консултации между държавите членки от 45 на сегашните 15 дни и създаване на възможност за разширяване на обхвата до пристанища, които ще се посещават в бъдеще, по по-бърз и по-опростен начин.

Заключения и препоръки

102

Извършеният от Сметната палата одит на стратегиите за морския товарен транспорт, изготвени от Комисията и държавите членки, и на икономическата ефективност на финансираните от ЕС инвестиции в пристанища, при който разгледахме 37 нови проекта и извършихме повторна оценка на пет проекта, установи значителни проблеми. Като цяло констатирахме, че:

—Изготвените от държавите членки и Комисията дългосрочни стратегии за развитие на пристанищата не осигуряват солидна и последователна основа за планиране на необходимия капацитет на пристанищата в ЕС и за установяване на потребностите от европейско и национално публично финансиране за пристанищна инфраструктура;

—Финансирането на подобни пристанищни инфраструктури и суперструктури в съседни пристанища води до неефективност и неустойчивост на инвестициите: въз основа на 30 от 37-те проекта, разгледани и вече завършени между 2000 и 2013 г., може да се заключи, че към момента едно от всеки три евро (или общо 194 млн. евро за 12 проекта) е изразходено неефективно. Около половината от тези средства (97 млн. евро средства от ЕС за 9 проекта) са инвестирани в инфраструктури, които не са използвани или са крайно недостатъчно използвани повече от три години след приключването на строителните работи. Това е знак за недостатъци в предварителната оценка на потребностите и показва висок риск от загуба на инвестираните суми;

—Тази констатация е приложима и за петте проверени през 2010 г. пристанища, които бяха подложени на повторна оценка. Тази повторна оценка показа цялостна лоша икономическа ефективност: използването на финансирания със средства от ЕС капацитет в тези пристанища все още не е адекватно, след почти десет години използване. Пристанищните зони в четири пристанища все още са запълнени на много ниско ниво или са празни. Като цяло, 292 млн. евро от инвестираните средства се считат за неефективно разходвани;

—Преразходите и закъсненията са друго доказателство за неефикасност при проверените инвестиции в пристанищна инфраструктура. Разгледаните проекти с финансиране от ЕС отбелязват преразходи общо в размер на 139 млн. евро. Освен това 19 от завършените 30 проекта са били засегнати от закъснения, като при 12 закъснението надхвърля 20 % от планираната продължителност на проекта. Закъсненията са надвишили първоначално планираните срокове с до 136 %. От седемте нови одитирани проекта (за които са отпуснати 524 млн. евро средства от ЕС), които не бяха завършени към момента на извършване на одита, шест също отбелязват закъснения;

—Много липсващи и неподходящи връзки с хинтерланда, като например липсващи пътни и железопътни транспортни връзки, ще имат нужда от допълнително публично финансиране, за да могат първоначалните пристанищни инвестиции да заработят напълно;

—Както вътрешната координация в рамките на Комисията, така и съществуващата между ЕИБ и Комисията процедура за оценка на предложените от ЕИБ заеми за пристанищна инфраструктура не функционират правилно, тъй като ЕИБ не споделя с Комисията цялата необходима информация. Освен това на вътрешно ниво в службите на Комисията са установени критични проблеми по отношение на някои предложения за заеми, но до ЕИБ не е подаден сигнал за това под формата на отрицателно становище на Комисията; и

—Комисията не е предприела необходимите действия в областта на държавната помощ и митническите процедури, за да се създаде възможност пристанищата да се конкурират при равни условия. Контролът на държавната помощ от страна на Комисията би могъл да е по-проактивен и по-ефективен, ако се извършва последващ мониторинг на това дали условията, при които са взети предишни решения (например за концесия), остават непроменени, или като се отказва финансиране за суперструктури, специфични за конкретен потребител.

Например проекти, които включват суперструктури, използвани от частни оператори, са съфинансирани с около 92,5 млн. евро от бюджета на ЕС.

Дългосрочните стратегии за развитие на пристанищата на равнище държави членки и Комисия следва да се съсредоточат върху създаването на необходимите връзки с мрежата

103

И петте посетени държави членки (Германия, Италия, Полша, Испания, Швеция) са разработили дългосрочни стратегии за развитие на пристанищата до 2015 г., което се дължи отчасти на въвеждането на предварителни условия за финансиране от ЕС. Бяха констатирани слабости в начина, по който са проучвани възможностите за сътрудничеството между пристанищата, по отношение на полезните взаимодействия между тях и потенциала за специализиране на дейностите, както и в начините за превръщане на тези стратегии в навременни и добре координирани пристанищни инвестиции.

104

На равнището на ЕС стратегията на Комисията за пристанищата се е развила с течение на времето, но все още липсва надеждна информация относно планирането на капацитета. Освен това съществуват твърде много „основни пристанища“ (общо 104, към които следва да се насочи по-голямата част от финансирането от ЕС). Това не позволява финансирането от ЕС да се насочи към най-важните пристанища. От друга страна, някои нуждаещи се от финансиране важни водни пътища не са включени в стратегията на Комисията.

105

Освен това Комисията разполага с малко информация относно действителното състояние на основните пристанища: по-специално, тя не получава данни относно техния свободен капацитет, капацитета, който се използва в действителност, или бъдещите потребности на пристанищата от капацитет, нито за публичните инвестиции на държавите членки в тези пристанища. Липсата на подобна мониторингова информация не позволява да се направи преглед на ситуацията в целия ЕС, с цел да се създаде основа за по-добра координация при планирането на капацитета на основните пристанища. Фактът, че Комисията не разполага със солидна информация относно наличния пристанищен капацитет, както и надценените прогнози за бъдещия ръст на трафика, водят до завишена оценка за необходимия допълнителен капацитет в рамките на ЕС, поне в определени региони (вж. точки 31—49).

Препоръка 1

Сметната палата препоръчва на Комисията:

а)да въведе мониторинг на данните за капацитета на основните пристанища, като се вземат предвид плановете на държавите членки за изпълнение на дългосрочните им стратегии;

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

б)да преразгледа настоящия брой от 104 „основни пристанища“, които са необходими, за да се поддържа подходящо ниво на достъпност в ЕС като цяло;

Целева дата на изпълнение — до 2023 г.

в)да изготви план за развитие на пристанищата на равнище ЕС, който да се отнася до основните пристанища, водни пътища и канали;

Целева дата на изпълнение — до 2020 г.

Финансираните от ЕС инвестиции в пристанищна инфраструктура следва да повишат своята ефективност и ефикасност

106

Инвестициите в пристанищна инфраструктура имат нужда от време, за да покажат резултати и, по своята същност, пристанищните проекти са проекти за изграждане на капацитет за дългосрочно бъдеще. Навременността на инвестициите често е от решаващо значение за тяхната ефективност, особено в една толкова конкурентна среда като морския транспорт. Много от проверените пристанища не се използват (празни са) или се използват крайно недостатъчно към момента на одита. Въз основа на 30 разгледани и вече завършени между 2000 и 2013 г. проекти, може да се заключи, че към момента едно от всеки три евро (или общо 194 млн. евро за 12 проекта) е изразходено неефективно. Около половината от тези средства (97 млн. евро средства от ЕС за 9 проекта) са инвестирани в инфраструктури, които не са използвани или са крайно недостатъчно използвани повече от три години след приключването на строителните работи. Това е знак за недостатъци в предварителната оценка на потребностите и показва висок риск от загуба на инвестираните суми;

107

Както и в предишния ни специален доклад относно морските пристанища, констатирахме значителен брой закъснели проекти, което се дължи отчасти на тромавите административни процедури. Средното закъснение е почти 13 месеца, като закъсненията варират между три месеца и 33 месеца. Закъсненията са надвишили първоначално планираните срокове с до 136 %. Констатирахме също така и преразходи на обща стойност 139 млн. евро, или средно 8,7 млн. евро (без да се вземат предвид проектите, които все още не са завършени). Освен това много липсващи и неподходящи връзки с хинтерланда (като например пътища и железопътни връзки) ще имат нужда от допълнително публично финансиране, за да могат първоначалните пристанищни инвестиции да заработят изцяло.

108

Извършената повторна оценка на пет проекта, проверени през 2010 г., показа цялостна лоша икономическа ефективност: използването на финансирания със средства от ЕС капацитет в тези пристанища все още не е адекватно, след почти десет години експлоатация. Пристанищните зони в четири пристанища все още са запълнени на много ниско ниво или са празни, а при друго пристанище изобщо липсва дейност. Като цяло, 292 млн. евро от инвестираните средства (около 89 % от общо 329 млн. евро) се считат за неефективно разходвани.

109

Много от пристанищните органи в цяла Европа са инвестирали едновременно (и планират да продължат да инвестират) в подобни пристанищни инфраструктури и суперструктури, насочени да подобрят тяхното конкурентно положение. Това създава съществени рискове за ефективността и устойчивостта на проектите.

110

Както вътрешната координация в рамките на Комисията, така и съществуващата между ЕИБ и Комисията процедура за оценка на предложените от ЕИБ заеми за пристанищна инфраструктура не функционират правилно, тъй като ЕИБ не споделя с Комисията цялата необходима информация. Освен това на вътрешно ниво в Комисията са установени критични проблеми по отношение на някои предложения за заеми, но до ЕИБ не е подаден сигнал за това под формата на отрицателно становище на Комисията (вж. точки 50—81).

Препоръка 2

Сметната палата препоръчва на Комисията:

а)да работи с държавите членки за намаляване на административната тежест и закъсненията при подбора и изпълнението на проектите чрез насърчаване на принципа за „обслужване на едно гише“ на национално равнище във връзка с издаването или отказа на всички разрешителни за инвестиции, свързани с пристанищна инфраструктура. В допълнение възможно най-скоро да се възприеме принципът на „мълчаливо съгласие“ (например две години);

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

б)стриктно да прилага Регламента за общоприложимите разпоредби за ЕСИ фондовете и Регламента за МСЕ по отношение на финансовите корекции, налагани при непълноценни инвестиции за периода 2014—2020 г.;

Целева дата на изпълнение — незабавно.

в)да оцени възможността за прекратяване на финансирането от ЕС за пристанищна инфраструктура за трансбордиране и складиране на контейнери (например изграждане на кейове, докове и складови съоръжения) през периода 2014—2020 г. Освен това суперструктурите, които не попадат в обхвата на обществените услуги, следва да се изключат от финансиране от ЕС, тъй като следва да се приемат за търговско начинание;

Целева дата на изпълнение — до края на 2018 г.

Препоръка 3

Сметната палата препоръчва на Комисията и държавите членки:

а)приоритетно да разходват съфинансирането от ЕС както по линия на МСЕ, така и на ЕСИ фондовете, за подобряване на връзките на основни пристанища с хинтерланда;

Целева дата на изпълнение — до края на 2016 г.

б)пристанищни инфраструктури, различни от връзки с хинтерланда, следва да се финансират само при условие, че е налице ясно установена необходимост, когато добавената стойност за ЕС е доказана и когато в цялостния инвестиционен пакет е осигурен достатъчно голям частен инвестиционен компонент;

Целева дата на изпълнение — до края на 2016 г.

Препоръка 4

Сметната палата препоръчва на Комисията:

а)да следи за това цялата необходима информация във връзка с предложените от ЕИБ заеми да се споделя между ЕИБ и Комисията, за да се улесни извършването на надеждни оценки;

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

б)да разясни на вътрешно ниво и последователно да прилага процедурата, с която се определя дали критичните забележки следва да водят до отрицателно становище по предложен от ЕИБ заем;

Целева дата на изпълнение — до края на 2016 г.

Държавна помощ и митнически контрол: необходими са още действия за осигуряване на равни условия

111

Различното тълкуване на правилата за държавната помощ в сектора на пристанищата, както и разликите при прилагането на митническите процедури на ЕС, могат да доведат до изкривяване на пазара и да възпрепятстват лоялната конкуренция между пристанищата. И в двете области Комисията все още не е предприела достатъчно мерки за създаване на равнопоставеност между пристанищата.

112

От 2010 г. насам Комисията само спорадично е проверявала случаи на потенциална държавна помощ за пристанища въпреки значителните публични разходи на държавите членки в пристанищна инфраструктура. Нещо повече, специфичните насоки относно държавната помощ за пристанищата не са представени, въпреки че изготвянето им е обещано още преди години.

113

Извършеният от Сметната палата одит показа, че различията в митническия контрол могат да засегнат конкурентоспособността на дадено пристанище, както и че извършваният от Комисията мониторинг на практиките на държавите членки в областта на митническия контрол не е подходящ за установяването на практики, които могат да създадат нелоялни конкурентни предимства.

114

Нещо повече, митническите правила санкционират морския транспорт в рамките на ЕС, тъй като плавателните съдове, напускащи териториалните води на дадена държава членка, трябва да преминат митнически формалности при пристигането си в следващото пристанище на ЕС дори ако превозват само стоки от ЕС и не са извършвали междинен престой в пристанище на трета държава (вж. точки 82—101).

Препоръка 5

Сметната палата препоръчва на Комисията:

а)да изготви насоки относно държавната помощ за пристанищата;

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

б)да гарантира последователност при третирането на специфични за конкретен потребител пристанищни суперструктури;

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

в)да увеличи броя на разследванията по документи за отпусната държавна помощ за пристанищата и проследяването на по-ранни решения за държавна помощ, за да се гарантира, че първоначалните условия са запазени;

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

Препоръка 6

Сметната палата препоръчва на държавите членки систематично да уведомяват Комисията за всички случаи на публична финансова помощ за пристанища съгласно правилата на ЕС за държавната помощ;

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

Препоръка 7

Сметната палата препоръчва на Комисията:

а)да поиска от държавите членки периодично да предоставят конкретна информация за вида и броя на конкретни митнически процедури в отделни основни пристанища, за да прецени дали пристанищата се третират еднакво;

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

б)да подобри конкурентоспособността на морския транспорт в сравнение с другите видове транспорт, като се опростят допълнително митническите формалности и процедурите за морския транспорт, по-конкретно чрез преминаване към „обслужване на едно гише“ на равнище морски транспорт в ЕС.

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Henri GRETHEN — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 20 юли 2016 г.

За Сметната палата

Vitor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Разходване на средства от ЕС за проекти за морски транспорт за периода 2000—2013 г.

Испания | 2 610 322 428 | 38,51 %
Италия | 837 719 751 | 12,36 %
Гърция | 588 742 943 | 8,69 %
Полша¹ | 564 232 876 | 8,33 %
Франция | 341 726 711 | 5,04 %
Португалия | 314 324 344 | 4,64 %
Латвия | 173 729 139 | 2,56 %
Германия | 143 786 488 | 2,12 %
Нидерландия | 91 333 779 | 1,35 %
Румъния | 83 148 025 | 1,23 %
Естония | 80 303 497 | 1,18 %
Обединено кралство | 78 033 155 | 1,15 %
Литва | 54 675 005 | 0,81 %
Белгия | 52 685 257 | 0,78 %
Малта | 46 945 423 | 0,69 %
Швеция | 38 982 443 | 0,58 %
Австрия² | 26 910 589 | 0,40 %
Кипър | 22 085 473 | 0,33 %
Словения | 13 330 356 | 0,20 %
Унгария² | 12 275 556 | 0,18 %
Финландия | 6 515 269 | 0,10 %
Чешка република² | 4 203 737 | 0,06 %
Ирландия | 1 842 000 | 0,03 %
България | 1 200 000 | 0,02 %
Трансгранични проекти | 109 561 318 | 1,62 %
INTERREG | 24 290 310 | 0,36 %
Други проекти на ЕС | 454 519 870 | 6,71 %
Общо | 6 777 425 742 | 100,00 %

1Само за програмния период 2007—2013 г.

2Тези държави нямат морски пристанища, но въпреки това отчитат разходи за пристанищна инфраструктура по линия на ЕФРР/КФ, вероятно поради допусната грешка.

Приложение II

Преглед на одитираните проекти по държави членки

1Констатации, направени по време на одитното посещение.

2Само за завършените проекти.

Приложение III

Общ преглед на незавършените проекти

Държава членка
Засегнато пристанище
Незавършен проект
Кога е трябвало да приключи проектът (първоначална дата в договора)?
Колко голямо е закъснението в сравнение с първоначално заложената цел (в месеци, по данни към момента)?
Размер на използваните средства от ЕС
(в евро)

Италия
Салерно
Логистика и пристанища Интегрирано пристанище Салерно
31.12.2015
13 месеца
53 262 297

Сухопътни и железопътни връзки на пристанище Салерно Запад, лот 1
30.6.2014
Минимум 36 месеца
115 245 000

Сухопътни и железопътни връзки на пристанище Салерно Запад, лот 2

Таранто
Железопътна връзка на пристанище Таранто с националната железопътна мрежа
31.12.2015
Минимум 24 месеца
1 875 000

Драгажни дейности и отвоюване на земя от морето
31.12.2014
Минимум 26 месеца
15 000 000

Полша
Гданск
Połączenie Portu Lotniczego z Portem Morskim Gdańsk – Trasa Słowackiego
30.9.2015
Минимум 16 месеца
273 634 889

Шчечин – Швиноуйшче
Модернизация на фарватера Шчечин – Швиноуйшче (Kanał Piastowski i Mieliński) – фаза II от изток на запад
30.9.2015
Няма закъснение
65 264 553

Общо минимално закъснение в месеци, по данни към момента на одита:
524 281 739

Приложение IV

Основни характеристики на пристанищните системи на държавите членки и преглед на подкрепата от ЕС и ЕИБ за одитираните пристанищни райони (период 2000—2013 г.)¹

1. Германия

Германия разполага с около 21 морски пристанища и 250 вътрешни пристанища. Отговорностите са разделени между федералното правителство, федералните провинции (Länder) и местните органи и други основни заинтересовани страни в пристанищата (например представители на промишлеността, синдикати), което затруднява определянето на общи цели и стратегии. Федералното правителството по същество е отговорно за създаването на регулаторен рамков план за транспорта и осигуряването на инфраструктурните връзки към и от морските и вътрешните пристанища (връзки с хинтерланда), докато федералните провинции (и местните органи) са отговорни основно за пристанищната инфраструктура, а представителите на промишлеността и синдикатите осигуряват пристанищната дейност. Установени са следните основни инвестиции (структурни фондове):

млн. евро

1Източник: ЕСП въз основа на компилирани данни на Комисията и публично достъпни данни на ЕИБ (уебсайт).

2. Испания

Испания има една от най-дългите брегови линии в Европа (8 000 км). Нейното географско положение в непосредствена близост до оста на един от основните морски пътища в света също укрепва позиция и` на стратегически район в областта на международния морски транспорт и на логистична платформа в южната част на Европа. Пристанищната система на Испания, която е собственост на държавата, включва 46 пристанища от общ интерес, управлявани от 28 пристанищни органа, чиито инвестиции, координация и ефективност се следят и управляват от правителствената агенция „Puertos del Estado“ — орган, подчинен на Министерството на благоустройството, който е отговорен за изпълнението на пристанищната политика на правителството. Испания е страната, която е инвестирала най-много средства от ЕС в своите пристанища (почти 40 % от цялото финансиране от ЕС). Отбелязани се следните основни инвестиции:

млн. евро

3. Италия

Пристанищната система на Италия е разпокъсана. Тя се състои от множество малки пристанища, които са неефективни по мащаб и разполагат с ограничена пазарна мощ в сравнение със световните оператори на терминали. Италианското правителство наскоро прие нов закон за реформа на пристанищата, който цели, наред с другото, сливане на разположени близо едно до друго пристанища и техните пристанищни органи, за да се рационализира пристанищната система, да се подобри координацията, да се привлекат допълнителни товари и инвестиции и да се гарантира по-голяма финансова самостоятелност. Инвестициите в южната част на страната идват предимно от фондовете на политиката на сближаване, докато северната част ползва средства от ЕИБ и TEN-T. Отбелязани са следните инвестиции:

млн. евро

4. Полша

В приетата през 2007 г. „Националната стратегия за развитие на полските пристанища до 2015 г.“ са поставени цели за подобряване на конкурентоспособността на полските пристанища, увеличаване на техния принос за социално-икономическото развитие на страната и укрепване на значимостта им в рамките на международната транспортна мрежа. Три пристанища се разглеждат като ключови за функционирането на националната икономика: Гданск, Гдиня и Шчечин – Швиноуйшче. Следователно по-голямата част от публичните инвестиции са насочени към тези три пристанища, както и техните връзки с международните коридори, както следва:

млн. евро

5. Швеция

Съгласно шведското законодателство централната държавна власт носи управленска и финансова отговорност за фарватери, които се намират извън пристанищата, но водят към тях, както и за връзките с хинтерланда, докато за зоните в рамките на пристанището отговарят местните или регионалните органи. От 2010 г. съществува общ национален инвестиционен план за инфраструктурни проекти за всички видове транспорт в Швеция. Планът обхваща периода 2010—2021 г., обновява се на всеки четири години и включва морския транспорт, пристанищата и фарватерите. Решенията във връзка с инвестициите в пристанищни инфраструктури се вземат от пристанищните органи, които са част от общините, и държавата няма правомощия в това отношение заради автономията на регионалното и местното управление. Що се отнася до фарватерите, които се управляват от шведската морска администрация (SMA), те попадат в компетентността на държавата. Отбелязани са следните основни инвестиции от ЕС и ЕИБ от 2000 г. насам:

млн. евро

Приложение V

Преглед на специфични за конкретен потребител суперструктури, съфинансирани със средства от ЕС

Държава членка | Бенефициент | Заглавие на проекта | Общо разходи в евро | Финансиране от ЕС в евро | Обхват на проекта
Полша | GCT Гдиня | Фаза III от изграждането на GCT контейнерен терминал в Гдиня | 50 007 971 | 15 195 631 | Разширяване на инфраструктурата (например корито за мостови кранове, складова площадка за контейнери и закупуване на оборудване (например мостови кранове, терминални трактори, контейнерни полуремаркета)
BCT Гдиня | Модернизиране на BCT терминал в Гдиня | 49 666 124 | 13 469 631 | Разширяване/реконструкция на инфраструктура (например пътна настилка) и закупуване на оборудване и ИТ продукти (например машини и оборудване, използвани в процеса на обработка на контейнерите)
Пристанищна администрация Гдиня | Реконструкция на интермодален железопътен терминал в пристанище Гдиня | 24 108 770 | 9 773 125 | Разширяване /реконструкция на инфраструктура, включително подкранови коловози, пътни системи
DCT Гданск | Фаза III на DCT Гданск | 23 942 459 | 8 339 326 | Изграждане на инфраструктура (например складови площадки за контейнери, модернизиране на корита за мостови кранове) и закупуване на оборудване (например мостови кранове, терминални трактори, контейнерни полуремаркета)
DCT Гданск | Фаза II на DCT Гданск | 40 845 816 | 6 710 647 | Разширяване/реконструкция на инфраструктура (например железопътни коловози, складови площадки за контейнери) и закупуване на оборудване (например мостови кранове, терминални трактори, контейнерни полуремаркета)
GCT Гдиня | Фаза II от изграждане на GCT контейнерен терминал в Гдиня | 45 660 580 | 5 251 613 | Разширяване/реконструкция на инфраструктура (например складове, складови площадки за контейнери, паркинги, електрическа инсталация) и закупуване на оборудване (например мостови кранове, терминални трактори, контейнерни полуремаркета)
DB Шчечин | Терминал за контейнери в пристанище Шчечин – етап I, фаза I | 14 161 270 | 4 887 595 | Изграждане на инфраструктура за контейнерен терминал и закупуване на оборудване (например мостови кранове)
BCT Гдиня | Покупка на кейов кран с цел увеличаване на интермодалните обеми на терминал BCT Гдиня | 16 275 975 | 3 969 750 | Закупуване на оборудване (например мостови кранове)
Пристанищна администрация Гданск | Разширяване на интермодалния терминал за контейнери на кей Шчечински, пристанище Гданск | 6 724 173 | 2 704 222 | Реконструкция на площадки за складиране и обработка на контейнери, подземни инсталации за комунални услуги и паркинги
Испания | Пристанище Алхесирас | Обществен терминал за контейнери TTI Алхесирас | 168 950 665 | 22 226 148 | Закупуване на 8 пристанищни кранове (от типа „кораб до кей“)
|  | Общо средства от ЕС за суперструктури: |  | 92 527 688 |

Приложение VI

Преглед на решенията за държавна помощ след 2007 г.

Отговори на Комисията

Кpатко изложение

III Първо тире

Комисията отбелязва, че в Регламента за трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T) и работните планове за коридорите на основната мрежа се предвижда разработването на стратегии на равнището на ЕС, така че да се гарантира, че европейските приоритети се вземат под внимание при развитието на пристанищата.

Регламентът за TEN-T предвижда планиране на инфраструктура, обхващаща целия ЕС, от 2013 г., чрез създаване на основни и всеобхватни мрежи, което е свързано с технически стандарти и крайни срокове за изпълнение. Настоящият регламент е резултат от анализа на обемите на трафика в морските пристанища на ЕС.

Изпълнението на основните и всеобхватни мрежи на TEN-T се подкрепя от инструменти за управление като работни планове за коридорите, подкрепа на европейските координатори, форуми за коридорите, които помагат за по-добър мониторинг на изпълнението на TEN-T и за определяне на сериите от проекти.

Комисията също така разработва дългосрочна стратегия за пристанищни дейности, насочена към увеличаване на ефективността на пристанищните услуги и прозрачността на публичното финансиране. В този контекст Комисията предложи проект на регламент¹, който в момента се разглежда от съзаконодателите. Тя също така следи за спазването на член 49 от ДФЕС относно свободата на установяване. Това следва да допринесе за постигане на по-добро използване на капацитета на инфраструктурата в пристанищата и за по-добро управление както на финансирането от ЕС, така и на националното публично финансиране.

В рамките на регионалната политика, по отношение на програмния период 2014—2020 г., изискването за развитие на инфраструктурата в дългосрочен план е едно от предварителните условия в областта на транспорта (тематична цел 7). Наред с другите изисквания, държавите членки са задължени да одобрят всеобхватни транспортни планове, които включват разработени дългосрочни стратегии за пристанищата.

III Второ тире

Комисията счита, че пристанищната инфраструктура се планира и проектира в дългосрочна перспектива (10 до 20 години) след завършването и`. Инвестициите в пристанища следователно не могат да бъдат оценени в относително краткосрочен план.

Комисията счита, че три години след приключването на строителните работи, е преждевременно да се заключи, че инвестициите в недостатъчно използвани пристанища са неефективни и представляват загуба на пари.

Финансовата криза през 2008—2009 г. доведе до намаляване на търсенето и съответно до недостатъчно използване на капацитета в почти всички транспортни сектори, не само в морския транспорт. Това би повлияло на оценката на нуждите.

С политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. е въведена рамка на изпълнението за преглед на всяка оперативна програма. Наред с другото, тази рамка включва възможността за временно преустановяване на плащанията или прилагане на финансови корекции, в случай на неизпълнение.

III Трето тире

По отношение на новите одитирани проекти Комисията признава закъсненията и преразходите, но отбелязва, че тези рискове са присъщи за инфраструктурните инвестиции. Проектите, свързани с морска инфраструктура, са сложни и продължителни. Тези проекти често са подложени на промени в плана и бюджета. По-специално Комисията признава сложността на административните процедури за разрешения и разглежда възможните начини за рационализиране на регулаторната среда, например чрез създаването на „обслужване на едно гише“, както е препоръчано от Сметната палата.

Тя счита, че управляващите органи следва да бъдат в състояние да избират между различни заявления за финансиране на напълно развити проекти, така че да могат да се финансират тези проекти, които по-добре биха постигнали целите на програмата. Конкуренцията между големите инфраструктурни проекти обаче често е ограничена или поради факта, че няма много проекти, готови за изпълнение, или защото те не са в съответствие с поставените в програмата цели.

III Четвърто тире

Въз основа на получената от испанските органи информация Комисията отбелязва, че използваният капацитет за повечето проверени от Палатата пристанища се увеличава. Комисията подчертава, че констатациите на Палатата следва да се тълкуват в контекста на подходящо определен дългосрочен план (10—20 години) за пристанищните инвестиции. Освен това последиците от финансовата криза в морския транспорт също следва да се вземат под внимание.

III Пето тире

Комисията отбелязва, че пристанищните връзки с хинтерланда са анализирани и взети под внимание в работните планове за коридорите.

Инфраструктурните инвестиции са „строителните блокчета“, които създават и подобряват цялостната транспортна мрежа. Поради това отделните проекти, избрани за финансиране от Комисията, винаги са част от по-голям „глобален проект“, включващ различните отделни проекти.

Не всички инвестиции обаче могат да се извършват по едно и също време и следователно трябва да им се отдаде приоритет, за да отговарят на нуждите по възможно най-добрия начин, като същевременно се вземат под внимание и наличните ресурси.

III Шесто тире

Комисията счита, че механизмът на консултации за предложените заеми от ЕИБ е в съответствие с процедурата, предвидена в член 19 от Устава на ЕИБ, която се прилага за всички инвестиции, финансирани със собствени ресурси на ЕИБ. Ролята на Комисията е да представя становище относно съответствието на инвестициите, финансирани със собствени ресурси на ЕИБ, с всички съответни законодателни актове и политики на ЕС.

Становището на Комисията е формулирано въз основа на предоставената от ЕИБ информация в рамките на процедурата по член 19.

Комисията може да даде отрицателно становище, ако не получи достатъчно информация, за да може да оцени съответствието със законодателството и политиките на ЕС.

III Седмо тире

Комисията работи за създаването на условия на равнопоставеност за европейските пристанища по няколко начина: след решението за Leipzig Halle през 2011 г. Комисията е разгледала множество отделни случаи, които или са били съобщени на Комисията, или относно които конкурентите са подали жалба до Комисията. Тази практика по отделни случаи допринесе за това да се гарантира, че пристанищата се конкурират в условията на равнопоставеност.

Допълнителни улеснения на формалностите за даване на сведения относно морския транспорт се очакват с проекта за електронен манифест (eManifest), инициативата за европейско морско „обслужване на едно гише“, както и с оценката на изпълнението и преразглеждането на директивата относно формалностите за даване на сведения.

По отношение на суперструктурите, Комисията подчертава следното: ако финансирането на суперструктури представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, това не означава непременно забрана за държавите членки да финансират подобни суперструктури. Комисията може да обяви тази помощ за съвместима с Договора. Държавната помощ за пристанищата е уредена в член 107, параграф 3, буква в) от Договора.

Що се отнася до мониторинга, Комисията подчертава, че системата за контрол на държавната помощ се основава на предварителна оценка и лоялно сътрудничество на държавите членки. Предвид ресурсите на Комисията, не е възможно систематично да се извършва последваща проверка на всички отделни решения. Всички решения обаче се публикуват и се дава възможност на заинтересованите страни да подадат жалба, ако считат, че са възникнали нарушения. Във връзка с това Комисията счита, че са налице достатъчно инструменти, както на национално равнище, така и на равнището на ЕС, за да се гарантира правилното поведение на националните органи по отношение на предоставянето на концесии и позволяването на загубилите участници в търгове да предприемат действия относно възможни нередности.

IV Първо тире

Комисията приема препоръката за мониторинг на капацитета на основните пристанища и за преоценка на плановете за развитие на държавите членки. Комисията ще проучи макроикономическите въздействия на завършването на мрежата TEN-T.

IV Второ тире

Комисията приема препоръката.

IV Трето тире

Комисията приема препоръката. План за развитие на пристанищния сектор ще бъде постигнат по-специално чрез Подробния план за изпълнение на програмата „Морски магистрали“ и включване на ключовите водни пътища в съответните работни планове за коридорите на основната мрежа.

IV Четвърто тире

Комисията отбелязва, че тази препоръка е отчасти насочена към държавите членки.

Доколкото е засегната от нея, Комисията приема да изпълни тази препоръка, както е описано по-долу, и я счита за отчасти изпълнена.

Комисията започна проучване за установяване на начините за рационализиране на административните процедури за проекти за TEN-T. Основните проблеми вече са очертани и в момента се анализират възможните решения. Комисията конкретно ще разгледа възможността за създаване на „обслужване на едно гише“ за организаторите на проекти с цел рационализиране и ускоряване на процедурите за издаване на разрешения за проекти за TEN-T, заедно с други мерки за рационализиране. Тя също така ще предвиди разработването на рамка за единно разрешение за съответните проекти за TEN-T от значение за ЕС. Като следваща стъпка Комисията възнамерява да извърши оценка на въздействието през 2017 г., за да разгледа възможността за представяне на законодателно предложение.

Комисията вече е съобщила тези инициативи в Съобщението от 1 юни 2016 г.: Европа инвестира отново. Преглед на постигнатото по Плана за инвестиции за Европа и следващи мерки[1]: „(…) Комисията ще проучи възможността за разработване на рамка за единно европейско разрешение, която пряко да се прилага към големи проекти с трансгранично измерение или големи инвестиционни платформи, включващи национално съфинансиране, и която да замени широкия набор от процедури по издаване на разрешения на равнището на ЕС и на национално равнище.“

IV Пето тире

Комисията приема препоръката, но посочва, че тя може да прилага финансови корекции само ако има нарушение на правните условия.

IV Шесто тире

Комисията приема частично препоръката. Тя ще преоцени необходимостта от допълнителна подкрепа в тези две области.

Въпреки това инвестициите в контейнери, трансбордиране и складиране са допустими за съфинансиране от ЕС, ако може да бъде гарантиран равен и недискриминационен достъп за всички оператори, като също така се вземе под внимание, когато е необходимо, двойната функция на определена инфраструктура за входящия трафик и насочения за трансбордиране трафик.

По отношение на суперструктурите, които не са част от обществените услуги, Комисията отбелязва, че те са изключени от финансиране в рамките на МСЕ, доколкото те не са свързани с цели на политиката относно околната среда и на енергийната политика, както и такива на цел 7 (транспорт) на Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР). Суперструктурите могат да бъдат разрешени съгласно други области на ЕФРР, например като продуктивна инвестиция.

IV Седмо тире

Комисията приема препоръката, що се отнася до Механизма за свързване на Европа (МСЕ) и дотолкова, доколкото не се създава допълнително претоварване на връзката с хинтерланда чрез увеличаване на концентрацията на морските потоци към няколко пристанища.

IV Осмо тире

Комисията отчасти приема препоръката по отношение на добавената стойност на ЕС и, когато е приложимо, на свързаните с частния инвестиционен компонент условия, както е обяснено по-долу. Въпреки това, по отношение на специалните случаи на морски достъп до пристанищата (като драгажни дейности), както и пристанища, намиращи се в периферни региони (острови), осигуряването на частни инвестиции невинаги е постижимо.

Критериите за възлагане за проекти, кандидатстващи в отговор на поканите за представяне на предложения по линия на МСЕ, вече включват доказване на „добавената стойност на ЕС“ и, когато е приложимо, необходимостта да се разполага с потенциал за стимулиране на публичните и частните инвестиции, както е посочено в част V от приложение I към Регламента за МСЕ. Поканите по линия на МСЕ от 2015 г. изискват систематично представяне на анализи на разходите и ползите, които показват размера на необходимата подкрепа от ЕС и подчертават въздействията на проектите.

IV Девето тире

Комисията приема препоръката, но посочва че промените в меморандума з разбирателство не могат да бъдат налагани едностранно.

IV Десето тире

Комисията не приема препоръката. Службите на Комисията, участващи в междуведомственото обсъждане на процедурата по член 19, вече имат възможността да дават отрицателно становище по даден проект, когато имат критични забележки. Докато подобно отрицателно становище се поддържа от съответната служба, комисарят по икономическите и финансови въпроси няма да одобри положително становище чрез процедура на оправомощаване.

IV Единадесето тире

Комисията не приема препоръката. Тя работи върху предоставянето на насоки относно приложимите правила за държавната помощ в сектора на пристанищата чрез натрупването на нейна практика по отделни случаи, публикацията „Аналитични мрежи за инфраструктурни проекти“ и приемането на Известието за понятието „държавна помощ“. Комисията освен това понастоящем работи върху разширяването на обхвата на Общия регламент за групово освобождаване (ОРГО) до финансирането на пристанищна инфраструктура, което ще предостави допълнителни насоки. На този етап не се планира издаването на специфични за пристанищата насоки относно държавната помощ в допълнение към посочените по-горе мерки.

Според становището на Комисията въпросът може да бъде преразгледан, след като разширяването на обхвата на ОРГО влезе в сила и се натрупа достатъчно практика по отделни случаи.

IV Дванадесето тире

Комисията приема препоръката и ще се стреми да продължи да гарантира последователен анализ на специфични за конкретен потребител суперструктури в своята оценка на отделните случаи на държавна помощ. Комисията освен това възнамерява да предостави допълнителни насоки относно специфичните за конкретен потребител суперструктури в ОРГО.

IV Тринадесето тире

Комисията приема препоръката.

Тя вече увеличи броя на служебните разследвания. След приемането на ОРГО допълнителни ресурси ще бъдат предоставени на разположение за такива разследвания. Приемането на ОРГО понастоящем се предвижда за първата половина на 2017 г.

IV Четиринадесето тире

Комисията отбелязва, че тази препоръка е насочена към държавите членки.

Държави членки вече са задължени, съгласно член 108 от ДФЕС, да уведомяват систематично за всяка публична финансова подкрепа за проекти за пристанищна инфраструктура, които представляват икономическа дейност. Комисията отбелязва, че не е в рамките на нейната компетентност да изисква държавите членки да я информират за всяка публична финансова помощ, която не представлява държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС.

IV Петнадесето тире

Комисията не приема препоръката, тъй като тя би въвела допълнително изискване за даване на сведения и по този начин би увеличила административната тежест за администрациите на държавите — членки на ЕС, без очевидно да води до пропорционални ползи.

IV Шестнадесето тире

Комисията приема препоръката.

Комисията признава, че са необходими допълнителни усилия за опростяване на митническите процедури, за да се намали административната тежест в областта на морския транспорт.

Тя отбелязва, че вече се извършват действия, свързани с формалностите за даване на сведения относно морския транспорт, чрез стартирането на пилотния проект за електронен манифест (e-Manifest), с акцент върху принципа за „еднократно предоставяне на сведения“ в сектора, както и чрез разработването, заедно с Европейската агенция по морска безопасност (ЕАМБ), на европейска морско „обслужване на едно гише“, чрез което всички кораби да могат да предоставят сведения по стандартизиран начин.

Освен това Комисията понастоящем извършва оценка на Директивата относно формалностите за даване на сведения за кораби, която е възможно да доведе до нейното преразглеждане.

Въведение

04

Концентрацията на трафик в определени пристанища се дължи на близостта им до големи морски пътища и тяхната роля като съоръжения за трансбордиране за захранващите линии. Тя е резултат от историческото и географското развитие на пристанищата. Комисията счита, че това само по себе си не е отрицателно явление.

13

Комисията счита, че митническите формалности за съюзни стоки, транспортирани между пристанища на ЕС, са намалени до възможния минимум и са много по-облекчени в сравнение с тези за стоки, които са с произход от други държави. По същество тези формалности за съюзните стоки включват само просто доказателство за статута на съюзни стоки при повторно влизане в ЕС. Дори и това доказателство не е необходимо, когато стоките се транспортират чрез разрешени редовни корабни линии. Друго предимство е, че несъюзните стоки, транспортирани между пристанища на ЕС, не трябва да бъдат поставени под митнически режим транзит, освен ако не се пренасят заедно със съюзни стоки и не се транспортират от разрешени редовни корабни линии. В този случай се прилага значително опростен режим транзит, който се основава на морския манифест и включва отказ от финансова гаранция.

Инициативата „Син пояс“ беше стартирана, за да се създаде тази равнопоставеност чрез опростяване на митническите процедури, както и чрез създаването, до 1 юни 2015 г., на националните морски пунктове за „обслужване на едно гише“ за облекчаване на представянето на формалностите относно морския транспорт, както се изисква от законодателството.

Новото митническо законодателство (Митнически кодекс на Съюза) влезе в сила на 1 май 2016 г., за което се прилага преходен период до 2020 г., особено за създаването и/или подобряването на електронните системи за докладване на митнически данни.

23

Инвестициите в пристанища ще получават единствено доста скромна подкрепа от източници на съфинансиране от ЕС: Подкрепа от Кохезионния фонд/ЕФРР се предоставя само в ограничени случаи, когато стратегическото значение на инвестицията е установено (напр. във всеобхватен план за транспорта), и само за покриване на недостига от финансиране. Това означава, че Кохезионният фонд/Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР) няма да изместят частните инвестиции, а по-скоро ще ги подкрепят, когато е необходимо.

25

Комисията отбелязва, че до януари 2012 г., 25 от 27-те проекта бяха завършени. Двадесет и два от тях бяха в употреба, макар че четири проекта се нуждаеха от допълнителни инвестиции, за да се осъществи ефективна връзка към хинтерланда. При три проекта тяхната ефективност и използване трябваше да бъдат допълнително подобрени.

Констатации и оценки

31

Политиката на Комисията относно инфраструктурата (планирането на TEN-T) се основава на задълбочена и прозрачна методология, която се основава на обемите на трафика в пристанищата на ЕС, за да се определи тяхното включване в основната или широкообхватната мрежа.

Всяка оценка на разходите и ползите за дадена инвестиция води до предположения относно бъдещите потоци от трафик, като се вземат под внимание историческите данни, симулациите за трафика, но също така и експертната преценка относно това как една нова инвестиция може да увеличи броя на обработените единици товар или как ще допринесе за по-ефективно управление на единиците.

Дългосрочните прогнози за трафика могат да варират значително в реално изражение поради променящите се условия на пазара в световните икономики, технологичните промени и други фактори, оказващи влияние върху тази прогноза.

34

Комисията отбелязва, че в Регламента за трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T) и работните планове за коридорите на основната мрежа се предвижда разработването на стратегии на равнището на ЕС, така че да се гарантира, че европейските приоритети се вземат под внимание при развитието на пристанищата.

Освен това, доколкото са засегнати европейските структурни и инвестиционни (ЕСИ) фондове, Комисията осигурява наличието и изпълнението на национални транспортни планове в рамките на оценката на предварителните условия за програмния период 2014—2020 г.

Каре 1 — Трето тире

Националният план на Италия беше приведен в действие едва наскоро. В качеството му на такъв план, неговото изпълнение ще генерира нови планове за инвестиции в пристанища за т.нар. Autorità di Sistema Portuale (Piano regolatore di sistemaportuale) през идните години.

Комисията спира програмата по ЕФРР поради неизпълнението на предварително условие 7.3 (в съответствие със специфичните за всяка държава препоръки, отправени през 2014 г. и 2015 г.) в очакване на пълното изпълнение на плана и реформата за пристанището, включително изготвянето на всеобхватен план за драгажни дейности, създаването на нови „пристанищни“ органи, групиращи пристанищата в едни и същи области, намаляване на бюрокрацията (националните морски пунктове за „обслужване на едно гише“) и др.

Каре 1 — Четвърто тире

Документът за изпълнението към Стратегията за развитие на транспорта беше приет от Съвета на министрите през 2014 г.

В предишните години много спешно необходими инвестиции бяха планирани и подходящо изпълнени, независимо от факта, че не беше извършван добър мониторинг на съществуващата тогава стратегия. Оборотът в полските пристанища се увеличава всяка година и ЕСИ фондовете от различни периоди са подпомагали и ще продължи да подпомагат този процес чрез предоставяне на финансиране за важни инфраструктурни инвестиции.

Неморските проекти са в допълнение към инвестициите в пристанища и има само един случай, в който модернизацията на кейовете е била извършена заедно с тяхното превръщане в пешеходна зона.

35

Комисията отбелязва, че изчисляването на транспортния капацитет е сложна задача, където много фактори трябва да бъдат взети под внимание и методите на изчисляване може да варират между държавите, видовете пристанища или транспортираните стоки.

Освен това общият капацитет не е единствената или основната мярка за ефективност и тя следва да се разглежда в дългосрочен план при проектирането на пристанищата.

Освен това, трафикът от трансбордиране през последното десетилетие е станал изключително непостоянен и е свързан с пазарните възможности на големите частни инвеститори.

36

Комисията отбелязва, че работните места и растежът, дължащи се на пристанищата, не следва да се разглеждат само в рамките на пристанищата — Пристанищата са транзитна точка за 75% от външната търговия и 40% от вътрешната търговия, където морският транспорт е най-конкурентоспособният (и най-малко енергоемкият) вид транспорт. Освен това работата по инфраструктурата не създава работни места само чрез строителните работи, но също така и чрез по-дългосрочния ефект върху секторите, които имат непряка полза от това, като например туризма и логистиката.

Въздействието върху растежа и работните места трябва да се определя чрез процес на оценка, включващ подобрената конкурентоспособност поради намалените разходи за логистика и транспорт в засегнатата област.

Комисията оцени икономическото въздействие от изпълнението на политиката за TEN-T, включително нейния пристанищен компонент². Комисията възнамерява да направи анализ на цялостните въздействия върху работните места и растежа през 2017 г. на завършването на проектите за трансевропейската транспортна мрежа в европейски мащаб, като надгражда предварителните констатации и резултати от извършваната в момента междинна оценка на програмата „Механизъм за свързване на Европа“.

В рамките на регионалната политика данни за създаването на работни места се събират чрез съответния основен показател на равнището на оперативните програми (ОП), като се има предвид, че предоставянето на сведения за тях не е било задължително през програмния период 2007—2013 г. За периода 2014—2020 г. използването на съответния общ показател е задължително, когато е уместно, все още на равнището на ОП (вж. точка 79 относно определянето на показатели на равнището на ОП).

40

Комисията също така разработва дългосрочна стратегия за пристанищни дейности, насочена към увеличаване на ефективността на пристанищните услуги и прозрачността на публичното финансиране. В този контекст Комисията предложи проект на регламент³, който в момента се разглежда от съзаконодателите. Тя също така следи за спазването на член 49 от ДФЕС относно свободата на установяване. Това следва да допринесе за постигане на по-добро използване на капацитета на инфраструктурата в пристанищата и за по-добро управление както на финансирането на ЕС, така и на националното публично финансиране.

Очаква се Комисията да представи доклад относно тази стратегия през 2018 г.

41

Всички пристанища са свързани с техния хинтерланд най-малкото чрез път. Комисията отбелязва, че преследваната от нея цел е тези пристанища да бъдат свързани с железопътни линии и, когато е географски възможно, с вътрешни водни пътища.

42

Комисията припомня, че действащият в момента Регламент за TEN-T е резултат от споразумението между европейските съзаконодатели в съответствие с обикновената законодателна процедура.

Предложението на Комисията за Регламент за TEN-T⁴ във връзка с пристанищата се основаваше на обективна методология, която е била широко обсъдена преди това със заинтересованите страни и държавите членки и е била публикувана заедно със законодателното предложение. Методологията, изготвена от група експерти, включваше критерии, основани на обема, както и други критерии, за да се осигури необходимото географско покритие.

Броят на основните пристанища впоследствие беше увеличен от съзаконодателите, така че да включва пристанищата, разположени на острови⁵.

Комисията отбелязва, че освен от критериите, основани на обема, при избора е взета под внимание и необходимостта от сближаване на територията на ЕС. Това е предотвратило възможността някои държави членки като Румъния или България да бъдат оставени без основно пристанище. За повече информация, моля вижте точка 2.1, буква б) от Методологията на планиране.

44

Комисията следи развитието на годишните обеми на трафика на пристанищата, но не следи техния капацитет. Комисията счита, че обемите на трафика са по-уместен показател за вземането на политически решения.

В съответствие с член 49, параграф 4 от Регламента за TEN-T тази информация се използва за включване или изключване на пристанища от широкообхватната мрежа TEN-T. Това действие се основава на обективни и сравними данни от Евростат.

48

Комисията счита, че целта на финансирането не е само да насърчава най-добре работещите пристанища в Европа, но също така и да насърчава морския транспорт на къси разстояния и, що се отнася до политиката на сближаване, да засилва икономическия растеж в периферните и по-малко развитите региони на ЕС. Концентрацията на публично финансиране в най-добре работещите пристанища би влошила още повече положението на по-малките пристанища и би увеличила напрежението върху наземните връзки с пристанищата на Северно море.

Освен това нарастващите обеми от трансбордиране в пристанищата на Северно море водят до развитието на услуги по захранване към други морски басейни. Този въпрос трябва да бъде ефективно решен, за да се сведе до минимум количеството на дълбоководните морски товари, пристигащи в Европа през пристанищата на Северно море и продължаващи своя път по сухопътни маршрути, като в много случаи се използва автомобилен транспорт. Следователно развитието на пристанищни съоръжения в по-малките пристанища има за цел да увеличи привлекателността на морския транспорт на къси разстояния, както и да привлече преки океански връзки с други пристанища, различни от тези на Северно море, какъвто точно например е случаят с Гданск.

49

Във връзка с поканата за представяне на предложения за безвъзмездни средства по линия на МСЕ, публикувана през 2014 г., броят на кандидатстващите беше почти три пъти по-голям за целта за финансиране, за която е кандидатствал този проект.

В процеса на подбор и възлагане Комисията трябваше да определи приоритети и счете, че други проекти са показали по-голяма добавена стойност на ЕС, значение, зрялост и качество на приложенията.

Каре 2 — Алинея втора

Комисията би искала да подчертае, че Килският канал е включен в основната мрежа и следователно се счита за приоритет. Освен това, дори и да не е официално включен в някой от коридорите на основната мрежа, той може да използва финансирането по линия на МСЕ, посочено в част III на приложение I към Регламента за МСЕ.

Финансирането по линия на МСЕ е насочено по-специално към проекти, които не могат да бъдат финансирани по друг начин освен чрез безвъзмездни средства. Това се прави, за да се намали ефектът „инертна печалба“ от средствата на ЕС. Всички проекти, които имат ясни приходни потоци, са насочвани към финансови инструменти, включително инструменти по линия на МСЕ, както и към новосъздадения Европейски фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ).

50

Инфраструктурните инвестиции изискват дългосрочно планиране и трябва да отговарят на дългосрочните нужди. Следователно те обикновено няма бъдат използвани изцяло в краткосрочен план. Пристанищната инфраструктура обикновено е предназначена да се използва за 10—20 години след нейното изграждане. Пристанищните инвестиции не могат да бъдат анализирани в краткосрочен план.

Финансовата криза през 2008/2009 г. доведе до намаляване на трафика и забави използването на допълнителен капацитет. Тя също така доведе до променянето, забавянето или отменянето на много инвестиционни планове.

Забавянията и преразходите са присъщи рискове за инфраструктурните инвестиции, а вариациите в разумни граници са част от управлението на риска.

53

Вж. отговора на Комисията на точка 50.

53 Второ тире

Комисията счита, че пристанищната инфраструктура се планира и проектира с дългосрочна перспектива (от 10 до 20 години) след завършването и`. Инвестициите в пристанища следователно не могат да бъдат оценени в относително краткосрочен план.

Комисията счита, че три години след приключването на строителните работи, е преждевременно да се заключи, че инвестициите в недостатъчно използвани пристанища са неефективни и представляват загуба на пари.

ЕСИ фондовете могат да подкрепят само тези големи инвестиционни проекти, които могат ясно да покажат, чрез задълбочен анализ на разходите и ползите (АРП), че са желателни от икономическа гледна точка и че са финансово жизнеспособни. За повечето от тези проекти данните и информацията, използвани в анализите на разходите и ползите, произхождат отпреди кризата.

По отношение на финансирането по линия на МСЕ Комисията отбелязва, че при предоставянето на финансова подкрепа се отдава приоритет на проекти, които допринасят за достъпността, мултимодалността и връзките с хинтерланда на пристанищата, а не за увеличаването на капацитета. Освен това всеки представен проект се подлага на анализ на разходите и ползите (АРП), проверен от независими експерти, за да се намали рискът от неефективни инвестиции. Тези анализи на разходите и ползите се подкрепят с оценка на очакваните обеми на трафика.

Финансовата криза през 2008/2009 г. доведе до намаляване на търсенето и съответно до недостатъчно използване на капацитета в почти всички транспортни сектори, не само в морския транспорт. Това би повлияло на оценката на нуждите.

С политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. е въведена рамка на изпълнението за преглед на всяка оперативна програма. Наред с другото, тази рамка включва възможността за временно преустановяване на плащанията или прилагане на финансови корекции в случай на неизпълнение.

56

Комисията признава сложната регулаторна рамка в държавите членки за предоставяне на разрешения за транспортни проекти и отбелязва, че се извършва текуща работа за решаването на този проблем за проекти, които са от значение за ЕС.

57

Комисията признава проблема със закъсненията в изграждането на големи инфраструктурни обекти. Тя редовно е повдигала въпроса в комитетите за мониторинг, на двустранни срещи и в официални писма до държавите членки.

Отговорността за определяне на правомощията за издаване на разрешения се носи от националните органи. Комисията обаче беше неколкократно съветвала органите на държавите членки относно необходимостта да се опростят процедурите за вземане на решения и беше препоръчала да не се поставя допълнителна тежест върху управлението на средствата на ЕС.

59

Комисията подчертава, че по време на преговорите за многогодишната финансова рамка за 2014—2020 г., Комисията се справи с тези проблеми, като изиска нов план за пристанищата и логистиката, който вече е осъществен, както и нови правила за обществените поръчки (в рамките на предварителните условия за периода 2014—2020 г.).

По-конкретно, националният пристанищен план също така беше част от специфичните за всяка държава препоръки за 2015 г., издадени от Съвета след предложенията на Комисията.

Освен това Комисията започна проучване, за да определи основните регулаторни и административни пречки пред проектите за TEN-T (включително пристанищата) и да предвиди възможните начини за решаването на тези въпроси. Сред възможните варианти, които се анализират, са създаването на „обслужване на едно гише“ с цел организаторите на проекти да рационализират и ускорят процедурите за издаване на разрешения за проекти за TEN-T и разработването на рамка за единно европейско разрешение, Като следваща стъпка Комисията възнамерява да извърши оценка на въздействието през 2017 г., за да разгледа възможността за представяне на законодателно предложение.

60

Комисията отбелязва, че новият пристанищен план в Италия ще доведе до поредица от мерки за опростяване на митническите процедури във връзка с приемането на генерални планове за пристанищата. Това следва да намали времето за приемане.

61

Морската инфраструктура представлява сложна и продължителна работа. Тези проекти често са подложени на промени в плана и бюджета. Това е признато в националните правила и правилата на ЕС за обществените поръчки, като се позволява определена степен на гъвкавост.

В случая с Испания Комисията освен това отбелязва, че държавата членка не декларира преразходите като част от отчета за разходите, който се представя на Комисията. В резултат на това тези преразходи не са съфинансирани от бюджета на ЕС.

Вж. също отговора на Комисията на точка 53.

62

Целта на програмите по ЕФРР е свързана главно с регионалното и местното развитие. Следователно проектите трябва да бъдат съобразени с целите на политиката на сближаване и с целите, определени във всяка конкретна програма. Те са били изпълнени.

Комисията припомня въздействието на икономическата криза от 2007 г. (при изключително силно намаляване на растежа на БВП) върху морския трафик в ЕС и факта, че дейността, регистрирана в ЕС-28 през 2014 г., все още не е достигнала предишното ниво на дейността от 2007 г.

По отношение на испанските пристанища управляващият орган информира Комисията, че инвестицията е завършена според предвидените планове и че пристанищата работят и се намират във фаза на развитие. Във всички тях се извършва дейност и пристанищните органи планират допълнителни инвестиции за по-нататъшно развитие на дейността в тези пристанища.

Активността е в процес на нарастване след последния одит на Палатата. В допълнение някои пътни и железопътни връзки (напр. Ферол и Лангостейра) са одобрени, което ще засили тяхната активност.

Що се отнася до Аугуста в Италия, Комисията отбелязва, че само около 1 милион евро са били предоставени от бюджета на ЕС.

63 i)

Проектите за изграждането на пристанища включват големи инженерно-строителни работи, които изискват дълъг период на планиране и строителство, при наличието на множество фактори, които могат да повлияят на напредъка. Пристанищата не се проектират за капацитет в рамките на 5 години, а вместо това се планират за предвидения капацитет за период от 20 или повече години.

Вж. отговора на Комисията на точка 53.

63 ii)

Що се отнася до дългосрочния хоризонт на планиране, не се очакваше пълно използване на капацитета преди 2010 г. С оглед на продължаващата икономическа криза и намаленото търсене на транспортен капацитет, не можеше да се очаква увеличаване на използването в периода 2010—2015 г.

Вж. отговора на Комисията на точка 62.

64

Комисията отбелязва, че инфраструктурните инвестиции са строителните блокчета, които създават и подобряват дадена мрежа. Отделните проекти следователно винаги са част от по-голям глобален проект. Не е възможно всички инвестиции да бъдат направени по едно и също време, а ще трябва да бъдат подредени по приоритет, за да съответстват на нуждите по възможно най-добрия начин, като същевременно се вземе под внимание наличието на необходимите ресурси.

Тя отбелязва, че през периода 2014—2020 г. както ЕФРР, така и МСЕ са отделили по-голямо внимание на свързването на пристанищата с транспортната мрежа (а не само на пристанищната инфраструктура).

Държавите членки следва да гарантират, че ограничените средства на ЕС се използват по най-добрия възможен начин. Инвестициите в пристанища се нуждаят от допълнителни инвестиции в пътища/магистрали и железопътни линии, за да се гарантира тяхната ефективност. Някои от тези инвестиции се финансират по програми на ЕС или с национални средства.

По отношение на проектите по линия на МСЕ Комисията отбелязва, че пристанищните връзки с хинтерланда са взети под внимание в работните планове за коридорите.

На това ще бъде отдаван приоритет, когато се вземат решения за финансиране.

65

Комисията отбелязва, че не е необичайно в рамките на един глобален проект впоследствие да се извършват различни действия в съответствие с техническите и финансовите възможности на организатора на проекта.

Например, пристанищата на Лангостейра и Ферол първоначално бяха свързани с транспортната мрежа чрез път. Железопътният достъп до пристанището на Ферол е одобрен от Финансовия фонд за достъп до пристанищата, както е посочено в годишния план за 2016 г. По отношение на железопътния достъп до Лангостейра планът на проекта ще бъде завършен до 2017 г., а строителните работи ще приключат преди 2021 г.

67

Морският транспорт е конкурентен отрасъл и Комисията счита, че конкуренцията като цяло е нещо положително. Тя признава, че увеличеният капацитет на едно пристанище може временно да окаже въздействие върху други пристанища.

68

Комисията счита, че въздействието на намаляването на активността поради ефекта на канибализация в 6 от 171 пристанища остава ограничено. Вж. отговора на Комисията на каре 5.

69

По отношение на двете съседни пристанища на Гданск и Гдиня в Полша Комисията припомня, че двете пристанища се допълват, като и двете се радват на ръст в броя на дейностите. Например, Гданск има голям терминал за течни товари, какъвто Гдиня няма. Съществува възможност за задълбочаване на сътрудничеството между двете пристанища и за проучване на други начини за насърчаване на взаимното допълване между двете пристанища. Комисията се стреми да насърчава именно това чрез програмата „Морски магистрали“, както и чрез дейностите на Европейския координатор за коридора на основната мрежа между Балтийско и Адриатическо море. Тези инициативи ще позволят по-доброто рационализиране на наличните средства в полза на тази група от пристанища в залива на Гданск.

Освен това в Споразумението за партньорство, подписано за периода 2014—2020 г., изрично се изисква инвестициите, финансирани по линия на ЕСИ фондовете, в двете съседни пристанища да се основават на сътрудничество и взаимно допълване.

Що се отнася до Италия, в новия италиански пристанищен план този въпрос следва да се реши чрез сливането на две или повече съседни пристанища. Според плана такъв ще бъде случаят със Салерно и Наполи.

76

Комисията счита, че механизмът на консултации за предложените заеми от ЕИБ е в съответствие с процедурата, предвидена в член 19 от Устава на Европейската инвестиционна банка (ЕИБ), който се прилага за всички инвестиции, финансирани със собствени ресурси на ЕИБ. Ролята на Комисията е да представя становище относно съответствието на инвестициите, финансирани със собствени ресурси на ЕИБ, с всички съответни законодателни актове и политики на ЕС.

Становището на Комисията е формулирано въз основа на предоставената от ЕИБ информация в рамките на процедурата по член 19. Комисията може да даде отрицателно становище, ако не получи достатъчно информация, за да може да оцени съответствието със законодателството и политиките на ЕС.

77

Техническата и финансовата оценка на даден проект не е в обхвата на процедурата по член 19. Вж. също отговора на Комисията на точка 76.

78

По време на подготовката на официалното становище на Комисията службите на Комисията, участващи в междуведомствената група на ЕИБ, могат да предоставят следните становища по даден проект:

•положително становище,

•положително становище с коментари,

•отрицателно становище.

В случай на отрицателно становище на Комисията, за одобрението на проекта от Съвета на директорите на ЕИБ е нужно единодушно одобрение и Комисията да се въздържи.

Във вътрешния процес на консултации на Комисията всяка година има няколко случая, в които служба на Комисията дава отрицателно становище по даден проект. В такъв случай ЕИБ или осигурява задоволителни отговори на въпросите, повдигнати от съответната служба, за да може тя да отмени своето отрицателно становище, или оттегля проекта и не го представя пред Съвета на директорите.

Каре 5 — Алинея четвърта

Комисията отбелязва, че пристанищата на Кадис и Малага са пристанища със смесено предназначение (внос, износ и пътници). Загубата на товарен трафик в тези пристанища може също така да бъде отдадена на последиците от финансовата криза. В случая с Кадис, това е било компенсирано със значително увеличение на пътническия трафик.

79

Процедурата по член 19 се отнася за извършването на предварителна проверка на заявленията за заеми във връзка с инвестиции, които ще бъдат финансирани със собствени ресурси на ЕИБ с оглед на тяхното съответствие със законодателството и политиките на ЕС. Тя не се отнася за мониторинга на такива заеми от страна на Комисията, който е отговорност единствено на ЕИБ.

Комисията обаче действително получава информация от ЕИБ за проекти, за които е предоставена гаранция от ЕС.

80

През предходни периоди Комисията вече беше оценила очакваните резултати от проекти в контекста на анализа на разходите и ползите. Тя обаче не можеше да прави финансови корекции въз основа на слаби резултати. Това се промени през периода 2014—2020 г., когато финансовите корекции станаха възможни съгласно рамката на изпълнението.

В рамките на периода 2014—2020 г. анализът на разходите и ползите беше въведен като предварително изискване за финансиране по линия на МСЕ с цел този инструмент да се направи ориентиран в по-голяма степен към резултатите в сравнение с програмата за TEN-T.

Каре 6

Комисията отбелязва, че фериботният терминал в Гдиня не беше част от решението на Комисията за предоставяне на помощ по проекта „Морска магистрала“ (ММ). Съществуваше разбиране, че самият терминал ще бъде завършен до 2016 г., което се считаше за разумно забавяне при инфраструктурни проекти от подобен мащаб, особено в период на икономическа криза и намаляване на нуждата от трафик.

Комисията отбелязва, че по това време проектът за морската магистрала Гдиня—Карлскрона е следвал процес на двоен предварителен подбор и е бил предложен след постигането на подкрепа от страна на Балтийската работна група, включваща транспортни органи от 7 държави членки, които не само са приели да поемат ангажимент, но също и са признали качеството на този отделен проект. Проектът е следвал приложимата процедура и е бил обект на вътрешна и външна оценка.

Подкрепата на ЕС се дава въз основа на планираните резултати, т.е. планираните работи/проучвания. Прогнозите за трафика и другите показатели, напр. посочените ключови показатели за изпълнение (КПИ), се използват при избора на предложенията, но не са основата за изплащане на подкрепата на ЕС.

Комисията счита, че проектът не може да постигне всички очаквани резултати, докато инвестициите в Гдиня не бъдат завършени, но някои резултати все пак биха могли да бъдат постигнати въз основа на завършените инвестиции.

82

Комисията не е съгласна, че липсата на насоки относно държавната помощ за пристанищата и различията в практиките в областта на митническия контрол могат да направят едно пристанище по-привлекателно от други пристанища за световните транспортни дружества (вж. отговорите на Комисията на точки 92 и 93).

83

Комисията счита, че след решението по делото Aéroport de Paris практиката по отделни случаи по този въпрос се е натрупвала едва постепенно, което е и основната причина за това преди решението по делото Leipzig Halle държавите членки, носещи съгласно Договора отговорността да уведомяват за всяка помощ, да считат, че строителството на обща пристанищна инфраструктура обичайно би имало неикономически характер, което означава, че неговото публично финансиране не би попаднало в обхвата на контрола на държавната помощ и не би изисквало изпращането на уведомление. Съвсем малкият брой уведомления, които Комисията все пак получи през този период, бяха направени предимно от съображения за правна сигурност и в повечето случаи доведоха до заключението на Комисията, че мярката не е представлявала държавна помощ.

След разясненията, дадени във връзка с решението по делото Leipzig Halle през 2011 г., броят на уведомленията се увеличи значително. В периода от 2011 г. до края на 2015 г. Комисията издаде 27 решения за държавна помощ относно финансирането на пристанищна инфраструктура.

85

Комисията обвързва съфинансирането на суперструктури за мултимодалност и морски магистрали с определени условия, и по-специално с условието, че те трябва да са отворени за всички ползватели на недискриминационна основа. Освен това се прилагат следните условия: нуждите от инвестиции да бъдат свързани с модернизирането на морската връзка, да бъдат обосновани с увеличен капацитет за обработването на кораби и да служат на целта на действието най-малко пет години след тяхното завършване.

При все това, за следващите покани за представяне на предложения службите на Комисията ще направят преоценка на необходимостта от допълнителна подкрепа в тези две области.

86

Комисията подчертава следното: ако финансирането на суперструктури представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, това не означава непременно забрана за държавите членки да финансират подобни суперструктури. Комисията може да обяви тази помощ за съвместима с Договора. Държавната помощ за пристанищата е уредена в член 107, параграф 3, буква в) от Договора, според която помощите могат да се считат за съвместими, ако те „улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони“ и „не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“.

Каре 7

Инвестицията в испанско пристанище, съфинансирана от ЕФРР, не беше определена като голям проект. Разходите бяха сертифицирани от държавата членка, която ги е приела като допустими.

Въз основа на наличната понастоящем информация изглежда, че инвестицията е била приета на основание, че е била счетена за „продуктивна инвестиция“, каквато е разрешена в регламентите.

87

Комисията отбелязва, че системата за контрол на държавната помощ се основава на предварителна оценка и лоялно сътрудничество на държавите членки. Предвид ресурсите на Комисията, не е възможно систематично да се извършва последваща проверка на всяко отделно решение. Всички решения обаче се публикуват и на заинтересованите страни се дава възможност да подадат жалба, ако считат, че са възникнали нарушения. Във връзка с това Комисията счита, че са налице достатъчно инструменти, както на национално равнище, така и на равнището на ЕС, за да се гарантира правилното поведение на националните органи по отношение на предоставянето на концесии и позволяването на загубилите участници в търгове да предприемат действия относно възможни нередности.

Каре 8

Въз основа на информацията, получена от Сметната палата, Комисията ще проучи въпроса, посочен в каре 8, и ще прецени дали са налице потенциални проблеми, свързани с държавната помощ.

88

Съгласно Договора държавите членки са длъжни да уведомяват Комисията за всяка държавна помощ преди да я предоставят.

Преди 2007 г. държавите членки са можели законно да считат, че публичното финансиране на проекти за пристанищна инфраструктура не представлява държавна помощ и следователно не са били задължени да уведомяват за такива проекти.

През периода 2007—2010 г. имаше значителна неяснота относно това дали финансирането за такива проекти представлява държавна помощ и като цяло се приемаше, че то не представлява държавна помощ.

След решението по делото Leipzig Halle през 2011 г. броят на уведомленията се увеличи значително. Вж. отговора на Комисията на точка 83.

89

Комисията отбелязва, че броят на получаваните от нея жалби зависи, наред с другото, от пазара и степента на конкуренция между различните участници на пазара. В това отношение малък брой жалби биха могли да означават или малък брой (потенциални) нарушения на правилата за държавна помощ, или ограничена степен на конкуренция между различните пазарни оператори в даден сектор.

91

Комисията отбелязва, че задължението да се уведомява за всички планове за предоставяне на държавна помощ произтича директно от член 108 от Договора. Държавите членки следователно са длъжни да уведомяват за всички проекти, включващи държавна помощ. В случаите, когато Комисията научи за предоставена помощ без преди това да е била уведомена, тя може да започне разследване съгласно член 12 от Процедурния регламент (ЕС) 2015/1589. Освен това Комисията редовно разследва случаи на потенциална помощ въз основа на жалби, които тя получава от конкуренти.

92

Комисията може да приема специфични за пристанищата насоки относно държавната помощ, но тя не е задължена да го направи, тъй като разполага с широка свобода на преценка съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора (вж. също отговорите на Комисията на точки III и IV). Фактът, че няма допълнителни насоки или документи, не може да се разглежда като създаване на правна несигурност, тъй като разпоредбите на Договора представляват изчерпателна правна рамка. Също така за другите сектори (напр. съвсем до скоро за сектора на културата) не съществуваха никакви допълнителни насоки освен отделни решения за държавна помощ.

Независимо от съществуващата правна рамка, Комисията работи върху предоставянето на насоки относно приложимите правила за държавната помощ в сектора на пристанищата чрез натрупването на практика по отделни случаи, в резултат на което са разяснени редица аспекти (като например допустимите разходи, интензитетите на помощта, критериите за съвместимост), публикацията „Аналитични мрежи за инфраструктурни проекти“ през септември 2015 г. и приемането на Известието за понятието „държавна помощ“ през май 2016 г. Комисията освен това понастоящем работи върху разширяването на обхвата на ОРГО до финансирането на пристанищна инфраструктура. Взети заедно, тези мерки вече са предоставили специфични насоки относно приложимите правила за държавната помощ в сектора и ще продължат да го правят.

И накрая, Комисията винаги е на разположение да предоставя насоки относно отделни случаи в хода на процедура за предварително уведомяване. Тази възможност се използва рутинно от държавите членки с цел изготвяне на уведомление.

С оглед на това Комисията на този етап не е убедена, че издаването на специфични за пристанищата насоки относно държавната помощ в допълнение към посочените по-горе мерки е полезно и необходимо. Този въпрос може да бъде преразгледан, след като разширяването на обхвата на ОРГО до финансирането на пристанищна инфраструктура влезе в сила и Комисията натрупа достатъчно практика по отделни случаи.

93

Митническият контрол се основава на автоматичен анализ на риска. Ако определен маршрут или някои оператори, които се намират в пристанището, представляват по-висок риск, това ще доведе до по-голям (и по-щателен) контрол. В такива случаи различията в практиките в областта на митническия контрол могат да бъдат обосновани и подходящи с оглед на хармонизираното прилагане на митническия съюз.

В този контекст Комисията счита, че митническият контрол не е — и не следва да бъде — аспект на привлекателността на едно пристанище.

94

През 2013 г. Комисията направи оценка на вече съществуващата рамка за управление на риска в областта на митниците (вж. Съобщение на Комисията COM(2013)793). През 2014 г. Съобщението относно стратегия и план за действие на ЕС за управление на риска в областта на митниците (COM(2014)527), имащо за цел създаването на подобрена рамка за управление на риска, беше одобрено от Съвета и понастоящем се изпълнява.

Опростените митнически процедури се основават на разрешения, издадени след проверка на икономическия оператор и неговата надеждност, оценена въз основа на строги критерии, установени в Митническия кодекс на Съюза. Всички митнически проверки се основават на анализ на риска и следователно не е необходимо и не е в съответствие със законодателството на Съюза да се изисква определен брой проверки.

95

Съгласно Митническия кодекс на Съюза всички държави членки трябва да осигурят, при еднакви обстоятелства, едно и също опростяване на митническите процедури; следва да има еднакво третиране и следователно при избора на едно пристанище или транспортен маршрут пред друг(о) не следва да се предоставя някакво предимство въз основа на вероятността от проверки или наличието на опростяване на митническите процедури. Ако дадено пристанище е по-ефективно и предоставя по-добра логистична услуга, то ще продължи да привлича повече търговия и транспорт, но не въз основа на вероятността от проверки или наличието на опростяване на митническите процедури.

96

Едно пристанище, което е ефективно, и в което работят надеждни дружества, би могло да е подложено на по-малко проверки (като тяхното извършване се основава на анализ на риска) и би могло в действителност да има конкурентно предимство.

След посоченото от Палатата дело, през 2014 г. Комисията набеляза действията, необходими за засилване на контрола над вносителите, определени в цел 4 от стратегията и плана за действие за управление на риска в областта на митниците (COM(2014)527) за „укрепване на капацитета за осигуряване на еквивалентност в ефективното прилагане на общата рамка за управление на риска (CRMF) и подобряване на способността за откликване на новоустановени рискове“.

97

При проверката на Комисията действително бяха установени слабости в нидерландските митнически процедури. Нидерландските органи потвърдиха след проверката, че от юли 2015 г. статутът на съюзна стока на всички пратки ще бъде винаги проверяван. В доклада от проверката на Комисията беше посочено, че от 200 коносамента дневно, които не са напълно освободени, при изтичането на срока от 45 дни за освобождаване само от 15 до 20 коносамента са проверявани допълнително от нидерландските органи. В случая с процедурите за оформяне на място нямаше проверки, електронни или други, извършвани с цел да се гарантира, че обобщената декларация за временно складиране на стоките е съвместима с последващото деклариране на стоки за митническа процедура преди прекратяването на митническия надзор. В момента службите на Комисията са в процес на проследяване на всички тези точки с нидерландските органи.

98

Посочените от Палатата данни са предоставени от самите държави членки и не могат да бъдат изцяло съпоставими между отделните държави членки, по-специално поради начина, по който са определени проверките, както и поради факта, че един и същи персонал на теория е натоварен с различни задачи. Освен това голям брой декларации, представени в Нидерландия, се отнасят за внос от вносители, установени в други държави членки, и проверки на тези вносители могат да се извършват само от техните съответни митнически органи. Като оставим това настрана, съдейки по данните, предоставени от самите държави членки, Нидерландия работи с относително нисък интензитет на митнически служители.

99

Комисията извършва проверки на митническите процедури и практики в държавите членки с цел да се гарантира, че тези процедури и практики са в съответствие с митническото законодателство на ЕС, както и че това законодателство се прилага последователно в държавите членки. Когато възникнат нарушения, Комисията действа енергично срещу нарушенията на митническото законодателство на ЕС чрез започването на производства за установяване на нарушение.

Законодателството предвижда, че митническият контрол се извършва в рамките на обща рамка за управление на риска, която далеч надхвърля контрола, тъй като цели да гарантира капацитет за откриване и смекчаване на рисковете по еднакъв начин в целия ЕС.

99 Първо тире

В рамките на митническия съюз Комисията се занимава с националните митнически органи, за да гарантира, че финансовите интереси на Съюза са защитени, че националните митнически практики са в съответствие с митническото законодателство на ЕС и че митническото законодателство на ЕС се прилага последователно в държавите членки.

99 Второ тире

Новият Митнически кодекс на Съюза се прилага от 1 май 2016 г. и рационализира всички процеси и процедури, като ограничава възможността за различно прилагане и изпълнение на процедурите. В допълнение ИТ системите ще бъдат рационализирани, а в някои случаи ще бъдат въведени на равнището на Съюза, което ще допринесе за хармонизирането на митническите процедури.

101 Първо тире

Що се отнася до инициативата „Син пояс“, Комисията отбелязва, че двете мерки, посочени в съобщението, — т.е. улесняването на редовните корабни линии и установяването на начин да се докаже статутът на съюзна стока на стоки на борда на кораби, който посещават и пристанища на трети държави, — са били въведени чрез изменения в митническото законодателство.

101 Второ тире

Комисията изразява съгласие, че е имало ползи от европейския пункт за „обслужване на едно гише“ за формалностите за даване на сведения относно морския транспорт, и отбелязва, че преминаването към „обслужване на едно гише“ за морския транспорт в ЕС вече е в ход чрез:

а)стартирането на пилотния проект за електронен манифест (e-Manifest) с акцент върху принципа за „еднократно предоставяне на сведения“ в сектора;

б)разработването, заедно с ЕАМБ, на европейски морски пункт за „обслужване на едно гише“, чрез което всички кораби да могат да предоставят сведения по стандартизиран начин.

Заключения и препоръки

102 Първо тире

Политиката на Комисията (Съобщението „Пристанищата: двигател на растежа“) е насочена към увеличаване на ефективността на пристанищните услуги и прозрачността на публичното финансиране. Регламентът относно пристанищата, договорен на 27 юни 2016 г., ще допринесе по-специално за постигането на по-добро използване на капацитета на пристанищата и по-добро управление на публичното финансиране в областта на пристанищата.

От 2013 г. Регламентът за TEN-T предвижда планиране на инфраструктура, обхващаща целия ЕС, чрез създаване на основна и на широкообхватна мрежа, което е свързано с технически стандарти и крайни срокове за изпълнение. Това планиране се основава на анализ на обемите на трафика в пристанищата на ЕС, за да се определи тяхното включване в основната или широкообхватната мрежа.

За изпълнението на основната мрежа TEN-T бяха въведени нови инструменти за управление с цел извършване на мониторинг на изпълнението на TEN-T и определяне на сериите от проекти, които служат на целите на политиката на ЕС, сред които развитието на пристанищата заема централно място.

Посочените от съзаконодателите 104 основни пристанища в Регламента за TEN-T дадоха солидна основа за разпределяне на средствата от МСЕ на тези пристанища, които осигуряват най-висока добавена стойност на ЕС.

В рамките на регионалната политика, по отношение на програмния период 2014—2020 г., изискването за развитие на инфраструктурата в дългосрочен план е едно от предварителните условия в областта на транспорта (тематична цел 7). Наред с другите изисквания, държавите членки са задължени да одобрят всеобхватни транспортни планове, които включват разработени дългосрочни стратегии за пристанищата.

102 Второ тире

Комисията счита, че пристанищната инфраструктура се планира и проектира в дългосрочна перспектива (10 до 20 години) след завършването и`. Инвестициите в пристанища следователно не могат да бъдат оценени в относително краткосрочен план.

Комисията счита, че три години след приключването на строителните работи, е преждевременно да се заключи, че инвестициите в недостатъчно използвани пристанища са неефективни и представляват загуба на пари.

ЕСИ фондовете могат да подкрепят само тези големи инвестиционни проекти, които могат ясно да покажат, чрез извършването на задълбочен анализ на разходите и ползите (АРП), че са желателни от икономическа гледна точка и че са финансово жизнеспособни. При по-голямата част от тези проекти анализите на разходите и ползите са извършени с информация или данни отпреди кризата.

По отношение на финансирането по линия на МСЕ Комисията отбелязва, че при предоставянето на финансова подкрепа се отдава приоритет на проекти, които допринасят за достъпността, мултимодалността и връзките с хинтерланда на пристанищата, а не за увеличаването на капацитета. Освен това всеки представен проект се подлага на анализ на разходите и ползите (АРП), проверен от независими експерти, за да се намали рискът от неефективни инвестиции. Тези анализи на разходите и ползите се подкрепят с оценка на очакваните обеми на трафика.

Финансовата криза през 2008—2009 г. доведе до намаляване на търсенето и съответно до недостатъчно използване на капацитета в почти всички транспортни сектори, не само в морския транспорт. Това би повлияло на оценката на нуждите.

С политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. е въведена рамка на изпълнението за преглед на всяка оперативна програма. Наред с другото, тази рамка включва възможността за временно преустановяване на плащанията или прилагане на финансови корекции в случай на неизпълнение.

102 Трето тире

По отношение на новите одитирани проекти Комисията признава закъсненията и преразходите, но отбелязва, че тези рискове са присъщи за инфраструктурните инвестиции. Проектите, свързани с морска инфраструктура, са сложни и продължителни. Тези проекти често са подложени на промени в плана и бюджета. По-специално Комисията признава сложността на административните процедури за разрешения и разглежда възможните начини за рационализиране на регулаторната среда, например чрез създаването на „обслужване на едно гише“, както е препоръчано от Сметната палата.

Тя счита, че управляващите органи следва да бъдат в състояние да избират между различни заявления за финансиране на напълно развити проекти, така че да могат да се финансират тези проекти, които по-добре биха постигнали целите на програмата. Конкуренцията между големите инфраструктурни проекти обаче често е ограничена или поради факта, че няма много проекти, готови за изпълнение, или защото те не са в съответствие с поставените в програмата цели.

102 Четвърто тире

Въз основа на получената от испанските органи информация Комисията отбелязва, че използваният капацитет за повечето проверени от Палатата пристанища се увеличава. Комисията подчертава, че констатациите на Палатата следва да се тълкуват в контекста на подходящо определен дългосрочен план (10—20 години) за пристанищните инвестиции. Освен това последиците от финансовата криза в морския транспорт също следва да се вземат под внимание.

102 Пето тире

Комисията отбелязва, че пристанищните връзки с хинтерланда са анализирани и взети под внимание в работните планове за коридорите.

Инфраструктурните инвестиции са строителните блокчета, които създават и подобряват дадена мрежа. Отделните проекти следователно винаги са част от по-голям глобален проект.

Държавите членки са принудени да правят избор, за да гарантират, че ограничените средства на ЕС се използват по най-добрия възможен начин. Инвестирането в пристанища се нуждае от допълнителни инвестиции в пътища/магистрали и железопътни мрежи, за да се гарантира тяхната ефективност.

Не е възможно всички инвестиции да бъдат направени по едно и също време, а ще трябва да бъдат подредени по приоритет, за да съответстват на нуждите по възможно най-добрия начин, като същевременно се вземат под внимание наличните ресурси. Някои от тези инвестиции се финансират със средства на ЕС или с национални средства.

102 Шесто тире

Комисията счита, че механизмът на консултации за предложените заеми от ЕИБ е в съответствие с процедурата, предвидена в член 19 от Устава на ЕИБ (процедурата по член 19), която се прилага за всички инвестиции, финансирани със собствени ресурси на ЕИБ. Ролята на Комисията е да представя становище относно съответствието на инвестициите, финансирани със собствени ресурси на ЕИБ, със съответните законодателни актове и политики на ЕС. Становището на Комисията е формулирано въз основа на предоставената от ЕИБ информация в рамките на процедурата по член 19.

102 Седмо тире

След решението по делото Leipzig Halle през 2011 г., в което беше разяснено, че финансирането на инфраструктурни проекти, които ще бъдат използвани със стопанска цел, попада в обхвата на правилата за държавна помощ, Комисията разгледа множество отделни случаи, които или са били съобщени на Комисията, или относно които конкурентите са подали жалба до Комисията. Тази практика по отделни случаи допринесе за гарантирането, че пристанищата се конкурират в условията на равнопоставеност.

Комисията подчертава следното: ако финансирането на суперструктури представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, това не означава непременно забрана за държавите членки да финансират подобни суперструктури. Комисията може да обяви тази помощ за съвместима с Договора. Държавната помощ за пристанищата е уредена в член 107, параграф 3, буква в) от Договора.

Що се отнася до мониторинга, Комисията подчертава, че системата за контрол на държавната помощ се основава на предварителна оценка и лоялно сътрудничество на държавите членки. Предвид ресурсите на Комисията, не е възможно систематично да се извършва последваща проверка на всички отделни решения. Всички решения обаче се публикуват и на заинтересованите страни се дава възможност да подадат жалба, ако считат, че са възникнали нарушения. Във връзка с това Комисията счита, че са налице достатъчно инструменти, както на национално равнище, така и на равнището на ЕС, за да се гарантира правилното поведение на националните органи по отношение на предоставянето на концесии и позволяването на загубилите участници в търгове да предприемат действия относно възможни нередности.

Митническите процедури на пристанищата вече са в значителна степен улеснени. Допълнителни улеснения на формалностите за даване на сведения относно морския транспорт се очакват с проекта за електронен манифест (eManifest), инициативата за европейско морско „обслужване на едно гише“, както и с оценката на изпълнението и преразглеждането на директивата относно формалностите за даване на сведения.

103

Комисията счита, че сътрудничеството между пристанищата, както и успешното им включване в съответните коридори на основната мрежа е важна част от ролята на европейските координатори — както на координатора на програмата „Морски магистрали“, така и на координаторите на коридорите на основната мрежа.

104

Изборът на 104-те основни пристанища е направен, за да се установят ключовите генератори на трафик в ЕС, но също и за да се осигури подходящо ниво на териториално сближаване и достъпност.

Комисията счита, че политиката на европейските пристанища, която е насочена към постигането на финансова прозрачност и по-ефективни пристанищни услуги, допринася за по-добро планиране на инфраструктурата.

105

Комисията се позовава на текущите си усилия да разработи в голяма степен своята база данни TENtec, за да и` даде възможност да побере много подробни данни, свързани с пристанищата, които се събират като част от съответните текущи проучвания за актуализиране на работните планове за коридорите и за изготвяне на Подробния план за изпълнение на програмата „Морски магистрали“. Връзките с хинтерланда са включени в проучванията и работните планове за съответните наземни мултимодални коридори на основната мрежа.

Препоръка 1 а)

Комисията приема препоръката за мониторинг на капацитета на основните пристанища и за преоценка на плановете за развитие на държавите членки.

Комисията ще проучи макроикономическите въздействия на завършването на мрежата TEN-T.

Препоръка 1 б)

Комисията приема препоръката.

Препоръка 1 в)

Комисията приема препоръката. План за развитие на пристанищния сектор ще бъде постигнат по-специално чрез Подробния план за изпълнение на програмата „Морски магистрали“ и включване на ключовите водни пътища в съответните работни планове за коридорите на основната мрежа.

106

Комисията счита, че инфраструктурните инвестиции изискват дългосрочно планиране, тъй като те трябва да отговарят на дългосрочните нужди.

Поради това развитията в морската инфраструктура следва да бъдат оценени в относително дългосрочен план. Финансовата криза доведе до намаляване на търсенето и съответно до недостатъчно използване на капацитета в почти всички транспортни сектори.

Както беше посочено в отговора на Комисията на точка 102, второ тире, с политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. беше въведена рамка на изпълнението. Това включва възможността за временно преустановяване на плащанията или прилагане на финансови корекции в случай на неизпълнение.

107

Комисията признава проблема със закъсненията в изграждането на големи инфраструктурни обекти. Тя редовно е повдигала въпроса в комитетите за мониторинг, на двустранни срещи и в официални писма до държавите членки.

Комисията беше неколкократно напомняла на органите на държавите членки да опростят съответните си национални/регионални процедури за вземане на решения и управление на средства на ЕС.

Освен това Комисията започна проучване за определяне на ключовите регулаторни и административни пречки пред проектите за TEN-T (включително пристанищата) и за установяване на възможните начини за решаването на тези въпроси.

Вж. също отговора на Комисията на точка 102, второ тире.

108

Въз основа на получената от испанските органи информация Комисията отбелязва, че използваният капацитет за повечето проверени от Палатата пристанища се увеличава. Комисията подчертава, че констатациите на Палатата следва да се тълкуват в контекста на подходящо определен дългосрочен план (10—20 години) за пристанищните инвестиции. Освен това последиците от финансовата криза в морския транспорт също следва да се вземат под внимание.

109

Комисията е наясно с конкурентния характер на пазара на пристанищни услуги. С цел да се намали рискът от неефективни проекти, тя насърчава стратегиите за развитие на пристанищата. Освен това тя гарантира прилагането на правилата за държавната помощ и конкуренцията.

110

Комисията счита, че механизмът на консултации за предложените заеми от ЕИБ е в съответствие с процедурата, предвидена в член 19 от Устава на ЕИБ, която се прилага за всички инвестиции, финансирани със собствени ресурси на ЕИБ. Ролята на Комисията е да представя становище относно съответствието на инвестициите, финансирани със собствени ресурси на ЕИБ, с всички съответни законодателни актове и политики на ЕС.

Становището на Комисията е формулирано въз основа на предоставената от ЕИБ информация в рамките на процедурата по член 19.

Комисията може да даде отрицателно становище, ако не получи достатъчно информация, за да може да оцени съответствието със законодателството и политиките на ЕС.

Препоръка 2 а)

Комисията отбелязва, че тази препоръка е отчасти насочена към държавите членки.

Доколкото е засегната от нея, Комисията приема да изпълни тази препоръка, както е описано по-долу, и я счита за отчасти изпълнена.

Комисията започна проучване за установяване на начините за рационализиране на административните процедури за проекти за TEN-T. Основните проблеми вече са очертани и в момента се анализират възможните решения. Комисията конкретно ще разгледа възможността за създаване на „обслужване на едно гише“ за организаторите на проекти с цел рационализиране и ускоряване на процедурите за издаване на разрешения за проекти за TEN-T, заедно с други мерки за рационализиране. Тя също така ще предвиди разработването на рамка за единно разрешение за съответните проекти за TEN-T от значение за ЕС. Като следваща стъпка Комисията възнамерява да извърши оценка на въздействието през 2017 г., за да разгледа възможността за представяне на законодателно предложение.

Комисията вече е съобщила тези инициативи в Съобщението от 1 юни 2016 г.: „Европа инвестира отново. Преглед на постигнатото по Плана за инвестиции за Европа и следващи мерки“[1]: „(…) Комисията ще проучи възможността за разработване на рамка за единно европейско разрешение, която пряко да се прилага към големи проекти с трансгранично измерение или големи инвестиционни платформи, включващи национално съфинансиране, и която да замени широкия набор от процедури по издаване на разрешения на равнището на ЕС и на национално равнище.“

Препоръка 2 б)

Комисията приема препоръката, но посочва, че тя може да прилага финансови корекции само ако има нарушение на правните условия.

Препоръка 2 в)

Комисията отчасти приема препоръката. Тя ще направи преоценка на необходимостта от допълнителна подкрепа в тези две области.

Въпреки това инвестициите в контейнери, трансбордиране и складиране са допустими за съфинансиране от ЕС, ако може да бъде гарантиран равен и недискриминационен достъп на всички оператори, като също така се вземе под внимание, когато е необходимо, двойната функция на определена инфраструктура за входящия трафик и насочения за трансбордиране трафик.

По отношение на суперструктурите, които не са част от обществените услуги, Комисията отбелязва, че те са изключени от финансиране в рамките на МСЕ, доколкото те не са свързани с цели на политиката относно околната среда и на енергийната политика, както и такива на цел 7 (транспорт) на Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР). Суперструктурите могат да бъдат разрешени съгласно други области на ЕФРР, например като продуктивна инвестиция.

Препоръка 3

Комисията отбелязва, че тази препоръка е отчасти насочена към държавите членки. По линия на ЕСИ фондовете подборът на отделните проекти е отговорност на държавите членки и пряката отговорност на Комисията се ограничава до големи проекти.

Препоръка 3 а)

Комисията приема препоръката, що се отнася до Механизма за свързване на Европа (МСЕ) и дотолкова, доколкото не се създава допълнително претоварване на връзката с хинтерланда чрез увеличаване на концентрацията на морските потоци към няколко пристанища.

Препоръка 3 б)

Комисията отчасти приема препоръката по отношение на добавената стойност на ЕС и, когато е приложимо, на свързаните с частния инвестиционен компонент условия, както е обяснено по-долу. Въпреки това, по отношение на специалните случаи на морски достъп до пристанищата (като драгажни дейности), както и пристанища, намиращи се в периферни региони (острови), осигуряването на частни инвестиции невинаги е постижимо.

Критериите за възлагане за проекти, кандидатстващи в отговор на поканите за представяне на предложения по линия на МСЕ, вече включват доказване на „добавената стойност на ЕС⁶“ и, когато е приложимо, необходимостта да се разполага с потенциал за стимулиране на публичните и частните инвестиции, както е посочено в част V от приложение I към Регламента за МСЕ. Поканите по линия на МСЕ от 2015 г. изискват систематично представяне на анализи на разходите и ползите, които показват размера на необходимата подкрепа от ЕС и подчертават въздействията на проектите.

Препоръка 4 а)

Комисията приема препоръката, но посочва, че промените в Меморандума за разбирателство не могат да бъдат налагани едностранно.

Препоръка 4 б)

Комисията не приема препоръката. Службите на Комисията, участващи в междуведомственото обсъждане на процедурата по член 19, вече имат възможността да дават отрицателно становище по даден проект, когато имат критични забележки. Докато подобно отрицателно становище се поддържа от съответната служба, комисарят по икономическите и финансови въпроси няма да одобри положително становище чрез процедура на оправомощаване.

111

Комисията работи върху предоставянето на насоки относно приложимите правила за държавната помощ в сектора на пристанищата с цел да осигури условия на равнопоставеност за пристанищата в Европа по множество начини: чрез натрупването на практика по отделни случаи, публикацията „Аналитични мрежи за инфраструктурни проекти“ и приемането на Известието за понятието „държавна помощ“. Комисията освен това понастоящем работи върху разширяването на обхвата на ОРГО до финансирането на пристанищна инфраструктура. Взети заедно, тези мерки вече са предоставили специфични насоки относно приложимите правила за държавната помощ в сектора и ще продължат да го правят.

112

От 2011 г. Комисията разглежда все по-голям брой случаи на потенциална държавна помощ за пристанища. Освен това тя работи върху предоставянето на насоки относно приложимите правила за държавната помощ в сектора на пристанищата чрез публикацията „Аналитични мрежи за инфраструктурни проекти“ и приемането на Известието за понятието „държавна помощ“. Комисията освен това понастоящем работи върху разширяването на обхвата на ОРГО до финансирането на пристанищна инфраструктура, което ще предостави допълнителни насоки. Взети заедно, тези мерки вече са предоставили специфични насоки относно приложимите правила за държавната помощ в сектора и ще продължат да го правят.

На този етап не се планира издаването на специфични за пристанищата насоки относно държавната помощ в допълнение към посочените по-горе мерки.

Този въпрос може да бъде преразгледан, след като разширяването на обхвата на ОРГО до финансирането на пристанищна инфраструктура влезе в сила и Комисията натрупа достатъчно практика по отделни случаи.

113

Комисията счита, че извършваният от нея мониторинг на практиките на държавите членки в областта на митническия контрол е подходящ за целта да се установят практики, които могат да създадат нелоялни конкурентни предимства. Целта на проверките от страна на Комисията на практиките на държавите членки в областта на митническия контрол е да се гарантира, че финансовите интереси на Съюза са защитени, че тези практики са в съответствие с митническото законодателство на ЕС и че митническото законодателство на ЕС се прилага последователно в държавите членки. Тези проверки ограничават до голяма степен нелоялната конкуренция между държавите членки, основана на различно качество на контрола при нарушение на митническото законодателство на ЕС. Законодателната рамка на ЕС обаче все още оставя възможност за конкуренция между държавите членки.

Освен това Комисията отбелязва, че в Митническия кодекс на Съюза се определя рамка от единни правила и процедури и поради това той следва да доведе до по-тясно съгласуване на контрола.

114

Въвеждането на митническия манифест за стоките и системата на доказване на произход от Съюза съгласно Митническия кодекс на Съюза се очаква да предоставят решение на повдигнатия от Палатата въпрос.

Препоръка 5 а)

Комисията не приема препоръката. Тя работи върху предоставянето на насоки относно приложимите правила за държавната помощ в сектора на пристанищата чрез натрупването на нейна практика по отделни случаи, публикацията „Аналитични мрежи за инфраструктурни проекти“ и приемането на Известието за понятието „държавна помощ“. Комисията освен това понастоящем работи върху разширяването на обхвата на ОРГО до финансирането на пристанищна инфраструктура, което ще предостави допълнителни насоки. На този етап не се планира издаването на специфични за пристанищата насоки относно държавната помощ в допълнение към посочените по-горе мерки.

Според становището на Комисията въпросът може да бъде преразгледан, след като разширяването на обхвата на ОРГО влезе в сила и се натрупа достатъчно практика по отделни случаи.

Препоръка 5 б)

Комисията приема препоръката и ще се стреми да продължи да гарантира последователен анализ на специфични за конкретен потребител пристанищни суперструктури в своята оценка на отделните случаи на държавна помощ. Комисията освен това възнамерява да предостави допълнителни насоки относно специфичните за конкретен потребител пристанищни суперструктури в ОРГО.

Препоръка 5 в)

Комисията приема препоръката.

Тя вече увеличи броя на служебните разследвания. След приемането на ОРГО допълнителни ресурси ще бъдат на разположение за такива разследвания. Приемането на ОРГО понастоящем се предвижда за първата половина на 2017 г.

Препоръка 6

Комисията отбелязва, че тази препоръка е насочена към държавите членки.

Държави членки вече са задължени, съгласно член 108 от ДФЕС, да уведомяват систематично за всяка публична финансова подкрепа за проекти за пристанищна инфраструктура, които представляват икономическа дейност. Комисията отбелязва, че не е в рамките на нейната компетентност да изисква държавите членки да я информират за всяка публична финансова помощ, която не представлява държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС.

Препоръка 7 а)

Комисията не приема препоръката, тъй като тя би въвела допълнително изискване за даване на сведения и по този начин би увеличила административната тежест за администрациите на държавите — членки на ЕС, без да води до пропорционални ползи.

Препоръка 7 б)

Комисията приема препоръката.

Комисията признава, че са необходими допълнителни усилия за опростяване на митническите процедури, за да се намали административната тежест в областта на морския транспорт.

Тя отбелязва, че вече се извършват действия, свързани с формалностите за даване на сведения относно морския транспорт, чрез стартирането на пилотния проект за електронен манифест (e-Manifest), с акцент върху принципа за „еднократно предоставяне на сведения“ в сектора, както и чрез разработването, заедно с Европейската агенция по морска безопасност (ЕАМБ), на европейска морско „обслужване на едно гише“, чрез което всички кораби да могат да предоставят сведения по стандартизиран начин.

Освен това Комисията понастоящем извършва оценка на Директивата относно формалностите за даване на сведения за кораби, която е възможно да доведе до преразглеждането на тази директива.

1COM(2013) 296: Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на рамка за достъп до пазара на пристанищни услуги и финансова прозрачност на пристанищата

2Проучване относно разходите за незавършване на TEN-T: http://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/studies/doc/2015-06-fraunhofer-cost-of-non-completion-of-the-ten-t.pdf

3COM(2013) 296: Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на рамка за достъп до пазара на пристанищни услуги и финансова прозрачност на пристанищата

4COM(2011) 650.

5Ираклион, Уелва, Лас Палмас, Санта Крус де Тенерифе, Августа, Каляри, Моердийк, Галац, Милфорд Хейвън. Комисията не е включила хърватското пристанище Риека.

6Добавената стойност на ЕС, както е определена в член 3, буква г) от Насоките за TEN-T 1315/2013, в допълнение към самостоятелната стойност на проекта за дадената държава членка, води до значителни подобрения на транспортните връзки и транспортните потоци между държавите членки от гледна точка на ефективността, устойчивостта, конкурентоспособността и сближаването, което беше доразвито в Насоките за TEN-T.

QJ-AB-16-023-BG-E    ISSN 1977-5814

Морските пристанища са основна част от търговската мрежа на ЕС. В периода 2000—2013 г. ЕС е инвестирал 6,8 млрд. евро в пристанища. Сметната палата установи, че стратегиите за развитие на пристанищата, изготвени от държавите членки и Комисията, не предоставят достатъчна информация, за да позволят ефективно планиране на капацитета. Това е довело до неефективност и неустойчивост на съфинансираните от ЕС инвестиции в пристанищна инфраструктура, като съществува висок риск от загуба на около 400 млн. евро, които вече са инвестирани. Шосейните и железопътните връзки от пристанищата към хинтерланда често липсват или не са подходящи, което означава, че има нужда от допълнително публично финансиране, за да е възможна пълноценна реализация на първоначалните инвестиции в пристанищата. Сметната палата установи също така, че Комисията не е предприела необходимите действия в областта на държавната помощ и митническите процедури, за да се създаде възможност пристанищата да се конкурират при равни условия.