EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx

Internetske stranice: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print | ISBN 978-92-872-5767-3 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/03934 | QJ-AB-16-023-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-5779-6 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/28797 | QJ-AB-16-023-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5783-3 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/473788 | QJ-AB-16-023-HR-E

© Europska unija, 2016.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Za svaku uporabu ili umnažanje slika 1. i 5. te fotografija na slici 2. dopuštenje je potrebno zatražiti izravno od vlasnika autorskih prava.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Događaj | Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije | 18.12.2014.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija) | 25.5.2016.
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka | 20.7.2016.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima | 31.8.2016.

HR
2016

BR. 23

Tematsko izvješće

Pomorski promet
u EU-u suočen je
s problemima – mnoga
ulaganja nedjelotvorna
su i neodrživa

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Henri Grethen, a specijalizirano je za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Oskar Herics, a potporu su mu pružali ataše u njegovu uredu Thomas Obermayr, glavni rukovoditelj Pietro Puricella, voditelj radnog zadatka Luc T’Joen, te revizori Kurt Bungartz, Luis de la Fuente Layos, Rafal Gorajski, Enrico Grassi, Di Hai, Aleksandra Kliś-Lemieszonek, Afonso Malheiro de Castro i Christian Wieser.

Slijeva nadesno: T. Obermayr, E. Grassi, C. Wieser, P. Puricella, A. Malheiro de Castro, A. Kliś-Lemieszonek, O. Herics, L. T’Joen, R. Gorajski, D. Hai.

Sadržaj

Pojmovnik

Sažetak

Uvod

Glavne značajke lučkih usluga u Europi

Usluge koje nude lučki operatori

Glavne inicijative u vezi s lukama u području predmetne politike i zakonodavstva

Financiranje lučke infrastrukture

Prethodno tematsko izvješće Europskog revizorskog suda o lukama

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Strategije EU-a i nacionalne strategije za luke: glavni nedostatak bio je izostanak pravovremene i koordinirane provedbe dobro planiranog dodatnog kapaciteta luka

Svih pet posjećenih država članica osmislilo je nacionalne strategije za razvoj luka, ali postojali su problemi s pouzdanim planovima provedbe i usklađenosti

Strategija EU-a za luke razvijena je s vremenom ali i dalje nema pouzdanih informacija o planiranju kapaciteta

Lučka infrastruktura financirana sredstvima EU-a: infrastruktura je neiskorištena ili slabo iskorištena, postojala su kašnjenja i prekoračenja troškova te neodrživa ulaganja zbog financiranja slične infrastrukture u susjednim lukama

Ulaganja koja financira EU dovela su do mnogo neiskorištene ili slabo iskorištene infrastrukture

Kašnjenja i prekoračenja troškova u nizu projekata

Ostvarena je mala vrijednost za uložena sredstva EU-a

Financiranjem slične infrastrukture povećava se rizik od neodrživih ulaganja

Nedjelotvorna koordinacija Komisije i EIB-a u pogledu financiranja lučke infrastrukture

Stvaranje jednakih uvjeta za tržišno natjecanje luka: potrebno je zajamčiti dosljednu primjenu zajedničkih pravila kao što su državna potpora i carinski nadzor

Potreba za boljom provedbom pravila o državnoj potpori za luke na razini država članica i Komisije

Nužna je proaktivnija uloga Komisije u državnoj potpori za luke

Praćenjem praksi carinskog nadzora država članica koje provodi Komisija nisu obuhvaćene ključne informacije

Plavi pojas ili kako je pomorski promet u nepovoljnijem položaju u odnosu na cestovni promet

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Ulaganja financijskih sredstava EU-a u projekte pomorskog prometa (razdoblje 2000. – 2013.)
Prilog II. | — | Pregled ispitanih projekata po državama članicama
Prilog III. | — | Pregled nedovršenih projekata
Prilog IV. | — | Glavne karakteristike lučkih sustava država članica i pregled potpore EU-a i EIB-a za revidirana lučka područja (razdoblje 2000. – 2013.)
Prilog V. | — | Pregled nadgrađa prilagođenih korisnicima koja su sufinancirana sredstvima EU-a
Prilog VI. | — | Pregled odluka o državnim potporama od 2007. godine nadalje

Odgovori Komisije

Pojmovnik

Autoceste mora: „Autoceste mora” pojam je kojim se označava morski dio transeuropske prometne mreže (TEN-T). Njome se osiguravaju sredstva za (a) pomorske veze između luka u sveobuhvatnoj mreži ili između luke u sveobuhvatnoj mreži i luke u trećoj zemlji, ako su takve veze strateški bitne za EU; (b) lučke objekte, teretne terminale, logističke platforme i logistička središta koja se nalaze izvan lučkog područja, no povezana su s lučkim djelatnostima, informacijske i komunikacijske tehnologije (IKT), kao što su sustavi elektroničkog logističkog upravljanja, i postupke sigurnosti i zaštite te upravne i carinske postupke u najmanje jednoj državi članici; (c) infrastrukturu za izravni kopneni i morski pristup; (d) aktivnosti koje imaju šire koristi i nisu povezane s određenim lukama, kao što su usluge i djelovanja koja podupiru mobilnost ljudi i robe, aktivnosti za poboljšanje ekološkog učinka, kao što je opskrba električnom energijom s kopna, što bi brodovima omogućilo smanjenje emisije, stavljanje na raspolaganje opreme za razbijanje leda, aktivnosti koje osiguravaju plovnost tijekom cijele godine, jaružanje, objekti za alternativno napajanje gorivom, kao i optimizacija procesa, postupci i ljudski faktor, platforme ICT-a i informacijski sustavi, uključujući sustave za upravljanje prometom i elektroničke sustave za obavješćivanje

Državna potpora: Državna potpora svaki je oblik izravne ili neizravne financijske potpore koju javna tijela pružaju poduzećima privatnog sektora. Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (UFEU) u načelu se zabranjuje državna potpora na zajedničkom tržištu ako ona nije valjano opravdana. Pravilima o državnoj potpori EU-a utvrđuju se načela prema kojima takva potpora ne narušava (i ne prijeti da će narušiti) tržišno natjecanje. Europska komisija ima isključivu ovlast procijeniti je li državna potpora koju dodjeljuju države članice u skladu s tim pravilima. Postupovne odluke i mjere koje poduzima Europska komisija revidira Opći sud i Sud Europske unije.

Dvadesetstopna ekvivalentna jedinica (TEU): Mjerna jedinica kapaciteta tereta koja se upotrebljava za označivanje kapaciteta kontejnerskih brodova i kontejnerskih terminala. Temelji se na zapremnini intermodalnog kontejnera duljine dvadeset stopa, koji se upotrebljava između različitih vrsta prijevoznih sredstava, kao što su brodovi, vlakovi i kamioni.

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR): Cilj je Europskog fonda za regionalni razvoj ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju unutar Europske unije ispravljanjem glavnih regionalnih neravnoteža. To se postiže s pomoću financijske potpore izgradnji infrastrukture i ulaganjem u proizvodnju koje doprinosi otvaranju radnih mjesta, namijenjenom prvenstveno poduzećima.

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF): Europski strukturni i investicijski fondovi obuhvaćaju pet zasebnih fondova kojima je cilj smanjiti regionalne neravnoteže diljem EU-a, pri čemu su okviri politika određeni za sedmogodišnje proračunsko razdoblje VFO-a. Ti fondovi uključuju: Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF), Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Ex ante uvjeti: Ex ante uvjeti oni su uvjeti koji se temelje na prethodno određenim kriterijima utvrđenima u sporazumima o partnerstvu i koji se smatraju preduvjetima potrebnima za djelotvornu i učinkovitu uporabu financijskih sredstava EU-a obuhvaćenih tim sporazumima. Pri pripremi operativnih programa EFRR-a, KF-a i ESF-a u okviru programskog razdoblja 2014. – 2020., države članice moraju procijeniti jesu li ispunjeni ti uvjeti. Ako uvjeti nisu ispunjeni, potrebno je pripremiti akcijske planove kojima će se zajamčiti njihovo ispunjavanje do 31. prosinca 2016. godine.

Financijski ispravci: Cilj je financijskih ispravaka zaštititi proračun EU-a od tereta pogrešnih ili nepravilnih rashoda. Odgovornost za povrat nepravilno izvršenih plaćanja za rashode koji su pod podijeljenim upravljanjem snose ponajprije države članice. Financijski ispravci mogu se provesti povlačenjem nepravilnih rashoda iz prijava rashoda država članica ili povratom sredstava od korisnika. Financijske ispravke može naložiti i Komisija.

Instrument za povezivanje Europe (CEF): Od 2014. godine Instrumentom za povezivanje Europe (CEF) pruža se financijska potpora trima sektorima: energetici, prometu te informacijskim i komunikacijskim tehnologijama (IKT). U tim se trima područjima s pomoću Instrumenta za povezivanje Europe utvrđuju prioriteti u pogledu ulaganja koji se trebaju provesti u sljedećem desetljeću, kao što su ulaganja u koridore za električnu energiju i plin, uporaba energije iz obnovljivih izvora, međusobno povezani prometni koridori i ekološki prihvatljivije vrste prijevoza te širokopojasne veze velike brzine i digitalne mreže.

Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA): Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA) nasljednik je Izvršne agencije za transeuropsku prometnu mrežu (TEN-T EA), koju je 2006. godine osnovala Europska komisija radi upravljanja tehničkom i financijskom provedbom svojega programa TEN-T. INEA je 1. siječnja 2014. godine službeno počela raditi na provedbi dijelova sljedećih programa EU-a: Instrument za povezivanje Europe (CEF), Obzor 2020., te preostali dijelovi programa (TEN-T i Marco Polo za razdoblje 2007. – 2013.).

Kohezijska politika: Kohezijska politika jedno je od najvećih područja politika u rashodima EU-a. Cilj joj je smanjiti nejednakosti u razvoju različitih regija restrukturiranjem industrijskih područja koja propadaju i poticanjem raznovrsnosti u ruralnim područjima te poticati prekograničnu, međudržavnu i međuregionalnu suradnju. Financira se sredstvima iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR), Europskog socijalnog fonda (ESF) i Kohezijskog fonda (KF).

Kohezijski fond (KF): Cilj je Kohezijskog fonda ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji financiranjem projekata povezanih s okolišem i prometom u državama članicama čiji je BNP po stanovniku manji od 90 % prosjeka u EU-u.

Lučka infrastruktura: Infrastruktura proizašla iz mjera poduzetih kako bi se zajamčilo da plovila mogu sigurnije pristati i biti privezana (npr. pristaništa, nasipi, lukobrani), kako bi se omogućio prijelaz plovila između vodnih područja koja se nalaze na različitim razinama (brodske prevodnice) ili izgradila postrojenja za izgradnju i popravak plovila (npr. suhi dokovi).

Lučko nadgrađe: Trajna imovina (npr. hangari, skladišta, zgrade s uredima) izgrađena na infrastrukturi luka, kao i nepokretna i pokretna oprema (npr. dizalice) koja se upotrebljava u područjima luka.

Luka za prekrcaj: Luke za prekrcaj one su luke u kojima se roba tovari na drugo plovilo ili, katkad, na drugu vrstu prijevoznog sredstva radi prijevoza do konačnog odredišta.

Operativni program (OP): Operativnim programom utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi država članica te način na koji će se sredstva (sufinancirana iz proračuna EU-a te javnih i privatnih nacionalnih resursa) upotrijebiti za financiranje projekata u određenom razdoblju (obično sedam godina). Tim se projektima mora pomoći u postizanju određenog broja ciljeva navedenih u okviru prioritetne osi operativnog programa. Operativni programi mogu se financirati sredstvima iz EFRR-a, KF-a i/ili ESF-a. Relevantna država članica priprema operativni program, a Komisija ga mora odobriti prije nego što se mogu izvršiti bilo kakva plaćanja iz proračuna EU-a. Izmjena operativnih programa tijekom razdoblja na koje se oni odnose moguća je samo uz pristanak obiju strana.

Plavi pojas: Okvir politike za plavi pojas sastojao se od dviju mjera: daljnjeg pojednostavnjenja redovnih morskih prometnih linija, sustava koji je na snazi od ožujka 2014., i izrade elektroničkog teretnog lista („carinskog robnog manifesta”) koji će omogućiti da se teret na plovilima može razlikovati po tome je li podrijetlom iz EU-a ili izvan EU-a, i to u svrhu lakšeg prijevoza robe podrijetlom iz Unije. Taj će novi teretni list (između ostaloga) biti jedan od dostupnih instrumenata kojima će izdavatelji moći prijaviti da je određena roba podrijetlom iz EU-a. Kad je riječ o ovlaštenim izdavateljima, navedena je mjera na snazi od 1. svibnja 2016. Neovlašteni izdavatelji imat će mogućnost da dokaze o tome da je određena roba podrijetlom iz EU-a unesu u novu središnju bazu podataka kojom upravlja carina i čija se potpuna funkcionalnost očekuje u listopadu 2019. Pokusni projekt e-manifesta pokrenut je radi usklađivanja teretnih listova koje tijela država članica potražuju pri dolasku plovila u luke EU-a i njihovu odlasku iz njih. Podnošenje i razmjena tog e-manifesta obavljat će se preko prototipa jedinstvenog sučelja za europski pomorski promet koji je izradila agencija EMSA.

Strateške luke: Strateške luke one su morske luke EU-a za koje se smatra da su od strateškog interesa. Komisija je 2013. godine objavila popis koji sadrži 104 takve strateške luke. Od država članica zahtijeva se da do 2030. godine zajamče prikladne veze između tih luka i mreža željeznica, unutarnjih plovnih putova i cesta.

Transeuropske prometne mreže (TEN-T): Transeuropske prometne mreže (TEN-T) planirani su niz cestovnih, željezničkih, zračnih i vodenih prometnih mreža u Europi. Mreže TEN-T dio su šireg sustava transeuropskih mreža (TEN-ovi), koji obuhvaća telekomunikacijske mreže (eTEN) i predloženu energetsku mrežu (TEN-E). Razvoj infrastrukture u okviru mreže TEN-T usko je povezan s provedbom i daljnjim unapređenjem prometne politike EU-a.

Tranzitne luke: Tranzitne luke one su luke koje služe gospodarskim i industrijskim potrebama područja koja im gravitiraju (područja u zaleđu). Višenamjenske luke služe za promet tranzitnih luka i prekrcaj.

Sažetak

I

Morske luke imaju veliku gospodarsku važnost za Europsku uniju (EU). Postoji više od 1 200 trgovačkih morskih luka u 23 države članice EU-a od njih 28. One su ključna čvorišta u mreži svjetske trgovine jer se preko njih obavlja otprilike tri četvrtine prometa tereta EU-a s državama koje nisu članice te više od jedne trećine prijevoza tereta unutar EU-a. Procjenjuje se da je 2013. godine doprinos sektora pomorskog prometa BDP-u EU-a iznosio otprilike 1 %, a u okviru navedenog sektora pružena je potpora zapošljavanju otprilike 2,2 milijuna osoba.

II

Ulaganja u lučku infrastrukturu ispunjavaju uvjete za sufinanciranje EU-a u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijskog fonda (KF) pod zajedničkim upravljanjem, ali i u okviru transeuropske prometne mreže (TEN-T) i Instrumenta za povezivanje Europe (CEF) pod izravnim upravljanjem Europske komisije. U razdoblju od 2000. do 2013. godine iz proračuna EU-a izdvojeno je otprilike 6,8 milijardi eura za ulaganja u luke. Uz financijska sredstva iz proračuna EU-a, Europska investicijska banka (EIB) financirala je ulaganja u luke u obliku zajmova u iznosu od otprilike 10,1 milijardu eura.

III

Obavili smo procjenu strategija Komisije i država članica za pomorski prijevoz tereta i vrijednosti ostvarene sredstvima EU-a uloženima u luke, u sklopu čega smo ispitali 37 novih projekata, a njih 5 smo ponovno ispitali. Općenito govoreći, revizijom smo utvrdili sljedeće:

-dugoročne strategije za razvoj luka koje su uspostavile države članice i Komisija nisu pružile pouzdan i dosljedan temelj za planiranje kapaciteta koji je potreban u lukama EU-a te za utvrđivanje potrebnog financiranja lučke infrastrukture sredstvima EU-a i nacionalnim javnim sredstvima,

-financiranje slične lučke infrastrukture i nadgrađa u susjednim lukama dovelo je do nedjelotvornih i neodrživih ulaganja: od 37 ispitanih i dovršenih projekata iz razdoblja 2000. – 2013., u njih 30 dosad je nedjelotvorno potrošen svaki treći euro uloženih sredstava EU-a (što odgovara iznosu od 194 milijuna eura za 12 projekata). Otprilike polovica ovih sredstava (97 milijuna eura iz fondova EU-a za devet projekata) uložena je u infrastrukturu koja više od tri godine nakon prestanka radova nije iskorištena ili je iskorištena vrlo slabo. To upućuje na nedostatke u ex ante procjeni potreba te na visok rizik od beskorisnog ulaganja novca,

-to se opažanje odnosi i na ponovnu procjenu pet luka koje su već ispitane tijekom 2010. godine. Ponovnom procjenom utvrdili smo da je općenito ostvarena mala vrijednost za uložen novac: skoro cijelo desetljeće nakon početka poslovanja razina iskorištenosti kapaciteta financiranih sredstvima EU-a za te luke i dalje je neprimjerena. Lučka područja četiriju luka i dalje su imala nisku razinu iskorištenosti, a neka su čak bila i prazna. Smatra se da je ukupno 292 milijuna uloženih sredstava iskorišteno nedjelotvorno,

-prekoračenja troškova i odstupanje od rokova dodatni su pokazatelji neučinkovitosti ispitanih ulaganja u lučku infrastrukturu. Općenito gledajući, prekoračenja troškova u ispitanim projektima financiranim sredstvima EU-a iznosila su 139 milijuna eura. Nadalje, kašnjenja su utvrđena u 19 od 30 dovršenih projekata, od čega je njih 12 kasnilo više od 20 % planiranog trajanja projekta. U odnosu na početno planirano trajanje, zabilježena su kašnjenja i do 136 %. Od sedam projekata koji nisu dovršeni u vrijeme provođenja revizije (za koje su izdvojena sredstva EU-a iznosila 524 milijuna eura), u njih šest zabilježena su i kašnjenja,

-zbog velikog broja nepostojećih ili neodgovarajućih poveznica s područjima u zaleđu, poput nepostojećih cestovnih i željezničkih veza, bit će potrebna dodatna javna sredstva kako bi početna ulaganja u luke mogla pravilno funkcionirati,

-usklađenost unutar Komisije te postojeći postupak između EIB-a i Komisije za procjenu predloženih zajmova EIB-a za lučku infrastrukturu nisu ispravno funkcionirali jer EIB nije razmjenjivao sve relevantne informacije s Komisijom. Nadalje, za neke su prijedloge zajmova interno u Komisiji bili istaknuti ključni problemi, no to se nije prenijelo EIB-u u obliku negativnog mišljenja Komisije, te

-Komisija nije poduzela potrebne mjere na području državne potpore i carinskih postupaka kako bi lukama omogućila jednake uvjete tržišnog natjecanja. Kontrola državnih potpora koju provodi Komisija mogla je biti proaktivnija i djelotvornija da se obavljalo ex post praćenje pridržavanja uvjeta prema kojima su ranije odluke (npr. za koncesije) donesene ili ostale nepromijenjene ili da se nije odobravala potpora za nadgrađa prilagođena korisnicima.

Primjerice, projekti koji uključuju nadgrađe kojim su se koristili privatni operatori sufinancirani su sredstvima iz proračuna EU-a u iznosu od 92,5 milijuna eura.

IV

U ovom izvješću stoga iznosimo sljedeće preporuke:

-uspostaviti praćenje podataka o kapacitetima strateških luka, vodeći računa o planovima država članica za provedbu njihovih dugoročnih strategija,

-preispitati trenutačan broj od 104 „strateške luke” koje su potrebne za održavanje odgovarajuće pristupačnosti na razini cijeloga EU-a,

-donijeti razvojni plan za luke na razini EU-a za strateške luke, ključne pomorske plovne putove i kanale,

-surađivati s državama članicama na smanjenju administrativnog opterećenja i kašnjenja pri odabiru i provedbi projekata promicanjem načela nacionalnog jedinstvenog kontaktnog mjesta za izdavanje ili odbijanje dozvola i ovlaštenja za ulaganja u vezi s lučkom infrastrukturom. Nadalje, načelo „prešutnog sporazuma” (npr. u razdoblju od dvije godine) trebalo bi se uvesti što prije,

-strogo primjenjivati Uredbu o ESIF-u o zajedničkim odredbama te Uredbu o CEF-u o financijskim ispravcima zbog nezadovoljavajuće uspješnosti ulaganja tijekom razdoblja 2014. – 2020.,

-procijeniti mogućnost da se tijekom razdoblja 2014. – 2020. iz sredstava EU-a isključi financiranje lučke infrastrukture za prekrcaj kontejnera i skladištenje (npr. izgradnja pristaništa, dokova i kapaciteta za skladištenje). Nadalje, iz sredstava EU-a trebalo bi se isključiti financiranje nadgrađa koje nije u javnoj nadležnosti, budući da ga se treba smatrati komercijalnom djelatnošću,

-dati prednost sufinanciranju strateških luka sredstvima EU-a iz Instrumenta za povezivanje Europe (CEF) i Europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF) radi poboljšanja povezanosti s područjima u zaleđu,

-financirati lučku infrastrukturu koja se ne odnosi na povezivanje s područjima u zaleđu samo pod uvjetom da postoji jasno utvrđena potreba, pri čemu je dodana vrijednost koju stvara EU očita te je zajamčena dovoljno velika razina privatnog ulaganja u ukupnom iznosu ulaganja,

-zajamčiti da se sve potrebne informacije o zajmovima EIB-a razmjenjuju između EIB-a i Komisije kako bi se olakšalo davanje pouzdanih procjena,

-interno razjasniti i dosljedno provoditi postupke utvrđivanja trebaju li primjedbe dovesti do izražavanja negativnog mišljenja o predloženom zajmu EIB-a,

-izdati smjernice o državnim potporama za morske luke,

-zajamčiti dosljednost pri postupanju prema lučkim nadgrađima prilagođenim korisnicima,

-povećati broj istraga o državnim potporama lukama na temelju pregleda dokumentacije i praćenja prethodnih odluka o državnim potporama kako bi se zajamčilo pridržavanje uvjeta određenih na početku,

-države članice trebale bi sustavno izvješćivati Komisiju o svim državnim potporama za luke u skladu s pravilima EU-a o državnima potporama,

-tražiti od država članica da sustavno pružaju posebne informacije o vrsti i količini carinskih postupaka u pojedinačnim strateškim lukama kako bi se obavila procjena provode li se načela jednakog postupanja na razini luka,

-poboljšati konkurentni položaj pomorskog prometa u usporedbi s ostalim vrstama prijevoza dodatnim pojednostavljivanjem pomorskog prometa i carinskih formalnosti, posebice usmjeravanjem prema „jedinstvenom šalteru” u EU-u.

Uvod

Glavne značajke lučkih usluga u Europi

Više od 1 200 trgovačkih morskih luka u EU-u

01

Luke imaju veliko gospodarsko značenje za Europsku uniju (EU). Postoji više od 1 200 trgovačkih morskih luka u 23 države članice EU-a od njih 28. One su ključna čvorišta u mreži svjetske trgovine jer se preko njih obavlja otprilike tri četvrtine prometa tereta EU-a s državama koje nisu članice te više od jedne trećine prijevoza tereta unutar EU-a. Tekući teret činio je 37 % ukupnog tereta koji je prošao kroz morske luke EU-a tijekom 2014., suhi teret činio je 23 %, a kontejneri 21 %. Osim toga, tim se lukama koristi otprilike 400 milijuna putnika godišnje¹.

02

Procjenjuje se da je 2013. godine doprinos sektora pomorskog prometa BDP-u EU-a iznosio 147 milijardi eura (ili otprilike 1 %)². Također je u okviru navedene industrije pružena potpora zaposlenju otprilike 2,2 milijuna osoba. Od toga je otprilike 1,5 milijuna osoba izravno zaposleno u lukama EU-a³. Luke također imaju važnu ulogu u povezivanju otoka i perifernih područja s kopnom.

03

Lučki sektor vrlo je raznolik, a luke se znatno razlikuju u veličini, vrsti, organizaciji i tome kako su povezane s područjima u zaleđu. Učinkovitost i produktivnost među lukama EU-a uvelike odstupaju, a ta su se odstupanja čak povećala posljednjih godina⁴. Gotovo 96 % ukupnog tereta i 93 % svih putnika koji prolaze kroz luke EU-a prolaze kroz 329 ključnih morskih luka koje su u smjernicama EU-a o transeuropskoj prometnoj mreži (TEN-T) utvrđene kao iznimno važne za funkcioniranje unutarnjeg tržišta⁵.

04

Čak i među tim ključnim lukama postoji znatna neravnoteža: 2012. godine samo u trima najvećim lukama EU-a (Rotterdam, Hamburg i Antwerpen) zabilježena je otprilike petina svih kretanja tereta, djelomice zbog njihove blizine velikim proizvodnim i potrošačkim tržištima i sjeverozapadnoj Europi. Za razliku od toga, aktivnosti devet najvećih sredozemnih luka u državama članicama EU-a zajedno su činile manje od 15 % ukupnog kretanja tereta⁶.

Veličina brodova raste

05

Zbog pokušaju globalnih aktera da smanje troškove, povećaju radnu učinkovitost i smanje utjecaj pomorskog prometa na okoliš, veličine brodova za sve segmente (npr. tankeri, prijevoznici kontejnera) posljednjih su se godina neprestano povećavale (vidjeti sliku 1.).

Slika 1.

Razvoj veličina plovila: primjer brodova za prijevoz kontejnera

Izvor: © 1998. – 2015., dr. Jean-Paul Rodrigue, Odsjek za globalne studije i geografiju, Sveučilište Hofstra.

06

Kako bismo dali naznaku o veličini navedenih plovila: plovilo „Triple E” dugo je 400 metara (što je jednako duljini dvaju nogometnih igrališta, dvaju igrališta za hokej i dvaju košarkaških terena zajedno) te nosi 18 000 TEU-ova (u posljednje vrijeme i do 22 000 TEU-ova). Ako bi se ista količina tereta stavila na kamione, ti bi kamioni poredani jedan iza drugoga ispunili cijeli prometni trak autoceste od Amsterdama do Pariza (vidjeti sliku 2.).

Slika 2.

Primjer tereta koji nosi plovilo „Triple E”

Izvor: Sud.

07

Uporaba većih plovila dovodi do smanjenja troškova pomorskog prijevoza tereta. Zbog toga je došlo do lančane reakcije: brodovi koji su postali suvišni zbog novoizgrađenih golemih plovila iskorištavaju se na drugim trgovinskim putovima i zamjenjuju druga plovila, koja pak zamjenjuju treća i tako dalje, zbog čega se na kraju najmanji brodovi više ne upotrebljavaju za prijevoz. Naposljetku, uporaba većih brodova zahtijeva novu infrastrukturu te ima učinak na konkurenciju između lučkih uprava i lučkih operatora.

Usluge koje nude lučki operatori

08

U lučkom sektoru surađuje širok niz industrija, kao što su petrokemijska industrija, industrija čelika, automobilska industrija, proizvodna industrija i industrija distribucije energije.

09

Lučke usluge obuhvaćaju pružanje sljedećega:

-opća prometna infrastruktura (npr. kanali za pomorski pristup, pristaništa) i pomoćna infrastrukturna oprema (npr. jaružanje, ledolomci),

-tehničko-nautičke usluge: peljarenje, vuča i privezivanje (obično komercijalne usluge)⁷,

-operativna infrastruktura i „nadgrađe” (npr. pristaništa i dizalice), za koje su obično zaduženi operatori terminala, te

-usluge bavljenja putnicima i teretom.

Glavne inicijative u vezi s lukama u području predmetne politike i zakonodavstva

Lučke usluge i ulaganja u infrastrukturu

10

Komisija je 2013. godine objavila komunikaciju koja uključuje akcijski plan⁸ i u kojoj je utvrđen niz nedavnih trendova u pomorskom prometu zbog kojih se često zahtijeva nadogradnja postojeće lučke infrastrukture. Oni se odnose na sljedeće:

-povećanje veličine i složenosti morskih plovila zbog čega dolazi do povećanja maksimalnog kapaciteta pri istovaru tereta ili ukrcaju većeg broja putnika,

-zamjenu nafte i rafiniranih proizvoda plinom i alternativnim gorivima, kao što su ukapljeni prirodni plin (UPP), zbog čega se grade veliki objekti za uplinjavanje i javlja potreba za opskrbom električnom energijom s kopna⁹, te

-pitanja sigurnosne zaštita luke jer luke također mogu biti pristupne točke za drogu, oružje, krijumčarenu robu te kemijski, biološki, radiološki i nuklearni materijal¹⁰.

11

Nadalje, Komisija je predstavila zakonodavnu inicijativu¹¹ usmjerenu na lakše pristupanje tržištu lučkih usluga i uspostavljanje zajedničkih pravila o financijskoj transparentnosti te o pristojbama koje će naplaćivati upravljačka tijela ili pružatelji lučkih usluga.

12

Iako je Europski parlament 2004. i 2006. godine odbacio dva prethodna prijedloga za reguliranje tih pitanja, ili ih je Komisija znatno izmijenila i zatim povukla, Vijeće je u listopadu 2015. godine donijelo privremeno stajalište, a Parlament je u ožujku 2016. godine također donio privremeno stajalište o tom prijedlogu Uredbe iz 2013. godine, čime je otvoren put za dogovor u raspravama između zakonodavnih tijela.

Inicijativa „Plavi pojas” i carinski postupci

13

U usporedbi s ostalim vrstama prijevoza, pomorski je prijevoz u nepovoljnijem položaju jer se smatra da brodovi koji napuštaju teritorijalne vode neke države članice (12 nautičkih milja od obale) izlaze iz carinskog područja EU-a, što znači da roba mora proći postupak carinskih formalnosti na odlasku iz luka EU-a i na ulasku u njih, zbog čega dolazi do kašnjenja i većih troškova. Ovaj problem narušavanja odnosa između vrsta prijevoza postoji od 1992. godine, a 2013. godine Komisija je objavila komunikaciju o mjerama za pojednostavljenje administrativnih i carinskih formalnosti (inicijativa „Plavi pojas”)¹², što je dovelo do promjena u carinskom zakonodavstvu. U tijeku je rad na uspostavljanju nacionalnih centraliziranih točaka za izvješćivanje o podatcima („jedinstveni nacionalni šalteri”) u pogledu postupaka prijave za prijevoz (kako bi se države članice pridržavale zahtjeva Direktive o službenom postupku prijave¹³), čiji je cilj pojednostaviti i uskladiti administrativne postupke za pomorski promet tako što će elektronički prijenos informacija postati norma i tako što će se pojednostaviti službeni postupak prijave. Istovremeno je u tijeku razvoj elektroničkih carinskih sustava, a članice se tijekom prijelaznog razdoblja koje traje do 2020. postupno pripremaju za nove modernizirane zahtjeve Carinskog zakonika Unije.

14

U pogledu carinskog nadzora donesen je novi modernizirani Carinski zakonik Unije¹⁴ kojim se zamjenjuje Carinski zakonik iz 1992. godine¹⁵. Njime se utvrđuje ukupan okvir kojim se uređuje rad carinskih tijela država članica.

Državna potpora

15

Financiranje infrastrukture koja se neće upotrebljavati za gospodarske djelatnosti ne smatra se državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora. Komisija, dakle, ne obavlja provjere takvog financiranja. Državna potpora ne uključuje, primjerice, financiranje infrastrukture koja se upotrebljava za djelatnosti koje država obično obavlja u izvršavanju svojih javnih ovlasti (npr. svjetionici i ostala oprema za potrebe opće plovidbe, uključujući onu na unutarnjim plovnim putovima, zaštita od poplava i upravljanje niskim vodostajem u javnom interesu te policija i carina). Nadalje, financiranje infrastrukture koja se ne upotrebljava za stavljanje robe ili pružanje usluga na tržištu (primjerice ceste koje se daju na besplatno korištenje javnosti) ne smatra se državnom potporom. Međutim, financiranje infrastrukture koja će se upotrebljavati za gospodarske djelatnosti, poput infrastrukture luka, pripada u područje primjene pravila o državnim potporama. Javno financiranje lučke infrastrukture i/ili financijska potpora dodijeljena lučkim upravama može narušiti tržišno natjecanje među lukama jer bi im mogla omogućiti da brodarima naplaćuju usluge po nižim cijenama kako bi se privukao veći promet. To također može vrijediti za neizravnu potporu spomenutim gospodarskim subjektima (tj. operatorima terminala) i korisnicima kada ne plaćaju po tržišnoj cijeni za subvencioniranu infrastrukturu. Svaku državnu potporu potrebno je prijaviti Komisiji kako bi se provela procjena njezine usklađenosti s unutarnjim tržištem.

16

Novom općom Uredbom o skupnom izuzeću¹⁶, koja je stupila na snagu 2014. godine, definiraju se slučajevi kad se državna potpora može dodijeliti trgovačkim društvima bez prethodnog obavješćivanja Komisije. Komisija trenutačno razmatra definiranje neproblematičnog ulaganja u luke u Uredbi o općem skupnom izuzeću (tj. kategorija ulaganja u luke o kojima se ne mora izvijestiti).

Financiranje lučke infrastrukture

Trenutačni glavni trendovi u pomorstvu

17

Velika većina europskih lučkih uprava u javnom je vlasništvu. Lučka uprava posjeduje osnovnu infrastrukturu te je iznajmljuje lučkim operatorima, obično davanjem koncesije, a zadržava regulatorne funkcije (model „najmodavca”). Lučkim djelatnostima upravljaju privatna društva, koja pružaju i održavaju vlastito nadgrađe, uključujući zgrade i opremu za rukovanje teretom na terminalima. U Ujedinjenoj Kraljevini neke od većih luka (npr. Felixstowe, Manchester, Liverpool, Immingham i Southampton) potpuno su privatizirane.

18

Lučke uprave općenito imaju ograničenu autonomiju u određivanju lučkih pristojbi (koje obično određuju vlade), no ipak snose znatan udio u odgovornostima za ulaganja¹⁷.

19

Ključni čimbenik koji doprinosi potrebi za dodatnim kapacitetom te novom lučkom infrastrukturom i nadgrađem, barem u velikim europskim lukama, povećanje je veličine plovila. Osim posebnih potreba za ulaganjem radi prilagođavanja luka, golemi brodovi stavljaju pred luke i druge izazove: njihova znatno veća zapremnina uzrokuje vršno opterećenje u pogledu lučkih aktivnosti te stvara rizik od preopterećenja na području luke i prometnih veza s gospodarskim područjima u zaleđu. Ublažavanje tih posljedica mogao bi biti veliki trošak. Nadalje, zbog opterećenja količinama tereta luke će trebati veći prostor. Budući da golemi brodovi mogu biti isplativi samo ako se u lukama njima brzo upravlja, pojavit će se rastući trend prema automatizaciji. Naposljetku, golemi brodovi povećavaju rizik od neodrživih ulaganja u lučku infrastrukturu jer se znatan broj kontejnera i velike količine tereta mogu prenijeti iz jedne luke u drugu, čime se povećava pritisak na luke da ponude prihvatljive naknade za pristajanje broda u luku.

Financiranje sredstvima EU-a u okviru EFRR-a/KF-a, TEN-T-a i CEF-a

20

Ulaganja u lučku infrastrukturu sufinanciraju se sredstvima EU-a u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijskog fonda (KF) pod zajedničkim upravljanjem, ali i pod izravnim upravljanjem u okviru programa transeuropske prometne mreže (TEN-T) i Instrumenta za povezivanje Europe (CEF).

21

U razdoblju 2000. – 2013. iz proračuna EU-a ukupno je izdvojeno otprilike 6,8 milijardi eura za ulaganja u morske luke: 3 milijarde eura u programskom razdoblju 2000. – 2006. i 3,8 milijardi eura u razdoblju 2007. – 2013. Najveći dio financijskih sredstava EU-a (otprilike 91 %) u oba razdoblja osiguran je iz EFRR-a/KF-a preko operativnih programa (vidjeti pregled po državama članicama u prilogu I.).

22

Međutim, u državama članicama nisu dostupne potpune informacije o ukupnim javnim i privatnim ulaganjima u luke koja nisu sufinancirana sredstvima EU-a

23

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. financijska sredstva EU-a i dalje će biti važna: Instrumentu za povezivanje Europe (CEF) odobren je okvirni iznos od 24 milijarde eura za sufinanciranje ulaganja u promet (sve vrste prijevoza), u okviru izravnog upravljanja ili uporabom financijskih instrumenata (delegiranjem EIB-u). Projekti pomorskog prometa, uključujući ulaganja u lučku infrastrukturu i autoceste mora, ispunjavaju uvjete za to financiranje. Za projekte autocesta mora izdvojeno je do 900 milijuna eura, dok će projekti za sveobuhvatnu mrežu na raspolaganju imati proračun u iznosu do 1 milijarde eura, a projekti za usluge prijevoza tereta 200 milijuna eura. Za prvi poziv na podnošenje prijedloga za CEF (2014. g.) podnesene su prijave za 7,1 milijardu eura sufinanciranja za luke, a odobrena su bespovratna sredstva u iznosu od 907 milijuna eura, uglavnom za 104 strateške luke (vidjeti odlomak 41.) i projekte autocesta mora. Osim toga, za morske luke određeno je otprilike 2 milijarde eura financijskih sredstava EU-a preko EFRR-a/KF-a: 1,5 milijardi eura za velike (TEN-T) morske luke i 0,5 milijardi eura za manje morske luke (vidjeti sliku 1.).

Slika 1.

Financijska sredstva EU-a za lučku infrastrukturu u programskim razdobljima 2000. – 2006., 2007. – 2013. i 2014. – 2020. (u milijunima eura)

Napomena: iznos naveden za izravno upravljanje za razdoblje 2014. – 2020. procijenjen je na temelju podataka prikupljenih nakon prvog poziva na podnošenje zahtjeva za financijska sredstva CEF-a.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka koje su pružile Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku i INEA.

Financijska potpora EIB-a

24

Prema Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU), zadatak je Europske investicijske banke (EIB) „doprinijeti uravnoteženom i stalnom razvoju unutarnjeg tržišta u interesu Unije pozivanjem na tržište kapitala i korištenjem vlastitih sredstava”¹⁸. U obavljanju svojih zadaća Banka „zajedno s potporom koju pružaju strukturni fondovi te s ostalim financijskim instrumentima Unije, olakšava financiranje programa ulaganja”. Nadalje, u skladu sa svojim Statutom, EIB je dužan zajamčiti da se njegova sredstva iskorištavaju što racionalnije moguće te u interesu Unije. Smije dodjeljivati zajmove ili jamstva samo „…ako se ulaganjem doprinosi općenitom povećanju gospodarske produktivnosti i promiče stvaranje unutarnjeg tržišta”¹⁹. Osim financijskih sredstava iz proračuna EU-a, EIB je financirao ulaganja u lučku infrastrukturu i nadgrađe u EU-u i susjednim zemljama na Sredozemlju (Maroko i Egipat), u obliku zajmova za otprilike 10,1 milijardu eura od 2000. do 2013. godine.

Prethodno tematsko izvješće Europskog revizorskog suda o lukama

25

U prethodnom tematskom izvješću 2012. godine Europski revizorski sud utvrdio je probleme u planiranju i dodjeli sredstava EU-a i nacionalnih sredstava iz EFRR-a/KF-a za lučku infrastrukturu pregledom 27 nasumce izabranih projekata za luke 2010. godine. U našem je izvješću posebice utvrđeno da mnogi projekti nisu dovršeni, da se neki nisu upotrebljavali te da je za ostale bila potrebna visoka razina dodatnih ulaganja prije nego što su se mogli početi djelotvorno upotrebljavati²⁰.

1Statistički podatci Eurostata o pomorskom prometu i poslovanju tog sektora.

2Oxford Economics, „The economic value of the EU shipping industry – update: a report for the European Community Ship Owners’ Association (ECSA)” („Ekonomska vrijednost sektora pomorskog prometa EU-a – ažurirano stanje: izvješće za Udruženje brodovlasnika Europske zajednice (ECSA)”), veljača 2015.

3Europska komisija „Europe’s Seaports 2030: Challenges Ahead” („Europske morske luke 2030.: izazovi tek predstoje”), Memorandum/13/448 od 23. svibnja 2013.

4SWD(2013) 181 final od 23. svibnja 2013. „Procjena učinka priložena dokumentu Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavljanju okvira za pristup tržištu lučkih usluga i financijsku transparentnost luka”.

5Uredba (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže i stavljanju izvan snage Odluke br. 661/2010/EU (SL L 348, 20.12.2013., str. 1.).

6Služba Europskog parlamenta za istraživanja (EPRS), „Briefing EU Legislation in Progress - The liberalisation of EU port services” („Kratko izvješće o zakonodavstvu EU-a u izradi – Liberalizacija lučkih usluga u EU-u), 7. prosinca 2015.; str. 3.

7„Peljarenje” je usmjeravanje plovila u luku i iz nje (obvezno sukladno s međunarodnim sigurnosnim zahtjevima); „tegljenje” je pomoć plovilu pri manevriranju u luku i iz nje koristeći se tegljačem, dok se „privezivanje” odnosi na radnje za spajanje broda s pristaništem.

8COM(2013) 295 final od 23. svibnja 2013. „Luke: pokretač rasta”.

9Direktivom 2014/94/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2014. o uspostavi infrastrukture za alternativna goriva (SL L 307, 28.10.2014., str. 1.) zahtijeva se da sve morske luke u središnjoj mreži TEN-T budu opremljene mjestima za opskrbu UPP-om i opskrbom električnom energijom s kopna do kraja 2025. godine.

10Direktivom 2005/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2005. o jačanju sigurnosne zaštite luka (SL L 310, 25.11.2005., str. 28.) i Uredbom (EZ) br. 725/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o jačanju sigurnosne zaštite brodova i luka (SL L 129, 29.4.2004., str. 6.) zahtijeva se od Komisije da provede inspekcijske preglede zajedno s nadležnim nacionalnim tijelima kako bi zajamčila da se u lukama EU-a primjenjuju odgovarajuće sigurnosne mjere.

11COM(2013) 296 final od 23. svibnja 2013. „Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavljanju okvira za pristup tržištu lučkih usluga i financijsku transparentnost luka”.

12COM(2013) 510 final od 8. srpnja 2013.„Plavi pojas, jedinstveni prostor za pomorski prijevoz”.

13Direktiva 2010/65/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. listopada 2010. o službenom postupku prijave za brodove koji dolaze u luke i/ili odlaze iz luka država članica i o stavljanju izvan snage Direktive 2002/6/EZ (SL L 283, 29.10.2010., str. 1.).

14Uredba (EU) br. 952/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. listopada 2013. o Carinskom zakoniku Unije (SL L 269, 10.10.2013., str. 1.). Glavne odredbe stupit će na snagu 1. svibnja 2016.

15Uredba Vijeća (EEZ) br. 2913/92 od 12. listopada 1992. o Carinskom zakoniku Zajednice (SL L 302, 19.10.1992., str. 1.).

16Uredba Komisije (EU) br. 651/2014 od 17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. Ugovora (SL L 187, 26.6.2014., str. 1.).

17Izvor: ESPO, „European Port Governance, Report of an enquiry into the current governance of European seaports” („Upravljanje europskim lukama, Izvješće o istraživanju trenutačnog upravljanja europskim morskim lukama”), 2010., str. 7. – 11.

18Članak 309. UFEU-a.

19Članak 18. Statuta EIB-a.

20Tematsko izvješće br. 4/2012 „Je li korištenje strukturnih i kohezijskih fondova za sufinanciranje prometne infrastrukture u morskim lukama djelotvorna investicija?” (http://eca.europa.eu).

Opseg revizije i revizijski pristup

26

Sud je u ovoj reviziji proveo procjenu strategije Komisije i država članica za pomorski prijevoz tereta u EU-u te vrijednosti ostvarene sredstvima EU-a uloženima u lučke usluge. Revizijom smo posebice ispitali sljedeće:

-jesu li države članice i Komisija uspostavile dosljedne strategije za razvoj lučkih usluga za pomorski prijevoz tereta, jesu li razvile pouzdano planiranje kapaciteta i utvrdile sredstva EU-a i nacionalna javna sredstva potrebna za lučke infrastrukture,

-jesu li projekti lučke infrastrukture financirani sredstvima EU-a (odabrani od 2000. do 2013. godine) dovršeni u okviru proračuna i pravovremeno te jesu li djelotvorno provedeni kako bi se poboljšale lučke usluge za pomorski prijevoz tereta i prijevoz robe u područja u zaleđu luka, te

-je li Komisija poduzela potrebne radnje u vezi s državnim potporama i carinskim postupcima kako bi omogućila morskim lukama jednake uvjete tržišnog natjecanja.

27

Revizija se sastojala od pregleda dokumenata (uključujući strategije EU-a i nacionalne strategije za pomorski promet, razvojne planove za luke i glavne planove za luke), razgovora u Komisiji i s predstavnicima regionalnih i lučkih uprava u državama članicama te terenskih provjera luka i projekata za luke. Razgovori i anketa također su provedeni s predstavnicima saveza lučkih vlasti, lučkih operatora, brodovlasnika i logističkih društava (ključni dionici)²¹. Osim toga, vanjski stručnjaci iz OECD-a i Slobodnog sveučilišta u Bruxellesu dostavili su nam analizu lučkih kapaciteta i projekcija u pogledu količina tereta.

28

Revizija se provodila od veljače 2015. do travnja 2016. godine na razini Komisije (uključivala je Glavnu upravu (GU) za mobilnost i promet, GU za regionalnu i urbanu politiku, GU za tržišno natjecanje, GU za gospodarske i financijske poslove, GU za oporezivanje i carinsku uniju te GU za proračun) i u pet država članica: Španjolskoj, Italiji, Njemačkoj, Poljskoj i Švedskoj. Tim je zemljama dodijeljeno 60 % svih sredstava EU-a izdvojenih za ulaganja u lučku infrastrukturu u razdoblju 2000. – 2013. te je, prema podatcima Eurostata, kroz njih prošlo otprilike 40 % (prema vrijednosti) ukupne robe prevezene morskim putem preko svih luka EU-a 2013. godine.

29

U pet država članica obuhvaćenih ovim izvješćem našom je revizijom obuhvaćeno sljedeće:

-revizijski posjeti 19 morskih luka radi ispitivanja rezultata ulaganja financiranih sredstvima EU-a u lučku infrastrukturu²². Te su luke odabrane na temelju svojeg položaja (tj. blizine lukama koje nude slične usluge), ukupnog iznosa sredstava EU-a koje su primile i razmjera u kojemu je infrastruktura ondje izgrađena za određenog privatnog operatora. Također smo odabrali luke koje su u našem prethodnom izvješću iz 2012. godine utvrđene kao luke s praznom infrastrukturom ili čija je infrastruktura loše povezana s područjima u zaleđu,

-posebne studije slučaja o susjednim lukama na sjeverozapadnoj obali u Italiji (Genova, La Spezia, Livorno i Savona) i na Jadranskom moru u Italiji, Sloveniji i Hrvatskoj (luke iz Udruženja luka sjevernog Jadrana (NAPA): Venecija, Trst, Kopar i Rijeka) radi procjene potencijala za suradnju među lukama i prednosti takve suradnje, kao i studiju slučaja u Njemačkoj o Kielskom kanalu.

30

Našim ispitivanjem obuhvaćena su ulaganja u lučku infrastrukturu koja je primila 1,4 milijarde eura sredstava EU-a tijekom 2000. – 2013. (otprilike 20 % ukupnog sufinanciranja sredstvima EU-a). To se dijeli na 1 076 milijuna eura (37 novih ispitanih projekata) i 329 milijuna eura (pet ponovnih procjena rezultata projekata koji su već ispitani 2010. godine). Većina ispitanih projekata bila je povezana s povećanjem kapaciteta: 24 od 42 ispitana projekta, što predstavlja 55 % financijskih sredstava EU-a (774 milijuna eura) u našem uzorku, uključivalo je izgradnju ili proširenje pristaništa i lukobrana. Druga se kategorija odnosila na poboljšanje povezanosti luka (cestom i željeznicom: 17 projekata na koje je potrošeno otprilike 600 milijuna eura sredstava EU-a), dok se ostatak ispitane potrošnje odnosi na jedan slučaj kupnje nadgrađa (npr. dizalice). Na slici 3. nalazi se pregled luka posjećenih tijekom revizije.

Slika 3.

Luke EU-a i države članice posjećene tijekom revizije

Izvor: Europski revizorski sud.

21Savezi s kojima su provedena savjetovanja su: Europska udruga morskih luka (ESPO), Udruženje brodovlasnika Europske zajednice (ECSA), Savez europskih privatnih lučkih operatora (FEPORT) i Europsko udruženje za špediciju, promet, logistiku i carinu (CLECAT).

22Četiri luke u Španjolskoj (Algeciras, Cartagena, Santa Cruz de Tenerife i Vigo), tri luke u Poljskoj (Gdanjsk, Gdynia i Szczecin-Świnoujście) i tri luke u Njemačkoj (Brake, Cuxhaven i Wilhelmshaven) te dvije luke u Italiji (Salerno i Taranto) i dvije luke u Švedskoj (Karlskrona i Norrköping). Luke Arinaga, Campamento, Ferrol i Langosteira (Španjolska) i Augusta (Italija) ispitali smo ponovno (već su bile revidirane 2010. godine).

Opažanja

Strategije EU-a i nacionalne strategije za luke: glavni nedostatak bio je izostanak pravovremene i usklađene provedbe dobro planiranog dodatnog kapaciteta luka

31

Ulaganja u lučku infrastrukturu i nadgrađe vrlo su visoka i zahtijevaju dugoročno planiranje kako bi se zajamčila njihova isplativost. Zbog toga bi države članice trebale uspostaviti pouzdanu i dosljednu dugoročnu strategiju za razvoj svojih luka. Uredbom o programu TEN-T 2013. godine uspostavljena je središnja i sveobuhvatna mreža, kao i tehnički standardi i rokovi za provedbu, čime je omogućeno planiranje infrastrukture u EU-u. Kako bi ulaganja u luke dobila potporu sredstava EU-a u razdoblju 2014. – 2020., postoji čak i pravna obveza da ta ulaganja postanu dio šireg, općenitijeg strateškog razvojnog plana za luke (pravila o ex ante uvjetima²³). Tim bi se planom trebao poboljšati potencijal za povećanu djelotvornost budućih ulaganja u lučku infrastrukturu s obzirom na to da bi takva strategija trebala uključivati utvrđivanje postojećeg lučkog kapaciteta i potrebu za dodatnim kapacitetom, procijeniti trenutačnu i moguću buduću potražnju na tržištu te istražiti suradnju luka, sinergiju i specijalizaciju.

32

Procijenili smo je li pet država članica obuhvaćenih ovom revizijom uspostavilo strategiju u vezi s razvojem luka i planiranjem infrastrukture.

Svih pet posjećenih država članica osmislilo je nacionalne strategije za razvoj luka, ali postojali su problemi s pouzdanim planovima provedbe i usklađenosti

33

Našom je revizijom utvrđeno da je svih pet posjećenih država članica uspostavilo dugoročnu strategiju za luke do kraja 2015. godine. Španjolska je još 1998. i 2000. godine započela s izradom dokumenata kojima se podržava njezina strategija, a dovršila ih je 2005., odnosno 2013. godine. Poljska je imala plan od 2007. godine, Njemačka od 2009. godine, Švedska od 2010. godine, a Italija tek od 2015. godine. U Njemačkoj je ta strategija preispitana 2016. godine, dok se strategija u Švedskoj ažurirala redovito (vidjeti tablicu 1.).

Tablica 1.

Strategije za luke koje su donijele države članice posjećene tijekom te revizije

Država članica
Naziv strategije za luku
Godina donošenja

Njemačka
Gemeinsame Plattform des Bundes und der Küstenländer zur Deutschen Seehafenpolitik
Nationales Hafenkonzept für die See- und Binnenhäfen
Nationales Hafenkonzept für die See- und Binnenhäfen 2015
1999.
2009.

2016.

Španjolska
Marco Estratégico del Sistema Portuario de Titularidad Estatal (MESPTE);
Plan de Infraestructuras 2000-2007 (PIT);
Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (2005-2020) (PEIT);
Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda (2012-2024)’(PITVI)
1998.

2000.
2005.
2013.

Italija
Piano Strategico Nazionale della Portualità e della logistica
2015.

Poljska
Strategia rozwoju portów morskich do 2015 roku
2007.

Švedska
Nationell plan för transportsystemet för perioden 2010–2021
2010., ažuriranja svake četiri godine

34

Analizom tih nacionalnih strategija utvrdili smo da samim postojanjem strategije nije zajamčena uspješna provedba održivih ulaganja. Informacije o nacionalnim strategijama nalaze se u okviru 1.

Podatci koje su prijavile lučke uprave nisu potpuni te nisu uvijek pouzdani

35

Na uzorku luka obuhvaćenih ovim izvješćem ispitali smo pouzdanost podataka o kapacitetu prekrcaja kontejnera koji su prijavile lučke uprave (tj. s koliko se kontejnerskog prometa, izraženo u TEU-ovima, može rukovati na godišnjoj osnovi). Našom je analizom utvrđeno da lučke uprave u sedam od 16 luka obuhvaćenih ovim izvješćem koje su obavljale djelatnost prekrcaja kontejnera nisu prijavile ukupne podatke o kapacitetu²⁴. U sedam od preostalih devet luka koje su prikupile podatke o kapacitetu za kontejnere njihov stvarni dostupni kapacitet veći je od onoga koji su prijavile lučke uprave²⁵. U dvjema lukama prijavljeni iznosi veći su od onih koje smo mi izračunali²⁶. To pokazuje da postoji sumnja u pouzdanost tih podataka čak i kad lučke uprave prijave podatke o kapacitetu. Zbog toga se postavljaju pitanja o tome na kojoj se osnovi donose odluke o velikim ulaganjima u lučku infrastrukturu.

Okvir 1.

Dugoročne strategije država članica: pregled

οU Njemačkoj je postojala dugoročna nacionalna strategija za luke, ali su savezne zemlje (Bundesländer) odlučivale o ulaganju u infrastrukturu glavnih luka. Nije postojala djelotvorna koordinacija između regionalnih i saveznih tijela. Savezna zemlja (Bund) nije odgovorna za planiranje luka, nego se to obavlja na lokalnoj i regionalnoj razini. Izravno uključivanje savezne zemlje u planiranje luka na lokalnoj razini nije ni dovoljno ni pravodobno. Međutim, savezna zemlja odgovorna je za veze s područjima u zaleđu i jaružanje pristupnih kanala.

οU Španjolskoj je uspostavljena sveobuhvatna strategija prema kojoj je središnje tijelo povezano s državnim ministarstvom javnih radova i prometa redovito provodilo procjenu i pratilo potrebu za ulaganjima u luke za cijelu zemlju. Iako su u nekim dokumentima primijećeni nedostatci (npr. nije bilo analize područja u zaleđu niti se nastojala ostvariti sinergija među susjednim lukama zbog slobodnog tržišnog natjecanja), općenito je količina tehničke potpore bila dovoljna za pokretanje projekata.

οU Italiji je također donesena nacionalna strategija s mnogo elemenata koji su mogli poslužiti kao osnova za dobra ulaganja u luke, ali je ta strategija usvojena 2015. te dotad nije bila upotpunjena planom provedbe. Prva mjera u provedbi te strategije bilo je uspostavljanje novog sustava upravljanjem lukama, koji je doveo do odluke o spajanju raznih već postojećih luka, čime se smanjio broj lučkih uprava i povećao potencijal za koordinaciju i uštede.

οU Poljskoj je donesena nacionalna strategija s mnogim elementima koji su mogli poslužiti kao osnova za dobra ulaganja u luke, ali ta strategija nije bila upotpunjena planom provedbe niti se strategiju pratilo na odgovarajući način. Zbog toga odabrani projekti nisu uvijek bili od najveće važnosti te nisu bili dovoljno dobro razvijeni. Nadalje, u nekim slučajevima projekti izvan područja pomorstva (npr. obične gradske ceste, pristaništa s turističkim atrakcijama) financirali su se sredstvima dodijeljenima pomorskom prometu.

οIako je osiguravanje dovoljno kapaciteta u švedskim lukama ključan cilj za švedsku vladu, općine su te koje odlučuju o ulaganjima u infrastrukturu za 52 glavne luke u zemlji. Nacionalna vlada odgovorna je samo za plovne dijelove morskog puta (pristup lukama) i kopnene veze s lukama. Taj se dogovor odražava u strategiji te su na razini državnog ministarstva bile dostupne samo ograničene informacije o ulaganjima u lučku infrastrukturu.

36

Slično je stanje s podatcima o stvaranju radnih mjesta. Naša je revizija pokazala da lučke uprave općenito nisu bile u mogućnosti pružiti podatke o zapošljavanju, uključujući prilike za zapošljavanje koje su stvorili njihovi koncesionari i pružatelji vanjskih usluga. Stoga su informacije i podatci Komisije o stvaranju radnih mjesta u lukama također vrlo ograničeni.

37

Tijekom 2013. Komisija je pokrenula istraživački projekt („Portopia”) u okviru kojeg se podatci o lukama prikupljaju na dobrovoljnoj osnovi. Međutim, malo je država članica i lučkih uprava pružilo takve podatke te su primijećene metodološke razlike u analizi učinaka stvaranja radnih mjesta.

Strategija EU-a za luke razvijena je s vremenom, ali i dalje nema pouzdanih informacija o planiranju kapaciteta

Komisija je 2013. godine donijela svoju dugoročnu strategiju za luke

38

Više od dva desetljeća, točnije od prve Bijele knjige o prometu iz 1992. godine²⁷, u EU-u se provodi politika za potporu razvoja luka i njihove infrastrukture s ciljem poboljšanja mobilnosti. Otad se ulaganja u lučku infrastrukturu, multimodalne terminale i interoperabilnost smatraju ključnima za povećanje održive mobilnosti u Europi.

39

Komisija je 1997. godine objavila Zelenu knjigu o lukama i pomorskoj infrastrukturi²⁸. Tijekom 2007. godine usvojila je komunikaciju u kojoj ističe potrebu za poboljšanjem glavnih veza luka s gospodarskim područjima u zaleđu i za ostvarenjem uravnoteženije kombinacije vrsta prijevoza unutar EU-a²⁹.

40

Komisija je tijekom 2013. objavila novu komunikaciju u kojoj je dodatno razradila strategiju za razvoj luka u EU-u³⁰. U tom se dokumentu prvi put uspostavila veza između predloženih ulaganja u infrastrukturu i sredstava EU-a dostupnih u okviru Instrumenta za povezivanje Europe (CEF) tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. Time je znatno poboljšana prethodna komunikacija iz 2007. godine.

41

Usto, Komisija je definirala 329 ključnih luka EU-a, a njih 104 smatra se„strateškim” lukama na temelju skupa prethodno određenih kriterija³¹. Komisiji je u cilju povezati te strateške luke s područjima u zaleđu do 2030., dok je rok za preostalih 225 luka u sveobuhvatnoj mreži 2050. godina³². Time su strateške luke de facto dobile prioritetan status u pogledu pristupa financijskim sredstvima za te veze.

42

Tijekom naše revizije neke organizacije dionika istaknule su da u strategiji Komisije postoji previše strateških luka. U početku je Komisija predložila 94 strateške luke, ali tijekom zakonodavnog postupka izneseni su dodatni prijedlozi³³ Međutim, čak je i prvotni prijedlog Komisije uključivao znatno više od 50 strateških luka koje se smatraju nužnima za održavanje odgovarajuće pristupačnosti na razini cijeloga EU-a³⁴.

Nedostatci u planiranju kapaciteta koje provodi Komisija

Komisija i OECD očekuju rast lučkog prometa

43

Iako je svjetska gospodarska kriza imala privremeno negativan učinak na ukupnu količinu tereta prevezenog tijekom razdoblja 2007. – 2009., lučki je promet rastao tijekom proteklih 15 godina (vidjeti sliku 2.). Očekuje se nastavak tog trenda: tijekom 2013. Komisija je u lukama EU-a za razdoblje do 2030. predvidjela rast lučkog prometa od 50 %. Također, OECD očekuje daljnje povećanje lučkog prometa, ali na ponešto nižoj razini. Predviđene stope rasta razlikuju se ovisno o vrsti tereta i vrsti brodova. Relativno sporije stope rasta predviđaju se za sektor kontejnerskog prometa. Očekivani rast u ovom sektoru za luke EU-a iznosi 38 % za razdoblje do 2030., a procjenjuje se da će u drugim segmentima tržišta rast biti veći: 46 % za tekući teret, 50 % za suhi teret i 58 % za ro-ro brodove. Štoviše, očekivani rast nije ravnomjerno raspodijeljen diljem svijeta: u južnoj Azija bit će prisutan najbrži rast, a u Europi najsporiji³⁵.

Slika 2.

Pregled količine tereta (bruto težina u milijunima tona) prevezenog brodovima (2000. – 2014.)

Izvor: Eurostat, „Statistike teretnih i putničkih morskih luka”, siječanj 2016.

Komisija ne provodi praćenje kapaciteta strateških luka

44

Naša je revizija pokazala da Komisija nije primila detaljne i ažurirane podatke od država članica o njihovim raspoloživim kapacitetima, kapacitetima koje su zaista upotrebljavali ili njihovim budućim potrebama u pogledu kapaciteta. Zbog toga u cijelom EU-u nije provedeno praćenje kapaciteta 104 strateške luke EU-a i ukupno 329 ključnih luka. Bez takve informacije Komisija dosad nije mogla iznijeti razvojni plan za luke na razini EU-a. Budući da ni na razini EU-a ni na razini država članica nije postojao strateški pregled nad time kojim su lukama potrebna sredstva i za što, u mnogim su susjednim lukama istodobno ostvarena ulaganja u sličnu infrastrukturu za prekrcaj kontejnera i nadgrađe.

Rizik da je projekcija Komisije o potrebnim kapacitetima luka precijenjena

45

Na temelju ažuriranih projekcija o prometu³⁶ i usporedbe s drugim istraživanjima i izvješćima koja su uključivala predviđanja³⁷ Komisija je tijekom 2013. procijenila da je prosječna iskorištenost kapaciteta u svim lukama u EU-u bila otprilike 90 % i da je postojao rizik od preopterećenja luka u nadolazećim godinama³⁸.

46

Suprotno tomu, OECD, koji nam je pružio procjenu budućih potreba u pogledu kapaciteta luka, procijenio je sljedeće:

-stopa iskorištenosti luka EU-a za kontejnerski promet općenito je znatno ispod globalne razine od 67 %,

-među europskim regijama postoji znatna razlika u uporabi kapaciteta luka: 50 % u skandinavskim i baltičkim lukama; 56 % u lukama u sjeverozapadnoj Europi, 61 % na istočnom Sredozemlju i Crnom moru; 62 % u zapadnom Sredozemnom moru, te

-predviđa se da će se očekivana uporaba kapaciteta smanjiti u nekoliko regija. Na primjer, od 50 % do 30 % u skandinavskim i baltičkim lukama te od 61 % do 50 % na istočnom Sredozemlju i Crnom moru.

47

Stoga postoji rizik da je Komisija precijenila potrebu za dodatnim kapacitetom luka. To se osobito odnosi na određene prethodno navedene regije.

48

U tom smo kontekstu također primijetili neusklađenosti između financijskih sredstava EU-a navedenih u strategiji i trgovinskih tokova: većina robe izvan EU-a stiže u EU preko luka koje se nalaze na području između luka Hamburg i Le Havre. Međutim, više od 90 % sredstava EU-a za luke za razdoblje 2000. – 2013. pružili su Europski fond za regionalni razvoj i Kohezijski fond, a većina sredstava dodijeljena je sredozemnim i poljskim lukama (vidjeti iznose dodijeljene po državi članici u prilogu I.). Tijela država članica i regionalna tijela odlučuju o tome koji se projekti financiraju sredstvima EFRR-a/KF-a, osim u slučajevima velikih projekata kada ih mora odobriti Komisija.

49

Kielski kanal, koji je bitan plovni put, u Uredbi o CEF-u utvrđen je kao dio osnovne mreže. Međutim, Kielski kanal nije pripadao koridorima osnovnih mreža te nije odabran za financiranje (vidjeti okvir 2.).

Okvir 2.

Kielski kanal

Kielski kanal najkorišteniji je umjetni kanal na svijetu, kojim godišnje prođe 32 000 teretnih plovila. To je strateški plovni put kojim se održava konkurentnost država na Baltičkom moru, od kojih su Danska, Švedska, Finska, Estonija, Latvija, Litva i Poljska države članice EU-a. Povezuje luke Brunsbüttel i Kiel u sjevernoj Njemačkoj (vidjeti sliku 4.).

Postoji hitna potreba za poboljšanjem postojeće infrastrukture na istočnom ulazu u kanal, gdje su neke brodske prevodnice u lošem stanju, te na zapadnom ulazu. Dodatni troškovi plovidbe oko Jutlanda u usporedbi s prolaskom kroz Kielski kanal iznose otprilike 70 000 eura. Osim toga, potrebno je uzeti u obzir uštedu vremena: za plovidbu oko Jutlanda potrebno je između 10 i 14 sati. Prema jednoj sektorskoj procjeni, kad bi se toj infrastrukturi povećala razina sigurnosti i pouzdanosti, moglo bi se uštedjeti do 2,2 milijarde eura godišnje. U 2015. godini nije prihvaćena prijava za potporu od 161 milijun eura koje sufinancira EU preko Instrumenta za financiranje Europe za izgradnju pete komore brodske prevodnice u Brunsbüttelu. Unatoč tomu što je taj kanal dio osnovne mreže TEN-T, nije bio prioritet za fondove CEF-a u 2015. godini.

Slika 4.

Kielski kanal

Bilješka: Revizori su posjetili luke s crvenim krugovima.

Izvor: Europski revizorski sud.

Lučka infrastruktura financirana sredstvima EU-a: infrastruktura je neiskorištena ili slabo iskorištena, postojala su kašnjenja i prekoračenja troškova te neodrživa ulaganja zbog financiranja slične infrastrukture u susjednim lukama

50

Uzimajući u obzir nedostatke u planiranju kapaciteta za lučku infrastrukturu na nacionalnoj razini i na razini EU-a, postoji znatan rizik da financiranje sredstvima EU-a ima za posljedicu neodrživa ulaganja jer nije nužno potreban dodatni stvoreni kapacitet. Za potrebe ove revizije posjetili smo 19 luka u pet država članica kako bismo ispitali ukupno 42 projekta financirana sredstvima EU-a.

-37 od tih projekata odnosilo se na nove ispitane projekte, a

-za pet projekata koji su prvotno bili ispitani tijekom 2010. godine (vidjeti tematsko izvješće br. 4/2012) obavljeno je praćenje poduzetih mjera.

51

Posebno smo procijenili jesu li:

-u cijelosti iskorišteni dodatni kapaciteti luka stvoreni s pomoću ulaganja,

-projekti završeni u roku i u okviru proračuna,

-sredstva EU-a dodijeljena susjednim lukama za slična ulaganja, te

-dobro provedena načela koordinacije Komisije i EIB-a.

Ulaganja koja financira EU imaju za posljedicu mnogo neiskorištene ili slabo iskorištene infrastrukture

52

Potrebno je neko vrijeme da ulaganja u lučku infrastrukturu pokažu rezultate te je u projektima za luke, po samoj njihovoj naravi, naglasak na izgradnji kapaciteta za dugoročnu budućnost (što znači da je u većini slučajeva povrat ulaganja slab i spor). Pravodobnost ulaganja često je ključna za njihovu djelotvornost, osobito u vrlo konkurentnom okruženju kao što je pomorski promet.

53

Našom analizom 37 novih ispitanih projekata pokazalo se da je 30 projekata u iznosu od 553 milijuna eura financiranih sredstvima EU-a završeno do sredine 2015. godine. Od tih 30 projekata:

-njih 18 iskorišteno je kao što je prvotno namjeravano, na što su potrošena sredstva EU-a u iznosu od 359 milijuna eura, te

-12 projekata nije iskorišteno (infrastruktura je bila prazna) ili je iskorišteno vrlo slabo, na što su potrošena sredstva EU-a u iznosu od 194 milijuna eura, što znači da je dosad svaki treći euro potrošen nedjelotvorno³⁹. Otprilike polovica ovih sredstava (97 milijuna eura iz sredstava EU-a za devet projekata⁴⁰) uložena je u infrastrukturu koja nije iskorištena ili koja je iskorištena vrlo slabo više od tri godine nakon prestanka radova⁴¹. To upućuje na nedostatke u ex ante procjeni potreba te na visoke rizike od beskorisnog ulaganja novca. To se opažanje odnosi i na ponovnu procjenu pet luka koje rade gotovo deset godina (vidjeti odlomak 63.).

54

Preostalih sedam projekata iz našeg uzorka (sredstva EU-a u iznosu od 524 milijuna eura, uglavnom u Italiji) nije još bilo završeno u vrijeme revizije. Stoga tih sedam projekata nije obuhvaćeno našom analizom njihove stvarne uporabe.

55

Podrobnije informacije o lukama i ispitanim projektima nalaze se u prilogu II. U okviru 3. u nastavku predstavljena su dva primjera dobro korištene infrastrukture i dva primjera praznih i slabo iskorištenih projekata lučke infrastrukture koju je financirao EU. Daljnji primjeri neiskorištene i slabo iskorištene infrastrukture mogu se naći i u okvirima 4., 6. i 8.

Okvir 3.

Primjeri dobro iskorištene lučke infrastrukture:

1. Luka Norrköping: proširenje i produbljenje pristupa otvorenim dijelovima luke i jačanje postojećih pristaništa

Ovim se projektom povećala sigurnost plovidbe u skladu s međunarodnim normama. Postojeća ograničenja za mrak, vidljivost i vjetar smanjena su te se tako omogućio pristup luci 24 sata na dan, sedam dana u tjednu, i to za mnogo veća plovila. Osim toga, plovilima je omogućeno susretanje na otvorenim dijelovima, čime se postiže ušteda vremena i povećava sigurnost te je postignut pozitivan učinak na okoliš u pogledu povećanog čimbenika popunjavanja velikih plovila. EU je sufinancirao ovaj projekt s 3,5 milijuna eura od ukupnog troška u iznosu od 35,3 milijuna eura.

2. Szczecin, veza cestom do luke

Izgradnja ceste duge 2,63 km završena je 2009. godine, a infrastruktura ceste trenutačno je u uporabi. Glavni ishod projekta bio je poboljšani cestovni pristup luci Szczecin (vidjeti sliku 5.), pri čemu su izbjegnute prijašnje ceste s brojnim semaforima. Iako na ključnoj posljednjoj milji postoje problemi s povezanošću, vidljivo je poboljšanje cestovnog pristupa zaleđu, čime se smanjuju gužve na cestama prema luci i iz nje te povećava sigurnost stanovnika. EU je sufinancirao ovaj projekt s 23 milijuna eura od ukupnog troška u iznosu od 28 milijuna eura.

Slika 5. – Nova ulica Struga koja vodi do luke

© Gradska vijećnica Szczecin.

Primjeri prazne ili vrlo slabo iskorištene infrastrukture luka:

1. Kontejnerski terminal Taranto (Italija)

Kontejnerski terminal Taranto počeo je s radom 2002. godine. Ubrzo nakon puštanja predmetnog terminala u rad prevezene su znatne količine tereta. Međutim, te su se količine od 2006. godine naovamo smanjile. Jedno brodarsko poduzeće imalo je liniju koja je uključivala pristajanje u luku Taranto, no ta su pristajanja postupno prestala, a tvrtka koja je upravljala terminalom priključila se grupaciji sa sjedištem u konkurentnoj susjednoj luci (u Pireju) te je u lipnju 2015. prestala s poslovanjem u luci Taranto (vidjeti sliku 6.). Ugovorom o koncesiji između operatora terminala i lučke uprave Taranta bilo je predviđeno da lučka uprava provede dodatne infrastrukturne radove poput jaružanja. Međutim, to se nikada nije dogodilo. Tijekom programskog razdoblja 2000. – 2006. sredstva EU-a u iznosu od 38 milijuna eura uložena su u terminal za prekrcaj u luci Taranto i njegove veze s područjima u zaleđu. Terminal se trenutačno ne upotrebljava.

Slika 6. – Neiskorišteni kapaciteti za prekrcaj u luci Taranto

Izvor: Europski revizorski sud.

2. Višenamjenski terminal u luci Cartagena (Španjolska)

U veljači 2013. godine završena je gradnja doka u luci Cartagena dugog 575 metara, susjednog područja od 4,5 hektara te skladišnog prostora od 20 hektara za radove povezane s budućim višenamjenskim terminalom. Ukupni kombinirani trošak dvaju projekata dosegao je 62,8 milijuna eura, a plaćeno je 29,7 milijuna eura. Trenutačno se dio tog područja koristi za suhi teret, otpad i pohranu nusproizvoda iz obližnje rafinerije. Drugi dio (od 20 hektara) još nije otvoren te je i dalje neiskorišten (vidjeti sliku 7.). Ovom projektu dodijeljena su sredstva EU-a u vrijednosti od 10,4 milijuna eura iz Europskog fonda za regionalni razvoj.

Slika 7. – Prazno područje za višenamjenski terminal u luci Cartagena

Izvor: Europski revizorski sud.

Kašnjenja i prekoračenja troškova u nizu projekata

Kašnjenja u provedbi projekta za 19 od 30 dovršenih projekata

56

Već smo uočili znatna kašnjenja provedbe projekata za luke koja su proizašla iz uvedenih administrativnih dogovora te smo o tome izvijestili u izvješću iz 2012. godine: bila su potrebna 33 ovlaštenja za izgradnju i poslovanje marine u Italiji te su protekle 22 godine da se dobije potrebno ovlaštenje za početak gradnje infrastrukture u luci u Grčkoj⁴². To je upućivalo na strukturne probleme povezane s izdavanjem dozvola i ovlaštenja.

57

Našom analizom 30 novih ispitanih projekata koji su već završeni pokazalo se da je 11 projekata završeno u roku, ali i da 19 projekata u tome nije uspjelo. Za tih 19 projekata prosječno kašnjenje iznosilo je gotovo 13 mjeseci, a kašnjenja su iznosila od tri (odredbe o opremi terminala za ro-ro brodove u luci Vigo, Španjolska) do 33 mjeseca (Jade-Weser-Port u Wilhelmshavenu, Njemačka). U 12 od 19 projekata kašnjenja su iznosila više od 20 % planiranog trajanja projekta. Kad je riječ o luci Santa Cruz de Tenerife (Španjolska), kašnjenja su iznosila do 136 % prvotno planiranog trajanja.

58

Na slici 3. mogu se vidjeti detalji o 19 (završenih) projekata na koje se to odnosi.

Slika 3.

Pregled kašnjenja u 19 završenih projekata

Izvor: Europski revizorski sud.

Administrativni postupci mogu doprinijeti kašnjenju u provedbi projekta: slučaj u Italiji

59

Kako je prethodno navedeno, sedam od 37 novih ispitanih projekata nije bilo završeno u vrijeme revizije, uglavnom zbog administrativnog opterećenja. Tim projektima dodijeljena je gotovo polovica revidiranih rashoda (sredstva EU-a u iznosu od 524 milijuna eura). Šest od tih sedam nedovršenih projekata također je kasnilo, a kašnjenja su iznosila od 13 mjeseci za usluge jaružanja do najmanje 36 mjeseci za veze unutar luke Salerno. Nacionalni i regionalni administrativni postupci mogu znatno doprinijeti kašnjenju u pogledu završavanja projekata lučke infrastrukture. Naša je revizija pokazala da je samo u Italiji kasnilo pet od šest ispitanih projekata, uglavnom zbog problema povezanih s izdavanjem dozvola i ovlaštenja, zbog čega se ističu pitanja povezana s usklađivanjem različitih uključenih tijela. Detaljne informacije o nedovršenim projektima nalaze se u prilogu III.

60

Osim toga, u postupak usvajanja glavnog plana za luku (koji je potreban prije nego što započnu infrastrukturni radovi) uključena su mnoga posrednička tijela i on uglavnom traje vrlo dugo. Na primjer, prijedlog za glavni plan za luku Taranto, u koji su bili uključeni lučki odbor, Visoko vijeće za javne radove, regionalno tijelo za zaštitu okoliša, predmetna regija i lokalna općina, podnesen je tijekom 2006. godine, no i dalje nije bio usvojen u vrijeme revizijskog posjeta (krajem 2015. godine).

Prekoračenja troškova za 16 od 30 dovršenih projekata

61

Povrh toga, naša je revizija također pokazala da u samo 14 ispitanih projekata nisu prekoračeni troškovi, što znači da su u 16 od 30 završenih projekata prekoračeni troškovi u iznosu od ukupno 139 milijuna eura. To se uglavnom odnosi na morske luke u Njemačkoj i Španjolskoj (talijanski projekti još nisu bili završeni pa u ovoj fazi nije moguće obaviti završnu procjenu). Prosječno prekoračenje troškova iznosilo je oko 8,7 milijuna eura, a prekoračenja su iznosila od 0,2 milijuna eura za inspekcijsku zgradu u luci Vigo (Španjolska) do 67 milijuna eura za prekrcaj kontejnera u luci Algeciras (Španjolska). U usporedbi s prvotno planiranim troškovima⁴³, iznos prekoračenja bio je do 38 % (izgradnja novog lučkog pristaništa u Cuxhavenu). U tablici 2. pružen je pregled prekoračenja troškova za 16 projekata u sedam različitih luka.

Tablica 2.

Pregled prekoračenja troškova u 16 završenih projekata

Država članica
Luka
Ispitani projekt
Troškovi projekta (u eurima)¹
Sredstva EU-a (u eurima)
Prekoračenje troškova (u eurima)²
% ukupnih troškova

Njemačka
Cuxhaven
Herstellung Offshore Basishafen Cuxhaven Liegeplatz 8
31 945 019
15 942 509
3 300 000
10,3

Östliche Erweitung Offshore Basis Cuxhaven
Liegeplatz 9
41 436 573
18 800 000
15 600 000
37,7

Offshore Basis Cuxhaven Errichtung der Hafensohle Liegeplatz 8
3 400 649
1 250 000
1 000 000
29,4

Wilhelmshaven
Ertüchtigung der Niedersachsenbrücke
16 456 421
6 704 346
305 000
1,9

Großprojekt ‘Jade-Weser-Port’
146 856 096
32 930 149
17 000 000
11,6

Brake
Norderweiterung Hafen Brake -
2. Ausbaustufe)
14 803 596
5 924 021
400 000
2,7

Španjolska
Cartagena
Ampliación Dársena de Escombreras.
Fase 1
116 492 375
46 035 682
22 461 000
12,5

Terminal Polivalente de Graneles
34 454 637
19 275 477

Relleno y Urbanizacion Terminal Polivalente
28 314 601
10 440 783

Algeciras
Infraestructuras Portuarias Y Auxiliares En Isla Verde (3ª Fase) En Algeciras
511 460 000
127 314 481
67 045 000
9,9

Muelle Y Explanada Exterior Al Dique, Junto A Isla Verde
168 576 557
52 199 106

Vigo
Mejora De La Operatividad De Los Muelles Comerciales (1ª Fase)
48 249 668
27 973 501
5 449 000
11,3

Ampliación Del Puesto De Inspección Fronteriza Arenal
2 188 957
750 884
236 000
10,88

Santa Cruz de Tenerife
Nva. Base de Contenedores en la Dársena del Este del Pto. SC. Tenerife
17 770 802
7 860 602
4 301 000
24,2

Nueva Base De Contenedores En La Dársena Del Este, 2ª Fase
15 605 808
6 387 113
1 153 000
7,4

Tramo 1º Fase2ª Def. rellenos D. Este: quiebro 1º y 2ª alineación Espigón Cueva Bermeja
5 673 967
2 809 113
562 000
9,9

Ukupno³
1 203 685 726
382 597 768
138 812 000

1Ovo se odnosi na ukupne prihvatljive troškove na razini projekta, ne na sve troškove ulaganja u luke.

2Prekoračenja troškova u odnosu na ukupne prihvatljive troškove za predmetni projekt, ne za sve troškove ulaganja u luke.

3Ne uključujući ponovno ispitane projekte.

Izvor: Europski revizorski sud.

Ostvarena je mala vrijednost za uložena sredstva EU-a

Ponovnom procjena rezultata za pet luka ispitanih tijekom 2010. godine: uloženim novcem ostvarena je mala vrijednost, čak i pet godina poslije

62

Tijekom 2012. godine, na temelju nasumice izabranih uzoraka 27 projekata za luke, izvijestili smo⁴⁴ da je velik postotak (82 %) potrošenih sredstava EU-a u bio iskorišten nedjelotvorno. U toj smo reviziji ponovno ispitali pet luka (talijanska luka Augusta te španjolske luke Arinaga, Campamento, Ferrol i Langosteira) koje su bile osobito problematične u 2010. godini jer se strukture nisu upotrebljavale i jer je infrastruktura koja je financirana sredstvima EU-a bila prazna ili slabo povezana. U razdoblju 2000. – 2006. te su luke primile sredstva EU-a u iznosu od 329 milijuna eura za izgradnju infrastrukture.

63

Ključna opažanja za tu ponovnu procjenu bila su sljedeća:

(i)Djelotvornost je ukupno bila vrlo slaba: iskorišteno je samo otprilike 5 % (što predstavlja uložena sredstva EU-a u iznosu od 18 milijuna eura) ukupnoga kapaciteta kako je prvotno planirano nakon gotovo deset godina rada⁴⁵. Budući da se ni gotovo cijelo desetljeće nakon završetka radova u prosjeku nije ostvarila znatna razina lučke aktivnosti⁴⁶ dolazi se do zaključka da nije bilo potrebno potrošiti sredstva EU-a na tu infrastrukturu te da nije postojao dobar poslovni model niti je unaprijed napravljena odgovarajuća analiza troškova i naknada. Općenito govoreći, smatramo da je 292 milijuna eura ulaganja iz sredstava EU-a tijekom 2015. još uvijek nedjelotvorno. Kao što je navedeno u našem ranijem izvješću⁴⁷, države članice usredotočile su se na iskorištavanje sredstava EU-a, a trebale su se usredotočiti na djelotvornost ulaganja u dodatne lučke kapacitete.

(ii)U tri od četiri španjolske luke (Aringa, Ferrol i Langosteira) zabilježeno je umjereno povećanje rada u usporedbi s 2010. godinom, ali su i dalje bile znatno ispod maksimalnog kapaciteta infrastrukture financirane sredstvima EU-a (oko 10 % za Arinagu i Langosteiru te oko 25 % za Ferrol). Komercijalna luka Augusta ne sudjeluje u prometu u kontejnerskom terminalu financiranom sredstvima EU-a ni u ro-ro pristaništima.

Iako su početno planirana ulaganja sredstava EU-a u područja za kontejnersko skladištenje u Campamentu većinom neiskorištena, ipak se obavljaju aktivnosti popravka brodova (vidjeti sliku 8.).

(iii)Komisija od 2012. prati mjere poduzete u trima lukama od pet navedenih, i to posjetima na licu mjesta i raspravama na središnjoj razini o daljnjim koracima. Na primjer:

-nadležna tijela u Španjolskoj odgodila su treću fazu proširenja luke Arinaga dok aktivnosti u njoj ne dosegnu zadovoljavajuću razinu,

-za komercijalnu luku Augusta talijanska su tijela dodijelila dodatna sredstva za ulaganja kako bi se završili radovi tijekom razdoblja 2014. – 2020. Procijenjeni trošak predstojećih radova iznosi 145 milijuna eura, a sufinancirat će ih EU sa 67 milijuna eura iz Europskog fonda za regionalni razvoj (odluka Komisije o glavnom projektu objavljena je 27. ožujka 2013.). Nedavno usvojen okvir za nove nacionalne opće strateške luke u Italiju doveo je do spajanja obližnje luke Catanije, čime bi se mogla osigurati sinergija s lukom Augusta u prometovanju ro-ro brodova, brodova kružne plovidbe i teretnih brodova. Predstojeći radovi i dodijeljena sredstva EU-a stoga bi se trebali preispitati u svjetlu nedavnih spajanja kako bi se povećao potencijal za postizanje veće djelotvornosti.

Slika 8.

Neiskorišteni kapaciteti izgrađeni 2004. godine u luci Campamento (infrastruktura u koju je uloženo 16,5 milijuna eura)

Izvor: Europski revizorski sud.

Bit će potrebno uložiti dodatna javna sredstva za mnogo nepostojećih i neodgovarajućih veza kako bi početna ulaganja u luke mogla pravilno funkcionirati

64

U 14 ispitanih luka nisu postojale poveznice s mrežom (u Italiji i Španjolskoj) ili one nisu bile odgovarajuće (u Njemačkoj i Poljskoj). U Italiji (Salerno i Taranto), Španjolskoj (Algeciras, Ferrol i djelomice Langosteira), Njemačkoj (Jade-Weser-Port) i Poljskoj (Szczecin-Świnoujście Gdanjsk i Gdynia) veze između ceste i željeznice nisu postojale, kasnile su, još nisu bile planirane ili su imale problema s presudnom „posljednjom miljom”. To je obuhvaćalo projekt autoceste mora Gdynia-Karlskrona između Poljske i Švedske, gdje je izgradnja trajektnog terminala za potrebe povezivanja dviju luka odgođena do 2019. godine (vidjeti okvir 6.).

65

Kako bi predmetni projekti mogli pravilno funkcionirati, bit će potrebna znatna ulaganja dodatnih javnih sredstava. Na primjer, dodatni troškovi izgradnje željezničkih veza s španjolskim lukama Algeciras, Ferrol i Langosteria procjenjuju se na otprilike 183 milijuna eura. U Poljskoj će biti potrebno uložiti dodatnih 350 milijuna eura radi povećanja dubine vode na -12,5 m na području pomorskog pristupa luci Szczecin duljine 65 km kako bi u luku mogla uploviti veća plovila za koje je ta infrastruktura modernizirana.

Financiranjem slične infrastrukture povećava se rizik od neodrživih ulaganja

Smanjenje prometnog opterećenja između susjednih luka

66

Budući da je Europa, geografski gledano, samo mali dio svijeta, luke su podijeljene na „lučka područja”. Na primjer, postoji područje Hamburg–Le Havre ili sredozemno područje s istočnim i zapadnim sredozemnim područjem (vidjeti sliku 9.).

67

Luke unutar istog područja međusobno se natječu, a natjecanje postoji i između lučkih područja. Tijekom revizije ispitali smo količine prevezenog tereta u 171 najvećoj kontejnerskoj luci tijekom razdoblja 2005. – 2014., tj. u lukama u kojima je 2005. godine u kontejnerima prevezena količina tereta od najmanje 200 000 TEU-a.

Slika 9.

Sredozemno područje, s istočnim i zapadnim sredozemnim područjem

Izvor: Europski revizorski sud.

68

Našom je analizom utvrđeno da se u šest kontejnerskih luka od njih 171 djelatnost smanjila za više od 50 % u usporedbi s 2005. godinom: Savona i Taranto (Italija, vidjeti okvir 3.), luke Medway i Thames (UK), Rouen (Francuska) i Malaga (Španjolska, vidjeti okvir 5.). Smanjenje jedne luke povezano je s rastom obližnje, često veće luke.

69

Nadalje, također smo utvrdili zamjetne pomake u prometu između drugih susjednih luka obuhvaćenih ovim izvješćem: između Salerna i Napulja (Italija) te između Gdanjska i Gdynije (Poljska). Čim bi dodatna infrastruktura počela s radom u jednoj luci, imala bi negativan učinak na količinu tereta koja je prevezena kroz susjednu luku.

Financiranje slične infrastrukture, uglavnom u cilju povećanja kapaciteta

70

Svi ispitani projekti obuhvaćali su rad na produbljivanju pristupnih kanala, povećanju okretnih bazena, vezova i skladišnih prostora, poboljšanju lučkih veza te osiguravanju odgovarajućih dizalica i terminalske opreme za učinkovito rukovanje većim količinama predviđenog tereta.

71

Našom je analizom utvrđeno 14 slučajeva sličnih ulaganja u susjednim lukama unutar istog raspona: nekoliko lučkih uprava i lučkih operatora istodobno je uložilo sredstva u dodatne kapacitete infrastrukture za prekrcaj i nadgrađe, unatoč činjenici da su neiskorišteni kapaciteti bili dostupni u susjednim lukama. Takvih sličnih ulaganja bilo je čak i u lukama kojima se služe ista područja u zaleđu u istoj državi članici, što upućuje na nedostatak usklađenosti u planiranju kapaciteta na nacionalnoj razini.

72

Takva ulaganja smatrala su se neodrživima (vidjeti primjere u okviru 4.).

Okvir 4.

Primjeri sličnih planova ulaganja u susjednim lukama

(a)Luke na talijanskoj sjeverozapadnoj obali (Genova, La Spezia, Livorno i Savona) u Italiji

Sve četiri luke na sjeverozapadnoj obali Italije (Genova, La Spezia, Livorno i Savona) imaju tekuća ili planirana ulaganja za povećanje njihova trenutačnog kombiniranoga kapaciteta od 3 730 000 TEU-a za 50 % (ili dodatnih 1 800 000 TEU-a). Sve te luke međusobno se natječu za ista područja u zaleđu: u posljednjih nekoliko godina Savona je vidno izgubila tržišni udio zbog Genove, kao i Livorno, ali u manjoj mjeri. Nadalje, sadašnji kapaciteti ne upotrebljavaju se u potpunosti: 2014. godine iskorištenost kontejnerskih terminala iznosila je otprilike 20 % u Savoni, 65 % u Livornu, 74 % u La Speziji i 77 % u Genovi. Ne očekuje se znatno povećanje prometa u predstojećim godinama.

(b)Poljske luke (Gdanjsk i Gdynia)

U Poljskoj je Ministarstvo infrastrukture i razvoja istodobno odobrilo znatno proširenje kontejnerskih terminala u Gdanjsku i jaružanje u luci Gdynia, oboje usmjereno na isto kontejnersko poslovanje i slična područja u zaleđu, a pritom se nije razmotrilo mogu li se i u kolikoj mjeri upotrijebiti dostupni postojeći kapaciteti.

(c)Španjolske luke (Cartagena, Algeciras i Ferrol)

U Španjolskoj su luke Cartagena, Algeciras i Ferrol u svoju strategiju rasta uključile preuzimanje više prometa namijenjenoga za madridsku regiju ili podrijetlom iz nje, što je također tradicionalno tržište za druge velike luke (posebno za Valenciju). Povećanje kapaciteta započeto je bez procjene postoji li dovoljno prometa da se pokriju ista područja u zaleđu.

(d)Udruženje sjevernojadranskih luka (NAPA) u Italiji, Sloveniji i Hrvatskoj (Venecija, Trst, Kopar i Rijeka)

Sve luke koje pripadaju Udruženju sjevernojadranskih luka (Venecija, Trst, Kopar i Rijeka) imale su u cilju privući više prometa i veća plovila, ali nije postojala strategija za povećanje sinergije među njima nakon što bi brod odlučio pristati u luku u području sjevernog Jadrana. Prepreka pojačanoj suradnji činjenica je da se te luke nalaze u trima različitim zemljama članicama s različitim sustavima upravljanja na nacionalnoj razini i na razini pojedinačnih luka te s različitim omjerima sufinanciranja u okviru kohezijske politike i propisa Instrumenta za povezivanje Europe, što može dovesti do toga da pojedinačni interesi prevladaju nad kolektivnim interesima.

73

Istodobno povećanje lučkih kapaciteta u susjednim lukama također nosi rizik od dodatnog cjenovnog nadmetanja među tim lukama kako bi se privukle potrebne dodatne količine prevezenog tereta. Ako se ukupna količina prevezenog tereta ne poveća, kapaciteti u svim lukama ostat će neiskorišteni ili slabo iskorišteni, a istovremeno će se smanjiti profitabilnost poslovanja luka. U slučaju luka za prekrcaj ovaj je rizik osobito velik jer brodari mogu donijeti odluku o promjeni luka pristajanja u skladu sa svojom strategijom prometne mreže.

Nedjelotvorna koordinacija Komisije i EIB-a u pogledu financiranja lučke infrastrukture

74

Prema Ugovoru o Europskoj uniji, zadatak je Europske investicijske banke (EIB) doprinijeti uravnoteženom i stalnom razvoju unutarnjeg tržišta u interesu Unije pozivanjem na tržište kapitala i korištenjem vlastitih sredstava. Osim 6,8 milijardi eura sredstava EU-a (u okviru projekata EFRR-a/KF-a ili Instrumenta za povezivanje Europe), nekoliko luka ispitanih tijekom ove revizije također je dobilo zajam od EIB-a, koji je u razdoblju 2000. – 2013. iznosio ukupno 10,1 milijardu eura.

75

U prilogu IV. predstavljene su detaljne informacije o glavnim značajkama lučkih sustava zemalja članica i pregled potpore financiranja EU-a i EIB-a za revidirana lučka područja (2000. – 2013.).

76

Prije nego što EIB odobri zajam, Komisija i predmetna zemlja članica moraju dati mišljenje o tome jesu li investicije koje će se financirati iz sredstava EIB-a u skladu s mjerodavnim zakonodavstvom i politikama EU-a⁴⁸. Postupak koordinacije između Komisije i EIB-a reguliran je Memorandumom o razumijevanju⁴⁹. Za luke ispitane u ovom izvješću takva savjetovanja održana su u četirima slučajevima: Algeciras (Španjolska), Tanger-Med (Maroko), Taranto (Italija) i Jade-Weser-Port (Njemačka).

77

Našom analizom utvrđeno je da se između EIB-a i Komisije dijele samo ograničene informacije. Nije, primjerice, naveden iznos zajma, nije naveden korisnik, tehnička i financijska procjena EIB-a, a procjena rizika djelotvornosti kohezijske politike EIB-a nije se priopćila Komisiji. Informacije koje EIB pruža ograničuju mogućnost Komisije da pravilno procijeni slučaj.

78

Nadalje, Komisija nije ovlaštena blokirati prijedlog zajma ako se ne slaže s njime. Komisija ipak nijednom nije dala negativno mišljenje o prijedlogu zajma EIB-a, iako je bilo nekih vrlo spornih slučajeva. Zbog izostanka odgovarajućeg odgovora Komisije na predložene zajmove EIB-a za potporu susjednim lukama izvan EU-a otežana je djelotvornost financijskih sredstava koje je EU uložio u luke unutar EU-a. Primjer uokviru 5. za luke u području zapadnog Sredozemlja upućuje na to da je postojao nedostatak odgovarajuće koordinacije unutar službi Komisije te da Komisija nije davala naznake problema EIB-u, što je dovelo do prekomjernog kapaciteta infrastrukture za prekrcaj i do neodrživih ulaganja jer su neke od luka izgubile promet znatne količine tereta koji su prethodno imale.

Okvir 5.

Istodobno financiranje lučke infrastrukture u susjednim lukama sredstvima EIB-a i iz proračuna EU-a dovelo je do neodrživih ulaganja te su luke EU-a izgubile promet znatne količine koji su prethodno imale: primjer luke Tanger-Med (Maroko) i luka u Španjolskoj i Portugalu

Od 2000. godine više od 500 milijuna eura iz EFRR-a/KF-a i 229 milijuna eura u zajmovima EIB-a uloženo je u potporu infrastrukturi u nekoliko luka u Španjolskoj (Andaluzija) i Portugalu. Samo je luka Algeciras (Španjolska) primila sredstva EU-a u iznosu od otprilike 248 milijuna eura. Osim toga, EIB joj je omogućio zajam od otprilike 129 milijuna eura za povećanje kapaciteta. Tijekom 2008. i 2010. godine dva zajma EIB-a od ukupno 240 milijuna eura s jamstvima EU-a odobrena su luci Tanger-Med (Maroko) za izgradnju dodatnih kapaciteta za rukovanje kontejnerskim prometom od otprilike 8 milijuna TEU-a. Ta je luka u neposrednoj blizini luke Algeciras na drugoj strani Gibraltara. Obje su luke specijalizirane za prekrcaj te su u izravnoj konkurenciji međusobno i sa susjednim lukama za prekrcaj (npr. Cadiz, Malaga i Sines, vidjeti sliku 10.).

Slika 10. – Pregled javno financiranog lučkog kapaciteta u području zapadnog Sredozemlja

Izvor: Europski revizorski sud.

Iako je novi operator terminala započeo s radom u novoizgrađenom terminalu za prekrcaj kontejnera luke Algeciras (Španjolska), 30 hektara pretovarnog područja tijekom 2014. (što predstavlja 58 % sredstava EU-a u iznosu od 144 milijuna eura) bilo je neiskorišteno u trenutku revizije, a djelotvornost ulaganja EU-a u ovu luku ovisit će o sposobnosti operatora terminala da preuzme dodatni promet.

To, međutim, može negativno utjecati na količinu prevezenog tereta u susjednim lukama.

Osim toga, u susjednim španjolskim lukama Cádiz i Malaga došlo je do znatnog smanjenja kontejnerskog prometa od 2007. do 2015. godine: 53 % u Cádizu te 92 % u Malagi.

79

Naposljetku, Komisija ne prima informacije o konačnim odlukama EIB-a o zahtjevima za zajmove ni potpisani primjerak ugovora o zajmu, s jamstvom EU-a ili bez njega. Nije podneseno nijedno završno izvješće o provedbi odgovarajućeg projekta ni o tome kako je odobreni zajam potrošen, kao ni bilo koje druge relevantne informacije o tome je li zajam otplaćen u cijelosti.

Financiranje EU-a na razini projekta tijekom razdoblja 2000. – 2006. i 2007. – 2013. bilo je povezano s ostvarenjima, a ne s ishodima

80

Tijekom razdoblja 2000. – 2006. i 2007. – 2013. financiranje EU-a na razini projekata trebalo je biti povezano s ostvarenjima, a ne s rezultatima (tj. s ishodima ili učincima). Iako neki projekti u koje su uložena sredstva EU-a zapravo nisu bili u uporabi (bili su prazni, vrlo slabo iskorišteni ili nisu ostvarivali predviđene ciljeve, rezultate i učinke), njihovi su troškovi i dalje bili prihvatljivi za sufinanciranje EU-a u okviru EFRR-a/KF-a i u okviru programa TEN-T.

81

U okviru 6. nalazi se jedan od mnogih primjera u kojima je postignuto ostvarenje projekta, ali ne i željeni rezultat.

Okvir 6.

Postignuta su ostvarenja projekta, ali ne i željeni rezultat – primjer projekta autoceste mora Gdynia-Karlskrona (trajektna veza između Poljske i Švedske)

Navedeni projekt autoceste mora, kojim izravno upravlja izvršna agencija Komisije INEA, obuhvaćao je povezivanje dviju luka: jedne u Poljskoj (Gdynia) i druge u Švedskoj (Karlskrona). Cilj projekta bio je smanjiti količinu tereta prevezenog cestama, što bi dovelo do povećanja udjela intermodalnog prometa na koridoru s 3 % tijekom 2008. godine na 10 % tijekom 2015. te 36 % tijekom 2025. godine. Bili su dogovoreni ključni pokazatelji uspješnosti i namjensko praćenje za prikaz napretka koji je svake godine postignut prema očekivanim rezultatima.

Izgrađene su cestovne i željezničke veze u luci u Gdyniji, a u Švedskoj je do kraja 2013. godine modernizirana željeznička pruga. Međutim, nije bio postignut nijedan od željenih ciljeva (ishoda) projekta jer je nedostajao ključan element da bi on funkcionirao: nije izgrađeno trajektno pristanište u luci u Gdyniji, koje je bilo preduvjet za pokretanje autoceste mora i koje je bilo ključno za postizanje očekivanih pogodnosti povezanih s projektom. Izgradnja pristaništa, koja je prvotno trebala započeti tijekom razdoblja 2007. – 2013., zajedno s fazom primjene odgođena je najranije za 2016. godinu jer je luka u Gdyniji smanjila početno očekivanje količine prevezenog tereta. Izgradnja zgrade stoga je dodatno odgođena najranije do kraja 2018. godine. To znači da će autocesta mora u najboljem slučaju početi funkcionirati tek 2019. godine (najmanje šest godina nakon završetka projekta obuhvaćenog revizijom).

Iz sredstava EU-a svejedno su izdvojena 34,4 milijuna eura za ostvarenja a da se tijekom narednih godina nisu mogli očekivati nikakvi stvarni ishodi ili učinci: 17,3 milijuna eura sredstava EU-a iz EFRR-a na poljskoj strani za cestovne i željezničke veze (vidjeti sliku 11.) te 17,1 milijun eura iz mreže TEN-T na švedskoj strani za modernizaciju željezničke pruge. Do toga je došlo zbog netočnih informacija koje je pružio korisnik, manjkavog praćenja dogovorenih ključnih pokazatelja uspješnosti koje je provodila agencija INEA te zbog neodgovarajućih ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava kojima su se omogućila plaćanja bez rezultata. Da pristanište nije bilo uključeno u zahtjev za projekt, švedske vlasti mogle bi podnijeti zahtjev samo za uobičajeno financiranje ulaganja iz mreže TEN-T od 10 %, no u ovom je slučaju sufinanciranje projekta iznosilo 20 % jer se smatralo projektom autoceste mora.

Slika 11. – Cestovne i željezničke veze u Gdyniji bez zgrade trajektnog terminala za izgradnju veze s lukom u Karlskroni

Izvor: Europski revizorski sud.

Stvaranje jednakih uvjeta za tržišno natjecanje luka: treba se zajamčiti dosljedna primjena zajedničkih pravila kao što su državna potpora i carinski nadzor

82

Ako različite luke imaju ista područja u zaleđu te ako se upotrebljavaju za iste vrste robe i prometa, konkurencija među njima može biti iznimno jaka. No odobravanjem javne potpore lučkim vlastima može se poremetiti tržište. Zbog nepostojanja smjernica o državnim potporama za morske luke i razlika u praksama carinskog nadzora među državama članicama jedna luka može međunarodnim brodarskim poduzećima postati privlačnija od drugih. Stoga smo provjerili je li Komisija poduzela potrebne mjere u pogledu državnih potpora i carinskih postupaka kako bi lukama omogućila jednake uvjete tržišnog natjecanja.

Potreba za boljom provedbom pravila o državnim potporama za luke na razini država članica i Komisije

Rizici od narušavanja konkurencije zbog državnih potpora utvrđeni u nekoliko slučajeva

83

Još je 2000. godine Sud Europske unije utvrdio da se rad infrastrukture u javnom vlasništvu, poput zračne luke, može smatrati gospodarskom djelatnošću⁵⁰,a to je načelo potvrđeno i dodatno razvijeno presudom u predmetu Leipzig Halle tijekom 2011.⁵¹.

Nejasnoće u pogledu nadgrađa luke

84

Međutim, našom su revizijom utvrđeni određeni znatni rizici od narušavanja konkurencije u lučkom sektoru. Koncesionari su, primjerice, odgovorni za financiranje nadgrađa koje upotrebljavaju na svojim terminalima (npr. dizalice, oprema za utovar i istovar te skladišta). Zbog toga je Komisija u svojoj komunikaciji o lukama 2001. godine utvrdila razliku između javne (opće) infrastrukture i infrastrukture prilagođene korisniku⁵². Javno financiranje nadgrađa otvoreno svim korisnicima bez diskriminacije nije se moglo smatrati državnom potporom, ali sufinanciranje takve opreme, bilo za određenog korisnika, bilo na korist određenom poduzeću koje je već imalo koncesiju⁵³, smatralo se državnom potporom jer se njime pružala prednost tom društvu te stoga može utjecati na tržišno natjecanje.

85

Utvrdili smo nejasnoće u vezi s javnim financiranjem nadgrađa za luke: u načelu, u uvjetima poziva za podnošenje prijedloga za Instrument za financiranje Europe iz 2014. godine financiranje nadgrađa za luke smatralo se neprihvatljivim rashodom. No postojale su dvije iznimke: nadgrađe se moglo financirati u okviru multimodalnog dijela i (u skladu s određenim uvjetima) u okviru dijela istog poziva za podnošenje prijedloga koji se odnosio na autoceste mora. Zbog toga je nekoliko luka u okviru navedenih dijelova poziva na podnošenje prijedloga podnijelo zahtjev za financiranje EU-a za takvu opremu. No u uvjetima Europskih strukturnih i investicijskih fondova financiranje nadgrađa za luke u načelu se smatra neprihvatljivim rashodom.

86

Ukupno smo utvrdili 10 slučajeva nadgrađa prilagođenih korisnicima za koje je u lukama obuhvaćenima revizijom odobrena financijska potpora EU-a, uglavnom u Poljskoj (u trima lukama nad kojima je obavljena revizija, Szczecin-Świnoujście, Gdanjsk i Gdynia) i Španjolskoj (luka Algeciras). Projekti u kojima su se privatni subjekti koristili dizalicama i opremom za prekrcaj sufinancirani su s otprilike 92,5 milijuna eura iz proračuna EU-a. Predmetne države članice obavijestile su Komisiju o tim slučajevima tijekom 2005. (Poljska) i 2010. (Španjolska), a ona ih je odobrila bez ikakvih prigovora na njihovo financiranje. U okviru 7. može se vidjeti primjer, a cijeli popis nalazi se u prilogu V.

Okvir 7.

Javno financiranje nadgrađa prilagođenih korisnicima u Španjolskoj

U španjolskoj luci Algeciras uložena su 22 milijuna eura za kupnju osam lučkih dizalica („s broda na obalu”) za određenog privatnog operatora terminala (vidjeti sliku 12.).

Slika 12. – Nadgrađe u luci Algeciras koje je sufinancirao EU

Izvor: Europski revizorski sud.

Praćenje prethodnih odluka o državnim potporama u slučaju znatnih promjena

87

Sustav državnih potpora EU-a temelji se na ex ante procjeni Komisije te djelotvornoj suradnji između Komisije i država članica. Problemi mogu nastati ako dođe do znatne izmjene uvjeta za prijavljene potpore nakon odluke Komisije, a Komisija ne provede praćenje u svrhu procjene je li izmjenom uvjeta došlo do narušavanja konkurentnosti (vidjeti primjer u okviru 8.).

Okvir 8.

Izostanak službenih obavijesti u slučaju bitnih promjena (luka Jade-Weser-Port u Njemačkoj)

U Njemačkoj je od 2008. do 2012. godine u neposrednoj blizini luke za brodove dubokog gaza Wilhelmshaven (jedna od 104 strateške luke) izgrađen novi kontejnerski terminal Jade-Weser-Port kapaciteta od 2,7 milijuna TEU-a. Izgradnju temeljne infrastrukture terminala financirala je savezna zemlja Donja Saska s pomoću bespovratnih sredstava. Zajedno s nacionalnim i privatnim financiranjem, financiranje EU-a iznosilo je 33 milijuna eura. Osim toga, EIB je odobrio dva zajma od ukupno 325 milijuna eura za financiranje izgradnje infrastrukture.

U prosincu 2008. godine Komisija je odlučila ne uložiti prigovor na mjere za koje je upućena napomena (ugovor o koncesiji s međunarodnom tvrtkom na 40 godina) jer ih nije smatrala državnom potporom⁵⁴.

No uvjeti o kojima je obaviješteno u priopćenju bili su znatno izmijenjeni nakon donošenja odluke: dvjema znatnim izmjenama ugovora o koncesiji (potpisanog 2006. g.), koje su donesene 2010. (čak prije početka rada terminala) i 2014. godine, došlo je do znatne promjene početnih uvjeta javnog natječaja. Te su izmjene imale utjecaj i na brodske pristojbe za vanjske brodare⁵⁵. To je za javni subjekt koji je privatnom poduzeću dodijelilo ugovor o koncesiji imalo ukupan negativan financijski utjecaj od otprilike 15 milijuna eura od listopada 2015. godine (manje prihoda, više troškova za kamate). Njemačke vlasti nisu o tim izmjenama obavijestile Komisiju, iako bi u interesu uspostavljanja pravne sigurnosti to bilo prikladno, a Komisija nije poduzela odgovarajuće daljnje korake u vezi s izvornom odlukom kako bi provjerila je li se izmijenjenim uvjetima narušilo tržišno natjecanje.

Iako se od subjekta u javnom vlasništvu koji dodjeljuje koncesiju očekivalo poslovanje uz dobit kako bi se osigurao zajam koji je uzeo, on je zapravo stvarao gubitke jer se luka Jade-Weser-Port vrlo malo upotrebljavala: od otvaranja luke u rujnu 2012. godine, iako se povećala sa 76 000 TEU-a (2013.) na 429 000 TEU-a (2015.), zapremnina kontejnera čini samo 16 % ukupnog kapaciteta od 2,7 milijuna TEU-a koji će biti izgrađen nakon što se u srednjem roku završe svi radovi i luka počne potpuno funkcionirati (vidjeti sliku 4. i sliku 13.).

Zbog izmjena ugovora o koncesiji i gubitaka javnog subjekta koji je dodijelio koncesiju u iznosu od 21,5 milijuna eura na kraju 2014. godine Donja Saska i Bremen, zajednički vlasnici subjekta, namjeravali su tom subjektu 2015. godine dodijeliti 3 milijuna eura, a 2016. godine 5,5 milijuna eura.

Slika 4.

Uporaba kapaciteta izgrađenih u luci Jade-Weser-Port

Slika 13.

Vrlo slabo iskorišten kapacitet luke za prekrcaj Jade-Weser-Port

Izvor: Europski revizorski sud.

Nužna je proaktivnija uloga Komisije u državnoj potpori za luke

Države članice izvijestile su Komisiju tek o nekoliko slučajeva državne potpore i podnijele su mali broj pritužbi

88

Našom je revizijom utvrđeno da su države članice tijekom proteklih godina izvijestile Komisiju o samo nekoliko slučajeva državnih potpora lukama:

-prije 2007. godine Komisija nije prikupljala podatke o obavješćivanju o državnim potporama lukama,

-od 2007. do 2010 godine države članice izvijestile su o samo četiri slučaja državnih potpora za lučku infrastrukturu, a

-od 2011. do 2015. godine bilo je 27 obavijesti o državnim potporama (vidjeti prilog VI.).

89

Našom je revizijom utvrđeno da je Komisija primila tek nekoliko pritužbi:

-prije 2007. godine nije bilo dostupnih podataka o pritužbama,

-od 2007. do 2011. godine donesena je samo jedna službena odluka Komisije u predmetu s pritužbom, a svi drugi predmeti na temelju pritužbe zaključeni su bez službene odluke Komisije (tj. predmeti su zaključeni nakon preliminarnog pisma procjene na koje podnositelj pritužbe nije odgovorio ili zbog povlačenja pritužbe), i

-od 2011. do 2015. godine Komisija se bavila samo trima pojedinačnim predmetima s pritužbom.

Praćenje državnih potpora za luke koje provodi Komisija ograničeno je na programe potpore

90

Komisija je obavila tek nekoliko službenih istraga na temelju dokumentacije u vezi s javnim financiranjem lučke infrastrukture⁵⁶. Osim toga, u skladu sa zakonskim odredbama, godišnjim postupkom praćenja državne potpore samo se djelomično obuhvaćaju luke jer je postupak ograničen na programe potpora, a ne na pojedinačne obavijesti o potporama⁵⁷.

91

S obzirom na znatan broj ključnih luka (329) i na veliku količinu javnih sredstava uloženih u te luke, smatramo da je trenutačan broj obavijesti o državnim potporama nerealno nizak. Izostanak takvih obavijesti o državnim potporama primijetili smo i tijekom naših financijskih revizija i revizija usklađenosti projekata u lukama financiranim iz Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda. U našem godišnjem izvješću za 2012. godinu utvrđen je, primjerice, manjak obavijesti u odnosu na potporu EFRR-a za izgradnju pogona u lukama u Patrasu (Grčka) i Rostocku (Njemačka)⁵⁸.

Potreba za dodatnim smjernicama Komisije

92

Nekoliko dionika (tj. lučke uprave, operatori luka, vlasnici brodova i logistička poduzeća) tijekom revizije navelo je da su smjernice Komisije o državnim potporama za luke potrebne kako bi se razjasnilo koja se ulaganja definiraju državnom potporom te o kojim je ulaganjima potrebno izvijestiti. Međutim, iako ih je Komisija već nekoliko puta najavila, trenutačno nema nikakvih smjernica za državne potpore za ulaganja u lučki sektor⁵⁹. Komisija je zadatak izdavanja takvih smjernica uključila u svoje mjere za razdoblje 2014. – 2019.⁶⁰.

Praćenjem praksi carinskog nadzora država članica koje provodi Komisija nisu obuhvaćene ključne informacije

Prakse carinskog nadzora država članica u lukama bitan su aspekt privlačnosti luke

93

Također smo procijenili jesu li određene luke zbog razlika u organizaciji, kakvoći i brzini carinskog nadzora međunarodnim brodarskim poduzećima „privlačnije” od drugih luka. Primijetili smo da se zakonodavstvom EU-a o carinama pruža mogućnost lokalnih postupaka odobrenja i pojednostavljenja obrade robe nakon dolaska i prije puštanja u slobodan promet, primjerice:

-provedba analize rizika prije dolaska robe (ili prije njezina ukrcaja), prvenstveno zbog rizika u vezi sa sigurnošću i zaštitom, na temelju ulazne skraćene deklaracije. Za iste bi se pošiljke, prvenstveno zbog financijskih rizika, trebala provesti i dodatna analiza rizika na temelju carinske deklaracije,

-prethodno prikupljanje informacija o dodatnim zahtjevima u vezi s robom (npr. certifikata), i

-ubrzavanje otpuštanja tereta nakon dolaska i konačne potvrde da roba odgovara ispravi priloženoj prije dolaska.

94

Cjelokupan carinski nadzor temelji se na članku 13. Carinskog zakonika, koji propisuje da svaka država članica može provesti sve provjere koje smatra potrebnima. Carinske inspekcije obavljaju se na temelju analize rizika. Pod određenim uvjetima i nakon procjene evidencije operatora, carinsko tijelo može odlučiti koristiti se pojednostavljenim postupcima. EU je 2014. godine uspostavio zajednički sustav upravljanja rizikom za carinu⁶¹, ali Komisija još nije uspostavila sustav upravljanja rizikom za carinska tijela država članica: do provedbe bi prema detaljnom planu trebalo doći do 2020. godine.

95

Svako carinsko tijelo imalo je vlastite mehanizme. Nadalje, postojali su različiti načini pojednostavljivanja postupaka i razlike u brzini, kakvoći i utjecaju postupaka carinskog nadzora. Zbog toga su neke luke međunarodnim brodarskim poduzećima bile privlačnije od drugih. Primjerice, nekoliko država članica, kao što su Belgija, Danska, Nizozemska, Ujedinjena Kraljevina, Finska i Švedska, sustavno su odbacivale obvezu obavješćivanja carinskih tijela o dolasku robe ili o namjeri njezina otpuštanja. No to treba provoditi samo na pojedinačnoj osnovi nakon temeljite analize rizika. To bi značilo da carinska tijela ne mogu provoditi provjere na temelju rizika⁶².

96

U prethodnoj reviziji pronašli smo i dokaze o razlikama među praksama carinskog nadzora, što je uzrokovalo isporuku robe do njihova krajnjeg odredišta neobičnom rutom: istovar robe vršio se u Hamburgu (Njemačka) te se roba prevozila u Rotterdam (Nizozemska), gdje se puštala u slobodan promet i prevozila do svoga krajnjeg odredišta u Poljskoj⁶³. Drugim riječima, uvoznici su tražili odobrenje u drugoj državi članici umjesto u onoj u koju se roba uvozi kako bi smanjili vjerojatnost provedbe provjera ili kako bi svaki potencijalni postupak povrata učinili složenijim.

97

Inspekcijom sredstava koju je provela Komisija u carinskom uredu u luci Rotterdam 2013. godine utvrđeno je da su se provjere valjanosti potvrda o podrijetlu iz EU-a provodile nasumično te da je carinski nadzor u određenim slučajevima prekinut bez potvrđivanja svih informacija. Od svih primljenih teretnica, njih 200 na dan, samo ih je 15 – 20 prošlo uobičajenu carinsku deklaraciju, a u slučaju lokalnih postupaka odobrenja za skladištenje ili puštanje u slobodni promet nije bilo provjera, elektroničkih ni ostalih, kako bi se zajamčilo da je skraćena deklaracija za privremeno skladištenje u skladu s kasnijom deklaracijom za carinski postupak prije zaključivanja carinskog nadzora.

98

Procijenili smo i dostupne podatke iz inspekcija sredstava Komisije o ex post provjerama odobrenja te usporedili podatke za nizozemsku luku s podatcima za susjedne zemlje. Ti su podatci upućivali na to da je broj carinskog osoblja u Nizozemskoj koje radi na ex post provjerama vrlo nizak u usporedbi s ostalim državama članicama EU-a, a njihov se broj proteklih godina smanjio (sa 164 osobe zaposlene na puno radno vrijeme tijekom 2007. na 141 osobu tijekom 2013.). Slijedi usporedba s podatcima za carinske organizacije nekih glavnih lučkih zemalja: u Belgiji dvostruko veći broj carinskog osoblja radi na ex post odobrenju (292 osobe zaposlene na puno radno vrijeme), u Njemačkoj 50 puta više carinskog osoblja radi na ex post odobrenju (7 222 osobe zaposlene na puno radno vrijeme), u Ujedinjenoj Kraljevini 1 033 carinska službenika provode ex post provjere, u Poljskoj njih 794, u Francuskoj 491, te u Španjolskoj 413⁶⁴.

Nedostatci u praćenju praksi carinskog nadzora država članica koje provodi Komisija

99

Iako je Carinskim zakonikom pružen okvir prema kojemu sva nadležna tijela mogu odlučiti žele li pojednostaviti svoje prakse, carinski postupci u EU-u moraju se provoditi ujednačeno. Drugim riječima, nepostojanje jedinstvenoga carinskog tijela EU-a ne smije uzrokovati nejednako postupanje prema gospodarskim subjektima. Iako postoji visok rizik od narušavanja, ne postoji sustav za praćenje mogućih razlika. Na primjer, našom je revizijom utvrđeno sljedeće:

-države članice nisu dužne Komisiji pružati informacije o broju posebnih carinskih provjera na razini pojedinačnih strateških luka. No takve su informacije ključne za utvrđivanje razlika u načinima na koje carinska tijela postupaju prema gospodarskim subjektima,

-pokrenut je program „Carina 2013.”, kojim su obuhvaćene mjere za usklađivanje ili usmjeravanje praksi carinskog nadzora. Ex post evaluacijom Komisije⁶⁵ utvrđeno je da, iako je postignut napredak prema ostvarivanju ključnog cilja programa o usklađenom djelovanju svih carinskih tijela, i dalje postoje znatne razlike u procesu uvoza u EU-u, pri čemu svaka država članica i dalje ima vlastiti automatizirani sustav uvoza,

-postoje dobre prakse u pogledu procjene nadzora koje bi se mogle dijeliti: primjerice, uprava luke Santa Cruz de Tenerife izgradila je unutar područja svoje luke namjensku zgradu za pregrupiranje svih nadzornih tijela (nadzorna tijela carine, fitosanitarne, veterinarske i granične zdravstvene inspekcije). To znači da se obavlja samo jedna, jedinstvena integrirana inspekcija, čime se omogućuje mjerenje vremena koje je potrebno za inspekciju i s vremenom poboljšava kvaliteta i brzina inspekcija.

Plavi pojas ili kako je pomorski promet u nepovoljnijem položaju u odnosu na cestovni promet

100

Prema trenutačnim uvjetima, cestovni promet u EU-u i dalje je vodeći način za slanje tereta od jedne točke do druge jer ima prednosti fleksibilnosti, niske cijene te neometane i brze dostave od vrata do vrata. Pomorski promet unutar EU-a postat će konkurentan samo ako postane brži i pouzdaniji. Jedan od glavnih problema s kojim se pomorski promet suočava činjenica je da unutarnje tržište u pomorskom sektoru još nije potpuno ostvareno. Za plovila koja napuštaju teritorijalne vode države članice (područje od 12 nautičkih milja) smatra se da su izvan carinskog područja EU-a te nakon dolaska u sljedeću luku u EU-u moraju proći postupak carinskih formalnosti, čak i ako prevoze samo robu iz EU-a i nisu pristajala u luci u trećoj zemlji. Za usporedbu, prijevozom kamionom od Talina (Estonija) do Lisabona (Portugal) moguće je prijeći EU bez ispunjavanja ikakvih dodatnih službenih postupaka na unutarnjim granicama EU-a.

101

Nejednaki uvjeti tržišnog natjecanja između pomorskog prijevoza tereta i drugih vrsta prijevoza postali su očiti nakon otvaranja unutarnjih granica 1992. godine. Komisija je 1995. naglasila⁶⁶ da se prema svim načinima prijevoza ne postupa jednako te da je pomorski promet u posebno nepovoljnom položaju. Unatoč važnosti tog pitanja, napredak je bio vrlo spor:

-Na temelju akcijskog plana „Plavi pojas”, čiji je cilj uspostava „Europskoga pomorskog prometnog prostora bez prepreka” za pomorski prijevoz, 2014. godine na snagu je stupio novi program koji olakšava brodski prijevoz unutar Unije s pomoću brže registracije i usklađivanja izbjegavanja carinskih provjera⁶⁷ za „usluge redovitog brodskog prijevoza”, koje prethodno trebaju odobriti carinska tijela. Međutim, samo 10 – 15 % plovila može upotrebljavati redovite usluge brodskog prijevoza, a svi drugi i dalje moraju prolaziti potpune postupke carinskih formalnosti.

-Kako bi se pojednostavili i uskladili administrativni postupci koji se odnose na pomorski promet, donesena je Direktiva 2010/65/EU o službenom postupku prijave za pomorski prijevoz („inicijativa za e-pomorstvo”) kojom se promiče uporaba informacijskih tehnologija u sektoru pomorskog prometa. U tijeku je rad na pojednostavljenju elektroničkog izvješćivanja o robi na plovilima, ali odnosi se samo na stvaranje „jedinstvenog nacionalnog šaltera” za izvješćivanje. To znači da će sve države članice zadržati svoje nacionalne sustave izvješćivanja jer jedinstveni šalter EU-a za izvješćivanje o službenim postupcima još nije uspostavljen. Istovremeno je u tijeku razvoj elektroničkih carinskih sustava, a članice se tijekom prijelaznog razdoblja koje traje do 2020. mogu postupno pripremiti za nove modernizirane zahtjeve Carinskog zakonika Unije. To znači da skoro tri desetljeća nakon što je problem uočen, za njega još nije pronađeno rješenje.

23Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.); Prilog XI.: ex ante uvjeti, 7.1. i 7.3.

24Cuxhaven, Brake, Salerno, Gdanjsk, Vigo, Ferrol i Karlskrona.

25Wilhelmshaven, Taranto, Gdynia, Swinoujscie-Sczeczin, Cartagena, SC Tenerife i Norrköping.

26Algeciras i Augusta (koja je prazna).

27COM(92) 494 final od 2. prosinca 1992. „Bijela knjiga 1992.” Budući razvoj zajedničke prometne politike – globalni pristup uspostavi okvira Zajednice za održivu mobilnost”.

28COM(97) 678 final od 10. prosinca 1997. „Zelena knjiga o morskim lukama i pomorskoj infrastrukturi”.

29COM(2007) 616 final od 18. listopada 2007. „Komunikacija o europskoj politici morskih luka”.

30COM(2013) 940 final od 7. siječnja 2014. „Izgradnja osnovne prometne mreže: koridori središnje mreže i Instrument za povezivanje Europe”.

31SWD(2013) 542 final od 7. siječnja 2014. Na primjer „luke razvrstane prema kriteriju količine tereta”: ako 1 % ukupne količine tereta koji se prevozi u EU-u prolazi kroz tu luku, ona se smatra strateškom lukom; ako količina tereta koji se prevozi iznosi 0,1 %, luka se uvrštava u sveobuhvatnu mrežu; na „luke razvrstane prema kriterijima kohezije” (luke kroz koje prolaze male količine tereta, ali se njima služe velika područja u zaleđu) i otočne luke primjenjuju se drukčiji kriteriji.

32Uredba (EU) br. 1315/2013.

33Prilog II. dokumentu COM(2011) 650 final od 19. listopada 2011.

34Europska komisija, „Ports and their connections within the TEN-T” (Luke i njihove veze unutar Transeuropske prometne mreže (TEN-T)), 29. lipnja 2010. Istraživanje su proveli NEA, TNO i Sveučilište u Leedsu.

35OECD i ITF. (2015.), ITF Transport Outlook 2015. (Pregled prometnih aktivnosti ITF-a za 2015.), Izdavaštvo OECD-a, Pariz (http://dx.doi.org/10.1787/9789282107782-en).

36SWD(2013) 181 final, svezak 1., točka 3.

37Prognoze za otočki lučki promet do 2025. godine; luka Rotterdam, vizija luke 2025.; Optimar, HIS Fairplay, „Benchmarking Strategic Options for European Shipping and for the European Maritime transport System in the Horizon 2008-2018” („Opcije strateškog vrednovanja za europski pomorski prijevoz i za Europski sustav pomorskog prometa u okviru programa Obzor 2008. – 2018.”), ažurirano 2010. godine.

38SWD(2013) 181 final, svezak 2., Prilog VII.

39Primijenjena metodologija: ovaj je iznos određen uzimajući u obzir detaljnu procjenu uporabe lučke infrastrukture koja je revidirana u vrijeme revizijskog posjeta. Ako se primjenom međunarodno priznatih kriterija smatralo da je luka bila prazna i vrlo slabo korištena, projektni rashodi računaju se u skladu sa stupnjem korištenja.

40To se odnosi na tri projekta revidirana u Cuxhavenu, dva projekta u Wilhelmshavenu i jedan od projekata revidiranih u Tarantu, Cartaheni, Santa Cruz de Tenerifeu i Karlskroni: samo Poljska nije imala projekte koji nisu iskorišteni ili su iskorišteni slabo duže od četiri godine.

41To se odnosi na „Okvir za mjerenje rezultata (ReM)”, koji je uveo EIB. Na toj se osnovi EIB sustavno koristio dvama razdobljima kako bi procijenio kvalitetu i ispravnost davanja zajmova: razdoblje završetka projekta i razdoblje tri godine nakon završetka projekta (vidjeti http://www.eib.org/projects/cycle/monitoring/rem.htm?lang=en).

42Tematsko izvješće br. 4/2012 o infrastrukturi morskih luka.

43To prekoračenje troškova odnosi se samo na prihvatljive troškove na razini projekta, a ne na sve troškove ulaganja u luke, pri čemu prekoračenja troškova mogu biti znatno veća.

44Vidjeti tematsko izvješće br. 4/2012.

45Primijenjena metodologija: ovaj je iznos određen uzimajući u obzir detaljnu ponovnu procjenu uporabe lučke infrastrukture koja je već bila revidirana 2010. godine. Ako se primjenom međunarodno dogovorenih kriterija smatra da je luka bila prazna ili vrlo slabo iskorištena, rashodi se računaju u skladu s razinom neiskorištenosti.

46Radovi su završeni 2008. u Arinagi, 2004. u Campamentu, 2005. u Ferrolu, 2011. u Langosteiri te 2006. godine u Augusti.

47Tematsko izvješće br. 4/2012, odlomak 22.

48Članak 19. Statuta Europske investicijske banke (EIB).

49Memorandum o razumijevanju između Komisije Europskih zajednica i EIB-a odnosi se na radne postupke za savjetovanje s Komisijom o globalnim zajmovima, zajmovima poduzećima srednje tržišne kapitalizacije, okvirnim zajmovima te investicijskim zajmovima u skladu s člankom 21. Statuta EIB-a (od 13. lipnja 2006.), kako je zadnje izmijenjeno 13. prosinca 2010. Memorandum o razumijevanju trenutačno se preispituje, a njegov zadnji nacrt izrađen je u rujnu 2015.

50Presuda Suda Europske unije T-128/98 o „zračnim lukama Pariza”.

51Spojeni predmeti T-455/08 Flughafen Leipzig-Halle Gmbh i Mitteldeutsche Flughafen AG protiv Komisije te T-443/08 Freistaat Sachsen i Land Sachsen Anhalt protiv Komisije od 24. ožujka 2011.

52COM(2001) 35 final od 13. veljače 2001. „Jačanje kvalitetne usluge u morskim lukama: ključ za europski transport”, str. 11.

53Osim ako u uvjetima natječaja nije bila navedena ta konkretna prednost za pobjednika, čime bi se onda omogućili jednaki uvjeti za sve ponuđače.

54Budući da bi se koncesijom omogućili tržišni uvjeti, njemačke vlasti koncesionaru ne bi mogle dati diskrecijske subvencije i prednosti, lučka infrastruktura bila bi otvorena svim korisnicima luke bez diskriminacije, a cijena usluga rukovanja teretom temeljila bi se na tržišnim uvjetima.

55To se odnosilo na odgodu plaćanja koncesijske naknade i promjenu u vezi s jamstvima za brodske pristojbe u korist poduzeća. Njima su na određeno razdoblje smanjene i brodske pristojbe u korist vanjskih brodara.

56Te su se istrage odnosile na procjenu godišnjih ulaganja javnih sredstava u dvjema njemačkim lukama, Hamburg i Bremen, te na jedan slučaj u Belgiji.

57Uredba Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL L 248, 24.9.2015.).

58Sud, godišnje izvješće za financijsku godinu 2012., okvir 5.4. (SL C 331, 14.11.2013.).

59Potrebno ih je razlikovati od smjernica za pomorske državne potpore, koje se odnose na sustav poreza na tonažu i mjere u vezi s pomorcima. Izvor: C(2004.) 43 – Smjernice Zajednice o državnim potporama pomorskom prometu (SL C 13, 17.1.2004., str. 3.).

60Europska komisija: poglavlje 2.: jedinstveni europski prometni prostor – točka 2.5. Unutarnje tržište, morske luke, odlomak 3.3.

61COM(2014) 527 final od 21. kolovoza 2014. o Strategiji EU-a i akcijskom planu za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima: Rješavanje rizika, jačanje sigurnosti lanca opskrbe i olakšavanje trgovine.

62Tematsko izvješće Europske komisije o inspekcijama u državama članicama 2011. godine o lokalnom postupku odobrenja.

63Godišnje izvješće za financijsku godinu 2013., okvir 2.1., posljednji navedeni predmet (SL C 398, 12.11.2014.).

64Analiza inspekcije sredstava Komisije u skladu s člankom 18. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1150/2000 od 22. svibnja 2000. o provedbi Odluke 94/728/EZ, Euratom o sustavu vlastitih sredstava Zajednica (SL L 130, 31.5.2000., str. 1.) i Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 1026/1999 od 10. svibnja 1999. o utvrđivanju ovlasti i obveza agenata ovlaštenih od strane Komisije za obavljanje kontrola i inspekcija vlastitih sredstava Zajednica (SL L 126, 20.5.1999., str. 1.) i izvješća o radu država članica o tradicionalnim vlastitim sredstvima (2013.).

65Završna evaluacija programa Carina 2013. – završno izvješće (vidjeti http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/customs_2013_final_evaluation_report.pdf).

66COM(95) 317 final od 5. srpnja 1995. „Razvoj pomorskog prometa na kraćim relacijama u Europi: izgledi i izazovi”.

67To znači skraćivanje razdoblja savjetovanja među državama članicama s trenutačnih 45 na 15 dana te omogućivanje širenja programa na buduća pristajanja u luci na brži i izravniji način.

Zaključci i preporuke

102

Naša revizija strategija Komisije i država članica o pomorskom prijevozu tereta u EU-u i vrijednosti ostvarene uloženim sredstvima EU-a, u sklopu čega smo ispitali 37 novih projekata i obavili ponovnu procjenu 5 projekata, upućuje na znatne probleme. Ukupno, utvrdili smo sljedeće:

-Dugoročne strategije za razvoj luka koje su uspostavile države članice i Komisija nisu pružile pouzdan i dosljedan temelj za planiranje kapaciteta koji je potreban u lukama EU-a te za utvrđivanje potrebnog financiranja lučke infrastrukture sredstvima EU-a i nacionalnim javnim sredstvima.

-Financiranje slične lučke infrastrukture i nadgrađa u susjednim lukama dovelo je do nedjelotvornih i neodrživih ulaganja: od 37 ispitanih i dovršenih projekata iz razdoblja 2000. – 2013., u njih 30 dosad je nedjelotvorno potrošen svaki treći euro uloženih sredstava EU-a (što odgovara iznosu od 194 milijuna eura za 12 projekata). Otprilike polovica ovih sredstava (97 milijuna eura iz fondova EU-a za devet projekata) uložena je u infrastrukturu koja više od tri godine nakon prestanka radova nije iskorištena ili je iskorištena vrlo slabo. To upućuje na nedostatke u ex ante procjeni potreba te na visok rizik od beskorisnog ulaganja novca.

-To se opažanje odnosi i na ponovnu procjenu pet luka koje su već ispitane tijekom 2010. godine. Ponovnom procjenom utvrdili smo da je općenito ostvarena mala vrijednost za uložen novac: skoro cijelo desetljeće nakon početka poslovanja razina iskorištenosti kapaciteta financiranih sredstvima EU-a za te luke i dalje je neprimjerena. Lučka područja četiriju luka i dalje su imala nisku razinu iskorištenosti, a neka su čak bila i prazna. Smatra se da je ukupno 292 milijuna uloženih sredstava iskorišteno nedjelotvorno.

-Prekoračenja troškova i odstupanje od rokova dodatni su pokazatelji neučinkovitosti ispitanih ulaganja u lučku infrastrukturu. Općenito gledajući, prekoračenja troškova u ispitanim projektima financiranim sredstvima EU-a iznosila su 139 milijuna eura. Nadalje, kašnjenja su utvrđena u 19 od 30 dovršenih projekata, od čega je njih 12 kasnilo više od 20 % planiranog trajanja projekta. U odnosu na početno planirano trajanje, zabilježena su kašnjenja i do 136 %. Od sedam projekata koji nisu dovršeni u vrijeme provođenja revizije (za koje su izdvojena sredstva EU-a iznosila 524 milijuna eura), u njih šest zabilježena su i kašnjenja.

-Zbog velikog broja nepostojećih ili neodgovarajućih poveznica s područjima u zaleđu, poput nepostojećih cestovnih i željezničkih veza, bit će potrebna dodatna javna sredstva kako bi početna ulaganja u luke mogla pravilno funkcionirati.

-Usklađenost unutar Komisije te postojeći postupak između EIB-a i Komisije za procjenu predloženih zajmova EIB-a za lučku infrastrukturu nisu ispravno funkcionirali jer EIB nije razmjenjivao sve relevantne informacije s Komisijom. Nadalje, za neke su prijedloge zajmova interno u službama Komisije bili istaknuti ključni problemi, no to se nije prenijelo EIB-u u obliku negativnog mišljenja Komisije, te

-Komisija nije poduzela potrebne mjere na području državne potpore i carinskih postupaka kako bi lukama omogućila jednake uvjete tržišnog natjecanja. Kontrola državnih potpora koju provodi Komisija mogla je biti proaktivnija i djelotvornija da se obavljalo ex post praćenje pridržavanja uvjeta prema kojima su ranije odluke (npr. za koncesije) donesene ili ostale nepromijenjene ili da se nije odobravala potpora za nadgrađa prilagođena korisnicima.

Primjerice, projekti koji uključuju nadgrađe kojim su se koristili privatni operatori sufinancirani su sredstvima iz proračuna EU-a u iznosu od 92,5 milijuna eura.

Dugoročne strategije za razvoj luka na razini država članica i Komisije trebaju se usredotočiti na stvaranje potrebnih veza s mrežom

103

Svih pet posjećenih država članica (Njemačka, Italija, Poljska, Španjolska, Švedska) uspostavile su do 2015. godine dugoročne strategije za razvoj luka, djelomično zbog uvođenja ex ante uvjeta za sredstva EU-a. Slabosti su utvrđene u načinu istraživanja suradnje među lukama, u pogledu sinergije između luka i potencijala za specijalizaciju te načinu na koji su te strategije prevedene u pravodobno i dobro usklađeno ulaganje u luke.

104

Strategija EU-a za luke razvijena je s vremenom, ali i dalje nema pouzdanih informacija o planiranju kapaciteta. Nadalje, previše je „strateških luka” (ukupno 104, kojima će se dodijeliti većina sredstava EU-a). Time je spriječeno usmjeravanje financijskih sredstava EU-a na najvažnije morske luke. S druge strane, neki drugi važni plovni putovi kojima je potrebno financiranje nisu uključeni u strategiju Komisije.

105

Nadalje, Komisija ima malo informacija o stvarnom stanju tih strateških luka: konkretno, Komisija ne prima podatke o njihovu dostupnom kapacitetu, kapacitetu koji stvarno upotrebljavaju, kao ni o njihovim budućim potrebama za kapacitetima ni o javnim ulaganjima država članica u te luke. Kada ne postoje takve informacije za praćenje, ne postoji pregled na razini EU-a koji bi omogućio temelj za bolju usklađenost planiranja kapaciteta strateških luka. Budući da Komisija ne posjeduje pouzdane informacije o dostupnom kapacitetu luka, te je precijenjen budući rast prometa, došlo je do prekomjerne procjene potrebnog dodatnog kapaciteta luka u EU-u, barem za određene regije (vidjeti odlomke 31. – 49.).

1. preporuka

Preporučujemo Komisiji da bi trebala:

a)provoditi praćenje podataka o kapacitetima strateških luka i stvaranju novih radnih mjesta, vodeći računa o planovima država članica za provedbu njihovih dugoročnih strategija.

Ciljni rok provedbe: kraj 2017.

b)preispitati trenutačan broj od 104 „strateške luke” koje su potrebne za održavanje odgovarajuće pristupačnosti na razini cijeloga EU-a.

Ciljni rok provedbe: do 2023.

c)donijeti razvojni plan za luke na razini EU-a za strateške luke, ključne pomorske plovne putove i kanale

Ciljni rok provedbe: do 2020.

Ulaganja sredstava EU-a u lučku infrastrukturu trebaju postati djelotvornija i učinkovitija

106

Potrebno je neko vrijeme da se pokažu rezultati ulaganja u lučku infrastrukturu te je u projektima za luke, po samoj njihovoj naravi, stavljen naglasak na izgradnju kapaciteta za dugoročnu budućnost. Pravovremenost ulaganja često je ključna za njihovu djelotvornost, osobito u vrlo konkurentnom okruženju poput pomorskog prometa. Mnogi projekti nad kojima je provedena revizija bili su u vrijeme revizije neiskorišteni (prazni) ili vrlo slabo iskorišteni. Na temelju 30 ispitanih i dovršenih projekata iz razdoblja 2000. – 2013., dosad je nedjelotvorno potrošen svaki treći euro uloženih sredstava EU-a (što odgovara iznosu od 194 milijuna eura za 12 projekata). Otprilike polovica ovih sredstava (97 milijuna eura iz fondova EU-a za devet projekata) uložena je u infrastrukturu koja više od tri godine nakon prestanka radova nije iskorištena ili je iskorištena vrlo slabo. To upućuje na nedostatke u ex ante procjeni potreba te na visok rizik od beskorisnog ulaganja novca.

107

Kao i u našem prethodnom tematskom izvješću u vezi s morskim lukama, utvrdili smo znatan broj projekata u kojima su zabilježena kašnjenja, djelomice zbog složenih administrativnih postupaka. Prosječno kašnjenje iznosilo je gotovo 13 mjeseci, a raspon kašnjenja bio je od tri do 33 mjeseca. U odnosu na početno planirano trajanje, zabilježena su kašnjenja i do 136 %. Uočili smo i nekoliko prekoračenja troškova od ukupno 139 milijuna eura ili prosječno 8,7 milijuna eura (što ne uključuje projekte koji još nisu bili završeni). Osim toga, za velik broj nepostojećih ili neodgovarajućih poveznica s područjima u zaleđu (poput cesta i željeznice) bit će potrebna dodatna javna sredstva kako bi početna ulaganja u luke mogla pravilno funkcionirati.

108

Ponovnom procjenom pet projekata koje smo već ispitali tijekom 2010. utvrdili smo da je ostvarena mala vrijednost za uložen novac: skoro cijelo desetljeće nakon početka poslovanja razina iskorištenosti kapaciteta za luke financirane sredstvima EU-a i dalje je neprimjerena. Lučka područja četiriju luka imala su nisku razinu iskorištenosti ili su bila prazna, a u jednom uopće nije bilo poslovanja. Smatra se da je ukupno 292 milijuna uloženih sredstava (oko 89 % ukupnog iznosa od 329 milijuna eura) iskorišteno nedjelotvorno.

109

Mnoge lučke uprave diljem Europe istodobno su ulagale (i planiraju daljnja ulaganja) u sličnu lučku infrastrukturu i nadgrađe kako bi poboljšale svoj konkurentni položaj. To uključuje znatne rizike za djelotvornost i održivost projekata.

110

Unutarnja usklađenost Komisije te postupak koji su EIB i Komisija predvidjeli za procjenu predloženih zajmova EIB-a za lučku infrastrukturu nisu ispravno funkcionirali jer EIB ne dijeli sve relevantne informacije s Komisijom. Nadalje, za neke su prijedloge zajmova interno u Komisiji bili istaknuti ključni problemi, no to se nije prenijelo EIB-u u obliku negativnog mišljenja Komisije (vidjeti odlomke 50. – 81.).

2. preporuka

Preporučujemo Komisiji da bi trebala:

a)surađivati s državama članicama na smanjenju administrativnog opterećenja i kašnjenja pri odabiru i provedbi projekata promicanjem načela nacionalnog jedinstvenog kontaktnog mjesta za izdavanje ili odbijanje svih dozvola i ovlaštenja za ulaganja u vezi s lučkom infrastrukturom. Nadalje, načelo „prešutnog sporazuma” (npr. u razdoblju od dvije godine) trebalo bi se uvesti što prije.

Ciljni rok provedbe: kraj 2017.

b)strogo primjenjivati Uredbu o ESIF-u o zajedničkim odredbama te Uredbu o CEF-u o financijskim ispravcima zbog nezadovoljavajuće uspješnosti ulaganja tijekom razdoblja 2014. – 2020.

Ciljni rok provedbe: odmah

c)procijeniti mogućnost da se za razdoblje 2014. – 2020. iz sredstava EU-a isključi financiranje lučke infrastrukture za prekrcaj kontejnera i skladištenje (npr. izgradnja pristaništa, dokova i kapaciteta za skladištenje). Nadalje, iz sredstava EU-a trebalo bi se isključiti financiranje nadgrađa koje nije u javnoj nadležnosti, budući da ga se treba smatrati komercijalnom djelatnošću.

Ciljni rok provedbe: kraj 2018.

3. preporuka

Sud je preporučio Komisiji i državama članicama da bi trebale:

a)dati prednost sufinanciranju strateških luka sredstvima EU-a iz Instrumenta za povezivanje Europe (CEF) i Europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF) radi poboljšanja njihove povezanosti s područjima u zaleđu.

Ciljni rok provedbe: kraj 2016.

b)financirati lučku infrastrukturu koja se ne odnosi na povezivanje s područjima u zaleđu samo pod uvjetom da za to postoji jasno utvrđena potreba za to, pri čemu je dodana vrijednost koju stvara EU očita te je zajamčena dovoljno velika razina privatnog ulaganja u ukupnom iznosu ulaganja.

Ciljni rok provedbe: kraj 2016.

4. preporuka

Preporučujemo Komisiji da bi trebala:

a)zajamčiti da se sve potrebne informacije o zajmovima EIB-a razmjenjuju između EIB-a i Komisije kako bi se olakšalo davanje pouzdanih procjena.

Ciljni rok provedbe: kraj 2017.

b)interno objasniti te dosljedno provoditi postupak kojim se utvrđuje trebaju li kritike dovesti do davanja negativnog mišljenja u vezi s predloženim zajmom EIB-a.

Ciljni rok provedbe: kraj 2016.

Pravila o državnim potporama i carinskom nadzoru: potrebno je uložiti dodatne napore kako bi se zajamčili jednaki uvjeti tržišnog natjecanja

111

Različito tumačenje pravila o državnim potporama u lučkom sektoru te razlike u primjeni carinskih postupaka Unije mogu doprinijeti narušavanju tržišta i ometati pošteno tržišno natjecanje među lukama. Komisija ni na jednom od tih područja još nije poduzela dovoljne mjere za stvaranje jednakih uvjeta za tržišno natjecanje luka.

112

Komisija je od 2010. samo povremeno ispitivala potencijalne državne potpore lukama, unatoč znatnom trošenju javnih sredstava država članica na lučku infrastrukturu. Nadalje, još nisu predstavljene konkretne smjernice za državne potpore pojedinačnim lukama unatoč tome što je to obećano prije nekoliko godina.

113

Našom je revizijom utvrđeno da razlike u carinskom nadzoru mogu utjecati na konkurentnost luka te da praćenje praksi carinskog nadzora koje provodi Komisija između luka u različitim državama članicama nije primjereno za utvrđivanje praksi koje bi mogle uzrokovati nepoštenu prednost u tržišnom natjecanju.

114

Nadalje, carinska pravila dovode do sankcija u pomorskom prometu unutar EU-a jer plovila koja napuštaju teritorijalne vode države članice nakon dolaska u sljedeću luku u EU-u moraju proći postupak carinskih formalnosti, čak i ako prevoze samo robu iz EU-a i nisu pristala u luci u trećoj zemlji (vidjeti odlomke 82. – 101.).

5. preporuka

Preporučujemo Komisiji da bi trebala:

a)objaviti smjernice za državne potpore lukama.

Ciljni rok provedbe: kraj 2017.

b)zajamčiti dosljednost pri postupanju prema lučkom nadgrađu prilagođenom korisniku.

Ciljni rok provedbe: kraj 2017.

c)povećati broj administrativnih istraga o državnim potporama lukama na temelju pregleda dokumentacije i praćenja prethodnih odluka o državnim potporama kako bi se zajamčilo pridržavanje uvjeta određenih na početku.

Ciljni rok provedbe: kraj 2017.

6. preporuka

Preporučujemo da bi države članice trebale sustavno izvješćivati Komisiju o svim državnim potporama za luke u skladu s pravilima EU-a o državnima potporama.

Ciljni rok provedbe: kraj 2017.

7. preporuka

Preporučujemo Komisiji da bi trebala:

a)tražiti od država članica da sustavno pružaju posebne informacije o vrsti i količini određenih carinskih postupaka u pojedinačnim strateškim lukama kako bi se procijenilo provode li se načela jednakog postupanja na razini luka.

Ciljni rok provedbe: kraj 2017.

b)poboljšati konkurentni položaj pomorskog prijevoza tereta u usporedbi s ostalim vrstama prijevoza dodatnim pojednostavljivanjem pomorskog prometa i carinskih postupaka, posebice usmjeravanjem prema „jedinstvenom šalteru” u pomorstvu EU-a.

Ciljni rok provedbe: kraj 2017.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Henri GRETHEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 20. srpnja 2016.

Za Europski revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Ulaganje financijskih sredstava EU-a u projekte pomorskog prometa (razdoblje 2000. – 2013.)

Španjolska | 2 610 322 428 | 38,51 %
Italija | 837 719 751 | 12,36 %
Grčka | 588 742 943 | 8,69 %
Poljska¹ | 564 232 876 | 8,33 %
Francuska | 341 726 711 | 5,04 %
Portugal | 314 324 344 | 4,64 %
Latvija | 173 729 139 | 2,56 %
Njemačka | 143 786 488 | 2,12 %
Nizozemska | 91 333 779 | 1,35 %
Rumunjska | 83 148 025 | 1,23 %
Estonija | 80 303 497 | 1,18 %
Ujedinjena Kraljevina | 78 033 155 | 1,15 %
Litva | 54 675 005 | 0,81 %
Belgija | 52 685 257 | 0,78 %
Malta | 46 945 423 | 0,69 %
Švedska | 38 982 443 | 0,58 %
Austrija² | 26 910 589 | 0,40 %
Cipar | 22 085 473 | 0,33 %
Slovenija | 13 330 356 | 0,20 %
Mađarska² | 12 275 556 | 0,18 %
Finska | 6 515 269 | 0,10 %
Češka² | 4 203 737 | 0,06 %
Irska | 1 842 000 | 0,03 %
Bugarska | 1 200 000 | 0,02 %
Prekogranični projekti | 109 561 318 | 1,62 %
Interreg | 24 290 310 | 0,36 %
Ostali projekti EU-a | 454 519 870 | 6,71 %
Ukupno | 6 777 425 742 | 100,00 %

1Odnosi se samo na programsko razdoblje 2007. – 2013.

2Iako te zemlje nemaju morske luke, prijavile su rashode sredstava EFRR-a/KF-a za lučku infrastrukturu, vjerojatno pogreškom.

Prilog II.

Pregled ispitanih projekata po državama članicama

1Rezultati u vrijeme revizije.

2Samo za dovršene projekte.

Prilog III.

Pregled nedovršenih projekata

Država članica
Predmetna luka
Nedovršeni projekt
Kad je projekt trebao završiti (prvotni datum u ugovoru)?
Koliko je kašnjenje bitno u usporedbi s prvotno određenim ciljem (u mjesecima, trenutačno stanje)?
Predmetna sredstva EU-a (u eurima)

Italija
Salerno
Logistika i luke. Integrirana luka Salerno
31.12.2015.
13 mjeseci
53 262 297

Cestovna i željeznička veza luke Salerno (zapadni ulaz), 1. serija
30.6.2014.
Najmanje 36 mjeseci
115 245 000

Cestovna i željeznička veza luke Salerno (zapadni ulaz), 2. serija

Taranto
Željeznička veza luke Taranto s nacionalnom željezničkom mrežom
31.12.2015.
Najmanje 24 mjeseca
1 875 000

Jaružanje i nanošenje zemlje
31.12.2014.
Najmanje 26 mjeseci
15 000 000

Poljska
Gdanjsk
Połączenie Portu Lotniczego z Portem Morskim Gdańsk – Trasa Słowackiego
30.9.2015.
Najmanje 16 mjeseci
273 634 889

Szczecin-
Świnoujście
Modernizacija plovnog dijela morskog puta Świnoujście-Szczecin (Kanał Piastowski i Mieliński) – II. faza, od istoka prema zapadu
30.9.2015.
Bez kašnjenja
65 264 553

Ukupno minimalno kašnjenje poznato u vrijeme revizije (u mjesecima): 115
524 281 739

Prilog IV.

Glavne karakteristike lučkih sustava država članica i pregled potpore EU-a i EIB-a za revidirana lučka područja (razdoblje 2000. – 2013.)¹

1. Njemačka

U Njemačkoj postoji otprilike 21 morska luka i 250 pristaništa na unutarnjim vodama. Odgovornost za njih podijeljena je između savezne vlade, saveznih zemalja (Länder) i lokalnih vlasti te ostalih glavnih lučkih dionika (npr. industrija, sindikati), što otežava utvrđivanje zajedničkih ciljeva i strategija. Savezna vlada u osnovi je odgovorna za uspostavu plana regulatornog okvira za promet i pružanje infrastrukturnih veza do morskih luka i pristaništa na unutarnjim vodama (veza s područjem u zaleđu) i iz njih, dok su savezne zemlje (i lokalne vlasti) uglavnom odgovorne za lučku infrastrukturu i industriju, a sindikati osiguravaju lučke radnje. Utvrđena su sljedeća glavna ulaganja (iz strukturnih fondova):

u milijunima eura

1Izvor: kompilacija Suda podataka Komisije i javno dostupnih podataka EIB-a (internetska stranica).

2. Španjolska

Španjolska obala jedna je od najdužih u Europi (8 000 km). Njezin zemljopisni položaj, koji je najbliži osovini jednog od glavnih svjetskih pomorskih putova, također doprinosi njezinoj poziciji strateškog područja u međunarodnoj plovidbi i logističke platforme u južnoj Europi. Španjolski lučki sustav, koji je u vlasništvu države, obuhvaća 46 luka od općeg interesa, kojima upravlja 28 lučkih uprava, a čija ulaganja, koordinaciju i učinkovitost prati i njima upravlja vladina agencije Puertos del Estado, tijelo ovisno o Ministarstvu javnih radova, koje je odgovorno za provedbu vladine politike za luke. Španjolska je zemlja koja je uložila najviše novca EU-a u svoje luke (gotovo 40 % od ukupnog iznosa EU-a). Zabilježena su sljedeća glavna ulaganja:

u milijunima eura

3. Italija

Talijanski je lučki sustav rascjepkan. Sastoji se od mnogo malih luka koje karakterizira razmjerna neučinkovitost i ograničena tržišna snaga u odnosu na globalne operatore terminala. Talijanska vlada nedavno je donijela novi zakon o lučkoj reformi kojim se nalaže da se, između ostaloga, spoje luke koje se nalaze u neposrednoj blizini i da njihova lučka uprava racionalizira sustav luka, poboljša koordinaciju, privuče dodatan promet i ulaganja te osigura veću financijsku neovisnost. Ulaganja u južnom dijelu zemlje uglavnom su ostvarena iz fondova kohezijske politike, dok je sjeverni dio obuhvaćen sredstvima EIB-a i mreže TEN-T. Zabilježena su sljedeća ulaganja:

u milijunima eura

4. Poljska

„Nacionalna strategija razvoja poljskih luka do 2015. godine” iz 2007. godine imala je za cilj poboljšanje konkurentnosti poljskih luka, povećanje njihova doprinosa društveno-gospodarskom razvoju zemlje i jačanje njihova značaja u okviru međunarodne prometne mreže. Tri su se luke smatrale ključnima za funkcioniranje nacionalnog gospodarstva: Gdanjsk, Gdynia i Szczecin-Świnoujście. Najveći dio javnih ulaganja stoga je usmjeren na te tri luke i njihove veze s međunarodnim koridorima, i to na sljedeći način:

u milijunima eura

5. Švedska

Švedskim zakonom središnjoj su državi omogućeni upravljanje i financijska odgovornost za plovne putove koji se nalaze izvan luka, ali koji vode do njih, kao i za veze s područjem u zaleđu, pri čemu je područje unutar lučke zone odgovornost lokalne ili regionalne vlasti. Od 2010. godine za sve vrste prijevoza u Švedskoj postoji globalni nacionalni plan ulaganja za infrastrukturne projekte. Planom je obuhvaćeno razdoblje 2010. – 2021., ažurira se svake četiri godine te uključuje pomorski promet, luke i plovne putove. O ulaganjima u lučke infrastrukture odlučuju lučke uprave koje pripadaju lokalnim općinama, a država u tome nema pravo glasa zbog regionalne i lokalne samouprave, dok je za pristojbe za plovne putove kojima upravlja Švedska pomorska uprava (SMA) odgovorna država. Od 2000. godine zabilježena su sljedeća glavna ulaganja EU-a i EIB-a:

u milijunima eura

Prilog V.

Pregled nadgrađa prilagođenih korisnicima koja su sufinancirana sredstvima EU-a

Država članica | Korisnik | Naziv projekta | Ukupni troškovi u eurima | Sredstva EU-a u eurima | Opseg projekta
Poljska | GCT Gdynia | III. faza izgradnje kontejnerskog terminala GCT u Gdyniji | 50 007 971 | 15 195 631 | Proširenje infrastrukture (npr. pružni ustroj za kontejnerske dizalice, kontejnerska skladišna dvorišta) i kupnja opreme (npr. kranovi na postolju, terminalski traktori, kontejnerske poluprikolice)
BCT Gdynia | Mordernizacija terminala BCT u Gdyniji | 49 666 124 | 13 469 631 | Proširenje/obnova infrastrukture (npr. cestovna površina prometnica) te kupnja opreme i informatičkih rješenja (npr. strojevi i oprema koji se upotrebljavaju u postupku rukovanja kontejnerima)
Lučka uprava Gdynia | Obnova intermodalnog željezničkog terminala u luci Gdynia | 24 108 770 | 9 773 125 | Proširenje/obnova infrastrukture uključujući pruge za dizalice, sustav ceste
DCT Gdanjsk | III. faza DCT-a Gdanjsk | 23 942 459 | 8 339 326 | Izgradnja infrastrukture (npr. kontejnerska skladišna dvorišta, modernizacija pružnog ustroja za kontejnerske dizalice) i kupnja opreme (npr. kontejnerske dizalice, terminalski traktori, kontejnerske poluprikolice)
DCT Gdanjsk | II. faza DCT-a Gdanjsk | 40 845 816 | 6 710 647 | Proširenje/obnova infrastrukture (npr. sporedni kolosijeci, kontejnerska skladišna dvorišta) i kupnja opreme (npr. kontejnerske dizalice, terminalski traktori, kontejnerske poluprikolice)
GCT Gdynia | II. faza izgradnje kontejnerskog terminala GCT u Gdyniji | 45 660 580 | 5 251 613 | Proširenje/obnova infrastrukture (npr. skladišta, kontejnerska skladišna dvorišta, parkirališta, električne instalacije) i kupnja opreme (npr. kontejnerske dizalice, terminalski traktori, kontejnerske poluprikolice)
DB Szczecin | Kontejnerski terminal u luci Szczecin – I. stadij, I. faza | 14 161 270 | 4 887 595 | Izgradnja infrastrukture kontejnerskog terminala i kupnja opreme (npr. kontejnerske dizalice)
BCT Gdynia | Kupnja dizalice za mol kako bi se povećala količina tereta prevezena intermodalnim prijevozom na terminalu BCT Gdynia | 16 275 975 | 3 969 750 | Kupnja opreme (npr. kontejnerske dizalice)
Lučka uprava Gdanjsk | Proširenje intermodalnog kontejnerskog terminala na luci pristaništa Szczecinskie u Gdanjsku | 6 724 173 | 2 704 222 | Obnova kontejnerskoga skladišnog dvorišta i hangara, podzemnih komunalnih instalacija i parkirališta
Španjolska | Luka Algeciras | Terminal Publica de Contenedores TTI Algeciras | 168 950 665 | 22 226 148 | Kupnja 8 lučkih dizalica („s broda na kopno”)
|  | Ukupan novac EU-a za nadgrađa: |  | 92 527 688 |

Prilog VI.

Pregled odluka o državnim potporama od 2007. godine nadalje

Odgovori Komisije

Sažetak

III Prva alineja

Komisija primjećuje kako Uredba o TEN-T-u i planovi rada za koridor osnovne mreže predviđaju razvijanje strategija na razini EU-a kako bi se osiguralo uzimanje europskih prioriteta u obzir pri razvitku luka.

Od 2013. Uredbom o TEN-T-u predviđa se infrastrukturno planiranje koje pokriva cijeli EU uspostavljanjem osnovne i sveobuhvatne mreže povezane s tehničkim standardima i provedbenim rokovima. Ta je Uredba rezultat analize opsega prometa u morskim lukama EU-a.

Provedbu TEN-T osnovne i sveobuhvatne mreže podupiru alati za upravljanje kao što su planovi rada za koridore, potpora europskih koordinatora, forumi koridora koji pomažu boljem praćenju provedbe TEN-T-a i utvrđivanju strukture projekata.

Komisija također razvija dugoročnu strategiju aktivnosti luka s ciljem povećanja učinkovitosti lučkih usluga i transparentnosti javnog financiranja. U tom je kontekstu Komisija predložila nacrt uredbe¹ koji suzakonodavci trenutačno proučavaju. Ona prati i poštovanje članka 49. UFEU-a o slobodi poslovnog nastana. Time bi se trebalo pridonijeti postizanju boljeg korištenja infrastrukturnih kapaciteta u lukama i boljem upravljanju financiranja od strane EU-a i nacionalnog javnog financiranja.

U okviru regionalne politike u pogledu programskog razdoblja 2014. – 2020., zahtjev za dugoročni razvoj infrastrukture jedan je od ex ante uvjeta u području prometa (tematski cilj br. 7). Države članice su, među ostalim zahtjevima, obvezne odobriti sveobuhvatne prometne planove, što uključuje razvoj dugoročnih strategija za luke.

III Druga alineja

Komisija smatra da se lučka infrastruktura planira i projektira s dugoročnom perspektivom (10 do 20 godina) nakon njezina završetka. Stoga ulaganja u luke nije moguće ocjenjivati uz primjenu razmjerno kratkoročne perspektive.

Komisija smatra da je nakon tri godine od završetka radova preuranjeno zaključiti kako su ulaganja u luke kojima se premalo koristi neučinkovita i da su rasipanje novca.

Financijska kriza iz 2008./2009. dovela je do smanjenja potražnje, što je dovelo do nedovoljne iskorištenosti kapaciteta u gotovo svim prometnim sektorima, a ne samo u pomorskom prometu. To bi utjecalo na procjenu potreba.

Kohezijska politika za razdoblje 2014. – 2020. uvela je okvir rezultata radi revizije svakog operativnog programa. Među ostalim, taj okvir uključuje mogućnost privremene obustave plaćanja ili primjene financijskih ispravaka u slučaju rezultata lošijih od planiranog.

III Treća alineja

U pogledu projekata nedavno podvrgnutih reviziji, Komisija potvrđuje kašnjenja i prekoračenja troškova, no primjećuje kako su ti rizici u prirodi infrastrukturnih ulaganja. Projekti pomorske infrastrukture složeni su i dugotrajni. Takvi su projekti skloni promjenama projektne dokumentacije i proračuna. Komisija posebice potvrđuje složenost postupaka administrativnog odobravanja i ispituje moguće načine pojednostavnjenja regulatornog okruženja, primjerice putem uspostave svih usluga na jednom mjestu kako to preporuča Europski revizorski sud.

Ona smatra kako upravljačka tijela trebaju biti u položaju birati između različitih zrelih aplikacija projekata kako bi financirala te projekte koji bi na bolji način ostvarili ciljeve programa. Međutim, nadmetanje velikih infrastrukturnih projekata često je ograničeno, bilo zbog toga što nema puno projekata spremnih za provedbu ili zbog toga što nisu u skladu s ciljevima koji su postavljeni u programu.

III Četvrta alineja

Na temelju informacija primljenih od španjolskih vlasti, Komisija primjećuje kako su iskorišteni kapaciteti većine luka koje je Sud ispitivao u porastu. Komisija naglašava kako nalaze Suda treba tumačiti u kontekstu odgovarajuće duge vremenske perspektive (10 – 20 godina) ulaganja u luke. Štoviše, također bi trebalo uzeti u obzir učinke financijske krize u pomorskom prometu.

III Peta alineja

Komisija primjećuje kako se veze luka i zaleđa analiziraju i uzimaju u obzir u planovima rada za koridor.

Ulaganja u infrastrukturu „sastavni su elementi” koji čine i poboljšavaju sveukupnu prometnu mrežu. Pojedinačni projekti odabrani za financiranje od strane Komisije stoga su uvijek dio većeg „globalnog projekta” koji obuhvaća različite pojedinačne projekte.

Ipak, nije moguće izvršiti sva ulaganja istovremeno i stoga se moraju odrediti prioriteti kako bi se zadovoljile potrebe na najbolji mogući način uzimajući u obzir dostupne resurse.

III Šesta alineja

Komisija smatra da je postupak savjetovanja za predložene zajmove EIB-a u skladu s postupkom utvrđenim člankom 19. Statuta EIB-a koji se primjenjuje na sva ulaganja koja se trebaju financirati iz vlastitih sredstava EIB-a. Uloga je Komisije dati mišljenje o sukladnosti ulaganja financiranih s pomoću vlastitih sredstava EIB-a sa svim mjerodavnim zakonodavstvom i politikama EU-a.

Mišljenje Komisije formira se na temelju informacija koje je dostavio EIB u okviru postupka utvrđenog člankom 19.

Komisija može izdati negativno mišljenje ako ne primi dovoljne informacije koje omogućavaju ocjenjivanje sukladnosti sa zakonodavstvom i politikama EU-a.

III Sedma alineja

Komisija je radila na uspostavljanju ravnopravnih uvjeta za nadmetanje europskih luka na nekoliko načina: još od presude u predmetu Leipzig Halle iz 2011., Komisija je ispitala brojne pojedinačne slučajeve o kojima Komisija nije obaviještena ili u kojima su konkurenti podnijeli tužbu Komisiji. Ta je praksa doprinijela osiguravanju ravnopravnog nadmetanja luka.

Od projekta eManifest, europske pomorske inicijative za europski pomorski jedinstveni šalter te provedbe ocjenjivanja i revizije Direktive o službenom postupku prijave, očekuje se daljnje pojednostavnjenje formalnosti izvješćivanja u pomorskom prometu.

U pogledu nadgrađa, Komisija ističe sljedeće: ako financiranje nadgrađa čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, to ne mora nužno zabranjivati državama članicama financiranje takvih nadgrađa. Komisija ga može proglasiti sukladnim s Ugovorom. Državnim potporama lukama upravlja članak 107. stavak 3. točka (c) Ugovora.

U pogledu praćenja, Komisija naglašava kako je sustav nadzora državne potpore temeljen na ex ante ocjenjivanju i lojalnoj suradnji država članica. S obzirom na resurse Komisije, nije moguće sustavno ex post provjeravati sve pojedinačne odluke. Međutim, sve su odluke objavljene i omogućuju zainteresiranim strankama podnošenje pritužbi ako smatraju da je došlo do kršenja. U tom pogledu Komisija smatra da postoje dovoljni instrumenti i na nacionalnoj razini i na razini EU-a za osiguravanje ispravnog postupanja nacionalnih tijela u pogledu dodjeljivanja koncesija i dopuštanja neuspješnim ponuditeljima da reagiraju na moguće nepravilnosti.

IV Prva alineja

Komisija prihvaća preporuku u pogledu praćenja kapaciteta strateških luka i ponovnog ocjenjivanja planova razvoja država članica. Komisija će proučiti makroekonomske utjecaje dovršetka mreže TEN-T.

IV Druga alineja

Komisija prihvaća preporuku.

IV Treća alineja

Komisija prihvaća preporuku. Ciljevi razvojnog plana za lučki sektor bit će postignuti posebno putem detaljnog plana za provedbu programa autocesta mora, a ključni plovni putovi su uključeni u odgovarajuće planove rada za koridore osnovne mreže.

IV Četvrta alineja

Komisija napominje da je ta preporuka djelomice upućena državama članicama.

U onoj mjeri u kojoj se odnosi na nju, Komisija prihvaća provedbu te preporuke kako je opisano u nastavku i smatra je djelomice provedenom.

Komisija je pokrenula studiju s ciljem utvrđivanja načina pojednostavnjenja administrativnih postupaka za projekte TEN-T. Već su utvrđeni ključni problemi i trenutačno se analiziraju moguća rješenja. Komisija će posebno ispitati mogućnost stvaranja jedinstvenog kontaktnog mjesta za promicatelje projekta radi pojednostavnjenja i ubrzanja postupaka izdavanja dozvola za projekte TEN-T uz druge mjere pojednostavnjenja. Također će predvidjeti izradu jedinstvenog okvira za odobravanje projekata TEN-T relevantnih za EU. Kao sljedeći korak, Komisija 2017. namjerava izvršiti procjenu utjecaja radi razmatranja predlaganja zakonodavnog akta.

Komisija je već najavila te inicijative u Komunikaciji od 1. lipnja 2016.: Europa ponovno ulaže – Analiza napretka Plana ulaganja za Europu i budući koraci[1]: „(…) Komisija će razmotriti mogućnost izrade jedinstvenog okvira EU-a za izdavanje odobrenja koji bi se izravno primjenjivao na velike prekogranične projekte ili glavne platforme za ulaganja koje uključuju nacionalno sufinanciranje, čime bi se zamijenio širok spektar postupaka za izdavanje odobrenja na nacionalnoj razini i razini EU-a.”

IV Peta alineja

Komisija prihvaća preporuku, ali ističe da financijske ispravke može primijeniti samo u slučaju kršenja pravnih uvjeta.

IV Šesta alineja

Komisija djelomice prihvaća preporuku. Iznova će se ocijeniti potreba za daljnjom potporom u ta dva područja.

Međutim, ulaganja u kontejnere, prekrcaj i skladištenje prihvatljiva su za sufinanciranje od strane EU-a ako se svim poduzetnicima može zajamčiti jednak pristup na nediskriminirajući način, uzimajući u obzir, prema potrebi, i dvojnu funkciju određene infrastrukture za prekrcaj i promet predluke.

U pogledu nadgrađa koja nisu u javnoj nadležnosti, Komisija primjećuje kako su ona isključena iz financiranja u okviru instrumenata za povezivanje Europe (CEF) ako nisu povezana s ciljevima energetske politike i politike zaštite okoliša i cilja 7 (promet) Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR). Nadgrađa mogu biti dopuštena u okviru drugih područja EFRR-a, primjerice kao proizvodno ulaganje.

IV Sedma alineja

Komisija prihvaća preporuku u onoj mjeri u kojoj se odnosi na CEF i u onoj mjeri u kojoj se ne stvara dodatno zagušenje veze sa zaleđem povećavanjem koncentracije tokova pomorskog prometa do malobrojnih luka.

IV Osma alineja

Komisija djelomice prihvaća preporuku u pogledu dodane vrijednosti za EU i, gdje je to primjenjivo, uvjeta povezanih s komponentom privatnog ulaganja kako je obrazloženo u nastavku. Osiguravanje komponenti privatnog ulaganja ipak nije uvijek moguće postići u određenim slučajevima pomorskog pristupa lukama (kao što je jaružanje) te u slučaju luka smještenih u rubnim područjima (otoci).

Kriteriji za dodjelu sredstava za projekte kandidirane povodom poziva na podnošenje prijedloga CEF-a već uključuju dokaz „dodane vrijednosti za EU” i, kada je primjenjivo, trebaju moći potaknuti javna i privatna ulaganja, kako je utvrđeno dijelom V. Priloga I. Uredbi o instrumentu za povezivanje Europe. Od 2015. pozivi na podnošenje prijedloga projekata CEF-a zahtijevaju podnošenje analiza troškova i naknada kojima se dokazuje potreban iznos potpore EU-a i ističe utjecaj projekta.

IV Deveta alineja

Komisija prihvaća preporuku, ali ističe da se izmjene memoranduma o razumijevanju ne mogu provesti jednostrano.

IV Deseta alineja

Komisija ne prihvaća preporuku. Službe Komisije koje sudjeluju u postupku međuresornog savjetovanja utvrđenog člankom 19. već mogu izraziti negativno mišljenje o projektu u slučajevima kada imaju kritične primjedbe. Sve dok dotična služba ima negativno mišljenje, povjerenik zadužen za gospodarska i financijska pitanja neće donijeti pozitivno mišljenje putem postupka ovlaštenja.

IV Jedanaesta alineja

Komisija ne prihvaća preporuku. Komisija radi na pružanju smjernica o mjerodavnim pravilima državne potpore u lučkom sektoru razvojem svoje prakse, objavljivanjem analitičkih tablica za infrastrukturne projekte i donošenjem obavijesti o pojmu državne potpore. Komisija osim toga trenutačno radi na proširenju Uredbe o općem skupnom izuzeću (GBER) na financiranje lučke infrastrukture koja će osigurati dodatne smjernice. U toj se fazi ne planira izdavanje posebnih smjernica o državnim potporama za luke, kao dodatak prethodno spomenutim mjerama.

Komisija smatra da to pitanje može biti preispitano kada se izvrši proširenje GBER-a i kada se razvije dovoljna praksa.

IV Dvanaesta alineja

Komisija prihvaća preporuku i nastojat će nastaviti osiguravati dosljednu analizu nadgrađa prilagođenog korisniku u svojem ocjenjivanju pojedinačnih slučajeva državne potpore. Komisija, štoviše, namjerava osigurati dodatne smjernice u pogledu nadgrađa prilagođenog korisniku u GBER-u.

IV Trinaesta alineja

Komisija prihvaća preporuku.

Već je povećala broj istraga po službenoj dužnosti. Nakon donošenja GBER-a, za takve će istrage biti dostupna dodatna sredstva. Donošenje GBER-a trenutačno je predviđeno tijekom prve polovine 2017.

IV Četrnaesta alineja

Komisija napominje da je ta preporuka upućena državama članicama.

Države članice već su preuzele obvezu, temeljem članka 108. UFEU-a, sustavne prijave svake financijske potpore za projekte lučke infrastrukture koji čine gospodarsku aktivnost. Komisija primjećuje kako ona nema nikakvu nadležnost zahtijevati da je države članice obavijeste o bilo kojoj financijskoj potpori koja ne čini državnu potporu u smislu članka 107. UFEU-a.

IV Petnaesta alineja

Komisija ne prihvaća preporuku jer bi ona uvela dodatan zahtjev izvješćivanja i tako povećala administrativno opterećenje za administracije država članica EU-a bez jasnog ostvarenja razmjernih koristi.

IV Šesnaesta alineja

Komisija prihvaća preporuku.

Komisija potvrđuje da su potrebni daljnji napori za pojednostavnjenje kako bi se smanjilo administrativno opterećenje u području pomorskog prometa.

Primjećuje kako su aktivnosti već u tijeku u pogledu formalnosti izvješćivanja u pomorskom prometu putem pokretanja pilot projekta eManifest koji se fokusira na načelo „jedinstvenog prijavljivanja” za tu granu gospodarstva te, zajedno s Europskom agencijom za pomorsku sigurnost (EMSA), putem razvoja europskog pomorskog jedinstvenog šaltera putem kojega bi se svi brodovi mogli prijavljivati na standardiziran način.

Osim toga, Komisija trenutačno provodi evaluaciju Direktive o pomorskom službenom postupku prijave koja može dovesti do njezinih izmjena.

Uvod

04

Koncentracija prometa u određenim lukama posljedica je njihove blizine glavnim pomorskim putovima i njihove funkcije prekrcajnih objekata za razvozne pravce. Ona je rezultat povijesnog i geografskog razvoja luka. Komisija smatra da to po sebi nije negativna pojava.

13

Komisija smatra da su carinske formalnosti za robu iz Unije koja se prevozi između luka EU-a smanjene na najmanju moguću mjeru i da su one puno blaže od onih primjenjivih na robu koja dolazi iz drugih zemalja. U biti, takve formalnosti za robu s područja Unije jedino uključuju jednostavan dokaz statusa robe Unije pri ponovnom ulasku u EU. Čak niti taj dokaz nije potreban kada se robu prevozi korištenjem ovlaštenih „redovnih morskih prometnih linija” (redovite usluge dostave). Druga prednost je da roba koja nije s područja Unije, a prevozi se između luka EU-a, ne mora biti uključena u postupak carinskog tranzita osim ako se prevozi zajedno s robom iz Unije dok se prevozi ovlaštenim „redovnim morskim prometnim linijama”. U tom se slučaju primjenjuje prilično pojednostavnjeni postupak tranzita koji se temelji na pomorskom manifestu i uključuje izjavu o odricanju od financijske garancije.

Inicijativa „Plavi pojas” pokrenuta je kako bi se stvorili ti ravnopravni uvjeti nadmetanja pojednostavnjenjem carinskih postupaka i putem uspostavljanja, do 1. lipnja 2015., pomorskog nacionalnog jedinstvenog šaltera radi jednostavnijeg izvršavanja formalnosti u pomorskom prometu sukladno zakonskim zahtjevima.

Novo carinsko zakonodavstvo (Carinski zakonik Unije) stupilo je na snagu 1. svibnja 2016. i za njega vrijedi prijelazno razdoblje do 2020., posebno za uspostavu i/ili poboljšanje elektroničkih sustava za prijavu carinskih podataka.

23

Ulaganja u luke primit će prilično skromnu potporu iz EU-ovih izvora sufinanciranja: potpora iz Kohezijskog fonda/EFRR-a pruža se samo u ograničenim slučajevima gdje je utvrđena strateška važnost ulaganja (npr. sveobuhvatni plan prometa) i samo premošćuje financijski jaz. To znači da Kohezijski fondovi/EFRR neće istisnuti privatna ulaganja, već će ih poduprijeti kada je to nužno.

25

Komisija primjećuje da je 25 od 27 projekata dovršeno do siječnja 2012. Dvadeset i dva među njima bila su u upotrebi premda su četiri projekta zahtijevala komplementarna ulaganja kako bi se stvorila učinkovita poveznica sa zaleđem. Učinkovitost i upotreba tri projekta morala se dodatno poboljšati.

Opažanja

31

Komisijina infrastrukturna politika (planiranje TEN-T-a) oslanja se na temeljitu i transparentnu metodologiju koja se temelji na obujmu prometa luka EU-a radi određivanja njihove uključenosti u osnovnu ili sveobuhvatnu mrežu.

Svakim ocjenjivanjem troškova i koristi za određeno ulaganje pretpostavljaju se budući prometni tokovi i uzimaju se u obzir povijesni podatci, simulacije prometa, ali i stručna procjena o tome kako novo ulaganje može povećati broj obrađenih jedinica ili kako će ono doprinijeti učinkovitijem radu s jedinicama.

Dugoročne prognoze prometa mogu znatno odstupati u stvarnosti zbog promjenjivih tržišnih uvjeta u globalnim gospodarstvima, tehnoloških pomaka i drugih faktora koji utječu na tu prognozu.

34

Komisija primjećuje kako se Uredbom o TEN-T-u i planovima rada za koridor osnovne mreže predviđaju razvijanje strategija na razini EU-a kako bi se osiguralo uzimanje u obzir europskih prioriteta pri razvitku luka.

Štoviše, kada je riječ o ESIF-u, Komisija osigurava postojanje i provedbu nacionalnih prometnih planova u okviru ex ante ocjenjivanja uvjeta za programsko razdoblje 2014. – 2020.

Okvir 1. - Treća alineja

Talijanski nacionalni plan tek je nedavno uspostavljen. Njegovom provedbom stvorit će se novi planovi ulaganja u luke za „Autorità di Sistema Portuale (Piano regolatore di sistema portuale)” tijekom idućih godina.

Komisija uskraćuje program ERFF-a u slučaju neispunjenja ex ante uvjeta 7.3. (u skladu s posebnim preporukama po državama članicama iz 2014. i 2015.) do potpune provedbe planiranja i reforme luka, uključujući sveobuhvatni plan jaružanja, uspostavu novih tijela vlasti „lučkih bazena” kojima se luke grupiraju u istim područjima, pojednostavnjenja formalnih postupaka (pomorski nacionalni jedinstveni šalter), itd.

Okvir 1. - Četvrta alineja

Vijeće ministara je 2014. donijelo provedbeni dokument uz Strategiju prometnog razvoja.

Prethodnih godina brojna su žurno potrebna ulaganja planirana i ispravno provedena bez obzira na činjenicu da tada postojeća strategija nije bila dobro nadzirana. Promet poljskih luka nastavlja rasti svake godine i ESIF-i iz različitih razdoblja pomogli su i nastavit će pomagati taj proces osiguravajući financiranje važnih infrastrukturnih ulaganja.

Projekti koji nisu pomorski bili su komplementarni ulaganjima u luke i postoji samo jedan slučaj gdje je modernizacija operativne obale izvršena zajedno s njezinim preoblikovanjem u površinu za pješake.

35

Komisija primjećuje da je izračun transportnog kapaciteta složen zadatak, pri čemu se brojni čimbenici moraju uzeti u obzir, a metode izračuna mogu varirati ovisno o zemlji, vrsti luke ili prevoženih dobara.

Štoviše, ukupan kapacitet nije jedina ili glavna mjera učinkovitosti i treba ga promatrati primjenjujući dugoročnu perspektivu pri projektiranju luka.

Isto tako, tijekom posljednjeg desetljeća prekrcajni promet postao je krajnje promjenjiv i povezan je s tržišnim mogućnostima za velike privatne ulagače.

36

Komisija primjećuje da radna mjesta i rast koji potiču luke ne treba razmatrati samo unutar luka. Luke su točka tranzita za 75 % vanjske trgovine i 40 % unutarnje trgovine, pri čemu je pomorski najkonkurentniji (i najmanje energetski intenzivan) oblik prometa. Štoviše, infrastrukturni radovi ne stvaraju radna mjesta samo zahvaljujući građevinskim radovima, već i uz dugoročniji učinak u sektorima koji imaju neizravne koristi od njih kao što su turizam i logistika.

Učinak na rast i radna mjesta treba utvrditi putem evaluacijskog procesa, uključujući poboljšanu konkurentnost zbog smanjenih troškova logistike i prijevoza u predmetnom području.

Komisija je ocijenila gospodarski utjecaj provedbe politike TEN-T-a, uključujući njezinu lučku komponentu². Komisija namjerava izraditi analizu sveukupnih utjecaja dovršenja projekata transeuropske prometne mreže na radna mjesta i rast u 2017. kao nadgradnju na preliminarne zaključke i rezultate kontinuirane srednjoročne evaluacije programa Instrumenta za povezivanje Europe.

U okviru regionalne politike, podatci o stvaranju radnih mjesta prikupljeni su putem relevantnih ključnih pokazatelja na razini operativnih programa (OP) uzimajući u obzir činjenicu da izvješćivanje o njima nije bilo obvezno u programskom razdoblju 2007. – 2013. U razdoblju 2014. – 2020. korištenje relevantnog zajedničkog pokazatelja obvezno je ako je to relevantno, i dalje na razini OP-a (vidjeti odlomak 79. o određivanju pokazatelja na razini OP-a).

40

Komisija razvija i dugoročnu strategiju aktivnosti luka s ciljem povećanja učinkovitosti lučkih usluga i transparentnosti javnog financiranja. U tom je kontekstu Komisija predložila nacrt uredbe³ koji suzakonodavci trenutačno proučavaju. Ona također prati poštovanje članka 49. UFEU-a o slobodi poslovnog nastana. Time bi se trebalo doprinijeti postizanju boljeg korištenja infrastrukturnih kapaciteta u lukama i boljem upravljanju financiranja od strane EU-a i nacionalnog javnog financiranja.

Izvješće Komisije o toj strategiji očekuje se 2018.

41

Sve luke povezane su sa zaleđem – barem cestom. Komisija primjećuje kako je njezin cilj postići povezanost tih luka željeznicom i, ako je to geografski moguće, unutarnjim plovnim putovima.

42

Komisija podsjeća da je trenutačno važeća Uredba o TEN-T-u rezultat sporazuma između europskih suzakonodavaca nakon redovnog zakonodavnog postupka.

Komisijin prijedlog za luke prema Uredbi o TEN-T-u⁴ temeljio se na objektivnoj metodologiji o kojoj je prethodno provedena široka rasprava s dionicima i državama članicama i koja je objavljena zajedno sa zakonodavnim prijedlogom. Metodologija, koju je pripremila stručna skupina, uključuje kriterije temeljene na obujmu kao i druge kriterije kako bi se osigurala nužna geografska pokrivenost.

Suzakonodavci su naknadno povećali broj strateških luka uključivanjem luka smještenih na otocima⁵.

Komisija primjećuje kako je pri odabiru kriterija, osim onih temeljenih na obujmu, uzeta u obzir i potreba za kohezijom teritorija EU-a. Time se izbjeglo da pojedine države članice poput Rumunjske ili Bugarske ostanu bez ijedne strateške luke. Vidjeti točku 2.1. (b) metodologije planiranja za više detalja.

44

Komisija prati razvoj godišnjeg obujma prometa luka, no ona ne prati njihov kapacitet. Komisija vjeruje kako je obujam prometa relevantniji pokazatelj za odluke o politici.

U skladu s člankom 49. stavkom 4. Uredbe o TEN-T-u, te informacije koriste se radi uključivanja ili isključivanja luka iz sveobuhvatne mreže TEN-T. Taj se postupak temelji na objektivnim i usporedivim Eurostatovim podatcima.

48

Komisija smatra da cilj financiranja nije samo promicati najuspješnije luke u Europi, već i promicati pomorski promet na kratkim udaljenostima i, u slučaju kohezijske politike, poboljšati gospodarski rast u rubnim i slabije razvijenim regijama EU-a. Koncentriranje javnog financiranja u najuspješnijim lukama dodatno bi pogoršalo položaj manjih luka i povećalo pritisak na kopnene veze prema sjevernomorskim lukama.

Štoviše, rastući obujam prekrcaja u sjevernomorskim lukama dovodi do razvoja usluga razvoza („feeder servis”) prema drugim pomorskim bazenima. Na to se mora učinkovito odgovoriti kako bi se količina prekooceanskog tereta koji dolazi u Europu preko sjevernomorskih luka i nastavlja putovanje kopnom, u brojnim slučajevima koristeći cestovni promet, svela na najmanju mjeru. Stoga je cilj razvoja lučkih objekata u manjim lukama povećanje privlačnosti pomorskog prometa na kratkim udaljenostima te privlačenje izravnih prekooceanskih ticanja drugih luka osim sjevernomorskih, kao što je slučaj u Gdanjsku.

49

Poziv na podnošenje prijedloga za dodjelu bespovratnih sredstava CEF-a 2014. doveo je do gotovo trostruko veće potražnje od sredstava dostupnih za cilj financiranja za koji je taj projekt podnio prijavu.

U procesu odabira i dodjele ugovora, Komisija je morala odrediti prioritete i smatrala je da su drugi projekti dokazali veću dodanu vrijednost za EU, relevantnost, zrelost i kvalitetu prijava za potporu.

Okvir 2. - Druga alineja

Komisija želi istaknuti da je Kielski kanal (NOK) uključen u osnovnu mrežu i stoga se smatra prioritetom. Štoviše, čak i kada ne bi bio službeno uključen u koridor osnovne mreže, mogao bi koristiti sredstva u okviru CEF-a s obzirom na to da je naveden u dijelu III. Priloga I. Uredbi o instrumentu za povezivanje Europe.

Financiranje u okviru CEF-a posebno je usmjereno na određene projekte koji se ne mogu financirati na niti jedan drugi način osim s pomoću dodjele bespovratnih sredstava. To se čini kako bi se smanjio učinak neproduktivnih troškova na fondove EU-a. Svi projekti koji imaju jasne tokove prihoda usmjeravaju se prema financijskim instrumentima, uključujući instrumente CEF-a i novouspostavljeni EFSI.

50

Infrastrukturna ulaganja zahtijevaju dugoročno planiranje i moraju zadovoljiti dugoročne potrebe. Stoga ona obično neće biti potpuno iskorištena u kratkoročnom razdoblju. Lučka infrastruktura obično je namijenjena za 10 – 20 godina nakon njezine izgradnje. Ulaganja u luke nije moguće analizirati s kratkoročne perspektive.

Financijska kriza iz 2008./2009. dovela je do smanjenja prometa i usporila je korištenja dodatnog kapaciteta. Također je dovela do izmjene, kašnjenja ili odustajanja od brojnih planova ulaganja.

Kašnjenja i prekoračenja troškova sastavni su dio ulaganja u infrastrukturu i razumne preinake čine dio upravljanja rizicima.

53

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 50.

53 Druga alineja

Komisija smatra da se lučka infrastruktura planira i projektira s dugoročnom perspektivom (10 do 20 godina) nakon završetka gradnje. Ulaganja u luke stoga nije moguće ocjenjivati uz primjenu razmjerno kratkoročne perspektive.

Komisija smatra da je nakon tri godine od završetka radova preuranjeno zaključiti kako su ulaganja u luke koje se premalo koriste neučinkovita i čine rasipanje novca.

Sredstvima ESIF-a moguće je poduprijeti samo one velike investicijske projekte koji mogu jasno dokazati s pomoću temeljite analize troškova i naknada (CBA) da su poželjni s gospodarskog gledišta i da su financijski održivi. Za većinu ovih projekata, podatci i informacije koje se koriste za analize troškova i naknada potječu iz vremena prije krize.

U pogledu financiranja u okviru CEF-a, Komisija primjećuje da je financijska potpora prvenstveno usmjerena na projekte koji doprinose dostupnosti luke, multimodalnosti i vezama sa zaleđem, a ne povećanju kapaciteta. Štoviše, svaki predloženi projekt podliježe analizi troškova i naknada (CBA), potvrđenoj od strane neovisnih stručnjaka, kako bi se smanjio rizik neučinkovitih ulaganja. Te se analize troškova i naknada temelje na očekivanom obujmu prometa.

Financijska kriza iz 2008./2009. dovela je do smanjenja potražnje što je dovelo do nedovoljne iskorištenosti kapaciteta u gotovo svim sektorima prometa, a ne samo u pomorskom prometu. To bi utjecalo na procjenu potreba.

Kohezijska politika za razdoblje 2014. – 2020. uvela je okvir rezultata radi revizije svakog operativnog programa. Među ostalim, taj okvir uključuje mogućnost privremene obustave plaćanja ili primjene financijskih ispravaka u slučaju rezultata lošijih od plana.

56

Komisija potvrđuje da postoji složen regulatorni okvir u državama članicama za odobravanje prometnih projekata i primjećuje kako postoji kontinuiran rad u pogledu rješavanja tog problema za projekte relevantne za EU.

57

Komisija potvrđuje problem kašnjenja izgradnje velike infrastrukture. Redovito na njega ukazuje povjerenstvima za praćenje, na bilateralnim sastancima i u formalnim dopisima državama članicama.

Odgovornost određivanja ovlaštenja za izdavanje odobrenja leži na nacionalnim tijelima. Međutim, Komisija je višekratno savjetovala tijela država članica u pogledu potrebe pojednostavnjenja postupaka odlučivanja i preporučila da se ne stvara dodatno opterećenje na upravljanje fondovima EU-a.

59

Komisija naglašava da je tijekom pregovora o Višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje od 2014. do 2020. obradila ta pitanja zahtijevajući i novi plan za luke i logistiku, što se do sada ostvarilo, i nova pravila javne nabave (temeljem ex ante uvjeta za razdoblje od 2014. do 2020.).

Točnije, plan nacionalnih luka također je bio dio CSR-a 2015. koji je izdalo Vijeće na Komisijine prijedloge.

Štoviše, Komisija je pokrenula studiju radi utvrđivanja glavnih regulatornih i administrativnih prepreka pred projektima TEN-T (uključujući luke) i predviđanja mogućih načina rješavanja tih pitanja. Među analiziranim mogućim opcijama nalazi se projekt jedinstvenog kontaktnog mjesta za promicatelje projekta radi pojednostavnjenja i ubrzanja postupaka izdavanja dozvola za projekte TEN-T i izrada jedinstvenog okvira EU-a za izdavanje odobrenja. Kao sljedeći korak, Komisija 2017. namjerava izvršiti procjenu utjecaja radi razmatranja predlaganja zakonodavnog akta.

60

Komisija primjećuje da će novi lučki plan u Italiji sadržavati niz mjera pojednostavnjenja u donošenju glavnih planova za luke. To će skratiti vrijeme donošenja.

61

Pomorska infrastruktura iziskuje složene i dugotrajne radove. Takvi su projekti skloni promjenama projektne dokumentacije i proračuna. To je prepoznato u nacionalnim pravilima i pravilima EU-a o nabavi omogućavanjem određenih razina fleksibilnosti.

U slučaju Španjolske, Komisija dodatno primjećuje da ta država članica ne prijavljuje prekoračenja troškova Komisiji u sklopu izvješća o izdacima. Stoga ta prekoračenja troškova nisu sufinancirana iz proračuna EU-a.

Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 53.

62

Cilj programa EFRR-a prvenstveno se odnosi na regionalni i lokalni razvoj. Stoga projekti moraju biti u skladu s ciljevima kohezijske politike i s ciljevima određenima svakim pojedinačnim programom. Ti su ciljevi postignuti.

Komisija podsjeća na utjecaj gospodarske krize iz 2007. (s vrlo snažnim smanjenjem rasta BDP-a) na pomorski promet EU-a i činjenicu da aktivnost zabilježena u 28 država članica EU-a u 2014. još nije dosegla prijašnju razinu aktivnosti iz 2007.

U pogledu španjolskih luka, upravljačko tijelo obavijestilo je Komisiju da je ulaganje dovršeno u skladu s predviđenim planovima i da luke posluju te da su u fazi razvoja. U svima njima postoji aktivnost i lučke uprave planiraju komplementarna ulaganja radi daljnjeg razvoja aktivnosti u tim lukama.

Aktivnost se povećava od posljednje revizije koju je izvršio Sud. Dodatno, određene željezničke i cestovne veze (npr. Ferrol i Langosteira) su odobrene, što će povećati njihovu aktivnost.

U pogledu Auguste u Italiji, Komisija primjećuje da je iz proračuna EU-a osigurano samo oko 1 milijun eura.

63. (i)

Projekti gradnje luka sastoje se od velikih građevinskih radova koji zahtijevaju dugo razdoblje planiranja i izgradnje s brojnim čimbenicima koji mogu utjecati na napredak. Luke nisu projektirane za kapacitet koji se predviđa za 5 godina, već se umjesto toga planiraju za kapacitet koji se predviđa za 20 ili više godina.

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 53.

63 (ii)

U pogledu dugoročnog vremenskog horizonta planiranja, puno korištenje kapaciteta do 2010. nije bilo očekivano. U svjetlu kontinuirane gospodarske krize i smanjene potražnje za prometnim kapacitetom, nije se moglo očekivati povećanje korištenja od 2010. do 2015.

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 62.

64

Komisija primjećuje da su ulaganja u infrastrukturu „sastavni elementi” koji čine i poboljšavaju mrežu. Pojedinačni projekti stoga su uvijek dio većeg globalnog projekta. Nije moguće izvršiti sva ulaganja istovremeno i morat će se odrediti prioriteti kako bi se zadovoljile potrebe na najbolji mogući način uzimajući u obzir dostupnost nužnih resursa.

Ona primjećuje da su u razdoblju od 2014. do 2020. i EFRR i CEF stavili veći naglasak na povezivanje luka s prometnom mrežom (a ne samo lučku infrastrukturu).

Države članice trebale bi osigurati da se ograničena sredstva EU-a iskoriste na najbolji način. Ulaganja u luke trebaju komplementarna ulaganja u ceste/autoceste i željeznice kako bi se osigurala njihova učinkovitost. Neka od ovih ulaganja financiraju se temeljem programa EU-a ili nacionalnim sredstvima.

U pogledu projekata u okviru CEF-a, Komisija primjećuje kako se veze luka i zaleđa uzimaju u obzir u planovima rada za koridor.

Tome će biti određen prioritet prilikom donošenja odluka o financiranju.

65

Komisija primjećuje da nije neobično da se, u okviru globalnog projekta, različite aktivnosti izvršavaju naknadno u skladu s tehničkom i financijskom sposobnošću promicatelja projekta.

Luke Langosteira i Ferrol, na primjer, isprva su cestom bile povezane s prometnom mrežom. Željeznički pristup luci Ferrol odobrio je financijski fond za pristupačnost luke kako je spomenuto u godišnjem planu za 2016. U pogledu željezničkog pristupa luci Langosteira, projektna dokumentacija bit će dovršena do 2017., a radovi će biti gotovi prije 2021.

67

Pomorski promet kompetitivna je grana gospodarstva i Komisija smatra da je konkurencija, sveukupno promatrano, pozitivna. Ona priznaje da povećani kapacitet jedne luke može privremeno imati utjecaj na druge luke.

68

Komisija smatra da utjecaj smanjenja aktivnosti zbog učinka kanibalizacije u 6 od 171 luke ostaje ograničen. Vidjeti odgovor Komisije na okvir 5.

69

U pogledu dviju susjednih luka u Poljskoj, Gdanjska i Gdynie, Komisija podsjeća da su te dvije luke komplementarne te da obje bilježe rast u nekoliko djelatnosti. Primjerice, Gdanjsk ima velik terminal za tekući rasuti teret, a Gdynia ga nema. Postoji prostor za produbljivanje suradnje tih luka i za istraživanje dodatnih načina promicanja komplementarnosti tih luka. To je ono što Komisija pokušava promicati putem programa autoceste mora kao i aktivnostima europskog koordinatora za Baltičko-jadranski koridor osnovne mreže. Te će inicijative omogućiti bolju racionalizaciju dostupnih sredstava u korist tog lučkog klastera u Gdanjskom zaljevu.

Štoviše, Sporazum o partnerstvu potpisan za razdoblje od 2014. do 2020. izrijekom zahtijeva da se ulaganja u te dvije susjedne luke, financirana putem ESIF-a, temelje na suradnji i komplementarnosti.

U pogledu Italije, novi talijanski lučki plan treba odgovoriti na ovo pitanje spajanjem dviju ili više luka koje su u međusobnom dodiru. Prema planu, to će biti slučaj Salerna i Napulja.

76

Komisija smatra da je postupak savjetovanja za predložene zajmove EIB-a u skladu s postupkom utvrđenim člankom 19. Statuta Europske investicijske banke (EIB) koji se primjenjuje na sva ulaganja koja se financiraju iz vlastitih sredstava EIB-a. Uloga je Komisije dati mišljenje o sukladnosti ulaganja financiranih s pomoću vlastitih sredstava EIB-a sa svim mjerodavnim zakonodavstvom i politikama EU-a.

Mišljenje Komisije formira se na temelju informacija koje je dostavio EIB u okviru postupka utvrđenog člankom 19. Ona može izdati negativno mišljenje ako ne primi dovoljno informacija koje omogućavaju ocjenjivanje sukladnosti sa zakonodavstvom i praksom EU-a.

77

Tehničko i financijsko vrednovanje projekta nije u području primjene postupka utvrđenog člankom 19. Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 76.

78

Tijekom pripreme formalnog mišljenja Komisije, službe Komisije koje sudjeluju u međuresornoj grupi EIB-a mogu dati sljedeća mišljenja o projektu:

•pozitivno mišljenje,

•pozitivno mišljenje s primjedbama,

•negativno mišljenje.

U slučaju nepovoljnog mišljenja Komisije, odobrenje projekta od strane Upravnog odbora EIB-a zahtijeva jednoglasno odobrenje i suzdržanost Komisije pri glasovanju.

U internom savjetodavnom procesu Komisije, svake godine postoje slučajevi kada služba Komisije daje negativno mišljenje o projektu. U takvom slučaju EIB ili daje zadovoljavajuće odgovore na pitanja koje je istakla relevantna služba temeljem kojih može povući svoje negativno mišljenje ili povlači projekt i ne predstavlja ga Upravnom odboru.

Okvir 5. - Četvrta alineja

Komisija primjećuje da su luke Cádiz i Málaga luke mješovite namjene (uvoz, izvoz i putnici). Gubitak teretnog prometa u tim lukama također se može pripisati učincima financijske krize. U slučaju Cádiza, to je nadoknađeno znatnim povećanjem putničkog prometa.

79

Postupak utvrđen člankom 19. odnosi se na ex ante provjeru zahtjeva za zajmove za ulaganja koja se trebaju financirati vlastitim sredstvima EIB-a u pogledu njihove usklađenosti sa zakonodavstvom i politikama EU-a. Postupak se ne odnosi na praćenje takvih zajmova od strane Komisije i to je isključiva odgovornost EIB-a.

Komisija ipak prima od EIB-a informacije o projektima ako je dano jamstvo EU-a.

80

Komisija je već u prethodnim razdobljima ocjenjivala očekivane rezultate projekata u kontekstu analize troškova i naknade. Međutim, nije mogla izvršiti financijske ispravke na temelju slabijih rezultata od očekivanih. To se promijenilo u razdoblju od 2014. do 2020. u kojem su financijski ispravci mogući temeljem okvira rezultata.

U razdoblju od 2014. do 2020. uvedena je analiza troškova i naknada kao preduvjet za financiranje u okviru CEF-a kako bi se taj instrument više orijentirao na rezultate nego program TEN-T.

Okvir 6.

Komisija primjećuje da trajektni terminal u luci Gdynia nije bio dijelom Komisijine odluke o dodjeli potpore projektu autoceste mora (MoS). Pretpostavljalo se da će sam terminal biti dovršen do 2016., što se smatralo razumnim kašnjenjem za infrastrukturne projekte slične veličine, posebno u razdoblju gospodarske krize i smanjene prometne potražnje.

Komisija primjećuje da je projekt autoceste mora Gdynia-Karlskrona u to doba slijedio proces dvostrukog prethodnog odabira i da je predložen nakon što je dobio potporu baltičke radne skupine koja uključuje tijela nadležna za promet u 7 država članica i koja nisu samo preuzela odgovornost, već i potvrdila kvalitetu tog pojedinačnog projekta. Projekt je slijedio važeći postupak i podvrgnut je kako internoj tako i eksternoj evaluaciji.

Potpora EU-a dana je na temelju planiranog ishoda, to jest planiranih radova/studija. Prognoze prometa i drugi pokazatelji, npr. u odabiru prijedloga upotrebljavaju se spomenuti ključni pokazatelji uspješnosti (KPI), no oni nisu temelj za plaćanje potpore EU-a.

Komisija smatra da projekt ne može proizvesti sve očekivane rezultate dok se ulaganja u luku Gdynia ne dovrše, no neki rezultati ipak mogu biti postignuti na temelju izvršenih ulaganja.

82

Komisija se ne slaže da nepostojanje pravila o državnoj potpori za luke i razlike u praksama carinskog nadzora mogu učiniti globalnim brodarskim poduzećima jednu luku privlačnijom od drugih (vidjeti odgovore Komisije na odlomke 92. i 93.).

83

Komisija smatra da se, nakon presude Aéroport de Paris, praksa o tom predmetu razvijala samo postupno, a to je glavni razlog zašto su države članice prije presude Leipzig Halle, koje su temeljem Ugovora bile odgovorne za prijavu svake potpore, smatrale da bi izgradnja opće lučke infrastrukture obično bila negospodarska po prirodi, što znači da se njezino javno financiranje ne bi smatralo državnom potporom te ne bi zahtijevalo prijavu. Vrlo malobrojne prijave koje je Komisija ipak primila tijekom tog razdoblja prvenstveno su bile dane radi pravne sigurnosti i u većini su slučajeva dovele do zaključka Komisije da ta mjera ne čini državnu potporu.

Nakon pojašnjenja danih u presudi Leipzig Halle 2011., broj se obavijesti znatno povećao. U razdoblju od 2011. do kraja 2015. Komisija je izdala 27 odluka o državnoj potpori koje se odnose na financiranje lučke infrastrukture.

85

Komisija povezuje određene uvjete sa sufinanciranjem nadgrađa u okviru multimodalnosti i autoceste mora, posebice da ono mora biti otvoreno svakom korisniku, bez diskriminacije. Štoviše, primjenjuju se sljedeći uvjeti: ulaganje treba biti povezano s unapređenjem pomorske veze, opravdano povećanim kapacitetom za ukrcaj, iskrcaj i prekrcaj brodova i treba služiti u svrhu projekta tijekom najmanje pet godina nakon njegovog dovršenja.

Službe Komisije ipak će iznova ocijeniti potrebu za daljnjom potporom u ta dva područja kod daljnjih poziva na podnošenje prijedloga.

86

Komisija ističe sljedeće: ako financiranje nadgrađa čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, to ne mora nužno zabranjivati državama članicama financiranje takvih nadgrađa. Komisija ga može proglasiti sukladnim s Ugovorom. Državnim potporama lukama upravlja članak 107. stavak 3. točka (c) Ugovora prema kojemu se potpora može smatrati sukladnom ako takva potpora služi „za olakšavanje razvoja određenih gospodarskih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja” i „ako takve potpore ne utječu negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu”.

Okvir 7.

Ulaganje u tu španjolsku luku, sufinancirano od strane EFRR-a, nije kvalificirano kao veliki projekt. Izdatak je potvrdila država članica koja ga je prihvatila kao prihvatljiv.

Na temelju uvida u trenutačno dostupne informacije, čini se da je ulaganje prihvaćeno na temelju toga što je smatrano „proizvodnim ulaganjem” kako to propisi dopuštaju.

87

Komisija primjećuje kako je sustav nadzora državne potpore temeljen na ex ante ocjenjivanju i lojalnoj suradnji država članica. S obzirom na resurse Komisije, nije moguće sustavno ex post provjeravati svaku pojedinačnu odluku. Međutim, sve su odluke objavljene i omogućuju zainteresiranim strankama podnošenje pritužbi ako smatraju da je došlo do kršenja. U tom pogledu Komisija smatra da postoje dovoljni instrumenti i na nacionalnoj razini i na razini EU-a za zaštitu ispravnog postupanja nacionalnih tijela u pogledu dodjeljivanja koncesija i dopuštanja neuspješnim ponuditeljima da reagiraju na moguće nepravilnosti.

Okvir 8.

Na temelju informacija primljenih od Europskog revizorskog suda, Komisija će istražiti pitanje spomenuto u okviru 8. i ocijenit će postoje li mogući problemi povezani s državnom potporom.

88

Temeljem Ugovora, države članice obvezne su obavješćivati Komisiju o svim državnim potporama prije nego što ju odobre.

Države članice su prije 2007. mogle legitimno smatrati da javno financiranje projekata lučke infrastrukture ne čini državnu potporu te stoga nisu bile obvezne obavješćivati o takvim projektima.

Postojala je znatna nesigurnost u razdoblju od 2007. do 2010. u pogledu pitanja čini li financiranje takvih projekata državnu pomoć i općenito se pretpostavljalo da tome nije tako.

Nakon presude Leipzig Halle 2011. godine, broj obavijesti se znatno povećao. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 83.

89

Komisija primjećuje kako broj pritužbi koje prima ovisi, između ostalog, o tržištu i stupnju nadmetanja između različitih sudionika na tržištu. U tom pogledu mali broj pritužbi može ukazivati ili na mali broj (potencijalnih) kršenja pravila o državnoj potpori ili na prilično ograničenu razinu nadmetanja između različitih sudionika na tržištu u određenom sektoru.

91

Komisija primjećuje da obveza prijave svih planova dodjele državne potpore izravno proistječe iz članka 108. Ugovora. Države članice obvezne su stoga obavješćivati o svim projektima koji uključuju državne potpore. U slučajevima kada Komisija dozna za dodjelu potpore bez prethodne prijave ona može, temeljem članka 12. Postupovne uredbe 2015/1589, pokrenuti istragu. Osim toga, Komisija redovito istražuje slučajeve potencijalne potpore na temelju pritužbi koje primi od konkurenata.

92

Komisija može donijeti posebne smjernice za državnu potporu za luke, no ona nema takvu obvezu jer temeljem članka 107. stavka 3. točke (c) Ugovora ona uživa slobodu odlučivanja (vidjeti isto odgovore Komisije na odlomke III. i IV.). Činjenica da ne postoje dodatne smjernice ili dokumenti ne može se tumačiti na način da stvara pravnu nesigurnost jer odredbe Ugovora čine iscrpan pravni okvir. U drugim sektorima također (npr. do vrlo nedavno u kulturi) nisu postojale nikakve dodatne smjernice osim odluka o potpori pojedinih država.

Bez obzira na postojeći pravni okvir, Komisija ulaže napore pružajući smjernice o mjerodavnim pravilima državne potpore u lučkom sektoru razvojem svoje prakse kojom je razjašnjen niz pitanja (kao što su prihvatljivi troškovi, intenziteti potpore, kriteriji sukladnosti), objavljivanje analitičkih tablica za infrastrukturne projekte u rujnu 2015. i donošenje obavijesti o pojmu državne potpore u svibnju 2016. Komisija osim toga trenutačno radi na proširenju GBER-a na financiranje lučke infrastrukture. Ove mjere, kada se promatraju skupno, već su osigurale određene smjernice o važećim pravilima o državnoj potpori tom sektoru i nastavit će djelovati na taj način.

Konačno, Komisija je uvijek dostupna za pružanje smjernica u pojedinačnim slučajevima u tijeku postupka prije prijavljivanja. Države članice redovito koriste tu prigodu radi pripreme obavijesti.

U tim okolnostima Komisija, u ovoj fazi, nije uvjerena da je izdavanje posebnih smjernica o državnim potporama za luke kao dodatak prethodno spomenutim mjerama korisno i nužno. Ovo pitanje može biti ponovno razmotreno nakon što dodatak GBER-u za financiranje lučke infrastrukture bude donesen i kada Komisija razvije dovoljnu praksu.

93

Carinski nadzor temelji se na automatskoj analizi rizika. Ako određene rute ili pojedina poduzeća koja su prisutna u luci sadržavaju veće rizike, to će dovesti do učestalijeg (i temeljitijeg) nadzora. U takvim slučajevima razlike u praksama carinskog nadzora mogu biti opravdane i prikladne u pogledu harmonizirane provedbe carinske unije.

U ovom kontekstu Komisija smatra da carinski nadzor nije, niti treba biti, aspekt privlačnosti luke.

94

Komisija je 2013. ocijenila već uspostavljeni okvir za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima (vidjeti Komunikaciju Komisije COM(2013)793). Vijeće je 2014. podržalo Komunikaciju kojom se definira Strategija i Akcijski plan za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima (COM(2014)527) čiji je cilj poboljšani okvir za upravljanje rizicima i oni se provode.

Pojednostavnjeni carinski postupci temelje se na odobrenjima izdanima nakon proučavanja poduzeća i njihove pouzdanosti, ocijenjene prema strogim kriterijima utvrđenima Carinskim zakonikom Unije. Sav carinski nadzor temelji se na analizi rizika i stoga nije nužno i nije u skladu sa zakonodavstvom Unije zahtijevati određeni broj provjera.

95

Temeljem Carinskog zakonika Unije, sve države članice moraju osigurati ista pojednostavnjenja pod istim uvjetima; treba se provoditi jednako postupanje i stoga ne treba biti prednosti u odabiru neke luke u odnosu na druge ili prometnog pravca na temelju vjerojatnosti provjera ili dostupnosti pojednostavnjenja. Ako je luka učinkovitija i pruža bolju logističku uslugu, nastavit će privlačiti više trgovine i prometa, no ne na temelju vjerojatnosti provjera ili dostupnosti pojednostavnjenja.

96

Luka koja je učinkovita i u kojoj posluju pouzdana društva može biti izložena malobrojnijim provjerama (potonje se temelji na analizi rizika) i zaista bi mogla imati kompetitivnu prednost.

Nakon predmeta na koji upućuje Sud, Komisija je 2014. identificirala aktivnosti potrebne za jačanje nadzora uvoznika kako je navedeno u 4. cilju Strategije i Akcijskog plana za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima (COM(2014)527) „Jačanje kapaciteta za osiguravanje istovjetnosti u učinkovitoj provedbi zajedničkog okvira za upravljanje rizikom (CRMF) i ubrzavanje spremnosti na reagiranje na novoutvrđene rizike”.

97

Inspekcija koju je provela Komisija nije utvrdila slabosti u nizozemskim carinskim postupcima. Nizozemska tijela vlasti su nakon inspekcije potvrdila da će status podrijetla iz EU-a svih pošiljki uvijek biti provjeravan od srpnja 2015. Izvješće o Komisijinoj inspekciji pokazalo je da je od 200 teretnica dnevno koje nisu u potpunosti obrađene do isteka 45-dnevnog roka za obradu, samo njih 15 do 20 prošlo dodatnu provjeru od strane nizozemskih vlasti. U slučaju lokalnih postupaka nadzora nije bilo provjera, bilo elektroničkih ili drugih, što se izvršavaju kako bi se osiguralo da su zbirne deklaracije za privremeno skladištenje dobara dosljedne s naknadnom deklaracijom dobara za carinski postupak prije završetka carinskog nadzora. U tijeku je daljnja obrada svih ovih pitanja od strane službi Komisije s nizozemskim tijelima vlasti.

98

Podatke na koje se poziva Sud dale su same države članice i oni ne moraju biti posve usporedivi između svih država članica posebice zbog načina na koji je nadzor definiran i isto je osoblje formalno raspoređeno na izvršavanje različitih zadataka. Štoviše, velik broj deklaracija podnesenih u Nizozemskoj odnosi se na uvoz od strane uvoznika s poslovnim nastanom u drugim državama članicama i provjere tih uvoznika mogu jedino izvršiti njihova carinska tijela. Uzimajući to u obzir, sudeći prema podatcima koje su dale same države članice, Nizozemska djeluje uz razmjerno nizak intenzitet carinskog osoblja.

99

Komisija izvršava provjere carinskih praksi i postupaka u državama članicama kako bi osigurala da su te prakse i postupci u skladu s carinskim zakonodavstvom EU-a i da se to zakonodavstvo dosljedno primjenjuje diljem država članica. Kada se pojave, Komisija žustro djeluje protiv kršenja carinskog zakonodavstva EU-a pokretanjem postupaka u pogledu kršenja istoga.

Zakonodavstvom je određeno da se carinski nadzor izvršava unutar zajedničkog okvira za upravljanje rizicima koji znatno nadmašuje provjere jer mu je cilj osigurati sposobnost otkrivanja i smanjivanja rizika na istovjetan način diljem EU-a.

99 Prva alineja

U okviru carinske unije, Komisija radi s nacionalnim carinskim tijelima kako bi osigurala zaštitu financijskih interesa Unije, usklađenost nacionalnih carinskih praksi s carinskim zakonodavstvom EU-a i dosljednu primjenu carinskog zakonodavstva EU-a diljem država članica.

99 Druga alineja

Novi Carinski zakonik Unije na snazi je od 1. svibnja 2016. i njime se pojednostavnjuju svi procesi i postupci uz ograničavanje mogućnosti različitih primjena i izvršavanja postupaka. Dodatno, pojednostavnit će se IT sustavi i u nekim će se slučajevima postaviti na razinu Unije što će doprinijeti harmonizaciji carinskih postupaka.

101 Prva alineja

U pogledu inicijative Plavi pojas, Komisija primjećuje da su dvije mjere spomenute u Komunikaciji – to jest omogućavanje redovite morske prometne linije i uspostava načina dokazivanja statusa robe Unije na plovilima koja pristaju i u lukama trećih zemalja – provedene izmjenama carinskog zakonodavstva.

101 Druga alineja

Komisija se slaže da postoje koristi što ih je donio europski pomorski jedinstveni šalter za formalnosti izvješćivanja i primjećuje da je razvoj prema pomorskom jedinstvenom šalteru EU-a već u tijeku putem:

a)pokretanja pilot projekta eManifest koji se fokusira na načelo „jedinstvenog prijavljivanja” za tu granu gospodarstva;

b)razvoja, zajedno s Europskom agencijom za pomorsku sigurnost (EMSA), europskog pomorskog jedinstvenog šaltera putem kojega bi se svi brodovi mogli prijavljivati na standardiziran način.

Zaključci i preporuke

102 Prva alineja

Cilj Komisijine politike (Komunikacija: „Luke: motor rasta”) jest povećanje učinkovitosti lučkih usluga i transparentnosti javnog financiranja. Uredba o lukama o kojoj je sporazum postignut 27. lipnja 2016. posebno će doprinijeti boljem iskorištenju lučkog kapaciteta i upravljanju javnim financiranjem u lukama.

Od 2013., Uredba o TEN-T-u predviđa infrastrukturno planiranje koje pokriva cijeli EU uspostavljajući osnovnu i sveobuhvatnu mrežu što su povezane s tehničkim standardima i provedbenim rokovima. To se planiranje temelji na analizi obujma prometa luka EU-a kojom se određuje njihova uključenost u osnovnu ili sveobuhvatnu mrežu.

Uvedeni su novi upravljački alati radi provedbe osnovne mreže TEN-T kako bi se pratila provedba TEN-T-a i identificirala struktura projekta koja služi ciljevima politike EU-a, pri čemu razvoj luka zauzima središnje mjesto.

104 strateške luke u Uredbi o TEN-T-u koje su identificirali suzakonodavci dale su čvrst temelj za dodjeljivanje financiranja u okviru CEF-a onim lukama koje osiguravaju najveću dodanu vrijednost za EU.

U okviru regionalne politike u pogledu programskog razdoblja 2014. – 2020., zahtjev za dugoročnim razvojem infrastrukture jedan je od ex ante uvjeta u području prometa (tematski cilj 7). Države članice su, među ostalim zahtjevima, obvezne odobriti sveobuhvatne prometne planove, što uključuje razvoj dugoročnih strategija za luke.

102 Druga alineja

Komisija smatra da se lučka infrastruktura planira i projektira s dugoročnom perspektivom (10 do 20 godina) nakon njezina završetka. Ulaganja u luke stoga nije moguće ocjenjivati uz primjenu razmjerno kratkoročne perspektive.

Komisija smatra da je nakon tri godine od završetka radova preuranjeno zaključiti kako su ulaganja u luke koje se premalo koriste neučinkovita i čine rasipanje novca.

Sredstvima ESIF-a moguće je poduprijeti samo one velike investicijske projekte koji provedbom temeljite analize troškova i naknada (CBA) mogu jasno dokazati da su poželjni s gospodarskog gledišta i da su financijski održivi. Za većinu ovih projekata analize troškova i naknada izvršene su s pomoću podataka i informacija iz vremena prije krize.

U pogledu financiranja u okviru CEF-a, Komisija primjećuje da je financijska potpora prvenstveno usmjerena k projektima koji doprinose dostupnosti luke, multimodalnosti i vezama sa zaleđem, a ne povećanju kapaciteta. Štoviše, svaki predloženi projekt podliježe analizi troškova i naknada (CBA), potvrđenoj od strane neovisnih stručnjaka, kako bi se smanjio rizik neučinkovitih ulaganja. Te se analize troškova i naknada temelje na očekivanom obujmu prometa.

Financijska kriza iz 2008./2009. dovela je do smanjenja potražnje što je dovelo do nedovoljne iskorištenosti kapaciteta u gotovo svim sektorima prometa, a ne samo u pomorskom prometu. To bi utjecalo na procjenu potreba.

Kohezijska politika za razdoblje 2014. – 2020. uvela je okvir rezultata radi revizije svakog operativnog programa. Između ostalih stvari, taj okvir uključuje mogućnost privremene obustave plaćanja ili primjene financijskih ispravaka u slučaju rezultata lošijih od plana.

102 Treća alineja

U pogledu projekata nedavno podvrgnutih reviziji, Komisija potvrđuje kašnjenja i prekoračenja troškova, no primjećuje kako su ti rizici u prirodi infrastrukturnih ulaganja. Projekti pomorske infrastrukture složeni su i dugotrajni. Takvi su projekti skloni promjenama projektne dokumentacije i proračuna. Komisija posebice potvrđuje složenost postupaka administrativnog odobravanja i ispituje moguće načine pojednostavnjenja regulatornog okruženja, primjerice putem uspostave svih usluga na jednom mjestu kako to preporuča Europski revizorski sud.

Ona smatra kako upravljačka tijela trebaju biti u položaju birati između različitih zrelih aplikacija projekata kako bi financirala te projekte koji bi na bolji način ostvarili ciljeve programa. Međutim, nadmetanje velikih infrastrukturnih projekata često je ograničeno, bilo zbog toga što nema puno projekata spremnih za provedbu ili zbog toga što nisu u skladu s ciljevima koji su postavljeni u programu.

102 Četvrta alineja

Na temelju informacija primljenih od španjolskih vlasti, Komisija primjećuje kako su iskorišteni kapacitet većine luka koje je Sud ispitivao u porastu. Komisija naglašava kako nalaze Suda treba tumačiti u kontekstu odgovarajuće duge vremenske perspektive (10 – 20 godina) ulaganja u luke. Štoviše, također bi trebalo uzeti u obzir učinke financijske krize u pomorskom prometu.

102 Peta alineja

Komisija primjećuje kako se veze luka i zaleđa analiziraju i uzimaju u obzir u planovima rada za koridor.

Ulaganja u infrastrukturu su „sastavni elementi” koji čine i poboljšavaju mrežu. Pojedinačni projekti stoga su uvijek dio većeg globalnog projekta.

Države članice prisiljene su izvršiti odabir kako bi osigurale da se ograničena sredstva EU-a iskoriste na najbolji način. Ulaganja u luke trebaju komplementarna ulaganja u ceste/autoceste i željezničke mreže kako bi se osigurala njihova učinkovitost.

Nije moguće izvršiti sva ulaganja istovremeno i morat će se odrediti prioriteti kako bi se zadovoljile potrebe na najbolji mogući način uzimajući u obzir dostupne resurse. Neka od ovih ulaganja financiraju se sredstvima EU-a ili nacionalnim sredstvima.

102 Šesta alineja

Komisija smatra da je postupak savjetovanja za predložene zajmove EIB-a u skladu s postupkom utvrđenim člankom 19. Statuta EIB-a (postupak utvrđen člankom 19.) koji se primjenjuje na sva ulaganja koja se financiraju iz vlastitih sredstava EIB-a. Uloga je Komisije dati mišljenje o sukladnosti ulaganja koja se trebaju financirati s pomoću vlastitih sredstava EIB-a s mjerodavnim zakonodavstvom i politikama EU-a. Mišljenje Komisije formira se na temelju informacija koje je dostavio EIB u okviru postupka utvrđenog člankom 19.

102 Sedma alineja

Još od presude u predmetu Leipzig Halle iz 2011., koja je pojasnila da se pravila o državnim potporama primjenjuju na financiranje infrastrukturnih projekata koji se trebaju gospodarski iskorištavati, Komisija je ispitala brojne pojedinačne slučajeve o kojima Komisija nije obaviještena ili u kojima su konkurenti podnijeli pritužbu Komisiji. Ta je praksa doprinijela osiguravanju ravnopravnog nadmetanja luka.

Komisija ističe sljedeće: ako financiranje nadgrađa čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, to ne mora nužno zabranjivati državama članicama financiranje takvih nadgrađa. Komisija ga može proglasiti sukladnim s Ugovorom. Državnim potporama lukama upravlja članak 107. stavak 3. točka (c) Ugovora.

U pogledu praćenja, Komisija naglašava kako je sustav nadzora državne potpore temeljen na ex ante ocjenjivanju i lojalnoj suradnji država članica. S obzirom na resurse Komisije, nije moguće sustavno ex post provjeravati sve pojedinačne odluke. Međutim, sve su odluke objavljene i omogućuju zainteresiranim strankama podnošenje pritužbi ako smatraju da je došlo do kršenja. U tom pogledu Komisija smatra da postoje dovoljni instrumenti i na nacionalnoj razini i na razini EU-a za zaštitu ispravnog postupanja nacionalnih tijela u pogledu dodjeljivanja koncesija i dopuštanja neuspješnim ponuditeljima da reagiraju na moguće nepravilnosti.

Carinski postupci u lukama već su u znatnoj mjeri pojednostavnjeni. Daljnje pojednostavnjenje formalnosti izvješćivanja u pomorskom prometu očekuje se od projekta eManifest, europske pomorske inicijative za europski pomorski jedinstveni šalter kao i provedbe ocjenjivanja i revizije Direktive o službenom postupku prijave.

103

Komisija smatra da je suradnja između luka kao i njihova uspješna integracija u odgovarajuće koridore osnovne mreže važan dio uloge europskih koordinatora - i koordinatora programa autoceste mora i koordinatora koridora osnovne mreže.

104

Odabir 104 strateške luke izvršen je radi utvrđivanja ključnih generatora prometa u EU-u, ali i radi osiguravanja odgovarajuće teritorijalne kohezije i pristupačnosti.

Komisija smatra da politika o europskim lukama čiji je cilj ostvariti financijsku transparentnost i učinkovitije lučke usluge doprinosi boljem planiranju infrastrukture.

105

Komisija upućuje na svoje kontinuirane napore da znatno razvije svoju bazu podataka TENtec kako bi mogla prihvatiti vrlo detaljne podatke povezane s lukama koji nastaju u sklopu relevantnih kontinuiranih studija u pogledu ažuriranja radnih planova koridora i pripreme detaljnog provedbenog plana autocesta mora. Veze sa zaleđem uključene su u studije i radne planove za pripadajuće kopnene multimodalne koridore osnovne mreže.

1. preporuka (a)

Komisija prihvaća preporuku u pogledu praćenja kapaciteta strateških luka i ponovnog ocjenjivanja planova razvoja država članica.

Komisija će proučiti makroekonomske utjecaje dovršetka mreže TEN-T.

1. preporuka (b)

Komisija prihvaća preporuku.

1. preporuka (c)

Komisija prihvaća preporuku. Ciljevi razvojnog plana za lučki sektor bit će zamjetno postignuti putem detaljnog plana za provedbu programa autocesta mora i ključni plovni putovi uključeni su u odgovarajuće planove rada za koridore osnovne mreže.

106

Komisija smatra da infrastrukturna ulaganja zahtijevaju dugoročno planiranje jer ona moraju zadovoljiti dugoročne potrebe.

Razvoj pomorske infrastrukture stoga ne treba ocjenjivati uz primjenu razmjerno kratkoročne perspektive. Financijska kriza dovela je do smanjenja potražnje, što je dovelo do neiskorištenosti kapaciteta u gotovo svim sektorima prometa.

Kako je naznačeno u Komisijinom odgovoru na drugu alineju odlomka 102. Kohezijska politika za razdoblje 2014. – 2020. uvela je okvir rezultata. To uključuje mogućnost privremene obustave plaćanja ili primjene financijskih ispravaka u slučaju rezultata lošijih od plana.

107

Komisija potvrđuje problem kašnjenja izgradnje velike infrastrukture. U pogledu projekata koji primaju potporu putem EFRR-a i kohezijskog fonda, redovito ga je isticala u radu povjerenstava za nadzor, na bilateralnim sastancima i u korespondenciji s državama članicama.

Komisija je višekratno podsjećala tijela država članica na potrebu pojednostavnjenja njihovih nacionalnih/regionalnih postupaka odlučivanja i upravljanja fondovima EU-a.

Štoviše, Komisija je pokrenula studiju radi utvrđivanja ključnih regulatornih i administrativnih prepreka pred projektima TEN-T (uključujući luke) i utvrđivanja mogućih načina rješavanja tih pitanja.

Vidjeti i odgovor Komisije na drugu alineju odlomka 102.

108

Na temelju informacija primljenih od španjolskih vlasti, Komisija primjećuje kako su iskorišteni kapaciteti većine luka koje je Sud ispitivao u porastu. Komisija naglašava kako nalaze Suda treba tumačiti u kontekstu odgovarajuće duge vremenske perspektive (10 – 20 godina) ulaganja u luke. Štoviše, također bi trebalo uzeti u obzir učinke financijske krize u pomorskom prometu.

109

Komisija je svjesna kompetitivne prirode lučkog tržišta. Kako bi smanjila rizik od neučinkovitih projekata, potiče strategije razvoja luka. Povrh toga, ona štiti primjenu pravila o državnoj potpori i nadmetanju.

110

Komisija smatra da je postupak savjetovanja za predložene zajmove EIB-a u skladu s postupkom utvrđenim člankom 19. Statuta EIB-a koji se primjenjuje na sva ulaganja koja se trebaju financirati iz vlastitih sredstava EIB-a. Uloga je Komisije dati mišljenje o sukladnosti ulaganja financiranih s pomoću vlastitih sredstava EIB-a sa svim mjerodavnim zakonodavstvom i politikama EU-a.

Mišljenje Komisije formira se na temelju informacija koje je dostavio EIB u okviru postupka utvrđenog člankom 19.

Ona može izdati negativno mišljenje ako ne primi dovoljne informacije koje omogućavaju ocjenjivanje sukladnosti sa zakonodavstvom i praksom EU-a.

2. preporuka (a)

Komisija napominje da je ta preporuka djelomice upućena državama članicama.

U onoj mjeri u kojoj se odnosi na nju, Komisija prihvaća provedbu te preporuke kako je opisano u nastavku i smatra je djelomice provedenom.

Komisija je pokrenula studiju s ciljem utvrđivanja načina pojednostavnjenja administrativnih postupaka za projekte TEN-T. Već je izrađena karta ključnih problema i trenutačno se analiziraju moguća rješenja. Komisija će posebno ispitati mogućnost stvaranja jedinstvenog kontaktnog mjesta za promicatelje projekta radi pojednostavnjenja i ubrzanja postupaka izdavanja dozvola za projekte TEN-T uz druge mjere pojednostavnjenja. Također će predvidjeti izradu jedinstvenog okvira za odobravanje projekata TEN-T relevantnih za EU. Kao sljedeći korak, Komisija 2017. namjerava izvršiti procjenu utjecaja radi razmatranja predlaganja zakonodavnog akta.

Komisija je već najavila te inicijative u Komunikaciji od 1. lipnja 2016.: Europa ponovno ulaže – Analiza napretka Plana ulaganja za Europu i budući koraci[1]: „(…) Komisija će razmotriti mogućnost izrade jedinstvenog okvira EU-a za izdavanje odobrenja koji bi se izravno primjenjivao na velike prekogranične projekte ili glavne platforme za ulaganja koje uključuju nacionalno sufinanciranje, čime bi se zamijenio širok spektar postupaka za izdavanje odobrenja na nacionalnoj razini i razini EU-a.”

2. preporuka (b)

Komisija prihvaća preporuku, ali ističe da financijske ispravke može primijeniti samo u slučaju kršenja pravnih uvjeta.

2. preporuka (c)

Komisija djelomice prihvaća preporuku. Iznova će ocijeniti potrebu za daljnjom potporom u ta dva područja.

Međutim, ulaganja u kontejnere, prekrcaj i skladištenje prihvatljiva su za sufinanciranje od strane EU-a ako se svim poduzetnicima može zajamčiti jednak pristup na nediskriminirajući način, uzimajući u obzir, prema potrebi, i dvojnu funkciju određene infrastrukture za prekrcaj i promet predluke.

U pogledu nadgrađa koje nije u javnoj nadležnosti, Komisija primjećuje kako je ono isključeno iz financiranja u okviru instrumenata za povezivanje Europe (CEF) ako nisu povezani s ciljevima energetske politike i politike zaštite okoliša i cilja 7 (promet) Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR). Nadgrađa mogu biti dopuštena u okviru drugih područja EFRR-a primjerice kao proizvodno ulaganje.

3. preporuka

Komisija napominje da je ta preporuka djelomice upućena državama članicama. U okviru ESIF-a, odabir pojedinačnih projekata odgovornost je država članica, a izravna odgovornost Komisije ograničena je na velike projekte.

3. preporuka (a)

Komisija prihvaća preporuku u onoj mjeri u kojoj se odnosi na CEF i u onoj mjeri u kojoj se ne stvara dodatno veze sa zaleđem povećavanjem koncentracije tokova pomorskog prometa do malobrojnih luka.

3. preporuka (b)

Komisija djelomice prihvaća preporuku u pogledu dodane vrijednosti za EU i, gdje je to primjenjivo, uvjeta povezanih s komponentom privatnog ulaganja kako je obrazloženo u nastavku. Osiguravanje komponenti privatnog ulaganja ipak nije uvijek moguće postići u određenim slučajevima pomorskog pristupa lukama (kao što je jaružanje) te u slučaju luka smještenih u rubnim područjima (otoci).

Kriteriji za dodjelu sredstava za projekte kandidirane povodom poziva na podnošenje prijedloga CEF-a već uključuju dokaz „dodane vrijednosti za EU⁶” i, kada je primjenjivo, trebaju moći potaknuti javna i privatna ulaganja, kako je utvrđeno dijelom V. Priloga I. Uredbi o instrumentu za povezivanje Europe. Od 2015. pozivi na podnošenje prijedloga projekata CEF-a zahtijevaju podnošenje analiza troškova i naknada kojima se dokazuje potreban iznos potpore EU-a i ističe utjecaj projekta.

4. preporuka (a)

Komisija prihvaća preporuku, ali ističe da se izmjene memoranduma o razumijevanju ne mogu provesti jednostrano.

4. preporuka (b)

Komisija ne prihvaća preporuku. Službe Komisije koje sudjeluju u postupku međuresornog savjetovanja utvrđenog člankom 19. već mogu izraziti negativno mišljenje o projektu u slučajevima kada imaju kritične primjedbe. Sve dok dotična služba ima negativno mišljenje, povjerenik zadužen za gospodarska i financijska pitanja neće donijeti pozitivno mišljenje putem postupka ovlaštenja.

111

Komisija djeluje u pogledu pružanja smjernica o važećim pravilima o državnoj potpori u lučkom sektoru s ciljem osiguravanja ravnopravnih uvjeta za luke u Europi na brojne načine: razvojem prakse, objavljivanjem analitičkih tablica za infrastrukturne projekte i donošenjem obavijesti o pojmu državne potpore. Komisija osim toga trenutačno radi na proširenju Uredbe o općem skupnom izuzeću (GBER) na financiranje lučke infrastrukture. Te mjere, kada se promatraju skupno, već su osigurale određene smjernice o važećim pravilima o državnoj potpori tom sektoru i nastavit će djelovati na taj način.

112

Od 2011. Komisija se bavi sve većim brojem slučajeva potencijalne državne potpore lukama. Isto tako, ulaže napore pružajući smjernice o mjerodavnim pravilima državne potpore u lučkom sektoru objavljivanjem analitičkih tablica za infrastrukturne projekte i donošenjem obavijesti o pojmu državne potpore. Komisija osim toga trenutačno radi na proširenju GBER-a na financiranje lučke infrastrukture koja će osigurati dodatne smjernice. Te mjere, kada se promatraju skupno, već su osigurale određene smjernice o važećim pravilima o državnoj potpori tom sektoru i nastavit će djelovati na taj način.

U toj se fazi ne planira izdavanje posebnih smjernica o državnim potporama za luke, kao dodatak prethodno spomenutim mjerama.

Ovo pitanje može biti ponovno razmotreno nakon što proširenje GBER-a na financiranje lučke infrastrukture bude doneseno i kada Komisija razvije dovoljnu praksu.

113

Komisija smatra da je njezino praćenje praksi carinskog nadzora država članica odgovarajuće za potrebe otkrivanja praksi koje mogu stvoriti nepoštene konkurentske prednosti. Cilj je Komisijinih inspekcija praksi carinskog nadzora država članica osiguravanje zaštite financijskih interesa Unije, usklađenosti tih praksi s carinskim zakonodavstvom EU-a i dosljedna primjena carinskog zakonodavstva EU-a diljem država članica. Te provjere u velikoj mjeri ograničavaju nepošteno nadmetanje među državama članicama na temelju različite kvalitete nadzora koja krši odredbe carinskog zakonodavstva EU-a. Okvir carinskog zakonodavstva EU-a ipak ostavlja prostor za nadmetanje država članica.

Komisija osim toga primjećuje da se Carinskim zakonikom Unije uspostavlja okvir jednoobraznih pravila i postupaka i stoga treba dovesti do dobrog usklađivanja nadzora.

114

Očekuje se da će se uvođenjem carinskog robnog manifesta i sustava dokaza o statusu iz Unije u okviru Carinskog zakonika Unije riješiti pitanja koja je istaknuo Sud.

5. preporuka (a)

Komisija ne prihvaća preporuku. Komisija ulaže napore pružajući smjernice o mjerodavnim pravilima državne potpore u lučkom sektoru razvojem svoje prakse, objavljivanjem analitičkih tablica za infrastrukturne projekte i donošenjem obavijesti o pojmu državne potpore. Komisija osim toga trenutačno radi na proširenju Uredbe o općem skupnom izuzeću (GBER) na financiranje lučke infrastrukture koja će osigurati dodatne smjernice. U toj se fazi ne planira izdavanje posebnih smjernica o državnim potporama za luke, kao dodatak prethodno spomenutim mjerama.

Komisija smatra da se to pitanje može preispitati nakon proširenja GBER-a i kada se razvije dovoljna praksa.

5. preporuka (b)

Komisija prihvaća preporuku i nastojat će nastaviti osiguravati dosljednu analizu nadgrađa prilagođenog korisniku u svojem ocjenjivanju pojedinačnih slučajeva državne potpore. Komisija nadalje namjerava osigurati dodatne smjernice u pogledu lučkih nadgrađa prilagođenog korisniku u GBER-u.

5. preporuka (c)

Komisija prihvaća preporuku.

Već je povećala broj istraga po službenoj dužnosti. Nakon donošenja GBER-a, za takve će istrage biti dostupna dodatna sredstva. Donošenje GBER-a trenutačno je predviđeno tijekom prve polovine 2017.

6. preporuka

Komisija napominje da je ta preporuka upućena državama članicama.

Države članice već su temeljem članka 108. UFEU-a obvezane na sustavnu prijavu svake financijske potpore za projekte lučke infrastrukture koji čine gospodarsku aktivnost. Komisija primjećuje da nema nikakvu nadležnost zahtijevati da je države članice obavijeste o bilo kojoj financijskoj potpori koja ne čini državnu potporu u smislu članka 107. UFEU-a.

7. preporuka (a)

Komisija ne prihvaća preporuku jer bi ona uvela dodatan zahtjev izvješćivanja i tako povećala administrativno opterećenje za administracije država članica EU-a bez ostvarivanja razmjernih koristi.

7. preporuka (b)

Komisija prihvaća preporuku.

Komisija potvrđuje da su potrebni daljnji napori za pojednostavnjenje kako bi se smanjilo administrativno opterećenje u području pomorskog prometa.

Primjećuje kako su aktivnosti već u tijeku u pogledu formalnosti izvješćivanja u pomorskom prometu putem pokretanja pilot projekta eManifest koji se fokusira na načelo „jedinstvenog prijavljivanja” za tu granu gospodarstva te, zajedno s Europskom agencijom za pomorsku sigurnost (EMSA), razvojem europskog pomorskog jedinstvenog šaltera putem kojega bi se svi brodovi mogli prijavljivati na standardiziran način.

Osim toga, Komisija trenutačno provodi evaluaciju Direktive o pomorskom službenom postupku prijave što može dovesti do revizije te Direktive.

1COM (2013) 296: Prijedlog UREDBE EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA o uspostavljanju okvira za pristup tržištu lučkih usluga i financijsku transparentnost luka.

2Studija troška nedovršenja TEN-T mreže: http://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/studies/doc/2015-06-fraunhofer-cost-of-non-completion-of-the-ten-t.pdf

3COM (2013) 296: Prijedlog UREDBE EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA o uspostavljanju okvira za pristup tržištu lučkih usluga i financijsku transparentnost luka

4COM 2011(650)

5Heraklion, Huelva, Las Palmas, Santa Cruz de Tenerife, Augusta, Cagliari, Moerdijk, Galați, Milford Haven. Komisijin prijedlog nije uključivao hrvatsku luku Rijeka.

6Dodana vrijednost za EU, kako je određena člankom 3. točkom (d) Smjernica o transeuropskoj prometnoj mreži br. 1315/2013 odnosi se na, uz vrijednost projekta za samu državu članicu, dovođenje do znatnih poboljšanja prometnih veza i prometnih tokova između država članica u pogledu učinkovitosti, održivosti, konkurentnosti i kohezije, što je dodatno razrađeno u smjernicama o transeuropskoj prometnoj mreži.

QJ-AB-16-023-HR-E    ISSN 2315-2230

Morske luke ključan su dio trgovinske mreže EU-a. Tijekom razdoblja 2000. – 2013. EU je u luke uložio 6,8 milijardi eura. Utvrdili smo da strategije razvoja luka koje su uspostavile države članice i Komisija nisu sadržavale dovoljno informacija kako bi se omogućilo djelotvorno planiranje kapaciteta. Zbog toga su ulaganja u infrastrukturu luka koja je sufinancirao EU bila nedjelotvorna i neodrživa, uz visok rizik od beskorisnih ulaganja u iznosu od oko 400 milijuna eura. Cestovne i željezničke veze s područjima u zaleđu luka često nisu postojale ili su bile neodgovarajuće, što znači da će biti potrebna dodatna javna sredstva kako bi se postiglo pravilno funkcioniranje početnih ulaganja u luke. Također smo utvrdili da Komisija nije poduzela potrebne mjere u području državne potpore i carinskih postupaka kako bi se lukama omogućili jednaki uvjeti tržišnog natjecanja.