EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1

Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx

Webbplats: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5745-1 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/725046 | QJ-AB-16-023-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-5774-1 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/956802 | QJ-AB-16-023-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5787-1 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/711870 | QJ-AB-16-023-SV-E

© Europeiska unionen, 2016

Kopiering tillåten med angivande av källan.

För all användning eller återgivning av bild 1 och 5 och fotona i bild 2 måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Händelse | Datum
Revisionsplanen antas/Revisionen inleds | 18.12.2014
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) | 25.5.2016
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet | 20.7.2016
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla språk | 31.8.2016

SV
2016

nr 23

Särskild rapport

Sjötransporten inom EU:
på stormigt hav –
till stora delar
oändamålsenliga och
ohållbara investeringar

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning II – där ledamoten Henri Grethen är ordförande – som är specialiserad på utgiftsområdena investeringar för sammanhållning, tillväxt och inkludering. Föredragande ledamot var Oskar Herics som biträddes av Thomas Obermayr, (attaché), Pietro Puricella (förstechef), Luc T’Joen (uppgiftsansvarig) och Kurt Bungartz, Luis de la Fuente Layos, Rafal Gorajski, Enrico Grassi, Di Hai, Aleksandra Kliś-Lemieszonek, Afonso Malheiro de Castro och Christian Wieser (revisorer).

Från vänster till höger: T. Obermayr, E. Grassi, C. Wieser, P. Puricella, A. Malheiro de Castro, A. Kliś-Lemieszonek, O. Herics, L. T’Joen, R. Gorajski, D. Hai.

Innehåll

Ordförklaringar

Sammanfattning

Inledning

De europeiska hamntjänsternas viktigaste kännetecken

Tjänster som tillhandahålls av hamnoperatörer

Huvudsakliga politiska initiativ och lagstiftningsinitiativ i fråga om hamnar

Finansiering av hamninfrastruktur

Europeiska revisionsrättens tidigare särskilda rapport om hamnar

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Iakttagelser

EU:s och medlemsstaternas strategier för hamnar: frånvaron av samordnat genomförande i rätt tid av välplanerad extra hamnkapacitet var en grundläggande brist

Alla fem medlemsstater som vi besökte hade tagit fram nationella utvecklingsstrategier för hamnar, men avsaknaden av stabila planer för genomförande och den bristfälliga samordningen var ett problem

EU:s strategi för hamnar har utvecklats med tiden, men tillförlitlig information om kapacitetsplanering saknas fortfarande

Hamninfrastruktur som finansieras av EU: oanvänd och underutnyttjad infrastruktur, förseningar och överskridna kostnader samt ohållbara investeringar på grund av finansiering av liknande infrastruktur i närliggande hamnar

EU-finansierade investeringar ger i många fall upphov till oanvänd eller underutnyttjad infrastruktur

Förseningar och överskridna kostnader i ett antal projekt

EU-finansieringen ger dålig valuta för pengarna

Finansiering av liknande infrastruktur ökar risken för ohållbara investeringar

Oändamålsenlig samordning mellan kommissionen och EIB vid finansieringen av hamninfrastruktur

Att skapa konkurrens på lika villkor mellan hamnar: behov av att bättre säkerställa att gemensamma regler om statligt stöd och tullkontroller tillämpas konsekvent

Medlemsstaterna och kommissionen måste se till att bestämmelserna om statligt stöd för hamnar följs

Kommissionen måste bli proaktivare i fråga om statligt stöd till hamnar

Kommissionens övervakning av medlemsstaternas tullkontrollförfaranden omfattar inte viktig information

Blue Belt, eller hur sjötransporter är i underläge mot landsvägstransporter

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga I | — | Fördelning av EU-medel för sjötransportprojekt (perioden 2000–2013)
Bilaga II | — | Översikt över granskade projekt per medlemsstat
Bilaga III | — | Översikt över projekt som inte slutförts
Bilaga IV | — | De viktigaste särdragen hos medlemsstaternas hamnsystem, och en översikt över EU:s och EIB:s stöd till de granskade hamnområdena (perioden 2000–2013)
Bilaga V | — | Översikt över användarspecifik suprastruktur som medfinansierats av EU
Bilaga VI | — | Översikt över beslut om statligt stöd från och med 2007

Kommissionens svar

Ordförklaringar

Blue Belt: Den politiska ramen för Blue Belt bestod av två åtgärder: ytterligare förenkling av systemet för reguljär linjetrafik som tillämpas sedan mars 2014, dels utarbetandet av ett elektroniskt manifest (det så kallade manifestet för tulländamål) som gör det möjligt att skilja mellan EU-last och annan last ombord på ett fartyg – som syftar till att underlätta transporten av EU-varor. Det nya manifestet kommer att bli ett (av många) verktyg som utfärdaren kan använda för att deklarera varornas EU-status. Åtgärden får tillämpas sedan den 1 maj av godkända utfärdare. Icke godkända utfärdare kommer att kunna registrera bevis på EU-status i en ny central databas som förvaltas av tullen och förväntas vara helt operativ från och med oktober 2019. Ett pilotprojekt om e-manifest har inletts för att man ska harmonisera de lastcertifikat som nationella myndigheter begär när fartyg anländer till eller lämnar EU-hamnar. Inlämning och utbyte av e-manifestet kommer att ske via den prototyp för EU:s enda kontaktpunkt för sjöfarten (den så kallade Maritime Single Window) som har tagits fram av Europeiska sjösäkerhetsbyrån (Emsa).

De transeuropeiska transportnäten (TEN-T): De transeuropeiska transportnäten (TEN-T) är planerade väg-, järnvägs-, luft- och vattentransportnät i Europa. Dessa nät är en del av ett större system av transeuropeiska nät (TEN) som omfattar ett transeuropeiskt telekommunikationsnät och ett föreslaget transeuropeiskt energinät. Utvecklingen av infrastruktur inom TEN-T är nära sammankopplad med verkställandet av och ytterligare framsteg inom EU:s transportpolitik.

Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf): Europeiska regionala utvecklingsfonden syftar till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom EU genom att avhjälpa de största regionala obalanserna i unionen. Detta uppnås genom ekonomiskt stöd för skapande av infrastruktur och för produktiva investeringar som skapar arbetstillfällen. Stödet är huvudsakligen riktat till företag.

Europeiska struktur- och investeringsfonder (ESI-fonder): Europeiska struktur- och investeringsfonderna består av fem separata fonder som syftar till att minska den regionala obalansen i unionen med politiska ramar för den fleråriga budgetramens sjuåriga budgetperiod. ESI-fonderna består av Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF), Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF).

Finansiella korrigeringar: Finansiella korrigeringar syftar till att skydda EU:s budget från felaktiga eller oriktiga utgifter. Vid utgifter med delad förvaltning är det i första hand medlemsstaternas ansvar att återkräva felaktiga utbetalningar. Finansiella korrigeringar kan göras genom att oriktiga utgifter dras av från medlemsstaternas utgiftsredovisningar eller genom att medel återkrävs från stödmottagare. Även kommissionen kan besluta om finansiella korrigeringar.

Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE): Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) har sedan 2014 tillhandahållit ekonomiskt stöd till tre sektorer: energi, transport och information- och kommunikationsteknik (IKT). Inom dessa områden identifierar FSE de investeringsprioriteringar som ska genomföras under de kommande årtiondena, t.ex. el- och gaskorridorer, användningen av förnybar energi, sammanlänkade transportkorridorer och renare transportsätt, snabba bredbandsuppkopplingar och digitala nätverk.

Förhandsvillkor: Förhandsvillkor är villkor baserade på tidigare bestämda kriterier som fastställts i partner-skapsöverenskommelser och som anses utgöra nödvändiga förutsättningar för att den EU-finansiering som omfattas av dessa överenskommelser ska användas ändamålsenligt och effektivt. När medlemsstaterna utarbetar operativa program inom Eruf, sammanhållningsfonden och ESF för programperioden 2014–2020 ska de bedöma huruvida dessa villkor har uppfyllts. Om de inte uppfylls måste handlingsplaner utarbetas för att säkerställa att de uppfylls senast den 31 december 2016.

Genomförandeorganet för innovation och nätverk (Inea): Genomförandeorganet för innovation och nätverk (Inea) är efterträdaren till Genomförandeorganet för det transeuropeiska transportnätet (TEN-T EA) som skapades av Europeiska kommissionen 2006 för att sköta det tekniska och ekonomiska genomförandet av dess TEN-T-program. Den 1 januari 2014 började Inea officiellt arbetet med att genomföra delar av följande EU-program: Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE), Horisont 2020 och ärvda program (TEN-T och Marco Polo 2007–2013).

Hamninfrastruktur: Den infrastruktur som är resultatet av arbetet med att se till att fartyg kan lägga till och förtöjas säkert (t.ex. kajer, vallar och vågbrytare), med att göra det möjligt för fartyg att förflytta sig mellan vattenområden på olika nivåer (slussar) eller med att skapa möjligheter för fartygskonstruktion och reparation (t.ex. torrdocka).

Knutpunktshamnar: Knutpunktshamnar är hamnar som tillgodoser de ekonomiska och industriella behoven i sina påverkansområden (inlandet). Blandade hamnar betjänar både knutpunktstrafik och omlastningstrafik.

Omlastningshamn: Omlastningshamnar är hamnar där gods lastas om på ett annat fartyg eller ibland till ett annat transportsätt för transport till slutdestinationen.

Operativt program: I ett operativt program fastställs en medlemsstats prioriteringar och särskilda mål och hur medlen (EU-finansiering och nationell offentlig och privat medfinansiering) ska användas för att finansiera projekt under en viss period (vanligtvis sju år). Projekten måste bidra till att ett visst antal mål som fastställts för det operativa programmets prioriterade område uppnås. Operativa program kan finansieras via Eruf, Sammanhållningsfonden och/eller ESF. Operativa program utarbetas av den berörda medlemsstaten och måste godkännas av kommissionen innan några medel kan betalas ut från EU:s budget. Operativa program kan endast ändras under den period det omfattar om båda parterna är överens.

Sammanhållningsfonden: Sammanhållningsfonden syftar till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att finansiera miljö- och transportprojekt i medlemsstater vars BNP per capita är lägre än 90 % av EU-genomsnittet.

Sammanhållningspolitik: Sammanhållningspolitiken är ett av de största verksamhetsområdena för EU:s utgifter. Dess syfte är att minska skillnaderna i utveckling mellan olika regioner genom omstruktureringar av industriregioner på tillbakagång och genom att få till stånd diversifiering i landsbygdsområden samt genom att främja gränsöverskridande, transnationellt och interregionalt samarbete. Den finansieras genom Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF) och Sammanhållningsfonden.

Sjömotorvägar: ”Sjömotorvägar” är den term som används för att hänvisa till den del av det transeuropeiska transportnätet (TEN-T) som rör trafiken till sjöss. Den finansierar: a) sjöförbindelser mellan hamnar i det övergripande nätet eller mellan en hamn i det övergripande nätet och en hamn i tredjeland om dessa förbindelser har strategisk betydelse för unionen, b) hamnanläggningar, godsterminaler, logistikplattformar och godsterminalbyggnader som är belägna utanför hamnområdet men knutna till hamnoperationerna, informations- och kommunikationsteknik (IKT) såsom elektroniska system för logistikförvaltning, skydd och säkerhet, samt administrativa förfaranden och tullförfaranden i minst en medlemsstat, c) infrastruktur för direkt tillträde både land- och sjövägen och d) verksamhet som har mer omfattande vinster och som inte är kopplade till specifika hamnar, såsom tjänster och åtgärder för att stödja människors och varors rörlighet, verksamhet för att öka miljöprestandan, såsom tillhandahållande av landström som skulle göra det lättare för fartygen att minska sina utsläpp, tillhandahållande av anläggningar för isbrytning, verksamhet som säkerställer farbara vatten året om, mudderåtgärder, och tankanläggningar för alternativa drivmedel, samt optimering av processer, förfaranden och den mänskliga faktorn, plattformar för informations- och kommunikationsteknik samt informationssystem, inklusive system för trafikstyrning och elektronisk rapportering.

Statligt stöd: Statligt stöd är alla former av direkt eller indirekt ekonomiskt stöd som beviljas av offentliga myndigheter till företag i den privata sektorn. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) förbjuder i allmänhet statligt stöd på den gemensamma marknaden om det inte är vederbörligen motiverat. EU:s regler om statligt stöd specificerar i vilka fall sådant stöd inte snedvrider (eller riskerar att snedvrida) konkurrensen. Kommissionen har exklusiv behörighet att bedöma huruvida statligt stöd som medlemsstaterna beviljar följer dessa regler. Kommissionens beslut av processrättslig beskaffenhet och åtgärder kan granskas av tribunalen och domstolen.

Stomhamnar: Stomhamnar är de kusthamnar inom EU som anses vara av strategiskt intresse. Kommissionen gjorde upp en förteckning över 104 sådana stomhamnar 2013. Medlemsstaterna måste se till att det finns en lämplig förbindelse mellan dessa hamnar och järnvägen, de inre vattenvägarna och vägnäten senast 2030.

Suprastruktur i hamnar: Anläggningstillgångar (t.ex. skjul, magasin och kontorsbyggnader) som har uppförts på infrastrukturen i hamnar samt fast och rörlig utrustning (t.ex. kranar) som används i hamnområdet.

Tjugofotsekvivalenter (TEU): Måttenhet för lastkapacitet som används för att indikera kapaciteten för ett containerfartyg och för containerterminaler. Enheten är baserad på volymen av en 20 fot lång intermodal container som används för flera olika former av transport, såsom fartyg, tåg och lastbilar.

Sammanfattning

I

Kusthamnarna är ekonomiskt mycket viktiga i Europeiska unionen (EU). Det finns över 1 200 kommersiella kusthamnar i 23 av EU:s 28 medlemsstater. De är de centrala knutpunkterna i det globala handelsnätet eftersom de hanterar omkring tre fjärdedelar av EU:s godstrafik till och från länder utanför EU och över en tredjedel av godstransporterna inom EU. Enligt uppskattningar stod den europeiska sjöfartsindustrin år 2013 för cirka 1 % av EU:s BNP och bidrog till arbetstillfällen för cirka 2,2 miljoner människor.

II

Investeringar i hamninfrastruktur kan få medfinansiering från EU via Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och Sammanhållningsfonden under delad förvaltning, men också via Transeuropeiskt transportnät (TEN-T) och Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) under direkt förvaltning av kommissionen. Totalt uppgick finansieringen av investeringar i hamnar från EU:s budget till cirka 6,8 miljarder euro mellan åren 2000 och 2013. Utöver finansieringen från EU:s budget finansierade Europeiska investeringsbanken (EIB) hamninvesteringar i form av lån som uppgick till cirka 10,1 miljarder euro.

III

Vi bedömde kommissionens och medlemsstaternas strategier för godstransporter till sjöss inom EU och vilken valuta för pengarna som EU-finansierade investeringar ger i hamnar, där vi granskade 37 nya projekt och bedömde fem projekt på nytt. Vi konstaterade följande:

—De långsiktiga strategierna för hamnutveckling som medlemsstaterna och kommissionen har infört skapade inte en stabil och sammanhängande grund för att planera vilken kapacitet som behövs i EU:s hamnar och identifiera den EU-finansiering och nationella offentliga finansiering som krävs för hamninfrastruktur.

—Finansiering av liknande hamninfrastruktur och suprastruktur i närliggande hamnar har lett till oändamålsenliga och ohållbara investeringar: att döma av de 30 av 37 granskade projekt som hade avslutats mellan 2000 och 2013 har var tredje euro (motsvarande 194 miljoner euro för tolv projekt) hittills använts oändamålsenligt. Ungefär hälften av denna finansiering (97 miljoner euro i EU-finansiering för nio projekt) investerades i infrastruktur som inte användes eller som var kraftigt underutnyttjad under mer än tre år efter det att arbetet slutfördes. Detta visar på brister i förhandsutvärderingen av behov och tyder på att det råder stor risk för att de investerade pengarna har förslösats.

—Iakttagelsen gäller också de fem hamnar som bedömdes på nytt efter att ha granskats en första gång 2010. Den nya bedömningen visade att man generellt hade fått dålig valuta för pengarna: i dessa hamnar utnyttjades fortfarande inte den EU-finansierade kapaciteten tillräckligt efter nästan tio års verksamhet. I fyra hamnar var verksamheten i de aktuella hamnområdena fortfarande mycket liten eller så var områdena tomma. Sammanlagt ansågs 292 miljoner euro i investeringar ha använts oändamålsenligt.

—Överskridna kostnader och förseningar är ytterligare tecken på att de granskade investeringarna i hamninfrastruktur var ineffektiva. Sammantaget hade kostnaderna för de granskade EU-finansierade projekten överskridits med 139 miljoner euro. Vidare var 19 av de 30 avslutade projekten försenade, varav tolv med över 20 % av den planerade projekttiden. Förseningarna i förhållande till den ursprungligen planerade projekttiden var upp till 136 %. Sex av de sju projekt som inte var avslutade när granskningen gjordes (motsvarande 524 miljoner euro i EU-finansiering) var också försenade.

—Många förbindelser till inlandet som saknas eller är otillräckliga, såsom väg- och järnvägsförbindelser, kommer att kräva ytterligare offentlig finansiering för att de ursprungliga hamninvesteringarna ska fungera ordentligt.

—Varken samordningen inom kommissionen eller det nuvarandet förfarandet mellan EIB och kommissionen för att bedöma föreslagna EIB-lån till hamninfrastruktur har fungerat korrekt eftersom EIB inte delar all relevant information med kommissionen. För vissa låneförslag betonade kommissionen dessutom internt att det fanns stora problem, men detta förmedlades inte till EIB i form av ett avstyrkande från kommissionen.

—Kommissionen vidtog inte nödvändiga åtgärder med avseende på statligt stöd och tullförfaranden för att hamnar ska kunna konkurrera på lika villkor. Kommissionen kunde ha kontrollerat det statliga stödet proaktivare och ändamålsenligare genom att i efterhand övervaka om villkoren för tidigare beslut (t.ex. om koncessioner) hade ändrats eller genom att vägra ge stöd till användarspecifik suprastruktur.

Exempelvis hade projekt som innehöll suprastruktur som användes av privata operatörer medfinansierats med cirka 92,5 miljoner euro från EU-budgeten.

IV

I rapporten lämnar vi följande rekommendationer:

—Kommissionen bör införa övervakning av stomhamnarnas kapacitet och då ta hänsyn till medlemsstaternas planerade genomförande av sina långsiktiga strategier.

—Kommissionen bör se över det nuvarande antalet ”stomhamnar” (104 stycken) som krävs för att upprätthålla tillräcklig tillgänglighet i hela EU.

—Kommissionen bör lägga fram en utvecklingsplan för stomhamnar, vattenvägar och kanaler som omfattar hela EU.

—Kommissionen bör samarbeta med medlemsstaterna för att minska den administrativa bördan och förseningar vid urvalet och genomförandet av projekt genom att främja principen om en nationell ”enda kontaktpunkt” för beviljande och avslag av alla tillstånd och godkännanden som gäller investeringar i hamninfrastruktur. Vidare bör en princip om ”underförstått avtal” (t.ex. på två år) genomföras så snart som möjligt.

—För perioden 2014–2020 bör kommissionen strikt tillämpa förordningen om gemensamma bestämmelser för ESI-fonderna och förordningen om Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) om finansiella korrigeringar när investeringar inte ger de förväntade resultaten.

—Kommissionen bör bedöma möjligheten att inte bevilja EU-finansering av hamninfrastruktur för omlastning och förvaring av containrar (t.ex. byggande av kajer, hamnanläggningar och lager) under perioden 2014–2020. Dessutom bör suprastruktur som inte ingår i den offentliga sektorns ansvarsområde inte beviljas EU-finansiering eftersom den är att betrakta som affärsmässig.

—Kommissionen och medlemsstaterna bör prioritera EU-medfinansiering från både FSE och ESI-fonderna för att stomhamnar ska förbättra sina förbindelser till inlandet.

—Kommissionen och medlemsstaterna bör finansiera annan hamninfrastruktur än förbindelser till inlandet endast under förutsättning att det finns ett klart behov, när det är påvisat att det finns ett EU-mervärde och tillräckligt stora privata investeringar är säkerställda i det totala investeringsanslaget.

—Kommissionen bör säkerställa att EIB och kommissionen delar all nödvändig information om föreslagna EIB-lån för att underlätta tillförlitliga bedömningar.

—Kommissionen bör internt klarlägga och konsekvent genomföra förfarandet för att bestämma om kritiska anmärkningar ska leda till att ett föreslaget EIB-lån avstyrks.

—Kommissionen bör utfärda riktlinjer för statligt stöd till kusthamnar.

—Kommissionen bör se till att användarspecifik suprastruktur i hamnar behandlas konsekvent.

—Kommissionen bör utöka antalet skrivbordsundersökningar av statligt stöd till hamnar och uppföljningen av tidigare beslut om statligt stöd för att se till att de ursprungliga förutsättningarna inte har ändrats.

—Medlemsstaterna bör systematiskt anmäla allt offentligt stöd till hamnar till kommissionen i enlighet med EU:s regler för statligt stöd.

—Kommissionen bör begära att medlemsstaterna regelbundet lämnar specifik information om typer och antal tullförfaranden i enskilda stomhamnar för att bedöma om hamnar behandlas lika.

—Kommissionen bör stärka konkurrenskraften hos sjötransporter jämfört med andra transportformer genom att förenkla formaliteterna kring sjötransporter och tullförfaranden ytterligare och i synnerhet utveckla ”en enda EU-kontaktpunkt”.

Inledning

De europeiska hamntjänsternas viktigaste kännetecken

Över 1 200 kommersiella kusthamnar i EU

01

Hamnarna är ekonomiskt mycket viktiga i Europeiska unionen (EU). Det finns över 1 200 kommersiella kusthamnar i 23 av EU:s 28 medlemsstater. De är de centrala knutpunkterna i det globala handelsnätet: de hanterar omkring tre fjärdedelar av EU:s godstrafik till och från länder utanför EU och över en tredjedel av godstransporterna inom EU. Flytande last motsvarade 37 % av all last som passerade genom EU:s kusthamnar under 2014. Torrlast motsvarade 23 % och containrar 21 %. Dessutom använder cirka 400 miljoner passagerare dessa hamnar varje år¹.

02

Enligt uppskattningar bidrog den europeiska sjöfartsindustrin 2013 med upp emot 147 miljarder euro (eller cirka 1 %) till EU:s BNP². Sjöfartsindustrin bidrog också till arbetstillfällen för cirka 2,2 miljoner människor. Av dessa var 1,5 miljoner människor direkt anställda av hamnarna i EU³. Hamnarna spelar också en viktig roll för förbindelsen mellan öar och perifera områden och fastlandet.

03

Hamnsektorn är mycket heterogen med hamnar som varierar mycket i fråga om storlek, typ och organisation och vilka förbindelser de har till inlandet. Effektiviteten och produktiviteten varierar mycket mellan olika EU-hamnar, och dessa skillnader har till och med ökat under de senaste åren⁴. 96 % av all godstrafik och 93 % av all passagerartrafik genom EU:s hamnar sker via de 329 kusthamnar som identifierats som de viktigaste för att den inre marknaden ska fungera i EU:s riktlinjer för det transeuropeiska transportnätet (TEN-T)⁵.

04

Det finns betydande skillnader även mellan dessa viktiga hamnar: 2012 stod enbart de tre största hamnarna i EU (Rotterdam, Hamburg och Antwerpen) för cirka en femtedel av godstransporten, delvis på grund av sin närhet till de stora produktions- och konsumtionsmarknaderna i nordvästra Europa. Det kan jämföras med den totala verksamheten vid de nio största hamnarna i Medelhavet i EU:s medlemsländer som stod för mindre än 15 % av den totala godstransporten⁶.

Fartygsstorleken ökar

05

I ett försök av globala aktörer att sänka kostnaderna, öka den operativa effektiviteten och minska sjötransportens miljöpåverkan har fartygsstorlekarna för alla segment (t.ex. tankerfartyg och containerfartyg) ökat kontinuerligt under de senaste åren (se bild 1).

Bild 1

Fartygsstorlekens utveckling: containerfartyg som exempel

Källa: © 1998–2015, Dr. Jean-Paul Rodrigue, Institutionen för globala studier och geografi, Hofstra University.

06

Följande uppgifter kan ge en uppfattning om hur stora dessa fartyg verkligen är: ett Triple E-fartyg är 400 meter långt (motsvarande två fotbollsplaner, två ishockeyrinkar och två basketplaner tillsammans) och kan lasta 18 000 tjugofotsekvivalenter (TEU) (senare modeller kan lasta 22 000 TEU). Om samma last skulle lastas på lastbilar, skulle dessa bilda en ”lastbilsvägg” som tog upp en hel fil på motorvägen från Amsterdam till Paris(se bild 2).

Bild 2

Exempel på den last som ett Triple E-fartyg kan ta

Källa: Europeiska revisionsrätten.

07

Större fartyg leder till lägre transportkostnader. Det blir en kedjereaktion: fartyg som har blivit överflödiga på grund av nya megafartyg sätts in på andra handelsrutter och ersätter fartyg som i sin tur ersätter andra fartyg och så vidare. I slutändan tas de minsta fartygen ur drift. Slutligen kräver införandet av större fartyg ny infrastruktur och påverkar också konkurrensen mellan hamnmyndigheter och hamnoperatörer.

Tjänster som tillhandahålls av hamnoperatörer

08

Hamnsektorn sammanför en mängd olika industrier, såsom den petrokemiska industrin och stål-, fordons-, tillverknings- och energidistributionsindustrin.

09

Hamntjänster omfattar tillhandahållandet av

—allmän transportinfrastruktur (t.ex. inseglingsrännor och kajer) och kringliggande infrastruktur (t.ex. muddring och isbrytare),

—tekniska navigationstjänster: lotsning, bogsering och förtöjning (vanligen kommersiella tjänster)⁷,

—driftsinfrastruktur och suprastruktur (t.ex. kajplatser och kranar) som vanligen tillhandahålls av terminaloperatörerna,

—tjänster för hantering av passagerare och last.

Huvudsakliga politiska initiativ och lagstiftningsinitiativ i fråga om hamnar

Hamntjänster och investeringar i infrastruktur

10

År 2013 utfärdade kommissionen ett meddelande, inklusive en åtgärdsplan⁸, som identifierade ett antal transporttrender inom sjöfarten som förekommit på sista tiden och som ofta kräver betydande uppgraderingar av befintlig hamninfrastruktur. Dessa gäller

—sjöfartygens ökade storlek och komplexitet som kräver större maximal kapacitet för lossning av last eller när ett större antal passagerare ska stiga ombord,

—ersättandet av olja och raffinerade produkter med gas och alternativa bränslen, såsom flytande naturgas (LNG), vilket leder till stora anläggningar för förgasning och landströmsförsörjning⁹,

—säkerhetsaspekter i hamnarna, eftersom hamnar också kan fungera som en inkörsport för droger, vapen, smuggelgods och kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära material¹⁰.

11

Vidare lade kommissionen fram ett lagstiftningsinitiativ¹¹ i syfte att göra marknaden för hamntjänster lättillgängligare och skapa gemensamma regler för finansiell insyn och för de avgifter som förvaltande organ eller hamntjänsteleverantörer ska tillämpa.

12

Medan de två tidigare förslagen för reglering av dessa frågor 2004 och 2006 avslogs av Europaparlamentet eller ändrades i grunden och senare drogs tillbaka av kommissionen, antog rådet en preliminär ståndpunkt i oktober 2015, och i mars 2016 antog parlamentet också en preliminär ståndpunkt om detta förslag till förordning från 2013 och banade således väg för en överenskommelse i diskussionerna mellan de lagstiftande organen.

Blue Belt-initiativet och tullförfaranden

13

I jämförelse med andra transportsätt är det en nackdel för sjöfarten att fartyg som lämnar en medlemsstats territorialvatten (tolv nautiska mil från kusten) anses lämna EU:s tullområde, vilket innebär att tullformaliteter krävs både när fartygen lämnar och anländer till EU-hamnar, vilket leder till förseningar och högre kostnader. Denna snedvridning mellan olika transportsätt har funnits sedan 1992, och 2013 utfärdade kommissionen ett meddelande om åtgärder för att förenkla det administrativa förfarandet och tullformaliteterna (Blue Belt-initiativet)¹² som ledde till att tullagstiftningen ändrades. Arbetet med att etablera nationella centraliserade kontaktpunkter för rapportering (”nationella enda kontaktpunkter”) pågår när det gäller formaliteterna för rapportering av transporter (i enlighet med kraven i direktivet om rapporteringsformaliteter¹³), som syftar till att förenkla och harmonisera de administrativa förfaranden som gäller för sjötransport genom en allmän övergång till elektronisk överföring av uppgifter och en förenkling av rapporteringsformaliteterna. Parallellt utvecklas elektroniska tullsystem under en övergångsperiod som pågår fram till 2020 så att användarna gradvis kan anpassa sig till de nya kraven i unionens moderniserade tullkodex.

14

Vad gäller tullkontroller har en ny moderniserad tullkodex för unionen antagits¹⁴ som ersätter tullkodexen från 1992¹⁵. Denna tullkodex skapar den övergripande ram som styr tullmyndigheternas arbete i medlemsstaterna.

Statligt stöd

15

Finansiering av infrastruktur som inte ska utnyttjas ekonomiskt utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. Sådan finansiering kan därför inte kontrolleras av kommissionen. Statligt stöd inbegriper t.ex. inte finansiering av infrastruktur som används för verksamheter som staten normalt utför inom ramen för sina offentliga befogenheter (t.ex. fyrar och annan utrustning för allmän navigering också på inre vattenvägar, översvämningsskydd och lågvattenhantering i allmänhetens intresse, polis och tull). Vidare är finansiering av infrastruktur som inte används för att tillhandahålla varor eller tjänster på en marknad (t.ex. vägar som kostnadsfritt ställs till allmänhetens förfogande) inte statligt stöd. Dock omfattas finansiering av infrastruktur som ska utnyttjas ekonomiskt, som hamninfrastruktur, av reglerna för statligt stöd. Offentlig finansiering av hamninfrastruktur och/eller ekonomiskt stöd som beviljas hamnmyndigheter kan snedvrida konkurrensen mellan hamnarna eftersom den kan göra det möjligt för dem att ta ut lägre avgifter av rederierna för att locka till sig trafik. Det kan också gälla för indirekt stöd till dessa ekonomiska aktörer (dvs. terminaloperatörerna) och användarna om de inte betalar marknadspris för hamninfrastruktur. Allt statligt stöd måste rapporteras till kommissionen så att dess förenlighet med den inre marknaden kan bedömas.

16

Den nya allmänna gruppundantagsförordningen¹⁶ som trädde i kraft i juli 2014 fastställer när statligt stöd kan beviljas företag utan att det i förväg ska anmälas till kommissionen. Kommissionen överväger i för närvarande att definiera icke-problematiska investeringar i hamnar i den allmänna gruppundantagsförordningen (dvs. de kategorier av hamninvesteringar som inte behöver anmälas till kommissionen).

Finansiering av hamninfrastruktur

Huvudsakliga trender i dagsläget

17

De allra flesta hamnmyndigheterna i Europa är offentligt ägda. Hamnmyndigheten äger den grundläggande infrastrukturen och hyr ut den till hamnoperatörerna, vanligen genom koncession, medan man behåller alla reglerande funktioner (”hyresvärdsmodellen”). Hamnverksamheten drivs av privata företag som tillhandahåller och underhåller sin egen suprastruktur, inklusive byggnader och utrustning för hantering av last vid terminalerna. I Storbritannien har vissa av de större hamnarna (såsom Felixstowe, Manchester, Liverpool, Immingham och Southampton) helt privatiserats.

18

Hamnmyndigheterna har i allmänhet begränsad självständighet när det gäller att fastställa hamnavgifter (som vanligen bestäms av regeringen), men de bär i varje fall en viktig del av investeringsansvaret¹⁷.

19

En nyckelfaktor som bidrar till behovet av ökad kapacitet och ny hamninfrastruktur och suprastruktur i åtminstone de större europeiska hamnarna är det faktum att fartygen blir allt större. Utöver specifika investeringsbehov för att anpassa hamnar, medför megafartygen också andra utmaningar för hamnarna: deras betydligt större lastvolym leder till toppar i hamnaktiviteten och skapar risk för stockning i hamnområdena och i transportförbindelserna med det ekonomiska inlandet. Det kan vara kostsamt att minska dessa. Vidare kommer hamnarna att behöva större landområden på grund av dessa toppar. Eftersom megafartyg endast kan vara lönsamma om de hanteras mycket snabbt i hamnarna, kommer det också att uppstå en växande trend mot automatisering. Slutligen ökar megafartyg risken för ohållbara investeringar i hamninfrastruktur eftersom ett stort antal containrar och stora lastvolymer kan flyttas från en hamn till en annan, vilket ökar trycket på hamnarna att erbjuda mer lockande hanteringsavgifter.

EU-finansiering via Eruf/SF, TEN-T och FSE

20

Investeringar i hamninfrastruktur har medfinansierats från EU-budgeten via Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och Sammanhållningsfonden som står under delad förvaltning, men också via Transeuropeiska transportnät (TEN-T-programmet) och Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) som står under direkt förvaltning.

21

Mellan 2000 och 2013 beviljades cirka 6,8 miljarder euro i finansiering från EU:s budget för investeringar i kusthamnar: 3 miljarder euro under programperioden 2000–2006 och 3,8 miljarder euro under perioden 2007–2013. Under bägge perioderna kom merparten av EU-finansieringen (cirka 91 %) från Eruf/Sammanhållningsfonden via operativa program (se en översikt per medlemsstat i bilaga I).

22

Det finns dock ingen fullständig information om de totala offentliga och privata investeringar i hamnar som gjorts i medlemsstaterna och inte är medfinansierade av EU.

23

EU-finansiering kommer alltjämt att vara viktigt under programperioden 2014–2020: Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) har preliminärt fått 24 miljarder euro för att medfinansiera transportinvesteringar (alla former av transport), antingen under direkt förvaltning eller med användning av finansieringsinstrument (som har delegerats till EIB). Även sjötransportprojekt inklusive investeringar i hamninfrastruktur och sjömotorvägar kan få denna finansiering. Hela 900 miljoner euro har reserverats för projekt för sjömotorvägar, medan projekt för det övergripande nätet och projekt för godstransporttjänster kommer att ha budgetar på upp emot 1 miljard euro respektive 200 miljoner euro till sitt förfogande. Till FSE:s första ansökningsomgång (2014) lämnades ansökningar in till ett värde av 7,1 miljarder euro medfinansiering för hamnar, och totalt 907 miljoner euro har beviljats i bidrag huvudsakligen för projekt för de 104 stomhamnarna (se punkt 41) och sjömotorvägar. Därutöver har cirka 2 miljarder euro i EU-finansiering via Eruf/ Sammanhållningsfonden reserverats för kusthamnar: 1,5 miljarder euro för större (TEN-T) kusthamnar och 0,5 miljard euro för mindre kusthamnar (se Figur 1).

Figur 1

EU-finansiering för hamninfrastruktur för programperioderna 2000–2006, 2007–2013 och 2014–2020 (i miljoner euro)

Anmärkning: Uppgifterna för direkt förvaltning för perioden 2014–2020 är en uppskattning utifrån de uppgifter som samlades in under den första ansökningsomgången för finansiering från FSE.

Källa: Europeiska revisionsrätten baserat på data från GD Regional- och stadspolitik och Inea.

Ekonomiskt stöd från EIB

24

Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska Europeiska investeringsbanken (EIB) ha till uppgift ”att genom att anlita kapitalmarknaderna och utnyttja egna medel bidra till en balanserad och störningsfri utveckling av den inre marknaden i unionens intresse”¹⁸. När banken fullgör sina uppgifter ska den ”underlätta finansieringen av investeringsprogram i samband med stöd från strukturfonderna och andra av unionens finansieringsorgan”. Vidare ska EIB enligt EIB:s stadga säkerställa att dess medel utnyttjas på effektivaste sätt i unionens intresse. Den får endast bevilja lån eller ställa garantier för upptagande av lån ”när investeringens genomförande bidrar till en höjning av den allmänna ekonomiska produktiviteten och främjar förverkligandet av den inre marknaden”¹⁹. Utöver finansiering från EU:s budget har EIB finansierat investeringar i hamninfrastruktur och suprastruktur inom EU och i dess grannländer kring Medelhavet (Marocko och Egypten) i form av lån på cirka 10,1 miljarder euro mellan år 2000 och 2013.

Europeiska revisionsrättens tidigare särskilda rapport om kusthamnar

25

I Europeiska revisionsrättens tidigare särskilda rapport från 2012 identifierade revisionsrätten problem i samband med planeringen och fördelningen av EU-finansieringen och den nationella finansieringen från Eruf/Sammanhållningsfonden för hamninfrastruktur genom att granska 27 slumpmässigt valda hamnprojekt 2010. I synnerhet kunde vi konstatera att infrastrukturen i många projekt inte hade färdigställts, i några projekt inte användes och i andra kommer att behöva betydande ytterligare investeringar innan den kan användas ändamålsenligt²⁰.

1Statistik från Eurostat om sjötransport och handel.

2Oxford Economics, The economic value of the EU shipping industry – update: a report for the European Community Ship Owners’ Association (ECSA) (det ekonomiska värdet av sjöfartsindustrin i EU – uppdatering: en rapport för sammanslutningen av ägare till fartyg i Europeiska gemenskapen ECSA) februari 2015.

3Europeiska kommissionen, ”Europas kusthamnar 2030: Hur ser framtiden ut?” Memo/13/448 av den 23 maj 2013.

4SWD(2013) 181 final, 23.5.2013, Konsekvensbedömning som åtföljer dokumentet Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en ram för tillträde till marknaden för hamntjänster och för finansiell insyn i hamnar.

5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 av den 11 december 2013 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet och om upphävande av beslut nr 661/2010/EU (EUT L 348, 20.12.2013, s. 1).

6Europaparlamentets utredningstjänst (EPRS), Briefing EU Legislation in Progress – The liberalisation of EU port services (sammanfattning av utvecklingen av EU-lagstiftningen – avregle-ringen av hamntjänster i EU), 7.12.2015, s. 3.

7”Lotsning” är att vägleda ett fartyg in och ut ur hamnen (obligatoriskt enligt internationella säkerhetsföre-skrifter), ”bogsering” är att assistera ett fartyg att manövrera in och ut ur hamnen med hjälp av en bogserbåt och ”förtöjning” innebär att fartyget görs fast vid kajen.

8COM(2013) 295 final, 23.5.2013 – Hamnarna: en tillväxtmotor.

9Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/94/EU av den 22 oktober 2014 om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen (EUT L 307, 28.10.2014, s. 1) föreskriver att alla kusthamnar som ingår i TEN-T-stomnätet ska vara utrustade med tankstationer för LNG och landströmsförsörjning senast i slutet av 2025.

10Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/65/EG av den 26 oktober 2005 om ökat hamnskydd (EUT L 310, 25.11.2005, s. 28) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av den 31 mars 2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar (EUT L 129, 29.4.2004, s. 6) föreskriver att kommissionen ska utföra inspektioner tillsammans med de behöriga nationella myndigheterna för att säkerställa att relevanta skyddsåtgärder tillämpas i EU:s hamnar.

11COM(2013) 296 final, 23.5.2013, Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en ram för tillträde till marknaden för hamntjänster och för finansiell insyn i hamnar.

12COM(2013) 510 final, 8.7.2013, Blue Belt, ett gemensamt transportområde för sjöfart.

13Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/65/EU av den 20 oktober 2010 om rapporteringsformaliteter för fartyg som ankommer till och/eller avgår från hamnar i medlemsstaterna och om upphävande av direktiv 2002/6/EG (EUT L 283, 29.10.2010, s. 1).

14Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (EUT L 269, 10.10.2013, s. 1). De centrala bestämmelserna kommer att gälla från och med den 1 maj 2016.

15Rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, 19.10.1992, s. 1).

16Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 187, 26.6.2014, s. 1).

17Källa: Espo, European Port Governance, Report of an enquiry into the current governance of European seaports (rapport om en undersökning av förvaltningen av europeiska kusthamnar), 2010, s. 7.

18Artikel 309 i EUF-fördraget.

19Artikel 18 i EIB:s stadga.

20Särskild rapport nr 4/2012, Att använda struktur- och sammanhållningsfonderna till medfinansiering av transportinfrastruktur i kusthamnar – en ändamålsenlig investering? (http://eca.europa.eu).

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

26

I denna revision utvärderade revisionsrätten kommissionens och medlemsstaternas strategier för godstransporter till sjöss inom EU och vilken valuta för pengarna som EU-finansierade investeringar i hamntjänster ger. Vi undersökte framför allt huruvida

—medlemsstaterna och kommissionen hade infört sammanhängande strategier för utveckling av hamntjänster för godstransporter till sjöss, utvecklat en stabil kapacitetsplanering och identifierat den EU-finansiering och nationella offentliga finansiering som krävs för hamninfrastruktur,

—EU-finansierade projekt för hamninfrastruktur (mellan 2000 och 2013) hade hållit budgeten och slutförts enligt tidtabellen och genomförts ändamålsenligt för att förbättra hamntjänster för godstransport till sjöss och transport av gods till inlandet,

—kommissionen hade vidtagit nödvändiga åtgärder med avseende på statligt stöd och tullförfaranden för att kusthamnar ska kunna konkurrera på lika villkor.

27

Granskningen bestod av en dokumentgranskning (av bland annat EU:s och medlemsstaternas strategier för sjötransport och utvecklingsplaner och generalplaner för hamnarna), intervjuer vid kommissionen och av representanter för regionala myndigheter och hamnmyndigheter i medlemsstaterna och kontroller på plats av hamnar och hamnprojekt. Intervjuer och en enkät utfördes också bland representanter för organisationer för hamnmyndigheter, hamnoperatörer, fartygsägare och logistikföretag (huvudintressenterna)²¹. Dessutom försåg externa experter från OECD och Vrije Universiteit Brussel (VUB, Bryssels fria universitet) oss med en analys av hamnkapaciteter och prognoser för godsvolymer.

28

Revisionen utfördes mellan februari 2015 och april 2016 både vid kommissionen (vid GD Transport och rörlighet, GD Regional- och stadspolitik, GD Konkurrens, GD Ekonomi och finans, GD Skatter och tullar och GD Budget) och i fem medlemsstater: Spanien, Italien, Tyskland, Polen och Sverige. Dessa länder står för 60 % av alla EU-medel som fördelas till investeringar i hamninfrastruktur 2000–2013 och, enligt Eurostat, för cirka 40 % (värdemässigt) av det transportgods som har passerat genom alla EU-hamnar under 2013.

29

I de fem medlemsstater som ingår i denna rapport omfattade vår revision följande:

—Revisionsbesök vid 19 kusthamnar för att undersöka resultaten av EU-finansierade investeringar i hamninfrastruktur²². Vi valde hamnarna utifrån deras läge (dvs. närheten till hamnar som erbjuder liknande tjänster), den totala EU-finansiering de fått och i vilken omfattning infrastrukturen hade byggts där för en specifik privat operatör. Vi valde också hamnar som identifierats i vår tidigare rapport 2012 med tom infrastruktur eller dåliga förbindelser med inlandet.

—Specifika fallstudier om närliggande hamnar längs Italiens nordvästkust (Genua, La Spezia, Livorno och Savona) och i Adriatiska havet i Italien, Slovenien och Kroatien (hamnar som ingår i North Adriatic Ports Association, NAPA): Venedig, Trieste, Koper och Rijeka) för att bedöma möjligheten för och fördelarna med samarbete mellan hamnar samt en fallstudie i Tyskland om Kielkanalen.

30

Vi granskade investeringar i hamninfrastruktur som hade fått 1,4 miljarder euro i EU-finansiering mellan 2000 och 2013 (cirka 20 % av den totala medfinansieringen från EU). Beloppet är uppdelat i 1,076 miljarder euro (för 37 projekt som nu granskades för första gången) och 329 miljoner euro (för fem projekt som vi granskade 2010 och som nu granskades på nytt). De flesta granskade projekten handlade om att utöka kapaciteten: 24 av de 42 projekt som granskades, motsvarande 55 % av EU-finansieringen (774 miljoner euro) i vårt urval, handlade om att bygga nya eller bygga ut befintliga kajer och vågbrytare. Den andra kategorin handlade om att förbättra hamnförbindelserna (vägar och järnväg: 17 projekt, motsvarande cirka 600 miljoner euro i EU-finansiering), medan det enda förvärvet av suprastruktur (t.ex. kranar) står för återstoden av de granskade utgifterna. Bild 3 ger en översikt över de hamnar som vi besökte i samband med granskningen.

Bild 3

EU-hamnar och medlemsstater som besöktes i samband med revisionen

Källa: Europeiska revisionsrätten.

21De organisationer som konsulterades var European Sea Ports Organisation (ESPO) (den europeiska hamn-organisationen), European Ship Owner’s Association (ECSA) (de europeiska redarnas organisation), Federation of European Private Port Operators (FEPORT) (sammanslutning av privata europeiska hamn-operatörer) och European Association for forwarding, transport, logistics and customs services (CLECAT) (europeiska sammanslutningen för spedition, transport, logistik och tulltjänster).

22Fyra hamnar i Spanien (Algeciras, Cartagena, Santa Cruz de Tenerife och Vigo), tre hamnar var i Polen (Gdańsk, Gdynia och Szczecin-Świnoujście) och Tyskland (Brake, Cuxhaven och Wilhelmshaven) och två hamnar var i Italien (Salerno och Taranto) och Sverige (Karlskrona och Norrköping). Hamnarna Arinaga, Campamento, Ferrol och Langosteira (Spanien) och Augusta (Italien) granskades på nytt (de granskades redan 2010).

Iakttagelser

EU:s och medlemsstaternas strategier för hamnar: frånvaron av samordnat genomförande i rätt tid av välplanerad extra hamnkapacitet var en grundläggande brist

31

Investeringar i hamninfrastruktur och suprastruktur är mycket kostsamma och kräver långsiktig planering för att bli lönsamma. Därför bör medlemsstaterna införa en stabil och sammanhängande långsiktig utvecklingsstrategi för sina hamnar. Sedan 2013 tillhandahåller TEN-T-förordningen en planering av infrastruktur för hela EU med ett stamnät och ett övergripande nät, tillsammans med tekniska normer och tidsfrister för genomförande. För att investeringar i hamnar ska stödjas med EU-finansiering under perioden 2014–2020 finns det också ett krav i lagstiftningen på att dessa investeringar ska ingå i en större och mer allmänt strategisk plan för hamnutveckling (förhandsvillkoren²³). Kommande investeringar i hamninfrastruktur bör därför kunna bli ändamålsenligare eftersom strategin bör leda till att man identifierar befintlig hamnkapacitet och behovet av ytterligare kapacitet, bedömer nuvarande och trolig framtida efterfrågan och utforskar samarbete mellan hamnar, synergieffekter och specialisering.

32

Vi bedömde om de fem granskade medlemsstaterna hade infört en sådan strategi för hamnutveckling och planering av infrastruktur.

Alla fem medlemsstater som vi besökte hade tagit fram nationella utvecklingsstrategier för hamnar, men avsaknaden av stabila planer för genomförande och den bristfälliga samordningen var ett problem

33

I vår revision kunde vi konstatera att alla fem medlemsstater senast i slutet av 2015 hade infört en långsiktig hamnstrategi. Spanien hade börjat upprätta dokument som stödde dess strategi så långt tillbaka som 1998 och 2000, och hade slutfört dessa 2005 respektive 2013. Polen hade haft en plan sedan 2007, Tyskland sedan 2009, Sverige sedan 2010 och Italien sedan 2015. Tyskland hade reviderat denna strategi 2016, medan Sverige uppdaterade sin strategi regelbundet (se tabell 1).

Tabell 1

Hamnstrategier i de medlemsstater som besöktes i samband med granskningen

Medlemsstat
Hamnstrategins namn
Antagen år

Tyskland
Gemeinsame Plattform des Bundes und der Küstenländer zur Deutschen Seehafenpolitik
Nationales Hafenkonzept für die See- und Binnenhäfen
Nationales Hafenkonzept für die See- und Binnenhäfen 2015
1999
2009

2016

Spanien
Marco Estratégico del Sistema Portuario de Titularidad Estatal (MESPTE)
Plan de Infraestructuras 2000–2007 (PIT)
Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (2005–2020) (PEIT)
Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda (2012–2024) (PITVI)
1998

2000
2005
2013

Italien
Piano Strategico Nazionale della Portualità e della logistica
2015

Polen
Strategia rozwoju portów morskich do 2015 roku
2007

Sverige
Nationell plan för transportsystemet för perioden 2010–2021
2010, uppdateras vart fjärde år

34

Vår analys av dessa nationella strategier visade att enbart det faktum att det fanns en strategi inte nödvändigtvis innebar att hållbara investeringar genomfördes med gott resultat. Information om de nationella strategierna finns i ruta 1.

Informationen från hamnmyndigheterna var ofullständig och inte alltid tillförlitlig

35

Vi granskade tillförlitligheten hos de uppgifter om containeromlastningskapacitet som hamnmyndigheterna rapporterar (dvs. hur mycket containertrafik, i TEU, som kan hanteras varje år) för de hamnar som ingick i vårt granskningsurval. Vår analys visade att hamnmyndigheterna för sju av de 16 hamnar som omfattas av vår revision och som bedrev containeromlastningsverksamhet inte rapporterade uppgifter om total kapacitet²⁴. För sju av de kvarvarande nio hamnarna som hade samlat in kapacitetsuppgifter för containrar, var deras verkliga tillgängliga kapacitet högre än vad hamnmyndigheterna uppgav²⁵. Två hamnar rapporterade en högre siffra än den som vi räknade ut²⁶. Detta visar att även när hamnmyndigheterna faktiskt rapporterar uppgifter om kapacitet finns det tvivel om hur tillförlitliga dessa uppgifter är. Det gör att man kan ifrågasätta på vilken grund besluten om större investeringar i hamninfrastruktur fattas.

Ruta 1

Översikt över medlemsstaternas långsiktiga strategier

οTyskland hade en långsiktig nationell hamnstrategi, men det var delstaterna (förbundsländerna) som fattade beslut om de viktigaste investeringarna i hamninfrastruktur. Det fanns ingen ändamålsenlig samordning mellan regionala och federala myndigheter. Delstaten (Bund) har inget ansvar för hamnplanering, som görs på lokal och regional nivå. Delstatens direkta deltagande i hamnplaneringen på lokal nivå är inte tillräckligt och görs inte heller i tillräckligt god tid. Men delstaten ansvarar för förbindelser till inlandet och muddring av inseglingsrännor.

οSpanien hade en övergripande strategi med ett centralt organ i anslutning till det nationella ministeriet för offentliga arbeten och transport som kontinuerligt bedömer och övervakar behovet av hamninvesteringar för hela landet. Även om vissa dokument hade brister (t.ex. ingen analys av inlandet och inget försök att hitta synergieffekter mellan närliggande hamnar på grund av fri konkurrens) fanns det i allmänhet tillräckligt tekniskt stöd för att sätta i gång projekt.

οItalien hade också antagit en nationell strategi med många element som kan ligga till grund för sunda hamninvesteringar, men den hade antagits 2015 och åtföljdes ännu inte av en genomförandeplan. Den första åtgärden i strategin som genomfördes var att införa ett nytt system för hamnförvaltning, vilket ledde till att man beslutade att slå ihop olika befintliga hamnar och därmed minskade antalet hamnmyndigheter och ökade möjligheterna till samordning och besparingar.

οPolen hade antagit en nationell strategi med många element som kan ligga till grund för sunda hamninvesteringar, men den hade varken åtföljts av en genomförandeplan eller övervakats på lämpligt sätt. Det resulterade i att de projekt som valts inte alltid hade haft högsta prioritet eller varit tillräckligt välutvecklade. Därutöver hade i vissa fall andra projekt än sjöfartsprojekt (t.ex. vanligen stadsvägar och kajer med turistattraktioner) finansierats med anslagen som vad avsedda för sjötransport.

οÄven om tillräcklig kapacitet i hamnarna är ett nyckelmål för Sveriges regering, är det kommunerna som fattar beslut om investeringar i infrastruktur för landets 52 viktigaste hamnar. Den nationella regeringen ansvarar endast för farlederna (tillträde till hamnarna) och landförbindelserna till hamnarna. Detta arrangemang avspeglas i strategin och endast begränsad information om investeringar i hamninfrastruktur fanns på nationell ministerienivå.

36

Situationen är ungefär densamma i fråga om uppgifter om jobbskapande. Vår revision visade att hamnmyndigheter i allmänhet inte kunde tillhandahålla uppgifter om arbetstillfällen, inbegripet de arbetstillfällen som skapas av koncessionsinnehavare och externa serviceleverantörer. Därför har även kommissionen mycket begränsade uppgifter om nytillkomna arbetstillfällen i respektive hamn.

37

År 2013 inledde kommissionen ett forskningsprojekt (Portopia) inom vilket hamnuppgifter samlas in på frivillig basis. Dock tillhandahöll få medlemsstater och hamnmyndigheter sådana uppgifter, och metodskillnader vid analysen av sysselsättningseffekter konstaterades.

EU:s strategi för hamnar har utvecklats med tiden, men tillförlitlig information om kapacitetsplanering saknas fortfarande

Kommissionen antog sin långsiktiga strategi för hamnar 2013

38

I över två decennier, i synnerhet efter kommissionens första vitbok om transport 1992²⁷, har EU fört en politik för att stödja utvecklingen av hamnar och förbättra deras infrastruktur som ett led i att förbättra rörligheten. Sedan dess har investeringar i hamninfrastruktur, multimodala terminaler och driftskompabilitet ansetts vara nyckeln till ökad hållbar rörlighet i Europa.

39

År 1997 antog kommissionen en grönbok om hamnar och infrastruktur för sjötransporter²⁸. År 2007 utfärdade kommissionen ett meddelande som underströk att de viktigaste hamnarna behöver få bättre förbindelser med sina ekonomiska inland och att EU behöver uppnå en mer balanserad blandning av transportsätt²⁹.

40

År 2013 utfärdade kommissionen ett nytt meddelande i vilket man ytterligare utvecklade sin strategi för utvecklingen av hamnar i EU³⁰. I detta dokument fastställdes för första gången länken mellan de föreslagna infrastrukturinvesteringarna och EU-finansiering via FSE under programperioden 2014–2020. Det var en stor förbättring jämfört med det tidigare meddelandet från 2007.

41

Kommissionen fastställde också 329 viktiga kusthamnar av vilka 104 ansågs vara stomhamnar enligt förutbestämda kriterier³¹. Kommissionen strävar efter att dessa stomhamnar ska vara anslutna till sina respektive inland senast 2030, medan tidsfristen för de övriga 225 hamnarna i det övergripande nätet är 2050³². Detta har i praktiken gett stomhamnar en prioritetsstatus vad gäller tillgång till EU-finansiering för dessa förbindelser.

42

Under vår revision påpekade vissa intressentorganisationer att kommissionen i sin strategi utsåg för många hamnar till stomhamnar. Först hade kommissionen föreslagit 94 stomhamnar, men ytterligare förslag hade gjorts under lagstiftningsprocessen³³. Dock hade även kommissionens ursprungliga förslag varit betydligt högre än de 50 stomhamnar som ansågs vara nödvändiga för att upprätthålla tillräcklig tillgänglighet för EU som helhet³⁴.

Brister i kommissionens kapacitetsplanering

Kommissionen och OECD väntar sig att hamntrafiken ska öka

43

Även om den globala finanskrisen hade en tillfällig negativ inverkan på de totala volymer som transporterades mellan 2007 och 2009, har hamntrafiken ökat under de senaste 15 åren (se Figur 2). Denna trend väntas hålla i sig: enligt kommissionens prognoser från 2013 väntas hamntrafiken öka med 50 % för EU-hamnar fram till 2030. Även OECD förutspår fortsatt tillväxt inom hamntrafiken, men en något mindre sådan. Den beräknade tillväxttakten varierar beroende på typ av last och fartyg. En relativt långsammare tillväxt väntas inom containersektorn. Den väntade tillväxten i denna sektor för EU-hamnar är 38 % fram till 2030, medan tillväxten uppskattas bli större inom andra marknadssegment: 46 % för flytande last, 50 % för torrlast och 58 % för ro-ro. Dock är denna förväntade tillväxt inte jämnt fördelad globalt sett: tillväxten kommer att ske snabbast i Sydasien och långsammast i Europa³⁵.

Figur 2

Översikt över volymer (bruttovikt i miljoner ton) som transporterades till sjöss (2000–2014)

Källa: Eurostat, Maritime ports freight and passenger statistics (statistik över gods- och passagerartransporter i kusthamnar), januari 2016.

Kommissionen övervakar inte stomhamnarnas kapacitet

44

Vår revision visade att kommissionen inte fick detaljerade och färska uppgifter från medlemsstaterna om deras tillgängliga kapacitet, den kapacitet som de faktiskt utnyttjar eller deras framtida kapacitetsbehov. Det ledde till att det inte fanns någon övervakning som omspände hela EU av kapaciteten i EU:s 104 stomhamnar och de totalt 329 viktiga hamnarna. På grund av avsaknaden av sådan information, har kommissionen till dags dato inte kunnat lägga fram en plan för hamnutveckling som omfattar hela EU. Eftersom ingen (vare sig på EU- eller på medlemsstatsnivå) hade en strategisk överblick över vilka hamnar som var i behov av finansiering och för vad, investerade många närliggande hamnar samtidigt i liknande infrastruktur och suprastruktur för containeromlastning.

Risk att kommissionen i sina beräkningar har överskattat den hamnkapacitet som krävs

45

Utifrån uppdaterade trafikberäkningar³⁶ och en jämförelse med andra studier och rapporter som innehöll prognoser³⁷, uppskattade kommissionen 2013 att den genomsnittliga användningen av kapaciteten i alla hamnar i EU låg på omkring 90 % och att det fanns risk för stockning i hamnarna under de kommande åren³⁸.

46

Däremot uppskattar OECD, som gav oss en bedömning av framtida kapacitetsbehov, följande:

—EU-hamnarnas utnyttjandegrad i fråga om containrar ligger i allmänhet långt under den globala nivån på 67 %.

—Utnyttjandet av hamnkapaciteten varierar mycket mellan olika regioner i Europa: 50 % i hamnarna i Skandinavien och Baltikum, 56 % i nordvästra Europa, 61 % i östra Medelhavet och Svarta havet och 62 % i västra Medelhavet.

—Prognoser visar att den förväntade kapacitetsanvändningen minskar i flera områden. Till exempel från 50 % till 30 % i Skandinavien och Baltikum och från 61 % till 50 % i östra Medelhavet och Svarta havet.

47

Därför finns det risk att kommissionen har överskattat behovet av ökad hamnkapacitet. Så är fallet i synnerhet för de specifika regioner som nämns ovan.

48

I detta sammanhang konstaterade vi också en diskrepans mellan den EU-finansiering som stakats ut i strategin och handelsströmmarna: merparten av det gods som kommer in i unionen utifrån når EU via kusthamnar i området Hamburg–Le Havre. Över 90 % av EU:s finansiering för hamnar under programperioderna 2000–2013 tillhandahölls dock från Eruf/ Sammanhållningsfonden, och största delen av den gick till hamnar i Medelhavet och Polen (se belopp per medlemsstat i bilaga I). Medlemsstaterna och de regionala myndigheterna bestämmer vilka projekt som ska få finansiering från Eruf/Sammanhållningsfonden, förutom när det gäller större projekt som kommissionen måste godkänna.

49

En viktig vattenväg – Kielkanalen – identifierades som ett avsnitt av stomnätet i förordningen om Fonden för ett sammanlänkat Europa. Men Kielkanalsen var inte en del av stamnätskorridorerna och valdes inte ut för finansiering (se ruta 2).

Ruta 2

Kielkanalen

Kielkanalen är med 32 000 fraktfartyg per år den mest trafikerade konstgjorda kanalen i världen. Den är en strategisk vattenväg för att bevara konkurrenskraften i länderna runt Östersjön, av vilka Danmark, Sverige, Finland, Estland, Lettland, Litauen och Polen är medlemmar i EU. Den förbinder hamnarna Brunsbüttel och Kiel i norra Tyskland (se bild 4).

Det finns ett brådskande behov av att förbättra den befintliga infrastrukturen både vid kanalens östra inlopp, där vissa slussar är i dåligt skick, och vid det västra inloppet. Att ta rutten runt Jylland istället för att åka genom Kielkanalen innebär en extra kostnad på 70 000 euro. Dessutom medför kanalen stora tidsbesparingar: rutten runt Jylland tar 10–14 timmar. Enligt en branschuppskattning kan upp emot 2,2 miljarder euro sparas varje år om denna infrastruktur görs säker och tillförlitlig. En ansökan om bidrag på 161 miljoner euro i EU-medfinansiering från FSE för att bygga en femte slusskammare i Brunsbüttel valdes inte ut 2015. Trots att denna kanal är en del av TEN-T:s stomnätverk prioriterades den inte för FSE-finansiering 2015.

Bild 4

Kielkanalen

Anmärkning: Hamnarna med röda cirklar besöktes i samband med granskningen.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Hamninfrastruktur som finansieras av EU: oanvänd och underutnyttjad infrastruktur, förseningar och överskridna kostnader samt ohållbara investeringar på grund av finansiering av liknande infrastruktur i närliggande hamnar

50

Med tanke på den bristfälliga kapacitetsplaneringen för hamninfrastrukturen på nationell nivå och EU-nivå finns det en betydande risk för att EU-finansiering leder till ohållbara investeringar eftersom den tilläggskapacitet som skapas egentligen inte behövs. För den här granskningen besökte vi 19 hamnar i fem medlemsstater för att granska totalt 42 EU-finansierade projekt, av vilka

—37 projekt var projekt som granskades för första gången,

—fem projekt ursprungligen hade granskats 2010 och nu följdes upp (se Särskild rapport nr 4/2012).

51

Vi bedömde särskilt om

—den ytterligare hamnkapacitet som skapades genom investeringarna hade utnyttjats fullt ut,

—projekten hade slutförts inom utsatt tid och budget,

—EU-finansiering hade anslagits till närbelägna hamnar för liknande investeringar,

—samordningen mellan kommissionen och EIB fungerade väl.

EU-finansierade investeringar ger i många fall upphov till oanvänd eller underutnyttjad infrastruktur

52

Det tar tid innan investeringar i hamninfrastruktur ger resultat, och hamnprojekt handlar om att bygga upp kapacitet på lång sikt (vilket innebär att avkastningen på investeringarna i de flesta fall är liten och långsam). Det är ofta avgörande för ändamålsenligheten att investeringarna görs i rätt tid, i synnerhet i en så konkurrensutsatt omgivning som sjötransporter.

53

Vår analys av de 37 projekt som granskades för första gången visar emellertid att 30 projekt, motsvarande 553 miljoner euro i EU-finansiering, hade slutförts före mitten av 2015. Av dessa 30 projekt

—användes 18 projekt, motsvarande 359 miljoner euro i EU-finansiering, på det sätt som det ursprungligen var tänkt,

—användes tolv projekt, motsvarande 194 miljoner euro i EU-finansiering, antingen inte alls (tomma) eller så var de kraftigt underutnyttjade – vilket betyder att var tredje euro hittills har spenderats oändamålsenligt³⁹. Ungefär hälften av denna finansiering (97 miljoner euro i EU-finansiering för nio projekt⁴⁰) investerades i infrastruktur som inte användes eller som var kraftigt underutnyttjad under mer än tre år efter det att arbetet slutfördes⁴¹. Detta visar på brister i förhandsutvärderingen av behov och tyder på att det råder stor risk för att de investerade pengarna har förslösats. Iakttagelsen gäller också de fem hamnar som bedömdes på nytt, vilka har varit i drift i nästan ett decennium (se punkt 63).

54

De sju återstående projekten i vårt urval (524 miljoner euro i EU-finansiering, främst i Italien) hade inte slutförts vid tidpunkten för granskningen. Dessa sju projekt ingick därför inte i vår analys av den faktiska användningen.

55

Detaljerad information om hamnarna och de granskade projekten finns i bilaga II. Ruta 3 nedan innehåller två exempel på framgångsrikt använd infrastruktur och två exempel på tomma eller underutnyttjade EU-finansierade hamninfrastrukturprojekt. Fler exempel på oanvänd och underutnyttjad infrastruktur finns också i ruta 4, ruta 6 och ruta 8).

Ruta 3

Exempel på välanvänd hamninfrastruktur:

1. Norrköpings hamn: breddning och fördjupning av inseglingsrännan och förstärkning av befintliga kajplatser

Detta projekt bidrog till säkrare navigering i enlighet med internationella normer. De befintliga restriktionerna vad gäller mörker, sikt och vind minskades, vilket gjorde hamnen tillgänglig för mycket större fartyg dygnet runt alla dagar i veckan. Möjligheterna för fartyg att mötas i farleden förbättrades, vilket sparar tid och ökar säkerheten, och positiva miljöeffekter till följd av ökad fyllnadsgrad för större fartyg uppnåddes också. EU medfinansierade projektet med 3,5 miljoner euro av de sammanlagda kostnaderna på 35,3 miljoner euro.

2. Vägförbindelsen till hamnen i Szczecin

Byggarbetena längs den 2,63 km långa vägsträckan slutfördes 2009 och väginfrastrukturen är i bruk. Det huvudsakliga projektresultatet var en bättre vägförbindelse till hamnen i Szczecin (se bild 5) som undviker den tidigare vägen med många trafikljus. Även om det finns stora problem med den sista länken, är förbättringen av vägförbindelsen till inlandet märkbar. Trafikstockningarna till och från hamnen har minskat och invånarnas säkerhet har förbättrats. EU medfinansierade projektet med 23 miljoner euro av de sammanlagda kostnaderna på 28 miljoner euro.

Bild 5 — Den nya vägen Struga som leder till hamnen

© Stadshuset i Szczecin.

Exempel på tom eller kraftigt underutnyttjad hamninfrastruktur:

1. Containerterminalen i Taranto (Italien)

Containerterminalen i Taranto togs i bruk 2002. Projektet gav upphov till avsevärda trafikvolymer snart efter det att terminalen inledde sin verksamhet. Volymerna minskade dock från och med 2006. Linjerederiet som anlöpte hamnen i Taranto avvecklade gradvis sin verksamhet där. Bolaget som var terminaloperatör i hamnen anslöt sig till en koncern baserad i en konkurrerande närliggande hamn (Pireaus) och lade ner verksamheten i Taranto i juni 2015 (se bild 6). I koncessionsavtalet mellan terminaloperatören och hamnmyndigheten i Taranto fastställdes det att hamnmyndigheten borde genomföra ytterligare infrastrukturarbete såsom muddring. Detta arbete utfördes emellertid aldrig. I hamnen i Taranto investerades 38 miljoner euro i EU-finansiering i en omlastningsterminal och tillhörande inlandsförbindelser under programperioden 2000–2006. Terminalen är för närvarande ur bruk.

Bild 6 — Oanvänd omlastningskapacitet i hamnen i Taranto

Källa: Europeiska revisionsrätten.

2. Multifunktionell terminal i hamnen i Cartagena (Spanien)

I februari 2013 slutfördes arbetet med att bygga en 575 meter lång hamnbassäng, ett angränsande område på 4,5 hektar och lagringsutrymme på 20 hektar för verksamhet i samband med en framtida multifunktionell terminal i hamnen i Cartagena. De totala sammanlagda kostnaderna för de två projekten uppgick till 62,8 miljoner euro, och 29,7 miljoner euro betalades ut. För närvarande används en del av området för torrlast, skrot och lagring av biprodukter från det intilliggande raffinaderiet. Den andra delen (20 hektar) har ännu inte asfalterats och står oanvänd (se bild 7). EU-finansiering till ett värde av 10,4 miljoner euro från Eruf har anslagits specifikt till detta projekt.

Bild 7 — Tomt område avsett för en multifunktionell terminal i hamnen i Cartagena

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Förseningar och överskridna kostnader i ett antal projekt

Förseningar i projektgenomförandet för 19 av de 30 slutförda projekten

56

Vi hade redan observerat och rapporterat om betydande förseningar i genomförandet av hamnprojekt i vår rapport 2012. Förseningarna berodde på administrativa arrangemang: 33 tillstånd behövdes för att bygga och driva verksamheten vid en marina i Italien och beviljandet av nödvändiga tillstånd för att inleda byggandet av en hamn i Grekland tog 22 år⁴². Detta tydde på strukturella problem i fråga om beviljandet av tillstånd och auktoriseringar.

57

Vår analys av de 30 nya projekt som redan hade slutförts visade att elva projekt slutfördes inom utsatt tid, men också att 19 projekt inte slutfördes inom utsatt tid. För dessa 19 projekt var den genomsnittliga förseningen nästan 13 månader, och förseningarna varierade mellan tre månader (anskaffning av ro-ro-terminalutrustning i hamnen i Vigo i Spanien) och 33 månader (Jade-Weser-Port i Wilhelmshaven i Tyskland). Tolv av de 19 projekten var försenade med över 20 % i förhållande till den planerade projekttiden. I förhållande till den ursprungligen planerade projekttiden var förseningarna upp till 136 % i hamnen i Santa Cruz de Tenerife (Spanien).

58

Figur 3 innehåller detaljerad information om de aktuella 19 (slutförda) projekten.

Figur 3

Översikt över förseningar i de 19 slutförda projekten

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Administrativa förfaranden kan bidra till förseningar i genomförandet av projekt: fallet Italien

59

Som vi nämner ovan hade sju av de 37 nya projekten ännu inte slutförts vid revisionstidpunkten, huvudsakligen på grund av den administrativa bördan. Nästan hälften av de utgifter som vi granskade hade anslagits till dessa projekt (524 miljoner euro i EU-finansiering). Sex av dessa sju oavslutade projekt hade också varit föremål för förseningar som sträckte sig från 13 månader för muddringsarbeten till minst 36 månader för förbindelser inom hamnen i Salerno. Nationella och regionala administrativa förfaranden kan i stor utsträckning bidra till att slutförandet av hamninfrastrukturprojekt försenas. Vår revision visade att enbart i Italien hade fem av de sex granskade projekten försenats, främst på grund av problem med beviljande av tillstånd och auktoriseringar, vilket pekar på problem med samordningen mellan de olika inblandade aktörerna. Detaljerad information om de oavslutade projekten finns i bilaga III.

60

I flera medlemsstater berör dessutom förfarandet för att anta en hamngeneralplan (vilket krävs innan infrastrukturarbeten kan genomföras) många förmedlande organ. Till exempel hade förslaget till hamngeneralplan för hamnen i Taranto, som inlämnades 2006 och engagerade hamnkommittén, det högsta organet för offentliga arbeten, den regionala miljöskyddsmyndigheten, regionen i fråga och den lokala kommunen, fortfarande inte antagits vid tidpunkten för revisionsbesöket (slutet av 2015).

Kostnaderna överskreds för 16 av de 30 slutförda projekten

61

Utöver detta visade vår revision också att endast 14 av de granskade projekten inte hade några överskridna kostnader, vilket innebär att 16 av de 30 slutförda projekten uppvisade överskridna kostnader på 139 miljoner euro totalt. Det gällde främst kusthamnar i Tyskland och Spanien (projekten i Italien har ännu inte slutförts och en slutgiltig bedömning kan därför inte göras i detta skede). Kostnaderna överskreds i genomsnittmed omkring 8,7 miljoner euro och överskridandet varierade mellan 0,2 miljoner euro för en inspektionsbyggnad i hamnen i Vigo (Spanien) och 67 miljoner euro för omlastningsinfrastruktur i hamnen i Algeciras (Spanien). I jämförelse med de ursprungliga planerade kostnaderna⁴³ överskreds kostnaderna med upp till 38 % (byggandet av en ny kaj i hamnen i Cuxhaven). Tabell 2 visar en översikt över kostnadsöverskridandena för de 16 projekten i sju olika hamnar.

Tabell 2

Översikt över överskridna kostnader i de 16 slutförda projekten

Medlemsstat
Hamn
Projekt att granska
Projektkostnad
(i euro)¹
EU-finansiering
(i euro)²
Kostnadsöverskridanden²
i % av den totala kostnaden

Tyskland
Cuxhaven
Herstellung Offshore Basishafen Cuxhaven Liegeplatz 8
31 945 019
15 942 509
3 300 000
10,3

Östliche Erweitung Offshore Basis Cuxhaven
Liegeplatz 9
41 436 573
18 800 000
15 600 000
37,7

Offshore Basis Cuxhaven Errichtung der Hafensohle Liegeplatz 8
3 400 649
1 250 000
1 000 000
29,4

Wilhelmshaven
Ertüchtigung der Niedersachsenbrücke
16 456 421
6 704 346
305 000
1,9

Großprojekt ”Jade-Weser-Port”
146 856 096
32 930 149
17 000 000
11,6

Hafen Brake
Norderweiterung Hafen Brake –
2. Ausbaustufe)
14 803 596
5 924 021
400 000
2,7

Spanien
Cartagena
Ampliación Dársena de Escombreras.
Fase 1
116 492 375
46 035 682
22 461 000
12,5

Terminal Polivalente de Graneles
34 454 637
19 275 477

Relleno y Urbanizacion Terminal Polivalente
28 314 601
10 440 783

Algeciras
Infraestructuras Portuarias Y Auxiliares En Isla Verde (3ª Fase) En Algeciras
511 460 000
127 314 481
67 045 000
9,9

Muelle Y Explanada Exterior Al Dique, Junto A Isla Verde
168 576 557
52 199 106

Vigo
Mejora De La Operatividad De Los Muelles Comerciales (1ª Fase)
48 249 668
27 973 501
5 449 000
11,3

Ampliación Del Puesto De Inspección Fronteriza Arenal
2 188 957
750 884
236 000
10,88

SC Tenerife
Nva. Base de Contenedores en la Dársena del Este del Pto. SC. Tenerife
17 770 802
7 860 602
4 301 000
24,2

Nueva Base De Contenedores En La Dársena Del Este, 2ª Fase
15 605 808
6 387 113
1 153 000
7,4

Tramo 1º Fase2ª Def. rellenos D. Este: quiebro 1º y 2ª alineación Espigón Cueva Bermeja
5 673 967
2 809 113
562 000
9,9

Totalt³
1 203 685 726
382 597 768
138 812 000

1Gäller endast de sammanlagda stödberättigande kostnaderna på projektnivå, inte den totala investeringskostnaden för hamnen.

2Kostnadsöverskridandet jämförs med den totala stödberättigande kostnaden för projektet i fråga, inte med den totala investeringskostnaden för hamnen.

3Utom projekten som bedömdes på nytt.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

EU-finansieringen ger dålig valuta för pengarna

Ny bedömning av resultaten för fem hamnar som granskades 2010: dålig valuta för pengarna även fem år senare

62

År 2012 rapporterade vi⁴⁴ att en stor del (82 %) av EU-finansieringen som spenderats på ett slumpmässigt urval av 27 hamnprojekt hade använts oändamålsenligt. Vid den här granskningen granskade vi på nytt fem hamnar (Augusta i Italien och de spanska hamnarna i Arinaga, Campamento, Ferrol och Langosteira) som var särskilt problematiska 2010, eftersom konstruktionerna inte hade använts och den EU-finansierade infrastrukturen hade varit tom eller haft dåliga förbindelser. Dessa hamnar hade erhållit 329 miljoner euro i EU-finansiering under perioden 2000–2006 för att bygga dessa infrastrukturer.

63

De viktigaste iakttagelserna i den här nya bedömningen var följande:

i)Generellt var ändamålsenligheten mycket dålig: endast omkring 5 % (motsvarande 18 miljoner euro av den investerade EU-finansieringen) av den totala etablerade kapaciteten användes enligt den ursprungliga planen efter nästan ett decennium av verksamhet⁴⁵. Det faktum att ingen betydande hamnaktivitet hade ägt rum i genomsnitt ett decennium efter det att arbetena hade slutförts⁴⁶ tyder på att denna infrastruktur inte hade behov av EU-finansiering och att det saknades både ett välgrundat affärsmässigt argument och en korrekt analys av kostnader och fördelar i förväg. Sammantaget anser vi att 292 miljoner euro av de EU-finansierade investeringar som gjordes fortfarande var oändamålsenliga 2015. Som vi konstaterade i vår tidigare rapport⁴⁷ lägger medlemsstaterna mer vikt vid att utnyttja EU-medel i stället för vid investeringarnas ändamålsenlighet i form av ytterligare hamnkapacitet.

ii)Tre av de fyra hamnarna i Spanien (Arinaga, Ferrol och Langosteira) uppvisade en blygsam ökning av verksamheten jämfört med 2010, men de låg fortfarande betydligt under den maximala kapaciteten hos den EU-finansierade infrastrukturen (omkring 10 % för Arinaga och Langosteira, och omkring 25 % för Ferrol). Den kommersiella hamnen i Augusta har ingen verksamhet vid den EU-finansierade containerterminalen eller roro-kajen.

De ursprungliga EU-finansierade investeringarna i områden för containerlagring i Campamento är fortfarande till största delen oanvända, men fartyg repareras där (se bild 8).

iii)Sedan 2012 har kommissionen följt upp tre av dessa fem hamnar genom att besöka hamnen eller diskutera fortsatta åtgärder på central nivå, exempelvis följande:

—För Arinagas del har fas tre av hamnens utvidgning skjutits upp av de spanska myndigheterna tills där finns tillräcklig verksamhet.

—De italienska myndigheterna har anslagit ytterligare finansiering till den kommersiella hamnen Augusta för att arbetet ska slutföras under perioden 2014–2020. Den beräknade kostnaden för det återstående arbetet är 145 miljoner euro och EU medfinansierar detta med 67 miljoner euro från Eruf (kommissionen fattade beslut om det större projektet den 27 mars 2013). Den nya nationella allmänna strategiska ramen för hamnar, som nyligen antogs i Italien, har lett till en sammanslagning med den närbelägna hamnen i Catania, vilket kan ge synergieffekter med Augusta inom ro-ro-trafiken, kryssningstrafiken och bulklasten. Det återstående arbetet och den anslagna EU-finansieringen borde därför ses över mot bakgrund av den nyligen genomförda sammanslagningen för att öka möjligheten till större ändamålsenlighet.

Bild 8

Outnyttjad hamnkapacitet som skapades 2004 i hamnen i Campamento: 16,5 miljoner euro investerades i denna infrastruktur

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Många länkar som saknas eller är otillräckliga kommer att behöva ytterligare offentlig finansiering för att de ursprungliga hamninvesteringarna ska fungera korrekt

64

I de 14 granskade hamnarna saknades förbindelser till nätverket (i Italien och Spanien) eller så var förbindelserna otillräckliga (i Tyskland och Polen). I Italien (Salerno och Taranto), Spanien (Algeciras, Ferrol och delvis Langosteira), Tyskland (Jade-Weser-Port) och Polen (Szczecin-Świnoujście, Gdańsk and Gdynia) var väg- och järnvägsförbindelserna antingen obefintliga, försenade eller ännu inte planerade eller så hade de råkat ut för stora problem i slutskedet. Det inkluderar sjömotorvägsprojektet Gdynia-Karlskrona mellan Polen och Sverige, där byggandet av den färjeterminal som är nödvändig för att förena de två hamnarna har skjutits upp till 2019 (se ruta 6).

65

Betydande offentlig tilläggsfinansiering kommer att behövas för att projekten i fråga ska kunna fungera ordentligt. Till exempel uppskattas tilläggskostnaderna för byggande av järnvägsförbindelser till de spanska hamnarna i Algeciras, Ferrol och Langosteira till omkring 183 miljoner euro. I Polen kommer ytterligare 350 miljoner euro att behöva investeras för att öka vattendjupet till -12,5 meter i den 65 km långa inseglingsrännan till hamnen i Szczecin så att de större fartyg för vilka infrastrukturen uppgraderades ska kunna anlöpa hamnen.

Finansiering av liknande infrastruktur ökar risken för ohållbara investeringar

Trafiken förskjuts mellan närliggande hamnar

66

Eftersom Europa endast är en liten del av jorden geografiskt sett, är hamnarna indelade i ”hamnområden”, t.ex. området Hamburg-Le Havre eller Medelhavsområdet med en östlig och västlig del (se bild 9).

67

Hamnar i samma område konkurrerar med varandra, men det förekommer också konkurrens mellan olika hamnområden. Vid vår revision granskade vi trafikvolymerna i de 171 största containerhamnarna i EU under perioden 2005 till 2014, dvs. hamnar med en containervolym på minst 200 000 TEU år 2005.

Bild 9

Medelhavsområdet med en östlig och västlig del

Källa: Europeiska revisionsrätten.

68

Vår analys visade att aktiviteten i sex av dessa 171 containerhamnar hade minskat med mer än 50 % jämfört med 2005: Savona och Taranto (Italien, se ruta 3), Medway och Thamesport (Storbritannien), Rouen (Frankrike) och Málaga (Spanien, se ruta 5). Minskade volymer i en hamn hade ett samband med tillväxt i en närliggande, ofta större hamn.

69

Dessutom identifierade vi märkbara förskjutningar i trafiken mellan andra närliggande hamnar som omfattas av denna granskning: mellan Salerno och Neapel (Italien) samt mellan Gdansk och Gdynia (Polen). När ny infrastruktur togs i bruk i en hamn inverkade det negativt på de volymer som passerade den närliggande hamnen.

Finansiering av liknande infrastruktur, främst för att öka kapaciteten

70

Alla granskade projekt inbegrep arbete för att fördjupa inseglingsrännorna, bygga ut vändbassänger, kajer och lagringsområden, förbättra hamnförbindelserna och tillhandahålla ändamålsenliga kranar och hamnutrustning för effektiv hantering av de större lastvolymerna som förväntas uppstå.

71

I vår analys identifierades 14 fall där liknande investeringar hade gjorts i närliggande hamnar inom samma hamnområde: flera hamnmyndigheter och hamnoperatörer hade samtidigt investerat i tilläggskapacitet för omlastningsinfrastruktur och suprastruktur trots att det fanns outnyttjad kapacitet i närliggande hamnar. Sådana liknande investeringar hade till och med gjorts i hamnar som betjänade samma inlandsområde i samma medlemsstat, vilket tyder på bristande samordning av kapacitetsplaneringen på nationell nivå.

72

Sådana investeringar betraktades som ohållbara (se exemplen i ruta 4).

Ruta 4

Exempel på liknande investeringsplaner i närliggande hamnar

a)Hamnarna längs den nordvästra kusten i Italien (Genua, La Spezia, Livorno och Savona)

I Italien har alla fyra hamnar längs den nordvästra kusten (Genua, La Spezia, Livorno och Savona) pågående eller planerade investeringar för att öka sin nuvarande kombinerade kapacitet på 3 730 000 TEU med 50 % (dvs. ytterligare 1 800 000 TEU). Dessa hamnar konkurrerar alla om samma inland: de senaste åren har Savona tydligt förlorat marknadsandelar till Genua, vilket även är fallet för Livorno, men i mer begränsad utsträckning. Dessutom används inte den nuvarande kapaciteten till fulo: 2014 var utnyttjandegraden för containerterminalerna uppskattningsvis 20 % i Savona, 65 % i Livorno, 74 % i La Spezia och 77 % i Genua. Trafiken förväntas inte öka i någon betydande utsträckning under de kommande åren.

b)De polska hamnarna (Gdansk och Gdynia)

I Polen har ministeriet för infrastruktur och utveckling samtidigt godkänt en betydande utvidgning av containerterminalerna i Gdansk och muddring av hamnen i Gdynia. Båda hamnarna är inriktade på samma containerverksamhet, betjänar samma inlandsområde och beslutet fattades utan att man övervägde i hur stor utsträckning den tillgängliga befintliga kapaciteten utnyttjades.

c)De spanska hamnarna (Cartagena, Algeciras och Ferrol)

Hamnarna Cartagena, Algeciras och Ferrol i Spanien införde alla i sin tillväxtstrategi att de har för avsikt att locka mer trafik till/från Madridregionen, vilket också är en traditionell marknad för andra stora hamnar (i synnerhet Valencia). Kapacitetsökningarna inleddes utan att man bedömde om trafiken var tillräcklig för att hamnarna skulle kunna betjäna samma inlandsområde.

d)NAPA-hamnarna i Italien, Slovenien och Kroatien (Venedig, Trieste, Koper och Rijeka)

Alla NAPA-hamnarna (Venedig, Trieste, Koper och Rijeka) hade som mål att locka mer trafik och större fartyg, men det fanns ingen strategi för att öka synergieffekterna mellan hamnarna när ett fartyg hade bestämt sig för att anlöpa en hamn i norra Adriatiska havet. Ett hinder för ökat samarbete är att dessa hamnar är belägna i tre olika medlemsstater, med olika styrsystem både nationellt och i de olika hamnarna samt med olika medfinansieringsnivåer enligt sammanhållningspolitiken och FSE:s bestämmelser, vilket kan leda till att individuella intressen vinner över mer kollektiva.

73

En samtidig ökning av hamnkapaciteten i närliggande hamnar innebär också risk för ökad priskonkurrens mellan hamnarna för att locka de större trafikvolymer som krävs. Om den totala trafikvolymen inte ökar, leder detta till att kapaciteten i alla hamnar förblir oanvänd eller underutnyttjad, samtidigt som hamnarnas lönsamhet minskar. Denna risk är speciellt hög när det gäller omlastningshamnar, eftersom rederierna kan besluta sig för att byta anlöpningshamn i linje med sina nätverksstrategier.

Oändamålsenlig samordning mellan kommissionen och EIB vid finansieringen av hamninfrastruktur

74

Enligt EUF-fördraget ska Europeiska investeringsbanken (EIB) ha till uppgift att genom att anlita kapitalmarknaderna och utnyttja egna medel bidra till en balanserad och störningsfri utveckling av den inre marknaden i unionens intresse. Utöver 6,8 miljarder euro i EU-finansiering (dvs. via Eruf/Sammanhållningsfonden eller FSE) erhöll flera av de hamnar som vi granskade lån från EIB på sammanlagt totalt 10,1 miljarder euro mellan 2000 och 2013.

75

Bilaga IV innehåller detaljerad information om de viktigaste särdragen hos medlemsstaternas hamnsystem och en översikt över EU:s och EIB:s finansiella stöd till de granskade hamnområdena (2000–2013).

76

Innan EIB beviljar lån ska kommissionen och den berörda medlemsstaten yttra sig om huruvida de investeringar som ska finansieras med EIB-medel är förenliga med EU:s gällande lagstiftning och politik⁴⁸. Samordningsförfarandet mellan kommissionen och EIB regleras av ett samförståndsavtal⁴⁹. I fråga om de hamnar som granskas i denna rapport hade sådant samråd genomförts i fyra fall: Algeciras (Spanien), Tanger-Med (Marocko), Taranto (Italien) och Jade-Weser-Port (Tyskland).

77

Vår analys visade att endast begränsad information hade utbytts mellan EIB och kommissionen. Exempelvis hade inga lånesummor angetts, mottagaren hade inte specificerats, EIB delgav inte kommissionen sin tekniska och ekonomiska utvärdering eller sin riskbedömning avseende sammanhållningspolitikens ändamålsenlighet. Den information som EIB tillhandahåller begränsar kommissionens förmåga att bedöma ett fall korrekt.

78

Dessutom har kommissionen inte befogenhet att stoppa ett låneförslag även om den är av annan åsikt. Kommissionen har aldrig avstyrkt ett förslag om EIB-lån, även om några fall har varit mycket kontroversiella. Att kommissionen inte gav någon ordentlig respons på EIB:s förslag till lån för att stödja närliggande hamnar utanför EU gjorde att EU-finansierade investeringar i hamnar inom EU blev mindre ändamålsenliga. Exemplet i ruta 5 som gäller hamnar i västra Medelhavsregionen vittnar om att det saknades tillräcklig samordning mellan kommissionens avdelningar och att kommissionen inte signalerade problem till EIB, vilket ledde till överkapacitet inom omlastningsinfrastrukturen och ohållbara investeringar eftersom vissa hamnar förlorade stora volymer som de tidigare hanterade.

Ruta 5

Samtidig finansiering av hamninfrastruktur i närliggande hamnar av EIB och från EU:s budget ledde till ohållbara investeringar och till att hamnar i EU förlorar stora volymer som de tidigare hanterade: exemplet med Tanger-Med port (Marocko) och hamnar i Spanien och Portugal

Sedan 2000 har mer än 500 miljoner euro från Eruf/Sammanhållningsfonden och 229 miljoner euro i EIB-lån beviljats för att stödja infrastrukturen i flera hamnar i Spanien (Andalusien) och Portugal. Hamnen i Algeciras (Spanien) har ensam erhållit cirka 248 miljoner euro i EU-finansiering. Dessutom har EIB beviljat ett lån på cirka 129 miljoner euro för att öka kapaciteten.

Åren 2008 och 2010 beviljade EIB två lån på totalt 240 miljoner euro med EU-garantier för att bygga tilläggskapacitet på 8 miljoner TEU för hantering av containertrafik till hamnen i Tanger-Med (Marocko). Denna hamn ligger i omedelbar närhet av hamnen i Algeciras på andra sidan Gibraltarsundet. Bägge hamnarna är specialiserade på omlastning och konkurrerar direkt med varandra och med närbelägna omlastningsverksamheter (t.ex. Cádiz, Málaga och Sines, se bild 10).

Bild 10 — Översikt över offentligt finansierad hamnkapacitet i västra Medelhavsregionen

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Även om en ny terminaloperatör inledde verksamhet i den nybyggda containeromlastningsterminalen i hamnen i Algeciras (Spanien), var 30 hektar omlastningsyta (motsvarande 58 % av EU-finansieringen på 144 miljoner euro) outnyttjad när granskningen gjordes, och ändamålsenligheten hos EU:s investering i denna hamn kommer att vara beroende av hamnmyndighetens förmåga att locka till sig fler operatörer.

Detta kan emellertid inverka negativt på trafikvolymerna i närbelägna hamnar.

Dessutom gick containertrafiken ner kraftigt mellan 2007 och 2015 i de närbelägna spanska hamnarna i Cádiz och Málaga: 53 % i Cádiz och 92 % i Málaga.

79

Slutligen får kommissionen ingen information om EIB:s slutliga beslut om låneansökningar och ingen undertecknad kopia av låneavtalet, oberoende av om lånet beviljats EU-garanti eller inte. Inte heller lämnas det någon slutrapport om genomförandet av det aktuella projektet eller om hur det beviljande lånet har använts, eller någon annan relevant information om huruvida lånet har återbetalats i sin helhet.

EU-finansiering på projektnivå var knuten till output men inte till resultat under perioderna 2000–2006 och 2007–2013

80

Under programperioderna 2000–2006 och 2007–2013 skulle EU-finansieringen på projektnivå vara knuten till output men inte till resultat (dvs. utfall eller effekter). Trots att några av de EU-finansierade investeringarna i realiteten inte användes (de var tomma, kraftigt underutnyttjade eller uppnådde inte de avsedda målen, resultaten eller effekterna) berättigade kostnaderna därför fortfarande till EU-medfinansiering inom både Eruf/Sammanhållningsfonden och TEN-T-programmet.

81

Ruta 6 innehåller ett av de många exempel där projektets output hade uppnåtts men inte det avsedda resultatet.

Ruta 6

Projektets output har uppnåtts men det producerar inte det tänkta resultatet – exemplet med projektet Havets motorväg mellan Gdynia och Karlskrona (färjelinje mellan Polen och Sverige)

Detta sjömotorvägsprojekt, som administrerades direkt av kommissionens genomförandeorgan Inea, gick ut på att binda samman två hamnar: en i Polen (Gdynia) och en i Sverige (Karlskrona). Syftet var att minska godstransporterna på landsvägar och öka den intermodala användningen av korridoren från 3 % 2008 till 10 % 2015 och 36 % 2025. Man kom överens om centrala resultatindikatorer, med särskild övervakning för att visa på de årliga framstegen mot de förväntade resultaten.

Väg- och järnvägsförbindelser byggdes i hamnen i Gdynia, och järnvägsspåren i Sverige moderniserades före slutet av 2013. Ändå uppnåddes inget av de avsedda projektmålen (resultaten) eftersom det saknades en avgörande komponent för att få projektet att fungera: färjeterminalen i hamnen i Gdynia, som var en nödvändig förutsättning för att projektet skulle kunna genomföras fullt ut och väsentlig för att de förväntade fördelarna skulle uppnås, har inte byggts. Enligt de ursprungliga planerna skulle den ha färdigställts under perioden 2007–2013, men den sköts fram till 2016 redan i ansökningsfasen eftersom hamnen i Gdynia hade justerat ner de trafikvolymer som ursprungligen förväntades. Byggandet av terminalen har därför skjutits fram ytterligare till tidigast i slutet av 2018. Detta innebär att sjömotorvägen, som den ursprungligen planerades, i bästa fall inte kan tas i bruk förrän 2019 (minst sex år efter att det granskade projektet slutfördes).

Ändå betalade EU 34,4 miljoner euro för outputen utan att kunna förvänta sig några verkliga resultat eller effekter under de kommande åren: 17,3 miljoner euro i EU-finansering från Eruf på den polska sidan för vägar och järnvägar (se bild 11) och 17,1 miljoner euro från TEN-T på den svenska sidan för att modernisera järnvägsspår. Detta berodde på inkorrekt information från stödmottagaren, bristfällig övervakning från Inea av de överenskomna resultatindikatorerna och olämpliga bidragsavtalstexter som tillät betalning utan resultat. Om terminalen inte hade ingått i projektansökan skulle de svenska myndigheterna endast ha kunnat ansöka om den normala TEN-T-investeringen som finansierar 10 %, medan EU i detta fall medfinansierade 20 % eftersom det betraktades som ett sjömotorvägsprojekt.

Bild 11 — Väg- och järnvägsförbindelser i hamnen i Gdynia utan någon färjeterminal för att fullborda linjen till hamnen i Karlskrona

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Att skapa konkurrens på lika villkor mellan hamnar: behov av att bättre säkerställa att gemensamma regler om statligt stöd och tullkontroller tillämpas konsekvent

82

Konkurrensen mellan hamnar kan bli ganska hård om de betjänar samma inland eller typer av gods och trafik. Offentligt stöd till hamnmyndigheter kan dock snedvrida marknaden. Avsaknaden av riktlinjer för statligt stöd till kusthamnar och skillnader i tullkontrollförfaranden mellan medlemsstater kan göra en hamn mer attraktiv än andra för globala linjerederier. Därför granskade vi om kommissionen hade vidtagit nödvändiga åtgärder med avseende på statligt stöd och tullförfaranden för att hamnar ska kunna konkurrera på lika villkor.

Medlemsstaterna och kommissionen måste se till att bestämmelserna om statligt stöd för hamnar följs

Risker för snedvriden konkurrens på grund av statligt stöd har identifierats i flera fall

83

Redan år 2000 klargjorde Europeiska unionens tribunal att utnyttjande av offentligt ägd infrastruktur, t.ex. på en flygplats, kan utgöra ekonomisk verksamhet⁵⁰. Denna princip bekräftades och utvecklades vidare i Leipzig/Halle-domen 2011⁵¹.

Ingen klarhet när det gäller suprastruktur i hamnar

84

Vid granskningen identifierade vi emellertid vissa betydande risker för snedvriden konkurrens i hamnsektorn. Till exempel är koncessionsinnehavare ansvariga för finansieringen av suprastruktur som de använder i sina terminaler (dvs. lyftkranar, lastnings- och lossningsanordningar och lager). Detta är orsaken till att kommissionen skiljde mellan offentlig (allmän) och användarspecifik infrastruktur i 2001 års meddelande om hamnar⁵². Offentligt finansierad suprastruktur som är tillgänglig för alla användare utan diskriminering skulle inte betraktas som statligt stöd, medan medfinansiering av sådan utrustning, antingen med tanke på en viss användare eller för att gynna ett särskilt företag som redan hade koncession⁵³, skulle betraktas som statligt stöd eftersom det innebär en fördel för den verksamheten och därför kan påverka konkurrensen.

85

Vi konstaterade att det saknas klarhet beträffande offentlig finansiering av suprastruktur i hamnar: enligt villkoren för 2014 års ansökningsomgång för FSE betraktades finansiering av suprastruktur i hamnar i princip som icke stödberättigande kostnader. Det fanns emellertid två undantag: suprastruktur kunde finansieras under den multimodala delen och (under vissa förutsättningar) under delen för sjömotorvägar i samma ansökningsomgång. Resultatet var att flera hamnar ansökte om EU-finansiering av sådan utrustning under den senare delen av ansökningsomgången. Enligt villkoren för ESI-fonderna betraktas dessutom finansiering av suprastruktur i hamnar i princip inte som icke stödberättigande kostnader.

86

Vi identifierade totalt tio fall där användarspecifik suprastruktur finansierades med EU-medel i de granskade hamnarna, huvudsakligen i Polen (i de tre granskade hamnarna Szczecin-Świnoujście, Gdańsk and Gdynia) och i Spanien (hamnen i Algeciras). Projekt som inbegrep lyftkranar och omlastningsutrustning som används av privata operatörer hade medfinansierats med cirka 92,5 miljoner euro från EU-budgeten. Kommissionen, som underrättades om dessa fall av de berörda medlemsstaterna 2005 (Polen) och 2010 (Spanien), godkände dem utan att invända mot finansieringen. Ett exempel finns i ruta 7 och hela förteckningen finns i bilaga V.

Ruta 7

Offentligt finansierad användarspecifik suprastruktur i Spanien

I hamnen i Algeciras i Spanien investerades 22 miljoner euro i EU-medel för att köpa åtta hamnkranar mellan fartyg och kaj (”ship-to-shore”) för en viss privat terminaloperatör (se bild 12).

Bild 12 – EU-medfinansierad suprastruktur i hamnen i Algeciras

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Uppföljning av tidigare beslut om statligt stöd i händelse av betydande ändringar

87

EU:s system för kontroll av statligt stöd bygger på att kommissionen gör en förhandsbedömning och att kommissionen och medlemsstaterna samarbetar på ett ändamålsenligt sätt. Problem kan uppstå när förutsättningarna för anmält stöd ändras betydligt efter kommissionens beslut, och kommissionen inte gör en uppföljning för att bedöma om de ändrade förutsättningarna leder till att konkurrensen snedvrids (se exemplet i ruta 8).

Ruta 8

Ingen formell anmälan vid betydande ändringar – Jade-Weser-Port i Tyskland

I Tyskland byggdes mellan 2008 och 2012 en ny containerterminal, ”Jade-Weser-Port (JWP)”, med en kapacitet på 2,7 miljoner TEU i omedelbar närhet av djuphamnen i Wilhelmshaven (en av 104 stomhamnar). Terminalens grundläggande infrastruktur byggdes av delstaten Niedersachsen med hjälp av bidrag. Utöver den nationella och privata finansieringen beviljade EU 33 miljoner euro. Dessutom beviljade EIB två lån på sammanlagt 325 miljoner euro för att finansiera byggandet av infrastruktur.

I december 2008 beslöt kommissionen att inte invända mot de anmälda åtgärderna (koncessionsavtal med ett internationellt företag i 40 år) eftersom man inte ansåg att det handlade om statligt stöd⁵⁴.

De villkor som angavs i anmälan ändrades emellertid betydligt efter det att beslutet hade fattats: två betydande tillägg till koncessionsavtalet (undertecknat 2006) som gjordes 2010 (redan innan verksamheten i terminalen hade inletts) och 2014, ändrade betydligt de ursprungliga villkoren för anbudsförfarandet. Dessa tillägg inverkade också på utomstående rederiers fartygsavgifter⁵⁵. På det hela taget hade detta en negativ inverkan på cirka 15 miljoner euro fram till oktober 2015 (lägre intäkter och högre räntekostnader) för det offentliga organ som beviljade det privata företaget koncessionsavtalet. De tyska myndigheterna anmälde inte dessa tillägg till inte kommissionen, trots att det skulle ha varit lämpligt att göra så för att säkerställa att förfarandet var lagenligt, och kommissionen följde inte heller upp det ursprungliga beslutet för att se om de ändrade villkoren snedvred konkurrensen.

Även om det offentliga organ som beviljande koncessionen förväntades göra vinst för att trygga det lån som det tagit, gjorde det de facto förlust eftersom Jade-Weser-Port är kraftigt underutnyttjad: sedan hamnen öppnade i september 2012 utgör containervolymerna, även om de ökat från 76 000 TEU (2013) till 429 000 TEU (2015) endast cirka 16 % av den maximala kapaciteten på 2,7 miljoner TEU som kommer att finnas när alla arbeten är slutförda och hamnen blir fullt operativ på medellång sikt (se figur 4 och bild 13).

På grund av tilläggen till koncessionsavtalet och det offentliga organets förluster, som uppgick till 21,5 miljoner euro i slutet av 2014, planerade både Niedersachsen och Bremen, som ägde organet gemensamt, att bevilja detta organ 3 miljoner euro (2015) och 5,5 miljoner euro 2016.

Figur 4

Kapacitetsanvändning i Jade-Weser-Port

Bild 13

Kraftigt underutnyttjad omlastningskapacitet i hamnen i Jade-Weser-Port

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Kommissionen måste bli proaktivare i fråga om statligt stöd till hamnar

Medlemsstaterna anmäler få fall av statligt stöd och kommissionen tar emot få klagomål

88

Vår revision visade att medlemsstaterna hade anmält mycket få fall av statligt stöd till hamnar de senaste åren:

—Före 2007 hade kommissionen inte samlat någon information om anmälningar om statligt stöd.

—Mellan 2007 och 2010 hade sammanlagt endast fyra fall av statligt stöd till hamninfrastruktur anmälts av medlemsstater.

—Mellan 2011 och 2015 gjordes 27 anmälningar av statligt stöd (se bilaga VI).

89

Vår revision visade att kommissionen hade mottagit ett fåtal klagomål:

—Före 2007 finns ingen tillgänglig information om klagomål.

—Mellan 2007 och 2011 fattade kommissionen endast ett formellt beslut i ett klagomålsärende, medan alla andra fall som gällde klagomål avslutades utan ett formellt kommissionsbeslut (dvs. fallen avslutades efter ett brev med en preliminär bedömning som den klagande inte hade svarat på eller så hade klagomålet återtagits).

—Mellan 2011 och 2015 tog kommissionen endast emot tre enskilda klagomål.

Kommissionens övervakning av statligt stöd till hamnar är begränsad till stödordningar

90

Kommissionen gjorde mycket få skrivbordsundersökningar av offentlig finansiering av hamninfrastruktur⁵⁶. I enlighet med de rättsliga bestämmelserna ingår hamnar endast delvis i kommissionens årliga övervakning av statligt stöd eftersom den är begränsad till stödordningar och inte avser enskilda anmälningar av stöd⁵⁷.

91

Med tanke på det betydande antalet viktiga hamnar (329) och de stora offentliga medel som investerats i dessa hamnar, anser vi att det nuvarande antalet anmälningar av stöd är orealistiskt lågt. Vi lade också märke till att det saknas sådana anmälningar under flera av våra finansiella revisioner och granskningar av regelefterlevnad i fråga om hamnprojekt som finansierats av Eruf/Sammanhållningsfonden. I årsrapporten för 2012 pekade vi t.ex. på avsaknad av anmälan avseende Eruf-stöd för uppförande av hamnanläggningar i hamnarna i Patras (Grekland) och Rostock (Tyskland)⁵⁸.

Behov av ytterligare vägledning från kommissionen

92

Under granskningen antydde flera berörda aktörer (dvs. hamnmyndigheter, hamnoperatörer, rederier och logistikföretag) att det skulle behövs riktlinjer om statligt stöd till hamnar för att klarlägga vilka investeringar som definieras som statligt stöd och vilka investeringar som måste rapporteras. Trots att kommissionen flera gånger meddelat att man kommer att utfärda riktlinjer för statligt stöd för investeringar i sektorn kusthamnar finns det fortfarande inga sådana⁵⁹. Att utfärda sådana riktlinjer ingår nu i kommissionens åtgärder 2014–2019⁶⁰.

Kommissionens övervakning av medlemsstaternas tullkontrollförfaranden omfattar inte viktig information

Medlemsstaternas tullkontrollförfaranden i hamnar är ett viktigt inslag i en hamns dragningskraft

93

Vi bedömde också huruvida skillnader i tullkontrollernas organisering, kvalitet och snabbhet ledde till att vissa hamnar blev ”attraktivare” än andra för globala linjerederier. Vi noterade att EU:s tullagstiftning ger möjlighet till lokala klareringsförfaranden och förenklade godshanteringsförfaranden vid ankomst och före övergång till fri omsättning, t.ex.

—en riskanalys som görs innan godset anländer (eller innan det lastas) främst avseende säkerhets- och skyddsrisker, som bygger på den summariska införseldeklarationen. Detta ska kompletteras för samma sändning med ytterligare ett lager av riskanalys, främst avseende finansiella risker, som bygger på tulldeklarationerna,

—på förhand samla in information om tilläggskrav som hänför sig till godset (t.ex. certifikat),

—påskynda frigörandet av lasten efter ankomst och den slutliga bekräftelsen på att godset stämmer överens med den deklaration som lämnades in före ankomsten.

94

Alla tullkontroller baseras på artikel 13 i tullkodexen, enligt vilken varje medlemsstat får genomföra alla de kontroller som den anser nödvändiga. Tullinspektioner baseras på riskanalys. Tullmyndigheterna får besluta att tillämpa förenklade förfaranden, på vissa villkor och efter att ha bedömt aktörens tillförlitlighet. År 2014 antog EU ett gemensamt riskhanteringssystem på tullområdet⁶¹, men kommissionen har ännu inte infört något riskhanteringssystem för medlemsstaternas tullmyndigheter: en detaljerad färdplan borde leda till att det genomförs före 2020.

95

Varje tullmyndighet hade sina egna förfaranden. Dessutom förekom det olika sätt att förenkla förfarandena och skillnader i tullkontrollförfarandenas snabbhet, kvalitet och inverkan. Det gjorde vissa hamnar mer attraktiva än andra för globala linjerederier. Till exempel underlät flera medlemsstater, såsom Belgien, Danmark, Nederländerna, Storbritannien, Finland och Sverige, systematiskt att fullgöra skyldigheten att underrätta tullmyndigheterna om ankommande gods eller om avsikten att frigöra det. Detta borde emellertid ske endast i enskilda fall, efter en grundlig riskbedömning. Det innebär att tullmyndigheterna inte kan genomföra riskbaserade kontroller⁶².

96

Under en tidigare revision hittade vi också bevis på skillnader i tullkontrollförfarandena som ledde till att varor levererades till slutdestinationen via onormala transportvägar: varorna lossades i Hamburg (Tyskland) och transporterades till Rotterdam (Nederländerna). I Rotterdam klarerades varorna för fri omsättning och sedan kördes de till slutdestinationen i Polen⁶³. Med andra ord klarerade importörerna varorna i en annan medlemsstat för att minska sannolikheten för kontroller och försvåra eventuella återkravsförfaranden.

97

Vid kommissionens kontroll av egna medel hos tullkontoret i hamnen i Rotterdam 2013 fann man att kontroller av om EU-statusen var korrekt utfördes endast slumpmässigt och att tullövervakningen i vissa fall avslutades utan att alla uppgifter verifierades. Av de 200 fraktsedlar som inkom varje dag var endast mellan 15 och 20 föremål för normala tulldeklarationer, och när det förekom lokala klareringsförfaranden för lagring eller fri omsättning gjordes inga kontroller, varken elektroniska eller andra, för att säkerställa att den summariska deklarationen för tillfällig lagring överensstämde med den senare deklarationen för tullförfarandet innan tullövervakningen avslutades.

98

Vi bedömde också de uppgifter som finns tillgängliga inom kommissionen från kontroller av egna medel i samband med klareringskontroller i efterhand, och jämförde uppgifter om Nederländerna med uppgifter från grannländerna och andra länder. Jämförelsen visade att tullpersonalstyrkan som sysslar med klareringskontroller i efterhand i Nederländerna är betydligt mindre än i andra EU-medlemsstater och att deras antal har minskat de senaste åren (från 164 heltidsekvivalenter 2007 till 141 heltidsekvivalenter 2013). Detta kan jämföras med uppgifter om tullorganisationerna i några stora hamnstater: Belgien har dubbelt så stor tullpersonal som sysslar med klarering i efterhand (292 heltidsekvivalenter), Tyskland har 50 gånger fler tulltjänstemän som utför klareringskontroller i efterhand (7 222 heltidsekvivalenter), Storbritannien har 1 033 tulltjänstemän som utför efterhandskontroller, Polen har 794, Frankrike 491 och Spanien 413⁶⁴.

Brister i kommissionens övervakning av medlemsstaternas tullkontrollförfaranden

99

Även om tullkodexen erbjuder en ram för alla myndigheter att besluta huruvida de förenklar sina förfaranden eller inte måste tullförfaranden genomföras på ett enhetligt sätt i EU. Med andra ord, avsaknaden av en gemensam tullmyndighet i EU får inte leda till att ekonomiska aktörer behandlas olika. Även om det finns en stor risk för snedvridning finns det inget system för att övervaka eventuella skillnader. Vår revision visade t.ex. följande:

—Medlemsstaterna är inte skyldiga att informera kommissionen om antalet särskilda tullkontroller i enskilda stomhamnar. Sådan information är emellertid nödvändig för att upptäcka skillnader i tullmyndigheternas behandling av ekonomiska aktörer.

—Tull 2013-programmet hade lanserats, i vilket ingick åtgärder för att harmonisera eller strömlinjeforma tullkontrollförfaranden. Kommissionens efterhandsutvärdering⁶⁵ visade att även om framsteg hade gjorts för att uppnå det centrala målet för programmet, att få alla tullmyndigheter att samarbeta, fanns det fortfarande avsevärda skillnader i importförfarandena i EU eftersom varje medlemsstat fortfarande hade sitt eget automatiserade importsystem.

—Det finns god praxis för hur man bedömer kontroller som skulle kunna delas: t.ex. uppförde hamnmyndigheten i Santa Cruz de Tenerife inom hamnzonen en byggnad för att samla alla inspektionsorgan (för gränskontroller när det gäller tullar, växtskydd, veterinärmedicin och hälsa). Det betyder att bara en enda integrerad inspektion görs, vilket gör att man kan mäta hur lång tid inspektionen tar och på sikt förbättra inspektionernas kvalitet och göra dem snabbare.

Blue Belt, eller hur sjötransporter är i underläge mot landsvägstransporter

100

Under de rådande omständigheterna är landsvägstransport fortfarande det dominerande sättet att skicka fraktgods från ett ställe till ett annat inom EU, eftersom fördelarna är flexibilitet, låga kostnader och smidigt och snabb leverans från dörr till dörr. Sjötransporter inom EU kan konkurrera endast om de blir snabbare och pålitligare. Ett av de största problemen med sjötransporter är att den inre marknaden ännu inte genomförts till fullo i sjötransportsektorn. Fartyg som lämnar en medlemsstats territorialvatten (12 nautiska mil från kusten) anses befinna utanför EU:s tullområde och måste genomgå tullformaliteter när de anlöper nästa EU-hamn, även om de har endast EU-gods och inte har anlöpt någon tredjelandshamn. Jämfört med detta kan en långtradare som kör från Tallinn (Estland) till Lissabon (Portugal) korsa EU utan att fullgöra några som helst ytterligare formaliteter vid gränserna inom EU.

101

Avsaknaden av konkurrens på lika villkor mellan sjötransporter och andra transportformer har varit uppenbar sedan de inre gränserna öppnades 1992. Kommissionen sade 1995⁶⁶ att alla transportformer inte behandlades lika och att sjötransporter missgynnades. Trots att frågan är viktig har framstegen varit mycket långsamma:

—I mars 2014 trädde en ny ordning i kraft baserad på handlingsplanen Blue Belt med syftet att inrätta ”ett europeiskt område för sjötransporter utan hinder”. Den ska underlätta sjötransporter inom EU genom att ge ”reguljära fartygslinjer” (RSS), som måste förhandsgodkännas av tullmyndigheterna, snabbare registrering och möjlighet att slippa tullkontroller⁶⁷. Emellertid kan endast 10–15 % av fartygen utnyttja RSS, medan alla andra fortfarande måste genomgå alla tullformaliteter,

—Direktiv 2010/65/EU om rapporteringsformaliteter vid sjötransporter (initiativet ”E-sjöfart”) som främjar användningen av informationsteknik i sjötransportsektorn, antogs för att förenkla och harmonisera de administrativa förfaranden som tillämpas på sjötransporter. Arbetet för att förenkla den elektroniska rapporteringen av gods ombord på fartyg pågår, men det gäller endast inrättandet av en ”enda nationell kontaktpunkt” för rapportering. Det innebär att alla medlemsstater kommer att behålla sina nationella rapporteringssystem eftersom en enda EU-kontaktpunkt för rapporteringsformaliteter ännu inte har införts. Parallellt utvecklas elektroniska tullsystem under en övergångsperiod som pågår fram till 2020 så att användarna gradvis kan anpassa sig till de nya kraven i unionens moderniserade tullkodex. Det innebär att frågan inte har lösts nästan tre decennier efter det att problemet först blev uppenbart.

23Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fast-ställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Samman-hållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT 347, 20.12.2013, p. 320); Bilaga XI – Förhandsvillkor 7.1 och 7.3.

24Cuxhaven, Brake, Salerno, Gdansk, Vigo, Ferrol och Karlskrona.

25Wilhelmshaven, Taranto, Gdynia, Swinoujscie-Sczeczin, Cartagena, Santa Cruz de Tenerife och Norrköping.

26Algeciras och Augusta (som är tom).

27COM(92) 494 final, 2.12.1992, White Paper 1992. The Future Development of the Common Transport Policy – A Global Approach to the Construction of a Community Framework for Sustainable Mobility (Vitbok från 1992 om den gemen-samma transportpolitikens framtida utveckling – en övergripande strategi för att skapa en gemenskapsram för en hållbar rörlighet)

28COM(97) 678 final, 10.12.1997, Grönbok om hamnar och sjötransportens infrastruktur.

29KOM(2007) 616 slutlig, 18.10.2007, Meddelande om en europeisk hamnpolitik.

30COM(2013) 940 final, 7.1.2014, Att bygga stomnät för transporter: stomnätskorridorer och Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE).

31SWD(2013) 542 final, 7.1.2014. Till exempel för ”volymba-serade hamnar”: om 1 % av EU:s transportvolymer passerar denna hamn, anses den vara en stomhamn. Om transportvolymen motsvarar 0,1 %, ingår hamnen i det övergripande nätet. Andra kriterier gäller för ”samman-hållningsbaserade hamnar” (som är hamnar med små volymer men med ett stort inlandsområde att betjäna) eller hamnar på öar.

32Förordning (EU) nr 1315/2013.

33Bilaga II till COM(2011) 650 final, 19.10.2011.

34Europeiska kommissionen, Ports and their connections within the TEN-T (hamnar och deras förbindelser med TEN-T), 29.6.2010. En studie av och NEA, TNO och universitetet i Leeds.

35OECD och ITF (2015), ITF Transport Outlook 2015, OECD Publishing, Paris (http://dx.doi.org/10.1787/9789282107782-en).

36SWD(2013) 181 final, volym 1, punkt 3.

37ISL:s (Institute of Shipping Economics and Statistics) prognoser för hamntrafiken fram till 2025; Port of Rotterdam, port vision 2025; Optimar, HIS Fairplay, Benchmarking Strategic Options for European Shipping and for the European Maritime transport System in the Horizon 2008–2018 (strategiska möjligheter för europeisk sjöfart och för det europeiska sjöfartssystemet under perioden 2008–2018), uppdaterad 2010.

38SWD(2013) 181 final, volym 2, Bilaga VII.

39Tillämpad metod: beloppet fastställdes med beaktande av den detaljerade bedömningen av användningen av den hamninfrastruktur som granskades vid tidpunkten för revisionsbesöket. Om en hamn ansågs ha varit tom eller kraftigt underutnyttjad enligt internationellt godkända kriterier beräknades projektutgifterna utifrån graden av underutnyttjande.

40Detta gäller de tre projekt som granskades i Cuxhaven, två projekt i Wilhelmshaven och ett av projekten som granskades i Taranto, Cartagena, Santa Cruz de Tenerife och Karlskrona: endast Polen hade inga projekt med infrastruktur som hade varit oanvänd eller kraftigt underutnyttjad i mer än tre år.

41Detta har anknytning till ”ramen för mätning av resultaten” (ReM), införd av EIB. Utifrån den använder EIB systematiskt två perioder för att bedöma kvaliteten och stabiliteten i sin låneverk-samhet: en period vid projektets slut och en annan period vid projektets slut + tre år (se http://www.eib.org/projects/cycle/monitoring/rem.htm?lang=en).

42Särskild rapport nr 4/2012 om infrastruktur i kusthamnar.

43Det aktuella kostnadsöverskridandet gäller endast de godtagbara kostnaderna på projektnivå och inte den totala kostnaden för investeringarna i hamnen, där kostnadsöverskridandet kan vara mycket större.

44Se Särskild rapport nr 4/2012.

45Tillämpad metod: beloppet fastställdes med beaktande av den detaljerade nya bedömningen av användningen av den hamninfrastruktur som granskades första gången 2010. Om en hamn ansågs ha varit tom eller kraftigt underutnyttjad enligt internationellt överenskomna kriterier, beräknades utgifterna utifrån graden av underutnyttjande.

46Arbetet slutfördes i Arinaga 2008, Campamento 2004, Ferrol 2005, Langosteira 2011 och Augusta 2006.

47Särskild rapport nr 4/2012, punkt 22.

48Artikel 19 i EIB:s stadga.

49Samförståndsavtal mellan Europeiska kommissionen och Europeiska investerings-banken om arbetsordning för samråd med kommissionen om globala lån, lån till midcap-företag, ramlån och investeringslån enligt artikel 21 i EIB:s stadga (13 juni 2006), senast ändrat den 13 december 2010.

50EU-domstolens dom i Aéroports de Paris-målet, T-128/98.

51De förenade målen T-455/08 Flughafen Leipzig-Halle Gmbh och Mitteldeutsche Flughafen AG mot kommissionen och T-443/08 Freistaat Sachsen och Land Sachsen Anhalt mot kommissionen, 24.3.2011.

52KOM(2001) 35 slutlig, 13.2.2001, Förbättrad kvalitet på de tjänster som tillhanda-hålls i kusthamnarna: En förutsättning för europeisk transportverksamhet, s. 11.

53Om inte anbudsvillkoren innehöll denna särskilda fördel för vinnaren, vilket skulle innebära lika fördel för alla anbudsgivare.

54Kommissionen motiverade beslutet med att koncessionen skulle sörja för marknadsvillkor: de tyska myndigheterna skulle inte kunna bevilja koncessionsinnehavaren godtyckliga understöd eller fördelar; hamninfrastrukturen skulle vara öppen för alla som använder hamnen utan diskriminering, och priset för lasthantering skulle vara baserat på marknadsvillkor.

55Dessa gällde uppskov med betalning av koncessionsavgiften och en ändring av säkerheterna för fartygsavgifter som gynnade företaget. De sänkte också fartygsavgifterna för en viss period vilket gynnade utomstående rederier.

56Dessa undersökningar gällde bedömning av de årliga investeringar som gjorts med offentliga medel i två hamnar i Tyskland, Hamburg och Bremen, och ett fall i Belgien.

57Rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestäm-melser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT L 248, 24.9.2015).

58Europeiska revisionsrätten, årsrapport för budgetåret 2012, ruta 5.4 (EUT C 331, 14.11.2013).

59Bör inte förväxlas med riktlinjerna för statligt stöd till sjötransport, som har att göra med tonnageskattesystem och sjöfolkrelaterade åtgärder. Källa: C(2004) 43, Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till sjötransport (EUT C 13, 17.1.2004, s. 3).

60Europeiska kommissionen: Kapitel 2: Ett gemensamt europeiskt transportområde – punkt 2.5 Inre marknaden, Hamnar, punkt 3.3.

61COM(2014) 527 final, 21.8.2014 om EU:s strategi och handlingsplan för riskhantering på tullområdet: Hantera risker, stärka säkerheten i leverans-kedjan och underlätta handeln.

62Europeiska kommissionens tematiska rapport om inspektioner av lokalt klareringsförfarande som gjordes i medlemsstaterna 2011.

63Årsrapporten för budgetåret 2013, ruta 2.1 det sista fallet (EUT C 398, 12.11.2014).

64En analys av kommissionens kontroller av egna medel enligt artikel 18 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 av den 22 maj 2000 om genomförande av beslut 94/728/EG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel (EUT L 130, 31.5.2000, s. 1) och rådets förordning (EG, Euratom) nr 1026/1999 av den 10 maj 1999 om fastställelse av befogenheter och skyldig-heter för kommissionens bemyndigade anställda vid kontroller av gemenskapens egna medel (EUT L 126, 20.5.1999, s. 1), och av medlemsstaternas verksamhets-rapporter om traditionella egna medel (2013).

65Slutlig utvärdering av Tull 2013-programmet – slutrapport (se http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/customs_2013_final_evaluation_report.pdf).

66KOM(95) 317 slutlig, 5.7.1995 Utvecklingen av närsjöfart i Europa: Möjligheter och utmaningar.

67Den anger att konsultations-perioden mellan medlems-stater förkortas från nuvarande 45 dagar till 15 dagar och gör det möjligt att utvidga ordningen till framtida hamnbesök på ett snabbare och enklare sätt.

Slutsatser och rekommendationer

102

Vår revision av kommissionens och medlemsstaternas strategier för godstransporter till sjöss och av vilken valuta för pengarna som EU-finansierade investeringar i hamnar ger, då vi granskade 37 nya projekt och bedömde fem projekt på nytt, visar på betydande problem. Vår samlade bedömning är följande:

—De långsiktiga strategierna för hamnutveckling som medlemsstaterna och kommissionen har infört skapade inte en stabil och sammanhängande grund för att planera vilken kapacitet som behövs i EU:s hamnar och för att identifiera den EU-finansiering och nationella offentliga finansiering som krävs för hamninfrastruktur.

—Finansiering av liknande hamninfrastruktur och suprastruktur i närliggande hamnar har lett till oändamålsenliga och ohållbara investeringar: att döma av de 30 av 37 granskade projekt som hade avslutats mellan 2000 och 2013 har var tredje euro (motsvarande 194 miljoner euro för tolv projekt) hittills använts oändamålsenligt. Ungefär hälften av denna finansiering (97 miljoner euro i EU-finansiering för nio projekt) investerades i infrastruktur som inte användes eller som var kraftigt underutnyttjad under mer än tre år efter det att arbetet slutfördes. Detta visar på brister i förhandsutvärderingen av behov och tyder på att det råder stor risk för att de investerade pengarna har förslösats.

—Iakttagelsen gäller också de fem hamnar som bedömdes på nytt efter att ha granskats en första gång 2010. Den nya bedömningen visade att man generellt hade fått dålig valuta för pengarna: i dessa hamnar utnyttjades fortfarande inte den EU-finansierade kapaciteten tillräckligt efter nästan tio års verksamhet. I fyra hamnar var verksamheten i de aktuella hamnområdena fortfarande mycket liten eller så var områdena tomma. Sammanlagt ansågs 292 miljoner euro i investeringar ha använts oändamålsenligt.

—Överskridna kostnader och förseningar är ytterligare tecken på att de granskade investeringarna i hamninfrastruktur var ineffektiva. Sammantaget hade kostnaderna för de granskade EU-finansierade projekten överskridits med 139 miljoner euro. Vidare var 19 av de 30 avslutade projekten försenade, varav tolv med över 20 % av den planerade projekttiden. Förseningarna i förhållande till den ursprungligen planerade projekttiden var upp till 136 %. Sex av de sju projekt som inte var avslutade när granskningen gjordes (motsvarande 524 miljoner euro i EU-finansiering) var också försenade.

—Många förbindelser till inlandet som saknas eller är otillräckliga, såsom väg- och järnvägsförbindelser, kommer att kräva ytterligare offentlig finansiering för att de ursprungliga hamninvesteringarna ska fungera ordentligt.

—Varken samordningen inom kommissionen eller det befintliga förfarandet mellan EIB och kommissionen för att bedöma föreslagna EIB-lån till hamninfrastruktur har fungerat korrekt eftersom EIB inte delar all relevant information med kommissionen. För vissa låneförslag betonade kommissionen dessutom internt att det fanns stora problem, men detta förmedlades inte till EIB i form av ett avstyrkande från kommissionen.

—Kommissionen vidtog inte nödvändiga åtgärder med avseende på statligt stöd och tullförfaranden för att hamnar ska kunna konkurrera på lika villkor. Kommissionen kunde ha kontrollerat det statliga stödet proaktivare och ändamålsenligare genom att i efterhand övervaka om villkoren för tidigare beslut (t.ex. om koncessioner) hade ändrats eller genom att vägra ge stöd till användarspecifik suprastruktur.

Exempelvis hade projekt som innehöll suprastruktur som användes av privata operatörer medfinansierats med cirka 92,5 miljoner euro från EU-budgeten.

Långsiktiga hamnutvecklingsstrategier på medlemsstats- och kommissionsnivå bör vara inriktade på att skapa de nödvändiga förbindelserna till nätverket

103

Samtliga medlemsstater som besöktes (Tyskland, Italien, Polen, Spanien och Sverige) hade lanserat långsiktiga hamnutvecklingsstrategier före 2015, delvis på grund av införandet av förhandsvillkor för EU-finansiering. Det fanns brister i hur samarbetet mellan hamnar undersöktes, med avseende på synergieffekter mellan hamnarna och möjligheten till specialisering, och i hur dessa strategier omsattes i väl samordnade hamninvesteringar i rätt tid.

104

På EU-nivå har kommissionens strategi för hamnar utvecklats med tiden, men tillförlitlig information om kapacitetsplanering saknas fortfarande. Dessutom är antalet stomhamnar för stort (totalt 104, till vilka största delen av EU-finansieringen ska anslås). Det gör att EU-finansieringen inte går till de viktigaste hamnarna. Å andra sidan är vissa viktiga vattenvägar som behöver finansiering inte med i kommissionens strategi.

105

Dessutom har kommissionen inte mycket information om den aktuella situationen i dessa stomhamnar: kommissionen får i synnerhet inga uppgifter om deras tillgängliga kapacitet, den kapacitet som de faktiskt utnyttjar eller deras framtida kapacitetsbehov, eller om medlemsstaternas offentliga investeringar i dessa hamnar. Eftersom det saknas sådan övervakningsinformation finns det ingen översikt på EU-nivå som kan utgöra underlag för bättre samordning av kapacitetsplaneringen i stomhamnarna. Det faktum att kommissionen saknar tillförlitliga uppgifter om tillgänglig hamnkapacitet och att man överskattat den framtida trafikökningen har bidragit till en överskattning av den ytterligare hamnkapacitet som behövs i EU, åtminstone i vissa regioner (se punkterna 31–49).

Rekommendation 1

Vi rekommenderar kommissionen att göra följande:

a)Införa övervakning av stomhamnarnas kapacitet och då ta hänsyn till medlemsstaternas planerade genomförande av sina långsiktiga strategier.

Slutdatum för genomförande: slutet av 2017.

b)Se över det nuvarande antalet stomhamnar (104 stycken) som krävs för att upprätthålla tillräcklig tillgänglighet i hela EU.

Slutdatum för genomförande: 2023.

c)Lägga fram en utvecklingsplan för stomhamnar, vattenvägar och kanaler som omfattar hela EU.

Slutdatum för genomförande: 2020.

EU-finansierade investeringar i hamninfrastruktur måste bli mer ändamålsenliga och effektiva

106

Det tar tid innan investeringar i hamninfrastruktur ger resultat och hamnprojekt handlar om att bygga upp kapacitet på lång sikt. Det är ofta avgörande för ändamålsenligheten att investeringarna görs i rätt tid, i synnerhet i en så konkurrensutsatt omgivning som sjötransporter. Många av de granskade projekten stod oanvända (tomma) eller var kraftigt underutnyttjade när granskningen gjordes. Att döma av de 30 projekt som vi granskade som hade avslutats mellan 2000 och 2013 har var tredje euro (motsvarande 194 miljoner euro för tolv projekt) hittills använts oändamålsenligt. Ungefär hälften av denna finansiering (97 miljoner euro i EU-finansiering för nio projekt) investerades i infrastruktur som inte användes eller som var kraftigt underutnyttjad under mer än tre år efter det att arbetet slutfördes. Detta visar på brister i förhandsutvärderingen av behov och tyder på att det råder stor risk för att de investerade pengarna har förslösats.

107

Liksom i vår tidigare särskilda rapport om kusthamnar fann vi att ett betydande antal projekt var försenade, delvis på grund av tunga administrativa procedurer. Projekten var försenade med i genomsnitt nästan 13 månader, och förseningarna var mellan tre och 33 månader. I förhållande till ursprunglig planerad projekttid var förseningarna upp till 136 %. Vi iakttog också kostnadsöverskridanden på 139 miljoner euro, dvs. i genomsnitt 8,7 miljoner euro (exklusive de projekt som ännu inte var slutförda). Dessutom är det fortfarande många förbindelser till inlandet (dvs. vägar och järnvägar) som saknas eller är ofullständiga och som kommer att kräva ytterligare offentlig finansiering för att den ursprungliga hamninvesteringen ska fungera ordentligt.

108

En ny bedömning av de fem projekt som granskades 2010 visade att de överlag också gav dålig valuta för pengarna: i dessa hamnar utnyttjades fortfarande inte den EU-finansierade kapaciteten tillräckligt efter nästan tio års verksamhet. I fyra hamnar var verksamheten i de aktuella hamnområdena fortfarande mycket liten eller så var områdena tomma, medan ingen verksamhet pågick i ett annat. Sammanlagt ansågs 292 miljoner euro i investeringar (cirka 89 % av totalt 329 miljoner euro) ha använts oändamålsenligt.

109

Många hamnmyndigheter i Europa investerade samtidigt (och planerar att investera ytterligare) i liknande infrastruktur och suprastruktur för att förbättra sin konkurrenssituation. Detta medför betydande risker när det gäller projektens ändamålsenlighet och hållbarhet.

110

Varken samordningen inom kommissionen eller det befintliga förfarandet mellan EIB och kommissionen för att bedöma föreslagna EIB-lån till hamninfrastruktur har fungerat korrekt eftersom EIB inte delar all relevant information med kommissionen. För vissa låneförslag betonade kommissionen dessutom internt att det fanns stora problem, men detta förmedlades inte till EIB i form av ett avstyrkande från kommissionen (se punkterna 50–81).

Rekommendation 2

Vi rekommenderar följande:

a)Kommissionen bör samarbeta med medlemsstaterna för att minska den administrativa bördan och förseningar vid urvalet och genomförandet av projekt genom att främja principen om en nationell ”enda kontaktpunkt” för beviljande och avslag av alla tillstånd och godkännanden som gäller investeringar i hamninfrastruktur. Vidare bör en princip om ”underförstått avtal” (t.ex. på två år) genomföras så snart som möjligt.

Slutdatum för genomförande: slutet av 2017.

b)För perioden 2014–2020 bör kommissionen strikt tillämpa förordningen om gemensamma bestämmelser för ESI-fonderna och förordningen om Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) om finansiella korrigeringar när investeringar inte ger de förväntade resultaten.

Slutdatum för genomförande: omedelbart.

c)Kommissionen bör bedöma möjligheten att inte bevilja EU-finansering av hamninfrastruktur för omlastning och förvaring av containrar (t.ex. byggande av kajer, hamnanläggningar och lager) under perioden 2014–2020. Dessutom bör suprastruktur som inte ingår i den offentliga sektorns ansvarsområde inte beviljas EU-finansiering eftersom den är att betrakta som affärsmässig.

Slutdatum för genomförande: slutet av 2018.

Rekommendation 3

Vi rekommenderar följande:

a)Kommissionen och medlemsstaterna bör prioritera EU-medfinansiering från både FSE och ESI-fonderna för att stomhamnar ska förbättra sina förbindelser till inlandet.

Slutdatum för genomförande: slutet av 2016.

b)Kommissionen och medlemsstaterna bör finansiera annan hamninfrastruktur än förbindelser till inlandet endast under förutsättning att det finns ett klart behov, när det är påvisat att det finns ett EU-mervärde och tillräckligt stora privata investeringar är säkerställda i det totala investeringsanslaget.

Slutdatum för genomförande: slutet av 2016.

Rekommendation 4

Vi rekommenderar följande:

a)Kommissionen bör säkerställa att EIB och kommissionen delar all nödvändig information om föreslagna EIB-lån för att underlätta tillförlitliga bedömningar.

Slutdatum för genomförande: slutet av 2017.

b)Kommissionen bör internt klarlägga och konsekvent genomföra förfarandet för att bestämma om kritiska anmärkningar ska leda till att ett föreslaget EIB-lån avstyrks.

Slutdatum för genomförande: slutet av 2016.

Regler om statligt stöd och tullkontroller: mer måste göras för att säkerställa konkurrens på lika villkor

111

Olika tolkning av reglerna om statligt stöd i hamnsektorn och olikheter i hur unionens tullförfaranden tillämpas kan leda till snedvridning av marknaden och urholka den öppna konkurrensen mellan hamnar. Kommissionen har ännu inte vidtagit nödvändiga åtgärder för att skapa konkurrens mellan hamnar på rättvisa villkor på dessa två områden.

112

Kommissionen har endast sporadiskt undersökt eventuellt statligt stöd till hamnar sedan 2010, trots att medlemsstaterna använt betydande summor offentliga medel till hamninfrastruktur. Inte heller har riktlinjer för statligt stöd till enskilda kusthamnar lagts fram trots att sådana utlovades för flera år sedan.

113

Vår granskning visade att skillnader i tullkontrollerna kan inverka på en hamns konkurrenskraft och att kommissionens övervakning av tullkontrollförfarandena i hamnar i de olika medlemsstaterna är olämplig för att avslöja förfaranden som kan leda till otillbörliga konkurrensfördelar.

114

Dessutom straffar tullreglerna sjötransporter inom EU, eftersom fartyg som lämnar en medlemsstats territorialvatten måste gå igenom tullformaliteterna när de anlöper nästa hamn i EU, även om de bara är lastade med EU-gods och inte har anlöpt någon tredjelandshamn (se punkterna 82–101).

Rekommendation 5

Vi rekommenderar följande:

a)Kommissionen bör utfärda riktlinjer för statligt stöd till hamnar.

Slutdatum för genomförande: slutet av 2017.

b)Kommissionen bör se till att användarspecifik suprastruktur i hamnar behandlas konsekvent.

Slutdatum för genomförande: slutet av 2017.

c)Kommissionen bör utöka antalet skrivbordsundersökningar av statligt stöd till hamnar och uppföljningen av tidigare beslut om statligt stöd för att se till att de ursprungliga förutsättningarna inte har ändrats.

Slutdatum för genomförande: slutet av 2017.

Rekommendation 6

Vi rekommenderar att medlemsstaterna systematiskt anmäler allt offentligt stöd till hamnar till kommissionen i enlighet med EU:s regler för statligt stöd.

Slutdatum för genomförande: slutet av 2017.

Rekommendation 7

Vi rekommenderar följande:

a)Kommissionen bör begära att medlemsstaterna regelbundet lämnar specifik information om typer och antal tullförfaranden i enskilda stomhamnar för att bedöma om hamnar behandlas lika.

Slutdatum för genomförande: slutet av 2017.

b)Kommissionen bör stärka konkurrenskraften hos sjötransporter jämfört med andra transportformer genom att förenkla formaliteterna kring sjötransporter och tullförfaranden ytterligare och i synnerhet utvecklar ”en enda EU-kontaktpunkt” för sjötransporter.

Slutdatum för genomförande: slutet av 2017.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Henri Grethen som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 20 juli 2016.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
ordförande

Bilagor

Bilaga I

Fördelning av EU-medel för sjötransportprojekt (perioden 2000–2013)

Spanien | 2 610 322 428 | 38,51 %
Italien | 837 719 751 | 12,36 %
Grekland | 588 742 943 | 8,69 %
Polen¹ | 564 232 876 | 8,33 %
Frankrike | 341 726 711 | 5,04 %
Portugal | 314 324 344 | 4,64 %
Lettland | 173 729 139 | 2,56 %
Tyskland | 143 786 488 | 2,12 %
Nederländerna | 91 333 779 | 1,35 %
Rumänien | 83 148 025 | 1,23 %
Estland | 80 303 497 | 1,18 %
Förenade kungariket | 78 033 155 | 1,15 %
Litauen | 54 675 005 | 0,81 %
Belgien | 52 685 257 | 0,78 %
Malta | 46 945 423 | 0,69 %
Sverige | 38 982 443 | 0,58 %
Österrike² | 26 910 589 | 0,40 %
Cypern | 22 085 473 | 0,33 %
Slovenien | 13 330 356 | 0,20 %
Ungern² | 12 275 556 | 0,18 %
Finland | 6 515 269 | 0,10 %
Tjeckien² | 4 203 737 | 0,06 %
Irland | 1 842 000 | 0,03 %
Bulgarien | 1 200 000 | 0,02 %
Gränsöverskridande projekt | 109 561 318 | 1,62 %
Interreg | 24 290 310 | 0,36 %
Övriga EU-projekt | 454 519 870 | 6,71 %
Totalt | 6 777 425 742 | 100,00 %

1Gäller endast programperioden 2007–2013.

2Även om dessa länder saknar kusthamnar har de rapporterat kostnader för infrastruktur i anslutning till Eruf/SF för hamnar, förmodligen av misstag.

Bilaga II

Översikt över granskade projekt per medlemsstat

1Granskningsresultat vid tidpunkten för revisionsbesöket.

2Gäller endast slutförda projekt.

Bilaga III

Översikt över projekt som inte slutförts

Medlemsstat
Hamn som berörs
Projekt som inte slutförts
När förväntades projektet avslutas (första datumet i kontraktet)?
Hur stor är förseningen i jämförelse med det ursprungliga målet (i månader, enligt aktuella uppgifter)?
EU-belopp
(euro)

Italien
Salerno
Logistik och hamnar. Integrerad hamn i Salerno
31.12.2015
13 månader
53 262 297

Väg- och järnvägsförbindelser till hamnen i Salerno, västra porten, första delen
30.6.2014
Minst 36 månader
115 245 000

Väg- och järnvägsförbindelser till hamnen i Salerno, västra porten, andra delen

Taranto
Järnvägsförbindelse mellan hamnen i Taranto och det nationella järnvägsnätet
31.12.2015
Minst 24 månader
1 875 000

Muddring och återvinning av land
31.12.2014
Minst 26 månader
15 000 000

Polen
Gdańsk
Połączenie Portu Lotniczego z Portem Morskim Gdańsk – Trasa Słowackiego
30.9.2015
Minst 16 månader
273 634 889

Szczecin - Świnoujście
Modernisering av farleden mellan Świnoujście och Szczecin (Kanał Piastowski i Mieliński) – fas II, från öst till väst
30.9.2015
Ingen försening
65 264 553

Den totala minsta förseningen i månader enligt aktuella uppgifter vid revisionstidpunkten: 115
524 281 739

Bilaga IV

De viktigaste särdragen hos medlemsstaternas hamnsystem, och en översikt över EU:s och EIB:s stöd till de granskade hamnområdena (perioden 2000–2013)¹

1. Tyskland

Tyskland har cirka 21 kusthamnar och cirka 250 inlandshamnar. Ansvaret är delat mellan förbundsregeringen, delstaterna (förbundsländerna) och lokala myndigheter och andra viktiga hamnaktörer (t.ex. industrin och fackföreningar), vilket gör det svårt att identifiera gemensamma mål och strategier. Förbundsregeringen är i huvudsak ansvarig för utarbetandet av planen för transportregelverket och för tillhandahållandet av infrastrukturförbindelser till och från kusthamnar och inlandshamnar (inlandsförbindelser), medan förbundsländerna (och lokala myndigheter) i huvudsak ansvarar för hamninfrastrukturen och industrin och fackföreningarna ser till att hamnverksamheten fungerar. Följande huvudsakliga investeringar (strukturfonderna) har identifierats:

miljoner euro

1Källa: Revisionsrätten, sammanställning av uppgifter från kommissionen och EIB:s allmänt tillgängliga uppgifter (webbplats).

2. Spanien

Spanien har en av de längsta kustlinjerna i Europa (8 000 km). Landets geografiska läge, närmast en av världens största sjöfartsrutter, stärker också dess ställning som strategiskt område för internationell sjöfart och logistisk plattform i södra Europa. Det statsägda spanska hamnsystemet omfattar 46 hamnar av allmänt intresse som administreras av 28 hamnmyndigheter, vars investeringar, med avseende på samordning och ändamålsenlighet, övervakas och administreras av en statlig byrå, Puertos del Estado, ett organ under ministeriet för offentliga arbeten, som ansvarar för genomförandet av regeringens hamnpolitik. Spanien är det land som har investerat mest EU-pengar i sina hamnar (nästan 40 % av hela summan). Följande större investeringar noterades:

miljoner euro

3. Italien

Det italienska hamnsystemet är splittrat. Det består av ett stort antal små hamnar som karaktäriseras av mycket ineffektivitet och begränsat marknadsinflytande visavi globala terminaloperatörer. Den italienska regeringen har nyligen antagit en ny lag om en hamnreform, bland annat för att slå samman hamnar som ligger nära varandra och deras hamnmyndigheter för att rationalisera hamnsystemet, förbättra samordningen, locka mera skeppslaster och investeringar och erbjuda större finansiell autonomi. Investeringarna i den södra delen av landet kom i huvudsak från sammanhållningsmedel, medan fokus i den norra delen låg på såväl EIB- och TEN-T-pengar. Följande investeringar noterades:

miljoner euro

4. Polen

Den nationella strategin för utveckling av hamnarna i Polen fram till 2015 från 2007 hade som mål att förbättra konkurrenskraften hos de polska hamnarna, öka deras bidrag till den socioekonomiska utvecklingen av landet och stärka deras betydelse inom det internationella transportnätverket. Tre hamnar betraktades som viktiga för den nationella ekonomin: Gdansk, Gdynia och Szczecin-Świnoujście. Största delen av de offentliga investeringarna koncentreras därför till dessa tre hamnar och deras förbindelser till de internationella korridorerna, se nedan:

miljoner euro

5. Sverige

Svensk lag ålägger staten att administrera och bära det finansiella ansvaret för farleder utanför och till hamnarna och för förbindelserna till inlandet, medan ansvaret för området inom hamnzonen vilar på den lokala eller regionala myndigheten. Sedan 2010 har man en nationell investeringsplan för infrastrukturprojekt som omfattar alla transportformer i Sverige. Planen omfattar perioden 2010–2021, uppdateras vart fjärde år och innefattar sjötransporter, hamnar och farleder. Beslut om investeringar i hamninfrastruktur fattas av hamnmyndigheterna i kommunerna och staten har ingenting att säga till om här på grund av den regionala och lokala autonomin. Däremot står den svenska staten för kostnaderna för farlederna, som administreras av Sjöfartsverket. Följande större EU- och EIB-investeringar efter 2000 noterades:

miljoner euro

Bilaga V

Översikt över användarspecifik suprastruktur som medfinansierats av EU

Medlemsstat | Mottagare | Projektets namn | Total kostnad i euro | EU-finansiering i euro | Projektets omfattning
Polen | GCT Gdynia | Fas III av byggandet av containerterminal GCT i Gdynia | 50 007 971 | 15 195 631 | Utbyggnad av infrastruktur (t.ex. spårbädd för traverskranar, lagringsområden för containrar och inköp av utrustning (t.ex. traverskranar, terminaltraktorer, container semitrailers)
BCT Gdynia | Modernisering av terminal BCT i Gdynia | 49 666 124 | 13 469 631 | Utbyggnad/ombyggnad av infrastruktur (t.ex. vägbeläggning på genomfarter) och inköp av utrustning och it-lösningar (t.ex. maskiner och utrustning som används i containerhanteringen)
Hamnmyndigheten i Gdynia | Ombyggnad av intermodal järnvägsterminal i hamnen i Gdynia | 24 108 770 | 9 773 125 | Utbyggnad/ombyggnad av infrastruktur inklusive kranspår, vägsystem
DCT Gdansk | Fas III av DCT Gdansk | 23 942 459 | 8 339 326 | Byggande av infrastruktur (t.ex. lagringsområden för containrar, modernisering av spårbäddar för traverskranar) och inköp av utrustning (t.ex. traverskranar, terminaltraktorer, container semitrailers)
DCT Gdansk | Fas II av DCT Gdańsk | 40 845 816 | 6 710 647 | Utbyggnad/ombyggnad av infrastruktur (t.ex. sidospår, lagringsområden för containrar) och inköp av utrustning (t.ex. traverskranar, terminaltraktorer, container semitrailers)
GCT Gdynia | Fas II av byggande av containerterminal GCT i Gdynia | 45 660 580 | 5 251 613 | Utbyggnad/ombyggnad av infrastruktur (t.ex. lager, upplagringsområden för containrar, parkeringplatser, elinstallationer) och inköp av utrustning (t.ex. traverskranar, terminaltraktorer, container semitrailers)
DB Szczecin | Containerterminal i hamnen Szczecin – etapp I fas I | 14 161 270 | 4 887 595 | Byggande av infrastruktur för containerterminalen och inköp av utrustning (t.ex. traverskranar)
BCT Gdynia | Inköp av en kajkran för att utöka de intermodala volymerna i terminal BCT i Gdynia | 16 275 975 | 3 969 750 | Inköp av utrustning (t.ex. traverskranar)
Hamnmyndigheten i Gdansk | Utbyggnad av den intermodala containerterminalen på Szczecińskie Quay i hamnen i Gdansk | 6 724 173 | 2 704 222 | Ombyggnad av containerlager och områden för containerhantering, allmännyttiga installationer under jord och bilparkering
Spanien | Hamnen i Algeciras | Terminal Publica de Contenedores TTI Algeciras | 168 950 665 | 22 226 148 | Inköp av åtta hamnkranar mellan fartyg och kaj ("ship-to-shore")
|  | Sammanlagda EU-medel för suprastruktur: |  | 92 527 688 |

Bilaga VI

Översikt över beslut om statligt stöd från och med 2007

Kommissionens svar

Sammanfattning

III Första strecksatsen

Kommissionen noterar att framtagning av utvecklingsstrategier enligt TEN-T-förordningen och arbetsplanerna för stomnätskorridoren ska ske på EU-nivå för att säkerställa att EU-prioriteringarna beaktas vid hamnutveckling.

TEN-T-förordningen ger sedan 2013 en EU-omfattande infrastrukturplanering genom att upprätta ett stomnät och övergripande nät tillsammans med tekniska standarder och tidsfrister för genomförande. Denna förordning är ett resultat av analysen av trafikvolymen i EU:s hamnar.

Genomförandet av TEN-T-stomnätet och det övergripande nätet stöds av styrverktyg såsom arbetsplanerna för korridorerna, stöd från de europeiska samordnarna samt korridorforumen som bidrar till bättre övervakning av genomförandet av TEN-T och fastställande av projektplaneringen.

Kommissionen håller också på att utarbeta en långsiktig strategi för hamnverksamhet som syftar till att effektivisera hamntjänsterna och öka insynen i offentlig finansiering. Kommissionen har i detta sammanhang lagt fram ett förslag till en förordning¹ som för närvarande granskas av medlagstiftarna. Den övervakar också efterlevnaden av artikel 49 i EUF-fördraget avseende etableringsfrihet. Detta bör bidra till bättre utnyttjande av hamnarnas infrastrukturkapacitet och bättre förvaltning av både EU-medlen och nationell offentlig finansiering.

Ett av förhandsvillkoren inom ramen för regionalpolitiken för programperioden 2014–2020 är kravet på långsiktig utveckling av infrastrukturen inom området transport (tematiskt mål 7). Medlemsstaterna är förutom andra krav skyldiga att godkänna ”heltäckande transportplaner”, vilket innefattar långsiktiga strategier för hamnar.

III Andra strecksatsen

Kommissionen anser att hamninfrastruktur planeras och utformas med ett långsiktigt perspektiv (10 till 20 år) efter färdigställandet. Investeringar i hamnar kan därför inte bedömas med ett relativt kort tidsperspektiv.

Kommissionen anser att det är för tidigt att tre år efter avslutat arbete dra slutsatsen att investeringar i underutnyttjade hamnar är ineffektiva och slöseri med pengar.

Den finansiella krisen 2008/2009 har lett till minskad efterfrågan som har resulterat i att kapaciteten inom nästan alla transportsektorer, och inte bara sjötransportsektorn, är underutnyttjad. Detta bör ha påverkat behovsbedömningen.

Genom sammanhållningspolitiken för 2014–2020 har en resultatram införts för granskning av varje operativt program. Denna ram innefattar bland annat möjligheten att ställa in betalningar eller tillämpa finansiella korrigeringar i händelse av otillräckliga resultat.

III Tredje strecksatsen

När det gäller nyligen granskade projekt medger kommissionen förseningar och överskridna kostnader, men noterar att dessa risker finns i infrastrukturinvesteringar. Satsningar på infrastruktur inom sjötransporten är komplexa och tidskrävande. Sådana projekt drabbas ofta av konstruktions- och budgetförändringar. Kommissionen medger i synnerhet komplexiteten i administrativa tillståndsförfaranden och undersöker möjliga sätt att effektivisera regelverket genom att t.ex. införa en ”one-stop-shop” enligt revisionsrättens rekommendation.

Den anser att förvaltningsmyndigheter bör ha möjligheten att välja mellan olika mogna projektansökningar och finansiera de projekt som har störst chans att uppfylla programmets mål. Konkurrensen mellan stora infrastrukturprojekt är ofta begränsad eftersom det antingen finns ett begränsat antal projekt som är redo att genomföras eller för att de inte är i linje med målen som satts upp för programmet.

III Fjärde strecksatsen

På grundval av information från de spanska myndigheterna noterar kommissionen att den använda kapaciteten har ökat för de flesta hamnar som revisionsrätten undersökt. Kommissionen understryker att revisionsrättens iakttagelser bör tolkas mot bakgrund av hamninvesteringar under ett tillräckligt långt tidsperspektiv (10–20 år). Dessutom bör även den finansiella krisens effekter på sjötransporterna beaktas.

III Femte strecksatsen

Kommissionen noterar att hamnförbindelserna med inlandet analyseras och beaktas i arbetsplanerna för korridoren.

Infrastrukturinvesteringar är ”byggstenar” som skapar och förbättrar det övergripande transportnätet. Individuella projekt som kommissionen valt ut att finansiera är därför alltid en del av ett större ”helhetsprojekt” som omfattar olika individuella projekt.

Alla investeringar kan dock inte ske samtidigt och måste därför prioriteras för att matcha behoven på bästa möjliga sätt, samtidigt som hänsyn tas till tillgängliga resurser.

III Sjätte strecksatsen

Kommissionen anser att samrådsarrangemangen för föreslagna EIB-lån överensstämmer med förfarandena i artikel 19 i EIB:s stadga som gäller för alla investeringar som ska finansieras genom EIB:s egna resurser. Kommissionens roll är att lämna ett yttrande om huruvida de investeringar som finansieras genom EIB:s egna resurser är förenliga med all tillämplig EU-lagstiftning och EU-politik.

Kommissionens yttrande formuleras på grundval av den information som lämnas av EIB inom ramen för förfarandet i artikel 19.

Kommissionen kan avge ett negativt yttrande om den inte får tillräckligt med information för att kunna bedöma förenligheten med EU:s lagstiftning och politik.

III Sjunde strecksatsen

Kommissionen har arbetat med att göra det möjligt för EU-hamnar att konkurrera på lika villkor på flera sätt. Alltsedan Leipzig Halle-domen 2011 har kommissionen undersökt ett stort antal enskilda fall som antingen har anmälts till kommissionen eller där konkurrenter framfört klagomål till kommissionen. Denna beslutspraxis bidrar till att hamnarna kan konkurrera på lika villkor.

Ytterligare förenklingar i sjötransportens rapporteringsformaliteter förväntas med eManifest-projektet, initiativet med en enda kontaktpunkt för europeisk sjötransport samt med genomförande, utvärdering och översyn av direktivet om rapporteringsformaliteter.

När det gäller suprastrukturer understryker kommissionen att om finansiering av suprastrukturer utgörs av statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget behöver detta inte nödvändigtvis förbjuda medlemsstaterna att finansiera sådana suprastrukturer. Kommissionen anser att det är förenligt med fördraget. Statligt stöd till hamnar regleras i artikel 107.3.c i fördraget.

När det gäller övervakning understryker kommissionen att systemet för kontroll av statligt stöd baseras på en förhandsbedömning och lojalt samarbete med medlemsstaterna. Med tanke på kommissionens resurser är det inte möjligt att systematiskt kontrollera alla enskilda beslut i efterhand. Men alla beslut offentliggörs och gör det möjligt för berörda parter att lämna in ett klagomål om de anser att det har skett överträdelser. I detta avseende anser kommissionen att det finns tillräckliga instrument både på nationell nivå och på EU-nivå för att nationella myndigheter på korrekt sätt ska kunna sköta tilldelningen av koncessioner och utrymme kan ges åt bortvalda anbudsgivare anmäla eventuella oriktigheter.

IV Första strecksatsen

Kommissionen godtar rekommendationen att övervaka stomhamnarnas kapacitet och på nytt bedöma medlemsstaternas utvecklingsplaner. Kommissionen kommer att undersöka de makroekonomiska effekterna av slutförandet av TEN-T-nätet.

IV Andra strecksatsen

Kommissionen godtar rekommendationen.

IV Tredje strecksatsen

Kommissionen godtar rekommendationen. En utvecklingsplan för hamnsektorn kommer att åstadkommas bland annat genom den detaljerade genomförandeplanen för sjömotorvägar. De viktigaste vattenvägarna ingår i stomnätskorridorernas respektive arbetsplaner.

IV Fjärde strecksatsen

Kommissionen noterar att denna rekommendation delvis riktar sig till medlemsstaterna.

I den mån den berör kommissionen godtar den att genomföra denna rekommendation enligt beskrivning nedan och anser den delvis redan vara genomförd.

Kommissionen har inlett en studie för att identifiera sätt att effektivisera de administrativa förfarandena för TEN-T-projektet. De huvudsakliga problemen har redan kartlagts och de möjliga lösningarna analyseras för närvarande. Kommissionen kommer tillsammans med andra effektiviseringsåtgärder särskilt att undersöka möjligheten att skapa en ”one-stop-shop” för projektansvariga för att effektivisera och påskynda tillståndsförfaranden för TEN-T-projekt. Den kommer också planera utformningen av ett gemensamt system för tillstånd för EU-relevanta TEN-T-projekt. Som ett nästa steg avser kommissionen att genomföra en konsekvensanalys år 2017 för att överväga möjligheten att lägga fram ett lagförslag.

Kommissionen har redan tillkännagivit dessa initiativ i meddelandet av den 1 juni 2016: Europa investerar igen – Utvärdering av investeringsplanen för Europa[1]: ”(…) kommer kommissionen att undersöka möjligheten att utforma ett gemensamt EU-system för tillstånd, som skulle vara direkt tillämpligt på stora projekt med en gränsöverskridande dimension och på större investeringsplattformar som innefattar nationell samfinansiering. Ett sådant gemensamt system skulle ersätta en rad olika tillståndsförfaranden på EU-nivå och nationell nivå.”

IV Femte strecksatsen

Kommissionen godtar rekommendationen, men påpekar att den endast kan tillämpa finansiella korrigeringar när lagöverträdelser skett.

IV Sjätte strecksatsen

Kommissionen godtar delvis rekommendationen. Den kommer på nytt att bedöma behovet av ytterligare stöd inom dessa två områden.

Investeringar i containrar, omlastning och förvaring berättigar dock till medfinansiering från EU om garanti kan ges om att alla operatörer får tillträde på jämlika och icke diskriminerande villkor, varvid hänsyn, i förekommande fall, också måste tas till den dubbla funktion som viss infrastruktur för omlastning och knutpunkt har.

När det gäller suprastrukturer som inte ligger inom den offentliga sektorns ansvarsområde noterar kommissionen att dessa inte omfattas av finansiering inom ramen för Fonden för ett sammanlänkat Europa (nedan kallad FSE), så länge de inte är kopplade till miljö- och energipolitiska mål och mål 7 (transport) i Eruf. Suprastrukturer kan tillåtas enligt andra delar av Eruf, t.ex. som en produktiv investering.

IV Sjunde strecksatsen

Kommissionen godtar rekommendationen vad gäller FSE och i den mån inga ytterligare stockningar skapas i förbindelserna till inlandet genom att koncentrationen av sjötransporter till ett fåtal hamnar förstärks.

IV Åttonde strecksatsen

Kommissionen godtar delvis rekommendationen när det gäller EU-mervärde och, i förekommande fall, villkor relaterade till privata investeringskomponenter i enlighet med nedan. När det gäller särskilda fall av tillträde för sjöfarten till hamnar (t.ex. muddring) samt hamnar i perifera regioner (öar) är det inte alltid möjligt att säkra privata investeringskomponenter.

Tilldelningskriterier för projekt som söker i FSE:s ansökningsomgång innehåller redan demonstrationen av ”EU-mervärde” och, i förekommande fall, behovet att ha potentialen att stimulera offentliga och privata investeringar, enligt del V i bilaga I i FSE-förordningen. FSE-ansökningar kräver från och med 2015 systematisk inlämning av kostnads-nyttoanalys som visar hur stort EU-stöd som krävs och belyser projektets effekter.

IV Nionde strecksatsen

Kommissionen godtar rekommendationen, men påpekar att ändringar av samförståndsavtalet inte kan genomdrivas ensidigt.

IV Tionde strecksatsen

Kommissionen godtar inte rekommendationen. De kommissionsavdelningar som deltar i samrådet mellan avdelningarna enligt förfarandet i artikel 19 har redan möjlighet att avge ett negativt yttrande om ett projekt där de har kritiska anmärkningar. Så länge som berörd avdelning kvarstår vid ett sådant negativt yttrande kommer kommissionären med ansvar för finansiella och ekonomiska frågor inte att godkänna något positivt yttrande via bemyndigande.

IV Elfte strecksatsen

Kommissionen godtar inte rekommendationen. Den har arbetat på att ge vägledning om de regler som gäller för statligt stöd i hamnsektorn genom att utveckla sin beslutspraxis, offentliggöra analysunderlag för infrastrukturprojekt och anta tillkännagivandet om begreppet statligt stöd. Kommissionen arbetar dessutom för närvarande på en utvidgning av den allmänna gruppundantagsförordningen till att omfatta finansiering av hamninfrastruktur, vilket kommer att ge ytterligare vägledning. I detta skede planeras inte några särskilda riktlinjer för statligt stöd till hamnar, utöver de åtgärder som nämns ovan.

Enligt kommissionen kan frågan omprövas när utvidgningen av gruppundantagsförordningen har genomförts och tillräcklig beslutspraxis har tagits fram.

IV Tolfte strecksatsen

Kommissionen godtar rekommendationen och kommer att sträva efter att fortsätta att säkerställa en konsekvent analys av användarspecifika suprastrukturer i sin bedömning av enskilda ärenden om statligt stöd. Kommissionen avser dessutom att ge ytterligare vägledning när det gäller användarspecifika suprastrukturer i gruppundantagsförordningen.

IV Trettonde strecksatsen

Kommissionen godtar rekommendationen.

Den har redan ökat antalet undersökningar på eget initiativ. Efter antagandet av gruppundantagsförordningen kommer ytterligare resurser att vara tillgängliga för sådana undersökningar. Antagandet av gruppundantagsförordningen planeras för närvarande till första halvan av 2017.

IV Fjortonde strecksatsen

Kommissionen noterar att denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

Medlemsstaterna är enligt artikel 108 i EUF-fördraget redan skyldiga att systematiskt anmäla varje offentligt finansiellt stöd till projekt för hamninfrastruktur som utgör ekonomisk verksamhet. Kommissionen konstaterar att den inte har någon behörighet att kräva att medlemsstaterna informerar om eventuella offentligt finansierade stöd som inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 i EUF-fördraget.

IV Femtonde strecksatsen

Kommissionen godtar inte rekommendationen eftersom det skulle innebära ett ytterligare rapporteringskrav och därmed öka den administrativa bördan för EU-medlemsstaternas förvaltningar utan att det tydligt skulle leda till proportionerliga fördelar.

IV Sextonde strecksatsen

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen medger att ytterligare förenklingar behövs för att minska den administrativa bördan inom sjöfarten.

Den noterar att åtgärder redan pågår vad avser rapporteringsformaliteter inom sjöfarten i och med lanseringen av pilotprojektet e-Manifest, vars fokus ligger på principen ”rapportera en gång” för branschen samt genom utarbetandet, tillsammans med EMSA, av ett initiativ gällande en enda kontaktpunkt för europeisk sjötransport där alla fartyg kan rapportera på ett standardiserat sätt.

Vidare genomför kommissionen för närvarande en utvärdering av direktivet om rapporteringsformaliteter inom sjöfarten som eventuellt kan leda till en översyn av direktivet.

Inledning

04

Koncentrationen av trafik i vissa hamnar beror på deras närhet till de stora sjövägarna och deras roll som omlastningsanläggningar för feeder-förbindelser. Detta är ett resultat av den tidigare och geografiska utvecklingen av dessa hamnar. Kommissionen anser att detta inte är ett negativt fenomen i sig.

13

Kommissionen anser att tullformaliteterna för unionsvaror som transporteras mellan EU-hamnar har minskat till ett minimum och är mycket lättare än varor som kommer från andra länder. För unionsvaror innebär sådana formaliteter i huvudsak bara ett enkelt bevis på unionsstatus vid återinförande in i EU. När varor transporteras av en auktoriserad ”reguljär fartygslinje” behövs inte ens ett sådant bevis. En annan fördel är att icke-unionsvaror som transporteras mellan EU-hamnar inte behöver hänföras till ett tulltransiteringsförfarande om de inte transporteras tillsammans med unionsvaror och av en auktoriserad ”reguljär fartygslinje”. I detta fall tillämpas ett ganska förenklat transiteringsförfarande som baseras på sjötransportmanifest och innehåller ett undantag från finansiell garanti.

”Blue Belt”-initiativet lanserades för att skapa dessa likvärdiga förutsättningar genom förenklingar av tullförfaranden och genom att den 1 juni 2015 inrätta en enda nationell kontaktpunkt för sjötransport i syfte att göra inlämnandet av sjötransportformaliteter smidigare, i enlighet med lagstiftningen.

Den nya tullagstiftningen (tullkodex för unionen) trädde i kraft den 1 maj 2016 med en övergångsperiod fram till 2020, främst för att inrätta och/eller förbättra elektroniska system för rapportering av tulluppgifter.

23

Hamninvesteringar kommer att få ett ganska blygsamt stöd från EU:s källor för samfinansiering: Stöd från sammanhållningsfonden/Eruf ges endast i vissa fall där investeringens strategiska betydelse har fastställts (t.ex. i en heltäckande transportplan) och ska endast täcka finansieringsgapet. Detta innebär att sammanhållningsfonderna/Eruf inte tränger undan privata investeringar, utan snarare stödjer dem när så är nödvändigt.

25

Kommissionen noterar att 25 av 27 projekt hade slutförts i januari 2012. Av dessa var 22 i bruk även om fyra projekt behövde kompletterande investeringar för att skapa en effektiv förbindelse till inlandet. För tre projekt behövde effektivitet och användning förbättras ytterligare.

Iakttagelser

31

Kommissionens infrastrukturpolitik (TEN-T-planering) bygger på en grundlig och insynsvänlig metod som baseras på trafikvolymer i EU:s hamnar med syftet att fastställa deras inlemmande i stomnätet och det övergripande nätet.

Vid eventuella kostnads-nyttoanalyser av en viss investering görs antaganden om framtida trafikflöden, med hänsyn till tidigare data, trafiksimuleringar och även expertutlåtanden om hur en ny investering kan öka antalet hanterade enheter eller hur det kommer att bidra till att enheterna drivs mer effektivt.

Trafikprognoser på lång sikt kan variera kraftigt i reala termer på grund av ändrade marknadsförutsättningar i globala ekonomier, teknikskiften och andra faktorer som påverkar denna prognos.

34

Kommissionen noterar att framtagning av utvecklingsstrategier enligt TEN-T-förordningen och arbetsplanerna för stomnätskorridoren ska ske på EU-nivå för att säkerställa att EU-prioriteringarna beaktas vid hamnutveckling.

När det gäller ESI-fonderna ansvarar kommissionen för förekomsten och genomförandet av nationella transportplaner inom ramen för bedömningen av förhandsvillkoren för programperioden 2014–2020.

Ruta 1 Tredje strecksatsen

Italiens nationella plan infördes först nyligen. Planens genomförande kommer att generera nya hamninvesteringsplaner för den så kallade Autorità di Sistema Portuale (Piano regolatore di sistema portuale) under de kommande åren.

Kommissionen håller inne finansiering via Eruf-programmet eftersom förhandsvillkor 7.3 inte uppfyllts (i linje med de landsspecifika rekommendationerna som framförts 2014 och 2015) i väntan på att hamnplanering och hamnreformer fullständigt genomförs, bland annat en heltäckande muddringsplan, att en ny ”hamnbassängs”-myndighet inrättas med överinseende över hamnar i samma område, att byråkrati slopas (en enda nationell kontaktpunkt för sjötransport) etc.

Ruta 1 Fjärde strecksatsen

År 2014 antogs genomförandedokumentet för transportutvecklingsstrategin av ministerrådet.

Under tidigare år har många brådskande investeringar planerats och genomförts korrekt trots att den dåvarande strategin inte övervakades tillräckligt väl. Omsättningen i polska hamnar har ökat varje år och ESI-fonder har under olika perioder bidragit och kommer att fortsätta att bidra till denna process genom att finansiera viktiga infrastrukturinvesteringar.

Projekt som inte omfattar sjöfarten var ett komplement till hamninvesteringar och det finns bara ett fall där modernisering av kajer genomfördes tillsammans med dess omvandling till promenadområde.

35

Kommissionen noterar att beräkningen av transportkapacitet är en komplex uppgift där många faktorer måste beaktas och beräkningsmetoderna kan variera mellan länder, olika typer av hamnar eller vilka varor som transporteras.

Dessutom är den totala kapaciteten inte det enda eller det viktigaste måttet på effektivitet och ett längre perspektiv bör användas vid utformningen av hamnar.

Vidare har omlastningstrafiken under det senaste decenniet kommit att bli extremt oförutsägbar och är kopplad till stora investerares marknadslaternativ.

36

Kommissionen noterar att hamnarna skapar arbetstillfällen och tillväxt, och inte enbart inom hamnområdena. Hamnar är transitpunkter för 75 % av den externa handeln och 40 % av den interna handeln där sjötransporten är som mest konkurrenskraftig (och mindre energiintensiv). Dessutom skapar infrastrukturprojekt inte bara arbetstillfällen genom byggarbeten, utan gynnar även indirekt andra sektorer på längre sikt t.ex. turism och logistik.

Konsekvenserna för tillväxt och arbetstillfällen bör fastställas genom en utvärderingsprocess där det även bör beaktas hur konkurrenskraften förbättras på grund av minskade logistik- och transportkostnader för de berörda områdena.

Kommissionen har bedömt de ekonomiska konsekvenserna av genomförandet av TEN-T-politiken, bland annat på hamnkomponenten². Kommissionen avser att göra en analys av det transeuropeiska transportnätets sammanlagda effekter på arbetstillfällen och tillväxt på EU-nivå under 2017. Analysen kommer att bygga på de preliminära slutsatserna och resultaten från den pågående halvtidsutvärderingen av fonden för ett sammanlänkat Europa.

Inom ramen för regionpolitiken samlades data in om skapandet av arbetstillfällen genom relevant huvudindikator på operativ programnivå (OP), med beaktande av att det under programperioden 2007–2013 inte var obligatoriskt att rapportera dessa data. För perioden 2014–2020 är användning av relevant gemensam indikator fortfarande obligatorisk ännu på OP-nivå (se punkt 79 om fastställande av indikatorer på OP-nivå).

40

Kommissionen håller också på att utarbeta en långsiktig strategi för hamnverksamhet som syftar till att effektivisera hamntjänsterna och öka insynen i offentlig finansiering. Kommissionen har i detta sammanhang lagt fram ett förslag till en förordning³ som för närvarande granskas av medlagstiftarna. Den övervakar också efterlevnaden av artikel 49 i EUF-fördraget avseende etableringsfrihet. Detta bör bidra till bättre utnyttjande av hamnarnas infrastrukturkapacitet och bättre förvaltning av både EU-medlen och nationell offentlig finansiering.

Kommissionen förväntas lägga fram en rapport om denna strategi 2018.

41

Alla hamnar har förbindelse med inlandet, åtminstone via landvägen. Kommissionen noterar att det mål som eftersträvas är att dessa hamnar ska för förbindelser med järnväg och, när det är geografiskt möjligt, inre vattenvägar.

42

Kommissionen erinrar om att den gällande TEN-T-förordningen är ett resultat av avtal mellan de europeiska medlagstiftarna enligt den ordinarie lagstiftningsprocessen.

Kommissionens förslag till TEN-T-förordningen⁴ baserades på en objektiv metod som föranletts av omfattande samråd med de berörda parterna och medlemsstaterna och som offentliggjordes tillsammans med lagstiftningsförslaget. Metodiken som utarbetats av en expertgrupp omfattade volymbaserade kriterier samt andra kriterier för att säkerställa nödvändig geografisk täckning.

Antalet stomhamnar utökades efter hand av medlagstiftarna till att omfatta hamnar belägna på öar⁵.

Kommissionen noterar att bortsett från volymbaserade kriterier tog man vid urvalet hänsyn till behovet av sammanhållning av EU:s territorium. Därigenom undvek man att vissa medlemsstater, som Rumänien och Bulgarien, lämnades utan stomhamn. För mer information, se punkt 2.1.b i planeringsmetoden.

44

Kommissionen övervakar den årliga utvecklingen av hamnarnas trafikvolymer, men övervakar inte deras kapacitet. Kommissionen anser att trafikvolymen är en mer relevant indikator för politiska beslut.

I överensstämmelse med artikel 49.4 i TEN-T-förordningen används denna information för att inkludera eller exkludera hamnar från det övergripande nätet TEN-T. Detta arbete är baserat på objektiva och jämförbara data från Eurostat.

48

Kommissionen anser att målet för finansieringen inte bara är att främja de bäst presterande hamnarna i Europa, utan också för att främja närsjöfarten och, när det gäller sammanhållningspolitiken, öka den ekonomiska tillväxten i perifera och mindre utvecklade regioner i EU. Koncentration av offentlig finansiering till de bäst presterande hamnarna skulle ytterligare försämra situationen för de mindre hamnarna och öka trycket på landförbindelserna till hamnarna i Nordsjön.

Dessutom resulterar en ökad omlastningsvolym i hamnarna i Nordsjön i en utveckling av feeder-tjänster till andra havsområden. Detta måste hanteras på ett effektivt sätt för att minimera mängden last från djuphavsområden till Europa via hamnar i Nordsjön som fortsätter sin väg över land ofta med vägtransporter. Därför är målet med utvecklingen av hamnanläggningar i mindre hamnar att göra närsjöfartsförbindelser mer attraktiva samt att locka till direkta besök av oceangående fartyg i andra hamnar än i Nordsjön, vilket precis var fallet i exempelvis Gdańsk.

49

Ansökningsomgången för FSE-bidrag som lanserades 2014 har övertecknats tre gånger mer än vad som var målet med projektets finansiering.

I urvals- och tilldelningsprocessen var kommissionen tvungen att göra prioriteringar – andra projekt visade högre EU-mervärde, relevans, mognad och kvalitet i ansökningarna.

Ruta 2 –Andra stycket

Kommissionen vill påpeka att Kielkanalen ingår i stomnätet och betraktas därmed som en prioritet. Även om den inte officiellt ingår i någon stomnätskorridor kan den få finansiering via FSE enligt del III i bilaga I till FSE-förordningen.

FSE-finansiering riktar särskilt in sig på projekt som inte kan finansieras på något annat sätt än genom bidragsfinansiering. Detta görs för att minska EU-medlens dödviktseffekt. Alla projekt som har tydliga intäktsströmmar riktar in sig på finansieringsinstrument, inklusive FSE-instrument liksom den nyskapade Efsi.

50

Infrastrukturinvesteringar kräver långsiktig planering och måste uppfylla långsiktiga behov. Därför används de normalt inte fullt ut på kort sikt. Hamninfrastruktur är typiskt avsedd för 10–20 år efter slutförd konstruktion. Hamninvesteringar kan inte analyseras med ett kortsiktigt perspektiv.

Den finansiella krisen 2008/2009 resulterade i minskning av trafiken och dämpade användningen av ytterligare kapacitet. Detta ledde också till att många investeringsplaner förändrades, försenades eller avbröts.

Förseningar och kostnadsöverskridanden är inneboende risker vid infrastrukturinvesteringar och rimliga variationer är en del av riskhanteringen.

53

Se kommissionens svar på punkt 50.

53 Andra strecksatsen

Kommissionen anser att hamninfrastruktur planeras och utformas med ett långsiktigt perspektiv (10 till 20 år) efter färdigställandet. Bedömning av hamninvesteringar kan därför inte göras på relativt kort sikt.

Kommissionen anser att det är för tidigt att tre år efter avslutat arbete dra slutsatsen att investeringar i underutnyttjade hamnar är ineffektiva och slöseri med pengar.

ESI-fonder kan endast stödja de större investeringsprojekt som tydligt genom en grundlig kostnads-nyttoanalys kan visa att de är önskvärda ur ett ekonomiskt perspektiv och att de är ekonomiskt bärkraftiga. För en majoritet av dessa projekt används data och information i kostnads-nyttoanalysen som härstammar från tiden före krisen.

När det gäller FSE-finansiering noterar kommissionen att finansiellt stöd prioriteras till projekt som bidrar till hamntillgänglighet, multimodalitet och förbindelser till inlandet snarare än ökad kapacitet. Dessutom är varje projekt som lämnas in föremål för en kostnads-nyttoanalys som kontrolleras av oberoende experter, i syfte att minska risken för ineffektiva investeringar. Dessa kostnads-nyttoanalyser stöds av uppskattade trafikvolymer.

Den finansiella krisen 2008/2009 har lett till minskad efterfrågan som har medfört att nästan alla transportsektorer och inte bara sjötransporten har underutnyttjad kapacitet. Detta bör ha påverkat behovsbedömningen.

Genom sammanhållningspolitiken för 2014–2020 har en resultatram införts för granskning av varje operativt program. Denna ram innefattar bland annat möjligheten att ställa in betalningar eller tillämpa finansiella korrigeringar i händelse av otillräckliga resultat.

56

Kommissionen är medveten om det komplexa regelverket i medlemsstaterna för tillståndsgivning för transportprojekt och noterar att arbete pågår för att ta itu med denna fråga för projekt av betydelse för EU.

57

Kommissionen är medveten om frågan om förseningar i bygget av stora infrastrukturprojekt. Den har regelbundet tagit upp frågan i övervakningskommittéer, bilaterala möten och i formella skrivelser till medlemsstaterna.

Ansvaret för fastställandet av befogenheter ligger hos de nationella myndigheterna. Kommissionen har dock vid upprepade tillfällen meddelat medlemsstaternas myndigheter om behovet att förenkla beslutsprocessen och har rekommenderat att någon extra börda inte ska läggas på förvaltningen av EU-medel.

59

Kommissionen betonar att under förhandlingarna om den fleråriga budgetramen för 2014–2020 har kommissionen tagit sig an dessa frågor genom att kräva både en ny plan för hamnar och logistik, som nu har förverkligats, och nya regler för offentlig upphandling (under förhandsvillkoren för perioden 2014–2020).

Mer specifikt var planen för de nationella hamnarna också en del av de landsspecifika rekommendationerna för 2015, som utfärdats av rådet efter kommissionens förslag.

Vidare inledde kommissionen en studie för att identifiera de huvudsakliga rättsliga och administrativa hindren för TEN-T-projekt (inklusive hamnar) och tar fram möjliga vägar att ta itu med dessa frågor. Bland de möjliga alternativen som analyseras är inrättandet av en ”one-stop-shop” för projektansvariga för att effektivisera och påskynda tillståndsförfaranden för TEN-T-projekt och utformningen av en gemensam ram för EU-tillstånd. Som nästa steg avser kommissionen att genomföra en konsekvensanalys år 2017 för att överväga möjligheten att lägga fram ett lagförslag.

60

Kommissionen noterar att den nya hamnplanen i Italien kommer att innebära en rad förenklingsåtgärder vid antagande av hamngeneralplaner. Detta bör minska den tid som krävs för att anta dem.

61

Infrastrukturarbeten inom sjöfarten är komplexa och utdragna. Sådana projekt drabbas ofta av utformnings- och budgetförändringar. Detta medges i nationella och europeiska upphandlingsregler eftersom dessa möjliggör ett visst mått av flexibilitet.

När det gäller Spanien noterar kommissionen vidare att medlemsstaten inte redovisar kostnadsöverskridanden som en del av utgiftsberäkningen till kommissionen. Dessa kostnadsöverskridanen medfinansieras därför inte av EU:s budget.

Se även kommissionens svar på punkt 53.

62

Syftet med Eruf-programmen är främst regional och lokal utveckling. Därför måste projekten uppfylla sammanhållningspolitikens mål och de mål som fastställs i varje enskilt program. Dessa har uppfyllts.

Kommissionen påminner om effekterna av den ekonomiska krisen 2007 (med en mycket kraftig minskning av BNP-tillväxten) på sjötrafik och det faktum att den aktivitet som registrerades i EU-28 under 2014 ännu inte har nått den tidigare aktivitetsnivån för 2007.

När det gäller de spanska hamnarna informerade förvaltningsmyndigheten kommissionen att investeringen har slutförts enligt planerna och att hamnarna är i drift och i en utvecklingsfas. Det finns aktivitet i alla dessa hamnar och hamnmyndigheterna planerar kompletterande investeringar för att vidareutveckla verksamheten i dessa hamnar.

Aktiviteten har ökat sedan revisionsrättens senaste revision. Dessutom har vissa järnvägs- och vägförbindelser (t.ex. Ferrol och Langosteira) godkänts, vilket kommer att öka deras aktivitet.

När det gäller Augusta i Italien noterar kommissionen att endast cirka 1 miljon euro har tillhandahållits från EU-budgeten.

63 i)

Projekt för bygge av hamnar består av omfattande anläggningsarbeten som kräver en lång tid för planering och bygge. Hamnar är inte utformade för en kapacitet inom en femårsperiod, utan planeras istället för en framtida kapacitet på 20 år eller mer.

Se kommissionens svar på punkt 53.

63 ii)

När det gäller den långsiktiga planeringshorisonten förväntades inte ett fullt utnyttjande av kapaciteten år 2010. Mot bakgrund av den pågående ekonomiska krisen och den minskade efterfrågan för transportkapacitet förväntades inte en ökad användning mellan 2010 och 2015.

Se kommissionens svar på punkt 62.

64

Kommissionen noterar att infrastrukturinvesteringar är byggstenar för att skapa och förbättra ett nätverk. Enskilda projekt är därför alltid en del av ett större helhetsprojekt. Alla investeringar kan inte göras samtidigt och måste därför prioriteras för att matcha behoven på bästa möjliga sätt, samtidigt som man tar hänsyn till de resurser som finns tillgängliga.

Den noterar att både Eruf och FSE under perioden 2014–2020 har lagt större vikt på att ansluta hamnar till transportnätet (och inte bara hamninfrastruktur).

Medlemsstaterna bör använda begränsade EU-medel på bästa sätt. Investeringar i hamnar behöver kompletterande investeringar i vägar/motorvägar och järnvägar för att säkerställa deras effektivitet. En del av dessa investeringar finansieras genom EU-program och nationella medel.

När det gäller FSE-projekt noterar kommissionen att hamnförbindelserna med inlandet analyseras och beaktas i arbetsplanerna för korridoren.

Detta kommer att prioriteras när finansieringsbeslutet fattas.

65

Kommissionen noterar att det inte är ovanligt att det inom ett helhetsprojekt genomförs olika åtgärder efterhand beroende på den projektansvariges tekniska och finansiella förmåga.

Till exempel var hamnarna Langosteira och Ferrol ursprungligen anslutna till transportnätet via landsväg. Järnvägsförbindelserna till hamnen i Ferrol har godkänts av fonden för finansiering av hamntillgänglighet i enlighet med vad som nämns i årsplanen för 2016. När det gäller järnvägsförbindelser till Langosteira kommer projektets utformning att vara klar 2017 och arbetet avslutas före 2021.

67

Sjötransporter är en konkurrensutsatt industri och kommissionen anser att konkurrensen överlag är positiv. Den medger att en ökad kapacitet i en hamn kan tillfälligt påverka på andra hamnar.

68

Kommissionen anser att effekterna av en minskad aktivitet på grund av en kannibaliseringseffekt i sex av 171 hamnar är begränsad. Se kommissionens svar på ruta 5.

69

När det gäller de två grannhamnarna Gdańsk och Gdynia i Polen påminner kommissionen om att dessa två hamnar kompletterar varandra och upplever tillväxt av antalet verksamheter. Till exempel har Gdańsk en stor flytande bulk-terminal, vilket Gdynia inte har. Det finns utrymme att fördjupa samarbetet mellan de två hamnarna och utforska ytterligare sätt att främja komplementaritet mellan de två hamnarna. Detta är vad kommissionen försöker att främja via programmet för sjömotorvägar liksom även EU:s samordnaren i sin verksamhet vad gäller baltisk-adriatiska stomnätkorridoren. Dessa initiativ ska möjliggöra tillgängliga medel strömlinjeformas mer till förmån för detta hamnkluster i Gdańskbukten.

Vidare kräver partnerskapsavtalet som undertecknades för perioden 2014–2020 uttryckligen att investeringar finansierade genom ESI-fonder i de två närliggande hamnarna ska baseras på samarbete och komplementaritet.

När det gäller Italien bör den nya italienska hamnplanen ta itu med denna fråga genom att slå samman två eller flera närliggande hamnar. Enligt planen kommer detta att ske i Salerno och Neapel.

76

Kommissionen anser att samrådsarrangemangen för föreslagna EIB-lån överensstämmer med förfarandena i artikel 19 i stadgan för den Europeiska investeringsbanken (EIB) som gäller för alla investeringar som ska finansieras genom EIB:s egna resurser. Kommissionens roll är att lämna ett yttrande om huruvida de investeringar som finansieras genom EIB:s egna resurser är förenliga med all tillämplig EU-lagstiftning och EU-politik.

Kommissionens yttrande grundar sig på den information som lämnas av EIB inom ramen för förfarandet i artikel 19. Kommissionen kan avge ett negativt yttrande om den inte får tillräckligt med information för att kunna bedöma förenligheten med EU:s lagstiftning och EU-politik.

77

Den tekniska och ekonomiska bedömningen av ett projekt ingår inte i artikel 19-förfarandet. Se även kommissionens svar på punkt 76.

78

Under utarbetandet av kommissionens formella yttrande kan kommissionens avdelningar som deltar i EIB:s avdelningsövergripande grupp lämna följande yttranden om ett projekt:

•Positivt yttrande.

•Positivt yttrande, med kommentarer.

•Negativt yttrande.

Om kommissionens yttrande är negativt måste, för ett godkännande av projektet, EIB:s styrelse rösta enhälligt för detta och kommissionen måste avstå från att rösta.

I kommissionens interna samrådsprocess förekommer varje år några fall där en avdelning inom kommissionen ger negativt yttrande om ett projekt. EIB ger då antingen tillfredsställande svar på frågor som väckts av denna avdelning så att den kan häva sitt negativa yttrande eller drar tillbaka projektet och avstår från att lägga fram det för sin styrelse.

Ruta 5 Fjärde stycket

Kommissionen noterar att hamnarna i Cadiz och Malaga är hamnar med blandad användning (import, export och passagerare). Nedgången i godstrafiken i dessa hamnar kan också vara en konsekvens av den finansiella krisen. I fallet Cadiz har detta kompenserats av en betydande ökning av passagerartrafiken.

79

Förfarandet i artikel 19 gäller en förhandskontroll av låneansökningar för investeringar som ska finansieras med EIB:s egna medel vad avser deras förenlighet med EU-lagstiftning och EU-politik. Kommissionen övervakar inte sådana lån, utan EIB är ensam ansvarig för denna uppgift.

Kommissionen får emellertid information från EIB om projekt där en EU-garanti har ställts.

80

Kommissionen har redan i föregående perioder bedömt förväntade projektresultat i sammanhang av kostnads-nyttoanalysen. Den kunde däremot inte göra finansiella korrigeringar baserade på undermåliga resultat. Detta har förändrats under perioden 2014–2020, där finansiella korrigeringar är möjliga i enlighet med resultatramen.

Under perioden 2014–2020 har kostnads-nyttoanalysen införts som ett förhandskrav för FSE-medel i syfte att göra instrumentet mer resultatinriktat än TEN-T-programmet.

Ruta 6

Kommissionen noterar att färjeterminalen i Gdynia inte ingick i kommissionens beslut om att bevilja stöd till projektet Havets motorväg. Det var underförstått att själva terminalen ska vara klar 2016, vilket ansågs vara en rimlig tid för projekt av liknande dimension, särskilt i en tid av ekonomisk kris och minskad trafikefterfrågan.

Kommissionen noterar att detta sjömotorvägsprojekt mellan Gdynia och Karlskrona följde en dubbel förhandsurvalsprocess vid den tiden och att det föreslogs sedan det fått stöd av den baltiska arbetsgruppen i vilken transportmyndigheter från sju medlemsstater ingick som inte bara tog på sig ansvaret utan också erkände kvaliteten i det enskilda projektet. Projektet följde gällande förfarande och var föremål för både intern och extern utvärdering.

EU-stöd ges på grundval av det planerade resultatet dvs. planerade arbeten/studier. Trafikprognoser och andra indikatorer t.ex. viktiga resultatindikatorer används i urvalet av förslag, men inte som grund för att betala EU-stöd.

Kommissionen anser att projektet inte kan producera alla de förväntade resultaten förrän investeringarna i Gdynia har slutförts även om vissa resultat fortfarande kan produceras på basis de genomförda investeringarna.

82

Kommissionen håller inte med om att avsaknaden av riktlinjer för statligt stöd för hamnar och skillnader i tullkontrollförfaranden kan göra en hamn attraktivare än andra för globala linjerederier (se kommissionens svar på punkterna 92 och 93).

83

Kommissionen anser att beslutspraxisen efter Aéroport de Paris-domen i detta fall endast utvecklades gradvis, vilket är den främsta anledningen till varför medlemsstaterna, som enligt fördraget ansvarade för att anmäla eventuellt stöd, innan Leipzig Halle-domen ansåg att byggandet av allmän hamninfrastruktur typiskt skulle vara av icke-ekonomisk karaktär, vilket innebär att dess offentliga finansiering inte skulle omfattas av kontroll av statligt stöd och inte kräva anmälan. De mycket få anmälningar som kommissionen ändå mottog under denna period föranleddes i första hand av rättssäkerhetsskäl och ledde i de flesta fall till att kommissionen fann att åtgärden inte utgjorde statligt stöd.

Till följd av de förtydliganden som gavs i Leipzig Halle-domen 2011 ökade antalet anmälningar markant. Under perioden från 2011 till slutet av 2015 utfärdade kommissionen 27 beslut om statligt stöd gällande finansiering av hamninfrastruktur.

85

Kommissionen ställer vissa villkor på medfinansiering av suprastrukturer enligt multimodalitet och sjömotorvägsprojekt, i synnerhet att de måste vara öppna för alla användare på ett icke-diskriminerande sätt. Dessutom tillämpas följande villkor: investeringen måste korreleras till uppgraderingen av sjöförbindelsen, motiveras utifrån ökad kapacitet för hantering av fartyg och bör tjäna syftet med åtgärden i minst fem år efter färdigställandet.

Kommissionens avdelningar kommer icke desto mindre att på nytt bedöma behovet av ytterligare stöd i dessa två områden för de efterföljande ansökningsomgångarna.

86

Kommissionen understryker att: om finansiering av suprastrukturer utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget innebär detta inte nödvändigtvis ett förbud för medlemsstaterna att finansiera sådana suprastrukturer. Kommissionen anser att det är förenligt med fördraget. Statligt stöd till hamnar regleras av artikel 107.3.c i fördraget, enligt vilken stöd kan anses förenligt med om det anses ”underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”.

Ruta 7

Spanska hamninvesteringar som medfinansieras från Eruf kunde inte betecknas som ett stort projekt. Medlemsstaterna har attesterat utgiften och anser den berättigad.

Utifrån den nu tillgängliga informationen förefaller det som om investeringen accepterades på grund av att den ansågs vara en produktiv investering, vilket är tillåtet enligt föreskrifterna.

87

Kommissionen noterar att systemet för kontroll av statligt stöd baseras på en förhandsbedömning och lojalt samarbete med medlemsstaterna. Med tanke på kommissionens resurser är det inte möjligt att systematiskt kontrollera varje enskilt beslut i efterhand. Men alla beslut offentliggörs och gör det möjligt för berörda parter att lämna in ett klagomål om de anser att det har skett överträdelser. I detta avseende anser kommissionen att det finns tillräckliga instrument både på nationell nivå och på EU-nivå för att nationella myndigheter på korrekt sätt ska kunna sköta tilldelningen av koncessioner och utrymme kan ges åt bortvalda anbudsgivare anmäla eventuella oriktigheter.

Ruta 8

På grundval av den information som mottagits från revisionsrätten kommer kommissionen att undersöka frågan som nämns i ruta 8 och bedöma om det finns möjliga problem med det statliga stödet.

88

Enligt fördraget är medlemsstaterna skyldiga att till kommissionen anmäla eventuella statliga stöd innan de beviljas.

Före 2007 hade medlemsstaterna legitima skäl att anse att offentlig finansiering av hamninfrastrukturprojekt inte utgjorde statligt stöd och var därför inte skyldiga att anmäla sådana projekt.

Under 2007–2010 fanns det en betydande osäkerhet om huruvida finansiering av sådana projekt skulle utgöra statligt stöd och i allmänhet antog man inte det.

Efter Leipzig Halle-domen 2011 ökade antalet anmälningar markant. Se kommissionens svar på punkt 83.

89

Kommissionen noterar att antalet klagomål den mottar bland annat beror på marknaden och graden av konkurrens mellan olika marknadsaktörer. I detta sammanhang kan ett lågt antal klagomål antingen tala för ett litet antal (potentiella) överträdelser av reglerna för statligt stöd eller en begränsad grad av konkurrens mellan olika aktörer på marknaden inom en viss sektor.

91

Kommissionen påpekar att skyldigheten att anmäla eventuella planer att bevilja statligt stöd härrör direkt från artikel 108 i fördraget. Medlemsstaterna är därför skyldiga att anmäla alla projekt som inbegriper statligt stöd. I de fall kommissionen får kännedom om stöd som har beviljats utan förhandsanmälan kan den i enlighet med artikel 12 i förfarandeförordningen 2015/1589 inleda en undersökning. Utöver detta undersöker kommissionen regelbundet fall av eventuellt stöd på grundval av klagomål den mottar från konkurrenter.

92

Kommissionen kan anta särskilda riktlinjer för statligt stöd till hamnar, men är inte skyldig att göra så, eftersom den har ett stort bedömningsutrymme i enlighet med artikel 107.3.c i fördraget (se även kommissionens svar på punkterna III och IV). Det faktum att inga ytterligare riktlinjer eller dokument finns kan inte anses skapa rättsosäkerhet eftersom fördragets bestämmelser utgör en uttömmande rättslig ram. Inte heller för andra sektorer (tills helt nyligen för t.ex. kultur) fanns det ytterligare riktlinjer, förutom enskilda beslut om statligt stöd.

Kommissionen har trots de befintliga rättsliga ramarna arbetat med att ge vägledning om de regler som gäller för statligt stöd för hamnsektorn genom utvecklingen av beslutspraxis som har förtydligat många punkter (t.ex. stödberättigande kostnader, stödnivåer och förenlighetskriterier), offentliggörandet av analysunderlag för infrastrukturprojekt i september 2015 och antagandet av tillkännagivandet om begreppet statligt stöd i maj 2016. Kommissionen arbetar för närvarande dessutom på en utvidgning av gruppundantagsförordningen till att omfatta finansiering av hamninfrastruktur. Dessa åtgärder har sammantagna redan gett en viss vägledning vad gäller tillämpliga regler för statligt stöd till sektorn och kommer även fortsättningsvis att göra så.

Slutligen är kommissionen alltid tillgänglig att ge vägledning i enskilda fall under ett förfarande för förhandsanmälan. Denna möjlighet används rutinmässigt av medlemsstaterna för att förbereda en anmälan.

Mot bakgrund av detta är kommissionen i detta skede inte övertygad att utfärdandet av särskilda riktlinjer för statligt stöd, utöver de åtgärder som nämns ovan, är meningsfullt eller nödvändigt. Denna fråga kan tas upp igen när gruppundantagsförordningens utvidgning till att omfatta finansiering av hamninfrastruktur är på plats och kommissionen har utvecklat en adekvat beslutspraxis.

93

Tullkontroller baseras på automatiserade riskanalyser. Om en särskild transportväg eller vissa operatörer i hamnen utgör en högre risk kommer detta att leda till fler (och grundligare) kontroller. I sådana fall kan skillnader i tullkontrollförfaranden motiveras och vara lämpliga med hänsyn till den harmoniserade tillämpningen av tullunionen.

Kommissionen anser i detta sammanhang att tullkontroller inte är – och inte borde vara – en aspekt av hamnens attraktionskraft.

94

År 2013 utvärderade kommissionen ramen för riskhantering på tullområdet som redan finns på plats (se kommissionens meddelande COM(2013)793). Det meddelande som definierar strategi och handlingsplan för riskhantering på tullområdet (COM(2014)527) vars mål är att förbättra riskhanteringsramen har godkänts av rådet och håller på att genomföras.

Förenklade tullförfaranden är baserade på tillstånd som utfärdats efter en granskning av den ekonomiska aktören och dess tillförlitlighet, där bedömningen görs mot strikta kriterier som föreskrivs i tullkodexen för unionen. Alla tullkontroller baseras på en riskanalys och det är därför inte nödvändigt och inte i linje med unionens lagstiftning att kräva ett visst antal kontroller.

95

Enligt tullkodexen för unionen måste alla medlemsstater på lika villkor tillhandahålla samma förenklingar; hamnarna ska behandlas lika och det ska därför inte finnas någon fördel att välja en hamn eller transportväg över en annan baserat på sannolikheten för kontroller eller tillgången på förenklingar. Om en hamn är effektivare och tillhandahåller bättre logistikservice kommer den att locka till sig mer handel och transport, men inte baserat på sannolikheten för kontroller eller tillgången på förenklingar.

96

En hamn som är effektiv och där tillförlitliga företag verkar kan utsättas för färre kontroller (det sistnämna baseras på riskanalys) och faktiskt ha en konkurrensfördel.

Med anledning av det fall som revisionsrätten hänvisade till identifierade kommissionen 2014 de åtgärder som krävs för att stärka kontrollerna av importörer enligt vad som anges i mål 4 i strategi och handlingsplan för riskhantering på tullområdet (COM(2014)527) för att ”Stärka kapaciteten för att kunna garantera likvärdighet vid genomförandet av den gemensamma ramen för riskhantering (CRMF) och förbättra förmågan att reagera på nya konstaterade risker”.

97

Kommissionens inspektion hittade brister i de nederländska tullförfarandena. De nederländska myndigheterna har efter inspektionen bekräftat att EU-statusen för alla transporter från och med juli 2015 alltid ska verifieras. Kommissionens inspektionsrapport indikerade att av de 200 fraktsedlarna som dagligen inte blir helt avklarade vid utgången av den 45 dagar långa tidsfristen, var det endast 15 till 20 som undersöktes närmare av de nederländska myndigheterna. När det gäller lokala klareringsförfaranden förekom inga kontroller, varken elektroniska eller andra, för att säkerställa att den summariska deklarationen för tillfällig lagring överensstämde med den senare deklarationen för tullförfarandet innan tullövervakningen avslutades. Kommissionens avdelningars håller för närvarande på att följa upp dessa punkter pågår tillsammans med de nederländska myndigheterna.

98

De uppgifter som avses av revisionsrätten tillhandahålls av medlemsstaterna själva och kanske därför inte är helt jämförbara mellan medlemsstaterna, framförallt på grund av hur kontrollerna definieras och att samma personal tilldelas teoretiskt olika uppgifter. Dessutom var ett stort antal av deklarationerna som inlämnades i Nederländerna relaterade till import som gjordes av importörer med säte i andra medlemsstater och kontroll av dessa importörer kan endast utföras av deras respektive tullmyndighet. Att döma av de uppgifter som tillhandahålls av medlemsstaterna själva arbetar Nederländerna med relativt låg tullpersonalstyrka.

99

Kommissionen genomför kontroller av tullens förfaranden och metoder i medlemsstaterna för att säkerställa att dessa förfaranden och metoder överensstämmer med EU:s tullagstiftning och att denna lagstiftning tillämpas konsekvent i de olika medlemsländerna. När de inträffar agerar kommissionens kraftigt mot brott mot EU:s tullagstiftning genom att inleda överträdelseförfarandena.

Lagstiftningen föreskriver att tullkontroller ska utföras inom en gemensam ram för riskhantering, som går långt utöver de kontroller som syftar till att säkerställa förmågan att upptäcka och minska riskerna på ett likvärdigt sätt i hela EU.

99 Första strecksatsen

Inom ramen för tullunionen kontrollerar kommissionen nationella tullmyndigheter för att säkerställa att unionens ekonomiska intressen skyddas, att nationella tullförfaranden överensstämmer med EU:s tullagstiftning och att EU:s tullagstiftning tillämpas konsekvent i de olika medlemsstaterna.

99 Andra strecksatsen

Den nya tullkodexen för unionen gäller sedan den 1 maj 2016 och effektiviserar alla processer och förfaranden, vilket begränsar möjligheten att förfaranden tillämpas och genomförs på divergerande sätt. Dessutom kommer it-system att effektiviseras och i vissa fall läggas på unionsnivå, vilket kommer att bidra till att harmonisera tullförfaranden.

101 Första strecksatsen

När det gäller Blue Belt-initiativet noterar kommissionen att de två åtgärderna som avses i meddelandet – dvs. förenklingar för reguljära fartygslinjer och inrättandet av ett sätt att bevisa unionsstatus av varor ombord på fartyg som även besöker hamnar i tredje land – har införts genom ändringar i tullagen.

101 Andra strecksatsen

Kommissionen håller med om att det fanns fördelar med ett initiativ för en enda kontaktpunkt för rapporteringsformaliteter för europeisk sjötransport och noterar att utvecklingen mot detta redan pågår genom

a)lanseringen av pilotprojektet eManifest med fokus på principen ”rapportera en gång” för industrin,

b)utvecklingen av, tillsammans med Emsa, ett initiativ för en enda kontaktpunkt för europeisk sjötransport genom vilket alla fartyg kan rapportera på ett standardiserat sätt.

Slutsatser och rekommendationer

102 Första strecksatsen

Kommissionens politik (meddelandet Hamnarna: en tillväxtmotor) syftar till att öka effektiviteten hos hamntjänster och insynen i offentlig finansiering. Hamnförordningen som man enades om den 27 juni 2016 kommer i synnerhet att bidra till bättre utnyttjande av hamnkapacitet och förvaltning av offentliga medel i hamnar.

Sedan 2013 föreskrivs i TEN-T-förordningen en EU-omfattande infrastrukturplanering genom upprättandet av ett stomnät och ett övergripande nät tillsammans med tekniska standarder och tidsfrister för genomförande. Detta planeringsarbete bygger på en analys av trafikvolymer i EU-hamnar som bestämmer huruvida de ska inlemmas i stomnätet eller det övergripande nätet.

Nya styrverktyg har introducerats för genomförandet av TEN-T-stomnätet för att övervaka TEN-T-genomförandet och för att identifiera projektplaneringen som tjänar EU-politikens mål, där hamnutvecklingen har en central roll.

De 104 stomhamnar TEN-T-förordningen som identifierats av medlagstiftarna utgjorde en solid grund för fördelning av FSE-medel till de hamnar som ger högsta EU-mervärde.

Ett av förhandsvillkoren inom ramen för regionalpolitiken under programperioden 2014–2020 är kravet på långsiktig utveckling av infrastruktur inom området transport (tematiskt mål 7). Medlemsstaterna är förutom andra krav skyldiga att godkänna ”heltäckande transportplaner”, vilket innefattar långsiktiga strategier för hamnar.

102 Andra strecksatsen

Kommissionen anser att hamninfrastruktur ska planeras och utformas med ett långsiktigt perspektiv (10 till 20 år) efter dess färdigställande. Bedömningen av hamninvesteringar kan därför inte göras på relativt kort sikt.

Kommissionen anser att det är för tidigt att tre år efter avslutat arbete dra slutsatsen att investeringar i underutnyttjade hamnar är ineffektiva och slöseri med pengar.

ESI-fonderna kan endast stödja de större investeringsprojekt som tydligt genom att utföra en grundlig kostnads-nyttoanalys kan visa att de är önskvärda från ett ekonomiskt perspektiv och att de är ekonomiskt bärkraftiga. För en majoritet av dessa projekt utfördes en kostnads-nyttoanalysen med information eller data från före krisen.

När det gäller FSE-finansiering noterar kommissionen att finansiellt stöd prioriteras till projekt som bidrar till hamntillgänglighet, multimodalitet och förbindelser till inlandet snarare än ökad kapacitet. Dessutom är varje projekt som lämnas in föremål för en kostnads-nyttoanalys som kontrolleras av oberoende experter, i syfte att minska risken för ineffektiva investeringar. Dessa kostnads-nyttoanalyser stöds av uppskattade trafikvolymer.

Den finansiella krisen 2008/2009 har lett till minskad efterfrågan som har resulterat i att kapaciteten inom nästan alla transportsektorer, och inte bara sjötransportsektorn, är underutnyttjad. Detta bör ha påverkat behovsbedömningen.

Genom sammanhållningspolitiken för 2014–2020 har en resultatram införts för granskning av varje operativt program. Denna ram innefattar bland annat möjligheten att ställa in betalningar eller tillämpa finansiella korrigeringar i händelse av otillräckliga resultat.

102 Tredje strecksatsen

När det gäller nyligen granskade projekt medger kommissionen förseningar och överskridna kostnader, men noterar att dessa risker finns i infrastrukturinvesteringar. Satsningar på infrastruktur inom sjötransporten är komplexa och tidskrävande. Sådana projekt drabbas ofta av utformnings- och budgetförändringar. Kommissionen medger i synnerhet komplexiteten i administrativa tillståndsförfaranden och undersöker möjliga sätt att effektivisera regelverket genom att t.ex. införa en ”one-stop-shop” enligt revisionsrättens rekommendation.

Den anser att förvaltningsmyndigheterna bör ha möjlighet att välja mellan olika mogna projektansökningar för att finansiera de projekt som har störst chans att uppnå programmets mål. Konkurrensen mellan stora infrastrukturprojekt är ofta begränsad eftersom det antingen finns ett begränsat antal projekt som är redo att genomföras eller för att de inte är i linje med målen som satts upp för programmet.

102 Fjärde strecksatsen

På grundval av information från de spanska myndigheterna noterar kommissionen att den använda kapaciteten har ökat för de flesta hamnar som revisionsrätten undersökt. Kommissionen understryker att revisionsrättens iakttagelser bör tolkas mot bakgrund av hamninvesteringar under ett tillräckligt långt tidsperspektiv (10–20 år). Dessutom bör även den finansiella krisens effekter på sjötransporterna beaktas.

102 Femte strecksatsen

Kommissionen noterar att hamnförbindelserna med inlandet analyseras och beaktas i arbetsplanerna för korridoren.

Infrastrukturinvesteringar är byggstenar som skapar och förbättrar ett nät. Enskilda projekt är därför alltid en del av ett större helhetsprojekt.

Medlemsstaterna är tvungna att prioritera för att säkerställa att begränsade EU-medel används på bästa sätt. Investeringar i hamnar behöver kompletterande investeringar i vägar/motorvägar och järnvägsnät för att säkerställa deras effektivitet.

Alla investeringar kan inte göras samtidigt och måste därför prioriteras för att matcha behoven på bästa möjliga sätt, samtidigt som man tar hänsyn till de resurser som finns tillgängliga. En del av dessa investeringar finansieras genom EU-medel och nationella medel.

102 Sjätte strecksatsen

Kommissionen anser att samrådsarrangemangen för föreslagna EIB-lån överensstämmer med förfarandet i artikel 19 i EIB:s stadga (artikel 19-förfarandet) som är tillämpligt på alla investeringar som ska finansieras via EIB:s egna resurser. Kommissionens roll är att lämna ett yttrande om huruvida de investeringar som ska finansieras genom EIB:s egna resurser är förenliga med tillämplig EU-lagstiftning och politik. Kommissionens yttrande grundar sig på den information som lämnas av EIB inom ramen för förfarandet i artikel 19.

102 Sjunde strecksatsen

Kommissionen har alltsedan Leipzig Halle-domen 2011, som klargjorde att finansiering av infrastrukturprojekt som ska utnyttjas ekonomiskt omfattas av reglerna om statligt stöd, undersökt ett stort antal enskilda ärenden som kommissionen antingen fått anmälan om eller där konkurrenter lämnat in klagomål till kommissionen. Denna beslutspraxis bidrar till att hamnarna kan konkurrera på lika villkor.

Kommissionen understryker att: Om finansiering av suprastrukturer utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget innebär detta inte nödvändigtvis ett förbud för medlemsstaterna att finansiera sådana suprastrukturer. Kommissionen anser att det är förenligt med fördraget. Statligt stöd till hamnar regleras i artikel 107.3.c i fördraget.

När det gäller övervakning understryker kommissionen att systemet för kontroll av statligt stöd baseras på en förhandsbedömning och lojalt samarbete med medlemsstaterna. Med tanke på kommissionens resurser är det inte möjligt att systematiskt kontrollera alla enskilda beslut i efterhand. Men alla beslut offentliggörs och gör det möjligt för berörda parter att lämna in ett klagomål om de anser att det har skett överträdelser. I detta avseende anser kommissionen att det finns tillräckliga instrument både på nationell nivå och på EU-nivå för att nationella myndigheter på korrekt sätt ska kunna sköta tilldelningen av koncessioner och utrymme kan ges åt bortvalda anbudsgivare anmäla eventuella oriktigheter.

Hamnarnas tullförfaranden har redan i stor utsträckning förenklats. Ytterligare förenklingar i sjötransportens rapporteringsformaliteter förväntas med eManifest-projektet, initiativet med en enda kontaktpunkt för europeisk sjötransport samt med genomförande, utvärdering och översyn av direktivet om rapporteringsformaliteter.

103

Kommissionen anser att samarbetet mellan hamnar samt deras framgångsrika integration i respektive stomnätskorridorer är en viktig del av de europeiska samordnarnas roll, både vad gäller samordnare för sjömotorvägsprogrammet och samordnare för stomnätskorridorerna.

104

Urvalet av 104 stomhamnar gjordes för att identifiera viktiga trafikgeneratorer i EU, men också för att säkerställa lämplig territoriell sammanhållning och tillgänglighet.

Kommissionen anser att den europeiska hamnpolitiken som syftar till att uppnå ekonomisk insyn och effektivare hamntjänster bidrar till bättre planering av infrastruktur.

105

Kommissionen hänvisar till sina pågående ansträngningar att avsevärt utveckla sin TENtec-databas för att tillgodose för mycket detaljerade hamnrelaterade data som samlas in som en del av de relevanta pågående studierna för att uppdatera korridorarbetsplanerna och förbereda den detaljerade genomförandeplanen för sjömotorvägar. Studierna omfattar inlandsförbindelserna liksom arbetsplanerna för respektive landbaserade multimodala stomnätskorridorer.

Rekommendation 1 a)

Kommissionen godtar rekommendationen att övervaka stomhamnarnas kapacitet och göra en ny bedömning av medlemsstaternas utvecklingsplaner.

Kommissionen kommer att undersöka de makroekonomiska effekterna av slutförandet av TEN-T-nätet.

Rekommendation 1 b)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Rekommendation 1 c)

Kommissionen godtar rekommendationen. En utvecklingsplan för hamnsektorn kommer att åstadkommas bland annat genom den detaljerade genomförandeplanen för programmet för sjömotorvägar och de viktigaste vattenvägarna ingår i respektive arbetsplaner för stomnätskorridorer.

106

Kommissionen anser att infrastrukturinvesteringar kräver långsiktig planering, eftersom de måste uppfylla långsiktiga behov.

Utveckling av sjötransportens infrastruktur bör därför bedömas med ett relativt långsiktigt perspektiv. Den finansiella krisen har lett till en minskad efterfrågan som har resulterat i outnyttjad kapacitet i nästan alla transportsektorer.

Som framgår av kommissionens svar på andra strecksatsen i punkt 102 har en resultatram införts genom sammanhållningspolitiken för 2014–2020. Denna ram innefattar möjligheten att ställa in betalningar eller tillämpa finansiella korrigeringar i händelse av otillräckliga resultat.

107

Kommissionen är medveten om frågan om förseningar i bygget av stora infrastrukturprojekt. Vad gäller projekt som stöds av Eruf och sammanhållningsfonden har kommissionen tagit upp frågan regelbundet i övervakningskommittéer, bilaterala möten och korrespondens med medlemsstaterna.

Kommissionen har vid upprepade tillfällen påmint medlemsstaternas myndigheter att de ska förenkla sina respektive nationella/regionala beslutsförfaranden och administration av EU-medel.

Kommissionen har dessutom inlett en studie för att identifiera de huvudsakliga rättsliga och administrativa hindren för TEN-T-projekt (inklusive hamnar) och för att identifiera möjliga vägar att ta itu med dessa frågor.

Se även kommissionens svar på punkt 102 andra strecksatsen.

108

På grundval av information från de spanska myndigheterna noterar kommissionen att den använda kapaciteten har ökat för de flesta hamnar som revisionsrätten undersökt. Kommissionen understryker att revisionsrättens iakttagelser bör tolkas mot bakgrund av hamninvesteringar under ett tillräckligt långt tidsperspektiv (10–20 år). Dessutom bör även den finansiella krisens effekter på sjötransporterna beaktas.

109

Kommissionen är medveten om att hamnmarknaden präglas av konkurrens. För att minska risken för ineffektiva projekt uppmuntrar den hamnutvecklingsstrategier. Dessutom slår den vakt om tillämpningen av regler för statligt stöd och konkurrensregler.

110

Kommissionen anser att samrådsarrangemangen för föreslagna EIB-lån överensstämmer med förfarandena i artikel 19 i EIB:s stadga som gäller för alla investeringar som ska finansieras genom EIB:s egna resurser. Kommissionens roll är att lämna ett yttrande om huruvida de investeringar som finansieras genom EIB:s egna resurser är förenliga med all tillämplig EU-lagstiftning och EU-politik.

Kommissionens yttrande formuleras på grundval av den information som lämnas av EIB inom ramen för förfarandet i artikel 19.

Kommissionen kan avge ett negativt yttrande om den inte får tillräckligt med information för att kunna bedöma förenligheten med EU:s lagstiftning och politik.

Rekommendation 2 a)

Kommissionen noterar att denna rekommendation delvis riktar sig till medlemsstaterna.

I den mån den berör kommissionen godtar den att genomföra denna rekommendation enligt beskrivning nedan och anser den delvis redan vara genomförd.

Kommissionen har inlett en studie för att identifiera sätt att effektivisera de administrativa förfarandena för TEN-T-projektet. De huvudsakliga problemen har redan kartlagts och de möjliga lösningarna analyseras för närvarande. Kommissionen kommer tillsammans med andra effektiviseringsåtgärder särskilt att undersöka möjligheten att skapa en ”one-stop-shop” för projektansvariga för att effektivisera och påskynda tillståndsförfaranden för TEN-T-projekt. Den kommer också planera utformningen av ett gemensamt system för tillstånd för EU-relevanta TEN-T-projekt. Som ett nästa steg avser kommissionen att genomföra en konsekvensanalys år 2017 för att överväga möjligheten att lägga fram ett lagförslag.

Kommissionen har redan tillkännagivit dessa initiativ i meddelandet av den 1 juni 2016: Europa investerar igen – Utvärdering av investeringsplanen för Europa[1]: ”(…) kommer kommissionen att undersöka möjligheten att utforma ett gemensamt EU-system för tillstånd, som skulle vara direkt tillämpligt på stora projekt med en gränsöverskridande dimension och på större investeringsplattformar som innefattar nationell samfinansiering. Ett sådant gemensamt system skulle ersätta en rad olika tillståndsförfaranden på EU-nivå och nationell nivå.”

Rekommendation 2 b)

Kommissionen godtar rekommendationen, men påpekar att den endast kan tillämpa finansiella korrigeringar när lagöverträdelser skett.

Rekommendation 2 c)

Kommissionen godtar delvis rekommendationen. Den kommer på nytt att bedöma behovet av ytterligare stöd inom dessa två områden.

Investeringar i containrar, omlastning och förvaring är emellertid berättigade till medfinansiering från EU om garanti kan ges om jämlikt och icke diskriminerande tillträde för alla operatörer, även i förekommande fall där hänsyn bör tas till funktionen av en viss infrastruktur för omlastning och knutpunkt.

När det gäller suprastrukturer som inte ligger inom den offentliga sektorns ansvarsområde noterar kommissionen att dessa inte omfattas av finansiering inom ramen för FSE, så länge de inte är kopplade till miljö- och energipolitiska mål och mål 7 (transport) i Eruf. Suprastrukturer kan tillåtas enligt andra delar av Eruf, t.ex. som en produktiv investering.

Rekommendation 3

Kommissionen noterar att denna rekommendation delvis riktar sig till medlemsstaterna. Inom ramen för ESI-fonderna är det medlemsstaterna som ansvarar för valet av enskilda projekt medan kommissionens direkta ansvar är begränsat till de större projekten.

Rekommendation 3 a)

Kommissionen godtar rekommendationen när det gäller FSE, i den mån inga ytterligare stockningar skapas i förbindelser till inlandet av att koncentrationen av sjötransporter flödar till ett fåtal hamnar.

Rekommendation 3 b)

Kommissionen godtar delvis rekommendationen när det gäller EU-mervärde och, i förekommande fall, villkor relaterade till privata investeringskomponenter som framgår nedan. När det gäller särskilda fall av tillträde för sjöfarten till hamnar (t.ex. muddring) samt hamnar i perifera regioner (öar) är det inte alltid möjligt att säkra privata investeringskomponenter.

Tilldelningskriterier för projekt som söker i FSE:s ansökningsomgång innehåller redan demonstrationen av ”EU-mervärde⁶” och, i förekommande fall, behovet att ha potentialen att stimulera offentliga och privata investeringar, enligt del V i bilaga I i FSE-förordningen. FSE-ansökningar kräver från och med 2015 systematisk inlämning av kostnads-nyttoanalys som visar hur stort EU-stöd som krävs och belyser projektets effekter.

Rekommendation 4 a)

Kommissionen godtar rekommendationen, men påpekar att ändringar av samförståndsavtalet inte kan genomdrivas ensidigt.

Rekommendation 4 b)

Kommissionen godtar inte rekommendationen. De kommissionsavdelningar som deltar i samrådet mellan avdelningarna enligt förfarandet i artikel 19 har redan möjlighet att avge ett negativt yttrande om ett projekt där de har kritiska anmärkningar. Så länge som berörd avdelning kvarstår vid ett sådant negativt yttrande kommer kommissionären med ansvar för finansiella och ekonomiska frågor inte att godkänna något positivt yttrande via bemyndigande.

111

Kommissionen har för att säkerställa lika konkurrensvillkor för hamnarna i EU arbetat på att ge vägledning om de regler som gäller för statligt stöd till hamnsektorn genom att utveckla sin beslutspraxis, offentliggöra analysunderlag för infrastrukturprojekt och anta tillkännagivandet om begreppet statligt stöd. Kommissionen arbetar för närvarande dessutom på en utvidgning av gruppundantagsförordningen till att omfatta finansiering av hamninfrastruktur. Dessa åtgärder har tillsammans redan gett en viss vägledning när det gäller reglerna som ska tillämpas för statligt stöd till sektorn och kommer även i fortsättningen göra så.

112

Kommissionen har sedan 2011 behandlat ett ständigt ökande antal fall av potentiellt statligt stöd till hamnar. Därutöver har den arbetat på att ge vägledning om de regler som gäller för statligt stöd i hamnsektorn genom att offentliggöra analysunderlag för infrastrukturprojekt och anta tillkännagivandet om begreppet statligt stöd. Dessutom arbetar kommissionen för närvarande på en utvidgning av den allmänna gruppundantagsförordningen till att omfatta finansiering av hamninfrastruktur, vilket kommer att ge ytterligare vägledning. Dessa åtgärder har sammantagna redan gett en viss vägledning vad gäller tillämpliga regler för statligt stöd till sektorn och kommer även fortsättningsvis att göra så.

Utfärdandet av särskilda riktlinjer för statligt stöd till hamnar, utöver de åtgärder som nämns ovan, planeras inte i det här skedet.

Denna fråga kan tas upp igen när gruppundantagsförordningens utvidgning till att omfatta finansiering av hamninfrastruktur är på plats och kommissionen har utvecklat en adekvat beslutspraxis.

113

Kommissionen anser att dess övervakning av medlemsstaternas tullkontrollförfaranden är tillfredsställande för att upptäcka förfaranden som kan leda till orättvisa konkurrensfördelar. Syftet med kommissionens inspektioner av medlemsstaternas tullkontrollförfaranden är att säkerställa att unionens ekonomiska intressen skyddas, att dessa tullförfaranden överensstämmer med EU:s tullagstiftning och att EU:s tullagstiftning tillämpas konsekvent i de olika medlemsstaterna. Dessa kontroller begränsar i stor utsträckning orättvis konkurrens mellan medlemsstaterna på grund av olika kontrollkvalitet som bryter mot EU:s tullagstiftning. Ramen för EU:s tullagstiftning ger fortfarande utrymme för konkurrens mellan medlemsstaterna.

Kommissionen noterar dessutom att tullkodexen för unionen fastställer en ram av enhetliga regler och förfaranden och bör därför leda till en samordning av kontroller.

114

Införandet av ett manifest för tulländamål och ett bevis för unionsstatus i tullkodexen för unionen förväntas ge en lösning på den fråga som tagits upp av revisionsrätten.

Rekommendation 5 a)

Kommissionen godtar inte rekommendationen. Den har arbetat på att ge vägledning om de regler som gäller för statligt stöd i hamnsektorn genom att utveckla sin beslutspraxis, offentliggöra analysunderlag för infrastrukturprojekt och anta tillkännagivandet om begreppet statligt stöd. Kommissionen arbetar dessutom för närvarande på en utvidgningen av den allmänna gruppundantagsförordningen till att omfatta finansiering av hamninfrastruktur, vilket kommer att ge ytterligare vägledning. I detta skede planeras inte några särskilda riktlinjer för statligt stöd till hamnar, utöver de åtgärder som nämns ovan.

Enligt kommissionen kan frågan omprövas när utvidgningen av gruppundantagsförordningen har genomförts och tillräcklig beslutspraxis har tagits fram.

Rekommendation 5 b)

Kommissionen godtar rekommendationen och kommer att sträva efter att fortsätta att säkerställa en konsekvent analys av användarspecifika suprastrukturer i hamnar i sin bedömning av enskilda ärenden om statligt stöd. Kommissionen avser dessutom att ge ytterligare vägledning när det gäller användarspecifika suprastrukturer i hamnar i gruppundantagsförordningen.

Rekommendation 5 c)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Den har redan ökat antalet undersökningar på eget initiativ. Efter antagandet av gruppundantagsförordningen kommer ytterligare resurser att vara tillgängliga för sådana undersökningar. Antagandet av gruppundantagsförordningen planeras för närvarande till första halvan av 2017.

Rekommendation 6

Kommissionen noterar att denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

Medlemsstaterna är enligt artikel 108 i EUF-fördraget redan skyldiga att systematiskt anmäla varje offentligt finansiellt stöd till projekt för hamninfrastruktur som utgör ekonomisk verksamhet. Kommissionen konstaterar att den inte har någon behörighet att kräva att medlemsstaterna informerar om eventuella offentligt finansierade stöd som inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 i EUF-fördraget.

Rekommendation 7 a)

Kommissionen godtar inte rekommendationen eftersom det skulle innebära ett ytterligare rapporteringskrav och därmed öka den administrativa bördan för EU-medlemsstaternas förvaltningar utan att det skulle leda till proportionerliga fördelar.

Rekommendation 7 b)

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen medger att ytterligare förenklingar behövs för att minska den administrativa bördan inom sjöfarten.

Den noterar att åtgärder redan pågår vad avser rapporteringsformaliteter inom sjöfarten i och med lanseringen av pilotprojektet e-Manifest, vars fokus ligger på principen ”rapportera en gång” för branschen samt genom utarbetandet, tillsammans med EMSA, av ett initiativ gällande en enda kontaktpunkt för europeisk sjötransport där alla fartyg kan rapportera på ett standardiserat sätt.

Vidare genomför kommissionen för närvarande en utvärdering av direktivet om rapporteringsformaliteter inom sjöfarten som eventuellt kan leda till en översyn av direktivet.

1COM (2013) 296: Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en ram för tillträde till marknaden för hamntjänster och för finansiell insyn i hamnar.

2Undersökning av kostnader för att ej slutföra TEN-T: http://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/studies/doc/2015-06-fraunhofer-cost-of-non-completion-of-the-ten-t.pdf

3COM (2013) 296: Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en ram för tillträde till marknaden för hamntjänster och för finansiell insyn i hamnar.

4COM 2011(650).

5Heraklion, Huelva, Las Palmas, Santa Cruz de Tenerife, Augusta, Cagliari, Moerdijk, Galați, Milford Haven. Kommissionens förslag omfattade inte den kroatiska hamnen i Rijeka.

6Europeiskt mervärde såsom det definieras i artikel 3 d i TEN-T-riktlinjerna (förordning 1315/2013) avser, förutom projektets värde för en enskild medlemsstat, betydande förbättringar av transportförbindelser och transportflöden mellan medlemsstaterna när det gäller effektivitet, hållbarhet, konkurrenskraft och sammanhållning, vilket utvecklas ytterligare i TEN-T-riktlinjerna.

QJ-AB-16-023-SV-E    ISSN 1977-5830

Kusthamnarna är en central del av EU:s handelsnät. Mellan 2000 och 2013 investerade EU 6,8 miljarder euro i hamnar. Vi konstaterade att medlemsstaternas och kommissionens hamnutvecklingsstrategier inte gav tillräcklig information för att det skulle gå att planera kapacitet på ett ändamålsenligt sätt. Det ledde till att EU-medfinansierade investeringar i hamninfrastruktur blev oändamålsenliga och ohållbara, och till stor risk för att de omkring 400 miljoner euro som investerats har förslösats. Väg- och järnvägsförbindelserna till hamnarnas inland var ofta olämpliga eller saknades, vilket innebär att ytterligare offentlig finansiering kommer att krävas för att de ursprungliga hamninvesteringarna ska fungera väl. Vi fann också att kommissionen inte hade vidtagit nödvändiga åtgärder med avseende på statligt stöd och tullförfaranden för att kusthamnar ska kunna konkurrera på lika villkor.