DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx

Websted: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5863-2 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/535584 | QJ-AB-16-024-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-5869-4 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/320835 | QJ-AB-16-024-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5900-4 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/23766 | QJ-AB-16-024-DA-E

© Den Europæiske Union, 2016

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Begivenhed | Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start | 12.11.2014
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revideret enhed) | 16.6.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure | 7.9.2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle sprog | 27.9.2016

DA | 2016 | nr. 24

Særberetning

Der bør gøres mere for
at sikre opmærksomhed
på og overholdelse af
statsstøttereglerne inden
for samhørighedspolitikken

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområderne investering i samhørighed, vækst og integration. Revisionsarbejdet blev ledet af det ansvarlige medlem Oskar Herics med støtte fra kabinetschef Margit Spindelegger, ledende administrator Niels Brokopp, de opgaveansvarlige Gert Rammeloo og Angelika Zych, attaché Ildiko Preiss og revisorerne Dana Moraru, Maria Ploumaki og Laura Zanarini.

Fra venstre til højre: A. Zych, I. Preiss, G. Rammeloo, N. Brokopp, M. Spindelegger, O. Herics.

Indhold

Forkortelser

Glossar

Resumé

Indledning

Hvad er statsstøtte, og hvilken finansiel betydning har statsstøtte i EU?

Procedurer for tildeling af statsstøtte

Medlemsstaterne skal anmelde statsstøtte til Kommissionen

Fritagelser fra anmeldelse

De vigtigste aktører i forvaltningen af operationelle programmer under samhørighedspolitikken

Revisioner vedrørende statsstøtte foretaget af Revisionsretten og medlemsstaternes overordnede revisionsorganer

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Bemærkninger

Kommissionen foretager ingen dækkende analyse af statsstøttefejl, og medlemsstaterne har ikke tilstrækkelig fokus på statsstøtte

Der var mange statsstøttefejl under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Samhørighedsfonden og langt færre under Den Europæiske Socialfond

Kommissionens overvågning svækkes af, at der mangler en dækkende analyse, og at den interne koordinering er utilstrækkelig

Medlemsstaternes revisionsmyndigheder har ikke tilstrækkelig fokus på overholdelse af statsstøttereglerne

Kommissionen har taget skridt til at forenkle statsstøttelovgivningen og styrke medlemsstaternes administrative kapacitet

Den udvidede generelle gruppefritagelsesordning flytter ansvar fra Kommissionen til medlemsstaterne

De nyligt indførte forhåndsbetingelser og proceduren for store projekter kan forbedre overholdelsen af statsstøttereglerne inden for samhørighedspolitikken

Kommissionens fælles handlingsplan for statsstøtte har til formål at styrke medlemsstaternes administrative kapacitet og kræver løbende opmærksomhed

Konklusioner og anbefalinger

Bilag I | — | Statsstøtteudgifter pr. medlemsstat, 2010-2014, i millioner euro
Bilag II | — | Resultaterne af Generaldirektoratet for Konkurrences overvågning, 2006-2014
Bilag III | — | Store projekter vedtaget af Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik i programperioden 2007-2013
Bilag IV | — | Den retlige ramme på statsstøtteområdet

Kommissionens svar

Forkortelser

COCOF: Koordinationsudvalget for Fondene

GD: Generaldirektorat

GD COMP: Generaldirektoratet for Konkurrence

GD EMPL: Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion

GD REGIO: Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik

ECN-ET: »European Competition Network - Electronic Transmission«

EFRU: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

ESI-fonde: Europæiske struktur- og investeringsfonde

ESF: Den Europæiske Socialfond

BNP: Bruttonationalprodukt

IKT: Informations- og kommunikationsteknologi

IMS: System til indberetning af uregelmæssigheder

IT: Informationsteknologi

Jaspers: Fælles assistance til projekter i de europæiske regioner

MAPAR: »Management of audit processes, activities and resources« (forvaltning af revisionsprocesser, -aktiviteter og -ressourcer)

F&U: Forskning og udvikling

F&U&I: Forskning, udvikling og innovation

SMV’er: Små og mellemstore virksomheder

TEUF: Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

Glossar

En revisionsmyndigheds årlige kontrolrapport sammenfatter resultaterne af alle de revisioner, den har udført vedrørende ét bestemt eller flere forskellige operationelle programmer. Den årlige kontrolrapport er det vigtigste dokument, hvori revisionsmyndigheden giver sikkerhed med hensyn til det eller de operationelle programmers forvaltnings- og kontrolsystemer og med hensyn til de medfinansierede projekters lovlighed og formelle rigtighed.

En attesteringsmyndighed foretager kontrol på første niveau af de udgifter, som forvaltningsmyndigheden har anmeldt, og attesterer, at disse udgifter er lovlige og formelt rigtige. Den er normalt en afdeling i finansministeriet eller et organ for intern kontrol under ministeriets myndighed.

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at udligne de største regionale skævheder gennem finansiel støtte til etablering af infrastruktur og produktive investeringer i jobskabelse, hovedsagelig rettet mod virksomheder.

Den Europæiske Socialfond har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at forbedre beskæftigelsen og jobmulighederne, hovedsagelig gennem uddannelsesforanstaltninger, befordre et højt beskæftigelsesniveau og skabe flere og bedre job.

De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) er fem særskilte fonde, hvis mål er at reducere regionale skævheder i Unionen, og hvis politikrammer fastsættes for den syvårige FFR-budgetperiode. Fondene er: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

Ekspertgruppen om de europæiske struktur- og investeringsfonde (EGESIF) blev oprettet i Kommissionen med henblik på at rådgive Kommissionen om emner vedrørende gennemførelsen af programmer, der vedtages og gennemføres i overensstemmelse med forordningerne om de europæiske struktur- og investeringsfonde. Det er den ene af de to grupper, der træder i stedet for Koordinationsudvalget for Fondene (den anden gruppe er COESIF - koordinationsudvalget for de europæiske struktur- og investeringsfonde).

Formålet med finansielle korrektioner er at beskytte EU-budgettet mod fejlbehæftede eller regelstridige udgifter. Når der er tale om udgifter under delt forvaltning, har medlemsstaterne hovedansvaret for at inddrive uretmæssigt udbetalte beløb. Finansielle korrektioner kan foretages ved at trække regelstridige udgifter tilbage fra medlemsstaternes udgiftsanmeldelser eller ved at inddrive beløb fra støttemodtagerne. Kommissionen kan også pålægge finansielle korrektioner.

Ved en forenelighedsvurdering afvejes en støtteforanstaltnings negative indvirkninger på samhandelen og konkurrencen på det indre marked mod dens positive indvirkninger i form af bidrag til at opnå veldefinerede mål af almen interesse. Afvejningen tager højde for støttens effekt på EU’s sociale velfærd. Kommissionen har enekompetence til at foretage forenelighedsvurderinger.

En forvaltningsmyndighed er en national, regional eller lokal offentlig myndighed, eller et andet offentligt eller privat organ, som en medlemsstat har udpeget til at forvalte et operationelt program. Den har blandt andet til opgave at udvælge projekter til finansiering, overvåge projekternes gennemførelse og rapportere til Kommissionen om finansielle aspekter og opnåede resultater.

Koordinationsudvalget for Fondene (COCOF) er et udvalg bestående af repræsentanter for medlemsstaterne, som er nedsat i medfør af artikel 103 i forordning (EF) nr. 1083/2006 og har til opgave at rådgive Kommissionen om gennemførelsen af EFRU, ESF og Samhørighedsfonden. COCOF’s vejledende noter fungerer som anbefalinger med praktiske eksempler og oplysninger, men de er ikke juridisk bindende eller udtømmende.

Et operationelt program fastlægger en medlemsstats prioriteter og specifikke mål og beskriver, hvordan midlerne i en given periode - generelt på syv år - vil blive brugt til at finansiere projekter. Projekterne skal bidrage til at opnå et eller flere af en række mål, der er angivet i det operationelle programs prioritetsakse. Der skal være udarbejdet programmer for hver af fondene under samhørighedspolitikken, dvs. Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden. De operationelle programmer udarbejdes af medlemsstaterne og skal godkendes af Kommissionen, før der kan afholdes betalinger fra EU-budgettet. De kan kun ændres i løbet af perioden, hvis parterne er enige om det.

Overordnede revisionsorganer er nationale organer med ansvar for at revidere det offentliges indtægter og udgifter.

Partnerskabsaftaler er aftaler indgået mellem Europa-Kommissionen og de enkelte medlemsstater for programmeringsperioden 2014-2020. De udstikker de nationale myndigheders planer for, hvordan midlerne fra de europæiske struktur- og investeringsfonde skal anvendes, og beskriver de enkelte landes strategiske mål og investeringsprioriteter med angivelse af deres forbindelse til de overordnede mål i 2020-strategien om intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst. De beskriver også eventuelle forhåndsbetingelser og rammer for resultatorienteret forvaltning. Aftalerne udarbejdes af de enkelte medlemsstater i dialog med Kommissionen og skal vedtages af Kommissionen.

Programperiode: Den flerårige ramme, inden for hvilken udgifterne til samhørighedspolitikken planlægges og afholdes.

En revisionsmyndighed giver Kommissionen sikkerhed for, om forvaltningssystemerne og de interne kontroller i et operationelt program fungerer effektivt (og dermed for, om de attesterede udgifter er lovlige og formelt rigtige). Normalt er en revisionsmyndighed en afdeling i statsministeriet eller finansministeriet (eller i et organ for intern kontrol under finansministeriets myndighed), i et andet ministerium eller i et overordnet revisionsorgan. Den skal være funktionelt uafhængig af de organer, der forvalter midlerne. Revisionsmyndigheden rapporterer resultaterne af sine systemrevisioner og revisioner af operationer til forvaltnings- og attesteringsmyndighederne for det pågældende operationelle program. Rapporter om systemrevisioner og den årlige kontrolrapport indsendes også til Kommissionen. Hvis revisionsmyndigheden ikke mener, at forvaltningsmyndigheden har truffet passende korrigerende foranstaltninger, skal den gøre Kommissionen opmærksom på det.

Samhørighedsfonden har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at finansiere miljø- og transportprojekter i medlemsstater, hvis BNP pr. indbygger er lavere end 90 % af EU-gennemsnittet.

Samhørighedspolitikken er et af de største politikområder, der finansieres af EU-budgettet. Den har til formål at mindske de udviklingsmæssige skævheder mellem forskellige regioner, bidrage til omstillingen af industriområder i tilbagegang og diversificere landdistrikter samt at tilskynde til grænseoverskridende, tværnationalt og interregionalt samarbejde. Den finansieres via Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden.

Store projekter er projekter, hvis økonomiske omfang er så stort, at der kræves en specifik kommissionsafgørelse, før en medlemsstat kan modtage EU-medfinansiering fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling eller Samhørighedsfonden. Deres samlede omkostninger er på over 50 millioner euro, og der er generelt tale om store infrastrukturprojekter inden for transport, miljø og andre sektorer såsom kultur, uddannelse, energi eller IKT.

Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er økonomiske aktiviteter, som de offentlige myndigheder anser for at være af særlig stor betydning for borgerne, og som ikke ville blive leveret (eller ville blive leveret på andre vilkår), hvis ikke det offentlige greb ind. Eksempler herpå er transportnet, posttjenester og sociale tjenesteydelser.

En virksomhed er enhver enhed, som udøver en økonomisk aktivitet, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde.

Resumé

I

Statsstøtte er støtte, der ydes af en medlemsstat og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. For at sikre det indre markeds funktion er statsstøtte principielt forbudt. Dog kan støtte af et vist omfang, i bestemte sektorer, i bestemte geografiske områder eller under særlige omstændigheder være forenelig med det indre marked. I perioden 2010-2014 ydede medlemsstaterne i gennemsnit 76,6 milliarder euro i statsstøtte om året, når der ses bort fra støtte til den finansielle sektor, til jernbanesektoren og til offentlige tjenesteydelser såsom posttjenester. Det svarer til over 0,5 % af EU-medlemsstaternes BNP.

II

Samhørighedspolitikken er et af EU-budgettets største udgiftsområder. Det samlede budget for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Samhørighedsfonden og Den Europæiske Socialfond (ESF) er på 352 milliarder euro i programperioden 2014-2020 og var på 347 milliarder euro i programperioden 2007-2013. Kommissionen vurderer, at udgifter under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF udgjorde over en fjerdedel af den statsstøtte, der blev tildelt i EU i perioden 2007-2013.

III

Som led i denne revisionen vurderede vi med hensyn til programperioden 2007-2013 dels omfanget af den manglende overholdelse af statsstøttereglerne inden for samhørighedspolitikken, dels omfanget af Kommissionens viden om årsagerne til den manglende overholdelse. Vi undersøgte endvidere, om Kommissionens foranstaltninger med henblik på programperioden 2014-2020 vil styrke dens og medlemsstaternes kapacitet til at forhindre, opdage og korrigere overtrædelser af statsstøttereglerne.

IV

I perioden 2010-2014 har Kommissionen og Revisionsretten opdaget overtrædelser af statsstøttereglerne i et betydeligt antal revisioner. Statsstøttefejl under EFRU og Samhørighedsfonden har haft stor betydning for vores beregning af den anslåede fejlforekomst inden for samhørighedspolitikken. Vi konstaterede, at Kommissionens revisioner og overvågning på samhørighedsområdet førte til en opdagelsesrate, der lå tæt på vores egen. Derimod opdagede medlemsstaternes revisionsmyndigheder langt færre overtrædelser af statsstøttereglerne, end Kommissionen og vi gjorde. Dette viser, at revisionsmyndighederne i forbindelse med deres revisioner indtil videre ikke har fokuseret tilstrækkeligt på statsstøtte.

V

I programperioden 2007-2013 registrerede Kommissionen ikke de statsstøttefejl, som den selv opdagede, eller som medlemsstaterne indberettede, på en sådan måde, at den kunne foretage en korrekt analyse. En sådan analyse kunne have hjulpet Kommissionen med at udvikle fokuserede og skræddersyede forebyggende foranstaltninger til medlemsstater og programmer.

VI

Medlemsstaterne angiver i deres ansøgninger vedrørende projekter af stort økonomisk omfang (»store projekter«), om de mener, at investeringen er statsstøtte, og disse oplysninger kan kontrolleres af Kommissionen. Navnlig i begyndelsen af programperioden 2007-2013 kontrollerede Kommissionen ikke systematisk, om store projekter var i overensstemmelse med statsstøttereglerne. Der er en risiko for, at nogle store EU-medfinansierede projekter er uforenelige med det indre marked, også fordi medlemsstaterne før 2012 og Leipzig/Halle-dommens præcisering sjældent anmeldte investeringer i infrastruktur til Kommissionen. For at mindske denne risiko fremover forbedrede Kommissionen sine interne forebyggende foranstaltninger og indførte med henblik på programmeringsperioden 2014-2020 en alternativ godkendelsesprocedure, som omfatter en uafhængig kvalitetskontrol. Denne alternative procedure er ikke udformet på en sådan måde, at den altid giver medlemsstaten juridisk sikkerhed for, at statsstøttereglerne er overholdt, når afgørelsen træffes. Denne sikkerhed kan kun opnås på grundlag af en meddelelse fra en medlemsstat efterfulgt af en statsstøtteafgørelse fra Kommissionen.

VII

Kommissionen har taget skridt til at forenkle statsstøttelovgivningen i programperioden 2014-2020 og i den forbindelse reduceret de administrative byrder og sikret mere gennemsigtighed, men også øget medlemsstaternes ansvar for udformning og gennemførelse af støtteforanstaltninger. Der er en risiko for, at mere ansvar til medlemsstaterne fører til flere statsstøttefejl: Kommissionens overvågning har vist, at medlemsstaterne begik mange fejl i forbindelse med udformning og gennemførelse af støtteordninger i programperioden 2007-2013. For at begrænse denne risiko har Kommissionen taget skridt til at styrke medlemsstaternes administrative kapacitet på statsstøtteområdet, bl.a. ved at indføre betingelser vedrørende statsstøttesystemer med henblik på at fremme en produktiv og effektiv udnyttelse af midler fra de europæiske struktur- og investeringsfonde (»forhåndsbetingelser«). De medlemsstater, der blev anset for ikke at opfylde forhåndsbetingelserne, var imidlertid ikke nødvendigvis dem, hvor Kommissionen tidligere havde konstateret flest problemer. Endvidere kræver disse foranstaltninger løbende opmærksomhed.

VIII

Vi fremsætter følgende anbefalinger:

a)Kommissionen bør pålægge korrigerende foranstaltninger i de tilfælde, hvor støtteforanstaltninger ikke er i overensstemmelse med statsstøttereglerne.

b)i)Kommissionen bør bruge MAPAR til at registrere uregelmæssigheder på en måde, der gør det let at analysere f.eks. deres type, hyppighed, alvor, geografiske oprindelse og årsag. Databasen bør også omfatte oplysninger om opfølgningen på disse uregelmæssigheder (f.eks. pålagte finansielle korrektioner).

ii)Med hensyn til IMS bør Kommissionen tilpasse databasens struktur, så oplysninger om uregelmæssigheder såsom statsstøtte kan udtrækkes og analyseres på tværs af medlemsstater og fejltyper.

iii)GD COMP bør regelmæssigt have adgang til alle relevante oplysninger i MAPAR og IMS om uregelmæssigheder vedrørende statsstøtte.

iv)Kommissionen bør bruge oplysningerne i sine databaser til hvert andet år at undersøge medlemsstaternes kapacitet til at overholde statsstøttereglerne ved at foretage analyser af f.eks. type, hyppighed, alvor, geografisk oprindelse og årsag i forbindelse med de statsstøttefejl, som den selv eller medlemsstaternes myndigheder har opdaget. Kommissionen bør bruge disse analyser til overvågningsformål og til at målrette sine støtteaktiviteter, f.eks. ved at give kurser til de medlemsstater, der har mest brug for dem.

c)Kommissionen bør først godkende store projekter efter en intern statsstøttegodkendelse og i relevante tilfælde konsekvent bede medlemsstaterne om at anmelde støtte med henblik på at give juridisk sikkerhed, uanset hvilken procedure medlemsstaterne bruger.

d)i)Kommissionen bør sikre, at revisionsmyndighedernes kontroller af overholdelsen af statsstøttereglerne har et tilstrækkeligt omfang og en tilstrækkelig kvalitet.

ii)Med henblik på afslutningen af programmeringsperiode 2007-2013 bør Kommissionen bede revisionsmyndighederne om at kontrollere overholdelsen af statsstøttereglerne i de store projekter, der blev godkendt før udgangen af 2012.

iii)Kommissionen bør udarbejde mere vejledningsmateriale, navnlig casestudier, der illustrerer god praksis og de mest almindelige fejltyper og årsager i forbindelse med overtrædelse af statsstøttereglerne.

iv)Kommission bør opfordre medlemsstaterne til at oprette et centralt register til overvågning af små tildelinger, der tilsammen ikke må overstige et bestemt beløb (»de minimis-støtte«).

v)Kommissionen bør oprette en central EU-database, hvor medlemsstaternes myndigheder kan se, hvilke virksomheder der har modtaget krav om tilbagebetaling af statsstøtte, og se status for inddrivelsen, så de kan sikre overholdelse af den gældende lovgivning (»Deggendorf-princippet«). Adgang bør kun gives på et need-to-know-grundlag.

e)Hvis forhåndsbetingelserne vedrørende statsstøtte ikke er opfyldt ved udgangen af 2016, bør Kommissionen bruge sine beføjelser til at suspendere betalingerne til de pågældende medlemsstater, indtil de har afhjulpet alle væsentlige mangler.

Indledning

01

Konkurrencepolitikken skal sikre, at virksomheder konkurrerer på lige vilkår – på grundlag af deres produkter og priser – og ikke får uretmæssige fordele. EU’s indre marked garanterer fri handel med varer og tjenesteydelser i EU, og derfor reguleres konkurrencepolitikken på europæisk plan¹. Statsstøtteregler er et nøgleaspekt i EU’s konkurrencepolitik.

02

Når en virksomhed får statsstøtte, er der ikke længere tale om lige konkurrencevilkår. Derfor er det fastsat i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), at statsstøtte principielt er uforenelig med det indre marked². På nogle områder og under nogle omstændigheder fungerer markedet imidlertid ikke som tilsigtet. Der findes huller, hvor visse behov ikke opfyldes. For at gøre det muligt at opfylde målsætninger af offentlig interesse indeholder traktaten en liste over former for statsstøtte, som er eller kan være forenelige med det indre marked³. Kommissionen har indført adskillige regler vedrørende disse former for støtte.

Hvad er statsstøtte, og hvilken finansiel betydning har statsstøtte i EU?

03

Støtte, der ydes af en medlemsstat og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder, defineres i traktaten som statsstøtte, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Der er tale om statsstøtte, når alle kriterierne i definitionen er opfyldt. Disse kriterier er anført i tabel 1.

Tabel 1

Kriterier for karakterisering af støtte som statsstøtte

| Kriterium og forklaring | Eksempler
1 | Støtten ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler. »Statsmidler« er midler, der ydes af en medlemsstatsmyndighed eller en enhed, der ejes eller kontrolleres af staten¹. | Subsidier, skattefritagelser eller garantier.
2 | Støtten ydes til virksomheder. En virksomhed er enhver enhed, som udøver en økonomisk aktivitet, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde². En økonomisk aktivitet er udbud af varer eller tjenesteydelser på et marked³. | En virksomhed, der producerer biler, en velgørende organisation, der leverer mad, eller en statslig virksomhed, der tilbyder posttjenester.
3 | Støtten giver en fordel. En fordel er en økonomisk fordel, som en virksomhed ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser⁴. | Et lån, der gives til en virksomhed, med en rentesats, der ligger under markedsrenten.
4 | Fordelen gives selektivt. Enhver støtteforanstaltning, der ikke giver lige adgang for alle virksomheder med aktiviteter i en given medlemsstat, er selektiv. | Foranstaltninger, der kun gælder store virksomheder eller virksomheder i en bestemt sektor, f.eks. transport- eller energisektoren.
5 | Støtten fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene. Det antages, at der er tale om en fordrejning af konkurrencevilkårene, når støttemodtageren er aktiv i en sektor, hvor der er, eller kunne være, konkurrence⁵. | Støtte til en virksomhed i tekstilsektoren, da der er konkurrence i denne sektor.
6 | Støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Når støtten fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, antages det, at den kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, hvis virkningerne på andre medlemsstater er mere end marginal⁶. | Støtte til en lokal møbelproducent, da der findes møbelproducenter (lokale eller ej) i forskellige andre EU-medlemsstater.

1 Sag 248/84, præmis 17, og sag C-482/99, præmis 38.

2 De forenede sager C-180/98 til C-184/98, præmis 74.

3 Sag C-35/96, præmis 36.

4 Sag C-39/94, præmis 60.

5 De forenede sager T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 til T-607/97, T-1/98, T-3/98 til T-6/98 og T-23/98, præmis 141-147.

6 De forenede sager T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 til T-607/97, T-1/98, T-3/98 til T-6/98 og T-23/98, præmis 81.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af Kommissionens meddelelse om statsstøttebegrebet.

04

Medlemsstaterne har i gennemsnit brugt 76,6 milliarder euro om året på statsstøtte i perioden 2010-2014⁴. Det svarer til over 0,5 % af EU-medlemsstaternes BNP (jf. figur 1). De anførte tal er lavere end den reelle støtte, da de ikke omfatter størstedelen af støtten til jernbanesektoren og til tjenesteydelser af almen økonomisk interesse såsom transportnet og posttjenester, som der ikke findes komplette data for vedrørende perioden 2010-2014. De omfatter heller ikke støtten til den finansielle sektor (»krisestøtten«), da denne støtte ikke giver et retvisende billede af den statsstøtte, der tildeles under normale omstændigheder. Desuden ligger krisestøtten uden for denne revisions omfang. I bilag I vises en oversigt over statsstøttens omfang i de enkelte medlemsstater i perioden 2010-2014. Det forhold, at rapporteringen af statsstøtte efter vedtagelsen af retningslinjerne for energi og miljøbeskyttelse fra 2014 vil omfatte flere støtteordninger til fremme af vedvarende energi, kan i de kommende år føre til en yderligere stigning i den statsstøtte, der indberettes til Kommissionen.

Figur 1

Statsstøtte i EU, 2010-2014

NB: Ifølge Kommissionen skyldes en stor del af udgiftsstigningen i 2014 (85 %), at rapporteringen er blevet udvidet til at omfatte flere ordninger for vedvarende energi. Uden disse ordninger ville den anmeldte statsstøtte have ligget på omkring 73 milliarder euro i 2014. Endvidere er EU-midler først medtaget fra 2014.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af Kommissionens resultattavle for statsstøtte for 2015.

05

Generelt er der en sammenhæng mellem medlemsstaternes BNP pr. indbygger og statsstøttens omfang (jf. figur 2). De tre medlemsstater, der i perioden 2010-2014 i gennemsnit havde de største udgifter til statsstøtte pr. indbygger, var Danmark, Finland og Sverige.

Figur 2

Sammenligning af medlemsstaternes udgifter til statsstøtte og BNP pr. indbygger, 2010-2014

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af Kommissionens resultattavle for statsstøtte for 2015 og Eurostats data om befolkning og BNP pr. indbygger i løbende priser.

06

Samhørighedspolitikken er et af EU-budgettets største udgiftsområder. Den gennemføres via Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Samhørighedsfonden og Den Europæiske Socialfond (ESF). Den har til formål at styrke den økonomiske udvikling og beskæftigelsen i EU’s mindre gunstigt stillede regioner⁵. Det samlede EU-budget for samhørighedspolitikken er på 352 milliarder euro i programperioden 2014-2020 og var på 347 milliarder euro i programperioden 2007-2013⁶. I perioden 2010-2014 blev der brugt 216 milliarder euro i EU-midler på samhørighedspolitikken⁷.

07

Samhørighedspolitikkens midler tildeles under hensyntagen til forskelle i BNP, således at fattigere regioner får mere finansiel støtte⁸. Derfor udgør disse midler en betydelig andel af de samlede offentlige udgifter i mange medlemsstater (jf. figur 3). Dette gælder navnlig for de medlemsstater, der blev medlem af EU i 2004 og 2007: I 2014 udgjorde tildelingen af midler under samhørighedspolitikken f.eks. over 5 % af de samlede offentlige udgifter i Estland, Ungarn, Letland, Litauen og Polen.

Figur 3

EU-midler afholdt under samhørighedspolitikken pr. medlemsstat, 2010-2014

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af Kommissionens regnskabsoplysninger og Eurostats statistikker om offentlige udgifter.

08

Statsstøttereglerne finder i henhold til traktaten kun anvendelse på støtte, der ydes af medlemsstaterne til enheder, der udfører en økonomisk aktivitet⁹. Enhver støtte, der ydes direkte af Kommissionen eller et andet EU-organ såsom Den Europæiske Investeringsbank, er således ikke omfattet af statsstøttereglerne. Den EU-finansiering, der ydes under samhørighedspolitikken, er omfattet af statsstøttereglerne, fordi disse midler forvaltes af medlemsstaterne. Kommissionen anslår, at omkring 40 % af midlerne under samhørighedspolitikken i programperioden 2007-2013, svarende til 139 milliarder euro, gik til projekter, der var omfattet af statsstøttereglerne¹⁰. Ifølge Kommissionen beløb periodens samlede statsstøtteudgifter sig til 504 milliarder euro¹¹. Midlerne under samhørighedspolitikken udgjorde således over en fjerdedel af de samlede statsstøtteudgifter i programperioden 2007-2013.

Procedurer for tildeling af statsstøtte

Medlemsstaterne skal anmelde statsstøtte til Kommissionen

09

Traktaten fastsætter, at Kommissionen skal underrettes om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger¹². I praksis betyder det, at en medlemsstat, der ønsker at yde statsstøtte, skal underrette Kommissionens Generaldirektorat for Konkurrence (GD COMP) herom. Denne proces kaldes anmeldelse.

10

Når medlemsstaten har anmeldt en påtænkt støtteforanstaltning, afgør GD COMP, om der er tale om statsstøtte. I bekræftende fald vurderer GD COMP, om støtten er forenelig med det indre marked, ved at afveje dens positive indvirkninger (bidrag til at opnå veldefinerede mål af almen interesse) mod dens negative indvirkninger (fordrejning af konkurrencen og samhandelen). Kommissionen har enekompetence til at foretage en sådan forenelighedsvurdering¹³.

Fritagelser fra anmeldelse

11

Traktaten forbyder principielt statsstøtte, men indeholder også en liste over former for støtte, der kan være forenelige med det indre marked. Kommissionen kan i den forbindelse udstede regler, som fastlægger kriterierne for, hvornår det ikke er nødvendigt at anmelde disse former for støtte¹⁴. Kommissionen udarbejder disse regler med udgangspunkt i sin erfaring med at vurdere støtteforanstaltninger, idet den tager hensyn til EU-Domstolens retspraksis.

Den generelle gruppefritagelsesforordning

12

For de kategorier af støtte, der ifølge Kommissionen sandsynligvis er forenelige med det indre marked, har den vedtaget en forordning, som fastsætter, at støtten ikke skal anmeldes, hvis alle betingelserne er opfyldt, medmindre støttebeløbet overstiger de tærskler, der er anført i samme forordning. Denne forordning kaldes den generelle gruppefritagelsesforordning¹⁵. Eksempler på disse kategorier er statsstøtte til kultur og miljøbeskyttelse.

13

Den generelle gruppefritagelsesforordning forenkler Kommissionens og medlemsstaternes arbejde betydeligt. Medlemsstaterne får mulighed for at gennemføre en lang række støtteforanstaltninger uden at skulle anvende anmeldelsesprocedurer eller afvente Kommissionens eksplicitte forenelighedsvurderinger. Den generelle gruppefritagelsesforordning indeholder en række generelle bestemmelser og bestemmelser, der finder anvendelse på de enkelte støttekategorier. De støtteforanstaltninger, der falder ind under den generelle gruppefritagelsesforordning og er i overensstemmelse med disse bestemmelser, anses automatisk som forenelige med det indre marked. Dog skal store støtteforanstaltninger (hvor støttebeløbet overstiger tærsklerne) stadig anmeldes, fordi sådanne foranstaltninger potentielt kan fordreje konkurrencevilkårene¹⁶.

De minimis-støtte

14

Derudover har Kommissionen fastlagt, at støtte på op til 200 000 euro til en enkelt modtager over en treårig periode hverken fordrejer konkurrencevilkårene eller påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne¹⁷. Denne type støtte kaldes »de minimis-støtte«, og eftersom den hverken opfylder statsstøttekriteriet om at fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene eller opfylder statsstøttekriteriet om at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, er den ikke klassificeret som statsstøtte og ikke omfattet af kravet om anmeldelse til GD COMP. I forbindelse med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er støttetærsklen hævet til 500 000 euro¹⁸.

De vigtigste aktører i forvaltningen af operationelle programmer under samhørighedspolitikken

15

Forvaltningen af de operationelle programmer under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF er delt mellem medlemsstaterne og Kommissionen. Medlemsstaterne udvælger, forvalter og overvåger projekterne, mens Kommissionen fører tilsyn med og overvåger medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer. Kommissionen bærer det endelige ansvar for gennemførelsen af EU-budgettet¹⁹.

Medlemsstatsniveau

16

På medlemsstatsniveau bærer forvaltningsmyndighederne ansvaret for den daglige forvaltning af de operationelle programmer. De skal ved hjælp af forvaltningskontroller sikre, at alle de medfinansierede projekter er berettigede til EU-støtte, og at de anmeldte projektudgifter opfylder betingelserne for støtteberettigelse, herunder at statsstøttereglerne er overholdt. Attesteringsmyndighederne foretager kontrol af de projektudgiftsanmeldelser, som de modtager fra forvaltningsmyndighederne, og indsender dem til Kommissionen med henblik på godtgørelse. Revisionsmyndighederne foretager revision af operationer (dvs. projekter) samt af forvaltnings- og kontrolsystemer og underretter Kommissionen herom i deres årlige kontrolrapporter og revisionserklæringer²⁰.

17

Derudover kan medlemsstaternes nationale statsstøttekontorer - alt efter deres beføjelser - på nationalt plan kontrollere regeloverholdelsen (uanset om ordningerne er EU-medfinanserede eller ej) eller levere rådgivning eller udtalelser til andre nationale organer. Der er oprettet statsstøttekontorer på centralt niveau i alle medlemsstater undtagen Belgien, som har statsstøttekontorer på regionalt niveau. I nogle medlemsstater er statsstøttekontoret integreret i Finans- eller Økonomiministeriet, mens det i andre medlemsstater er et uafhængigt organ eller er integreret i den nationale konkurrencemyndighed. Statsstøttekontoret kan også fungere som kontaktpunkt for ekspertviden og bistand i forbindelse med udarbejdelse af støtteordninger og dermed nedbringe risikoen for manglende overholdelse af statsstøttereglerne (jf. tekstboks 1).

Tekstboks 1

Screening af lovforslag foretaget af statsstøttekontoret (Danmark)

Alle ministerier er forpligtet til i forbindelse med udarbejdelse af et lovforslag at foretage en indledende vurdering af, om forslaget indebærer statsstøtte. Disse oplysninger sendes til vurdering i statsstøttesekretariatet (hvis medarbejdere er eksperter i statsstøtte). Hvis statsstøttesekretariatet mener, at forslaget er i strid med statsstøttereglerne, skal ministeriet omarbejde lovforslaget. Statsstøttesekretariatet bistår ministeriet med forslag og rådgivning under hele lovgivningsprocessen.

Kommissionsniveau

18

I Kommissionen er det Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik (GD REGIO), der har ansvaret for at fremme den økonomiske og sociale udvikling i de forskellige regioner i EU, især de mindre gunstigt stillede, og det forvalter EFRU og Samhørighedsfonden. Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion (GD EMPL) har ansvaret for beskæftigelse og sociale forhold i EU, og det forvalter ESF.

19

Begge disse generaldirektorater forlader sig hovedsagelig på revisionsmyndighedernes arbejde, når de vurderer, om udgifterne under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF er i overensstemmelse med de gældende EU-regler og nationale regler. Ud over at gennemgå revisionsmyndighedernes arbejde gennemfører de som led i deres tilsynsarbejde også selv revisioner af operationer og systemer i medlemsstaterne.

20

GD COMP er det generaldirektorat i Kommissionen, der har ansvaret for at sikre korrekt anvendelse af EU’s statsstøtteregler på alle områder undtagen landbrug og fiskeri²¹. Det udarbejder statsstøttelovgivning på grundlag af traktaten og fører tilsyn med gennemførelsen heraf. Navnlig overvåger det regelmæssigt støtteordninger for at kontrollere, hvorvidt og i hvilket omfang de er i overensstemmelse med statsstøttereglerne²². Endvidere kan interesserede parter såsom en medlemsstat eller en konkurrerende virksomhed indgive en klage til Kommissionen, hvis de mener, at støtten til en bestemt modtager er uretmæssig. Kommissionen er forpligtet til at undersøge alle sådanne klager²³.

21

Figur 4 giver et forenklet overblik over de aktører, der er involveret i samhørighedspolitikken og processen for tildeling af statsstøtte.

Figur 4

Aktører involveret i samhørighedspolitikken og processen for tildeling af statsstøtte

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Revisioner vedrørende statsstøtte foretaget af Revisionsretten og medlemsstaternes overordnede revisionsorganer

22

I en særberetning fra 2011 beskrev vi svagheder i medlemsstaternes systemer til at sikre anmeldelse af statsstøtte. Vores revision var navnlig baseret på en undersøgelse af en række klager og overvågningssager i perioden 2008-2010²⁴.

23

Fra 2010 til 2014 undersøgte vi endvidere overholdelsen af statsstøtteregler i forbindelse med en lang række projekter under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF. Resultaterne af disse revisioner dannede grundlag for vores specifikke vurderinger vedrørende EFRU/Samhørighedsfonden og ESF i vores årsberetninger²⁵.

24

Vi gennemførte en spørgeundersøgelse henvendt til 28 overordnede revisionsorganer, hvoraf 22 svarede. De fleste anførte, at deres revisionsarbejde i forskellig grad omfattede statsstøttekontrol²⁶. Meget få udførte specifikke statsstøtterevisioner.

1 Artikel 26 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

2 Artikel 107, stk. 1, i TEUF.

3 Artikel 107, stk. 2, i TEUF: »Forenelige med det indre marked er:« (eksempelvis: støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer). Artikel 107, stk. 3, i TEUF: »Som forenelige med det indre marked kan betragtes:« (eksempelvis: støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven).

4 Jf. Kommissionens resultattavle for statsstøtte for 2015 på GD COMP’s websted.

5 Politikken gennemføres gennem operationelle programmer, der fastlægger prioriteter og specifikke mål og beskriver, hvordan EU-midlerne vil blive brugt.

6 Jf. Kommissionens dokumenter »En introduktion til EU’s samhørighedspolitik 2014-2020« fra juni 2014 og »Samhørighedspolitik 2007-2013 - Kommentarer og vejledning til officielle tekster« fra januar 2007. En programperiode er den flerårige ramme, inden for hvilken strukturfondenes og Samhørighedsfondens udgifter planlægges og afholdes.

7 Jf. samhørighedsdataportalen på Kommissionens websted.

8 Artikel 90 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 320).

9 Artikel 107 i TEUF.

10 Jf. Kommissionens »policy brief« fra september 2014 om retningslinjerne for regionalstøtte i perioden 2014-2020.

11 Se Kommissionens resultattavle for statsstøtte for 2011 og 2015.

12 Artikel 108, stk. 2 og 3, i TEUF.

13 Artikel 108 i TEUF.

14 Rådets forordning (EU) 2015/1588 af 13. juli 2015 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på visse former for horisontal statsstøtte (EUT L 248 af 24.9.2015, s. 1) (kodifikation), der erstatter Rådets forordning (EF) nr. 994/98 af 7. maj 1998 om anvendelse af artikel 92 og 93 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab på visse former for horisontal statsstøtte, navnlig artikel 108, stk. 4, i TEUF.

15 Kommissionens forordning (EU) nr. 651/2014 af 17. juni 2014 om visse kategorier af støttes forenelighed med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107 og 108 (EUT L 187 af 26.6.2014, s. 1).

16 Tærsklerne går fra 400 000 euro for visse typer etableringsstøtte til 150 millioner euro for visse typer støtte til anvendelse af vedvarende energikilder.

17 Kommissionens forordning (EU) nr. 1407/2013 af 18. december 2013 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på de minimis-støtte (EUT L 352 af 24.12.2013, s. 1).

18 Kommissionens forordning (EU) nr. 360/2012 af 25. april 2012 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på de minimis-støtte ydet til virksomheder, der udfører tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (EUT L 114 af 26.4.2012, s. 8).

19 Artikel 53 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT L 298 af 26.10.2012, s. 1).

20 En revisionsmyndigheds årlige kontrolrapport sammenfatter resultaterne af alle de revisioner, den har udført vedrørende ét bestemt eller flere forskellige operationelle programmer. Den årlige kontrolrapport er det vigtigste dokument, hvori revisionsmyndigheden giver sikkerhed med hensyn til det eller de operationelle programmers forvaltnings- og kontrolsystemer og med hensyn til de medfinansierede projekters lovlighed og formelle rigtighed.

21 Når det gælder landbrug og udvikling af landdistrikter samt maritime anliggender og fiskeri, ligger ansvaret for statsstøttekontrollen hos henholdsvis Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter og Generaldirektoratet for Maritime Anliggender og Fiskeri.

22 En støtteordning er en retsakt eller lov, der fastsætter generelle betingelser for, hvem der kan modtage statsstøtte på hvilke vilkår.

23 Artikel 24 i Rådets forordning (EU) 2015/1589.

24 Særberetning nr. 15/2011 »Sikrer Kommissionens procedurer en effektiv forvaltning af statsstøttekontrollen?« (http://eca.europa.eu).

25 Jf. f.eks. kapitel 6 i vores årsberetning for regnskabsåret 2014 (EUT C 373 af 10.11.2015).

26 Overordnede revisionsorganer er nationale organer med ansvar for at revidere de offentlige indtægter og udgifter.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

25

I de seneste år har vi i forbindelse med vores årlige juridisk-kritiske revisioner konstateret et betydeligt antal fejl vedrørende overholdelse af statsstøttereglerne inden for samhørighedspolitikken. Vi undersøger i denne beretning, om Kommissionen har taget de fornødne skridt til at opnå en forståelse af, hvorfor dette er tilfældet, og vi analyserer, om Kommissionens foranstaltninger vil styrke dens og medlemsstaternes kapacitet til at forhindre, opdage og korrigere overtrædelser.

26

Som led i revisionen vurderede vi dels omfanget af den manglende overholdelse af statsstøttereglerne inden for samhørighedspolitikken (dvs. under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF) i programperioden 2007-2013, dels omfanget af Kommissionens viden om årsagerne til den manglende overholdelse. Vores specifikke analyser fokuserede hovedsagelig på perioden 2010-2014. Vi undersøgte endvidere, om det er sandsynligt, at Kommissionens foranstaltninger med henblik på programperioden 2014-2020 kan afhjælpe den manglende overholdelse af statsstøttereglerne.

27

Vi undersøgte navnlig:

a)om Kommissionen havde en dækkende og ajourført oversigt over årsagerne til den manglende overholdelse af statsstøttereglerne inden for samhørighedspolitikken, og om Kommissionens generaldirektorater og medlemsstaterne havde opdaget overtrædelser af statsstøttereglerne. Vi undersøgte også, om Kommissionens reaktioner på statsstøttefejl havde ført til et passende antal korrigerende foranstaltninger

b)om Kommissionen havde truffet hensigtsmæssige foranstaltninger til at forhindre fremtidige overtrædelser af statsstøttereglerne inden for samhørighedspolitikken.

28

Vi foretog endvidere detaljerede analyser af resultaterne af vores juridisk-kritiske revisioner og brugte eksempler til at illustrere hyppige statsstøttefejl. Derudover undersøgte vi Kommissionens godkendelsesprocedure i forbindelse med visse projekter af stort økonomisk omfang (»store projekter«).

29

Revisionen omfattede dokumentgennemgange (f.eks. analyse af revisionsmyndighedernes årsrapporter samt Kommissionens revisionsrapporter og forordninger) og samtaler med repræsentanter for Kommissionen.

30

På medlemsstatsniveau gennemførte vi to spørgeundersøgelser:

a)en undersøgelse henvendt til 113 revisionsmyndigheder i 28 medlemsstater med ansvar for 440 operationelle programmer under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF for 2007-2013, hvoraf 100 svarede (88 %)

b)en undersøgelse henvendt til 31 statsstøttekontorer i 28 medlemsstater, hvoraf 24 svarede (77 %).

31

Endelig besøgte vi fire medlemsstater (Danmark, Ungarn, Polen og Portugal) for at undersøge en række forskellige statsstøtteprocesser, der anvendes af forskellige myndigheder.

Bemærkninger

Kommissionen foretager ingen dækkende analyse af statsstøttefejl, og medlemsstaterne har ikke tilstrækkelig fokus på statsstøtte

32

Vores mål var dels at fastlægge omfanget af den manglende overholdelse af statsstøttereglerne om inden for samhørighedspolitikken ved at analysere vores årlige juridisk-kritiske revisioner, dels at fastlægge, om Kommissionen havde en oversigt over statsstøttefejlene i medlemsstaterne. Hvis den var korrekt udarbejdet, ville en sådan oversigt gøre det lettere for Kommissionen at anvende sine ressourcer hensigtsmæssigt til revision, overvågning og støtte til medlemsstaterne. Vi sammenholdt Kommissionens og medlemsstaternes konstateringer af statsstøttefejl med vores egne og undersøgte de korrigerende foranstaltninger, Kommissionen havde truffet som reaktion på de konstaterede fejl.

Der var mange statsstøttefejl under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Samhørighedsfonden og langt færre under Den Europæiske Socialfond

Rettens revision af projekter med statsstøtte

33

I forbindelse med vores årlige juridisk-kritiske revisioner i perioden 2010-2014 reviderede vi 1 573 tilfældigt udvalgte projekter under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF²⁷. Af de 828 projekter under EFRU/Samhørighedsfonden var der statsstøtte involveret i 220 (26,6 %), og af de 745 ESF-projekter var der statsstøtte involveret i 49 (6,6 %).

34

Vi konstaterede i alt 50 tilfælde af manglende overholdelse af statsstøttereglerne. Af disse 50 tilfælde vedrørte 46 projekter under EFRU/Samhørighedsfonden, mens 4 vedrørte ESF-projekter. Der er væsentlig mindre sandsynlighed for statsstøttefejl under ESF, fordi disse projekter generelt er meget mindre, og støtten oftere er de minimis-støtte.

35

Fra 2010 til 2014 var der en generel stigning i både antallet af projekter med statsstøtte og andelen af statsstøttefejl i disse projekter, hvilket viser, at den kontrol, der skulle forhindre disse fejl, ikke var blevet bedre over tid. Stigningen vedrørte hovedsagelig fejl uden finansiel indvirkning på støttebeløbet fra EU-budgettet (jf. tabel 2)²⁸. Vi konstaterede, at 20,9 % af projekterne under EFRU/Samhørighedsfonden med statsstøtte var behæftet med statsstøttefejl. Det tilsvarende tal for ESF-projekterne var 8,2 %.

Tabel 2

Statsstøttefejl opdaget i forbindelse med vores årlige juridisk-kritiske revisioner, 2010-2014

Fond (1) | År (2) | Antal reviderede projekter (3) | Antal projekter med statsstøtte (4) | % (4/3) | Antal statsstøttefejl (5) | % (5/4) | Antal statsstøttefejl med finansiel indvirkning | Antal statsstøttefejl uden finansiel indvirkning
EFRU/Samhørighedsfonden | 2010 | 163 | 37 | 22,7 % | 2 | 5,4 % | 2 | 0
2011 | 168 | 43 | 25,6 % | 8 | 18,6 % | 4 | 4
2012 | 168 | 30 | 17,9 % | 6 | 20,0 % | 2 | 4
2013 | 168 | 51 | 30,4 % | 16 | 31,4 % | 5 | 11
2014 | 161 | 59 | 36,6 % | 14 | 23,7 % | 3 | 11
EFRU/Samhørighedsfonden i alt | 828 | 220 | 26,6 % | 46 | 20,9 % | 16 | 30
ESF | 2010 | 66 | 0 | 0,0 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
2011 | 166 | 8 | 4,8 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
2012 | 168 | 3 | 1,8 % | 3 | 100,0 % | 0 | 3
2013 | 175 | 14 | 8,0 % | 1 | 7,1 % | 0 | 1
2014 | 170 | 24 | 14,1 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
ESF i alt | 745 | 49 | 6,6 % | 4 | 8,2 % | 0 | 4
I alt | 1573 | 269 | 17,1 % | 50 | 18,6 % | 16 | 34

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

36

I 16 af de 50 tilfælde med manglende overholdelse af statsstøttereglerne (32 %) anså vi fejlene for at have en finansiel indvirkning på støttebeløbet fra EU-budgettet. Alle disse 16 tilfælde vedrørte projekter under EFRU/Samhørighedsfonden og har haft stor betydning for vores beregning af den anslåede fejlforekomst inden for samhørighedspolitikken, navnlig siden 2013 (jf. figur 5)²⁹. I perioden 2010-2014 kunne i gennemsnit 13,5 % af den anslåede årlige fejlforekomst inden for samhørighedspolitikken tilskrives statsstøttefejl³⁰.

Figur 5

Statsstøttefejlenes bidrag til den anslåede fejlforekomst inden for samhørighedspolitikken, 2010-2014

Bemærk: Statsstøttefejlenes bidrag til den anslåede fejlforekomst inden for samhørighedspolitikken afhænger af deres alvor såvel som deres antal.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Fire hovedkategorier af statsstøttefejl

37

De statsstøttefejl, vi opdagede i forbindelse med vores årlige juridisk-kritiske revisioner fra 2010 til 2014, kan inddeles i fire kategorier (jf. figur 6):

a)for høj støtteintensitet

b)manglende tilskyndelsesvirkning

c)uopdaget statsstøtte eller manglende anmeldelse

d)manglende opfyldelse af overvågningskrav eller formelle krav.

38

Af de 16 statsstøttefejl, der havde en finansiel indvirkning, tilhørte 15 fejlkategorierne »For høj støtteintensitet« og »Manglende tilskyndelsesvirkning«.

Figur 6

Typer og antal af statsstøttefejl, 2010-2014

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

For høj støtteintensitet

39

Kommissionen fastsætter lofter for støtteintensiteten³¹ for at begrænse statsstøttebeløbene til det minimum, der er nødvendigt for at sikre, at de støttede aktiviteter gennemføres³². I mange tilfælde (blandt andet afhængigt af støttekategorien) kan intensitetslofterne hæves for SMV’er³³. Denne stigning kaldes en »SMV-bonus«. En hyppig fejl inden for denne kategori forekom, når forvaltningsmyndigheden behandlede en stor virksomhed som en SMV og gav den en SMV-bonus, som den ikke var berettiget til (jf. tekstboks 2).

Tekstboks 2

Eksempel på forkert støtteintensitet (Slovenien)

I et EFRU-projekt i Slovenien, som vi undersøgtei forbindelse med vores årlige juridisk-kritiske revision i 2013, blev der ydet støtte under en anmeldt støtteordning vedrørende forsknings- og udviklingsaktiviteter i automobilindustrien. Støttemodtageren var etableret på grundlag af en konsortiumaftale indgået mellem ni partnere, hvoraf én var en SMV. Alle de andre partnere var store virksomheder. Støttemodtageren fik en SMV-bonus, selv om denne udelukkende udførte forskningsaktiviteter på vegne af de store virksomheder. En del af de støtteberettigede udgifter burde have været underlagt et intensitetsloft på 25 % i stedet for de 50 %, der blev anvendt. Som følge heraf blev der tildelt 0,4 millioner euro i uberettiget støtte.

Manglende tilskyndelsesvirkning

40

Statsstøtte vil kun kunne bidrage effektivt til opfyldelsen af det ønskede offentlige politiske mål, hvis den har en tilskyndelsesvirkning, dvs. tilskynder støttemodtageren til at iværksætte aktiviteter, som denne ikke ville have iværksat uden støtten³⁴. Støttemodtageren skal derfor dokumentere, at det støttede projekt ikke var blevet til noget uden støtten. Under den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008 skulle tilskyndelsesvirkningen af statsstøtte til store virksomheder f.eks. dokumenteres ved at vise, at støtten i væsentlig grad havde forøget projektets omfang, størrelse, beløb eller gennemførelseshastighed (jf. tekstboks 3)³⁵.

Tekstboks 3

Eksempel på manglende tilskyndelsesvirkning (Polen)

I et EFRU-projekt i Polen vedrørende opførelse af et produktionsanlæg, som vi undersøgte i forbindelse med vores årlige juridisk-kritiske revision i 2010, havde støttemodtageren ikke som krævet i den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008 dokumenteret i sin projektansøgning, at støtten i væsentlig grad ville øge projektets omfang, størrelse, udgifter eller gennemførelseshastighed. Projektet, der kunne have modtaget 23,2 millioner euro i EU-finansiering, var derfor ikke støtteberettiget og blev efterfølgende trukket tilbage af medlemsstaten.

41

Vi konstaterede også tilfælde, hvor arbejdet var begyndt, før projektansøgningen blev indsendt til den myndighed, der skulle tildele støtten. Dette viser også, at projektet kunne være gennemført uden støtte.

Uopdaget statsstøtte eller manglende anmeldelse

42

Med hensyn til den fejlkategori, hvor en forvaltningsmyndighed fejlagtigt havde erklæret, at støtten til et projekt ikke var statsstøtte, eller på anden vis ikke havde anmeldt statsstøtte til Kommissionen, undersøgte vi først, om støtten kunne være fritaget fra anmeldelsespligten, f.eks. i henhold til den generelle gruppefritagelsesforordning. Kun hvis der ikke var grundlag for fritagelse, betragtede vi fejlen som en fejl med finansiel indvirkning (jf. tekstboks 4).

Tekstboks 4

Eksempel på manglende anmeldelse (Den Tjekkiske Republik)

I et EFRU-projekt i Den Tjekkiske Republik vedrørende anlæggelse af forskningsinfrastruktur, som vi undersøgte i forbindelse med vores årlige juridisk-kritiske revision i 2014, anmeldte forvaltningsmyndigheden ikke støtten til Kommissionen, da den anså projektets forskningsaktiviteter for at være af ikke-økonomisk art. Støttemodtagerens egne forskningsaktiviteter var ganske vist delvis ikke-økonomiske, men en betydelig del af dens aktiviteter bestod i kontraktforskning. Det reviderede støttebeløb på 1,8 millioner euro var således statsstøtte og burde først være blevet tildelt efter anmeldelse til og godkendelse af Kommissionen.

Manglende opfyldelse af overvågningskrav eller formelle krav

43

Det er vigtigt, at forvaltningsmyndighederne opfylder de overvågningskrav, kontrolkrav og andre formelle krav, de er underlagt, for at sikre, at foranstaltninger, der udgør statsstøtte, er forenelige med det indre marked. Disse krav finder også anvendelse på de minimis-støtte (jf. punkt 14). Her er der imidlertid det specifikke problem, at virksomheder gentagne gange kan modtage finansiel støtte fra flere forskellige kilder. Tilsammen kan disse støttebeløb overstige de minimis-loftet. Mange af fejlene i denne kategori vedrørte manglende kontrol af den kumulerede de minimis-støtte (jf. tekstboks 5).

Tekstboks 5

Eksempel på manglende opfyldelse af overvågningskrav eller formelle krav (Frankrig)

I et EFRU-projekt i Frankrig vedrørende opførelse af en industribygning, som vi undersøgte i forbindelse med vores årlige juridisk-kritiske revision i 2011, havde forvaltningsmyndigheden godkendt et støttebeløb som de minimis-støtte. Den havde dog ikke medregnet to tidligere støttebeløb, som samme modtager havde fået tildelt inden for en treårig periode. Der var ikke tale om en finansiel indvirkning, da det samlede støttebeløb lå under de minimis-loftet.

44

Mangler i forbindelse med overvågningen kan imidlertid også føre til, at støtten er uberettiget, hvis det samlede godkendte støttebeløb f.eks. overstiger de minimis-loftet. De minimis-forordningen giver to muligheder for at overvåge de minimis-støtte: enten ved hjælp af en modtagererklæring om, at støtten ikke vil føre til en overskridelse af de minimis-loftet, eller ved hjælp af et centralt register³⁶. Oprettelse af et centralt register med fuldstændige data om alle de minimis-støttetildelinger i den pågældende medlemsstat bidrager til at forhindre denne type fejl (jf. tekstboks 6).

Tekstboks 6

Brug af et centralt register over de minimis-støtte (Portugal)

I Portugal skal al de minimis-støtte registreres i et centralt register, der forvaltes af attesteringsmyndigheden for EFRU/Samhørighedsfonden og ESF. Registret beregner automatisk den samlede støtte til modtageren og oplyser, om de minimis-loftet er overskredet eller ej. Hvis loftet er overskredet, skal det støtteydende organ udsende en annulleringsafgørelse og fjerne den registrerede støtte fra registret. To gange årligt kontrollerer attesteringsmyndigheden, at støttebeløb, der har ført til overskridelse af de minimis-loftet, er trukket tilbage.

Kommissionens overvågning svækkes af, at der mangler en dækkende analyse, og at den interne koordinering er utilstrækkelig

45

I forbindelse med sin tilsynsrolle udfører Kommissionen en række forskellige kontroller vedrørende statsstøtte. Inden for samhørighedspolitikken udfører GD REGIO og GD EMPL kontroller på stedet, hovedsagelig i forbindelse med deres revisioner af projekter og systemer under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF. På statsstøtteområdet udfører GD COMP kontroller, hovedsagelig i forbindelse med tilsyn og klagebehandling.

46

Vi undersøgte, hvorvidt og i hvilket omfang Kommissionen havde opdaget overtrædelser af statsstøttereglerne, hvorvidt sådanne oplysninger var blevet registreret i en database, analyseret og delt inden for Kommissionen, og i hvilket omfang Kommissionen traf passende foranstaltninger til at korrigere de tilfælde af manglende overholdelse af statsstøttereglerne, som var opdaget af den selv eller af os.

GD REGIO opdager et betydeligt antal statsstøttefejl

47

Med hensyn til projekter under EFRU og Samhørighedsfonden analyserede vi en tilfældigt udvalgt stikprøve på 25 ud af 131 rapporter om revisioner, som GD REGIO udførte i 2013 og 2014. GD REGIO havde udvalgt projekterne og programmerne på grundlag af en risikoanalyse³⁷. Alle rapporterne vedrørte både projekt- og systemrevisioner med undtagelse af én rapport, der udelukkende vedrørte projektrevisioner. De 25 rapporter omfattede i alt 202 projekter.

48

Vores analyse viste, at der var bemærkninger om statsstøtte vedrørende 38 af de 202 projekter. Det svarer til 19 % af alle de projekter, der blev undersøgt i forbindelse med disse 25 revisioner fra Kommissionen (jf. tabel 3). Denne opdagelsesrate ligger tæt på vores egen (jf. punkt 35 og tabel 2).

Tabel 3

Bemærkninger om statsstøtte i forbindelse med GD REGIO’s revisioner, 2013-2014

| Antal revisionsrapporter | Andel af revisionsrapporter | Antal projekter | Andel af projekter
Ingen bemærkninger om statsstøtte | 16 | 64 % | 110 + 54¹ | 81 %
Kun bemærkninger om statsstøtte vedrørende operationer (projekter) | 5 | 20 % | 38 | 19 %
Bemærkninger om statsstøtte vedrørende både operationer (projekter) og systemer | 2 | 8 %
Kun bemærkninger om statsstøtte vedrørende systemer | 2 | 8 % | - | -
I alt | 25 | 100 % | 202 | 100 %

1 110 projekter omfattet af de 16 rapporter uden bemærkninger om statsstøtte og 54 projekter uden bemærkninger om statsstøtte fordelt på de 9 andre rapporter.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra Kommissionen.

GD REGIO pålagde en række finansielle korrektioner for overtrædelser af statsstøttereglerne i perioden 2010-2014

49

Kommissionen er forpligtet til at træffe passende foranstaltninger til at korrigere systemsvagheder eller fejl på projektniveau³⁸. Hvis der er konstateret alvorlige mangler, eller hvis medlemsstaten ikke på korrekt vis har varetaget sit ansvar for at påvise og korrigere regelstridige udgifter, kan Kommissionen vedtage en afgørelse om finansiel korrektion. Formålet med finansielle korrektioner er at beskytte EU-budgettet mod fejlbehæftede eller regelstridige udgifter³⁹.

50

I perioden 2010-2014 gennemførte GD REGIO ti finansielle korrektioner, der i hvert fald delvis vedrørte statsstøtte, efter sine egne revisioner. Fem medlemsstater var berørt (Østrig, Den Tjekkiske Republik, Spanien, Frankrig og Rumænien). Seks af disse finansielle korrektioner - som beløb sig til i alt 3,2 millioner euro og omfattede to medlemsstater - vedrørte udelukkende statsstøtte (Spanien og Frankrig). Derudover gennemførte GD REGIO tre finansielle korrektioner, der i hvert fald delvis vedrørte statsstøtte, efter sin gennemgang af revisionsmyndighedernes årlige kontrolrapporter. Den ene af disse finansielle korrektioner - som beløb sig til 32,5 millioner euro og omfattede én medlemsstat - vedrørte udelukkende statsstøtte (Spanien). Det er ikke muligt at kvantificere statsstøttedelen i de finansielle korrektioner, der kun delvis vedrørte statsstøtte. Der forelå ingen data om det samlede antal fejl eller systemsvagheder, som GD REGIO opdagede i perioden 2010-2014.

51

To år efter hver af vores årlige juridisk-kritiske revisioner undersøger vi, om Kommissionen har truffet passende og rettidige korrigerende foranstaltninger vedrørende de fejl, vi opdagede. GD REGIO havde gennemført eller var i gang med at gennemføre fem finansielle korrektioner vedrørende fem af de statsstøttefejl, vi havde opdaget i perioden 2010-2013⁴⁰. Fire medlemsstater var berørt af disse finansielle korrektioner (Spanien, Grækenland, Østrig og Polen. Fire af disse finansielle korrektioner - som beløb sig til i alt 2,7 millioner euro og omfattede de samme fire medlemsstater - vedrørte udelukkende statsstøtte. Kommissionen havde endnu ikke taget endelig stilling til en foreslået finansiel korrektion på 0,3 millioner euro vedrørende en sjette statsstøttefejl.

GD COMP’s statsstøtteovervågning afslører mange problematiske støtteordninger

52

Kommissionen skal foretage regelmæssig overvågning af støtteordninger for at kontrollere, hvorvidt og i hvilket omfang de er i overensstemmelse med statsstøttereglerne, og træffe passende foranstaltninger, navnlig hvis den tildelte støtte ikke er forenelig med det indre marked. Sådanne foranstaltninger inkluderer tilbagesøgning af støtte, der er uforenelig med det indre marked⁴¹. Vi undersøgte derfor resultaterne af GD COMP’s overvågningsarbejde i perioden 2009-2014, jf. tabel 4. Kommissionen fortsætter sin overvågning af allerede godkendte støtteordninger⁴²

Tabel 4

Resultaterne af GD COMP’s overvågning, 2009-2014¹

Støtteordning | Antal overvågede ordninger | Antal (og andel af) problematiske støtteordninger³ | Antal (og andel af) problematiske støtteordninger, hvor problemerne vedrørte foreneligheden
Gruppefritaget støtte | 73 | 24 (32,9 %) | 9 (12,3 %)
Anmeldt støtte | 138 | 50 (36,2 %) | 7 (5,1 %)
Andet² | 1 | 1 (100,0 %) | 0 (%)
Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse | 8 | 4 (50,0 %) | 0 (%)
I alt | 220 | 79 (35,9 %) | 16 (7,3 %)

1 Vi har inkluderet 2009, da 2009 og 2010 er behandlet under ét i Kommissionens overvågningsresultater.

2 GD COMP konstaterede, at én støtteordning hverken henhørte under den generelle gruppefritagelsesforordning eller var en ordning for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse eller en godkendt ordning (der var således tale om en ulovlig ordning).

3 GD COMP bruger udtrykket »problematisk« om overtrædelser af statsstøtteregler lige fra formelle mangler såsom forkert formulerede kumuleringsregler til lovlighedsproblemer, såsom at ordninger under den generelle gruppefritagelsesforordning ikke indeholder de relevante betingelser.

Kilde: Europa-Kommissionen.

53

Vi konstaterede, at GD COMP havde udvalgt de støtteordninger, der skulle overvåges, på grundlag af en risikovurdering og under hensyntagen til støttebeløbet. I perioden 2009-2014 fandtes der i gennemsnit 2 401 støtteordninger med indberettede udgifter årligt. I denne periode overvågede GD COMP i alt 220 støtteordninger (mellem 30 og 75 støtteordninger pr. år). GD COMP anslår, at de ordninger, der blev overvåget i perioden 2009-2014, tegnede sig for over 20 % af al den statsstøtte, der blev tildelt under støtteordninger. De fleste støtteordninger løber i flere år, og der indberettes udgifter på årsbasis.

54

Kommissionen konstaterede på grundlag af sin overvågning i perioden fra 2009 til 2014, at der var problemer i omkring 36 % af samtlige støtteordninger. Disse problemer vedrørte svagheder i støtteordningernes udformning (f.eks. ulovlige fritagelser fra reglerne om tilskyndelsesvirkning eller manglende bestemmelser om støtteintensitetslofter) eller i gennemførelsen af individuel støtte (f.eks. ulovlige overtrædelser af anmeldelsespligten i forbindelse med individuel støtte, der oversteg tærsklerne i den generelle gruppefritagelsesforordning, eller støtte, der blev tildelt store virksomheder, selv om støtteordningen var forbeholdt SMV’er)⁴³. Problemerne vedrørende forenelighed (7,3 % af samtlige sager) er særlig væsentlige. I disse tilfælde kan Kommissionen inddrive støtten. Forenelighedsproblemer var særlig hyppige i ordningerne under den generelle gruppefritagelsesforordning (12,3 % af samtlige sager vedrørende den generelle gruppefritagelsesforordning).

55

Jf. bilag II for mere detaljerede oplysninger pr. medlemsstat og støttekategori for perioden 2006-2014. Heraf fremgår det, at GD COMP i fem medlemsstater (Grækenland, Litauen, Luxembourg, Portugal og Det Forenede Kongerige) anså mindst halvdelen af alle støtteordninger for at være problematiske. GD COMP’s overvågning gælder ikke specifikt samhørighedspolitikken, men som det ses i bilag II, er regionaludvikling den støttekategori, GD COMP oftest overvåger.

GD COMP’s overvågning i perioden 2009-2014 førte ikke til væsentlige inddrivelser af statsstøtte

56

I perioden 2009-2014 førte Kommissionens overvågning af statsstøtte til, at de pågældende medlemsstater frivilligt foretog otte inddrivelser af regelstridige udgifter fra støttemodtagerne⁴⁴. Derudover traf Kommissionen otte formelle foranstaltninger, bl.a. undersøgelsesprocedurer. Den ene af disse procedurer, som blev indledt mod Cypern i 2014, førte i 2015 til inddrivelse af 0,3 millioner euro vedrørende en foranstaltning, der ukorrekt var blevet fritaget fra anmeldelsespligten under den generelle gruppefritagelsesforordning⁴⁵.

I programperioden 2007-2013 gav Kommissionens databaser ikke mulighed for at analysere statsstøttefejl

57

I programperioden 2007-2013 registrerede hverken GD REGIO eller GD EMPL de opdagede tilfælde af manglende overholdelse af statsstøttereglerne på en sådan måde, at de kunne foretage en korrekt analyse af statsstøttefejlene. Med henblik på programperioden 2014-2020 udviklede de databasen »MAPAR« (Management of Audit Processes, Activities and Resources (forvaltning af revisionsprocesser, -aktiviteter og -ressourcer)) til registrering af alle revisionsresultater fra deres revisioner vedrørende EFRU, Samhørighedsfonden og ESF klassificeret efter type, kategori og alvor. Statsstøttefejl udgør en særskilt kategori i denne database. Vi konstaterede imidlertid, at GD COMP ikke havde adgang til MAPAR.

58

Systemet til indberetning af uregelmæssigheder (IMS), der forvaltes af OLAF, er endnu en database, som er tilgængelig for GD REGIO og GD EMPL, men ikke for GD COMP. Kommissionen bruger IMS til på kvartalsbasis at indsamle data fra medlemsstaterne om alle uregelmæssigheder på over 10 000 euro i EU-midler⁴⁶. I perioden 2010-2014 indberettede medlemsstaterne 31 uregelmæssigheder vedrørende statsstøtte. Kommissionen analyserede dem ikke, selvom der kun var tale om et lille antal uregelmæssigheder.

59

Vi identificerede følgende mangler i den måde, oplysningerne om uregelmæssigheder blev præsenteret på i IMS:

a)Der fandtes ingen specifik fejltypologi for statsstøtte, og der var derfor ingen konsekvens i fejlkategoriseringen medlemsstaterne imellem. Statsstøttefejl skulle findes ved at søge efter »statsstøtte« på alle officielle sprog

b)I mange tilfælde gav de indberettede oplysninger ingen detaljer om fejlenes art eller type. En statsstøttefejl kan f.eks. blot være beskrevet som et »statsstøttespørgsmål«.

60

GD COMP rådede heller ikke over en database, men i programperioden 2007-2013 foretog det en horisontal analyse af de problemer, det havde opdaget under sin overvågning, ved hjælp af et Excelregneark. Disse oplysninger blev ikke delt med GD REGIO eller GD EMPL. GD COMP begyndte at gøre dette i marts 2016.

61

Manglen på solide databaser og den utilstrækkelige udveksling af oplysninger om opdagede statsstøttefejl mellem Kommissionens GD’er forhindrede en omfattende analyse af statsstøttefejl på samhørighedsområdet. En sådan analyse kunne have hjulpet Kommissionen med at udvikle fokuserede og skræddersyede forebyggende foranstaltninger til medlemsstater og/eller programmer (jf. f.eks. punkt 101-105).

Efter en dom fra EU-Domstolen i 2011 forbedrede Kommissionen sin statsstøttekontrol i forbindelse med offentlige infrastrukturprojekter

62

I 1994 udsendte Kommissionen retningslinjer, som præciserede, at offentlige infrastrukturprojekter udgjorde en almen foranstaltning i økonomisk politik, der ikke var underlagt statsstøttereglerne⁴⁷. Offentlig finansiering af investeringer i lufthavne, havne eller lignende offentlige infrastrukturer blev således ikke anmeldt til Kommissionen af medlemsstaterne. Kommissionen havde imidlertid angivet i disse retningslinjer, at økonomiske aktiviteter, som udføres inden for lufthavne, og som luftfartsselskaberne direkte eller indirekte drager fordel af, vil kunne betragtes som statsstøtte⁴⁸. Differentieringen mellem »offentlig« infrastruktur og »specialiseret« infrastruktur blev fastlagt i den årlige konkurrenceberetning for 1995 og senere i Kommissionens vejledning om statsstøtte⁴⁹. Denne vejledning fastsatte imidlertid specifikt, at jernbanetransport, lufttransport, transport ad indre vandveje og søtransport ikke var omfattet af de generelle statsstøtteregler. I løbet af 1990’erne var adskillige faktorer såsom markedsliberalisering, privatisering og teknologisk udvikling med til at udvide mulighederne for kommerciel udnyttelse af infrastruktur. Fra 1998 og frem besluttede Kommissionen i overensstemmelse med den angivne fortolkning at betragte støtte til adskillige offentlige infrastrukturprojekter som statsstøtte.

63

I 2000 og 2011 afsagde EU-Domstolen domme, som bekræftede, at offentlig finansiering af infrastrukturinvesteringer kan udgøre statsstøtte (jf. tekstboks 7).

Tekstboks 7

To vigtige domme fra EU-Domstolen om offentlige infrastrukturprojekters overensstemmelse med statsstøttereglerne

I Aéroports de Paris-dommen fastslog Retten i december 2000, at drift af en lufthavn, herunder levering af lufthavnsydelser til luftfartsselskaber og til forskellige leverandører af tjenesteydelser i en lufthavn, er en økonomisk aktivitet og derfor omfattet af statsstøttereglerne⁵⁰.

I Leipzig/Halle-dommen fastslog Retten i marts 2011, at hvis anlæggelsen af infrastruktur (f.eks. en start- og landingsbane) er uløseligt forbundet med en økonomisk aktivitet (f.eks. transport af passagerer med fly), er selve anlæggelsen en økonomisk aktivitet⁵¹.

64

I august 2012 udstedte GD COMP først vejledninger (kaldet »analytiske modeller«) baseret på Leipzig/Halle-dommen, der skulle hjælpe medlemsstaterne med at vurdere, hvorvidt støtte til infrastrukturprojekter skulle anmeldes til Kommissionen.

65

Først efter Leipzig/Halle-dommen og Kommissionens vejledning til medlemsstaterne i 2012 steg antallet af anmeldelser vedrørende infrastrukturprojekter⁵². Med henvisning til Aéroports de Paris-dommen og Leipzig/Halle-dommen gav Kommissionen i 2014 udtryk for, at EU-Domstolens domme kunne »finde anvendelse på enhver infrastruktur, der drives som en økonomisk aktivitet« - uanset sektor⁵³.

Indtil udgangen af 2012 var der ikke tilstrækkelig koordinering mellem Kommissionens GD’er til at sikre, at der også blev taget hensyn til statsstøttereglerne i afgørelser om store projekter

66

Nogle projekter under EFRU/Samhørighedsfonden har et så stort økonomisk omfang, at der kræves en specifik kommissionsafgørelse, før medlemsstaten kan modtage EU-medfinansiering. Disse projekters samlede støtteberettigede omkostninger overstiger 50 millioner euro, og der er generelt tale om store infrastrukturprojekter⁵⁴. De går under betegnelsen store projekter. Hvis den støtte, der tildeles et stort projekt, er statsstøtte, skal den sandsynligvis også anmeldes på grund af sin størrelse⁵⁵.

67

I programperioden 2007-2013 traf Kommissionen 918 afgørelser om store projekter vedrørende EU-støtte på 75 milliarder euro. Den gennemsnitlige EU-støtte til disse projekter var på 82,6 millioner euro. Tilsammen tegnede disse projekter sig for over 25 % af de samlede udgifter under EFRU/Samhørighedsfonden, men der var store forskelle medlemsstaterne imellem (jf. figur 7).

68

Jf. bilag III for mere detaljerede oplysninger om de store projekter, Kommissionen vedtog i programperioden 2007-2013.

Figur 7

EU-støtte til store projekter som andel af samtlige udgifter under EFRU/Samhørighedsfonden pr. medlemsstat

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af 2015-data fra Kommissionen.

69

En medlemsstat skal i en ansøgning vedrørende et stort projekt angive forskellige oplysninger, så Kommissionen kan træffe en begrundet afgørelse baseret på en vurdering af projektets relevans, levedygtighed, bæredygtighed og miljøprofil, den ønskede finansierings berettigelse og medlemsstatens angivelse af, om projektet involverer statsstøtte. Ifølge Kommissionen har GD REGIO siden udgangen af 2012 som led i sine interne procedurer formelt rådført sig med GD COMP om alle ansøgninger vedrørende store projekter, og i den forbindelse kan GD COMP meddele GD REGIO, om projektet bør anmeldes. Endvidere skal GD REGIO som ledende GD rådføre sig med GD COMP og andre relevante GD’er i forbindelse med afgørelsen om godkendelse af et stort projekt⁵⁶.

70

Denne høring er særlig vigtig, når en medlemsstat i en ansøgning vedrørende et stort projekt anfører, at det ikke involverer statsstøtte, da GD COMP i så tilfælde ikke modtager en anmeldelse. Men selv om Kommissionen træffer afgørelse om at godkende et stort projekt, er der ingen garanti for, at projektet er i overensstemmelse med statsstøttereglerne. En analyse af Kommissionens afgørelser vedrørende store projekter viste, at det ikke fremgik af afgørelserne, at de ikke bekræftede projekternes overensstemmelse med den gældende statsstøttelovgivning.

71

440 af de 918 store projekter, der blev godkendt af Kommissionen i programperioden 2007-2013, blev godkendt før udgangen af 2012. I forbindelse med disse projekter kontrollerede GD COMP ikke systematisk, om investeringerne i offentlig infrastruktur kunne involvere statsstøtte. Endvidere sendte Kommissionen i november 2012 medlemsstaterne et vejledningsnotat, hvor den fastslog, at den med hensyn til de store infrastrukturprojekter, som der allerede før udsendelsen af notatet var truffet afgørelse om, ikke systematisk ville undersøge, om statsstøttereglerne var overholdt⁵⁷. I princippet kan en medlemsstat således have få godkendt et stort projekt ved en afgørelse fra Kommissionen, selv om det er i strid med statsstøttereglerne.

Medlemsstaternes revisionsmyndigheder har ikke tilstrækkelig fokus på overholdelse af statsstøttereglerne

72

Medlemsstaternes revisionsmyndigheder er en vigtig del af den kontrolkæde, Kommissionen henter sikkerhed fra i forbindelse med samhørighedspolitikken. Derfor er det vigtigt, at revisionsmyndighederne råder over den nødvendige ekspertise og udfører kontroller af en passende kvalitet. Det er især vigtigt i forbindelse med kontrol af overholdelsen af statsstøttereglerne, som er en væsentlig kilde til fejl og regelstridige udgifter i samhørighedspolitikken - dog i langt mindre grad under ESF end under EFRU og Samhørighedsfonden (jf. punkt 33-36).

73

I vores spørgeundersøgelse bad vi revisionsmyndighederne om deres revisionsresultater vedrørende statsstøtte og undersøgte indberetningen af statsstøttefejl i deres årlige kontrolrapporter om operationelle programmer under EFRU/Samhørighedsfonden. Som led i vores årlige juridisk-kritiske revisioner gennemgik vi revisionsmyndighedernes tjeklister for kontrol af overholdelsen af statsstøttereglerne. Vi bad også revisionsmyndighederne oplyse, om de havde fået tilstrækkelig støtte fra Kommissionen, og hvor ofte de samarbejdede med andre medlemsstatsmyndigheder (herunder statsstøttekontorer) på statsstøtteområdet.

Revisionsmyndighederne opdagede betydelig færre tilfælde af manglende overholdelse af statsstøttereglerne end Kommissionen og Revisionsretten

74

Revisionsmyndighederne vurderede i deres svar på spørgeundersøgelsen, at omkring en tredjedel (32,4 %) af de projekter under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF, som de havde revideret i perioden 2010-2014, involverede statsstøtte. Revisionsmyndighederne havde i gennemsnit fundet statsstøttefejl i 3,6 % af disse projekter (jf. figur 8). I samme periode opdagede vi mere end fem gange så mange statsstøttefejl i projekter under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF (jf. punkt 35 og tabel 2), selv om den anvendte stikprøvemetode var den samme⁵⁸.

Figur 8

Statsstøtte i revisionsmyndighedernes revisioner af projekter, 2010-2014

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af undersøgelsesresultater.

75

Vi analyserede også 1 026 årlige kontrolrapporter vedrørende operationelle programmer under EFRU/Samhørighedsfonden, som blev indsendt til GD REGIO i perioden 2010-2014 (jf. tabel 5). Revisionsmyndighederne skulle i deres årlige kontrolrapporter rapportere om de vigtigste resultater af deres revisioner af projekter⁵⁹. Vi ledte navnlig efter rapporteringer om statsstøttefejl. Vi fandt imidlertid kun henvisninger til statsstøttefejl i 40 af de 1 026 årlige kontrolrapporter (3,9 %). Den hyppigst rapporterede fejl i de årlige kontrolrapporter vedrørte de minimis-støtte.

Tabel 5

Årlige kontrolrapporter indsendt til GD REGIO, 2010-2014

År | Antal gennemgåede årlige kontrolrapporter | Antal årlige kontrolrapporter med identificering af uregelmæssigheder vedrørende statsstøtte | Identificeringsfrekvens
2010 | 199 | 4 | 2,0 %
2011 | 211 | 8 | 3,8 %
2012 | 203 | 9 | 4,4 %
2013 | 209 | 9 | 4,3 %
2014 | 204 | 10 | 4,9 %
I alt | 1 026 | 40 | 3,9 %

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af en analyse af årlige kontrolrapporter indsendt til GD REGIO.

76

Vores analyse viste, at andelen af årlige kontrolrapporter med angivelse af statsstøttefejl varierede fra medlemsstat til medlemsstat. For Danmark fandt vi fem årlige kontrolrapporter, der omtalte statsstøttefejl, for Cypern, Estland og Frankrig fandt vi fire, og for Ungarn og Litauen fandt vi tre. For otte medlemsstater (Belgien, Irland, Italien, Luxembourg, Malta, Østrig, Slovenien og Slovakiet) fandt vi ingen årlige kontrolrapporter, der omtalte statsstøttefejl.

77

Sammenlignet med Kommissionens kontroller (jf. punkt 47-56) og vores kontroller (jf. punkt 33-44) førte revisionsmyndighedernes kontroller til opdagelse af væsentlig færre statsstøttefejl.

78

Som led i vores årlige juridisk-kritiske revision vedrørende 2014 gennemgik vi en stikprøve på 53 revisionstjeklister, der blev anvendt af revisionsmyndighederne i forbindelse med deres revisioner af projekter. I 18 af dem (ca. 33 %) fandt vi væsentlige mangler, f.eks. at der ikke skulle foretages kontrol af støtteintensiteten - én af de største fejlkilder i vores revisioner (jf. punkt 39)⁶⁰. Hensigtsmæssige tjeklister vedrørende statsstøtte ville gøre det lettere for revisionsmyndighederne at opdage statsstøttefejl.

79

I 2015 opfordrede Kommissionen revisionsmyndighederne til at behandle dette spørgsmål, og vores analyse viste, at der var sket betydelige forbedringer⁶¹.

Medlemsstaternes myndigheder har brug for yderligere støtte i forbindelse med revision af overholdelsen af statsstøttereglerne

80

Næsten alle de revisionsmyndigheder, der besvarede vores spørgeundersøgelse, angav, at EU’s retlige ramme for statsstøtte er temmelig eller meget kompleks (jf. figur 9). Over 35 % af dem angav lovgivningens omfang som den vigtigste årsag til statsstøttens kompleksitet. Andre 35 % anførte, at de havde problemer med at anvende lovgivningen i praksis. Bilag IV indeholder en oversigt over den retlige ramme på statsstøtteområdet.

Figur 9

Vurdering af EU’s retlige ramme for statsstøtte - revisionsmyndighedernes svar på vores spørgeundersøgelse

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af undersøgelsesresultater.

81

Over 85 % af alle de revisionsmyndigheder, der besvarede vores rundspørge, angav også, at de ville have gavn af yderligere støtte fra Kommissionen (jf. figur 10). De hyppigst foreslåede former for støtte var en praktisk vejledningshåndbog med casestudier (næsten 70 %) og yderligere undervisningstiltag (50 %).

Figur 10

Behov for yderligere støtte fra Kommissionen vedrørende statsstøtte - revisionsmyndighedernes svar på vores spørgeundersøgelse

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af undersøgelsesresultater.

82

Spørgeundersøgelsen viste også, at næsten 70 % af revisionsmyndighederne sjældent eller aldrig havde kontakt til et statsstøttekontor. Revisionsmyndighederne i otte medlemsstater vidste ikke, at der fandtes et statsstøttekontor på centralt niveau i deres medlemsstat. Revisionsmyndighederne kan udbygge deres ekspertise på statsstøtteområdet ved oftere at samarbejde med statsstøttekontorerne.

Kommissionen har taget skridt til at forenkle statsstøttelovgivningen og styrke medlemsstaternes administrative kapacitet

83

Vi forsøgte at fastslå, om Kommissionen har behandlet problemet med manglende overholdelse af statsstøttereglerne inden for samhørighedspolitikken ved at træffe passende forebyggende foranstaltninger. Der kunne være tale om lovgivningsmæssige foranstaltninger såsom forenkling af regler eller indførelse af anmeldelseskrav med henblik på overvågning såvel som ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger såsom undervisning, seminarer og udbredelse af god praksis. Foranstaltningerne kunne vedrøre myndigheder involveret i forvaltning og kontrol af statsstøtte inden for samhørighedspolitikken såvel som andre aktører.

Den udvidede generelle gruppefritagelsesordning flytter ansvar fra Kommissionen til medlemsstaterne

Den nye generelle gruppefritagelsesforordning giver større muligheder for fritagelse fra anmeldelsespligten, styrker gennemsigtigheden og indfører evalueringskrav

84

I perioden 2009-2014 blev der brugt over 115 milliarder euro under den generelle gruppefritagelsesforordning⁶². Kommissionen vedtog i juni 2014 en ny generel gruppefritagelsesforordning som erstatning for den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008. Vedtagelsen af den nye generelle gruppefritagelsesforordning er den mest betydningsfulde foranstaltning, Kommissionen har truffet på statsstøtteområdet i programperioden 2014-2020. De vigtigste ændringer i den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014 er:

a)at forordningens anvendelsesområde er blevet udvidet

b)at reglerne om tilskyndelsesvirkning er blevet ændret

c)at der er indført strengere gennemsigtighedskrav

d)at der er indført efterfølgende evaluering af store støtteordninger.

Udvidet anvendelsesområde

85

Den generelle gruppefritagelsesforordnings anvendelsesområde er blevet udvidet ved indførelse af nye støttekategorier⁶³, udvidelse af støttekategorier, der allerede var fritaget under den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008⁶⁴, og forhøjelse af anmeldelsestærskler og støtteintensiteter i forbindelse med visse støtteforanstaltninger⁶⁵.

86

Der er tale om en betydelig udvidelse af anvendelsesområdet: GD COMP vurderer, at den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008 dækkede 60 % af støtteforanstaltningerne og 30 % af de tildelte støttebeløb⁶⁶. Til sammenligning vurderer GD COMP, at den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014 kan dække mellem 75 % og 90 % af støtteforanstaltningerne og 67 % af de tildelte støttebeløb i programperioden 2014-2020 (jf. figur 11)⁶⁷. Den præcise effekt af denne udvidelse af anvendelsesområdet kan først bedømmes i de kommende år.

Figur 11

Anslået minimumseffekt af udvidelsen af anvendelsesområdet for den generelle gruppefritagelsesordning fra 2014 sammenlignet med den generelle gruppefritagelsesordning fra 2008

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af Kommissionens vurderinger og den generelle gruppefritagelsesforordning fra henholdsvis 2008 og 2014.

87

Ved at udvide anvendelsesområdet for den generelle gruppefritagelsesforordning har Kommissionen i væsentlig grad mindsket den administrative byrde for medlemsstaterne og sine egne GD’er, idet langt færre støtteforanstaltninger vil skulle anmeldes. Ved at udvide anvendelsesområdet for den generelle gruppefritagelsesforordning har Kommissionen imidlertid også flyttet mere ansvar over på medlemsstaterne. De skal nu kontrollere et større antal støtteforanstaltningers overensstemmelse med statsstøttereglerne, f.eks. vedrørende overholdelse af lofterne for støtteintensitet og dokumentation for tilskyndelsesvirkning. Kommissionens overvågning har vist, at medlemsstaterne begik mange fejl i forbindelse med udformning og gennemførelse af støtteordninger i perioden 2009-2014. Disse fejl kunne påvirke foreneligheden med det indre marked, navnlig for ordninger under den generelle gruppefritagelsesforordning (jf. punkt 52-54).

Ændrede regler om tilskyndelsesvirkning

88

Statsstøtte kan kun bidrage effektivt til opfyldelsen af det ønskede offentlige politiske mål, hvis den har en tilskyndelsesvirkning, dvs. tilskynder støttemodtageren til at iværksætte aktiviteter, som denne ikke ville have iværksat uden støtten (jf. punkt 40). Den anden vigtige ændring i den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014 er, at det er blevet lettere for store virksomheder at dokumentere tilskyndelsesvirkningen ved modtagelse af støtte under en støtteordning, fordi kravene er blevet tilpasset efter kravene for SMV’er (jf. tabel 6). Også dette indebærer en mindskelse af den administrative byrde for Kommissionen, for medlemsstaterne og for disse virksomheder.

Tabel 6

Dokumentering af tilskyndelsesvirkning under den generelle gruppefritagelsesforordning fra henholdsvis 2008 og 2014

| 2008-forordningen | 2014-forordningen
SMV-støtte | a)Indsendelse af projektansøgningen før projektets eller aktivitetens påbegyndelse
Støtte til store virksomheder tildelt under en støtteordning | a)Indsendelse af projektansøgningen før projektets eller aktivitetens påbegyndelse
a)Kontrol af, at den dokumentation, som støttemodtageren har udarbejdet, godtgør, at støtten har medført en væsentlig forøgelse af projektets størrelse, omfang eller gennemførelseshastighed eller en væsentlig forhøjelse af det beløb, der er brugt til projektet | -

Støtte til store virksomheder uden for en støtteordning

a)Indsendelse af projektansøgningen før projektets eller aktivitetens påbegyndelse

b)Kontrol af, at den dokumentation, som støttemodtageren har udarbejdet, godtgør, at støtten har medført en væsentlig forøgelse af projektets størrelse, omfang eller gennemførelseshastighed eller en væsentlig forhøjelse af det beløb, der er brugt til projektet

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af den generelle gruppefritagelsesforordning fra henholdsvis 2008 og 2014.

Strengere gennemsigtighedskrav

89

Den tredje vigtige ændring i den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014 er de betydeligt strengere gennemsigtighedskrav vedrørende individuel støtte. I henhold til bestemmelserne om gennemsigtighed skal medlemsstaterne nu ikke blot offentliggøre oplysninger om støtteordninger og ad hoc-støtte, men også om alle individuelle støttetildelinger på over 500 000 euro under støtteordninger⁶⁸. Under den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008 skulle medlemsstaterne kun indsende oplysninger til Kommissionen (uden offentliggørelse) om større individuelle støtteforanstaltninger i forbindelse med regional investeringsstøtte samt forsknings- og udviklingsstøtte, og kun under specifikke omstændigheder⁶⁹.

90

For at lette den centrale offentliggørelse af alle de oplysninger, der lægges ud på de nationale eller regionale websteder vedrørende disse statsstøttetildelinger, har GD COMP i samarbejde med medlemsstaterne udviklet et specifikt IT-værktøj, det såkaldte Transparency Award Module. Dette værktøj blev stillet til rådighed den 1. juli 2016⁷⁰.

91

Vi forventer, at den øgede gennemsigtighed vil forbedre overholdelsen af statsstøttereglerne i medlemsstaterne, eftersom de interesserede parter får bedre adgang til oplysninger, så de kan klage over uretmæssig støtte. Kommissionen er forpligtet til at undersøge alle sådanne klager (jf. punkt 20).

Efterfølgende evaluering af store støtteordninger

92

Kommissionen har i den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014 indført efterfølgende evaluering af støtteordninger i bestemte kategorier med et årligt budget på over 150 millioner euro⁷¹. Disse evalueringer skal foretages af medlemsstaterne med henblik på at afveje en støtteordnings positive virkninger mod de negative. Den efterfølgende evaluering øger den administrative byrde for medlemsstaterne. GD COMP har dog begrænset denne forøgelse ved kun at lade evalueringskravet gælde store støtteordninger. Ved udgangen af 2015 havde medlemsstaterne indsendt 18 evalueringsplaner til GD COMP i henhold til den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014. De første evalueringsresultater forventes i 2017.

Den nye generelle gruppefritagelsesforordning anvendes med tilbagevirkende kraft

93

Den nye generelle gruppefritagelsesforordning blev offentliggjort den 26. juni 2014 og trådte i kraft den 1. juli 2014. I henhold til artikel 58, stk. 1, finder forordningen »anvendelse på individuel støtte, der ydes inden dens ikrafttrædelse«⁷². Det betyder, at støtte, som blev tildelt før ikrafttrædelsen af den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014, og som var uforenelig med det indre marked på tildelingstidspunktet, efterfølgende kan erklæres forenelig, hvis den er forenelig i henhold til de nye eller ændrede bestemmelser⁷³. Et eksempel kunne være, at en støttemodtagers adfærd udgør en overtrædelse af de bestemmelser om tilskyndelsesvirkning, der var gældende på tildelingstidspunktet, men ikke udgør en overtrædelse af de nye bestemmelser i den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014. Fordi den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014 anvendes med tilbagevirkende kraft, ville medlemsstaterne ikke længere skulle inddrive den pågældende støtte.

94

Anvendelsen med tilbagevirkende kraft kan føre til, at støtteforanstaltninger erklæres forenelige med det indre marked på grund af en ændret bestemmelse eller en ny bestemmelse, der ikke var gældende på tildelingstidspunktet. Under sine overvågningsaktiviteter i perioden 2009-2014 konstaterede Kommissionen 16 problemer vedrørende forenelighed på tildelingstidspunktet. I fire af disse tilfælde erklærede den efterfølgende støtten forenelig som følge af, at den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014 blev anvendt med tilbagevirkende kraft. Tilsvarende konstaterede vi i vores årlige juridisk-kritiske revision for 2014 to statsstøttefejl, som havde finansiel indvirkning på tildelingstidspunktet (hvor den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008 var gældende), men kun udgjorde et overholdelsesspørgsmål uden finansiel indvirkning på revisionstidspunktet (hvor den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014 var trådt i kraft).

Det er fortsat vanskeligt at overvåge status med hensyn til inddrivelse af uretmæssig støtte i medlemsstaterne

95

Den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014 viderefører det princip i den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008, som fastsætter, at der ikke kan tildeles støtte til virksomheder, der ikke har efterkommet et krav om tilbagebetaling af støtte⁷⁴. Denne bestemmelse kaldes »Deggendorf-princippet«.

96

Når Kommissionen træffer afgørelse om tilbagebetaling, er den pågældende medlemsstat forpligtet til at inddrive den uretmæssige støtte fra modtageren. Afgørelser om tilbagebetaling offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende. I forbindelse med individuel støtte identificeres støttemodtageren i afgørelsen om tilbagebetaling, men i forbindelse med støtteordninger er det generelt op til medlemsstaten at fastslå og give Kommissionen meddelelse om, hvilke virksomheder der har modtaget støtte, og hvilket beløb der bør inddrives. I afgørelser om tilbagebetaling, der vedrører nationale støtteordninger, bliver de berørte virksomheder derfor ikke identificeret i Den Europæiske Unions Tidende. Desuden er det medlemsstaten, som er ansvarlig for inddrivelsen og for at underrette Kommissionen om den. Der findes ikke et system, der gør oplysninger om status for sådan inddrivelser i hele EU (dvs. hvorvidt kravene om tilbagebetaling er efterkommet eller ej) tilgængelige for andre medlemsstaters relevante myndigheder. Dette er navnlig et problem i forbindelse med virksomheder, der har aktiviteter i mere end én medlemsstat.

Strengere støttebetingelser i retningslinjerne for regionalstøtte tilskynder til anvendelse af den generelle gruppefritagelsesforordning

97

Ifølge Kommissionen udgør støtte ydet i henhold til retningslinjerne for statsstøtte (jf. bilag IV) en særlig risiko for det indre marked, enten på grund af støttebeløbets størrelse (individuel støtte, der overstiger anmeldelsesgrænsen i den generelle gruppefritagelsesforordning) eller på grund af støttetypen (f.eks. skal driftsstøtte til SMV’er i bestemte regioner anmeldes i henhold til retningslinjerne for regionalstøtte⁷⁵). Derfor er bestemmelserne i retningslinjerne strengere end bestemmelserne i den generelle gruppefritagelsesforordning. Retningslinjerne for regionalstøtte, som er en af de syv retningslinjer for statsstøtte, der blev ændret med henblik på programperioden 2014-2020, fokuserer på at sikre udvikling i områder, der er ugunstigt stillet med hensyn til levestandard (områder, hvor BNP pr. indbygger er lig med eller lavere end 75 % af EU-gennemsnittet) eller befolkningstæthed (områder med mindre end 12,5 indbyggere pr. km²), og er særlig relevante for samhørighedspolitikken.

98

Retningslinjerne for regionalstøtte i programperioden 2014-2020 øger gennemsigtigheden ved at kræve offentliggørelse af relevante oplysninger på et centralt websted⁷⁶. De mindsker risikoen for, at støtten fordrejer det indre marked, ved at reducere de maksimale støtteintensiteter for store selskaber i alle regioner undtagen de fattigste⁷⁷. De ændrer også anvendelsen af kriteriet om tilskyndelsesvirkning. F.eks. skal modtagere af investeringsstøtte nu give en kontrafaktisk redegørelse for, hvad der vil ske, hvis støtten ikke bliver tildelt⁷⁸. Dette krav gælder også SMV’er, og kravene om dokumentering af tilskyndelsesvirkning er således meget strengere i retningslinjerne for regionalstøtte er således meget strengere end i den generelle gruppefritagelsesforordning (jf. punkt 88).

99

Retningslinjerne for regionalstøtte kræver også efterfølgende evaluering af støtteordninger under visse betingelser. GD COMP kan pålægge efterfølgende evaluering af støtteordninger med store budgetter eller nye karakteristika, eller hvor der ventes betydelige ændringer på markeder, i teknologi eller lovgivning⁷⁹. Pr. 30. juni 2016 havde medlemsstaterne indsendt ti evalueringsplaner i henhold til retningslinjerne for statsstøtte, herunder retningslinjerne for regionalstøtte.

De nyligt indførte forhåndsbetingelser og proceduren for store projekter kan forbedre overholdelsen af statsstøttereglerne inden for samhørighedspolitikken

100

Forordningen om fælles bestemmelser for programperioden 2014-2020 indfører to ændringer med særlig relevans for statsstøtte inden for samhørighedspolitikken⁸⁰:

a)forhåndsbetingelser

b)en ny, valgfri procedure for godkendelse af store projekter.

De medlemsstater, der ikke opfylder forhåndsbetingelserne, er ikke dem, hvor Kommissionen tidligere har konstateret flest problemer

101

Forhåndsbetingelser er betingelser baseret på foruddefinerede kriterier, som ifølge Kommissionen er nødvendige forudsætninger for en effektiv udnyttelse af EU-midler. Statsstøtteområdet er et af de områder, hvor der er fastsat sådanne betingelser. Ifølge Kommissionen kan opfyldelse af disse betingelser potentielt nedbringe antallet af fejl og problematiske statsstøttesager, fordi det bidrager til at forbedre forvaltnings- og kontrolsystemerne i medlemsstaterne, hvilket bør forbedre overholdelsen af statsstøttereglerne.

102

Medlemsstaterne skulle selv vurdere, hvorvidt og hvordan de opfyldte følgende tre kriterier: effektiv anvendelse af statsstøttereglerne, efteruddannelse og informationsformidling til medarbejdere samt administrativ kapacitet⁸¹. Fem medlemsstater konkluderede i forståelse med Kommissionen, at de ikke opfyldte betingelserne, da partnerskabsaftalerne blev indgået (jf. tabel 7).

Tabel 7

Medlemsstater, der ikke opfylder forhåndsbetingelserne vedrørende statsstøtte

Kriterium | Kroatien | Den Tjekkiske Republik | Italien | Rumænien | Slovakiet
Ordninger, der sikrer effektiv anvendelse af statsstøttereglerne | - | - | - | - | -
Ordninger for efteruddannelse og informationsformidling til medarbejdere | - | √ | - | √ | √
Ordninger, der skal sikre den administrative kapacitet | - | - | - | √ | -

NB:√betyder, at kriteriet er opfyldt.

-betyder, at kriteriet ikke er opfyldt.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra Kommissionen.

103

GD REGIO aftalte med de enkelte medlemsstater, hvilke foranstaltninger de skal træffe, og disse foranstaltninger blev indskrevet i handlingsplaner. Tekstboks 8 giver en række eksempler.

Tekstboks 8

Eksempler på foranstaltninger, der skal træffes med henblik på at opfylde forhåndsbetingelserne vedrørende statsstøtte

Medlemsstaterne i tabel 7 skal indføre ordninger vedrørende:

Effektiv anvendelse af statsstøttereglerne. Eksempler på aftalte foranstaltninger:

oprettelse af centrale statsstøtteregistre med henblik på overholdelse af den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014 eller med henblik på registrering af de minimis-støtte (Italien og Rumænien)

sikring af overholdelse af Deggendorf-princippet, f.eks. ved offentliggørelse af en liste over virksomheder, der ikke har efterkommet et krav om tilbagebetaling af støtte (Den Tjekkiske Republik, Italien og Rumænien).

Efteruddannelse og informationsformidling til medarbejdere. Eksempler på aftalte foranstaltninger:

indførelse af krav om, at medarbejdere skal deltage i mindst to statsstøttekurser om året (Italien)

oprettelse af et operationelt netværk bestående af statsstøtteeksperter og -koordinatorer (Kroatien).

Sikring af den administrative kapacitet. Eksempler på aftalte foranstaltninger:

krav om, at medlemsstaten styrker sin administrative kapacitet med 10 til 15 stillinger (Slovakiet)

vedtagelse af en rekrutteringsplan for nationale myndigheder, der er involveret i forvaltningen af struktur- og investeringsfonde (Kroatien).

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af handlingsplanerne om forhåndsbetingelser vedrørende statsstøtte.

104

Disse foranstaltninger skal være gennemført ved udgangen 2016. Når medlemsstaterne har rapporteret om gennemførelsen af handlingsplanerne, vil Kommissionen vurdere den. Hvis Kommissionen på grundlag af denne vurdering konkluderer, at en handlingsplan ikke er blevet gennemført korrekt, kan den suspendere betalingerne til den pågældende medlemsstat⁸². Ved udgangen af august 2016 var Kommissionen stadig ved at vurdere, om de fem medlemsstater havde gennemført samtlige foranstaltninger i deres handlingsplaner.

105

Forordningen om fælles bestemmelser krævede ikke, at medlemsstaterne skulle vurdere sig selv på grundlag af deres overholdelse af statsstøttereglerne i programperioden 2007-2013, men fastsatte tre specifikke kriterier vedrørende de administrative forhold (jf tabel 7). I sin bedømmelse af medlemsstaternes egen vurdering gjorde Kommissionen ikke effektiv brug af de disponible overvågningsoplysninger med henblik på at udarbejde handlingsplaner for alle de medlemsstater, hvor der tidligere var konstateret væsentlige problemer. Navnlig fremgår det af resultaterne af GD COMP’s overvågning i perioden 2006-2014, at adskillige medlemsstater havde flere problemer med udformning og gennemførelse støtteforanstaltninger end de medlemsstater, der konkluderede, at de ikke opfyldte forhåndsbetingelserne vedrørende statsstøtte (jf. punkt 55).

Den alternative godkendelsesprocedure for store projekter kan forbedre godkendelsen af statsstøtte i Kommissionen, men er ikke udformet på en sådan måde, at den altid giver medlemsstaterne juridisk sikkerhed

106

I programperioden 2007-2013 vedtog Kommissionen store projekter efter at have gennemgået medlemsstaternes projektansøgninger (jf. punkt 66-71). Med henblik på programperioden 2014-2020 blev der i forordningen om fælles bestemmelser indført en anden, alternativ godkendelsesprocedure⁸³, hvor ansøgningen bedømmes af en uafhængig ekspert, før medlemsstaten anmelder den til Kommissionen (jf. tekstboks 9). Den alternative procedure er valgfri, og i juni 2016 var der kun indsendt én ansøgning vedrørende store projekter til godkendelse efter denne procedure.

Tekstboks 9

Udnævnelse af den uafhængige ekspert og validering af den uafhængige kvalitetskontrol

Den uafhængige ekspert kontrollerer forslaget vedrørende det store projekt. Kontrollen omfatter en analyse af foranstaltningens støttekarakter og dens forenelighed med det indre marked. Hvis projektansøgningen bedømmes positivt, kan forvaltningsmyndigheden godkende det store projekt og sende det videre til Kommissionen. Kommissionen kan inden for tre måneder afvise projektgodkendelsen, hvis den identificerer en »betydelig svaghed« i rapporten om den uafhængige kvalitetskontrol.

Eksperten vælges af medlemsstaten og godkendes af Kommissionen. Kommissionen har forhåndsgodkendt en ekspertgruppe kaldet »Fælles assistance til projekter i de europæiske regioner« (Jaspers)⁸⁴.

107

Den alternative procedure for store projekter kan forbedre godkendelsen af statsstøtte i Kommissionen, men er ikke udformet på en sådan måde, at den altid giver medlemsstaterne juridisk sikkerhed for, at statsstøttereglerne er overholdt, når afgørelsen om et stort projekt træffes. Denne sikkerhed kan kun opnås på grundlag af en meddelelse fra en medlemsstat efterfulgt af en statsstøtteafgørelse fra Kommissionen (jf. punkt 70).

Kommissionens fælles handlingsplan for statsstøtte har til formål at styrke medlemsstaternes administrative kapacitet og kræver løbende opmærksomhed

108

I marts 2015 vedtog GD COMP og GD REGIO en fælles handlingsplan for statsstøtte⁸⁵.

109

Handlingsplanen omfattede oprindelig seks foranstaltninger, der skal sikre øget opmærksomhed og knowhow om statsstøtte i samtlige medlemsstater: identificering og formidling af god praksis, kurser for statsstøttespecialister, landespecifikke workshopper, seminarer for specialister, videreudvikling af en database med spørgsmål og svar (ECN-ET-nettet⁸⁶) og udvikling af en database med statsstøtterelateret information. I 2016 tilføjede Kommissionen en syvende foranstaltning (jf. tabel 8).

Tabel 8

Kommissionens fælles handlingsplan for statsstøtte

Nummer | Foranstaltning og frist | Beskrivelse | Status ved udgangen af august 2016
1 | Identificering og formidling af god praksis De første resultater forventes i andet kvartal 2015 | Udarbejdelse af en oversigt over effektive værktøjer i forskellige medlemsstater med henblik på opbygning af administrativ kapacitet og identificering af god praksis, som kan deles. | Afsluttet i 2016.
2 | Kursus for nationale statsstøttespecialister om de europæiske struktur- og investeringsfonde¹ Andet kvartal 2015 | Endagskursus i Bruxelles skræddersyet til nationale statsstøttespecialister. | Havde endnu ikke fundet sted i august 2016.
3 | Landespecifikke workshopper Med start i andet kvartal 2015 | Tilrettelæggelse af interaktive landespecifikke seminarer i medlemsstater, der ikke opfylder forhåndsbetingelserne vedrørende statsstøtte, og i medlemsstater med alvorlige flaskehalse. | Der var afholdt seminarer i 2014 (Spanien) og 2015 (Bulgarien, Kroatien, Den Tjekkiske Republik, Italien, Rumænien og Slovakiet).
4 | Seminarer for specialister, internetkurser Løbende foranstaltning | Formidling af viden gennem meget specifikke, skræddersyede seminarer med fokus på et særligt emne/problem. | En tematisk workshop om forskning, udvikling og innovation fandt sted i Bruxelles i januar 2016.
5 | Udvikling af en database med spørgsmål og svar Løbende foranstaltning | Formidling af vejledning om fortolkningen af de nye regler til alle nationale statsstøttespecialister via en delt IT-platform, der fuldt ud administreres af GD COMP. | Der var i juni 2016 oprettet over 600 spørgsmål og svar. De er ved at blive overført til »eState aid wiki« (jf. foranstaltning 6).
6 | Udvikling af en statsstøttewiki Løbende foranstaltning | En række sider, der sammenfatter relevante spørgsmål stillet via ECN-ET. | Blev lanceret den 1. februar 2016 og kaldes »eState aid wiki«. I juni 2016 var der oprettet ca. 270 spørgsmål og svar.

7
Udvikling af et specialiseret uddannelsesmodul
GD REGIO/GD EMPL og GD COMP er ved at udvikle en række todages statsstøttekurser sammen med Det Europæiske Institut for Offentlig Administration. To kurser vil finde sted i Bruxelles i november og december 2016, og flere kan tilføjes på grundlag af medlemsstaternes efterspørgsel.
Målgruppen er personer, der beskæftiger sig med de europæiske struktur- og investeringsfonde og har en vis erfaring med statsstøtte.
Planlagt til november og december 2016

1 De europæiske struktur- og investeringsfonde er EFRU, Samhørighedsfonden, ESF, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af oplysninger fra Kommissionen.

110

Af de syv foranstaltninger i den fælles handlingsplan for statsstøtte var foranstaltning 1 og 3 fuldt ud gennemført. Foranstaltning 5 og 6 var gennemført og skal vedligeholdes løbende. De resterende tre foranstaltninger var ikke gennemført i august 2016: Én var under gennemførelse (foranstaltning 4), mens to endnu ikke var påbegyndt (foranstaltning 2 og 7).

111

Vi konstaterede endvidere, at GD REGIO og GD EMPL havde øget antallet af kurser betydeligt fra 5 i perioden 2012-2013 til 17 i perioden 2014-2015. I 2014 og 2015 afholdt GD COMP 37 kurser om reformen af statsstøttelovgivningen med henblik på programperioden 2014-2020 efter anmodning fra 19 medlemsstater⁸⁷. I januar 2016 havde GD COMP endvidere afholdt kurser om statsstøtte og infrastruktur for fem medlemsstater⁸⁸.

112

Den fælles handlingsplan for statsstøtte og Kommissionens voksende kursusudbud er en del af en samordnet indsats, der skal forbedre medlemsstaternes overholdelse af statsstøttereglerne, delvis som reaktion på, at de har fået mere ansvar på statsstøtteområdet. Disse initiativer er afgørende for at begrænse risikoen ved at øge medlemsstaternes ansvar for udformning og gennemførelse af støtteforanstaltninger. Vores undersøgelsesresultater viser, at især »eState aid wiki« er blevet modtaget meget positivt. Det er blevet brugt meget af medlemsstaterne: Pr. 30. juni var der oprettet ca. 270 spørgsmål og svar⁸⁹.

113

Det er endnu for tidligt at vurdere, hvorvidt disse foranstaltninger vil føre til forbedringer med hensyn til opdagelse og forebyggelse af statsstøttefejl i medlemsstaterne.

27 Jf. bilag 1.1, punkt 4-10, i vores årsberetning for regnskabsåret 2014 for yderligere oplysninger om, hvordan vi udvælger og tester projekter.

28 Vi betegner det som en fejl med finansiel indvirkning, når vi konstaterer en forskel mellem transaktionens faktiske værdi og den værdi, den ville have haft, hvis den var blevet gennemført i overensstemmelse med de gældende bestemmelser. Jf. bilag 1.1 til vores årsberetning for regnskabsåret 2014 for yderligere detaljer om vores metode.

29 Den anslåede fejlforekomst er et statistisk skøn over den sandsynlige forekomst af fejl i populationen. Jf. punkt 15 i bilag 1.1 til vores årsberetning for regnskabsåret 2014.

30 I perioden 2010-2014 lå den anslåede årlige fejlforekomst inden for samhørighedspolitikken i gennemsnit på 5,7 %.

31»Støtteintensiteten« er støttebeløbet udtrykt i procent af projektets støtteberettigede omkostninger. Jf. f.eks. artikel 2, stk. 26, i forordning (EU) nr. 651/2014.

32 Jf. Kommissionens udkast til fælles principper for økonomisk forenelighedsvurdering af statsstøtte, som ligger på GD COMP’s websted.

33 SMV’er er berettiget til en højere støtteintensitet, fordi Kommissionen mener, at små virksomheder er mere udsat for markedsfejl såsom manglende adgang til finansiering. Jf. Kommissionens håndbog om fællesskabsreglerne for statsstøtte til SMV’er af 25.2.2009.

34 COM(2012) 209 final af 8. maj 2012 »Modernisering af EU’s statsstøttepolitik«.

35 Artikel 8, stk. 3, i Kommissionens forordning (EF) nr. 800/2008 af 6. august 2008 om visse former for støttes forenelighed med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87 og 88 (Generel gruppefritagelsesforordning) (EUT L 214 af 9.8.2008, s. 3). Forgængeren til denne forordning var Kommissionens forordning (EF) nr. 1628/2006 af 24. oktober 2006 om anvendelse af traktatens artikel 87 og 88 på medlemsstaternes regionale investeringsstøtte.

36 Betragtning 21 i Kommissionens forordning (EU) nr. 1407/2013.

37 GD REGIO’s årlige aktivitetsberetning for 2014, afsnit 2.1.1 »Control effectiveness as regards legality and regularity«, side 47.

38 Artikel 59 i forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012.

39 Finansielle korrektioner kan foretages ved at trække regelstridige udgifter tilbage fra medlemsstaternes udgiftsanmeldelser eller ved at inddrive beløb fra støttemodtagerne.

40 Af de 13 statsstøttefejl med finansiel indvirkning, vi havde opdaget, havde 5 ført til en finansiel korrektion. Én finansiel korrektion vedrørte en af de 19 fejl, vi havde klassificeret som fejl uden finansiel indvirkning.

41 Sag C-301/87, præmis 17-23.

42 Artikel 108, stk. 1, i TEUF: »Kommissionen foretager […] en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i [medlemsstaterne]. Den foreslår dem sådanne foranstaltninger, som det indre markeds funktion eller gradvise udvikling kræver.«

43 Individuel støtte er enhver støtte, der tildeles under eller uden for en støtteordning. Før 2015 overvågede GD COMP ikke individuel støtte tildelt uden for støtteordninger.

44 Fire inddrivelser i 2009, én i 2011, én i 2012 og to i 2014.

45 Jf. Kommissionens afgørelse C(2014) 9362 af 9.1.2015.

46 Artikel 28 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006 af 8. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (programperioden 2007-2013) (EUT L 371 af 27.12.2006, s. 1) og Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 2015/1970 af 8. juli 2015 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 med særlige bestemmelser om indberetning af uregelmæssigheder i forbindelse med Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (programperioden 2014-2020) (EUT L 293 af 10.11.2015, s. 1).

47 Jf. punkt 12 i »Anvendelse af EF-traktatens artikel 92 og 93 og EØS-aftalens artikel 61 på statsstøtte i luftfartssektoren« (EFT C 350 af 10.12.1994, s. 5).

48 Jf. punkt 12 i »Anvendelse af EF-traktatens artikel 92 og 93 og EØS-aftalens artikel 61 på statsstøtte i luftfartssektoren« (EFT C 350 af 10.12.1994, s. 5).

49 Jf. KOM(96) 126 endelig, punkt 175, og »Vejledning - Fællesskabets statsstøtteregler«, side 6 og 10.

50 Sag T-128/98, Aéroports de Paris.

51 Forenede sager T-443/08 og T-445/08, Leipzig/Halle.

52 GD COMP anførte f.eks. i sit brev »State aid Questionnaire on the functioning and the taxation of ports« af 3. juli 2013, at Kommissionen som følge af EU-Domstolens Leipzig/Halle-dom modtog et stigende antal anmeldelser af investeringsprojekter vedrørende havneinfrastruktur, der involverede offentlig støtte. Jf. COMP/E3/H3/IA/jf/20 13/68609.

53 Punkt 35 i udkastet til Kommissionens meddelelse om statsstøttebegrebet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, offentliggjort i 2014. Meddelelsen blev vedtaget den 19. maj 2016 (http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/notice_aid_en.html) med en tilsvarende ordlyd.

54 For nogle projekter er tærsklen 75 millioner euro. Jf. artikel 100 i forordning nr. 1303/2013.

55 De eneste støttekategorier under den generelle gruppefritagelsesforordning, der har anmeldelsestærskler på over 50 millioner euro, er regional investeringsstøtte, investeringsstøtte til kultur og bevarelse af kulturarven samt støtte til bredbåndsinfrastruktur og - under visse betingelser - støtte til forskning og udvikling samt driftsstøtte til vedvarende energikilder. Anmeldelsestærsklen for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er på 15 millioner euro. Artikel 4 i forordning (EU) nr. 651/2014 og artikel 2 i Kommissionens afgørelse af 20. december 2011 om anvendelse af bestemmelserne i artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse selskaber, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.

56 Alle de relevante tjenestegrene i Kommissionen skal have 10 til 15 arbejdsdage til at vurdere projektansøgningen og til at vurdere afgørelsen om godkendelse af et stort projekt.

57 Kommissionens vejledningsnotat nr. 12-0059-01 til COCOF »Verification of compliance with state aid rules in infrastructure cases«, 21. november 2012.

58 Revisionsmyndigheder skal som hovedregel udvælge projekter tilfældigt. Jf. artikel 17 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006 for programperioden 2007-2013 og artikel 127 i forordning (EU) nr. 1303/2013 for programperioden 2014-2020.

59 Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006, bilag VI.

60 Jf. punkt 6.65 i årsberetningen for regnskabsåret 2014.

61 Jf. punkt 6.59 i den kommende årsberetning for regnskabsåret 2015.

62 Jf. Kommissionens resultattavle for statsstøtte for 2015.

63 I alt er der oprettet 22 nye fritagelseskategorier, f.eks. støtte til bredbåndsinfrastruktur og støtte til sport og multifunktionel fritidsinfrastruktur. Nogle kategorier såsom støtte til nye små virksomheder oprettet af kvindelige iværksættere er blevet fjernet. Andre kategorier såsom støtte til innovationsrådgivning og innovationssupportydelser og støtte til lån af højt kvalificeret personale er blevet lagt sammen. Samlet set er antallet af fritagelseskategorier steget fra 26 til 43.

64 Anvendelsesområdet er blandt andet blevet udvidet inden for støtte til risikofinansiering, investeringsstøtte til forskningsinfrastruktur og miljøstøtte.

65 I 30 % af de eksisterende kategorier under den generelle gruppefritagelsesforordning er anmeldelsestærsklerne blevet forhøjet (f.eks. er F&U-anmeldelsestærsklerne hævet til det dobbelte). Støtteintensiteten er også blevet forhøjet, f.eks. fra 35-55 % til 40-75 % for investeringsstøtte til miljøbeskyttelse.

66 Jf. Kommissionens pressemeddelelse IP 14 587 af 21.5.2014.

67 Jf. Kommissionens memo 14-369 af 21.5.2014.

68 Oplysningerne, herunder om alle relevante aspekter af en støttetildeling såsom støttebeløb, støtteydende organ og støttemodtager, skal offentliggøres på et centralt statsstøttewebsted, på nationalt eller regionalt niveau, senest fra 1. juli 2016. Jf. artikel 9 i den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014.

69 Artikel 9 i den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008.

70 https://webgate.ec.europa.eu/competition/transparency/public/search/chooseLanguage.

71 Artikel 1, stk. 2, i den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014. Kategorierne er regionalstøtte, støtte til SMV’er og støtte til SMV’ers adgang til finansiering, støtte til F&U&I, støtte til miljøbeskyttelse og støtte til bredbåndsinfrastruktur.

72 Den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008 indeholdt en lignende bestemmelse, jf. artikel 44.

73 Kommissionen træffer afgørelse om støttens forenelighed efter tildelingen, når støtten ikke er blevet anmeldt på behørig vis, og Kommissionen gøres bekendt med dette, f.eks. gennem en klage fra en interesseret part.

74 Artikel 1, stk. 4, i den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014 og artikel 1, stk. 6, i den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008.

75 Ifølge Kommissionen udgør driftsstøtte en særlig risiko for det indre marked. F.eks. er det angivet i de operationelle programmer for programperioden 2014-2020, at der i forbindelse med driftsstøtte skal være særlig opmærksomhed på statsstøttereglerne.

76 Sektion 3.8 i retningslinjerne for regionalstøtte for 2014-2020.

77 Sektion 5.4 i retningslinjerne for regionalstøtte for 2014-2020 og sektion 4.1.2 i retningslinjerne for regionalstøtte for 2007-2013.

78 Sektion 3.5 i retningslinjerne for regionalstøtte for 2014-2020 og sektion 4.1.1, punkt 38, i retningslinjerne for regionalstøtte for 2007-2013.

79 Se »Vejledning til Kommissionen og medlemsstaterne om en fælles metode til vurdering af forvaltnings- og kontrolsystemer i medlemsstaterne« af 18. december 2014.

80 Forordning (EU) nr. 1303/2013.

81 Artikel 19 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

82 Artikel 19 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

83 Artikel 101 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

84 Jaspers er et partnerskab for teknisk bistand mellem GD REGIO, Den Europæiske Investeringsbank og Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling. Det stilles gratis til rådighed for medlemsstaterne.

85»Strengthening administrative capacity for the management of the funds of Member States in the field of State aid - a common action plan«, vedtaget af Kommissionen den 18. marts 2015.

86»European Competition Network - Electronic Transmission« (ECN-ET) er en elektronisk grænseflade, som medlemsstaterne kan bruge til at stille GD COMP statsstøtterelaterede spørgsmål. Generelt offentliggøres både spørgsmålene og GD COMP’s svar, så alle medlemsstater kan se dem. Hvis en meget specifik sag ikke har relevans for de andre medlemsstater, vil spørgsmål og svar dog ikke blive offentliggjort.

87 Alle medlemsstater undtagen Danmark, Irland, Grækenland, Cypern, Litauen, Luxembourg, Malta, Nederlandene og Østrig.

88 Bulgarien, Kroatien, Den Tjekkiske Republik, Rumænien og Slovakiet.

89 Der var blevet oprettet over 600 spørgsmål og svar i det tidligere netværk ECN-ET. De er ved at blive overført til »eState aid wiki«.

Konklusioner og anbefalinger

114

Siden 2010 har vores revisioner vedrørende samhørighedspolitikken afsløret en høj grad af manglende overholdelse af statsstøttereglerne. Denne beretning viser, at der er behov for, at medlemsstaterne er mere opmærksomme på de gældende regler, og at Kommissionen yder fortsat støtte med henblik på effektivt at forhindre, opdage og korrigere overtrædelser af statsstøttereglerne. Samlet set konstaterede vi følgende:

a)I perioden 2010-2014 har Kommissionen og Revisionsretten opdaget overtrædelser af statsstøttereglerne i et betydeligt antal revisioner. Statsstøttefejl under EFRU og Samhørighedsfonden har haft stor betydning for vores beregning af den anslåede fejlforekomst inden for samhørighedspolitikken. Vi konstaterede, at Kommissionens revisioner og overvågning på samhørighedsområdet førte til en opdagelsesrate, der lå tæt på vores egen. Derimod opdagede medlemsstaternes revisionsmyndigheder langt færre overtrædelser af statsstøttereglerne, end Kommissionen og vi gjorde. Dette viser, at revisionsmyndighederne i forbindelse med deres revisioner indtil videre ikke har fokuseret tilstrækkeligt på statsstøtte.

b)I programperioden 2007-2013 registrerede Kommissionen ikke de statsstøttefejl, som den selv opdagede, eller som medlemsstaterne indberettede, på en sådan måde, at den kunne foretage en korrekt analyse. En sådan analyse kunne have hjulpet Kommissionen med at udvikle fokuserede og skræddersyede forebyggende foranstaltninger til medlemsstater og programmer

c)Navnlig i begyndelsen af programperioden 2007-2013 kontrollerede Kommissionen ikke systematisk, om store projekter var i overensstemmelse med statsstøttereglerne. Der er en risiko for, at nogle store EU-medfinansierede projekter er uforenelige med det indre marked, også fordi medlemsstaterne før 2012 og Leipzig/Halle-dommens præcisering sjældent anmeldte investeringer i infrastruktur til Kommissionen. For at mindske denne risiko fremover forbedrede Kommissionen sine interne forebyggende foranstaltninger og indførte med henblik på programmeringsperioden 2014-2020 en alternativ godkendelsesprocedure, som omfatter en uafhængig kvalitetskontrol. Ifølge Kommissionen vil store projekter først blive godkendt efter en intern statsstøttegodkendelse, uanset hvilken procedure medlemsstaterne bruger

d)Kommissionen har taget skridt til at forenkle statsstøttelovgivningen i programperioden 2014-2020 og i den forbindelse reduceret de administrative byrder og sikret mere gennemsigtighed, men også øget medlemsstaternes ansvar for udformning og gennemførelse af støtteforanstaltninger. Der er en risiko for, at mere ansvar til medlemsstaterne fører til flere statsstøttefejl: Kommissionens overvågning har vist, at medlemsstaterne begik mange fejl i forbindelse med udformning og gennemførelse af støtteordninger i programperioden 2007-2013. For at begrænse denne risiko har Kommissionen taget skridt til at styrke medlemsstaternes administrative kapacitet på statsstøtteområdet, bl.a. ved at indføre betingelser vedrørende statsstøttesystemer med henblik på at fremme en produktiv og effektiv udnyttelse af midler fra de europæiske struktur- og investeringsfonde (»forhåndsbetingelser«). De medlemsstater, der blev anset for ikke at opfylde forhåndsbetingelserne, var imidlertid ikke nødvendigvis dem, hvor Kommissionen tidligere havde konstateret flest problemer. Endvidere kræver disse foranstaltninger løbende opmærksomhed.

Kommissionen har ikke en samlet oversigt over statsstøttefejlene, medlemsstaterne har ikke tilstrækkelig fokus på statsstøtte, og Kommissionens overvågning fører kun til ubetydelige tilbagebetalinger af statsstøtte

115

I perioden 2010-2014 konstaterede vi et betydeligt antal tilfælde af manglende overholdelse af statsstøttereglerne i forbindelse med 269 projekter, som vi reviderede på samhørighedsområdet, og som var omfattet af disse regler. Statsstøttefejl har haft stor betydning for vores beregning af den anslåede fejlforekomst inden for samhørighedspolitikken. GD REGIO’s egne revisioner på samhørighedsområdet førte til lignende resultater (jf. punkt 33-36 og 47-48).

116

For at beskytte EU-budgettet pålægger Kommissionen medlemsstaterne finansielle korrektioner, når der opdages tilfælde af manglende overholdelse af statsstøttereglerne. Vi konstaterede, at GD REGIO for perioden 2010-2014 havde gennemført - eller var i gang med at gennemføre - 18 finansielle korrektioner, der i hvert fald delvis vedrørte overtrædelse af statsstøttereglerne, mod syv medlemsstater. Ti udsprang af GD REGIO’s egne undersøgelser, fem udsprang af vores revisioner, og tre udsprang af GD REGIO’s gennemgang af revisionsmyndighedernes årlige kontrolrapporter. 11 af disse finansielle korrektioner - som beløb sig til i alt 38,4 millioner euro og omfattede fem medlemsstater - vedrørte udelukkende statsstøtte⁹⁰. Det er ikke muligt at kvantificere statsstøttedelen i de andre finansielle korrektioner (jf. punkt 49-51).

117

Kommissionen skal regelmæssigt overvåge støtteordninger for at kontrollere, hvorvidt og i hvilket omfang de er i overensstemmelse med statsstøttereglerne. Hvis det konstateres, at den tildelte støtte ikke er forenelig med det indre marked, kan generaldirektoratet inddrive den. I betragtning af antallet og alvoren af de forhold, GD COMP har opdaget under sin overvågning, har generaldirektoratet indtil videre kun truffet korrigerende foranstaltninger i begrænset omfang. På grundlag af sin overvågning vurderer GD COMP, at der i perioden 2009-2014 gennemsnitlig var problemer i omkring 36 % af samtlige støtteordninger. De problemer, der vedrørte forenelighed (7,3 % af samtlige ordninger), var særlig væsentlige. I denne periode førte GD COMP’s overvågning til otte frivillige inddrivelser og otte formelle foranstaltninger. Sidstnævnte førte til inddrivelse af i alt 0,3 millioner euro (jf. punkt 52-56).

Anbefaling 1

Kommissionen bør pålægge korrigerende foranstaltninger i de tilfælde, hvor støtteforanstaltninger ikke er i overensstemmelse med statsstøttereglerne.

Frist for målopfyldelsen: straks.

118

I programperioden 2007-2013 registrerede hverken GD REGIO eller GD EMPL de opdagede tilfælde af manglende overholdelse af statsstøttereglerne på en sådan måde, at de kunne foretage en korrekt analyse af statsstøttefejlene (jf. punkt 57-61).

119

Kommissionen har med henblik på programperioden 2014-2020 udviklet en database (MAPAR) til registrering af oplysninger om de tilfælde af manglende overholdelse af statsstøttereglerne, den opdager under sine egne revisioner vedrørende EFRU, Samhørighedsfonden og ESF. Dette system er en klar forbedring, men det er ikke tilgængeligt for GD COMP (jf. punkt 57).

120

Statsstøttefejl, der indberettes af medlemsstaternes myndigheder, registreres i Kommissionens system til indberetning af uregelmæssigheder (IMS). IMS har adskillige svagheder, bl.a. er der ingen specifik fejltypologi for statsstøtte, og fejlbeskrivelserne er utilstrækkelige. Systemets praktiske anvendelighed er således begrænset. GD COMP har heller ikke adgang til IMS (jf. punkt 58 og 59).

Anbefaling 2

a)Kommissionen bør bruge MAPAR til at registrere uregelmæssigheder på en måde, der gør det let at analysere f.eks. deres type, hyppighed, alvor, geografiske oprindelse og årsag. Databasen bør også omfatte oplysninger om opfølgningen på disse uregelmæssigheder (f.eks. pålagte finansielle korrektioner).

Frist for målopfyldelsen: straks.

b)Med hensyn til IMS bør Kommissionen tilpasse databasens struktur, så oplysninger om uregelmæssigheder såsom statsstøtte kan udtrækkes og analyseres på tværs af medlemsstater og fejltyper.

Frist for målopfyldelsen: ved udgangen af 2017.

c)GD COMP bør regelmæssigt have adgang til alle relevante oplysninger i MAPAR og IMS om uregelmæssigheder vedrørende statsstøtte.

Frist for målopfyldelsen: straks.

121

Kommissionens afgørelse om godkendelse af et stort projekt er baseret på en vurdering af projektets relevans, levedygtighed, bæredygtighed og miljøprofil, den ønskede finansierings berettigelse og medlemsstatens angivelse af, om projektet involverer statsstøtte. Den er imidlertid ikke udformet på en sådan måde, at den altid giver medlemsstaten juridisk sikkerhed for, at statsstøttereglerne er overholdt, når afgørelsen træffes. Denne sikkerhed kan kun opnås på grundlag af en meddelelse fra en medlemsstat efterfulgt af en statsstøtteafgørelse fra Kommissionen (jf. punkt 69 og 70).

122

Navnlig i begyndelsen af programperioden 2007-2013 kontrollerede Kommissionen ikke systematisk, om store projekter var i overensstemmelse med statsstøttereglerne. Derfor er der en risiko for, at nogle store EU-medfinansierede projekter er uforenelige med det indre marked, også fordi medlemsstaterne før 2012 og Leipzig/Halle-dommens præcisering sjældent anmeldte investeringer i infrastruktur til Kommissionen. For at mindske denne risiko fremover forbedrede Kommissionen sine interne forebyggende foranstaltninger og indførte med henblik på programmeringsperioden 2014-2020 en alternativ godkendelsesprocedure, som omfatter en uafhængig kvalitetskontrol (jf. punkt 62-65, 70, 106 og 107).

Anbefaling 3

a)Kommissionen bør først godkende store projekter efter en intern statsstøttegodkendelse og i relevante tilfælde konsekvent bede medlemsstaterne om at anmelde støtte med henblik på at give juridisk sikkerhed, uanset hvilken procedure medlemsstaterne bruger.

Frist for målopfyldelsen: straks.

123

Revisionsmyndighederne vurderede, at omkring en tredjedel af de projekter under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF, som de havde revideret i perioden 2010-2014, involverede statsstøtte. De opdagede kun statsstøttefejl i 3,6 % af disse projekter. I samme periode opdagede vi mere end fem gange så mange statsstøttefejl i projekter under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF. Der var væsentlige mangler i afsnittene om statsstøtte i lidt over en tredjedel af de tjeklister hos revisionsmyndighederne, som vi gennemgik. I 2015 blev der foretaget forbedringer på dette område. De fleste af de fejl, der blev rapporteret i revisionsmyndighedernes årlige kontrolrapporter, vedrørte de minimis-støtte. Oprettelse af et centralt register med fuldstændige data om alle de minimis-støttetildelinger i de enkelte medlemsstater kunne bidrage til at forhindre denne type fejl. (jf. punkt 43 og 74-79).

124

Næsten alle revisionsmyndighederne angav, at EU’s retlige ramme for statsstøtte er temmelig eller meget kompleks. Revisionsmyndighederne oplyste, at de har brug for yderligere støtte i forbindelse med revision af overholdelsen af statsstøttereglerne, navnlig en praktisk vejledningshåndbog med casestudier. Vedrørende bestemte aspekter, f.eks. status for afgørelser om tilbagebetaling, har medlemsstaternes myndigheder ikke de nødvendige oplysninger til at undersøge overholdelsen af de gældende statsstøtteregler (Deggendorf-princippet) (jf. punkt 80-82, 95 og 96).

Anbefaling 4

a)Kommissionen bør sikre, at revisionsmyndighedernes kontroller af overholdelsen af statsstøttereglerne har et tilstrækkeligt omfang og en tilstrækkelig kvalitet.

Frist for målopfyldelsen: marts 2017.

b)Med henblik på afslutningen af programmeringsperiode 2007-2013 bør Kommissionen bede revisionsmyndighederne om at kontrollere overholdelsen af statsstøttereglerne i de store projekter, der blev godkendt før udgangen af 2012.

Frist for målopfyldelsen: marts 2017.

c)Kommissionen bør udarbejde mere vejledningsmateriale, navnlig casestudier, der illustrerer god praksis og de mest almindelige fejltyper og årsager i forbindelse med overtrædelse af statsstøttereglerne.

Frist for målopfyldelsen: ved udgangen af 2017.

d)Kommissionen bør opfordre medlemsstaterne til at oprette et centralt register til overvågning af de minimis-støtte.

Frist for målopfyldelsen: ved udgangen af 2017.

e)Kommissionen bør oprette en central EU-database, hvor medlemsstaternes myndigheder kan se, hvilke virksomheder der har modtaget krav om tilbagebetaling af statsstøtte, og se status for inddrivelsen, så de kan sikre overholdelse af Deggendorf-princippet. Adgang bør kun gives på et need-to-know-grundlag.

Frist for målopfyldelsen: ved udgangen af 2017.

Kommissionen har taget skridt til at forenkle statsstøttelovgivningen, hvilket har øget medlemsstaternes ansvar, og til at styrke medlemsstaternes administrative kapacitet

125

Kommissionen vedtog en ny generel gruppefritagelsesforordning for programmeringsperioden 2014-2020. Den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014 har et betydeligt større anvendelsesområde end den foregående, hvilket betyder, at flere støtteforanstaltninger vil være omfattet af den. Ved at udvide anvendelsesområdet for den generelle gruppefritagelsesforordning har Kommissionen i væsentlig grad mindsket den administrative byrde for medlemsstaterne og sig selv, idet langt færre støtteforanstaltninger vil skulle anmeldes. Medlemsstaterne skal sikre og kontrollere et større antal støtteforanstaltningers overensstemmelse med statsstøttereglerne, f.eks. vedrørende overholdelse af lofterne for støtteintensitet og dokumentation for tilskyndelsesvirkning. Bestemmelserne i retningslinjerne for regionalstøtte i programperioden 2014-2020 er generelt strengere end bestemmelserne i den generelle gruppefritagelsesforordning, hvilket yderligere tilskynder til brug af denne forordning (jf. punkt 85-87, 97 og 98).

126

Medlemsstaternes større rolle som følge af udvidelsen af den generelle gruppefritagelsesforordning medfører en risiko for, at antallet af statsstøttefejl stiger: Kommissionens overvågning har vist, at medlemsstaterne begik mange fejl i forbindelse med udformning og gennemførelse af støtteordninger i perioden 2009-2014. Disse problemer kunne påvirke foreneligheden med det indre marked, navnlig for ordninger under den generelle gruppefritagelsesforordning (jf. punkt 52-54).

127

Bestemmelserne i den generelle gruppefritagelsesforordning er dog blevet ændret for at begrænse denne risiko. Den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014 gør det lettere for store virksomheder, der får tildelt statsstøtte under en støtteordning, at dokumentere tilskyndelsesvirkningen. En anden væsentlig ændring i den generelle gruppefritagelsesforordning er, at der stilles større gennemsigtighedskrav. Vi forventer, at de vil forbedre overholdelsen af statsstøttereglerne i medlemsstaterne, eftersom de interesserede parter får bedre adgang til oplysninger, så de kan klage over uretmæssig støtte (jf. punkt 88-91).

128

For at styrke den måde, medlemsstaterne udformer støtteordninger på, indførte Kommissionen efterfølgende evaluering med henblik på programperioden 2014-2020. Det er navnlig de største støtteordninger, der skal evalueres - under den generelle gruppefritagelsesforordning er evaluering obligatorisk i bestemte kategorier for støtteordninger med et årligt budget på over 150 millioner euro. Medlemsstaterne forventes at fremlægge deres første resultater i 2017 (jf. punkt 92 og 99).

129

Forordningen om fælles bestemmelser indførte forhåndsbetingelser vedrørende medlemsstaternes statsstøttesystemer. Opfyldelse af disse betingelser kan mindske overtrædelsen af statsstøttereglerne. Fem medlemsstater vurderede selv, at de ved udgangen af 2015 endnu ikke havde opfyldt disse betingelser. De medlemsstater, der blev anset for ikke at opfylde forhåndsbetingelserne, var imidlertid ikke nødvendigvis dem, hvor Kommissionen tidligere havde konstateret flest problemer. Endvidere kræver disse foranstaltninger løbende opmærksomhed. I marts 2015 vedtog GD REGIO og GD COMP en fælles handlingsplan for statsstøtte for yderligere at styrke den administrative kapacitet på området. Denne handlingsplan har f.eks. øget Kommissionens kursusudbud og ført til oprettelse af en elektronisk grænseflade, som medlemsstaterne kan bruge til at stille Kommissionen statsstøtterelaterede spørgsmål, og som medlemsstaternes myndigheder har taget godt imod (jf. punkt 101-105 og 108-113).

130

Det er endnu for tidligt at vurdere, hvorvidt Kommissionens styrkelse af den administrative kapacitet og indførelsen af efterfølgende evaluering kan kompensere for medlemsstaternes større ansvar, og hvorvidt disse foranstaltninger vil føre til forbedringer med hensyn til opdagelse og forebyggelse af statsstøttefejl i medlemsstaterne.

Anbefaling 5

a)Hvis forhåndsbetingelserne vedrørende statsstøtte ikke er opfyldt ved udgangen af 2016, bør Kommissionen bruge sine beføjelser til at suspendere betalingerne til de pågældende medlemsstater, indtil de har afhjulpet alle væsentlige mangler.

Frist for målopfyldelsen: så snart Kommissionen har afsluttet sin vurdering.

b)Kommissionen bør bruge oplysningerne i sine databaser til hvert andet år at undersøge medlemsstaternes kapacitet til at overholde statsstøttereglerne ved at foretage analyser af f.eks. type, hyppighed, alvor, geografisk oprindelse og årsag i forbindelse med de statsstøttefejl, som den selv eller medlemsstaternes myndigheder har opdaget. Kommissionen bør bruge disse analyser til overvågningsformål og til at målrette støtteaktiviteter, f.eks. ved at give kurser til de medlemsstater, der har mest brug for dem.

Frist for målopfyldelsen: hvert andet år fra udgangen af 2017.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 7. september 2016.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Formand

90 Grækenland, Spanien, Frankrig, Østrig og Polen.

Bilag

Bilag I

Statsstøtteudgifter pr. medlemsstat, 2010-2014, i millioner euro

Medlemsstat | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | I alt | Andel af totalen
Belgien | 2 400 | 1 655 | 1 556 | 1 614 | 1 711 | 8 936 | 2,33 %
Bulgarien | 40 | 43 | 77 | 121 | 240 | 520 | 0,14 %
Den Tjekkiske Republik | 1 242 | 1 406 | 1 558 | 1 714 | 2 169 | 8 089 | 2,11 %
Danmark | 2 211 | 2 369 | 2 591 | 2 561 | 2 509 | 12 241 | 3,20 %
Tyskland | 16 266 | 14 000 | 13 574 | 13 808 | 39 559 | 97 208 | 25,39 %
Estland | 49 | 52 | 62 | 123 | 236 | 522 | 0,14 %
Irland | 1 718 | 1 057 | 853 | 1 144 | 825 | 5 597 | 1,46 %
Grækenland | 2 083 | 2 509 | 1 931 | 2 903 | 1 929 | 11 354 | 2,97 %
Spanien | 4 898 | 4 507 | 3 905 | 3 084 | 3 197 | 19 591 | 5,12 %
Frankrig | 15 917 | 13 912 | 15 706 | 13 733 | 15 543 | 74 811 | 19,54 %
Kroatien | - | - | - | 258 | 276 | 534 | 0,14 %
Italien | 4 127 | 3 840 | 4 399 | 3 469 | 5 509 | 21 343 | 5,58 %
Cypern | 121 | 140 | 116 | 104 | 100 | 580 | 0,15 %
Letland | 202 | 284 | 398 | 378 | 492 | 1 754 | 0,46 %
Litauen | 180 | 222 | 230 | 208 | 181 | 1 020 | 0,27 %
Luxembourg | 108 | 114 | 101 | 164 | 168 | 655 | 0,17 %
Ungarn | 2 051 | 1 173 | 1 167 | 1 452 | 1 702 | 7 545 | 1,97 %
Malta | 92 | 102 | 108 | 132 | 82 | 516 | 0,13 %
Nederlandene | 2 782 | 2 827 | 2 510 | 2 064 | 2 238 | 12 420 | 3,24 %
•strig | 2 085 | 1 777 | 1 914 | 1 871 | 1 479 | 9 126 | 2,38 %
Polen | 3 499 | 2 942 | 3 001 | 2 978 | 4 929 | 17 349 | 4,53 %
Portugal | 1 535 | 1 553 | 933 | 471 | 732 | 5 224 | 1,36 %
Rumænien | 315 | 677 | 878 | 896 | 972 | 3 737 | 0,98 %
Slovenien | 375 | 455 | 459 | 472 | 453 | 2 214 | 0,58 %
Slovakiet | 313 | 173 | 133 | 200 | 313 | 1 131 | 0,30 %
Finland | 2 287 | 3 126 | 2 523 | 2 589 | 2 545 | 13 071 | 3,41 %
Sverige | 3 210 | 3 155 | 3 172 | 3 255 | 3 204 | 15 996 | 4,18 %
Det Forenede Kongerige | 5 574 | 4 797 | 5 524 | 5 953 | 7 872 | 29 719 | 7,76 %
Den Europæiske Union | 75 680 | 68 866 | 69 376 | 67 719 | 101 161 | 382 802 | 100 %

NB: Ifølge Kommissionen skyldes en stor del af udgiftsstigningen i 2014 (85 %), at rapporteringen er blevet udvidet til at omfatte flere ordninger for vedvarende energi. Uden disse ordninger ville den anmeldte statsstøtte have ligget på omkring 73 milliarder euro i 2014. Endvidere er EU-midler først medtaget fra 2014.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af Kommissionens resultattavle for statsstøtte for 2015.

Bilag II

Resultaterne af Generaldirektoratet for Konkurrences overvågning, 2006-2014

| Antal overvågede ordninger | Antal problematiske sager | Andel af problematiske sager
Gruppefritaget støtte | 121 (heraf 26 i 2014) | 31 | 26 %
Godkendt støtte | 166 (heraf 42 i 2014) | 53 | 32 %
Andet | 1 (heraf 0 i 2014) | 1 | 100 %
Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse | 8 (heraf 7 i 2014) | 4 | 50 %
I alt | 296 (heraf 75 i 2014) | 89 (heraf 27 i 2014) | 30 % (36 % i 2014)
Bredbånd | 7 | 2 | 29 %
Kultur | 11 | 3 | 27 %
Beskæftigelse | 15 | 5 | 33 %
Miljø og energi | 45 | 14 | 31 %
Anden horisontal støtte | 2 | 0 | 0 %
Regionaludvikling | 64 | 18 | 28 %
Forskning og udvikling | 47 | 19 | 40 %
Risikokapital | 10 | 6 | 60 %
Sektorudvikling | 5 | 1 | 20 %
SMV’er | 31 | 5 | 16 %
Uddannelse | 25 | 4 | 16 %
Transport | 16 | 6 | 38 %
Redning og omstrukturering | 9 | 1 | 11 %
Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse | 8 | 4 | 50 %
Andet | 1 | 1 | 100 %
Belgien | 15 | 7 | 47 %
Bulgarien | 4 | 1 | 25 %
Den Tjekkiske Republik | 10 | 3 | 30 %
Danmark | 5 | 1 | 20 %
Tyskland | 26 | 3 | 12 %
Estland | 4 | 1 | 25 %
Irland | 11 | 1 | 9 %
Grækenland | 11 | 6 | 55 %
Spanien | 21 | 5 | 24 %
Frankrig | 29 | 10 | 34 %
Italien | 28 | 6 | 21 %
Cypern | 4 | 1 | 25 %
Letland | 3 | 1 | 33 %
Litauen | 4 | 2 | 50 %
Luxembourg | 4 | 2 | 50 %
Ungarn | 9 | 1 | 11 %
Malta | 3 | 1 | 33 %
Nederlandene | 13 | 6 | 46 %
Østrig | 11 | 4 | 36 %
Polen | 17 | 4 | 24 %
Portugal | 9 | 6 | 67 %
Rumænien | 6 | 1 | 17 %
Slovenien | 4 | 1 | 25 %
Slovakiet | 5 | 0 | 0 %
Finland | 4 | 1 | 25 %
Sverige | 7 | 0 | 0 %
Det Forenede Kongerige | 29 | 15 | 52 %

Kilde: Europa-Kommissionen.

Bilag III

Store projekter vedtaget af Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik i programperioden 2007-2013

Medlemsstat | Antal vedtagne store projekter | Andel af vedtagne store projekter | Gennemsnitligt EU-bidrag pr. godkendt stort projekt (i millioner euro) | Samlet EU-bidrag til godkendte store projekter (i millioner euro)
Belgien | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Bulgarien | 18 | 2,0 % | 108,8 | 1 958,4
Den Tjekkiske Republik | 49 | 5,3 % | 89,5 | 4 387,8
Danmark | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Tyskland | 44 | 4,8 % | 41,6 | 1 830,3
Estland | 9 | 1,0 % | 50,8 | 457,3
Irland | 3 | 0,3 % | 24,8 | 74,5
Grækenland | 59 | 6,4 % | 105,6 | 6 228,4
Spanien | 70 | 7,6 % | 83,6 | 5 852,3
Frankrig | 36 | 3,9 % | 28,8 | 1 035,7
Kroatien | 12 | 1,3 % | 39,2 | 470,3
Cypern | 3 | 0,3 % | 34,0 | 102,0
Letland | 10 | 1,1 % | 70,3 | 702,7
Litauen | 10 | 1,1 % | 49,7 | 496,5
Luxembourg | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Ungarn | 51 | 5,6 % | 114,7 | 5 849,2
Malta | 7 | 0,8 % | 40,9 | 286,3
Nederlandene | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Østrig | 1 | 0,1 % | 4,1 | 4,1
Polen | 274 | 29,8 % | 98,6 | 27 022,9
Portugal | 39 | 4,2 % | 47,5 | 1 852,0
Rumænien | 100 | 10,9 % | 80,4 | 8 044,4
Slovenien | 16 | 1,7 % | 58,2 | 931,1
Slovakiet | 33 | 3,6 % | 79,8 | 2 634,8
Finland | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Sverige | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Det Forenede Kongerige | 13 | 1,4 % | 38,6 | 501,2
I alt | 918 | 100,0 % | 82,6 | 75 790,3

Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af data fra Kommissionen.

Bilag IV

Den retlige ramme på statsstøtteområdet

TEUF - Traktatens artikel 107-109 udgør grundlaget for alle statsstøtteregler. Traktaten har den højeste juridiske status, og al anden lovgivning skal være i overensstemmelse med dens bestemmelser. Artikel 108, stk. 4, og artikel 109 fastsætter, at der kan vedtages forordninger på statsstøtteområdet.

Retspraksis - Domstolens domme fortolker bestemmelserne i traktaten og den afledte ret. Domstolens domme er bindende for Kommissionen og medlemsstaterne. Kommissionen skal tilpasse sig Domstolens domme.

Forordninger - Forordninger er afledte retsakter vedtaget af institutionerne. De er almengyldige, er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i medlemsstaterne fra ikrafttrædelsesdatoen (uden særskilt inkorporering i den nationale lovgivning)¹. Den generelle gruppefritagelsesforordning er den vigtigste forordning på statsstøtteområdet.

Blød lovgivning

Retningslinjer - Retningslinjer er blød lovgivning, som ikke er retligt bindende, men kan have retlige virkninger. Domstolen har tidligere annulleret kommissionsafgørelser, fordi de ikke var i overensstemmelse med blød lovgivning. Retningslinjer fastlægger kriterier, som Kommissionen vil bruge til at vurdere, om anmeldte støtteforanstaltninger er forenelige med det indre marked. Anmeldte støtteforanstaltninger, der ikke opfylder kriterierne i retningslinjerne, vil Kommissionen sandsynligvis betragte som uforenelige med det indre marked. Der findes horisontale retningslinjer (f.eks. retningslinjer for forskning, udvikling og innovation) og sektorspecifikke retningslinjer (f.eks. retningslinjer for lufthavne og luftfartsselskaber).

Analytiske modeller - Vejledninger, der specifikt er udformet for at hjælpe medlemsstaterne til at vurdere, om støtte til infrastrukturprojekter bør anmeldes til Kommissionen.

1 Jf. artikel 288 i TEUF.

Kommissionens svar

IV

Kommissionen samarbejder tæt og løbende med revisionsmyndighederne for at forbedre deres kapacitet med hensyn til revision af statsstøtte. Ud over målrettet undervisning, foranstaltninger og vejledning stillede den brugsklare tjeklister vedrørende statsstøtte til rådighed for revisionsmyndighederne i 2011 og opdaterede lister i november 2015.

Ifølge forordningen skal revisionsmyndighederne indsende deres årlige kontrolrapporter med de vigtigste resultater af revisionerne, men ikke detaljerede oplysninger vedrørende karakteren af de identificerede fejl. Kommissionstjenestegrenenes gennemgang af de årlige kontrolrapporter omfatter en undersøgelse af metoden for system- og transaktionsrevisioner (herunder tjeklister) samt genudførelse af revisioner, som allerede er udført af medlemsstaternes revisionsmyndigheder. På baggrund af sine egne revisioner vurderer Kommissionen, at revisionsmyndighederne i nogle tilfælde kan have opdaget statsstøttefejl, mens de indberettede dem under en anden kategori, hvilket kan have medført en underrapportering i de årlige kontrolrapporter. Men den har også identificeret svagheder og anmodet revisionsmyndighederne om at forbedre deres kontroller vedrørende statsstøtte. Endelig har Kommissionen i forbindelse med sine egne verificeringer konstateret væsentlige forbedringer med hensyn til kvaliteten af de tjeklister vedrørende statsstøtte, som revisionsmyndighederne anvender, hvilket er i tråd med Rettens vurdering.

V

Kommissionen bemærker, at både GD REGIO og GD EMPL har anvendt databaser til at registrere revisionsresultater i finansieringsperioden 2007-2013. Mens det ikke var hensigten, at disse databaser skulle fungere som værktøjer for en analyse af kilder til fejl, forhindrede dette ikke Kommissionen i at træffe relevante og forebyggende foranstaltninger, som behandler de velkendte tilbagevendende statsstøttespørgsmål. GD COMP delte i marts 2016 sine erfaringer inden for efterfølgende kontrol af statsstøtteordninger med GD REGIO og GD EMPL. Navnlig stillede GD COMP resultaterne af 2015-kontrolcyklussen til rådighed for GD REGIO og GD EMPL. Endvidere forbedrer Kommissionen udvekslingen af oplysninger om statsstøttefejl mellem generaldirektoraterne, når og hvis det er nødvendigt.

For så vidt angår de trufne forebyggende foranstaltninger, har GD REGIO og GD COMP siden marts 2015 gennemført en omfattende handlingsplan under titlen »Strengthening administrative capacity for the management of the Funds of Member States in the field of State aid« (styrkelse af den administrative kapacitet til at forvalte medlemsstaternes midler på statsstøtteområdet). I forbindelse med programmeringsperioden 2014-2020 indføres der med den lovgivningsmæssige ramme forhåndsbetingelser vedrørende statsstøtte med henblik på at forbedre nogle medlemsstaters administrative kapacitet på dette område ved hjælp af handlingsplaner inden programgennemførelsen.

VI

Kommissionen understreger, at pligten til at anmelde statsstøtteforanstaltninger ligger hos medlemsstaterne, og at afgørelsen om det store projekt ikke er en afgørelse om det store projekts overholdelse af statsstøttereglerne. Desuden skal medlemsstaterne vurdere, hvorvidt der ydes statsstøtte til projekter eller ej, og hvis de vurderer, at der ydes statsstøtte, påvise overholdelse af statsstøttereglerne, når de indsender et forslag til et stort projekt, uanset hvilken relateret beslutningsprocedure der vælges under forordningen om fælles bestemmelser.

GD COMP blev allerede hørt af GD REGIO inden udgangen af 2012 i formelle interne høringer om afgørelser i forbindelse med store projekter, selv om det ikke skete systematisk. Det interne samarbejde med GD COMP om godkendelsen af store projekter blev forbedret efter Leipzig/Halle-dommen. Der er indført hensigtsmæssige kontrolforanstaltninger som forebyggende foranstaltninger for at undgå, at der i forbindelse med store projekter i perioden 2014-2020 træffes afgørelser vedrørende statsstøtte, som ikke overholder statsstøttereglerne.

Kommissionen finder derfor, at de forebyggende foranstaltninger og samarbejdet med GD COMP, der er etableret for perioden 2014-2020, både i projektforberedelsesfasen og i beslutningsfasen på passende vis afbøder den risiko, som Retten nævnte.

At gå videre og forsøge at opnå retssikkerhed for, at statsstøttereglerne er overholdt, via systematiske formelle anmeldelser efterfulgt af en statsstøtteafgørelse fra Kommissionen vedrørende alle store projekter (uafhængigt af lovmæssige krav) ville være i strid med moderniseringen af statsstøttereglerne, men også med det overordnede mål om at forenkle og reducere den administrative byrde for alle interessenter, og ville indebære en yderligere risiko for rettidig gennemførelse af EFRU/SF-finansierede store projekter.

VII

I forbindelse med moderniseringen af statsstøttepolitikken, som øgede medlemsstaternes ansvar ved tildeling af støtte, styrkede GD COMP sin stikprøvebaserede kontrol af gennemførelsen af statsstøtteforanstaltninger. GD COMP’s overvågning er rettet mod fejl og uregelmæssigheder i gennemførelsen af støtteforanstaltninger, men tjener også til at undersøge, hvordan medlemsstaterne gennemfører støtteforanstaltninger i praksis. Dette sætter GD COMP i stand til at trække på eksempler på god og dårlig praksis og dele dem med medlemsstaterne (via medlemsstaternes arbejdsgrupper, netværket af nationale koordinatorer osv.).

GD COMP videreudviklede og delte tjeklisterne i forbindelse med den generelle gruppefritagelsesforordning (Kommissionens forordning nr. 651/2014 af 17. juni 2014) med medlemsstaterne for at gøre det lettere for dem på forhånd at kontrollere, at alle relevante forenelighedsbetingelser er opfyldt. Gruppefritagelsesforordningens tjeklister deles også med GD REGIO og GD EMPL og med revisionsmyndighederne på samhørighedsområdet.

Derudover tilbyder GD COMP en dedikeret IT-platform, hvor det besvarer medlemsstaternes fortolkningsspørgsmål (eState aid WIKI) og offentliggør dokumenter med ofte stillede spørgsmål på baggrund af disse spørgsmål og svar.

Hvad angår vurderingen af forhåndsbetingelserne vedrørende statsstøtte, skal den som angivet i forordningen om fælles bestemmelser baseres på de tre kriterier, der er defineret i bilag XI til forordningen om fælles bestemmelser. Overholdelsen af statsstøttereglerne i programmeringsperioden 2007-2013 er ikke et kriterium for opfyldelse som sådan. Kommissionen vil imidlertid fortsætte med at overvåge alle spørgsmål vedrørende overholdelse af statsstøttereglerne for alle medlemsstater og vil træffe relevante foranstaltninger efter behov.

VIII a)

Kommissionen accepterer anbefalingen og mener, at den allerede er ved at gennemføre den.

Den anvender tilgængelige korrigerende foranstaltninger, hvis der i forbindelse med overvågningen konstateres tilfælde af manglende overholdelse af statsstøttereglerne.

I denne sammenhæng er det nødvendigt at skelne mellem ulovlighed og uforenelighed. Statsstøtte er ulovlig, hvis den ydes uden forudgående anmeldelse til Kommissionen, og hvis den ikke er omfattet af gruppefritagelsesforordningen. Kommissionen kan imidlertid kun kræve tilbagebetaling af en sådan foranstaltning, hvis den er uforenelig med det indre marked (dvs. den kan ikke anses for at være forenelig på grundlag af nogen af de gældende retningslinjer eller direkte på grundlag af traktaten).

Hvis GD COMP’s overvågningsarbejde afslører en ulovlig støtteforanstaltning, undersøges det først, hvorvidt denne foranstaltning kan anses for forenelig med det indre marked.

Kun hvis den opdagede fejl resulterer i tildeling af uforenelig støtte, kan der anvendes korrigerende foranstaltninger, som består af tilbagebetaling af støtte.

I forbindelse med andre typer fejl er det mere hensigtsmæssigt at tilpasse ordningens udformning og/eller kontrolmekanismerne. For nogle fejl vil det være vanskeligt at opnå korrigerende foranstaltninger (f.eks. hvis støtten var uforenelig på det tidspunkt, hvor den blev ydet, men kan anses for forenelig på grundlag af senere reviderede regler).

VIII b) i)

Kommissionen accepterer anbefalingen og er allerede ved at gennemføre den i sit revisionsværktøj MAPAR.

MAPAR fastsætter, at der skal oprettes en omfattende database med alle identificerede uregelmæssigheder, herunder statsstøttefejl. Med henblik på indberetning af uregelmæssigheder vedrørende statsstøtte mere specifikt er der i øjeblikket defineret syv typer resultater i MAPAR.

Desuden vil MAPAR gøre det muligt at strukturere oplysningerne vedrørende revisionsresultaterne bedre. Det giver mulighed for fuld fleksibilitet i forhold til at tilføje eller ændre enhver kategori eller underkategori af resultater, herunder for de statsstøtterelaterede, i overensstemmelse med de identificerede revisionsbehov eller resultater.

MAPAR-revisionsværktøjet er også udviklet til at give Kommissionens relevante tjenestegrene mulighed for opfølgning på alle identificerede uregelmæssigheder, herunder finansielle korrektioner.

VIII b) ii)

Kommissionen accepterer Rettens anbefaling og vil tilpasse fejltypologien, så der kan foretages en analyse.

VIII b) iii)

Kommissionen accepterer anbefalingen og er allerede ved at gennemføre den.

For så vidt angår MAPAR, vil GD EMPL og GD REGIO én gang om året indberette de relevante data vedrørende statsstøtte til GD COMP på grundlag af en skræddersyet indberetning (typologier for statsstøttebemærkninger som dokumenteret ved Kommissionens revisioner).

For så vidt angår udvekslingen af oplysninger mellem Kommissionens tjenestegrene, udvider GD REGIO, GD EMPL og GD COMP deres kommunikationskanaler for at dele oplysninger. GD EMPL og GD REGIO deler resultater med hinanden, og de hører GD COMP om revisionsspørgsmål vedrørende statsstøtte, når det er nødvendigt.

Hvad angår IMS, vil GD COMP få adgang til oplysninger på et need to know-grundlag.

VIII b) iv)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Den vil følge op på medlemsstaternes kapacitet til at overholde statsstøttereglerne på grundlag af de tilgængelige oplysninger i dens databaser, som navnlig stammer fra tilgængelige revisionsresultater.

Kommissionen vil anvende resultaterne af opfølgningen til at målrette sin overvågning og de tilbudte undervisningsaktiviteter bedre mod de pågældende programmyndigheder i medlemsstaterne.

VIII c)

Kommissionen accepterer anbefalingen og har allerede gennemført den, idet medlemsstaterne skal påvise, at de har kontrolleret overholdelsen af statsstøttereglerne grundigt, når de indsender et forslag til et stort projekt, uanset hvilken relateret beslutningsprocedure der vælges under forordningen om fælles bestemmelser, herunder via anmeldelse af statsstøtte, hvor det er relevant.

I tilfælde af statsstøtte, som er genstand for en kommissionsafgørelse, skal medlemsstaten vente, indtil statsstøtteafgørelsen er godkendt af Kommissionen, inden ansøgningen om et stort projekt eller anmeldelsen af et stort projekt indsendes til Kommissionen.

Dette er en forebyggende foranstaltning for at undgå, at der i forbindelse med store projekter i perioden 2014-2020 træffes afgørelser vedrørende statsstøtte, som ikke overholder statsstøttereglerne.

VIII d) i)

Kommissionen accepterer anbefalingen og har allerede gennemført den.

Kommissionen undersøger kvaliteten i revisionsmyndighedernes arbejde med hensyn til statsstøtte i forskellige revisionsprocedurer: i Kommissionens risikobaserede revisioner vedrørende revisionsmyndighedernes arbejde, hvilket omfatter en undersøgelse af den metode (herunder tjeklister), som revisionsmyndighederne anvender til systemrevisioner og transaktionsrevisioner; under genudførelse af revisionsmyndighedernes revisioner at kontrollere gyldigheden af de indberettede resultater, eller under revisionen af de årlige kontrolrapporter, som revisionsmyndighederne indsender til Kommissionen, at bekræfte, hvorvidt revisionsmyndighedens udtalelse er solidt funderet på basis af resultaterne af systemrevisioner og transaktionsrevisioner.

Kommissionen har allerede i nogle tilfælde anbefalet de pågældende revisionsmyndigheder at udvide deres tjeklister til at omfatte kontrol af statsstøtte. Kommissionen vil fortsat sikre, at revisionsmyndighederne anvender passende tjeklister.

VIII d) ii)

Kommissionen accepterer ikke anbefalingen, da den er i strid med det mål, som Kommissionen forfulgte med sin vejledning til medlemsstaterne i 2012, om ikke systematisk at genudføre kontroller af de projekter, hvorom der er truffet afgørelse før denne dato – hvilket overlader det til medlemsstaterne at foretage anmeldelse eller ej – og at sikre stabilitet for medlemsstater og støttemodtagere for så vidt angår behandlingen af sådanne projekter.

VIII d) iii)

Kommissionen accepterer anbefalingen og er allerede ved at gennemføre den.

I forbindelse med gennemførelsen af handlingsplanen for statsstøtte baserer Kommissionen allerede sit arbejde på sine statsstøtteafgørelser, der bruges som casestudier: eksempelvis er over halvdelen af temaseminarernes programmer (indtil nu er der gennemført seminarer om FUI og energi) baseret på konkrete sager (faktiske statsstøtteafgørelser).

Kommissionens tjenestegrene yder også vejledning i form af modeller, tjeklister eller hurtige svar på fortolkningsspørgsmål fra de støtteydende myndigheder. Spørgsmålene og svarene tjener som grundlag for offentliggørelsen af dokumenter med ofte stillede spørgsmål.

Kommissionen vil fortsætte med at opdatere vejledningsmaterialet for alle berørte myndigheder, herunder ESIF-programmyndighederne, hvis udviklingen kræver det.

Endelig giver den nyligt vedtagne kommissionsmeddelelse om støttebegrebet vejledning om, hvornår de offentlige udgifter falder inden og uden for EU’s kontrol med statsstøttereglerne.

VIII d) iv)

Kommissionen accepterer ikke anbefalingen, idet de minimis-forordningen overlader det til medlemsstaterne at vælge, hvorvidt de vil oprette et centralt register til overvågning af de minimis-støtte eller arbejde på et andet grundlag (f.eks. egenerklæringer fra støttemodtagerne).

Mens et centralt register til overvågning af de minimis-støtte er at foretrække, forpligter artikel 6 i de minimis-forordningen ikke medlemsstaten til at have et sådant register og giver mulighed for at gennemføre kumuleringsreglen med andre midler. At overlade valget til medlemsstaterne er i overensstemmelse med det generelle princip om, at medlemsstaterne kan træffe afgørelse om den administrative procedure, der er mest hensigtsmæssig for dem. Kommissionen bemærkede også flere medlemsstaters negative reaktion i forhold til idéen om at have et obligatorisk de minimis-register i forbindelse med den første høring om revisionen af de minimis-forordningen.

(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html).

VIII d) v)

Kommissionen accepterer ikke anbefalingen, idet den mener, at Deggendorf-princippet kun kan anvendes på individuelt medlemsstatsniveau. Kommissionen vil afklare dette punkt i forbindelse med den igangværende revision af den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014.

Hvis en medlemsstat er i tvivl om eller oplever problemer med at identificere, hvorvidt en bestemt virksomhed ikke har efterkommet et krav om tilbagebetaling af støtte, kan den kontakte GD COMP i forbindelse med det indbyrdes samarbejde.

VIII e)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Direktørerne for de fire generaldirektorater med ansvar for de europæiske struktur- og investeringsfonde mødes allerede jævnligt i et udvalg, der beskæftiger sig med forhåndsbetingelser og suspension. Der vil fortsat blive anlagt den nuværende tilgang, som både er forebyggende (gennemførelse af nationale handlingsplaner for ikke-opfyldte forhåndsbetingelser) og korrigerende (med suspension af betalinger om nødvendigt).

Fælles svar på punkt 34-36

Kommissionen har omhyggeligt fulgt op på alle statsstøttespørgsmål, der er opdaget i de senere år efter Rettens og dens egne revisionsresultater på dette område, og har anmodet om finansielle korrektioner fra de berørte medlemsstater og programmer, når det blev anset for nødvendigt (se punkt 50 og 51).

Kommissionen bemærker ikke desto mindre som påvist af Retten i tabel 2, at antallet af opdagede statsstøttefejl i dens stikprøver har været faldende i den senere tid. Antallet af fejl med finansiel indvirkning faldt fra 5 tilfælde i 2013 til 3 tilfælde i 2014. Kommissionen forventer, at denne tendens fortsætter også på grund af anvendelsen af den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014 (forordning (EU) nr. 651/2014).

Fælles svar på punkt 37-44

Kommissionen er enig i den fejltypologi på statsstøtteområdet, som Retten har forelagt, og som den også har opdaget under sine egne revisioner (se punkt 47 og 48). På baggrund af erfaringer med tidligere fejl har Kommissionen præciseret og forenklet regler, navnlig om tilskyndelsesvirkningen i den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014.

53

Kommissionen bemærker, at i den periode, som Rettens beretning vedrører, omfattede Kommissionens statsstøttekontrol omkring 6-9 % af de samlede udgifter til statsstøtte hvert år. En betydelig del af ordningerne er blevet kontrolleret mindst én gang i deres levetid.

55

I betragtning af det begrænsede antal ordninger, der kontrolleres for de enkelte medlemsstater, bør andelen af problematiske sager sættes i forhold til det samlede antal kontrollerede ordninger. Eksempelvis er andelen af problematiske sager på 50 % i Litauens og Luxembourgs tilfælde kun baseret på overvågning af fire ordninger (dvs. to ud af fire blev anset for problematiske). GD COMP bruger udtrykket »problematisk« om overtrædelser af statsstøtteregler lige fra formelle mangler såsom forkert formulerede kumuleringsregler til lovlighedsproblemer, såsom at ordninger under den generelle gruppefritagelsesforordning ikke indeholder de relevante betingelser.

56

GD COMP’s overvågning resulterede i flere korrigerende foranstaltninger, herunder frivillig og krævet tilbagebetaling af uforenelig støtte.

Kommissionen følger op på de sager, hvor der sker frivillig tilbagebetaling, i forhold til den pågældende medlemsstat. Der føres ingen særskilte registre over alle tilfælde af frivillig tilbagebetaling I nogle tilfælde er tilbagebetaling ikke hensigtsmæssig, idet foranstaltningen, selv om den er ulovlig, kan anses for at være forenelig med det indre marked, eller fordi foranstaltningen tidligere blev anset for uforenelig, men efterfølgende blev forenelig på grund af en senere ændring af statsstøttereglerne.

I sådanne tilfælde udsteder Kommissionen henstillinger og anmoder i sidste ende medlemsstaterne om at ændre statsstøtteordningens udformning, hvis det er nødvendigt.

57

Kommissionen bemærker, at både GD REGIO og GD EMPL har anvendt databaser til at registrere deres revisionsresultater i programmeringsperioden 2007-2013. Mens det ikke var hensigten, at disse databaser skulle fungere som værktøjer for en analyse af kilder til fejl, forhindrede dette ikke Kommissionen i at træffe relevante og forebyggende foranstaltninger, som behandler tilbagevendende statsstøttespørgsmål, f.eks. SMV-bonus eller tilskyndelsesvirkning.

Hvad angår programmeringsperioden 2014-2020, er det interne overvågningsværktøj, som Kommissionen anvender til at følge op på sine egne revisionsresultater, blevet væsentligt forbedret med indførelsen af et fælles IT-værktøj kaldet »MAPAR« (Management of Audit Processes, Activities and Resources (forvaltning af revisionsprocesser, -aktiviteter og -ressourcer)) til at forvalte og overvåge revisionsprocessen i forbindelse med EFRU/SF og ESF.

Med henblik på at forbedre informationsstrømmen og analysekapaciteten for alle berørte tjenestegrene i Kommissionen er GD EMPL og GD REGIO i midten af 2016 blevet enige med GD COMP om i fremtiden at fremsende de relevante data til GD COMP hvert år med resultaterne af deres revisioner vedrørende statsstøtte.

59

IMS er et værktøj, der er dedikeret til medlemsstaternes indberetning af uregelmæssigheder (herunder svig). Typen af uregelmæssighed vises ved hjælp af rullemenuer (koder), mens den anvendte fremgangsmåde er beskrevet i tekstform, hvilket forbedrer de oplysninger, der gives via kodificerede felter. Analysen kan gennemføres på grundlag af typen af uregelmæssighed. IMS er ikke et statsstøttekontrolinstrument, men det er muligt at føje en specifik typologi for statsstøtte til de allerede eksisterende rullemenuer.

61

Kommissionen bemærker, at den ikke traf forebyggende foranstaltninger for at kunne behandle tilbagevendende statsstøttespørgsmål i perioden 2007-2013, hvilket navnlig skyldes regelmæssige udvekslinger mellem Kommissionens relevante tjenestegrene. Kommissionens generaldirektorater har eksempelvis delt revisionsrapporter siden begyndelsen af programmeringsperioden 2007-2013. GD COMP bliver også hørt om revisionsspørgsmål vedrørende statsstøtte, hvis det er nødvendigt inden færdiggørelsen af revisionskonklusionerne.

Se også punkt 60 og Kommissionens svar på punkt 57.

Kommissionens tjenestegrene blev i marts 2015 enige om en handlingsplan for statsstøtte med specifikke og målrettede foranstaltninger baseret på de erfaringer, man har kunnet drage af tilgængelige revisionsresultater (se Rettens bemærkning under punkt 108-110).

Desuden indfører den lovgivningsmæssige ramme for programmeringsperioden 2014-2020 en forhåndsbetingelse vedrørende statsstøtte med henblik på at fremme medlemsstaternes kapacitet til at overholde statsstøttereglerne forud for gennemførelsen af programmerne.

62

Kommissionen bemærker, at vademecummet henviser til transportsektoren. Kommissionen siger ikke, at statsstøtteregler ikke finder anvendelse i denne sektor, men at der i stedet for de almindelige statsstøtteregler anvendes specifikke statsstøtteregler (forenelighed) i henhold til artikel 93 i TEUF. Udtalelsen i vademecummet skal ikke forstås således, at kriterierne for, hvornår der foreligger statsstøtte, er anderledes i transportsektoren.

Fælles svar på punkt 69-71

Kommissionen bemærker, at pligten til at anmelde statsstøtteforanstaltninger ligger hos medlemsstaterne, og at afgørelsen om det store projekt ikke er en afgørelse om det store projekts overholdelse af statsstøttereglerne.

Der skal skelnes mellem situationen før og efter Leipzig/Halle-dommen og mellem programmeringsperioderne 2007-2013 og 2014-2020.

Kommissionen understreger, at GD COMP allerede blev hørt af GD REGIO inden udgangen af 2012 i formelle interne høringer om afgørelser i forbindelse med store projekter, selv om det ikke skete systematisk.

Efter Leipzig/Halle-dommen har GD REGIO og GD COMP forbedret deres samarbejde i forbindelse med vurderingen af en ansøgning vedrørende et stort projekt. Kommissionen understreger, at der ikke i de senere år har været noget stort projekt, for hvilket Kommissionen har vedtaget en afgørelse, som godkender EFRU- eller SF-finansiering, og for hvilket der efterfølgende blev vedtaget en negativ afgørelse efter statsstøttereglerne. Dette viser, at de etablerede samarbejdsordninger fungerer godt i praksis.

For perioden 2014-2020 skal medlemsstaten udarbejde en ansøgning om et stort projekt, hvori den skal påvise overholdelse af statsstøttereglerne inden indsendelse heraf til GD REGIO, uanset hvilken relateret beslutningsprocedure den vælger (artikel 102, stk. 1, eller artikel 102, stk. 2, i forordningen om fælles bestemmelser). Under alle omstændigheder forholder det sig således, at hvis der er behov for en afgørelse om statsstøtte, skal den vedtages, inden det store projekt kan forelægges for GD REGIO.

Ud over det forbedrede samarbejde, som Retten henviser til, er der truffet en yderligere forebyggende foranstaltning, nemlig muligheden for, at medlemsstaten og kvalitetskontroleksperterne kan kontakte GD COMP i projektforberedelsesfasen i tilfælde af tvivl om, hvorvidt det pågældende store projekt skal gøres til genstand for proceduren om anmeldelse af statsstøtte til GD COMP eller ej.

Kommissionen finder derfor, at de nuværende forebyggende foranstaltninger og samarbejdet med GD COMP, der er etableret for perioden 2014-2020, både i projektforberedelsesfasen og i beslutningsfasen på passende vis afbøder den risiko, som Retten nævnte i punkt 70.

Fælles svar på punkt 74-79

Ifølge forordningen skal revisionsmyndighederne indsende deres årlige kontrolrapporter med de vigtigste resultater af revisionerne, men ikke detaljerede oplysninger vedrørende karakteren af de identificerede fejl inden for rammerne af transaktionsrevisionerne. Dette kan imidlertid gøres på frivillig basis.

Derudover vurderer Kommissionen på baggrund af sine egne revisioner, at revisionsmyndighederne i nogle tilfælde kan have opdaget statsstøttefejl, mens de indberettede dem under en anden kategori, f.eks. manglende overholdelse af de nationale regler for støtteberettigelse, hvilket kan have medført en underrapportering i de årlige kontrolrapporter.

Kommissionens tjenestegrene samarbejder også tæt og løbende med revisionsmyndighederne for at øge deres revisionskapacitet vedrørende statsstøtte gennem undervisning, vejledning og udveksling af erfaringer, herunder om deling af specifikke revisionstjeklister, som Kommissionen gjorde i 2011 og igen i 2015 med opdaterede tjeklister. I forbindelse med gennemgangen af de årlige kontrolrapporter undersøger Kommissionen, om revisionsmyndighedens erklæring bygger på resultaterne af system- og transaktionsrevisioner.

Endelig har Kommissionen i forbindelse med sine egne verificeringer konstateret væsentlige forbedringer med hensyn til kvaliteten af de tjeklister vedrørende statsstøtte, som revisionsmyndighederne anvender, hvilket er i tråd med Rettens vurdering (se punkt 79).

Fælles svar på punkt 81 og 82

I de senere år har Kommissionens tjenestegrene forbedret deres undervisningsmæssige støtte til medlemsstaterne ganske betydeligt. For det første har de afholdt eller bidraget til en lang række seminarer og workshops i hele EU (f.eks. sørgede de for undervisning i den generelle gruppefritagelsesforordning i de fleste medlemsstater, herunder af alle revisionsmyndigheder, se punkt 111). Desuden yder de også vejledning i form af modeller, tjeklister eller hurtige svar på fortolkningsspørgsmål fra de støtteydende myndigheder eller revisionsmyndighederne.

Den nyligt vedtagne kommissionsmeddelelse om støttebegrebet giver også yderligere vejledning om, hvornår de offentlige udgifter falder inden og uden for EU’s kontrol med statsstøttereglerne. Denne vejledning skal hjælpe de offentlige myndigheder og virksomhederne med at identificere, hvornår der kan ydes offentlige støtteforanstaltninger, uden at det er nødvendigt med en godkendelse i henhold til EU’s statsstøtteregler.

Kommissionens tjenestegrene noterer sig resultatet af den undersøgelse, som Retten har foretaget, og den prioritet, som blandt andre muligheder blev givet til en praktisk vejledningshåndbog med casestudier og yderligere undervisningstiltag. Hvad angår statsstøtte, spiller omstændighederne i den konkrete sag en væsentlig rolle ved vurderingen heraf. GD COMP vurderer, at Kommissionens statsstøtteafgørelser udgør de bedste eksempler på nyttig vejledning til medlemsstaterne.

Kommissionen vil fortsætte med at støtte revisionsmyndighederne og tilskynde dem til at have øget kontakt med statsstøttekontorer i medlemsstaterne.

Fælles svar på punkt 92-94

Hovedformålet med 2014-revisionen af den generelle gruppefritagelsesforordning var at præcisere og forenkle statsstøttereglerne og at lette medlemsstaternes administrative byrde. Navnlig medførte udvidelsen af anvendelsesområdet for den generelle gruppefritagelsesforordning et væsentligt fald i antallet af statsstøtteforanstaltninger, der skal anmeldes til Kommissionen. Dette bør også lette gennemførelsen af ESIF-operationer.

93

Den generelle gruppefritagelsesforordning handler om behovet for anmeldelse. Dens anvendelsesområde omfatter foranstaltninger, der ikke blev fritaget for anmeldelsespligten inden ikrafttræden af den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2014. Disse foranstaltninger kunne have været erklæret forenelige efter en vurdering fra Kommissionen også inden ikrafttræden af gruppefritagelsesforordningen fra 2014.

96

Kommissionen mener, at Deggendorf-princippet kun kan anvendes på individuelt medlemsstatsniveau. Kommissionen vil afklare dette punkt i forbindelse med den igangværende revision af gruppefritagelsesforordningen fra 2014.

Hvis en medlemsstat er i tvivl om eller oplever problemer med at identificere, hvorvidt en bestemt virksomhed ikke har efterkommet et krav om tilbagebetaling af støtte, kan den kontakte GD COMP i forbindelse med det indbyrdes samarbejde.

Fælles svar på punkt 102-104

Medlemsstaterne vedtog handlingsplaner, der skal være gennemført og afsluttet inden udgangen af 2016. Dette overvåges nøje af Kommissionens tjenestegrene (GD REGIO og GD COMP) og kan i sidste ende føre til Kommissionens suspension af betalinger i tilfælde af manglende opfyldelse.

105

Kommissionen bemærker, at forhåndsbetingelserne vedrører anvendelsen af de europæiske struktur- og investeringsfonde, mens de ordninger, som overvåges af GD COMP, ikke nødvendigvis involverer støtte fra ESI-fonde.

Som Retten også har nævnt, fastsætter forordningen om fælles bestemmelser, at vurderingen af forhåndsbetingelserne vedrørende statsstøtte skal baseres på de tre underkriterier, der er defineret i bilag XI til forordningen om fælles bestemmelser. Overholdelsen af statsstøttereglerne i programmeringsperioden 2007-2013 er ikke et kriterium for opfyldelse som sådan.

Kommissionen vil imidlertid fortsætte med at overvåge alle spørgsmål vedrørende overholdelse af statsstøttereglerne for alle medlemsstater og vil træffe relevante foranstaltninger efter behov.

106

Proceduren for at godkende store projekter i perioden 2014-2020 er blevet forbedret i forhold til den tidligere periode (se fælles svar på punkt 69-71).

Kommissionens tjenestegrene er forpligtet til at gøre en yderligere indsats for at strømline behandlingen af store projekter, der medfinansieres af ESI-fonde, og som indsendes via den nye kvalitetskontrolprocedure (artikel 102, stk. 1, i forordningen om fælles bestemmelser).

I den forbindelse har GD COMP etableret interne procedurer for at sikre effektiv og virkningsfuld behandling af høringer om store projekter i henhold til kvalitetskontrolproceduren.

Kvalitetskontrolrapporten bør indeholde en omfattende analyse af foranstaltningens støttekarakter og/eller af dens forenelighed på grundlag af en fritagelse eller en eksisterende støtteordning. Derudover kan kvalitetskontroleksperter på grundlag af artikel 23 i Kommissionens delegerede forordning nr. 480/2014 kontakte GD COMP for at afklare de statsstøttespørgsmål, som måtte opstå i forbindelse med et stort projekt.

Derfor gælder det også i forbindelse med denne nye kvalitetskontrolprocedure, at spørgsmål om statsstøtte, der er anmeldt til GD COMP, skal afklares, inden dokumenterne vedrørende det store projekt kan indsendes til Kommissionen.

107

Kommissionen understreger, at medlemsstaterne skal påvise, at de har kontrolleret overholdelsen af statsstøttereglerne grundigt, når de indsender et forslag til et stort projekt, uanset hvilken relateret beslutningsprocedure den vælger (artikel 102, stk. 1, eller artikel 102, stk. 2, i forordningen om fælles bestemmelser). Forslag til store projekter kan ikke indsendes til Kommissionen, uden at der foreligger en sådan detaljeret vurdering af, at statsstøttereglerne er overholdt.

Kun projekter med en positiv kvalitetskontrolrapport kan anmeldes til Kommissionen i henhold til artikel 102, stk. 1, i forordningen om fælles bestemmelser, hvilket betyder, at medlemsstaten har overholdt alle krav, herunder de statsstøtterelaterede krav.

Kommissionens tjenestegrene vurderer, at proceduren kan have en række positive virkninger, idet den omfatter en mere detaljeret vurdering foretaget af den medlemsstat, som indsender ansøgningen, og en mere tilbundsgående verificering af statsstøttespørgsmålene fra kvalitetskontrolgruppen af uafhængige eksperter. Desuden har GD COMP indført ordninger for at give kvalitetskontrolgrupperne mulighed for at konsultere det i statsstøttespørgsmål, som måtte opstå i forbindelse med deres kontrol af et stort projekt.

At gå videre og forsøge at opnå retssikkerhed for, at statsstøttereglerne er overholdt, via systematiske formelle anmeldelser efterfulgt af en statsstøtteafgørelse fra Kommissionen vedrørende alle store projekter (uafhængigt af lovmæssige krav) ville være i strid med moderniseringen af statsstøttereglerne, men også med det overordnede mål om at forenkle og reducere den administrative byrde for alle interessenter, og ville indebære en yderligere risiko for rettidig gennemførelse af EFRU/SF-finansierede store projekter.

114

Kommissionen støtter medlemsstaternes mulighed for at fortolke og/eller gennemføre statsstøttereglerne korrekt, idet de primært er ansvarlige for at træffe relevante foranstaltninger for at overholde disse regler.

For at afhjælpe mangler gennemfører Kommissionens tjenestegrene (på GD REGIO- og GD COMP-niveau) en fælles handlingsplan vedrørende styrkelse af den administrative kapacitet til at forvalte medlemsstaternes midler på statsstøtteområdet. Der blev givet undervisning til flere medlemsstater, og målgruppen er alle relevante organer, der er involveret i forvaltning og gennemførelse af ESI-fonde – forvaltningsmyndighederne, de formidlende organer og de vigtigste støttemodtagere.

I forbindelse med finansieringsperioden 2014-2020 fastsætter forordningen om fælles bestemmelser en statsstøtterelateret forhåndsbetingelse med det formål at sikre forhåndsbetingelserne for effektiv anvendelse af EU’s statsstøtteregler. For de medlemsstater, som ikke opfylder denne forhåndsbetingelse, er der fastlagt handlingsplaner, der skal være gennemført og afsluttet inden udgangen af 2016. Dette overvåges nøje af Kommissionens tjenestegrene og kan i sidste ende føre til Kommissionens suspension af betalinger i tilfælde af manglende opfyldelse.

114 a)

Kommissionen samarbejder tæt og løbende med revisionsmyndighederne for at forbedre deres kapacitet for så vidt angår revision af statsstøtte. Ud over målrettet undervisning, foranstaltninger og vejledning stillede den brugsklare tjeklister vedrørende statsstøtte til rådighed for revisionsmyndighederne i 2011 og opdaterede lister i november 2015. I den senere tid har Kommissionen i forbindelse med sine egne verificeringer konstateret væsentlige forbedringer med hensyn til kvaliteten af de tjeklister vedrørende statsstøtte, som revisionsmyndighederne anvender, hvilket er i tråd med Rettens vurdering.

Kommissionstjenestegrenenes gennemgang af de årlige kontrolrapporter omfatter en undersøgelse af metoden for system- og transaktionsrevisioner (herunder tjeklister) samt genudførelse af revisioner, som allerede er udført af medlemsstaternes revisionsmyndigheder. I sådanne revisioner har Kommissionens tjenestegrene identificeret svagheder og anmodet revisionsmyndighederne om at forbedre deres kontroller vedrørende statsstøtte.

114 b)

Kommissionen bemærker, at både GD REGIO og GD EMPL har anvendt databaser til at registrere revisionsresultater i finansieringsperioden 2007-2013. Mens det ikke var hensigten, at disse databaser skulle fungere som værktøjer for en analyse af kilder til fejl, forhindrede dette ikke Kommissionen i at træffe relevante og forebyggende foranstaltninger, som behandler de velkendte statsstøttespørgsmål. GD COMP delte i marts 2016 sine erfaringer inden for efterfølgende kontrol af statsstøtteordninger med GD REGIO og GD EMPL. Navnlig stillede GD COMP resultaterne af 2015-kontrolcyklussen til rådighed for GD REGIO og GD EMPL. Endvidere forbedrer Kommissionen udvekslingen af oplysninger om statsstøttefejl mellem generaldirektoraterne, når og hvis det er nødvendigt.

For så vidt angår de trufne forebyggende foranstaltninger, indfører den lovgivningsmæssige ramme for programmeringsperioden 2014-2020 forhåndsbetingelser vedrørende statsstøtte.

Derudover har GD REGIO og GD COMP gennemført en omfattende handlingsplan siden marts 2015 med det formål at styrke den administrative kapacitet i forbindelse med forvaltningen af strukturfondene vedrørende statsstøtte.

Se også Kommissionens svar på punkt 57 og 61.

114 c)

Kommissionen understreger, at forhåndspligten til at anmelde statsstøtteforanstaltninger ligger hos medlemsstaterne, og at afgørelsen om det store projekt ikke er en afgørelse om det store projekts overholdelse af statsstøttereglerne.

GD COMP blev allerede hørt af GD REGIO inden udgangen af 2012 i formelle interne høringer om afgørelser i forbindelse med store projekter, selv om det ikke skete systematisk.

Der er indført hensigtsmæssige kontrolforanstaltninger i oplysningskravene til store projekter og i begge beslutningsprocedurer vedrørende store projekter (artikel 102, stk. 1, og artikel 102, stk. 2, i forordningen om fælles bestemmelser) som forebyggende foranstaltninger for at undgå, at der i forbindelse med store projekter i perioden 2014-2020 træffes afgørelser vedrørende statsstøtte, som ikke overholder statsstøttereglerne.

Se også Kommissionens svar på punkt 69.

114 d)

I forbindelse med moderniseringen af statsstøttepolitikken, som øgede medlemsstaternes ansvar ved tildeling af støtte, styrkede GD COMP sin stikprøvebaserede kontrol af gennemførelsen af statsstøtteforanstaltninger. GD COMP’s overvågning er rettet mod fejl og uregelmæssigheder i gennemførelsen af støtteforanstaltninger, men tjener også til at undersøge, hvordan medlemsstaterne gennemfører støtteforanstaltninger i praksis, hvilket sætter GD COMP i stand til at trække på eksempler på god og dårlig praksis.

GD COMP deler sine indhøstede erfaringer med medlemsstaterne (via medlemsstaternes arbejdsgrupper, netværket af nationale koordinatorer osv.).

GD COMP videreudviklede og delte tjeklisterne i forbindelse med den generelle gruppefritagelsesforordning (Kommissionens forordning nr. 651/2014 af 17. juni 2014) med medlemsstaterne for at gøre det lettere for dem på forhånd at kontrollere, at alle relevante forenelighedsbetingelser er opfyldt. Gruppefritagelsesforordningens tjeklister deles også med GD REGIO og GD EMPL og med revisionsmyndighederne på samhørighedsområdet.

Derudover tilbyder GD COMP en dedikeret IT-platform, hvor det besvarer medlemsstaternes fortolkningsspørgsmål (eState aid WIKI) og offentliggør dokumenter med ofte stillede spørgsmål på baggrund af disse spørgsmål og svar.

Hvad angår vurderingen af forhåndsbetingelserne vedrørende statsstøtte, skal den som angivet i forordningen om fælles bestemmelser baseres på de tre kriterier, der er defineret i bilag XI til forordningen om fælles bestemmelser. Overholdelsen af statsstøttereglerne i programmeringsperioden 2007-2013 er ikke et kriterium for opfyldelse som sådan.

Kommissionen vil imidlertid fortsætte med at overvåge spørgsmål vedrørende overholdelse af statsstøttereglerne for alle medlemsstater og vil træffe relevante foranstaltninger efter behov.

117

GD COMP mener, at det anvender de tilgængelige korrigerende foranstaltninger korrekt i tilfælde af, at det i forbindelse med kontrollen opdages, at statsstøttereglerne ikke er overholdt.

Kommissionen kan kun anvende korrigerende foranstaltninger i form af frivillig eller krævet tilbagebetaling, hvis den ydede støtte er uforenelig med det indre marked.

I forbindelse med andre typer fejl er det mere hensigtsmæssigt at tilpasse ordningens udformning og/eller kontrolmekanismerne. For nogle fejl vil det være vanskeligt at opnå korrigerende foranstaltninger (f.eks. hvis støtten var uforenelig på det tidspunkt, hvor den blev tildelt, men kan anses for forenelig på grundlag af senere reviderede regler). Under alle omstændigheder rettes der henstillinger til medlemsstaten, og, hvor det er relevant, gennemføres der yderligere en kontrol efter et stykke tid for at verificere, om henstillingerne er blevet gennemført.

Kommissionen følger op på de sager, hvor der sker frivillig tilbagebetaling, i forhold til den pågældende medlemsstat. Der føres ingen særskilte registre over alle tilfælde af frivillig tilbagebetaling. Kommissionen mener imidlertid, at tilbagebetaling af uforenelig støtte, som frivilligt gennemføres af medlemsstaterne, er et nyttigt værktøj til hurtigt og effektivt at fjerne den urimelige fordel fra markedet og tilskynde medlemsstaterne til ikke at yde ulovlig støtte.

Anbefaling 1

Kommissionen accepterer anbefalingen og mener, at den allerede er ved at gennemføre den.

Den anvender tilgængelige korrigerende foranstaltninger, hvis der i forbindelse med overvågningen konstateres tilfælde af manglende overholdelse af statsstøttereglerne.

I denne sammenhæng er det nødvendigt at skelne mellem ulovlighed og uforenelighed. Statsstøtte er ulovlig, hvis den tildeles uden forudgående anmeldelse til Kommissionen, og hvis den ikke er omfattet af gruppefritagelsesforordningen. Kommissionen kan imidlertid kun kræve tilbagebetaling af en sådan foranstaltning, hvis den er uforenelig med det indre marked (dvs. den kan ikke anses for at være forenelig på grundlag af nogen af de gældende retningslinjer eller direkte på grundlag af traktaten).

Hvis GD COMP’s overvågning afslører en ulovlig støtteforanstaltning, undersøges det først, hvorvidt denne foranstaltning kan anses for forenelig med det indre marked.

Kun hvis den opdagede fejl resulterer i tildeling af uforenelig støtte, kan der anvendes korrigerende foranstaltninger, som består af tilbagebetaling af støtte.

I forbindelse med andre typer fejl er det mere hensigtsmæssigt at tilpasse ordningens udformning og/eller kontrolmekanismerne. For nogle fejl vil det være vanskeligt at opnå korrigerende foranstaltninger (f.eks. hvis støtten var uforenelig på det tidspunkt, hvor den blev ydet, men kan anses for forenelig på grundlag af senere reviderede regler).

118

Kommissionen bemærker, at både GD REGIO og GD EMPL har anvendt databaser til at registrere deres revisionsresultater i finansieringsperioden 2007-2013. Mens det ikke var hensigten, at disse databaser skulle fungere som værktøjer for en analyse af kilder til fejl, forhindrede dette ikke Kommissionen i at identificere de tilbagevendende typer af fejl på dette område og at gennemføre konkrete og målrettede foranstaltninger for at forebygge statsstøttefejl.

Se også Kommissionens svar på punkt 57 og 61.

119

GD REGIO og GD EMPL vil kunne give et mere detaljeret overblik over typen af uregelmæssigheder på grundlag af sit IT-revisionsværktøj MAPAR, som omfatter programmeringsperioden 2014-2020 for EFRU/SF og ESF. Et mål med MAPAR-værktøjet er at registrere og kategorisere identificerede fejl og uregelmæssigheder og dermed kunne stille en database med detaljerede revisionsresultater til rådighed. I forbindelse med den løbende dialog med revisionsmyndighederne vil Kommissionens tjenestegrene også fortsætte sit samarbejde med medlemsstaterne for at udvikle en fælles typologi for statsstøttefejl, som vil blive baseret på og afspejlet i MAPAR.

Desuden vil denne skræddersyede indberetning vedrørende fejltypologier, som er indført i MAPAR, gøre det muligt for GD REGIO og GD EMPL at fremsende de relevante data til GD COMP hvert år med resultaterne af deres revisioner vedrørende statsstøtte.

Se også Kommissionens svar på punkt 57, 59 og 61.

120

IMS er et værktøj, der er dedikeret til medlemsstaternes indberetning af uregelmæssigheder (herunder svig). Typen af uregelmæssighed vises ved hjælp af rullemenuer (koder), mens den anvendte fremgangsmåde er beskrevet i tekstform, hvilket forbedrer de oplysninger, der gives via kodificerede felter. Analysen kan gennemføres på grundlag af typen af uregelmæssighed. IMS er ikke et statsstøttekontrolinstrument, men det er muligt at føje en specifik typologi for statsstøtte til de allerede eksisterende rullemenuer.

Anbefaling 2 a)

Kommissionen accepterer anbefalingen og er allerede ved at gennemføre den i sit revisionsværktøj MAPAR.

MAPAR fastsætter, at der skal oprettes en omfattende database med alle identificerede uregelmæssigheder, herunder statsstøttefejl. Med henblik på indberetning af uregelmæssigheder vedrørende statsstøtte mere specifikt er der i øjeblikket defineret syv typer resultater i MAPAR.

Desuden vil MAPAR gøre det muligt at strukturere oplysningerne vedrørende revisionsresultaterne bedre. Det giver mulighed for fuld fleksibilitet i forhold til at tilføje eller ændre enhver kategori eller underkategori af resultater, herunder for de statsstøtterelaterede, i overensstemmelse med de identificerede revisionsbehov eller resultater.

MAPAR-revisionsværktøjet er også udviklet til at give Kommissionens relevante tjenestegrene mulighed for opfølgning på alle identificerede uregelmæssigheder, herunder finansielle korrektioner.

Kommissionen henviser også til sit svar på punkt 57.

Anbefaling 2 b)

Kommissionen accepterer Rettens anbefaling og vil tilpasse fejltypologien, så analysen kan foretages.

Anbefaling 2 c)

Kommissionen accepterer anbefalingen og er allerede ved at gennemføre den.

For så vidt angår MAPAR, vil GD EMPL og GD REGIO én gang om året indberette de relevante data vedrørende statsstøtte til GD COMP på grundlag af en skræddersyet indberetning (typologier for statsstøttebemærkninger som dokumenteret ved Kommissionens revisioner).

For så vidt angår udvekslingen af oplysninger mellem Kommissionens tjenestegrene, udvider GD REGIO, GD EMPL og GD COMP deres kommunikationskanaler for at dele oplysninger. GD EMPL og GD REGIO deler resultater med hinanden, og de hører GD COMP om revisionsspørgsmål vedrørende statsstøtte, når det er nødvendigt.

Hvad angår IMS, vil GD COMP få adgang til oplysninger på et need to know-grundlag.

Fælles svar på punkt 121 og 122

Kommissionen understreger, at pligten til at anmelde statsstøtteforanstaltninger ligger hos medlemsstaterne, og at afgørelsen om det store projekt ikke er en afgørelse om det store projekts overholdelse af statsstøttereglerne.

GD COMP blev hørt af GD REGIO inden udgangen af 2012 i formelle interne høringer om afgørelser i forbindelse med store projekter, selv om det ikke skete systematisk.

Kommissionen indførte forebyggende foranstaltninger og forbedrede samarbejdet mellem sine tjenestegrene for at sikre, at der i programmeringsperioden 2014-2020 af medlemsstaten kun forelægges og af Kommissionen kun træffes afgørelse om store projekter, der er i overensstemmelse med den nye lovgivning vedrørende statsstøtte.

At gå videre og forsøge at opnå retssikkerhed via formelle anmeldelser om statsstøtte i forbindelse med alle store projekter ville ikke alene være i strid med moderniseringen af statsstøttereglerne, men også med det overordnede mål om at forenkle og reducere den administrative byrde for alle interessenter, og ville indebære en yderligere risiko for rettidig gennemførelse af EFRU/SF-finansierede store projekter.

Se også Kommissionens svar på punkt 69, 107 og 114 c).

Anbefaling 3

Kommissionen accepterer anbefalingen og har allerede gennemført den, idet medlemsstaterne kun kan indsende et forslag til et stort projekt til Kommissionen, når alle statsstøttespørgsmålene er afklaret, herunder via anmeldelse af statsstøtte, hvor det er relevant.

Kommissionen forbedrede også samarbejdet mellem sine tjenestegrene for at sikre, at der i programmeringsperioden 2014-2020 kun forelægges store projekter af medlemsstaterne og træffes afgørelser herom af Kommissionen, hvis medlemsstaterne har foretaget en grundig vurdering af overholdelsen af den nyligt opdaterede lovgivning vedrørende statsstøtte.

123

Den lovgivningsmæssige ramme for 2007-2013 foreskriver, at revisionsmyndighederne skal indsende deres årlige kontrolrapporter med de vigtigste resultater af revisionerne, men ikke detaljerede oplysninger vedrørende karakteren af de identificerede fejl inden for rammerne af transaktionsrevisionerne. Dette kan imidlertid gøres på frivillig basis. Derfor kan oplysninger indberettet af revisionsmyndighederne undervurdere deres evne til at opdage statsstøtte.

Kommissionens tjenestegrene samarbejder også tæt og løbende med revisionsmyndighederne for at øge deres revisionskapacitet vedrørende statsstøtte gennem undervisning, vejledning og udveksling af erfaringer, herunder om deling af specifikke revisionstjeklister, som Kommissionen gjorde i 2011 og igen i 2015.

Endelig har Kommissionen i forbindelse med sine egne verificeringer konstateret væsentlige forbedringer med hensyn til kvaliteten af de tjeklister vedrørende statsstøtte, som revisionsmyndighederne anvender, hvilket er i tråd med Rettens vurdering (se punkt 79).

124

Kommissionens tjenestegrene har allerede delt tjeklisterne under den generelle gruppefritagelsesforordning med medlemsstaternes revisions- og koordineringsorganer, hvilket giver dem mulighed for at kontrollere på forhånd, hvorvidt alle forenelighedskrav er opfyldt, eller for at forbedre revisionerne på dette område. Typologi for konstaterede problemer, gode og dårlige praksisser og indhøstede erfaringer fra overvågning deles også mellem medlemsstaterne på forskellige måder (arbejdsgrupper, netværket af nationale koordinatorer, multilaterale eller bilaterale koordineringsmøder osv.). Fortolkning af statsstøtteregler stilles endvidere til rådighed i form af systemet af fortolkningsspørgsmål (eState aid Wiki) og analytiske modeller osv.

Kommissionen mener, at Deggendorf-princippet kun kan anvendes på individuelt medlemsstatsniveau. Kommissionen vil afklare dette punkt i forbindelse med den igangværende revision af gruppefritagelsesforordningen fra 2014.

Hvis en medlemsstat er i tvivl om eller oplever problemer med at identificere, hvorvidt en bestemt virksomhed ikke har efterkommet et krav om tilbagebetaling af støtte, kan den kontakte GD COMP i forbindelse med det indbyrdes samarbejde.

Anbefaling 4 a)

Kommissionen accepterer anbefalingen og har allerede gennemført den.

Kommissionen undersøger kvaliteten i revisionsmyndighedernes arbejde med hensyn til statsstøtte i forskellige revisionsprocedurer: i Kommissionens risikobaserede revisioner vedrørende revisionsmyndighedernes arbejde, hvilket omfatter en undersøgelse af den metode (herunder tjeklister), som revisionsmyndighederne anvender til systemrevisioner og transaktionsrevisioner; under genudførelse af revisionsmyndighedernes revisioner at kontrollere gyldigheden af de indberettede resultater, eller under revisionen af de årlige kontrolrapporter, som revisionsmyndighederne indsender til Kommissionen, at bekræfte, hvorvidt revisionsmyndighedens udtalelse er solidt funderet på basis af resultaterne af systemrevisioner og transaktionsrevisioner.

Kommissionen har allerede i nogle tilfælde anbefalet de pågældende revisionsmyndigheder at udvide deres tjeklister til at omfatte kontrol af statsstøtte. Kommissionen vil fortsat sikre, at revisionsmyndighederne anvender passende tjeklister.

Anbefaling 4 b)

Kommissionen accepterer ikke anbefalingen, da den er i strid med de mål, som Kommissionen forfulgte med sin vejledning til medlemsstaterne i 2012, om ikke systematisk at genudføre kontroller af de projekter, hvorom der er truffet afgørelse før denne dato - hvilket overlader det til medlemsstaterne at foretage anmeldelse eller ej - og at sikre stabilitet for medlemsstater og støttemodtagere for så vidt angår behandlingen af sådanne projekter.

Anbefaling 4 c)

Kommissionen accepterer anbefalingen og er allerede ved at gennemføre den.

I forbindelse med gennemførelsen af handlingsplanen for statsstøtte baserer Kommissionen allerede sit arbejde på sine statsstøtteafgørelser, der bruges som casestudier: eksempelvis er over halvdelen af temaseminarernes programmer (indtil nu er der gennemført seminarer om FUI og energi) baseret på konkrete sager (faktiske statsstøtteafgørelser).

Kommissionens tjenestegrene yder også vejledning i form af modeller, tjeklister eller hurtige svar på fortolkningsspørgsmål fra de støtteydende myndigheder. Spørgsmålene og svarene tjener som grundlag for offentliggørelsen af dokumenter med ofte stillede spørgsmål.

Kommissionen vil fortsætte med at opdatere vejledningsmaterialet for alle berørte myndigheder, herunder ESIF-programmyndighederne, hvis udviklingen kræver det.

Endelig giver den nyligt vedtagne kommissionsmeddelelse om støttebegrebet vejledning om, hvornår de offentlige udgifter falder inden og uden for EU’s kontrol med statsstøttereglerne.

Anbefaling 4 d)

Kommissionen accepterer ikke anbefalingen, idet de minimis-forordningen overlader det til medlemsstaterne at vælge, hvorvidt de vil oprette et centralt register til overvågning af de minimis-støtte eller arbejde på et andet grundlag (f.eks. egenerklæringer fra støttemodtagerne).

Mens et centralt register til overvågning af de minimis-støtte er at foretrække, forpligter artikel 6 i de minimis-forordningen ikke medlemsstaten til at have et sådant register og giver mulighed for at gennemføre kumuleringsreglen med andre midler (f.eks. på grundlag af egenerklæringer fra støttemodtagerne). At overlade valget til medlemsstaterne er i overensstemmelse med det generelle princip om, at medlemsstaterne kan træffe afgørelse om den administrative procedure, der er mest hensigtsmæssig for dem. Kommissionen bemærkede også flere medlemsstaters negative reaktion i forhold til idéen om at have et obligatorisk de minimis-register i forbindelse med den første høring om revisionen af de minimis-forordningen.

(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html).

Anbefaling 4 e)

Kommissionen accepterer ikke anbefalingen, idet den mener, at Deggendorf-princippet kun kan anvendes på individuelt medlemsstatsniveau. Kommissionen vil afklare dette punkt i forbindelse med den igangværende revision af gruppefritagelsesforordningen fra 2014.

Hvis en medlemsstat er i tvivl om eller oplever problemer med at identificere, hvorvidt en bestemt virksomhed ikke har efterkommet et krav om tilbagebetaling af støtte, kan den kontakte GD COMP i forbindelse med det indbyrdes samarbejde.

129

Hvad angår vurderingen af forhåndsbetingelserne vedrørende statsstøtte, skal den som angivet i forordningen om fælles bestemmelser baseres på de tre kriterier, der er defineret i bilag XI til forordningen om fælles bestemmelser. Overholdelsen af statsstøttereglerne i programmeringsperioden 2007-2013 er ikke et kriterium for opfyldelse som sådan.

Kommissionen vil imidlertid fortsætte med at overvåge alle spørgsmål vedrørende overholdelse af statsstøttereglerne for alle medlemsstater og vil træffe relevante foranstaltninger efter behov.

Anbefaling 5 a)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Direktørerne for de fire generaldirektorater med ansvar for de europæiske struktur- og investeringsfonde mødes allerede jævnligt i et udvalg, der beskæftiger sig med forhåndsbetingelser og suspension. Der vil fortsat blive anlagt den nuværende konsekvente tilgang, som både er forebyggende (gennemførelse af nationale handlingsplaner for ikke-opfyldte forhåndsbetingelser) og korrigerende (med suspension af betalinger om nødvendigt).

Anbefaling 5 b)

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Den accepterer at undersøge medlemsstaternes kapacitet til at overholde statsstøttereglerne på baggrund af de tilgængelige oplysninger i dens databaser, som navnlig stammer fra tilgængelige revisionsresultater.

Kommissionen vil anvende resultaterne af opfølgningen til at målrette sin overvågning og de tilbudte undervisningsaktiviteter bedre mod de pågældende programmyndigheder i medlemsstaterne.

QJ-AB-16-024-DA-E    ISSN 1977-5636

Revisionsretten har i en årrække konstateret en høj grad af manglende overholdelse af statsstøttereglerne inden for samhørighedspolitikken. Revisionsretten og Kommissionen har opdaget langt flere overtrædelser af statsstøttereglerne end medlemsstaterne, hvilket vidner om et behov for øget opmærksomhed hos medlemsstaterne og fortsat støtte fra Kommissionen. I programperioden 2007-2013 gav Kommissionens databaser ikke mulighed for en korrekt analyse af statsstøttefejl, og dens overvågning i perioden 2009-2014 førte ikke til væsentlige inddrivelser af statsstøtte.
Kommissionen har taget skridt til at forenkle statsstøttelovgivningen og styrke medlemsstaternes administrative kapacitet. I programperioden 2014-2020 er ansvaret for gennemførelsen af statsstøtteforanstaltninger flyttet over på medlemsstaterne, hvilket medfører en risiko for flere statsstøttefejl.