ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1

Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx

Ιστότοπος: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5799-4 | ISSN 1831-0826 | doi:10.2865/01156 | QJ-AB-16-023-EL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5827-4 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/835948 | QJ-AB-16-023-EL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5756-7 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/875340 | QJ-AB-16-023-EL-E

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2016

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.

Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή των εικόνων 1 και 5, και των φωτογραφιών στην εικόνα 2, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τον δικαιούχο των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

•ένα αντίτυπο:
από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)·

•περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Στάδιο | Ημερομηνία
Έγκριση του υπομνήματος σχεδιασμού του ελέγχου / Έναρξη του ελέγχου | 18.12.2014
Επίσημη διαβίβαση του σχεδίου έκθεσης στην Επιτροπή (ή σε άλλη ελεγχόμενη μονάδα) | 25.5.2016
Έγκριση της τελικής έκθεσης μετά τη διαδικασία εκατέρωθεν ακρόασης | 20.7.2016
Παραλαβή των επίσημων απαντήσεων της Επιτροπής (ή άλλης ελεγχόμενης μονάδας) σε όλες τις γλώσσες | 31.8.2016

EL
2016

αριθ. 23

Ειδική έκθεση

Θαλάσσιες μεταφορές
στην ΕΕ: πλέοντας χωρίς
πυξίδα —εν πολλοίς
αναποτελεσματικές και
μη βιώσιμες επενδύσεις

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού της ΕΕ ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών θεμάτων. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου II, του οποίου προεδρεύει ο Henri Grethen, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τις επενδύσεις υπέρ της συνοχής, της ανάπτυξης και της κοινωνικής ένταξης. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν το αρμόδιο για την έκθεση Μέλος, ο Oskar Herics, συνεπικουρούμενος από τους Thomas Obermayr, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο του, Pietro Puricella, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, Luc T’Joen, υπεύθυνο έργου, Kurt Bungartz, Luis de la Fuente Layos, Rafal Gorajski, Enrico Grassi, Di Hai, Aleksandra Kliś-Lemieszonek, Afonso Malheiro de Castro και Christian Wieser, ελεγκτές.

Από τα αριστερά: T. Obermayr, E. Grassi, C. Wieser, P. Puricella, A. Malheiro de Castro, A. Kliś-Lemieszonek, O. Herics, L. T’Joen, R. Gorajski, D. Hai.

Περιεχόμενα

Γλωσσάριο

Σύνοψη

Εισαγωγή

Κύρια χαρακτηριστικά των λιμενικών υπηρεσιών στην Ευρώπη

Υπηρεσίες παρεχόμενες από τους φορείς εκμετάλλευσης λιμένων

Κύριες πρωτοβουλίες πολιτικής και νομοθετικές πρωτοβουλίες που αφορούν τους λιμένες

Χρηματοδότηση λιμενικών υποδομών

Προηγούμενη ειδική έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου για τους λιμένες

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Παρατηρήσεις

Λιμενικές στρατηγικές της ΕΕ και των κρατών μελών: σημαντική αδυναμία τους ήταν η απουσία έγκαιρης και συντονισμένης υλοποίησης της επιπλέον δυναμικότητας, η οποία, με τη σειρά της, δεν ήταν ορθώς σχεδιασμένη

Και τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις είχαν αναπτύξει εθνικές στρατηγικές ανάπτυξης λιμένων, αλλά υπήρχαν προβλήματα λόγω της απουσίας άρτιων σχεδίων υλοποίησης και της έλλειψης συντονισμού

Η στρατηγική της ΕΕ για τους λιμένες έχει εξελιχθεί συν τω χρόνω, εξακολουθούν ωστόσο να μην υπάρχουν αξιόπιστα στοιχεία σχετικά με τον σχεδιασμό της δυναμικότητας

Λιμενικές υποδομές χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ: υποδομές που βρίσκονται σε αχρηστία ή υποχρησιμοποιούνται, καθυστερήσεις και υπερβάσεις κόστους και μη βιώσιμες επενδύσεις εξαιτίας της χρηματοδότησης παρόμοιων υποδομών σε γειτονικούς λιμένες

Οι επενδύσεις που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ κατέληξαν σε πλήθος υποδομών που είτε βρίσκονταν σε αχρηστία είτε υποχρησιμοποιούνταν

Καθυστερήσεις και υπερβάσεις κόστους σε σειρά έργων

Περιορισμένη η οικονομική αποδοτικότητα της χρηματοδότησης της ΕΕ

Η χρηματοδότηση παρόμοιων υποδομών ενέχει τον αυξημένο κίνδυνο μη βιώσιμων επενδύσεων

Αναποτελεσματικός συντονισμός μεταξύ της Επιτροπής και της ΕΤΕπ ως προς τη χρηματοδότηση λιμενικών υποδομών

Επίτευξη ισότιμου ανταγωνισμού μεταξύ των λιμένων: ανάγκη για καλύτερη διασφάλιση της συνεπούς εφαρμογής κοινών κανόνων, όπως των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων και τελωνειακών ελέγχων

Ανάγκη καλύτερης επιβολής των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων που ισχύουν για τους λιμένες σε επίπεδο κράτους μέλους και Επιτροπής

Η Επιτροπή πρέπει να αναλάβει περισσότερο προορατικό ρόλο όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις προς τους λιμένες

Η παρακολούθηση που ασκεί η Επιτροπή στις πρακτικές τελωνειακού ελέγχου που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη δεν καλύπτει πληροφορίες καίριας σημασίας

«Γαλάζια Ζώνη» ή ο λόγος για τον οποίο οι θαλάσσιες μεταφορές μειονεκτούν έναντι των οδικών

Συμπεράσματα και συστάσεις

Παράρτημα Ι | — | Δαπάνες των ταμείων της ΕΕ για έργα θαλάσσιων μεταφορών (περίοδος 2000-2013)
Παράρτημα II | — | Επισκόπηση των ελεγχθέντων έργων ανά κράτος μέλος
Παράρτημα IΙΙ | — | Επισκόπηση ανολοκλήρωτων έργων
Παράρτημα ΙV | — | Κύρια χαρακτηριστικά των λιμενικών συστημάτων των κρατών μελών και επισκόπηση της χρηματοδοτικής στήριξης που παρασχέθηκε τόσο από την ΕΕ όσο και από την ΕΤΕπ στις περιοχές των λιμένων που ελέγχθηκαν (περίοδος 2000-2013)
Παράρτημα V | — | Επισκόπηση ανωδομών για συγκεκριμένους χρήστες που συγχρηματοδοτήθηκαν με πόρους της ΕΕ
Παράρτημα VI | — | Επισκόπηση αποφάσεων περί κρατικών ενισχύσεων από το 2007 και έπειτα

Οι απαντήσεις της Επιτροπής

Γλωσσάριο

TEU (Twenty Foot Equivalent Unit, ισοδύναμο είκοσι ποδών): Μονάδα μέτρησης μεταφορικής ικανότητας που χρησιμοποιείται για να υποδηλώνει τη δυναμικότητα πλοίων μεταφοράς εμπορευματοκιβωτίων και τερματικών σταθμών εμπορευματοκιβωτίων. Λαμβάνει ως βάση τον όγκο ενός εμπορευματοκιβωτίου συνδυασμένων μεταφορών, μήκους 20 ποδών (6,1 μ.), το οποίο μπορεί εύκολα να χρησιμοποιηθεί μεταξύ των διαφόρων μέσων μεταφοράς, όπως μεταξύ πλοίων, σιδηροδρόμων και φορτηγών οχημάτων.

«Γαλάζια Ζώνη»: Το πλαίσιο πολιτικής για το περιβάλλον «Γαλάζια Ζώνη» συνίστατο σε δύο μέτρα: στην περαιτέρω απλούστευση του καθεστώτος τακτικών γραμμών θαλάσσιων μεταφορών, το οποίο εφαρμόζεται από τον Μάρτιο του 2014, και την ανάπτυξη ενός ηλεκτρονικού δηλωτικού (το «τελωνειακό δηλωτικό εμπορευμάτων»), το οποίο καθιστά δυνατή τη διάκριση επί του σκάφους μεταξύ φορτίου προερχόμενου από την ΕΕ και φορτίου από τρίτες χώρες με σκοπό τη διευκόλυνση της μεταφοράς ενωσιακών αγαθών. Το νέο αυτό δηλωτικό θα αποτελέσει ένα εργαλείο, μεταξύ άλλων, που θα έχει στη διάθεσή του ο εκδότης για να δηλώνει το ενωσιακό καθεστώς των αγαθών. Το μέτρο αυτό ισχύει από 1ης Μαΐου 2016 για εξουσιοδοτημένους εκδότες. Οι μη εξουσιοδοτημένοι εκδότες θα έχουν τη δυνατότητα να καταχωρίζουν αποδεικτικά του ενωσιακού καθεστώτος σε μια νέα κεντρική βάση δεδομένων, η οποία θα τελεί υπό τη διαχείριση των τελωνείων και θα τεθεί σε πλήρη λειτουργία από τον Οκτώβριο του 2019. Έχει τεθεί σε εφαρμογή ένα πιλοτικό έργο για το ηλεκτρονικό δηλωτικό, με σκοπό την εναρμόνιση των δηλωτικών φορτίου που ζητούν οι εθνικές αρχές κατά τον κατάπλου ή τον απόπλου σκαφών από λιμένες της ΕΕ. Η υποβολή και η ανταλλαγή του εν λόγω ηλεκτρονικού δηλωτικού θα λαμβάνει χώρα μέσω του πιλοτικού μοντέλου της ενιαίας ευρωπαϊκής θαλάσσιας θυρίδας που ανέπτυξε ο EMSA.

Δημοσιονομικές διορθώσεις: Οι δημοσιονομικές διορθώσεις αποσκοπούν στην προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ από την επιβάρυνσή του με εσφαλμένες ή παράτυπες δαπάνες. Στις περιπτώσεις δαπανών που εκτελούνται στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, τα κράτη μέλη φέρουν την πρωταρχική ευθύνη για την ανάκτηση αχρεωστήτως καταβληθεισών πληρωμών. Οι δημοσιονομικές διορθώσεις πραγματοποιούνται είτε μέσω ανάκλησης παράτυπων δαπανών από τις δηλώσεις δαπανών των κρατών μελών είτε μέσω ανάκτησής τους από τους δικαιούχους. Δημοσιονομικές διορθώσεις μπορούν επίσης να επιβληθούν από την Επιτροπή.

Μηχανισμός «Συνδέοντας την Ευρώπη» (CEF): Ο μηχανισμός «Συνδέοντας την Ευρώπη» (CEF) παρέχει από το 2014 χρηματοδοτική βοήθεια σε τρεις τομείς: ενέργεια, μεταφορές και τεχνολογία της πληροφορίας και των επικοινωνιών (ΤΠΕ). Στους τρεις αυτούς τομείς, ο CEF προσδιορίζει τις επενδυτικές προτεραιότητες που θα πρέπει να υλοποιηθούν κατά την επόμενη δεκαετία, όπως οι διάδρομοι ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου, η χρήση ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, οι διασυνδεδεμένοι διάδρομοι μεταφορών και οι καθαρότεροι τρόποι μεταφοράς, οι ευρυζωνικές συνδέσεις υψηλής ταχύτητας και τα ψηφιακά δίκτυα.

Διευρωπαϊκά δίκτυα μεταφορών (ΔΕΔ-Μ): Τα διευρωπαϊκά δίκτυα μεταφορών (ΔΕΔ-Μ) είναι ένα σχεδιασμένο σύνολο οδικών, σιδηροδρομικών, αεροπορικών και πλωτών μεταφορών στην Ευρώπη. Τα δίκτυα ΔΕΔ-Μ ανήκουν σε ένα ευρύτερο σύστημα διευρωπαϊκών δικτύων, περιλαμβανομένων ενός δικτύου τηλεπικοινωνιών (eTEN) και ενός προταθέντος ενεργειακού δικτύου (ΔΕΔ-Ε). Η ανάπτυξη υποδομών εντός του ΔΕΔ-Μ συνδέεται στενά με την υλοποίηση και περαιτέρω ανάπτυξη της πολιτικής μεταφορών της ΕΕ.

Εκ των προτέρων αιρεσιμότητες: Πρόκειται για προϋποθέσεις οι οποίες βασίζονται σε προκαθορισμένα κριτήρια που προβλέπονται σε συμφωνίες εταιρικής σχέσης και θεωρούνται προαπαιτούμενα για την αποτελεσματική και αποδοτική χρησιμοποίηση της χρηματοδότησης της ΕΕ που καλύπτεται από τις συμφωνίες αυτές. Κατά την κατάρτιση ΕΠ στο πλαίσιο των ΕΤΠΑ, ΤΣ και ΕΚΤ για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, τα κράτη μέλη πρέπει να αξιολογούν κατά πόσον έχουν πληρωθεί οι εν λόγω προϋποθέσεις. Σε περίπτωση μη πλήρωσής τους, πρέπει να καταρτίζονται σχέδια δράσης τα οποία να διασφαλίζουν τη συμμόρφωση με αυτές έως τις 31 Δεκεμβρίου 2016.

Εκτελεστικός Οργανισμός Καινοτομίας και Δικτύων (INEA): Ο Εκτελεστικός Οργανισμός Καινοτομίας και Δικτύων (INEA) είναι ο διάδοχος του Εκτελεστικού Οργανισμού του Διευρωπαϊκού Δικτύου Μεταφορών (ΕΟ ΔΕΔ-Μ), ο οποίος συστάθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή το 2006 για να διαχειριστεί την τεχνική και χρηματοοικονομική υλοποίηση του προγράμματος ΔΕΔ-Μ. Την 1η Ιανουαρίου 2014, ο INEA άρχισε να λειτουργεί με σκοπό την υλοποίηση τμημάτων των εξής προγραμμάτων της ΕΕ: Μηχανισμός «Συνδέοντας την Ευρώπη» (CEF), «Ορίζοντας 2020», καθώς και τη συνέχιση προηγούμενων προγραμμάτων (ΔΕΔ-Μ και Marco Polo 2007-2013).

Επιχειρησιακό πρόγραμμα (ΕΠ): Σε ένα επιχειρησιακό πρόγραμμα ορίζονται οι προτεραιότητες και οι συγκεκριμένοι στόχοι ενός κράτους μέλους, καθώς και ο τρόπος με τον οποίο η χρηματοδότηση (συγχρηματοδότηση ΕΕ και εθνική συγχρηματοδότηση δημόσιου και ιδιωτικού τομέα) θα χρησιμοποιείται κατά τη διάρκεια μιας δεδομένης περιόδου (κατά κανόνα επτά ετών) για τη χρηματοδότηση έργων. Τα εν λόγω έργα πρέπει να συμβάλλουν στην επίτευξη ορισμένου αριθμού στόχων που καθορίζονται σε επίπεδο άξονα προτεραιότητας του ΕΠ. Τα ΕΠ μπορεί να δεχτούν χρηματοδότηση από το ΕΤΠΑ, το ΤΣ ή/και το ΕΚΤ. Τα ΕΠ καταρτίζονται από το οικείο κράτος μέλος και πρέπει να εγκριθούν από την Επιτροπή προτού εκτελεστεί οποιαδήποτε πράξη πληρωμής από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Η τροποποίηση των ΕΠ είναι δυνατή μόνο κατά τη διάρκεια της περιόδου ισχύος τους, εφόσον συμφωνούν αμφότερα τα μέρη.

Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (ΕΔΕΤ): Τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία συναποτελούνται από πέντε χωριστά ταμεία που αποσκοπούν στη μείωση των περιφερειακών ανισορροπιών σε όλη την ΕΕ, με πλαίσια πολιτικής που καθορίζονται για την επταετή δημοσιονομική περίοδο του ΠΔΠ. Τα ταμεία αυτά είναι το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ), το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ), το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ).

Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ): Σκοπός του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης είναι η ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την εξάλειψη των κύριων περιφερειακών ανισορροπιών. Τούτο καθίσταται δυνατό μέσω της παροχής οικονομικής στήριξης για τη δημιουργία υποδομών και παραγωγικών επενδύσεων με σκοπό τη δημιουργία θέσεων εργασίας, ιδίως για τις επιχειρήσεις.

Θαλάσσιες αρτηρίες: Με τον όρο «θαλάσσιες αρτηρίες» περιγράφεται η θαλάσσια διάσταση του Διευρωπαϊκού Δικτύου Μεταφορών (ΔΕΔ-Μ). Παρέχεται χρηματοδότηση για: α) θαλάσσιες ζεύξεις μεταξύ θαλασσίων λιμένων του εκτεταμένου δικτύου ή μεταξύ λιμένα του εκτεταμένου δικτύου και λιμένα τρίτης χώρας στις περιπτώσεις κατά τις οποίες τέτοιες ζεύξεις είναι στρατηγικής σημασίας για την ΕΕ, β) λιμενικές εγκαταστάσεις, εμπορευματικούς τερματικούς σταθμούς, πλατφόρμες εφοδιαστικής και εμπορευματικά κέντρα που βρίσκονται εκτός των χώρων των λιμένων, αλλά συνδέονται με τη λειτουργία τους, τεχνολογίες πληροφοριών και επικοινωνιών (ΤΠΕ), όπως ηλεκτρονικά συστήματα για τη διαχείριση της εφοδιαστικής, και διαδικασίες ασφάλειας και προστασίας και διοικητικές και τελωνειακές διατυπώσεις σε τουλάχιστον ένα κράτος μέλος, γ) υποδομή για την απευθείας πρόσβαση από ξηράς και από θαλάσσης· δ) είναι δυνατόν να περιλαμβάνουν επίσης δραστηριότητες που έχουν ευρύτερα οφέλη και δεν συνδέονται με συγκεκριμένους λιμένες, όπως είναι οι υπηρεσίες και οι δράσεις για τη στήριξη της κινητικότητας προσώπων και εμπορευμάτων, οι δραστηριότητες βελτίωσης των περιβαλλοντικών επιδόσεων, όπως είναι εγκαταστάσεις τροφοδοσίας ηλεκτρικής ενέργειας στην ξηρά που βοηθούν τα πλοία να μειώσουν τις εκπομπές τους, η διάθεση παγοθραυστικού εξοπλισμού, οι δραστηριότητες πλοϊμότητας καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους, οι εργασίες βυθοκόρησης, οι εγκαταστάσεις εφοδιασμού με εναλλακτικά καύσιμα, καθώς και η βελτιστοποίηση διεργασιών, διαδικασιών και του ανθρώπινου παράγοντα, οι πλατφόρμες ΤΠΕ και τα συστήματα ενημέρωσης, στα οποία συμπεριλαμβάνονται τα συστήματα διαχείρισης της κυκλοφορίας και τα ηλεκτρονικά συστήματα αναφοράς.

Κεντρικοί λιμένες: Πρόκειται για τους θαλάσσιους λιμένες της ΕΕ που θεωρούνται στρατηγικής σημασίας. Η Επιτροπή κατάρτισε το 2013 κατάλογο όπου απαριθμούνται 104 κεντρικοί λιμένες. Τα κράτη μέλη υποχρεούνται να διασφαλίσουν την κατάλληλη ζεύξη των λιμένων αυτών με τις σιδηροδρομικές, τις εσωτερικές πλωτές και τις οδικές μεταφορές.

Κρατικές ενισχύσεις: Κρατική ενίσχυση είναι οποιοδήποτε είδος άμεσης ή έμμεσης χρηματοδοτικής στήριξης από δημόσιες αρχές σε επιχειρήσεις του ιδιωτικού τομέα. Η Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) απαγορεύει εν γένει τις κρατικές ενισχύσεις εντός της κοινής αγοράς, εκτός αν είναι δεόντως αιτιολογημένες. Οι κανόνες της ΕΕ περί κρατικών ενισχύσεων προσδιορίζουν τις περιπτώσεις κατά τις οποίες τέτοιου είδους στήριξη δεν νοθεύει (ή δεν απειλεί να νοθεύσει) τον ανταγωνισμό. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι αποκλειστικά αρμόδια να αξιολογεί τη συμμόρφωση ή μη των κρατικών ενισχύσεων που χορηγούν τα κράτη μέλη με τους κανόνες αυτούς. Οι διαδικαστικές αποφάσεις και οι ενέργειες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής υπόκεινται στον έλεγχο του Γενικού Δικαστηρίου και του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Λιμένας μεταφόρτωσης: Οι λιμένες μεταφόρτωσης είναι λιμένες όπου τα αγαθά μεταφορτώνονται σε άλλα σκάφη ή, ενίοτε, σε άλλου είδους μεταφορικό μέσο προκειμένου να μεταφερθούν στον τελικό προορισμό τους.

Λιμένες-πύλες: Οι λιμένες-πύλες είναι λιμένες που εξυπηρετούν τις οικονομικές και βιομηχανικές ανάγκες της ζώνης επιρροής τους (ενδοχώρα). Οι μικτοί λιμένες εξυπηρετούν τόσο τις μεταφορές προς την ενδοχώρα όσο και τις μεταφορτώσεις.

Λιμενικές ανωδομές: Μόνιμες κατασκευές (π.χ. υπόστεγα, αποθήκες, κτίρια γραφείων) οι οποίες κατασκευάζονται σε υφιστάμενες λιμενικές υποδομές καθώς και o ακίνητος και κινητός εξοπλισμός (π.χ. γερανοί) που χρησιμοποιείται στις περιοχές των λιμένων.

Λιμενικές υποδομές: Οι υποδομές που αποτελούν προϊόν εργασιών οι οποίες διασφαλίζουν την ασφαλή πρόσδεση και αγκυροβολία (π.χ. κρηπιδώματα, αναχώματα, κυματοθραύστες), καθιστούν δυνατή τη διέλευση σκαφών μεταξύ περιοχών νερού που βρίσκονται σε διαφορετικά επίπεδα (δεξαμενές ανύψωσης) ή δημιουργούν εγκαταστάσεις για την κατασκευή και την επισκευή σκαφών (π.χ. μόνιμες δεξαμενές).

Πολιτική συνοχής: Τομέας πολιτικής στον οποίο αντιστοιχεί ένα από τα μεγαλύτερα μερίδια των δαπανών της ΕΕ. Σκοπός της είναι η μείωση των αναπτυξιακών ανισοτήτων μεταξύ των διαφόρων περιφερειών, με την αναδιάρθρωση παρακμαζουσών βιομηχανικών περιοχών και τη διαφοροποίηση των αγροτικών περιοχών, καθώς και την ενθάρρυνση της διασυνοριακής, της διακρατικής και της διαπεριφερειακής συνεργασίας. Χρηματοδοτείται από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ) και το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ).

Ταμείο Συνοχής (ΤΣ): Σκοπός του Ταμείου Συνοχής είναι η ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης μέσω της χρηματοδότησης έργων στους τομείς του περιβάλλοντος και των μεταφορών σε κράτη μέλη με κατά κεφαλήν ΑΕΠ χαμηλότερο του 90 % του μέσου ακαθάριστου εθνικού προϊόντος της ΕΕ.

Σύνοψη

I

Οι θαλάσσιοι λιμένες διαδραματίζουν πολύ σημαντικό ρόλο στην οικονομία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ). Υπάρχουν περισσότεροι από 1 200 εμπορικοί θαλάσσιοι λιμένες σε 23 από τα 28 κράτη μέλη της ΕΕ. Αποτελούν βασικούς κόμβους στο παγκόσμιο εμπορικό δίκτυο, αφ’ ης στιγμής διακινούνται σε αυτούς τα τρία τέταρτα περίπου του εμπορίου φορτίων της ΕΕ με τρίτες χώρες και πάνω από το ένα τρίτο των ενδοενωσιακών εμπορευματικών μεταφορών. Σύμφωνα με εκτιμήσεις, το 2013 ο ευρωπαϊκός ναυτιλιακός κλάδος εισέφερε περίπου το 1 % του ΑΕγχΠ της ΕΕ και στηρίζει την απασχόληση περίπου 2,2 εκατομμυρίων ατόμων.

II

Οι επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές είναι επιλέξιμες για συγχρηματοδότηση από την ΕΕ μέσω του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και του Ταμείου Συνοχής (ΤΣ) στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, καθώς επίσης και μέσω των διευρωπαϊκών δικτύων μεταφορών (ΔΕΔ-Μ) και του μηχανισμού «Συνδέοντας την Ευρώπη» (CEF) υπό την άμεση διαχείριση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Συνολικά, μεταξύ 2000 και 2013, από τον προϋπολογισμό της ΕΕ χορηγήθηκαν περίπου 6,8 δισεκατομμύρια ευρώ για τη χρηματοδότηση επενδύσεων σε λιμένες. Πέραν της χρηματοδότησης από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, επενδύσεις σε λιμένες χρηματοδοτήθηκαν και από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) υπό τη μορφή δανείων ύψους περίπου 10,1 δισεκατομμυρίων ευρώ.

III

Αξιολογήσαμε τις στρατηγικές της Επιτροπής και των κρατών μελών σχετικά με τις θαλάσσιες εμπορευματικές μεταφορές στην ΕΕ, καθώς και την οικονομική αποδοτικότητα που απέφεραν οι χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ επενδύσεις σε λιμένες, όπου ελέγξαμε 37 έργα για πρώτη φορά και υποβάλαμε σε επανεξέταση πέντε έργα. Συνολικά, στο πλαίσιο του ελέγχου μας διαπιστώσαμε τα εξής:

—Οι μακροπρόθεσμες στρατηγικές για την ανάπτυξη των λιμένων που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη και η Επιτροπή δεν αποτέλεσαν άρτια και συνεκτική βάση, αφενός, για τον σχεδιασμό της δυναμικότητας που χρειάζονται οι λιμένες της ΕΕ και, αφετέρου, για τον προσδιορισμό της χρηματοδότησης που απαιτείται τόσο από πόρους της ΕΕ όσο και από εθνικούς δημόσιους πόρους για λιμενικές υποδομές.

—Η χρηματοδότηση παρόμοιων λιμενικών υποδομών και ανωδομών σε γειτονικούς λιμένες οδηγεί σε αναποτελεσματικές και μη βιώσιμες επενδύσεις: βάσει των 30 από τα 37 ελεγχθέντα έργα που είχαν ήδη ολοκληρωθεί μεταξύ 2000 και 2013, ανά τρία ευρώ το ένα (το οποίο αντιστοιχεί σε 194 εκατομμύρια ευρώ για 12 έργα) έχει επενδυθεί μέχρι στιγμής αναποτελεσματικά. Περίπου το ήμισυ της εν λόγω χρηματοδότησης (97 εκατομμύρια ευρώ χρηματοδοτικών πόρων της ΕΕ για 9 έργα) επενδύθηκε σε υποδομές που βρίσκονταν σε αχρηστία ή υποχρησιμοποιούνταν σε μεγάλο βαθμό για πάνω από τρία χρόνια μετά την ολοκλήρωση των εργασιών. Το γεγονός αυτό καταδεικνύει τις αδυναμίες της εκ των προτέρων εκτίμησης των αναγκών, ενώ φανερώνει παράλληλα τον μεγάλο κίνδυνο διασπάθισης των επενδυόμενων ποσών.

—Η παρατήρηση αυτή ισχύει και για τους πέντε επαναξιολογηθέντες λιμένες που είχαν ελεγχθεί ήδη το 2010. Από την επαναξιολόγηση αυτή προκύπτει ότι, συνολικά, η οικονομική αποδοτικότητά τους είναι περιορισμένη: η χρήση της χρηματοδοτηθείσας από την ΕΕ δυναμικότητας των εν λόγω λιμένων εξακολουθούσε να είναι ανεπαρκής μολονότι αυτοί λειτουργούσαν ήδη άνω της δεκαετίας. Οι λιμενικές περιοχές σε τέσσερις λιμένες εξακολουθούσαν να υποχρησιμοποιούνται σε μεγάλο βαθμό ή παρέμεναν εντελώς ανεκμετάλλευτες. Συνολικά, κρίθηκε ότι επενδύσεις ύψους 292 εκατομμυρίων ευρώ χρησιμοποιήθηκαν αναποτελεσματικά.

—Οι υπερβάσεις κόστους και οι καθυστερήσεις είναι επίσης δηλωτικές των ανεπαρκειών που υπάρχουν στις επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές που ελέγχθηκαν. Συνολικά, για τα χρηματοδοτηθέντα από την ΕΕ έργα σημείωσαν υπερβάσεις κόστους ύψους 139 εκατομμυρίων ευρώ. Επιπλέον, σε 19 από τα 30 ολοκληρωμένα έργα διαπιστώθηκαν καθυστερήσεις, εκ των οποίων σε 12 οι καθυστερήσεις ξεπέρασαν την προγραμματισμένη διάρκεια του έργου σε ποσοστό άνω του 20 %. Σε σχέση με την αρχικώς προβλεφθείσα διάρκεια, οι καθυστερήσεις άγγιξαν έως και το 136 %. Από τα επτά έργα (στα οποία αντιστοιχούν 524 εκατομμύρια ευρώ χρηματοδοτικών πόρων από την ΕΕ) που δεν είχαν ολοκληρωθεί κατά τον χρόνο του ελέγχου, τα έξι σημείωναν επιπλέον καθυστέρηση.

—Διαπιστώθηκε ότι σε πολλές περιπτώσεις η σύνδεση με την ενδοχώρα ήταν ελλιπής και ανεπαρκής, ήτοι δεν υπήρχαν οι απαιτούμενες οδικές και σιδηροδρομικές συνδέσεις, και για τον λόγο αυτό θα χρειαστεί πρόσθετη δημόσια χρηματοδότηση προκειμένου να τελεσφορήσουν οι επενδύσεις που έγιναν αρχικά στον λιμένα.

—Τόσο ο εσωτερικός συντονισμός στους κόλπους της Επιτροπής όσο και η διαδικασία που προβλέπεται μεταξύ ΕΤΕπ και Επιτροπής για την αξιολόγηση των προτεινόμενων δανείων της ΕΤΕπ για λιμενικές υποδομές δεν λειτούργησαν κατά τον ενδεδειγμένο τρόπο, δεδομένου ότι η ΕΤΕπ δεν κοινοποιεί στην Επιτροπή όλες τις σχετικές πληροφορίες. Επιπλέον, παρόλο που, για ορισμένες δανειοδοτικές προτάσεις, η Επιτροπή επισήμανε σε εσωτερικό επίπεδο σημαντικά προβλήματα, δεν τα γνωστοποίησε στην ΕΤΕπ υπό τη μορφή αρνητικής γνώμης.

—Τέλος, η Επιτροπή δεν έλαβε τα απαραίτητα μέτρα στους τομείς των κρατικών ενισχύσεων και των τελωνειακών διαδικασιών προκειμένου να κατοχυρώσει τον ισότιμο ανταγωνισμό των λιμένων. Ο έλεγχος που ασκεί η Επιτροπή επί των κρατικών ενισχύσεων θα μπορούσε να είναι περισσότερο προορατικός και αποτελεσματικότερος εάν αυτή παρακολουθούσε εκ των υστέρων κατά πόσον οι όροι υπό τους οποίους είχαν ληφθεί προηγούμενες αποφάσεις (π.χ για εκχωρήσεις) παρέμεναν ως είχαν ή εάν αρνούνταν τη χορήγηση στήριξης σε ανωδομές για συγκεκριμένους χρήστες.

Για παράδειγμα, έργα που περιλάμβαναν ανωδομές οι οποίες χρησιμοποιούνταν από ιδιωτικούς φορείς εκμετάλλευσης συγχρηματοδοτήθηκαν με περίπου 92,5 εκατομμύρια ευρώ από τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

IV

Στην παρούσα έκθεση διατυπώνουμε τις εξής συστάσεις:

—Να δρομολογηθεί διαδικασία παρακολούθησης της δυναμικότητας των κεντρικών λιμένων, λαμβάνοντας υπόψη τα σχέδια των κρατών μελών σχετικά με την υλοποίηση των οικείων μακροπρόθεσμων στρατηγικών τους.

—Να αναθεωρηθεί ο τρέχων αριθμός των 104 «κεντρικών λιμένων» που θεωρούνται απαραίτητοι για τη διατήρηση ενός ικανοποιητικού επιπέδου προσβασιμότητας για την ΕΕ στο σύνολό της.

—Να καταρτιστεί σχέδιο ανάπτυξης λιμένων για όλη την ΕΕ που θα αφορά τους κεντρικούς λιμένες, τις θαλάσσιες πλωτές οδούς και τις διώρυγες.

—Να υπάρξει συνεργασία με τα κράτη μέλη με σκοπό τη μείωση του διοικητικού φόρτου και των καθυστερήσεων κατά την επιλογή και την υλοποίηση των έργων, προωθώντας τη σύσταση σε εθνικό επίπεδο μιας υπηρεσίας «μίας στάσης», η οποία θα είναι αρμόδια για την έκδοση ή την απόρριψη κάθε έγκρισης και άδειας αναφορικά με επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές. Επιπλέον θα πρέπει να εφαρμοστεί το συντομότερο η αρχή της «σιωπηρής συμφωνίας» (π.χ. με διετή διάρκεια ισχύος).

—Να εφαρμόζεται αυστηρά ο κανονισμός περί κοινών διατάξεων των ΕΔΕΤ και ο κανονισμός για τον CEF στις δημοσιονομικές διορθώσεις για τον λόγο της υστέρησης των επενδύσεων σε επιδόσεις για την περίοδο 2014-2020.

—Να εξεταστεί το ενδεχόμενο αποκλεισμού από τη χρηματοδότηση της ΕΕ για την περίοδο 2014-2020 λιμενικών υποδομών που προορίζονται για μεταφόρτωση και αποθήκευση εμπορευματοκιβωτίων (π.χ. κατασκευή κρηπιδωμάτων, νηοδόχων και δημιουργία δυναμικότητας αποθήκευσης). Επιπλέον, θα πρέπει να αποκλείονται από τη χρηματοδότηση της ΕΕ ανωδομές οι οποίες δεν εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του κράτους, καθώς θα πρέπει να λογίζονται ως έχουσες εμπορικό χαρακτήρα.

—Να αναδειχθεί σε προτεραιότητα η συγχρηματοδότηση από τον CEF και τα ΕΔΕΤ κεντρικών λιμένων, προκειμένου να βελτιωθεί η σύνδεσή τους με την ενδοχώρα.

—Να χρηματοδοτούνται και άλλες λιμενικές υποδομές πέραν των συνδέσεων με την ενδοχώρα υπό την προϋπόθεση και μόνο ότι υπάρχει σαφώς τεκμηριωμένη ανάγκη, ότι αποδεικνύεται η προστιθέμενη αξία της ΕΕ και ότι αρκούντως μεγάλο μερίδιο του επενδυτικού χαρτοφυλακίου καλύπτεται από ιδιωτικές επενδύσεις.

—Να διασφαλιστεί η ανταλλαγή μεταξύ ΕΤΕπ και Επιτροπής όλων των απαραίτητων πληροφοριών σχετικά με τα δάνεια που προτείνει η ΕΤΕπ για να διευκολύνεται η διενέργεια άρτιων αξιολογήσεων.

—Να αποσαφηνιστεί σε εσωτερικό επίπεδο και να εφαρμόζεται συστηματικά η διαδικασία με την οποία θα αποφασίζεται πότε οι εκάστοτε επικρίσεις επί πρότασης δανειοδότησης της ΕΤΕπ θα πρέπει να εκφράζονται υπό τη μορφή αρνητικής γνώμης.

—Να εκδοθούν κατευθυντήριες οδηγίες για τις κρατικές ενισχύσεις σε λιμένες.

—Να διασφαλιστεί η συνεπής αντιμετώπιση των ανωδομών που απευθύνονται σε συγκεκριμένους χρήστες.

—Να αυξηθεί ο αριθμός των ερευνών βάσει εγγράφων που διενεργούνται για κρατικές ενισχύσεις σε λιμένες, καθώς και η παρακολούθηση προγενέστερων αποφάσεων κρατικών ενισχύσεων, προκειμένου να εξακριβώνεται αν εξακολουθούν να ισχύουν οι συνθήκες που ίσχυαν κατά τη λήψη τους.

—Τα κράτη μέλη πρέπει να κοινοποιούν συστηματικά στην Επιτροπή κάθε χρηματοδοτική στήριξη σε λιμένες με δημόσιους πόρους σύμφωνα με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων της ΕΕ.

—Να ζητηθεί από τα κράτη μέλη να διαβιβάζουν σε περιοδική βάση συγκεκριμένα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με το είδος και τον αριθμό των τελωνειακών διαδικασιών που εφαρμόζονται σε μεμονωμένους κεντρικούς λιμένες, προκειμένου να αξιολογείται κατά πόσον οι λιμένες τυγχάνουν ισότιμης αντιμετώπισης.

—Να βελτιωθεί η ανταγωνιστική θέση των θαλάσσιων μεταφορών έναντι των λοιπών τρόπων μεταφοράς μέσω της περαιτέρω απλούστευσης τόσο αυτών όσο και των τελωνειακών διατυπώσεων, ιδίως με τη δημιουργία μιας «ενιαίας θυρίδας της ΕΕ».

Εισαγωγή

Κύρια χαρακτηριστικά των λιμενικών υπηρεσιών στην Ευρώπη

Η ΕΕ διαθέτει πάνω από 1 200 εμπορικούς θαλάσσιους λιμένες

01

Οι λιμένες διαδραματίζουν πολύ σημαντικό ρόλο στην οικονομία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ). Υπάρχουν περισσότεροι από 1 200 εμπορικοί θαλάσσιοι λιμένες σε 23 από τα 28 κράτη μέλη της ΕΕ. Αποτελούν βασικούς κόμβους στο παγκόσμιο εμπορικό δίκτυο, αφ’ ης στιγμής διακινούνται σε αυτούς τα τρία τέταρτα περίπου του εμπορίου φορτίων της ΕΕ με τρίτες χώρες και πάνω από το ένα τρίτο των ενδοενωσιακών εμπορευματικών μεταφορών. Για το 2014 το υγρό χύδην φορτίο αντιστοιχούσε στο 37 % του συνολικού φορτίου που διακινήθηκε μέσω των θαλάσσιων λιμένων της ΕΕ, με δεύτερο το ξηρό χύδην φορτίο (23 %) και τελευταία τα εμπορευματοκιβώτια (21 %). Επιπλέον, οι λιμένες αυτοί εξυπηρετούν ετησίως 400 εκατομμύρια επιβάτες¹.

02

Σύμφωνα με εκτιμήσεις, το 2013 ο ευρωπαϊκός ναυτιλιακός κλάδος συνεισέφερε 147 δισεκατομμύρια ευρώ (ή περίπου το 1 %) του ΑΕγχΠ της ΕΕ². Επίσης, εκτιμάται ότι στήριξε την απασχόληση 2,2 εκατομμυρίων ατόμων. Εξ αυτών, περί τα 1,5 εκατομμύρια άτομα απασχολούνταν απευθείας σε λιμένες της ΕΕ³. Ο ρόλος των λιμένων είναι επίσης σημαντικός σε ό,τι αφορά τη σύνδεση των νησιών και των απομακρυσμένων περιοχών με την ηπειρωτική χώρα.

03

Ο λιμενικός τομέας διακρίνεται από μεγάλη ανομοιογένεια, με λιμένες που διαφέρουν σε μεγάλο βαθμό ως προς το μέγεθος, το είδος, την οργάνωση και τον τρόπο σύνδεσής τους με την ενδοχώρα. Οι λιμένες της ΕΕ παρουσιάζουν έντονες αποκλίσεις όσον αφορά την αποδοτικότητα και την παραγωγικότητά τους, οι οποίες μάλιστα οξύνονται τα τελευταία χρόνια⁴. Από το σύνολο των εμπορευμάτων και των επιβατών που διέρχονται από λιμένες της ΕΕ, περί το 96 % και το 93 %, αντιστοίχως, διέρχονται από τους 329 βασικούς θαλάσσιους λιμένες, οι οποίοι είναι, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες οδηγίες της ΕΕ για το διευρωπαϊκό δίκτυο μεταφορών (ΔΕΔ-Μ)⁵, ουσιώδους σημασίας για τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς

04

Ακόμη όμως και μεταξύ των εν λόγω βασικών λιμένων, οι αποκλίσεις που παρατηρούνται είναι αξιοσημείωτες: το 2012 οι τρεις μεγαλύτεροι λιμένες της ΕΕ (Ρότερνταμ, Αμβούργου και Αμβέρσας) αντιπροσώπευαν από μόνοι τους το ένα πέμπτο περίπου των κινήσεων φορτίου, εν μέρει λόγω της γειτνίασής τους με μεγάλες αγορές παραγωγής και κατανάλωσης στη βορειοδυτική Ευρώπη. Αντιθέτως, η δραστηριότητα των εννέα μεγαλύτερων λιμένων στη Μεσόγειο που ανήκουν σε κράτη μέλη της ΕΕ αντιστοιχούσε, αθροιστικά, σε λιγότερο από το 15 % του συνόλου των κινήσεων φορτίου⁶.

Αυξάνεται το μέγεθος των πλοίων

05

Με απώτερο σκοπό τη μείωση του κόστους, την αύξηση της επιχειρησιακής αποδοτικότητας και τη βελτίωση του περιβαλλοντικού αποτυπώματος των θαλάσσιων μεταφορών, οι οικονομικοί παράγοντες παγκοσμίως καταφεύγουν, τα τελευταία χρόνια, στη συνεχή αύξηση του μεγέθους των πλοίων ανεξαρτήτως του τμήματος της αγοράς (π.χ. δεξαμενόπλοια, εμπορευματοκιβωτιοφόρα) (βλέπε εικόνα 1).

Εικόνα 1

Εξέλιξη του μεγέθους των πλοίων: το παράδειγμα των εμπορευματοκιβωτιοφόρων

Πηγή: © 1998-2015, δρ Jean-Paul Rodrigue, Τμήμα Παγκόσμιων Σπουδών και Γεωγραφίας, Πανεπιστήμιο Hofstra.

06

Ενδεικτικό του πόσο μεγάλα είναι στην πραγματικότητα τα εν λόγω σκάφη είναι το παράδειγμα του σκάφους τύπου «Triple E» που έχει μήκος 400 μέτρα (το αντίστοιχο δύο γηπέδων ποδοσφαίρου, δύο παγοδρομίων για χόκεϊ και δύο γηπέδων καλαθοσφαίρισης μαζί) και χωρητικότητα 18 000 TEU (και πλέον πρόσφατα έως και 22 000 TEU). Εάν το ίδιο φορτίο φορτωνόταν σε φορτηγά οχήματα, το αποτέλεσμα θα ήταν να σχηματιστεί ένα «τείχος φορτηγών» τα οποία θα καταλάμβαναν μία ολόκληρη λωρίδα κυκλοφορίας κατά μήκος του αυτοκινητοδρόμου που συνδέει το Άμστερνταμ με το Παρίσι (βλέπε εικόνα 2).

Εικόνα 2

Παράδειγμα του φορτίου που μεταφέρει ένα σκάφος τύπου «Triple E»

Πηγή: ΕΕΣ.

07

Όσο μεγαλύτερο είναι το μέγεθος ενός σκάφους τόσο χαμηλότερο είναι το κόστος της θαλάσσιας μεταφοράς. Παρατηρείται έτσι ένα φαινόμενο αλυσιδωτής αντίδρασης: τα πλοία που καθίστανται παρωχημένα εξαιτίας των νεότευκτων μεγα-πλοίων δραστηριοποιούνται σε άλλες εμπορικές οδούς, αντικαθιστώντας άλλα πλοία, τα οποία με τη σειρά τους αντικαθιστούν άλλα, και ούτω καθεξής, με τελική κατάληξη την απόσυρση των μικρότερων. Τέλος, η θέση σε κυκλοφορία μεγαλύτερων πλοίων απαιτεί την ανέγερση νέων υποδομών και, επιπλέον, έχει αντίκτυπο στον ανταγωνισμό μεταξύ των λιμενικών αρχών και των φορέων εκμετάλλευσης λιμένων.

Υπηρεσίες παρεχόμενες από τους φορείς εκμετάλλευσης λιμένων

08

Ο λιμενικός τομέας συγκεντρώνει ευρύ φάσμα βιομηχανιών, όπως η πετροχημική, η βιομηχανία χάλυβα, η αυτοκινητοβιομηχανία, η μεταποιητική βιομηχανία και η βιομηχανία διανομής ενέργειας.

09

Στις λιμενικές υπηρεσίες συγκαταλέγονται οι εξής:

—γενικές υποδομές μεταφορών (π.χ. θαλάσσιοι δίαυλοι πρόσβασης, αποβάθρες) και βοηθητικές εξοπλιστικές υποδομές (π.χ. βυθοκόρηση, παγοθραύστες),

—τεχνικο-ναυτικές υπηρεσίες: πλοήγηση, ρυμούλκηση και πρόσδεση (εμπορικές υπηρεσίες κατά κανόνα)⁷,

—επιχειρησιακές υποδομές και «ανωδομές» (π.χ. θέσεις πρόσδεσης και γερανοί), οι οποίες παρέχονται συνήθως από φορείς εκμετάλλευσης τερματικών σταθμών, και

—υπηρεσίες διακίνησης επιβατών και υπηρεσίες διακίνησης φορτίων.

Κύριες πρωτοβουλίες πολιτικής και νομοθετικές πρωτοβουλίες που αφορούν τους λιμένες

Λιμενικές υπηρεσίες και επενδύσεις σε υποδομές

10

Το 2013 η Επιτροπή εξέδωσε ανακοίνωση, περιλαμβανομένου σχεδίου δράσης⁸, στην οποία προσδιορίζονταν διάφορες πρόσφατες τάσεις στις θαλάσσιες μεταφορές, οι οποίες καταστούν συχνά επιτακτική την ανάγκη σημαντικών αναβαθμίσεων στις υπάρχουσες λιμενικές δομές. Στις αλλαγές αυτές συγκαταλέγονται οι εξής:

—αύξηση του μεγέθους και της πολυπλοκότητας των ποντοπόρων σκαφών που απαιτούν μεγαλύτερες μέγιστες δυναμικότητες όταν εκφορτώνουν φορτία ή επιβιβάζουν μεγαλύτερο αριθμό επιβατών,

—αντικατάσταση του πετρελαίου και των προϊόντων διύλισης με φυσικό αέριο και εναλλακτικά καύσιμα, όπως υγροποιημένο φυσικό αέριο (ΥΦΑ), που προϋποθέτουν μεγάλες εγκαταστάσεις αεριοποίησης/υγροποίησης και ηλεκτροδότηση από την ξηρά⁹, και

—ζητήματα λιμενικής ασφάλειας, δεδομένου ότι οι λιμένες χρησιμεύουν επίσης ως σημεία πρόσβασης για ναρκωτικά, όπλα, λαθραία εμπορεύματα και χημικά, βιολογικά, ραδιολογικά και πυρηνικά υλικά¹⁰.

11

Επιπλέον, η Επιτροπή παρουσίασε μια νομοθετική πρωτοβουλία¹¹ με σκοπό να διευκολύνει την πρόσβαση στην αγορά των λιμενικών υπηρεσιών και να θεσπίσει κοινούς κανόνες για τη χρηματοοικονομική διαφάνεια και τα τέλη που πρέπει να επιβάλλουν οι διαχειριστικοί φορείς ή οι πάροχοι λιμενικών υπηρεσιών.

12

Μολονότι δύο προτάσεις κανονιστικής ρύθμισης των ζητημάτων αυτών που είχαν υποβληθεί το 2004 και το 2006 έτυχαν είτε απόρριψης από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είτε ριζικής τροποποίησης και εν συνεχεία απόσυρσης από την Επιτροπή, τον Οκτώβριο του 2015, το Συμβούλιο διατύπωσε προσωρινή θέση επί της προκειμένης πρότασης κανονισμού του 2013 και, τον Μάρτιο του 2016, ακολούθησε το Κοινοβούλιο διατυπώνοντας με τη σειρά του προσωρινή θέση και ανοίγοντας έτσι τον δρόμο για την επίτευξη συμφωνίας στο πλαίσιο των συζητήσεων μεταξύ των νομοθετικών οργάνων.

Η πρωτοβουλία «Γαλάζια Ζώνη» και οι τελωνειακές διαδικασίες

13

Συγκρινόμενη με άλλους τρόπους μεταφοράς, η ναυτιλία βρίσκεται σε μειονεκτική θέση και αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι τα πλοία που εγκαταλείπουν τα χωρικά ύδατα κράτους μέλους (12 ναυτικά μίλια από την ακτή) θεωρείται ότι εξέρχονται του τελωνειακού εδάφους της ΕΕ. Αυτό σημαίνει ότι τα αγαθά πρέπει να υπόκεινται σε τελωνειακές διατυπώσεις τόσο κατά τον απόπλου όσο και κατά τον κατάπλου σε λιμένες της ΕΕ, με συνέπεια καθυστερήσεις και υψηλότερο κόστος. Το εν λόγω πρόβλημα της μεγάλης ανισότητας μεταξύ των διαφορετικών τρόπων μεταφοράς υπάρχει από το 1992, και το 2013 η Επιτροπή εξέδωσε ανακοίνωση σχετικά με μέτρα για την απλούστευση των διοικητικών και τελωνειακών διατυπώσεων (πρωτοβουλία «Γαλάζια Ζώνη»)¹², η οποία οδήγησε σε τροποποίηση της τελωνειακής νομοθεσίας. Σήμερα, βρίσκονται σε εξέλιξη εργασίες για τη σύσταση εθνικών κεντρικών σημείων («ενιαίες εθνικές θυρίδες») για την υποβολή στοιχείων σχετικά με τις διατυπώσεις υποβολής δηλώσεων στον τομέα των μεταφορών (σε συμμόρφωση με τις απαιτήσεις της οδηγίας για τις διατυπώσεις υποβολής δηλώσεων¹³). Οι θυρίδες αυτές αποσκοπούν στην απλούστευση και εναρμόνιση των διοικητικών διαδικασιών που εφαρμόζονται στις θαλάσσιες μεταφορές, μέσω της τυποποίησης της ηλεκτρονικής διαβίβασης πληροφοριών και της μείωσης των διατυπώσεων υποβολής δηλώσεων. Παράλληλα, αναπτύσσονται ηλεκτρονικά τελωνειακά συστήματα που θα εφαρμοστούν κατά τη διάρκεια μιας μεταβατικής περιόδου που θα διαρκέσει έως το 2020, προκειμένου να γίνει σταδιακά η προσαρμογή στις νέες εκσυγχρονισμένες απαιτήσεις του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα.

14

Όσον αφορά τους τελωνειακούς ελέγχους, εγκρίθηκε νέος εκσυγχρονισμένος ενωσιακός τελωνειακός κώδικας¹⁴, με τον οποίο αντικαθίσταται ο τελωνειακός κώδικας του 1992¹⁵. Ο κώδικας θεσπίζει το συνολικό πλαίσιο που διέπει τη δραστηριότητα των τελωνειακών αρχών των κρατών μελών.

Κρατικές ενισχύσεις

15

Η χρηματοδότηση υποδομής που δεν προορίζεται να αποτελέσει αντικείμενο οικονομικής εκμετάλλευσης δεν συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, της Συνθήκης. Ως εκ τούτου, οι χρηματοδοτήσεις αυτού του είδους δεν μπορούν να ελεγχθούν από την Επιτροπή. Στις κρατικές ενισχύσεις δεν συγκαταλέγονται, παραδείγματος χάριν, η χρηματοδότηση υποδομών που προορίζονται για δραστηριότητες τις οποίες το κράτος εκτελεί κανονικά κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας (παραδείγματος χάριν, φάροι και λοιπός εξοπλισμός για τις ανάγκες της γενικής ναυσιπλοΐας, συμπεριλαμβανομένων εσωτερικών πλωτών οδών, της αντιπλημμυρικής προστασίας και της διαχείρισης της χαμηλής στάθμης των υδάτων προς το γενικό συμφέρον, αστυνομικές και τελωνειακές υπηρεσίες). Πέραν αυτών, η χρηματοδότηση υποδομής που δεν χρησιμοποιείται για την παροχή αγαθών και υπηρεσιών σε μια αγορά (για παράδειγμα, δρόμοι οι οποίοι είναι διαθέσιμοι για δωρεάν δημόσια χρήση) δεν συνιστά κρατική ενίσχυση. Εντούτοις, η χρηματοδότηση υποδομής που προορίζεται να αποτελέσει αντικείμενο οικονομικής εκμετάλλευσης, όπως οι λιμενικές υποδομές, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων. Η χρηματοδότηση λιμενικών υποδομών με δημόσιους πόρους ή/και η χρηματοδοτική στήριξη που χορηγείται σε λιμενικές αρχές μπορεί να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό μεταξύ των λιμένων, αφ’ ης στιγμής τους παρέχει τη δυνατότητα να επιβάλλουν χαμηλότερες χρεώσεις σε ναυτιλιακές εταιρείες προκειμένου να προσελκύσουν κίνηση. Αυτό ισχύει επίσης δυνητικά και για τις έμμεσες ενισχύσεις που παρέχονται στους εν λόγω οικονομικούς φορείς (ήτοι τους φορείς εκμετάλλευσης τερματικών σταθμών) και τους χρήστες, εάν αυτοί δεν καταβάλλουν την τιμή της αγοράς για λιμενικές υποδομές. Κάθε κρατική ενίσχυση πρέπει να κοινοποιείται στην Επιτροπή ούτως ώστε να αξιολογείται η συμβατότητά της με την εσωτερική αγορά.

16

Ο νέος γενικός κανονισμός απαλλαγής κατά κατηγορία (ΓΚΑΚ)¹⁶, ο οποίος τέθηκε σε ισχύ τον Ιούλιο του 2014, καθορίζει τις περιπτώσεις κατά τις οποίες είναι δυνατή η χορήγηση κρατικών ενισχύσεων σε εταιρείες χωρίς πρότερη κοινοποίηση στην Επιτροπή. Η Επιτροπή εξετάζει επί του παρόντος το ενδεχόμενο να προσδιορίσει στον ΓΚΑΚ τις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι επενδύσεις σε λιμένες δεν ενέχουν κωλύματα (ήτοι τις κατηγορίες των επενδύσεων σε λιμένες για τις οποίες δεν απαιτείται κοινοποίηση).

Χρηματοδότηση λιμενικών υποδομών

Οι τρέχουσες κύριες τάσεις στη ναυτιλία

17

Η συντριπτική πλειονότητα των λιμενικών αρχών στην Ευρώπη ανήκει στο Δημόσιο. Οι λιμενικές αρχές έχουν στην κυριότητά τους τις βασικές υποδομές και τις εκμισθώνουν σε φορείς εκμετάλλευσης λιμένων, συνήθως με πράξη παραχώρησης, ενώ διατηρούν όλες τις ρυθμιστικές αρμοδιότητές τους (μοντέλο του ιδιοκτήτη εγκαταστάσεων «landlord»). Οι λιμενικές δραστηριότητες διεκπεραιώνονται από ιδιωτικές εταιρείες, οι οποίες παρέχουν και συντηρούν ιδιόκτητες ανωδομές, περιλαμβανομένων κτιρίων και εξοπλισμού χειρισμού φορτίου στους τερματικούς σταθμούς. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, μερικοί από τους μεγαλύτερους λιμένες (όπως του Felixstowe, του Μάντσεστερ, του Λίβερπουλ, του Immingham και του Σαουθάμπτον) έχουν ιδιωτικοποιηθεί πλήρως.

18

Οι λιμενικές αρχές έχουν εν γένει περιορισμένη αυτονομία όσον αφορά την επιβολή λιμενικών τελών (τα οποία καθορίζονται συνήθως από τις κυβερνήσεις), αλλά φέρουν, παρ’ όλα αυτά, σημαντικό μερίδιο των επενδυτικών ευθυνών¹⁷.

19

Ένας παράγοντας που, τουλάχιστον στους μεγαλύτερους ευρωπαϊκούς λιμένες, επιτείνει την ανάγκη για πρόσθετη δυναμικότητα και νέες λιμενικές υποδομές και ανωδομές είναι η αύξηση του μεγέθους των σκαφών. Πέραν των αναδυόμενων αναγκών για συγκεκριμένες επενδύσεις που αποσκοπούν στην προσαρμογή των λιμένων, τα μεγα-πλοία θέτουν τους λιμένες αντιμέτωπους και με άλλες προκλήσεις: ο αισθητά μεγαλύτερος όγκος του φορτίου τους οδηγεί σε κορυφώσεις της λιμενικής δραστηριότητας και γεννά, επομένως, τον κίνδυνο συμφόρησης στην περιοχή του λιμένα και στις μεταφορικές συνδέσεις με την οικονομική ενδοχώρα. Το κόστος για τον περιορισμό αυτών των κινδύνων ενδέχεται να είναι σημαντικό. Επιπλέον, εξαιτίας των περιόδων αιχμής, οι λιμένες θα χρειαστούν μεγαλύτερες χερσαίες εκτάσεις. Δεδομένου ότι η κερδοφορία των μεγα-πλοίων είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την ταχύτητα χειρισμού τους στους λιμένες, είναι βέβαιο ότι θα ενισχυθεί η τάση προς τον αυτοματισμό. Τέλος, τα μεγα-πλοία αυξάνουν τον κίνδυνο πραγματοποίησης μη βιώσιμων επενδύσεων σε λιμενικές υποδομές, καθώς υπάρχει η δυνατότητα μεταφοράς σημαντικού όγκου εμπορευματοκιβωτίων και φορτίων από έναν λιμένα σε άλλο, γεγονός που ασκεί μεγαλύτερη πίεση στους λιμένες να προσφέρουν ελκυστικά τέλη εκφόρτωσης.

Χρηματοδότηση της ΕΕ μέσω των ΕΤΠΑ/ΤΣ, ΔΕΔ-Μ και CEF

20

Οι επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές συγχρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ μέσω του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και του Ταμείου Συνοχής (ΤΣ) στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, αλλά επίσης και μέσω των διευρωπαϊκών δικτύων μεταφορών (ΔΕΔ-Μ) και του μηχανισμού «Συνδέοντας την Ευρώπη» (CEF) στο πλαίσιο της άμεσης διαχείρισης.

21

Συνολικά, μεταξύ 2000 και 2013, από τον προϋπολογισμό της ΕΕ χορηγήθηκαν περίπου 6,8 δισεκατομμύρια ευρώ για τη χρηματοδότηση επενδύσεων σε θαλάσσιους λιμένες: 3 δισεκατομμύρια ευρώ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006 και 3,8 δισεκατομμύρια ευρώ κατά την περίοδο 2007-2013. Σε αμφότερες τις περιόδους, το μεγαλύτερο τμήμα της χρηματοδότησης της ΕΕ (περίπου το 91 %) προερχόταν από τα ΕΤΠΑ/ΤΣ και διοχετευόταν μέσω επιχειρησιακών προγραμμάτων (βλέπε παράρτημα I για μια επισκόπηση ανά κράτος μέλος).

22

Εντούτοις, δεν υπάρχουν πλήρεις πληροφορίες σχετικά με τον συνολικό αριθμό των δημόσιων και ιδιωτικών επενδύσεων που έχουν πραγματοποιηθεί σε λιμένες των κρατών μελών χωρίς συγχρηματοδότηση από την ΕΕ.

23

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η χρηματοδότηση της ΕΕ διατηρείται σε υψηλά επίπεδα: ο μηχανισμός «Συνδέοντας την Ευρώπη» (CEF) διαθέτει ενδεικτικό ποσό, ύψους 24 δισεκατομμυρίων ευρώ, για τη συγχρηματοδότηση επενδύσεων σε μεταφορές (αφορά όλους τους τρόπους μεταφοράς) είτε υπό άμεση διαχείριση είτε με τη χρήση χρηματοοικονομικών μέσων (με ανάθεση στην ΕΤΕπ). Επιλέξιμα για τη χρηματοδότηση αυτή είναι έργα που αφορούν τις θαλάσσιες μεταφορές, περιλαμβανομένων επενδύσεων σε λιμενικές υποδομές και θαλάσσιες αρτηρίες. Για έργα που αφορούν θαλάσσιες αρτηρίες έχουν δεσμευθεί έως και 900 εκατομμύρια ευρώ, ενώ για έργα που αφορούν το συνολικό δίκτυο και για έργα που αφορούν τις υπηρεσίες εμπορευματικών μεταφορών θα διατεθούν προϋπολογισμοί ύψους έως και 1 δισεκατομμυρίου ευρώ και 200 εκατομμυρίων ευρώ αντιστοίχως. Στο πλαίσιο της πρώτης πρόσκλησης για την υποβολή προτάσεων για χρηματοδότηση από τον CEF (2014), υποβλήθηκαν αιτήσεις για συγχρηματοδότηση λιμένων αξίας 7,1 δισεκατομμυρίων ευρώ, και εγκρίθηκαν επιχορηγήσεις συνολικού ύψους 907 εκατομμυρίων ευρώ, κυρίως για έργα στους 104 κεντρικούς λιμένες (βλέπε σημείο 41) και σε θαλάσσιες αρτηρίες. Επιπλέον, περίπου 2 δισεκατομμύρια ευρώ χρηματοδοτικών πόρων της ΕΕ έχουν δεσμευθεί στο πλαίσιο των ΕΤΠΑ/ΤΣ για θαλάσσιους λιμένες: 1,5 δισεκατομμύρια ευρώ για μεγάλους (ΔΕΔ-Μ) λιμένες και 0,5 δισεκατομμύρια ευρώ για λιμένες μικρότερου μεγέθους (βλέπε γράφημα 1).

Γράφημα 1

Χρηματοδότηση της ΕΕ για λιμενικές υποδομές κατά τις περιόδους προγραμματισμού 2000-2006, 2007-2013 και 2014-2020 (σε εκατομμύρια ευρώ)

Σημείωση: Το ποσό που φαίνεται υπό άμεση διαχείριση για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 αποτελεί εκτίμηση βασιζόμενη σε στοιχεία που συνελέγησαν από την πρώτη πρόσκληση για την υποβολή προτάσεων για χρηματοδότηση από τον CEF.

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο βάσει στοιχείων που διαβίβασαν η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και ο Εκτελεστικός Οργανισμός Καινοτομίας και Δικτύων (INEA).

Χρηματοδοτική στήριξη από την ΕΤΕπ

24

Σύμφωνα με τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), αποστολή της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων είναι «να συμβάλλει στην ισόρροπη και απρόσκοπτη ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς για το συμφέρον της Ένωσης προσφεύγοντας στην κεφαλαιαγορά και στους ιδίους της πόρους»¹⁸. Η Τράπεζα, κατά την εκτέλεση της αποστολής της, «διευκολύνει τη χρηματοδότηση επενδυτικών προγραμμάτων σε συνδυασμό με τις παρεμβάσεις των Διαρθρωτικών Ταμείων και των άλλων χρηματοδοτικών μέσων της Ένωσης». Επιπλέον, σύμφωνα με το καταστατικό της, η ΕΤΕπ φροντίζει ώστε τα κεφάλαιά της να χρησιμοποιούνται κατά τον πλέον ορθολογικό τρόπο προς το συμφέρον της Ένωσης. Δύναται να χορηγεί δάνεια ή να εγγυάται δάνεια μόνο: «…όταν η εκτέλεση της επένδυσης συντελεί γενικά στην αύξηση της οικονομικής παραγωγικότητας και ευνοεί την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς»¹⁹. Εκτός από τη χρηματοδότηση που προέρχεται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, μεταξύ 2000 και 2013 η ΕΤΕπ έχει επίσης χρηματοδοτήσει επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές και ανωδομές στην ΕΕ και σε γειτονικές χώρες της Μεσογείου (Μαρόκο και Αίγυπτο) εν είδει δανεισμού ύψους περίπου 10,1 δισεκατομμυρίων ευρώ.

Προηγούμενη ειδική έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου για τους λιμένες

25

Σε προηγούμενη έκθεση του 2012 το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο εντόπισε προβλήματα στον εκ μέρους της ΕΕ και των κρατών μελών σχεδιασμό και κατανομή πόρων των ΕΤΠΑ/ΤΣ για τη χρηματοδότηση λιμενικών υποδομών στο πλαίσιο ελέγχου τυχαίου δείγματος 27 λιμενικών έργων το 2010. Συγκεκριμένα, στην έκθεσή μας διαπιστώσαμε ότι πολλά από τα έργα δεν είχαν ολοκληρωθεί, ορισμένα άλλα βρίσκονταν σε αχρηστία, ενώ υπήρχαν περιπτώσεις κατά τις οποίες ήταν επιβεβλημένες σημαντικές περαιτέρω επενδύσεις προκειμένου αυτά να είναι σε θέση να λειτουργήσουν αποτελεσματικά²⁰.

1Στατιστικά στοιχεία της Eurostat για τις θαλάσσιες μεταφορές και τις επιχειρηματικές δραστηριότητες.

2Oxford Economics, «The economic value of the EU shipping industry — update: a report for the European Community Ship Owners’ Association (ECSA)», Φεβρουάριος 2015.

3Υπόμνημα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με τίτλο «Europe’s Seaports 2030: Challenges Ahead», Memo/13/448 της 23.5.2013.

4SWD(2013) 181 final της 23ης Μαΐου 2013 «Impact assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council establishing a framework on market access to port services and financial transparency of ports».

5Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1315/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2013, περί των προσανατολισμών της Ένωσης για την ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών και για την κατάργηση της απόφασης αριθ. 661/2010/EE (ΕΕ L 348 της 20.12.2013, σ. 1).

6Υπηρεσία Έρευνας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, «Briefing EU Legislation in Progress —The liberalisation of EU port services» της 7.12.2015, σ. 3.

7Ως «πλοήγηση» νοείται η υπηρεσία καθοδήγησης ενός πλοίου προς και από έναν λιμένα (υποχρεωτική σύμφωνα με τις διεθνείς απαιτήσεις ασφαλείας)· ως «ρυμούλκηση» νοείται η βοήθεια που παρέχεται σε σκάφος με τη χρήση ρυμουλκού προκειμένου αυτό να μεταφέρεται εντός και εκτός λιμένα και, τέλος, ως «πρόσδεση» νοείται κάθε διαδικασία για το δέσιμο του πλοίου στην αποβάθρα.

8COM(2013) 295 final, της 23ης Μαΐου 2013, με τίτλο «Λιμένες: κινητήρας οικονομικής μεγέθυνσης».

9Σύμφωνα με την οδηγία 2014/94/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Οκτωβρίου 2014, για την ανάπτυξη υποδομών εναλλακτικών καυσίμων (ΕΕ L 307 της 28.10.2014, σ. 1), μέχρι το τέλος του 2025 όλοι οι θαλάσσιοι λιμένες του κεντρικού δικτύου ΔΕΔ-Μ πρέπει να είναι εξοπλισμένοι με σημεία ανεφοδιασμού ΥΦΑ και ηλεκτροδότησης από την ξηρά.

10Η οδηγία 2005/65/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Οκτωβρίου 2005, σχετικά με την ενίσχυση της ασφαλείας των λιμένων (ΕΕ L 310 της 25.11.2005, σ. 28) και ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 725/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, για τη βελτίωση της ασφάλειας στα πλοία και στις λιμενικές εγκαταστάσεις (ΕΕ L 129 της 29.4.2004, σ. 6) απαιτούν από την Επιτροπή να διενεργεί επιθεωρήσεις σε συνεργασία με τις αρμόδιες εθνικές αρχές, προκειμένου να εξακριβώνει την εφαρμογή των σχετικών μέτρων ασφαλείας στους λιμένες της ΕΕ.

11COM(2013) 296 final, της 23ης Μαΐου 2013, «Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση πλαισίου όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά λιμενικών υπηρεσιών και τη χρηματοοικονομική διαφάνεια των λιμένων».

12COM(2013) 510 final, της 8ης Ιουλίου 2013, με τίτλο «Γαλάζια Ζώνη, ενιαίος χώρος μεταφορών για τη ναυτιλία».

13Οδηγία 2010/65/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Οκτωβρίου 2010, σχετικά με τις διατυπώσεις υποβολής δηλώσεων για τα πλοία κατά τον κατάπλου ή/και απόπλου από λιμένες των κρατών μελών και για την κατάργηση της οδηγίας 2002/6/ΕΚ (ΕΕ L 283 της 29.10.2010, σ. 1).

14Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 952/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Οκτωβρίου 2013, για τη θέσπιση του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα (ΕΕ L 269 της 10.10.2013, σ. 1). Οι κύριες διατάξεις θα εφαρμόζονται από 1ης Μαΐου 2016.

15Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου, της 12ης Οκτωβρίου 1992, περί θεσπίσεως κοινοτικού τελωνειακού κώδικα (ΕΕ L 302 της 19.10.1992, σ. 1).

16Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 651/2014 της Επιτροπής, της 17ης Ιουνίου 2014, για την κήρυξη ορισμένων κατηγοριών ενισχύσεων ως συμβατών με την εσωτερική αγορά κατ’ εφαρμογή των άρθρων 107 και 108 της Συνθήκης (ΕΕ L 187 της 26.6.2014, σ. 1).

17Πηγή: ESPO (Οργανισμός Ευρωπαϊκών Λιμένων), «European Port Governance, Report of an enquiry into the current governance of European seaports», 2010, σ. 7 - 11.

18Άρθρο 309 της ΣΛΕΕ.

19Άρθρο 18 του καταστατικού της ΕΤΕπ.

20Ειδική έκθεση αριθ. 4/2012 «Χρησιμοποίηση των διαρθρωτικών ταμείων και του Ταμείου Συνοχής για τη συγχρηματοδότηση υποδομών μεταφορών σε θαλάσσιους λιμένες: είναι αποτελεσματική μια τέτοια επένδυση;» (http://eca.europa.eu).

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

26

Στο πλαίσιο του ελέγχου, το Συνέδριο αξιολόγησε τις στρατηγικές της Επιτροπής και των κρατών μελών σχετικά με τις θαλάσσιες εμπορευματικές μεταφορές στην ΕΕ, καθώς και την οικονομική αποδοτικότητα που απέφεραν οι χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ επενδύσεις στις λιμενικές υπηρεσίες. Ειδικότερα, στο πλαίσιο του ελέγχου που διενεργήσαμε εξετάσαμε:

—αν τα κράτη μέλη και η Επιτροπή κατάρτισαν συνεκτικές στρατηγικές για την ανάπτυξη λιμενικών υπηρεσιών που θα εξυπηρετούν τις θαλάσσιες εμπορευματικές μεταφορές, ανέπτυξαν αξιόπιστους μηχανισμούς σχεδιασμού της δυναμικότητας και προσδιόρισαν την ενωσιακή και εθνική δημόσια χρηματοδότηση που απαιτείται για λιμενικές υποδομές,

—αν τα χρηματοδοτηθέντα από την ΕΕ έργα λιμενικών υποδομών (τα οποία επελέγησαν μεταξύ έργων της περιόδου 2000-2013) ολοκληρώθηκαν εντός προϋπολογισμού και χρονοδιαγράμματος και υλοποιήθηκαν αποτελεσματικά κατά τρόπο που να βελτιώνει τις λιμενικές υπηρεσίες για τις μεταφορές εμπορευμάτων διά θαλάσσης και τη μεταφορά αγαθών στην ενδοχώρα των λιμένων, και

—αν η Επιτροπή έλαβε τα απαραίτητα μέτρα όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις και τις τελωνειακές διαδικασίες προκειμένου να εξασφαλίσει τον ισότιμο ανταγωνισμό των θαλάσσιων λιμένων.

27

Ο έλεγχος συνίστατο σε εξέταση εγγράφων (μεταξύ άλλων, στρατηγικών της ΕΕ και των κρατών μελών σχετικά με τις θαλάσσιες μεταφορές, σχεδίων ανάπτυξης για λιμένες και γενικών προγραμματικών σχεδίων λιμένων), σε συνεντεύξεις με υπαλλήλους της Επιτροπής και με εκπροσώπους των περιφερειακών και λιμενικών αρχών σε κράτη μέλη, καθώς και σε επιτόπιους ελέγχους λιμένων και λιμενικών έργων. Πραγματοποιήθηκαν επίσης συνεντεύξεις αλλά και μια έρευνα στην οποία συμμετείχαν εκπρόσωποι ομοσπονδιών λιμενικών αρχών, φορείς εκμετάλλευσης λιμένων, πλοιοκτήτες και εταιρείες εφοδιαστικής αλυσίδας (βασικά ενδιαφερόμενα μέρη)²¹. Επιπλέον, εξωτερικοί εμπειρογνώμονες του ΟΟΣΑ και του Ελεύθερου Πανεπιστημίου Βρυξελλών (VUB) πραγματοποίησαν για λογαριασμό μας ανάλυση της δυναμικότητας των λιμένων και προβλέψεις του όγκου των εμπορευμάτων.

28

Οι ελεγκτικές εργασίες έλαβαν χώρα μεταξύ Φεβρουαρίου 2015 και Απριλίου 2016 τόσο στην Επιτροπή (όπου συμμετείχαν η ΓΔ Κινητικότητας και Μεταφορών, η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης, η ΓΔ Ανταγωνισμού, η ΓΔ Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων, η ΓΔ Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης και η ΓΔ Προϋπολογισμού) όσο και σε πέντε κράτη μέλη: την Ισπανία, την Ιταλία, τη Γερμανία, την Πολωνία και τη Σουηδία. Στις εν λόγω χώρες αντιστοιχεί το 60 % όλων των κονδυλίων της ΕΕ που διατέθηκαν σε επενδύσεις για λιμενικές υποδομές μεταξύ 2000 και 2013 και, σύμφωνα με την Eurostat, περίπου το 40 % (βάσει αξίας) των διακινούμενων αγαθών που διήλθαν από όλους τους λιμένες της ΕΕ το 2013.

29

Στα πέντε κράτη μέλη που καλύπτει η παρούσα έκθεση, ο έλεγχος περιελάμβανε τα εξής στάδια:

—Επισκέψεις ελέγχου σε 19 θαλάσσιους λιμένες προκειμένου να εξεταστούν τα αποτελέσματα των επενδύσεων σε λιμενικές υποδομές που πραγματοποιήθηκαν με χρηματοδότηση της ΕΕ²². Οι λιμένες αυτοί επελέγησαν βάσει της τοποθεσίας τους (ήτοι της εγγύτητάς τους σε άλλους που παρείχαν παρόμοιες υπηρεσίες), του συνολικού ποσού χρηματοδότησης της ΕΕ που εισέπραξαν και του βαθμού στον οποίο είχαν κατασκευαστεί εκεί υποδομές για συγκεκριμένο ιδιωτικό φορέα εκμετάλλευσης. Επιλέξαμε επίσης λιμένες για τους οποίους, στην προηγούμενη έκθεσή μας του 2012, είχε διαπιστωθεί ότι διέθεταν υποδομές που είτε παρέμεναν εντελώς ανεκμετάλλευτες είτε δεν συνδέονταν ικανοποιητικά με την ενδοχώρα.

—Ειδικές μελέτες περιπτώσεων σε γειτονικούς λιμένες στη βορειοδυτική ακτή της Ιταλίας (Genova, La Spezia, Livorno και Savona) και στην Αδριατική θάλασσα στην Ιταλία, τη Σλοβενία και την Κροατία (λιμένες της Ένωσης Λιμένων Βόρειας Αδριατικής (NAPA): Βενετίας, Trieste, Koper και Rijeka) προκειμένου να αξιολογηθούν οι δυνατότητες και τα πλεονεκτήματα της διαλιμενικής συνεργασίας, καθώς και μελέτη περίπτωσης στη Γερμανία με αντικείμενο το Nord-Ostsee-Kanal (NOK).

30

Η εξέτασή μας κάλυψε επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ με ποσό ύψους 1,4 δισεκατομμυρίων ευρώ μεταξύ 2000 και 2013 (περίπου το 20 % του συνόλου της συγχρηματοδότησης της ΕΕ). Το ποσό αυτό επιμερίζεται σε 1 076 εκατομμύρια ευρώ (37 έργα που ελέγχθηκαν για πρώτη φορά) και 329 εκατομμύρια ευρώ (πέντε επαναξιολογήσεις των αποτελεσμάτων έργων που είχαν ήδη ελεγχθεί το 2010). Η πλειονότητα των έργων που ελέγχθηκαν αφορούσαν την αύξηση της δυναμικότητας: 24 από τα 42 ελεγχθέντα έργα, στα οποία αντιστοιχεί το 55 % της χρηματοδότησης της ΕΕ (774 εκατομμύρια ευρώ) του δείγματός μας, περιλάμβαναν κατασκευαστικές εργασίες ή επεκτάσεις αποβαθρών και κυματοθραυστών. Η δεύτερη κατηγορία αφορούσε τη βελτίωση των συνδέσεων των λιμένων (με το οδικό και το σιδηροδρομικό δίκτυο: 17 έργα, στα οποία διατέθηκαν χρηματοδοτικοί πόροι της ΕΕ ύψους περίπου 600 εκατομμυρίων ευρώ)· τέλος, το υπόλοιπο των δαπανών που υποβλήθηκαν σε έλεγχο αφορά μία αγορά ανωδομών (όπως γερανών). Στην εικόνα 3 παρουσιάζεται επισκόπηση των λιμένων στους οποίους πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις στο πλαίσιο του ελέγχου.

Εικόνα 3

Λιμένες και κράτη μέλη της ΕΕ στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις στο πλαίσιο του ελέγχου

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

21Ζητήθηκε η γνώμη από τις εξής ομοσπονδίες: Οργανισμός Ευρωπαϊκών Λιμένων (ESPO), Ένωση Εφοπλιστών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ECSA), Ομοσπονδία Ευρωπαϊκών Ιδιωτικών Φορέων Εκμετάλλευσης Λιμένων (FEPORT) και Ευρωπαϊκή Ένωση Παρόχων Υπηρεσιών Αποστολής, Μεταφοράς, Εφοδιαστικής και Τελωνείου (CLECAT).

22Τέσσερις λιμένες στην Ισπανία (Algeciras, Cartagena, Santa Cruz de Tenerife και Vigo), τρεις λιμένες στην Πολωνία (Gdańsk, Gdynia και Szczecin - Świnoujście) και τρεις στη Γερμανία (Brake, Cuxhaven και Wilhelmshaven), δύο λιμένες στην Ιταλία (Salerno και Τάραντας) και δύο στη Σουηδία (Karlskrona και Norrköping). Οι λιμένες Arinaga, Campamento, Ferrol και Langosteira (Ισπανία), και ο λιμένας Augusta (Ιταλία) υποβλήθηκαν σε επαναξιολόγηση (οι συγκεκριμένοι λιμένες ελέγχθηκαν για πρώτη φορά το 2010).

Παρατηρήσεις

Λιμενικές στρατηγικές της ΕΕ και των κρατών μελών: σημαντική αδυναμία τους ήταν η απουσία έγκαιρης και συντονισμένης υλοποίησης της επιπλέον δυναμικότητας, η οποία, με τη σειρά της, δεν ήταν ορθώς σχεδιασμένη

31

Οι επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές και ανωδομές είναι πολύ δαπανηρές και χρήζουν μακροπρόθεσμου σχεδιασμού προκειμένου να διασφαλιστεί η κερδοφορία τους. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο τα κράτη μέλη οφείλουν να καταρτίσουν άρτια και συνεκτική μακροπρόθεσμη στρατηγική για την ανάπτυξη των λιμένων τους. Από το 2013 ο κανονισμός του ΔΕΔ-Μ προβλέπει τη δυνατότητα σχεδιασμού υποδομών σε επίπεδο ΕΕ μέσω της συγκρότησης ενός κεντρικού και συνολικού δικτύου, καθώς και τεχνικά πρότυπα και προθεσμίες υλοποίησης. Για να είναι οι επενδύσεις σε λιμένες επιλέξιμες για στήριξη από χρηματοδοτικούς πόρους της ΕΕ κατά την περίοδο 2014-2020, θα πρέπει υποχρεωτικά εκ του νόμου να εντάσσονται σε ένα ευρύτερο, περισσότερο ολοκληρωμένο στρατηγικό σχέδιο ανάπτυξης λιμένα (οι «εκ των προτέρων αιρεσιμότητες»²³). Σκοπός αυτού του σχεδίου είναι να διασφαλίσει ακόμη περισσότερο την αυξημένη αποτελεσματικότητα των μελλοντικών επενδύσεων σε λιμενικές υποδομές, εφόσον μια τέτοια στρατηγική θα προσδιόριζε τόσο την υφιστάμενη δυναμικότητα του λιμένα όσο και την ανάγκη επιπλέον δυναμικότητας, θα αξιολογούσε την τρέχουσα και πιθανή μελλοντική ζήτηση της αγοράς και θα ανέλυε τις δυνατότητες συνεργασίας με άλλους λιμένες, τις ενδεχόμενες συνέργειες και την εξειδίκευσή του.

32

Εξετάσαμε αν τα πέντε κράτη μέλη που κάλυψε ο έλεγχος εφάρμοζαν μια τέτοια στρατηγική για την ανάπτυξη των λιμένων και τον σχεδιασμό των υποδομών.

Και τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις είχαν αναπτύξει εθνικές στρατηγικές ανάπτυξης λιμένων, αλλά υπήρχαν προβλήματα λόγω της απουσίας άρτιων σχεδίων υλοποίησης και της έλλειψης συντονισμού

33

Στο πλαίσιο του ελέγχου μας διαπιστώσαμε ότι και τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις είχαν θέσει σε εφαρμογή μακροπρόθεσμη στρατηγική για τους λιμένες έως το τέλος του 2015. Η Ισπανία είχε αρχίσει να καταρτίζει ήδη από το 1998 και το 2000 σχέδια εγγράφων προς υποστήριξη της στρατηγικής της, τα οποία ολοκλήρωσε το 2005 και το 2013 αντιστοίχως. Η Πολωνία διαθέτει σχέδιο από το 2007, η Γερμανία από το 2009, η Σουηδία από το 2010 και η Ιταλία μόλις από το 2015. Στη Γερμανία, η σχετική στρατηγική αναθεωρήθηκε το 2016, ενώ η στρατηγική της Σουηδίας επικαιροποιούνταν ανά τακτά διαστήματα (βλέπε πίνακα 1).

Πίνακας 1

Λιμενικές στρατηγικές που ενέκριναν τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις στο πλαίσιο του ελέγχου

Κράτος μέλος
Τίτλος λιμενικής στρατηγικής
Έτος έγκρισης

Γερμανία
Gemeinsame Plattform des Bundes und der Küstenländer zur Deutschen Seehafenpolitik
Nationales Hafenkonzept für die See- und Binnenhäfen
Nationales Hafenkonzept für die See- und Binnenhäfen 2015
1999
2009

2016

Ισπανία
Marco Estratégico del Sistema Portuario de Titularidad Estatal (MESPTE)
Plan de Infraestructuras 2000-2007 (PIT);
Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (2005-2020) (PEIT)
Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda (2012-2024)’(PITVI)
1998

2000
2005
2013

Iταλία
Piano Strategico Nazionale della Portualità e della logistica
2015

Πολωνία
Strategia rozwoju portów morskich do 2015 roku
2007

Σουηδία
Nationell plan för transportsystemet för perioden 2010–2021
2010, επικαιροποιείται ανά τετραετία

34

Από την ανάλυση στην οποία υποβάλαμε τις εθνικές αυτές στρατηγικές προκύπτει ότι η ύπαρξη και μόνο μιας στρατηγικής δεν συνεπαγόταν κατ’ ανάγκη την επιτυχή υλοποίηση βιώσιμων επενδύσεων. Στο πλαίσιο 1 αναφέρονται πληροφορίες σχετικά με τις εθνικές στρατηγικές.

Τα στοιχεία που διαβίβαζαν οι λιμενικές αρχές ήταν ελλιπή και όχι πάντοτε αξιόπιστα

35

Όσον αφορά το δείγμα των λιμένων που κάλυψε η παρούσα έκθεση, ελέγξαμε την αξιοπιστία των στοιχείων που διαβίβασαν οι λιμενικές αρχές σχετικά με τη δυναμικότητα μεταφόρτωσης εμπορευματοκιβωτίων (ήτοι πόσα εμπορευματοκιβώτια, εκφρασμένα σε TEU, μπορούν να διακινούνται ετησίως). Από την ανάλυσή μας προκύπτει ότι οι λιμενικές αρχές επτά εκ των 16 λιμένων που καλύπτει η παρούσα έκθεση και οι οποίοι διεκπεραίωναν δραστηριότητες μεταφόρτωσης εμπορευματοκιβωτίων δεν είχαν καταγράψει συγκεντρωτικά στοιχεία δυναμικότητας²⁴. Στην περίπτωση επτά από τους εναπομένοντες εννέα λιμένες που συγκέντρωναν στοιχεία για τη δυναμικότητα εμπορευματοκιβωτίων, η πραγματική διαθέσιμη δυναμικότητά τους είναι υψηλότερη αυτής που κατέγραψαν οι λιμενικές αρχές²⁵. Για δύο λιμένες τα καταγεγραμμένα αριθμητικά στοιχεία είναι υψηλότερα από αυτά που υπολογίσαμε εμείς²⁶. Αυτό δείχνει ότι, ακόμη και όταν οι λιμενικές αρχές καταγράφουν στοιχεία, η αξιοπιστία των στοιχείων αυτών είναι αμφίβολη. Εγείρονται επομένως ερωτήματα όσον αφορά τη βάση επί της οποίας λαμβάνονται οι αποφάσεις για σημαντικές επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές.

Πλαίσιο 1

Επισκόπηση των μακροπρόθεσμων στρατηγικών των κρατών μελών

οΗ Γερμανία διέθετε μακροπρόθεσμη εθνική λιμενική στρατηγική, αλλά τα ομόσπονδα κράτη (Bundesländer) ήταν αυτά που λάμβαναν τις αποφάσεις σχετικά με τις κύριες επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές. Δεν υπήρχε αποτελεσματικός συντονισμός μεταξύ περιφερειακών και ομοσπονδιακών αρχών. Η ομοσπονδιακή κυβέρνηση (Bund) δεν φέρει καμία ευθύνη για τον σχεδιασμό των λιμένων, ο οποίος αναλαμβάνεται σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο. Δεν συμμετέχει αρκετά ενεργά στον λιμενικό σχεδιασμό σε τοπικό επίπεδο ούτε τόσο έγκαιρα όσο θα έπρεπε. Δεν παύει, εντούτοις, να φέρει την ευθύνη για τις συνδέσεις με την ενδοχώρα και τη βυθοκόρηση των διαύλων πρόσβασης.

οΗ Ισπανία είχε καταρτίσει συνολική στρατηγική και διέθετε κεντρικό φορέα υπαγόμενο στο ισπανικό Υπουργείο Δημόσιων Έργων και Μεταφορών, ο οποίος ήταν επιφορτισμένος με τη διαρκή αξιολόγηση και παρακολούθηση των αναγκών για επενδύσεις σε λιμένες σε όλη την επικράτεια. Αν και επισημάνθηκαν αδυναμίες σε ορισμένα έγγραφα (π.χ. δεν διενεργήθηκε καμία ανάλυση της ενδοχώρας και καμία έρευνα για συνέργειες μεταξύ γειτονικών λιμένων ένεκα του ελεύθερου ανταγωνισμού), η τεχνική στήριξη που παρεχόταν για τη δρομολόγηση έργων ήταν εν γένει ικανοποιητική.

οΗ Ιταλία είχε επίσης εγκρίνει εθνική στρατηγική, η οποία περιείχε πολλά στοιχεία δυνάμενα να αποτελέσουν βάση για πραγματοποίηση πρόσφορων λιμενικών επενδύσεων. Ωστόσο, η στρατηγική αυτή εγκρίθηκε εντός του 2015, οπότε δεν υπήρχε ακόμη σχέδιο εκτέλεσης. Η πρώτη δράση υλοποίησης της συγκεκριμένης στρατηγικής ήταν η εφαρμογή ενός νέου συστήματος διακυβέρνησης λιμένων, που είχε ως αποτέλεσμα να ληφθεί η απόφαση συγχώνευσης διαφόρων υφιστάμενων λιμένων, μειώνοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο το πλήθος των λιμενικών αρχών και αυξάνοντας τις δυνατότητες συντονισμού και εξοικονόμησης κόστους.

οΗ Πολωνία ενέκρινε εθνική στρατηγική η οποία περιείχε πολλά στοιχεία δυνάμενα να αποτελέσουν βάση για πραγματοποίηση πρόσφορων λιμενικών επενδύσεων. Ωστόσο, η στρατηγική αυτή δεν συνοδευόταν από σχέδιο εκτέλεσης ούτε αποτελούσε αντικείμενο κατάλληλης παρακολούθησης. Έτσι εξηγείται το γεγονός ότι ορισμένα από τα επιλεγέντα έργα δεν ήταν πάντοτε υψηλής προτεραιότητας ή δεν βρίσκονταν σε ικανοποιητικό στάδιο εξέλιξης. Επιπλέον, σε ορισμένες περιπτώσεις, πιστώσεις που είχαν δεσμευθεί για θαλάσσιες μεταφορές χρησιμοποιήθηκαν για τη χρηματοδότηση έργων που δεν διέθεταν θαλάσσιο στοιχείο (π.χ. τυπική οδός πόλης, αποβάθρες με τουριστικά αξιοθέατα).

οΠαρότι η πρόβλεψη επαρκούς δυναμικότητας στους λιμένες της αποτελεί καίριο στόχο για την κυβέρνηση της Σουηδίας, οι δήμοι είναι αυτοί που λαμβάνουν τις αποφάσεις για τις επενδύσεις σε υποδομές που πραγματοποιούνται στους 52 βασικούς λιμένες της χώρας. Η κεντρική κυβέρνηση είναι υπεύθυνη μόνο για τους διαύλους ναυσιπλοΐας (πρόσβαση σε λιμένες) και τις χερσαίες συνδέσεις με τους λιμένες. Η στρατηγική αντικατοπτρίζει την εν λόγω ρυθμιστική προσέγγιση. Άλλωστε, οι πληροφορίες σχετικά με τις επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές που ήταν διαθέσιμες σε επίπεδο εθνικού υπουργείου ήταν περιορισμένες.

36

Παρόμοια είναι η κατάσταση που ισχύει και για τα στοιχεία που αφορούν τη δημιουργία θέσεων εργασίας. Από τον έλεγχό μας προέκυψε ότι οι λιμενικές αρχές δεν ήταν εν γένει σε θέση να παράσχουν στοιχεία σχετικά με την απασχόληση, μεταξύ άλλων, ως προς τις θέσεις εργασίας που δημιούργησαν οι παραχωρησιούχοι τους και οι εξωτερικοί πάροχοι υπηρεσιών. Επομένως, και σε επίπεδο Επιτροπής, οι πληροφορίες και τα στοιχεία που έχει στη διάθεσή της σχετικά με τη δημιουργία θέσεων εργασίας στους λιμένες είναι πολύ περιορισμένα.

37

Το 2013 η Επιτροπή δρομολόγησε ένα ερευνητικό έργο («Portopia») στο πλαίσιο του οποίου συλλέγονται στοιχεία για τους λιμένες σε προαιρετική βάση. Παρ’ όλα αυτά, λίγα ήταν τα κράτη μέλη και οι λιμενικές αρχές που παρείχαν τέτοια στοιχεία, ενώ παρατηρήθηκαν διαφοροποιήσεις στη μεθοδολογία που ακολουθείται για την ανάλυση του αντίκτυπου της δημιουργίας θέσεων εργασίας.

Η στρατηγική της ΕΕ για τους λιμένες έχει εξελιχθεί συν τω χρόνω, εξακολουθούν ωστόσο να μην υπάρχουν αξιόπιστα στοιχεία σχετικά με τον σχεδιασμό της δυναμικότητας

Η Επιτροπή ενέκρινε τη μακροπρόθεσμη στρατηγική της για τους λιμένες το 2013

38

Για πάνω από δύο δεκαετίες, ιδίως από τότε που δημοσιεύθηκε η πρώτη Λευκή Βίβλος της Επιτροπής για τις μεταφορές το 1992²⁷, η ΕΕ εφαρμόζει πολιτική που αποσκοπεί στην υποστήριξη της ανάπτυξης των λιμένων και των υποδομών τους με στόχο τη βελτίωση της κινητικότητας. Έκτοτε, οι επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές, οι πολυτροπικοί τερματικοί σταθμοί και η διαλειτουργικότητα αναγνωρίστηκαν ως στοιχεία καίριας σημασίας για την ενίσχυση της βιωσιμότητας της κινητικότητας στην Ευρώπη.

39

Το 1997 η Επιτροπή εξέδωσε Πράσινη Βίβλο για τους λιμένες και τις θαλάσσιες υποδομές²⁸. Το 2007 ενέκρινε ανακοίνωση στην οποία δινόταν έμφαση στην ανάγκη βελτίωσης των κύριων συνδέσεων των λιμένων με τις οικονομικές ενδοχώρες τους και επίτευξης ενός περισσότερο ισορροπημένου δικτύου τρόπων μεταφοράς εντός της ΕΕ²⁹.

40

Το 2013 η Επιτροπή εξέδωσε νέα ανακοίνωση στην οποία διεύρυνε ακόμη περισσότερο τη στρατηγική της για την ανάπτυξη των λιμένων στην ΕΕ³⁰. Στο εν λόγω έγγραφο καθιέρωσε, για πρώτη φορά, τη σύνδεση μεταξύ των προτάσεων για επενδύσεις σε υποδομές και της χρηματοδότησης της ΕΕ που διατίθεται στο πλαίσιο του CEF κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Πρόκειται για μια σημαντική βελτίωση της προηγούμενης ανακοίνωσής της του 2007.

41

Επιπλέον, η Επιτροπή προσδιόρισε 329 λιμένες ως βασικούς λιμένες της ΕΕ, εκ των οποίων οι 104 χαρακτηρίστηκαν «κεντρικοί» βάσει συνόλου προκαθορισμένων κριτηρίων³¹. Επιδίωξη της Επιτροπής είναι η σύνδεση των εν λόγω κεντρικών λιμένων με τις αντίστοιχες ενδοχώρες τους έως το 2030, ενώ η προθεσμία για τους υπόλοιπους 225 λιμένες στο συνολικό δίκτυο λήγει το 2050³². Με τον τρόπο αυτό αποδίδεται στους κεντρικούς λιμένες de facto καθεστώς προτεραιότητας όσον αφορά την πρόσβαση σε χρηματοδότηση της ΕΕ για τις συνδέσεις αυτές.

42

Κατά τη διάρκεια του ελέγχου μας, ορισμένες οργανώσεις ενδιαφερόμενων μερών ισχυρίστηκαν ότι η στρατηγική της Επιτροπής ορίζει υπερβολικά μεγάλο αριθμό λιμένων ως κεντρικούς. Αρχικά, η Επιτροπή είχε προτείνει 94 κεντρικούς λιμένες, αλλά προτάθηκαν περισσότεροι κατά τη διάρκεια της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας³³. Πάντως, ακόμη και η αρχική πρόταση της Επιτροπής υπερέβαινε κατά πολύ τους 50 κεντρικούς λιμένες που είχαν θεωρηθεί απαραίτητοι για τη διατήρηση ενός επαρκούς επιπέδου προσβασιμότητας για την ΕΕ ως σύνολο³⁴.

Αδυναμίες όσον αφορά τον σχεδιασμό της δυναμικότητας από την Επιτροπή

Η Επιτροπή και ο ΟΟΣΑ αναμένουν αύξηση της λιμενικής κίνησης

43

Παρά την πρόσκαιρη αρνητική επίδραση που επέφερε η παγκόσμια οικονομική κρίση στους συνολικούς όγκους που μεταφέρθηκαν μεταξύ 2007 και 2009, τα τελευταία 15 χρόνια η λιμενική κίνηση σημειώνει αύξηση (βλέπε γράφημα 2). Η συγκεκριμένη τάση αναμένεται να συνεχιστεί: το 2013 η Επιτροπή προέβλεψε αύξηση της λιμενικής κίνησης κατά 50 % έως το 2030 για τους λιμένες της ΕΕ. Επίσης ο ΟΟΣΑ αναμένει περαιτέρω αύξηση της λιμενικής κίνησης αλλά σε ελαφρώς χαμηλότερα επίπεδα. Οι προβλεπόμενοι ρυθμοί αύξησης ποικίλλουν αναλόγως του είδους του φορτίου και του είδους του πλοίου. Σχετικώς ηπιότεροι είναι οι ρυθμοί αύξησης που προβλέπονται για τον τομέα των εμπορευματοκιβωτίων. Η αναμενόμενη αύξηση στον συγκεκριμένο τομέα όσον αφορά τους λιμένες της ΕΕ ανέρχεται σε 38 % για την περίοδο έως το 2030, ενώ, σύμφωνα με εκτιμήσεις, η αύξηση θα είναι μεγαλύτερη σε άλλα τμήματα της αγοράς: 46 % για το υγρό χύδην φορτίο, 50 % για το ξηρό χύδην φορτίο και 58 % για τις οριζόντιες φορτώσεις (RORO). Επιπλέον, η αναμενόμενη αυτή αύξηση δεν κατανέμεται ισομερώς στον παγκόσμιο χάρτη: η αύξηση στη Νότια Ασία θα είναι η τάχιστη, ενώ στην Ευρώπη θα σημειώσει τους βραδύτερους ρυθμούς³⁵.

Γράφημα 2

Επισκόπηση των όγκων (σε μικτό βάρος σε εκατομμύρια τόνους) που μεταφέρονται διά θαλάσσης (2000-2014)

Πηγή: Eurostat, «Maritime ports freight and passenger statistics», Ιανουάριος 2016.

Η Επιτροπή δεν παρακολουθεί τη δυναμικότητα των κεντρικών λιμένων

44

Από τον έλεγχό μας προέκυψε ότι η Επιτροπή δεν λάμβανε λεπτομερή και επικαιροποιημένα στοιχεία από τα κράτη μέλη σχετικά με τη διαθέσιμη δυναμικότητά τους, τη δυναμικότητα που χρησιμοποιούσαν πράγματι ή τις ανάγκες δυναμικότητας που θα ανέκυπταν στο μέλλον. Αυτό καταδεικνύει την απουσία παρακολούθησης σε επίπεδο ΕΕ της δυναμικότητας των 104 κεντρικών και των συνολικά 329 βασικών λιμένων της ΕΕ. Απουσία τέτοιων πληροφοριών, η Επιτροπή δεν έχει μέχρι στιγμής κατορθώσει να προωθήσει ένα σχέδιο ανάπτυξης λιμένων σε επίπεδο ΕΕ. Το γεγονός ότι σε κανένα επίπεδο (ούτε ΕΕ ούτε κράτους μέλους) δεν αναλύθηκε ούτε το ποιοι λιμένες χρειάζονται χρηματοδότηση ούτε και οι λόγοι για τους οποίους τη χρειάζονται είχε ως αποτέλεσμα πολλοί γειτονικοί λιμένες να επενδύσουν ταυτόχρονα σε παρόμοιες υποδομές και ανωδομές μεταφόρτωσης εμπορευματοκιβωτίων.

Υπάρχει ο κίνδυνος να έχουν υπερεκτιμηθεί οι προβλέψεις της Επιτροπής όσον αφορά την απαιτούμενη δυναμικότητα λιμένων

45

Βάσει επικαιροποιημένων προβλέψεων της κίνησης³⁶ αλλά και σύγκρισης με άλλες μελέτες και εκθέσεις που περιλάμβαναν προγνωστικά³⁷, το 2013 η Επιτροπή εκτίμησε ότι η μέση χρησιμοποίηση της δυναμικότητας όλων των λιμένων στην ΕΕ άγγιζε το 90 % και ότι υπήρχε κίνδυνος συμφόρησης των λιμένων τα επόμενα έτη³⁸.

46

Αντιθέτως, ο ΟΟΣΑ, σε αξιολόγηση των μελλοντικών αναγκών δυναμικότητας των λιμένων που μας διαβίβασε, εκτιμούσε ότι:

—το ποσοστό χρησιμοποίησης των λιμένων στην ΕΕ για εμπορευματοκιβώτια υπολείπεται σε γενικές γραμμές σημαντικά του παγκόσμιου επιπέδου του 67 %,

—υπάρχουν σημαντικές διακυμάνσεις όσον αφορά τη χρήση της δυναμικότητας των λιμένων μεταξύ διαφορετικών περιοχών της ΕΕ: 50 % στους λιμένες της Σκανδιναβίας και της Βαλτικής, 56 % στη βορειοδυτική Ευρώπη, 61 % στην Ανατολική Μεσόγειο και τη Μαύρη θάλασσα, 62 % στη δυτική Μεσόγειο, και

—η αναμενόμενη χρήση της δυναμικότητας προβλέπεται να αυξηθεί σε αρκετές περιοχές, παραδείγματος χάριν, από 50 % έως 30 % στους λιμένες της Σκανδιναβίας και της Βαλτικής και από 61 % έως 50 % στην ανατολική Μεσόγειο και τη Μαύρη θάλασσα.

47

Υπάρχει, ως εκ τούτου, ο κίνδυνος η Επιτροπή να υπερεκτίμησε την ανάγκη πρόσθετης δυναμικότητας των λιμένων. Και αυτό ισχύει ιδίως για τις περιοχές που αναφέρονται ρητώς ανωτέρω.

48

Στο πλαίσιο αυτό, επισημάναμε επίσης την ύπαρξη αναντιστοιχίας μεταξύ της χρηματοδότησης της ΕΕ που ορίζεται στη στρατηγική και των εμπορικών ροών: η πλειονότητα των αγαθών από τρίτες χώρες εισέρχονται στην ΕΕ μέσω των λιμένων που βρίσκονται στη ζώνη Αμβούργου-Χάβρης. Εντούτοις, πάνω από το 90 % της χρηματοδότησης της ΕΕ για λιμένες την περίοδο 2000-2013 χορηγήθηκε στο πλαίσιο των ΕΤΠΑ/ΤΣ και το μεγαλύτερο μέρος της διατέθηκε σε λιμένες της Μεσογείου και της Πολωνίας (βλέπε κατανομή ποσών ανά κράτος μέλος στο παράρτημα I). Οι αρχές των κρατών μελών και οι περιφερειακές αρχές είναι αυτές που αποφασίζουν ποια έργα θα χρηματοδοτηθούν από τα ΕΤΠΑ/ΤΣ, εκτός από μεγάλα έργα που πρέπει να λάβουν την έγκριση της Επιτροπής.

49

Μια σημαντική πλωτή οδός, η διώρυγα Nord-Ostsee-Kanal (NOK), αναγνωρίστηκε ως τμήμα του κεντρικού δικτύου στον κανονισμό CEF. Εντούτοις, η διώρυγα NOK δεν αποτελούσε τμήμα των διαδρόμων του κεντρικού δικτύου και δεν επελέγη για χρηματοδότηση (βλέπε πλαίσιο 2).

Πλαίσιο 2

Nord-Ostsee-Kanal (NOK)

Η NOK είναι η πλέον εντατικά χρησιμοποιούμενη τεχνητή διώρυγα στον κόσμο, από την οποία διέρχονται ετησίως 32 000 φορτηγά πλοία. Πρόκειται για μια πλωτή οδό με στρατηγική σημασία για τη διατήρηση της ανταγωνιστικότητας των κρατών της Βαλτικής θάλασσας, εκ των οποίων η Δανία, η Σουηδία, η Φινλανδία, η Εσθονία, η Λετονία, η Λιθουανία και η Πολωνία είναι μέλη της ΕΕ. Συνδέει τους λιμένες Brunsbüttel και Κιέλου στη βόρεια Γερμανία (βλέπε εικόνα 4).

Επείγει η ανάγκη βελτίωσης της υπάρχουσας υποδομής, τόσο στην ανατολική είσοδο της διώρυγας, όπου ορισμένες από τις δεξαμενές ανύψωσης βρίσκονται σε κακή κατάσταση, όσο και στη δυτική είσοδο. Το πρόσθετο κόστος που συνεπάγεται ο περίπλους της Γιουτλάνδης συγκρινόμενο με τη διέλευση της ΝΟΚ ανέρχεται σε περίπου 70 000 ευρώ. Επιπλέον, συνεκτιμάται το κέρδος από άποψη χρόνου: ο περίπλους της Γιουτλάνδης διαρκεί 10 με 14 ώρες. Σύμφωνα με εκτίμηση του κλάδου, εάν εξασφαλίζονταν η ασφάλεια και η αξιοπιστία της συγκεκριμένης υποδομής, θα μπορούσαν να εξοικονομηθούν έως και 2,2 δισεκατομμύρια ευρώ ετησίως. Το 2015 δεν επελέγη αίτηση για επιχορήγηση ύψους 161 εκατομμυρίων ευρώ, στο πλαίσιο της συγχρηματοδότησης της ΕΕ μέσω του CEF, για την κατασκευή πέμπτου θαλάμου δεξαμενής ανύψωσης στο Brunsbüttel. Μολονότι η διώρυγα αυτή αποτελεί μέρος του κεντρικού δικτύου ΔΕΔ-Μ, δεν συμπεριελήφθη στις προτεραιότητες χρηματοδότησης του CEF για το 2015.

Εικόνα 4

Nord-Ostsee-Kanal (NOK)

Σημείωση: Με κόκκινο κύκλο σημειώνονται οι λιμένες στους οποίους πραγματοποίησαν επίσκεψη οι ελεγκτές μας.

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Λιμενικές υποδομές χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ: υποδομές που βρίσκονται σε αχρηστία ή υποχρησιμοποιούνται, καθυστερήσεις και υπερβάσεις κόστους και μη βιώσιμες επενδύσεις εξαιτίας της χρηματοδότησης παρόμοιων υποδομών σε γειτονικούς λιμένες

50

Δεδομένων των αδυναμιών από τις οποίες πάσχει ο σχεδιασμός της δυναμικότητας λιμενικών υποδομών τόσο σε επίπεδο κρατών μελών όσο και σε επίπεδο ΕΕ, υπάρχει σημαντικός κίνδυνος η χρηματοδότηση της ΕΕ να καταλήγει σε μη βιώσιμες επενδύσεις, αφ’ ης στιγμής η πρόσθετη δυναμικότητα που δημιουργείται δεν χρειάζεται στην πραγματικότητα. Για τους σκοπούς του ελέγχου, επισκεφθήκαμε 19 λιμένες σε πέντε κράτη μέλη προκειμένου να ελέγξουμε συνολικά 42 χρηματοδοτηθέντα από την ΕΕ έργα, εκ των οποίων:

—37 έργα ελέγχθηκαν για πρώτη φορά, και

—πέντε έργα που είχαν ελεγχθεί για πρώτη φορά το 2010 υποβλήθηκαν σε επαναξιολόγηση προκειμένου να εξεταστεί η συνέχεια που δόθηκε σε αυτά (βλέπε ειδική έκθεση αριθ. 4/2012).

51

Συγκεκριμένα, αξιολογήσαμε κατά πόσον:

—αξιοποιήθηκε πλήρως η πρόσθετη δυναμικότητα του λιμένα η οποία δημιουργήθηκε μέσω των επενδύσεων,

—τα έργα ολοκληρώθηκαν εντός χρονοδιαγράμματος και προϋπολογισμού,

—διατέθηκε χρηματοδότηση της ΕΕ για παρόμοιες επενδύσεις σε γειτονικούς λιμένες, και

—λειτούργησε κατά τον ενδεδειγμένο τρόπο ο συντονισμός μεταξύ Επιτροπής και ΕΤΕπ.

Οι επενδύσεις που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ κατέληξαν σε πλήθος υποδομών που είτε βρίσκονταν σε αχρηστία είτε υποχρησιμοποιούνταν

52

Οι επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές χρειάζονται χρόνο για να αποδώσουν αποτελέσματα, ενώ, εξ ορισμού, τα λιμενικά έργα σκοπό έχουν τη δημιουργία δυναμικότητας για το μακροπρόθεσμο μέλλον (πράγμα που σημαίνει ότι, στις περισσότερες περιπτώσεις, ο ρυθμός απόδοσης των επενδύσεων είναι χαμηλός και αργός). Η έγκαιρη πραγματοποίηση των επενδύσεων συντελεί συχνά καθοριστικά στην αποτελεσματικότητά τους, ιδίως σε ένα τόσο ανταγωνιστικό περιβάλλον όσο οι θαλάσσιες μεταφορές.

53

Από την ανάλυση των 37 έργων που ελέγχθηκαν για πρώτη φορά διαπιστώσαμε ότι 30 εξ αυτών στα οποία χορηγήθηκε χρηματοδότηση της ΕΕ ύψους 553 εκατομμυρίων ευρώ είχαν ολοκληρωθεί από τα μέσα του 2015. Από τα εν λόγω 30 έργα:

—18 χρησιμοποιούνταν σύμφωνα με τις αρχικές προβλέψεις· στα έργα αυτά αντιστοιχούσε χρηματοδότηση της ΕΕ ύψους 359 εκατομμυρίων ευρώ, και

—12 είτε βρίσκονταν σε αχρηστία (εντελώς ανεκμετάλλευτα) είτε υποχρησιμοποιούνταν σε μεγάλο βαθμό· στα έργα αυτά αντιστοιχούσε χρηματοδότηση της ΕΕ ύψους 194 εκατομμυρίων ευρών —που σημαίνει ότι ανά τρία ευρώ το ένα είχε μέχρι στιγμής δαπανηθεί αναποτελεσματικά³⁹. Περίπου το ήμισυ της εν λόγω χρηματοδότησης (97 εκατομμύρια ευρώ από χρηματοδοτικούς πόρους της ΕΕ για 9 έργα⁴⁰) επενδύθηκε σε υποδομές που βρίσκονταν σε αχρηστία ή υποχρησιμοποιούνταν σε μεγάλο βαθμό για πάνω από τρία χρόνια μετά την ολοκλήρωση των εργασιών.⁴¹ Το γεγονός αυτό καταδεικνύει τις αδυναμίες της εκ των προτέρων εκτίμησης των αναγκών, ενώ φανερώνει παράλληλα τον μεγάλο κίνδυνο διασπάθισης των επενδυόμενων ποσών. Η ανωτέρω παρατήρηση ισχύει επίσης για τους πέντε επαναξιολογηθέντες λιμένες που βρίσκονται σε λειτουργία εδώ και μία σχεδόν δεκαετία (βλέπε σημείο 63).

54

Τα υπόλοιπα επτά έργα του δείγματός μας (524 εκατομμύρια ευρώ χρηματοδότησης της ΕΕ, κυρίως στην Ιταλία) δεν είχαν ακόμη ολοκληρωθεί κατά τον χρόνο του ελέγχου. Για τον λόγο αυτό τα εν λόγω επτά έργα δεν περιελήφθησαν στην ανάλυση που διενεργήσαμε ως προς την πραγματική χρήση τους.

55

Περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τους λιμένες και τα ελεγχθέντα έργα παρατίθενται στο παράρτημα II. Στο πλαίσιο 3 κατωτέρω περιγράφονται δύο παραδείγματα υποδομών που χρησιμοποιούνται ικανοποιητικά και δύο παραδείγματα χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ έργων λιμενικών υποδομών οι οποίες είτε παρέμεναν εντελώς ανεκμετάλλευτες είτε υποχρησιμοποιούνταν. Περαιτέρω παραδείγματα αχρησιμοποίητων και υποχρησιμοποιούμενων υποδομών παρατίθενται στο πλαίσιο 4, στο πλαίσιο 6 και στο πλαίσιο 8).

Πλαίσιο 3

Παραδείγματα υποδομών που χρησιμοποιούνται ικανοποιητικά:

1. Λιμένας του Norrköping: διαπλάτυνση και εκβάθυνση του διαύλου ναυσιπλοΐας και ενίσχυση των υφιστάμενων θέσεων πρόσδεσης

Το έργο αυτό συνέβαλε στην ασφαλέστερη ναυσιπλοΐα, σύμφωνα με τις διεθνείς προδιαγραφές. Οι υφιστάμενοι περιορισμοί που ίσχυαν σχετικά με τη σκοτεινότητα, την ορατότητα και τον άνεμο περιεστάλησαν επιτρέποντας την επί 24ώρου βάσης πρόσβαση στον λιμένα, 7 ημέρες την εβδομάδα, για σκάφη πολύ μεγαλύτερου μεγέθους. Επίσης ενισχύθηκε η ικανότητα συνάντησης των σκαφών στον δίαυλο ναυσιπλοΐας, με αποτέλεσμα την εξοικονόμηση χρόνου και την εξασφάλιση μεγαλύτερης προστασίας, ενώ επιτεύχθηκε επίσης θετικός περιβαλλοντικός αντίκτυπος από την άποψη της αύξησης του συντελεστή πλήρωσης των μεγαλύτερων σκαφών. Η ΕΕ συγχρηματοδότησε με 3,5 εκατομμύρια ευρώ το έργο αυτό, του οποίου το συνολικό κόστος ανήλθε σε 35,3 εκατομμύρια ευρώ.

2. Οδική σύνδεση με τον λιμένα του Szczecin

Η κατασκευή του μήκους 2,63 χλμ. τμήματος του οδικού δικτύου ολοκληρώθηκε το 2009 και η οδική υποδομή χρησιμοποιείται κανονικά. Το κύριο επακόλουθο του έργου ήταν η βελτίωση της οδικής πρόσβασης στον λιμένα του Szczecin (βλέπε εικόνα 5) με την παράκαμψη της παλαιάς οδού με τους πολλούς φωτεινούς σηματοδότες. Παρότι υπάρχουν κρίσιμα προβλήματα όσον αφορά το τελευταίο τμήμα της σύνδεσης, η βελτίωση της οδικής πρόσβασης στην ενδοχώρα είναι εμφανής, εφόσον έχει μειωθεί η συμφόρηση των δρόμων προς και από τον λιμένα και έχει αυξηθεί η ασφάλεια των κατοίκων. Η ΕΕ συγχρηματοδότησε με 23 εκατομμύρια ευρώ το έργο αυτό, του οποίου το συνολικό κόστος ανήλθε σε 28 εκατομμύρια ευρώ.

Εικόνα 5 — Η νέα οδός Struga που οδηγεί στο λιμάνι

© Δημαρχείο Szczecin.

Παραδείγματα εντελώς ανεκμετάλλευτων ή σε μεγάλο βαθμό υποχρησιμοποιούμενων λιμενικών υποδομών:

1. Τερματικός σταθμός εμπορευματοκιβωτίων του Τάραντα (Ιταλία)

Ο τερματικός σταθμός εμπορευματοκιβωτίων του Τάραντα τέθηκε σε λειτουργία το 2002. Το έργο προσέλκυσε αξιοσημείωτους όγκους κίνησης σε σύντομο διάστημα μετά την έναρξη των δραστηριοτήτων του τερματικού σταθμού. Εντούτοις, οι όγκοι μειώθηκαν από το 2006 και έπειτα. Η ναυτιλιακή εταιρεία που προσέγγιζε τον λιμένα του Τάραντα σταμάτησε σταδιακά να εξυπηρετεί τον λιμένα, και η εταιρεία εκμετάλλευσης του τερματικού σταθμού προσχώρησε σε όμιλο που είχε την έδρα του σε ανταγωνιστικό γειτονικό λιμένα (λιμένας του Πειραιά) και έπαυσε να δραστηριοποιείται στον Τάραντα τον Ιούνιο του 2015 (βλέπε εικόνα 6). Η συμφωνία παραχώρησης μεταξύ του φορέα εκμετάλλευσης του τερματικού σταθμού και της λιμενικής αρχής του Τάραντα προέβλεπε ότι η λιμενική αρχή θα έπρεπε να αναλάβει συμπληρωματικές εργασίες υποδομής, όπως τη βυθοκόρηση. Εντούτοις, οι εν λόγω εργασίες δεν πραγματοποιήθηκαν ποτέ. Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006, στον λιμένα του Τάραντα επενδύθηκαν από την ΕΕ 38 εκατομμύρια ευρώ σε έναν τερματικό σταθμό μεταφόρτωσης και στις συνδέσεις του με την ενδοχώρα. Επί του παρόντος, ο τερματικός σταθμός δεν χρησιμοποιείται.

Εικόνα 6 — Μη χρησιμοποιούμενη δυναμικότητα μεταφόρτωσης στον λιμένα του Τάραντα

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

2. Πολυλειτουργικός τερματικός σταθμός στον λιμένα της Cartagena (Ισπανία)

Τον Φεβρουάριο του 2013 ολοκληρώθηκαν στον λιμένα της Cartagena η κατασκευή αποβάθρας μήκους 575 μέτρων, η διαμόρφωση του περιβάλλοντος χώρου έκτασης 4,5 εκταρίων και η κατασκευή αποθηκευτικών χώρων 20 εκταρίων για δραστηριότητες που θα εξυπηρετούσαν τον μελλοντικό πολυλειτουργικό τερματικό σταθμό. Το συνολικό κόστος και των δύο έργων ανήλθε σε 62,8 εκατομμύρια ευρώ, εκ των οποίων καταβλήθηκαν τα 29,7 εκατομμύρια ευρώ. Επί του παρόντος, τμήμα της περιοχής χρησιμοποιείται για ξηρό χύδην φορτίο, σιδηρομέταλλα και αποθήκευση υποπροϊόντων από το παραπλήσιο διυλιστήριο. Το υπόλοιπο τμήμα (20 εκτάρια) δεν έχει ακόμη επιστρωθεί και παραμένει σε αχρηστία (βλέπε εικόνα 7). Στο συγκεκριμένο έργο έχει διατεθεί χρηματοδότηση της ΕΕ ύψους 10,4 εκατομμυρίων ευρώ από το ΕΤΠΑ.

Εικόνα 7 — Κενός χώρος που προορίζεται για πολυλειτουργικό τερματικό σταθμό στον λιμένα της Cartagena

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Καθυστερήσεις και υπερβάσεις κόστους σε σειρά έργων

Σε 19 από τα 30 ολοκληρωθέντα έργα σημειώθηκαν καθυστερήσεις κατά την υλοποίηση

56

Ήδη στην έκθεσή μας του 2012 είχαμε παρατηρήσει και καταγράψει σημαντικές καθυστερήσεις στην υλοποίηση λιμενικών έργων, οι οποίες οφείλονταν στις τότε ισχύουσες διοικητικές διατυπώσεις: για την κατασκευή και λειτουργία μιας μαρίνας στην Ιταλία έπρεπε να εκδοθούν 33 άδειες, ενώ χρειάστηκαν 22 χρόνια για την έκδοση των απαραίτητων αδειών για την έναρξη κατασκευαστικών λιμενικών εργασιών στην Ελλάδα⁴². Τα παραδείγματα αυτά κατέδειξαν τα διαρθρωτικά προβλήματα που υπήρχαν όσον αφορά την έκδοση εγκρίσεων και αδειών.

57

Από την ανάλυση στην οποία υποβάλαμε τα 30 ήδη ολοκληρωθέντα έργα που ελέγχθηκαν για πρώτη φορά προέκυψε ότι 11 εξ αυτών περατώθηκαν εγκαίρως, ενώ 19 δεν περατώθηκαν εμπρόθεσμα. Για τα εν λόγω 19 έργα, η μέση καθυστέρηση ήταν περίπου 13 μήνες, ενώ η διάρκεια των καθυστερήσεων κυμαινόταν από τρεις μήνες («παροχή εξοπλισμού για τερματικούς σταθμούς σκαφών τύπου RORO στον λιμένα του Vigo στην Ισπανία») έως 33 μήνες (Jade-Weser-Port στο Wilhelmshaven της Γερμανίας). Από τα 19 αυτά έργα τα δώδεκα σημείωσαν καθυστερήσεις που ξεπέρασαν την προγραμματισμένη διάρκεια του έργου σε ποσοστό άνω του 20 %. Σε σχέση με την αρχικώς προγραμματισμένη διάρκεια, οι καθυστερήσεις άγγιξαν μέχρι και το 136 % στην περίπτωση του λιμένα της Santa Cruz de Tenerife (Ισπανία).

58

Στο γράφημα 3 παρουσιάζονται λεπτομερή στοιχεία των σχετικών 19 (ολοκληρωθέντων) έργων.

Γράφημα 3

Επισκόπηση των καθυστερήσεων στα 19 ολοκληρωθέντα έργα

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Οι διοικητικές διαδικασίες μπορούν να επιτείνουν τις καθυστερήσεις στην υλοποίηση έργων: η περίπτωση της Ιταλίας

59

Όπως αναφέρεται ανωτέρω, επτά από τα 37 έργα που ελέγχθηκαν για πρώτη φορά δεν είχαν ολοκληρωθεί κατά τον χρόνο του ελέγχου, γεγονός που οφειλόταν ως επί το πλείστον στον διοικητικό φόρτο. Στα εν λόγω έργα διατέθηκε το ήμισυ τουλάχιστον των δαπανών που υποβλήθηκαν σε έλεγχο (524 εκατομμύρια ευρώ από πόρους της ΕΕ). Έξι από τα εν λόγω επτά ανολοκλήρωτα έργα σημείωσαν επίσης καθυστερήσεις, οι οποίες διήρκεσαν από 13 μήνες (για εργασίες βυθοκόρησης) έως τουλάχιστον 36 μήνες (για συνδέσεις εντός του λιμένα του Salerno). Οι διοικητικές διαδικασίες που εφαρμόζονται σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο είναι δυνατό να επιτείνουν σημαντικά την καθυστέρηση ολοκλήρωσης των έργων λιμενικών υποδομών. Από τον έλεγχό μας προκύπτει ότι, στην Ιταλία, πέντε από τα έξι έργα που ελέγχθηκαν σημείωσαν καθυστέρηση, η οποία οφειλόταν κυρίως σε προβλήματα που σχετίζονταν με την έκδοση εγκρίσεων και αδειών, γεγονός το οποίο φέρνει στην επιφάνεια προβλήματα συντονισμού μεταξύ των διάφορων εμπλεκόμενων φορέων. Περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τα ανολοκλήρωτα έργα παρατίθενται στο παράρτημα IΙΙ.

60

Πέραν τούτου, σε αρκετά κράτη μέλη, στη διαδικασία για την έγκριση ενός γενικού προγραμματικού σχεδίου λιμένα (το οποίο είναι απαραίτητο να υπάρχει προτού δρομολογηθούν οι κατασκευαστικές εργασίες) εμπλέκονται πολλοί ενδιάμεσοι φορείς. Για παράδειγμα, για τον λιμένα του Τάραντα υποβλήθηκε πρόταση γενικού προγραμματικού σχεδίου λιμένα το 2006, στην κατάρτιση του οποίου συμμετείχαν η λιμενική επιτροπή, το ανώτατο συμβούλιο δημόσιων έργων, η περιφερειακή αρχή περιβαλλοντικής προστασίας, η ενδιαφερόμενη περιφέρεια και ο τοπικός δήμος και το οποίο, μολαταύτα, κατά τον χρόνο του ελέγχου (τέλη του 2015) δεν είχε ακόμη εγκριθεί.

Υπερβάσεις κόστους σε 16 από τα 30 ολοκληρωθέντα έργα

61

Πέραν τούτου, από τον έλεγχο μας προκύπτει ότι μόνο σε 14 από τα ελεγχθέντα έργα δεν υπήρξε υπέρβαση κόστους, το οποίο σημαίνει ότι 16 από τα 30 ολοκληρωθέντα έργα εμφάνισαν υπερβάσεις κόστους συνολικού ύψους 139 εκατομμυρίων ευρώ. Αυτό ίσχυε ιδίως για τους λιμένες της Γερμανίας και της Ισπανίας (τα ιταλικά έργα δεν έχουν ολοκληρωθεί ακόμη και, ως εκ τούτου, στο παρόν στάδιο δεν είναι δυνατό να διενεργηθεί οριστική αξιολόγηση). Η μέση υπέρβαση κόστους προσέγγιζε τα 8,7 εκατομμύρια ευρώ, ενώ οι υπερβάσεις κυμαίνονταν από 0,2 εκατομμύρια ευρώ για ένα κτίριο επιθεώρησης στο Vigo (Ισπανία) έως 67 εκατομμύρια ευρώ για υποδομή μεταφόρτωσης στον λιμένα του Algeciras (Ισπανία). Σε σύγκριση με το αρχικώς προγραμματισμένο κόστος⁴³, οι υπερβάσεις άγγιξαν έως και το 38 % (για την κατασκευή νέας αποβάθρας στον λιμένα του Cuxhaven). Στον πίνακα 2 παρουσιάζεται επισκόπηση των υπερβάσεων κόστους 16 έργων σε επτά διαφορετικούς λιμένες.

Πίνακας 2

Επισκόπηση των υπερβάσεων κόστους στα 16 ολοκληρωθέντα έργα

Κράτος μέλος | Λιμένας | Έργα προς έλεγχο | Δαπάνες έργου (σε ευρώ)¹ | Χρηματοδότηση της ΕΕ (σε ευρώ)² | Υπερβάσεις κόστους (σε ευρώ)² | % συνολικού κόστους
Γερμανία | Cuxhaven | Herstellung Offshore Basishafen Cuxhaven Liegeplatz 8 | 31 945 019 | 15 942 509 | 3 300 000 | 10,3
Östliche Erweitung Offshore Basis Cuxhaven Liegeplatz 9 | 41 436 573 | 18 800 000 | 15 600 000 | 37,7
Offshore Basis Cuxhaven Errichtung der Hafensohle Liegeplatz 8 | 3 400 649 | 1 250 000 | 1 000 000 | 29,4
Wilhemshaven | Ertüchtigung der Niedersachsenbrücke | 16 456 421 | 6 704 346 | 305 000 | 1,9
Großprojekt «Jade-Weser-Port» | 146 856 096 | 32 930 149 | 17 000 000 | 11,6
Hafen Brake | «Norderweiterung Hafen Brake - 2. Ausbaustufe)» | 14 803 596 | 5 924 021 | 400 000 | 2,7
Ισπανία | Cartagena | Ampliación Dársena de Escombreras. Fase 1 | 116 492 375 | 46 035 682 | 22 461 000 | 12,5
Terminal Polivalente de Graneles | 34 454 637 | 19 275 477
Relleno y Urbanizacion Terminal Polivalente | 28 314 601 | 10 440 783
Algeciras | Infraestructuras Portuarias Y Auxiliares En Isla Verde (3ª Fase) En Algeciras | 511 460 000 | 127 314 481 | 67 045 000 | 9,9
Muelle Y Explanada Exterior Al Dique, Junto A Isla Verde | 168 576 557 | 52 199 106
Vigo | Mejora De La Operatividad De Los Muelles Comerciales (1ª Fase) | 48 249 668 | 27 973 501 | 5 449 000 | 11,3
Ampliación Del Puesto De Inspección Fronteriza Arenal | 2 188 957 | 750 884 | 236 000 | 10,88
SC Tenerife | Nva. Base de Contenedores en la Dársena del Este del Pto. SC. Tenerife | 17 770 802 | 7 860 602 | 4 301 000 | 24,2
Nueva Base De Contenedores En La Dársena Del Este, 2ª Fase | 15 605 808 | 6 387 113 | 1 153 000 | 7,4
Tramo 1º Fase2ª Def. rellenos D. Este: quiebro 1º y 2ª alineación Espigón Cueva Bermeja | 5 673 967 | 2 809 113 | 562 000 | 9,9
|  | Σύνολο³ | 1 203 685 726 | 382 597 768 | 138 812 000 |

1Αφορά το συνολικό επιλέξιμο κόστος σε επίπεδο έργου και όχι το συνολικό κόστος της επένδυσης στον λιμένα.

2Οι υπερβάσεις κόστους αφορούν το συνολικό επιλέξιμο κόστος για το σχετικό έργο και όχι το συνολικό κόστος της επένδυσης στον λιμένα.

3Εκτός των επαναξιολογούμενων έργων.

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Περιορισμένη η οικονομική αποδοτικότητα της χρηματοδότησης της ΕΕ

Από την επαναξιολόγηση των αποτελεσμάτων πέντε λιμένων που ελέγχθηκαν το 2010 προκύπτει ότι η οικονομική αποδοτικότητά τους είναι περιορισμένη, ακόμη και ύστερα από μία πενταετία

62

Το 2012 διαπιστώσαμε⁴⁴ ότι υψηλό ποσοστό (82 %) της χρηματοδότησης της ΕΕ που διατέθηκε σε δείγμα 27 τυχαίως επιλεγέντων λιμενικών έργων χρησιμοποιήθηκε κατά τρόπο μη αποτελεσματικό. Στον προκείμενο έλεγχο υποβάλαμε σε επαναξιολόγηση πέντε λιμένες (τον λιμένα Augusta στην Ιταλία και τους ισπανικούς λιμένες Arinaga, Campamento, Ferrol και Langosteira), οι οποίοι το 2010 είχαν θεωρηθεί ιδιαίτερα προβληματικοί, δεδομένου ότι οι κατασκευές δεν χρησιμοποιούνταν και οι χρηματοδοτηθείσες από την ΕΕ υποδομές παρέμεναν σε αχρηστία ή ήταν ανεπαρκώς συνδεδεμένες. Κατά την περίοδο 2000-2006, για την κατασκευή των υποδομών αυτών οι εν λόγω λιμένες έλαβαν από την ΕΕ χρηματοδότηση ύψους 329 εκατομμυρίων ευρώ.

63

Από την εν λόγω επαναξιολόγηση οι κύριες διαπιστώσεις που προκύπτουν έχουν ως εξής:

i)Συνολικά, η αποτελεσματικότητα ήταν πολύ χαμηλή: έπειτα από σχεδόν μία δεκαετία λειτουργίας μόνο το 5 % περίπου (στο οποίο αντιστοιχούσαν 18 εκατομμύρια ευρώ επενδυθέντων χρηματοδοτικών πόρων της ΕΕ) της συνολικής δυναμικότητας που δημιουργήθηκε χρησιμοποιούνταν σύμφωνα με τον αρχικό σχεδιασμό⁴⁵. Το γεγονός ότι κατά μέσο όρο δεν είχαν πραγματοποιηθεί σημαντικές λιμενικές δραστηριότητες μία σχεδόν δεκαετία μετά την ολοκλήρωση των εργασιών⁴⁶ καθιστά πρόδηλο ότι δεν συνέτρεχε εν τέλει ανάγκη δαπάνης πόρων από την ΕΕ για τις εν λόγω υποδομές και ότι δεν υπήρχαν βάσιμα επιχειρηματικά κίνητρα ούτε και εμπεριστατωμένη εκ των προτέρων ανάλυση του κόστους και του οφέλους. Συνολικά, θεωρούμε ότι από τις επενδύσεις που πραγματοποιήθηκαν με χρηματοδότηση της ΕΕ, το 2015 παρέμεναν αναποτελεσματικές επενδύσεις ύψους 292 εκατομμυρίων ευρώ. Όπως επισημάνθηκε και στην προηγούμενη έκθεσή μας⁴⁷, τα κράτη μέλη εστιάζουν στην απορρόφηση των κονδυλίων της ΕΕ και όχι στην αποτελεσματικότητα των επενδύσεων σε πρόσθετη δυναμικότητα λιμένα.

ii)Τρεις από τους τέσσερις ισπανικούς λιμένες (Arinaga, Ferrol και Langosteira) επέδειξαν μέτρια αύξηση των δραστηριοτήτων τους σε σύγκριση με το 2010, αλλά εξακολουθούσαν να υπολείπονται σημαντικά της μέγιστης δυναμικότητας της υποδομής που είχε χρηματοδοτηθεί από την ΕΕ (περίπου το 10 % για τους λιμένες Arinaga και Langosteira και περίπου το 25 % για τον Ferrol). Ο εμπορικός λιμένας της Augusta δεν πραγματοποιεί καμία δραστηριότητα στον τερματικό σταθμό εμπορευματοκιβωτίων που χρηματοδοτήθηκε από την ΕΕ ούτε και στις θέσεις πρόσδεσης πλοίων τύπου RORO.

Ενώ οι αρχικές επενδύσεις με τη χρηματοδότηση της ΕΕ σε περιοχές αποθήκευσης εμπορευματοκιβωτίων στο Campamento εξακολουθούν να υποχρησιμοποιούνται σε μεγάλο βαθμό, λαμβάνουν χώρα δραστηριότητες επισκευής πλοίων (βλέπε εικόνα 8).

iii)Από το 2012, η Επιτροπή έχει παρακολουθήσει τρεις από αυτούς τους πέντε λιμένες, πραγματοποιώντας επιτόπιες επισκέψεις ή ανοίγοντας διάλογο για τα επόμενα βήματα σε κεντρικό επίπεδο. Για παράδειγμα:

—Σε ό,τι αφορά τον λιμένα της Arinaga, η φάση 3 της επέκτασής του αναβλήθηκε από τις ισπανικές αρχές μέχρις ότου να επιτευχθούν ικανοποιητικά επίπεδα δραστηριότητας.

—Στον εμπορικό λιμένα της Augusta, οι ιταλικές αρχές διέθεσαν πρόσθετη επενδυτική χρηματοδότηση για την ολοκλήρωση των εργασιών κατά την περίοδο 2014-2020. Το κόστος των εκκρεμών εργασιών εκτιμάται ότι ανέρχεται σε 145 εκατομμύρια ευρώ και η ΕΕ θα τις συγχρηματοδοτήσει με 67 εκατομμύρια ευρώ από το ΕΤΠΑ (στις 27.3.2013 εκδόθηκε απόφαση της Επιτροπής σχετικά με το μεγάλο έργο). Βάσει του νέου γενικού πλαισίου στρατηγικής για τους λιμένες που εγκρίθηκε πρόσφατα στην Ιταλία, πραγματοποιήθηκε συγχώνευση με τον παραπλήσιο λιμένα της Catania, μια συγχώνευση που έχει την προοπτική να προσφέρει συνέργειες με τον λιμένα της Augusta όσον αφορά την κίνηση RORO, την κίνηση κρουαζιερόπλοιων και το χύδην φορτίο. Οι εκκρεμείς εργασίες και η διατεθείσα χρηματοδότηση της ΕΕ θα πρέπει επομένως να επανεξεταστούν υπό το πρίσμα της πρόσφατης συγχώνευσης ούτως ώστε να βρεθούν τρόποι επίτευξης ακόμη μεγαλύτερης αποτελεσματικότητας.

Εικόνα 8

Δυναμικότητα που δημιουργήθηκε το 2004 και βρίσκεται σε αχρηστία στον λιμένα του Campamento: στη συγκεκριμένη υποδομή επενδύθηκαν 16,5 εκατομμύρια ευρώ

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Πολλές ελλιπείς και ανεπαρκείς συνδέσεις θα χρειαστούν πρόσθετη δημόσια χρηματοδότηση, προκειμένου να καταστεί δυνατή η εύρυθμη λειτουργία των επενδύσεων που έγιναν αρχικά στον λιμένα

64

Σε ό,τι αφορά τους 14 ελεγχθέντες λιμένες, οι συνδέσεις στο δίκτυο είτε απουσίαζαν (στην Ιταλία και την Ισπανία) είτε ήταν ανεπαρκείς (στη Γερμανία και την Πολωνία). Στην Ιταλία (Salerno και Τάραντας), την Ισπανία (Algeciras, Ferrol και Langosteira), τη Γερμανία (Jade-Weser-Port) και την Πολωνία (Szczecin-Świnoujście, Gdańsk και Gdynia), οι οδικές και σιδηροδρομικές συνδέσεις είτε ήταν απούσες είτε παρουσίαζαν καθυστερήσεις είτε δεν είχαν καν προγραμματιστεί είτε αντιμετώπιζαν σημαντικά προβλήματα στο τελευταίο τους στάδιο. Αυτό αφορά και το έργο θαλάσσιας αρτηρίας Gdynia-Karlskrona μεταξύ Πολωνίας και Σουηδίας, όπου η κατασκευή πορθμειακού τερματικού σταθμού, απαραίτητου για τη σύνδεση των δύο λιμένων, αναβλήθηκε έως το 2019 (βλέπε πλαίσιο 6).

65

Για την ορθή λειτουργία των έργων θα χρειαστούν σημαντικά ποσά πρόσθετης δημόσιας χρηματοδότησης. Για παράδειγμα, το πρόσθετο κόστος για την κατασκευή σιδηροδρομικών συνδέσεων με τους ισπανικούς λιμένες Algeciras, Ferrol και Langosteira εκτιμάται σε περίπου 183 εκατομμύρια ευρώ. Στην Πολωνία θα χρειαστεί να επενδυθούν επιπλέον 350 εκατομμύρια ευρώ για την αύξηση του βάθους των υδάτων στα -12,5 μ. του μήκους 65 χλμ. διαύλου πρόσβασης προς τον λιμένα Szczecin, ούτως ώστε να καθίσταται δυνατή η είσοδος μεγαλύτερων σκαφών, χάριν των οποίων άλλωστε αναβαθμίστηκε η υποδομή.

Η χρηματοδότηση παρόμοιων υποδομών ενέχει τον αυξημένο κίνδυνο μη βιώσιμων επενδύσεων

Μετατόπιση της κίνησης μεταξύ γειτονικών λιμένων

66

Δεδομένου ότι η Ευρώπη καλύπτει ένα μικρό μόνο κομμάτι του πλανήτη από γεωγραφική άποψη, οι λιμένες χωρίζονται σε «ζώνες». Παραδείγματος χάριν, υπάρχει η ζώνη Χάβρης-Αμβούργου ή η ζώνη της Μεσογείου, που περιλαμβάνει τη ζώνη της Ανατολικής και τη ζώνη της Δυτικής Μεσογείου (βλέπε εικόνα 9).

67

Οι λιμένες που βρίσκονται στην ίδια ζώνη ανταγωνίζονται μεταξύ τους, ενώ ανταγωνισμός υπάρχει και μεταξύ διαφορετικών λιμενικών ζωνών. Κατά τον έλεγχό μας, εξετάσαμε τους όγκους κίνησης των 171 μεγαλύτερων λιμένων εμπορευματοκιβωτίων της ΕΕ μεταξύ 2005 και 2014, ήτοι λιμένων που το 2005 διαχειρίζονταν όγκο εμπορευματοκιβωτίων τουλάχιστον 200 000 TEU.

Εικόνα 9

Ζώνη της Μεσογείου, με τη ζώνη της Ανατολικής και τη ζώνη της Δυτικής Μεσογείου

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

68

Από την ανάλυσή μας προκύπτει ότι η δραστηριότητα σε έξι από αυτούς τους 171 λιμένες εμπορευματοκιβωτίων μειώθηκε κατά 50 % σε σύγκριση με το 2005, και συγκεκριμένα στους Savona και Τάραντα (Ιταλία, βλέπε πλαίσιο 3), Medway και Thames (Ηνωμένο Βασίλειο), Rouen (Γαλλία) και Μάλαγα (Ισπανία, βλέπε πλαίσιο 5). Η παρακμή ενός λιμένα σήμαινε την ανάπτυξη ενός άλλου, συνήθως μεγαλύτερου, σε κοντινή απόσταση.

69

Επιπλέον, εντοπίσαμε αξιοσημείωτες μεταβολές της κίνησης και μεταξύ άλλων γειτονικών λιμένων που καλύπτονται από την παρούσα έκθεση: μεταξύ Salerno και Νάπολης (Ιταλία) και μεταξύ Gdańsk και Gdynia (Πολωνία). Από τη στιγμή που ετίθετο σε λειτουργία πρόσθετη υποδομή σε έναν λιμένα, επηρεάζονταν αρνητικά οι όγκοι που διακινούνταν μέσω του γειτονικού λιμένα.

Χρηματοδότηση παρόμοιων υποδομών που σκοπό έχουν συνήθως την αύξηση της δυναμικότητας

70

Όλα τα ελεγχθέντα έργα περιλάμβαναν εργασίες για την αύξηση του βάθους των διαύλων πρόσβασης, τη διεύρυνση λιμενολεκανών ελιγμών, την επέκταση θέσεων πρόσδεσης και των αποθηκευτικών χώρων, τη βελτίωση των συνδέσεων του λιμένα και την παροχή κατάλληλων γερανών και εξοπλισμού προαύλιου χώρου για τον αποτελεσματικό χειρισμό των προβλεπόμενων μεγαλύτερων εμπορευματικών όγκων.

71

Στο πλαίσιο της ανάλυσής μας εντοπίσαμε 14 περιπτώσεις κατά τις οποίες είχαν πραγματοποιηθεί παρόμοιες επενδύσεις σε γειτονικούς λιμένες της ίδιας ζώνης: αρκετές ήταν οι λιμενικές αρχές και οι φορείς εκμετάλλευσης που επένδυσαν ταυτόχρονα στη δημιουργία πρόσθετης δυναμικότητας για υποδομές και ανωδομές μεταφόρτωσης, αψηφώντας το γεγονός ότι υπήρχε μη χρησιμοποιούμενη δυναμικότητα σε γειτονικούς λιμένες. Οι εν λόγω παρόμοιες επενδύσεις πραγματοποιήθηκαν μάλιστα και σε λιμένες που εξυπηρετούσαν την ίδια ενδοχώρα εντός του ίδιου κράτους μέλους, γεγονός που καταδεικνύει την έλλειψη συντονισμού όσον αφορά τον σχεδιασμό της δυναμικότητας σε εθνικό επίπεδο.

72

Οι επενδύσεις αυτού του είδους κρίθηκαν μη βιώσιμες (βλέπε παραδείγματα στο πλαίσιο 4).

Πλαίσιο 4

Παραδείγματα παρόμοιων επενδυτικών σχεδίων σε γειτονικούς λιμένες

α) Λιμένες στη βορειοδυτική ακτή της Ιταλίας (Genova, La Spezia, Livorno και Savona)

Στην Ιταλία βρίσκονται σε εξέλιξη ή προγραμματίζονται επενδύσεις και στους τέσσερις λιμένες της βορειοδυτικής ακτής (Genova, La Spezia, Livorno και Savona) με σκοπό την αύξηση της τρέχουσας συνολικής δυναμικότητάς τους, της τάξης των 3 730 000 TEU, κατά 50 % (ή κατά επιπλέον 1 800 000 TEU). Οι συγκεκριμένοι λιμένες ανταγωνίζονται για την ίδια ενδοχώρα: τα τελευταία χρόνια, το μερίδιο αγοράς της Savona έχει σαφώς υποχωρήσει υπέρ της Genova, όπως και του Livorno, αν και σε μικρότερο όμως βαθμό. Επιπλέον, η τρέχουσα δυναμικότητα δεν χρησιμοποιείται στον μέγιστο βαθμό: το 2014 τα ποσοστά χρήσης του τερματικού σταθμού εμπορευματοκιβωτίων ήταν περίπου 20 % στη Savona, 65 % στο Livorno, 74 % στη La Spezia και 77 % στην Genova. Εξάλλου, η κίνηση δεν αναμένεται να αυξηθεί σημαντικά τα επόμενα χρόνια.

β) Λιμένες της Πολωνίας (Gdańsk και Gdynia)

Στην Πολωνία, το Υπουργείο Υποδομών και Ανάπτυξης ενέκρινε ταυτόχρονα τη μεγάλη επέκταση των τερματικών σταθμών εμπορευματοκιβωτίων στο Gdańsk και τη βυθοκόρηση στον λιμένα Gdynia, έργα που αποσκοπούσαν στις μεταφορές εμπορευματοκιβωτίων και εξυπηρετούσαν παρόμοιες ενδοχώρες, χωρίς να λάβει υπόψη τον βαθμό στον οποίο χρησιμοποιούνταν η ήδη διαθέσιμη δυναμικότητα.

γ) Λιμένες της Ισπανίας (Cartagena, Algeciras και Ferrol)

Στην Ισπανία, στην περίπτωση και των τριών λιμένων Cartagena, Algeciras και Ferrol, η στρατηγική ανάπτυξής τους περιλάμβανε την προσέλκυση περισσότερης κίνησης με προορισμό ή/και αφετηρία την περιφέρεια της Μαδρίτης, η οποία συνιστά επίσης παραδοσιακή αγορά για άλλους μεγάλους λιμένες (συγκεκριμένα της Valencia). Οι εργασίες για την αύξηση της δυναμικότητας ανελήφθησαν χωρίς να έχει προηγουμένως αξιολογηθεί εάν η κίνηση που υπήρχε κάλυπτε σε ικανοποιητικό βαθμό την ενδοχώρα.

δ) Λιμένες της NAPA (Ένωση Λιμένων Βόρειας Αδριατικής) στην Ιταλία, τη Σλοβενία και την Κροατία (Βενετία, Trieste, Koper και Rijeka)

Όλοι οι λιμένες της NAPA (Βενετίας, Trieste, Koper και Rijeka) αποσκοπούσαν στην προσέλκυση περισσότερης κίνησης και μεγαλύτερων σκαφών, αλλά δεν υπήρχε στρατηγική που να προάγει τις μεταξύ τους συνέργειες οσάκις ένα πλοίο αποφάσιζε να προσεγγίσει σε λιμένα της ζώνης της Βόρειας Αδριατικής. Πρόσκομμα στην ενισχυμένη συνεργασία αποτελεί το γεγονός ότι οι εν λόγω λιμένες βρίσκονται σε τρία διαφορετικά κράτη μέλη με διαφορετικά συστήματα διακυβέρνησης, τόσο σε εθνικό επίπεδο όσο και σε επίπεδο μεμονωμένου λιμένα, και με διαφοροποιούμενα ποσοστά συγχρηματοδότησης βάσει των κανονισμών της πολιτικής συνοχής και του CEF, με συνακόλουθο ενδεχόμενο οι ατομικές αποφάσεις να υπερισχύουν των συλλογικών.

73

Η ταυτόχρονη αύξηση της δυναμικότητας γειτονικών λιμένων εγκυμονεί επίσης τον κίνδυνο εμφάνισης επιπλέον ανταγωνισμού τιμών μεταξύ των εν λόγω λιμένων προκειμένου να προσελκύσουν τους απαιτούμενους επιπλέον όγκους κίνησης. Αν δεν αυξηθεί ο συνολικός όγκος της κίνησης, η δυναμικότητα όλων των λιμένων θα παραμείνει σε αχρηστία ή θα υποχρησιμοποιείται σε μεγάλο βαθμό, ενώ παράλληλα θα μειωθεί η κερδοφορία των λιμένων. Στην περίπτωση των λιμένων μεταφόρτωσης, ο κίνδυνος είναι ιδιαίτερα υψηλός, καθώς οι ναυτιλιακές εταιρείες μπορούν να αλλάξουν λιμένες προσέγγισης ανάλογα με τη λογική δικτύου που υιοθετούν.

Αναποτελεσματικός συντονισμός μεταξύ της Επιτροπής και της ΕΤΕπ ως προς τη χρηματοδότηση λιμενικών υποδομών

74

Σύμφωνα με τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, αποστολή της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων είναι να συμβάλλει στην ισόρροπη και απρόσκοπτη ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς για το συμφέρον της Ένωσης προσφεύγοντας στην κεφαλαιαγορά και στους ιδίους της πόρους. Πέραν της ύψους 6,8 δισεκατομμυρίων ευρώ χρηματοδότησης της ΕΕ (μέσω των ΕΤΠΑ/ΤΣ ή του CEF), αρκετοί από τους λιμένες που ελέγξαμε στη διάρκεια του συγκεκριμένου ελέγχου έλαβαν επίσης δάνειο από την ΕΤΕπ, το οποίο ανήλθε συνολικά σε 10,1 δισεκατομμύρια ευρώ για την περίοδο μεταξύ 2000 και 2013.

75

Στο παράρτημα IV παρατίθενται λεπτομερή πληροφοριακά στοιχεία για τα κύρια χαρακτηριστικά των λιμενικών συστημάτων των κρατών μελών, καθώς και επισκόπηση της χρηματοδοτικής στήριξης τόσο της ΕΕ όσο και της ΕΤΕπ προς τις περιοχές των λιμένων που ελέγχθηκαν (2000-2013).

76

Πριν η ΕΤΕπ χορηγήσει δάνειο, η Επιτροπή και το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος πρέπει να διατυπώσουν γνώμη σχετικά με το κατά πόσον οι επενδύσεις που πρόκειται να χρηματοδοτηθούν με πόρους της ΕΤΕπ συμμορφώνονται με τη σχετική νομοθεσία και τις πολιτικές της ΕΕ⁴⁸. Η διαδικασία του όλου συντονισμού μεταξύ της Επιτροπής και της ΕΤΕπ διέπεται από ένα μνημόνιο συμφωνίας⁴⁹. Σε ό,τι αφορά τους λιμένες που ελέγχθηκαν για τον σκοπό της παρούσας έκθεσης, οι διαβουλεύσεις αυτού του είδους έλαβαν χώρα σε τέσσερις περιπτώσεις: Algeciras (Ισπανία), Tanger-Med (Μαρόκο), Τάραντας (Ιταλία) και Jade-Weser-Port (Γερμανία).

77

Από την ανάλυσή μας προκύπτει ότι η ΕΤΕπ και η Επιτροπή αντάλλασσαν μεταξύ τους ελάχιστες πληροφορίες. Ενδεικτικά παραδείγματα είναι τα εξής: δεν αναφερόταν κανένα ποσό δανείου, δεν προσδιοριζόταν ο δικαιούχος, δεν κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή η τεχνική και η οικονομική εκτίμηση της ΕΤΕπ, ούτε και η εκ μέρους της αξιολόγηση των κινδύνων για την αποτελεσματικότητα της πολιτικής συνοχής. Οι πληροφορίες που παρέχει η ΕΤΕπ περιορίζει τις δυνατότητες της Επιτροπής να εξετάσει δεόντως μια υπόθεση.

78

Επιπλέον, η Επιτροπή δεν διαθέτει την εξουσία να αντιταχθεί σε πρόταση δανειοδότησης εφόσον διαφωνεί. Όπως αποδεικνύεται στην πράξη, η Επιτροπή δεν έχει διατυπώσει ποτέ αρνητική γνώμη επί πρότασης δανειοδότησης της ΕΤΕπ, παρότι έχουν υπάρξει ορισμένες εντόνως αμφιλεγόμενες περιπτώσεις. Η απουσία προσήκουσας απάντησης εκ μέρους της Επιτροπής στις δανειοδοτικές προτάσεις της ΕΤΕπ για τη στήριξη γειτονικών λιμένων εκτός της ΕΕ υπονόμευσε την αποτελεσματικότητα των πόρων που επένδυσε η ΕΕ σε λιμένες της. Από το παράδειγμα στο πλαίσιο 5 για τους λιμένες στην ζώνη της Δυτικής Μεσογείου διαφαίνεται ότι δεν υπήρχε επαρκής συντονισμός εντός των υπηρεσιών της Επιτροπής ούτε και γνωστοποίηση στην ΕΤΕπ των προβλημάτων που εντόπιζε η Επιτροπή, με τελικό αποτέλεσμα την ύπαρξη πλεονάζουσας δυναμικότητας στις υποδομές μεταφόρτωσης και μη βιώσιμων επενδύσεων, εφόσον ορισμένοι λιμένες χάνουν σημαντικούς όγκους που διαχειρίζονταν μέχρι πρότινος.

Πλαίσιο 5

Η ταυτόχρονη χρηματοδότηση λιμενικών υποδομών σε γειτονικούς λιμένες από την ΕΤΕπ και από τον προϋπολογισμό της ΕΕ οδηγεί σε μη βιώσιμες επενδύσεις και προκαλεί σημαντικές απώλειες όγκου για τους λιμένες της ΕΕ σε σύγκριση με τους όγκους που διαχειρίζονταν μέχρι πρότινος: το παράδειγμα του λιμένα Tanger-Med (Μαρόκο), καθώς και λιμένων στην Ισπανία και την Πορτογαλία

Από το 2000, για τη στήριξη υποδομών σε διάφορους λιμένες της Ισπανίας (Ανδαλουσία) και της Πορτογαλίας, έχουν χορηγηθεί πάνω από 500 εκατομμύρια ευρώ από τα ΕΤΠΑ/ΤΣ και 229 εκατομμύρια ευρώ σε δάνεια της ΕΤΕπ. Μόνο στον λιμένα του Algeciras (Ισπανία) έχουν χορηγηθεί από την ΕΕ περίπου 248 εκατομμύρια ευρώ. Επιπλέον, η ΕΤΕπ χορήγησε δάνειο ύψους περίπου 129 εκατομμυρίων ευρώ για την αύξηση της δυναμικότητας.

Το 2008 και το 2010 στον λιμένα Tanger-Med (Μαρόκο) χορηγήθηκαν δύο δάνεια από την ΕΤΕπ συνολικού ύψους 240 εκατομμυρίων ευρώ με εγγυήσεις της ΕΕ, για την κατασκευή συμπληρωματικής δυναμικότητας για τη διαχείριση της κίνησης εμπορευματοκιβωτίων, της τάξης των 8 εκατομμυρίων TEU. Ο λιμένας αυτός βρίσκεται σε άμεση γειτνίαση με τον λιμένα Algeciras στην άλλη πλευρά των Στενών του Γιβραλτάρ. Αμφότεροι οι λιμένες ειδικεύονται στις μεταφορτώσεις και ανταγωνίζονται ευθέως τόσο ο ένας με τον άλλο όσο και με δραστηριότητες μεταφορτώσεων σε παρακείμενες περιοχές (π.χ. Cádiz, Μάλαγα και Sines, βλέπε εικόνα 10).

Εικόνα 10 — Επισκόπηση της δυναμικότητας λιμένων που χρηματοδοτείται από δημόσιους πόρους στη ζώνη της Δυτικής Μεσογείου

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Παρότι στον νεότευκτο τερματικό σταθμό μεταφόρτωσης εμπορευματοκιβωτίων του λιμένα Algeciras (Ισπανία) ξεκίνησε να δραστηριοποιείται νέος φορέας εκμετάλλευσης τερματικού σταθμού, 30 εκτάρια του χώρου μεταφόρτωσης (στα οποία αντιστοιχούσε το 58 % της χρηματοδότησης της ΕΕ, ύψους 144 εκατομμυρίων ευρώ) παρέμεναν αχρησιμοποίητα κατά τον χρόνο του ελέγχου. Η αποτελεσματικότητα της επένδυσης της ΕΕ στον συγκεκριμένο λιμένα θα εξαρτηθεί από την ικανότητα της λιμενικής αρχής να προσελκύσει περισσότερους φορείς εκμετάλλευσης.

Από την άλλη πλευρά όμως, αυτό μπορεί να επηρεάσει αρνητικά τους όγκους κίνησης γειτονικών λιμένων.

Επιπλέον, οι γειτονικοί ισπανικοί λιμένες στο Cádiz και τη Μάλαγα αντιμετώπισαν αξιοσημείωτη μείωση της κίνησης εμπορευματοκιβωτίων μεταξύ 2007 και 2015: κατά 53 % στο Cádiz και κατά 92 % στη Μάλαγα.

79

Τέλος, δεν διαβιβάζονταν στην Επιτροπή στοιχεία σχετικά με τις τελικές αποφάσεις που λαμβάνει η ΕΤΕπ επί των διαφόρων αιτήσεων χορήγησης δανείων, ούτε υπογεγραμμένο αντίγραφο της δανειακής σύμβασης, με ή χωρίς εγγύηση από μέρους της ΕΕ. Επίσης δεν υποβάλλεται τελική έκθεση σχετικά με την υλοποίηση του οικείου έργου ή σχετικά με τους τρόπους ανάλωσης του δανείου, ούτε οποιαδήποτε άλλη πληροφόρηση σχετικά με το κατά πόσον εξοφλήθηκε πλήρως ή όχι το δάνειο.

Η χρηματοδότηση της ΕΕ σε επίπεδο έργων συνδέεται με τις εκροές και όχι με τα αποτελέσματα κατά τις περιόδους 2000-2006 και 2007-2013

80

Κατά τις περιόδους 2000-2006 και 2007-2013, η χρηματοδότηση της ΕΕ σε επίπεδο έργων έπρεπε να συνδέεται με εκροές και όχι με αποτελέσματα (ήτοι επακόλουθα ή αντίκτυπο). Μολονότι μερικά από τα έργα που έλαβαν χρηματοδότηση από την ΕΕ βρίσκονταν στην πραγματικότητα σε αχρηστία (ήταν εντελώς ανεκμετάλλευτα, υποχρησιμοποιούνταν σε μεγάλο βαθμό ή δεν είχαν επιτύχει τους επιδιωκόμενους στόχους, αποτελέσματα και αντίκτυπο), οι δαπάνες τους εξακολουθούσαν να είναι επιλέξιμες για συγχρηματοδότηση από την ΕΕ στο πλαίσιο τόσο των ΕΤΠΑ/ΤΣ όσο και του προγράμματος ΔΕΔ-Μ.

81

Στο πλαίσιο 6 παρουσιάζεται ένα από τα πολλά παραδείγματα έργου το οποίο απέδωσε μεν τη σχετική εκροή, όχι όμως και το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα.

Πλαίσιο 6

Επιτεύχθηκαν μεν οι εκροές του έργου, όχι όμως και το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα — το παράδειγμα του έργου θαλάσσιας αρτηρίας Gdynia-Karlskrona (σύνδεση Πολωνίας-Σουηδίας με πορθμείο)

Το εν λόγω έργο θαλάσσιας αρτηρίας, το οποίο τελεί υπό την άμεση διαχείριση του εκτελεστικού οργανισμού της Επιτροπής INEA (Εκτελεστικός Οργανισμός Καινοτομίας και Δικτύων), περιλάμβανε τη σύνδεση δύο λιμένων: ενός στην Πολωνία (Gdynia) με έναν άλλο στη Σουηδία (Karlskrona). Στόχος του ήταν η μείωση του φορτίου που μεταφέρεται μέσω του οδικού δικτύου με παράλληλη αύξηση του διατροπικού μεριδίου στον διάδρομο αυτό (από 3 % το 2008 σε 10 % το 2015 και σε 36 % το 2025). Συμφωνήθηκαν βασικοί δείκτες επιδόσεων (ΒΔΕ) και προβλεπόταν ειδική παρακολούθηση για τη μέτρηση της προόδου που πραγματοποιούνταν κάθε χρόνο προς την επίτευξη των αναμενόμενων αποτελεσμάτων.

Μέχρι τα τέλη του 2013, είχαν κατασκευαστεί οι οδικές και σιδηροδρομικές συνδέσεις στον λιμένα της Gdynia και είχαν εκσυγχρονιστεί οι σιδηροτροχιές στη Σουηδία. Εντούτοις, δεν επιτεύχθηκε κανένας από τους επιδιωκόμενους στόχους (επακόλουθα) του έργου, επειδή έλειπε μια καταλυτική συνιστώσα προκειμένου αυτό να λειτουργήσει σωστά: ο πορθμειακός τερματικός σταθμός στον λιμένα της Gdynia, ο οποίος αποτελούσε προαπαιτούμενο για την πλήρη υλοποίηση του έργου και ουσιαστική προϋπόθεση προκειμένου το έργο να επιτύχει τα προσδοκώμενα οφέλη του, δεν έχει ακόμη κατασκευαστεί. Με αρχική πρόβλεψη να έχει ολοκληρωθεί εντός της περιόδου 2007-2013, η κατασκευή του τερματικού σταθμού είχε αναβληθεί μέχρι το 2016 ήδη από το στάδιο της αίτησης, επειδή οι αρχικώς αναμενόμενοι όγκοι κίνησης αναθεωρήθηκαν προς τα κάτω από τον λιμένα της Gdynia. Ως εκ τούτου, η κατασκευή του κτιρίου αναβλήθηκε περαιτέρω, το νωρίτερο για τα τέλη του 2018. Αυτό σημαίνει ότι η θαλάσσια αρτηρία θα αρχίσει να λειτουργεί έτσι όπως είχε αρχικά προγραμματιστεί, στην καλύτερη περίπτωση το 2019 (τουλάχιστον έξι χρόνια μετά την ολοκλήρωση του ελεγχθέντος έργου).

Παρ’ όλα αυτά, η ΕΕ κατέβαλε 34,4 εκατομμύρια ευρώ για τις εκροές χωρίς να είναι σε θέση να αναμένει απτά επακόλουθα ή αντίκτυπο τα προσεχή έτη: 17,3 εκατομμύρια ευρώ από το ΕΤΠΑ στην Πολωνία για οδικές και σιδηροδρομικές προσβάσεις (βλέπε εικόνα 11) και 17,1 εκατομμύρια ευρώ από το ΔΕΔ-Μ στη Σουηδία για τον εκσυγχρονισμό των σιδηροτροχιών. Αυτό οφείλεται σε εσφαλμένη πληροφόρηση από τον δικαιούχο, σε ανεπαρκή παρακολούθηση των συμφωνηθέντων ΒΔΕ από τον ΙΝΕΑ και στα ακατάλληλα κείμενα της συμφωνίας επιχορήγησης που επέτρεπαν την καταβολή πληρωμών χωρίς αποτελέσματα. Εάν ο τερματικός σταθμός δεν είχε συμπεριληφθεί στην αίτηση του έργου, οι σουηδικές αρχές θα μπορούσαν να υποβάλουν αίτηση για τη συνήθη χρηματοδότηση επενδύσεων στο πλαίσιο του ΔΕΔ-Μ της τάξης του 10 %, ενώ στην προκειμένη περίπτωση συγχρηματοδοτήθηκε το 20 % του έργου επειδή θεωρήθηκε έργο θαλάσσιας αρτηρίας.

Εικόνα 11 — Οδικές και σιδηροδρομικές συνδέσεις στον λιμένα Gdynia χωρίς να υπάρχει το κτίριο του πορθμειακού τερματικού σταθμού για τη σύνδεση με τον λιμένα Karlskrona

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Επίτευξη ισότιμου ανταγωνισμού μεταξύ των λιμένων: ανάγκη για καλύτερη διασφάλιση της συνεπούς εφαρμογής κοινών κανόνων, όπως των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων και τελωνειακών ελέγχων

82

Ο ανταγωνισμός που επικρατεί μεταξύ λιμένων μπορεί να είναι αρκετά έντονος όταν οι λιμένες εξυπηρετούν την ίδια ενδοχώρα ή τα ίδια είδη αγαθών και την ίδια κίνηση. Η χορήγηση δημόσιας στήριξης σε λιμενικές αρχές μπορεί εντούτοις να στρεβλώσει την αγορά. Λόγω της απουσίας κατευθυντήριων οδηγιών για τις κρατικές ενισχύσεις σε θαλάσσιους λιμένες και των διαφορών μεταξύ κρατών μελών ως προς τις πρακτικές τελωνειακού ελέγχου που εφαρμόζουν, ενδέχεται ένας λιμένας να φανεί ελκυστικότερος από άλλους στις διεθνείς ναυτιλιακές εταιρείες. Για τον λόγο αυτό εξετάσαμε κατά πόσον η Επιτροπή έλαβε τα απαραίτητα μέτρα στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων και των τελωνειακών καθεστώτων προκειμένου να εξασφαλίσει τον ισότιμο ανταγωνισμό των λιμένων.

Ανάγκη καλύτερης επιβολής των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων που ισχύουν για τους λιμένες σε επίπεδο κράτους μέλους και Επιτροπής

Εντοπίστηκαν πολλάκις κίνδυνοι στρέβλωσης του ανταγωνισμού μέσω των κρατικών ενισχύσεων

83

Ήδη από το 2000, το Γενικό Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης απεφάνθη ότι η εμπορική εκμετάλλευση δημόσιας υποδομής, όπως ενός αερολιμένα, δύναται να συνιστά οικονομική δραστηριότητα⁵⁰· η αρχή αυτή επιβεβαιώθηκε και αναπτύχθηκε περαιτέρω στην απόφαση Leipzig Halle του 2011⁵¹.

Έλλειψη σαφήνειας όσον αφορά τις λιμενικές ανωδομές

84

Πάντως, στο πλαίσιο του ελέγχου εντοπίσαμε αρκετούς σημαντικούς κινδύνους στρέβλωσης του ανταγωνισμού στον τομέα των λιμένων. Για παράδειγμα, ο παραχωρησιούχος είναι υπεύθυνος για τη χρηματοδότηση των ανωδομών που χρησιμοποιεί στον οικείο τερματικό σταθμό (π.χ. γερανούς, εξοπλισμό φορτοεκφόρτωσης και αποθήκες). Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η Επιτροπή προέβη στη διάκριση μεταξύ δημόσιων (γενικών) υποδομών και υποδομών για συγκεκριμένους χρήστες στην ανακοίνωση που εξέδωσε το 2001 σχετικά με τους λιμένες⁵². Η δημόσια χρηματοδότηση ανωδομών που μπορούν να χρησιμοποιηθούν από κάθε χρήστη άνευ διακρίσεων δεν έπρεπε να θεωρείται κρατική ενίσχυση, ενώ η συγχρηματοδότηση εξοπλισμού αυτού του είδους είτε για συγκεκριμένο χρήστη είτε προς όφελος συγκεκριμένης εταιρείας προς την οποία έχει γίνει η παραχώρηση⁵³ έπρεπε να θεωρείται κρατική ενίσχυση, καθώς παρείχε πλεονέκτημα στην εν λόγω επιχείρηση και μπορούσε, ως εκ τούτου, να επηρεάσει τον ανταγωνισμό.

85

Διαπιστώσαμε έλλειψη σαφήνειας όσον αφορά τη δημόσια χρηματοδότηση ανωδομών σε λιμένες: κατ’ αρχήν, οι όροι της πρόσκλησης για την υποβολή προτάσεων του 2014 για χρηματοδότηση από τον CEF απέκλειαν από τις επιλέξιμες δαπάνες τη χρηματοδότηση ανωδομών σε λιμένες. Προβλέπονταν όμως δύο εξαιρέσεις: οι ανωδομές μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν στο πλαίσιο του σκέλους που αφορά τις πολυτροπικές μεταφορές και (με την επιφύλαξη ορισμένων όρων) στο πλαίσιο του σκέλους για τις «Θαλάσσιες αρτηρίες» της ίδιας πρόσκλησης. Κατά συνέπεια, αρκετοί λιμένες υπέβαλαν αίτηση χρηματοδότησης από την ΕΕ για εξοπλισμό αυτού του είδους στο πλαίσιο του δεύτερου σκέλους της πρόσκλησης. Επιπλέον, οι όροι για την πρόσκληση υποβολής προτάσεων στο πλαίσιο των ΕΔΕΤ αποκλείουν, κατ’ αρχήν, τη χρηματοδότηση των ανωδομών για λιμένες από τις επιλέξιμες δαπάνες.

86

Συνολικά, στους λιμένες που ελέγξαμε εντοπίσαμε 10 περιπτώσεις στις οποίες ανωδομές για συγκεκριμένους χρήστες έλαβαν στήριξη από χρηματοδοτικούς πόρους της ΕΕ, κυρίως στην Πολωνία (στους τρεις ελεγχθέντες λιμένες Szczecin-Świnoujście, Gdańsk και Gdynia) και στην Ισπανία (λιμένας του Algeciras). Έργα που περιλάμβαναν γερανούς και εξοπλισμό μεταφόρτωσης που χρησιμοποιούνταν από ιδιωτικούς φορείς εκμετάλλευσης συγχρηματοδοτήθηκαν με περίπου 92,5 εκατομμύρια ευρώ προερχόμενα από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Η Επιτροπή, στην οποία κοινοποιήθηκαν οι εν λόγω περιπτώσεις από τα οικεία κράτη μέλη το 2005 (Πολωνία) και το 2010 (Ισπανία), τις ενέκρινε χωρίς να προβάλει οποιαδήποτε ένσταση κατά της χρηματοδότησής τους. Στο πλαίσιο 7 παρουσιάζεται σχετικό παράδειγμα, ενώ ο πλήρης κατάλογος παρατίθεται στο παράρτημα V.

Πλαίσιο 7

Δημόσια χρηματοδότηση ανωδομών για συγκεκριμένους χρήστες στην Ισπανία

Στον ισπανικό λιμένα Algeciras, επενδύθηκαν πόροι της ΕΕ ύψους 22 εκατομμυρίων ευρώ για την αγορά 8 γερανών νηοδόχου (τύπου «ship to shore») για συγκεκριμένο ιδιωτικό φορέα εκμετάλλευσης τερματικού σταθμού (βλέπε εικόνα 12).

Εικόνα 12 — Συγχρηματοδοτημένες από την ΕΕ ανωδομές στον λιμένα Algeciras

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Παρακολούθηση παλαιότερων αποφάσεων περί κρατικών ενισχύσεων σε περίπτωση ουσιωδών μεταβολών

87

Το σύστημα της ΕΕ για τον έλεγχο των κρατικών ενισχύσεων βασίζεται σε μία εκ των προτέρων αξιολόγηση που διενεργεί η Επιτροπή και στην αποτελεσματική συνεργασία μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. Προβλήματα είναι δυνατόν να εμφανιστούν σε περίπτωση ουσιώδους μεταβολής των όρων που διέπουν την κοινοποιηθείσα ενίσχυση, η οποία λαμβάνει χώρα σε χρόνο μεταγενέστερο της έκδοσης της απόφασης της Επιτροπής, καθώς και όταν η Επιτροπή δεν ασκεί παρακολούθηση ώστε να αξιολογήσει κατά πόσον οι μεταβληθείσες αυτές περιστάσεις έχουν ως αποτέλεσμα τη στρέβλωση του ανταγωνισμού (βλέπε παράδειγμα στο πλαίσιο 8).

Πλαίσιο 8

Παράλειψη επίσημης κοινοποίησης σε περίπτωση σημαντικών μεταβολών — λιμένας Jade-Weser-Port στη Γερμανία

Στη Γερμανία, μεταξύ 2008 και 2012 κατασκευάστηκε ο νέος τερματικός σταθμός εμπορευματοκιβωτίων, γνωστός ως Jade-Weser-Port (JWP), με δυναμικότητα 2,7 εκατομμυρίων TEU, σε άμεση γειτνίαση με τον λιμένα βαθέων υδάτων Wilhelmshaven (έναν από τους 104 «κεντρικούς λιμένες»). Η βασική υποδομή του τερματικού σταθμού κατασκευάστηκε από το ομόσπονδο κράτος της Κάτω Σαξονίας με τη βοήθεια επιχορήγησης. Παράλληλα με τις επενδύσεις από τον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα, η ΕΕ χορήγησε χρηματοδότηση ύψους 33 εκατομμυρίων ευρώ. Επιπλέον, η ΕΤΕπ χορήγησε δύο δάνεια συνολικού ύψους 325 εκατομμυρίων ευρώ για τη χρηματοδότηση της κατασκευής της υποδομής.

Τον Δεκέμβριο του 2008, η Επιτροπή αποφάσισε να μην προβάλει ένσταση κατά των μέτρων που κοινοποιήθηκαν (σύναψη συμφωνίας παραχώρησης με διεθνή εταιρεία, 40ετούς διάρκειας ισχύος) καθώς έκρινε ότι δεν επρόκειτο για κρατική ενίσχυση⁵⁴.

Εντούτοις, οι όροι που γνωστοποιήθηκαν στην κοινοποίηση τροποποιήθηκαν ουσιωδώς μετά την έκδοση της απόφασης: πρόκειται για δύο σημαντικές τροποποιήσεις της συμφωνίας παραχώρησης (η οποία υπεγράφη το 2006), οι οποίες έλαβαν χώρα το 2010 (πριν ακόμη την έναρξη λειτουργίας του τερματικού σταθμού) και το 2014, αντιστοίχως, και οι οποίες απείχαν σημαντικά από τους αρχικούς όρους του δημόσιου διαγωνισμού. Οι εν λόγω τροποποιήσεις είχαν επίσης αντίκτυπο στις χρεώσεις τρίτων ναυτιλιακών εταιρειών για υπηρεσίες παρεχόμενες επί του πλοίου⁵⁵. Συνολικά, ο οικονομικός αντίκτυπος αποτιμάται αρνητικός εις βάρος του δημόσιου φορέα που συνομολόγησε τη συμφωνία παραχώρησης με την ιδιωτική εταιρεία, ανερχόμενος σε περίπου 15 εκατομμύρια ευρώ (λιγότερα έσοδα, περισσότερα έξοδα για επιτόκια). Οι γερμανικές αρχές δεν κοινοποίησαν τις τροποποιήσεις αυτές στην Επιτροπή, παρότι κάτι τέτοιο ενδείκνυτο χάριν της ασφάλειας δικαίου, ενώ η Επιτροπή, από την πλευρά της, δεν παρακολούθησε την πορεία της αρχικής απόφασης, ούτως ώστε να διαπιστώσει εάν οι τροποποιημένοι όροι στρέβλωναν τον ανταγωνισμό.

Παρότι η κρατική οντότητα που συνομολόγησε την παραχώρηση θα έπρεπε υπό κανονικές συνθήκες να εκμεταλλεύεται την επιχείρηση με κέρδος που να εξασφαλίζει την αποπληρωμή του δανείου που έλαβε, υπέστη στην πραγματικότητα ζημία, δεδομένου ότι ο τερματικός σταθμός Jade-Weser-Port υποχρησιμοποιείται σε μεγάλο βαθμό: από την έναρξη λειτουργίας του λιμένα τον Σεπτέμβριο του 2012, ο όγκος των εμπορευματοκιβωτίων, αν και σταθερά αυξανόμενος από 76 000 TEU (2013) σε 429 000 TEU (2015), αντιπροσωπεύει μόνο το 16 % περίπου της συνολικής δυναμικότητας των 2,7 εκατομμυρίων TEU που θα δημιουργηθεί μόλις ολοκληρωθούν όλες οι εργασίες και ο λιμένας είναι σε θέση να λειτουργήσει πλήρως σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα (βλέπε γράφημα 4 και εικόνα 13).

Εξαιτίας των τροποποιήσεων της συμφωνίας παραχώρησης και των ζημιών που υπέστη ο αναθέτων δημόσιος φορέας, οι οποίες στα τέλη του 2014 ανέρχονταν σε 21,5 εκατομμύρια ευρώ, αμφότερες οι κυβερνήσεις της Κάτω Σαξονίας και της Βρέμης, στην κυριότητα των οποίων ανήκε ο φορέας, προγραμμάτισαν να τον επιχορηγήσουν με 3 εκατομμύρια ευρώ το 2015 και με 5,5 εκατομμύρια ευρώ το 2016.

Γράφημα 4

Χρήση της δυναμικότητας που δημιουργήθηκε στο Jade-Weser-Port

Εικόνα 13

Δυναμικότητα λιμένα μεταφόρτωσης που υποχρησιμοποιείται σε μεγάλο βαθμό στο Jade-Weser-Port

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Η Επιτροπή πρέπει να αναλάβει περισσότερο προορατικό ρόλο όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις προς τους λιμένες

Ελάχιστες οι κοινοποιήσεις κρατικών ενισχύσεων από τα κράτη μέλη και μικρός ο αριθμός των καταγγελιών που υποβάλλονταν στην Επιτροπή

88

Από τον έλεγχό μας προκύπτει ότι τα τελευταία χρόνια τα κράτη μέλη κοινοποίησαν στην Επιτροπή ελάχιστες περιπτώσεις κρατικών ενισχύσεων σε λιμένες:

—πριν το 2007 η Επιτροπή δεν είχε συγκεντρώσει κανένα στοιχείο σχετικά με τις κοινοποιήσεις κρατικών ενισχύσεων σε λιμένες,

—μεταξύ 2007 και 2010 τα κράτη μέλη κοινοποίησαν συνολικά μόνο 4 περιπτώσεις κρατικών ενισχύσεων για λιμενικές υποδομές, και

—μεταξύ 2011 και 2015 υπήρξαν 27 κοινοποιήσεις κρατικών ενισχύσεων (βλέπε παράρτημα VI).

89

Από τον έλεγχό μας προκύπτει ότι η Επιτροπή έλαβε περιορισμένο αριθμό καταγγελιών:

—πριν από το 2007 δεν υπήρχαν διαθέσιμα στοιχεία για καταγγελίες,

—μεταξύ 2007 και 2011 εκδόθηκε μία μόνο επίσημη απόφαση της Επιτροπής σε υπόθεση καταγγελίας, ενώ όλες οι άλλες υποθέσεις που αφορούσαν καταγγελίες περατώθηκαν χωρίς την έκδοση επίσημης απόφασης της Επιτροπής (π.χ. οι υποθέσεις τέθηκαν στο αρχείο κατόπιν επιστολής προκαταρκτικής αξιολόγησης στην οποία ο καταγγέλλων δεν απάντησε ή λόγω απόσυρσης της καταγγελίας), και

—μεταξύ 2011 και 2015 η Επιτροπή κίνησε μόνο τρεις μεμονωμένες υποθέσεις καταγγελιών.

Η παρακολούθηση των κρατικών ενισχύσεων στους λιμένες από την Επιτροπή περιορίζεται στα καθεστώτα ενισχύσεων

90

Η Επιτροπή διενήργησε ελάχιστες έρευνες βάσει εγγράφων με αντικείμενο τη δημόσια χρηματοδότηση σε λιμενικές υποδομές⁵⁶. Επιπλέον, σύμφωνα με τις νομικές διατάξεις, η υποχρεωτική ετήσια διαδικασία παρακολούθησης των κρατικών ενισχύσεων που διεξάγει η Επιτροπή καλύπτει μόνον εν μέρει τους λιμένες, καθώς περιορίζεται σε καθεστώτα ενισχύσεων και όχι σε μεμονωμένες κοινοποιήσεις ενισχύσεων⁵⁷.

91

Λαμβανομένων υπόψη του μεγάλου αριθμού των βασικών θαλάσσιων λιμένων (329) και των υψηλών ποσών δημόσιας χρηματοδότησης που επενδύονται σε αυτούς, δεν θεωρούμε πολύ φυσιολογικό τον τόσο χαμηλό αριθμό των κοινοποιήσεων κρατικών ενισχύσεων μέχρι σήμερα. Την απουσία κοινοποίησης κρατικών ενισχύσεων έχουμε επισημάνει επίσης στο πλαίσιο διαφόρων δημοσιονομικών ελέγχων και ελέγχων συμμόρφωσης με αντικείμενο έργα σε λιμένες χρηματοδοτούμενα από τα ΕΤΠΑ/ΤΣ. Για παράδειγμα, στην ετήσια έκθεση του Συνεδρίου του 2012, επισημάναμε την παράλειψη κοινοποίησης σε σχέση με στήριξη που χορηγήθηκε στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ για την κατασκευή εγκαταστάσεων στους λιμένες της Πάτρας (Ελλάδα) και του Rostock (Γερμανία)⁵⁸.

Ανάγκη για πρόσθετη καθοδήγηση από την Επιτροπή

92

Κατά τη διάρκεια του ελέγχου, αρκετά ενδιαφερόμενα μέρη (ήτοι λιμενικές αρχές, φορείς εκμετάλλευσης λιμένων, πλοιοκτήτες και εταιρείες εφοδιαστικής αλυσίδας) επισήμαναν την ανάγκη κατάρτισης κατευθυντήριων οδηγιών από την Επιτροπή για τις κρατικές ενισχύσεις σε λιμένες, ούτως ώστε να αποσαφηνιστεί ποιες επενδύσεις εμπίπτουν στον ορισμό της κρατικής ενίσχυσης και ποιες πρέπει να κοινοποιούνται. Εντούτοις, παρότι η Επιτροπή έχει πλειστάκις ανακοινώσει την έκδοσή τους, δεν υπάρχουν προς το παρόν κατευθυντήριες οδηγίες περί κρατικών ενισχύσεων που να αφορούν τις επενδύσεις στον τομέα των λιμένων⁵⁹. Η Επιτροπή έχει συμπεριλάβει την έκδοση των κατευθυντήριων αυτών οδηγιών στις δράσεις της για την περίοδο 2014-2019⁶⁰.

Η παρακολούθηση που ασκεί η Επιτροπή στις πρακτικές τελωνειακού ελέγχου που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη δεν καλύπτει πληροφορίες καίριας σημασίας

Οι πρακτικές τελωνειακού ελέγχου που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη στους λιμένες αποτελούν μείζον συστατικό της ελκυστικότητας ενός λιμένα

93

Αξιολογήσαμε επίσης κατά πόσον συγκεκριμένοι λιμένες κέρδιζαν σε ελκυστικότητα έναντι άλλων όσον αφορά τις διεθνείς ναυτιλιακές εταιρείες αναλόγως της οργάνωσης, της ποιότητας και της ταχύτητας του τελωνειακού ελέγχου που διενεργούσαν. Επισημάναμε ότι η τελωνειακή νομοθεσία της ΕΕ προβλέπει τη δυνατότητα διεξαγωγής διαδικασιών τοπικού εκτελωνισμού και απλουστεύσεων για την επεξεργασία αγαθών κατά την άφιξή τους και πριν από τη θέση τους σε ελεύθερη κυκλοφορία, για παράδειγμα:

—διεξαγωγή ανάλυσης κινδύνου πριν από την άφιξη των αγαθών (ή πριν από τη φόρτωσή τους), κυρίως για την ανάλυση κινδύνων για σκοπούς ασφάλειας και προστασίας, βάσει της συνοπτικής διασάφησης εισόδου· όταν αφορά την ίδια παρτίδα, θα μπορεί να συμπληρώνεται από ένα ακόμη επίπεδο ανάλυσης κινδύνου, κυρίως για χρηματοοικονομικούς κινδύνους, βάσει των τελωνειακών διασαφήσεων,

—συλλογή πληροφοριών για συμπληρωματικές απαιτήσεις σε σχέση με τα αγαθά εκ των προτέρων (π.χ. πιστοποιητικά), και

—επιτάχυνση της αποδέσμευσης του φορτίου μετά την άφιξη και την τελική επαλήθευση της ταύτισης των αγαθών με τη διασάφηση που κατατέθηκε πριν από την άφιξή τους.

94

Όλοι οι τελωνειακοί έλεγχοι βασίζονται στο άρθρο 13 του τελωνειακού κώδικα, το οποίο προβλέπει ότι κάθε κράτος μέλος μπορεί να διενεργεί κάθε έλεγχο που κρίνει αναγκαίο. Οι τελωνειακοί έλεγχοι βασίζονται σε ανάλυση κινδύνου. Η τελωνειακή αρχή μπορεί να αποφασίσει ότι θα χρησιμοποιεί απλουστευμένες διαδικασίες, υπό ορισμένες συνθήκες και κατόπιν αξιολόγησης της αξιοπιστίας του φορέα εκμετάλλευσης. Το 2014 η ΕΕ υιοθέτησε ένα κοινό σύστημα διαχείρισης κινδύνου για τα τελωνεία⁶¹, αλλά η Επιτροπή δεν έχει ακόμη θέσει σε εφαρμογή σύστημα διαχείρισης κινδύνου για τις τελωνειακές αρχές των κρατών μελών: ένας λεπτομερής οδικός χάρτης θα μπορούσε να διευκολύνει την εφαρμογή του έως το 2020.

95

Κάθε τελωνειακή αρχή εφάρμοζε τις δικές της ρυθμίσεις. Επιπλέον, ακολουθούνταν διαφορετικοί τρόποι απλούστευσης των διαδικασιών, ενώ παρατηρήθηκαν αποκλίσεις ως προς την ταχύτητα, την ποιότητα και τον αντίκτυπο των διαδικασιών του τελωνειακού ελέγχου. Με τον τρόπο αυτό ορισμένοι λιμένες αναδεικνύονταν ως ελκυστικότεροι για τις διεθνείς ναυτιλιακές εταιρείες έναντι άλλων. Για παράδειγμα, αρκετά κράτη μέλη, όπως το Βέλγιο, η Δανία, οι Κάτω Χώρες, το Ηνωμένο Βασίλειο, η Φινλανδία ή η Σουηδία παρέκκλιναν συστηματικά από την υποχρέωση γνωστοποίησης στις τελωνειακές αρχές της άφιξης των αγαθών ή της πρόθεσής τους να τα αποδεσμεύσουν. Αντιθέτως, αυτό θα πρέπει να γίνεται κατά περίπτωση και αφού προηγηθεί ενδελεχής ανάλυση κινδύνου. Η συστηματική παρέκκλιση από την υποχρέωση αυτή δεν επιτρέπει στις τελωνειακές αρχές να διενεργήσουν ελέγχους βάσει κινδύνου⁶².

96

Σε προηγούμενο έλεγχο διαπιστώσαμε επίσης στοιχεία που αποδείκνυαν την ύπαρξη διαφορών μεταξύ των πρακτικών τελωνειακού ελέγχου, οι οποίες είχαν ως αποτέλεσμα τα αγαθά να παραδίδονται στον τελικό τους προορισμό μέσω ασυνήθιστων διαδρομών: τα αγαθά εκφορτώνονταν στο Αμβούργο (Γερμανία), στη συνέχεια μεταφέρονταν στο Ρότερνταμ (Κάτω Χώρες), όπου εκτελωνίζονταν και ετίθεντο σε ελεύθερη κυκλοφορία, και, κατόπιν, μεταφέρονταν στον τελικό τους προορισμό στην Πολωνία⁶³. Με άλλα λόγια, οι εισαγωγείς επιδίωκαν τον εκτελωνισμό των αγαθών σε διαφορετικό κράτος μέλος από εκείνο στο οποίο είχαν εισαχθεί, είτε για να ελαττώσουν τις πιθανότητες να υποβληθούν σε ελέγχους είτε για να περιπλέξουν τυχόν διαδικασία ανάκτησης.

97

Από την επιθεώρηση ιδίων πόρων που διενήργησε η Επιτροπή στο τελωνείο του λιμένα του Ρότερνταμ το 2013 διαπιστώθηκε ότι οι έλεγχοι της ορθότητας του καθεστώτος της ΕΕ διενεργούνταν μόνο σε τυχαία βάση και ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, η τελωνειακή επιτήρηση ολοκληρωνόταν χωρίς να επαληθευθούν όλες οι πληροφορίες. Από τις 200 φορτωτικές που λαμβάνονταν καθημερινά, μόνο 15 με 20 υπόκειντο στις συνήθεις τελωνειακές διασαφήσεις και, όταν διεξάγονταν διαδικασίες τοπικού εκτελωνισμού για την τελωνειακή αποταμίευση ή τη θέση σε ελεύθερη κυκλοφορία, δεν λάμβαναν χώρα έλεγχοι (ηλεκτρονικοί ή άλλου είδους) για την εξακρίβωση της συμφωνίας της συνοπτικής διασάφησης για την προσωρινή εναπόθεση με την επακόλουθη διασάφηση πριν από την ολοκλήρωση της τελωνειακής επιτήρησης.

98

Αξιολογήσαμε επίσης στοιχεία που αποκόμισε η Επιτροπή από επιθεωρήσεις ιδίων πόρων στις οποίες υπέβαλλε ελέγχους που διενεργούνται κατόπιν εκτελωνισμού και αντιπαραβάλαμε στοιχεία που αφορούσαν τις Κάτω Χώρες με στοιχεία για γειτονικές και άλλες χώρες. Από την αντιπαραβολή αυτή προέκυψε ότι ο αριθμός των τελωνειακών υπαλλήλων που συμμετείχαν στους εκ των υστέρων ελέγχους εκτελωνισμού στις Κάτω Χώρες είναι πολύ χαμηλότερος σε σύγκριση με τα υπόλοιπα κράτη μέλη της ΕΕ και ότι ο αριθμός τους έχει μειωθεί τα τελευταία χρόνια [από 164 ισοδύναμα πλήρους απασχόλησης (ΙΠΑ) το 2007 σε 141 ΙΠΑ το 2013]. Αξίζει να γίνει αντιπαραβολή με τα στοιχεία μερικών τελωνειακών οργανώσεων κύριων λιμένων σε άλλες χώρες: στο Βέλγιο ο αριθμός των τελωνειακών υπαλλήλων που ασχολούνται με τον εκ των υστέρων έλεγχο είναι ο διπλάσιος (292 ΙΠΑ), στη Γερμανία οι τελωνειακοί υπάλληλοι που διενεργούν εκ των υστέρων ελέγχους εκτελωνισμού είναι 50 φορές περισσότεροι (7 222 ΙΠΑ), στο Ηνωμένο Βασίλειο υπάρχουν 1 033 τελωνειακοί υπάλληλοι που διενεργούν εκ των υστέρων ελέγχους, στην Πολωνία 794, στη Γαλλία 491 και στην Ισπανία 413⁶⁴.

Αδυναμίες στην παρακολούθηση από την Επιτροπή των πρακτικών τελωνειακού ελέγχου που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη

99

Παρότι ο τελωνειακός κώδικας παρέχει σε όλες τις αρχές τη δυνατότητα να αποφασίσουν εάν θα απλουστεύσουν ή όχι τις πρακτικές τους, οι τελωνειακές διαδικασίες στην ΕΕ πρέπει να εφαρμόζονται κατά τρόπο ενιαίο. Με άλλα λόγια, η έλλειψη ενιαίας τελωνειακής αρχής της ΕΕ δεν πρέπει να συνεπάγεται τη διαφορετική αντιμετώπιση των οικονομικών φορέων. Παρότι ο κίνδυνος στρέβλωσης είναι μεγάλος, δεν υπάρχει κάποιο σύστημα που να καθιστά δυνατή την παρακολούθηση πιθανών αποκλίσεων. Για παράδειγμα, από τον έλεγχό μας προκύπτει ότι:

—Τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να διαβιβάζουν στην Επιτροπή στοιχεία σχετικά με τον αριθμό των συγκεκριμένων τελωνειακών ελέγχων που διενεργούνται σε επίπεδο μεμονωμένου κεντρικού λιμένα. Τα στοιχεία αυτά έχουν, ωστόσο, ουσιώδη σημασία για τον εντοπισμό των διαφορετικών τρόπων προσέγγισης των οικονομικών φορέων από τις τελωνειακές αρχές.

—Δρομολογήθηκε το πρόγραμμα «Τελωνείο 2013», το οποίο περιλάμβανε δράσεις για την εναρμόνιση ή τον εξορθολογισμό των πρακτικών τελωνειακού ελέγχου. Από την εκ των υστέρων αξιολόγηση⁶⁵ της Επιτροπής προέκυψε ότι, παρά την πρόοδο που επιτεύχθηκε προς την πραγμάτωση του κύριου στόχου του προγράμματος, ήτοι της συντονισμένης δράσης όλων των τελωνειακών αρχών, εξακολουθούσαν να υπάρχουν αισθητές αποκλίσεις κατά την εκτέλεση των διαδικασιών εισαγωγής στην ΕΕ, ενώ κάθε κράτος μέλος διέθετε το δικό του αυτοματοποιημένο καθεστώς εισαγωγής.

—Εφαρμόζονται θετικές πρακτικές όσον αφορά την αξιολόγηση των ελέγχων οι οποίες θα μπορούσαν να διαδοθούν: για παράδειγμα, η λιμενική αρχή της Santa Cruz de Tenerife κατασκεύασε εντός της λιμενικής ζώνης της ένα κτίριο ειδικά για τη στέγαση όλων των φορέων επιθεώρησης (φορείς τελωνειακών, φυτοϋγειονομικών, κτηνιατρικών και υγειονομικών συνοριακών ελέγχων). Αυτό σημαίνει ότι διενεργείται ένας μόνον ολοκληρωμένος έλεγχος, γεγονός που διευκολύνει τον υπολογισμό του χρόνου που χρειάζεται για τη διενέργεια της επιθεώρησης και μπορεί να βελτιώσει μελλοντικά την ποιότητα και την ταχύτητα των επιθεωρήσεων.

«Γαλάζια Ζώνη» ή ο λόγος για τον οποίο οι θαλάσσιες μεταφορές μειονεκτούν έναντι των οδικών

100

Υπό τις τρέχουσες συνθήκες, οι οδικές μεταφορές παραμένουν το κυρίαρχο μέσο για την αποστολή φορτίων από ένα σημείο σε άλλο εντός της ΕΕ, καθώς παρουσιάζουν τα πλεονεκτήματα της ευελιξίας, του χαμηλού κόστους και της ομαλής, ταχείας και κατ’ οίκον διανομής. Ο μόνος τρόπος για να καταστούν ανταγωνιστικές οι ενδοενωσιακές θαλάσσιες μεταφορές είναι να βελτιωθούν η ταχύτητα και η αξιοπιστία τους. Ένα από τα κύρια προβλήματα με τα οποία έρχονται αντιμέτωπες οι θαλάσσιες μεταφορές είναι το γεγονός ότι, στον θαλάσσιο τομέα, η εσωτερική αγορά δεν έχει επιτευχθεί πλήρως. Τα σκάφη που εγκαταλείπουν τα χωρικά ύδατα ενός κράτους μέλους (ναυτική ζώνη 12 μιλίων) θεωρείται ότι εξέρχονται του τελωνειακού εδάφους της ΕΕ και πρέπει να υποστούν τελωνειακές διατυπώσεις κατά τον κατάπλου τους στον επόμενο λιμένα της ΕΕ ακόμη και όταν μεταφέρουν αγαθά της ΕΕ και δεν έχουν καταπλεύσει σε λιμένα τρίτης χώρας. Χάριν σύγκρισης, ένα φορτηγό που κατευθύνεται από το Τάλιν (Εσθονία) στη Λισαβόνα (Πορτογαλία) μπορεί να διασχίσει την ΕΕ χωρίς να προβαίνει σε πρόσθετες διατυπώσεις στα ενδοενωσιακά σύνορα.

101

Η απουσία ισότιμου ανταγωνισμού μεταξύ των θαλάσσιων μεταφορών και των άλλων τρόπων μεταφοράς κατέστη εμφανής με το άνοιγμα των εσωτερικών συνόρων το 1992. Το 1995 η Επιτροπή ανέφερε⁶⁶ ότι δεν τυγχάνουν ίσης μεταχείρισης όλοι οι τρόποι μεταφοράς και ότι οι θαλάσσιες μεταφορές βρίσκονται σε μειονεκτική θέση. Παρά τη σπουδαιότητα του ζητήματος αυτού, η πρόοδος που έχει σημειωθεί είναι ιδιαίτερα βραδεία:

—Βασισμένο στο αποκαλούμενο σχέδιο δράσης «Γαλάζια Zώνη», που αποσκοπούσε στη δημιουργία ενός «ευρωπαϊκού θαλάσσιου χώρου χωρίς σύνορα» για τη ναυτιλία, τέθηκε σε εφαρμογή ένα νέο καθεστώς τον Μάρτιο του 2014, το οποίο διευκόλυνε τη ναυτιλία εντός της Ένωσης μέσω της ταχύτερης καταχώρισης και της δυνατότητας απαλλαγής από τελωνειακούς ελέγχους⁶⁷ για «τακτικές γραμμές θαλάσσιων μεταφορών» που πρέπει να έχουν προεγκριθεί από τις τελωνειακές αρχές. Ωστόσο, μόνο το 10 % με 15 % των σκαφών μπορούν να χρησιμοποιούν τις τακτικές γραμμές θαλάσσιων μεταφορών, ενώ όλα τα υπόλοιπα πρέπει να υποβάλλονται σε όλες τις τελωνειακές διατυπώσεις.

—Η οδηγία 2010/65/ΕΕ για τις διατυπώσεις υποβολής δηλώσεων για θαλάσσιες μεταφορές (η «πρωτοβουλία ηλεκτρονικής ναυτιλίας»), η οποία προωθεί τη χρήση τεχνολογιών πληροφορίας στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών, εγκρίθηκε προκειμένου να απλουστευθούν και να εναρμονιστούν οι διοικητικές διαδικασίες που εφαρμόζονται στις θαλάσσιες μεταφορές. Οι εργασίες για την απλούστευση της ηλεκτρονικής υποβολής στοιχείων για αγαθά επί του σκάφους βρίσκονται σε εξέλιξη, αλλά αφορούν αποκλειστικά τη δημιουργία μιας «εθνικής ενιαίας θυρίδας» για τους σκοπούς της υποβολής στοιχείων. Τούτο σημαίνει ότι όλα τα κράτη μέλη θα διατηρήσουν τα δικά τους συστήματα για την υποβολή στοιχείων, καθώς δεν έχει ακόμη τεθεί σε εφαρμογή η ενιαία θυρίδα σε επίπεδο ΕΕ για τις διατυπώσεις υποβολής δηλώσεων. Παράλληλα, αναπτύσσονται ηλεκτρονικά τελωνειακά συστήματα κατά τη διάρκεια μιας μεταβατικής περιόδου που θα διαρκέσει έως το 2020 προκειμένου να γίνει σταδιακά η προσαρμογή στις νέες εκσυγχρονισμένες απαιτήσεις του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα. Τούτο δείχνει ότι, παρότι έχουν παρέλθει τρεις περίπου δεκαετίες από την ανάδειξη του προβλήματος για πρώτη φορά, δεν έχει βρεθεί ακόμη λύση.

23Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 320), παράρτημα XI — Εκ των προτέρων αιρεσιμότητες, 7.1 και 7.3.

24Cuxhaven, Brake, Salerno, Gdańsk, Vigo, Ferrol και Karlskrona.

25Wilhelmshaven, Τάραντας, Gdynia, Szczecin-Świnoujście, Cartagena, SC Tenerife και Norrköping.

26Algeciras και Augusta (ο οποίος παραμένει εντελώς ανεκμετάλλευτος).

27COM(92) 494 τελικό, της 2ας Δεκεμβρίου 1992, «Λευκή Βίβλος — Η μελλοντική ανάπτυξη της κοινής πολιτικής μεταφορών — Μια σφαιρική προσέγγιση της δημιουργίας κοινοτικού πλαισίου για την επίτευξη βιώσιμης κινητικότητας».

28COM(97) 678 τελικό, της 10ης Δεκεμβρίου 1997, «Πράσινη Βίβλος σχετικά με τους θαλάσσιους λιμένες και τις ναυτιλιακές υποδομές».

29COM(2007) 616 τελικό, της 18ης Οκτωβρίου 2007, «Ανακοίνωση σχετικά με Ευρωπαϊκή Λιμενική Πολιτική».

30COM(2013) 940 final, της 7ης Ιανουαρίου 2014, «Συγκρότηση του κύριου δικτύου μεταφορών: Οι διάδρομοι του κύριου δικτύου και διευκόλυνση “Συνδέοντας την Ευρώπη”».

31SWD(2013) 542 final, της 7ης Ιανουαρίου 2014. Για παράδειγμα, το κριτήριο για «λιμένες που βασίζονται στον όγκο»: εάν το 1 % του όγκου των μεταφορών της ΕΕ διακινείται μέσω του συγκεκριμένου λιμένα, τότε αυτός θεωρείται κεντρικός· εάν διακινείται το 0,1 % του όγκου των μεταφορών, τότε ο λιμένας ανήκει στο συνολικό δίκτυο. Διαφορετικά είναι τα κριτήρια που εφαρμόζονται για τους «λιμένες που βασίζονται στη συνοχή» (ήτοι λιμένες που δεν εξυπηρετούν μεν μεγάλους όγκους αλλά μια εκτεταμένη ενδοχώρα) ή τους νησιωτικούς λιμένες.

32Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1315/2013.

33Παράρτημα II του COM(2011) 650 τελικό, της 19ης Οκτωβρίου 2011.

34Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Ports and their connections within the TEN-T» της 29.6.2010. Μελέτη που εκπονήθηκε από τους NEA, TNO και το Πανεπιστήμιο του Leeds.

35ΟΟΣΑ και Διεθνής Ομοσπονδία Μεταφορών (ITF) (2015), «ITF Transport Outlook 2015», OECD Publishing, Παρίσι (http://dx.doi.org/10.1787/9789282107782-en).

36SWD(2013) 181 τελικό, τόμος 1, σημείο 3.

37Προβλέψεις λιμενικής κίνησης έως το 2025 του ινστιτούτου των οικονομικών και της εφοδιαστικής αλυσίδας στη ναυτιλία (Institute of Shipping Economics and Logistics, ISL), λιμένας του Ρότερνταμ «port vision 2025», Optimar, IHS Fairplay, «Benchmarking Strategic Options for European Shipping and for the European Maritime transport System in the Horizon 2008-2018», επικαιροποίηση του 2010.

38SWD(2013) 181 τελικό, τόμος 2, παράρτημα VII.

39Εφαρμοσθείσα μεθοδολογία: το ποσό αυτό προσδιορίστηκε κατόπιν συνεκτίμησης της λεπτομερούς αξιολόγησης της χρήσης των λιμενικών υποδομών που ελέγχθηκαν κατά την επίσκεψη ελέγχου. Εάν διαπιστωνόταν, βάσει διεθνώς αποδεκτών κριτηρίων, ότι ο λιμένας παρέμενε εντελώς ανεκμετάλλευτος ή σε μεγάλο βαθμό υποχρησιμοποιούμενος, οι δαπάνες του έργου υπολογίζονταν σύμφωνα με τον βαθμό της υποχρησιμοποίησης.

40Αφορά τα τρία έργα που ελέγχθηκαν στο Cuxhaven, δύο έργα στο Wilhelmshaven και ένα από τα έργα που ελέγχθηκαν στον Τάραντα, την Cartagena, τη Santa Cruz de Tenerife και την Karlskrona: η Πολωνία ήταν η μόνη που δεν διέθετε έργα που βρίσκονταν σε αχρηστία ή υποχρησιμοποιούνταν σε μεγάλο βαθμό για πάνω από μία τριετία.

41Βασίζεται στο «Results Measurement (ReM) Framework» (πλαίσιο μέτρησης αποτελεσμάτων) που εισήγαγε η ΕΤΕπ. Βάσει αυτού, η ΕΤΕπ αξιολογεί την ποιότητα και την αρτιότητα των δανειοδοτικών πράξεών της εφαρμόζοντας συστηματικά δύο διακριτές περιόδους: μία κατά την ολοκλήρωση του έργου και μια άλλη τρία χρόνια μετά την ολοκλήρωσή του (βλέπε http://www.eib.org/projects/cycle/monitoring/rem.htm?lang=en).

42Ειδική έκθεση αριθ. 4/2012 για τις υποδομές σε θαλάσσιους λιμένες.

43Η υπέρβαση κόστους εν προκειμένω καλύπτει μόνο επιλέξιμες δαπάνες σε επίπεδο έργου και όχι το συνολικό κόστος της επένδυσης στον λιμένα, όπου οι υπερβάσεις κόστους ενδέχεται να είναι πολύ υψηλότερες.

44Βλέπε ειδική έκθεση αριθ. 4/2012.

45Εφαρμοσθείσα μεθοδολογία: το ποσό αυτό προσδιορίστηκε κατόπιν συνεκτίμησης της λεπτομερούς επαναξιολόγησης της χρήσης των λιμενικών υποδομών που είχαν ελεγχθεί για πρώτη φορά το 2010. Εάν διαπιστωνόταν, βάσει διεθνώς αποδεκτών κριτηρίων, ότι ο λιμένας παρέμενε εντελώς ανεκμετάλλευτος ή σε μεγάλο βαθμό υποχρησιμοποιούμενος, οι δαπάνες υπολογίζονταν σύμφωνα με τον βαθμό της υποχρησιμοποίησης.

46Στην Arinaga οι εργασίες ολοκληρώθηκαν το 2008, στο Campamento το 2004, στο Ferrol το 2005, στο Langosteira το 2011 και στην Augusta το 2006.

47Ειδική έκθεση αριθ. 4/2012, σημείο 22.

48Άρθρο 19 του καταστατικού της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων (ΕΤΕπ).

49Μνημόνιο συμφωνίας μεταξύ της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων σχετικά με τις μεθόδους εργασίας για τη διαβούλευση με την Επιτροπή όσον αφορά τα συνολικά δάνεια, τα δάνεια σε επιχειρήσεις μεσαίας κεφαλαιοποίησης, τα δάνεια πλαίσιο και τα επενδυτικά δάνεια, σύμφωνα με το άρθρο 21 του καταστατικού της ΕΤΕπ (13 Ιουνίου 2006)· τροποποιήθηκε τελευταία στις 13 Δεκεμβρίου 2010. Το μνημόνιο συμφωνίας τελεί επί του παρόντος υπό αναθεώρηση και το πλέον πρόσφατο σχέδιο κειμένου ανάγεται στον Σεπτέμβριο του 2015.

50Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου T-128/98, «Aéroports de Paris».

51Συνεκδικασθείσες υποθέσεις T-455/08 Flughafen Leipzig-Halle Gmbh και Mitteldeutsche Flughafen AG κατά Επιτροπής και T-443/08 Freistaat Sachsen και Land Sachsen Anhalt κατά Επιτροπής, της 24ης Μαρτίου 2011.

52COM(2001) 35 τελικό, της 13ης Φεβρουαρίου 2001, «Βελτίωση της ποιότητας των υπηρεσιών στους θαλάσσιους λιμένες: Βασικό στοιχείο των ευρωπαϊκών μεταφορών», σ. 11.

53Εκτός εάν οι όροι του διαγωνισμού προέβλεπαν το συγκεκριμένο πλεονέκτημα για τον νικητή, κάτι το οποίο θα διασφάλιζε ίσες ευκαιρίες για όλους τους προσφέροντες.

54Επειδή η παραχώρηση θα προέβλεπε όρους της αγοράς: οι γερμανικές αρχές δεν θα ήταν σε θέση να χορηγούν προνομιακές επιδοτήσεις και πλεονεκτήματα στον παραχωρησιούχο, οι λιμενικές υποδομές θα ήταν προσβάσιμες από όλους τους χρήστες άνευ διακρίσεων και η τιμή που θα χρεωνόταν για τη διακίνηση των φορτίων θα υπολογιζόταν βάσει των συνθηκών της αγοράς.

55Οι χρεώσεις αυτές αφορούσαν την αναβολή της καταβολής τέλους παραχώρησης και μια μεταβολή των εγγυήσεων που προβλέπονταν σε σχέση με τις χρεώσεις για υπηρεσίες παρεχόμενες επί του πλοίου υπέρ της εταιρείας. Μείωσαν επίσης για ένα χρονικό διάστημα τις χρεώσεις για υπηρεσίες παρεχόμενες επί του πλοίου προς όφελος τρίτων ναυτιλιακών εταιρειών.

56Οι έρευνες αυτές αφορούσαν την αξιολόγηση των ετήσιων επενδύσεων που πραγματοποιήθηκαν με τη χρήση δημόσιων πόρων στους λογαριασμούς δύο γερμανικών λιμένων, του Αμβούργου και της Βρέμης, και μία περίπτωση στο Βέλγιο.

57Κανονισμός (ΕΕ) 2015/1589 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2015, περί λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή του άρθρου 108 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ L 248 της 24.9.2015).

58ΕΕΣ, ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2012, πλαίσιο 5.4 (ΕΕ C 331 της 14.11.2013).

59Δεν πρέπει να συγχέεται με τις κατευθυντήριες οδηγίες περί κρατικών ενισχύσεων στη ναυτιλία, οι οποίες άπτονται συστημάτων φόρου χωρητικότητας και μέτρων σχετικών με τους ναυτικούς. Πηγή: C(2004) 43 — Κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών (ΕΕ C 13 της 17.1.2004, σ. 3).

60Ευρωπαϊκή Επιτροπή: Κεφάλαιο 2: Ενιαίος Ευρωπαϊκός Χώρος Μεταφορών — σημείο 2.5 Εσωτερική αγορά, θαλάσσιοι λιμένες, παράγραφος 3.3.

61COM(2014) 527 final, της 21ης Αυγούστου 2014, για τη στρατηγική της ΕΕ και το σχέδιο δράσης για τη διαχείριση τελωνειακών κινδύνων: Αντιμετώπιση των κινδύνων, ενίσχυση της αλυσίδας εφοδιασμού και διευκόλυνση του εμπορίου.

62Θεματική έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με τις επιθεωρήσεις που διενήργησαν τα κράτη μέλη το 2011 σχετικά με τη διαδικασία τοπικού εκτελωνισμού.

63Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 2013, πλαίσιο 2.1, τελευταία περίπτωση (ΕΕ C 398 της 12.11.2014).

64Ανάλυση των επιθεωρήσεων ιδίων πόρων της Επιτροπής δυνάμει του άρθρου 18 του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1150/2000 του Συμβουλίου, της 22ας Μαΐου 2000, για την εφαρμογή της απόφασης 94/728/ΕΚ, Ευρατόμ για το σύστημα των ιδίων πόρων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ L 130 της 31.5.2000, σ. 1) και κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1026/1999 του Συμβουλίου, της 10ης Μαΐου 1999, για καθορισμό των εξουσιών και υποχρεώσεων των υπαλλήλων των εντεταλμένων από την Επιτροπή για τη διεξαγωγή των ελέγχων των ιδίων πόρων των Κοινοτήτων (ΕΕ L 126 της 20.5.1999, σ. 1) και των εκθέσεων δραστηριοτήτων των κρατών μελών σχετικά με τους παραδοσιακούς ίδιους πόρους (2013).

65Final evaluation of the Customs 2013 Programme — Final Report (βλέπε http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/customs_2013_final_evaluation_report.pdf).

66COM(95) 317 τελικό, της 5ης Ιουλίου 1995, «Ανάπτυξη των θαλάσσιων μεταφορών μικρών αποστάσεων: προοπτικές και προκλήσεις».

67Αυτό συνεπάγεται σύντμηση της περιόδου διαβουλεύσεων μεταξύ των κρατών μελών από 45 ημέρες που διαρκεί σήμερα σε 15, καθιστώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο δυνατή την εφαρμογή του καθεστώτος σε μελλοντικούς ελλιμενισμούς με ταχύτερο και ευθύτερο τρόπο.

Συμπεράσματα και συστάσεις

102

Υποβάλαμε σε έλεγχο τις στρατηγικές της Επιτροπής και των κρατών μελών σχετικά με τις θαλάσσιες εμπορευματικές μεταφορές της ΕΕ, καθώς και την οικονομική αποδοτικότητα που απέφεραν οι χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ επενδύσεις σε λιμένες, ελέγχοντας 37 νέα έργα και πέντε επαναξιολογηθέντα, και διαπιστώσαμε σημαντικά προβλήματα. Συνολικά, διαπιστώσαμε ότι:

—Οι μακροπρόθεσμες στρατηγικές για την ανάπτυξη των λιμένων που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη και η Επιτροπή δεν αποτέλεσαν άρτια και συνεκτική βάση, αφενός, για τον σχεδιασμό της δυναμικότητας που χρειάζονται λιμένες της ΕΕ και, αφετέρου, για τον προσδιορισμό της χρηματοδότησης που απαιτείται τόσο από πόρους της ΕΕ όσο και από εθνικούς δημόσιους πόρους για λιμενικές υποδομές.

—Η χρηματοδότηση παρόμοιων λιμενικών υποδομών και ανωδομών σε γειτονικούς λιμένες οδηγεί σε αναποτελεσματικές και μη βιώσιμες επενδύσεις: βάσει των 30 από τα 37 ελεγχθέντα έργα που είχαν ήδη ολοκληρωθεί μεταξύ 2000 και 2013, ανά τρία ευρώ το ένα (το οποίο αντιστοιχεί σε 194 εκατομμύρια ευρώ για 12 έργα) έχει επενδυθεί μέχρι στιγμής αναποτελεσματικά. Περίπου το ήμισυ της εν λόγω χρηματοδότησης (97 εκατομμύρια ευρώ χρηματοδοτικών πόρων της ΕΕ για 9 έργα) επενδύθηκε σε υποδομές που βρίσκονταν σε αχρηστία ή υποχρησιμοποιούνταν σε μεγάλο βαθμό για πάνω από τρία χρόνια μετά την ολοκλήρωση των εργασιών. Το γεγονός αυτό καταδεικνύει τις αδυναμίες της εκ των προτέρων εκτίμησης των αναγκών, ενώ φανερώνει παράλληλα τον μεγάλο κίνδυνο διασπάθισης των επενδυόμενων ποσών.

—Η παρατήρηση αυτή ισχύει και για τους πέντε επαναξιολογηθέντες λιμένες που είχαν ελεγχθεί ήδη το 2010. Από την επαναξιολόγηση αυτή προκύπτει ότι, συνολικά, η οικονομική αποδοτικότητά τους είναι περιορισμένη: η χρήση της χρηματοδοτηθείσας από την ΕΕ δυναμικότητας των εν λόγω λιμένων εξακολουθούσε να είναι ανεπαρκής μολονότι αυτοί λειτουργούσαν ήδη άνω της δεκαετίας. Οι λιμενικές περιοχές σε τέσσερις λιμένες εξακολουθούσαν να υποχρησιμοποιούνται σε μεγάλο βαθμό ή παρέμεναν εντελώς ανεκμετάλλευτες. Συνολικά, κρίθηκε ότι επενδύσεις ύψους 292 εκατομμυρίων ευρώ χρησιμοποιήθηκαν αναποτελεσματικά.

—Οι υπερβάσεις κόστους και οι καθυστερήσεις είναι επίσης δηλωτικές των ανεπαρκειών που υπάρχουν στις επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές που ελέγχθηκαν. Συνολικά, τα χρηματοδοτηθέντα από την ΕΕ έργα σημείωσαν υπερβάσεις κόστους ύψους 139 εκατομμυρίων ευρώ. Επιπλέον, σε 19 από τα 30 ολοκληρωμένα έργα διαπιστώθηκαν καθυστερήσεις, εκ των οποίων σε 12 οι καθυστερήσεις ξεπέρασαν την προγραμματισμένη διάρκεια του έργου σε ποσοστό άνω του 20 %. Σε σχέση με την αρχικώς προβλεφθείσα διάρκεια, οι καθυστερήσεις άγγιξαν έως και το 136 %. Από τα επτά έργα (στα οποία αντιστοιχούν 524 εκατομμύρια ευρώ χρηματοδοτικών πόρων της ΕΕ) που δεν είχαν ολοκληρωθεί κατά τον χρόνο του ελέγχου, τα έξι είχαν επιπλέον σημειώσει καθυστέρηση.

—Διαπιστώθηκε ότι σε πολλές περιπτώσεις η σύνδεση με την ενδοχώρα ήταν ελλιπής και ανεπαρκής, δηλαδή δεν υπήρχαν οι απαιτούμενες οδικές και σιδηροδρομικές συνδέσεις, και για τον λόγο αυτό θα χρειαστεί πρόσθετη δημόσια χρηματοδότηση προκειμένου να τελεσφορήσουν οι επενδύσεις που έγιναν αρχικά στον λιμένα.

—Τόσο ο εσωτερικός συντονισμός στους κόλπους της Επιτροπής όσο και η διαδικασία που προβλέπεται μεταξύ ΕΤΕπ και Επιτροπής για την αξιολόγηση των προτεινόμενων δανείων της ΕΤΕπ για λιμενικές υποδομές δεν λειτούργησαν κατά τον ενδεδειγμένο τρόπο, δεδομένου ότι η ΕΤΕπ δεν κοινοποιεί στην Επιτροπή όλες τις σχετικές πληροφορίες. Επιπλέον, παρόλο που, για ορισμένες δανειοδοτικές προτάσεις, οι υπηρεσίες της Επιτροπής επισήμαναν σε εσωτερικό επίπεδο σημαντικά προβλήματα, δεν τα γνωστοποίησαν στην ΕΤΕπ υπό τη μορφή αρνητικής γνώμης της Επιτροπής.

—Τέλος, η Επιτροπή δεν έλαβε τα απαραίτητα μέτρα στο πλαίσιο των διαδικασιών που εφαρμόζονται στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων και των τελωνειακών διαδικασιών προκειμένου να εξασφαλίσει τον ισότιμο ανταγωνισμό των θαλάσσιων λιμένων. Ο έλεγχος που ασκεί η Επιτροπή επί των κρατικών ενισχύσεων θα μπορούσε να είναι περισσότερο προορατικός και αποτελεσματικότερος, εάν αυτή παρακολουθούσε εκ των υστέρων κατά πόσον οι όροι υπό τους οποίους είχαν ληφθεί προηγούμενες αποφάσεις (π.χ για εκχωρήσεις) παρέμεναν ως είχαν ή εάν αρνούνταν τη χορήγηση στήριξης σε ανωδομές για συγκεκριμένους χρήστες.

Για παράδειγμα, έργα που περιλάμβαναν ανωδομές οι οποίες χρησιμοποιούνταν από ιδιωτικούς φορείς εκμετάλλευσης συγχρηματοδοτήθηκαν με περίπου 92,5 εκατομμύρια ευρώ από τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Οι μακροπρόθεσμες στρατηγικές ανάπτυξης λιμένων σε επίπεδο κράτους μέλους και Επιτροπής πρέπει να εστιάζουν στη δημιουργία των απαραίτητων συνδέσεων με το δίκτυο

103

Και τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επισκέψεις (Γερμανία, Ιταλία, Πολωνία, Ισπανία, Σουηδία) είχαν έως το 2015 εγκρίνει μακροπρόθεσμες στρατηγικές ανάπτυξης λιμένων, και ο λόγος ήταν εν μέρει η καθιέρωση της εκ των προτέρων αιρεσιμότητας από την οποία εξαρτιόταν η χρηματοδότηση από την ΕΕ. Εντοπίστηκαν αδυναμίες στον τρόπο με τον οποίο διερευνήθηκαν οι δυνατότητες συντονισμού μεταξύ των λιμένων, από την άποψη συνεργειών μεταξύ λιμένων και της δυνατότητας εξειδίκευσης των λιμένων, καθώς και στον τρόπο με τον οποίο οι εν λόγω στρατηγικές μετουσιώθηκαν σε έγκαιρες και καλά συντονισμένες λιμενικές επενδύσεις.

104

Σε επίπεδο ΕΕ, η στρατηγική της Επιτροπής για τους λιμένες έχει εξελιχθεί συν τω χρόνω, εξακολουθούν ωστόσο να μην υπάρχουν αξιόπιστα στοιχεία σχετικά με τον σχεδιασμό της δυναμικότητας. Επιπλέον, ο αριθμός των «κεντρικών λιμένων» είναι υπερβολικά μεγάλος (104 στο σύνολο, στα οποία πρόκειται να διατεθεί η μερίδα του λέοντος της χρηματοδότησης της ΕΕ). Αυτό δεν καθιστά δυνατή τη στόχευση της χρηματοδότησης της ΕΕ στους σημαντικότερους λιμένες. Εξάλλου, στη στρατηγική της Επιτροπής δεν έχουν συμπεριληφθεί ορισμένες σημαντικές πλωτές οδοί που χρειάζονται χρηματοδότηση.

105

Επιπλέον, η Επιτροπή έχει στη διάθεσή της περιορισμένα μόνο πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με την πραγματική κατάσταση των εν λόγω κεντρικών λιμένων: συγκεκριμένα, δεν διαβιβάζονται στην Επιτροπή στοιχεία για τη διαθέσιμη δυναμικότητα, τη διαθεσιμότητα που χρησιμοποιούν στην πραγματικότητα οι λιμένες ή τις μελλοντικές ανάγκες δυναμικότητας, αλλά ούτε και στοιχεία για τις δημόσιες επενδύσεις των κρατών μελών στους λιμένες αυτούς. Η απουσία τέτοιων στοιχείων παρακολούθησης είναι ο λόγος για τον οποίο δεν υπάρχει επισκόπηση της κατάστασης σε όλη την ΕΕ, η οποία θα αποτελούσε βάση για καλύτερο συντονισμό του σχεδιασμού της δυναμικότητας των κεντρικών λιμένων. Το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν διαθέτει αξιόπιστα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τη διαθέσιμη δυναμικότητα των λιμένων, από κοινού με την υπερεκτιμημένη αύξηση της κίνησης στο μέλλον, έχει συμβάλει στην υπερεκτίμηση της πρόσθετης δυναμικότητας που απαιτείται εντός της ΕΕ, τουλάχιστον σε σχέση με ορισμένες περιοχές (βλέπε σημεία 31 έως 49).

Σύσταση 1

Συνιστούμε στην Επιτροπή:

α)Να δρομολογήσει διαδικασία παρακολούθησης των στοιχείων που αφορούν τη δυναμικότητα των κεντρικών λιμένων, λαμβάνοντας υπόψη τα σχέδια των κρατών μελών όσον αφορά την υλοποίηση των οικείων μακροπρόθεσμων στρατηγικών τους.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2017.

β)Να αναθεωρήσει τον τρέχοντα αριθμό των 104 «κεντρικών λιμένων» που θεωρούνται απαραίτητοι για τη διατήρηση ενός ικανοποιητικού επιπέδου προσβασιμότητας για την ΕΕ στο σύνολό της.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως το 2023.

γ)Να καταρτίσει σχέδιο ανάπτυξης λιμένων για όλη την ΕΕ που θα αφορά τους κεντρικούς λιμένες και θαλάσσιες πλωτές οδούς και διώρυγες.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως το 2020.

Η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα των χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ επενδύσεων σε λιμενικές υποδομές πρέπει να ενισχυθούν

106

Οι επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές χρειάζονται χρόνο για να αποδώσουν αποτελέσματα, ενώ, εξ ορισμού, τα λιμενικά έργα που σκοπό έχουν τη δημιουργία δυναμικότητας για το μακροπρόθεσμο μέλλον. Η έγκαιρη πραγματοποίηση των επενδύσεων συντελεί συχνά καθοριστικά στην αποτελεσματικότητά τους, ιδίως σε ένα πολύ ανταγωνιστικό περιβάλλον όπως οι θαλάσσιες μεταφορές. Πολλά από τα ελεγχθέντα έργα βρίσκονταν σε αχρηστία (εντελώς ανεκμετάλλευτα) ή υποχρησιμοποιούνταν σε μεγάλο βαθμό κατά τον χρόνο του ελέγχου. Βάσει των 30 ελεγχθέντων έργων που είχαν ήδη ολοκληρωθεί μεταξύ 2000 και 2013, ανά τρία ευρώ το ένα (το οποίο αντιστοιχεί σε 194 εκατομμύρια ευρώ για 12 έργα) έχει επενδυθεί μέχρι στιγμής αναποτελεσματικά. Περίπου το ήμισυ της εν λόγω χρηματοδότησης (97 εκατομμύρια ευρώ από πόρους της ΕΕ για 9 έργα) επενδύθηκε σε υποδομές που βρίσκονταν σε αχρηστία ή υποχρησιμοποιούνταν σε μεγάλο βαθμό για πάνω από τρία χρόνια μετά την ολοκλήρωση των εργασιών. Το γεγονός αυτό καταδεικνύει τις αδυναμίες της εκ των προτέρων εκτίμησης των αναγκών, ενώ φανερώνει παράλληλα τον μεγάλο κίνδυνο διασπάθισης των επενδυόμενων ποσών.

107

Όπως και στο πλαίσιο της προηγούμενης έκθεσής μας για τους θαλάσσιους λιμένες, διαπιστώσαμε καθυστερήσεις σε μεγάλο αριθμό έργων, οι οποίες οφείλονταν εν μέρει στις επαχθείς διοικητικές διαδικασίες. Η μέση καθυστέρηση ήταν περίπου 13 μήνες, με τις καθυστερήσεις να κυμαίνονται μεταξύ τριών και 33 μηνών. Σε σχέση με την αρχικώς προβλεφθείσα διάρκεια, οι καθυστερήσεις άγγιξαν έως και το 136 %. Παρατηρήσαμε επίσης υπερβάσεις κόστους, ύψους 139 εκατομμυρίων ευρώ ή 8,7 εκατομμυρίων ευρώ κατά μέσο όρο (χωρίς να προσμετρώνται τα έργα που δεν είχαν ολοκληρωθεί ακόμη). Επιπλέον, διαπιστώθηκε ότι σε πολλές περιπτώσεις η σύνδεση με την ενδοχώρα ήταν ελλιπής και ανεπαρκής, δηλαδή δεν υπήρχαν οι απαιτούμενες οδικές και σιδηροδρομικές συνδέσεις, και για τον λόγο αυτό θα χρειαστεί πρόσθετη δημόσια χρηματοδότηση προκειμένου να τελεσφορήσουν οι επενδύσεις που έγιναν αρχικά στον λιμένα.

108

Από την επαναξιολόγηση των πέντε έργων που είχαν ελεγχθεί το 2010 προκύπτει ότι, συνολικά, η οικονομική αποδοτικότητά τους είναι ανεπαρκής: η χρήση της χρηματοδοτηθείσας από την ΕΕ δυναμικότητας αυτών των λιμένων εξακολουθούσε να είναι ανεπαρκής μολονότι αυτά λειτουργούσαν ήδη άνω της δεκαετίας. Οι λιμενικές περιοχές σε τέσσερις λιμένες εξακολουθούσαν να υποχρησιμοποιούνται σε μεγάλο βαθμό ή παρέμεναν εντελώς ανεκμετάλλευτες, ενώ σε έναν άλλο λιμένα δεν πραγματοποιούνται καν δραστηριότητες. Συνολικά, κρίθηκε ότι επενδύσεις ύψους 292 εκατομμυρίων ευρώ (περίπου το 89 % επί συνόλου 329 εκατομμυρίων ευρώ) χρησιμοποιήθηκαν αναποτελεσματικά.

109

Πολλές λιμενικές αρχές ανά την Ευρώπη επένδυσαν ταυτόχρονα (και σχεδιάζουν να επενδύσουν περαιτέρω) σε παρόμοιες λιμενικές υποδομές και ανωδομές, προκειμένου να βελτιώσουν την ανταγωνιστική τους θέση. Αυτό ενέχει σημαντικούς κινδύνους που ενδέχεται να κλονίσουν την αποτελεσματικότητα και τη βιωσιμότητα των έργων.

110

Τόσο ο εσωτερικός συντονισμός στους κόλπους της Επιτροπής όσο και η διαδικασία που προβλέπεται μεταξύ ΕΤΕπ και Επιτροπής για την αξιολόγηση των προτεινόμενων δανείων της ΕΤΕπ για λιμενικές υποδομές δεν λειτούργησαν κατά τον ενδεδειγμένο τρόπο δεδομένου ότι η ΕΤΕπ δεν κοινοποιεί στην Επιτροπή όλες τις σχετικές πληροφορίες. Επιπλέον, παρόλο που, για ορισμένες δανειοδοτικές προτάσεις, η Επιτροπή επισήμανε σε εσωτερικό επίπεδο σημαντικά προβλήματα, δεν τα γνωστοποίησε στην ΕΤΕπ υπό τη μορφή αρνητικής γνώμης (βλέπε σημεία 50 έως 81).

Σύσταση 2

Συνιστούμε στην Επιτροπή:

α)Να συνεργαστεί με τα κράτη μέλη με σκοπό τη μείωση του διοικητικού φόρτου και των καθυστερήσεων κατά την επιλογή και την υλοποίηση των έργων, προωθώντας τη σύσταση σε εθνικό επίπεδο μιας υπηρεσίας «μίας στάσης» η οποία θα είναι αρμόδια για την έκδοση ή την απόρριψη κάθε έγκρισης και άδειας αναφορικά με επενδύσεις σε λιμενικές υποδομές. Επιπλέον θα πρέπει να εφαρμοστεί το συντομότερο η αρχή της «σιωπηρής συμφωνίας» (π.χ. με διετή διάρκεια ισχύος).

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2017.

β)Να εφαρμόζει αυστηρά τον κανονισμό περί κοινών διατάξεων των ΕΔΕΤ και τον κανονισμό για τον CEF στις δημοσιονομικές διορθώσεις λόγω υστέρησης των επενδύσεων σε επιδόσεις για την περίοδο 2014-2020.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: αμέσως.

γ)Να εξετάσει το ενδεχόμενο αποκλεισμού από τη χρηματοδότηση της ΕΕ για την περίοδο 2014-2020 λιμενικών υποδομών που προορίζονται για μεταφόρτωση και αποθήκευση εμπορευματοκιβωτίων (π.χ. κατασκευή κρηπιδωμάτων, νηοδόχων και δημιουργία δυναμικότητας αποθήκευσης). Επιπλέον, θα πρέπει να αποκλείονται από τη χρηματοδότηση της ΕΕ ανωδομές οι οποίες δεν εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του κράτους, καθώς θα πρέπει να λογίζονται ως έχουσες εμπορικό χαρακτήρα.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2018.

Σύσταση 3

Συνιστούμε στην Επιτροπή και τα κράτη μέλη:

α)Να αναδείξουν σε προτεραιότητα τη συγχρηματοδότηση από τον CEF και τα ΕΔΕΤ κεντρικών λιμένων προκειμένου να βελτιωθεί η σύνδεσή τους με την ενδοχώρα.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2016.

β)Να χρηματοδοτήσουν περαιτέρω λιμενικές υποδομές μόνο υπό την προϋπόθεση ότι υπάρχει σαφώς τεκμηριωμένη ανάγκη για πρόσθετη δυναμικότητα σε επίπεδο ΕΕ και στις περιπτώσεις κατά τις οποίες αποδεικνύεται η προστιθέμενη αξία της ΕΕ και αρκούντως μεγάλο κομμάτι του επενδυτικού χαρτοφυλακίου καλύπτεται από ιδιωτικές επενδύσεις.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2016.

Σύσταση 4

Συνιστούμε στην Επιτροπή:

α)Να διασφαλίσει την ανταλλαγή μεταξύ ΕΤΕπ και Επιτροπής όλων των απαραίτητων πληροφοριών σχετικά με τα δάνεια που προτείνει η ΕΤΕπ για να διευκολύνεται η διενέργεια άρτιων αξιολογήσεων.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2017.

β)Να αποσαφηνίσει σε εσωτερικό επίπεδο και να εφαρμόζει συστηματικά τη διαδικασία με την οποία θα αποφασίζεται πότε οι εκάστοτε επικρίσεις επί πρότασης δανειοδότησης της ΕΤΕπ θα πρέπει να εκφράζονται υπό τη μορφή αρνητικής γνώμης.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2016.

Κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων και τελωνειακοί έλεγχοι: πρέπει να γίνουν περισσότερα προκειμένου να διασφαλιστεί ο ισότιμος ανταγωνισμός

111

Η διαφορετική ερμηνεία των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων στον τομέα των λιμένων και οι αποκλίσεις ως προς την εφαρμογή των τελωνειακών διαδικασιών της Ένωσης μπορούν να συντελέσουν στη στρέβλωση της αγοράς και να υπονομεύσουν τον θεμιτό ανταγωνισμό μεταξύ των λιμένων. Σε αμφότερους τους τομείς, η Επιτροπή δεν έχει αναλάβει ικανοποιητική δράση για τη δημιουργία ισότιμων όρων ανταγωνισμού μεταξύ των λιμένων.

112

Από το 2010 η Επιτροπή έχει ασχοληθεί μόνο σποραδικά με υποθέσεις πιθανών κρατικών ενισχύσεων σε λιμένες, παρά τις σημαντικές δημόσιες δαπάνες που πραγματοποιούν τα κράτη μέλη σε λιμενικές υποδομές. Πέραν τούτου, δεν έχουν ακόμη παρουσιαστεί κατευθυντήριες οδηγίες για τις κρατικές ενισχύσεις ειδικά για τον τομέα των θαλάσσιων λιμένων παρότι έχουν προαναγγελθεί εδώ και χρόνια.

113

Στο πλαίσιο του ελέγχου μας επισημάναμε ότι οι διαφορές ως προς την ποιότητα και την ταχύτητα των τελωνειακών ελέγχων μπορούν να επηρεάσουν την ανταγωνιστικότητα ενός λιμένα, καθώς και το γεγονός ότι η παρακολούθηση που ασκεί η Επιτροπή επί των πρακτικών τελωνειακού ελέγχου που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη δεν είναι ικανή να εντοπίζει πρακτικές που ενδέχεται να δημιουργούν πλεονεκτήματα λόγω αθέμιτου ανταγωνισμού.

114

Επιπλέον, οι τελωνειακοί κανόνες ποινικοποιούν τις θαλάσσιες μεταφορές εντός της ΕΕ, καθόσον τα σκάφη που εγκαταλείπουν τα χωρικά ύδατα ενός κράτους μέλους υποχρεούνται, κατά τον κατάπλου τους στον επόμενο λιμένα της ΕΕ, να υποβληθούν σε τελωνειακές διατυπώσεις, ακόμη και αν μεταφέρουν αποκλειστικά αγαθά της ΕΕ και δεν έχουν προσεγγίσει λιμένα τρίτης χώρας (βλέπε σημεία 82 έως 101).

Σύσταση 5

Συνιστούμε στην Επιτροπή:

α)Να εκδώσει κατευθυντήριες οδηγίες για τις κρατικές ενισχύσεις σε θαλάσσιους λιμένες.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2017.

β)Να διασφαλίσει τη συνεπή αντιμετώπιση των ανωδομών που απευθύνονται σε συγκεκριμένους χρήστες.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2017.

γ)Να αυξήσει τον αριθμό των ερευνών βάσει εγγράφων που διενεργούνται για κρατικές ενισχύσεις σε λιμένες καθώς και την παρακολούθηση προγενέστερων αποφάσεων κρατικών ενισχύσεων, προκειμένου να εξακριβώνει αν εξακολουθούν να ισχύουν οι όροι που ίσχυαν κατά τη λήψη τους.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2017.

Σύσταση 6

Συνιστούμε στα κράτη μέλη να κοινοποιούν συστηματικά στην Επιτροπή κάθε χρηματοδοτική στήριξη σε λιμένες με δημόσιους πόρους σύμφωνα με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων της ΕΕ.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2017.

Σύσταση 7

Συνιστούμε στην Επιτροπή:

α)Να ζητεί από τα κράτη μέλη να της διαβιβάζουν σε περιοδική βάση συγκεκριμένα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με το είδος και τον αριθμό συγκεκριμένων τελωνειακών διαδικασιών που εφαρμόζονται σε μεμονωμένους κεντρικούς λιμένες, προκειμένου αυτή να αξιολογεί κατά πόσον οι λιμένες τυγχάνουν ισότιμης αντιμετώπισης.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2017.

β)Να βελτιώσει την ανταγωνιστική θέση των θαλάσσιων μεταφορών έναντι των λοιπών τρόπων μεταφοράς μέσω περαιτέρω απλούστευσης των θαλάσσιων μεταφορών και των τελωνειακών διατυπώσεων, ιδίως προάγοντας τη δημιουργία μιας «ενιαίας θυρίδας της ΕΕ».

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως τα τέλη του 2017.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα II, του οποίου προεδρεύει ο Henri GRETHEN, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 20ής Ιουλίου 2016.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Πρόεδρος

Παραρτήματα

Παράρτημα I

Δαπάνες των ταμείων της ΕΕ για έργα θαλάσσιων μεταφορών (περίοδος 2000-2013)

Ισπανία | 2 610 322 428 | 38,51 %
Iταλία | 837 719 751 | 12,36 %
Ελλάδα | 588 742 943 | 8,69 %
Πολωνία¹ | 564 232 876 | 8,33 %
Γαλλία | 341 726 711 | 5,04 %
Πορτογαλία | 314 324 344 | 4,64 %
Λετονία | 173 729 139 | 2,56 %
Γερμανία | 143 786 488 | 2,12 %
Κάτω Χώρες | 91 333 779 | 1,35 %
Ρουμανία | 83 148 025 | 1,23 %
Εσθονία | 80 303 497 | 1,18 %
Ηνωμένο Βασίλειο | 78 033 155 | 1,15 %
Λιθουανία | 54 675 005 | 0,81 %
Βέλγιο | 52 685 257 | 0,78 %
Μάλτα | 46 945 423 | 0,69 %
Σουηδία | 38 982 443 | 0,58 %
Αυστρία² | 26 910 589 | 0,40 %
Κύπρος | 22 085 473 | 0,33 %
Σλοβενία | 13 330 356 | 0,20 %
Ουγγαρία² | 12 275 556 | 0,18 %
Φινλανδία | 6 515 269 | 0,10 %
Τσεχική Δημοκρατία² | 4 203 737 | 0,06 %
Ιρλανδία | 1 842 000 | 0,03 %
Βουλγαρία | 1 200 000 | 0,02 %
Διασυνοριακά έργα | 109 561 318 | 1,62 %
Interreg | 24 290 310 | 0,36 %
Άλλα έργα της ΕΕ | 454 519 870 | 6,71 %
Σύνολο | 6 777 425 742 | 100,00 %

1Αφορά μόνο την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013.

2Αν και δεν διαθέτουν θαλάσσιους λιμένες, οι χώρες αυτές ανέφεραν δαπάνες για υποδομές σε λιμένες στο πλαίσιο των ΕΤΠΑ/ΤΣ, πιθανότατα εκ παραδρομής.

Παράρτημα II

Επισκόπηση των ελεγχθέντων έργων ανά κράτος μέλος

1Διαπίστωση κατά τον χρόνο της επίσκεψης ελέγχου.

2Μόνο για τα ολοκληρωθέντα έργα.

Παράρτημα III

Επισκόπηση ανολοκλήρωτων έργων

Κράτος μέλος | Λιμένας | Ανολοκλήρωτο έργο | Ποια ήταν η αρχικώς προβλεφθείσα ημερομηνία περάτωσης του έργου (αρχική ημερομηνία στη σύμβαση); | Πόσο σημαντική είναι η καθυστέρηση σε σχέση με τον αρχικό στόχο που τέθηκε (σε μήνες, βάσει των σημερινών δεδομένων); | Σχετικό ποσό της ΕΕ (ευρώ)
Iταλία | Salerno | Υλικοτεχνικές υποδομές και λιμένες. Ενοποιημένος λιμένας Salerno | 31.12.2015 | 13 μήνες | 53 262 297
Συνδέσεις οδικού και σιδηροδρομικού δικτύου στον λιμένα Salerno West Gate, 1η παρτίδα | 30.6.2014 | Τουλάχιστον 36 μήνες | 115 245 000
Συνδέσεις οδικού και σιδηροδρομικού δικτύου στον λιμένα Salerno West Gate, 2η παρτίδα
Τάραντας | Σιδηροδρομική σύνδεση του λιμένα του Taranto με το εθνικό σιδηροδρομικό δίκτυο | 31.12.2015 | Τουλάχιστον 24 μήνες | 1 875 000
Βυθοκόρηση και εκχέρσωση | 31.12.2014 | Τουλάχιστον 26 μήνες | 15 000 000
Πολωνία | Gdańsk | Połączenie Portu Lotniczego z Portem Morskim Gdańsk - Trasa Słowackiego | 30.9.2015 | Τουλάχιστον 16 μήνες | 273 634 889
Szczecin - Świnoujście | Εκσυγχρονισμός διαύλου ναυσιπλοΐας Świnoujście - Szczecin (Kanał Piastowski i Mieliński) - φάση II, από την ανατολή προς τη δύση | 30.9.2015 | Καμία καθυστέρηση | 65 264 553
|  |  |  | Συνολική ελάχιστη διάρκεια των καθυστερήσεων που είχαν ήδη γνωστοποιηθεί κατά τον χρόνο του ελέγχου (σε μήνες): 115 | 524 281 739

Παράρτημα IV

Κύρια χαρακτηριστικά των λιμενικών συστημάτων των κρατών μελών και επισκόπηση της χρηματοδοτικής στήριξης που παρασχέθηκε τόσο από την ΕΕ όσο και από την ΕΤΕπ στις περιοχές των λιμένων που ελέγχθηκαν (περίοδος 2000-2013)¹

1. Γερμανία

Η Γερμανία έχει περίπου 21 θαλάσσιους λιμένες και περίπου 250 εσωτερικούς λιμένες. Το ισχύον σύστημα βασίζεται στον καταμερισμό των αρμοδιοτήτων μεταξύ της ομοσπονδιακής κυβέρνησης, των ομόσπονδων κρατών (Länder) και των τοπικών αρχών και άλλων κύριων ενδιαφερόμενων μερών στον λιμενικό τομέα (π.χ. εκπρόσωποι του κλάδου, συνδικαλιστικές οργανώσεις), γεγονός που δυσχεραίνει τη σύγκλιση σε κοινούς στόχους και κοινές στρατηγικές. Η ομοσπονδιακή κυβέρνηση είναι επί της ουσίας υπεύθυνη για τον καθορισμό του ρυθμιστικού πλαισίου μεταφορών και για την παροχή των υποδομών που συνδέουν με τους θαλάσσιους και τους εσωτερικούς λιμένες (σύνδεση με την ενδοχώρα), ενώ τα ομόσπονδα κράτη (και οι τοπικές αρχές) φέρουν την κύρια ευθύνη για τις λιμενικές υποδομές. Τέλος, οι εκπρόσωποι του κλάδου και οι συνδικαλιστικές οργανώσεις διασφαλίζουν τη λειτουργία του λιμένα. Εντοπίστηκαν οι ακόλουθες κύριες επενδύσεις (με διαρθρωτικά ταμεία):

σε εκατομμύρια ευρώ

1Πηγή: Στοιχεία από την Επιτροπή και στοιχεία που έχει δημοσιεύσει η ΕΤΕπ στον ιστότοπό της, όπως τα συγκέντρωσε το ΕΕΣ.

2. Ισπανία

Η Ισπανία διαθέτει μία από τις μεγαλύτερες ακτογραμμές στην Ευρώπη (8 000 χλμ). Η γεωγραφική της θέση, η οποία την τοποθετεί εγγύτερα από κάθε άλλο κράτος στον άξονα μιας από τις σημαντικότερες θαλάσσιες οδούς του κόσμου, ενδυναμώνει ακόμη περισσότερη τη θέση της τόσο ως στρατηγικού σημείου στη διεθνή ναυτιλία όσο ως πλατφόρμας εφοδιαστικής αλυσίδας στη νότια Ευρώπη. Το κρατικό λιμενικό σύστημα της Ισπανίας περιλαμβάνει 46 λιμένες γενικού σκοπού, οι οποίοι τελούν υπό τη διαχείριση 28 λιμενικών αρχών, οι οποίες με τη σειρά τους τελούν, ως προς τις επενδύσεις που πραγματοποιούν, τις συντονιστικές τους ενέργειες και την αποδοτικότητά τους, υπό την παρακολούθηση και διαχείριση του κυβερνητικού φορέα Puertos del Estado, φορέα που υπάγεται στο Υπουργείο Δημόσιων Έργων, ο οποίος είναι επιφορτισμένος με την υλοποίηση της λιμενικής πολιτικής της κυβέρνησης. Η Ισπανία είναι η χώρα που έχει επενδύσει το μεγαλύτερο μερίδιο των κονδυλίων της ΕΕ στους λιμένες της (περίπου το 40 % του συνολικού ποσού χρηματοδότησης της ΕΕ). Εντοπίστηκαν οι ακόλουθες κύριες επενδύσεις:

σε εκατομμύρια ευρώ

3. Iταλία

Το ιταλικό λιμενικό σύστημα είναι κατακερματισμένο. Απαρτίζεται από πληθώρα μικρών λιμένων που χαρακτηρίζονται από έλλειψη αποδοτικότητας κλίμακας και από περιορισμένη αγοραστική ισχύ έναντι διεθνών φορέων εκμετάλλευσης τερματικών σταθμών. Πρόσφατα, η ιταλική κυβέρνηση ψήφισε νέο νόμο για τη μεταρρύθμιση των λιμένων, στον οποίο προβλέπονται, μεταξύ άλλων, η συγχώνευση λιμένων που βρίσκονται σε κοντινή απόσταση ο ένας από τον άλλο καθώς και των οικείων λιμενικών αρχών τους, με σκοπό τον εξορθολογισμό των λιμενικών συστημάτων, τη βελτίωση του συντονισμού, την προσέλκυση επιπλέον φορτίου και επενδύσεων και την παροχή μεγαλύτερης οικονομικής αυτονομίας. Οι επενδύσεις που πραγματοποιήθηκαν στο νότιο τμήμα της χώρας χρηματοδοτήθηκαν κυρίως από τα ταμεία της πολιτικής συνοχής, ενώ το βόρειο τμήμα εστίασε σε χρηματοδότηση τόσο από την ΕΤΕπ όσο και από το ΔΕΔ-Μ. Εντοπίστηκαν οι ακόλουθες κύριες επενδύσεις:

σε εκατομμύρια ευρώ

4. Πολωνία

Η «εθνική στρατηγική για την ανάπτυξη των πολωνικών λιμένων έως το 2015» του 2007 αποσκοπούσε στη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας των λιμένων της Πολωνίας, την αύξηση της συνεισφοράς τους στην κοινωνικοοικονομική ανάπτυξη της χώρας και στην ενίσχυση της σημασίας τους στο διεθνές μεταφορικό δίκτυο. Σημαντικό ρόλο στην εθνική οικονομία διαδραματίζουν τρεις λιμένες: Gdańsk, Gdynia και Szczecin-Świnoujście. Το μεγαλύτερο μερίδιο των δημόσιων επενδύσεων συγκεντρώθηκε επομένως στους τρεις αυτούς λιμένες και τις συνδέσεις τους με τους διεθνείς διαδρόμους, ως εξής:

σε εκατομμύρια ευρώ

5. Σουηδία

Σύμφωνα με τη σουηδική νομοθεσία, η κεντρική διοίκηση είναι αρμόδια για τη διοίκηση και την οικονομική διαχείριση των διαύλων ναυσιπλοΐας που βρίσκονται εκτός των λιμένων αλλά οδηγούν σε αυτούς, καθώς και για τις συνδέσεις με την ενδοχώρα, ενώ στην τοπική ή περιφερειακή αυτοδιοίκηση ανήκει η ευθύνη της περιοχής εντός της ζώνης λιμένα. Από το 2010 εφαρμόζεται στη Σουηδία γενικό εθνικό επενδυτικό σχέδιο για έργα υποδομής που αφορούν όλους τους τρόπους μεταφοράς. Το σχέδιο καλύπτει την περίοδο μεταξύ 2010 και 2021, επικαιροποιείται κάθε τετραετία και περιλαμβάνει θαλάσσιες μεταφορές, λιμένες και διαύλους ναυσιπλοΐας. Για την πραγματοποίηση επενδύσεων σε λιμενικές υποδομές, αρμόδιες να αποφασίσουν είναι οι λιμενικές αρχές που ανήκουν στις τοπικές κοινότητες, και το κράτος δεν έχει καμία ανάμειξη εξαιτίας της αυτονομίας της περιφερειακής και τοπικής αυτοδιοίκησης. Εντούτοις, τα τέλη για τους διαύλους ναυσιπλοΐας, οι οποίοι τελούν υπό τη διαχείριση της σουηδικής ναυτικής διοικητικής αρχής, εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του κράτους. Εντοπίστηκαν οι εξής κύριες επενδύσεις με χρηματοδότηση της ΕΕ και της ΕΤΕπ από το 2000 και έπειτα:

σε εκατομμύρια ευρώ

Παράρτημα V

Επισκόπηση ανωδομών για συγκεκριμένους χρήστες που συγχρηματοδοτήθηκαν με πόρους της ΕΕ

Κράτος μέλος | Δικαιούχος | Ονομασία έργου | Συνολικό κόστος σε ευρώ | Χρηματοδότηση της ΕΕ σε ευρώ | Αντικείμενο έργου
Πολωνία | GCT Gdynia | Φάση III ανέγερσης τερματικού σταθμού GCT στον λιμένα Gdynia | 50 007 971 | 15 195 631 | Επέκταση υποδομής [π.χ. βάσεων που φέρουν ερπύστριες για γερανογέφυρες, προαύλιοι χώροι εναπόθεσης εμπορευματοκιβωτίων και αγορά εξοπλισμού (π.χ. γερανογέφυρες, ελκυστήρες με συρόμενες βάσεις, ημιρυμουλκούμενα μεταφοράς εμπορευματοκιβωτίων)]
BCT Gdynia | Εκσυγχρονισμός τερματικού σταθμού BCT στην Gdynia | 49 666 124 | 13 469 631 | Επέκταση/ανάπλαση υποδομής (οδόστρωμα οδών) και αγορά εξοπλισμού και λύσεων ΤΠ (π.χ. μηχανές και εξοπλισμός που χρησιμοποιούνται κατά τον χειρισμό εμπορευματοκιβωτίων)
Λιμενική αρχή Gdynia | Ανάπλαση διατροπικού σιδηροδρομικού τερματικού σταθμού στον λιμένα Gdynia | 24 108 770 | 9 773 125 | Επέκταση/ανάπλαση υποδομών που περιλαμβάνουν σιδηροτροχιές γερανού, οδικό δίκτυο
DCT Gdańsk | Φάση III του DCT Gdańsk | 23 942 459 | 8 339 326 | Κτιριακή υποδομή (π.χ. προαύλιοι χώροι εναπόθεσης εμπορευματοκιβωτίων, εκσυγχρονισμός βάσεων που φέρουν ερπύστριες για γερανογέφυρες) και αγορά εξοπλισμού (π.χ. γερανοί σταθερού πυλώνα, ελκυστήρες με συρόμενες βάσεις, ημιρυμουλκούμενα μεταφοράς εμπορευματοκιβωτίων)
DCT Gdańsk | Φάση II του DCT Gdańsk | 40 845 816 | 6 710 647 | Επέκταση/ανάπλαση υποδομής (π.χ. ολίσθηση σιδηροδρόμου, προαύλιοι χώροι εναπόθεσης εμπορευματοκιβωτίων και αγορά εξοπλισμού (π.χ. γερανογέφυρες, ελκυστήρες με συρόμενες βάσεις, ημιρυμουλκούμενα μεταφοράς εμπορευματοκιβωτίων)
GCT Gdynia | Φάση II ανέγερσης τερματικού σταθμού GCT στον λιμένα Gdynia | 45 660 580 | 5 251 613 | Επέκταση/ανάπλαση υποδομής (π.χ. αποθήκες, προαύλιοι χώροι εναπόθεσης εμπορευματοκιβωτίων, χώροι στάθμευσης αυτοκινήτων, ηλεκτρική εγκατάσταση) και αγορά εξοπλισμού (π.χ. γερανογέφυρες, ελκυστήρες με συρόμενες βάσεις, ημιρυμουλκούμενα μεταφοράς εμπορευματοκιβωτίων)
DB Szczecin | Τερματικός σταθμός εμπορευματοκιβωτίων στον λιμένα Szczecin - στάδιο I φάση I | 14 161 270 | 4 887 595 | Κτιριακή υποδομή τερματικού σταθμού εμπορευματοκιβωτίων και αγορά εξοπλισμού (π.χ. γερανογέφυρες)
BCT Gdynia | Αγορά γερανού κατά μήκος του κρηπιδώματος για την αύξηση των διατροπικών όγκων στον τερματικό σταθμό BCT Gdynia | 16 275 975 | 3 969 750 | Αγορά εξοπλισμού (π.χ. γερανογέφυρες)
Λιμενική αρχή Gdańsk | Προέκταση διατροπικού τερματικού σταθμού εμπορευματοκιβωτίων στο κρηπίδωμα Szczecińskie του λιμένα Gdańsk | 6 724 173 | 2 704 222 | Ανάπλαση προαύλιων χώρων εναπόθεσης και χειρισμού εμπορευματοκιβωτίων, υπόγειες εγκαταστάσεις εξυπηρέτησης και χώροι στάθμευσης αυτοκινήτων
Ισπανία | Λιμένας Algeciras | Terminal Pública de Contenedores TTI Algeciras | 168 950 665 | 22 226 148 | Αγορά 8 γερανών νηοδόχου («Ship-to-shore»)
|  | Σύνολο χρηματοδοτικών πόρων της ΕΕ για ανωδομές: |  | 92 527 688 |

Παράρτημα VI

Επισκόπηση αποφάσεων περί κρατικών ενισχύσεων από το 2007 και έπειτα

Απαντήσεις της Επιτροπής

Σύνοψη

III Πρώτη περίπτωση

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο κανονισμός για το ΔΕΔ-Μ και τα προγράμματα εργασίας για τους διαδρόμους του κεντρικού δικτύου προβλέπουν την κατάρτιση στρατηγικών σε επίπεδο ΕΕ ώστε να διασφαλιστεί ότι οι ευρωπαϊκές προτεραιότητες λαμβάνονται υπόψη κατά τον σχεδιασμό της ανάπτυξης λιμένων.

Ο κανονισμός για το ΔΕΔ-Μ προβλέπει τον σχεδιασμό υποδομών σε επίπεδο ΕΕ από το 2013 μέσω της δημιουργίας κεντρικού και εκτεταμένου δικτύου που συνδέονται με τεχνικά πρότυπα και προθεσμίες υλοποίησης. Ο κανονισμός αυτός προέκυψε από την ανάλυση των όγκων κίνησης των θαλάσσιων λιμένων της ΕΕ.

Η υλοποίηση του κεντρικού και του εκτεταμένου δικτύου του ΔΕΔ-Μ υποστηρίζεται από εργαλεία διακυβέρνησης όπως τα προγράμματα εργασίας για τους διαδρόμους, τη συνδρομή των ευρωπαίων συντονιστών και τα φόρουμ για τους διαδρόμους που συμβάλλουν στην καλύτερη παρακολούθηση της υλοποίησης του ΔΕΔ-Μ και στον προσδιορισμό των έργων.

Η Επιτροπή καταρτίζει επίσης μακροπρόθεσμη στρατηγική για τις δραστηριότητες που αφορούν λιμένες με στόχο την αύξηση της αποδοτικότητας των λιμενικών υπηρεσιών και της διαφάνειας της δημόσιας χρηματοδότησης. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή υπέβαλε σχέδιο κανονισμού¹ το οποίο επί του παρόντος τελεί υπό εξέταση από τους συννομοθέτες. Παρακολουθεί επίσης την τήρηση του άρθρου 49 της ΣΛΕΕ που κατοχυρώνει την ελευθερία εγκατάστασης. Τα παραπάνω αναμένεται να συμβάλουν στην καλύτερη αξιοποίηση της δυναμικότητας των υποδομών στους λιμένες και στην καλύτερη διαχείριση τόσο της ενωσιακής όσο και της εθνικής δημόσιας χρηματοδότησης.

Στο πλαίσιο της περιφερειακής πολιτικής, όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η απαίτηση της μακροπρόθεσμης ανάπτυξης υποδομών είναι μία από τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες στον τομέα των μεταφορών (θεματικός στόχος 7). Μεταξύ άλλων απαιτήσεων, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να εγκρίνουν συνολικά σχέδια μεταφορών, που περιλαμβάνουν την εκπόνηση μακροπρόθεσμων στρατηγικών για τους λιμένες.

III Δεύτερη περίπτωση

Η Επιτροπή φρονεί ότι οι λιμενικές υποδομές προγραμματίζονται και σχεδιάζονται με μακρόπνοο χρονικό ορίζοντα (10 έως 20 ετών) μετά την ολοκλήρωσή τους. Οι επενδύσεις σε λιμένες δεν πρέπει επομένως να αξιολογούνται με σχετικά βραχυπρόθεσμη προοπτική.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι, καθώς έχουν παρέλθει τρία έτη από την ολοκλήρωση των εργασιών, είναι πρόωρο να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι επενδύσεις σε λιμένες που υποχρησιμοποιούνται είναι αναποτελεσματικές και συνιστούν διασπάθιση χρημάτων.

Η χρηματοπιστωτική κρίση του 2008/2009 προκάλεσε μείωση της ζήτησης, που είχε ως αποτέλεσμα την υποχρησιμοποίηση της δυναμικότητας σε όλους σχεδόν τους κλάδους των μεταφορών και όχι μόνο στις θαλάσσιες μεταφορές. Το στοιχείο αυτό θα μπορούσε να έχει επηρεάσει την αξιολόγηση των αναγκών.

Η πολιτική συνοχής για την περίοδο 2014-2020 θέσπισε ένα πλαίσιο επιδόσεων για την ανασκόπηση κάθε επιχειρησιακού προγράμματος. Μεταξύ άλλων, το πλαίσιο αυτό περιλαμβάνει τη δυνατότητα αναστολής πληρωμών ή εφαρμογής δημοσιονομικών διορθώσεων σε περίπτωση χαμηλών επιδόσεων.

III Τρίτη περίπτωση

Όσον αφορά τα έργα που ελέγχθηκαν για πρώτη φορά, η Επιτροπή αναγνωρίζει τις καθυστερήσεις και τις υπερβάσεις κόστους, αλλά επισημαίνει ότι οι κίνδυνοι αυτοί είναι εγγενείς στις επενδύσεις σε υποδομές. Τα εγχειρήματα που αφορούν θαλάσσιες υποδομές είναι πολύπλοκα και έχουν μακροπρόθεσμο χαρακτήρα. Πρόκειται για έργα που είναι ευεπίφορα σε αλλαγές σε επίπεδο σχεδιασμού και προϋπολογισμού. Η Επιτροπή αναγνωρίζει, ειδικότερα, την πολυπλοκότητα των διαδικασιών έκδοσης διοικητικών εγκρίσεων και εξετάζει πιθανούς τρόπους για τον εξορθολογισμό του κανονιστικού περιβάλλοντος, μέσω, για παράδειγμα, της δημιουργίας υπηρεσίας μίας στάσης, όπως συνιστά το Ελεγκτικό Συνέδριο.

Θεωρεί ότι οι αρχές διαχείρισης θα πρέπει να μπορούν να επιλέγουν, μεταξύ διαφόρων ώριμων αιτήσεων έργων, τη χρηματοδότηση εκείνων των έργων που θα μπορέσουν να επιτύχουν καλύτερα τους στόχους του προγράμματος. Ωστόσο, ο ανταγωνισμός μεταξύ βασικών έργων υποδομής είναι συχνά περιορισμένος, είτε γιατί δεν υπάρχουν πολλά έργα έτοιμα προς υλοποίηση είτε γιατί δεν συνάδουν με τους προβλεπόμενους στόχους στο πρόγραμμα.

III Τέταρτη περίπτωση

Βάσει των στοιχείων που ελήφθησαν από τις ισπανικές αρχές, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η χρησιμοποιούμενη δυναμικότητα της πλειονότητας των λιμένων που εξέτασε το Συνέδριο έχει αυξητική πορεία. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι οι διαπιστώσεις του Συνεδρίου πρέπει να ερμηνευτούν στο πλαίσιο μιας αρκούντως μακροπρόθεσμης προοπτικής (10-20 ετών) των λιμενικών επενδύσεων. Θα πρέπει, επίσης, να συνεκτιμηθούν οι επιπτώσεις της χρηματοπιστωτικής κρίσης στις θαλάσσιες μεταφορές.

III Πέμπτη περίπτωση

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι συνδέσεις των λιμένων με την ενδοχώρα αναλύονται και συνεκτιμώνται στο πλαίσιο των προγραμμάτων εργασίας για τους διαδρόμους.

Οι επενδύσεις σε υποδομές είναι «δομικά στοιχεία», που δημιουργούν και βελτιώνουν το συνολικό δίκτυο μεταφορών. Επομένως, τα επιμέρους έργα που επιλέγονται για χρηματοδότηση από την Επιτροπή αποτελούν πάντοτε τμήμα ενός ευρύτερου «συνολικού έργου» που ενσωματώνει διάφορα επιμέρους έργα.

Ωστόσο, δεν μπορούν να γίνονται όλες οι επενδύσεις ταυτόχρονα, και πρέπει ως εκ τούτου να ιεραρχούνται κατά προτεραιότητα με γνώμονα την καλύτερη δυνατή κάλυψη των αναγκών και συνεκτιμώντας παράλληλα τους διαθέσιμους πόρους.

III Έκτη περίπτωση

Η Επιτροπή κρίνει ότι οι διαδικασίες διαβούλευσης που εφαρμόζονται στο πλαίσιο προτάσεων δανειοδότησης της ΕΤΕπ συνάδουν με τη διαδικασία που καθορίζεται στο άρθρο 19 του καταστατικού της ΕΤΕπ, η οποία ισχύει για όλες τις επενδύσεις που πρόκειται να χρηματοδοτηθούν με ίδιους πόρους της ΕΤΕπ. Ο ρόλος της Επιτροπής είναι να διατυπώνει γνώμη ως προς τη συμμόρφωση των επενδύσεων που χρηματοδοτούνται με ίδιους πόρους της ΕΤΕπ προς το σύνολο της σχετικής νομοθεσίας και των πολιτικών της ΕΕ.

Η γνώμη της Επιτροπής διαμορφώνεται στη βάση των στοιχείων που παρέχει η ΕΤΕπ στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 19.

Η Επιτροπή μπορεί να διατυπώσει αρνητική γνώμη εάν δεν λάβει επαρκή στοιχεία που θα της επιτρέψουν να αξιολογήσει τη συμμόρφωση με τη νομοθεσία και τις πολιτικές της ΕΕ.

III Έβδομη περίπτωση

Η Επιτροπή καταβάλλει προσπάθειες για την εξασφάλιση ισότιμων όρων ανταγωνισμού για τους ευρωπαϊκούς λιμένες με διάφορους τρόπους: μετά την έκδοση της απόφασης στην υπόθεση Leipzig Halle το 2011, η Επιτροπή εξέτασε πολυάριθμες επιμέρους υποθέσεις, είτε αυτές ήταν υποθέσεις που κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή είτε υποθέσεις στο πλαίσιο των οποίων ανταγωνιστές υπέβαλαν καταγγελία στην Επιτροπή. Η συγκεκριμένη διαδικαστική πρακτική συνέβαλε στη διασφάλιση του ισότιμου ανταγωνισμού μεταξύ των λιμένων.

Περαιτέρω διευκόλυνση των διατυπώσεων υποβολής δηλώσεων για τις θαλάσσιες μεταφορές αναμένεται να επιφέρουν το πρόγραμμα του ηλεκτρονικού δηλωτικού φορτίου (eManifest), η πρωτοβουλία για την καθιέρωση μιας ευρωπαϊκής ενιαίας θυρίδας για τη ναυτιλία, καθώς και η αξιολόγηση της εφαρμογής και η αναθεώρηση της οδηγίας για τις διατυπώσεις υποβολής δηλώσεων.

Όσον αφορά τις ανωδομές, η Επιτροπή υπογραμμίζει τα εξής: εάν η χρηματοδότηση ανωδομών συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης, τούτο δεν απαγορεύει κατ’ ανάγκη στα κράτη μέλη να χρηματοδοτούν τις εν λόγω ανωδομές. Η Επιτροπή μπορεί να κηρύξει την ενίσχυση αυτή συμβατή με τη Συνθήκη. Η κρατική ενίσχυση προς λιμένες διέπεται από το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της Συνθήκης.

Όσον αφορά την παρακολούθηση, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι το σύστημα ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων βασίζεται στην εκ των προτέρων αξιολόγηση και την καλόπιστη συνεργασία των κρατών μελών. Δεδομένων των πόρων που διαθέτει η Επιτροπή, δεν είναι εφικτό να ελέγχονται συστηματικά όλες οι επιμέρους αποφάσεις εκ των υστέρων. Ωστόσο, όλες οι αποφάσεις δημοσιεύονται και τα ενδιαφερόμενα μέρη έχουν τη δυνατότητα να υποβάλουν καταγγελία σε περίπτωση που θεωρούν ότι υπήρξαν παραβάσεις. Από την άποψη αυτή, η Επιτροπή θεωρεί ότι υπάρχουν επαρκή μέσα τόσο σε εθνικό όσο και σε ενωσιακό επίπεδο για τη διασφάλιση της ορθής συμπεριφοράς των εθνικών αρχών όσον αφορά την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης και την εξασφάλιση της δυνατότητας στους απορριφθέντες προσφέροντες να προσφύγουν κατά πιθανών παρατυπιών.

IV Πρώτη περίπτωση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση να παρακολουθεί τη δυναμικότητα των κεντρικών λιμένων και να επαναξιολογήσει τα σχέδια ανάπτυξης των κρατών μελών. Η Επιτροπή θα μελετήσει τις μακροοικονομικές επιπτώσεις της ολοκλήρωσης του δικτύου του ΔΕΔ-Μ.

IV Δεύτερη περίπτωση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

IV Τρίτη περίπτωση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση. Θα υλοποιηθεί σχέδιο ανάπτυξης για τον τομέα των λιμένων κυρίως μέσω του αναλυτικού σχεδίου υλοποίησης του προγράμματος «Θαλάσσιες αρτηρίες» και οι βασικές πλωτές οδοί περιλαμβάνονται στα αντίστοιχα προγράμματα εργασίας για τους διαδρόμους του κεντρικού δικτύου.

IV Τέταρτη περίπτωση

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η συγκεκριμένη σύσταση απευθύνεται εν μέρει στα κράτη μέλη.

Στον βαθμό που την αφορά, η Επιτροπή αποδέχεται να εφαρμόσει όπως περιγράφεται στη συνέχεια τη σύσταση αυτή, θεωρώντας δε ότι έχει ήδη εφαρμοστεί εν μέρει.

Η Επιτροπή ανέλαβε την εκπόνηση μελέτης για την εξεύρεση τρόπων εξορθολογισμού των διοικητικών διαδικασιών για τα έργα του ΔΕΔ-Μ. Τα κυριότερα προβλήματα έχουν ήδη καταγραφεί και επί του παρόντος αναλύονται οι πιθανές λύσεις. Η Επιτροπή θα εξετάσει ειδικότερα τη δυνατότητα δημιουργίας υπηρεσίας «μίας στάσης» για τους φορείς υλοποίησης έργων με στόχο τον εξορθολογισμό και την επιτάχυνση των διαδικασιών έκδοσης εγκρίσεων για τα έργα του ΔΕΔ-Μ, σε συνδυασμό με άλλα μέτρα εξορθολογισμού. Θα δρομολογήσει επίσης την κατάρτιση ενός ενιαίου πλαισίου αδειοδοτήσεων για τα έργα του ΔΕΔ-Μ που παρουσιάζουν ενδιαφέρον για την ΕΕ. Ως επόμενο βήμα, η Επιτροπή προτίθεται να διενεργήσει εκτίμηση αντικτύπου, το 2017, στο πλαίσιο της εξέτασης του ενδεχομένου κατάθεσης νομοθετικής πρότασης.

Η Επιτροπή ανακοίνωσε ήδη τις πρωτοβουλίες αυτές με την ανακοίνωση της 1ης Ιουνίου 2016: Επανεκκίνηση των επενδύσεων στην Ευρώπη — Απολογισμός του Επενδυτικού Σχεδίου για την Ευρώπη [1]: «[…] η Επιτροπή θα διερευνήσει τη δυνατότητα να καταρτίσει ένα ενιαίο πλαίσιο της ΕΕ για τις αδειοδοτήσεις, το οποίο θα εφαρμόζεται άμεσα στα μεγάλα έργα με διασυνοριακή διάσταση ή στις σημαντικές επενδυτικές πλατφόρμες που περιλαμβάνουν εθνική συγχρηματοδότηση, αντικαθιστώντας ένα ευρύ φάσμα διαδικασιών αδειοδότησης σε επίπεδο ΕΕ και κρατών μελών.»

IV Πέμπτη περίπτωση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση αλλά επισημαίνει ότι μπορεί να εφαρμόζει δημοσιονομικές διορθώσεις μόνον όταν υπάρχει παραβίαση των νομικών προϋποθέσεων.

IV Έκτη περίπτωση

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση. Θα επανεξετάσει την αναγκαιότητα περαιτέρω στήριξης στους δύο αυτούς τομείς.

Ωστόσο, οι επενδύσεις σε υποδομές που προορίζονται για μεταφόρτωση και αποθήκευση εμπορευματοκιβωτίων είναι επιλέξιμες για συγχρηματοδότηση από την ΕΕ, εφόσον μπορεί να εξασφαλιστεί εγγυημένα η ισότιμη και χωρίς διακρίσεις πρόσβαση όλων των φορέων εκμετάλλευσης, λαμβάνοντας επίσης υπόψη, όταν είναι αναγκαίο, τον διπλό ρόλο μερικών υποδομών που εξυπηρετούν τόσο τις μεταφορές προς την ενδοχώρα όσο και τις μεταφορτώσεις.

Όσον αφορά τις ανωδομές που δεν εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του κράτους, η Επιτροπή επισημαίνει ότι αυτές αποκλείονται από τη χρηματοδότηση στο πλαίσιο του CEF, εφόσον δεν συνδέονται με στόχους περιβαλλοντικής και ενεργειακής πολιτικής, καθώς και στο πλαίσιο του στόχου 7 (μεταφορές) του ΕΤΠΑ. Η χρηματοδότηση ανωδομών επιτρέπεται σε άλλους τομείς του ΕΤΠΑ, όπως, για παράδειγμα, στις παραγωγικές επενδύσεις.

IV Έβδομη περίπτωση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση στον βαθμό που αφορά τον CEF και κατά το μέτρο που η μεγέθυνση της συγκέντρωσης των θαλάσσιων ροών σε λίγα λιμάνια δεν πρόκειται να δημιουργήσει περαιτέρω συμφόρηση στις συνδέσεις με την ενδοχώρα.

IV Όγδοη περίπτωση

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση όσον αφορά την προστιθέμενη αξία της ΕΕ και, όταν συντρέχει περίπτωση, τις αιρεσιμότητες που σχετίζονται με το μερίδιο των ιδιωτικών επενδύσεων, όπως εξηγείται στη συνέχεια. Ωστόσο, όσον αφορά τις ειδικότερες περιπτώσεις θαλάσσιας πρόσβασης σε λιμένες (π.χ. βυθοκόρηση), καθώς και τους λιμένες που βρίσκονται σε απομακρυσμένες περιοχές (νησιά), η εξασφάλιση του μεριδίου των ιδιωτικών επενδύσεων δεν είναι πάντοτε δυνατή.

Τα κριτήρια ανάθεσης των έργων που ισχύουν στο πλαίσιο των προσκλήσεων για την υποβολή προτάσεων για χρηματοδότηση από τον CEF περιλαμβάνουν ήδη την προϋπόθεση να αποδεικνύεται η «προστιθέμενη αξία της ΕΕ» και, όταν συντρέχει περίπτωση, την αναγκαιότητα να υπάρχει η δυνατότητα λειτουργίας ως κίνητρο για δημόσιες και ιδιωτικές επενδύσεις, όπως αναφέρεται στο μέρος V του παραρτήματος I του κανονισμού για τον CEF. Στο πλαίσιο των προσκλήσεων για χρηματοδότηση από τον CEF απαιτείται, από το 2015 και έπειτα, η συστηματική υποβολή μελετών κόστους-οφέλους στις οποίες θα καταδεικνύεται το ύψος της απαιτούμενης ενωσιακής στήριξης και θα επισημαίνονται οι επιπτώσεις των έργων.

IV Ένατη περίπτωση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση και επισημαίνει ότι οι αλλαγές στο μνημόνιο συμφωνίας δεν μπορούν να επιβάλλονται μονομερώς.

IV Δέκατη περίπτωση

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής που συμμετέχουν στη διυπηρεσιακή διαβούλευση στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 19 έχουν ήδη τη δυνατότητα να διατυπώνουν αρνητική γνώμη για ένα έργο όταν έχουν βαρυσήμαντες παρατηρήσεις. Εφόσον η οικεία υπηρεσία εμμένει στην αρνητική γνώμη, ακόμη κι αν διατυπωθεί θετική γνώμη μέσω διαδικασίας εξουσιοδότησης, ο αρμόδιος για τις οικονομικές και χρηματοδοτικές υποθέσεις επίτροπος δεν την εγκρίνει.

IV Ενδέκατη περίπτωση

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση. Η Επιτροπή επεξεργάζεται την παροχή καθοδήγησης σχετικά με τους ισχύοντες κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων στον τομέα των λιμένων μέσω της ανάπτυξης της διαδικαστικής της πρακτικής, της δημοσίευσης αναλυτικών πινάκων για έργα υποδομών και της έκδοσης της ανακοίνωσης σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης. Επίσης, η Επιτροπή επί του παρόντος επεξεργάζεται την επέκταση του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία (ΓΚΑΚ) στη χρηματοδότηση των λιμενικών υποδομών, μέσω του οποίου θα παρέχεται περαιτέρω καθοδήγηση. Στο παρόν στάδιο δεν προβλέπεται η έκδοση ειδικών κατευθυντήριων οδηγιών για τις κρατικές ενισχύσεις σε λιμένες επιπροσθέτως των προαναφερθέντων μέτρων.

Κατά την άποψη της Επιτροπής, το θέμα μπορεί να επανεξεταστεί όταν υλοποιηθεί η επέκταση του ΓΚΑΚ και αναπτυχθεί επαρκής διαδικαστική πρακτική.

IV Δωδέκατη περίπτωση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση και θα καταβάλει κάθε προσπάθεια προκειμένου να συνεχίσει να διασφαλίζει τη συνεπή ανάλυση των απευθυνόμενων σε συγκεκριμένους χρήστες ανωδομών στο πλαίσιο της από μέρους της αξιολόγησης των επιμέρους περιπτώσεων κρατικής ενίσχυσης. Η Επιτροπή προτίθεται επίσης να παρέχει περαιτέρω καθοδήγηση όσον αφορά τις απευθυνόμενες σε συγκεκριμένους χρήστες ανωδομές μέσω του ΓΚΑΚ.

IV Δέκατη τρίτη περίπτωση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Έχει ήδη αυξήσει τον αριθμό των αυτεπάγγελτων ερευνών και, μετά τη θέσπιση του ΓΚΑΚ, θα διατεθούν περισσότεροι πόροι για τις εν λόγω έρευνες. Η θέσπιση του ΓΚΑΚ προγραμματίζεται επί του παρόντος για το πρώτο εξάμηνο του 2017.

IV Δέκατη τέταρτη περίπτωση

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η συγκεκριμένη σύσταση απευθύνεται στα κράτη μέλη.

Τα κράτη μέλη υποχρεούνται ήδη, βάσει του άρθρου 108 της ΣΛΕΕ, να κοινοποιούν συστηματικά στην Επιτροπή κάθε δημόσια χρηματοδοτική στήριξη για έργα λιμενικών υποδομών που συνιστούν οικονομική δραστηριότητα. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι δεν έχει την αρμοδιότητα να απαιτήσει από τα κράτη μέλη να την ενημερώνουν για κάθε δημόσια χρηματοδοτική στήριξη που δεν συνιστά κρατική στήριξη κατά την έννοια του άρθρου 107 της ΣΛΕΕ.

IV Δέκατη πέμπτη περίπτωση

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση καθώς θα προσέθετε μία ακόμη υποχρέωση υποβολής στοιχείων, αυξάνοντας έτσι τον διοικητικό φόρτο για τις διοικητικές αρχές των κρατών μελών και χωρίς να είναι βέβαιο ότι αποφέρει αναλογικά οφέλη.

IV Δέκατη έκτη περίπτωση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι απαιτούνται περαιτέρω προσπάθειες απλούστευσης για τη μείωση του διοικητικού φόρτου στο πεδίο των θαλάσσιων μεταφορών.

Επισημαίνει ότι βρίσκονται ήδη σε εξέλιξη δράσεις σχετικά με τις διατυπώσεις υποβολής εκθέσεων για τις θαλάσσιες μεταφορές μέσω της δρομολόγησης του πιλοτικού προγράμματος e-Manifest, που επικεντρώνεται στην αρχή της «άπαξ υποβολής εκθέσεων» για τον κλάδο, καθώς και μέσω της ανάπτυξης, από κοινού με τον EMSA, μιας υπηρεσίας ευρωπαϊκής ενιαίας θυρίδας για τη ναυτιλία μέσω της οποίας όλα τα πλοία θα μπορούν να υποβάλλουν εκθέσεις με τυποποιημένο τρόπο.

Επίσης, η Επιτροπή διεξάγει επί του παρόντος αξιολόγηση της οδηγίας σχετικά με τις διατυπώσεις υποβολής δηλώσεων για τα πλοία, που ενδέχεται να έχει ως αποτέλεσμα την αναθεώρηση της εν λόγω οδηγίας.

Εισαγωγή

04

Η συγκέντρωση της κίνησης σε συγκεκριμένους λιμένες οφείλεται στην εγγύτητά τους με σημαντικές θαλάσσιες αρτηρίες και στον ρόλο τους ως εγκαταστάσεων μεταφόρτωσης για συνδέσεις τροφοδοσίας. Αποτελεί δε αποτέλεσμα της ιστορικής και γεωγραφικής ανάπτυξης των λιμένων. Η Επιτροπή φρονεί ότι τούτο δεν αποτελεί αυτό καθαυτό αρνητικό φαινόμενο.

13

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι τελωνειακές διατυπώσεις για τα ενωσιακά αγαθά που μετακινούνται μεταξύ λιμένων της ΕΕ έχουν μειωθεί στο ελάχιστο δυνατό και είναι πολύ λιγότερο επαχθείς από ό,τι για τα προϊόντα που προέρχονται από άλλες χώρες. Ουσιαστικά, οι εν λόγω διατυπώσεις για ενωσιακά αγαθά περιορίζονται στην προσκόμιση ενός απλού αποδεικτικού του ενωσιακού καθεστώτος κατά την επανείσοδο στην ΕΕ. Όταν δε τα αγαθά μετακινούνται μέσω εγκεκριμένων «τακτικών γραμμών θαλάσσιων μεταφορών», δεν απαιτείται ούτε το εν λόγω αποδεικτικό. Ένα άλλο πλεονέκτημα είναι ότι τα μη ενωσιακά αγαθά που μετακινούνται μεταξύ λιμένων της ΕΕ δεν χρειάζεται να υποβάλλονται σε διαδικασία τελωνειακής διαμετακόμισης εκτός εάν μετακινούνται μαζί με ενωσιακά αγαθά και μεταφέρονται μέσω εγκεκριμένων «τακτικών γραμμών θαλάσσιων μεταφορών». Στην περίπτωση αυτή εφαρμόζεται μια αρκετά απλουστευμένη διαδικασία διαμετακόμισης, που βασίζεται στο δηλωτικό θαλάσσιας μεταφοράς και περιλαμβάνει παραίτηση από χρηματική εγγύηση.

Η πρωτοβουλία «Γαλάζια Ζώνη» δρομολογήθηκε για τη δημιουργία ισότιμων όρων ανταγωνισμού μέσω της απλούστευσης των τελωνειακών διαδικασιών και, μέσω της καθιέρωσης από την 1η Ιουνίου 2015 των εθνικών ενιαίων θυρίδων για τη ναυτιλία, για την εξομάλυνση της διεκπεραίωσης των διατυπώσεων για τις θαλάσσιες μεταφορές, όπως προβλέπει η νομοθεσία.

Η νέα τελωνειακή νομοθεσία (ενωσιακός τελωνειακός κώδικας) τέθηκε σε ισχύ την 1η Μαΐου 2016 και για την εφαρμογή της ισχύει μεταβατική περίοδος έως το 2020, κυρίως όσον αφορά την καθιέρωση ή/και τη βελτίωση ηλεκτρονικών συστημάτων για την παροχή τελωνειακών δεδομένων.

23

Η στήριξη που θα λάβουν οι επενδύσεις σε λιμένες από ενωσιακές πηγές συγχρηματοδότησης είναι σχετικά μικρή: στήριξη από τα ΤΣ/ΕΤΠΑ παρέχεται μόνο σε περιορισμένες περιπτώσεις και εφόσον καταδειχθεί η στρατηγική σημασία της επένδυσης (π.χ. στο πλαίσιο ενός συνολικού σχεδίου μεταφορών), και περιορίζεται στην κάλυψη του χρηματοδοτικού κενού. Τούτο σημαίνει ότι τα ΤΣ/ΕΤΠΑ δεν υποκαθιστούν τις ιδιωτικές επενδύσεις, αλλά τις ενισχύουν όταν κρίνεται αναγκαίο.

25

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι στις 25 Ιανουαρίου 2012 είχαν ολοκληρωθεί 25 από τα 27 έργα. Από αυτά, 22 έργα είναι επιχειρησιακά, μολονότι τέσσερα έργα χρειάζονταν συμπληρωματικές επενδύσεις για να γίνει αποτελεσματική σύνδεση με την ενδοχώρα. Η αποτελεσματικότητα και η χρησιμοποίηση τριών έργων έπρεπε να βελτιωθεί ακόμη περισσότερο.

Παρατηρήσεις

31

Η πολιτική της Επιτροπής στον τομέα των υποδομών (σχεδιασμός του ΔΕΔ-Μ) βασίζεται σε μια εμπεριστατωμένη και διαφανή μεθοδολογία που χρησιμοποιεί τους όγκους κίνησης των λιμένων της ΕΕ προκειμένου να κριθεί εάν οι λιμένες θα συμπεριληφθούν στο κεντρικό ή το εκτεταμένο δίκτυο.

Στο πλαίσιο της μελέτης κόστους-οφέλους μιας δεδομένης επένδυσης γίνονται υποθέσεις σχετικά με τις μελλοντικές μεταφορικές ροές, λαμβάνοντας υπόψη τα ιστορικά δεδομένα, προσομοιώσεις της κίνησης αλλά και την κρίση εμπειρογνωμόνων για το κατά πόσο μια νέα επένδυση μπορεί να αυξήσει τον αριθμό των διακινούμενων μονάδων ή να συμβάλλει στην αποδοτικότερη διαχείριση των μονάδων.

Οι μακροπρόθεσμες προβλέψεις της κίνησης μπορεί να διαφοροποιούνται σημαντικά σε πραγματικούς όρους λόγω των μεταβαλλόμενων συνθηκών αγοράς στις παγκόσμιες οικονομίες, των τεχνολογικών εξελίξεων και άλλων παραγόντων που επηρεάζουν τις εν λόγω προβλέψεις.

34

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο κανονισμός για το ΔΕΔ-Μ και τα προγράμματα εργασίας για τους διαδρόμους του κεντρικού δικτύου προβλέπουν την κατάρτιση στρατηγικών σε επίπεδο ΕΕ ώστε να διασφαλιστεί ότι οι ευρωπαϊκές προτεραιότητες λαμβάνονται υπόψη κατά τον σχεδιασμό της ανάπτυξης λιμένων.

Επίσης, όσον αφορά τα ΕΔΕΤ, η Επιτροπή διασφαλίζει την ύπαρξη και υλοποίηση εθνικών σχεδίων μεταφορών στο πλαίσιο της αξιολόγησης των εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020.

Πλαίσιο 1 — Τρίτη περίπτωση

Το εθνικό σχέδιο της Ιταλίας τέθηκε σε εφαρμογή πολύ πρόσφατα. Ως εκ τούτου, η εκτέλεσή του θα αποφέρει νέα σχέδια λιμενικών επενδύσεων για την επονομαζόμενη Autorità di Sistema Portuale (Piano regolatore di sistema portuale) τα προσεχή έτη.

Η Επιτροπή έχει αναστείλει πρόγραμμα του ΕΤΠΑ λόγω μη εκπλήρωσης της εκ των προτέρων αιρεσιμότητας 7.3 (σύμφωνα με τις ειδικές ανά χώρα συστάσεις που διατυπώθηκαν το 2014 και το 2015) καθώς εκκρεμεί η πλήρης υλοποίηση του σχεδιασμού και της αναμόρφωσης του λιμένα, που περιλαμβάνει μεταξύ άλλων ένα συνολικό σχέδιο βυθοκόρησης, τη συγκρότηση νέων αρχών «λεκανών λιμένων» ομαδοποιώντας τους λιμένες που βρίσκονται στην ίδια περιοχή, τον περιορισμό της γραφειοκρατίας (εθνική ενιαία θυρίδα για τη ναυτιλία) κ.λπ.

Πλαίσιο 1 — Τέταρτη περίπτωση

Το 2014 το υπουργικό συμβούλιο υπουργών ενέκρινε το έγγραφο εκτέλεσης της στρατηγικής για την ανάπτυξη των μεταφορών.

Τα έτη που προηγήθηκαν προγραμματίστηκαν και εκτελέστηκαν με ορθό τρόπο πολλές εξαιρετικά επείγουσες επενδύσεις παρά το γεγονός ότι η παρακολούθηση της τότε υφιστάμενης στρατηγικής δεν γινόταν σωστά. Η κίνηση στους πολωνικούς λιμένες αυξάνεται κάθε χρόνο και τα ΕΔΕΤ διαφορετικών περιόδων έχουν συμβάλει και θα εξακολουθήσουν να συμβάλλουν σε αυτή τη διαδικασία χρηματοδοτώντας σημαντικές επενδύσεις σε υποδομές.

Τα έργα που δεν διέθεταν θαλάσσιο στοιχείο ήταν συμπληρωματικά των λιμενικών επενδύσεων και υπήρξε μία και μόνη περίπτωση κατά την οποία ο εκσυγχρονισμός μιας αποβάθρας έγινε παράλληλα με τη μετατροπή της σε πεζόδρομο.

35

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο υπολογισμός της μεταφορικής δυναμικότητας είναι ένα πολύπλοκο εγχείρημα που προϋποθέτει τη συνεκτίμηση πολλών παραγόντων, ενώ οι μέθοδοι υπολογισμού μπορεί να διαφέρουν ανάλογα με τη χώρα, το είδος των λιμένων ή τα μεταφερόμενα αγαθά.

Επίσης, η συνολική δυναμικότητα δεν αποτελεί ούτε το μοναδικό ούτε το κυριότερο μέτρο της αποδοτικότητας, και η θεώρησή της θα πρέπει να γίνεται σύμφωνα με τη μακροπρόθεσμη προοπτική βάσει της οποίας έγινε ο σχεδιασμός των λιμένων.

Επιπλέον, η μεταφορτωτική κίνηση έχει γίνει εξαιρετικά ευμετάβλητη την τελευταία δεκαετία και είναι συνυφασμένη με τις επιλογές σε επίπεδο αγορών που γίνονται από μεγάλους ιδιώτες επενδυτές.

36

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η θεώρηση των θέσεων εργασίας και της ανάπτυξης που δημιουργούν οι λιμένες δεν πρέπει να περιορίζεται εντός των λιμένων. Οι λιμένες αποτελούν το σημείο διαμετακόμισης του 75 % του εξωτερικού εμπορίου και του 40 % του εσωτερικού εμπορίου, όπου η ναυτιλία είναι το ανταγωνιστικότερο (και λιγότερο ενεργοβόρο) μέσο μεταφοράς. Επιπλέον, τα έργα υποδομών δεν δημιουργούν θέσεις εργασίας μόνο μέσω των κατασκευαστικών εργασιών, αλλά επηρεάζουν σε πιο μακροπρόθεσμο επίπεδο τομείς που ωφελούνται έμμεσα από αυτά, όπως ο τουρισμός και η εφοδιαστική αλυσίδα.

Ο αντίκτυπος στην ανάπτυξη και στις θέσεις εργασίας πρέπει να προσδιορίζονται μέσω διαδικασίας αξιολόγησης, η οποία θα καλύπτει μεταξύ άλλων τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας που επιφέρει η μείωση του κόστους εφοδιαστικής αλυσίδας και μεταφορών στην επηρεαζόμενη περιοχή.

Η Επιτροπή αξιολόγησε τον οικονομικό αντίκτυπο της υλοποίησης της πολιτικής για το ΔΕΔ-Μ, συμπεριλαμβανομένου του λιμενικού σκέλους του². Η Επιτροπή προτίθεται να πραγματοποιήσει ανάλυση του συνολικού αντίκτυπου στις θέσεις εργασίας και την ανάπτυξη το 2017, μετά την ολοκλήρωση των έργων του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών σε ευρωπαϊκή κλίμακα. Η ανάλυση θα βασίζεται στα προκαταρκτικά πορίσματα και στα αποτελέσματα της υπό εξέλιξη ενδιάμεσης αξιολόγησης του προγράμματος του μηχανισμού «Συνδέοντας την Ευρώπη».

Στο πλαίσιο της περιφερειακής πολιτικής, συλλέχθηκαν δεδομένα σχετικά με τη δημιουργία θέσεων εργασίας μέσω του σχετικού βασικού δείκτη στο επίπεδο των επιχειρησιακών προγραμμάτων (ΕΠ), λαμβάνοντας υπόψη ότι η υποβολή τους δεν ήταν υποχρεωτική κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Για την περίοδο 2014-2020, η χρήση του σχετικού κοινού δείκτη είναι υποχρεωτική όταν συντρέχει περίπτωση, και πάλι σε επίπεδο ΕΠ (βλέπε παράγραφο 79 σχετικά με τον καθορισμό δεικτών σε επίπεδο ΕΠ).

40

Η Επιτροπή καταρτίζει επίσης μακροπρόθεσμη στρατηγική για τις δραστηριότητες που αφορούν λιμένες με στόχο την αύξηση της αποδοτικότητας των λιμενικών υπηρεσιών και της διαφάνειας της δημόσιας χρηματοδότησης. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή υπέβαλε σχέδιο κανονισμού³, το οποίο επί του παρόντος τελεί υπό εξέταση από τους συννομοθέτες. Παρακολουθεί επίσης την τήρηση του άρθρου 49 της ΣΛΕΕ, που κατοχυρώνει την ελευθερία εγκατάστασης. Τα παραπάνω αναμένεται να συμβάλουν στην καλύτερη αξιοποίηση της δυναμικότητας των υποδομών στους λιμένες και στην καλύτερη διαχείριση τόσο της ενωσιακής όσο και της εθνικής δημόσιας χρηματοδότησης.

Η Επιτροπή αναμένεται να υποβάλει έκθεση σχετικά με τη στρατηγική αυτή το 2018.

41

Όλοι οι λιμένες συνδέονται με την ενδοχώρα τους, τουλάχιστον οδικώς. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο στόχος που επιδιώκει είναι η εξασφάλιση της σύνδεσης των λιμένων αυτών μέσω σιδηροδρόμου και, όταν το επιτρέπουν οι γεωγραφικές συνθήκες, μέσω εσωτερικών πλωτών οδών.

42

Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι ο ισχύων κανονισμός για το ΔΕΔ-Μ είναι το αποτέλεσμα της συμφωνίας στην οποία κατέληξαν οι ευρωπαίοι συννομοθέτες στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας.

Η πρόταση κανονισμού της Επιτροπής για το ΔΕΔ-Μ⁴ βασίστηκε στην αντικειμενική μεθοδολογία που αποτέλεσε αντικείμενο ευρείας διαβούλευσης με τα ενδιαφερόμενα μέρη και τα κράτη μέλη και δημοσιεύτηκε παράλληλα με τη νομοθετική πρόταση. Η μεθοδολογία, την οποία εκπόνησε ομάδα εμπειρογνωμόνων, περιλάμβανε κριτήρια που βασίζονται στον όγκο αλλά και άλλα κριτήρια, ώστε να εξασφαλιστεί η αναγκαία γεωγραφική κάλυψη.

Ο αριθμός των κεντρικών λιμένων διευρύνθηκε σε μεταγενέστερο στάδιο από τους συννομοθέτες με τη συμπερίληψη λιμένων που βρίσκονται σε νησιά⁵.

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, πέραν των κριτηρίων που βασίζονται στον όγκο, κατά την επιλογή ελήφθη υπόψη η ανάγκη για συνοχή των εδαφών της ΕΕ. Με τον τρόπο αυτό αποφεύχθηκε το ενδεχόμενο κάποια κράτη μέλη, όπως η Ρουμανία ή η Βουλγαρία, να μείνουν χωρίς κεντρικό λιμένα. Για περισσότερες λεπτομέρειες ανατρέξτε στο σημείο 2.1 στοιχείο β) της μεθοδολογίας σχεδιασμού.

44

Η Επιτροπή παρακολουθεί την εξέλιξη των ετήσιων όγκων κίνησης των λιμένων, αλλά δεν παρακολουθεί τη δυναμικότητά τους. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι όγκοι κίνησης αποτελούν πιο πρόσφορο δείκτη για τη λήψη αποφάσεων πολιτικής.

Σύμφωνα με το άρθρο 49 παράγραφος 4 του κανονισμού για το ΔΕΔ-Μ, τα στοιχεία αυτά χρησιμοποιούνται για τη συμπερίληψη ή τον αποκλεισμό λιμένων από το εκτεταμένο δίκτυο. Η εργασία αυτή βασίζεται σε αντικειμενικά και συγκρίσιμα δεδομένα της EUROSTAT.

48

Η Επιτροπή θεωρεί ότι στόχος της χρηματοδότησης δεν είναι μόνο η προώθηση των λιμένων της Ευρώπης με τις καλύτερες επιδόσεις, αλλά και η προώθηση των θαλάσσιων μεταφορών μικρών αποστάσεων και, στην περίπτωση της πολιτικής συνοχής, η διεύρυνση της οικονομικής ανάπτυξης στις απομακρυσμένες και λιγότερο αναπτυγμένες περιοχές της ΕΕ. Η συγκέντρωση της δημόσιας χρηματοδότησης στους λιμένες με τις καλύτερες επιδόσεις θα επιδείνωνε περαιτέρω την κατάσταση για τους μικρότερους λιμένες και θα ενέτεινε την πίεση στις χερσαίες συνδέσεις με τους λιμένες της Βόρειας θάλασσας.

Επίσης, η αύξηση των όγκων των μεταφορτώσεων στους λιμένες της Βόρειας θάλασσας έχει ως αποτέλεσμα την ανάπτυξη υπηρεσιών τροφοδοσίας σε άλλες θαλάσσιες λεκάνες. Το φαινόμενο αυτό πρέπει να αντιμετωπιστεί αποτελεσματικά ώστε να ελαχιστοποιηθεί η ποσότητα των φορτίων που εισέρχονται διά της ανοικτής θαλάσσης στην Ευρώπη μέσω των λιμένων της Βόρειας θάλασσας και συνεχίζουν την πορεία τους διά της χερσαίας οδού, χρησιμοποιώντας σε πολλές περιπτώσεις οδικές μεταφορές. Ως εκ τούτου, η ανάπτυξη λιμενικών εγκαταστάσεων σε μικρότερους λιμένες έχει στόχο την αύξηση της ελκυστικότητας των υπηρεσιών θαλάσσιων μεταφορών μικρών αποστάσεων καθώς και την προσέλκυση απευθείας ωκεάνιων κατάπλων σε άλλους λιμένες πέραν εκείνων της Βόρειας θάλασσας, όπως συμβαίνει ακριβώς στην περίπτωση του Gdańsk, για παράδειγμα.

49

Στο πλαίσιο της πρόσκλησης για την υποβολή προτάσεων για χρηματοδότηση από τον CEF που προκηρύχθηκε το 2014, ο χρηματοδοτικός στόχος που αφορούσε το συγκεκριμένο έργο υπερκαλύφθηκε σχεδόν κατά τρεις φορές.

Κατά τη διαδικασία επιλογής και ανάθεσης, η Επιτροπή χρειάστηκε να θέσει προτεραιότητες και έκρινε ότι άλλα έργα επιδείκνυαν μεγαλύτερη προστιθέμενη αξία της ΕΕ, συνάφεια και βαθμό ωρίμανσης, και η ποιότητα των αιτήσεων ήταν καλύτερη.

Πλαίσιο 2 — Δεύτερο εδάφιο

Η Επιτροπή επιθυμεί να επισημάνει ότι το Nord-Ostsee-Kanal (NOK) περιλαμβάνεται στο κεντρικό δίκτυο και ως εκ τούτου θεωρείται προτεραιότητα. Επίσης, ακόμη και αν δεν περιλαμβάνεται επισήμως σε κάποιον από τους διαδρόμους του κεντρικού δικτύου, μπορεί να κάνει χρήση χρηματοδότησης στο πλαίσιο του CEF δεδομένου ότι περιλαμβάνεται στο μέρος III του παραρτήματος I του κανονισμού για τον CEF.

Η χρηματοδότηση από τον CEF απευθύνεται κυρίως σε έργα που δεν μπορούν να χρηματοδοτηθούν με κανέναν άλλο τρόπο πέραν των επιχορηγήσεων. Τούτο γίνεται προκειμένου να μειωθούν τα φαινόμενα αντιπαραγωγικών δαπανών όσον αφορά τους πόρους της ΕΕ. Όλα τα έργα που διαθέτουν σαφείς ροές εσόδων κατευθύνονται προς χρηματοδοτικά μέσα, όπως, μεταξύ άλλων τα μέσα του CEF και το άρτι ιδρυθέν Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΤΣΕ).

50

Οι επενδύσεις σε υποδομές προϋποθέτουν μακροπρόθεσμο σχεδιασμό και πρέπει να καλύπτουν μακροπρόθεσμες ανάγκες. Ως εκ τούτου, συνήθως δεν αξιοποιούνται στο έπακρο σε βραχυπρόθεσμο επίπεδο. Μετά την κατασκευή τους, οι λιμενικές υποδομές έχουν κατά κανόνα χρονικό ορίζοντα 10-20 ετών. Οι επενδύσεις σε λιμένες δεν πρέπει να αξιολογούνται με βραχυπρόθεσμη προοπτική.

Η χρηματοπιστωτική κρίση του 2008/2009 είχε ως αποτέλεσμα τη μείωση της κίνησης και επιβράδυνε την αξιοποίηση της πρόσθετης δυναμικότητας. Προκάλεσε επίσης αλλαγές, καθυστερήσεις ή ακυρώσεις πολλών επενδυτικών σχεδίων.

Οι καθυστερήσεις και οι υπερβάσεις κόστους αποτελούν εγγενείς κινδύνους στις επενδύσεις σε υποδομές και οι διαφοροποιήσεις εντός λογικών πλαισίων αποτελούν τμήμα της διαχείρισης κινδύνων.

53

Βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 50.

53 Δεύτερη περίπτωση

Η Επιτροπή φρονεί ότι οι λιμενικές υποδομές προγραμματίζονται και σχεδιάζονται με μακρόπνοο χρονικό ορίζοντα (10 έως 20 ετών) μετά την ολοκλήρωσή τους. Οι επενδύσεις σε λιμένες δεν πρέπει επομένως να αξιολογούνται με σχετικά βραχυπρόθεσμη προοπτική.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι, καθώς έχουν παρέλθει τρία έτη από την ολοκλήρωση των εργασιών, είναι πρόωρο να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι επενδύσεις σε λιμένες που υποχρησιμοποιούνται είναι αναποτελεσματικές και συνιστούν διασπάθιση χρημάτων.

Τα ταμεία ΕΔΕΤ παρέχουν στήριξη μόνο σε μεγάλα επενδυτικά έργα που είναι σε θέση να αποδεικνύουν πέραν πάσης αμφιβολίας, μέσω εμπεριστατωμένης μελέτης κόστους-οφέλους, ότι είναι επιθυμητές από οικονομική άποψη και οικονομικά βιώσιμες. Για την πλειονότητα των έργων αυτών, τα δεδομένα και οι πληροφορίες που χρησιμοποιήθηκαν στις μελέτες κόστους-οφέλους ήταν προ κρίσης.

Όσον αφορά τη χρηματοδότηση στο πλαίσιο του CEF, η Επιτροπή επισημαίνει ότι διοχετεύεται κατά προτεραιότητα σε έργα που συμβάλλουν στην προσπελασιμότητα των λιμένων, την πολυτροπικότητα και τις συνδέσεις τους με την ενδοχώρα, παρά στην αύξηση της δυναμικότητάς τους. Επίσης, κάθε έργο υποβάλλεται σε μελέτη κόστους-οφέλους, η οποία επικυρώνεται από ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες, ώστε να περιορίζεται ο κίνδυνος αναποτελεσματικών επενδύσεων. Στο πλαίσιο των μελετών αυτών γίνεται χρήση εκτιμώμενων όγκων κίνησης.

Η χρηματοπιστωτική κρίση του 2008/2009 προκάλεσε μείωση της ζήτησης, που είχε ως αποτέλεσμα την υποχρησιμοποίηση της δυναμικότητας σε όλους σχεδόν τους κλάδους των μεταφορών και όχι μόνο στις θαλάσσιες μεταφορές. Το στοιχείο αυτό θα μπορούσε να έχει επηρεάσει την αξιολόγηση των αναγκών.

Η πολιτική συνοχής για την περίοδο 2014-2020 θέσπισε ένα πλαίσιο επιδόσεων για την ανασκόπηση κάθε επιχειρησιακού προγράμματος. Μεταξύ άλλων, το πλαίσιο αυτό περιλαμβάνει τη δυνατότητα αναστολής πληρωμών ή εφαρμογής δημοσιονομικών διορθώσεων σε περίπτωση χαμηλών επιδόσεων.

56

Η Επιτροπή αναγνωρίζει το σύνθετο κανονιστικό πλαίσιο στα κράτη μέλη για την αδειοδότηση έργων που αφορούν τις μεταφορές και επισημαίνει ότι βρίσκονται σε εξέλιξη προσπάθειες για την αντιμετώπιση του ζητήματος αυτού αναφορικά με έργα που παρουσιάζουν ενδιαφέρον για την ΕΕ.

57

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι υπάρχει θέμα καθυστερήσεων στην κατασκευή σημαντικών υποδομών, το οποίο θίγει τακτικά στο πλαίσιο επιτροπών παρακολούθησης, διμερών συναντήσεων και επίσημων επιστολών προς κράτη μέλη.

Η ευθύνη καθορισμού των αρμοδιοτήτων χορήγησης εγκρίσεων ανήκει στις εθνικές αρχές. Ωστόσο, η Επιτροπή επισημαίνει επανειλημμένα στις αρχές των κρατών μελών ότι είναι ανάγκη να απλοποιήσουν τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων και συνιστά να μην επιβαρύνεται περισσότερο η διαχείριση των κονδυλίων της ΕΕ.

59

Η Επιτροπή τονίζει ότι, κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων σχετικά με το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο για την περίοδο 2014-2020, η Επιτροπή αντιμετώπισε τα ζητήματα αυτά θέτοντας ως προϋπόθεση την ύπαρξη νέου σχεδίου για τους λιμένες και την εφοδιαστική αλυσίδα, το οποίο έχει πλέον υλοποιηθεί, και νέων κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων (στο πλαίσιο της εκ των προτέρων αιρεσιμότητας για την περίοδο 2014-2020).

Πιο συγκεκριμένα, το εθνικό σχέδιο λιμένων εντάχθηκε και στην ειδική ανά χώρα σύσταση για το 2015 που εξέδωσε το Συμβούλιο κατόπιν σχετικών προτάσεων της Επιτροπής.

Επίσης, η Επιτροπή δρομολόγησε μελέτη για τον προσδιορισμό των κυριότερων κανονιστικών και διοικητικών εμποδίων για τα έργα του ΔΕΔ-Μ (συμπεριλαμβανομένων των λιμένων) και την πρόβλεψη πιθανών τρόπων για την αντιμετώπιση των ζητημάτων αυτών. Μεταξύ των πιθανών επιλογών που αναλύονται είναι η δημιουργία υπηρεσίας «μίας στάσης» για τους φορείς υλοποίησης έργων με στόχο τον εξορθολογισμό και την επιτάχυνση των διαδικασιών έκδοσης εγκρίσεων για τα έργα του ΔΕΔ-Μ και η κατάρτιση ενός ενιαίου πλαισίου της ΕΕ για τις αδειοδοτήσεις. Ως επόμενο βήμα, η Επιτροπή προτίθεται να διενεργήσει εκτίμηση αντικτύπου, το 2017, στο πλαίσιο της εξέτασης του ενδεχομένου κατάθεσης νομοθετικής πρότασης.

60

Η Επιτροπή επισημάνει ότι το νέο σχέδιο λιμένων στην Ιταλία θα περιλαμβάνει μια σειρά μέτρων απλούστευσης της διαδικασίας έγκρισης γενικών προγραμματικών σχεδίων λιμένων. Στόχος είναι η μείωση του χρόνου που απαιτείται για τις εγκρίσεις.

61

Τα έργα που αφορούν θαλάσσιες υποδομές είναι πολύπλοκα και έχουν μακροπρόθεσμο χαρακτήρα. Πρόκειται για έργα που είναι ευεπίφορα σε αλλαγές σε επίπεδο σχεδιασμού και προϋπολογισμού. Το γεγονός αυτό αναγνωρίζεται στους εθνικούς και ενωσιακούς κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων, οι οποίοι επιτρέπουν για τον λόγο αυτό κάποια περιθώρια ευελιξίας.

Στην περίπτωση της Ισπανίας, η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι το κράτος μέλος δεν δηλώνει τις υπερβάσεις κόστους στη δήλωση δαπανών που υποβάλλει στην Επιτροπή. Αυτό έχει αποτέλεσμα οι εν λόγω υπερβάσεις κόστους να μη συγχρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Βλέπε επίσης απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 53.

62

Ο στόχος των προγραμμάτων ΕΤΠΑ αφορά κατά κύριο λόγο την ανάπτυξη σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Επομένως, τα έργα πρέπει να συνάδουν με τους στόχους της πολιτικής συνοχής και με τους στόχους που προβλέπονται σε κάθε συγκεκριμένο πρόγραμμα. Τα παραπάνω έχουν εκπληρωθεί.

Η Επιτροπή υπενθυμίζει τον αντίκτυπο της οικονομικής κρίσης του 2007 (με την πολύ μεγάλη μείωση του ρυθμού ανάπτυξης του ΑΕγχΠ) στη ναυσιπλοΐα στις θάλασσες της ΕΕ, καθώς και το γεγονός ότι η δραστηριότητα που καταγράφηκε στην ΕΕ των 28 το 2014 δεν έχει φτάσει ακόμα στα επίπεδα δραστηριότητας του 2007.

Όσον αφορά τους ισπανικούς λιμένες, η αρχή διαχείρισης ενημέρωσε την Επιτροπή ότι η επένδυση ολοκληρώθηκε σύμφωνα με τα προβλεπόμενα σχέδια και ότι οι λιμένες λειτουργούν και βρίσκονται σε φάση ανάπτυξης. Υπάρχει δραστηριότητα σε όλους τους λιμένες και οι λιμενικές αρχές σχεδιάζουν συμπληρωματικές επενδύσεις για την περαιτέρω ανάπτυξη της δραστηριότητας στους λιμένες αυτούς.

Η δραστηριότητα έχει αυξηθεί στο μεσοδιάστημα από τον τελευταίο έλεγχο του Συνεδρίου. Επίσης, εγκρίθηκαν ορισμένες σιδηροδρομικές και οδικές συνδέσεις (π.χ. λιμένες Ferrol και Langosteira), γεγονός που θα δώσει ώθηση στη δραστηριότητά τους.

Όσον αφορά τον λιμένα Augusta στην Ιταλία, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η χρηματοδότηση που έλαβε από τον προϋπολογισμό της ΕΕ ήταν μόλις 1 εκατ. ευρώ περίπου.

63 i)

Τα έργα κατασκευής λιμενικών εγκαταστάσεων συνίστανται σε σημαντικές εργασίες μηχανικής ή μηχανολογίας που απαιτούν μεγάλη περίοδο προγραμματισμού και κατασκευής, με πολλούς παράγοντες που μπορούν να επηρεάσουν την πρόοδο των εργασιών. Οι λιμένες δεν σχεδιάζονται με γνώμονα τη δυναμικότητα των επόμενων πέντε ετών. Αντίθετα, ο προγραμματισμός τους γίνεται με βάση τη δυναμικότητα που προβλέπεται για μετά από 20 ή περισσότερα χρόνια.

Βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 53.

63 ii)

Όσον αφορά τον μακροπρόθεσμο ορίζοντα του προγραμματισμού, δεν αναμενόταν πλήρης χρησιμοποίηση της δυναμικότητας έως το 2010. Ενόψει της συνεχιζόμενης οικονομικής κρίσης και της μειωμένης ζήτησης για μεταφορική δυναμικότητα, δεν αναμενόταν επίσης αύξηση της χρησιμοποίησης μεταξύ 2010 και 2015.

Βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 62.

64

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι επενδύσεις σε υποδομές είναι δομικά στοιχεία που δημιουργούν και βελτιώνουν ένα δίκτυο. Επομένως, τα επιμέρους έργα αποτελούν πάντοτε τμήμα ενός ευρύτερου συνολικού έργου. Δεν μπορούν να γίνονται όλες οι επενδύσεις ταυτόχρονα, αλλά πρέπει να ιεραρχούνται κατά προτεραιότητα με γνώμονα την καλύτερη δυνατή κάλυψη των αναγκών και συνεκτιμώντας παράλληλα τη διαθεσιμότητα των απαιτούμενων πόρων.

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι την περίοδο 2014-2020, στο πλαίσιο τόσο των ΕΤΠΑ όσο και του CEF δόθηκε μεγαλύτερη έμφαση στη σύνδεση των λιμένων με το δίκτυο μεταφορών (και όχι απλώς με τις λιμενικές υποδομές).

Τα κράτη μέλη οφείλουν να εξασφαλίζουν την καλύτερη δυνατή χρησιμοποίηση των περιορισμένων κονδυλίων της ΕΕ. Για να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότητά τους, οι επενδύσεις σε λιμένες απαιτούν συμπληρωματικές επενδύσεις σε οδικά δίκτυα και σιδηροδρόμους. Κάποιες από τις επενδύσεις χρηματοδοτούνται από προγράμματα της ΕΕ ή από εθνικούς πόρους.

Όσον αφορά τα έργα του CEF, η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι συνδέσεις των λιμένων με την ενδοχώρα αναλύονται και συνεκτιμώνται στο πλαίσιο των προγραμμάτων εργασίας για τους διαδρόμους.

Η προτεραιότητά τους θα οριστεί κατά τη λήψη των αποφάσεων χρηματοδότησης.

65

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι δεν είναι ασύνηθες, στο πλαίσιο ενός συνολικού έργου, να υλοποιούνται σε μεταγενέστερο χρόνο διαφορετικές δράσεις ανάλογα με τις τεχνικές και τις οικονομικές δυνατότητες του φορέα υλοποίησης.

Για παράδειγμα, αρχικά η σύνδεση των λιμένων Langosteira και Ferrol με το δίκτυο μεταφορών ήταν οδική. Η σιδηροδρομική σύνδεση με τον λιμένα Ferrol εγκρίθηκε από το ταμείο προσπελασιμότητας λιμένων, όπως αναφέρεται στο ετήσιο σχέδιο του 2016. Όσον αφορά τη σιδηροδρομική σύνθεση με τον λιμένα Langosteira, ο σχεδιασμός του έργου θα έχει ολοκληρωθεί το 2017 και οι εργασίες θα περατωθούν πριν από το 2021.

67

Οι θαλάσσιες μεταφορές είναι ένας ανταγωνιστικός κλάδος, και η Επιτροπή θεωρεί ότι ο ανταγωνισμός είναι, γενικά, κάτι θετικό. Αναγνωρίζει ότι η αυξημένη δυναμικότητα ενός λιμένα μπορεί προσωρινά να έχει αντίκτυπο σε άλλους λιμένες.

68

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο αντίκτυπος της μείωσης της δραστηριότητας που οφείλεται σε φαινόμενα κανιβαλισμού σε 6 από τους 171 λιμένες παραμένει περιορισμένος. Βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο πλαίσιο 5.

69

Όσον αφορά τους δύο όμορους λιμένες Gdańsk και Gdynia στην Πολωνία, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι οι δύο λιμένες είναι συμπληρωματικοί και ότι καταγράφεται αύξηση στις δραστηριότητες και των δύο. Για παράδειγμα, ο λιμένας του Gdańsk διαθέτει μεγάλο τερματικό σταθμό για υγρό χύδην φορτίο, σε αντίθεση με τον λιμένα της Gdynia. Υπάρχουν περιθώρια για εμβάθυνση της συνεργασίας μεταξύ των δύο λιμένων και τη διερεύνηση περαιτέρω τρόπων για την ενίσχυση της συμπληρωματικότητάς τους. Αυτό προσπαθεί να προάγει η Επιτροπή μέσω του προγράμματος «Θαλάσσιες Αρτηρίες», όπως και με τις δραστηριότητες του ευρωπαίου συντονιστή για τον διάδρομο κεντρικού δικτύου Βαλτικής-Αδριατικής. Οι πρωτοβουλίες αυτές θα επιτρέψουν τον εξορθολογισμό των διαθέσιμων πόρων προς όφελος της εν λόγω ομάδας λιμένων στον κόλπο του Gdańsk.

Επίσης, η συμφωνία εταιρικής σχέσης που υπογράφηκε για την περίοδο 2014-2020 προβλέπει ότι οι επενδύσεις που χρηματοδοτούνται μέσω των ΕΔΕΤ στους δύο όμορους λιμένες πρέπει να βασίζονται στη συνεργασία και τη συμπληρωματικότητα.

Όσον αφορά την Ιταλία, το νέο σχέδιο για τους ιταλικούς λιμένες θα πρέπει να επιληφθεί του ζητήματος αυτού μέσω της συγχώνευσης δύο ή περισσότερων παρακείμενων λιμένων. Σύμφωνα με το σχέδιο, αυτό θα ισχύσει στις περιπτώσεις του Salerno και της Νάπολης.

76

Η Επιτροπή κρίνει ότι οι διαδικασίες διαβούλευσης που εφαρμόζονται στο πλαίσιο προτάσεων δανειοδότησης της ΕΤΕπ συνάδουν με τη διαδικασία που καθορίζεται στο άρθρο 19 του καταστατικού της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων (ΕΤΕπ), η οποία ισχύει για όλες τις επενδύσεις που πρόκειται να χρηματοδοτηθούν με ίδιους πόρους της ΕΤΕπ. Ο ρόλος της Επιτροπής είναι να διατυπώνει γνώμη ως προς τη συμμόρφωση των επενδύσεων που χρηματοδοτούνται με ίδιους πόρους της ΕΤΕπ προς το σύνολο της σχετικής νομοθεσίας και των πολιτικών της ΕΕ.

Η γνώμη της Επιτροπής διαμορφώνεται στη βάση των στοιχείων που παρέχει η ΕΤΕπ στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 19. Η Επιτροπή μπορεί να διατυπώσει αρνητική γνώμη εάν δεν λάβει επαρκή στοιχεία που θα της επιτρέψουν να αξιολογήσει τη συμμόρφωση με τη νομοθεσία και τις πολιτικές της ΕΕ.

77

Η τεχνική και οικονομική αποτίμηση του έργου δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της διαδικασίας του άρθρου 19. Βλέπε επίσης απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 76.

78

Κατά την εκπόνηση της επίσημης γνώμης της Επιτροπής, οι υπηρεσίες της Επιτροπής που συμμετέχουν στη διυπηρεσιακή ομάδα της ΕΤΕπ μπορούν να διατυπώσουν τις ακόλουθες γνώμες επί ενός έργου:

•ευνοϊκή γνώμη

•ευνοϊκή γνώμη με παρατηρήσεις

•αρνητική γνώμη

Σε περίπτωση διατύπωσης δυσμενούς γνώμης από την Επιτροπή, για την έγκριση του έργου από το διοικητικό συμβούλιο της ΕΤΕπ απαιτείται ομόφωνη έγκριση και αποχή της Επιτροπής.

Κατά την εσωτερική διαδικασία διαβούλευσης της Επιτροπής, κάθε χρόνο τυχαίνουν μερικές περιπτώσεις που κάποια υπηρεσία της Επιτροπής διατυπώνει αρνητική γνώμη επί ενός έργου. Σε αυτές τις περιπτώσεις, η ΕΤΕπ είτε παρέχει ικανοποιητικές απαντήσεις επί των ζητημάτων που εγείρονται από την οικεία υπηρεσία, ώστε η τελευταία να μπορέσει να άρει την αρνητική της γνώμη, είτε αποσύρει το έργο και δεν το παρουσιάζει στο διοικητικό συμβούλιο.

Πλαίσιο 5 — Τέταρτο εδάφιο

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι λιμένες του Cádiz και της Μάλαγα είναι λιμένες μικτής χρήσης (εισαγωγές, εξαγωγές και επιβάτες). Η μείωση της εμπορευματικής κίνησης στους λιμένες αυτούς μπορεί να οφείλεται επίσης στις επιδράσεις της οικονομικής κρίσης. Στην περίπτωση του Cádiz, η μείωση αυτή αντισταθμίστηκε από σημαντική αύξηση της επιβατικής κίνησης.

79

Η διαδικασία του άρθρου 19 αφορά τον εκ των προτέρων έλεγχο των αιτήσεων χορήγησης δανείου για επενδύσεις προς χρηματοδότηση από ίδιους πόρους της ΕΤΕπ ως προς τη συμμόρφωσή τους προς τη νομοθεσία και τις πολιτικές της ΕΕ. Δεν αφορά την παρακολούθηση των δανείων αυτών από την Επιτροπή, η οποία αποτελεί αποκλειστική ευθύνη της ΕΤΕπ.

Ωστόσο, στην Επιτροπή όντως διαβιβάζονται πληροφοριακά στοιχεία από την ΕΤΕπ σχετικά με έργα στο πλαίσιο των οποίων παρέχονται εγγυήσεις από την ΕΕ.

80

Ήδη από προηγούμενες περιόδους η Επιτροπή αξιολογούσε τα αναμενόμενα αποτελέσματα έργων στο πλαίσιο της μελέτης κόστους-οφέλους. Ωστόσο, δεν ήταν σε θέση να προβαίνει σε δημοσιονομικές διορθώσεις σε περιπτώσεις χαμηλών επιδόσεων. Αυτό άλλαξε την περίοδο 2014-2020, καθώς πλέον μπορούν να γίνονται δημοσιονομικές διορθώσεις βάσει του πλαισίου επιδόσεων.

Την περίοδο 2014-2020 οι μελέτες κόστους-οφέλους καθιερώθηκαν ως προαπαιτούμενο της χρηματοδότησης στο πλαίσιο του CEF, ώστε το συγκεκριμένο μέσο να είναι περισσότερο προσανατολισμένο στα αποτελέσματα σε σχέση με το πρόγραμμα ΔΕΔ-Μ.

Πλαίσιο 6

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο πορθμειακός τερματικός σταθμός στον λιμένα της Gdynia δεν περιλαμβανόταν στην απόφαση της Επιτροπής με την οποία χορηγήθηκε στήριξη στο συγκεκριμένο έργο θαλάσσιας αρτηρίας. Συμφωνήθηκε ότι ο ίδιος ο τερματικός σταθμός θα ολοκληρωνόταν έως το 2016, μια καθυστέρηση που κρίθηκε εύλογη για έργα υποδομών αυτών των διαστάσεων, ιδίως σε περίοδο οικονομικής κρίσης και μειωμένης ζήτησης κίνησης.

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι για το έργο θαλάσσιας αρτηρίας Gdynia-Karlskrona ακολουθήθηκε τότε διαδικασία διπλής προεπιλογής και το έργο αυτό προτάθηκε αφού εξασφαλίστηκε η υποστήριξη της ειδικής ομάδας της Βαλτικής στην οποία συμμετείχαν οι αρχές του τομέα των μεταφορών 7 κρατών μελών, οι οποίες όχι μόνο αποδέχτηκαν την ιδιοκτησία του εν λόγω επιμέρους έργου αλλά αναγνώρισαν και την ποιότητά του. Το έργο ακολούθησε την εφαρμοστέα διαδικασία και αποτέλεσε αντικείμενο εσωτερικής και εξωτερικής αξιολόγησης.

Η στήριξη της ΕΕ παρέχεται βάσει των προγραμματισμένων επακόλουθων, ήτοι των προγραμματισμένων εργασιών/μελετών. Οι προβλέψεις κίνησης και άλλοι δείκτες, π.χ. οι αναφερόμενοι βασικοί δείκτες επιδόσεων (ΒΔΕ), χρησιμοποιούνται κατά την επιλογή των προτάσεων και όχι ως βάση για την καταβολή στήριξης από την ΕΕ.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το έργο δεν μπορεί να αποφέρει όλα τα αναμενόμενα αποτελέσματα έως ότου ολοκληρωθούν οι επενδύσεις στη Gdynia, κάποια όμως αποτελέσματα μπορούν να επιτευχθούν βάσει των επενδύσεων που έχουν ολοκληρωθεί.

82

Η Επιτροπή δεν συμφωνεί ότι η απουσία κατευθυντήριων οδηγιών για τις κρατικές ενισχύσεις σε λιμένες και οι διαφορές μεταξύ των κρατών μελών ως προς τις πρακτικές τελωνειακών ελέγχων που εφαρμόζουν μπορεί να καταστήσουν έναν λιμένα ελκυστικότερο από άλλους σε διεθνείς ναυτιλιακές εταιρείες (βλέπε απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 92 και 93).

83

Η Επιτροπή θεωρεί ότι, μετά την απόφαση στην υπόθεση Aéroport de Paris, η διαδικαστική πρακτική δεν αναπτύχθηκε παρά μόνο σταδιακά, γεγονός που αποτελεί τον κυριότερο λόγο που, πριν από την απόφαση στην υπόθεση Leipzig Halle, τα κράτη μέλη, τα οποία βάσει της Συνθήκης ήταν υπεύθυνα για την κοινοποίηση κάθε ενίσχυσης, θεώρησαν ότι η κατασκευή γενικών λιμενικών υποδομών έχει κατά κανόνα μη οικονομικό χαρακτήρα, το οποίο συνεπάγεται ότι η δημόσια χρηματοδότησή του δεν εμπίπτει σε έλεγχο επί των κρατικών ενισχύσεων και δεν προϋποθέτει κοινοποίηση. Οι ελάχιστες κοινοποιήσεις που παρ’ όλα αυτά έλαβε η Επιτροπή επί των κρατικών ενισχύσεων κατά την περίοδο αυτή υπεβλήθησαν κυρίως για λόγους ασφάλειας δικαίου και στις περισσότερες περιπτώσεις η Επιτροπή έκρινε ότι το μέτρο δεν συνιστούσε κρατική ενίσχυση.

Μετά τις διευκρινίσεις που δόθηκαν με την απόφαση στην υπόθεση Leipzig Halle το 2011, ο αριθμός των κοινοποιήσεων αυξήθηκε σημαντικά. Την περίοδο από το 2011 έως τα τέλη του 2015 η Επιτροπή εξέδωσε 27 αποφάσεις περί κρατικών ενισχύσεων που αφορούσαν τη χρηματοδότηση λιμενικών υποδομών.

85

Η Επιτροπή θέτει ορισμένους όρους στη συγχρηματοδότηση ανωδομών στο πλαίσιο της πολυτροπικότητας και των έργων θαλάσσιας αρτηρίας, ιδίως όσον αφορά το γεγονός ότι θα πρέπει να μπορούν να χρησιμοποιηθούν από κάθε χρήστη άνευ διακρίσεων. Επίσης εφαρμόζονται οι ακόλουθοι όροι: η επένδυση πρέπει να συσχετίζεται με την αναβάθμιση θαλάσσιας ζεύξης, η οποία να δικαιολογείται από την αυξημένη δυναμικότητα εξυπηρέτησης πλοίων, και πρέπει να εξυπηρετεί τον σκοπό της δράσης για τουλάχιστον πέντε έτη μετά την ολοκλήρωσή της.

Παρ’ όλα αυτά, οι υπηρεσίες της Επιτροπής θα επαναξιολογήσουν την ανάγκη για πρόσθετη στήριξη σε αυτούς τους δύο τομείς κατά τις επόμενες προσκλήσεις για χρηματοδότηση.

86

Η Επιτροπή υπογραμμίζει τα ακόλουθα: εάν η χρηματοδότηση ανωδομών συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης, τούτο δεν αποκλείει κατ’ ανάγκη τη δυνατότητα χρηματοδότησης των εν λόγω ανωδομών από τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή μπορεί να κηρύσσει τις ενισχύσεις αυτές συμβατές με τη Συνθήκη. Η κρατική ενίσχυση προς λιμένες διέπεται από το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της Συνθήκης, σύμφωνα με το οποίο οι ενισχύσεις αυτές θεωρούνται συμβατές εφόσον συμβάλλουν στην «προώθηση της αναπτύξεως ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων» και «δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον».

Πλαίσιο 7

Η ισπανική λιμενική επένδυση που συγχρηματοδοτήθηκε από τα ΕΤΠΑ δεν χαρακτηρίστηκε μεγάλο έργο. Η δαπάνη βεβαιώθηκε από το κράτος μέλος που την αποδέχτηκε ως επιλέξιμη.

Βάσει των στοιχείων που είναι επί του παρόντος διαθέσιμα, προκύπτει ότι η επένδυση έγινε αποδεκτή με την αιτιολογία ότι θεωρήθηκε «παραγωγική επένδυση», κάτι που επιτρέπεται από τους κανονισμούς.

87

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το σύστημα ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων βασίζεται στην εκ των προτέρων αξιολόγηση και την πιστή συνεργασία των κρατών μελών. Δεδομένων των πόρων που διαθέτει η Επιτροπή, δεν είναι εφικτό να ελέγχεται συστηματικά κάθε επιμέρους απόφαση εκ των υστέρων. Ωστόσο, όλες οι αποφάσεις δημοσιεύονται και τα ενδιαφερόμενα μέρη έχουν τη δυνατότητα να υποβάλουν καταγγελία σε περίπτωση που θεωρούν ότι υπήρξαν παραβάσεις. Από την άποψη αυτή, η Επιτροπή θεωρεί ότι υπάρχουν επαρκή μέσα τόσο σε εθνικό όσο και σε ενωσιακό επίπεδο για τη διασφάλιση της ορθής συμπεριφοράς των εθνικών αρχών όσον αφορά την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης και την εξασφάλιση της δυνατότητας στους απορριφθέντες προσφέροντες να προσφύγουν κατά πιθανών παρατυπιών.

Πλαίσιο 8

Στη βάση των στοιχείων που ελήφθησαν από το Ελεγκτικό Συνέδριο, η Επιτροπή θα διερευνήσει το ζήτημα που αναφέρεται στο πλαίσιο 8 και θα αξιολογήσει εάν τίθεται θέμα κρατικής ενίσχυσης.

88

Βάσει της Συνθήκης, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να κοινοποιούν στην Επιτροπή κάθε κρατική ενίσχυση πριν από τη χορήγησή της.

Πριν από το 2007 τα κράτη μέλη μπορούσαν νομίμως να κρίνουν ότι η δημόσια χρηματοδότηση για έργα λιμενικών υποδομών δεν συνιστά κρατική ενίσχυση και, ως εκ τούτου, δεν ήταν υποχρεωμένα να κοινοποιήσουν τα εν λόγω έργα.

Την περίοδο 2007-2010 επικρατούσε σημαντική αβεβαιότητα ως προς το κατά πόσο η χρηματοδότηση των έργων αυτών συνιστά κρατική ενίσχυση, και τεκμαιρόταν κατά κανόνα ότι δεν συνιστά.

Μετά την έκδοση της απόφασης στην υπόθεση Leipzig Halle ο αριθμός των κοινοποιήσεων αυξήθηκε σημαντικά. Βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 83.

89

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο αριθμός των καταγγελιών που λαμβάνει εξαρτάται, μεταξύ άλλων, από την αγορά και τον βαθμό του ανταγωνισμού μεταξύ των διαφόρων παραγόντων της αγοράς. Από αυτή την άποψη, ο μικρός αριθμός καταγγελιών μπορεί να οφείλεται είτε στον μικρό αριθμό (πιθανών) παραβιάσεων των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων είτε στον σχετικά περιορισμένο βαθμό ανταγωνισμού μεταξύ των διαφόρων φορέων της αγοράς σε έναν συγκεκριμένο τομέα.

91

Η Επιτροπή παρατηρεί ότι η υποχρέωση κοινοποίησης κάθε πρόθεσης για χορήγηση κρατικής ενίσχυσης απορρέει απευθείας από το άρθρο 108 της Συνθήκης. Συνεπώς τα κράτη μέλη υποχρεούνται να κοινοποιούν κάθε έργο που περιλαμβάνει κρατική ενίσχυση. Στις περιπτώσεις που υποπίπτει στην αντίληψη της Επιτροπής η χορήγηση ενίσχυσης χωρίς να προηγηθεί κοινοποίηση, η Επιτροπή μπορεί, βάσει του άρθρου 12 του διαδικαστικού κανονισμού 2015/1589, να κινεί έρευνα. Πέραν αυτού, η Επιτροπή διερευνά τακτικά υποθέσεις πιθανών ενισχύσεων βάσει καταγγελιών που λαμβάνει από ανταγωνιστές.

92

Η Επιτροπή μπορεί να εκδώσει ειδικές κατευθυντήριες οδηγίες για τις κρατικές ενισχύσεις σε λιμένες, χωρίς όμως να υποχρεούται να το πράξει, δεδομένης της ευρείας διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της Συνθήκης (βλέπε επίσης απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία III και IV). Το γεγονός ότι δεν υπάρχουν περαιτέρω κατευθυντήριες οδηγίες ή έγγραφα δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι δημιουργεί νομική αβεβαιότητα, δεδομένου ότι οι διατάξεις της Συνθήκης αποτελούν πλήρες νομικό πλαίσιο. Και για άλλους, επίσης, τομείς (π.χ. μέχρι πολύ πρόσφατα για τον πολιτισμό) δεν υπήρχε περαιτέρω καθοδήγηση πέραν των επιμέρους αποφάσεων περί κρατικών ενισχύσεων.

Παρά το υφιστάμενο νομικό πλαίσιο, η Επιτροπή επεξεργάζεται την παροχή καθοδήγησης σχετικά με τους ισχύοντες κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων στον τομέα των λιμένων μέσω της ανάπτυξης της διαδικαστικής της πρακτικής, βάσει της οποίας έχουν αποσαφηνιστεί αρκετά σημεία (όπως οι επιλέξιμες δαπάνες, οι εντάσεις ενίσχυσης, τα κριτήρια συγκρισιμότητας), της δημοσίευσης αναλυτικών πινάκων για έργα υποδομών τον Σεπτέμβριο του 2015 και της έκδοσης της ανακοίνωσης σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης τον Μάιο του 2016. Επίσης, η Επιτροπή επί του παρόντος επεξεργάζεται την επέκταση του ΓΚΑΚ στη χρηματοδότηση των λιμενικών υποδομών. Χάρη στον συνδυασμό των μέτρων αυτών, η Επιτροπή παρέχει ήδη συγκεκριμένη καθοδήγηση σχετικά με τους ισχύοντες κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων στον τομέα, και θα συνεχίσει να το πράττει.

Τέλος, η Επιτροπή είναι πάντοτε διαθέσιμη να προσφέρει καθοδήγηση σε επιμέρους υποθέσεις στο πλαίσιο διαδικασίας προκοινοποίησης. Η δυνατότητα αυτή χρησιμοποιείται συστηματικά από κράτη μέλη στο πλαίσιο της κατάρτισης κοινοποιήσεων.

Ενόψει των παραπάνω, στο παρόν στάδιο η Επιτροπή δεν έχει πειστεί ότι η έκδοση κατευθυντήριων οδηγιών για τις κρατικές ενισχύσεις σε λιμένες, επιπροσθέτως των προαναφερθέντων μέτρων, είναι χρήσιμη και αναγκαία. Το θέμα αυτό μπορεί να επανεξεταστεί όταν υλοποιηθεί η επέκταση του ΓΚΑΚ στη χρηματοδότηση λιμενικών υποδομών και η Επιτροπή αναπτύξει επαρκή διαδικαστική πρακτική.

93

Οι τελωνειακοί έλεγχοι βασίζονται σε αυτοματοποιημένη ανάλυση κινδύνου. Εάν μια συγκεκριμένη διαδρομή ή ορισμένοι φορείς εκμετάλλευσης που δραστηριοποιούνται στον λιμένα ενέχουν υψηλότερο κίνδυνο, τούτο έχει ως αποτέλεσμα την εφαρμογή περισσότερων (και πιο ενδελεχών) ελέγχων. Στις περιπτώσεις αυτές, οι διαφορές μεταξύ των κρατών μελών ως προς τις πρακτικές τελωνειακών ελέγχων μπορεί να είναι δικαιολογημένες και σκόπιμες με γνώμονα την εναρμονισμένη εφαρμογή της τελωνειακής ένωσης.

Η Επιτροπή θεωρεί, στο πλαίσιο αυτό, ότι οι τελωνειακοί έλεγχοι δεν αποτελούν —και δεν πρέπει να αποτελούν— παράγοντα της ελκυστικότητας των λιμένων.

94

Το 2013 η Επιτροπή αξιολόγησε το ήδη υπάρχον πλαίσιο διαχείρισης τελωνειακών κινδύνων (βλέπε ανακοίνωση της Επιτροπής COM(2012) 793). Το 2014 εγκρίθηκε από το Συμβούλιο και εφαρμόζεται ήδη η ανακοίνωση στην οποία καθορίζεται η στρατηγική και το σχέδιο δράσης για τη διαχείριση τελωνειακών κινδύνων (COM(2014) 527), που αποβλέπει στη θέσπιση ενός βελτιωμένου πλαισίου διαχείρισης κινδύνων.

Οι απλουστευμένες τελωνειακές διαδικασίες βασίζονται σε εγκρίσεις που παρέχονται μετά από εξέταση ενός οικονομικού φορέα και της αξιοπιστίας του, η οποία αξιολογείται βάσει αυστηρών κριτηρίων που ορίζονται στον ενωσιακό τελωνειακό κώδικα. Όλοι οι τελωνειακοί έλεγχοι βασίζονται σε ανάλυση κινδύνου και επομένως δεν είναι ούτε αναγκαίο ούτε συνάδει με την ενωσιακή νομοθεσία να απαιτείται συγκεκριμένος αριθμός ελέγχων.

95

Βάσει του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα, όλα τα κράτη μέλη οφείλουν να παρέχουν, υπό ίδιες συνθήκες, τις ίδιες απλουστεύσεις. Πρέπει να επιφυλάσσεται η ίδια μεταχείριση και επομένως δεν μπορεί να παρέχεται κανένα προνόμιο ώστε να επιλέγεται ένας λιμένας ή μια οδός μεταφοράς έναντι των υπολοίπων βάσει της πιθανότητας ελέγχου ή της ύπαρξης απλουστεύσεων. Εάν ένας λιμένας είναι πιο αποδοτικός και παρέχει καλύτερες υπηρεσίες υλικοτεχνικής υποστήριξης, θα συνεχίσει να προσελκύει περισσότερη εμπορική κίνηση και μεταφορές, χωρίς αυτό να βασίζεται στην πιθανότητα ελέγχου ή στην ύπαρξη απλουστεύσεων.

96

Ένας λιμένας που είναι αποδοτικός και στον οποίο δραστηριοποιούνται αξιόπιστες εταιρείες μπορεί να αντιμετωπίζει λιγότερους ελέγχους (βάσει της ανάλυσης κινδύνου) και μπορεί όντως να διαθέτει ανταγωνιστικό πλεονέκτημα.

Ακολούθως της περίπτωσης που αναφέρεται από το Συνέδριο, το 2014 η Επιτροπή προσδιόρισε τις δράσεις που απαιτούνται για την ενίσχυση των ελέγχων των εισαγωγέων όπως ορίζονται στο πλαίσιο του στόχου 4 της στρατηγικής και του σχεδίου δράσης για τη διαχείριση τελωνειακών κινδύνων (COM(2014) 527) για «ενίσχυση των ικανοτήτων για τη διασφάλιση της εναρμονισμένης εφαρμογής του κοινού πλαισίου διαχείρισης των κινδύνων (ΚΠΔΚ) και την γρηγορότερη αντιμετώπιση των νεοεμφανιζόμενων κινδύνων».

97

Η επιθεώρηση της Επιτροπής όντως εντόπισε αδυναμίες στις ολλανδικές τελωνειακές διαδικασίες. Οι ολλανδικές αρχές επιβεβαίωσαν μετά την επιθεώρηση ότι από τον Ιούλιο του 2015 θα επαληθεύεται πάντοτε το καθεστώς της ΕΕ όλων των φορτίων. Στην έκθεση επιθεώρησης της Επιτροπής αναφέρεται ότι από τις 200 φορτωτικές για τις οποίες δεν λήγει πλήρως το καθεστώς με την παρέλευση της σχετικής προθεσμίας των 45 ημερών, μόνο οι 15 έως 20 εξετάζονται περαιτέρω από τις ολλανδικές αρχές. Στην περίπτωση των διαδικασιών τοπικού εκτελωνισμού δεν λάμβαναν χώρα έλεγχοι (ηλεκτρονικοί ή άλλου είδους) για την εξακρίβωση της συμφωνίας της συνοπτικής διασάφησης για την προσωρινή εναπόθεση των εμπορευμάτων με την επακόλουθη διασάφηση των εμπορευμάτων πριν από την ολοκλήρωση της τελωνειακής επιτήρησης. Η παρακολούθηση όλων αυτών των σημείων από τις υπηρεσίες της Επιτροπής σε συνεργασία με τις ολλανδικές αρχές βρίσκεται σε εξέλιξη.

98

Τα στοιχεία στα οποία αναφέρεται το Συνέδριο παρέχονται από τα ίδια τα κράτη μέλη και δεν μπορεί να είναι απολύτως συγκρίσιμα σε όλα τα κράτη μέλη, κυρίως λόγω του τρόπου με τον οποίο ορίζονται οι έλεγχοι και του γεγονότος ότι στο ίδιο προσωπικό ανατίθενται θεωρητικά διαφορετικά καθήκοντα. Επίσης, μεγάλος αριθμός διασαφήσεων που υποβάλλονται στις Κάτω Χώρες αφορούν εισαγωγές από εισαγωγείς που είναι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη και έλεγχοι σε αυτούς τους εισαγωγείς μπορούν να διενεργούνται μόνο από τις οικείες τελωνειακές αρχές. Ανεξαρτήτως αυτού, κρίνοντας από τα δεδομένα που παρέχουν τα ίδια τα κράτη μέλη, η ένταση εργασίας του τελωνειακού προσωπικού στις Κάτω Χώρες είναι σχετικά χαμηλή.

99

Η Επιτροπή διενεργεί επιθεωρήσεις των τελωνειακών πρακτικών και διαδικασιών των κρατών μελών προκειμένου να διασφαλίζει ότι οι εν λόγω πρακτικές και διαδικασίες συμμορφώνονται με την τελωνειακή νομοθεσία της ΕΕ και ότι η νομοθεσία εφαρμόζεται με συνέπεια σε όλα τα κράτη μέλη. Όταν σημειώνονται παραβιάσεις της τελωνειακής νομοθεσίας της ΕΕ, η Επιτροπή παρεμβαίνει δυναμικά κινώντας διαδικασίες επί παραβάσει.

Η νομοθεσία ορίζει ότι οι τελωνειακοί έλεγχοι πραγματοποιούνται στο πλαίσιο ενός κοινού σχεδίου διαχείρισης κινδύνων, το οποίο δεν περιορίζεται στους ίδιους τους ελέγχους αλλά αποσκοπεί στη διασφάλιση της ικανότητας εντοπισμού και μετριασμού των κινδύνων με ισοδύναμο τρόπο σε όλη την Ευρώπη.

99 Πρώτη περίπτωση

Στο πλαίσιο της τελωνειακής ένωσης, η Επιτροπή ασχολείται με τις εθνικές τελωνειακές αρχές, ώστε να διασφαλίζεται ότι τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης προστατεύονται, ότι οι εθνικές τελωνειακές πρακτικές συμμορφώνονται με την τελωνειακή νομοθεσία της ΕΕ και ότι η τελωνειακή νομοθεσία της ΕΕ εφαρμόζεται με συνέπεια σε όλα τα κράτη μέλη.

99 Δεύτερη περίπτωση

Ο νέος ενωσιακός τελωνειακός κώδικας εφαρμόζεται από την 1η Μαΐου 2016 και εξορθολογίζει όλες τις διεργασίες και διαδικασίες, περιορίζοντας το ενδεχόμενο αποκλίνουσας εφαρμογής και εκτέλεσης των διαδικασιών. Επιπλέον, τα συστήματα ΤΠ θα εκσυγχρονιστούν και σε ορισμένες περιπτώσεις θα λειτουργούν σε επίπεδο Ένωσης, γεγονός που θα συμβάλλει στην εναρμόνιση των τελωνειακών διαδικασιών.

101 Πρώτη περίπτωση

Όσον αφορά την πρωτοβουλία «Γαλάζια Ζώνη», η Επιτροπή επισημαίνει ότι τα δύο μέτρα που αναφέρονται στην ανακοίνωση —ήτοι η διευκόλυνση των τακτικών γραμμών θαλάσσιων μεταφορών και η καθιέρωση ενός αποδεικτικού μέσου του ενωσιακού καθεστώτος των αγαθών επί σκαφών που καταπλέουν και σε λιμένες τρίτων χωρών— θεσπίστηκαν μέσω τροποποιήσεων της τελωνειακής νομοθεσίας.

101 Δεύτερη περίπτωση

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι η ευρωπαϊκή ενιαία θυρίδα υπήρξε επωφελής για τις διατυπώσεις υποβολής δηλώσεων για τις θαλάσσιες μεταφορές και επισημαίνει ότι η διαδικασία μετεξέλιξης προς μια ευρωπαϊκή ενιαία θυρίδα για τη ναυτιλία βρίσκεται ήδη σε εξέλιξη, μέσω:

α)της δρομολόγησης του πιλοτικού προγράμματος e-Manifest που επικεντρώνεται στην αρχή της «άπαξ υποβολής εκθέσεων» για τον κλάδο·

β)της ανάπτυξης, από κοινού με τον EMSA, μιας υπηρεσίας ευρωπαϊκής ενιαίας θυρίδας για τη ναυτιλία μέσω της οποίας όλα τα πλοία θα μπορούν να υποβάλλουν εκθέσεις με τυποποιημένο τρόπο.

Συμπεράσματα και συστάσεις

102 Πρώτη περίπτωση

Η πολιτική της Επιτροπής (ανακοίνωση: «Λιμένες: κινητήρας οικονομικής μεγέθυνσης») έχει στόχο την αύξηση της αποδοτικότητας των λιμενικών υπηρεσιών και της διαφάνειας της δημόσιας χρηματοδότησης. Ο κανονισμός για τους λιμένες που συμφωνήθηκε στις 27 Ιουνίου 2016 θα συμβάλει ειδικότερα στην καλύτερη αξιοποίηση της δυναμικότητας των λιμένων και τη διαχείριση της δημόσιας χρηματοδότησης στον τομέα των λιμένων.

Από το 2013 ο κανονισμός για το ΔΕΔ-Μ προβλέπει τον σχεδιασμό υποδομών σε επίπεδο ΕΕ μέσω της δημιουργίας κεντρικού και εκτεταμένου δικτύου που συνδέονται με τεχνικά πρότυπα και προθεσμίες υλοποίησης. Ο σχεδιασμός αυτός βασίζεται στην ανάλυση των όγκων κίνησης των λιμένων της ΕΕ που καθορίζουν τη συμπερίληψή τους στο κεντρικό ή το εκτεταμένο δίκτυο.

Καθιερώθηκαν νέα εργαλεία διακυβέρνησης για την υλοποίηση του κεντρικού δικτύου του ΔΕΔ-Μ, με τα οποία θα παρακολουθείται η υλοποίηση του ΔΕΔ-Μ και θα προσδιορίζεται η δεξαμενή έργων που εξυπηρετούν τους στόχους της πολιτικής της ΕΕ, μεταξύ των οποίων η ανάπτυξη των λιμένων κατέχει κεντρική θέση.

Οι 104 κεντρικοί λιμένες του κανονισμού για το ΔΕΔ-Μ που προσδιορίστηκαν από τους συννομοθέτες αποτελούν στέρεη βάση για την κατανομή της χρηματοδότησης στο πλαίσιο του CEF στους λιμένες που παρέχουν την υψηλότερη προστιθέμενη αξία της ΕΕ.

Στο πλαίσιο της περιφερειακής πολιτικής, όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η απαίτηση της μακροπρόθεσμης ανάπτυξης υποδομών είναι μία από τις εκ των προτέρων αιρεσιμότητες στον τομέα των μεταφορών (θεματικός στόχος 7). Μεταξύ άλλων απαιτήσεων, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να εγκρίνουν συνολικά σχέδια μεταφορών, που περιλαμβάνουν την εκπόνηση μακροπρόθεσμων στρατηγικών για τους λιμένες.

102 Δεύτερη περίπτωση

Η Επιτροπή φρονεί ότι οι λιμενικές υποδομές προγραμματίζονται και σχεδιάζονται με μακρόπνοο χρονικό ορίζοντα (10 έως 20 ετών) μετά την ολοκλήρωσή τους. Οι επενδύσεις σε λιμένες δεν πρέπει επομένως να αξιολογούνται με σχετικά βραχυπρόθεσμη προοπτική.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι, καθώς έχουν παρέλθει τρία έτη από την ολοκλήρωση των εργασιών, είναι πρόωρο να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι επενδύσεις σε λιμένες που υποχρησιμοποιούνται είναι αναποτελεσματικές και συνιστούν διασπάθιση χρημάτων.

Τα ταμεία ΕΔΕΤ παρέχουν στήριξη μόνο σε μεγάλα επενδυτικά έργα που είναι σε θέση να αποδεικνύουν πέραν πάσης αμφιβολίας, μέσω της διενέργειας εμπεριστατωμένης μελέτης κόστους-οφέλους, ότι είναι επιθυμητές από οικονομική άποψη και οικονομικά βιώσιμες. Για την πλειονότητα των έργων αυτών, τα δεδομένα και οι πληροφορίες που χρησιμοποιήθηκαν στις μελέτες κόστους-οφέλους ήταν προ κρίσης.

Όσον αφορά τη χρηματοδότηση στο πλαίσιο του CEF, η Επιτροπή επισημαίνει ότι διοχετεύεται κατά προτεραιότητα σε έργα που συμβάλλουν στην προσπελασιμότητα των λιμένων, την πολυτροπικότητα και τις συνδέσεις τους με την ενδοχώρα, παρά στην αύξηση της δυναμικότητάς τους. Επίσης, κάθε έργο υποβάλλεται σε μελέτη κόστους-οφέλους, η οποία επικυρώνεται από ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες, ώστε να περιορίζεται ο κίνδυνος αναποτελεσματικών επενδύσεων. Στο πλαίσιο των μελετών αυτών γίνεται χρήση εκτιμώμενων όγκων κίνησης.

Η χρηματοπιστωτική κρίση του 2008/2009 προκάλεσε μείωση της ζήτησης, που είχε ως αποτέλεσμα την υποχρησιμοποίηση της δυναμικότητας σε όλους σχεδόν τους κλάδους των μεταφορών και όχι μόνο στις θαλάσσιες μεταφορές. Το στοιχείο αυτό θα μπορούσε να έχει επηρεάσει την αξιολόγηση των αναγκών.

Η πολιτική συνοχής για την περίοδο 2014-2020 θέσπισε ένα πλαίσιο επιδόσεων για την ανασκόπηση κάθε επιχειρησιακού προγράμματος. Μεταξύ άλλων, το πλαίσιο αυτό περιλαμβάνει τη δυνατότητα αναστολής πληρωμών ή εφαρμογής δημοσιονομικών διορθώσεων σε περίπτωση χαμηλών επιδόσεων.

102 Τρίτη περίπτωση

Όσον αφορά τα έργα που ελέγχθηκαν για πρώτη φορά, η Επιτροπή αναγνωρίζει τις καθυστερήσεις και τις υπερβάσεις κόστους, αλλά επισημαίνει ότι οι κίνδυνοι αυτοί είναι εγγενείς στις επενδύσεις σε υποδομές. Τα εγχειρήματα που αφορούν θαλάσσιες υποδομές είναι πολύπλοκα και έχουν μακροπρόθεσμο χαρακτήρα. Πρόκειται για έργα που είναι ευεπίφορα σε αλλαγές σε επίπεδο σχεδιασμού και προϋπολογισμού. Η Επιτροπή αναγνωρίζει, ειδικότερα, την πολυπλοκότητα των διαδικασιών έκδοσης διοικητικών εγκρίσεων και εξετάζει πιθανούς τρόπους για τον εξορθολογισμό του κανονιστικού περιβάλλοντος, μέσω, για παράδειγμα, της δημιουργίας υπηρεσίας μίας στάσης, όπως συνιστά το Ελεγκτικό Συνέδριο.

Θεωρεί ότι οι αρχές διαχείρισης θα πρέπει να μπορούν να επιλέγουν, μεταξύ διαφόρων ώριμων αιτήσεων έργων, τη χρηματοδότηση εκείνων των έργων που θα μπορέσουν να επιτύχουν καλύτερα τους στόχους του προγράμματος. Ωστόσο, ο ανταγωνισμός μεταξύ βασικών έργων υποδομής είναι συχνά περιορισμένος, είτε γιατί δεν υπάρχουν πολλά έργα έτοιμα προς υλοποίηση είτε γιατί δεν συνάδουν με τους προβλεπόμενους στόχους στο πρόγραμμα.

102 Τέταρτη περίπτωση

Βάσει των στοιχείων που ελήφθησαν από τις ισπανικές αρχές, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η χρησιμοποιούμενη δυναμικότητα της πλειονότητας των λιμένων που εξέτασε το Συνέδριο έχει αυξητική πορεία. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι οι διαπιστώσεις του Συνεδρίου πρέπει να ερμηνευτούν στο πλαίσιο μιας αρκούντως μακροπρόθεσμης προοπτικής (10-20 ετών) των λιμενικών επενδύσεων. Θα πρέπει, επίσης, να συνεκτιμηθούν οι επιπτώσεις της χρηματοπιστωτικής κρίσης στις θαλάσσιες μεταφορές.

102 Πέμπτη περίπτωση

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι συνδέσεις των λιμένων με την ενδοχώρα αναλύονται και συνεκτιμώνται στο πλαίσιο των προγραμμάτων εργασίας για τους διαδρόμους.

Οι επενδύσεις σε υποδομές είναι «δομικά στοιχεία», που δημιουργούν και βελτιώνουν ένα δίκτυο. Επομένως, τα επιμέρους έργα αποτελούν πάντοτε τμήμα ενός ευρύτερου συνολικού έργου.

Τα κράτη μέλη υποχρεούνται να κάνουν επιλογές για να εξασφαλίζουν την καλύτερη δυνατή χρησιμοποίηση περιορισμένων κονδυλίων της ΕΕ. Για να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα των επενδύσεων σε λιμένες απαιτούνται συμπληρωματικές επενδύσεις σε οδικά δίκτυα και σιδηροδρόμους.

Δεν μπορούν να γίνονται όλες οι επενδύσεις ταυτόχρονα, αλλά πρέπει να ιεραρχούνται κατά προτεραιότητα με γνώμονα την καλύτερη δυνατή κάλυψη των αναγκών και συνεκτιμώντας παράλληλα τους διαθέσιμους πόρους. Κάποιες από τις επενδύσεις χρηματοδοτούνται από πόρους της ΕΕ ή από εθνικούς πόρους.

102 Έκτη περίπτωση

Η Επιτροπή κρίνει ότι οι διαδικασίες διαβούλευσης που εφαρμόζονται στο πλαίσιο προτάσεων δανειοδότησης της ΕΤΕπ συνάδουν με τη διαδικασία που καθορίζεται στο άρθρο 19 του καταστατικού της ΕΤΕπ (διαδικασία του άρθρου 19), η οποία ισχύει για όλες τις επενδύσεις που πρόκειται να χρηματοδοτηθούν με ίδιους πόρους της ΕΤΕπ. Ο ρόλος της Επιτροπής είναι να διατυπώνει γνώμη ως προς τη συμμόρφωση των επενδύσεων που πρόκειται να χρηματοδοτηθούν με ίδιους πόρους της ΕΤΕπ με τη σχετική νομοθεσία και τις πολιτικές της ΕΕ. Η γνώμη της Επιτροπής διαμορφώνεται στη βάση των στοιχείων που παρέχει η ΕΤΕπ στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 19.

102 Έβδομη περίπτωση

Μετά την έκδοση της απόφασης στην υπόθεση Leipzig Halle το 2011, με την οποία διευκρινίστηκε ότι η χρηματοδότηση έργων υποδομών που πρόκειται να αποτελέσουν αντικείμενο οικονομικής εκμετάλλευσης εμπίπτει στις περί κρατικών ενισχύσεων διατάξεις, η Επιτροπή εξέτασε πολυάριθμες επιμέρους υποθέσεις, είτε αυτές ήταν υποθέσεις που κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή είτε υποθέσεις στο πλαίσιο των οποίων ανταγωνιστές υπέβαλαν καταγγελία στην Επιτροπή. Η συγκεκριμένη διαδικαστική πρακτική συνέβαλε στη διασφάλιση του ισότιμου ανταγωνισμού μεταξύ των λιμένων.

Η Επιτροπή υπογραμμίζει τα ακόλουθα: εάν η χρηματοδότηση ανωδομών συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης, τούτο δεν αποκλείει κατ’ ανάγκη τη δυνατότητα χρηματοδότησης των εν λόγω ανωδομών από τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή μπορεί να κηρύσσει τις ενισχύσεις αυτές συμβατές με τη Συνθήκη. Η κρατική ενίσχυση προς λιμένες διέπεται από το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της Συνθήκης.

Όσον αφορά την παρακολούθηση, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι το σύστημα ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων βασίζεται στην εκ των προτέρων αξιολόγηση και την καλόπιστη συνεργασία των κρατών μελών. Δεδομένων των πόρων που διαθέτει η Επιτροπή, δεν είναι εφικτό να ελέγχονται συστηματικά όλες οι επιμέρους αποφάσεις εκ των υστέρων. Ωστόσο, όλες οι αποφάσεις δημοσιεύονται και τα ενδιαφερόμενα μέρη έχουν τη δυνατότητα να υποβάλουν καταγγελία σε περίπτωση που θεωρούν ότι υπήρξαν παραβάσεις. Από την άποψη αυτή, η Επιτροπή θεωρεί ότι υπάρχουν επαρκή μέσα τόσο σε εθνικό όσο και σε ενωσιακό επίπεδο για τη διασφάλιση της ορθής συμπεριφοράς των εθνικών αρχών όσον αφορά την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης και την εξασφάλιση της δυνατότητας στους απορριφθέντες προσφέροντες να προσφύγουν κατά πιθανών παρατυπιών.

Οι τελωνειακές διαδικασίες στους λιμένες έχουν ήδη διευκολυνθεί σε σημαντικό βαθμό. Περαιτέρω διευκόλυνση των διατυπώσεων υποβολής δηλώσεων για τις θαλάσσιες μεταφορές αναμένεται να επιφέρουν το πρόγραμμα του ηλεκτρονικού δηλωτικού φορτίου (eManifest), η πρωτοβουλία για την καθιέρωση μιας ευρωπαϊκής ενιαίας θυρίδας για τη ναυτιλία, καθώς και η αξιολόγηση της εφαρμογής και η αναθεώρηση της οδηγίας για τις διατυπώσεις υποβολής δηλώσεων.

103

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η συνεργασία μεταξύ λιμένων καθώς και η επιτυχής ένταξή τους στους αντίστοιχους διαδρόμους κεντρικού δικτύου είναι σημαντικό μέρος του ρόλου των ευρωπαίων συντονιστών —τόσο του συντονιστή για το πρόγραμμα «Θαλάσσιες αρτηρίες» όσο και των συντονιστών των διαδρόμων κεντρικού δικτύου.

104

Η επιλογή των 104 κεντρικών λιμένων έγινε προκειμένου να προσδιοριστούν οι βασικοί παράγοντες δημιουργίας κίνησης στην ΕΕ αλλά και με γνώμονα τη διασφάλιση της κατάλληλης εδαφικής συνοχής και προσπελασιμότητας.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η πολιτική για τους ευρωπαϊκούς λιμένες που έχει στόχο την εξασφάλιση οικονομικής διαφάνειας και αποδοτικότερων λιμενικών υπηρεσιών συμβάλλει στη βελτίωση του σχεδιασμού των υποδομών.

105

Η Επιτροπή παραπέμπει στις συνεχιζόμενες προσπάθειές της για σημαντική ανάπτυξη της βάσης δεδομένων TENtec ώστε να είναι σε θέση να διαχειρίζεται πολύ αναλυτικά δεδομένα που αφορούν λιμένες τα οποία συλλέγονται στο πλαίσιο των σχετικών συνεχιζόμενων μελετών για την αναβάθμιση των προγραμμάτων εργασίας για τους διαδρόμους και την κατάρτιση του αναλυτικού σχεδίου υλοποίησης του προγράμματος «Θαλάσσιες Aρτηρίες». Οι συνδέσεις με την ενδοχώρα περιλαμβάνονται στις μελέτες και τα προγράμματα εργασίας για τους αντίστοιχους χερσαίους πολυτροπικούς διαδρόμους κεντρικού δικτύου.

Σύσταση 1 α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση να παρακολουθεί τη δυναμικότητα των κεντρικών λιμένων και να επαναξιολογήσει τα σχέδια ανάπτυξης των κρατών μελών.

Η Επιτροπή θα μελετήσει τις μακροοικονομικές επιπτώσεις της ολοκλήρωσης του δικτύου του ΔΕΔ-Μ.

Σύσταση 1 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Σύσταση 1 γ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση. Θα υλοποιηθεί σχέδιο ανάπτυξης για τον τομέα των λιμένων κυρίως μέσω του αναλυτικού σχεδίου υλοποίησης του προγράμματος «Θαλάσσιες Aρτηρίες» και οι βασικές πλωτές οδοί περιλαμβάνονται στα αντίστοιχα προγράμματα εργασίας για τους διαδρόμους του κεντρικού δικτύου.

106

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι επενδύσεις σε υποδομές προϋποθέτουν μακροπρόθεσμο σχεδιασμό, καθώς πρέπει να καλύπτουν μακροπρόθεσμες ανάγκες.

Τα έργα ανάπτυξης θαλάσσιων υποδομών πρέπει επομένως να αξιολογούνται με σχετικά μακροπρόθεσμη προοπτική. Η μείωση της ζήτησης που προκάλεσε η χρηματοπιστωτική κρίση έχει ως αποτέλεσμα να υπάρχει μη χρησιμοποιούμενη δυναμικότητα σε όλους τους τομείς των μεταφορών.

Όπως αναφέρεται στην απάντηση της Επιτροπής στη δεύτερη περίπτωση του σημείου 102, στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής για την περίοδο 2014-2020 θεσπίστηκε ένα πλαίσιο επιδόσεων. Μεταξύ άλλων, το πλαίσιο αυτό περιλαμβάνει τη δυνατότητα αναστολής πληρωμών ή εφαρμογής δημοσιονομικών διορθώσεων σε περίπτωση χαμηλών επιδόσεων.

107

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι υπάρχει θέμα καθυστερήσεων στην κατασκευή σημαντικών υποδομών. Όσον αφορά τα έργα που χρηματοδοτούνται από τα ΕΤΠΑ και τα ταμεία συνοχής, η Επιτροπή θίγει το θέμα αυτό τακτικά στο πλαίσιο επιτροπών παρακολούθησης, διμερών συναντήσεων και επίσημων επιστολών προς κράτη μέλη.

Η Επιτροπή υπενθυμίζει επανειλημμένα στις αρχές των κρατών μελών να απλοποιήσουν τις οικείες εθνικές/περιφερειακές διαδικασίες λήψης αποφάσεων και τη διαχείριση των κονδυλίων της ΕΕ.

Επιπλέον, η Επιτροπή δρομολόγησε μελέτη για τον προσδιορισμό των σημαντικότερων κανονιστικών και διοικητικών εμποδίων για τα έργα του ΔΕΔ-Μ (συμπεριλαμβανομένων των λιμένων) και την εξεύρεση πιθανών τρόπων για την αντιμετώπιση των ζητημάτων αυτών.

Βλέπε επίσης την απάντηση της Επιτροπής στη δεύτερη περίπτωση του σημείου 102.

108

Βάσει των στοιχείων που ελήφθησαν από τις ισπανικές αρχές, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η χρησιμοποιούμενη δυναμικότητα της πλειονότητας των λιμένων που εξέτασε το Συνέδριο έχει αυξητική πορεία. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι οι διαπιστώσεις του Συνεδρίου πρέπει να ερμηνευτούν στο πλαίσιο μιας αρκούντως μακροπρόθεσμης προοπτικής (10-20 ετών) των λιμενικών επενδύσεων. Θα πρέπει, επίσης, να συνεκτιμηθούν οι επιπτώσεις της χρηματοπιστωτικής κρίσης στις θαλάσσιες μεταφορές.

109

Η Επιτροπή έχει επίγνωση του ανταγωνιστικού χαρακτήρα της αγοράς των λιμένων. Για να μειωθεί ο κίνδυνος αναποτελεσματικών έργων, ενθαρρύνει την κατάρτιση στρατηγικών ανάπτυξης λιμένων. Επιπλέον, διασφαλίζει την εφαρμογή των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων και ανταγωνισμού.

110

Η Επιτροπή κρίνει ότι οι διαδικασίες διαβούλευσης που εφαρμόζονται στο πλαίσιο προτάσεων δανειοδότησης της ΕΤΕπ συνάδουν με τη διαδικασία που καθορίζεται στο άρθρο 19 του καταστατικού της ΕΤΕπ, η οποία ισχύει για όλες τις επενδύσεις που πρόκειται να χρηματοδοτηθούν με ίδιους πόρους της ΕΤΕπ. Ο ρόλος της Επιτροπής είναι να διατυπώνει γνώμη ως προς τη συμμόρφωση των επενδύσεων που χρηματοδοτούνται με ίδιους πόρους της ΕΤΕπ προς το σύνολο της σχετικής νομοθεσίας και των πολιτικών της ΕΕ.

Η γνώμη της Επιτροπής διαμορφώνεται στη βάση των στοιχείων που παρέχει η ΕΤΕπ στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 19.

Η Επιτροπή μπορεί να διατυπώσει αρνητική γνώμη εάν δεν λάβει επαρκή στοιχεία που θα της επιτρέψουν να αξιολογήσει τη συμμόρφωση με τη νομοθεσία και τις πολιτικές της ΕΕ.

Σύσταση 2 α)

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η συγκεκριμένη σύσταση απευθύνεται εν μέρει στα κράτη μέλη.

Στον βαθμό που την αφορά, η Επιτροπή αποδέχεται να εφαρμόσει όπως περιγράφεται στη συνέχεια τη σύσταση αυτή, θεωρώντας δε ότι έχει ήδη εφαρμοστεί εν μέρει.

Η Επιτροπή ανέλαβε την εκπόνηση μελέτης για την εξεύρεση τρόπων εξορθολογισμού των διοικητικών διαδικασιών για τα έργα του ΔΕΔ-Μ. Τα κυριότερα προβλήματα έχουν ήδη καταγραφεί και επί του παρόντος αναλύονται οι πιθανές λύσεις. Η Επιτροπή θα εξετάσει ειδικότερα τη δυνατότητα δημιουργίας υπηρεσίας «μίας στάσης» για τους φορείς υλοποίησης έργων με στόχο τον εξορθολογισμό και την επιτάχυνση των διαδικασιών έκδοσης εγκρίσεων για τα έργα του ΔΕΔ-Μ, σε συνδυασμό με άλλα μέτρα εξορθολογισμού. Θα δρομολογήσει επίσης την κατάρτιση ενός ενιαίου πλαισίου αδειοδοτήσεων για τα έργα του ΔΕΔ-Μ που παρουσιάζουν ενδιαφέρον για την ΕΕ. Ως επόμενο βήμα, η Επιτροπή προτίθεται να διενεργήσει εκτίμηση αντικτύπου, το 2017, στο πλαίσιο της εξέτασης του ενδεχομένου κατάθεσης νομοθετικής πρότασης.

Η Επιτροπή ανακοίνωσε ήδη τις πρωτοβουλίες αυτές με την ανακοίνωση της 1ης Ιουνίου 2016: Επανεκκίνηση των επενδύσεων στην Ευρώπη Απολογισμός του Επενδυτικού Σχεδίου για την Ευρώπη [1]: «[…] η Επιτροπή θα διερευνήσει τη δυνατότητα να καταρτίσει ένα ενιαίο πλαίσιο της ΕΕ για τις αδειοδοτήσεις, το οποίο θα εφαρμόζεται άμεσα στα μεγάλα έργα με διασυνοριακή διάσταση ή στις σημαντικές επενδυτικές πλατφόρμες που περιλαμβάνουν εθνική συγχρηματοδότηση, αντικαθιστώντας ένα ευρύ φάσμα διαδικασιών αδειοδότησης σε επίπεδο ΕΕ και κρατών μελών».

Σύσταση 2 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση αλλά επισημαίνει ότι μπορεί να εφαρμόζει δημοσιονομικές διορθώσεις μόνον όταν υπάρχει παραβίαση των νομικών προϋποθέσεων.

Σύσταση 2 γ)

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση. Θα επανεξετάσει την αναγκαιότητα περαιτέρω στήριξης στους δύο αυτούς τομείς.

Ωστόσο, οι επενδύσεις σε υποδομές που προορίζονται για μεταφόρτωση και αποθήκευση εμπορευματοκιβωτίων είναι επιλέξιμες για συγχρηματοδότηση, εφόσον μπορεί να εξασφαλιστεί εγγυημένα η ισότιμη και χωρίς διακρίσεις πρόσβαση όλων των φορέων εκμετάλλευσης, λαμβάνοντας επίσης υπόψη, όταν είναι αναγκαίο, τον διπλό ρόλο μερικών υποδομών που εξυπηρετούν τόσο τις μεταφορές προς την ενδοχώρα όσο και τις μεταφορτώσεις.

Όσον αφορά τις ανωδομές που δεν εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του κράτους, η Επιτροπή επισημαίνει ότι αυτές αποκλείονται από τη χρηματοδότηση στο πλαίσιο του CEF, εφόσον δεν συνδέονται με στόχους περιβαλλοντικής και ενεργειακής πολιτικής, καθώς και στο πλαίσιο του στόχου 7 (μεταφορές) του ΕΤΠΑ. Η χρηματοδότηση ανωδομών επιτρέπεται σε άλλους τομείς του ΕΤΠΑ, όπως για παράδειγμα στις παραγωγικές επενδύσεις.

Σύσταση 3

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η συγκεκριμένη σύσταση απευθύνεται εν μέρει στα κράτη μέλη. Στο πλαίσιο των ΕΔΕΤ, η επιλογή των επιμέρους έργων είναι ευθύνη των κρατών μελών και η άμεση ευθύνη της Επιτροπής περιορίζεται στα μεγάλα έργα.

Σύσταση 3 α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση στον βαθμό που αφορά τον CEF και κατά το μέτρο που η μεγέθυνση της συγκέντρωσης των θαλάσσιων ροών σε λίγα λιμάνια δεν πρόκειται να δημιουργήσει περαιτέρω συμφόρηση στις συνδέσεις με την ενδοχώρα.

Σύσταση 3 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση όσον αφορά την προστιθέμενη αξία της ΕΕ και, όταν συντρέχει περίπτωση, τις αιρεσιμότητες που σχετίζονται με το μερίδιο των ιδιωτικών επενδύσεων, όπως εξηγείται στη συνέχεια. Ωστόσο, όσον αφορά τις ειδικότερες περιπτώσεις θαλάσσιας πρόσβασης σε λιμένες (π.χ. βυθοκόρηση), καθώς και τους λιμένες που βρίσκονται σε απομακρυσμένες περιοχές (νησιά), η εξασφάλιση του μεριδίου των ιδιωτικών επενδύσεων δεν είναι πάντοτε δυνατή.

Τα κριτήρια ανάθεσης των έργων που ισχύουν στο πλαίσιο των προσκλήσεων για την υποβολή προτάσεων για χρηματοδότηση από τον CEF περιλαμβάνουν ήδη την προϋπόθεση να αποδεικνύεται η «προστιθέμενη αξία της ΕΕ⁶» και, όταν συντρέχει περίπτωση, την αναγκαιότητα να υπάρχει η δυνατότητα λειτουργίας ως κίνητρο για δημόσιες και ιδιωτικές επενδύσεις, όπως αναφέρεται στο μέρος V του παραρτήματος I του κανονισμού για τον CEF. Στο πλαίσιο των προσκλήσεων για χρηματοδότηση από τον CEF απαιτείται, από το 2015 και έπειτα, η συστηματική υποβολή μελετών κόστους-οφέλους στις οποίες θα καταδεικνύεται το ύψος της απαιτούμενης ενωσιακής στήριξης και θα επισημαίνονται οι επιπτώσεις των έργων.

Σύσταση 4 α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση και επισημαίνει ότι οι αλλαγές στο μνημόνιο συμφωνίας δεν μπορούν να επιβάλλονται μονομερώς.

Σύσταση 4 β)

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής που συμμετέχουν στη διυπηρεσιακή διαβούλευση στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 19 έχουν ήδη τη δυνατότητα να διατυπώνουν αρνητική γνώμη για ένα έργο όταν έχουν βαρυσήμαντες παρατηρήσεις. Εφόσον η οικεία υπηρεσία εμμένει στην αρνητική γνώμη, ακόμη κι αν διατυπωθεί θετική γνώμη μέσω διαδικασίας εξουσιοδότησης, ο αρμόδιος για τις οικονομικές και χρηματοδοτικές υποθέσεις επίτροπος δεν την εγκρίνει.

111

Η Επιτροπή επεξεργάζεται την παροχή καθοδήγησης σχετικά με τους ισχύοντες κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων στον τομέα των λιμένων με στόχο τη διασφάλιση ισότιμων όρων ανταγωνισμού για τους λιμένες στην Ευρώπη με πολλούς τρόπους: μέσω της ανάπτυξης διαδικαστικής πρακτικής, της δημοσίευσης αναλυτικών πινάκων για έργα υποδομών και της έκδοσης της ανακοίνωσης σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης Επίσης, η Επιτροπή επί του παρόντος επεξεργάζεται την επέκταση του ΓΚΑΚ στη χρηματοδότηση των λιμενικών υποδομών. Χάρη στον συνδυασμό των μέτρων αυτών, η Επιτροπή παρέχει ήδη συγκεκριμένη καθοδήγηση σχετικά με τους ισχύοντες κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων στον τομέα, και θα συνεχίσει να το πράττει.

112

Από το 2011 η Επιτροπή ασχολείται με έναν ολοένα αυξανόμενο αριθμό υποθέσεων πιθανής κρατικής ενίσχυσης προς λιμένες. Η Επιτροπή επεξεργάζεται επιπλέον την παροχή καθοδήγησης σχετικά με τους ισχύοντες κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων στον τομέα των λιμένων μέσω της δημοσίευσης αναλυτικών πινάκων για έργα υποδομών και της έκδοσης της ανακοίνωσης σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης. Επίσης, η Επιτροπή επί του παρόντος επεξεργάζεται την επέκταση του ΓΚΑΚ στη χρηματοδότηση των λιμενικών υποδομών, μέσω του οποίου θα παρέχεται περαιτέρω καθοδήγηση. Χάρη στον συνδυασμό των μέτρων αυτών, η Επιτροπή παρέχει ήδη συγκεκριμένη καθοδήγηση σχετικά με τους ισχύοντες κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων στον τομέα, και θα συνεχίσει να το πράττει.

Στο παρόν στάδιο δεν προβλέπεται η έκδοση ειδικών κατευθυντήριων οδηγιών για τις κρατικές ενισχύσεις σε λιμένες, επιπροσθέτως των προαναφερθέντων μέτρων.

Το θέμα αυτό μπορεί να επανεξεταστεί όταν υλοποιηθεί η επέκταση του ΓΚΑΚ στη χρηματοδότηση λιμενικών υποδομών και η Επιτροπή αναπτύξει επαρκή διαδικαστική πρακτική.

113

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η από μέρους της παρακολούθηση των πρακτικών τελωνειακών ελέγχων που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη επαρκεί για τους σκοπούς του εντοπισμού πρακτικών που μπορεί να δημιουργούν αθέμιτο ανταγωνιστικό πλεονέκτημα. Στόχος των επιθεωρήσεων από την Επιτροπή των πρακτικών τελωνειακών ελέγχων που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη είναι να διασφαλίζεται ότι τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης προστατεύονται, ότι οι πρακτικές αυτές συμμορφώνονται με την τελωνειακή νομοθεσία της ΕΕ και ότι η τελωνειακή νομοθεσία της ΕΕ εφαρμόζεται με συνέπεια σε όλα τα κράτη μέλη. Οι έλεγχοι αυτοί περιορίζουν σε μεγάλο βαθμό τον αθέμιτο ανταγωνισμό μεταξύ των κρατών μελών που βασίζεται στη διαφοροποίηση της ποιότητας των ελέγχων κατά παράβαση της τελωνειακής νομοθεσίας της ΕΕ. Ωστόσο, το τελωνειακό νομοθετικό πλαίσιο της ΕΕ εξακολουθεί να αφήνει περιθώρια ανταγωνισμού μεταξύ των κρατών μελών.

Η Επιτροπή επισημαίνει περαιτέρω ότι ο ενωσιακός τελωνειακός κώδικας καθορίζει ένα πλαίσιο ομοιόμορφων κανόνων και διαδικασιών και πρέπει ως εκ τούτου να οδηγήσει σε στενή ευθυγράμμιση των ελέγχων.

114

Η καθιέρωση του τελωνειακού δηλωτικού εμπορευμάτων και του αποδεικτικού ενωσιακού καθεστώτος στο πλαίσιο του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα αναμένεται να δώσει λύση στο θέμα που εγείρει το Συνέδριο.

Σύσταση 5 α)

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση. Η Επιτροπή επεξεργάζεται την παροχή καθοδήγησης σχετικά με τους ισχύοντες κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων στον τομέα των λιμένων μέσω της ανάπτυξης της διαδικαστικής της πρακτικής, της δημοσίευσης αναλυτικών πινάκων για έργα υποδομών και της έκδοσης της ανακοίνωσης σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης. Επίσης, η Επιτροπή επί του παρόντος επεξεργάζεται την επέκταση του ΓΚΑΚ στη χρηματοδότηση των λιμενικών υποδομών, μέσω του οποίου θα παρέχεται περαιτέρω καθοδήγηση. Στο παρόν στάδιο δεν προβλέπεται η έκδοση ειδικών κατευθυντήριων οδηγιών για τις κρατικές ενισχύσεις σε λιμένες, επιπροσθέτως των προαναφερθέντων μέτρων.

Κατά την άποψη της Επιτροπής, το θέμα μπορεί να επανεξεταστεί όταν υλοποιηθεί η επέκταση του ΓΚΑΚ και αναπτυχθεί επαρκής διαδικαστική πρακτική.

Σύσταση 5 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση και θα καταβάλει κάθε προσπάθεια προκειμένου να συνεχίσει να διασφαλίζει τη συνεπή ανάλυση των απευθυνόμενων σε συγκεκριμένους χρήστες λιμενικών ανωδομών στο πλαίσιο της από μέρους της αξιολόγησης των επιμέρους περιπτώσεων κρατικής ενίσχυσης. Η Επιτροπή προτίθεται επίσης να παρέχει περαιτέρω καθοδήγηση όσον αφορά τις απευθυνόμενες σε συγκεκριμένους χρήστες λιμενικές ανωδομές μέσω του ΓΚΑΚ.

Σύσταση 5 γ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Έχει ήδη αυξήσει τον αριθμό των αυτεπάγγελτων ερευνών, και μετά τη θέσπιση του ΓΚΑΚ θα διατεθούν περισσότεροι πόροι για τις εν λόγω έρευνες. Η θέσπιση του ΓΚΑΚ προγραμματίζεται επί του παρόντος για το πρώτο εξάμηνο του 2017.

Σύσταση 6

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η συγκεκριμένη σύσταση απευθύνεται στα κράτη μέλη.

Τα κράτη μέλη υποχρεούνται ήδη, βάσει του άρθρου 108 της ΣΛΕΕ, να κοινοποιούν συστηματικά στην Επιτροπή κάθε δημόσια χρηματοδοτική στήριξη για έργα λιμενικών υποδομών που συνιστούν οικονομική δραστηριότητα. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι δεν έχει την αρμοδιότητα να απαιτήσει από τα κράτη μέλη να την ενημερώνουν για κάθε δημόσια χρηματοδοτική στήριξη που δεν συνιστά κρατική στήριξη κατά την έννοια του άρθρου 107 της ΣΛΕΕ.

Σύσταση 7 α)

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη σύσταση καθώς θα προσέθετε μία ακόμη υποχρέωση υποβολής στοιχείων, αυξάνοντας έτσι τον διοικητικό φόρτο για τις διοικητικές αρχές των κρατών μελών και χωρίς να αποφέρει αναλογικά οφέλη.

Σύσταση 7 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι απαιτούνται περαιτέρω προσπάθειες απλούστευσης για τη μείωση του διοικητικού φόρτου στο πεδίο των θαλάσσιων μεταφορών.

Επισημαίνει ότι βρίσκονται ήδη σε εξέλιξη δράσεις σχετικά με τις διατυπώσεις υποβολής εκθέσεων για τις θαλάσσιες μεταφορές μέσω της δρομολόγησης του πιλοτικού προγράμματος e-Manifest, που επικεντρώνεται στην αρχή της «άπαξ υποβολής εκθέσεων» για τον κλάδο, καθώς και μέσω της ανάπτυξης, από κοινού με τον EMSA, μιας υπηρεσίας ευρωπαϊκής ενιαίας θυρίδας για τη ναυτιλία μέσω της οποίας όλα τα πλοία θα μπορούν να υποβάλλουν εκθέσεις με τυποποιημένο τρόπο.

Επίσης, η Επιτροπή διεξάγει επί του παρόντος αξιολόγηση της οδηγίας για τις διατυπώσεις υποβολής δηλώσεων, που ενδέχεται να έχει ως αποτέλεσμα την αναθεώρηση της εν λόγω οδηγίας.

1COM (2013) 296: Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση πλαισίου όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά λιμενικών υπηρεσιών και τη χρηματοοικονομική διαφάνεια των λιμένων.

2Μελέτη σχετικά με το κόστος της μη ολοκλήρωσης του ΔΕΔ-Μ: http://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/studies/doc/2015-06-fraunhofer-cost-of-non-completion-of-the-ten-t.pdf

3COM (2013) 296: Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση πλαισίου όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά λιμενικών υπηρεσιών και τη χρηματοοικονομική διαφάνεια των λιμένων

4COM 2011(650)

5Ηράκλειο, Huelva, Las Palmas, Santa Cruz de Tenerife, Augusta, Cagliari, Moerdijk, Galați, Milford Haven. Η πρόταση της Επιτροπής δεν περιλάμβανε τον κροατικό λιμένα της Rijeka.

6Η προστιθέμενη αξία της ΕΕ όπως ορίζεται στο άρθρο 3 στοιχείο δ) του κανονισμού για το ΔΕΔ-Μ (1315/2013) αναφέρεται στην αξία ενός έργου η οποία, επιπλέον της δυνητικής αξίας για το αντίστοιχο κράτος μέλος μεμονωμένα, οδηγεί σε σημαντική βελτίωση είτε των συνδέσεων είτε της ροής των μεταφορών μεταξύ των κρατών μελών, από την άποψη της απόδοσης, της βιωσιμότητας, της ανταγωνιστικότητας και της συνοχής.

QJ-AB-16-023-EL-E    ISSN 1977-5660

Οι θαλάσσιοι λιμένες διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στο δίκτυο εμπορικών συναλλαγών της ΕΕ. Μεταξύ 2000 και 2013, η ΕΕ επένδυσε σε λιμένες 6,8 δισεκατομμύρια ευρώ. Διαπιστώσαμε ότι οι στρατηγικές για την ανάπτυξη των λιμένων που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη και η Επιτροπή δεν παρείχαν επαρκή πληροφοριακά στοιχεία που να καθιστούν δυνατό τον αποτελεσματικό σχεδιασμό της δυναμικότητάς τους. Αποτέλεσμα αυτού ήταν οι επενδύσεις που πραγματοποιήθηκαν σε λιμενικές υποδομές με συγχρηματοδότηση της ΕΕ να είναι αναποτελεσματικές και μη βιώσιμες, ενώ υπάρχει μεγάλος κίνδυνος περίπου 400 εκατομμύρια ευρώ να έχουν επενδυθεί άσκοπα. Σε πολλές περιπτώσεις οι οδικές και σιδηροδρομικές συνδέσεις με την ενδοχώρα των λιμένων ήταν ελλιπείς και ανεπαρκείς, πράγμα που σημαίνει ότι θα χρειαστεί πρόσθετη δημόσια χρηματοδότηση προκειμένου να τελεσφορήσουν οι επενδύσεις που έγιναν αρχικά στον εκάστοτε λιμένα. Διαπιστώσαμε επίσης ότι η Επιτροπή δεν έλαβε τα απαραίτητα μέτρα στο πλαίσιο των διαδικασιών που εφαρμόζονται στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων και των τελωνειακών διαδικασιών προκειμένου να εξασφαλίσει τον ισότιμο ανταγωνισμό των λιμένων.