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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5814-4 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/301081 | QJ-AB-16-023-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-5815-1 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/668858 | QJ-AB-16-023-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5760-4 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/9212 | QJ-AB-16-023-DE-E

© Europäische Union, 2016

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Verfahrensschritt | Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn | 18.12.2014
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle) | 25.5.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens | 20.7.2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen | 31.8.2016

DE
2016

Nr. 23

Sonderbericht

Seeverkehr in der EU:
in schwierigem
Fahrwasser – zahlreiche
nicht wirksame und nicht
nachhaltige Investitionen

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II – Ausgabenbereiche „Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration“ – unter Vorsitz von Henri Grethen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Leitung und Berichterstattung für diese Prüfung fielen in die Zuständigkeit von Oskar Herics, Mitglied des Hofes. Herr Herics wurde unterstützt von seinem Attaché Thomas Obermayr, dem Leitenden Manager Pietro Puricella sowie dem Aufgabenleiter Luc T’Joen. Zum Prüferteam gehörten Kurt Bungartz, Luis de la Fuente Layos, Rafal Gorajski, Enrico Grassi, Di Hai, Aleksandra Kliś-Lemieszonek, Afonso Malheiro de Castro und Christian Wieser.

Von links nach rechts: T. Obermayr, E. Grassi, C. Wieser, P. Puricella, A. Malheiro de Castro, A. Kliś-Lemieszonek, O. Herics, L. T’Joen, R.Gorajski, D.Hai.

Inhalt

Glossar

Zusammenfassung

Einleitung

Hauptmerkmale der Hafendienste in Europa

Von Hafenbetreibern angebotene Dienste

Wichtigste politische und legislative Initiativen in Bezug auf Häfen

Finanzierung von Hafeninfrastruktur

Früherer Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofs zu Häfen

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Zentrale Schwachstelle der Hafenstrategien der EU und der Mitgliedstaaten: Zusätzliche Hafenkapazität wurde nicht sorgfältig geplant und nicht rechtzeitig und koordiniert umgesetzt

Jeder der fünf besuchten Mitgliedstaaten hatte eine nationale Strategie für die Hafenentwicklung ausgearbeitet; Probleme bestanden jedoch im Hinblick auf solide Umsetzungspläne und die Koordinierung

Die EU-Strategie für Häfen hat sich im Laufe der Zeit entwickelt, solide Informationen zur Kapazitätsplanung fehlen aber nach wie vor

EU-finanzierte Hafeninfrastruktur: nicht genutzte oder unzureichend genutzte Infrastruktur, Verzögerungen und Kostenüberschreitungen sowie nicht nachhaltige Investitionen wegen Finanzierung von vergleichbarer Infrastruktur in benachbarten Häfen

EU-finanzierte Investitionen führten zu zahlreichen nicht genutzten oder unzureichend genutzten Infrastrukturen

Verzögerungen und Kostenüberschreitungen bei einer Reihe von Projekten

Unzureichendes Kosten-Nutzen-Verhältnis der EU-Finanzierung

Finanzierung von vergleichbarer Infrastruktur erhöht das Risiko von nicht nachhaltigen Investitionen

Unwirksame Koordinierung zwischen Kommission und EIB hinsichtlich der Finanzierung von Hafeninfrastruktur

Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen für Häfen: Es sollte besser sichergestellt werden, dass gemeinsame Vorschriften, beispielsweise zu staatlichen Beihilfen und zu Zollkontrollen, einheitlich angewendet werden

Notwendigkeit, die Vorschriften über staatliche Beihilfen für Häfen auf mitgliedstaatlicher Ebene und auf Kommissionsebene besser durchzusetzen

Proaktivere Rolle der Kommission bei staatlichen Beihilfen für Häfen erforderlich

Bei der Überwachung der Zollkontrollpraxis der Mitgliedstaaten durch die Kommission werden wesentliche Informationen nicht abgedeckt

„Der Blaue Gürtel“ oder: Warum der Seeverkehr gegenüber dem Straßenverkehr benachteiligt ist

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | – | Verwendung von EU-Mitteln für Seeverkehrsprojekte (Zeitraum 2000-2013)
Anhang II | – | Überblick über die untersuchten Projekte (nach Mitgliedstaaten)
Anhang III | – | Überblick über nicht abgeschlossene Projekte
Anhang IV | – | Hauptmerkmale der Hafensysteme der Mitgliedstaaten und Überblick über die EU- und EIB-Unterstützung für die geprüften Hafengebiete (Zeitraum 2000-2013)
Anhang V | – | Überblick über mit EU-Mitteln kofinanzierte benutzerspezifische Suprastruktur
Anhang VI | – | Überblick über Beihilfeentscheidungen seit 2007

Antworten der Kommission

Glossar

Blauer Gürtel: Das Gesamtkonzept für das „Blauer Gürtel“-Umfeld umfasste zwei Maßnahmen: die weitere Vereinfachung der Linienverkehrsregelung, die seit März 2014 gültig ist, und die Entwicklung eines elektronischen Manifests („Warenmanifest“), das es ermöglicht, bei der auf einem Schiff beförderten Fracht zwischen EU- und Nicht-EU-Waren zu unterscheiden, um die Beförderung von EU-Waren zu erleichtern. Mit dem neuen Manifest verfügt der Aussteller über ein Instrument (es gibt noch andere), mit dem er den EU-Charakter der Waren anmelden kann. Diese Maßnahme ist seit dem 1. Mai 2016 für zugelassene Aussteller in Kraft; nicht zugelassene Aussteller werden die Möglichkeit haben, Nachweise des EU-Charakters in einer neuen vom Zoll verwalteten zentralen Datenbank zu registrieren, die ab Oktober 2019 voll funktionsfähig sein soll. Zur Harmonisierung der Ladungserklärung, die von den nationalen Behörden verlangt wird, wenn Schiffe in EU-Häfen ein- oder aus EU-Häfen auslaufen, wurde ein Pilotprojekt für ein eManifest eingeleitet. Das eManifest soll über den von der EMSA entwickelten Prototyp für ein einziges europäisches Fenster (single window) für den Seeverkehr vorgelegt und ausgetauscht werden.

Europäische Struktur- und Investitionsfonds (ESIF): Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds oder ESIF) bestehen aus fünf Einzelfonds, die darauf abzielen, regionale Ungleichgewichte innerhalb der Union abzubauen, indem entsprechende politische Handlungsrahmen für den siebenjährigen Finanzrahmen (MFR) gesetzt werden. Bei diesen Fonds handelt es sich um den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF), den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF).

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE): Ziel des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union durch den Ausgleich der stärksten regionalen Ungleichgewichte. Hierzu wird finanzielle Unterstützung für die Schaffung von Infrastrukturen sowie für produktive, beschäftigungswirksame Investitionen, insbesondere zugunsten von Unternehmen, bereitgestellt.

Ex-ante-Konditionalitäten: Ex-ante-Konditionalitäten sind Bedingungen, die auf vorab festgelegten und in Partnerschaftsvereinbarungen niedergelegten Kriterien beruhen, welche als notwendige Voraussetzungen für die wirksame und effiziente Nutzung der EU-Unterstützung betrachtet werden, auf die sich die jeweilige Partnerschaftsvereinbarung bezieht. Bei der Vorbereitung der OP des EFRE, KF und ESF für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 müssen die Mitgliedstaaten bewerten, ob diese Bedingungen erfüllt sind. Ist dies nicht der Fall, müssen Aktionspläne erstellt werden, um die Erfüllung bis zum 31. Dezember 2016 sicherzustellen.

Exekutivagentur für Innovation und Netze (INEA – Innovation and Networks Executive Agency): Die Exekutivagentur für Innovation und Netze (INEA) ist die Nachfolgerin der Exekutivagentur für das transeuropäische Verkehrsnetz (TEN-T EA), die 2006 von der Europäischen Kommission eingerichtet wurde, um die technische und finanzielle Umsetzung des TEN-V-Programms zu verwalten. Am 1. Januar 2014 nahm die INEA offiziell ihre Tätigkeit auf, um Teile der folgenden EU-Programme umzusetzen: Fazilität „Connecting Europe“ (CEF), Horizont 2020 und Altprogramme (TEN-V und Marco Polo 2007-2013).

Fazilität „Connecting Europe“ (CEF): Über die Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) wird seit 2014 finanzielle Unterstützung für die drei Sektoren Energie, Verkehr sowie Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) bereitgestellt. In diesen drei Bereichen wurden im Rahmen der Fazilität „Connecting Europe“ Investitionsprioritäten festgelegt, die im kommenden Jahrzehnt umgesetzt werden sollen, wie etwa Strom- und Gaskorridore, die Nutzung erneuerbarer Energie, Transportverbundkorridore und umweltfreundlichere Transportmittel, Hochgeschwindigkeitsbreitbandverbindungen und digitale Netze.

Finanzielle Berichtigungen: Finanzielle Berichtigungen sollen verhindern, dass der EU-Haushalt durch fehlerhafte oder vorschriftswidrige Ausgaben belastet wird. In Bezug auf Ausgaben, die im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung erfolgen, liegt es in erster Linie in der Verantwortung der Mitgliedstaaten, zu Unrecht geleistete Zahlungen wiedereinzuziehen. Finanzielle Berichtigungen können durch die Streichung vorschriftswidriger Ausgaben aus den Ausgabenerklärungen der Mitgliedstaaten oder durch die Wiedereinziehung von Zahlungen, die zu Unrecht an Begünstigte geleistet wurden, erfolgen. Finanzielle Berichtigungen können darüber hinaus von der Kommission auferlegt werden.

Gateway-Häfen: Gateway-Häfen („Tore zur Welt“) dienen der Deckung des wirtschaftlichen und industriellen Bedarfs ihres Hinterlands. An gemischten Häfen gibt es sowohl Gateway- als auch Umladeverkehr („Transhipment“).

Hafeninfrastruktur: Infrastruktur, die darauf abzielt, dass Schiffe sicher anlegen und festmachen können (d. h. Kais, Deiche, Molen), ferner Infrastruktur, die den Übergang von Schiffen zwischen Wasserbereichen mit unterschiedlichen Niveaus ermöglicht (Schleusen), sowie außerdem Infrastruktur zum Bau und zur Instandsetzung von Schiffen (z. B. Trockendocks).

Hafensuprastruktur: Auf der Infrastruktur von Häfen errichtete Anlagen (z. B. Schuppen, Lagerhallen, Bürogebäude) sowie feste und bewegliche Ausrüstung (z. B. Kräne), die in den Hafengebieten verwendet wird.

Kernnetzhäfen: Kernnetzhäfen sind diejenigen Seehäfen in der EU, denen strategische Bedeutung beigemessen wird. Die Kommission veröffentlichte im Jahr 2013 eine Liste mit 104 derartigen Kernnetzhäfen. Die Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, dass bis 2030 eine angemessene Anbindung dieser Häfen an das Eisenbahn-, Binnenschifffahrts- und Straßennetz besteht.

Kohäsionsfonds (KF): Der Kohäsionsfonds dient der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts innerhalb der Europäischen Union durch Finanzierung von Umwelt- und Verkehrsprojekten in Mitgliedstaaten mit einem Pro-Kopf-Bruttosozialprodukt von weniger als 90 % des Unionsdurchschnitts.

Kohäsionspolitik: Die Kohäsionspolitik gehört hinsichtlich der EU-Ausgaben zu den größten Politikbereichen. Ziel der Kohäsionspolitik ist es, das Entwicklungsgefälle zwischen den verschiedenen Regionen durch die Umstrukturierung von Industriegebieten mit rückläufiger Entwicklung und die Diversifizierung ländlicher Gebiete zu verringern sowie die grenzüberschreitende, transnationale und interregionale Zusammenarbeit zu fördern. Finanziert wird die Kohäsionspolitik aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), dem Europäischen Sozialfonds (ESF) und dem Kohäsionsfonds (KF).

Meeresautobahnen: Der Begriff „Meeresautobahnen“ (auch „Hochgeschwindigkeitsseewege“) bezieht sich auf den maritimen Teil des transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN-V). Unter diesem Stichwort werden Finanzierungen gewährt für: a) Seeverbindungen zwischen Häfen innerhalb des Gesamtnetzes oder zwischen einem Hafen innerhalb des Gesamtnetzes und einem Hafen in einem Drittland, soweit derartige Verbindungen von strategischer Bedeutung für die EU sind; b) Hafenanlagen, Frachtterminals, Logistikplattformen und Güterverkehrszentren, die zwar außerhalb des Hafengebiets liegen, aber an den Betrieb des betreffenden Hafens angebunden sind; ferner Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT), wie elektronische Logistikverwaltungssysteme, sowie Sicherheits-, Schutz-, Verwaltungs- und Zollverfahren in mindestens einem Mitgliedstaat; c) Infrastruktur für den direkten Zugang auf dem Land- und Seeweg; d) Tätigkeiten mit einem weiter gefassten Nutzen, die nicht mit bestimmten Häfen zusammenhängen; hierzu gehören beispielsweise Dienstleistungen und Maßnahmen zur Unterstützung der Mobilität von Personen und Gütern, Tätigkeiten zur Verbesserung der Umweltverträglichkeit wie beispielsweise die landseitige Stromversorgung, die Schiffe bei der Reduzierung ihrer Emissionen unterstützen würde, die Bereitstellung von Einrichtungen für Eisbrecharbeiten, Tätigkeiten zur Gewährleistung der ganzjährigen Befahrbarkeit, Ausbaggerarbeiten und alternative Betankungseinrichtungen sowie die Optimierung von Prozessen, Verfahren und menschlicher Tätigkeit, IKT-Plattformen und Informationssysteme unter Einschluss von Verkehrsmanagementsystemen und elektronischen Meldesystemen.

Operationelles Programm (OP): In einem operationellen Programm (OP) sind die Prioritäten und spezifischen Ziele eines Mitgliedstaats sowie die Verwendung der Mittel zur Finanzierung von Projekten (EU- sowie nationale öffentliche und private Kofinanzierung) während eines bestimmten Zeitraums (im Allgemeinen sieben Jahre) festgelegt. Diese Projekte sollen zur Erreichung einer bestimmten Anzahl von Zielen beitragen, die auf der Ebene der Prioritätsachse des operationellen Programms festgelegt wurden. Für OP können Finanzmittel aus dem EFRE, dem KF und/oder dem ESF gewährt werden. Ein OP wird vom betreffenden Mitgliedstaat ausgearbeitet und muss von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt geleistet werden können. Operationelle Programme können während der Laufzeit nur dann geändert werden, wenn beide Seiten zustimmen.

Staatliche Beihilfen: Staatliche Beihilfen sind jedwede Form von direkter oder indirekter finanzieller Unterstützung, welche die öffentliche Hand privatwirtschaftlichen Unternehmen gewährt. Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sind staatliche Beihilfen innerhalb des gemeinsamen Marktes grundsätzlich verboten, außer wenn sie gebührend begründet sind. In den EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen ist niedergelegt, unter welchen Umständen durch eine derartige Unterstützung der Wettbewerb nicht verzerrt (verfälscht) wird (bzw. keine Wettbewerbsverzerrung droht). Die ausschließliche Zuständigkeit für die Beurteilung der Vereinbarkeit einer von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfe mit diesen Vorschriften liegt bei der Europäischen Kommission. Seitens der Kommission getroffene verfahrensrechtliche Entscheidungen und Maßnahmen können vom Gericht der Europäischen Union und vom Europäischen Gerichtshof überprüft werden.

TEU (Twenty-foot Equivalent Unit – 20-Fuß-Standardcontainer-Einheit): Maßeinheit der Frachtkapazität, die verwendet wird, um das Fassungsvermögen von Containerschiffen und Containerterminals anzugeben. Der Begriff beruht auf dem Volumen eines 20 Fuß (6,1 m) langen intermodalen Containers, der zwischen verschiedenen Verkehrsträgern wie Schiffen, Zügen und Lastwagen umgeladen werden kann.

Transeuropäische Verkehrsnetze (TEN-V): Bei den Transeuropäischen Verkehrsnetzen (TEN-V) handelt es sich um durchgeplante Straßen-, Schienen-, Luft- und Wasserverkehrsnetze in Europa. Die TEN-V-Netze sind Teil eines umfassenderen Systems transeuropäischer Netze (TEN), die auch ein Telekommunikationsnetz (eTEN) und ein vorgeschlagenes Energienetz (TEN-E) umfassen. Der Ausbau der Infrastruktur innerhalb des TEN-V steht in einem engen Zusammenhang mit der Umsetzung und Weiterentwicklung der EU-Verkehrspolitik.

Umladehafen: Umladehäfen sind Häfen, an denen Waren auf ein anderes Schiff oder – zuweilen – auf einen anderen Verkehrsträger umgeladen werden („Transhipment“), um an ihren Bestimmungsort verbracht zu werden.

Zusammenfassung

I

Den Seehäfen kommt in der Europäischen Union (EU) eine sehr wichtige wirtschaftliche Rolle zu. Es gibt – in 23 der 28 Mitgliedstaaten der EU – über 1 200 gewerbliche Seehäfen. Sie sind die zentralen Knotenpunkte im weltweiten Handelsnetz, denn dort werden rund drei Viertel des Frachtverkehrs der EU mit Drittländern sowie über ein Drittel des EU-internen Frachtverkehrs abgewickelt. Schätzungen zufolge leistete die europäische Seeverkehrsbranche im Jahr 2013 einen Beitrag von rund 1 % zum BIP der EU und bot rund 2,2 Millionen Menschen einen Arbeitsplatz.

II

Investitionen in Hafeninfrastruktur können von der EU mit Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und des Kohäsionsfonds (KF), die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen, aber auch im Rahmen des Programms für Transeuropäische Verkehrsnetze (TEN-V) und der Fazilität „Connecting Europe“ (CEF), die der direkten Mittelverwaltung durch die Europäische Kommission unterliegen, kofinanziert werden. Insgesamt wurden zwischen 2000 und 2013 rund 6,8 Milliarden Euro an Finanzmitteln aus dem EU-Haushalt für Investitionen in Häfen bereitgestellt. Darüber hinaus gewährte die Europäische Investitionsbank (EIB) Darlehen in Höhe von rund 10,1 Milliarden Euro für Investitionen in Häfen.

III

Der Hof prüfte die Strategien der Kommission und der Mitgliedstaaten für den Seegüterverkehr in der EU sowie das bei EU-finanzierten Investitionen in Häfen erzielte Kosten-Nutzen-Verhältnis. Untersucht wurden 37 neue Hafenprojekte sowie fünf bereits zuvor geprüfte Projekte. Insgesamt stellte der Hof Folgendes fest:

–Die von den Mitgliedstaaten und der Kommission angenommenen langfristigen Entwicklungsstrategien für die Häfen bildeten keine solide und kohärente Basis für die Planung der an den EU-Häfen benötigten Kapazität und für die Ermittlung der erforderlichen Finanzierung von Hafeninfrastruktur mit EU-Mitteln und nationalen öffentlichen Mitteln.

–Die Finanzierung von vergleichbarer Hafeninfrastruktur und Hafensuprastruktur an benachbarten Häfen führte zu nicht wirksamen und nicht nachhaltigen Investitionen: Ausgehend von den 30 der 37 untersuchten Projekte, die im Zeitraum 2000-2013 bereits abgeschlossen waren, ist festzustellen, dass jeder dritte Euro (d. h. 194 Millionen Euro für zwölf Projekte) bisher nicht wirksam ausgegeben worden ist. Rund die Hälfte dieser Finanzmittel (97 Millionen Euro EU-Finanzierung für neun Projekte) wurde in Infrastruktur investiert, die mehr als drei Jahre nach Abschluss der Arbeiten nicht genutzt oder völlig unzureichend genutzt wurde. Dies ist ein deutlicher Hinweis auf Schwachstellen in der Ex-ante-Bedarfsbewertung, sodass ein hohes Risiko einer Verschwendung der investierten Finanzmittel besteht.

–Diese Bemerkung gilt auch für die fünf erneut geprüften Häfen, die bereits 2010 untersucht wurden. Die erneute Prüfung ergab, dass insgesamt ein sehr schlechtes Kosten-Nutzen-Verhältnis erzielt wurde: Die Nutzung der von der EU finanzierten Kapazitäten für diese Häfen war nach einer Betriebszeit von fast einem Jahrzehnt immer noch unzureichend. Die Hafenbereiche in vier Häfen wurden nach wie vor sehr wenig oder überhaupt nicht genutzt. Insgesamt wurden nach Einschätzung des Hofes von den investierten Mitteln 292 Millionen Euro nicht wirksam eingesetzt.

–Kostenüberschreitungen und Verzögerungen sind ein weiteres Zeichen für Ineffizienz bei den untersuchten Investitionen in Hafeninfrastruktur. Insgesamt beliefen sich die Kostenüberschreitungen bei den untersuchten mit EU-Mitteln finanzierten Projekten auf 139 Millionen Euro. Überdies waren 19 der 30 abgeschlossenen Projekte von Verzögerungen betroffen, die sich bei zwölf Projekten auf mehr als 20 % der geplanten Projektdauer beliefen. Bezogen auf die ursprünglich geplante Dauer lagen die Verzögerungen bei bis zu 136 %. Von den sieben zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht abgeschlossenen Projekten (auf die EU-Mittel in Höhe von 524 Millionen Euro entfielen) wiesen sechs ebenfalls Verzögerungen auf.

–Angesichts zahlreicher fehlender oder unzureichender Anbindungen an das Hinterland, z. B. fehlender Straßen- und Schienenanbindungen, werden weitere öffentliche Mittel erforderlich sein, damit die ursprünglichen Investitionen in Häfen die beabsichtigte Wirkung entfalten.

–Weder die interne Koordinierung innerhalb der Kommission noch das zwischen der EIB und der Kommission eingerichtete Verfahren zur Beurteilung vorgeschlagener EIB-Darlehen für Hafeninfrastrukturen funktionieren ordnungsgemäß, da die EIB nicht alle relevanten Informationen an die Kommission übermittelt. Zudem wurden bei einigen Darlehensvorschlägen kritische Probleme zwar innerhalb der Kommission deutlich herausgearbeitet, es wurde jedoch unterlassen, dies in Form einer negativen Stellungnahme der Kommission an die EIB weiterzugeben.

–Die Kommission ergriff in den Bereichen „staatliche Beihilfen“ und „Zollverfahren“ nicht die erforderlichen Maßnahmen, um für gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Häfen zu sorgen. Sie hätte bei der Kontrolle staatlicher Beihilfen stärker proaktiv und wirksamer handeln können, etwa durch nachträgliche Überwachung, ob die Bedingungen, zu denen frühere Entscheidungen (z. B. zu Konzessionen) ergingen, weiterhin unverändert galten, oder durch Ablehnung der Unterstützung benutzerspezifischer Suprastrukturen.

Beispielsweise waren Projekte, die von privaten Betreibern genutzte Suprastrukturen umfassten, mit rund 92,5 Millionen Euro aus dem EU-Haushalt kofinanziert worden.

IV

Der Bericht des Hofes enthält folgende Empfehlungen:

–Überwachung der Kapazität der Kernnetzhäfen unter Berücksichtigung der Pläne der Mitgliedstaaten für die Umsetzung ihrer langfristigen Strategien;

–Korrektur der Anzahl der „Kernnetzhäfen“ (derzeit 104), die erforderlich sind, um in der EU insgesamt ein angemessenes Maß an Zugänglichkeit zu wahren;

–Erstellung eines EU-weiten Hafenentwicklungsplans für Kernnetzhäfen, Seeschifffahrtsstraßen und Kanäle;

–Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zur Verringerung des Verwaltungsaufwands und der Verzögerungen bei Projektauswahl und -durchführung durch Förderung des Prinzips einer einzigen Anlaufstelle („One-Stop-Shop“) auf mitgliedstaatlicher Ebene, die für die Erteilung (oder Ablehnung) aller Genehmigungen und Zulassungen für Investitionen im Zusammenhang mit Hafeninfrastruktur zuständig ist. Zudem sollte so bald wie möglich der Grundsatz der „stillschweigenden Bewilligung“ (z. B. nach einer zweijährigen Frist) umgesetzt werden;

–strikte Einhaltung der in der Dachverordnung zu den ESI-Fonds und in der CEF-Verordnung für den Zeitraum 2014-2020 enthaltenen Bestimmungen zu finanziellen Berichtigungen wegen leistungsschwacher Investitionen;

–Prüfung der Möglichkeit, während des Zeitraums 2014-2020 Hafeninfrastruktur für Containerumladung und -lagerung (z. B. Bau von Kais, Docks und Lagerkapazität) von einer EU-Unterstützung auszunehmen. Zudem sollten Suprastrukturen, die nicht in den Aufgabenbereich der öffentlichen Hand fallen, nicht für eine EU-Finanzierung in Betracht kommen, da von einem gewerblichen Umfeld auszugehen ist;

–prioritäre Zuweisung von EU-Kofinanzierungsmitteln aus der Fazilität „Connecting Europe“ und den ESI-Fonds für Kernnetzhäfen, um deren Anbindung an ihr Hinterland zu verbessern;

–Finanzierung von Hafeninfrastruktur, die nicht der Anbindung an das Hinterland dient, nur unter der Bedingung, dass ein klar ermittelter Bedarf besteht, wobei der EU-Mehrwert nachzuweisen ist und innerhalb des Gesamtprojekts ein ausreichend großer Anteil an privaten Investitionen gegeben sein muss;

–Sicherstellung, dass alle notwendigen Darlehensinformationen zu vorgeschlagenen EIB-Darlehen zwischen der EIB und der Kommission ausgetauscht werden, um Beurteilungen auf solider Grundlage zu erleichtern;

–interne Klärung, mit welchem Verfahren bestimmt werden soll, ob kritische Anmerkungen zu einer negativen Stellungnahme in Bezug auf ein vorgeschlagenes EIB-Darlehen führen sollten, und einheitliche Umsetzung dieses Verfahrens;

–Erstellung von Leitlinien zu staatlichen Beihilfen für Seehäfen;

–Sicherstellen einer einheitlichen Behandlung benutzerspezifischer Hafensuprastrukturen;

–mehr Aktenprüfungen zu staatlichen Beihilfen für Häfen sowie stärkere Weiterverfolgung früherer Beihilfeentscheidungen, um sicherzustellen, dass die anfänglich vorliegenden Bedingungen weiterhin bestehen;

–Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Kommission im Einklang mit den EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen systematisch über jedwede öffentliche finanzielle Unterstützung von Häfen zu informieren;

–Aufforderung an die Mitgliedstaaten, regelmäßig spezifische Informationen über Art und Anzahl der Zollverfahren an den einzelnen Kernnetzhäfen vorzulegen, damit beurteilt werden kann, ob die Häfen gleich behandelt werden;

–Verbesserung der Wettbewerbsposition des Seeverkehrs gegenüber den anderen Verkehrsträgern durch weitere Vereinfachung der im Seeverkehr einzuhaltenden Formalitäten und der Zollformalitäten, insbesondere durch Schritte in Richtung einer zentralen EU-Anlaufstelle (single window).

Einleitung

Hauptmerkmale der Hafendienste in Europa

Über 1 200 gewerbliche Seehäfen in der EU

01

Den Häfen kommt in der Europäischen Union (EU) eine sehr wichtige wirtschaftliche Rolle zu. Es gibt – in 23 der 28 Mitgliedstaaten der EU – über 1 200 gewerbliche Seehäfen. Sie sind die zentralen Knotenpunkte im weltweiten Handelsnetz: Dort werden rund drei Viertel des Frachtverkehrs der EU mit Drittländern sowie über ein Drittel des EU-internen Frachtverkehrs abgewickelt. Von der gesamten Fracht, die im Jahr 2014 in EU-Seehäfen umgeschlagen wurde, waren 37 % flüssiges Massengut, gefolgt von festem Massengut (23 %) und von Containern (21 %). Zudem werden diese Häfen pro Jahr von rund 400 Millionen Fahrgästen genutzt¹.

02

Schätzungen zufolge belief sich der Beitrag der europäischen Seeverkehrsbranche zum BIP der EU im Jahr 2013 auf bis zu 147 Milliarden Euro (rund 1 %)². Zudem bot diese Branche schätzungsweise 2,2 Millionen Menschen einen Arbeitsplatz. Davon waren rund 1,5 Millionen Menschen direkt in den Häfen der EU beschäftigt³. Die Häfen spielen auch eine wichtige Rolle bei der Anbindung von Inseln und Randgebieten an das Festland.

03

Der Hafensektor ist äußerst heterogen, da sich die Häfen hinsichtlich Größe, Art, Organisation und Anbindung an ihr Hinterland erheblich unterscheiden. Hinsichtlich Effizienz und Produktivität gibt es zwischen den EU-Häfen sehr große Unterschiede, und diese Unterschiede haben in den letzten Jahren zugenommen⁴. Etwa 96 % sämtlicher über EU-Häfen abgefertigten Güter und etwa 93 % aller Fahrgäste passieren die 329 wichtigen Seehäfen, die in den EU-Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN-V) als von wesentlicher Bedeutung für das Funktionieren des Binnenmarkts eingestuft sind⁵.

04

Selbst zwischen diesen wichtigen Häfen gibt es erhebliche Unterschiede: Im Jahr 2012 entfiel auf die drei größten Häfen der EU (Rotterdam, Hamburg und Antwerpen) rund ein Fünftel aller Frachtbewegungen, was teilweise auf ihre Nähe zu den großen Produktions- und Absatzmärkten in Nordwesteuropa zurückzuführen ist. Im Gegensatz dazu entfielen auf die neun größten Mittelmeerhäfen in EU-Mitgliedstaaten zusammengenommen weniger als 15 % der gesamten Frachtbewegungen⁶.

Zunehmende Schiffsgröße

05

Aufgrund der Bestrebungen weltweiter Akteure zur Verringerung der Kosten, Steigerung der operativen Effizienz und Verbesserung der Ökobilanz des Seeverkehrs hat die Schiffsgröße in allen Segmenten (beispielsweise bei Tankern oder Containerschiffen) in den letzten Jahren beständig zugenommen (siehe Bild 1).

Bild 1

Größenentwicklung bei Schiffen am Beispiel der Containerschiffe

Quelle: © 1998-2015, Dr. Jean-Paul Rodrigue, Dept. of Global Studies & Geography, Hofstra University.

06

Um sich eine Vorstellung zu machen, wie groß diese Schiffe wirklich sind: Ein Triple-E-Schiff ist 400 Meter lang – das sind zwei Fußballfelder, zwei Eishockeyfelder und zwei Basketballfelder zusammengenommen –, und es befördert 18 000 TEU (bzw. in letzter Zeit sogar bis zu 22 000 TEU). Würde man dieses Frachtvolumen auf LKW verladen, ergäbe sich auf der Autobahn eine einspurige LKW-Schlange, die von Amsterdam bis Paris reicht (siehe Bild 2).

Bild 2

Beispiel für die Fracht, die auf einem Triple-E-Schiff befördert wird

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

07

Größere Schiffe ermöglichen niedrigere Transportkosten. Es tritt eine Kaskadenwirkung ein: Schiffe, die aufgrund der neu gebauten Riesenschiffe entbehrlich geworden sind, werden auf anderen Handelsrouten eingesetzt und ersetzen dort andere Schiffe, die wiederum andere Schiffe ersetzen, sodass letztlich die kleinsten Schiffe außer Dienst gestellt werden. Zudem führt die Einführung von größeren Schiffen dazu, dass neue Infrastruktur erforderlich wird, und sie wirkt sich auch auf den Wettbewerb zwischen den verschiedenen Hafenbehörden und Hafenbetreibern aus.

Von Hafenbetreibern angebotene Dienste

08

Der Hafensektor verbindet eine breite Palette von Industriezweigen, wie etwa die Petrochemie, die Stahlindustrie, die Automobilindustrie, das verarbeitende Gewerbe und die Energieverteilungsbranche.

09

Hafendienste umfassen die Bereitstellung folgender Leistungen:

–allgemeine Verkehrsinfrastruktur (z. B. Fahrrinnen, Kais) und Hilfsausrüstung für die Infrastruktur (z. B. Ausbaggerung, Eisbrecher);

–technisch-nautische Dienste: Lotsendienste, Schleppdienste und An- und Ablegedienste (in der Regel gewerbliche Dienste)⁷;

–operative Infrastruktur und Suprastruktur (z. B. Liegeplätze und Kräne), die in der Regel von Terminalbetreibern bereitgestellt wird;

–Fahrgast- und Frachtumschlagsdienste.

Wichtigste politische und legislative Initiativen in Bezug auf Häfen

Hafendienste und Infrastrukturinvestitionen

10

Im Jahr 2013 gab die Kommission eine Mitteilung samt einem Aktionsplan⁸ heraus, in der mehrere neuere Trends beim Seeverkehr dargelegt werden, die in vielen Fällen erhebliche Ausbaumaßnahmen an der bestehenden Hafeninfrastruktur erforderlich machen. Dies betrifft

–die zunehmende Größe und Komplexität der Seeschiffe, sodass größere Spitzenkapazitäten beim Entladen von Fracht bzw. beim Einschiffen von immer mehr Fahrgästen erforderlich sind;

–den Ersatz von Öl und Raffinerieerzeugnissen durch Gas und alternative Kraftstoffe, wie verflüssigtes Erdgas (LNG – liquefied natural gas), sodass große Verdampfungsanlagen und landseitige Stromversorgung erforderlich werden⁹;

–Aspekte der Hafensicherheit, denn Häfen können auch ein Ein-/Ausfallstor für Drogen, Waffen, Schmuggelware sowie chemische, biologische, radiologische und nukleare Stoffe sein¹⁰.

11

Ferner legte die Kommission einen Legislativvorschlag¹¹ vor, der darauf abzielte, den Markt für Hafendienste leichter zugänglich zu machen und gemeinsame Regeln für Leitungsorgane oder Hafendiensteanbieter in Bezug auf finanzielle Transparenz und Gebühren festzulegen.

12

Während zwei frühere Vorschläge zur Regelung dieser Fragen in den Jahren 2004 und 2006 vom Europäischen Parlament abgelehnt oder erheblich abgeändert und in der Folge von der Kommission zurückgezogen wurden, verabschiedeten der Rat im Oktober 2015 und das Parlament im März 2016 jeweils einen vorläufigen Standpunkt zu dem oben genannten Vorschlag für eine Verordnung aus dem Jahr 2013, womit der Weg für eine Einigung zwischen den beiden Legislativorganen geebnet wurde.

Initiative „Blauer Gürtel“ und Zollverfahren

13

Verglichen mit anderen Verkehrsträgern ist der Schiffsverkehr durch die Tatsache benachteiligt, dass Schiffe, welche die Hoheitsgewässer eines Mitgliedstaats (bis zwölf Seemeilen vor der Küste) verlassen, als Fahrzeuge eingestuft werden, die das Zollgebiet der EU verlassen. Dies hat zur Folge, dass für die Waren an Bord sowohl beim Auslaufen aus einem EU-Hafen als auch beim Einlaufen in einen EU-Hafen die Zollformalitäten abgewickelt werden müssen, wodurch sich Verzögerungen und höhere Kosten ergeben. Dieses Problem der Verzerrung zwischen den Verkehrsträgern besteht seit 1992, und im Jahr 2013 gab die Kommission eine Mitteilung über Maßnahmen zur Vereinfachung der Verwaltungs- und Zollformalitäten heraus (die Initiative „Blauer Gürtel“)¹², die zu Änderungen des Zollrechts führte. Die Arbeit zur Einrichtung nationaler zentraler Anlaufstellen zur Meldung von Daten („nationale einzige Fenster“) ist hinsichtlich der Verkehrsmeldeformalitäten (Einhaltung der Anforderungen der Richtlinie über Meldeformalitäten für Schiffe)¹³ nach wie vor im Gange. Ziel ist die Vereinfachung und Harmonisierung der Verwaltungsverfahren für den Seeverkehr, indem die elektronische Übermittlung von Informationen zum Standard gemacht und die Meldeformalitäten verringert werden. Parallel dazu werden während eines Übergangszeitraums bis 2020 elektronische Zollsysteme entwickelt, die eine schrittweise Anpassung an die neuen, modernisierten Anforderungen des EU-Zollkodex ermöglichen sollen.

14

Was die Zollkontrollen anbelangt, wurde ein neuer und modernisierter Zollkodex der Union angenommen¹⁴, mit dem der Zollkodex von 1992¹⁵ ersetzt wird. Darin ist der Gesamtrahmen für die Arbeit der Zollbehörden der Mitgliedstaaten festgelegt.

Staatliche Beihilfen

15

Bei der Finanzierung von Infrastrukturen, die nicht wirtschaftlich genutzt werden sollen, handelt es sich nicht um staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des Vertrags. Daher kann eine solche Finanzierung nicht von der Kommission kontrolliert werden. Beispielsweise ist die Finanzierung von Infrastruktur, die für Tätigkeiten genutzt wird, die der Staat in der Regel in Ausübung seiner hoheitlichen Befugnisse wahrnimmt (zum Beispiel Leuchttürme und andere benötigte Ausrüstungen für die allgemeine Navigation einschließlich der auf Binnenwasserstraßen, im öffentlichen Interesse erfolgendes Hochwasser- und Niedrigwassermanagement, Polizei und Zoll), keine staatliche Beihilfe. Auch die Finanzierung von Infrastruktur, die nicht genutzt wird, um Waren und Dienstleistungen auf einem Markt anzubieten (zum Beispiel Straßen, die unentgeltlich für die öffentliche Nutzung bereitgestellt werden), ist keine staatliche Beihilfe. Die Finanzierung von Infrastruktur, die kommerziell genutzt werden soll, wie etwa Hafeninfrastruktur, fällt dagegen in den Anwendungsbereich der Beihilfevorschriften. Die öffentliche Finanzierung von Hafeninfrastruktur und/oder finanzielle Unterstützung, die Hafenbehörden gewährt wird, kann zu Wettbewerbsverzerrungen führen, da die Häfen dadurch möglicherweise in die Lage versetzt werden, von den Reedereien niedrigere Preise zu verlangen, um Verkehr anzuziehen. Das Gleiche kann auf indirekte Unterstützung zutreffen, die diesen Wirtschaftsteilnehmern (d. h. Terminalbetreibern) und Nutzern gewährt wird, wenn sie für die Hafeninfrastruktur keine Marktpreise zahlen. Staatliche Beihilfen aller Art müssen der Kommission gemeldet werden, damit ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt bewertet werden kann.

16

In der neuen Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO)¹⁶, die im Juli 2014 in Kraft trat, ist festgelegt, unter welchen Bedingungen staatliche Beihilfen für Unternehmen gewährt werden können, ohne dies im Voraus bei der Kommission anzumelden. Die Kommission erwägt derzeit, unproblematische Investitionen in Häfen in der AGVO zu definieren (d. h. Kategorien von Hafeninvestitionen, bei denen keine Anmeldepflicht besteht).

Finanzierung von Hafeninfrastruktur

Derzeitige Haupttrends im Schiffsverkehr

17

Die überwiegende Mehrheit der Hafenbehörden in Europa befindet sich im Eigentum der öffentlichen Hand. Die Hafenbehörde ist Eigentümerin der grundlegenden Infrastruktur und verpachtet diese an Hafenbetreiber – in der Regel mittels einer Konzession –, während sie weiterhin alle aufsichtsbehördlichen Aufgaben wahrnimmt („Landlord-Modell“). Der Hafenbetrieb liegt in der Hand privater Unternehmen, die ihre eigene Suprastruktur stellen und instand halten, einschließlich Gebäuden und Frachtumschlagausrüstung an den Terminals. Im Vereinigten Königreich sind einige der größeren Häfen (wie Felixstowe, Manchester, Liverpool, Immingham und South-ampton) vollständig privatisiert.

18

Hafenbehörden verfügen in der Regel nur über eine begrenzte Autonomie bei der Festlegung der Hafengebühren (deren Höhe gewöhnlich vom Staat vorgegeben wird), tragen jedoch einen erheblichen Teil der Investitionslast¹⁷.

19

Zumindest in den großen europäischen Häfen ist die zunehmende Schiffsgröße ein wesentlicher Faktor, der zum Bedarf an zusätzlicher Kapazität sowie neuer Hafeninfrastruktur und Hafensuprastruktur beiträgt. Neben dem spezifischen Bedarf an Investitionen zur Anpassung der Häfen bringen Riesenschiffe noch weitere Herausforderungen mit sich: Ihre wesentlich größere Frachtmenge führt zu Spitzen in der Hafentätigkeit und zu einem Risiko von Verkehrsüberlastung im Hafengebiet und bei den Anbindungen an das wirtschaftliche Hinterland. Abhilfemaßnahmen sind möglicherweise kostspielig. Zudem benötigen die Häfen aufgrund der Lastspitzen mehr Landfläche. Da Riesenschiffe nur rentabel sind, wenn der Umschlag in den Häfen sehr schnell erfolgt, wird sich auch der Trend zur Automatisierung verstärken. Abschließend ist festzustellen, dass sich durch Riesenschiffe das Risiko von nicht nachhaltigen Investitionen in Hafeninfrastruktur erhöht, da erhebliche Containerstückzahlen bzw. große Frachtmengen schnell von einem Hafen auf einen anderen verschoben werden können, wodurch die Häfen zunehmendem Druck ausgesetzt sind, attraktive Gebühren anzubieten.

EU-Finanzierung durch EFRE/KF, TEN-V und CEF

20

Investitionen in Hafeninfrastruktur sind aus dem EU-Haushalt kofinanziert worden, wobei Mittel des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und des Kohäsionsfonds (KF), die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen, aber auch Mittel des Programms für transeuropäische Verkehrsnetze (TEN-V) und der Fazilität „Connecting Europe“ (CEF), die direkt verwaltet werden, zum Einsatz kamen.

21

Insgesamt wurden zwischen 2000 und 2013 rund 6,8 Milliarden Euro an Finanzmitteln aus dem EU-Haushalt für Investitionen in Seehäfen bereitgestellt: 3 Milliarden Euro während des Programmplanungszeitraums 2000-2006 und 3,8 Milliarden Euro während des Programmplanungszeitraums 2007-2013. In beiden Zeiträumen kam der Großteil der EU-Finanzierung (rund 91 %) aus dem EFRE/KF und wurde über operationelle Programme bereitgestellt (siehe eine Übersicht nach Mitgliedstaaten in Anhang I).

22

Vollständige Angaben über die insgesamt in den Mitgliedstaaten getätigten öffentlichen und privaten Investitionen in Häfen, die nicht von der EU kofinanziert wurden, sind jedoch nicht verfügbar.

23

Auch im Programmplanungszeitraum 2014-2020 bleibt die EU-Finanzierung erheblich: Die Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) ist zur Kofinanzierung von Verkehrsinvestitionen (alle Verkehrsträger) mit einem indikativen Betrag von 24 Milliarden Euro ausgestattet. Diese Mittel werden entweder direkt verwaltet oder über Finanzinstrumente (an die EIB delegierte Verwaltung) eingesetzt. Seeverkehrsprojekte, einschließlich Investitionen in Hafeninfrastruktur und in Meeresautobahnen, sind in diesem Rahmen förderfähig. Es wurden bis zu 900 Millionen Euro für Meeresautobahnprojekte vorgesehen, während für Projekte für das Gesamtnetz bis zu 1 Milliarde Euro sowie für Projekte für Güterverkehrsdienste bis zu 200 Millionen Euro an Haushaltsmitteln zur Verfügung stehen. Im Zuge der ersten Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für die Fazilität „Connecting Europe“ (2014) wurden Anträge über 7,1 Milliarden Euro zur Kofinanzierung für Häfen eingereicht, und es wurden Finanzhilfen in Höhe von insgesamt 907 Millionen Euro bewilligt, hauptsächlich für die 104 Kernnetzhäfen (siehe Ziffer 41) und für Meeresautobahnprojekte. Ferner wurden rund 2 Milliarden Euro EU-Finanzierung aus dem EFRE/KF für Seehäfen vorgesehen: 1,5 Milliarden Euro für große Seehäfen (TEN-V-Häfen) und 0,5 Milliarden Euro für kleinere Seehäfen (siehe Abbildung 1).

Abbildung 1

EU-Finanzierung für Hafeninfrastruktur in den Programmplanungszeiträumen 2000-2006, 2007-2013 und 2014-2020 (in Millionen Euro)

Anmerkung: Der angegebene Betrag unter direkter Mittelverwaltung für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ist eine Schätzung, die auf Daten aus der ersten Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen zur Finanzierung aus der Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) beruht.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung sowie der INEA.

Finanzielle Unterstützung von der EIB

24

Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist es Aufgabe der Europäischen Investitionsbank (EIB), „zu einer ausgewogenen und reibungslosen Entwicklung des Binnenmarkts im Interesse der Union beizutragen; hierbei bedient sie sich des Kapitalmarkts sowie ihrer eigenen Mittel“¹⁸. „In Erfüllung ihrer Aufgabe erleichtert die Bank die Finanzierung von Investitionsprogrammen in Verbindung mit der Unterstützung aus den Strukturfonds und anderen Finanzierungsinstrumenten der Union.“ Ferner muss die EIB gemäß ihrer Satzung „auf die wirtschaftlich zweckmäßigste Verwendung ihrer Mittel im Interesse der Union“ achten. Darlehen oder Bürgschaften darf sie nur gewähren bzw. leisten, „[…] wenn die Investition zu einer Steigerung der volkswirtschaftlichen Produktivität im Allgemeinen beiträgt und die Verwirklichung des Binnenmarkts fördert“¹⁹. Die EIB finanzierte Investitionen in Hafeninfrastruktur und -suprastruktur in der EU und in Nachbarländern im Mittelmeerraum (Marokko und Ägypten) in Form von Darlehen, die sich zwischen 2000 und 2013 auf rund 10,1 Milliarden Euro beliefen, und ergänzte damit Finanzierungen aus dem EU-Haushalt.

Früherer Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofs zu Häfen

25

In einem früheren Sonderbericht, der 2012 veröffentlicht wurde, stellte der Europäische Rechnungshof – auf der Grundlage einer im Jahr 2010 durchgeführten Untersuchung von 27 nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Hafenprojekten – Probleme bei der Planung und Zuweisung von über den EFRE/KF gewährten EU-Finanzierungen und mitgliedstaatlichen Finanzierungen für Hafeninfrastruktur fest. Im Bericht des Hofes wurde insbesondere festgestellt, dass viele der Projekte nicht abgeschlossen waren, dass andere nicht genutzt wurden und dass bei wieder anderen umfangreiche weitere Investitionen erforderlich waren, bevor sie wirksam genutzt werden konnten²⁰.

1Eurostat-Daten zum Seeverkehr und zur Unternehmensstatistik.

2Oxford Economics, The economic value of the EU shipping industry – update: a report for the European Community Ship Owners’ Association (ECSA), Februar 2015.

3Europäische Kommission, „Die europäischen Seehäfen 2030: Anstehende Herausforderungen“, Memo/13/448 vom 23.5.2013.

4SWD(2013) 181 final vom 23. Mai 2013, Impact assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council establishing a framework on market access to port services and financial transparency of ports (Folgenabschätzung zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Rahmens für den Zugang zum Markt für Hafendienste und für die finanzielle Transparenz der Häfen).

5Verordnung (EU) Nr. 1315/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über Leitlinien der Union für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 661/2010/EU (ABl. L 348 vom 20.12.2013, S. 1).

6Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments (EPRS), Briefing – EU Legislation in Progress – The liberalisation of EU port services, 7.12.2015; S. 3.

7Der Begriff „Lotsendienste“ bezieht sich auf das Führen eines Schiffs in den Hafen und aus dem Hafen heraus (gemäß internationalen Sicherheitsregelungen obligatorisch); der Begriff „Schleppdienste“ bezieht sich auf die Unterstützung eines Schiffs beim Manövrieren in den Hafen und aus dem Hafen heraus durch einen Schlepper; der Begriff „An- und Ablegedienste“ bezieht sich auf das Festmachen des Schiffs am Kai.

8COM(2013) 295 final vom 23. Mai 2013 – „Häfen als Wachstumsmotor“.

9Gemäß der Richtlinie 2014/94/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2014 über den Aufbau der Infrastruktur für alternative Kraftstoffe (ABl. L 307 vom 28.10.2014, S. 1) müssen sämtliche Seehäfen im TEN-V-Kernnetz spätestens bis Ende 2025 mit LNG-Tankstellen und einer landseitigen Stromversorgung ausgerüstet sein.

10Gemäß der Richtlinie 2005/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2005 zur Erhöhung der Gefahrenabwehr in Häfen (ABl. L 310 vom 25.11.2005, S. 28) und der Verordnung (EG) Nr. 725/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Erhöhung der Gefahrenabwehr auf Schiffen und in Hafenanlagen (ABl. L 129 vom 29.4.2004, S. 6) ist die Kommission verpflichtet, im Zusammenwirken mit den zuständigen nationalen Behörden Überprüfungen durchzuführen, um sicherzustellen, dass die einschlägigen Sicherheitsmaßnahmen in den EU-Häfen eingehalten werden.

11COM(2013) 296 final vom 23. Mai 2013 „Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Rahmens für den Zugang zum Markt für Hafendienste und für die finanzielle Transparenz der Häfen“.

12COM(2013) 510 final vom 8. Juli 2013 – „Der ‚Blaue Gürtel‘ – ein einheitlicher europäischer Verkehrsraum für die Schifffahrt“.

13Richtlinie 2010/65/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Oktober 2010 über Meldeformalitäten für Schiffe beim Einlaufen in und/oder Auslaufen aus Häfen der Mitgliedstaaten und zur Aufhebung der Richtlinie 2002/6/EG (ABl. L 283 vom 29.10.2010, S. 1).

14Verordnung (EU) Nr. 952/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Oktober 2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union (ABl. L 269 vom 10.10.2013, S. 1). Die wichtigsten Bestimmungen treten am 1. Mai 2016 in Kraft.

15Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl. L 302 vom 19.10.1992, S. 1).

16Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 AEUV (ABl. L 187 vom 26.6.2014, S. 1).

17Quelle: ESPO, European Port Governance, Report of an enquiry into the current governance of European seaports, 2010, S. 7-11.

18Artikel 309 AEUV.

19Artikel 18 der Satzung der Europäischen Investitionsbank.

20Sonderbericht Nr. 4/2012 „Einsatz von Struktur- und Kohäsionsfonds zur Kofinanzierung der Verkehrsinfrastruktur in Seehäfen: eine wirksame Investition?“ (http://eca.europa.eu).

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

26

Der Hof prüfte die Strategien der Kommission und der Mitgliedstaaten für den Seegüterverkehr in der EU sowie das bei EU-finanzierten Investitionen in Hafendienste erzielte Kosten-Nutzen-Verhältnis. Untersucht wurde insbesondere,

–ob die Mitgliedstaaten und die Kommission kohärente Strategien für die Entwicklung von Hafendiensten für den Seegüterverkehr angenommen hatten, ob von ihnen eine solide Kapazitätsplanung erstellt wurde und ob sie ermittelt hatten, welcher Bedarf an Finanzierung von Hafeninfrastruktur mit EU-Mitteln und nationalen öffentlichen Mitteln besteht;

–ob EU-finanzierte Hafeninfrastrukturprojekte (die zwischen 2000 und 2013 ausgewählt wurden) ohne Budgetüberschreitung und fristgerecht abgeschlossen und im Hinblick auf eine Verbesserung der Hafendienste für den Seegüterverkehr sowie der Beförderung von Waren in das Hinterland des Hafens wirksam umgesetzt wurden;

–ob die Kommission die erforderlichen Maßnahmen in den Bereichen „staatliche Beihilfen“ und „Zollverfahren“ ergriffen hat, um gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Seehäfen zu schaffen.

27

Die Prüfung bestand aus einer Durchsicht der Unterlagen (einschließlich der Strategien der EU und der Mitgliedstaaten für den Seeverkehr, der Entwicklungspläne für Häfen und der Hafen-Gesamtpläne), Gesprächen in den Kommissionsdienststellen und mit Vertretern von regionalen Behörden und Hafenbehörden in den Mitgliedstaaten sowie Vor-Ort-Kontrollen von Häfen und Hafenprojekten. Zudem wurden Vertreter von Verbänden von Hafenbehörden, Hafenbetreibern, Reedern und Logistikunternehmen (wesentliche Interessenträger) befragt, und es wurde eine Erhebung bei ihnen durchgeführt²¹. Ferner lieferten externe Fachleute von der OECD und von der Vrije Universiteit Brussel (VUB) dem Hof eine Analyse zu Hafenkapazitäten und Prognosen zu Frachtmengen.

28

Die Prüfungsarbeiten wurden zwischen Februar 2015 und April 2016 in den Kommissionsdienststellen (GD Mobilität und Verkehr, GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung, GD Wettbewerb, GD Wirtschaft und Finanzen, GD Steuern und Zollunion sowie GD Haushalt) und in fünf Mitgliedstaaten durchgeführt: Spanien, Italien, Deutschland, Polen und Schweden. Auf diese Länder entfallen 60 % aller EU-Mittel, die im Zeitraum 2000-2013 für Investitionen in Hafeninfrastruktur bereitgestellt wurden, sowie – laut Eurostat – (nach Wert) rund 40 % aller beförderten Waren, die im Jahr 2013 insgesamt in EU-Häfen umgeschlagen wurden.

29

In den fünf Mitgliedstaaten, auf die sich der vorliegende Bericht bezieht, umfasste die vom Hof vorgenommene Prüfung Folgendes:

–Prüfbesuche in 19 Seehäfen, um die Ergebnisse der EU-finanzierten Investitionen in Hafeninfrastruktur in Augenschein zu nehmen²². Ausgewählt wurden diese Häfen aufgrund ihrer Lage (d. h. aufgrund ihrer Nähe zu Häfen, die vergleichbare Dienste anbieten), aufgrund des erhaltenen Gesamtbetrags an EU-Finanzierung und aufgrund des Umfangs, in dem im jeweiligen Hafen Infrastruktur für einen bestimmten privaten Betreiber errichtet wurde. Ferner wählte der Hof Häfen aus, bei denen in seinem früheren, im Jahr 2012 veröffentlichten Bericht festgestellt wurde, dass sie ungenutzte oder unzureichend an das Hinterland angebundene Infrastruktur aufwiesen;

–spezifische Fallstudien zu benachbarten Häfen an der Nordwestküste Italiens (Genua, La Spezia, Livorno und Savona) sowie an der Adria in Italien, Slowenien und Kroatien (NAPA-Häfen (North Adriatic Ports Association): Venedig, Triest, Koper und Rijeka), um das Potenzial für – und die Vorteile von – Zusammenarbeit zwischen Häfen zu bewerten; eine Fallstudie in Deutschland zum Nord-Ostsee-Kanal (NOK).

30

Die Prüfung durch den Hof erstreckte sich auf Investitionen in Hafeninfrastruktur, für die im Zeitraum 2000-2013 insgesamt 1,4 Milliarden Euro EU-Finanzierung gewährt wurden (d. h. rund 20 % der gesamten EU-Kofinanzierung). Von diesem Betrag entfallen 1 076 Millionen Euro auf die 37 erstmalig untersuchten Projekte und 329 Millionen Euro auf die bereits im Jahr 2010 untersuchten fünf Projekte (deren Ergebnisse erneut bewertet wurden). Die meisten untersuchten Projekte zielten auf Kapazitätssteigerungen ab: Bei 24 der 42 untersuchten Projekte – auf die 55 % der EU-Finanzierung in der Stichprobe des Hofes entfielen (774 Millionen Euro) – zählten der Bau oder die Erweiterung von Kais und Molen zu den Projektmaßnahmen. Das zweitwichtigste Ziel betraf die Verbesserung der Hafenanbindung (Straßen und Schienenwege: 17 Projekte, auf die rund 600 Millionen Euro EU-Finanzierung entfielen). Die restlichen untersuchten Ausgaben entfielen auf ein Projekt zum Erwerb von Suprastrukturen (z. B. von Kränen). Bild 3 vermittelt einen Überblick über die während dieser Prüfung besuchten Häfen.

Bild 3

Während dieser Prüfung besuchte EU-Häfen und Mitgliedstaaten

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

21Bei den konsultierten Verbänden handelt es sich um die Organisation europäischer Seehäfen (ESPO – European Sea Ports Organisation), den Verband der Reeder in der Europäischen Gemeinschaft (ECSA – European Ship Owner’s Association), den Verband der privaten Hafenbetreiber in Europa (FEPORT – Federation of European Private Port Operators) sowie den Verband der Speditions-, Transport-, Logistik- und Zollabwicklungsdienstleister (CLECAT).

22Vier Häfen in Spanien – Algeciras, Cartagena, Santa Cruz de Tenerife und Vigo -, je drei Häfen in Polen – Gdańsk (Danzig), Gdynia (Gdingen) und Szczecin/Świnoujście (Stettin/Swinemünde) und in Deutschland – Brake, Cuxhaven und Wilhelmshaven – sowie je zwei Häfen in Italien – Salerno und Tarent – und in Schweden - Karlskrona und Norrköping. Die Häfen von Arinaga, Campamento, Ferrol und Langosteira (Spanien) und von Augusta (Italien) wurden erneut geprüft (der Hof prüfte sie bereits im Jahr 2010).

Bemerkungen

Zentrale Schwachstelle der Hafenstrategien der EU und der Mitgliedstaaten: Zusätzliche Hafenkapazität wurde nicht sorgfältig geplant und nicht rechtzeitig und koordiniert umgesetzt

31

Investitionen in Hafeninfrastruktur und -suprastruktur sind sehr kostspielig, und es sind langfristige Planungen erforderlich, um die Rentabilität solcher Investitionen sicherzustellen. Deshalb sollten die Mitgliedstaaten eine solide und kohärente langfristige Strategie zur Entwicklung ihrer Häfen annehmen. Seit 2013 sieht die TEN-V-Verordnung eine EU-weite Infrastrukturplanung vor. Hierzu wurden ein Kern- und ein Gesamtnetz sowie technische Standards und Fristen für die Umsetzung festgelegt. Damit für Investitionen in Häfen im Zeitraum 2014-2020 EU-Finanzierung gewährt werden kann, besteht sogar eine rechtliche Verpflichtung, diese Investitionen in einen breiteren allgemeinen strategischen Plan zur Hafenentwicklung einzubinden („Ex-ante-Konditionalität“²³). Dieser Plan dürfte dazu beitragen, dass künftige Investitionen in Hafeninfrastruktur potenziell wirksamer sind, da in einer derartigen Strategie die bereits vorhandene Hafenkapazität sowie der Bedarf an zusätzlicher Kapazität ermittelt, die derzeitige und die voraussichtliche zukünftige Marktnachfrage beurteilt und die Möglichkeiten für eine Zusammenarbeit zwischen Häfen, für Synergien und eine Spezialisierung ergründet werden sollten.

32

Der Hof analysierte, ob die fünf Mitgliedstaaten, auf die sich die vorliegende Prüfung bezieht, eine solche Strategie für die Hafenentwicklung und die Infrastrukturplanung angenommen hatten.

Jeder der fünf besuchten Mitgliedstaaten hatte eine nationale Strategie für die Hafenentwicklung ausgearbeitet; Probleme bestanden jedoch im Hinblick auf solide Umsetzungspläne und die Koordinierung

33

Der Hof stellte bei seiner Prüfung fest, dass zum Ende des Jahres 2015 alle fünf Mitgliedstaaten eine langfristige Hafenstrategie angenommen hatten. Spanien hatte bereits in den Jahren 1998 und 2000 begonnen, Grundlagendokumente für seine Strategie zu erstellen, und ergänzte diese in den Jahren 2005 und 2013. Polen verfügt seit 2007 über einen Plan, Deutschland seit 2009, Schweden seit 2010 und Italien erst seit 2015. In Deutschland wurde diese Strategie 2016 überarbeitet, und die Strategie Schwedens wurde regelmäßig aktualisiert (siehe Tabelle 1).

Tabelle 1

Hafenstrategien, die von den während dieser Prüfung besuchten Mitgliedstaaten angenommen wurden

Mitgliedstaat
Name der Hafenstrategie
Jahr der Annahme

Deutschland
Gemeinsame Plattform des Bundes und der Küstenländer zur deutschen Seehafenpolitik;
Nationales Hafenkonzept für die See- und Binnenhäfen;
Nationales Hafenkonzept für die See- und Binnenhäfen 2015
1999
2009

2016

Spanien
Marco Estratégico del Sistema Portuario de Titularidad Estatal (MESPTE);
Plan de Infraestructuras 2000-2007 (PIT);
Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (2005-2020) (PEIT);
Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda (2012-2024) (PITVI)
1998

2000
2005
2013

Italien
Piano Strategico Nazionale della Portualità e della Logistica
2015

Polen
Strategia rozwoju portów morskich do 2015 roku
2007

Schweden
Nationell plan för transportsystemet för perioden 2010-2021
2010, wird alle vier Jahre aktualisiert

34

Aus der vom Hof vorgenommenen Analyse dieser mitgliedstaatlichen Strategien ergab sich, dass das bloße Vorhandensein einer Strategie nicht unbedingt zur erfolgreichen Umsetzung nachhaltiger Investitionen führte. Kasten 1 enthält Informationen über die mitgliedstaatlichen Strategien.

Von den Hafenbehörden gemeldete Daten unvollständig und nicht immer zuverlässig

35

Für die Gruppe der Häfen, auf die sich der vorliegende Bericht bezieht, prüfte der Hof die Zuverlässigkeit der Daten zur Containerumladekapazität, wie sie von den Hafenbehörden gemeldet wurden (d. h. wie viel Containerverkehr – in TEU – pro Jahr abgewickelt werden kann). In seiner Analyse gelangte der Hof zu dem Ergebnis, dass die Hafenbehörden von sieben der in diesem Bericht behandelten 16 Häfen mit Containerumladungen keinerlei aggregierte Kapazitätsdaten melden²⁴. Bei sieben der verbleibenden neun Häfen, die Kapazitätsdaten zu Containern geliefert haben, ist die tatsächlich verfügbare Kapazität höher als von den Hafenbehörden gemeldet²⁵. Bei zwei Häfen ist die gemeldete Zahl höher als die vom Hof berechnete Zahl²⁶. Das veranschaulicht, dass – selbst wenn Hafenbehörden Kapazitätsdaten melden – Zweifel im Hinblick auf die Belastbarkeit dieser Daten bestehen. Daraus ergeben sich Fragen hinsichtlich der Grundlage, auf der Entscheidungen zu großen Investitionen in Hafeninfrastruktur getroffen werden.

Kasten 1

Langfristige Strategien der Mitgliedstaaten – ein Überblick

οDeutschland verfügt über eine langfristige nationale Hafenstrategie, aber die Entscheidung über die wichtigsten Investitionen in Hafeninfrastruktur liegt bei den Bundesländern. Es gab keine wirksame Koordinierung zwischen den regionalen Behörden und den Bundesbehörden. Der Bund ist nicht für die Hafenplanung zuständig. Diese erfolgt auf lokaler und regionaler Ebene. Die direkte Einbindung des Bundes in die Hafenplanung auf lokaler Ebene ist weder ausreichend noch genügend zeitlich abgestimmt. Der Bund ist jedoch für die Anbindung an das Hinterland und für die Ausbaggerung der Fahrrinnen zuständig.

οSpanien verfügt über eine umfassende Strategie. In diesem Zusammenhang gibt es eine an das Ministerium für öffentliche Arbeiten und Verkehr angegliederte zentrale Stelle, die laufend für das gesamte Land den Investitionsbedarf in Häfen bewertet und überwacht. Zwar wurden in einigen Dokumenten Schwachstellen ermittelt (z. B. keine Hinterlandanalyse und – wegen des freien Wettbewerbs – keine Suche nach Synergien zwischen benachbarten Häfen), insgesamt erfolgte jedoch eine ausreichende technische Unterstützung, um Projekte auf den Weg zu bringen.

οItalien hat ebenfalls eine nationale Strategie angenommen. Diese umfasst zahlreiche Elemente, die als Grundlage für gute Hafeninvestitionen dienen können. Zu dieser im Jahr 2015 angenommenen Strategie liegt jedoch noch kein Umsetzungsplan vor. Die erste Maßnahme zur Umsetzung dieser Strategie war die Einrichtung einer neuen Leitungsstruktur für die Häfen. Dies führte zu der Entscheidung, mehrere bestehende Häfen zu fusionieren, sodass die Anzahl der Hafenbehörden sich verringert und das Potenzial für Koordinierung und Kosteneinsparungen sich erhöht hat.

οPolen hat eine nationale Strategie angenommen, welche zahlreiche Elemente umfasst, die als Grundlage für gute Hafeninvestitionen dienen können. Es liegt jedoch kein Umsetzungsplan vor, und es erfolgt auch keine ordnungsgemäße Überwachung. Deshalb waren die ausgewählten Projekte nicht immer von höchster Priorität oder ausreichend gut ausgearbeitet. Zudem wurden in manchen Fällen nichtmaritime Projekte (z. B. typische Stadtstraßen, Kais mit Touristenattraktionen) aus Mitteln finanziert, die für den Seeverkehr bestimmt waren.

οDie Zentralregierung Schwedens betrachtet die Bereitstellung von ausreichender Kapazität in den Häfen des Landes zwar als zentrales Ziel, die Entscheidung über Investitionen in Infrastruktur für die 52 wichtigsten Häfen des Landes liegt aber bei der jeweiligen Gemeinde. Die Zentralregierung ist lediglich für die Fahrrinnen (Zugang zu den Häfen) sowie für die Anbindung der Häfen auf dem Landweg zuständig. Diese Verteilung der Zuständigkeiten spiegelt sich in der Strategie wider, und auf der Ebene des betreffenden nationalen Ministeriums waren lediglich begrenzte Informationen über Investitionen in Hafeninfrastruktur verfügbar.

36

Für Daten über die Schaffung von Arbeitsplätzen ergibt sich ein ähnliches Bild. Die Prüfung durch den Hof zeigte, dass die Hafenbehörden in der Regel nicht in der Lage waren, Daten zur Beschäftigung und zu den von ihren Konzessionären und externen Dienstleistern geschaffenen Arbeitsplätzen vorzulegen. Daher verfügt die Kommission nur über sehr begrenzte Informationen und Daten zur Schaffung von Arbeitsplätzen durch Häfen.

37

Im Jahr 2013 brachte die Kommission ein Forschungsprojekt („Portopia“) auf den Weg, in dessen Rahmen eine Erfassung von Hafendaten auf freiwilliger Grundlage erfolgt. Allerdings lieferten nur wenige Mitgliedstaaten und Hafenbehörden solche Daten, und es waren Unterschiede bei der Methodik zur Analyse der Beschäftigungswirkung festzustellen.

Die EU-Strategie für Häfen hat sich im Laufe der Zeit entwickelt, solide Informationen zur Kapazitätsplanung fehlen aber nach wie vor

Die Kommission nahm ihre langfristige Strategie für Häfen im Jahr 2013 an

38

Seit mehr als zwei Jahrzehnten, insbesondere seit dem ersten Verkehrsweißbuch der Kommission aus dem Jahr 1992²⁷, verfügt die EU über eine Politik zur Unterstützung der Entwicklung von Häfen und ihrer Infrastruktur als Mittel zur Verbesserung der Mobilität. Seither werden Investitionen in Hafeninfrastruktur, multimodale Terminals und Interoperabilität als maßgebliche Faktoren zur Förderung nachhaltiger Mobilität in Europa betrachtet.

39

Im Jahr 1997 gab die Kommission ein Grünbuch über Häfen und Seeverkehrsinfrastruktur heraus²⁸. Im Jahr 2007 nahm sie eine Mitteilung an, in der betont wurde, dass eine bessere Anbindung der wichtigsten Häfen an ihr jeweiliges wirtschaftliches Hinterland sowie eine ausgewogenere Mischung der Verkehrsträger in der EU notwendig seien²⁹.

40

Im Jahr 2013 gab die Kommission eine weitere Mitteilung heraus, in der sie ihre Strategie für die Entwicklung der Häfen in der EU weiter ausarbeitete³⁰. In diesem Dokument stellte sie zum ersten Mal eine Verknüpfung zwischen den vorgeschlagenen Infrastrukturinvestitionen und der EU-Finanzierung her, die im Rahmen der Fazilität „Connecting Europe“ während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 verfügbar ist. Dies war eine erhebliche Verbesserung gegenüber der früheren Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 2007.

41

Zudem legte die Kommission 329 Häfen als wichtige Häfen in der EU fest, von denen wiederum 104 auf der Grundlage von bestimmten vorab festgelegten Kriterien als „Kernnetzhäfen“ eingestuft wurden³¹. Gemäß den Zielen der Kommission sollen diese Kernnetzhäfen bis spätestens 2030 an ihr Hinterland angebunden sein, während als Frist für die übrigen 225 Häfen im Gesamtnetz das Jahr 2050 festgelegt wurde³². Dadurch haben die Kernnetzhäfen faktisch einen Vorrangstatus hinsichtlich des Zugangs zu EU-Finanzierungen für derartige Anbindungen erhalten.

42

Während der vom Hof durchgeführten Prüfung äußerten einige Interessenträgerverbände die Meinung, dass die Kommission in ihrer Strategie zu viele Häfen als Kernnetzhäfen eingestuft habe. Ursprünglich hatte die Kommission 94 Kernnetzhäfen vorgeschlagen, aber während des Legislativverfahrens gingen zusätzliche Vorschläge ein³³. Allerdings sah bereits der ursprüngliche Vorschlag der Kommission deutlich mehr als die 50 Kernnetzhäfen vor, die als erforderlich betrachtet werden, um in der EU insgesamt ein angemessenes Maß an Zugänglichkeit zu wahren³⁴.

Schwachstellen in der Kapazitätsplanung der Kommission

Kommission und OECD erwarten Zunahme des Hafenverkehrs

43

Zwar wirkte sich die weltweite Wirtschaftskrise zwischen 2007 und 2009 zeitweilig negativ auf die insgesamt beförderten Mengen aus, der Hafenverkehr nimmt aber seit 15 Jahren zu (siehe Abbildung 2). Es wird erwartet, dass sich dieser Trend fortsetzt: Im Jahr 2013 prognostizierte die Kommission bis 2030 ein Wachstum des Hafenverkehrs in den EU-Häfen um 50 %. Auch die OECD erwartet eine weitere Zunahme des Hafenverkehrs, wenn auch in einem etwas geringeren Umfang. Die prognostizierten Wachstumsraten schwanken in Abhängigkeit vom Frachttyp und vom Schiffstyp. Für den Containerbereich werden im Verhältnis geringere Wachstumsraten vorausgesagt. Das erwartete Wachstum in diesem Bereich beläuft sich für die EU-Häfen auf 38 % bis 2030, während das Wachstum in den übrigen Marktsegmenten den Schätzungen zufolge höher ausfallen wird: 46 % bei flüssigem Massengut, 50 % bei festem Massengut und 58 % im RoRo-Bereich. Zudem ist das erwartete Wachstum weltweit ungleich verteilt: Das schnellste Wachstum wird in Südasien erwartet und das langsamste in Europa³⁵.

Abbildung 2

Übersicht über die Frachtmengen (Bruttogewicht in Millionen Tonnen), die auf dem Seeweg befördert wurden (2000-2014)

Quelle: Eurostat, Maritime ports freight and passenger statistics, Januar 2016.

Kommission führt keine Überwachung der Kapazität der Kernnetzhäfen durch

44

Die Prüfung durch den Hof ergab, dass die Kommission von den Mitgliedstaaten keine detaillierten und aktuellen Daten über ihre verfügbare Kapazität, ihre tatsächlich verwendete Kapazität oder ihren zukünftigen Kapazitätsbedarf erhielt. Daher erfolgte keine EU-weite Überprüfung der Kapazität der 104 Kernnetzhäfen und der 329 wichtigen Häfen im Gesamtnetz der EU. In Ermangelung derartiger Informationen war es der Kommission bisher nicht möglich, einen EU-weiten Hafenentwicklungsplan vorzulegen. Da niemand (weder auf EU-Ebene noch auf mitgliedstaatlicher Ebene) über einen strategischen Überblick verfügte, welche Häfen Finanzierungen benötigten und mit welchem Ziel, wurden an vielen benachbarten Häfen gleichzeitig Investitionen in vergleichbare Infrastruktur und Suprastruktur für die Containerumladung getätigt.

Risiko, dass die Prognose der Kommission hinsichtlich der erforderlichen Hafenkapazität zu hoch angesetzt ist

45

Ausgehend von aktualisierten Verkehrsprognosen³⁶ und von Vergleichen mit anderen Studien und Berichten, die Prognosen umfassen³⁷, legte die Kommission im Jahr 2013 eine Schätzung vor, der zufolge die durchschnittliche Auslastung aller Häfen in der EU bei rund 90 % liegt und in den kommenden Jahren das Risiko einer Verkehrsüberlastung an den Häfen besteht³⁸.

46

Im Gegensatz dazu legte die OECD dem Hof folgende Einschätzung des zukünftigen Hafenkapazitätsbedarfs vor:

–Die EU-Hafenauslastung bei Containern liegt in der Regel weit unter dem weltweiten Niveau von 67 %.

–Zwischen den Regionen Europas bestehen erhebliche Unterschiede bei der Auslastung der Hafenkapazität: 50 % an den skandinavischen Häfen und im Ostseeraum, 56 % in Nordwesteuropa, 61 % im östlichen Mittelmeerraum und am Schwarzen Meer sowie 62 % im westlichen Mittelmeerraum.

–In mehreren Regionen wird ein Rückgang der Kapazitätsauslastung prognostiziert, beispielsweise von 50 % auf 30 % an den skandinavischen Häfen und im Ostseeraum sowie von 61 % auf 50 % im östlichen Mittelmeerraum und am Schwarzen Meer.

47

Daher besteht das Risiko, dass die Kommission ihre Schätzung des Bedarfs an zusätzlicher Hafenkapazität zu hoch angesetzt hat. Das gilt insbesondere für die oben genannten Regionen.

48

In diesem Zusammenhang stellte der Hof auch eine Diskrepanz zwischen der in der Strategie niedergelegten EU-Finanzierung und den Handelsströmen fest: Die meisten Waren von außerhalb der EU gelangen über die Häfen innerhalb der Hafen-Range Hamburg-Le Havre in die EU. Über 90 % der EU-Finanzierung für Häfen im Zeitraum 2000-2013 wurden jedoch über den EFRE/KF bereitgestellt, und der Großteil wurde Mittelmeerhäfen und polnischen Häfen zugewiesen (siehe die Mittelzuweisung pro Mitgliedstaat in Anhang I). Die Mitgliedstaaten und die regionalen Behörden entscheiden, welche Projekte aus dem EFRE/KF finanziert werden sollen – außer bei Großprojekten, die stets von der Kommission genehmigt werden müssen.

49

Ein wichtiger Wasserweg, der Nord-Ostsee-Kanal (NOK), wurde in der CEF-Verordnung als Abschnitt des Kernnetzes ausgewiesen. Der NOK war jedoch nicht Teil der Kernnetzkorridore und wurde nicht zur Finanzierung ausgewählt (siehe Kasten 2).

Kasten 2

Nord-Ostsee-Kanal (NOK)

Der NOK ist der am stärksten genutzte künstliche Kanal der Welt und wird jährlich von 32 000 Frachtschiffen passiert. Es handelt sich um einen Wasserweg von strategischer Bedeutung für die Wahrung der Wettbewerbsfähigkeit der Ostseeanrainerstaaten, von denen Dänemark, Schweden, Finnland, Estland, Lettland, Litauen und Polen EU-Mitglieder sind. Der Kanal verbindet die Häfen Brunsbüttel und Kiel in Norddeutschland (siehe Bild 4).

Es besteht eine dringende Notwendigkeit zur Verbesserung der vorhandenen Infrastruktur, sowohl an der östlichen Einfahrt in den Kanal, an der einige Schleusen in schlechtem Zustand sind, als auch an der westlichen Einfahrt. Die zusätzlichen Kosten einer Umschiffung von Jütland im Vergleich zur Fahrt durch den NOK belaufen sich auf rund 70 000 Euro. Zudem lassen sich erhebliche Zeiteinsparungen erzielen: Die Umschiffung von Jütland dauert 10-14 Stunden. Laut einer Schätzung aus der Branche könnten potenziell bis zu 2,2 Milliarden Euro pro Jahr eingespart werden, wenn diese Infrastruktur sicher und zuverlässig wäre. Im Jahr 2015 wurde ein Antrag auf eine Finanzhilfe von 161 Millionen Euro als EU-Kofinanzierung über die Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) zur Errichtung einer fünften Schleusenkammer in Brunsbüttel nicht ausgewählt. Trotz der Tatsache, dass dieser Kanal Teil des TEN-V-Kernnetzes ist, war er nicht als Priorität für die CEF-Finanzierung im Jahr 2015 eingestuft.

Bild 4

Nord-Ostsee-Kanal (NOK)

Anmerkung: Die rot eingekreisten Häfen wurden von den Prüfern des Hofes besucht.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

EU-finanzierte Hafeninfrastruktur: nicht genutzte oder unzureichend genutzte Infrastruktur, Verzögerungen und Kostenüberschreitungen sowie nicht nachhaltige Investitionen wegen Finanzierung von vergleichbarer Infrastruktur in benachbarten Häfen

50

Angesichts der Schwachstellen bei der Kapazitätsplanung für Hafeninfrastruktur auf mitgliedstaatlicher Ebene und auf EU-Ebene besteht ein erhebliches Risiko, dass EU-Finanzierung zu nicht nachhaltigen Investitionen führt, da die geschaffene zusätzliche Kapazität faktisch nicht benötigt wird. Im Rahmen dieser Prüfung besuchten die Prüfer des Hofes 19 Häfen in fünf Mitgliedstaaten, um insgesamt 42 EU-finanzierte Projekte zu untersuchen, von denen

–37 Projekte erstmalig untersucht und

–fünf Projekte nach einer erstmaligen Untersuchung im Jahr 2010 weiterverfolgt wurden (siehe Sonderbericht Nr. 4/2012).

51

Insbesondere wurde geprüft,

–ob die durch die Investitionen geschaffene zusätzliche Hafenkapazität vollständig genutzt wird;

–ob die Projekte fristgerecht und ohne Budgetüberschreitung abgeschlossen wurden;

–ob benachbarten Häfen EU-Finanzierung für vergleichbare Investitionen gewährt wurde;

–ob die Koordinierung zwischen Kommission und EIB ordnungsgemäß funktionierte.

EU-finanzierte Investitionen führten zu zahlreichen nicht genutzten oder unzureichend genutzten Infrastrukturen

52

Bei Investitionen in Hafeninfrastruktur ist eine gewisse Zeit erforderlich, bevor sich Ergebnisse zeigen, und bei Hafenprojekten geht es – ihrem Wesen nach – um den Aufbau von Kapazität für die langfristige Zukunft (was in den meisten Fällen bedeutet, dass sich die Rendite langsam einstellt und niedrig ausfällt). Die fristgerechte Umsetzung von Investitionen ist oftmals von entscheidender Bedeutung für die Wirksamkeit, insbesondere in einem wettbewerbsintensiven Umfeld wie dem Seeverkehr.

53

Die vom Hof durchgeführte Analyse der 37 erstmalig untersuchten Projekte ergab, dass 30 Projekte mit 553 Millionen Euro EU-Finanzierung zur Jahresmitte 2015 abgeschlossen waren. Diese 30 Projekte lassen sich wie folgt aufschlüsseln:

–18 Projekte wurden wie ursprünglich geplant genutzt. Für diese Projekte wurden EU-Mittel in Höhe von 359 Millionen Euro bereitgestellt.

–Zwölf Projekte wurden entweder nicht (Leerstand) oder nur völlig unzureichend genutzt. Für diese Projekte wurden EU-Mittel in Höhe von 194 Millionen Euro bereitgestellt. Folglich ist jeder dritte Euro bisher nicht wirksam ausgegeben worden³⁹. Rund die Hälfte dieser Finanzmittel (97 Millionen Euro EU-Finanzierung für neun Projekte⁴⁰) wurde in Infrastruktur investiert, die mehr als drei Jahre nach Abschluss der Arbeiten nicht genutzt oder völlig unzureichend genutzt wurde⁴¹. Dies ist ein deutlicher Hinweis auf Schwachstellen in der Ex-ante-Bedarfsbewertung, sodass ein hohes Risiko einer Verschwendung der investierten Finanzmittel besteht. Diese Bemerkung gilt auch für die fünf Häfen, die – nachdem sie bereits fast ein Jahrzehnt in Betrieb waren – einer erneuten Prüfung unterzogen wurden (siehe Ziffer 63).

54

Die übrigen sieben Projekte in der Stichprobe des Hofes (für die EU-Mittel in Höhe von 524 Millionen Euro bereitgestellt wurden, vor allem in Italien) waren zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht abgeschlossen. Diese sieben Projekte wurden daher bei der Analyse der tatsächlichen Nutzung nicht berücksichtigt.

55

Detaillierte Informationen zu den geprüften Häfen und Projekten sind in Anhang II enthalten. Im nachstehenden Kasten 3 finden sich zwei Beispiele für gut genutzte Infrastruktur und zwei Beispiele für ungenutzte oder unzureichend genutzte EU-finanzierte Hafeninfrastrukturprojekte. Weitere Beispiele für nicht genutzte und unzureichend genutzte Infrastruktur sind den Kästen 4, 6 und 8 zu entnehmen.

Kasten 3

Beispiele für gut genutzte Hafeninfrastruktur

1. Hafen von Norrköping: Verbreiterung und Vertiefung der Zugangsfahrrinne und Verstärkung der bestehenden Liegeplätze

Mit diesem Projekt wurde ein Beitrag zu einer verbesserten Sicherheit der Schifffahrt im Einklang mit internationalen Normen geleistet. Die bestehenden Einschränkungen wegen Dunkelheit, Sicht und Wind wurden verringert, sodass der Hafen nun rund um die Uhr und an sieben Tage pro Woche für wesentlich größere Schiffe zugänglich ist. Zudem wurden die Möglichkeiten für Begegnungen von Schiffen in der Fahrrinne verbessert, was zu Zeiteinsparungen und Sicherheitszugewinnen geführt hat. Ferner wurden positive Umweltauswirkungen dank eines höheren Befüllungsgrads von größeren Schiffen erzielt. Die EU kofinanzierte dieses Projekt, dessen Gesamtkosten sich auf 35,3 Millionen Euro beliefen, mit 3,5 Millionen Euro.

2. Straßenanbindung des Hafens von Szczecin (Stettin)

Der Bau des 2,63 km langen Straßenabschnitts wurde 2009 abgeschlossen, und die Straßeninfrastruktur wird genutzt. Das wichtigste Projektergebnis war die verbesserte Straßenanbindung des Hafens von Szczecin (Stettin) (siehe Bild 5) unter Vermeidung der früher genutzten Straße mit zahlreichen Ampelanlagen. Es bestehen zwar noch kritische Anbindungsprobleme auf der sogenannten „letzten Meile“, die Straßenanbindung an das Hinterland hat sich jedoch erkennbar verbessert: Staus zum und vom Hafen haben sich verringert, und die Sicherheit für die Anwohner hat zugenommen. Die EU kofinanzierte dieses Projekt, dessen Gesamtkosten sich auf 28 Millionen Euro beliefen, mit 23 Millionen Euro.

Bild 5 – Die zum Hafen führende neue Straße (ulica Andrzeja Struga)

© Stadtgemeinde Szczecin (Stettin).

Beispiele für ungenutzte oder völlig unzureichend genutzte Hafeninfrastruktur

1. Containerterminal von Tarent (Italien)

Der Containerterminal Tarent ging 2002 in Betrieb. Bald nach der Inbetriebnahme des Terminals wurden infolge des Projekts erhebliche Verkehrsmengen erzielt. Ab 2006 gingen die Mengen jedoch zurück. Die Reederei, die den Hafen von Tarent bediente, stellte diesen Dienst schrittweise ein, und die Betreibergesellschaft des Terminals gelangte unter das Dach eines Konzerns, dessen Tätigkeitszentrum in einem benachbarten Hafen (Piräus) lag, sodass die Tätigkeit in Tarent im Juni 2015 eingestellt wurde (siehe Bild 6). In der Konzessionsvereinbarung zwischen dem Terminalbetreiber und der Hafenbehörde von Tarent war vorgesehen, dass die Hafenbehörde zusätzliche Infrastrukturarbeiten durchführen würde, wie etwa Ausbaggerung. Diese Arbeiten wurden jedoch niemals durchgeführt. Im Hafen von Tarent wurden während des Programmplanungszeitraums 2000-2006 EU-Mittel in Höhe von 38 Millionen Euro in einen Umladeterminal und in die Anbindung an das Hinterland investiert. Der Terminal ist derzeit ungenutzt.

Bild 6 – Ungenutzte Umladekapazität im Hafen von Tarent

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

2. Mehrzweckterminal im Hafen von Cartagena (Spanien)

Im Februar 2013 schloss die Hafenbehörde von Cartagena den Bau eines 575 Meter langen Docks, eines angrenzenden Bereichs von 4,5 Hektar und eines Lagerbereichs von 20 Hektar für Operationen im Zusammenhang mit einem zukünftigen Mehrzweckterminal ab. Zusammengenommen beliefen sich die Kosten der beiden Projekte auf 62,8 Millionen Euro, von denen 29,7 Millionen Euro aus EU-Mitteln stammten. Derzeit wird ein Teil des Bereichs für festes Massengut, für Schrott und für die Lagerung von Nebenprodukten aus der nahe gelegenen Raffinerie verwendet. Der andere Teil (20 Hektar) wurde noch nicht asphaltiert und ist nach wie vor ungenutzt (siehe Bild 7). Speziell für dieses Projekt wurden EU-Mittel in Höhe von 10,4 Millionen Euro aus dem EFRE bereitgestellt.

Bild 7 – Ungenutzter Bereich für einen Mehrzweckterminal im Hafen von Cartagena

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Verzögerungen und Kostenüberschreitungen bei einer Reihe von Projekten

Verzögerungen bei der Projektdurchführung bei 19 der 30 abgeschlossenen Projekte

56

Bereits in seinem Bericht von 2012 stellte der Hof erhebliche Verzögerungen bei der Durchführung von Hafenprojekten aufgrund der geltenden Verwaltungsregelungen fest: Für den Bau und Betrieb eines Jachthafens in Italien waren 33 Genehmigungen erforderlich, und in Griechenland dauerte es 22 Jahre, bis die für die Aufnahme von Hafenbauarbeiten erforderlichen Genehmigungen eingeholt waren⁴². Dies deutete auf strukturelle Probleme im Zusammenhang mit der Erteilung von Genehmigungen und Zulassungen hin.

57

Bei seiner Analyse der 30 erstmalig untersuchten Projekte, die bereits abgeschlossen waren, stellte der Hof fest, dass elf Projekte fristgerecht fertiggestellt wurden. Bei 19 Projekten war dies jedoch nicht der Fall. Die durchschnittliche Verzögerung bei diesen 19 Projekten betrug fast 13 Monate, mit einer Bandbreite zwischen drei Monaten (Beschaffung von RoRo-Terminalausrüstung für den Hafen von Vigo, Spanien) und 33 Monaten (Jade-Weser-Port in Wilhelmshaven, Deutschland). Bei zwölf der 19 Projekte traten Verzögerungen auf, die sich auf mehr als 20 % der geplanten Projektdauer beliefen. Bezogen auf die ursprünglich geplante Dauer beliefen sich die Verzögerungen auf bis zu 136 % – beim Hafen von Santa Cruz de Tenerife (Spanien).

58

In Abbildung 3 finden sich Einzelheiten zu den betroffenen 19 (abgeschlossenen) Projekten.

Abbildung 3

Überblick über die Verzögerungen bei den 19 abgeschlossenen Projekten

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Verwaltungsverfahren können zu Verzögerungen bei der Projektdurchführung beitragen: Beispiel Italien

59

Wie vorstehend angesprochen, waren sieben der 37 erstmalig geprüften Projekte zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht abgeschlossen, was hauptsächlich auf den Verwaltungsaufwand zurückzuführen war. Diesen Projekten war fast die Hälfte der geprüften Ausgaben zugewiesen worden (EU-Finanzierung in Höhe von 524 Millionen Euro). Bei sechs dieser sieben nicht abgeschlossenen Projekte war es zudem zu Verzögerungen gekommen, die zwischen 13 Monate für Ausbaggerungsarbeiten und mehr als 36 Monate für Verbindungen innerhalb des Hafens von Salerno betrugen. Nationale und regionale Verwaltungsverfahren können erheblich zu Verzögerungen beim Abschluss von Hafeninfrastrukturprojekten beitragen. Die Prüfung durch den Hof ergab, dass – allein in Italien – bei fünf der sechs geprüften Projekte Verzögerungen aufgetreten waren, die hauptsächlich auf Problemen im Zusammenhang mit der Erteilung von Genehmigungen und Zulassungen beruhten. Dies deutet auf Schwierigkeiten bei der Koordinierung zwischen den verschiedenen mitwirkenden Stellen hin. Detaillierte Informationen zu den unvollständigen Projekten finden sich in Anhang III.

60

Zudem sind in mehreren Mitgliedstaaten zahlreiche zwischengeschaltete Stellen am Verfahren zur Annahme eines Hafengesamtplans (der erforderlich ist, bevor Infrastrukturarbeiten stattfinden dürfen) beteiligt. So war beispielsweise ein im Jahr 2006 vorgelegter Gesamtplan für den Hafen von Tarent, an dem der Hafenausschuss, der Oberste Rat für öffentliche Bauten, die Regionalbehörde für Umweltschutz, die betroffene Region sowie die Lokalverwaltung mitwirkten, zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs (Ende 2015) noch immer nicht angenommen.

Kostenüberschreitungen bei 16 der 30 abgeschlossenen Projekte

61

Überdies ergab die vom Hof durchgeführte Prüfung, dass es nur bei 14 der untersuchten Projekte nicht zu Kostenüberschreitungen kam, was bedeutet, dass bei 16 der 30 abgeschlossenen Projekte Kostenüberschreitungen zu verzeichnen waren. Diese beliefen sich auf insgesamt 139 Millionen Euro. Diese Feststellung bezieht sich hauptsächlich auf Seehäfen in Deutschland und Spanien (die Projekte in Italien sind noch nicht abgeschlossen, sodass noch keine abschließende Beurteilung möglich ist). Die durchschnittliche Kostenüberschreitung belief sich auf rund 8,7 Millionen Euro, mit einer Bandbreite zwischen 0,2 Millionen Euro bei einem Inspektionsgebäude im Hafen von Vigo (Spanien) und 67 Millionen Euro bei Umladeinfrastruktur im Hafen von Algeciras (Spanien). Verglichen mit den ursprünglich geplanten Kosten⁴³ beliefen sich die Kostenüberschreitungen auf bis zu 38 % (Bau eines neuen Kais in Cuxhaven). Tabelle 2 enthält eine Übersicht über die Kostenüberschreitungen bei den 16 Projekten in sieben verschiedenen Häfen.

Tabelle 2

Übersicht über die Kostenüberschreitungen bei den 16 abgeschlossenen Projekten

Mitgliedstaat
Hafen
Zu untersuchendes Projekt
Projektkosten
(in Euro)¹
EU-Finanzierung
(in Euro)²
Kostenüberschreitungen
(in Euro)²
% der Gesamtkosten

Deutschland
Cuxhaven
Herstellung Offshore Basishafen Cuxhaven Liegeplatz 8
31 945 019
15 942 509
3 300 000
10,3

Östliche Erweitung Offshore Basis Cuxhaven
Liegeplatz 9
41 436 573
18 800 000
15 600 000
37,7

Offshore Basis Cuxhaven Errichtung der Hafensohle Liegeplatz 8
3 400 649
1 250 000
1 000 000
29,4

Wilhelmshaven
Ertüchtigung der Niedersachsenbrücke
16 456 421
6 704 346
305 000
1,9

Großprojekt, Jade-Weser-Port’
146 856 096
32 930 149
17 000 000
11,6

Brake
Norderweiterung Hafen Brake –
2. Ausbaustufe)
14 803 596
5 924 021
400 000
2,7

Spanien
Cartagena
Ampliación Dársena de Escombreras.
Fase 1
116 492 375
46 035 682
22 461 000
12,5

Terminal Polivalente de Graneles
34 454 637
19 275 477

Relleno y Urbanizacion Terminal Polivalente
28 314 601
10 440 783

Algeciras
Infraestructuras Portuarias Y Auxiliares En Isla Verde (3ª Fase) En Algeciras
511 460 000
127 314 481
67 045 000
9,9

Muelle Y Explanada Exterior Al Dique, Junto A Isla Verde
168 576 557
52 199 106

Vigo
Mejora De La Operatividad De Los Muelles Comerciales (1ª Fase)
48 249 668
27 973 501
5 449 000
11,3

Ampliación Del Puesto De Inspección Fronteriza Arenal
2 188 957
750 884
236 000
10,88

Santa Cruz de Tenerife
Nva. Base de Contenedores en la Dársena del Este del Pto. SC. Tenerife
17 770 802
7 860 602
4 301 000
24,2

Nueva Base De Contenedores En La Dársena Del Este, 2ª Fase
15 605 808
6 387 113
1 153 000
7,4

Tramo 1º Fase2ª Def. rellenos D. Este: quiebro 1º y 2ª alineación Espigón Cueva Bermeja
5 673 967
2 809 113
562 000
9,9

Insgesamt³
1 203 685 726
382 597 768
138 812 000

1Betrifft die insgesamt förderfähigen Kosten auf Projektebene, nicht die gesamten Hafeninvestitionskosten.

2Die Kostenüberschreitungen beziehen sich auf die insgesamt förderfähigen Kosten für das betreffende Projekt, nicht auf die gesamten Hafeninvestitionskosten.

3Ohne die erneut untersuchten Projekte.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Unzureichendes Kosten-Nutzen-Verhältnis der EU-Finanzierung

Erneute Prüfung der Ergebnisse bei fünf bereits im Jahr 2010 untersuchten Häfen: Kosten-Nutzen-Verhältnis auch fünf Jahre später noch unzureichend

62

In seinem Bericht von 2012⁴⁴ stellte der Hof fest, dass ein hoher Anteil (82 %) der EU-Finanzierung für eine nach dem Zufallsprinzip ausgewählte Stichprobe von 27 Hafenprojekten nicht wirksam genutzt wurde. Die vorliegende Prüfung umfasste eine erneute Untersuchung von fünf Häfen (Augusta in Italien sowie Arinaga, Campamento, Ferrol und Langosteira in Spanien), die sich 2010 als besonders problematisch erwiesen hatten, weil die errichteten Bauwerke nicht verwendet wurden und die EU-finanzierten Infrastrukturen ungenutzt oder unzureichend angebunden waren. Diese Häfen erhielten im Zeitraum 2000-2006 EU-Mittel in Höhe von insgesamt 329 Millionen Euro, um diese Infrastrukturen zu errichten.

63

Die wichtigsten Ergebnisse dieser erneuten Untersuchung lauten:

i)Insgesamt war die Wirksamkeit sehr gering: Nur rund 5 % der insgesamt geschaffenen Kapazität (investierte EU-Mittel von 18 Millionen Euro) wurden nach einer Betriebszeit von fast einem Jahrzehnt wie ursprünglich geplant genutzt⁴⁵. Die Tatsache, dass durchschnittlich fast ein Jahrzehnt nach Abschluss der Arbeiten⁴⁶ keine nennenswerten Hafentätigkeiten festzustellen waren, zeigt deutlich, dass keine Notwendigkeit bestand, EU-Finanzmittel für diese Infrastruktur aufzuwenden, und dass weder ein solides Geschäftsszenario vorlag noch zuvor eine angemessene Kosten-Nutzen-Analyse durchgeführt wurde. Insgesamt waren nach Einschätzung des Hofes von der EU mit 292 Millionen Euro geförderte Investitionen im Jahr 2015 noch immer unwirksam. Wie im früheren Bericht⁴⁷ des Hofes angeführt, legen die Mitgliedstaaten das Hauptgewicht auf die Ausschöpfung der EU-Mittel und nicht auf die Wirksamkeit der Investitionen in zusätzliche Hafenkapazität.

ii)Bei drei der vier spanischen Häfen (Arinaga, Ferrol und Langosteira) war verglichen mit 2010 ein bescheidener Anstieg der Tätigkeiten zu verzeichnen. Die Höchstkapazität der von der EU finanzierten Infrastruktur wurde jedoch immer noch bei Weitem nicht erreicht (rund 10 % bei Arinaga und Langosteira und rund 25 % bei Ferrol). Der Handelshafen von Augusta verzeichnet im mit EU-Mitteln finanzierten Containerterminal und an den RoRo-Liegeplätzen keinerlei Tätigkeit.

Die ursprünglich von der EU geförderten Investitionen in die Containerlagerbereiche von Campamento bleiben weitgehend ungenutzt, allerdings finden Schiffsreparaturen statt (siehe Bild 8).

iii)Seit 2012 hat die Kommission die Lage in drei dieser fünf Häfen weiterverfolgt, indem sie Vor-Ort-Prüfungen vornahm oder auf zentraler Ebene die künftige Entwicklung erörterte. Als Beispiele lässt sich Folgendes nennen:

–Für Arinaga verschoben die spanischen Behörden Phase 3 der Hafenerweiterung, bis eine ausreichende Aktivität vorliegt.

–Für den Handelshafen von Augusta gewährten die italienischen Behörden zusätzliche Investitionsmittel, um die Arbeiten während des Zeitraums 2014-2020 abzuschließen. Die geschätzten Kosten der ausstehenden Arbeiten belaufen sich auf 145 Millionen Euro, und die EU wird dazu Kofinanzierungsmittel aus dem EFRE in Höhe von 67 Millionen Euro bereitstellen (am 27.3.2013 erging eine Entscheidung der Kommission zu diesem Großprojekt). Der neue kürzlich angenommene allgemeine nationale strategische Rahmenplan für die Häfen in Italien führte zu einer Fusion mit dem nahe gelegenen Hafen von Catania, woraus sich Synergien mit Augusta beim RoRo-Verkehr, bei Kreuzfahrten und beim Massengut ergeben könnten. Die ausstehenden Arbeiten und die zugewiesenen EU-Finanzmittel sollten daher unter Berücksichtigung der kürzlich erfolgten Fusion überprüft werden, um das Potenzial für eine größere Wirksamkeit zu steigern.

Bild 8

Ungenutzte Hafenkapazität, die 2004 im Hafen von Campamento geschaffen wurde: In diese Infrastruktur wurden 16,5 Millionen Euro investiert

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Angesichts zahlreicher fehlender oder unzureichender Anbindungen werden weitere öffentliche Mittel erforderlich sein, damit die ursprünglichen Investitionen in Häfen die beabsichtigte Wirkung entfalten

64

Bei den 14 untersuchten Häfen fehlten Anbindungen an das Netz entweder völlig (in Italien und Spanien) oder waren unzureichend (in Deutschland und Polen). In Italien (Salerno und Tarent), Spanien (Algeciras, Ferrol und teilweise Langosteira), Deutschland (Jade-Weser-Port) und Polen (Szczecin/Świnoujście (Stettin/Swinemünde), Gdańsk (Danzig) und Gdynia (Gdingen)) waren Straßen- und Schienenanbindungen entweder nicht vorhanden oder verzögert oder noch nicht geplant, oder es war zu kritischen Problemen auf der „letzten Meile“ gekommen. Hierzu zählt das Meeresautobahnprojekt Gdynia-Karlskrona zwischen Polen und Schweden, bei dem der Bau eines Fährterminals, der für die Verbindung zwischen den beiden Häfen erforderlich ist, auf 2019 verschoben wurde (siehe Kasten 6).

65

Es werden erhebliche zusätzliche öffentliche Finanzmittel erforderlich sein, damit die betreffenden Projekte ordnungsgemäß funktionieren können. So werden beispielsweise die zusätzlichen Kosten für den Bau von Eisenbahnanbindungen für die spanischen Häfen Algeciras, Ferrol und Langosteira auf rund 183 Millionen Euro geschätzt. In Polen werden zusätzliche Investitionen von 350 Millionen Euro erforderlich sein, um die 65 km lange Fahrrinne zum Hafen von Szczecin (Stettin) auf -12,5 m zu vertiefen, damit größere Schiffe, für welche die Infrastruktur ausgebaut wurde, in den Hafen gelangen können.

Finanzierung von vergleichbarer Infrastruktur erhöht das Risiko von nicht nachhaltigen Investitionen

Verschiebung des Verkehrs zwischen benachbarten Häfen

66

Da Europa geografisch gesehen nur einen kleinen Teil des Globus ausmacht, teilt man Häfen in sogenannte „Hafen-Ranges“ ein. So gibt es beispielsweise die Hafen-Range „Hamburg-Le Havre“, die Hafen-Range „Östliches Mittelmeer“ und die Hafen-Range „Westliches Mittelmeer“ (siehe Bild 9).

67

Die Häfen innerhalb einer Hafen-Range konkurrieren miteinander, und auch die verschiedenen Hafen-Ranges stehen miteinander im Wettbewerb. Im Zuge seiner Prüfung untersuchte der Hof die Verkehrsmengen der 171 größten EU-Containerhäfen (d. h. der Häfen mit einem Containervolumen von mindestens 200 000 TEU im Jahr 2005) im Zeitraum 2005-2014.

Bild 9

Mittelmeerraum, unterteilt in die Hafen-Ranges „Westliches Mittelmeer“ und „Östliches Mittelmeer“

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

68

Die Analyse ergab, dass die Aktivität an sechs dieser 171 Containerhäfen gegenüber 2005 um mehr als 50 % abgenommen hat: Savona und Tarent (Italien, siehe Kasten 3), Medway und Thamesport (Vereinigtes Königreich), Rouen (Frankreich) und Málaga (Spanien, siehe Kasten 5). Der Niedergang eines Hafens stand im Zusammenhang mit dem Wachstum eines nahe gelegenen, oftmals größeren Hafens.

69

Außerdem stellte der Hof deutliche Verschiebungen des Verkehrs zwischen anderen benachbarten Häfen fest, auf die sich der vorliegende Bericht bezieht: zwischen Salerno und Neapel (Italien) sowie zwischen Gdańsk (Danzig) und Gdynia (Gdingen) (Polen). Sobald zusätzliche Infrastruktur an einem Hafen in Betrieb ging, hatte dies negative Auswirkungen auf die Frachtmengen, die den benachbarten Hafen durchliefen.

Finanzierung von vergleichbarer Infrastruktur, meistens mit dem Ziel, die Kapazität zu erhöhen

70

Sämtliche untersuchten Projekte umfassten Arbeiten zur Vertiefung der Fahrrinnen, zur Vergrößerung der Wendebecken, Liegeplätze und Lagerbereiche, zur Verbesserung der Hafenanbindung sowie zur Bereitstellung angemessener Kräne und Umschlagausrüstung, um die prognostizierten größeren Frachtmengen effizient umschlagen zu können.

71

Die vom Hof durchgeführte Analyse ergab 14 Fälle, in denen in benachbarten Häfen, die innerhalb derselben Hafen-Range liegen, vergleichbare Investitionen getätigt wurden: Mehrere Hafenbehörden und Hafenbetreiber investierten gleichzeitig in zusätzliche Kapazität für Umladeinfrastruktur und -suprastruktur, obwohl in benachbarten Häfen nicht genutzte Kapazität verfügbar war. Diese vergleichbaren Investitionen wurden sogar an Häfen getätigt, die dasselbe Hinterland innerhalb desselben Mitgliedstaats bedienen, was auf eine mangelnde Koordinierung bei der Kapazitätsplanung auf mitgliedstaatlicher Ebene hindeutet.

72

Der Hof stufte derartige Investitionen als nicht nachhaltig ein (siehe Beispiele in Kasten 4).

Kasten 4

Beispiele für vergleichbare Investitionspläne in benachbarten Häfen

a)Häfen an der Nordwestküste Italiens (Genua, La Spezia, Livorno und Savona)

Bei allen vier Häfen an der Nordwestküste Italiens (Genua, La Spezia, Livorno und Savona) sind Investitionen im Gange oder in Planung, um die derzeitige zusammengenommene Kapazität von 3 730 000 TEU um 50 % zu erhöhen (d. h. um zusätzliche 1 800 000 TEU). Diese Häfen stehen allesamt im Wettbewerb um Verkehr für dasselbe Hinterland: In den letzten Jahren hat Savona deutlich Marktanteile an Genua verloren, ebenso wie Livorno, wenn auch in geringerem Umfang. Zudem wird die derzeitige Kapazität nicht vollständig genutzt: Im Jahr 2014 lag die Auslastung der Containerterminals bei rund 20 % in Savona, 65 % in Livorno, 74 % in La Spezia und 77 % in Genua. Es ist nicht zu erwarten, dass der Verkehr in den nächsten Jahren deutlich zunimmt.

b)Polnische Häfen (Gdańsk (Danzig) und Gdynia (Gdingen))

In Polen genehmigte das Ministerium für Infrastruktur und Entwicklung gleichzeitig eine erhebliche Erweiterung der Containerterminals in Gdańsk (Danzig) und eine Ausbaggerung im Hafen von Gdynia (Gdingen), obwohl beide auf dasselbe Containergeschäft abzielen und die Häfen in etwa dasselbe Hinterland haben, und ohne zu berücksichtigen, ob die verfügbare bestehende Kapazität genutzt wird.

c)Spanische Häfen (Cartagena, Algeciras und Ferrol)

In Spanien nahmen die Häfen von Cartagena, Algeciras und Ferrol allesamt in ihre jeweilige Wachstumsstrategie das Ziel auf, mehr Verkehr aus der Region Madrid bzw. in die Region Madrid anzuziehen. Die Region Madrid ist auch ein traditioneller Markt für andere große Häfen (insbesondere Valencia). Die Kapazitätssteigerungen wurden durchgeführt, ohne zu bewerten, ob sich angesichts desselben Hinterlands genügend Verkehr erzielen lässt.

d)NAPA-Häfen in Italien, Slowenien und Kroatien (Venedig, Triest, Koper und Rijeka)

Alle NAPA-Häfen (Venedig, Triest, Koper und Rijeka) waren bestrebt, mehr Verkehr und größere Schiffe anzuziehen, aber es gab keine Strategie, um für mehr Synergien zwischen diesen Häfen zu sorgen, sobald sich ein Schiff entscheidet, einen Hafen in der Hafen-Range „Nördliche Adria“ anzulaufen. Ein Hindernis, das einer engeren Zusammenarbeit im Wege steht, ist die Tatsache, dass sich diese Häfen in drei verschiedenen Mitgliedstaaten befinden. Es gibt sowohl auf mitgliedstaatlicher Ebene als auch auf der Ebene der einzelnen Häfen unterschiedliche Leitungsstrukturen, und die Kofinanzierungssätze im Rahmen der Verordnungen der Kohäsionspolitik und der CEF-Verordnung sind ebenfalls unterschiedlich, was möglicherweise dazu führt, dass bei den Erwägungen die Eigeninteressen letztlich schwerer wiegen als die gemeinsamen Interessen.

73

Eine gleichzeitige Steigerung der Hafenkapazität in benachbarten Häfen ist zudem mit dem Risiko verbunden, dass es zu einem Preiswettbewerb zwischen diesen Häfen kommt, um die erforderlichen zusätzlichen Verkehrsmengen anzuziehen. Im Ergebnis werden – sofern ein Anstieg des Verkehrsvolumens insgesamt ausbleibt – in allen Häfen Kapazitäten ungenutzt oder unzureichend genutzt bleiben, während zugleich die Rentabilität der Häfen sinkt. Bei den Umladehäfen ist dieses Risiko besonders hoch, da die Reedereien entscheiden können, gemäß ihrem eigenen Netzansatz andere Häfen anzulaufen.

Unwirksame Koordinierung zwischen Kommission und EIB hinsichtlich der Finanzierung von Hafeninfrastruktur

74

Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist es Aufgabe der Europäischen Investitionsbank (EIB), „zu einer ausgewogenen und reibungslosen Entwicklung des Binnenmarkts im Interesse der Union beizutragen; hierbei bedient sie sich des Kapitalmarkts sowie ihrer eigenen Mittel“. Zusätzlich zu den EU-Fördermitteln in Höhe von 6,8 Milliarden Euro (aus dem EFRE/KF oder aus der Fazilität „Connecting Europe“) erhielten mehrere der Häfen, die im Zuge dieser Prüfung untersucht wurden, auch Darlehen von der EIB, die sich im Zeitraum 2000-2013 auf insgesamt 10,1 Milliarden Euro beliefen.

75

Anhang IV enthält detaillierte Informationen zu den Hauptmerkmalen der Hafensysteme der Mitgliedstaaten sowie einen Überblick über die EU- und EIB-Unterstützung für die geprüften Hafengebiete (Zeitraum 2000-2013).

76

Bevor die EIB ein Darlehen gewährt, ist eine Stellungnahme der Kommission und des betroffenen Mitgliedstaats einzuholen, ob die aus EIB-Mitteln zu finanzierenden Investitionen mit den einschlägigen Rechtsvorschriften und Strategien der EU in Einklang stehen⁴⁸. Das Verfahren für die Koordinierung zwischen Kommission und EIB ist in einer Vereinbarung (Memorandum of Understanding) geregelt⁴⁹. Zu den im Rahmen des vorliegenden Berichts geprüften Häfen fand in vier Fällen eine solche Konsultation statt: Algeciras (Spanien), Tanger-Med (Marokko), Tarent (Italien) und Jade-Weser-Port (Deutschland).

77

In seiner Analyse gelangte der Hof zu dem Ergebnis, dass lediglich ein sehr begrenzter Informationsaustausch zwischen EIB und Kommission stattfand. So wurde beispielsweise kein Darlehensbetrag angegeben, der Begünstigte wurde nicht genannt, und die von der EIB erstellte technische und finanzielle Bewertung und ihre Bewertung der Risiken für die Wirksamkeit der Kohäsionspolitik wurden nicht an die Kommission weitergegeben. Die von der EIB bereitgestellten Informationen ermöglichen es der Kommission nur in begrenztem Maße, einen Fall angemessen zu bewerten.

78

Zudem verfügt die Kommission nicht über die Befugnis, einen Darlehensvorschlag zu stoppen, wenn sie nicht damit einverstanden ist. Tatsächlich hat die Kommission noch nie eine negative Stellungnahme zu einem Vorschlag für ein EIB-Darlehen abgegeben, obwohl es einige äußerst umstrittene Fälle gab. Das Fehlen einer angemessenen Reaktion der Kommission auf Darlehensvorschläge der EIB zugunsten von benachbarten Häfen außerhalb der EU hat sich nachteilig auf die Wirksamkeit von EU-Fördermitteln ausgewirkt, die in EU-Häfen investiert wurden. Das in Kasten 5 angeführte Beispiel der Häfen in der Hafen-Range „Westliches Mittelmeer“ legt den Schluss nahe, dass es innerhalb der Kommissionsdienststellen an einer angemessenen Koordinierung mangelte und dass die Kommission es unterließ, die EIB auf Probleme hinzuweisen. Dies führte zu Überkapazitäten bei der Umladeinfrastruktur und zu nicht nachhaltigen Investitionen, da einige der Häfen erhebliche Frachtmengen verloren, die zuvor dort umgeschlagen wurden.

Kasten 5

Gleichzeitige Finanzierung von Hafeninfrastruktur in benachbarten Häfen durch die EIB und aus dem EU-Haushalt führte zu nicht nachhaltigen Investitionen und dazu, dass EU-Häfen erhebliche Frachtmengen verloren, die zuvor dort umgeschlagen wurden – Beispiel Hafen Tanger-Med (Marokko) und Häfen in Spanien und Portugal

Seit dem Jahr 2000 wurden über 500 Millionen Euro aus dem EFRE/KF und 229 Millionen Euro an EIB-Darlehen gewährt, um Infrastruktur in mehreren Häfen in Spanien (Andalusien) und Portugal zu fördern. Der Hafen von Algeciras (Spanien) allein erhielt EU-Fördermittel in Höhe von 248 Millionen Euro. Zudem gewährte die EIB ein Darlehen von rund 129 Millionen Euro zur Steigerung der Kapazität.

In den Jahren 2008 und 2010 wurden zwei EIB-Darlehen von insgesamt 240 Millionen Euro mit EU-Garantien für den Hafen Tanger-Med (Marokko) gewährt, um zusätzliche Kapazität von 8 Millionen TEU für den Containerumschlag zu schaffen. Dieser Hafen liegt in unmittelbarer Nähe zum Hafen von Algeciras auf der anderen Seite der Straße von Gibraltar. Beide Häfen sind auf Umladungen spezialisiert und stehen im direkten Wettbewerb miteinander sowie mit benachbarten Häfen mit Umladeaktivitäten (z. B. Cádiz, Málaga und Sines, siehe Bild 10).

Bild 10 – Überblick über die öffentlich finanzierte Hafenkapazität in der Hafen-Range „Westliches Mittelmeer“

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Obwohl ein neuer Terminalbetreiber den Betrieb im neu errichteten Container-Umladeterminal im Hafen von Algeciras (Spanien) aufnahm, waren 30 Hektar Umladebereich (auf die 58 % der EU-Fördermittel in Höhe von 144 Millionen Euro entfielen) zum Zeitpunkt der Prüfung ungenutzt; die Wirksamkeit der EU-Investition in diesen Hafen wird davon abhängen, ob es der Hafenbehörde gelingt, zusätzliche Betreiber anzuziehen.

Das wirkt sich jedoch möglicherweise negativ auf die Verkehrsmengen der benachbarten Häfen aus.

Zudem verzeichneten die benachbarten spanischen Häfen von Cádiz und Málaga zwischen 2007 und 2015 deutliche Rückgänge beim Containerverkehr: um 53 % in Cádiz und um 92 % in Málaga.

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Abschließend ist festzuhalten, dass die Kommission weder Informationen über die endgültigen Entscheidungen der EIB über Darlehensanträge noch eine unterzeichnete Ausfertigung des Darlehensvertrags erhält, ganz gleich, ob eine EU-Garantie gewährt wird oder nicht. Ebenso wenig werden ein Abschlussbericht über die Durchführung des betreffenden Projekts oder über die Verwendung der Mittel aus dem Darlehen oder sonstige sachdienliche Informationen über die erfolgte oder nicht erfolgte vollständige Rückzahlung des Darlehens übermittelt.

EU-Finanzierung auf Projektebene während der Zeiträume 2000-2006 und 2007-2013 an Outputs gebunden, nicht jedoch an Ergebnisse

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Während der Programmplanungszeiträume 2000-2006 und 2007-2013 musste die EU-Finanzierung auf Projektebene an Outputs geknüpft werden, nicht jedoch an Ergebnisse (d. h. Wirkungen oder Auswirkungen). Obwohl einige der von der EU geförderten Investitionen faktisch nicht verwendet wurden (sie waren ungenutzt, völlig unzureichend genutzt oder führten nicht zu den angestrebten Zielen, Ergebnissen und Auswirkungen), kamen die Projektkosten daher trotzdem für eine EU-Kofinanzierung sowohl aus dem EFRE/KF als auch im Rahmen der TEN-V-Programme in Betracht.

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In Kasten 6 wird eines der zahlreichen Beispiele dargelegt, bei denen der Output des Projekts erzielt wurde, nicht jedoch das angestrebte Ergebnis.

Kasten 6

Projekt-Outputs erzielt, aber angestrebtes Ergebnis nicht erbracht – Beispiel Meeresautobahn Gdynia-Karlskrona (Fährverbindung zwischen Polen und Schweden)

Dieses Meeresautobahnprojekt, das direkt von der Exekutivagentur der Kommission INEA verwaltet wurde, zielte auf die Verbindung von zwei Häfen ab, von denen der eine in Polen (Gdynia (Gdingen)) und der andere in Schweden (Karlskrona) liegt. Dadurch sollte der Umfang des Straßengüterverkehrs verringert und der intermodale Anteil auf diesem Korridor von 3 % im Jahr 2008 auf 10 % im Jahr 2015 und 36 % im Jahr 2025 gesteigert werden. Es wurden zentrale Leistungsindikatoren vereinbart, die speziell überwacht werden sollten, um die Fortschritte, die Jahr für Jahr in Richtung der erwarteten Ergebnisse erreicht werden, zu ermitteln.

Zum Jahresende 2013 waren die Straßen- und Eisenbahnanbindungen im Hafen von Gdynia (Gdingen) gebaut und die Schienenwege in Schweden modernisiert. Dennoch wurde keines der angestrebten Projektziele (Wirkungen) erreicht, weil ein entscheidendes Element für das Funktionieren der Fährverbindung fehlte: Der Fährterminal im Hafen von Gdynia (Gdingen), ohne den das Projekt nicht vollständig umgesetzt werden konnte und der im Hinblick auf die Nutzeffekte, die damit erreicht werden sollten, von entscheidender Bedeutung war, wurde nicht gebaut. Die Arbeiten zur Errichtung des Terminals sollten laut ursprünglichem Plan bereits im Zeitraum 2007-2013 abgeschlossen werden, jedoch wurde der Termin bereits in der Antragsphase auf 2016 verschoben, weil der Hafen von Gdynia (Gdingen) die ursprünglichen Schätzungen zu den erwarteten Verkehrsmengen nach unten korrigierte. Die Errichtung des Gebäudes wurde daher erneut verschoben – auf Ende 2018 oder sogar noch später. Das bedeutet, dass die Meeresautobahn in der ursprünglich geplanten Form bestenfalls erst im Jahr 2019 in Betrieb gehen kann (d. h. sechs oder mehr Jahre nach Abschluss des untersuchten Projekts).

Die EU zahlte trotzdem 34,4 Millionen Euro für die Outputs, ohne dass in den kommenden Jahren irgendwelche tatsächlichen Wirkungen oder Auswirkungen zu erwarten wären: 17,3 Millionen Euro an EU-Mitteln aus dem EFRE für die Straßen- und Schienenanbindung auf polnischer Seite (siehe Bild 11) und 17,1 Millionen Euro aus dem TEN-V-Haushalt zur Modernisierung der Schienenwege auf schwedischer Seite. Zurückzuführen ist dies auf fehlerhafte Angaben des Begünstigten, auf eine unzureichende Überwachung der vereinbarten zentralen Leistungsindikatoren durch die Agentur INEA sowie auf einen unzureichenden Wortlaut der Fördervereinbarungen, aufgrund dessen Zahlungen ohne Ergebnisse möglich waren. Wäre der Terminal nicht in den Projektantrag aufgenommen worden, hätten die schwedischen Behörden lediglich die übliche TEN-V-Investitionsfinanzierung von 10 % beantragen können, während in diesem Fall eine Kofinanzierung von 20 % erfolgte, weil das Projekt als Meeresautobahnprojekt eingestuft wurde.

Bild 11 – Straßen- und Schienenanbindung im Hafen von Gdynia (Gdingen) – ohne Fährterminal, um die Verbindung zum Hafen von Karlskrona zu ermöglichen

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen für Häfen: Es sollte besser sichergestellt werden, dass gemeinsame Vorschriften, beispielsweise zu staatlichen Beihilfen und zu Zollkontrollen, einheitlich angewendet werden

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Der Wettbewerb zwischen Häfen kann recht intensiv sein, wenn die Häfen dasselbe Hinterland bedienen oder für dieselben Waren- und Verkehrsarten bestimmt sind. Indem Hafenbehörden öffentliche Beihilfen gewährt werden, kann der Markt jedoch verzerrt werden. Das Fehlen von Leitlinien zu staatlichen Beihilfen für Seehäfen sowie Unterschiede bei der Zollkontrollpraxis der Mitgliedstaaten können zur Folge haben, dass ein Hafen für weltweit agierende Reedereien attraktiver ist als ein anderer. Daher prüfte der Hof, ob die Kommission die erforderlichen Maßnahmen in den Bereichen „staatliche Beihilfen“ und „Zollverfahren“ ergriffen hat, um gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Häfen zu schaffen.

Notwendigkeit, die Vorschriften über staatliche Beihilfen für Häfen auf mitgliedstaatlicher Ebene und auf Kommissionsebene besser durchzusetzen

Risiken von Wettbewerbsverzerrungen durch staatliche Beihilfen in mehreren Fällen festgestellt

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Bereits im Jahr 2000 stellte das Gericht der Europäischen Union klar, dass der Betrieb von öffentlicher Infrastruktur, wie etwa eines Flughafens, eine Tätigkeit wirtschaftlicher Art sein kann⁵⁰. Dieser Grundsatz wurde im Urteil Leipzig-Halle aus dem Jahr 2011 bestätigt und weiter ausgeführt⁵¹.

Mangelnde Klarheit hinsichtlich Suprastrukturen in Häfen

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Die Prüfung durch den Hof ergab jedoch einige erhebliche Risiken von Wettbewerbsverzerrungen im Hafensektor. So sind beispielsweise die Konzessionäre zuständig für die Finanzierung der Suprastruktur, die sie an ihren Terminals nutzen (z. B. Kräne, Be- und Entladeausrüstung sowie Lagerhallen). Deshalb traf die Kommission in ihrer 2001 herausgegebenen Mitteilung über Häfen eine Unterscheidung zwischen öffentlichen (allgemeinen) Infrastrukturen und benutzerspezifischen Infrastrukturen⁵². Die öffentliche Finanzierung von Suprastrukturen, die allen Nutzern in nicht diskriminierender Weise zur Verfügung stehen, wurde nicht als staatliche Beihilfe eingestuft, wohingegen die Kofinanzierung derartiger Ausrüstung zugunsten eines bestimmten Benutzers oder eines bestimmten Unternehmens, das die Konzession bereits innehat⁵³, als staatliche Beihilfe eingestuft wurde, da dem betreffenden Unternehmen dadurch ein Vorteil entsteht, sodass es zu einer Beeinträchtigung des Wettbewerbs kommen kann.

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Der Hof stellte einen Mangel an Klarheit hinsichtlich der öffentlichen Finanzierung von Suprastrukturen für Häfen fest: Grundsätzlich wurde in der 2014 veröffentlichten Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für die CEF die Finanzierung von Suprastrukturen für Häfen als nicht förderfähige Ausgabe eingestuft. Davon gab es allerdings zwei Ausnahmen: Suprastrukturen konnten im Rahmen des Abschnitts für multimodale Projekte sowie (unter gewissen Voraussetzungen) im Rahmen des Abschnitts für Meeresautobahnen der genannten Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen finanziert werden. Das führte dazu, dass mehrere Häfen Anträge auf EU-Finanzierung für derartige Ausrüstung gemäß den beiden genannten Abschnitten der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen stellten. Zudem ist gemäß den ESIF-Bedingungen die Finanzierung von Suprastrukturen für Häfen nicht grundsätzlich als nicht förderfähige Ausgabe eingestuft.

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Insgesamt ermittelte der Hof in den untersuchten Häfen zehn Fälle, in denen EU-Finanzmittel für benutzerspezifische Suprastrukturen gewährt wurden, vor allem in Polen (in den drei untersuchten Häfen von Szczecin/Świnoujście (Stettin/Swinemünde), Gdańsk (Danzig) und Gdynia (Gdingen)) sowie in Spanien (Hafen von Algeciras). Projekte, die auch von privaten Betreibern verwendete Kräne und Umladeausrüstung betrafen, waren mit rund 92,5 Millionen Euro aus dem EU-Haushalt kofinanziert worden. Die Kommission, bei der diese Fälle von den betreffenden Mitgliedstaaten in den Jahren 2005 (Polen) und 2010 (Spanien) angemeldet wurden, genehmigte sie, ohne Einwände gegen die Finanzierung zu erheben. In Kasten 7 ist ein Beispiel angeführt, und die gesamte Liste findet sich in Anhang V.

Kasten 7

Öffentliche Finanzierung von benutzerspezifischer Suprastruktur in Spanien

Im spanischen Hafen von Algeciras wurden EU-Mittel in Höhe von 22 Millionen Euro in den Kauf von acht Dockkränen (Ship-to-Shore-Kränen) für einen bestimmten privaten Terminalbetreiber investiert (siehe Bild 12).

Bild 12 – EU-kofinanzierte Suprastruktur im Hafen von Algeciras

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Weiterverfolgung früherer Beihilfeentscheidungen im Falle von wesentlichen Änderungen

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Das EU-System zur Kontrolle staatlicher Beihilfen beruht auf einer Ex-ante-Bewertung durch die Kommission sowie darauf, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten wirksam zusammenarbeiten. Probleme können sich ergeben, wenn die Bedingungen für angemeldete staatliche Beihilfen erheblich geändert werden, nachdem die Beihilfeentscheidung der Kommission ergangen ist, und die Kommission keine Weiterverfolgung vornimmt, bei der sie beurteilt, ob diese geänderten Umstände zu einer Wettbewerbsverzerrung führen (siehe Beispiel in Kasten 8).

Kasten 8

Keine förmliche Anmeldung bei wesentlichen Änderungen – Jade-Weser-Port in Deutschland

In Deutschland wurde zwischen 2008 und 2012 ein neuer Containerterminal, der „Jade-Weser-Port (JWP)“, mit einer Kapazität von 2,7 Millionen TEU gebaut. Er entstand in unmittelbarer Nachbarschaft zum Tiefwasserhafen Wilhelmshaven (der zu den 104 „Kernnetzhäfen“ zählt). Die grundlegende Infrastruktur wurde mithilfe eines Zuschusses des Bundeslands Niedersachsen errichtet. Zu der mitgliedstaatlichen Finanzierung und privaten Finanzierung steuerte die EU Finanzmittel in Höhe von 33 Millionen Euro bei. Zudem gewährte die EIB zwei Darlehen über insgesamt 325 Millionen Euro zur Finanzierung des Baus von Infrastruktur.

Im Dezember 2008 beschloss die Kommission, keine Einwände gegen die angemeldeten Maßnahmen (Konzessionsvereinbarung mit einem internationalen Unternehmen mit einer Laufzeit von 40 Jahren) zu erheben, weil sie die Maßnahmen nicht als staatliche Beihilfe einstufte⁵⁴.

Die bei der Anmeldung übermittelten Bedingungen wurden jedoch wesentlich abgeändert, nachdem die Entscheidung ergangen war: Durch zwei Nachträge zur (2006 unterzeichneten) Konzessionsvereinbarung, die in den Jahren 2010 (noch bevor der Terminal seinen Betrieb aufnahm) bzw. 2014 unterzeichnet wurden, ergaben sich erhebliche Änderungen gegenüber den in der öffentlichen Ausschreibung enthaltenen Bedingungen. Diese Nachträge wirkten sich auch auf die von externen Reedereien zu entrichtenden schiffsseitigen Entgelte aus⁵⁵. Insgesamt hatten diese Änderungen zum Oktober 2015 negative finanzielle Auswirkungen von rund 15 Millionen Euro (weniger Einnahmen, mehr Zinsaufwand) für die öffentliche Stelle, die mit dem privaten Unternehmen die Konzessionsvereinbarung geschlossen hatte. Die deutschen Behörden meldeten diese Änderungen nicht bei der Kommission an, obwohl dies angeraten gewesen wäre, um Rechtssicherheit zu schaffen; die Kommission selbst verfolgte die ursprüngliche Entscheidung nicht weiter, um zu ermitteln, ob geänderte Bedingungen zu Wettbewerbsverzerrungen führten.

Eigentlich wurde erwartet, dass die Gesellschaft im Eigentum der öffentlichen Hand, die als Konzessionsgeberin fungiert, mit Gewinn wirtschaften würde, um Sicherheit für das aufgenommene Darlehen zu bieten. Tatsächlich machte diese öffentliche Gesellschaft jedoch Verluste, weil der Jade-Weser-Port völlig unzureichend genutzt wird: Seit der Eröffnung des Hafens im September 2012 sind die Containervolumina zwar von 76 000 TEU (2013) auf 429 000 TEU (2015) gestiegen, liegen damit aber nur bei rund 16 % der endgültigen Kapazität von 2,7 Millionen TEU, die mittelfristig erreicht werden soll, sobald alle Arbeiten abgeschlossen sind und der Hafen voll funktionsfähig ist (siehe Abbildung 4 und Bild 13).

Angesichts der Änderungen an der Konzessionsvereinbarung und der Verluste der öffentlichen Konzessionsgeberin, die sich zum Jahresende 2014 auf 21,5 Millionen Euro beliefen, planten die Bundesländer Niedersachsen und Bremen, die gemeinsam Eigentümer der genannten öffentlichen Gesellschaft sind, diese Gesellschaft mit 3 Millionen Euro (im Jahr 2015) und mit 5,5 Millionen Euro (im Jahr 2016) zu unterstützen.

Abbildung 4

Nutzung der im Jade-Weser-Port geschaffenen Kapazität

Bild 13

Völlig unzureichend genutzte Umladehafenkapazität im Jade-Weser-Port

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Proaktivere Rolle der Kommission bei staatlichen Beihilfen für Häfen erforderlich

Die Mitgliedstaaten melden nur wenige Fälle von staatlicher Beihilfe bei der Kommission an und übermitteln ihr nur wenige Beschwerden

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Die Prüfung durch den Hof ergab, dass die Mitgliedstaaten in den letzten Jahren sehr wenige Fälle von staatlicher Beihilfe für Häfen anmeldeten:

–Vor 2007 erfasste die Kommission keine Daten zu Anmeldungen staatlicher Beihilfen für Häfen.

–Zwischen 2007 und 2010 wurden von den Mitgliedstaaten insgesamt nur vier Fälle von staatlichen Beihilfen für Hafeninfrastruktur angemeldet.

–Zwischen 2011 und 2015 gab es 27 Anmeldungen staatlicher Beihilfen (siehe Anhang VI).

89

Die Prüfung durch den Hof ergab, dass bei der Kommission sehr wenige Beschwerden eingingen:

–Für den Zeitraum vor 2007 sind keine Daten über Beschwerden verfügbar.

–Zwischen 2007 und 2011 gab es nur eine förmliche Entscheidung der Kommission in einem Beschwerdefall, wohingegen alle anderen Beschwerdefälle ohne eine förmliche Entscheidung der Kommission geschlossen wurden (das bedeutet, dass diese Fälle nach einem Schreiben mit einer vorläufigen Beurteilung, auf das der Beschwerdeführer nicht reagierte, oder wegen einer Zurücknahme der Beschwerde geschlossen wurden).

–Zwischen 2011 und 2015 wurden bei der Kommission nur drei Einzelbeschwerden eingereicht.

Die von der Kommission vorgenommene Überwachung staatlicher Beihilfen für Häfen beschränkt sich auf Beihilferegelungen

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Die Kommission führte in Bezug auf die öffentliche Finanzierung von Hafeninfrastruktur nur sehr wenige Untersuchungen anhand von Unterlagen durch⁵⁶. Zudem werden Häfen im Rahmen der von der Kommission vorgenommenen jährlichen Überwachung staatlicher Beihilfen im Einklang mit den Rechtsvorschriften nur teilweise abgedeckt, denn dieses Verfahren erstreckt sich nur auf Beihilferegelungen und nicht auf einzeln angemeldete Beihilfen⁵⁷.

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Angesichts der erheblichen Zahl wichtiger Häfen (329) und des großen Umfangs öffentlicher Mittel, die in diese Häfen investiert wurden, ist die derzeitige Zahl an Anmeldungen staatlicher Beihilfen für Häfen nach Ansicht des Hofes unrealistisch niedrig. Der Hof stellte auch bei mehreren Prüfungen der Rechnungsführung und Compliance-Prüfungen von EFRE-/KF-finanzierten Hafenprojekten das Fehlen derartiger Anmeldungen staatlicher Beihilfen fest. So verwies er beispielsweise im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2012 auf fehlende Anmeldungen im Zusammenhang mit der EFRE-Förderung für den Bau von Einrichtungen in den Häfen von Patras (Griechenland) und Rostock (Deutschland)⁵⁸.

Bedarf an zusätzlichen Leitlinien der Kommission

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Während der Prüfung verwiesen mehrere Interessenträger (d. h. Hafenbehörden, Hafenbetreiber, Reeder und Logistikunternehmen) auf einen Bedarf an Leitlinien der Kommission zu staatlichen Beihilfen für Häfen, in denen geklärt werden sollte, welche Investitionen unter den Begriff „staatliche Beihilfe“ fallen und welche Investitionen gemeldet werden müssen. Trotz mehrfacher Ankündigung seitens der Kommission gibt es derzeit jedoch keine Leitlinien zu staatlichen Beihilfen für Investitionen im Sektor Seehäfen⁵⁹. Die Kommission hat die Aufgabe, derartige Leitlinien zu erstellen, in ihren Aktionsplan für 2014-2019 aufgenommen⁶⁰.

Bei der Überwachung der Zollkontrollpraxis der Mitgliedstaaten durch die Kommission werden wesentliche Informationen nicht abgedeckt

Die Zollkontrollpraxis der Mitgliedstaaten in den Häfen ist ein wesentlicher Faktor für die Attraktivität eines Hafens

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Der Hof prüfte auch, ob Unterschiede hinsichtlich der Organisation, Qualität und Geschwindigkeit der Zollkontrollen dazu führten, dass manche Häfen für weltweit agierende Reedereien „attraktiver“ sind als andere. Es ist festzustellen, dass in den EU-Zollrechtsvorschriften die Möglichkeit des Anschreibeverfahrens und von Vereinfachungen bei der Abfertigung von Waren bei der Ankunft und vor der Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr vorgesehen ist, beispielsweise:

–Durchführung einer Risikoanalyse vor der Ankunft der Waren (oder vor ihrer Verladung) auf der Grundlage der summarischen Eingangsanmeldung – hauptsächlich aus Sicherheitsgründen. Ergänzend dazu sollte für dieselben Sendungen auf der Grundlage der Zollanmeldungen eine weitere Risikoanalyse – die hauptsächlich finanzielle Risiken betrifft – vorgenommen werden;

–Voraberfassung von Informationen zu zusätzlichen Anforderungen im Zusammenhang mit den Waren (z. B. Bescheinigungen);

–Beschleunigung der Freigabe der Fracht nach der Ankunft und der endgültigen Bestätigung, dass die Waren der vor der Ankunft eingereichten Zollanmeldung entsprechen.

94

Alle Zollkontrollen beruhen auf Artikel 13 des Zollkodex, in dem niedergelegt ist, dass jeder Mitgliedstaat alle Prüfungen durchführen kann, die er für erforderlich hält. Zollkontrollen basieren auf Risikoanalysen. Die Zollbehörde kann entscheiden, vereinfachte Verfahren anzuwenden, allerdings nur unter bestimmten Bedingungen und nach Prüfung der Zuverlässigkeit des betreffenden Wirtschaftsbeteiligten. Im Jahr 2014 nahm die EU ein gemeinsames Risikomanagementsystem für den Zoll an⁶¹, die Kommission hat aber noch kein Risikomanagementsystem für die Zollbehörden der Mitgliedstaaten eingerichtet. Ein detaillierter Fahrplan sollte bis 2020 zu einer Umsetzung führen.

95

Jede Zollbehörde hatte ihre eigenen Verfahren. Zudem gab es unterschiedliche Wege zur Vereinfachung der Verfahren sowie Unterschiede hinsichtlich der Geschwindigkeit, Qualität und Auswirkungen der Zollkontrollverfahren. Das führte dazu, dass manche Häfen für weltweit agierende Reedereien attraktiver waren als andere. Beispielsweise verzichteten mehrere Mitgliedstaaten, wie etwa Belgien, Dänemark, die Niederlande, das Vereinigte Königreich, Finnland oder Schweden, systematisch auf die Einhaltung der Pflicht, den Zollbehörden die Ankunft von Waren mitzuteilen oder sie über die Absicht zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr zu informieren. So sollte jedoch nur von Fall zu Fall und nach einer gründlichen Risikoanalyse vorgegangen werden. Ein derartiger grundsätzlicher Verzicht bedeutet, dass die Zollbehörden keine Kontrollen aufgrund von Risikoanalysen durchführen können⁶².

96

Bei einer früheren Prüfung fand der Hof ebenfalls Nachweise für Unterschiede bei der Zollkontrollpraxis, die dazu führten, dass Waren auf einer ungewöhnlichen Route an ihren Bestimmungsort befördert wurden: Waren wurden in Hamburg (Deutschland) entladen und nach Rotterdam (Niederlande) gebracht, wo sie zum zollrechtlich freien Verkehr abgefertigt wurden. Anschließend erfolgte der Transport an den Bestimmungsort in Polen⁶³. Mit anderen Worten: Die Einführer suchten sich für die Zollabfertigung einen anderen Mitgliedstaat aus als den, in den die Waren eingeführt wurden, um entweder die Wahrscheinlichkeit zu verringern, kontrolliert zu werden, oder ein potenzielles Nacherhebungsverfahren zu erschweren.

97

Die von der Kommission durchgeführte Eigenmittelkontrolle im Zollamt des Hafens von Rotterdam im Jahr 2013 ergab, dass Prüfungen zur Richtigkeit des EU-Status nur nach dem Zufallsprinzip durchgeführt wurden und dass die zollamtliche Überwachung in manchen Fällen beendet wurde, ohne dass alle Daten überprüft worden waren. Von den 200 täglich eingehenden Frachtbriefen unterlagen nur 15 bis 20 einer normalen Zollanmeldung, und im Falle des Anschreibeverfahrens für Zolllager oder den zollrechtlich freien Verkehr gab es keine elektronischen oder sonstigen Kontrollen, um sicherzustellen, dass die summarische Anmeldung zur vorübergehenden Verwahrung mit der anschließenden Anmeldung für ein Zollverfahren übereinstimmte, bevor die zollamtliche Überwachung beendet wurde.

98

Der Hof prüfte außerdem die bei der Kommission verfügbaren Daten aus Eigenmittelkontrollen bezüglich nachträglicher Kontrollen und verglich die Daten zu den Niederlanden mit den Daten zu den Nachbarländern und anderen Ländern. Dabei ergab sich, dass die Zahl der Zollbediensteten, die nach Abschluss der zollamtlichen Abfertigung Kontrollen durchführen, in den Niederlanden erheblich niedriger ist als in anderen EU-Mitgliedstaaten und dass diese Zahl in den letzten Jahren deutlich abgenommen hat (von 164 Vollzeitäquivalenten (VZÄ) im Jahr 2007 auf 141 VZÄ im Jahr 2013). Zum Vergleich die Daten zum Zoll einiger anderer Länder mit wichtigen Häfen: In Belgien gibt es doppelt so viele Zollbedienstete, die nach Abschluss der zollamtlichen Abfertigung Kontrollen durchführen (292 VZÄ), Deutschland verfügt für solche Kontrollen über fünfzigmal so viele Bedienstete (7 222 VZÄ), und im Vereinigten Königreich werden Kontrollen nach Abschluss der zollamtlichen Abfertigung von 1 033, in Polen von 794, in Frankreich von 491 und in Spanien von 413 Bediensteten durchgeführt⁶⁴.

Schwachstellen bei der Überwachung der Zollkontrollpraxis der Mitgliedstaaten durch die Kommission

99

Zwar können alle Behörden innerhalb des durch den Zollkodex vorgegebenen Rahmens entscheiden, ob sie ihre Praxis vereinfachen oder nicht, die Zollverfahren in der EU müssen aber insgesamt einheitlich umgesetzt werden. Mit anderen Worten: Das Fehlen einer gemeinsamen EU-Zollbehörde darf nicht dazu führen, dass Wirtschaftsbeteiligte unterschiedlich behandelt werden. Obwohl ein hohes Risiko von Verzerrungen besteht, ist kein System eingerichtet, um etwaige Unterschiede zu überwachen. Die Prüfung durch den Hof ergab beispielsweise Folgendes:

–Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, der Kommission Informationen über die Anzahl der spezifischen Zollkontrollen auf der Ebene der einzelnen Kernnetzhäfen zu übermitteln. Derartige Informationen sind jedoch für die Erkennung etwaiger Unterschiede bei der Behandlung von Wirtschaftsbeteiligten durch die Zollbehörden von entscheidender Bedeutung.

–Es wurde ein Programm „Zoll 2013“ gestartet, das Maßnahmen zur Harmonisierung oder Verschlankung der Zollkontrollpraxis umfasst. Die Ex-post-Bewertung der Kommission⁶⁵ ergab, dass zwar Fortschritte auf dem Weg zur Erreichung des zentralen Programmziels, wonach alle Zollbehörden im Gleichklang handeln sollen, erzielt wurden, innerhalb der EU jedoch nach wie vor erhebliche Unterschiede bei der Durchführung der Einfuhrverfahren bestehen und jeder Mitgliedstaat immer noch über sein eigenes automatisiertes Einfuhrsystem verfügt.

–Es gibt bewährte Verfahren zur Beurteilung von Kontrollen, die weitergegeben werden könnten: So hat beispielsweise die Hafenbehörde von Santa Cruz de Tenerife innerhalb ihres Hafenbereichs ein spezielles Gebäude zur Zusammenlegung aller Kontrollstellen (Grenzkontrollorgane für Zoll, Pflanzenschutz, Tiermedizin und Gesundheit) errichtet. Dies bedeutet, dass nur eine einzige integrierte Kontrolle vorgenommen wird, sodass die für die Kontrolle benötigte Zeit gemessen werden kann und sich die Qualität und die Geschwindigkeit der Kontrollen im Laufe der Zeit steigern lassen.

„Der Blaue Gürtel“ oder: Warum der Seeverkehr gegenüber dem Straßenverkehr benachteiligt ist

100

Unter den derzeitigen Bedingungen ist der Straßengüterverkehr nach wie vor der vorherrschende Verkehrsträger, um Fracht von einem Punkt in der EU an einen anderen zu befördern, da er mit Vorteilen wie Flexibilität, niedrigen Kosten sowie reibungsloser und schneller Lieferung von Tür zu Tür aufwarten kann. Der Seeverkehr innerhalb der EU wird nur dann wettbewerbsfähig werden, wenn es gelingt, ihn schneller und zuverlässiger zu machen. Eines der Hauptprobleme für den Seeverkehr besteht darin, dass der Binnenmarkt in der Seeschifffahrt immer noch nicht vollständig umgesetzt ist. Schiffe, welche die Hoheitsgewässer eines Mitgliedstaats verlassen (Zwölf-Seemeilen-Zone), werden als Fahrzeuge außerhalb des Zollgebiets der EU eingestuft und müssen beim Einlaufen in den nächsten EU-Hafen die Zollformalitäten abwickeln, selbst wenn sie ausschließlich EU-Waren an Bord haben und keinen Hafen eines Drittlandes angelaufen haben. Fährt dagegen ein LKW von Tallinn (Estland) nach Lissabon (Portugal), so kann er die gesamte EU durchqueren, ohne dass an den Grenzen innerhalb der EU irgendwelche zusätzlichen Formalitäten zu beachten sind.

101

Das Fehlen gleicher Wettbewerbsbedingungen für den Seeverkehr gegenüber anderen Verkehrsträgern ist seit der Öffnung der Binnengrenzen im Jahr 1992 offenkundig. Im Jahr 1995 wies die Kommission darauf hin⁶⁶, dass nicht alle Verkehrsträger gleich behandelt würden und der Seeverkehr benachteiligt werde. Trotz der Wichtigkeit dieser Frage sind Fortschritte nur ausgesprochen langsam erzielt worden:

–Ausgehend vom Aktionsplan „Blauer Gürtel“, der darauf abzielt, einen „europäischen Seeverkehrsraum ohne Grenzen“ zu schaffen, trat im März 2014 ein neues System in Kraft, um den Schiffsverkehr innerhalb der Union durch eine schnellere Anmeldung und die Möglichkeit der Freistellung von den Zollkontrollen⁶⁷ für den „Linienverkehr“ (nach vorheriger Zulassung durch die Zollbehörden) zu erleichtern. Allerdings erfüllen nur 10-15 % der Schiffe die Voraussetzungen für diesen „Linienverkehr“, während alle anderen Schiffe nach wie vor sämtliche Zollformalitäten durchlaufen müssen.

–Mit der Richtlinie 2010/65/EU über Meldeformalitäten im Seeverkehr („e-Maritime-Initiative“) wurde die Nutzung von Informationstechnologien im Seeverkehr gefördert. Die Richtlinie wurde verabschiedet, um die Verwaltungsverfahren für den Seeverkehr zu vereinfachen und zu harmonisieren. Die Arbeiten zur Vereinfachung der elektronischen Meldung von Waren an Bord von Schiffen sind im Gange, beziehen sich allerdings lediglich auf die Schaffung einer nationalen zentralen Anlaufstelle („einziges Fenster“) für die Meldungen. Das bedeutet, dass alle Mitgliedstaaten ihre nationalen Systeme für die Meldung behalten, während eine zentrale EU-Anlaufstelle für die Meldeformalitäten noch eingerichtet werden muss. Parallel dazu werden während eines Übergangszeitraums bis 2020 elektronische Zollsysteme entwickelt, die eine schrittweise Anpassung an die neuen, modernisierten Anforderungen des EU-Zollkodex ermöglichen sollen. Fast drei Jahrzehnte, nachdem das Problem erstmals offenkundig wurde, wird also immer noch keine Lösung erreicht worden sein.

23Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 320); Anhang XI – Ex-ante-Konditionalitäten 7.1 und 7.3.

24Cuxhaven, Brake, Salerno, Gdańsk (Danzig), Vigo, Ferrol und Karlskrona.

25Wilhelmshaven, Tarent, Gdynia (Gdingen), Szczecin/Świnoujście (Stettin/Swinemünde), Cartagena, Santa Cruz de Tenerife und Norrköping.

26Algeciras und Augusta (ungenutzt).

27COM(92) 494 final vom 2. Dezember 1992, White Paper 1992. The Future Development of the Common Transport Policy – A Global Approach to the Construction of a Community Framework for Sustainable Mobility (Weißbuch 1992. Die künftige Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik – Globalkonzept einer Gemeinschaftsstrategie für eine auf Dauer tragbare Mobilität).

28KOM(97) 678 endgültig vom 10. Dezember 1997, „Grünbuch über Seehäfen und Seeverkehrsinfrastruktur“.

29KOM(2007) 616 endgültig vom 18. Oktober 2007, „Mitteilung über eine europäische Hafenpolitik“.

30COM(2013) 940 final vom 7. Januar 2014, „Aufbau des Verkehrskernnetzes: Kernnetzkorridore und die Fazilität ‚Connecting Europe‘“.

31SWD(2013) 542 final vom 7. Januar 2014. So gibt es beispielsweise das Kriterium „Verkehrsvolumen“: Wenn 1 % des EU-Verkehrsvolumens einen bestimmten Hafen passiert, wird dieser Hafen als „Kernnetzhafen“ eingestuft. Ab 0,1 % des Verkehrsvolumens erfolgt eine Einstufung als Hafen des Gesamtnetzes. Ein weiteres Kriterium ist „Kohäsion“, für Häfen mit geringen Frachtmengen, die jedoch ein großes Hinterland versorgen. Ferner gibt es Sonderregelungen für Inselhäfen.

32Verordnung (EU) Nr. 1315/2013.

33COM(2011) 650 final vom 19. Oktober 2011, Anhang II.

34Europäische Kommission, Ports and their connections within the TEN-T, 29.6.2010. Von NEA, TNO und der University of Leeds durchgeführte Studie.

35OECD und ITF (2015), ITF Transport Outlook 2015, OECD Publishing, Paris (http://dx.doi.org/10.1787/9789282107782-en).

36SWD(2013) 181 final, Band 1, Punkt 3.

37ISL-Prognosen zum Hafenverkehr bis 2025; Hafen von Rotterdam, Port Vision 2025; Optimar, HIS Fairplay, Benchmarking Strategic Options for European Shipping and for the European Maritime transport System in the Horizon 2008-2018, Aktualisierung von 2010.

38SWD(2013) 181 final, Band 2, Anhang VII.

39Angewandte Methodik: Dieser Betrag wurde unter Berücksichtigung der detaillierten Bewertung der Auslastung der geprüften Hafeninfrastruktur zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs ermittelt. Wenn ein Hafen gemäß international anerkannten Kriterien als ungenutzt oder als völlig unzureichend genutzt eingestuft wurde, wurden die Projektausgaben gemäß dem Grad der Unterauslastung berechnet.

40Dies betrifft die drei geprüften Projekte in Cuxhaven, zwei geprüfte Projekte in Wilhelmshaven und jeweils ein geprüftes Projekt in Tarent, Cartagena, Santa Cruz de Tenerife und Karlskrona. Lediglich in Polen gab es keine geprüften Projekte, die mehr als drei Jahre ungenutzt oder völlig unzureichend genutzt waren.

41Dies bezieht sich auf den von der EIB eingeführten Rahmen für die Ergebnismessung (ReM – Results Measurement). In diesem Rahmen bewertet die EIB die Qualität und Tragfähigkeit ihrer Darlehensgeschäfte systematisch in zwei Phasen: einmal zum Zeitpunkt des Projektabschlusses und einmal drei Jahre nach Abschluss des Projekts (siehe http://www.eib.org/projects/cycle/monitoring/rem.htm?lang=de).

42Sonderbericht Nr. 4/2012 über Seehafeninfrastruktur.

43Diese Kostenüberschreitungen beziehen sich nur auf die förderfähigen Kosten auf Projektebene und nicht auf die gesamten Hafeninvestitionskosten, bei denen die Kostenüberschreitungen möglicherweise wesentlich höher ausfallen.

44Siehe Sonderbericht Nr. 4/2012.

45Angewandte Methodik: Dieser Betrag wurde unter Berücksichtigung der detaillierten erneuten Bewertung der Auslastung der Hafeninfrastruktur ermittelt, die erstmalig bereits im Jahr 2010 geprüft wurde. Wenn ein Hafen gemäß international anerkannten Kriterien als ungenutzt oder als völlig unzureichend genutzt eingestuft wurde, wurden die Ausgaben gemäß dem Grad der Unterauslastung berechnet.

46Die Arbeiten wurden in Arinaga im Jahr 2008, in Campamento im Jahr 2004, in Ferrol im Jahr 2005, in Langosteira im Jahr 2011 und in Augusta im Jahr 2006 abgeschlossen.

47Ziffer 22 des Sonderberichts Nr. 4/2012.

48Artikel 19 der Satzung der Europäischen Investitionsbank (EIB).

49Memorandum of Understanding (MoU) zwischen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften und der Europäischen Investitionsbank über die Arbeitsverfahren zur Anhörung der Kommission zu Durchleitungsdarlehen, Darlehen für Midcap-Unternehmen, Rahmendarlehen und Projektdarlehen gemäß Artikel 21 der Satzung der EIB (13. Juni 2006); zuletzt geändert am 13. Dezember 2010. Das MoU wird derzeit überarbeitet; der jüngste vorliegende Entwurf datiert vom September 2015.

50Urteil des Gerichts T-128/98 zu „Aéroports de Paris“.

51Verbundene Rechtssachen T-455/08 Flughafen Leipzig-Halle GmbH und Mitteldeutsche Flughafen AG/Kommission und T-443/08 Freistaat Sachsen und Land Sachsen-Anhalt/Kommission, 24.3.2011.

52KOM(2001) 35 endgültig vom 13. Februar 2001 „Verbesserung der Dienstequalität in Seehäfen: Ein zentraler Aspekt für den europäischen Verkehr“, S. 12 (der deutschen Fassung).

53Außer wenn in den Ausschreibungsbedingungen dieser spezielle Vorteil für den erfolgreichen Bieter bereits enthalten ist, da der Vorteil in diesem Fall allen Ausschreibungsteilnehmern gleichermaßen gewährt würde.

54Die Argumentation ging davon aus, dass in der Konzession Marktbedingungen vorgesehen sind: Es sei den deutschen Behörden nicht möglich, dem Konzessionär nach ihrem Ermessen Zuschüsse und Vorteile zu gewähren, die Hafeninfrastruktur werde allen Hafennutzern diskriminierungsfrei zur Verfügung stehen, und der für den Frachtumschlag in Rechnung gestellte Preis werde auf Marktbedingungen beruhen.

55Die Änderungen betrafen einen Aufschub für die Zahlung der Konzessionsgebühren sowie Garantien zugunsten des Unternehmens hinsichtlich der schiffsseitigen Entgelte. Zudem wurden die schiffsseitigen Entgelte über einen bestimmten Zeitraum zugunsten externer Reedereien verringert.

56Diese Untersuchungen betrafen die Bewertung der jährlichen mit öffentlichen Mitteln getätigten Investitionen in der Rechnungslegung von zwei deutschen Häfen – Hamburg und Bremen – sowie einen Fall in Belgien.

57Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. L 248 vom 24.9.2015).

58Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2012, Kasten 5.4 (ABl. C 331 vom 14.11.2013).

59Nicht zu verwechseln mit den Leitlinien für staatliche Beihilfen im Seeverkehr, in denen es um Tonnagesteuersysteme und Maßnahmen im Zusammenhang mit Seeleuten geht. Quelle: C(2004) 43 - Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Seeverkehr (ABl. C 13 vom 17.1.2004, S. 3).

60Europäische Kommission: Kapitel 2: Einheitlicher europäischer Verkehrsraum – Abschnitt 2.5 Binnenmarkt, Seehäfen, Absatz 3.3.

61COM(2014) 527 final vom 21. August 2014 über die Strategie und den Aktionsplan der EU für das Zollrisikomanagement: Umgang mit Risiken, Erhöhung der Sicherheit der Lieferkette und Vereinfachung des Handels.

62Themenbezogener Bericht der Europäischen Kommission über die in den Mitgliedstaaten im Jahr 2011 durchgeführten Kontrollen hinsichtlich des Anschreibeverfahrens.

63Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2013, Kasten 2.1, letzter geschilderter Fall (ABl. C 398 vom 12.11.2014).

64Analyse der Eigenmittelkontrollen der Kommission gemäß Artikel 18 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durchführung des Beschlusses 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften (ABl. L 130 vom 31.5.2000, S. 1) sowie gemäß der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1026/1999 des Rates vom 10. Mai 1999 zur Festlegung der Rechte und Pflichten der von der Kommission mit der Kontrolle der Eigenmittel der Gemeinschaft beauftragten Bediensteten (ABl. L 126 vom 20.5.1999, S. 1); zudem Analyse der Tätigkeitsberichte der Mitgliedstaaten über traditionelle Eigenmittel (2013).

65Final evaluation of the Customs 2013 Programme - Final Report (siehe http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/customs_2013_final_evaluation_report.pdf).

66KOM(95) 317 endgültig vom 5. Juli 1995, „Die Entwicklung des Kurzstreckenseeverkehrs in Europa: Risiken und Herausforderungen“.

67Hierzu gehört eine Verkürzung der Frist für Konsultationen zwischen den Mitgliedstaaten von derzeit 45 Tagen auf 15 Tage sowie die Möglichkeit, dieses System schneller und einfacher auf zukünftige Hafenaufenthalte auszuweiten.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

102

Der Hof prüfte die Strategien der Kommission und der Mitgliedstaaten für den Seegüterverkehr in der EU sowie das bei EU-finanzierten Investitionen in Häfen erzielte Kosten-Nutzen-Verhältnis. Untersucht wurden 37 neue Projekte sowie fünf bereits zuvor geprüfte Projekte. Dabei wurden erhebliche Probleme festgestellt. Insgesamt ergab sich:

–Die von den Mitgliedstaaten und der Kommission angenommenen langfristigen Entwicklungsstrategien für die Häfen bildeten keine solide und kohärente Basis für die Planung der an den EU-Häfen benötigten Kapazität und für die Ermittlung der erforderlichen Finanzierung von Hafeninfrastruktur mit EU-Mitteln und nationalen öffentlichen Mitteln.

–Die Finanzierung von vergleichbarer Hafeninfrastruktur und -suprastruktur an benachbarten Häfen führte zu nicht wirksamen und nicht nachhaltigen Investitionen: Ausgehend von den 30 der 37 untersuchten Projekte, die im Zeitraum 2000-2013 bereits abgeschlossen waren, ist festzustellen, dass jeder dritte Euro (d. h. 194 Millionen Euro für 12 Projekte) bisher nicht wirksam ausgegeben worden ist. Rund die Hälfte dieser Finanzmittel (97 Millionen Euro EU-Finanzierung für neun Projekte) wurde in Infrastruktur investiert, die mehr als drei Jahre nach Abschluss der Arbeiten nicht genutzt oder völlig unzureichend genutzt wurde. Dies ist ein deutlicher Hinweis auf Schwachstellen in der Ex-ante-Bedarfsbewertung, sodass ein hohes Risiko einer Verschwendung der investierten Finanzmittel besteht.

–Diese Bemerkung gilt auch für die fünf erneut geprüften Häfen, die bereits 2010 untersucht wurden. Die erneute Prüfung ergab, dass insgesamt ein sehr schlechtes Kosten-Nutzen-Verhältnis erzielt wurde: Die Nutzung der von der EU finanzierten Kapazitäten für diese Häfen war nach einer Betriebszeit von fast einem Jahrzehnt immer noch unzureichend. Die Hafenbereiche in vier Häfen wurden nach wie vor sehr wenig oder überhaupt nicht genutzt. Insgesamt wurden nach Einschätzung des Hofes von den investierten Mitteln 292 Millionen Euro nicht wirksam eingesetzt.

–Kostenüberschreitungen und Verzögerungen sind ein weiteres Zeichen für Ineffizienz bei den untersuchten Investitionen in Hafeninfrastruktur. Insgesamt beliefen sich die Kostenüberschreitungen bei den untersuchten mit EU-Mitteln finanzierten Projekten auf 139 Millionen Euro. Überdies waren 19 der 30 abgeschlossenen Projekte von Verzögerungen betroffen, die sich bei zwölf Projekten auf mehr als 20 % der geplanten Projektdauer beliefen. Bezogen auf die ursprünglich geplante Dauer lagen die Verzögerungen bei bis zu 136 %. Von den sieben zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht abgeschlossenen Projekten (auf die EU-Mittel in Höhe von 524 Millionen Euro entfielen) wiesen sechs ebenfalls Verzögerungen auf.

–Angesichts zahlreicher fehlender oder unzureichender Anbindungen an das Hinterland, z. B. fehlender Straßen- und Schienenanbindungen, werden weitere öffentliche Mittel erforderlich sein, damit die ursprünglichen Investitionen in Häfen die beabsichtigte Wirkung entfalten.

–Weder die interne Koordinierung innerhalb der Kommission noch das zwischen der EIB und der Kommission eingerichtete Verfahren zur Beurteilung vorgeschlagener EIB-Darlehen für Hafeninfrastrukturen funktionieren ordnungsgemäß, da die EIB nicht alle relevanten Informationen an die Kommission übermittelt. Zudem wurden bei einigen Darlehensvorschlägen kritische Probleme zwar innerhalb der Kommissionsdienststellen deutlich herausgearbeitet, es wurde jedoch unterlassen, dies in Form einer negativen Stellungnahme der Kommission an die EIB weiterzugeben.

–Die Kommission ergriff in den Bereichen „staatliche Beihilfen“ und „Zollverfahren“ nicht die erforderlichen Maßnahmen, um gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Häfen zu schaffen. Sie hätte bei der Kontrolle staatlicher Beihilfen stärker proaktiv und wirksamer handeln können, etwa durch nachträgliche Überwachung, ob die Bedingungen, zu denen frühere Entscheidungen (z. B. zu Konzessionen) ergingen, weiterhin unverändert galten, oder durch Ablehnung der Unterstützung benutzerspezifischer Suprastrukturen.

Beispielsweise waren Projekte, die von privaten Betreibern genutzte Suprastrukturen umfassten, mit rund 92,5 Millionen Euro aus dem EU-Haushalt kofinanziert worden.

Langfristige Strategien für die Hafenentwicklung auf mitgliedstaatlicher Ebene und auf Kommissionsebene sollten vorrangig auf die Schaffung der erforderlichen Anbindungen an das Netz abzielen

103

Alle fünf besuchten Mitgliedstaaten (Deutschland, Spanien, Italien, Polen und Schweden) hatten bis 2015 langfristige Strategien für die Hafenentwicklung angenommen, was zum Teil auf die Einführung einer entsprechenden Ex-ante-Konditionalität für die EU-Finanzierung zurückzuführen ist. Schwachstellen wurden hinsichtlich der Ergründung von Möglichkeiten zur Zusammenarbeit zwischen Häfen, hinsichtlich Synergien zwischen Häfen und des Potenzials zur Spezialisierung sowie hinsichtlich der Umsetzung dieser Strategien in rechtzeitige und gut koordinierte Hafeninvestitionen festgestellt.

104

Auf EU-Ebene hat sich die Strategie der Kommission für Häfen im Laufe der Zeit entwickelt, aber solide Informationen zur Kapazitätsplanung fehlen nach wie vor. Zudem gibt es zu viele „Kernnetzhäfen“ (insgesamt 104, denen der Großteil der EU-Finanzierung zuzuweisen ist). Das verhindert, dass EU-Fördermittel gezielt für die wichtigsten Häfen eingesetzt werden. Andererseits sind einige wichtige Wasserwege, die Fördermittel benötigen, nicht in der Strategie der Kommission enthalten.

105

Zudem verfügt die Kommission nur über wenige Informationen hinsichtlich der tatsächlichen Lage dieser Kernnetzhäfen. Insbesondere erhält die Kommission keine Daten zu der verfügbaren und der tatsächlich genutzten Kapazität der Häfen und zu ihrem zukünftigen Kapazitätsbedarf oder zu den öffentlichen Investitionen der Mitgliedstaaten in diese Häfen. In Ermangelung derartiger Überwachungsinformationen gibt es keinen EU-weiten Überblick, der als Grundlage für eine bessere Koordinierung der Kapazitätsplanung der Kernnetzhäfen dienen könnte. Das Fehlen solider Informationen über verfügbare Hafenkapazität auf der Ebene der Kommission sowie die zu hoch angesetzte Schätzung des zukünftigen Verkehrswachstums haben dazu beigetragen, dass die Schätzung der in der EU erforderlichen zusätzlichen Hafenkapazität – zumindest für einige Regionen – zu hoch ausfiel (siehe Ziffern 31-49).

Empfehlung 1

Der Hof empfiehlt der Kommission Folgendes:

a)Überwachung der Kapazität der Kernnetzhäfen unter Berücksichtigung der Pläne der Mitgliedstaaten für die Umsetzung ihrer langfristigen Strategien;

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

b)Korrektur der Anzahl der „Kernnetzhäfen“ (derzeit 104), die erforderlich sind, um in der EU insgesamt ein angemessenes Maß an Zugänglichkeit zu wahren;

Zieldatum für die Umsetzung: bis 2023.

c)Erstellung eines EU-weiten Hafenentwicklungsplans für Kernnetzhäfen, Seeschifffahrtsstraßen und Kanäle;

Zieldatum für die Umsetzung: bis 2020.

EU-finanzierte Investitionen in Hafeninfrastruktur sollten wirksamer und wirtschaftlicher werden

106

Bei Investitionen in Hafeninfrastruktur ist eine gewisse Zeit erforderlich, bevor sich Ergebnisse zeigen, und bei Hafenprojekten geht es – ihrem Wesen nach – um den Aufbau von Kapazität für die langfristige Zukunft. Die fristgerechte Umsetzung von Investitionen ist oftmals von entscheidender Bedeutung für die Wirksamkeit, insbesondere in einem wettbewerbsintensiven Umfeld wie dem Seeverkehr. Zahlreiche untersuchte Projekte wurden zum Zeitpunkt der Prüfung nicht genutzt (Leerstand) oder wurden völlig unzureichend genutzt. Ausgehend von den untersuchten und bereits abgeschlossenen 30 Projekten des Zeitraums 2000-2013 ist festzustellen, dass jeder dritte Euro (d. h. 194 Millionen Euro für zwölf Projekte) bisher nicht wirksam ausgegeben worden ist. Rund die Hälfte dieser Finanzmittel (97 Millionen Euro EU-Finanzierung für neun Projekte) wurde in Infrastruktur investiert, die mehr als drei Jahre nach Abschluss der Arbeiten nicht genutzt oder völlig unzureichend genutzt wurde. Dies ist ein deutlicher Hinweis auf Schwachstellen in der Ex-ante-Bedarfsbewertung, sodass ein hohes Risiko einer Verschwendung der investierten Finanzmittel besteht.

107

Wie bei seinem früheren Sonderbericht über Seehäfen stellte der Hof bei einer erheblichen Zahl von Projekten Verzögerungen fest, was zum Teil auf schwerfällige Verwaltungsverfahren zurückzuführen ist. Die durchschnittliche Verzögerung betrug fast 13 Monate, mit einer Bandbreite zwischen drei Monaten und 33 Monaten. Bezogen auf die ursprünglich geplante Dauer lagen die Verzögerungen bei bis zu 136 %. Der Hof stellte auch Kostenüberschreitungen fest, die sich auf insgesamt 139 Millionen Euro bzw. auf durchschnittlich 8,7 Millionen Euro beliefen (ohne Berücksichtigung der noch nicht abgeschlossenen Projekte). Angesichts zahlreicher fehlender oder unzureichender Anbindungen an das Hinterland (d. h. fehlender Straßen- und Schienenanbindungen) werden zudem weitere öffentliche Mittel erforderlich sein, damit die ursprünglichen Investitionen in Häfen die beabsichtigte Wirkung entfalten.

108

Die erneute Prüfung der fünf im Jahr 2010 untersuchten Projekte ergab, dass bei diesen Projekten insgesamt ein sehr schlechtes Kosten-Nutzen-Verhältnis erzielt wurde: Die Nutzung der von der EU finanzierten Kapazitäten für diese Häfen war nach einer Betriebszeit von fast einem Jahrzehnt immer noch unzureichend. Die Hafenbereiche in vier Häfen wurden nach wie vor sehr wenig oder überhaupt nicht genutzt. In einem anderen Hafen fand kein Betrieb statt. Insgesamt wurden nach Einschätzung des Hofes 292 Millionen Euro für Investitionen (rund 89 % der insgesamt 329 Millionen Euro) nicht wirksam eingesetzt.

109

Europaweit investierten viele Hafenbehörden gleichzeitig (und planen weitere Investitionen) in vergleichbare Hafeninfrastruktur und -suprastruktur, um ihre Wettbewerbssituation zu verbessern. Daraus ergeben sich erhebliche Risiken für die Wirksamkeit und Nachhaltigkeit der Projekte.

110

Weder die interne Koordinierung innerhalb der Kommission noch das zwischen der EIB und der Kommission eingerichtete Verfahren zur Beurteilung vorgeschlagener EIB-Darlehen für Hafeninfrastrukturen funktionieren ordnungsgemäß, da die EIB nicht alle relevanten Informationen an die Kommission übermittelt. Zudem wurden bei einigen Darlehensvorschlägen kritische Probleme zwar innerhalb der Kommission deutlich herausgearbeitet, es wurde jedoch unterlassen, dies in Form einer negativen Stellungnahme der Kommission an die EIB weiterzugeben (siehe Ziffern 50-81).

Empfehlung 2

Der Hof empfiehlt der Kommission Folgendes:

a)Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zur Verringerung des Verwaltungsaufwands und der Verzögerungen bei Projektauswahl und -durchführung durch Förderung des Prinzips einer einzigen Anlaufstelle („One-Stop-Shop“) auf mitgliedstaatlicher Ebene, die für die Erteilung (oder Ablehnung) aller Genehmigungen und Zulassungen für Investitionen im Zusammenhang mit Hafeninfrastruktur zuständig ist. Zudem sollte so bald wie möglich der Grundsatz der „stillschweigenden Bewilligung“ (z. B. nach einer zweijährigen Frist) umgesetzt werden;

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

b)Strikte Einhaltung der in der Dachverordnung zu den ESI-Fonds und in der CEF-Verordnung für den Zeitraum 2014-2020 enthaltenen Bestimmungen zu finanziellen Berichtigungen wegen leistungsschwacher Investitionen;

Zieldatum für die Umsetzung: umgehend.

c)Prüfung der Möglichkeit, während des Zeitraums 2014-2020 Hafeninfrastruktur für Containerumladung und -lagerung (z. B. Bau von Kais, Docks und Lagerkapazität) von einer EU-Unterstützung auszunehmen. Zudem sollten Suprastrukturen, die nicht in den Aufgabenbereich der öffentlichen Hand fallen, nicht für eine EU-Finanzierung in Betracht kommen, da von einem gewerblichen Umfeld auszugehen ist;

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2018.

Empfehlung 3

Der Hof empfiehlt der Kommission und den Mitgliedstaaten Folgendes:

a)Prioritäre Zuweisung von EU-Kofinanzierungsmitteln aus der Fazilität „Connecting Europe“ und den ESI-Fonds für Kernnetzhäfen, um deren Anbindung an ihr Hinterland zu verbessern;

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.

b)Finanzierung von Hafeninfrastruktur, die nicht der Anbindung an das Hinterland dient, nur unter der Bedingung, dass ein klar ermittelter Bedarf besteht, wobei der EU-Mehrwert nachzuweisen ist und innerhalb des Gesamtprojekts ein ausreichend großer Anteil an privaten Investitionen gegeben sein muss;

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.

Empfehlung 4

Der Hof empfiehlt der Kommission Folgendes:

a)Sicherstellung, dass alle notwendigen Darlehensinformationen zu vorgeschlagenen EIB-Darlehen zwischen der EIB und der Kommission ausgetauscht werden, um Beurteilungen auf solider Grundlage zu erleichtern;

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

b)Interne Klärung, mit welchem Verfahren bestimmt werden soll, ob kritische Anmerkungen zu einer negativen Stellungnahme in Bezug auf ein vorgeschlagenes EIB-Darlehen führen sollten, und einheitliche Umsetzung dieses Verfahrens;

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.

Vorschriften über staatliche Beihilfen und Zollkontrollen: Es muss mehr getan werden, um gleiche Wettbewerbsbedingungen sicherzustellen

111

Unterschiedliche Auslegungen der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Hafensektor sowie Unterschiede bei der Anwendung der Zollverfahren der Union können zu Marktverzerrungen führen und den fairen Wettbewerb zwischen den Häfen beeinträchtigen. In beiden Bereichen hat die Kommission noch keine ausreichenden Maßnahmen ergriffen, um gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Häfen herzustellen.

112

Die Kommission hat potenzielle Fälle staatlicher Beihilfen für Häfen seit 2010 nur sporadisch geprüft, obwohl die öffentlichen Ausgaben der Mitgliedstaaten für Hafeninfrastruktur erheblich waren. Zudem wurden noch keine spezifisch auf Seehäfen bezogenen Leitlinien zu staatlichen Beihilfen vorgelegt, obwohl dies schon vor Jahren zugesagt wurde.

113

Die Prüfung durch den Hof ergab, dass Unterschiede bei den Zollkontrollen die Wettbewerbsfähigkeit eines Hafens beeinträchtigen können und dass die von der Kommission vorgenommene Überwachung der Zollkontrollpraxis in den Häfen der verschiedenen Mitgliedstaaten unzureichend ist, um Verfahrensweisen aufzudecken, die möglicherweise zu unfairen Wettbewerbsvorteilen führen.

114

Zudem wirken sich die Zollvorschriften nachteilig auf den Seeverkehr innerhalb der EU aus, denn wenn Schiffe die Hoheitsgewässer eines Mitgliedstaats verlassen, müssen beim Einlaufen in den nächsten EU-Hafen die Zollformalitäten abgewickelt werden, selbst wenn diese Schiffe ausschließlich EU-Waren an Bord haben und keinen Hafen eines Drittlandes angelaufen haben (siehe Ziffern 82-101).

Empfehlung 5

Der Hof empfiehlt der Kommission Folgendes:

a)Erstellung von Leitlinien zu staatlichen Beihilfen für Seehäfen;

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

b)Sicherstellen einer einheitlichen Behandlung benutzerspezifischer Hafensuprastrukturen;

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

c)Mehr Aktenprüfungen zu staatlichen Beihilfen für Häfen sowie stärkere Weiterverfolgung früherer Beihilfeentscheidungen, um sicherzustellen, dass die anfänglich vorliegenden Bedingungen weiterhin bestehen;

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

Empfehlung 6

Der Hof empfiehlt eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Kommission im Einklang mit den EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen systematisch über jedwede öffentliche finanzielle Unterstützung von Häfen zu informieren;

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

Empfehlung 7

Der Hof empfiehlt der Kommission Folgendes:

a)Aufforderung an die Mitgliedstaaten, regelmäßig spezifische Informationen über Art und Anzahl bestimmter Zollverfahren an den einzelnen Kernnetzhäfen vorzulegen, damit beurteilt werden kann, ob die Häfen gleich behandelt werden;

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

b)Verbesserung der Wettbewerbsposition des Seeverkehrs gegenüber den anderen Verkehrsträgern durch weitere Vereinfachung der im Seeverkehr einzuhaltenden Formalitäten und der Zollformalitäten, insbesondere durch Schritte in Richtung einer zentralen EU-Anlaufstelle (single window) für den Seeverkehr;

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Herrn Henri GRETHEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 20. Juli 2016 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

Anhänge

Anhang I

Verwendung von EU-Mitteln für Seeverkehrsprojekte (Zeitraum 2000-2013)

Spanien | 2 610 322 428 | 38,51 %
Italien | 837 719 751 | 12,36 %
Griechenland | 588 742 943 | 8,69 %
Polen¹ | 564 232 876 | 8,33 %
Frankreich | 341 726 711 | 5,04 %
Portugal | 314 324 344 | 4,64 %
Lettland | 173 729 139 | 2,56 %
Deutschland | 143 786 488 | 2,12 %
Niederlande | 91 333 779 | 1,35 %
Rumänien | 83 148 025 | 1,23 %
Estland | 80 303 497 | 1,18 %
Vereinigtes Königreich | 78 033 155 | 1,15 %
Litauen | 54 675 005 | 0,81 %
Belgien | 52 685 257 | 0,78 %
Malta | 46 945 423 | 0,69 %
Schweden | 38 982 443 | 0,58 %
Österreich² | 26 910 589 | 0,40 %
Zypern | 22 085 473 | 0,33 %
Slowenien | 13 330 356 | 0,20 %
Ungarn² | 12 275 556 | 0,18 %
Finnland | 6 515 269 | 0,10 %
Tschechische Republik² | 4 203 737 | 0,06 %
Irland | 1 842 000 | 0,03 %
Bulgarien | 1 200 000 | 0,02 %
Grenzüberschreitende Projekte | 109 561 318 | 1,62 %
Interreg | 24 290 310 | 0,36 %
Sonstige EU-Projekte | 454 519 870 | 6,71 %
Insgesamt | 6 777 425 742 | 100,00 %

1Bezieht sich nur auf den Programmplanungszeitraum 2007-2013.

2Diese Länder haben gar keine Seehäfen, haben aber EFRE-/KF-Infrastrukturausgaben für Häfen gemeldet, wahrscheinlich irrtümlich.

Anhang II

Überblick über die untersuchten Projekte (nach Mitgliedstaaten)

1Feststellung zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs.

2Nur für die abgeschlossenen Projekte.

Anhang III

Überblick über nicht abgeschlossene Projekte

Mitgliedstaat
Betroffener Hafen
Nicht abgeschlossenes Projekt
Wann hätte das Projekt enden sollen (ursprüngliches Datum im Vertrag)?
Wie umfangreich ist die Verzögerung gegenüber dem ursprünglich festgelegten Ziel (in Monaten, nach derzeitigem Kenntnisstand)?
Betroffener EU-Betrag
(Euro)

Italien
Salerno
Logistik und Häfen. Integrierter Hafen Salerno
31.12.2015
13 Monate
53 262 297

Straßen- und Schienenanbindung des Hafens Salerno, Westtor, 1. Los
30.6.2014
Mindestens 36 Monate
115 245 000

Straßen- und Schienenanbindung des Hafens Salerno, Westtor, 2. Los

Tarent
Schienenanbindung des Hafens Tarent an das landesweite Bahnnetz
31.12.2015
Mindestens 24 Monate
1 875 000

Ausbaggerungsarbeiten und Landgewinnung
31.12.2014
Mindestens 26 Monate
15 000 000

Polen
Danzig
Połączenie Portu Lotniczego z Portem Morskim Gdańsk – Trasa Słowackiego
30.9.2015
Mindestens 16 Monate
273 634 889

Stettin/Swinemünde (Szczecin/Świnoujście)
Modernisierung der Fahrrinne Świnoujście – Szczecin (Kanał Piastowski i Mieliński) – Phase II, von Ost nach West
30.9.2015
Keine Verzögerung
65 264 553

Zum Zeitpunkt der Prüfung bereits bekannte Mindestverzögerung in Monaten: 115
524 281 739

Anhang IV

Hauptmerkmale der Hafensysteme der Mitgliedstaaten und Überblick über die EU- und EIB-Unterstützung für die geprüften Hafengebiete (Zeitraum 2000-2013)¹

1. Deutschland

Deutschland verfügt über 21 Seehäfen und ca. 250 Binnenhäfen. Es besteht eine Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Bund, den Ländern, lokalen Behörden sowie sonstigen wichtigen Interessenträgern des Hafensektors (z. B. Industrie, Gewerkschaften), was es schwierig macht, gemeinsame Ziele und Strategien zu ermitteln. Die Bundesregierung ist im Wesentlichen zuständig für die Erstellung eines Rahmenplans für den Verkehr und für die Bereitstellung der Infrastrukturanbindung der Seehäfen und Binnenhäfen (Hinterlandanbindung); die Bundesländer (und die lokalen Behörden) sind im Wesentlichen für die Hafeninfrastruktur zuständig, und die Industrie und die Gewerkschaften stellen den Betrieb der Häfen sicher. Es wurden folgende Hauptinvestitionen (aus Mitteln der Strukturfonds) ermittelt:

Millionen Euro

1Quelle: Vom Europäischen Rechnungshof vorgenommene Zusammenstellung von Daten der Kommission und öffentlich zugänglichen Daten der EIB (Website).

2. Spanien

Spanien verfügt über eine der längsten Küsten in Europa (8 000 km). Auch die geografische Lage des Landes – d. h. die unmittelbare Nähe zu einer der wichtigsten Schifffahrtsrouten der Welt – stärkt seine strategische Position im internationalen Seeverkehr und seine Bedeutung als Logistikplattform in Südeuropa. Das spanische Hafensystem befindet sich im Eigentum des Staates und umfasst 46 Häfen von allgemeinem Interesse, die von 28 Hafenbehörden verwaltet werden. Die Investitionen, die Koordinierung und die Effizienz dieser Häfen werden von einer staatlichen Agentur (Puertos del Estado) überwacht, die dem für die Umsetzung der Hafenpolitik der Regierung zuständigen Ministerium für Inlandsentwicklung (Ministerio de Fomento) untersteht. Der größte Teil der Investitionen von EU-Mitteln in Häfen entfällt auf spanische Häfen (fast 40 % des EU-Gesamtbetrags). Es wurden folgende Hauptinvestitionen ermittelt:

Millionen Euro

3. Italien

Das italienische Hafensystem ist fragmentiert. Es umfasst eine Vielzahl von kleinen Häfen, die ineffizient sind, weil sie keine Skaleneffekte erzielen können, und deren Marktmacht im Vergleich zu global agierenden Betreibern von Containerterminals begrenzt ist. Unlängst wurde in Italien ein Gesetz zur Hafenreform verabschiedet, das unter anderem auf eine Fusion benachbarter Häfen und der zugehörigen Hafenbehörden abzielt, um das Hafensystem zu rationalisieren, die Koordinierung zu verbessern, zusätzliche Fracht und Investitionen anzuziehen und die finanzielle Autonomie der Häfen auszuweiten. Die Mittel für Investitionsvorhaben im Süden des Landes stammten vor allem aus den Fonds der Kohäsionspolitik, wohingegen im Norden vorrangig EIB- und TEN-V-Finanzmittel genutzt wurden. Es wurden folgende Investitionen ermittelt:

Millionen Euro

4. Polen

Im Jahr 2007 wurde eine Nationale Strategie zur Entwicklung der polnischen Häfen bis 2015 vorgelegt, die folgende Ziele hatte: Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der polnischen Häfen, Steigerung ihres Beitrags zur sozioökonomischen Entwicklung des Landes sowie Stärkung ihrer Bedeutung innerhalb des internationalen Verkehrsnetzes. Drei Häfen wurden in dieser Strategie als zentral für das Funktionieren der Volkswirtschaft eingestuft: Gdańsk (Danzig), Gdynia (Gdingen) und Szczecin/Świnoujście (Stettin/Swinemünde). Der Großteil der öffentlichen Investitionen konzentriert sich daher auf diese drei Häfen und ihre Anbindung an die internationalen Verkehrskorridore, wie nachfolgend veranschaulicht:

Millionen Euro

5. Schweden

Nach schwedischem Recht ist der Zentralstaat für die Verwaltung und Finanzierung der Fahrrinnen von und zu den Häfen sowie für die Anbindung der Häfen an das Hinterland zuständig, wohingegen der jeweilige Hafenbereich in die Zuständigkeit der betreffenden lokalen oder regionalen Behörde fällt. Seit 2010 gibt es einen umfassenden nationalen Investitionsplan für Infrastrukturprojekte für alle Verkehrsträger in Schweden. Der Plan erstreckt sich auf den Zeitraum 2010 bis 2021, wird alle vier Jahre aktualisiert und umfasst Seeverkehr, Häfen und Fahrrinnen. Aufgrund der regionalen und lokalen Autonomie liegen die Entscheidungen über Investitionen in die Infrastruktur von Häfen nicht beim Staat, sondern ausschließlich bei der jeweiligen Hafenbehörde, die der jeweiligen Gemeinde untersteht. Die Gebühren für die Nutzung der Fahrrinnen fallen hingegen in die Zuständigkeit des Staates und werden vom Seefahrtsamt (Sjöfartsverket – SMA – Swedish Maritime Administration) verwaltet. Es wurden folgende Hauptinvestitionen von EU und EIB seit dem Jahr 2000 ermittelt:

Millionen Euro

Anhang V

Überblick über mit EU-Mitteln kofinanzierte benutzerspezifische Suprastruktur

Mitgliedstaat | Begünstigter | Projektbezeichnung | Gesamtkosten in Euro | EU-Finanzierung in Euro | Projektumfang
Polen | GCT Gdynia | Phase III der Errichtung des GCT (Gdynia Container Terminal) in Gdynia (Gdingen) | 50 007 971 | 15 195 631 | Ausbau der Infrastruktur (z. B. Gleisbett für Portalkräne, Containerabstellflächen) und Kauf von Ausrüstung (z. B. Portalkräne, Terminalzugmaschinen, Container-Sattelauflieger)
BCT Gdynia | Modernisierung des BCT (Baltic Container Terminal) in Gdynia (Gdingen) | 49 666 124 | 13 469 631 | Ausbau/Instandsetzung von Infrastruktur (z. B. Belag von Verkehrsflächen) und Kauf von Ausrüstung und IT-Lösungen (z. B. Maschinen und Ausrüstung für den Containerumschlag)
Zarząd Morskiego Portu Gdynia S.A. (Port of Gdynia Authority S.A.) | Instandsetzung des intermodalen Schienenterminals im Hafen von Gdynia (Gdingen) | 24 108 770 | 9 773 125 | Ausbau/Instandsetzung von Infrastruktur, einschließlich Krangleisen, Straßennetz
DCT Gdańsk | Phase III des DCT (Deepwater Container Terminal) Gdańsk (Danzig) | 23 942 459 | 8 339 326 | Bau von Infrastruktur (z. B. Containerabstellflächen, Modernisierung des Gleisbetts für Portalkräne) und Kauf von Ausrüstung (z. B. Portalkräne, Terminalzugmaschinen, Container-Sattelauflieger)
DCT Gdańsk | Phase II des DCT (Deepwater Container Terminal) Gdańsk (Danzig) | 40 845 816 | 6 710 647 | Ausbau/Instandsetzung der Infrastruktur (z. B. Gleisanschluss, Containerabstellflächen) und Kauf von Ausrüstung (z. B. Portalkräne, Terminalzugmaschinen, Container-Sattelauflieger)
GCT Gdynia | Phase II der Errichtung des GCT (Gdynia Container Terminal) in Gdynia (Gdingen) | 45 660 580 | 5 251 613 | Ausbau/Instandsetzung der Infrastruktur (z. B. Lagerhallen, Containerabstellflächen, Parkplätze, Elektroinstallation) und Kauf von Ausrüstung (z. B. Portalkräne, Terminalzugmaschinen, Container-Sattelauflieger)
DB Szczecin | Containerterminal im Hafen von Szczecin (Stettin) – Stufe I Phase I | 14 161 270 | 4 887 595 | Bau der Infrastruktur des Containerterminals und Kauf von Ausrüstung (z. B. Portalkräne)
BCT Gdynia | Kauf eines Kaikrans zur Steigerung des intermodalen Volumens am BCT (Baltic Container Terminal) in Gdynia (Gdingen) | 16 275 975 | 3 969 750 | Kauf von Ausrüstung (z. B. Portalkräne)
Zarząd Morskiego Portu Gdańsk S.A. (Port of Gdańsk Authority S.A.) | Ausbau des intermodalen Containerterminals am Szczecińskie-Kai (Stettiner Kai) des Danziger Hafens | 6 724 173 | 2 704 222 | Instandsetzung von Containerabstellflächen und Containerumschlagflächen, unterirdischen Versorgungsanlagen und Parkplätzen
Spanien | Hafen von Algeciras | Öffentlicher Containerterminal TTI (Total Terminal International) Algeciras | 168 950 665 | 22 226 148 | Kauf von acht Dockkränen (Ship-to-Shore-) Kräne
|  | EU-Finanzierung für Suprastruktur insgesamt: |  | 92 527 688 |

Anhang VI

Überblick über Beihilfeentscheidungen seit 2007

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

III Erster Gedankenstrich

Die Kommission merkt an, dass in der Verordnung über Leitlinien für die transeuropäischen Verkehrsnetze (TEN-V) und den Arbeitsplänen für Kernnetzkorridore die Entwicklung von Strategien auf EU-Ebene vorgesehen ist, um auf diese Weise die Berücksichtigung europäischer Prioritäten für Hafenentwicklungsvorhaben sicherzustellen.

In der TEN-V-Verordnung ist seit 2013 eine EU-weite Infrastrukturplanung vorgesehen, in deren Rahmen sowohl ein Kern- als auch Gesamtnetz festgelegt werden, die beide mit technischen Standards und Umsetzungsfristen verbunden sind. Diese Verordnung entstand aus der Analyse der Verkehrsvolumina in EU-Seehäfen.

Hilfestellung bei der Umsetzung der TEN-V-Kern- und Gesamtnetze leisten Instrumente der Verwaltungsführung wie die Arbeitspläne für Netzkorridore. Die Europäischen Koordinatoren und die Korridorforen unterstützen zudem die bessere Überwachung der Umsetzung der TEN-V und die Festlegung der Projektpipeline.

Die Kommission entwickelt ferner eine langfristige Strategie für Hafentätigkeiten mit dem Ziel, die Effizienz der Hafendienste und die Transparenz öffentlicher Finanzierungen zu steigern. In diesem Zusammenhang hat die Kommission einen Verordnungsentwurf¹ vorgelegt, der derzeit von den Mitgesetzgebern geprüft wird. Darüber hinaus überwacht sie die Einhaltung von Artikel 49 AEUV über die Niederlassungsfreiheit. Dies müsste zu einer besseren Kapazitätsauslastung von Hafeninfrastrukturen und einer besseren Verwaltung der Bereitstellung sowohl von EU-Mitteln als auch nationalen öffentlichen Mitteln beitragen.

Im Rahmen der Regionalpolitik bildet bezüglich des Programmplanungszeitraums 2014-2020 die Voraussetzung einer langfristig angelegten Infrastrukturentwicklung eine der Ex-ante-Konditionalitäten im Verkehrsbereich (thematisches Ziel 7). Neben weiteren Voraussetzungen sind die Mitgliedstaaten zudem verpflichtet, Gesamtverkehrspläne zu verabschieden. Dies schließt auch die Entwicklung langfristiger Strategien für Häfen ein.

III Zweiter Gedankenstrich

Die Kommission ist der Auffassung, dass eine Hafeninfrastruktur auf lange Sicht (10-20 Jahre) nach ihrer Fertigstellung geplant und gestaltet wird. Investitionen in Häfen lassen sich daher nicht unter einer vergleichsweise kurzfristigen Perspektive beurteilen.

Die Kommission ist der Auffassung, dass es verfrüht ist, bereits drei Jahre nach Abschluss der Arbeiten den Schluss zu ziehen, dass Investitionen in unzureichend genutzte Häfen nicht wirksam seien und eine Geldverschwendung bedeuteten.

Die Finanzkrise 2008/2009 führte zu einem Rückgang der Nachfrage, in dessen Folge es in fast allen Verkehrssektoren, nicht nur im Seeverkehr, zu unzureichend genutzten Kapazitäten kam. Dies hätte die Bedarfsbewertung beeinflusst.

Mit der Kohäsionspolitik 2014-2020 wurde ein Leistungsrahmen zur Überprüfung jedes einzelnen operationellen Programms eingeführt. Bei unzureichenden Leistungen ermöglicht dieser Rahmen unter anderem die Aussetzung von Zahlungen oder die Anwendung finanzieller Berichtigungen.

III Dritter Gedankenstrich

Hinsichtlich der erstmalig geprüften Projekte erkennt die Kommission die Verzögerungen und Kostenüberschreitungen an, merkt aber an, dass Infrastrukturinvestitionen mit Risiken dieser Art einhergehen. Unternehmungen im Bereich der Seeverkehrsinfrastruktur sind komplex und langwierig. Projekte dieser Art sind anfällig für Konstruktions- und Haushaltsänderungen. Die Kommission erkennt insbesondere an, dass verwaltungsrechtliche Genehmigungsverfahren komplex sind. Sie prüft Möglichkeiten zur Rationalisierung des regulatorischen Umfelds, beispielsweise mittels Einrichtung einer einzigen Anlaufstelle („One-Stop-Shop“), wie es der Europäische Rechnungshof empfiehlt.

Sie ist der Auffassung, dass die Verwaltungsbehörden die Möglichkeit haben müssen, eine Auswahl unter verschiedenen ausgereiften Projektanträgen zu treffen, damit sie dann die Projekte finanzieren, die zur Erreichung der Programmziele am besten geeignet sind. Der Wettbewerb zwischen großen Infrastrukturvorhaben ist jedoch häufig eingeschränkt, entweder weil es nicht viele umsetzungsreife Projekte gibt oder weil sie den im Programm festgelegten Zielen nicht entsprechen.

III Vierter Gedankenstrich

Von Informationen der spanischen Behörden ausgehend merkt die Kommission an, dass die genutzte Kapazität in den meisten vom Hof geprüften Häfen zugenommen hat. Die Kommission betont, dass die Feststellungen des Hofes im Kontext einer angemessen langfristigen Perspektive (10-20 Jahre) für Hafeninvestitionen interpretiert werden sollten. Darüber hinaus sollten auch die Auswirkungen der Finanzkrise auf den Seeverkehr berücksichtigt werden.

III Fünfter Gedankenstrich

Die Kommission merkt an, dass die Anbindung von Häfen an das Hinterland analysiert und in den Arbeitsplänen für Netzkorridore berücksichtigt werden.

Investitionen in die Infrastruktur sind „Bausteine“ zur Schaffung und Verbesserung des gesamten Verkehrsnetzes. Einzelne, für die Finanzierung durch die Kommission ausgewählte Projekte sind folglich stets Bestandteil eines größeren „Gesamtprojekts“, das sich aus verschiedenen Einzelprojekten zusammensetzt.

Es können jedoch nicht alle Investitionen gleichzeitig durchgeführt werden. Aus diesem Grund müssen Prioritäten gesetzt werden, damit der Bedarf bestmöglich erfüllt werden kann, zugleich aber die Verfügbarkeit der erforderlichen Mittel berücksichtigt wird.

III Sechster Gedankenstrich

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Abstimmungsmechanismen bei vorgeschlagenen EIB-Darlehen dem in Artikel 19 der Satzung der EIB festgelegten Verfahren entsprechen. Dieses Verfahren gilt für alle aus Eigenmitteln der EIB zu finanzierenden Investitionen. Die Funktion der Kommission besteht darin, eine Stellungnahme zur Vereinbarkeit der aus Eigenmitteln der EIB finanzierten Investitionen mit sämtlichen einschlägigen Rechtsvorschriften und Strategien der EU abzugeben.

Die Stellungnahme der Kommission wird auf der Grundlage der von der EIB im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 19 übermittelten Informationen verfasst.

Die Kommission kann eine ablehnende Stellungnahme abgeben, wenn sie nicht genügend Informationen zur Beurteilung der Vereinbarkeit mit den Rechtsvorschriften und Strategien der EU erhält.

III Siebter Gedankenstrich

Die Kommission arbeitet auf verschiedene Weise an der Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen für europäische Häfen. Seit dem 2011 ergangenen Urteil in der Rechtssache Leipzig-Halle hat die Kommission zahlreiche Einzelfälle geprüft, die der Kommission entweder gemeldet wurden oder in denen Wettbewerber bei der Kommission Beschwerde einreichten. Diese Entscheidungspraxis trug zur Sicherstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen für Häfen bei.

Von dem Projekt „E-Manifest“, der Initiative eines zentralen europäischen Meldesystems für den Seeverkehr (European Maritime Single Window) sowie der Durchführung, Bewertung und Überarbeitung der Richtlinie über Meldeformalitäten erwartet man weitere Erleichterungen für die Meldeformalitäten für den Seeverkehr.

Im Hinblick auf Suprastrukturen hebt die Kommission Folgendes hervor: Handelt es sich bei der Finanzierung von Suprastrukturen um staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, verbietet dies den Mitgliedstaaten nicht unbedingt die Finanzierung derartiger Suprastrukturen. Die Kommission kann sie für mit dem AEUV vereinbar erklären. Staatliche Beihilfe für Häfen wird durch Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geregelt.

Was die Überwachung betrifft, so hebt die Kommission hervor, dass das System zur Kontrolle staatlicher Beihilfen auf Ex-ante-Bewertungen und einer loyalen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten beruht. In Anbetracht der Ressourcen der Kommission ist eine systematische Ex-post-Überprüfung sämtlicher Einzelentscheidungen nicht machbar. Sämtliche Entscheidungen werden jedoch veröffentlicht, und somit erhalten interessierte Parteien die Möglichkeit, bei vermeintlichen Verstößen Beschwerde einzureichen. Diesbezüglich ist die Kommission der Auffassung, dass sowohl auf nationaler Ebene als auch auf EU-Ebene genügend Instrumente zur Verfügung stehen, um ein ordnungsgemäßes Vorgehen nationaler Behörden bei der Konzessionsvergabe zu gewährleisten und unterlegenen Bietern die Verfolgung möglicher Unregelmäßigkeiten zu erlauben.

IV. Erster Gedankenstrich

Die Kommission stimmt der Empfehlung zur Überwachung der Kapazität der Kernnetzhäfen und erneuen Bewertung der Entwicklungspläne der Mitgliedstaaten zu. Die Kommission wird die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der Fertigstellung des TEN-V-Netzes untersuchen.

IV Zweiter Gedankenstrich

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.

IV Dritter Gedankenstrich

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu. Ein Entwicklungsplan für den Hafensektor wird vor allem mit Hilfe des detaillierten Durchführungsplans für das Meeresautobahnprogramm verwirklicht werden, wobei die wichtigsten Wasserstraßen in den jeweiligen Arbeitsplänen für die Kernnetzkorridore enthalten sind.

IV Vierter Gedankenstrich

Die Kommission merkt an, dass sich diese Empfehlung teilweise an die Mitgliedstaaten richtet.

Soweit sie von dieser Empfehlung betroffen ist, stimmt die Kommission der Umsetzung der Empfehlung in der im Folgenden beschriebenen Weise zu, wobei sie der Auffassung ist, dass sie bereits teilweise umgesetzt wurde.

Die Kommission hat eine Untersuchung zur Ermittlung von Möglichkeiten zur Rationalisierung der Verwaltungsverfahren bei TEN-V-Projekten eingeleitet. Die Kernprobleme wurden bereits formuliert, und derzeit werden mögliche Lösungskonzepte analysiert. Neben anderen Rationalisierungsmaßnahmen wird die Kommission auch die Möglichkeit zur Schaffung einer einzigen Anlaufstelle („One-Stop-Shop“) für Projektträger prüfen, um die Genehmigungsverfahren für TEN-V-Projekte rationeller und schneller zu gestalten. Sie sieht auch den Entwurf eines einheitlichen Rahmens für Genehmigungen bei EU-relevanten TEN-V-Projekten vor. Die Kommission beabsichtigt, als nächsten Schritt im Jahr 2017 eine Wirkungsabschätzung durchzuführen, um dann die Unterbreitung eines Gesetzgebungsvorschlags in Erwägung zu ziehen.

Die Kommission hat diese Initiativen bereits in ihrer Mitteilung vom 1. Juni 2016 angekündigt: Europa investiert wieder – Eine Bestandsaufnahme der Investitionsoffensive für Europa und nächste Schritte [1]: „(…) wird die Kommission die Möglichkeit prüfen, einen einheitlichen Rahmen für Genehmigungen zu entwerfen, der unmittelbar für grenzüberschreitende Großprojekte oder wichtige Investitionsplattformen mit nationaler Kofinanzierung gilt, um somit die zahlreichen Zulassungsverfahren auf europäischer und nationaler Ebene zu ersetzen.“

IV Fünfter Gedankenstrich

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu, weist aber darauf hin, dass sie Finanzkorrekturen nur bei einem Verstoß gegen rechtliche Bedingungen anwenden kann.

IV Sechster Gedankenstrich

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung teilweise zu. Sie wird den Bedarf an weiterer Unterstützung in diesen beiden Bereichen erneut bewerten.

Investitionen in Strukturen für Container, Umladung und Lagerung sind im Rahmen der EU-Kofinanzierung förderfähig, wenn ein gleichberechtigter, diskriminierungsfreier Zugang für alle Wirtschaftsbeteiligten garantiert werden kann. Dabei wird gegebenenfalls auch die doppelte Funktion bestimmter Infrastrukturen für den Umlade- und den Gatewayverkehr berücksichtigt.

Was nicht in den öffentlichen Aufgabenbereich fallende Suprastrukturen betrifft, so merkt die Kommission an, dass diese von einer Finanzierung im Rahmen der Fazilität „Connecting Europe“ ausgeschlossen sind, solange sie nicht mit umwelt- und energiepolitischen Zielen und dem Ziel 7 (Verkehr) des EFRE verknüpft sind. Suprastrukturen können im Rahmen anderer Bereiche des EFRE, beispielsweise als produktionswirksame Investition, zulässig sein.

IV Siebter Gedankenstrich

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu, soweit sie die Fazilität „Connecting Europe“ betrifft und soweit durch die verstärkte Konzentration der Seeverkehrsströme auf einige wenige Häfen keine weitere Belastung der Verkehrsanbindungen an das Hinterland hervorgerufen wird.

IV Achter Gedankenstrich

Die Kommission stimmt der Empfehlung im Hinblick auf den EU-Mehrwert und, soweit zutreffend, die mit dem Anteil an privaten Investitionen verbundenen Konditionalitäten wie nachstehend erläutert teilweise zu. Was jedoch die besonderen Fälle der seeseitigen Zugänge zu Häfen (Ausbaggern) sowie in Randlagenregionen (Inseln) gelegene Häfen angeht, so ist die Sicherstellung privater Investitionsanteile nicht immer möglich.

Zu den Vergabekriterien für im Rahmen der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für die Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) beantragte Projekte gehört bereits der Nachweis des EU-Mehrwerts. Soweit zutreffend muss zudem das Potenzial zur Mobilisierung von öffentlichen und privaten Investitionen bestehen. Hierauf wird in Teil V von Anhang I der CEF-Verordnung Bezug genommen. Zu den Bedingungen in den Aufforderungen im Rahmen der CEF zählt seit 2015 die systematische Vorlage von Kosten-Nutzen-Analysen, in denen die Höhe der erforderlichen EU-Förderung nachgewiesen und die Auswirkungen des Projekts beleuchtet werden.

IV Neunter Gedankenstrich

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu, weist aber darauf hin, dass Änderungen der Vereinbarung (Memorandum of Understanding) nicht einseitig durchgesetzt werden können.

IV Zehnter Gedankenstrich

Die Kommission stimmt der Empfehlung nicht zu. Die an den dienststellenübergreifenden Konsultationen im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 19 teilnehmenden Dienststellen der Kommission haben bereits die Möglichkeit zur Abgabe einer ablehnenden Stellungnahme zu einem Projekt, bei dem sie kritische Anmerkungen haben. Solange die betreffende Dienstelle ihre ablehnende Stellungnahme aufrechterhält, wird das für Wirtschaft und Finanzen zuständige Kommissionsmitglied nicht im Wege eines Ermächtigungsverfahrens eine befürwortende Stellungnahme genehmigen.

IV Elfter Gedankenstrich

Die Kommission stimmt der Empfehlung nicht zu. Sie arbeitet daran, durch die Weiterentwicklung ihrer Entscheidungspraxis, die Veröffentlichung von Analyserastern für Infrastrukturprojekte und die Annahme der Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfe Orientierungshilfe bezüglich der für den Hafensektor geltenden beihilferechtlichen Vorschriften zu leisten. Darüber hinaus arbeitet die Kommission derzeit an einer Erweiterung der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO) auf die Finanzierung von Hafeninfrastruktur, die weitere Orientierung geben wird. Gegenwärtig ist nicht geplant, zusätzlich zu den vorstehend genannten Maßnahmen hafenspezifische Leitlinien zu staatlichen Beihilfen herauszugeben.

Nach Auffassung der Kommission kann die Herausgabe solcher Leitlinien erneut geprüft werden, sobald die Erweiterung der AGVO realisiert worden ist und ausreichend Entscheidungspraxis entwickelt wurde.

IV Zwölfter Gedankenstrich

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und wird sich bemühen, bei der Würdigung einzelner Beihilfesachen auch weiterhin eine einheitliche Prüfung benutzerspezifischer Hafensuprastrukturen sicherzustellen. Die Kommission beabsichtigt darüber hinaus, in der AGVO weitere Orientierungshilfen zu benutzerspezifischen Hafensuprastrukturen zu geben.

IV Dreizehnter Gedankenstrich

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.

Sie erhöhte die Zahl der von Amts wegen erfolgenden Prüfungen bereits. Nach der Annahme der AGVO werden weitere Ressourcen für solche Prüfungen zur Verfügung stehen. Die Annahme der AGVO ist derzeit für die erste Jahreshälfte 2017 vorgesehen.

IV Vierzehnter Gedankenstrich

Die Kommission merkt an, dass sich diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet.

Mitgliedstaaten sind nach Artikel 108 AEUV bereits jetzt zur systematischen Meldung jedweder aus öffentlichen Mitteln erfolgenden Unterstützung für Hafeninfrastrukturprojekte, die eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen, verpflichtet. Die Kommission stellt fest, dass sie nicht befugt ist, von Mitgliedstaaten zu verlangen, sie über Unterstützungen aus öffentlichen Mitteln zu informieren, die keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 AEUV darstellen.

IV Fünfzehnter Gedankenstrich

Die Kommission stimmt der Empfehlung nicht zu, weil sie eine zusätzliche Berichtspflicht einführen und somit den Verwaltungsaufwand für die Verwaltungsbehörden der EU-Mitgliedstaaten erhöhen würde, ohne eindeutig zu einem im Verhältnis angemessenen Nutzen zu führen.

IV Sechzehnter Gedankenstrich

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.

Die Kommission erkennt an, dass zur Senkung des Verwaltungsaufwands im Bereich des Seeverkehrs weitere Vereinfachungsanstrengungen erforderlich sind.

Sie merkt an, dass bereits Maßnahmen in Bezug auf Erleichterungen der Meldeformalitäten für den Seeverkehr laufen, beispielsweise durch den Start des Pilotprojekts „E-Manifest“, dessen Schwerpunkt auf dem Grundsatz der „einmaligen Meldung“ für diese Branche liegt. Zu den weiteren Maßnahmen zählt die gemeinsam mit der EMSA erfolgende Entwicklung eines zentralen europäischen Meldedienstes für den Seeverkehr (European Maritime Single Window), über den alle Schiffe nach einer genormten Weise Meldungen vornehmen könnten.

Darüber hinaus führt die Kommission derzeit eine Evaluierung der Richtlinie über Meldeformalitäten durch, die möglicherweise zu einer Überarbeitung dieser Richtlinie führen wird.

Einleitung

04

Die Konzentration des Verkehrs auf bestimmte Häfen ist auf deren Nähe zu wichtigen Schifffahrtswegen und ihre Funktion als Umschlageinrichtungen für Zubringeranschlüsse zurückzuführen. Sie ergibt sich aus der historischen und geografischen Entwicklung der Häfen. Die Kommission ist der Auffassung, dass dies per se kein negatives Phänomen ist.

13

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Zollformalitäten für aus der Europäischen Union stammende Waren, die von einem EU-Hafen zum anderen befördert werden, auf den geringstmöglichen Umfang reduziert wurden und wesentlich einfacher sind als bei Waren aus Drittländern. Im Wesentlichen beinhalten diese Formalitäten bei Waren aus der Union nur einen einfachen Nachweis des EU-Status bei der Wiedereinfuhr in die EU. Nicht einmal dieser Nachweis ist erforderlich, wenn die Waren von einem zugelassenen „Linienverkehrsdienst“ befördert werden. Ein weiterer Vorteil besteht darin, dass nicht aus der Union stammende Waren, die von einem EU-Hafen zum anderen versandt werden, nicht in ein zollamtliches Versandverfahren überführt werden müssen, sofern sie nicht zusammen mit aus der Union stammenden Waren versandt und von einem zugelassenen „Linienverkehrsdienst“ befördert werden. In einem solchen Fall gilt ein stark vereinfachtes Versandverfahren auf der Grundlage des Schiffsmanifests, das auch einen Verzicht auf Finanzsicherheiten einschließt.

Die Initiative „Blauer Gürtel“ wurde ins Leben gerufen, um durch die Vereinfachung der Zollverfahren gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen und durch die Einrichtung der nationalen zentralen Anlaufstellen für den Seeverkehr bis zum 1. Juni 2015 die Abwicklung der Formalitäten im Seeverkehr reibungsloser zu gestalten, wie dies in den Rechtsvorschriften vorgesehen ist.

Das neue Zollrecht (Zollkodex der Europäischen Union) trat am 1. Mai 2016 in Kraft. Hierbei ist ein Übergangszeitraum bis 2020, insbesondere für die Einrichtung bzw. Erweiterung elektronischer Systeme für die Meldung von Zolldaten, vorgesehen.

23

Hafeninvestitionen erhalten nur eine recht bescheidene Unterstützung aus EU-Kofinanzierungsquellen. Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds oder EFRE wird nur in begrenzten Fällen, in denen die strategische Bedeutung der Investition (beispielsweise in einem Gesamtverkehrsplan) festgestellt wurde, gewährt und dient nur zur Schließung der Finanzierungslücke. Das bedeutet, dass der Kohäsionsfonds oder EFRE keine Privatinvestitionen verdrängen, sondern sie gegebenenfalls fördern würde.

25

Die Kommission merkt an, dass 25 der 27 Projekte bis Januar 2012 abgeschlossen worden waren. Von diesen befanden sich 22 in der Verwendung, obgleich vier Projekte ergänzende Investitionen zur Herstellung einer effektiven Anbindung an das Hinterland erforderten. Bei drei Projekten waren Wirksamkeit und Verwendung verbesserungsbedürftig.

Bemerkungen

31

Die Infrastrukturpolitik der Kommission (TEN-V-Planung) stützt sich auf eine gründliche, transparente Methodik auf der Grundlage der Verkehrsvolumina der EU-Häfen, mit deren Hilfe die Aufnahme der jeweiligen Häfen in das Kern- oder Gesamtnetz bestimmt wird.

In jeder Kosten-Nutzen-Bewertung für bestimmte Investition werden Annahmen über die künftigen Verkehrsströme gemacht. Hierbei berücksichtigt man historische Daten und Verkehrssimulationen, aber auch Einschätzungen von Experten, in welcher Weise eine neue Investition die Anzahl der umgeschlagenen Einheiten steigern oder zur effizienteren Handhabung der Einheiten beitragen könnte.

Langfristige Verkehrsprognosen können aufgrund sich verändernder weltwirtschaftlicher Marktbedingungen, technologischer Umbrüche und anderer, die betreffende Prognose beeinflussender Faktoren von der Realität erheblich abweichen.

34

Die Kommission merkt an, dass in der Verordnung über Leitlinien für die transeuropäischen Verkehrsnetze (TEN-V) und in den Arbeitsplänen für Kernnetzkorridore die Entwicklung von Strategien auf EU-Ebene vorgesehen ist, mit denen eine Berücksichtigung europäischer Strategien in Hafenentwicklungsvorhaben sichergestellt werden soll.

Was darüber hinaus ESI-Fonds betrifft, so stellt die Kommission im Rahmen der Bewertung der Ex-ante-Konditionalität für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sicher, dass nationale Verkehrspläne bestehen und umgesetzt werden.

Kasten 1 – Dritter Gedankenstrich

Der nationale Plan Italiens ist erst kürzlich entstanden. Mit seiner Umsetzung werden in den kommenden Jahren neue Hafeninvestitionspläne für die „Autorità di Sistema Portuale (Piano regolatore di sistema portuale)“, die für das Hafensystem zuständige Behörde, entstehen.

Die Kommission hält wegen mangelnder Erfüllung der Ex-ante-Konditionalität 7.3 im Einklang mit den 2014 und 2015 ausgesprochenen länderspezifischen Empfehlungen bis zur vollständigen Umsetzung der Hafenplanung und -reform Mittel aus dem EFRE-Programm zurück. Zu diesen Planungen zählen ein umfassender Plan für Ausbaggerungen, die Einrichtung neuer Behörden für „Hafen-Cluster“, in denen im gleichen Gebiet gelegene Häfen zusammengefasst werden, Bürokratieabbau (nationale zentrale Anlaufstelle) usw.

Kasten 1 – Vierter Gedankenstrich

Das Umsetzungspapier zur Verkehrsentwicklungsstrategie wurde 2014 vom Ministerrat angenommen.

In den vorausgegangenen Jahren wurden zahlreiche dringend benötigte Investitionen trotz der Tatsache, dass die damalige Strategie nicht gut überwacht wurde, geplant und ordnungsgemäß durchgeführt. Der Umsatz in polnischen Häfen ist bisher jedes Jahr gestiegen. ESI-Fonds aus verschiedenen Zeiträumen haben diesen Vorgang seither durch die Bereitstellung der Mittel für wichtige Infrastrukturinvestitionen unterstützt und werden ihn auch weiterhin unterstützen.

Die nicht maritimen Projekte ergänzten Investitionen in Häfen. Es liegt nur ein einziger Fall vor, in dem die Modernisierung eines Kais gemeinsam mit dessen Umbau in einen Fußgängerbereich erfolgte.

35

Die Kommission merkt an, dass die Berechnung von Beförderungskapazitäten eine komplexe Aufgabe ist, bei der viele Faktoren zu berücksichtigen sind. Auch können die Berechnungsmethoden je nach Land, Art des Hafens oder der beförderten Waren unterschiedlich sein.

Darüber hinaus ist die Gesamtkapazität nicht das alleinige oder wichtigste Maß für Effizienz. Sie ist unter der langfristigen Perspektive zu betrachten, die beim Entwurf der Häfen angewendet wurde.

Zudem hat sich der Umladeverkehr im letzten Jahrzehnt als höchst erratisch erwiesen, wobei hier ein enger Zusammenhang mit den Marktoptionen großer Privatinvestoren besteht.

36

Die Kommission merkt an, dass die durch Häfen ausgelöste Schaffung von Arbeitsplätzen und Wachstum nicht nur innerhalb der Häfen betrachtet werden sollte – Häfen sind die Transitstelle für 75 % des Außen- und 40 % des Binnenhandels, wobei der Seeverkehr die wettbewerbsintensivste (aber weniger energieintensive) Beförderungsart ist. Darüber hinaus schaffen Infrastrukturarbeiten nicht nur durch die Bauarbeiten Arbeitsplätze, sondern sie wirken sich auch längerfristig auf indirekt profitierende Branchen aus, beispielsweise Tourismus und Logistik.

Die Beschäftigungs- und Wachstumswirkung sollte durch einen Evaluierungsprozess festgestellt werden, in den auch die aufgrund gesunkener Logistik- und Beförderungskosten gesteigerte Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Region einzubeziehen ist.

Die Kommission bewertete die wirtschaftlichen Auswirkungen der Umsetzung der TEN-V-Politik unter Einschluss ihrer Hafenkomponente². Die Kommission beabsichtigt, 2017 auf europaweiter Ebene eine Analyse der allgemeinen Auswirkungen der Fertigstellung der Projekte für das transeuropäische Verkehrsnetz auf Beschäftigung und Wachstum vorzunehmen und dabei die vorläufigen Feststellungen und Ergebnisse der derzeit laufenden Halbzeitbewertung des Programms der Fazilität „Connecting Europe“ als Grundlage zu nutzen.

Im Rahmen der Regionalpolitik wurden Daten zur Schaffung von Arbeitsplätzen über den einschlägigen Kernindikator auf der Ebene der operationellen Programme (OP) erhoben. Hierbei wurde berücksichtigt, dass die Meldung dieser Angaben im Programmplanungszeitraum 2007-2013 nicht zwingend erforderlich war. Bezüglich des Zeitraums 2014-2020 ist die Verwendung des einschlägigen gemeinsamen Indikators zwingend erforderlich, sofern dies relevant ist, und zwar nach wie vor auf der Ebene der operationellen Programme (siehe Ziffer 79 über die Festlegung von Indikatoren auf der Ebene der operationellen Programme).

40

Die Kommission entwickelt ferner eine langfristige Strategie für Hafentätigkeiten mit dem Ziel, die Effizienz der Hafendienste und die Transparenz öffentlicher Finanzierungen zu steigern. In diesem Zusammenhang hat die Kommission einen Verordnungsentwurf³ vorgelegt, der derzeit von den Mitgesetzgebern geprüft wird. Darüber hinaus überwacht sie die Einhaltung von Art. 49 AEUV über die Niederlassungsfreiheit. Dies müsste zu einer besseren Kapazitätsauslastung von Hafeninfrastrukturen und einer besseren Verwaltung der Bereitstellung sowohl von EU-Mitteln als auch nationalen öffentlichen Mitteln beitragen.

Es wird erwartet, dass die Kommission 2018 einen Bericht zu dieser Strategie vorlegt.

41

Alle Häfen sind, zumindest über Straßen, an ihr Hinterland angebunden. Die Kommission merkt an, dass sie das Ziel der Anbindung dieser Häfen an das Schienennetz und, wo immer dies geografisch möglich ist, an Binnenwasserstraßen verfolgt.

42

Die Kommission erinnert daran, dass die derzeit gültige TEN-V-Verordnung aus einer Vereinbarung zwischen den europäischen Mitgesetzgebern nach einem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren entstand.

Der Vorschlag der Kommission für die TEN-V-Verordnung⁴ in Bezug auf Häfen beruhte auf einer objektiven Methodik, die zuvor mit den Interessenträgern und Mitgliedstaaten umfassend abgestimmt und zusammen mit dem Gesetzgebungsvorschlag veröffentlicht worden war. Diese von einer Expertengruppe erarbeitete Methodik schloss Kriterien wie u. a. das Verkehrsvolumen ein, um die erforderliche geografische Reichweite sicherstellen zu können.

Um auch auf Inseln gelegene Häfen⁵ aufzunehmen, wurde die Zahl der Kernnetzhäfen anschließend von den Mitgesetzgebern erhöht.

Die Kommission merkt an, dass bei der Auswahl von Kriterien im Zusammenhang mit dem Verkehrsvolumen auch die Notwendigkeit der Kohäsion des Gebiets der EU berücksichtigt wurde. Damit wurde vermieden, dass einige Mitgliedstaaten wie Rumänien oder Bulgarien ganz ohne Kernnetzhafen geblieben wären. Einzelheiten hierzu sind Ziffer 2.1 Buchstabe b der Planungsmethodik zu entnehmen.

44

Die Kommission beobachtet die Entwicklung der jährlichen Verkehrsvolumina der Häfen, nicht aber deren Kapazität. Die Kommission ist überzeugt, dass Verkehrsvolumina ein relevanterer Faktor für politische Entscheidungen sind.

Im Einklang mit Art. 49 Absatz 4 der TEN-V-Verordnung werden diese Angaben dazu genutzt, Häfen in das TEN-V-Gesamtnetz aufzunehmen oder aus ihm auszuschließen. Dies erfolgt auf der Grundlage objektiver, vergleichbarer Daten von Eurostat.

48

Die Kommission ist der Auffassung, dass das Ziel der Mittelbereitstellung nicht nur darin besteht, die leistungsfähigsten Häfen in Europa zu fördern, sondern auch darin, den Kurzstreckenverkehr zu stärken und, hinsichtlich der Kohäsionspolitik, das Wirtschaftswachstum in Randlagengebieten und weniger entwickelten Regionen der EU zu steigern. Eine Konzentration öffentlicher Finanzierungen auf die leistungsfähigsten Häfen würde die Lage kleinerer Häfen weiter verschlechtern und den Druck auf die Überlandverbindungen zu den Nordseehäfen erhöhen.

Darüber hinaus führen die steigenden Umladevolumina in den Nordseehäfen zur Entwicklung von Zubringerlinien zu anderen Seegebieten. Diese Frage bedarf einer aktiven Auseinandersetzung, damit die Menge an Hochseefracht, die über Nordseehäfen in Europa eintrifft und dann ihren Weg über Land, vielfach im Straßengüterverkehr, fortsetzt, auf ein Minimum reduziert wird. Ziel der Entwicklung von Hafenanlagen in kleineren Häfen ist die Erhöhung der Attraktivität des Kurzstreckenverkehrs. Zugleich sollen damit direkte Hochseeverbindungen in andere Häfen als Nordseehäfen gelenkt werden, wie es beispielsweise in Gdańsk der Fall war.

49

Die 2014 eingeleitete Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für Finanzhilfen aus der Fazilität „Connecting Europe“ wurde bezüglich des Finanzierungsziels, für das sich dieses Projekt beworben hatte, um fast das Dreifache überzeichnet.

Im Auswahl- und Vergabeprozess musste die Kommission Prioritäten setzen und gelangte zu der Auffassung, dass andere Projekte einen höheren EU-Mehrwert aufwiesen, relevanter und ausgereifter waren und sich durch eine bessere Qualität der Bewerbungen auszeichneten.

Kasten 2 – Zweiter Unterabsatz

Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass der Nord-Ostsee-Kanal (NOK) Teil des Kernnetzes bildet und somit als Priorität gilt. Darüber hinaus kann er auch dann, wenn er nicht offiziell zu einem der Kernnetzkorridore gehört, aufgrund seiner Aufnahme in Teil III von Anhang I der CEF-Verordnung Mittel aus der Fazilität „Connecting Europe“(CEF) in Anspruch nehmen,

Die Finanzierung über die Fazilität „Connecting Europe“ ist insbesondere auf Projekte ausgerichtet, die nur durch eine Zuschussfinanzierung realisiert werden können. Damit sollen Mitnahmeeffekte bei EU-Mitteln verringert werden. Alle Projekte, die über eindeutige Einnahmequellen verfügen, werden an Finanzinstrumente wie die CEF-Instrumente und den neu geschaffenen EFSI verwiesen.

50

Infrastrukturinvestitionen erfordern eine langfristige Planung und müssen langfristigen Bedarf erfüllen. Aus diesem Grund werden sie normalerweise auf kurze Sicht nicht in vollem Umfang genutzt. Hafeninfrastruktur ist üblicherweise auf 10-20 Jahre nach ihrem Bau ausgelegt. Hafeninvestitionen lassen sich aus einer kurzfristigen Perspektive nicht analysieren.

Die Finanzkrise in den Jahren 2008 und 2009 brachte ein Nachlassen des Verkehrs mit sich und verlangsamte die Nutzung zusätzlicher Kapazitäten. Dies führte auch dazu, dass zahlreiche Investitionspläne geändert, aufgeschoben oder gestrichen wurden.

Verzögerungen und Kostenüberschreitungen sind eine inhärentes Risiko bei Infrastrukturinvestitionen und angemessene Änderungen gehören zum Risikomanagement dazu.

53

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 50.

53 Zweiter Gedankenstrich

Die Kommission ist der Auffassung, dass eine Hafeninfrastruktur auf lange Sicht (10-20 Jahre) nach ihrer Fertigstellung geplant und gestaltet wird. Investitionen in Häfen lassen sich daher nicht unter einer vergleichsweise kurzfristigen Perspektive beurteilen.

Die Kommission ist der Auffassung, dass es verfrüht ist, bereits drei Jahre nach Abschluss der Arbeiten den Schluss zu ziehen, dass Investitionen in unzureichend genutzte Häfen nicht wirksam seien und eine Geldverschwendung bedeuteten.

Mit ESIF-Mitteln können nur solche Großinvestitionsprojekte gefördert werden, bei denen durch eine gründliche Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) eindeutig nachgewiesen werden kann, dass sie unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten wünschenswert sind und dass sie sich finanziell tragen. Bei der Mehrzahl dieser Projekte stammten die in den Kosten-Nutzen-Analysen verwendeten Daten und Informationen aus der Zeit vor der Krise.

Hinsichtlich der Finanzierung über die Fazilität „Connecting Europe“ merkt die Kommission an, dass bei der finanziellen Unterstützung die Prioritäten eher auf Projekte gelegt werden, die zur Zugänglichkeit des Hafens sowie seine Multimodalität und Anbindung an das Hinterland beitragen, als auf eine Kapazitätserhöhung. Darüber hinaus wird jedes eingereichte Projekt einer durch unabhängige Experten verifizierten Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) unterzogen, um das Risiko nicht wirksamer Investitionen zu verringern. Diese KNA stützen sich auf geschätzte Verkehrsvolumina.

Die Finanzkrise 2008/2009 führte zu einem Rückgang der Nachfrage, in dessen Folge es in fast allen Verkehrssektoren, nicht nur im Seeverkehr, zu unzureichend genutzten Kapazitäten kam. Dies hätte die Bedarfsbewertung beeinflusst.

Mit der Kohäsionspolitik 2014-2020 wurde ein Leistungsrahmen zur Überprüfung jedes einzelnen operationellen Programms eingeführt. Bei unzureichenden Leistungen ermöglicht dieser Rahmen unter anderem die Aussetzung von Zahlungen oder die Anwendung finanzieller Berichtigungen.

56

Die Kommission erkennt an, dass die Rechtsrahmen der Mitgliedstaaten für die Genehmigung von Verkehrsprojekten komplex sind, und merkt an, dass daran gearbeitet wird, diesem Problem bei Projekten mit EU-weiter Relevanz zu begegnen.

57

Die Kommission erkennt das Problem der Verzögerung beim Bau großer Infrastrukturprojekte an. Sie hat dieses Thema bei Monitoringausschüssen, in bilateralen Gesprächen und in förmlichen Schreiben an Mitgliedstaaten regelmäßig zur Sprache gebracht.

Die Verantwortung für die Festlegung von Genehmigungsbefugnissen liegt bei den nationalen Behörden. Die Kommission hat die Behörden der Mitgliedstaaten jedoch wiederholt auf die Notwendigkeit einer Vereinfachung der Beschlussfassungsverfahren aufmerksam gemacht und empfohlen, die Verwaltung von EU-Mitteln nicht durch weiteren Verwaltungsaufwand zu belasten.

59

Die Kommission betont, dass sie diese Fragen während der Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen 2014-2020 angegangen ist und zu diesem Zweck sowohl einen neuen Plan für Häfen und Logistik, der jetzt zustande kam, als auch neue Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge verlangt hat (im Rahmen der Ex-ante-Konditionalität für den Zeitraum 2014-2020).

Genauer gesagt bildete der nationale Hafenplan auch Bestandteil der länderspezifischen Empfehlungen 2015, die der Rat nach den Vorschlägen der Kommission herausgab.

Darüber hinaus leitete die Kommission eine Untersuchung zur Ermittlung der wichtigsten rechtlichen und verwaltungstechnischen Hemmnisse für TEN-V-Projekte (unter Einschluss von Häfen) und Entwicklung möglicher Methoden zur Bewältigung dieser Probleme ein. Zu den möglichen, derzeit geprüften Optionen gehören die Schaffung einer zentralen Anlaufstelle („One-Stop-Shop“) für Projektträger zur Straffung und Beschleunigung der Genehmigungsverfahren für TEN-V-Projekte und der Entwurf eines einheitlichen, EU-weiten Rahmens für Genehmigungen. Die Kommission beabsichtigt, als nächsten Schritt im Jahr 2017 eine Wirkungsabschätzung durchzuführen, um dann die Unterbreitung eines Gesetzgebungsvorschlags in Erwägung zu ziehen.

60

Die Kommission merkt an, dass der neue Hafenplan in Italien eine Reihe von Vereinfachungsmaßnahmen bei der Annahme von Hafengesamtplänen mit sich bringen wird. Dadurch sollte sich die Annahmezeit reduzieren.

61

Seeverkehrsinfrastruktur bedeutet komplexe, langwierige Arbeiten. Projekte dieser Art sind anfällig für Konstruktions- und Haushaltsänderungen. Dies wird in den Vergabevorschriften auf nationaler und EU-Ebene in der Weise berücksichtigt, dass ein gewisser Grad an Flexibilität zugelassen wird.

Zu Spanien merkt die Kommission an, dass dieser Mitgliedstaat der Kommission im Rahmen der Ausgabenerklärung keine Kostenüberschreitungen meldet. Infolgedessen werden diese Kostenüberschreitungen nicht durch den EU-Haushalt kofinanziert.

Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 53.

62

Die Ziele der EFRE-Programme beziehen sich vorwiegend auf die regionale und lokale Entwicklung. Aus diesem Grund müssen die Projekte den kohäsionspolitischen Zielen und den in jedem einzelnen Programm festgelegten Zielen entsprechen. Diese wurden erfüllt.

Die Kommission erinnert an die Auswirkungen der Wirtschaftskrise von 2007 (die mit einem sehr starken Rückgang des BIP-Wachstums einherging) auf den Seeverkehr in der EU und ruft ferner die Tatsache ins Gedächtnis, dass die in der EU der 28 im Jahr 2014 erfasste Wirtschaftstätigkeit noch nicht ihr früheres Niveau aus dem Jahr 2007 erreicht hat.

Was die spanischen Häfen betrifft, so teilte die Verwaltungsbehörde der Kommission mit, dass die Investition wie im Plan vorgesehen abgeschlossen worden sei, dass die Häfen funktionsfähig seien und sich in einer Entwicklungsphase befänden. In allen Häfen sei Betrieb, und die Hafenbehörden planten ergänzende Investitionen zur Weiterentwicklung der Aktivitäten in diesen Häfen.

Der Aktivitäten haben seit dem letzten Audit des Hofes zugenommen. Ferner sind bestimmte Schienen- und Straßenanbindungen (beispielsweise in Ferrol und Langosteira) genehmigt worden und werden zu einem Aufschwung bei den Aktivitäten in diesen Häfen führen.

Was Augusta in Italien betrifft, so merkt die Kommission an, dass hierfür nur etwa 1 Mio. EUR aus dem EU-Haushalt bereitgestellt wurden.

63 i)

Hafenbauprojekte bestehen aus umfangreichen baulichen Arbeiten, die einen langen Zeitraum der Planung und Konstruktion erfordern, mit zahlreichen Faktoren, die den Fortschritt beeinflussen können. Häfen werden nicht auf eine innerhalb von fünf Jahren erreichte Kapazität ausgelegt, sondern für die in 20 oder mehr Jahren prognostizierte Kapazität geplant.

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 53.

63 ii)

Was den langfristigen Planungshorizont betrifft, so wurde keine bis 2010 eintretende, volle Kapazitätsauslastung erwartet. In Anbetracht der bestehenden Wirtschaftskrise und der gesunkenen Nachfrage nach Beförderungskapazitäten war ein Anstieg der Nutzung zwischen 2010 und 2015 nicht zu erwarten.

Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 62.

64

Die Kommission merkt an, dass Investitionen in die Infrastruktur „Bausteine“ zur Schaffung und Verbesserung eines Netzes sind. Einzelne Projekte sind folglich stets Bestandteil eines größeren Gesamtprojekts. Es können nicht alle Investitionen gleichzeitig durchgeführt werden, sondern es müssen Prioritäten gesetzt werden, damit der Bedarf bestmöglich erfüllt werden kann, zugleich aber die Verfügbarkeit der erforderlichen Mittel berücksichtigt wird.

Sie merkt an, dass sowohl der EFRE als auch die Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) im Zeitraum 2014-2020 größeres Gewicht auf die Anbindung von Häfen an das Verkehrsnetz gelegt haben (und nicht nur die Hafeninfrastruktur).

Die Mitgliedstaaten sollen sicherstellen, dass die begrenzten Mittel der EU bestmöglich genutzt werden. Investitionen in Häfen erfordern zur Sicherstellung ihrer Wirksamkeit ergänzende Investitionen in Straßen und Autobahnen sowie Eisenbahnen. Einige dieser Investitionen werden im Rahmen von EU-Programmen oder aus nationalen Mitteln finanziert.

Bezüglich der CEF-Projekte merkt die Kommission an, dass die Anbindung von Häfen an das Hinterland in den Arbeitsplänen für Netzkorridore berücksichtigt wird.

Sie erhalten Priorität, wenn Finanzierungsentscheidungen getroffen werden.

65

Die Kommission merkt an, dass es nicht ungewöhnlich ist, dass im Rahmen eines Gesamtprojekts unterschiedliche Tätigkeiten je nach den technischen und finanziellen Fähigkeiten des Projektträgers nacheinander durchgeführt werden.

Die Häfen Langosteira und Ferrol beispielsweise waren anfänglich über die Straße an das Verkehrsnetz angeschlossen. Die Schienenanbindung an den Hafen Ferrol wurde, wie im Jahresplan 2016 erwähnt, vom Port Accessibility Financial Fund (spanischer Staatsfonds für Hafenzugänglichkeit) genehmigt. Was die Schienenanbindung an Langosteira betrifft, so wird der Projektentwurf 2017 fertiggestellt sein, und die Arbeiten werden bis 2021 beendet sein.

67

Der Seeverkehr ist eine vom Wettbewerb geprägte Branche, und die Kommission ist der Auffassung, dass Wettbewerb insgesamt gesehen positiv ist. Sie erkennt an, dass gestiegene Kapazitäten in einem Hafen vorübergehend Auswirkungen auf andere Häfen haben können.

68

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Auswirkungen eines durch einen Kannibalisierungseffekt in sechs von 171 Häfen eingetretenen Rückgangs der Aktivitäten begrenzt bleiben werden. Siehe die Antwort der Kommission zu Kasten 5.

69

Hinsichtlich der beiden benachbarten Häfen Gdańsk und Gdynia in Polen erinnert die Kommission daran, dass die beiden Häfen komplementär sind und dass beide Häfen bei der Anzahl der Vorgänge Wachstum verzeichnen. Gdańsk beispielsweise verfügt über ein großes Terminal für flüssiges Massengut, das Gdynia nicht hat. Es besteht noch Spielraum für eine Vertiefung der Zusammenarbeit zwischen den beiden Häfen und die Erkundung weiterer Möglichkeiten zur Förderung der Komplementarität zwischen ihnen. Dies zählt zu den Dingen, die die Kommission durch das Programm für Meeresautobahnen und die Tätigkeiten des EU-Koordinators für den Kernnetzkorridor Baltisch-Adriatische Achse voranzubringen sucht. Diese Initiativen ermöglichen einen rationelleren Einsatz verfügbarer Mittel zum Nutzen dieses Hafen-Clusters in der Danziger Bucht.

Darüber hinaus schreibt das für den Zeitraum 2014-2020 geschlossene Partnerschaftsabkommen ausdrücklich vor, dass mit Mitteln aus ESI-Fonds finanzierte Investitionen in den beiden benachbarten Häfen auf Kooperation und Komplementarität basieren müssen.

Was Italien betrifft, so dürfte der neue italienische Hafenplan diesem Problem durch die Fusion von zwei oder mehr zusammenhängenden Häfen begegnen. Laut dieses Plans wird das bei Salerno und Neapel der Fall sein.

76

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Abstimmungsmechanismen bei vorgeschlagenen EIB-Darlehen dem in Artikel 19 der Satzung der Europäischen Investitionsbank (EIB) festgelegten Verfahren entsprechen. Dieses Verfahren gilt für alle aus Eigenmitteln der EIB zu finanzierenden Investitionen. Die Funktion der Kommission besteht darin, eine Stellungnahme zur Vereinbarkeit der aus Eigenmitteln der EIB finanzierten Investitionen mit sämtlichen einschlägigen Rechtsvorschriften und Leitlinien der EU abzugeben.

Die Stellungnahme der Kommission wird auf der Grundlage der von der EIB im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 19 übermittelten Informationen verfasst. Die Kommission kann eine ablehnende Stellungnahme abgeben, wenn sie nicht genügend Informationen zur Beurteilung der Vereinbarkeit mit den Rechtsvorschriften und Leitlinien der EU erhält.

77

Die technische und finanzielle Bewertung eines Projekts ist nicht Gegenstand des Verfahrens nach Artikel 19. Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 76.

78

Bei der Vorbereitung der förmlichen Stellungnahme der Kommission können die an der Interdirektionalen Gruppe der EIB beteiligten Dienststellen der Kommission folgende Stellungnahmen zu einem Projekt abgeben:

•eine befürwortende Stellungnahme,

•eine befürwortende Stellungnahme mit Anmerkungen,

•eine ablehnende Stellungnahme.

Gibt die Kommission eine ablehnende Stellungnahme ab, sind für die Genehmigung des Projekts durch den Verwaltungsrat der EIB dessen einstimmige Zustimmung und die Stimmenthaltung der Kommission erforderlich.

Im internen Konsultationsprozess der Kommission treten jedes Jahr Fälle auf, in denen eine Dienststelle der Kommission eine ablehnende Stellungnahme zu einem Projekt abgibt. In einem solchen Fall übermittelt die EIB entweder zufriedenstellende Antworten auf die von der maßgeblichen Dienststelle zur Sprache gebrachten Probleme, damit diese ihre ablehnende Stellungnahme aufheben kann, oder die EIB zieht das Projekt zurück und legt es dem Verwaltungsrat nicht vor.

Kasten 5 – Vierter Unterabsatz

Die Kommission merkt an, dass die Häfen von Cadiz und Malaga Häfen mit gemischter Nutzung sind (Einfuhr, Ausfuhr und Passagiere). Die in diesen Häfen verzeichneten Verluste beim Frachtverkehr können auch den Auswirkungen der Finanzkrise zugeschrieben werden. In Cadiz wurde dies durch eine erhebliche Zunahme im Passagierverkehr ausgeglichen.

79

In dem Verfahren nach Artikel 19 geht es um eine Ex-ante-Kontrolle von Darlehensanträgen für aus Eigenmitteln der EIB zu finanzierende Investitionen im Hinblick auf ihre Konformität mit den Rechtsvorschriften und Leitlinien der EU. Das Verfahren betrifft nicht die Überwachung solcher Darlehen durch die Kommission. Dies liegt in der alleinigen Verantwortung der EIB.

Die Kommission erhält von der EIB jedoch Informationen über Projekte, in denen eine EU-Garantie bereitgestellt wird.

80

Die Kommission hat bereits in früheren Zeiträumen im Zusammenhang mit der Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) die erwarteten Ergebnisse von Projekten bewertet. Es war ihr jedoch nicht möglich, aufgrund zu geringer Leistungen finanzielle Berichtigungen vorzunehmen. Dies hat sich im Zeitraum 2014-2020 geändert. Nunmehr sind im Zusammenhang mit dem Leistungsrahmen finanzielle Berichtigungen möglich.

Im Zeitraum 2014-2020 wurden Kosten-Nutzen-Analysen als Voraussetzung für Finanzierungen über die Fazilität „Connecting Europe“ eingeführt, um dieses Instrument ergebnisorientierter zu gestalten als das TEN-V-Programm.

Kasten 6

Die Kommission merkt an, dass das Fährterminal in Gdynia nicht Bestandteil des Kommissionsbeschlusses zur Gewährung von Förderung für das Meeresautobahnprojekt war. Es wurde davon ausgegangen, dass das Terminal an sich bis 2016 fertiggestellt sein wird. Dies wurde als angemessene Verzögerung bei einem Infrastrukturprojekt vergleichbarer Größenordnung betrachtet, insbesondere in einer Zeit der Wirtschaftskrise und des verringerten Beförderungsbedarfs.

Die Kommission merkt an, dass das Meeresautobahnprojekt Gdynia-Karlskrona damals einen doppelten Vorauswahlprozess durchlief und vorgeschlagen wurde, nachdem die Unterstützung der Taskforce „Ostsee“ gewonnen worden war. Beteiligt waren die Verkehrsbehörden von sieben Mitgliedstaaten, die nicht nur Eigenverantwortung übernahmen, sondern auch die Qualität dieses Einzelprojekts anerkannten. Bei dem Projekt wurde das geltende Verfahren befolgt, und es wurde sowohl einer internen als auch einer externen Evaluierung unterzogen.

EU-Unterstützung wird auf der Grundlage des vorgesehenen Ergebnisses, d. h. der vorgesehenen Arbeiten oder Untersuchungen gewährt. Verkehrsprognosen und andere Indikatoren wie beispielsweise die Schlüsselindikatoren für Leistung (KPI), auf die hier Bezug genommen wird, kommen bei der Auswahl von Vorschlägen zum Einsatz, sind aber nicht Grundlage für die Auszahlung von Unterstützung durch die EU.

Die Kommission ist der Auffassung, dass das Projekt erst dann alle erwarteten Ergebnisse erbringen kann, wenn die Investitionen in Gdynia abgeschlossen worden sind. Einige Ergebnisse können aber auf der Basis der bereits abgeschlossenen Investitionen erzielt werden.

82

Die Kommission stimmt nicht zu, dass fehlende Leitlinien für staatliche Beihilfen für Häfen und Unterschiede in den Zollkontrollpraktiken einen Hafen für weltweit agierende Reedereien attraktiver machen kann als einen anderen (siehe die Antworten der Kommission zu den Ziffern 92 und 93).

83

Die Kommission ist der Auffassung, dass sich seit dem Urteil in der Rechtssache Aéroport de Paris die Entscheidungspraxis in dieser Angelegenheit nur schrittweise entwickelte. Dies ist der Hautgrund dafür, dass es sich vor dem Urteil in der Rechtssache Leipzig-Halle so verhielt, dass Mitgliedstaaten, die nach AEUV für die Notifizierung jedweder Beihilfe verantwortlich waren, der Auffassung waren, dass der Bau allgemeiner Hafeninfrastruktur normalerweise nichtwirtschaftlicher Natur sei, was hieße, dass ihre Finanzierung aus öffentlichen Mitteln nicht unter die Kontrolle staatlicher Beihilfen fällt und keine Notifizierung erfordert. Die wenigen Notifizierungen, die nichtsdestotrotz in diesem Zeitraum bei der Kommission eingingen, erfolgten in erster Linie aus Gründen der Rechtssicherheit. In den meisten Fällen ergab sich daraus, dass die Kommission feststellte, dass die betreffende Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt.

Nach den Klarstellungen in dem 2011 ergangenen Urteil in der Rechtssache Leipzig-Halle nahm die Zahl der Notifizierungen erheblich zu. Von 2011 bis Ende 2015 erließ die Kommission 27 Beihilfeentscheidungen bezüglich der Finanzierung von Hafeninfrastruktur.

85

Die Kommission verknüpft mit der Kofinanzierung von Suprastruktur im Zusammenhang mit Multimodalität und Meeresautobahnen bestimmte Bedingungen, insbesondere, dass sie allen Nutzern in nicht diskriminierender Weise zur Verfügung stehen muss. Darüber hinaus gelten folgende Bedingungen: Die Investition muss mit dem Ausbau von Seeverbindungen in Beziehung stehen und durch gestiegene Umschlagkapazitäten für Schiffe gerechtfertigt sein. Zudem muss sie mindestens fünf Jahre nach ihrer Fertigstellung dem Zweck der Maßnahme dienen.

Die Dienststellen der Kommission werden nichtsdestotrotz im Hinblick auf künftige Aufforderungen den Bedarf an weiterer Unterstützung in diesen beiden Bereichen erneut prüfen.

86

Die Kommission hebt Folgendes hervor: Handelt es sich bei der Finanzierung von Suprastrukturen um staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, verbietet dies den Mitgliedstaaten nicht unbedingt die Finanzierung derartiger Suprastrukturen. Die Kommission kann sie für mit dem AEUV vereinbar erklären. Staatliche Beihilfen für Häfen werden durch Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geregelt, in dem es heißt, dass „Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“ als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können.

Kasten 7

Die durch den EFRE kofinanzierte Hafeninvestition in Spanien hatte nicht den Charakter eines Großprojekts. Die Ausgabe wurde vom Mitgliedstaat bescheinigt und dieser akzeptierte sie als förderfähig.

Nach den derzeit verfügbaren Informationen wurde die Investition scheinbar auf der Grundlage angenommen, dass man sie als „produktionswirksame Investition“ betrachtete, die laut Vorschriften zulässig ist.

87

Die Kommission merkt an, dass das System zur Kontrolle staatlicher Beihilfen auf Ex-ante-Bewertungen und einer loyalen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten beruht. In Anbetracht der Ressourcen der Kommission ist eine systematische Ex-post-Überprüfung jeder Einzelentscheidung nicht machbar. Sämtliche Entscheidungen werden jedoch veröffentlicht und somit erhalten interessierte Parteien die Möglichkeit, bei vermeintlichen Verstößen Beschwerde einzureichen. Diesbezüglich ist die Kommission der Auffassung, dass sowohl auf nationaler Ebene als auch auf EU-Ebene genügend Instrumente zur Verfügung stehen, um ein ordnungsgemäßes Vorgehen nationaler Behörden bei der Konzessionsvergabe zu gewährleisten und unterlegenen Bietern die Verfolgung möglicher Unregelmäßigkeiten zu erlauben.

Kasten 8

Die Kommission wird die in Kasten 8 erwähnten Angelegenheiten auf der Basis der Informationen, die sie vom Europäischen Rechnungshof erhielt, prüfen und bewerten, ob möglicherweise Probleme im Zusammenhang mit staatlicher Beihilfe vorliegen.

88

Im Rahmen des AEUV sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, jedwede staatliche Beihilfe vor ihrer Bewilligung bei der Kommission zu melden.

Bis zum Jahr 2007 konnten Mitgliedstaaten zu Recht davon ausgehen, dass die öffentliche Finanzierung von Hafeninfrastrukturprojekten keine staatliche Beihilfe darstellt. Sie waren folglich auch nicht zur Notifizierung derartiger Projekte verpflichtet.

Im Zeitraum 2007-2010 bestand erhebliche Unsicherheit bezüglich der Frage, ob die Finanzierung derartiger Projekte staatliche Beihilfe darstellt. Im Allgemeinen wurde angenommen, dass dies nicht der Fall sei.

Seit dem 2011 ergangenen Urteil in der Rechtssache Leipzig-Halle stieg der Zahl der Notifizierungen erheblich. Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 83.

89

Die Kommission merkt an, dass die Anzahl der bei ihr eingehenden Beschwerden unter anderem vom Markt und dem Grad des Wettbewerbs zwischen verschiedenen Marktakteuren abhängt. Diesbezüglich könnte die geringe Zahl an Beschwerden entweder darauf hindeuten, dass die Zahl (potenzieller) Verstöße gegen Vorschriften über staatliche Beihilfen gering ist oder dass der Grad des Wettbewerbs zwischen verschiedenen Marktakteuren in einem bestimmten Wirtschaftszweig vergleichsweise begrenzt ist.

91

Die Kommission stellt fest, dass sich die Notifizierungspflicht für Pläne zur Bewilligung staatlicher Beihilfe unmittelbar aus Artikel 108 AEUV herleitet. Mitgliedstaaten sind folglich zur Notifizierung von Projekten verpflichtet, die staatliche Beihilfe beinhalten. Wird der Kommission bekannt, dass Beihilfe ohne vorherige Notifizierung bewilligt wurde, kann sie nach Artikel 12 der Verfahrensverordnung 2015/1589 eine Untersuchung einleiten. Darüber hinaus prüft die Kommission auf der Grundlage von Beschwerden, die sie von Wettbewerbern erhält, regelmäßig Fälle potenzieller Beihilfe.

92

Die Kommission kann hafenspezifische Leitlinien zu staatlichen Beihilfen annehmen. Aufgrund des weiten Ermessensspielraums, über den sie nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV verfügt, ist sie dazu aber nicht verpflichtet (siehe auch die Antworten der Kommission zu Ziffer III und IV). Der Umstand, dass es keine weiteren Leitlinien oder Unterlagen gibt, kann nicht als Ursache für Rechtsunsicherheit betrachtet werden, denn die Bestimmungen des AEUV bilden schließlich einen umfassenden Rechtsrahmen. Auch für andere Wirtschaftszweige (beispielsweise bis vor kurzer Zeit den Bereich der Kultur) bestanden keine weiteren Leitlinien außer einzelnen Beihilfeentscheidungen.

Ungeachtet des bestehenden Rechtsrahmens unternimmt die Kommission Anstrengungen, Orientierungshilfe bezüglich der für den Hafensektor geltenden beihilferechtlichen Vorschriften zu leisten. Hierzu zählen die Weiterentwicklung ihrer Entscheidungspraxis, mit der sie zahlreiche Punkte (wie förderfähige Kosten, Beihilfeintensitäten und Kompatibilitätskriterien) klärte, die im September 2015 erfolgte Veröffentlichung von Analyserastern für Infrastrukturprojekte und die Annahme der Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfe im Mai 2016. Die Kommission arbeitet derzeit ferner an einer Erweiterung der AGVO auf die Finanzierung von Hafeninfrastruktur. Diese Maßnahmen haben in ihrer Gesamtheit bereits besondere Orientierungshilfen zu den für diesen Wirtschaftszweig geltenden beihilferechtlichen Vorschriften gegeben und werden dies auch weiterhin tun.

Und schließlich ist die Kommission immer bereit, im Zuge eines der Notifizierung vorgelagerten Verfahrens Orientierungshilfe zu einzelnen Fällen zu geben. Mitgliedstaaten nutzen diese Gelegenheit routinemäßig zur Vorbereitung von Notifizierungen.

In Anbetracht dessen ist die Kommission gegenwärtig nicht überzeugt, dass die Herausgabe hafenspezifischer Leitlinien zu staatlichen Beihilfen zusätzlich zu den vorstehend genannten Maßnahmen nutzbringend und notwendig ist. Diese Frage kann erneut aufgegriffen werden, sobald die Erweiterung der AGVO auf die Finanzierung von Hafeninfrastruktur realisiert worden ist und die Kommission genügend Entscheidungspraxis entwickelt hat.

93

Zollkontrollen beruhen auf einer automatischen Risikoanalyse. Stellen eine besondere Streckenführung oder bestimmte, am Hafen anwesende Wirtschaftsbeteiligte höhere Risiken dar, zieht dies mehr (und gründlichere) Kontrollen nach sich. In derartigen Fällen können die Unterschiede bei den Zollkontrollpraktiken im Hinblick auf die harmonisierte Umsetzung der Zollunion gerechtfertigt und angemessen sein.

Die Kommission vertritt in diesem Zusammenhang die Auffassung, dass Zollkontrollen kein Aspekt für die Attraktivität eines Hafens sind – und es auch nicht sein sollten.

94

Im Jahr 2013 führte die Kommission eine Evaluierung des bereits bestehenden zollamtlichen Risikomanagementrahmens durch (siehe Mitteilung der Kommission COM(2013) 793). 2014 wurde die Mitteilung zur Festlegung der Strategie und des Aktionsplans der EU für das Zollrisikomanagement (COM(2014) 527), die dem Ziel eines verbesserten Risikomanagementrahmens dient, vom Rat gebilligt; sie befindet sich derzeit in der Umsetzung.

Vereinfachte Zollverfahren beruhen auf Bewilligungen, die nach einer Prüfung des Wirtschaftsbeteiligten und seiner Zuverlässigkeit erteilt werden. Diese Beurteilung erfolgt anhand strenger, im Zollkodex der Europäischen Union niedergelegter Kriterien. Alle Zollkontrollen basieren auf einer Risikoanalyse, und es ist folglich weder erforderlich noch entspricht es den Rechtsvorschriften der Union, eine bestimmte Anzahl von Kontrollen zu verlangen.

95

Laut Zollkodex der Europäischen Union müssen alle Mitgliedstaaten unter gleichen Umständen die gleichen Vereinfachungen gewähren. Es sollte Gleichbehandlung herrschen, und deshalb bedeutet es keinen Vorteil, Häfen oder Beförderungsstrecken aufgrund der Wahrscheinlichkeit von Kontrollen oder der Verfügbarkeit von Vereinfachungen anderen gegenüber vorzuziehen. Ist ein Hafen effizienter und bietet er bessere Logistikdienstleistungen, dann wird er auch weiterhin mehr Handel und Verkehr anziehen, nicht aber aufgrund der Wahrscheinlichkeit von Kontrollen oder der Verfügbarkeit von Vereinfachungen.

96

In einem Hafen, der sich durch Effizienz auszeichnet und in dem verlässliche Unternehmen tätig sind, könnten tatsächlich weniger Kontrollen stattfinden (da sich Letztere ja auf eine Risikoanalyse stützen). Auf diese Weise könnte ein Wettbewerbsvorteil entstehen.

Im Nachgang zu dem seitens des Hofes erwähnten Fall ermittelte die Kommission 2014 die Maßnahmen, die zur Stärkung der Kontrollen von Importeuren gemäß Ziel 4 der Strategie und des Aktionsplans der EU für das Zollrisikomanagement (COM(2014) 527) für den „Kapazitätsausbau zur Gewährleistung von Gleichwertigkeit bei der Umsetzung des Gemeinsamen Rahmens für das Risikomanagement (CRMF) und zur Verbesserung der Reaktionsfähigkeit bei neuen Risiken“ erforderlich sind.

97

Bei den Kontrollen der Kommission wurden in der Tat Schwachstellen in den niederländischen Zollverfahren festgestellt. Die niederländischen Behörden bestätigten im Anschluss an den Kontrollbesuch, dass ab Juli 2015 der EU-Status aller Sendungen stets überprüft werden wird. Im Kontrollbericht der Kommission wird darauf hingewiesen, dass von den täglich anfallenden 200 Konnossementen, die bei Ablauf der 45-tägigen Erledigungsfrist noch nicht vollständig erledigt sind, nur 15 bis 20 von den niederländischen Behörden genauer geprüft werden. Was das Anschreibeverfahren betrifft, so gab es keine elektronischen oder sonstigen Prüfungen, um sicherzustellen, dass die summarische Zollanmeldung zur vorübergehenden Verwahrung mit der anschließenden Anmeldung für ein Zollverfahren übereinstimmt, bevor die zollamtliche Überwachung aufgehoben wird. Die Dienststellen der Kommission verfolgen alle diese Fragen weiterhin bei den niederländischen Behörden.

98

Die Daten, auf die sich der Hof bezieht, werden von den Mitgliedstaaten selbst übermittelt und sind eventuell von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat nicht vollkommen vergleichbar. Ein Grund hierfür ist die Art und Weise, wie Kontrollen festgelegt werden. Zudem wird das gleiche Personal begrifflich jeweils unterschiedlichen Aufgaben zugeordnet. Darüber hinaus bezieht sich eine große Zahl der in den Niederlanden vorgelegten Anmeldungen auf Einfuhren durch Importeure, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind. Kontrollen dieser Importeure können nur durch die für sie jeweils zuständigen Zollbehörden durchgeführt werden. Nach diesen Ausführungen lässt sich sagen, dass die Niederlande, legt man die von den Mitgliedstaaten selbst übermittelten Daten zugrunde, mit einer vergleichsweise niedrigen Intensität an Zollpersonal arbeiten.

99

Die Kommission führt Kontrollen der Zollpraktiken und Zollverfahren in den Mitgliedstaaten durch, um sicherzustellen, dass die betreffenden Praktiken und Verfahren dem Zollrecht der EU entsprechen und dass die Rechtsvorschriften in allen Mitgliedstaaten kohärent angewendet werden. Treten Verstöße gegen das Zollrecht der EU auf, geht die Kommission durch die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren energisch dagegen vor.

In den Rechtsvorschriften ist festgelegt, dass Zollkontrollen innerhalb eines gemeinsamen Rahmens für das Risikomanagement erfolgen sollen, wobei dieser Rahmen aufgrund seiner Zielsetzung, Risiken auf gleichwertige Weise überall in der EU zu ermitteln und zu senken, weit über die üblichen Kontrollen hinausgeht.

99 Erster Gedankenstrich

Im Rahmen der Zollunion setzt sich die Kommission mit den nationalen Zollbehörden auseinander, um sicherzustellen, dass die finanziellen Interessen der Union geschützt werden, dass die nationalen Zollpraktiken im Einklang mit dem EU-Zollrecht stehen und dass das Zollrecht der EU in allen Mitgliedstaaten kohärent angewendet wird.

99 Zweiter Gedankenstrich

Der neue Zollkodex der Europäischen Union gilt seit 1. Mai 2016. Er strafft sämtliche Vorgänge und Verfahren und schränkt damit die Möglichkeit für die uneinheitliche Anwendung und Ausführung von Verfahren ein. Darüber hinaus werden die IT-Systeme verschlankt und in einigen Fällen auf Unionsebene angesiedelt. Dies wird zur Harmonisierung der Zollverfahren beitragen.

101 Erster Gedankenstrich

Was die Initiative „Blauer Gürtel“ angeht, so merkt die Kommission an, dass die beiden in der Mitteilung erwähnten Maßnahmen – d. h. die Erleichterung des Linienverkehrs und die Schaffung eines Instruments zum Nachweis des EU-Status von Waren an Bord von Schiffen, die auch Häfen in Drittländern anlaufen – durch Änderungen des Zollrechts eingeführt worden sind.

101 Zweiter Gedankenstrich

Die Kommission stimmt zu, dass die zentrale europäische Anlaufstelle für die Meldeformalitäten im Seeverkehr Vorteile mit sich brachte, und merkt an, dass die Weiterentwicklung zu einem zentralen EU-Meldedienst für den Seeverkehr bereits läuft, beispielsweise durch:

a)den Start des Pilotprojekts „E-Manifest“, dessen Schwerpunkt auf dem Grundsatz der „einmaligen Meldung“ für diese Branche liegt;

b)die gemeinsam mit der EMSA erfolgende Entwicklung eines zentralen europäischen Meldedienstes für den Seeverkehr (European Maritime Single Window), über den alle Schiffe nach einer genormten Weise Meldungen vornehmen könnten.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

102 Erster Gedankenstrich

Das Ziel der Politik der Kommission (Mitteilung: „Häfen als Wachstumsmotor“) besteht darin, die Effizienz der Hafendienste zu steigern und die Transparenz öffentlicher Finanzierungen zu erhöhen. Die am 27. Juni 2016 vereinbarte Hafenverordnung wird insbesondere zu Verbesserungen in der Nutzung von Hafenkapazitäten und der Verwaltung öffentlicher Finanzierungen in Häfen führen.

Seit 2013 ist in der TEN-V-Verordnung eine EU-weite Infrastrukturplanung vorgesehen, in deren Rahmen sowohl ein Kern- als auch ein Gesamtnetz festgelegt werden, die beide mit technischen Standards und Umsetzungsfristen verbunden sind. Diese Planung stützt sich auf eine Analyse der Verkehrsvolumina von EU-Häfen, die dann über die Aufnahme der betreffenden Häfen in das Kern- oder das Gesamtnetz bestimmt.

Für die Umsetzung der TEN-V-Kernnetze wurden neue Instrumente der Verwaltungsführung eingeführt, um die Umsetzung der TEN-V zu überwachen und zudem eine Projektpipeline festzulegen, die den politischen Zielen der EU dient. Hierbei spielt die Hafenentwicklung eine zentrale Rolle.

Die 104 in der TEN-V-Verordnung erfassten, von den Mitgesetzgebern ermittelten Kernnetzhäfen schufen eine solide Basis für die Zuweisung von Mitteln aus der Fazilität „Connecting Europe“ an diejenigen Häfen, die den höchsten EU-Mehrwert erbringen.

Im Rahmen der Regionalpolitik bildet bezüglich des Programmplanungszeitraums 2014-2020 die Voraussetzung einer langfristig angelegten Infrastrukturentwicklung eine der Ex-ante-Konditionalitäten im Verkehrsbereich (thematisches Ziel 7). Neben weiteren Voraussetzungen sind die Mitgliedstaaten zudem verpflichtet, Gesamtverkehrspläne zu verabschieden. Dies schließt auch die Entwicklung langfristiger Strategien für Häfen ein.

102 Zweiter Gedankenstrich

Die Kommission ist der Auffassung, dass Hafeninfrastruktur auf lange Sicht (10-20 Jahre) nach ihrer Fertigstellung geplant und gestaltet wird. Investitionen in Häfen lassen sich daher nicht unter einer vergleichsweise kurzfristigen Perspektive beurteilen.

Die Kommission ist der Auffassung, dass es verfrüht ist, bereits drei Jahre nach Abschluss der Arbeiten den Schluss zu ziehen, dass Investitionen in unzureichend genutzte Häfen nicht wirksam seien und eine Geldverschwendung bedeuteten.

Mit ESIF-Mitteln können nur solche Großinvestitionsprojekte gefördert werden, bei denen mittels Erstellung einer gründlichen Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) eindeutig nachgewiesen werden kann, dass sie unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten wünschenswert sind und dass sie sich finanziell tragen. Bei den meisten dieser Projekte wurden die Kosten-Nutzen-Analysen mit Informationen oder Daten aus der Zeit vor der Krise durchgeführt.

Hinsichtlich der Finanzierung über die Fazilität „Connecting Europe“ merkt die Kommission an, dass bei der finanziellen Unterstützung die Prioritäten eher auf Projekte gelegt werden, die zur Zugänglichkeit des Hafens sowie zu seiner Multimodalität und Anbindung an das Hinterland beitragen, als auf eine Kapazitätserhöhung. Darüber hinaus wird jedes eingereichte Projekt einer durch unabhängige Experten verifizierten Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) unterzogen, um das Risiko nicht wirksamer Investitionen zu verringern. Diese KNA stützen sich auf geschätzte Verkehrsvolumina.

Die Finanzkrise 2008/2009 führte zu einem Rückgang der Nachfrage, in dessen Folge es in fast allen Verkehrssektoren, nicht nur im Seeverkehr, zu unzureichend genutzten Kapazitäten kam. Dies hätte die Bedarfsbewertung beeinflusst.

Mit der Kohäsionspolitik 2014-2020 wurde ein Leistungsrahmen zur Überprüfung jedes einzelnen operationellen Programms eingeführt. Bei unzureichenden Leistungen ermöglicht dieser Rahmen unter anderem die Aussetzung von Zahlungen oder die Anwendung finanzieller Berichtigungen.

102 Dritter Gedankenstrich

Hinsichtlich der erstmalig geprüften Projekte erkennt die Kommission die Verzögerungen und Kostenüberschreitungen an, merkt aber an, dass Infrastrukturinvestitionen mit Risiken dieser Art einhergehen. Unternehmungen im Bereich der Seeverkehrsinfrastruktur sind komplex und langwierig. Projekte dieser Art sind anfällig für Konstruktions- und Haushaltsänderungen. Die Kommission erkennt insbesondere an, dass verwaltungsrechtliche Genehmigungsverfahren komplex sind. Sie prüft Möglichkeiten zur Rationalisierung des regulatorischen Umfelds, beispielsweise mittels Einrichtung einer einzigen Anlaufstelle („One-Stop-Shop“), wie es der Europäische Rechnungshof empfiehlt.

Sie ist der Auffassung, dass die Verwaltungsbehörden die Möglichkeit haben müssen, eine Auswahl unter verschiedenen ausgereiften Projektanträgen zu treffen, damit sie dann die Projekte finanzieren, die zur Erreichung der Programmziele am besten geeignet sind. Der Wettbewerb zwischen großen Infrastrukturvorhaben ist jedoch häufig eingeschränkt, entweder weil es nicht viele umsetzungsreife Projekte gibt oder weil sie den im Programm festgelegten Zielen nicht entsprechen.

102 Vierter Gedankenstrich

Von Informationen der spanischen Behörden ausgehend merkt die Kommission an, dass die genutzte Kapazität in den meisten vom Hof geprüften Häfen zugenommen hat. Die Kommission betont, dass die Feststellungen des Hofes im Kontext einer angemessen langfristigen Perspektive (10-20 Jahre) für Hafeninvestitionen interpretiert werden sollten. Darüber hinaus sollten auch die Auswirkungen der Finanzkrise auf den Seeverkehr berücksichtigt werden.

102 Fünfter Gedankenstrich

Die Kommission merkt an, dass die Anbindung von Häfen an das Hinterland analysiert und in den Arbeitsplänen für Netzkorridore berücksichtigt werden.

Investitionen in die Infrastruktur sind „Bausteine“ zur Schaffung und Verbesserung eines Netzes. Einzelne Projekte sind folglich stets Bestandteil eines größeren Gesamtprojekts.

Mitgliedstaaten sind verpflichtet, Entscheidungen zu treffen, mit denen eine bestmögliche Nutzung der begrenzten Mittel der EU sichergestellt wird. Investitionen in Häfen erfordern zur Sicherstellung ihrer Wirksamkeit ergänzende Investitionen in Straßen und Autobahnen sowie Eisenbahnnetze.

Es können nicht alle Investitionen gleichzeitig durchgeführt werden, sondern es müssen Prioritäten gesetzt werden, damit der Bedarf unter Berücksichtigung der verfügbaren Mittel bestmöglich erfüllt werden kann. Einige dieser Investitionen werden aus EU-Mitteln oder nationalen Mitteln finanziert.

102 Sechster Gedankenstrich

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Abstimmungsmechanismen bei vorgeschlagenen EIB-Darlehen dem in Artikel 19 der Satzung der EIB festgelegten Verfahren (Verfahren nach Artikel 19) entsprechen. Dieses Verfahren gilt für alle aus Eigenmitteln der EIB zu finanzierenden Investitionen. Die Funktion der Kommission besteht darin, eine Stellungnahme zur Vereinbarkeit der aus Eigenmitteln der EIB zu finanzierenden Investitionen mit den einschlägigen Rechtsvorschriften und Leitlinien der EU abzugeben. Die Stellungnahme der Kommission wird auf der Grundlage der von der EIB im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 19 übermittelten Informationen verfasst.

102 Siebter Gedankenstrich

Seit dem 2011 ergangenen Urteil in der Rechtssache Leipzig-Halle, in dem klargestellt wurde, dass die Finanzierung von Infrastrukturprojekten, die wirtschaftlich genutzt werden sollen, unter die Beihilfevorschriften fällt, hat die Kommission zahlreiche Einzelfälle geprüft, die der Kommission entweder gemeldet wurden oder in denen Wettbewerber bei der Kommission Beschwerde einreichten. Diese Entscheidungspraxis trug zur Sicherstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen für Häfen bei.

Die Kommission hebt Folgendes hervor: Handelt es sich bei der Finanzierung von Suprastrukturen um staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, verbietet dies den Mitgliedstaaten nicht unbedingt die Finanzierung derartiger Suprastrukturen. Die Kommission kann sie für mit dem AEUV vereinbar erklären. Staatliche Beihilfe für Häfen wird durch Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geregelt.

Was die Überwachung betrifft, so hebt die Kommission hervor, dass das System zur Kontrolle staatlicher Beihilfen auf Ex-ante-Bewertungen und einer loyalen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten beruht. In Anbetracht der Ressourcen der Kommission ist eine systematische Ex-post-Überprüfung sämtlicher Einzelentscheidungen nicht machbar. Sämtliche Entscheidungen werden jedoch veröffentlicht, und somit erhalten interessierte Parteien die Möglichkeit, bei vermeintlichen Verstößen Beschwerde einzureichen. Diesbezüglich ist die Kommission der Auffassung, dass sowohl auf nationaler Ebene als auch auf EU-Ebene genügend Instrumente zur Verfügung stehen, um ein ordnungsgemäßes Vorgehen nationaler Behörden bei der Konzessionsvergabe zu gewährleisten und unterlegenen Bietern die Verfolgung möglicher Unregelmäßigkeiten zu erlauben.

Die Zollverfahren in Häfen sind bereits in erheblichem Umfang vereinfacht worden. Von dem Projekt „E-Manifest“, der Initiative eines zentralen europäischen Meldesystems für den Seeverkehr (European Maritime Single Window) sowie der Durchführung, Bewertung und Überarbeitung der Richtlinie über Meldeformalitäten erwartet man weitere Erleichterungen für die Meldeformalitäten für den Seeverkehr.

103

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Zusammenarbeit zwischen Häfen sowie deren erfolgreiche Integration in die jeweiligen Kernnetzkorridore einen wichtigen Bestandteil der Aufgaben der Europäischen Koordinatoren bilden. Dies trifft sowohl auf den Koordinator für Meeresautobahnen als auch die Koordinatoren für Kernnetzkorridore zu.

104

Die Auswahl von 104 Kernnetzhäfen erfolgte zum einen, um die Hauptverkehrserzeuger in der EU zu ermitteln, und zum anderen, um einen angemessenen territorialen Zusammenhalt und eine entsprechende Zugänglichkeit sicherzustellen.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die europäische Hafenpolitik, die sich finanzielle Transparenz und effizientere Hafendienste zum Ziel gesetzt hat, zu einer besseren Infrastrukturplanung beiträgt.

105

Die Kommission verweist auf ihre gegenwärtig unternommenen Anstrengungen, die TENtec-Datenbank in wesentlichen Teilen weiterzuentwickeln, damit sie die sehr detaillierten, hafenbezogenen Daten aufnehmen kann, die derzeit im Rahmen einschlägiger Untersuchungen erhoben werden und dem Zweck der Aktualisierung der Arbeitspläne für Netzkorridore und der Erstellung des detaillierten Durchführungsplans für Meersautobahnen dienen. Die Anbindungen an das Hinterland sind Bestandteil der Untersuchungen und Arbeitspläne für landgestützte multimodale Kernnetzkorridore.

Empfehlung 1 a)

Die Kommission stimmt der Empfehlung zur Überwachung der Kapazität der Kernnetzhäfen und erneuen Bewertung der Entwicklungspläne der Mitgliedstaaten zu.

Die Kommission wird die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der Fertigstellung des TEN-V-Netzes untersuchen.

Empfehlung 1 b)

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.

Empfehlung 1 c)

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu. Ein Entwicklungsplan für den Hafensektor wird vor allem mit Hilfe des detaillierten Durchführungsplans für das Meeresautobahnprogramm verwirklicht werden, wobei die wichtigsten Wasserstraßen in den jeweiligen Arbeitsplänen für die Kernnetzkorridore enthalten sind.

106

Die Kommission ist der Auffassung, dass Infrastrukturinvestitionen eine langfristige Planung erfordern, da sie langfristigen Bedarf erfüllen müssen.

Projekte zur Entwicklung der Seeverkehrsinfrastruktur sollten daher unter einer vergleichsweise langfristigen Perspektive beurteilt werden. Die Finanzkrise führte zu einem Nachfragerückgang, in dessen Folge in beinahe allen Verkehrsbereichen ungenutzte Kapazitäten entstanden.

Wie in der Antwort der Kommission zum zweiten Gedankenstich der Ziffer 102 bereits gesagt, wurde mit der Kohäsionspolitik 2014-2020 ein Leistungsrahmen eingeführt. Bei unzureichenden Leistungen ermöglicht dieser Rahmen die Aussetzung von Zahlungen oder die Anwendung finanzieller Berichtigungen.

107

Die Kommission erkennt das Problem der Verzögerung beim Bau großer Infrastrukturprojekte an. Soweit dies aus dem EFRE und dem Kohäsionsfonds unterstützte Projekte betrifft, hat sie dieses Problem bei Monitoringausschüssen, in bilateralen Gesprächen und in förmlichen Schreiben an Mitgliedstaaten regelmäßig zur Sprache gebracht.

Die Kommission hat die Behörden der Mitgliedstaaten wiederholt daran erinnert, ihre jeweiligen nationalen bzw. regionalen Beschlussfassungsverfahren und die Verwaltung von EU-Mitteln zu vereinfachen.

Darüber hinaus leitete die Kommission eine Untersuchung zur Feststellung der wichtigsten rechtlichen und verwaltungstechnischen Hemmnisse für TEN-V-Projekte (unter Einschluss von Häfen) und Entwicklung möglicher Methoden zur Bewältigung dieser Probleme ein.

Siehe auch die Antwort der Kommission zum zweiten Gedankenstrich der Ziffer 102.

108

Von Informationen der spanischen Behörden ausgehend merkt die Kommission an, dass die genutzte Kapazität in den meisten vom Hof geprüften Häfen zugenommen hat. Die Kommission betont, dass die Feststellungen des Hofes im Kontext einer angemessen langfristigen Perspektive (10-20 Jahre) für Hafeninvestitionen interpretiert werden sollten. Darüber hinaus sollten auch die Auswirkungen der Finanzkrise auf den Seeverkehr berücksichtigt werden.

109

Der Kommission ist sich des wettbewerbsgeprägten Charakters des Hafenmarkts bewusst. Zur Senkung des Risikos nicht wirksamer Projekte setzt sie sich für Hafenentwicklungsstrategien ein. Darüber hinaus trifft sie Vorkehrungen für die Anwendung der staatlichen Beihilfe und der Wettbewerbsregeln.

110

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Abstimmungsmechanismen bei vorgeschlagenen EIB-Darlehen dem in Artikel 19 der Satzung der EIB festgelegten Verfahren entsprechen. Dieses Verfahren gilt für alle aus Eigenmitteln der EIB zu finanzierenden Investitionen. Die Funktion der Kommission besteht darin, eine Stellungnahme zur Vereinbarkeit der aus Eigenmitteln der EIB finanzierten Investitionen mit sämtlichen einschlägigen Rechtsvorschriften und Leitlinien der EU abzugeben.

Die Stellungnahme der Kommission wird auf der Grundlage der von der EIB im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 19 übermittelten Informationen verfasst.

Die Kommission kann eine ablehnende Stellungnahme abgeben, wenn sie nicht genügend Informationen zur Beurteilung der Vereinbarkeit mit den Rechtsvorschriften und Strategien der EU erhält.

Empfehlung 2 a)

Die Kommission merkt an, dass sich diese Empfehlung teilweise an die Mitgliedstaaten richtet.

Soweit sie von dieser Empfehlung betroffen ist, stimmt die Kommission der Umsetzung der Empfehlung in der im Folgenden beschriebenen Weise zu, wobei sie der Auffassung ist, dass sie bereits teilweise umgesetzt wurde.

Die Kommission hat eine Untersuchung zur Ermittlung von Möglichkeiten zur Rationalisierung der Verwaltungsverfahren bei TEN-V-Projekten eingeleitet. Die Kernprobleme wurden bereits formuliert und derzeit werden mögliche Lösungskonzepte analysiert. Neben anderen Rationalisierungsmaßnahmen wird die Kommission auch die Möglichkeit zur Schaffung einer einzigen Anlaufstelle („One-Stop-Shop“) für Projektträger prüfen, um die Genehmigungsverfahren für TEN-V-Projekte rationeller und schneller zu gestalten. Sie sieht auch den Entwurf eines einheitlichen Rahmens für Genehmigungen bei EU-relevanten TEN-V-Projekten vor. Die Kommission beabsichtigt, als nächsten Schritt im Jahr 2017 eine Wirkungsabschätzung durchzuführen, um dann die Unterbreitung eines Gesetzgebungsvorschlags in Erwägung zu ziehen.

Die Kommission hat diese Initiativen bereits in ihrer Mitteilung vom 1. Juni 2016 angekündigt: Europa investiert wieder – Eine Bestandsaufnahme der Investitionsoffensive für Europa und nächste Schritte [1]: „(…) wird die Kommission die Möglichkeit prüfen, einen einheitlichen Rahmen für Genehmigungen zu entwerfen, der unmittelbar für grenzüberschreitende Großprojekte oder wichtige Investitionsplattformen mit nationaler Kofinanzierung gilt, um somit die zahlreichen Zulassungsverfahren auf europäischer und nationaler Ebene zu ersetzen.“

Empfehlung 2 b)

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu, weist aber darauf hin, dass sie Finanzkorrekturen nur bei einem Verstoß gegen rechtliche Bedingungen anwenden kann.

Empfehlung 2 c)

Die Kommission stimmt der Empfehlung teilweise zu. Sie wird den Bedarf an weiterer Unterstützung in diesen beiden Bereichen erneut bewerten.

Investitionen in Strukturen für Container, Umladung und Lagerung sind im Rahmen der EU-Kofinanzierung förderfähig, wenn ein gleichberechtigter, diskriminierungsfreier Zugang für alle Wirtschaftsbeteiligten garantiert werden kann. Dabei wird gegebenenfalls auch die doppelte Funktion bestimmter Infrastrukturen für den Umlade- und den Gatewayverkehr berücksichtigt.

Was nicht in den öffentlichen Aufgabenbereich fallende Suprastrukturen betrifft, so merkt die Kommission an, dass diese von einer Finanzierung im Rahmen der Fazilität „Connecting Europe“ ausgeschlossen sind, solange sie nicht mit umwelt- und energiepolitischen Zielen und dem Ziel 7 (Verkehr) des EFRE verknüpft sind. Suprastrukturen können im Rahmen anderer Bereiche des EFRE, beispielsweise als produktionswirksame Investition, zulässig sein.

Empfehlung 3

Die Kommission merkt an, dass sich diese Empfehlung teilweise an die Mitgliedstaaten richtet. Im Rahmen des ESIF liegt die Auswahl einzelner Projekte in der Verantwortung der Mitgliedstaaten, und die unmittelbare Verantwortung der Kommission beschränkt sich auf Großprojekte.

Empfehlung 3 a)

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu, soweit sie die Fazilität „Connecting Europe“ betrifft und soweit durch die verstärkte Konzentration der Seeverkehrsströme auf einige wenige Häfen keine weitere Belastung der Verkehrsanbindungen an das Hinterland hervorgerufen wird.

Empfehlung 3 b)

Die Kommission stimmt der Empfehlung im Hinblick auf den EU-Mehrwert und, soweit zutreffend, die mit dem Anteil an privaten Investitionen verbundenen Konditionalitäten wie nachstehend erläutert teilweise zu. Was jedoch die besonderen Fälle der seeseitigen Zugänge zu Häfen (Ausbaggern) sowie in Randlagenregionen (Inseln) gelegene Häfen angeht, so ist die Sicherstellung privater Investitionsanteile nicht immer möglich.

Zu den Vergabekriterien für im Rahmen der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für die Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) beantragte Projekte gehört bereits der Nachweis des EU-Mehrwerts⁶. Soweit zutreffend muss zudem ein Bedarf an Potenzial zur Mobilisierung von öffentlichen und privaten Investitionen bestehen. Auf ihn wird in Teil V von Anhang I der CEF-Verordnung Bezug genommen. Zu den Bedingungen in den Aufforderungen im Rahmen der CEF zählt seit 2015 die systematische Vorlage von Kosten-Nutzen-Analysen, in denen die Höhe der erforderlichen EU-Förderung nachgewiesen und die Auswirkungen des Projekts beleuchtet werden.

Empfehlung 4 a)

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu, weist aber darauf hin, dass Änderungen der Vereinbarung (Memorandum of Understanding) nicht einseitig durchgesetzt werden können.

Empfehlung 4 b)

Die Kommission stimmt der Empfehlung nicht zu. Die an den dienststellenübergreifenden Konsultationen im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 19 teilnehmenden Dienststellen der Kommission haben bereits die Möglichkeit zur Abgabe einer ablehnenden Stellungnahme zu einem Projekt, bei dem sie kritische Anmerkungen haben. Solange die betreffende Dienstelle ihre ablehnende Stellungnahme aufrechterhält, wird das für Wirtschaft und Finanzen zuständige Kommissionsmitglied nicht im Wege eines Ermächtigungsverfahrens eine befürwortende Stellungnahme genehmigen.

111

Die Kommission unternimmt Anstrengungen, Orientierungshilfe bezüglich der für den Hafensektor geltenden beihilferechtlichen Vorschriften zu leisten. Hierbei verfolgt sie das Ziel, auf vielfältige Weise, beispielsweise durch die Weiterentwicklung ihrer Entscheidungspraxis, die Veröffentlichung von Analyserastern für Infrastrukturprojekte und die Annahme der Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfe, für gleiche Wettbewerbsbedingungen bei den Häfen in Europa zu sorgen. Die Kommission arbeitet derzeit ferner an einer Erweiterung der AGVO auf die Finanzierung von Hafeninfrastruktur. Diese Maßnahmen haben in ihrer Gesamtheit bereits besondere Orientierungshilfen zu den für diesen Wirtschaftszweig geltenden beihilferechtlichen Vorschriften gegeben und werden dies auch weiterhin tun.

112

Seit 2011 befasste sich die Kommission mit einer stetig steigenden Zahl von Fällen potenzieller staatlicher Beihilfe für Häfen. Darüber hinaus hat sie durch die Veröffentlichung von Analyserastern für Infrastrukturprojekte und die Annahme der Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfe Anstrengungen unternommen, Orientierungshilfe bezüglich der für den Hafensektor geltenden beihilferechtlichen Vorschriften zu leisten. Darüber hinaus arbeitet die Kommission derzeit an einer Erweiterung der AGVO auf die Finanzierung von Hafeninfrastruktur, die weitere Orientierung geben wird. Diese Maßnahmen haben in ihrer Gesamtheit bereits besondere Orientierungshilfen zu den für diesen Wirtschaftszweig geltenden beihilferechtlichen Vorschriften gegeben und werden dies auch weiterhin tun.

Die Herausgabe hafenspezifischer Leitlinien zu staatlichen Beihilfen zusätzlich zu den vorstehend genannten Maßnahmen ist gegenwärtig nicht geplant.

Diese Frage kann erneut aufgegriffen werden, sobald die Erweiterung der AGVO auf die Finanzierung von Hafeninfrastruktur realisiert worden ist und die Kommission genügend Entscheidungspraxis entwickelt hat.

113

Die Kommission ist der Auffassung, dass die von ihr geleistete Überwachung der Zollkontrollpraxis der Mitgliedstaaten ausreicht, um Praktiken aufzudecken, die möglicherweise zu unfairen Wettbewerbsvorteilen führen. Mit ihren Kontrollen der Zollkontrollpraktiken von Mitgliedstaaten verfolgt die Kommission das Ziel, sicherzustellen, dass die finanziellen Interessen der Union geschützt werden, dass die genannten Zollpraktiken im Einklang mit dem EU-Zollrecht stehen und dass das Zollrecht der EU in allen Mitgliedstaaten kohärent angewendet wird. Diese Kontrollen schränken Wettbewerbsverzerrungen zwischen Mitgliedstaaten, die aus der unterschiedlichen Qualität von gegen EU-Zollrecht verstoßenden Kontrollen entstehen, in erheblichem Maße ein. Der zollrechtliche Rahmen der EU lässt jedoch noch Spielraum für den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten.

Die Kommission merkt ferner an, dass der Zollkodex der Europäischen Union einen Rahmen einheitlicher Vorschriften und Verfahren setzt und somit zu einer engen Angleichung der Kontrollen führt.

114

Es wird erwartet, dass die Einführung des Manifests für zollpflichtige Waren und des Systems zum Nachweis des zollrechtlichen EU-Status im Rahmen des Zollkodexes der Union eine Lösung des vom Hof zur Sprache gebrachten Problems herbeiführen wird.

Empfehlung 5 a)

Die Kommission stimmt der Empfehlung nicht zu. Sie arbeitet daran, durch die Weiterentwicklung ihrer Entscheidungspraxis, die Veröffentlichung von Analyserastern für Infrastrukturprojekte und die Annahme der Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfe Orientierungshilfe bezüglich der für den Hafensektor geltenden beihilferechtlichen Vorschriften zu leisten. Darüber hinaus arbeitet die Kommission derzeit an einer Erweiterung der AGVO auf die Finanzierung von Hafeninfrastruktur, die weitere Orientierung geben wird. Gegenwärtig ist nicht geplant, zusätzlich zu den vorstehend genannten Maßnahmen hafenspezifische Leitlinien zu staatlichen Beihilfen herauszugeben.

Nach Auffassung der Kommission kann die Herausgabe solcher Leitlinien erneut geprüft werden, sobald die Erweiterung der AGVO realisiert worden ist und ausreichend Entscheidungspraxis entwickelt wurde.

Empfehlung 5 b)

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und wird sich bemühen, bei der Bewertung einzelner Beihilfesachen auch weiterhin eine einheitliche Prüfung benutzerspezifischer Hafensuprastrukturen sicherzustellen. Die Kommission beabsichtigt darüber hinaus, in der AGVO weitere Orientierungshilfen zu benutzerspezifischen Hafensuprastrukturen zu geben.

Empfehlung 5 c)

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.

Sie erhöhte die Zahl der von Amts wegen erfolgenden Prüfungen bereits. Nach der Annahme der AGVO werden weitere Ressourcen für solche Prüfungen zur Verfügung stehen. Die Annahme der AGVO ist derzeit für die erste Jahreshälfte 2017 vorgesehen.

Empfehlung 6

Die Kommission merkt an, dass sich diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet.

Die Mitgliedstaaten sind nach Artikel 108 AEUV bereits jetzt zur systematischen Meldung jedweder aus öffentlichen Mitteln erfolgenden Unterstützung für Hafeninfrastrukturprojekte, die eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen, verpflichtet. Die Kommission stellt fest, dass sie nicht befugt ist, von den Mitgliedstaaten zu verlangen, sie über Unterstützungen aus öffentlichen Mitteln zu informieren, die keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 AEUV darstellen.

Empfehlung 7 a)

Die Kommission stimmt der Empfehlung nicht zu, weil sie eine zusätzliche Berichtspflicht einführen und somit den Verwaltungsaufwand für die Verwaltungsbehörden der EU-Mitgliedstaaten erhöhen würde, ohne zu einem im Verhältnis angemessenen Nutzen zu führen.

Empfehlung 7 b)

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.

Die Kommission erkennt an, dass zur Senkung des Verwaltungsaufwands im Bereich des Seeverkehrs weitere Vereinfachungsanstrengungen erforderlich sind.

Sie merkt an, dass bereits Maßnahmen in Bezug auf Erleichterungen der Meldeformalitäten für den Seeverkehr laufen, beispielsweise durch den Start des Pilotprojekts „E-Manifest“, dessen Schwerpunkt auf dem Grundsatz der „einmaligen Meldung“ für diese Branche liegt. Zu den weiteren Maßnahmen zählt die gemeinsam mit der EMSA erfolgende Entwicklung eines zentralen europäischen Meldedienstes für den Seeverkehr (European Maritime Single Window), über den alle Schiffe nach einer genormten Weise Meldungen vornehmen könnten.

Darüber hinaus führt die Kommission derzeit eine Evaluierung der Richtlinie über Meldeformalitäten durch, die möglicherweise zu einer Überarbeitung dieser Richtlinie führen wird.

1COM(2013) 296: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Rahmens für den Zugang zum Markt für Hafendienste und für die finanzielle Transparenz der Häfen.

2Study on the cost of non-completion of the TEN-T: http://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/studies/doc/2015-06-fraunhofer-cost-of-non-completion-of-the-ten-t.pdf [Studie des Fraunhofer-Instituts zu den Kosten der Nichtvollendung der transeuropäischen Verkehrsnetze].

3COM(2013) 296: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Rahmens für den Zugang zum Markt für Hafendienste und für die finanzielle Transparenz der Häfen.

4KOM(2011) 650.

5Heraklion, Huelva, Las Palmas, Santa Cruz de Tenerife, Augusta, Cagliari, Moerdijk, Galați, Milford Haven. Der Vorschlag der Kommission schloss den kroatischen Hafen Rijeka nicht ein.

6Laut Definition in Artikel 3 Buchstabe d der TEN-V-Leitlinien 1315/2013 bezieht sich der EU-Mehrwert auf den Nutzen eines Vorhabens, der zusätzlich zu dem Nutzen des Projekts für den jeweiligen Mitgliedstaat allein zu einer erheblichen Verbesserung der Verkehrsverbindungen oder Verkehrsflüsse zwischen den Mitgliedstaaten unter den Aspekten der Effizienz, Nachhaltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit oder Kohäsion führt, die in den TEN-V-Leitlinien näher ausgeführt werden.

QJ-AB-16-023-DE-E    ISSN 1977-5644

Seehäfen sind ein zentraler Bestandteil des Handelsnetzes der EU. Im Zeitraum 2000-2013 investierte die EU 6,8 Milliarden Euro in Häfen. Der Hof stellte fest, dass die von den Mitgliedstaaten und der Kommission angenommenen Entwicklungsstrategien für die Häfen keine ausreichenden Informationen enthielten, um eine wirksame Kapazitätsplanung zu ermöglichen. Dies führte dazu, dass von der EU kofinanzierte Investitionen in Hafeninfrastruktur unwirksam und nicht nachhaltig waren. Es besteht ein hohes Risiko, dass ein investierter Betrag von rund 400 Millionen Euro verschwendet wurde. Straßen- und Schienenanbindungen an das Hinterland der Häfen waren oft nicht vorhanden oder unzulänglich. Daher wird es nötig sein, weitere öffentliche Mittel einzusetzen, damit die ursprünglichen Hafeninvestitionen sinnvoll genutzt werden können. Der Hof stellte überdies fest, dass die Kommission in den Bereichen „staatliche Beihilfen“ und „Zollverfahren“ nicht die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um für gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Häfen zu sorgen.