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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5903-5 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/133685 | QJ-AB-16-024-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-5876-2 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/80282 | QJ-AB-16-024-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5877-9 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/6205 | QJ-AB-16-024-DE-E

© Europäische Union, 2016

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Verfahrensschritt | Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn | 12.11.2014
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle) | 16.6.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens | 7.9.2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen | 27.9.2016

DE | 2016 | Nr. 24

Sonderbericht

Mehr Anstrengungen
erforderlich zur
Sensibilisierung für
Vorschriften über
staatliche Beihilfen in
der Kohäsionspolitik und
zur Durchsetzung ihrer
Einhaltung

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II - Ausgabenbereiche „Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration“ - unter Vorsitz von Henri Grethen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Leitung und Berichterstattung für diese Prüfung fielen in die Zuständigkeit von Oskar Herics, Mitglied des Hofes. Herr Herics wurde unterstützt von seiner Kabinettchefin Margit Spindelegger, dem Leitenden Manager Niels Brokopp, den Aufgabenleitern Gert Rammeloo und Angelika Zych sowie Attachée Ildiko Preiss und den Prüferinnen Dana Moraru, Maria Ploumaki und Laura Zanarini.

Von links nach rechts: A. Zych, I. Preiss, G. Rammeloo, N. Brokopp, M. Spindelegger, O. Herics.

Inhalt

Abkürzungen

Glossar

Zusammenfassung

Einleitung

Was sind staatliche Beihilfen und welche finanzielle Bedeutung haben sie in der EU?

Verfahren für die Gewährung staatlicher Beihilfen

Die Mitgliedstaaten müssen staatliche Beihilfen bei der Kommission anmelden

Ausnahmen von der Anmeldepflicht

Hauptakteure bei der Verwaltung von operationellen Programmen in der Kohäsionspolitik

Prüfungen des Europäischen Rechnungshofs und der Obersten Rechnungskontrollbehörden der Mitgliedstaaten zu staatlichen Beihilfen

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Fehlen einer umfassenden Analyse von Fehlern bei staatlichen Beihilfen durch die Kommission sowie unzureichender Fokus auf staatliche Beihilfen in den Mitgliedstaaten

Erhebliche Anzahl von Fehlern bei staatlichen Beihilfen beim Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, beim Kohäsionsfonds sowie - in wesentlich geringerem Ausmaß - beim Europäischen Sozialfonds

Überwachung durch die Kommission beeinträchtigt aufgrund des Fehlens einer umfassenden Analyse sowie aufgrund unzureichender interner Koordinierung

Unzureichender Fokus der Prüfbehörden der Mitgliedstaaten auf der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen

Die Kommission hat Maßnahmen zur Vereinfachung der geltenden Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen und zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten ergriffen

Erweiterte Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung führt zu einer Verlagerung der Zuständigkeit von der Kommission zu den Mitgliedstaaten

Neu eingeführte Ex-ante-Konditionalitäten und Verfahren für Großprojekte führen möglicherweise zu einer besseren Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen in der Kohäsionspolitik

Von der Kommission erstellter gemeinsamer Aktionsplan zu staatlichen Beihilfen soll die Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten stärken und erfordert kontinuierliche Aufmerksamkeit

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | — | Ausgaben für staatliche Beihilfen je Mitgliedstaat im Zeitraum 2010-2014 (in Millionen Euro)
Anhang II | — | Ergebnisse der Überwachungsmaßnahmen der Generaldirektion Wettbewerb im Zeitraum 2006-2014
Anhang III | — | Von der Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 angenommene Großprojekte
Anhang IV | — | Rechtsrahmen im Bereich der staatlichen Beihilfen

Antworten der Kommission

Abkürzungen

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

AGVO: Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung

BIP: Bruttoinlandsprodukt

COCOF: Coordination Committee of the Funds (Koordinierungsausschuss für die Fonds)

ECN-ET: European Competition Network - Electronic Transmission (Europäisches Wettbewerbsnetz - Elektronische Übermittlung)

EFRE: Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

ESF: Europäischer Sozialfonds

ESIF: Europäische Struktur- und Investitionsfonds

FEI: Forschung, Entwicklung und Innovation

FuE: Forschung und Entwicklung

GD: Generaldirektion

GD EMPL: Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration

GD REGIO: Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung

GD COMP: Generaldirektion Wettbewerb

IKT: Informations- und Kommunikationstechnologie

IMS: Irregularity management system (Berichterstattungssystem für Unregelmäßigkeiten)

IT: Informationstechnologie

JASPERS: Joint assistance to support projects in European regions (Gemeinsame Hilfe bei der Unterstützung von Projekten in europäischen Regionen)

JKB: Jährlicher Kontrollbericht

KF: Kohäsionsfonds

KMU: Kleine und mittlere Unternehmen

MAPAR: Management of audit processes, activities and resources (Management von Prüfungsprozessen, -tätigkeiten und -ressourcen)

Glossar

Bescheinigungsbehörden führen Primärkontrollen in Bezug auf die von den Verwaltungsbehörden geltend gemachten Ausgaben durch und bescheinigen, dass diese Ausgaben rechtmäßig und ordnungsgemäß sind. Sie sind in der Regel Teil des Finanzministeriums oder interner Kontrollstellen unter dessen Aufsicht.

Bei der Beurteilung der Vereinbarkeit geht es um die Abwägung zwischen den negativen Auswirkungen einer Beihilfemaßnahme auf Handel und Wettbewerb im Binnenmarkt und den positiven Auswirkungen im Sinne des dadurch geleisteten Beitrags zur Verwirklichung von klar definierten Zielen von gemeinsamem Interesse. Bei dieser Abwägung werden die Auswirkungen der Beihilfe auf das soziale Wohlergehen in der EU berücksichtigt. Die Beurteilung der Vereinbarkeit fällt in die ausschließliche Zuständigkeit der Kommission.

Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sind wirtschaftliche Tätigkeiten, die von der öffentlichen Hand als für die Bürger von besonderer Bedeutung eingestuft werden und die ohne öffentliche Intervention nicht (oder unter anderen Bedingungen) erbracht würden. Beispiele hierfür sind Verkehrsnetze, Postdienste und soziale Dienste.

Ziel des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union durch den Ausgleich der stärksten regionalen Ungleichgewichte im Wege der finanziellen Unterstützung für die Schaffung von Infrastrukturen sowie für produktive, beschäftigungswirksame Investitionen, insbesondere zugunsten von Unternehmen.

Ziel des Europäischen Sozialfonds ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union durch die Verbesserung der Beschäftigungs- und Arbeitsmöglichkeiten, hauptsächlich durch Weiterbildungsmaßnahmen, und die Förderung einer höheren Beschäftigungsquote und die Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen.

Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESIF oder ESI-Fonds) bestehen aus fünf Einzelfonds, die darauf abzielen, regionale Ungleichgewichte innerhalb der Union abzubauen, indem entsprechende politische Handlungsrahmen für den siebenjährigen Finanzrahmen (MFR) gesetzt werden. Bei diesen Fonds handelt es sich um den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF), den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF).

Die Expertengruppe für Europäische Struktur- und Investitionsfonds (EGESIF) wurde bei der Kommission eingerichtet, um die Kommission zu Fragen im Zusammenhang mit der Durchführung von Programmen zu beraten, die gemäß den Verordnungen für die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds angenommen und durchgeführt werden. Es handelt sich um eine der beiden Gruppen, welche an die Stelle des Koordinierungsausschusses für die Fonds treten (die andere ist der Koordinierungsausschuss für die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (COESIF)).

Finanzielle Berichtigungen sollen verhindern, dass der EU-Haushalt durch fehlerhafte oder vorschriftswidrige Ausgaben belastet wird. Bei Ausgaben im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung fällt die Rückforderung von zu Unrecht geleisteten Zahlungen in erster Linie in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Finanzielle Berichtigungen können durch die Streichung vorschriftswidriger Ausgaben aus den Ausgabenerklärungen der Mitgliedstaaten oder durch die Rückforderung zu Unrecht geleisteter Zahlungen bei den Empfängern erfolgen. Finanzielle Berichtigungen können darüber hinaus von der Kommission auferlegt werden.

Großprojekte sind Projekte, deren Finanzierungsvolumen so erheblich ist, dass die Kommission einen spezifischen Beschluss erlassen muss, damit der betreffende Mitgliedstaat eine EU-Kofinanzierung aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung oder aus dem Kohäsionsfonds erhalten kann. Bei diesen Projekten - in der Regel große Infrastrukturprojekte im Verkehrs- oder Umweltbereich oder in anderen Bereichen, wie Kultur, Bildung, Energie oder IKT - belaufen sich die Gesamtkosten auf mehr als 50 Millionen Euro.

Jährliche Kontrollberichte (JKB) sind von den Prüfbehörden vorgelegte jährliche Berichte, in denen die Feststellungen aus sämtlichen Prüfungen dargelegt werden, die von den Prüfbehörden für ein bestimmtes oder für mehrere operationelle Programme durchgeführt wurden. Die jährlichen Kontrollberichte sind die Hauptdokumente, anhand deren die Prüfbehörden Sicherheit hinsichtlich der Verwaltungs- und Kontrollsysteme der betreffenden operationellen Programme sowie hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der kofinanzierten Projekte bieten.

Ziel des Kohäsionsfonds ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts innerhalb der Europäischen Union durch Finanzierung von Umwelt- und Verkehrsprojekten in Mitgliedstaaten mit einem Pro-Kopf-Bruttosozialprodukt von weniger als 90 % des Unionsdurchschnitts.

Die Kohäsionspolitik ist einer der größten Ausgabenbereiche im EU-Haushalt. Ziel der Kohäsionspolitik ist es, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen durch die Umstrukturierung von Industriegebieten mit rückläufiger Entwicklung und die Diversifizierung ländlicher Gebiete zu verringern sowie die grenzüberschreitende, transnationale und interregionale Zusammenarbeit zu fördern. Finanziert wird die Kohäsionspolitik aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, dem Europäischen Sozialfonds und dem Kohäsionsfonds.

Der Koordinierungsausschuss für die Fonds (Coordination Committee of the Funds, COCOF) ist der gemäß Artikel 103 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 eingerichtete Ausschuss der Vertreter der Mitgliedstaaten, der die Kommission bei der Umsetzung des EFRE, ESF und KF beraten soll. COCOF-Leitlinien sind Empfehlungen mit praktischen Beispielen und Informationen. Sie sind weder rechtsverbindlich noch erschöpfend.

Oberste Rechnungskontrollbehörden sind nationale Stellen, die für die Prüfung der staatlichen Einnahmen und Ausgaben zuständig sind.

In einem operationellen Programm sind die Prioritäten und spezifischen Ziele eines Mitgliedstaats sowie die Verwendung von Mitteln zur Finanzierung von Projekten während eines bestimmten Zeitraums (in der Regel sieben Jahre) festgelegt. Die Projekte müssen zur Erreichung eines oder mehrerer Ziele beitragen, die auf Ebene der Prioritätsachse des operationellen Programms festgelegt wurden. Programme müssen für jeden der Fonds im Bereich der Kohäsionspolitik bestehen (d. h. für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds). Operationelle Programme werden von den Mitgliedstaaten ausgearbeitet und müssen von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt geleistet werden können. Sie können während der Laufzeit nur dann geändert werden, wenn beide Seiten zustimmen.

Partnerschaftsvereinbarungen sind zwischen der Europäischen Kommission und den einzelnen Mitgliedstaaten für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 geschlossene Vereinbarungen. In Partnerschaftsvereinbarungen ist dargelegt, wie die nationalen Behörden die Mittel der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds einsetzen wollen; außerdem werden darin die strategischen Ziele und Investitionsprioritäten der einzelnen Länder beschrieben und mit den allgemeinen Zielen der Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum in Beziehung gesetzt. Die Partnerschaftsvereinbarungen enthalten ferner Einzelheiten zu Ex-ante-Konditionalitäten und Rahmenvorgaben für das Leistungsmanagement. Sie werden vom jeweiligen Mitgliedstaat im Dialog mit der Kommission erstellt und müssen von der Kommission genehmigt werden.

Ein Programmplanungszeitraum ist der mehrere Jahre umfassende Rahmen, in dem die Ausgaben für die Kohäsionspolitik geplant und umgesetzt werden.

Die Prüfbehörden bieten der Kommission Sicherheit hinsichtlich des wirksamen Funktionierens der Verwaltungssysteme und der internen Kontrollen eines operationellen Programms (und somit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der bescheinigten Ausgaben). Prüfbehörden sind in der Regel Abteilungen innerhalb von Staatskanzleien, Finanzministerien (oder internen Kontrollstellen unter deren Aufsicht), anderen Ministerien oder Obersten Rechnungskontrollbehörden. Sie müssen von den mit der Verwaltung des Fonds betrauten Stellen funktionell unabhängig sein. Die Ergebnisse der von Prüfbehörden durchgeführten Systemprüfungen und Prüfungen von Vorhaben werden der Verwaltungs- und der Bescheinigungsbehörde des betreffenden operationellen Programms übermittelt. Die Kommission erhält Berichte über Systemprüfungen und den jährlichen Kontrollbericht. Ist die Prüfbehörde der Ansicht, dass die Verwaltungsbehörde keine geeigneten Korrekturmaßnahmen getroffen hat, muss sie die Kommission darauf hinweisen.

Der Begriff des Unternehmens umfasst jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung.

Eine Verwaltungsbehörde ist eine von einem Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Behörde oder sonstige öffentliche oder private Stelle, die ein operationelles Programm verwaltet. Zu ihren Aufgaben gehören die Auswahl der zu finanzierenden Projekte, die Überwachung der Durchführung dieser Projekte und die Berichterstattung über finanzielle Aspekte und erzielte Ergebnisse an die Kommission.

Zusammenfassung

I

Staatliche Beihilfen sind alle von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Grundsätzlich sind staatliche Beihilfen verboten, um das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts sicherzustellen. Allerdings können Beihilfen eines gewissen Umfangs, in bestimmten Sektoren, in bestimmten geografischen Gebieten oder unter besonderen Umständen mit dem Binnenmarkt vereinbar sein. Während des Zeitraums 2010-2014 gewährten die Mitgliedstaaten pro Jahr zusammengenommen staatliche Beihilfen in Höhe von durchschnittlich 76,6 Milliarden Euro, nicht eingerechnet die Beihilfen für den Finanzsektor, den Eisenbahnsektor und öffentliche Dienste, wie etwa Postdienste. Das entspricht mehr als 0,5 % des BIP der EU-Mitgliedstaaten.

II

Die Kohäsionspolitik ist einer der größten Ausgabenbereiche im EU-Haushalt. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 beläuft sich die Mittelausstattung für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF) und den Kohäsionsfonds (KF) auf insgesamt 352 Milliarden Euro (gegenüber 347 Milliarden Euro im Programmplanungszeitraum 2007-2013). Nach Schätzungen der Kommission steht mehr als ein Viertel der im Programmplanungszeitraum 2007-2013 in der EU gewährten staatlichen Beihilfen im Zusammenhang mit EFRE-/KF- und ESF-Ausgaben.

III

Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 das Ausmaß der Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen in der Kohäsionspolitik und ging der Frage nach, inwieweit der Kommission die Ursachen für die Nichteinhaltung bekannt waren. Ferner prüfte der Hof, ob die Kommission und die Mitgliedstaaten durch die von der Kommission für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ergriffenen Maßnahmen besser in der Lage sein werden, Verstöße gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen zu verhindern, aufzudecken und zu berichtigen.

IV

Im Zeitraum 2010-2014 ermittelten die Kommission und der Hof bei einer erheblichen Anzahl von Prüfungen Verstöße gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen; Fehler bei staatlichen Beihilfen im Rahmen des EFRE und des KF trugen in erheblichem Maße zu der vom Hof für die Kohäsionspolitik geschätzten Fehlerquote bei. Der Hof stellte fest, dass die Kommission bei ihren eigenen Prüfungen und Überwachungsmaßnahmen im Kohäsionsbereich eine Aufdeckungsquote ermittelte, die mit den Ergebnissen des Hofes vergleichbar war. Die Prüfbehörden in den Mitgliedstaaten stellten dagegen eine wesentlich niedrigere Quote von Verstößen gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen fest als die Kommission oder der Hof. Dies legt den Schluss nahe, dass die Prüfbehörden bei ihren Prüfungen bisher kein ausreichendes Gewicht auf staatliche Beihilfen gelegt haben.

V

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 erfasste die Kommission die von ihr selbst ermittelten oder von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fehler bei staatlichen Beihilfen nicht in einer Weise, die ihr eine angemessene Analyse ermöglicht hätte. Auf der Grundlage einer solchen Analyse hätte die Kommission gezieltere vorbeugende Maßnahmen entwickeln und auf die Mitgliedstaaten und Programme zuschneiden können.

VI

In ihren Anträgen für Projekte von erheblichem finanziellen Umfang („Großprojekte“) geben die Mitgliedstaaten an, ob die Investition ihrer Ansicht nach staatliche Beihilfen umfasst. Diese Angaben können von der Kommission überprüft werden. Insbesondere zu Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013 prüfte die Kommission Großprojekte nicht systematisch auf Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen. Es besteht das Risiko, dass manche von der EU kofinanzierte Großprojekte nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dass Infrastrukturinvestitionen vor 2012 und der durch das Urteil „Leipzig-Halle“ erfolgten Klarstellung nur selten von den Mitgliedstaaten bei der Kommission angemeldet wurden. Um dieses Risiko in Zukunft abzumildern, verschärfte die Kommission ihre internen vorbeugenden Maßnahmen und führte für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ein alternatives Genehmigungsverfahren ein, das eine unabhängige Qualitätsüberprüfung umfasst. Dieses alternative Verfahren ist nicht immer darauf ausgerichtet, den Mitgliedstaaten zum Zeitpunkt des Beschlusses zum jeweiligen Großprojekt Rechtssicherheit hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen zu verschaffen. Diese Rechtssicherheit kann nur erlangt werden, indem der Mitgliedstaat eine staatliche Beihilfe anmeldet und die Kommission daraufhin einen Beihilfebeschluss erlässt.

VII

Die Kommission hat für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 Maßnahmen zur Vereinfachung der geltenden Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen ergriffen. Dies hatte eine Verringerung des Verwaltungsaufwands und mehr Transparenz zur Folge, führte jedoch auch dazu, dass den Mitgliedstaaten bei der Konzeption und Umsetzung von Beihilfemaßnahmen mehr Verantwortung zukommt. Dadurch, dass die Mitgliedstaaten mehr Zuständigkeiten erhalten, vergrößert sich das Risiko von Fehlern bei staatlichen Beihilfen: Die Überwachung durch die Kommission hat gezeigt, dass den Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 zahlreiche Fehler bei der Konzeption und Umsetzung von Beihilferegelungen unterliefen. Zur Abmilderung dieses Risikos hat die Kommission Maßnahmen ergriffen, um die Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten im Bereich der staatlichen Beihilfen zu stärken, unter anderem durch die Einführung von Vorbedingungen für die Systeme für staatliche Beihilfen, um die wirtschaftliche und wirksame Umsetzung der Europäischen Struktur- und Interventionsfonds zu fördern („Ex-ante-Konditionalitäten“). Die Mitgliedstaaten, bei denen eine Nichterfüllung dieser Bedingungen festgestellt wurde, sind jedoch nicht zwangsläufig diejenigen, in denen die Kommission in der Vergangenheit die meisten Probleme aufdeckte. Zudem erfordern diese Maßnahmen kontinuierliche Aufmerksamkeit.

VIII

Der Hof spricht folgende Empfehlungen aus:

a)Die Kommission sollte Korrekturmaßnahmen verhängen, wenn Beihilfemaßnahmen nicht mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen in Einklang stehen.

b)i)Die Kommission sollte Unregelmäßigkeiten in der Datenbank MAPAR so erfassen, dass sich beispielsweise ihre Art, Häufigkeit, Schwere, geografische Zugehörigkeit und Ursache einfach analysieren lassen. Die Datenbank sollte auch Informationen über die Folgemaßnahmen zu diesen Unregelmäßigkeiten enthalten (beispielsweise über verhängte finanzielle Berichtigungen).

ii)Was das IMS anbelangt, sollte die Kommission die Struktur der Datenbank so ändern, dass Informationen über Unregelmäßigkeiten (wie z. B. bei staatlichen Beihilfen) herausgezogen und übergreifend für alle Mitgliedstaaten und Arten analysiert werden können.

iii)Die GD COMP sollte regelmäßig Zugang zu allen in MAPAR und IMS enthaltenen relevanten Informationen über Unregelmäßigkeiten bei staatlichen Beihilfen erhalten.

iv)Mithilfe der in ihren Datenbanken verfügbaren Informationen sollte die Kommission alle zwei Jahre nachverfolgen, inwieweit die Mitgliedstaaten zur Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen in der Lage sind, indem sie beispielsweise Art, Häufigkeit, Schwere, geografische Zugehörigkeit und Ursache der Fehler bei staatlichen Beihilfen, die von ihr selbst oder von den Behörden der Mitgliedstaaten ermittelt werden, analysiert. Die Kommission sollte diese Analysen für Überwachungszwecke sowie für gezielte Unterstützungsmaßnahmen verwenden, etwa für die Ausrichtung von Schulungen für diejenigen Mitgliedstaaten, in denen der größte Bedarf besteht.

c)Die Kommission sollte Großprojekte erst nach interner Klärung des staatlichen Beihilfecharakters genehmigen und die Mitgliedstaaten grundsätzlich auffordern, Beihilfen ggf. anzumelden, damit die Mitgliedstaaten unabhängig von dem von ihnen verwendeten Antragsverfahren Rechtssicherheit erhalten.

d)i)Die Kommission sollte sicherstellen, dass die von den Prüfbehörden hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen durchgeführten Kontrollen vom Umfang und von der Qualität her ausreichend sind.

ii)Mit Blick auf den Abschluss des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sollte die Kommission die Prüfbehörden auffordern, diejenigen Großprojekte, die vor Ende 2012 genehmigt wurden, auf Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen zu überprüfen.

iii)Die Kommission sollte weitere Leitfäden erstellen, die insbesondere Fallbeispiele zur Veranschaulichung bewährter Verfahren sowie die häufigsten Arten und Ursachen von Verstößen gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen enthalten sollten.

iv)Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten ermutigen, ein Zentralregister zur Überwachung der Kumulierung kleiner Beihilfen einzurichten, die insgesamt einen bestimmten Betrag nicht überschreiten dürfen (De-minimis-Beihilfen).

v)Die Kommission sollte eine zentrale EU-weite Datenbank einrichten, in der die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die Identität von Unternehmen, die Gegenstand von Rückforderungsanordnungen sind, sowie den Stand von Rückforderungsverfahren abfragen können, um den Behörden die Einhaltung der geltenden Rechtsvorschriften („Deggendorf-Grundsatz“) zu ermöglichen. Zugang zu dieser Datenbank sollte nach dem „Need-to-know“-Prinzip (Kenntnis nur, wenn nötig) gewährt werden.

e)Bei Nichterfüllung der Ex-ante-Konditionalität zu staatlichen Beihilfen bis Ende 2016 sollte die Kommission ihre Befugnisse nutzen, um die Zahlungen an die betreffenden Mitgliedstaaten so lange auszusetzen, bis alle erheblichen Mängel behoben sind.

Einleitung

01

Mit der Wettbewerbspolitik soll sichergestellt werden, dass die Unternehmen zu gleichen Bedingungen - auf der Grundlage ihrer Produkte und Preise - miteinander in Wettbewerb treten, ohne in den Genuss unfairer Vorteile zu kommen. Da die Gewährleistung des freien Handels mit Waren und Dienstleistungen zu den Kernelementen des EU-Binnenmarkts zählt, wird die Wettbewerbspolitik auf europäischer Ebene geregelt¹. Die Vorschriften über staatliche Beihilfen sind ein zentraler Aspekt der Wettbewerbspolitik der EU.

02

Ein Unternehmen, das staatliche Beihilfen erhält, nimmt nicht mehr zu gleichen Bedingungen am Wettbewerb teil. Deshalb sind staatliche Beihilfen gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) grundsätzlich nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar². In bestimmten Bereichen und unter bestimmten Umständen funktioniert der Markt jedoch nicht so, wie er sollte; es bestehen Lücken, in denen der Bedarf nicht gedeckt wird. Im Vertrag sind Gruppen von staatlichen Beihilfen aufgelistet, die aus Gründen des öffentlichen Interesses mit dem Binnenmarkt vereinbar sind oder sein können³. Die Kommission hat eine Reihe von Regeln ausgearbeitet, denen Beihilfen unterliegen, die im Rahmen dieser Gruppen gewährt werden.

Was sind staatliche Beihilfen und welche finanzielle Bedeutung haben sie in der EU?

03

Gemäß der Definition im Vertrag sind staatliche Beihilfen alle von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Für die Einstufung einer Beihilfe als staatliche Beihilfe müssen sämtliche in der Definition dargelegten Kriterien erfüllt sein. Diese Kriterien sind in Tabelle 1 zusammengestellt.

Tabelle 1

Eine Beihilfe gilt als staatliche Beihilfe, wenn diese Kriterien erfüllt sind

| Kriterium und Erläuterung | Beispiele
1 | Die Beihilfe wird vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt. „Staatliche Mittel“ sind alle Mittel, die von einer Behörde eines Mitgliedstaates oder von einer Stelle im Eigentum oder unter der Kontrolle des Staates gewährt werden¹. | Subventionen, Steuerbefreiungen oder Bürgschaften.

2
Die Beihilfe wird Unternehmen gewährt. Der Begriff des Unternehmens umfasst jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung². Eine wirtschaftliche Tätigkeit ist jede Tätigkeit, die im Angebot von Waren und Dienstleistungen auf einem Markt besteht³.
Ein Unternehmen, das Autos herstellt; eine gemeinnützige Einrichtung, die Menschen mit Nahrung versorgt; ein staatliches Unternehmen, das Postdienste erbringt.

3 | Durch die Beihilfe wird ein Vorteil gewährt. Ein Vorteil ist jeder wirtschaftliche Nutzen, den ein Unternehmen unter den üblichen Marktbedingungen nicht erlangt hätte⁴. | Ein Darlehen, das einem Unternehmen zu einem Zinssatz gewährt wird, der unter dem marktüblichen Zinssatz liegt.
4 | Der gewährte Vorteil ist selektiv. Jede Beihilfemaßnahme, die nicht allen innerhalb eines Mitgliedstaats tätigen Unternehmen in gleicher Weise zugänglich ist, ist selektiv. | Beihilfemaßnahmen, die nur für große Unternehmen oder nur für in einem spezifischen Sektor (wie Verkehr oder Energie) tätige Unternehmen gelten.
5 | Die Beihilfe verfälscht oder droht den Wettbewerb zu verfälschen. Von einer Verfälschung des Wettbewerbs ist auszugehen, wenn der Empfänger der Beihilfe in einer Branche tätig ist, in der es Wettbewerb gibt oder geben könnte⁵. | Eine Beihilfe, die einem Unternehmen in der Textilbranche gewährt wird, da es in dieser Branche Wettbewerb gibt.

6
Die Beihilfe beeinträchtigt den Handel zwischen den Mitgliedstaaten. Wenn eine Beihilfe den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht, ist davon auszugehen, dass sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt, sofern die Auswirkungen auf andere Mitgliedstaaten mehr als marginal sind⁶.
Eine Beihilfe, die einem einheimischen Möbelhersteller gewährt wird, da es in verschiedenen EU-Mitgliedstaaten (einheimische und nicht einheimische) Möbelhersteller gibt.

1 Rechtssache 248/84, Randnummer 17 sowie Rechtssache C-482/99, Randnummer 38.

2 Verbundene Rechtssachen C-180/98 bis C-184/98, Randnummer 74.

3 Rechtssache C-35/96, Randnummer 36.

4 Rechtssache C-39/94, Randnummer 60.

5 Verbundene Rechtssachen T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 bis T-607/97, T-1/98, T-3/98 bis T-6/98 und T-23/98, Randnummern 141-147.

6 Verbundene Rechtssachen T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 bis T-607/97, T-1/98, T-3/98 bis T-6/98 und T-23/98, Randnummer 81.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe.

04

Insgesamt gaben die Mitgliedstaaten im Zeitraum 2010-2014 pro Jahr durchschnittlich 76,6 Milliarden Euro für staatliche Beihilfen aus⁴. Dies entspricht mehr als 0,5 % des BIP der EU-Mitgliedstaaten (siehe Abbildung 1). Diese Zahlen geben jedoch nicht den gesamten Umfang wieder, weil darin der Großteil der Beihilfen für den Eisenbahnsektor und für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, wie Verkehrsnetze oder Postdienste, nicht enthalten sind, zu denen für den Zeitraum 2010-2014 keine umfassenden Daten verfügbar sind. Zudem sind in diesen Zahlen die Beihilfen für den Finanzsektor („Krisenbeihilfen“) nicht enthalten, da diese Beihilfen nicht das unter normalen Umständen gewährte Volumen an staatlichen Beihilfen widerspiegeln und nicht Gegenstand dieser Prüfung sind. Ein Überblick über die Ausgaben für staatliche Beihilfen je Mitgliedstaat im Zeitraum 2010-2014 ist Anhang I zu entnehmen. In den nächsten Jahren könnte nach Annahme der Leitlinien für Umwelt- und Energiebeihilfen im Jahr 2014 die verstärkte Berücksichtigung von Beihilferegelungen für erneuerbare Energien in der Berichterstattung dazu führen, dass der Kommission noch mehr staatliche Beihilfen gemeldet werden.

Abbildung 1

Staatliche Beihilfen in der EU (2010-2014)

Anmerkung: Nach Angaben der Kommission ist der Anstieg bei den Ausgaben im Jahr 2014 zum Großteil (85 %) auf die verstärkte Berücksichtigung von Beihilferegelungen für erneuerbare Energien in der Berichterstattung zurückzuführen. Andernfalls hätten sich die angemeldeten staatlichen Beihilfen im Jahr 2014 auf rund 73 Milliarden Euro belaufen. Zudem sind EU-Mittel erst ab 2014 berücksichtigt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des von der Kommission herausgegebenen Anzeigers für staatliche Beihilfen 2015.

05

Insgesamt besteht ein Zusammenhang zwischen dem Pro-Kopf-BIP der Mitgliedstaaten und ihren Ausgaben für staatliche Beihilfen (siehe Abbildung 2). Im Zeitraum 2010-2014 waren die drei Mitgliedstaaten, die pro Kopf am meisten für staatliche Beihilfen ausgaben, Dänemark, Finnland und Schweden.

Abbildung 2

Vergleich zwischen Ausgaben der Mitgliedstaaten für staatliche Beihilfen und Pro-Kopf-BIP (2010-2014)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des von der Kommission herausgegebenen Anzeigers für staatliche Beihilfen 2015 sowie der Eurostat-Daten zu Bevölkerung und BIP pro Kopf zu jeweiligen Preisen.

06

Die Kohäsionspolitik ist einer der größten Ausgabenbereiche im EU-Haushalt; sie wird über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Kohäsionsfonds (KF) und den Europäischen Sozialfonds (ESF) umgesetzt. Ihr Zweck ist die Unterstützung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Beschäftigung in benachteiligten Regionen der EU⁵. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 beläuft sich die Mittelausstattung für die Kohäsionspolitik auf insgesamt 352 Milliarden Euro, gegenüber 347 Milliarden Euro im Programmplanungszeitraum 2007-2013⁶. Im Zeitraum 2010-2014 wurden EU-Mittel in Höhe von 216 Milliarden Euro für die Kohäsionspolitik ausgegeben⁷.

07

Bei der Zuweisung von Mitteln aus den Fonds der Kohäsionspolitik werden Unterschiede beim BIP berücksichtigt, sodass ärmere Regionen mehr finanzielle Unterstützung erhalten⁸. Infolgedessen stammte in einer Reihe von Mitgliedstaaten ein erheblicher Anteil der Gesamtausgaben des Staates aus solchen Finanzmitteln (siehe Abbildung 3). Dies gilt insbesondere für die Mitgliedstaaten, die der EU in den Jahren 2004 und 2007 beigetreten sind: So stammte beispielsweise im Jahr 2014 ein Anteil von mehr als 5 % der Ausgaben des Staates in Estland, Lettland, Litauen, Ungarn und Polen aus Zuweisungen von Mitteln aus den Fonds der Kohäsionspolitik.

Abbildung 3

Für kohäsionspolitische Maßnahmen ausgegebene EU-Mittel, pro Mitgliedstaat (2010-2014)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Rechnungsführungsdaten der Kommission sowie von statistischen Daten zu Staatsausgaben von Eurostat.

08

Gemäß AEUV gelten die Vorschriften über staatliche Beihilfen nur für Beihilfen, die die Mitgliedstaaten Begünstigten gewähren, welche eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben⁹. Beihilfen, die direkt von der Kommission oder von einer anderen EU-Einrichtung wie etwa der Europäischen Investitionsbank gewährt werden, unterliegen daher nicht den Vorschriften über staatliche Beihilfen. EU-Mittel, die im Rahmen der Kohäsionspolitik gewährt werden, unterliegen jedoch den Vorschriften über staatliche Beihilfen, da diese Finanzmittel von den Mitgliedstaaten verwaltet werden. Schätzungen der Kommission zufolge wurden im Programmplanungszeitraum 2007-2013 rund 40 % der Mittel aus den Fonds der Kohäsionspolitik (139 Milliarden Euro) Projekten zugewiesen, die den Vorschriften über staatliche Beihilfen unterlagen¹⁰. Die Gesamthöhe der Ausgaben für staatliche Beihilfen belief sich in diesem Zeitraum laut Kommission auf 504 Milliarden Euro¹¹. Insgesamt stammte also über ein Viertel der für staatliche Beihilfen im Programmplanungszeitraum 2007-2013 ausgegebenen Mittel aus den Fonds der Kohäsionspolitik.

Verfahren für die Gewährung staatlicher Beihilfen

Die Mitgliedstaaten müssen staatliche Beihilfen bei der Kommission anmelden

09

Gemäß AEUV ist die Kommission von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen zu unterrichten¹². In der Praxis bedeutet dies, dass ein Mitgliedstaat, der eine staatliche Beihilfe gewähren möchte, die Generaldirektion Wettbewerb (GD COMP) der Kommission unterrichten muss. Dieser Vorgang wird als Anmeldung bezeichnet.

10

Sobald der Mitgliedstaat angemeldet hat, dass er beabsichtigt, eine Beihilfe zu gewähren, prüft die GD COMP, ob es sich dabei um eine staatliche Beihilfe handelt. Ist dies der Fall, beurteilt die GD COMP, ob die Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, indem sie eine Abwägung zwischen den positiven Auswirkungen der Beihilfe (Beitrag zur Verwirklichung eines klar definierten Ziels von gemeinsamem Interesse) und deren negativen Auswirkungen (Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels) vornimmt. Diese Beurteilung der Vereinbarkeit fällt in die ausschließliche Zuständigkeit der Kommission¹³.

Ausnahmen von der Anmeldepflicht

11

Der AEUV enthält sowohl ein grundsätzliches Verbot von staatlichen Beihilfen als auch eine Liste von Beihilfegruppen, die mit dem Binnenmarkt vereinbar sein können. In diesem Zusammenhang kann die Kommission Regeln erlassen, in denen Kriterien festgelegt sind, unt er denen staatliche Beihilfen, die unter diese Gruppen fallen, nicht angemeldet zu werden brauchen¹⁴. Die Kommission stützt sich bei der Ausarbeitung dieser Regeln auf ihre Erfahrungen bei der Bewertung von Beihilfemaßnahmen und berücksichtigt die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union.

Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO)

12

Für Beihilfegruppen, die nach Einschätzung der Kommission wahrscheinlich mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, hat die Kommission eine Verordnung angenommen, der zufolge solche Beihilfen unter der Voraussetzung, dass alle Bedingungen erfüllt sind, nicht angemeldet zu werden brauchen, es sei denn, der Beihilfebetrag überschreitet die in der Verordnung festgelegten Schwellen. Diese Verordnung heißt Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO)¹⁵. Beispiele für solche Gruppen sind staatliche Beihilfen für Kultur oder Umweltschutz.

13

Die Arbeit der Kommission und der Mitgliedstaaten wird durch die AGVO erheblich vereinfacht. Die AGVO erlaubt es den Mitgliedstaaten, zahlreiche Beihilfemaßnahmen durchzuführen, ohne die Anmeldeverfahren zu durchlaufen oder sich von der Kommission ausdrücklich die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt bestätigen zu lassen. In der AGVO ist eine Reihe von allgemeinen Bestimmungen sowie von Bestimmungen für die einzelnen Beihilfegruppen festgelegt. Beihilfen, die unter die AGVO fallen und diese Bestimmungen erfüllen, werden automatisch als mit dem Binnenmarkt vereinbar eingestuft. Allerdings müssen große Beihilfemaßnahmen (oberhalb der Anmeldeschwellen) nach wie vor angemeldet werden, da diese Maßnahmen den Wettbewerb verfälschen können¹⁶.

De-minimis-Beihilfen

14

Zudem hat die Kommission festgelegt, dass Beihilfen von bis zu 200 000 Euro, die ein und demselben Empfänger innerhalb eines Zeitraums von drei Jahren gewährt werden, weder den Wettbewerb verfälschen noch den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen¹⁷. Diese Beihilfen werden „De-minimis-Beihilfen“ genannt. Da sie weder das Kriterium der Verfälschung oder drohenden Verfälschung des Wettbewerbs noch das der Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten erfüllen, werden sie nicht als staatliche Beihilfen eingestuft und brauchen nicht bei der GD COMP angemeldet zu werden. Für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wurde die Beihilfeschwelle auf 500 000 Euro¹⁸ angehoben.

Hauptakteure bei der Verwaltung von operationellen Programmen in der Kohäsionspolitik

15

Die operationellen Programme des EFRE/KF und des ESF unterliegen der geteilten Verwaltung durch die Mitgliedstaaten und die Kommission. Die Mitgliedstaaten sind für die Auswahl, Verwaltung und Überwachung der Projekte zuständig, während die Kommission die Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten überwacht und begleitet. Die Kommission trägt die letzte Verantwortung für die Ausführung des EU-Haushaltsplans¹⁹.

Ebene der Mitgliedstaaten

16

Auf der Ebene der Mitgliedstaaten sind die Verwaltungsbehörden für die laufende Verwaltung der operationellen Programme zuständig. Sie müssen - mithilfe von Verwaltungsprüfungen - sicherstellen, dass alle kofinanzierten Projekte für eine EU-Finanzierung infrage kommen und dass die gemeldeten Projektausgaben die Förderfähigkeitsbedingungen, einschließlich der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen, erfüllen. Die Bescheinigungsbehörden kontrollieren die von den Verwaltungsbehörden übermittelten Ausgabenerklärungen zu den Projekten und reichen sie zur Erstattung bei der Kommission ein. Die Prüfbehörden prüfen Vorhaben (d. h. Projekte) sowie Verwaltungs- und Kontrollsysteme und teilen der Kommission die Ergebnisse in jährlichen Kontrollberichten und Bestätigungsvermerken mit²⁰.

17

Zudem können nationale Staatliche-Beihilfen-Stellen je nach Mandat auf mitgliedstaatlicher Ebene überprüfen, ob (von der EU kofinanzierte oder nicht von der EU kofinanzierte) Beihilferegelungen den Vorschriften entsprechen oder für andere Stellen in den Mitgliedstaaten Beratungsleistungen erbringen und Gutachten ausarbeiten. Die Beihilfen-Stelle gibt es in allen Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene, außer in Belgien, wo sie auf regionaler Ebene angesiedelt ist. In einigen Mitgliedstaaten ist die Staatliche-Beihilfen-Stelle in das Finanz- oder Wirtschaftsministerium eingebettet, in anderen Mitgliedstaaten ist sie eine unabhängige Einrichtung oder in die nationale Wettbewerbsbehörde eingebettet. Staatliche-Beihilfen-Stellen können auch als Anlaufstelle fungieren, bei denen fachkundiger Rat und Hilfe bei der Ausgestaltung von Beihilferegelungen eingeholt und auf diese Weise das Risiko einer Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen verringert werden kann (siehe Kasten 1).

Kasten 1

Prüfung auf Beihilferelevanz durch die Staatliche-Beihilfen-Stelle in der Gesetzentwurfsphase (Dänemark)

Alle Ministerien sind verpflichtet, bei der Ausarbeitung von Gesetzentwürfen eine Erstbewertung der Beihilferelevanz vorzunehmen. Diese Informationen werden dem Sekretariat für staatliche Beihilfen (dessen Mitarbeiter Fachleute für staatliche Beihilfen sind) zur Prüfung übermittelt. Gelangt das Sekretariat zu der Einschätzung, dass der Gesetzentwurf im Widerspruch zu den Vorschriften über staatliche Beihilfen steht, wird das Ministerium aufgefordert, seinen Gesetzentwurf zu überarbeiten. Das Sekretariat für staatliche Beihilfen unterstützt das Ministerium mit Vorschlägen und berät es während des gesamten Gesetzgebungsverfahrens.

Kommissionsebene

18

Die Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung (GD REGIO) der Kommission ist für die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der verschiedenen Regionen der Europäischen Union zuständig, wobei der Förderung der benachteiligten Regionen besonderes Gewicht gegeben wird; diese GD verwaltet den EFRE und den KF. Die Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration (GD EMPL) ist für Beschäftigung und soziale Fragen zuständig; diese GD verwaltet den ESF.

19

Beide Generaldirektionen stützen sich in erster Linie auf die Arbeit der Prüfbehörden, um Sicherheit dafür zu erlangen, dass die EFRE-/KF- und ESF-Ausgaben mit den einschlägigen Rechtsvorschriften der EU und der Mitgliedstaaten in Einklang stehen. Zusätzlich zur Überprüfung der Arbeit der Prüfbehörden führen sie im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit auch eigene Prüfungen von Vorhaben und Systemen in den Mitgliedstaaten durch.

20

Die GD COMP der Kommission ist dafür zuständig, in allen Bereichen mit Ausnahme der Landwirtschaft und der Fischerei²¹ die ordnungsgemäße Anwendung der EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen sicherzustellen. Sie erstellt auf der Grundlage des AEUV Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen und überwacht ihre Umsetzung. Insbesondere führt sie eine regelmäßige Überwachung von Beihilferegelungen durch, um zu überprüfen, ob und in welchem Maße sie mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen in Einklang stehen²². Zudem können Beteiligte, wie beispielsweise ein Mitgliedstaat oder ein konkurrierendes Unternehmen, Beschwerde bei der Kommission einlegen, wenn die einem bestimmten Empfänger gewährte Beihilfe ihrer Ansicht nach rechtswidrig ist. Die Kommission muss alle entsprechenden Beschwerden prüfen²³.

21

Abbildung 4 zeigt eine vereinfachte Übersicht über die an der Kohäsionspolitik und am Verfahren zur Gewährung staatlicher Beihilfen beteiligten Akteure.

Abbildung 4

An der Kohäsionspolitik und am Verfahren zur Gewährung staatlicher Beihilfen beteiligte Akteure

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Prüfungen des Europäischen Rechnungshofs und der Obersten Rechnungskontrollbehörden der Mitgliedstaaten zu staatlichen Beihilfen

22

In einem früheren Sonderbericht des Hofes aus dem Jahr 2011, der hauptsächlich auf einer Untersuchung einer Reihe von Beschwerden und Überwachungsverfahren des Zeitraums 2008-2010 beruhte, wurde festgestellt, dass die Systeme der Mitgliedstaaten, mit denen sichergestellt werden soll, dass staatliche Beihilfen wie vorgeschrieben angemeldet werden, Schwachstellen aufwiesen²⁴.

23

Zudem prüfte der Hof zwischen 2010 und 2014 bei zahlreichen EFRE-/KF- und ESF-Projekten die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen. Die Ergebnisse dieser Prüfungen bildeten einen Teil der Grundlage für die spezifischen Beurteilungen zum EFRE/KF und zum ESF in den Jahresberichten des Hofes²⁵.

24

Der Hof führte bei 28 Obersten Rechnungskontrollbehörden eine Umfrage durch und erhielt von 22 Rückmeldung. Die meisten von ihnen erklärten, dass sie im Rahmen ihrer Prüfungen - in unterschiedlichem Ausmaß - Kontrollen zu staatlichen Beihilfen durchführen²⁶. Nur einige wenige gaben an, dass sie auch spezifische Prüfungen zu staatlichen Beihilfen durchführen.

1 Artikel 26 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

2 Artikel 107 Absatz 1 AEUV.

3 Artikel 107 Absatz 2 AEUV: „Mit dem Binnenmarkt vereinbar sind: […] Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen […] entstanden sind […]“. Artikel 107 Absatz 3 AEUV: „Als mit dem Binnenmarkt vereinbar können angesehen werden: […] Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes […]“.

4 Siehe den von der Kommission herausgegebenen Anzeiger für staatliche Beihilfen 2015 (State Aid Scoreboard 2015) auf der Website der GD COMP.

5 Die Umsetzung der Politik erfolgt durch operationelle Programme, in denen Prioritäten und spezifische Ziele sowie die Verwendung der EU-Mittel festgelegt sind.

6 Siehe die von der Kommission herausgegebenen Dokumente „Einführung in die EU-Kohäsionspolitik 2014-2020“ von Juni 2014 sowie „Die Kohäsionspolitik 2007-2013 - Erläuterungen und offizielle Texte“ von Januar 2007. Ein Programmplanungszeitraum ist der mehrere Jahre umfassende Rahmen, in dem die Strukturfonds- und Kohäsionsfondsausgaben geplant und umgesetzt werden.

7 Siehe Datenportal zur Kohäsionspolitik auf der Website der Kommission.

8 Artikel 90 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 320).

9 Artikel 107 AEUV.

10 Siehe Kurzdossier (Policy Brief) der Kommission von September 2014 über die Leitlinien für Regionalbeihilfen 2014-2020.

11 Siehe die von der Kommission herausgegebenen Anzeiger für staatliche Beihilfen (State Aid Scoreboard) für die Jahre 2011 und 2015.

12 Artikel 108 Absätze 2 und 3 AEUV.

13 Artikel 108 AEUV.

14 Verordnung (EU) 2015/1588 des Rates vom 13. Juli 2015 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen (kodifizierter Text) (ABl. L 248 vom 24.9.2015, S. 1, ersetzt die Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates vom 7. Mai 1998 über die Anwendung der Artikel 92 und 93 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen), insbesondere Artikel 108 Absatz 4 AEUV.

15 Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 AEUV (ABl. L 187 vom 26.6.2014, S. 1).

16 Die Schwellen liegen zwischen 400 000 Euro für bestimmte Beihilfen für Start-up-Unternehmen und 150 Millionen Euro für bestimmte Beihilfen für erneuerbare Energien.

17 Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission vom 18. Dezember 2013 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen (ABl. L 352 vom 24.12.2013, S. 1).

18 Verordnung (EU) Nr. 360/2012 der Kommission vom 25. April 2012 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen an Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbringen (ABl. L 114 vom 26.4.2012, S. 8).

19 Artikel 53 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1).

20 Jährliche Kontrollberichte sind von den Prüfbehörden vorgelegte jährliche Berichte, in denen die Ergebnisse sämtlicher Prüfungen dargelegt werden, die von den Prüfbehörden für ein bestimmtes oder für mehrere operationelle Programme durchgeführt wurden. Die jährlichen Kontrollberichte sind die Hauptdokumente, anhand deren die Prüfbehörden Sicherheit hinsichtlich der Verwaltungs- und Kontrollsysteme der betreffenden operationellen Programme sowie hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der kofinanzierten Projekte bieten.

21 In den Bereichen Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums sowie maritime Angelegenheiten und Fischerei sind die Generaldirektionen Landwirtschaft und ländliche Entwicklung bzw. Maritime Angelegenheiten und Fischerei für die Kontrolle staatlicher Beihilfen zuständig.

22 Eine Beihilferegelung ist ein Rechtsakt oder ein Gesetz, in dem in allgemeinen Begriffen festgelegt ist, welche Arten von Empfängern unter welchen Bedingungen staatliche Beihilfen erhalten können.

23 Artikel 24 der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates.

24 Sonderbericht Nr. 15/2011 „Ist durch die Verfahren der Kommission eine wirksame Verwaltung der Kontrolle staatlicher Beihilfen gewährleistet?“ (http://eca.europa.eu).

25 Siehe beispielsweise Kapitel 6 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2014 (ABl. C 373 vom 10.11.2015).

26 Oberste Rechnungskontrollbehörden sind nationale Stellen, die für die Prüfung der staatlichen Einnahmen und Ausgaben zuständig sind.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

25

Im Laufe der letzten Jahre stellte der Hof bei seinen jährlichen Compliance-Prüfungen eine erhebliche Anzahl von Fehlern bei der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Bereich der Kohäsionspolitik fest. Im vorliegenden Bericht wird untersucht, ob die Kommission ausreichende Maßnahmen ergriffen hat, um zu verstehen, warum dies der Fall ist. Zudem wird analysiert, ob die Kommission und die Mitgliedstaaten durch die von der Kommission ergriffenen Maßnahmen besser in der Lage sein werden, Verstöße gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen zu verhindern, aufzudecken und zu berichtigen.

26

Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof das Ausmaß der Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen in der Kohäsionspolitik (Bereiche EFRE/KF und ESF) im Programmplanungszeitraum 2007-2013 und ging der Frage nach, inwieweit der Kommission die Ursachen für die Nichteinhaltung bekannt waren. Der Schwerpunkt der spezifischen Analysen lag hauptsächlich auf dem Zeitraum 2010-2014. Ferner prüfte der Hof, ob damit zu rechnen ist, dass die Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen mit den von der Kommission für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ergriffenen Maßnahmen angegangen wird.

27

Der Hof untersuchte insbesondere,

a)ob die Kommission über einen umfassenden und aktuellen Überblick über die Ursachen der Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen in der Kohäsionspolitik verfügte und ob die Generaldirektionen der Kommission und die Mitgliedstaaten Verstöße gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen feststellten. Ferner prüfte der Hof, ob die von der Kommission als Reaktion auf Fehler bei staatlichen Beihilfen getroffenen Maßnahmen zu einer angemessenen Anzahl von Korrekturmaßnahmen geführt hatten;

b)ob die Kommission geeignete Maßnahmen ergriffen hatte, um Verstöße gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen in der Kohäsionspolitik künftig zu verhindern.

28

Darüber hinaus unterzog der Hof die Ergebnisse seiner Compliance-Prüfungen einer ausführlichen Analyse und verwendete Beispiele daraus, um häufige Fehler bei staatlichen Beihilfen zu veranschaulichen. Zudem prüfte der Hof das Genehmigungsverfahren der Kommission für bestimmte Projekte von erheblicher finanzieller Bedeutung („Großprojekte“).

29

Die Prüfung umfasste eine Durchsicht von Unterlagen (beispielsweise Analyse von Jahresberichten von Prüfbehörden, Prüfungsberichten der Kommission und Verordnungen der Kommission) sowie Gespräche mit Vertretern der Kommission.

30

Auf der Ebene der Mitgliedstaaten führte der Hof zwei Umfragen durch:

a)eine Umfrage bei 113 Prüfbehörden, die in 28 Mitgliedstaaten für 440 operationelle Programme des EFRE/KF und des ESF für den Zeitraum 2007-2013 zuständig waren; 100 Prüfbehörden (88 %) übermittelten eine Antwort;

b)eine Umfrage bei 31 Staatliche-Beihilfen-Stellen in 28 Mitgliedstaaten; 24 Staatliche-Beihilfen-Stellen (77 %) übermittelten eine Antwort.

31

Überdies wurden Prüfbesuche in vier Mitgliedstaaten (Dänemark, Ungarn, Polen und Portugal) durchgeführt, um unterschiedliche Verfahren für staatliche Beihilfen zu untersuchen, die von verschiedenen Behörden angewendet werden.

Bemerkungen

Fehlen einer umfassenden Analyse von Fehlern bei staatlichen Beihilfen durch die Kommission sowie unzureichender Fokus auf staatliche Beihilfen in den Mitgliedstaaten

32

Der Hof versuchte, das Ausmaß der Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen durch Analyse seiner jährlichen Compliance-Prüfungen zu bestimmen und zu ermitteln, ob die Kommission einen Überblick über Fehler bei staatlichen Beihilfen in den einzelnen Mitgliedstaaten hatte. Bei sachgerechter Erstellung würde ein solcher Überblick es der Kommission erleichtern, ihre Ressourcen für die Prüfung, Überwachung und Unterstützung der Mitgliedstaaten gezielt auszurichten. Der Hof verglich die Quote der von der Kommission und den Mitgliedstaaten aufgedeckten Fehler bei staatlichen Beihilfen mit seiner eigenen Aufdeckungsquote und untersuchte die von der Kommission als Reaktion auf festgestellte Fehler ergriffenen Korrekturmaßnahmen.

Erhebliche Anzahl von Fehlern bei staatlichen Beihilfen beim Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, beim Kohäsionsfonds sowie - in wesentlich geringerem Ausmaß - beim Europäischen Sozialfonds

Vom Hof durchgeführte Prüfungen von Projekten mit Beihilferelevanz

33

Bei den jährlichen Compliance-Prüfungen des Hofes für den Zeitraum 2010-2014 wurden 1 573 zufällig ausgewählte EFRE-/KF- und ESF-Projekte geprüft²⁷. Von den 828 EFRE-/KF-Projekten waren 220 (26,6 %) beihilferelevant. Von den 745 ESF-Projekten waren 49 (6,6 %) beihilferelevant.

34

Der Hof stellte in insgesamt 50 Fällen eine Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen fest. Von diesen 50 Fällen betrafen 46 EFRE-/KF-Projekte und vier ESF-Projekte. Beim ESF ist die Wahrscheinlichkeit, dass Fehler bei staatlichen Beihilfen auftreten, deutlich geringer, was vor allem daran liegt, dass die Projekte in der Regel wesentlich kleiner sind und es sich deshalb mit größerer Wahrscheinlichkeit um De-minimis-Beihilfen handelt.

35

Von 2010 bis 2014 war sowohl bei der Anzahl der Projekte mit Beihilferelevanz als auch beim Anteil der Projekte mit Fehlern bei staatlichen Beihilfen insgesamt ein Anstieg zu verzeichnen. Dies deutet darauf hin, dass die zur Verhinderung dieser Fehler eingerichteten Kontrollen sich im Laufe der Zeit nicht verbesserten. Der Fehleranstieg beruhte überwiegend auf Fehlern ohne finanzielle Auswirkungen auf den aus dem EU-Haushalt finanzierten Betrag (siehe Tabelle 2)²⁸. Der Hof stellte fest, dass 20,9 % der EFRE-/KF-Projekte mit Beihilferelevanz Fehler bei staatlichen Beihilfen aufwiesen. Beim ESF belief sich dieser Anteil auf 8,2 %.

Tabelle 2

Im Rahmen der jährlichen Compliance-Prüfungen des Hofes festgestellte Fehler bei staatlichen Beihilfen (2010-2014)

Fonds (1) | Jahr (2) | Anzahl der geprüften Projekte (3) | Anzahl der beihilferelevanten Projekte (4) | % (4/3) | Anzahl der Fehler bei staatlichen Beihilfen (5) | % (5/4) | Anzahl der Fehler bei staatlichen Beihilfen mit finanziellen Auswirkungen | Anzahl der Fehler bei staatlichen Beihilfen ohne finanzielle Auswirkungen
EFRE/KF | 2010 | 163 | 37 | 22,7 % | 2 | 5,4 % | 2 | 0
2011 | 168 | 43 | 25,6 % | 8 | 18,6 % | 4 | 4
2012 | 168 | 30 | 17,9 % | 6 | 20,0 % | 2 | 4
2013 | 168 | 51 | 30,4 % | 16 | 31,4 % | 5 | 11
2014 | 161 | 59 | 36,6 % | 14 | 23,7 % | 3 | 11
EFRE/KF insgesamt | 828 | 220 | 26,6 % | 46 | 20,9 % | 16 | 30
ESF | 2010 | 66 | 0 | 0,0 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
2011 | 166 | 8 | 4,8 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
2012 | 168 | 3 | 1,8 % | 3 | 100,0 % | 0 | 3
2013 | 175 | 14 | 8,0 % | 1 | 7,1 % | 0 | 1
2014 | 170 | 24 | 14,1 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
ESF insgesamt | 745 | 49 | 6,6 % | 4 | 8,2 % | 0 | 4
Insgesamt | 1573 | 269 | 17,1 % | 50 | 18,6 % | 16 | 34

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

36

Bei 16 der 50 Fälle, in denen die Vorschriften über staatliche Beihilfen nicht eingehalten wurden(32 %), gelangte der Hof zu der Einschätzung, dass die festgestellten Fehler finanzielle Auswirkungen auf den aus dem EU-Haushalt finanzierten Betrag hatten. Diese 16 Fälle betrafen allesamt EFRE-/KF-Projekte und trugen in erheblichem Maße zu der vom Hof für die Kohäsionspolitik geschätzten Fehlerquote bei, insbesondere seit 2013 (siehe Abbildung 5)²⁹. Im Zeitraum 2010-2014 waren 13,5 % der vom Hof für die Kohäsionspolitik geschätzten durchschnittlichen jährlichen Fehlerquote auf Fehler bei staatlichen Beihilfen zurückzuführen³⁰.

Abbildung 5

Beitrag von Fehlern bei staatlichen Beihilfen zur für die Kohäsionspolitik geschätzten Fehlerquote (2010-2014)

Anmerkung: Der Beitrag von Fehlern bei staatlichen Beihilfen zur für die Kohäsionspolitik geschätzten Fehlerquote hängt sowohl von der Schwere als auch von der Anzahl dieser Fehler ab.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Vier Hauptkategorien von Fehlern bei staatlichen Beihilfen

37

Die im Rahmen der jährlichen Compliance-Prüfungen des Hofes festgestellten Fehler bei staatlichen Beihilfen im Zeitraum 2010-2014 lassen sich in vier Kategorien einteilen (siehe Abbildung 6):

a)Überhöhte Beihilfeintensität;

b)fehlende Anreizwirkung;

c)nicht erkannte staatliche Beihilfe oder Unterlassung der Anmeldung;

d)Überwachungs- oder formale Anforderungen nicht erfüllt.

38

Von den 16 Fehlern bei staatlichen Beihilfen mit finanziellen Auswirkungen betrafen 15 die Fehlerkategorien „überhöhte Beihilfeintensität“ oder „fehlende Anreizwirkung“.

Abbildung 6

Art und Anzahl der Fehler bei staatlichen Beihilfen (2010-2014)

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Berhöhte Beihilfeintensität

39

Die Kommission legt Obergrenzen für die Beihilfeintensität³¹ fest, um die Höhe der Beihilfe auf das für die Durchführung der geförderten Tätigkeit erforderliche Minimum zu begrenzen³². In vielen Fällen dürfen - unter anderem in Abhängigkeit von der Beihilfegruppe - die Obergrenzen für die Beihilfeintensität bei KMU höher angesetzt werden³³. Diese Anhebung wird als „KMU-Aufschlag“ bezeichnet. Ein häufiger Fehler in dieser Kategorie kam dadurch zustande, dass eine Verwaltungsbehörde ein Großunternehmen als KMU behandelte und ihm den KMU-Aufschlag gewährte, obwohl es keinen Anspruch darauf hatte (siehe Kasten 2).

Kasten 2

Beispiel für fehlerhafte Beihilfeintensität (Slowenien)

Bei einem EFRE-Projekt in Slowenien, das der Hof im Rahmen seiner jährlichen Compliance-Prüfung für 2013 untersuchte, wurden Beihilfen im Rahmen einer angemeldeten Regelung für Forschungs- und Entwicklungsmaßnahmen in der Automobilindustrie gewährt. Die begünstigte Gesellschaft wurde auf der Grundlage einer von neun Partnern geschlossenen Konsortialvereinbarung gegründet. Bei einem dieser Partner handelte es sich um ein KMU, alle übrigen Partner waren Großunternehmen. Der Begünstigte erhielt einen KMU-Aufschlag, unternahm seine Forschungstätigkeiten jedoch ausschließlich im Auftrag der Großunternehmen. Für einen Teil der förderfähigen Ausgaben hätte die Obergrenze für die Beihilfeintensität bei 25 % und nicht, wie es der Fall war, bei 50 % angesetzt werden müssen. Somit wurde ein Beihilfebetrag von 0,4 Millionen Euro zu Unrecht gewährt.

Fehlende Anreizwirkung

40

Staatliche Beihilfen können nur dann zur Verwirklichung der angestrebten öffentlichen Zielsetzung beitragen, wenn sie Anreizwirkung haben, das heißt, wenn sie die Beihilfeempfänger dazu veranlassen, Tätigkeiten durchzuführen, die sie ohne die Beihilfe nicht durchgeführt hätten³⁴. Daher muss der Empfänger den Nachweis erbringen, dass das geförderte Projekt ohne die Beihilfe nicht umgesetzt worden wäre. So musste beispielsweise gemäß der AGVO 2008 der Nachweis der Anreizwirkung von staatlichen Beihilfen bei Großunternehmen erbracht werden, indem belegt wurde, dass es durch die Beihilfe zu einer signifikanten Zunahme der Reichweite, des Umfangs oder des Betrags der aufgewendeten Mittel kam oder der Abschluss des Vorhabens signifikant beschleunigt wurde (siehe Kasten 3)³⁵.

Kasten 3

Beispiel für fehlende Anreizwirkung (Polen)

Bei einem vom Hof im Rahmen seiner jährlichen Compliance-Prüfung für 2010 untersuchten EFRE-Projekt in Polen, das den Bau eines Logistikzentrums betraf, hatte der Begünstigte in seinem Projektantrag nicht den gemäß der AGVO 2008 erforderlichen Nachweis erbracht, dass es durch die Beihilfe zu einer signifikanten Zunahme der Reichweite, des Umfangs oder des Betrags der aufgewendeten Mittel kommen oder der Abschluss der Vorhaben signifikant beschleunigt würde. Daher war das Projekt, dem EU-Finanzierungsmittel in Höhe von 23,2 Millionen Euro hätten zugutekommen können, nicht förderfähig. Es wurde in der Folge vom Mitgliedstaat zurückgezogen.

41

Der Hof ermittelte auch Fälle, in denen die Arbeiten bereits vor Einreichung des Projektantrags bei der für die Bewilligung der Beihilfe zuständigen Behörde begonnen hatten. Dies ist ebenfalls ein Indiz dafür, dass die Beihilfe für die Durchführung des Projekts nicht erforderlich war.

Nicht erkannte staatliche Beihilfe oder Unterlassung der Anmeldung

42

Bei der Fehlerkategorie, bei der eine Verwaltungsbehörde eine Beihilfe für ein Projekt fälschlicherweise nicht als staatliche Beihilfe einstufte oder es in sonstiger Weise versäumte, die staatliche Beihilfe bei der Kommission anzumelden, prüfte der Hof zunächst, ob die Hilfe möglicherweise von der Anmeldepflicht ausgenommen war, beispielsweise gemäß der AGVO. Nur sofern keine Grundlage für eine Ausnahme von der Anmeldepflicht bestand, stufte der Hof den Fehler als Fehler mit finanziellen Auswirkungen ein (siehe Kasten 4).

Kasten 4

Beispiel für eine Unterlassung der Anmeldung (Tschechische Republik)

Bei einem vom Hof im Rahmen seiner jährlichen Compliance-Prüfung für 2014 untersuchten EFRE-Projekt in der Tschechischen Republik zum Bau von Forschungsinfrastruktur meldete die Verwaltungsbehörde die Beihilfe nicht bei der Kommission an, weil sie davon ausging, dass die Forschungstätigkeiten im Rahmen des Projekts nicht wirtschaftlicher Art seien. Zwar war ein Teil der Forschungstätigkeiten des Empfängers nicht wirtschaftlicher Art, ein erheblicher Teil seiner Tätigkeiten bestand jedoch in Auftragsforschung. Daher handelte es sich bei der geprüften Finanzhilfe in Höhe von 1,8 Millionen Euro um eine staatliche Beihilfe, die vor Gewährung bei der Kommission hätte angemeldet und von ihr genehmigt werden müssen.

Berwachungs- oder formale Anforderungen nicht erfüllt

43

Es ist wichtig, dass die Verwaltungsbehörden den ihnen auferlegten Pflichten hinsichtlich der Überwachung, Überprüfung und sonstiger formaler Anforderungen nachkommen, damit sichergestellt ist, dass Maßnahmen, bei denen es sich um staatliche Beihilfen handelt, mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Diese Anforderungen gelten auch für De-minimis-Beihilfen (siehe Ziffer 14). Die spezifische Schwierigkeit in diesem Zusammenhang besteht darin, dass Unternehmen möglicherweise wiederholt finanzielle Unterstützung aus unterschiedlichen Quellen erhalten. Diese unterschiedlichen Zuschüsse überschreiten zusammengenommen möglicherweise die De-minimis-Obergrenze. Mehrere Fehler in dieser Kategorie waren darauf zurückzuführen, dass die Kumulierung von De-minimis-Beihilfen nicht überprüft wurde (siehe Kasten 5).

Kasten 5

Beispiel für die Nichterfüllung von Überwachungs- oder formalen Anforderungen (Frankreich)

Bei einem vom Hof im Rahmen seiner jährlichen Compliance-Prüfung für 2011 untersuchten EFRE-Projekt in Frankreich zum Bau eines Industriegebäudes genehmigte die Verwaltungsbehörde eine Beihilfe als De-minimis-Beihilfe. Zwei zuvor innerhalb eines Zeitraums von drei Jahren diesem Empfänger gewährte frühere Beihilfen wurden von der Verwaltungsbehörde jedoch nicht berücksichtigt. Es gab keine finanziellen Auswirkungen, weil der Gesamtbetrag der Beihilfen unter der De-minimis-Obergrenze lag.

44

Mängel bei der Überwachung können jedoch auch dazu führen, dass eine Beihilfe unzulässig ist, beispielsweise wenn der Gesamtbetrag der genehmigten Beihilfen die De-minimis-Obergrenze überschreitet. In der De-minimis-Verordnung sind zwei Möglichkeiten für die Überwachung von De-minimis-Beihilfen vorgesehen: entweder in Form einer Selbsterklärung des Empfängers, dass die Beihilfe zu keiner Überschreitung der De-minimis-Obergrenze führen wird, oder durch ein Zentralregister³⁶. Die Einrichtung eines Zentralregisters mit umfassenden Informationen zu sämtlichen im betreffenden Mitgliedstaat gewährten De-minimis-Beihilfen trägt zur Vermeidung solcher Fehler bei (siehe Kasten 6).

Kasten 6

Verwendung eines Zentralregisters für De-minimis-Beihilfen (Portugal)

In Portugal müssen gewährte De-minimis-Beihilfen in ein Zentralregister eingegeben werden, das von der für den EFRE/KF und den ESF zuständigen Bescheinigungsbehörde geführt wird. Das Register berechnet dann automatisch den kumulierten Betrag der dem Empfänger gewährten Beihilfen und zeigt an, ob die De-minimis-Obergrenze überschritten ist oder nicht. Wurde die Obergrenze überschritten, muss die zuständige Behörde die Gewährung der Beihilfe für nichtig erklären und die bereits erfasste Beihilfe wieder aus dem Register löschen. Die Bescheinigungsbehörde kontrolliert zweimal jährlich, ob gewährte Beihilfen, die über der De-minimis-Obergrenze liegen, in der Folge gelöscht wurden.

Berwachung durch die Kommission beeinträchtigt aufgrund des Fehlens einer umfassenden Analyse sowie aufgrund unzureichender interner Koordinierung

45

Im Rahmen ihrer Aufsichtsfunktion nimmt die Kommission verschiedene Arten von Kontrollen hinsichtlich staatlicher Beihilfen vor. Im Bereich der Kohäsionspolitik führen die GD REGIO und die GD EMPL hauptsächlich im Rahmen ihrer Prüfungen von EFRE-/KF- und ESF-Projekten und -Systemen Vor-Ort-Kontrollen durch; im Bereich der staatlichen Beihilfen nimmt die GD COMP hauptsächlich im Rahmen ihrer Überwachung sowie bei der Bearbeitung von Beschwerden Kontrollen vor.

46

Der Hof prüfte, ob und in welchem Maße die Kommission Verstöße gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen ermittelte, ob diese Informationen in einer Datenbank erfasst, analysiert und innerhalb der Kommissionsdienststellen weitergegeben wurden, und in welchem Maße die Kommission geeignete Maßnahmen ergriff, um in Fällen der Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen, die von der Kommission oder vom Hof festgestellt wurden, für Abhilfe zu sorgen.

GD REGIO ermittelt eine erhebliche Anzahl von Fehlern bei staatlichen Beihilfen

47

Im Hinblick auf EFRE- und KF-Projekte analysierte der Hof eine Zufallsstichprobe von 25 von 131 Berichten über Prüfungen, die die GD REGIO in den Jahren 2013 und 2014 durchgeführt hatte. Die GD REGIO hatte die Projekte und Programme auf der Grundlage einer Risikoanalyse ausgewählt³⁷. Alle Berichte betrafen sowohl Prüfungen von Projekten als auch Prüfungen von Systemen, mit Ausnahme eines Berichts, der sich lediglich auf Prüfungen von Projekten bezog. Insgesamt erstreckten sich die 25 Berichte auf 202 Projekte.

48

Die Analyse durch den Hof ergab, dass sich bei 38 von 202 Projekten Feststellungen zu staatlichen Beihilfen ergaben. Dies entspricht 19 % aller Projekte, die im Rahmen dieser 25 Prüfungen von der Kommission untersucht wurden (siehe Tabelle 3). Diese Quote ist mit den Ergebnissen des Hofes vergleichbar (siehe Ziffer 35, Tabelle 2).

Tabelle 3

Feststellungen zu staatlichen Beihilfen bei den Prüfungen der GD REGIO, 2013-2014

| Anzahl der Prüfungsberichte | Anteil an den gesamten Prüfungsberichten | Anzahl der Projekte | Anteil an den gesamten Projekten
Ohne Feststellungen zu staatlichen Beihilfen | 16 | 64 % | 110 + 54¹ | 81 %
Mit Feststellungen zu staatlichen Beihilfen, lediglich zu Vorhaben (Projekten) | 5 | 20 % | 38 | 19 %
Mit Feststellungen zu staatlichen Beihilfen, zu Vorhaben (Projekten) und Systemen | 2 | 8 %
Mit Feststellungen zu staatlichen Beihilfen, lediglich zu Systemen | 2 | 8 % | - | -
Insgesamt | 25 | 100 % | 202 | 100 %

1 110 Projekte ohne Feststellungen zu staatlichen Beihilfen in den 16 Berichten, die keinerlei Feststellungen zu staatlichen Beihilfen enthalten; 54 Projekte ohne Feststellungen zu staatlichen Beihilfen verteilt auf die übrigen 9 Berichte.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

GD REGIO verhängte einige finanzielle Berichtigungen wegen Verstößen gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zeitraum 2010-2014

49

Die Kommission ist verpflichtet, angemessene Maßnahmen zu ergreifen, um Systemmängel oder auf Projektebene festgestellte Fehler zu korrigieren³⁸. Wenn schwerwiegende Mängel vorliegen oder ein Mitgliedstaat seiner Verantwortung in Bezug auf die Aufdeckung und Berichtigung vorschriftswidriger Ausgaben nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist, kann die Kommission einen Beschluss über finanzielle Berichtigungen erlassen. Finanzielle Berichtigungen sollen verhindern, dass der EU-Haushalt durch fehlerhafte oder vorschriftswidrige Ausgaben belastet wird³⁹.

50

Für den Zeitraum 2010-2014 nahm die GD REGIO im Anschluss an ihre Prüfungen 10 finanzielle Berichtigungen vor, die zumindest teilweise im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen standen. Davon waren fünf Mitgliedstaaten betroffen (Tschechische Republik, Spanien, Frankreich, Österreich und Rumänien). Sechs dieser finanziellen Berichtigungen, die sich auf insgesamt 3,2 Millionen Euro beliefen und zwei Mitgliedstaaten (Spanien und Frankreich) betrafen, standen ausschließlich im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen. Ferner führte die GD REGIO nach Durchsicht der jährlichen Kontrollberichte der Prüfbehörden drei finanzielle Berichtigungen durch, die zumindest teilweise im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen standen. Eine dieser finanziellen Berichtigungen, die sich auf 32,5 Millionen Euro belief und einen Mitgliedstaaten (Spanien) betraf, stand ausschließlich im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen. Es ist nicht möglich, bei den finanziellen Berichtigungen, die nur teilweise im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen stehen, den Anteil der staatlichen Beihilfen zu quantifizieren. Zur Gesamtzahl der von der GD REGIO im Zeitraum 2010-2014 aufgedeckten Fehler oder Systemmängel waren keine Informationen verfügbar.

51

Zwei Jahre nach seinen jährlichen Compliance-Prüfungen hat der Hof analysiert, ob die Kommission geeignete und zeitnahe Korrekturmaßnahmen hinsichtlich der vom Hof festgestellten Fehler ergriffen hat. Die GD REGIO hatte aufgrund von fünf vom Hof im Zeitraum 2010-2013 festgestellten Fehlern bei staatlichen Beihilfen fünf finanzielle Berichtigungen durchgeführt oder war im Begriff, solche Berichtigungen durchzuführen⁴⁰. Diese finanziellen Berichtigungen betrafen vier Mitgliedstaaten (Spanien, Griechenland, Österreich und Polen). Vier dieser finanziellen Berichtigungen, die sich auf insgesamt 2,7 Millionen Euro beliefen und die vier genannten Mitgliedstaaten betrafen, standen ausschließlich im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen. Zu einer vorgeschlagenen finanziellen Berichtigung in Höhe von 0,3 Millionen Euro im Zusammenhang mit einem sechsten Fehler bei staatlichen Beihilfen lag der Standpunkt der Kommission noch nicht vor.

Berwachung staatlicher Beihilfen durch die GD COMP fördert zahlreiche problematische Beihilferegelungen zutage

52

Die Kommission ist verpflichtet, Beihilferegelungen regelmäßig zu überwachen, um zu überprüfen, ob und in welchem Maße sie mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen in Einklang stehen, und insbesondere dann, wenn eine gewährte Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, zweckdienliche Maßnahmen zu ergreifen. Diese Maßnahmen umfassen die Rückforderung von gewährten und mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen⁴¹. Daher untersuchte der Hof die Ergebnisse der Überwachungsmaßnahmen der GD COMP für den Zeitraum 2009-2014; diese sind in Tabelle 4 zusammengestellt. Die Kommission setzt die Überwachung zuvor genehmigter Beihilferegelungen kontinuierlich fort⁴².

Tabelle 4

Ergebnisse der Überwachungsmaßnahmen der GD COMP (2009-2014)¹

Beihilferegelung | Anzahl der überwachten Beihilferegelungen | Anzahl (und Anteil) der problematischen Fälle³ | Anzahl (und Anteil) der Fälle mit Problemen, die die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt betreffen
Freigestellte Beihilfen | 73 | 24 (32,9 %) | 9 (12,3 %)
Angemeldete Beihilfen | 138 | 50 (36,2 %) | 7 (5,1 %)
Sonstiges² | 1 | 1 (100,0 %) | 0 (%)
Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse | 8 | 4 (50,0 %) | 0 (%)
Insgesamt | 220 | 79 (35,9 %) | 16 (7,3 %)

1 Das Jahr 2009 wird hier einbezogen, weil sich die Überwachungsergebnisse der Kommission auf die Jahre 2009 und 2010 zusammengenommen erstrecken.

2 Die GD COMP ermittelte eine Beihilferegelung, bei der es sich weder um eine AGVO-Beihilferegelung, noch um eine Beihilferegelung für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, noch um eine genehmigte Beihilferegelung handelte (weshalb diese Beihilferegelung rechtswidrig war).

3 ‘„Problematisch“ ist ein Begriff, den die GD COMP verwendet, um Verstöße gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen zu bezeichnen, die von formalen Mängeln, wie etwa der fehlerhaften Formulierung von Regeln hinsichtlich der Kumulierung von Beihilfen, bis hin zu rechtlichen Aspekten, wie etwa der fehlenden Berücksichtigung von AGVO-Bedingungen in einer AGVO-Beihilferegelung, reichen.

Quelle: Europäische Kommission.

53

Der Hof stellte fest, dass die GD COMP die zu überwachenden Beihilferegelungen auf der Grundlage einer Risikobewertung und unter Berücksichtigung des Betrags der gewährten Beihilfe ausgewählt hatte. Im Zeitraum 2009-2014 wurden jährlich im Durchschnitt zu 2 401 Beihilferegelungen Ausgaben gemeldet. Im genannten Zeitraum überwachte die GD COMP insgesamt 220 Beihilferegelungen (jährlich zwischen 30 und 75 Beihilferegelungen). Nach Schätzungen der GD COMP entsprachen die von ihr im Zeitraum 2009-2014 überwachten Beihilferegelungen über 20 % aller im Rahmen von Beihilferegelungen gewährten staatlichen Beihilfen. Die meisten Beihilferegelungen erstrecken sich über mehrere Jahre, wobei die Ausgaben jährlich gemeldet werden.

54

Auf der Grundlage ihrer Überwachung für den Zeitraum 2009-2014 gelangte die Kommission zu dem Ergebnis, dass rund 36 % aller Beihilferegelungen mit Problemen behaftet waren. Diese Probleme betrafen Mängel bei der Konzeption von Beihilferegelungen (wie etwa rechtswidrige Ausnahmen hinsichtlich der wirtschaftlichen Anreizwirkung oder fehlende Vorschriften hinsichtlich der Obergrenzen für die Beihilfeintensität) oder bei der Durchführung von Einzelbeihilfen (wie etwa rechtswidrige Verstöße gegen die Anmeldepflicht bei Einzelbeihilfen, welche die AGVO-Anmeldeschwellen überschreiten, oder die Gewährung von Beihilfen an Großunternehmen, obwohl die betreffende Beihilferegelung auf KMU begrenzt war)⁴³. Probleme, welche die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt betrafen (7,3 % aller Fälle), sind von besonderer Bedeutung. In diesen Fällen kann die Kommission die Rückforderung der Beihilfe veranlassen. Probleme hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt waren bei AGVO-Beihilferegelungen besonders häufig (12,3 % aller AGVO-Fälle).

55

Nach Mitgliedstaaten und Beihilfegruppen aufgeschlüsselte ausführlichere Informationen für den Zeitraum 2006-2014 finden sich in Anhang II. Daraus geht hervor, dass die DG COMP bei fünf Mitgliedstaaten (Griechenland, Litauen, Luxemburg, Portugal und Vereinigtes Königreich) die Hälfte aller Beihilferegelungen oder mehr für problematisch erachtete. Die Ergebnisse der Überwachung durch die GD COMP sind nicht spezifisch für die Kohäsionspolitik, Anhang II zeigt jedoch, dass die Beihilfegruppe „Regionale Entwicklung“ von der GD COMP am häufigsten überwacht wurde.

Berwachung durch die GD COMP im Zeitraum 2009-2014 führte nicht zu nennenswerten Rückforderungen von Beihilfen

56

Die Überwachung staatlicher Beihilfen durch die Kommission im Zeitraum 2009-2014 führte in acht Fällen dazu, dass die betroffenen Mitgliedstaaten auf freiwilliger Basis vorschriftswidrige Ausgaben von den Empfängern zurückforderten⁴⁴. Zudem leitete die Kommission acht förmliche Maßnahmen ein (z. B. Prüfverfahren). Eine davon, die im Jahr 2014 gegen Zypern eingeleitet wurde, führte im Jahr 2015 zur Rückforderung von 0,3 Millionen Euro im Zusammenhang mit einer Maßnahme, für die fälschlicherweise eine Freistellung gemäß AGVO gewährt worden war⁴⁵.

Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 war es auf der Grundlage der Datenbanken der Kommission nicht möglich, Fehler bei staatlichen Beihilfen zu analysieren

57

Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 erfassten weder die GD REGIO noch die GD EMPL von ihnen festgestellte Fälle der Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen in einer Weise, die ihnen eine genaue Analyse der Fehler bei staatlichen Beihilfen erlaubt hätte. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 entwickelten die beiden Generaldirektionen eine Datenbank namens „MAPAR“ (Management of Audit Processes, Activities and Resources - Management von Prüfungsprozessen, -tätigkeiten und -ressourcen), um alle sich aus ihren Prüfungen in den Bereichen EFRE, KF und ESF ergebenden Feststellungen - klassifiziert nach Art, Kategorie und Schwere - zu erfassen. Fehler bei staatlichen Beihilfen bilden in dieser Datenbank eine eigene Kategorie. Der Hof stellte allerdings fest, dass die GD COMP keinen Zugang zu MAPAR hat.

58

Eine weitere Datenbank, die vom Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) geführt wird und die für die GD REGIO und die GD EMPL, nicht jedoch für die GD COMP zugänglich ist, ist das IMS (Irregularity management system - Berichterstattungssystem für Unregelmäßigkeiten), das von der Kommission verwendet wird, um von den Mitgliedstaaten vierteljährlich Informationen über alle Unregelmäßigkeiten einzuholen, die Beiträge der EU von über 10 000 Euro betreffen⁴⁶. Während des Zeitraums 2010-2014 meldeten die Mitgliedstaaten 31 Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen. Obwohl die Zahl der Unregelmäßigkeiten gering war, hat die Kommission diese nicht analysiert.

59

Der Hof ermittelte die folgenden Unzulänglichkeiten bei der Art der Darstellung von Unregelmäßigkeiten im IMS:

a)Es gab keine spezifische Fehlertypologie für staatliche Beihilfen und somit keine Kohärenz bei der Kategorisierung der Fehler zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten. Um Fehler bei staatlichen Beihilfen aus der Datenbank herauszuziehen, hätte man in allen Amtssprachen nach „staatliche Beihilfe“ suchen müssen.

b)In vielen Fällen wird in den übermittelten Informationen nicht auf die Art oder den Typ der Fehler eingegangen. Ein Fehler bei einer staatlichen Beihilfe kann beispielsweise lediglich als „Problem bei einer staatlichen Beihilfe“ beschrieben sein.

60

Die GD COMP hatte zwar ebenfalls keine Datenbank, führte für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 jedoch eine horizontale Analyse der bei ihrer Überwachung festgestellten Probleme mithilfe einer Excel-Tabelle durch. Sie gab diese Informationen nicht an die GD REGIO oder die GD EMPL weiter. Im März 2016 begann die GD COMP mit der Weitergabe dieser Informationen.

61

Eine umfassende Analyse der im Kohäsionsbereich aufgetretenen Fehler bei staatlichen Beihilfen war wegen des Fehlens solider Datenbanken und des unzulänglichen Informationsaustauschs zwischen den Generaldirektionen der Kommission nicht möglich. Auf der Grundlage einer solchen Analyse hätte die Kommission gezieltere vorbeugende Maßnahmen entwickeln und auf die Mitgliedstaaten und Programme zuschneiden können (siehe beispielsweise Ziffern 101-105).

Kommission verschärfte nach einem Urteil des Gerichtshofs von 2011 die Kontrollen hinsichtlich staatlicher Beihilfen bei öffentlichen Infrastrukturprojekten

62

Im Jahr 1994 veröffentlichte die Kommission Leitlinien, denen zufolge der Bau von öffentlichen Infrastrukturanlagen als allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahme zu betrachten war, die nicht den Vorschriften über staatliche Beihilfen unterlag⁴⁷. Die öffentliche Finanzierung von Investitionen in Flughäfen, Häfen oder vergleichbare öffentliche Infrastrukturen wurde daher von den Mitgliedstaaten nicht bei der Kommission angemeldet. In diesen Leitlinien wies die Kommission jedoch bereits darauf hin, dass wirtschaftliche Aktivitäten in Flughäfen, die direkt oder indirekt den Fluggesellschaften zugutekommen könnten, durchaus als staatliche Beihilfen betrachtet werden können⁴⁸. Diese Unterscheidung zwischen „öffentlicher“ Infrastruktur und „gewidmeter“ Infrastruktur wurde im Jährlichen Wettbewerbsbericht 1995 und später im Vademekum der Kommission zu staatlichen Beihilfen (2003) getroffen⁴⁹. Allerdings hieß es in diesem Vademekum, dass die allgemeinen Vorschriften über staatliche Beihilfen insbesondere in den Bereichen Schienenverkehr, Luftverkehr, Binnenschifffahrt und Seeverkehr nicht galten. In den 1990er-Jahren trugen mehrere Faktoren wie Marktliberalisierung, Privatisierung und technologischer Fortschritt dazu bei, dass sich neue Möglichkeiten für eine kommerzielle Nutzung von Infrastruktur ergaben. Seit 1998 stufte die Kommission Beihilfen für mehrere öffentliche Infrastrukturprojekte in Einklang mit dieser Auslegung als staatliche Beihilfen ein.

63

Der Gerichtshof der Europäischen Union fällte in den Jahren 2000 und 2011 Urteile, mit denen die Einschätzung bestätigt wurde, dass die öffentliche Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen beihilferelevant sein kann (siehe Kasten 7).

Kasten 7

Zwei wichtige Urteile des Gerichtshofs hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen bei öffentlichen Infrastrukturprojekten

Im Urteil „Aéroports de Paris“ entschied das Gericht im Dezember 2000, dass der Betrieb eines Flughafens - einschließlich der Erbringung von Flughafendiensten für Fluggesellschaften und Dienstleister innerhalb von Flughäfen - eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt und somit den Vorschriften über staatliche Beihilfen unterliegt⁵⁰.

Im Urteil „Leipzig-Halle“ entschied das Gericht im März 2011, dass wenn der Bau einer Infrastruktur (beispielsweise einer Start- und Landebahn) untrennbar mit einer wirtschaftlichen Tätigkeit (beispielsweise der Personenbeförderung per Flugzeug) verknüpft ist, der Bau selbst eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt⁵¹.

64

Die GD COMP veröffentlichte im August 2012 Leitfäden (sogenannte „Analyseraster“, auf der Grundlage des Urteils „Leipzig-Halle“), um die Mitgliedstaaten bei der Bewertung zu unterstützen, ob für Infrastrukturprojekte gewährte Beihilfen bei der Kommission angemeldet werden müssen.

65

Erst nach dem Urteil „Leipzig-Halle“ und den 2012 von der Kommission für die Mitgliedstaaten erstellten Leitfäden stieg die Anzahl der Anmeldungen von Infrastrukturprojekten an⁵². Im Jahr 2014 bekundete die Kommission unter Bezug auf die Urteile „Aéroports de Paris“ und „Leipzig-Halle“ ihre Auffassung, dass die Urteile des Gerichts „für jede Infrastruktur […] gelten, die im Rahmen einer wirtschaftlichen Tätigkeit betrieben wird“, ungeachtet der jeweiligen Branche⁵³.

Wegen unzureichender Koordinierung zwischen den Generaldirektionen der Kommission war bis Ende 2012 nicht sichergestellt, dass bei Beschlüssen zu Großprojekten auch die Vorschriften über staatliche Beihilfen berücksichtigt werden

66

Das Finanzierungsvolumen mancher EFRE-/KF-Projekte ist so erheblich, dass die Kommission einen spezifischen Beschluss erlassen muss, damit der betreffende Mitgliedstaat eine EU-Kofinanzierung erhalten kann. Bei diesen Projekten - in der Regel große Infrastrukturprojekte - belaufen sich die förderfähigen Gesamtkosten auf mehr als 50 Millionen Euro⁵⁴. Solche Projekte werden als Großprojekte bezeichnet. Handelt es sich bei einer für ein Großprojekt gewährten Beihilfe um eine staatliche Beihilfe, besteht wahrscheinlich wegen der Größe des Projekts auch eine Anmeldepflicht⁵⁵.

67

Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 nahm die Kommission 918 Beschlüsse zu Großprojekten an, was Beiträgen der EU in Höhe von mehr als 75 Milliarden Euro entsprach. Der durchschnittliche Beitrag der EU zu diesen Projekten belief sich auf 82,6 Millionen Euro. Zusammengenommen entfielen auf diese Projekte über 25 % aller EFRE-/KF-Ausgaben, mit erheblichen Unterschieden zwischen den Mitgliedstaaten (siehe Abbildung 7).

68

Ausführlichere Informationen zu den von der Kommission für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 angenommenen Großprojekten finden sich in Anhang III.

Abbildung 7

Beiträge der EU zu Großprojekten als Anteil aller EFRE-/KF-Ausgaben aufgeschlüsselt nach Mitgliedstaaten

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission aus dem Jahr 2015.

69

Die Mitgliedstaaten müssen in Anträgen für Großprojekte verschiedene Angaben machen, damit die Kommission einen begründeten Beschluss fassen kann, der auf einer Bewertung der Relevanz, der Tragfähigkeit, der Nachhaltigkeit und des Umweltprofils des Projekts sowie der Begründetheit der beantragten Finanzierung basiert und auch die vom jeweiligen Mitgliedstaat bereitgestellten Informationen, ob das Projekt mit staatlichen Beihilfen verbunden ist, berücksichtigt. Nach Angaben der Kommission wird die GD COMP seit Ende 2012 von der GD REGIO im Rahmen ihrer internen Verfahren zu allen Anträgen für Großprojekte förmlich konsultiert. In dieser Phase teilt die GD COMP der GD REGIO möglicherweise mit, dass das Projekt angemeldet werden sollte. Außerdem muss die GD REGIO - als federführende Generaldirektion - die GD COMP und andere betroffene Generaldirektionen zu dem Genehmigungsbeschluss für das Großprojekt konsultieren⁵⁶.

70

Diese Konsultation ist von besonderer Bedeutung, wenn die Mitgliedstaaten im Großprojektantrag angeben, dass das Projekt keine staatlichen Beihilfen umfasst, da in diesem Fall keine Anmeldung bei der GD COMP erfolgt. Selbst wenn die Kommission ein Großprojekt genehmigt, indem sie einen entsprechenden Beschluss erlässt, ist dadurch jedoch nicht gewährleistet, dass das Projekt mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen in Einklang steht. Eine Analyse von Beschlüssen der Kommission zu Großprojekten ergab, dass diese Beschlüsse keinen Hinweis enthalten, dass sie für das jeweilige Projekt keine Bestätigung der Einhaltung der geltenden Vorschriften über staatliche Beihilfen darstellen.

71

Von den 918 für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 genehmigten Großprojekten nahm die Kommission 440 vor Ende 2012 an. Diese Projekte wurden von der GD COMP nicht systematisch daraufhin überprüft, ob die Investitionen in öffentliche Infrastruktur staatliche Beihilfen umfassen könnten. Zudem übermittelte die Kommission den Mitgliedstaaten im November 2012 einen Leitfaden, in dem sie erklärte, dass sie nicht beabsichtige, die unter diesen Leitfaden fallenden Infrastrukturgroßprojekte, zu denen bereits vor dem Datum des Leitfadens ein Beschluss ergangen sei, systematisch im Hinblick auf die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen zu überprüfen⁵⁷. Grundsätzlich besteht also die Möglichkeit, dass ein Mitgliedstaat einen Beschluss der Kommission zur Genehmigung eines Großprojekts erhalten hat, obwohl dieses Projekt möglicherweise im Widerspruch zu den Vorschriften über staatliche Beihilfen steht.

Unzureichender Fokus der Prüfbehörden der Mitgliedstaaten auf der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen

72

Die Prüfbehörden der Mitgliedstaaten sind ein wichtiges Glied in der Kontrollkette, auf die sich die Kommission stützt, um Prüfungssicherheit im Bereich der Kohäsionspolitik zu erlangen. Insofern ist es wichtig, dass die Prüfbehörden über die erforderliche Fachkompetenz verfügen und Kontrollen von angemessener Qualität durchführen. Besonders wichtig ist dies bei der Kontrolle der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen, die eine erhebliche Quelle für Fehler und vorschriftswidrige Ausgaben in der Kohäsionspolitik darstellen, wenn auch beim ESF in einem wesentlich geringeren Ausmaß als beim EFRE und beim KF (siehe Ziffern 33-36).

73

Im Rahmen der vom Hof durchgeführten Umfrage wurden die Prüfbehörden um Angaben zu ihren Prüfungsergebnissen im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen gebeten. Außerdem untersuchte der Hof die Berichterstattung über Fehler bei staatlichen Beihilfen in den jährlichen Kontrollberichten der Prüfbehörden zu den operationellen Programmen des EFRE/KF. Im Rahmen der jährlichen Compliance-Prüfungen überprüfte der Hof die von den Prüfbehörden bei der Prüfung der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen verwendeten Checklisten. Ferner wurde den Prüfbehörden die Frage gestellt, ob sie von der Kommission ausreichende Unterstützung erhalten hatten und wie häufig sie im Bereich der staatlichen Beihilfen mit anderen Behörden in ihrem Mitgliedstaat (etwa mit der Staatliche-Beihilfen-Stelle) zusammenarbeiteten.

Die Prüfbehörden stellten deutlich weniger Fälle der Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen fest als die Kommission oder der Hof

74

Für den Zeitraum 2010-2014 schätzten die Prüfbehörden gemäß den Angaben in der Umfrage des Hofes, dass rund ein Drittel (32,4 %) der von ihnen untersuchten EFRE-/KF- und ESF-Projekte beihilferelevant waren. Die Prüfbehörden stellten im Durchschnitt bei 3,6 % dieser Projekte Fehler bei staatlichen Beihilfen fest (siehe Abbildung 8). Für denselben Zeitraum ermittelte der Hof bei EFRE-/KF- und ESF-Projekten eine mehr als fünfmal so hohe Quote von Fehlern bei staatlichen Beihilfen (siehe Ziffer 35, Tabelle 2), obwohl das verwendete Stichprobenverfahren vergleichbar ist⁵⁸.

Abbildung 8

Staatliche Beihilfen in Prüfungen von Projekten durch die Prüfbehörden (2010-2014)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Umfrageergebnisse.

75

Der Hof analysierte ferner 1 026 jährliche Kontrollberichte zu operationellen Programmen des EFRE/KF, die im Zeitraum 2010-2014 bei der GD REGIO eingereicht wurden (siehe Tabelle 5). Die Prüfbehörden müssen in den jährlichen Kontrollberichten über die „wichtigsten Ergebnisse“ ihrer Prüfungen von Projekten berichten⁵⁹. Der Hof sichtete die Berichte insbesondere mit Blick auf gemeldete Fehler bei staatlichen Beihilfen. Er stellte fest, dass nur in 40 der 1 026 jährlichen Kontrollberichte ein Verweis auf Fehler bei staatlichen Beihilfen enthalten war (3,9 %). Am häufigsten wurde in den jährlichen Kontrollberichten über Fehler im Zusammenhang mit De-minimis-Beihilfen berichtet.

Tabelle 5

Bei der GD REGIO eingereichte jährliche Kontrollberichte (JKB)(2010-2014)

Jahr | Anzahl der überprüften JKB | Anzahl der JKB, die Feststellungen zu Unregelmäßigkeiten hinsichtlich staatlicher Beihilfen enthielten | Häufigkeit der Feststellung
2010 | 199 | 4 | 2,0 %
2011 | 211 | 8 | 3,8 %
2012 | 203 | 9 | 4,4 %
2013 | 209 | 9 | 4,3 %
2014 | 204 | 10 | 4,9 %
Insgesamt | 1 026 | 40 | 3,9 %

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage einer Analyse der bei der GD REGIO eingereichten jährlichen Kontrollberichte.

76

Die Analyse des Hofes ergab, dass der Anteil der jährlichen Kontrollberichte, in denen über Fehler bei staatlichen Beihilfen berichtet wurde, von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich war: Im Fall Dänemarks wurden Fehler bei staatlichen Beihilfen in insgesamt fünf jährlichen Kontrollberichten erwähnt, im Fall von Zypern, Estland und Frankreich in vier und im Fall von Ungarn und Litauen in drei Berichten. Bei acht Mitgliedstaaten (Belgien, Irland, Italien, Luxemburg, Malta, Österreich, Slowenien und Slowakei) fand der Hof keinen einzigen jährlichen Kontrollbericht, in dem Fehler bei staatlichen Beihilfen genannt wurden.

77

Verglichen mit den Ergebnissen der von der Kommission (siehe Ziffern 47-56) und vom Hof (siehe Ziffern 33-44) durchgeführten Kontrollen ermittelten die Prüfbehörden eine deutlich niedrigere Quote von Fehlern bei staatlichen Beihilfen.

78

Im Rahmen der Arbeiten für die jährliche Compliance-Prüfung für 2014 überprüfte der Hof eine Stichprobe von 53 Checklisten, die die Prüfbehörden bei ihren Prüfungen von Projekten verwendeten. Der Hof stellte fest, dass 18 dieser Checklisten (rund 33 %) erhebliche Mängel aufwiesen: So war in der Checkliste beispielsweise keine Prüfung der Beihilfeintensität vorgeschrieben, obwohl sich bei den Prüfungen des Hofes zeigte, dass dies eine der Hauptfehlerquellen ist (siehe Ziffer 39)⁶⁰. Angemessene Checklisten zu staatlichen Beihilfen könnten den Prüfbehörden die Ermittlung von Fehlern bei staatlichen Beihilfen erleichtern.

79

Im Jahr 2015 forderte die Kommission die Prüfbehörden auf, dieses Problem anzugehen, und der Hof konnte bei seinen Analysen erhebliche Verbesserungen in dieser Hinsicht feststellen⁶¹.

Behörden der Mitgliedstaaten benötigen zusätzliche Unterstützung bei der Prüfung der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen

80

Fast alle Prüfbehörden, die die Umfrage des Hofes beantworteten, hielten den EU-Rechtsrahmen für staatliche Beihilfen zumindest für „recht komplex“ (siehe Abbildung 9). Über 35 % von ihnen nannten als Hauptursache für die Komplexität im Bereich der staatlichen Beihilfen die zahlreichen Rechtsvorschriften. Weitere 35 % gaben an, dass sie Schwierigkeiten bei der praktischen Anwendung der Rechtsvorschriften haben. Ein Überblick über den Rechtsrahmen im Bereich der staatlichen Beihilfen ist Anhang IV zu entnehmen.

Abbildung 9

Bewertung des EU-Rechtsrahmens für staatliche Beihilfen - Antworten der Prüfbehörden auf die Umfrage

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Umfrageergebnisse.

81

Über 85 % aller Prüfbehörden, die die Umfrage des Hofes beantworteten, gaben zudem an, dass zusätzliche Unterstützung vonseiten der Kommission für sie hilfreich wäre (siehe Abbildung 10). Als Unterstützung am häufigsten angeregt wurden ein Praxisleitfaden mit Fallbeispielen (fast 70 %) und zusätzliche Schulungsmaßnahmen (50 %).

Abbildung 10

Die Kommission sollte zum Thema „staatliche Beihilfen“ zusätzliche Unterstützung leisten - Antworten der Prüfbehörden auf die Umfrage

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Umfrageergebnisse.

82

Die Umfrage ergab zudem, dass fast 70 % der Prüfbehörden selten oder nie Kontakt zu den Staatliche-Beihilfen-Stellen hatten. Den Prüfbehörden von acht Mitgliedstaaten war nicht bekannt, dass es in ihrem Land auf nationaler Ebene eine Staatliche-Beihilfen-Stelle gibt. Die Prüfbehörden können ihre Fachkompetenz im Bereich der staatlichen Beihilfen ausbauen, indem sie häufiger mit ihrer jeweiligen Beihilfen-Stelle zusammenarbeiten.

Die Kommission hat Maßnahmen zur Vereinfachung der geltenden Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen und zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten ergriffen

83

Der Hof versuchte zu ermitteln, ob die Kommission das Problem der Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen in der Kohäsionspolitik angeht, indem sie angemessene vorbeugende Maßnahmen ergreift. Dabei kann es sich sowohl um Legislativmaßnahmen, wie etwa die Vereinfachung von Vorschriften oder die Einführung von Berichtspflichten zu Überwachungszwecken, als auch um andere Maßnahmen, wie etwa Schulungen, Seminare und Verbreitung von bewährten Verfahren, handeln. Solche Maßnahmen können auf Behörden ausgerichtet sind, die an der Verwaltung und Kontrolle von staatlichen Beihilfen im Bereich der Kohäsionspolitik beteiligt sind, sich aber auch auf andere Stellen erstrecken.

Erweiterte Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung führt zu einer Verlagerung der Zuständigkeit von der Kommission zu den Mitgliedstaaten

Mit der neuen AGVO wurden mehr Ausnahmen von der Anmeldepflicht geschaffen, die Transparenz gestärkt und Bewertungsanforderungen eingeführt

84

Im Zeitraum 2009-2014 wurden über 115 Milliarden Euro gemäß der AGVO ausgegeben⁶². Im Juni 2014 nahm die Kommission eine neue AGVO an, welche die AGVO 2008 ersetzt. Die Annahme der neuen AGVO ist die wichtigste Maßnahme, die die Kommission für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 im Bereich der staatlichen Beihilfen ergriffen hat. Die wichtigsten Änderungen in der AGVO 2014 sind

a)eine Erweiterung des Anwendungsbereichs der Verordnung;

b)eine Änderung bei der Anwendung des Kriteriums „Anreizwirkung“;

c)strengere Transparenzanforderungen;

d)eine Ex-post-Evaluierung umfangreicher Beihilferegelungen.

Erweiterung des Anwendungsbereichs

85

Der Anwendungsbereich der AGVO wurde durch die Aufnahme neuer Beihilfegruppen⁶³, durch die Erweiterung von Beihilfegruppen, die bereits gemäß der AGVO 2008 unter die Gruppenfreistellung fielen⁶⁴, und durch die Anhebung der Anmeldeschwellen und der Beihilfeintensität bei bestimmten Beihilfemaßnahmen⁶⁵ erweitert.

86

Die Erweiterung des Anwendungsbereichs ist erheblich: Gemäß den Schätzungen der GD COMP erstreckte sich die AGVO 2008 auf 60 % der Beihilfemaßnahmen und auf 30 % der gewährten Beihilfebeträge⁶⁶. Dagegen könnten gemäß den Schätzungen der GD COMP im Programmplanungszeitraum 2014-2020 75-90 % der Beihilfemaßnahmen und 67 % der gewährten Beihilfebeträge unter die AGVO 2014 fallen (siehe Abbildung 11)⁶⁷. Eine Bewertung der konkreten Auswirkungen der Erweiterung des Anwendungsbereichs wird erst in den kommenden Jahren möglich sein.

Abbildung 11

Geschätzte Mindestauswirkungen der Erweiterung des Anwendungsbereichs der AGVO 2014 im Vergleich zur AGVO 2008

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Schätzungen der Kommission sowie der AGVO 2008 und 2014.

87

Durch die Erweiterung des Anwendungsbereichs der AGVO hat die Kommission den Verwaltungsaufwand für die Mitgliedstaaten und ihre eigenen Generaldirektionen erheblich verringert, da nun bei deutlich weniger Beihilfemaßnahmen eine Anmeldepflicht besteht. Allerdings hat die Kommission durch die Erweiterung des Anwendungsbereichs der AGVO auch mehr Zuständigkeiten auf die Mitgliedstaaten verlagert. Sie müssen nun bei einer größeren Anzahl von Beihilfemaßnahmen überprüfen, ob sie mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen in Einklang stehen, etwa im Hinblick auf die Einhaltung der Obergrenzen für die Beihilfeintensität und den Nachweis der Anreizwirkung. Die Überwachung durch die Kommission hat gezeigt, dass den Mitgliedstaaten im Zeitraum 2009-2014 bei der Konzeption und Umsetzung von Beihilferegelungen viele Fehler unterliefen. Diese Fehler hatten wahrscheinlich Auswirkungen auf die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt, insbesondere bei AGVO-Beihilferegelungen (siehe Ziffern 52-54).

Änderung bei der Anwendung des Kriteriums „Anreizwirkung“

88

Staatliche Beihilfen können nur dann zur Verwirklichung der angestrebten öffentlichen Zielsetzung beitragen, wenn sie Anreizwirkung haben, das heißt, wenn sie die Beihilfeempfänger dazu veranlassen, Tätigkeiten durchzuführen, die sie ohne die Beihilfe nicht durchgeführt hätten (siehe Ziffer 40). Die zweite wesentliche Änderung in der AGVO 2014 besteht darin, dass es für Großunternehmen nun einfacher ist, bei Gewährung einer Beihilfe im Rahmen einer Beihilferegelung eine Anreizwirkung nachzuweisen, da die Anforderungen an die für KMU geltenden Anforderungen angeglichen wurden (siehe Tabelle 6). Dies bedeutet eine weitere Verringerung des Verwaltungsaufwands für Kommission, Mitgliedstaaten und diese Unternehmen.

Tabelle 6

Nachweis der Anreizwirkung, Vergleich zwischen AGVO 2008 und AGVO 2014

| AGVO 2008 | AGVO 2014
KMU-Beihilfen | a)Einreichung des Beihilfeantrags vor Beginn des Vorhabens oder der Tätigkeit
Beihilfen, die Großunternehmen im Rahmen von Beihilferegelungen gewährt werden | a)Einreichung des Beihilfeantrags vor Beginn des Vorhabens oder der Tätigkeit
a)Überprüfung, ob durch die vom Empfänger zusammengestellte Dokumentation belegt wird, dass die Beihilfe zu einer signifikanten Erweiterung der Größe, des Umfangs, einer signifikanten Zunahme der Ausgaben für das Vorhaben oder zu seinem signifikant beschleunigten Abschluss führt | -

Beihilfen, die Großunternehmen außerhalb von Beihilferegelungen gewährt werden

a)Einreichung des Beihilfeantrags vor Beginn des Vorhabens oder der Tätigkeit

b)Überprüfung, ob durch die vom Empfänger zusammengestellte Dokumentation belegt wird, dass die Beihilfe zu einer signifikanten Erweiterung der Größe, des Umfangs, einer signifikanten Zunahme der Ausgaben für das Vorhaben oder zu seinem signifikant beschleunigten Abschluss führt

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der AGVO 2008 und 2014.

Strengere Transparenzanforderungen

89

Die dritte wesentliche Änderung in der AGVO 2014 ist eine erhebliche Verschärfung der Transparenzanforderungen bei Einzelbeihilfen. Gemäß den Transparenzvorschriften sind die Mitgliedstaaten nun verpflichtet, nicht nur über Beihilferegelungen und Ad-hoc-Beihilfen, sondern auch über alle im Rahmen von Beihilferegelungen gewährten Einzelbeihilfen, die 500 000 Euro überschreiten, Informationen zu veröffentlichen⁶⁸. Gemäß der AGVO 2008 waren die Mitgliedstaaten lediglich verpflichtet, Informationen über größere Einzelbeihilfen an die Kommission zu übermitteln (ohne Veröffentlichung) sowie unter bestimmten Umständen über Beihilfen in den Gruppen regionale Investitionen und Forschung und Entwicklung⁶⁹.

90

Um die zentrale Veröffentlichung aller auf den nationalen oder regionalen Websites bereitgestellten Informationen über die Gewährung staatlicher Beihilfen zu ermöglichen, entwickelte die GD COMP in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ein spezifisches IT-Instrument, die Transparenzdatenbank für staatliche Beihilfen (Transparency Award Module). Dieses Instrument steht seit dem 1. Juli 2016 zur Verfügung⁷⁰.

91

Der Hof geht davon aus, dass sich die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen durch die größere Transparenz verbessern wird, weil Beteiligten bessere Informationen zur Verfügung stehen, um Beschwerde gegen rechtswidrige Beihilfen einzulegen. Die Kommission muss alle Beschwerden prüfen (siehe Ziffer 20).

Ex-post-Evaluierung umfangreicher Beihilferegelungen

92

Mit der AGVO 2014 hat die Kommission die Ex-post-Evaluierung von Beihilferegelungen in bestimmten Gruppen eingeführt, wenn die jährliche Mittelausstattung der betreffenden Regelung 150 Millionen Euro übersteigt⁷¹. Diese Evaluierungen müssen von den Mitgliedstaaten im Sinne einer Abwägung zwischen den positiven Auswirkungen und den negativen Auswirkungen einer Beihilferegelung durchgeführt werden. Durch die Ex-post-Evaluierung entsteht den Mitgliedstaaten ein größerer Verwaltungsaufwand, den die GD COMP allerdings dadurch begrenzt hat, dass sie die Evaluierungspflicht auf umfangreiche Beihilferegelungen beschränkte. Zum Jahresende 2015 hatten die Mitgliedstaaten 18 Evaluierungspläne gemäß der AGVO 2014 bei der GD COMP eingereicht. Mit den ersten Evaluierungsergebnissen wird im Jahr 2017 gerechnet.

Rückwirkende Anwendung der neuen AGVO

93

Die neue AGVO wurde am 26. Juni 2014 veröffentlicht und trat am 1. Juli 2014 in Kraft. Gemäß Artikel 58 Absatz 1 „[gilt] diese Verordnung […] für Einzelbeihilfen, die vor ihrem Inkrafttreten bewilligt wurden“⁷². Dies bedeutet, dass vor Inkrafttreten der AGVO 2014 gewährte und zum Zeitpunkt ihrer Gewährung mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfen in der Folge doch mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könnten, sofern sie mit den neuen oder geänderten Bestimmungen der neuen AGVO in Einklang stehen⁷³. Es könnte beispielsweise der Fall eintreten, dass ein Empfänger gegen die zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung geltenden Anforderungen hinsichtlich des Nachweises der Anreizwirkung verstieß, ein solcher Verstoß angesichts der gelockerten diesbezüglichen Anforderungen in der AGVO 2014 nun aber nicht mehr besteht. Aufgrund der rückwirkenden Anwendung der AGVO 2014 wäre der betreffende Mitgliedstaat nun nicht mehr zur Rückforderung dieser Beihilfe verpflichtet.

94

Die rückwirkende Anwendung könnte dazu führen, dass eine Beihilfe aufgrund einer geänderten Bestimmung oder der Einführung einer neuen Bestimmung, die zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung nicht in Kraft war, als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird. Bei ihrer Überwachung im Zeitraum 2009-2014 ermittelte die Kommission 16 Probleme, die sich zum Zeitpunkt der Gewährung auf die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt auswirkten. In vier dieser Fälle befand sie die Beihilfe in der Folge aufgrund der rückwirkenden Anwendung der AGVO 2014 für mit dem Binnenmarkt vereinbar. Desgleichen ermittelte der Hof bei seinen jährlichen Compliance-Prüfungen für das Jahr 2014 zwei Fehler bei staatlichen Beihilfen, die zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe (als die AGVO 2008 in Kraft war) finanzielle Auswirkungen hatten, zum Zeitpunkt der Prüfung (als bereits die AGVO 2014 in Kraft getreten war) jedoch lediglich ein Problem hinsichtlich der Einhaltung von Rechtsvorschriften ohne finanzielle Auswirkungen darstellten.

Nach wie vor Schwierigkeiten bei der mitgliedstaatsübergreifenden Überwachung des Stands der Rückforderung rechtswidriger Beihilfen

95

In der AGVO 2014 wurde der bereits in der AGVO 2008 enthaltene Grundsatz beibehalten, dass es verboten ist, Unternehmen Beihilfen zu gewähren, die einer Rückforderungsanordnung nicht nachgekommen sind⁷⁴. Diese Bestimmung wird als „Deggendorf-Grundsatz“ bezeichnet.

96

Wenn die Kommission einen Rückforderungsbeschluss annimmt, ist der betreffende Mitgliedstaat zur Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfe vom Empfänger verpflichtet. Rückforderungsbeschlüsse werden im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Anders als im Fall von Einzelbeihilfen, bei denen der Empfänger im Rückforderungsbeschluss genannt ist, obliegt es im Fall von Beihilferegelungen im Allgemeinen dem Mitgliedstaat, der Kommission den Namen der durch die Beihilfe begünstigten Unternehmen zu nennen und ihr mitzuteilen, welcher Beihilfebetrag zurückgefordert werden muss. Infolgedessen wird im Fall von Rückforderungsbeschlüssen, die sich auf Beihilferegelungen der Mitgliedstaaten beziehen, der Beschluss im Amtsblatt der Europäischen Union ohne Nennung der betroffenen Unternehmen veröffentlicht. Zudem ist der Mitgliedstaat dafür zuständig, die Rückforderung umzusetzen und die Kommission darüber zu informieren. Es wurde jedoch kein System eingerichtet, anhand dessen sich die zuständigen Behörden anderer Mitgliedstaaten über den Stand der Rückforderungsverfahren (d. h., ob die Rückforderungsanordnung noch offen ist oder nicht) informieren könnten. Dies ist insbesondere bei Unternehmen, die in mehreren Mitgliedstaaten tätig sind, ein Problem.

Strengere Beihilfebedingungen in Regionalbeihilfe-Leitlinien fördern Nutzung der AGVO

97

Nach Einschätzung der Kommission geht von Beihilfen, die im Rahmen der Leitlinien für staatliche Beihilfen (siehe Anhang IV) gewährt werden, ein besonderes Risiko für den Binnenmarkt aus, und zwar entweder aufgrund der Höhe der Beihilfen (Einzelbeihilfen oberhalb der AGVO-Anmeldeschwellen) oder aufgrund der Art der Beihilfen (beispielsweise müssen Betriebsbeihilfen für KMU in bestimmten Regionen gemäß den Regionalbeihilfe-Leitlinien⁷⁵ angemeldet werden). Deshalb sind die Bestimmungen dieser Leitlinien strenger als die Bestimmungen der AGVO. Die Regionalbeihilfe-Leitlinien gehören zu den sieben Leitlinien für staatliche Beihilfen, die für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 überarbeitet wurden. Sie zielen darauf ab, die Entwicklung von Gebieten zu fördern, die hinsichtlich des Lebensstandards (bestimmte Gebiete, in denen das Pro-Kopf-BIP höchstens 75 % des EU-Durchschnitts beträgt) oder der Bevölkerungsdichte (bestimmte Gebiete mit weniger als 12,5 Einwohnern pro km²) benachteiligt sind. Von besonderer Relevanz sind sie für die Kohäsionspolitik.

98

Die Regionalbeihilfe-Leitlinien für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sorgen für mehr Transparenz, indem relevante Informationen nun auf einer zentralen Website veröffentlicht werden müssen⁷⁶. Sie verringern das Risiko von Verzerrungen des Binnenmarkts durch Beihilfen, indem die maximal zulässige Beihilfeintensität für Großunternehmen in sämtlichen Regionen mit Ausnahme der ärmsten Regionen herabgesetzt wurde⁷⁷. Zudem enthalten sie eine Änderung bei der Anwendung des Kriteriums „Anreizwirkung“. Beispielsweise müssen Empfänger im Bereich der Investitionsbeihilfen nun kontrafaktisch erläutern, was ohne die Beihilfe geschehen wäre⁷⁸. Diese Vorgabe gilt auch für KMU, sodass die Regionalbeihilfe-Leitlinien hinsichtlich des Nachweises der Anreizwirkung wesentlich strenger sind als die AGVO (siehe Ziffer 88).

99

In den Regionalbeihilfe-Leitlinien ist - unter bestimmten Bedingungen - ebenfalls eine Ex-post-Evaluierung von Beihilferegelungen vorgeschrieben. Die GD COMP kann bei Beihilferegelungen mit hoher Mittelausstattung oder neuartigen Eigenschaften eine Ex-post-Evaluierung anordnen oder auch, wenn mit erheblichen Änderungen des Markts, der Technologie oder der Vorschriften zu rechnen ist⁷⁹. Bis 30. Juni 2016 hatten die Mitgliedstaaten 10 Evaluierungspläne gemäß den Leitlinien für staatliche Beihilfen, einschließlich der Regionalbeihilfe-Leitlinien, eingereicht.

Neu eingeführte Ex-ante-Konditionalitäten und Verfahren für Großprojekte führen möglicherweise zu einer besseren Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen in der Kohäsionspolitik

100

Mit der Dachverordnung für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurden zwei Änderungen mit besonderer Relevanz für staatliche Beihilfen in der Kohäsionspolitik eingeführt⁸⁰:

a)Ex-ante-Konditionalitäten;

b)ein neues, fakultatives Verfahren für die Genehmigung von Großprojekten.

Die Mitgliedstaaten, welche die Ex-ante-Konditionalitäten nicht erfüllen, sind nicht diejenigen, in denen die Kommission in der Vergangenheit die meisten Probleme festgestellt hat

101

Ex-ante-Konditionalitäten sind auf vorab festgelegten Kriterien beruhende Bedingungen, die von der Kommission als notwendige Voraussetzungen für die wirksame und effiziente Nutzung von EU-Mitteln betrachtet werden. Staatliche Beihilfen sind ein Bereich, für den solche Bedingungen festgelegt werden. Nach Einschätzung der Kommission kann durch Erfüllung dieser Bedingungen die Anzahl der Fehler und problematischen Fälle bei staatlichen Beihilfen potenziell verringert werden, da dies zur Verbesserung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten beiträgt, was wiederum zu einer verbesserten Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen führen dürfte.

102

Die Mitgliedstaaten mussten in einer Selbstbewertung ermitteln, ob und wie sie die folgenden drei Kriterien erfüllten: effiziente Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen, Ausbildung und Informationsverbreitung für die Mitarbeiter sowie Verwaltungskapazitäten⁸¹. Fünf Mitgliedstaaten gelangten übereinstimmend mit der Kommission zu dem Ergebnis, dass sie die Bedingungen zum Zeitpunkt der Annahme der Partnerschaftsvereinbarungen nicht erfüllten (siehe Tabelle 7).

Tabelle 7

Mitgliedstaaten, welche die Kriterien der Ex-ante-Konditionalität nicht erfüllten

Kriterium | Kroatien | Tschechische Republik | Italien | Rumänien | Slowakei
Vorkehrungen für die effiziente Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen | - | - | - | - | -
Vorkehrungen für die Ausbildung und Informationsverbreitung für die Mitarbeiter | - | √ | - | √ | √
Vorkehrungen zur Sicherstellung der Verwaltungskapazitäten | - | - | - | √ | -

Anmerkung:√bedeutet „Kriterium erfüllt“.

-bedeutet „Kriterium nicht erfüllt“.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

103

In jedem dieser Fälle vereinbarten die GD REGIO und der betreffende Mitgliedstaat eine Reihe von durch den Mitgliedstaat zu ergreifenden Maßnahmen, die in Aktionsplänen dokumentiert wurden. Kasten 8 enthält Beispiele für einige dieser Maßnahmen.

Kasten 8

Beispiele für Maßnahmen, die zur Erfüllung der Kriterien der Ex-ante-Konditionalität im Bereich der staatlichen Beihilfen durchzuführen sind

Die in Tabelle 7 aufgelisteten Mitgliedstaaten müssen Vorkehrungen in folgenden Bereichen treffen:

Effiziente Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen. Beispiele für vereinbarte Maßnahmen:

Einrichtung zentraler Beihilferegister zur Einhaltung der AGVO 2014 oder zur Erfassung von De-minimis-Beihilfen (Italien und Rumänien);

Sicherstellung der Einhaltung des „Deggendorf-Grundsatzes“, beispielsweise durch Veröffentlichung einer Liste von Unternehmen, die Rückforderungsanordnungen nicht nachgekommen sind (Tschechische Republik, Italien und Rumänien).

Ausbildung und Informationsverbreitung für die Mitarbeiter. Beispiele für vereinbarte Maßnahmen:

Verpflichtung des Personals, pro Jahr mindestens zwei Schulungen zu staatlichen Beihilfe zu absolvieren (Italien);

Einrichtung eines operativen Netzwerks von Fachleuten und Koordinatoren für staatliche Beihilfen (Kroatien).

Sicherstellung der Verwaltungskapazitäten. Beispiele für vereinbarte Maßnahmen:

Verpflichtung eines Mitgliedstaats, seine Verwaltungskapazitäten um 10 bis 15 Stellen aufzustocken (Slowakei);

Annahme eines Einstellungsplans für nationale Behörden, die an der Verwaltung der Struktur- und Investitionsfonds mitwirken (Kroatien).

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Aktionspläne für die Ex-ante-Konditionalität im Bereich staatlicher Beihilfen.

104

Diese Maßnahmen müssen bis Ende 2016 abgeschlossen sein. Die Kommission wird dies anhand der Berichte der Mitgliedstaaten über die vollständige Umsetzung der Aktionspläne bewerten. Gelangt die Kommission auf der Grundlage ihrer Bewertung zu der Schlussfolgerung, dass ein Aktionsplan nicht ordnungsgemäß umgesetzt wurde, kann sie die Zahlungen an den betreffenden Mitgliedstaat aussetzen⁸². Ende August 2016 war die Bewertung der Kommission, ob die fünf Mitgliedstaaten alle Maßnahmen ihres jeweiligen Aktionsplans umgesetzt hatten, noch im Gange.

105

Gemäß der Dachverordnung waren die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, bei ihren Selbstbewertungen die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 zugrunde zu legen. Stattdessen wurden ihnen drei spezielle Kriterien für Verwaltungsvorkehrungen vorgegeben (siehe Tabelle 7). Bei der Bewertung der Angemessenheit der von den Mitgliedstaaten vorgenommenen Selbstbewertungen machte die Kommission nicht wirksam von den verfügbaren Überwachungsinformationen Gebrauch, um für alle Mitgliedstaaten, in denen in der Vergangenheit signifikante Probleme ermittelt worden waren, Aktionspläne aufzustellen. Insbesondere deckte die GD COMP bei ihrer Überwachung im Zeitraum 2006-2014 in mehreren Mitgliedstaaten häufiger Probleme bei der Konzeption und Durchführung von Beihilfemaßnahmen auf als in denjenigen, die zu der Schlussfolgerung gelangten, dass sie die Ex-ante-Konditionalität im Bereich der staatlichen Beihilfen nicht erfüllten (siehe Ziffer 55).

Alternatives Genehmigungsverfahren für Großprojekte trägt möglicherweise zur Klärung von Fragestellungen zu staatlichen Beihilfen innerhalb der Kommission bei, ist jedoch nicht immer darauf ausgerichtet, den Mitgliedstaaten Rechtssicherheit zu verschaffen

106

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 genehmigte die Kommission Großprojekte nach Überprüfung der von den Mitgliedstaaten eingereichten Projektanträge (siehe Ziffern 66-71). Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde mit der Dachverordnung ein zweites, alternatives Genehmigungsverfahren für Großprojekte eingeführt⁸³, bei dem der Antrag von einem unabhängigen Experten beurteilt wird, bevor der Mitgliedstaat die Anmeldung bei der Kommission vornimmt (siehe Kasten 9). Die Nutzung des alternativen Verfahrens ist fakultativ; mit Stand Juni 2016 war nur ein Großprojektantrag nach dem alternativen Verfahren eingereicht worden.

Kasten 9

Ernennung eines unabhängigen Experten und Validierung der unabhängigen Qualitätsüberprüfung

Der unabhängige Experte prüft den Großprojektvorschlag. Diese Überprüfung beinhaltet eine Analyse des Beihilfecharakters der Maßnahme und ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt. Bei positiver Beurteilung des Projektantrags kann die Verwaltungsbehörde das Großprojekt genehmigen und an die Kommission weiterleiten. Die Kommission kann innerhalb von drei Monaten Einwände gegen die Genehmigung des Projekts erheben, allerdings nur, wenn sie eine „erhebliche Schwachstelle“ im unabhängigen Qualitätsüberprüfungsbericht feststellt.

Die Auswahl des Experten erfolgt durch den Mitgliedstaat und bedarf der Genehmigung durch die Kommission. Die Kommission hat bereits eine Vorabgenehmigung für eine Expertengruppe unter der Bezeichnung JASPERS (Joint assistance to support projects in European regions - Gemeinsame Hilfe bei der Unterstützung von Projekten in europäischen Regionen) erteilt⁸⁴.

107

Dieses alternative Verfahren für Großprojekte trägt möglicherweise zur Klärung von Fragestellungen zu staatlichen Beihilfen innerhalb der Kommission bei, es ist jedoch nicht immer darauf ausgerichtet, den Mitgliedstaaten zum Zeitpunkt des Beschlusses zum jeweiligen Großprojekt Rechtssicherheit hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen zu verschaffen. Diese Rechtssicherheit kann nur erlangt werden, indem der Mitgliedstaat eine staatliche Beihilfe anmeldet und die Kommission daraufhin einen Beihilfebeschluss erlässt (siehe Ziffer 70).

Von der Kommission erstellter gemeinsamer Aktionsplan zu staatlichen Beihilfen soll die Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten stärken und erfordert kontinuierliche Aufmerksamkeit

108

Im März 2015 vereinbarten die GD COMP und die GD REGIO einen gemeinsamen Aktionsplan zu staatlichen Beihilfen⁸⁵.

109

Der Aktionsplan umfasste ursprünglich sechs Maßnahmen, die auf die Sensibilisierung und die Verbesserung der Fachkompetenz im Bereich der staatlichen Beihilfen in allen Mitgliedstaaten abzielten, nämlich: Ermittlung und Verbreitung bewährter Verfahren, Schulungen für Fachleute im Bereich der staatlichen Beihilfen, länderspezifische Workshops, Seminare für Fachleute, Entwicklung einer Datenbank mit Fragen und Antworten (ECN-ET-Netzwerk⁸⁶) sowie Entwicklung einer Datenbank mit Informationen zu staatlichen Beihilfen. Im Jahr 2016 nahm die Kommission eine siebte Maßnahme auf (siehe Tabelle 8).

Tabelle 8

Gemeinsamer Aktionsplan der Kommission zu staatlichen Beihilfen

Nummer | Maßnahme und Frist | Beschreibung | Stand: August 2016
1 | Ermittlung und Verbreitung bewährter Verfahren Erste Ergebnisse bis zum zweiten Quartal 2015 erwartet | Erstellung eines Verzeichnisses von in den verschiedenen Mitgliedstaaten vorhandenen wirksamen Instrumenten, um Verwaltungskapazitäten aufzubauen und bewährte Verfahren zu ermitteln, die weitergegeben werden können. | 2016 abgeschlossen.
2 | Schulung für mitgliedstaatliche Fachleute im Bereich der staatlichen Beihilfen zu den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds¹ Zweites Quartal 2015 | Eine in Brüssel abzuhaltende maßgeschneiderte eintägige Schulung für mitgliedstaatliche Fachleute für staatliche Beihilfen. | Hat zum Stand August 2016 noch nicht stattgefunden.
3 | Länderspezifische Workshops Ab dem zweiten Quartal 2015 | Ausrichtung interaktiver länderspezifischer Seminare in Mitgliedstaaten, welche die Ex-ante-Konditionalität im Bereich der staatlichen Beihilfen nicht erfüllen oder in denen erhebliche Engpässe festgestellt wurden. | Seminare wurden 2014 (Spanien) und 2015 (Bulgarien, Tschechische Republik, Kroatien, Italien, Rumänien und Slowakei) ausgerichtet.
4 | Seminare für Fachleute, Schulungen per Internet Dauermaßnahme | Verbreitung von Wissen durch sehr spezifische maßgeschneiderte Seminare, die jeweils gezielt auf einen bestimmten Themenkreis bzw. auf ein bestimmtes Problem eingehen. | Im Januar 2016 fand in Brüssel ein thematischer Workshop zu Forschung, Entwicklung und Innovation statt.
5 | Entwicklung einer Datenbank mit Fragen und Antworten Dauermaßnahme | Bereitstellung von Orientierungshilfen für alle Fachleute für staatliche Beihilfen in den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Auslegung der neuen Vorschriften im Wege einer gemeinsamen IT-Plattform, die zur Gänze von der GD COMP verwaltet wird. | Bis Juni 2016 wurden über 600 Fragen und Antworten eingestellt. Diese werden zurzeit in die „eState aid wiki“ überführt (siehe Maßnahme 6).
6 | Entwicklung der „State aid wiki“ Dauermaßnahme | Eine Reihe von Seiten, auf denen die über das ECN-ET gestellten relevanten Fragen zusammengefasst werden. | Ist im Februar 2016 unter dem Titel „eState aid wiki“ online gegangen. Bis Juni 2016 waren dort rund 270 Fragen und Antworten veröffentlicht worden.

7
Entwicklung eines speziellen Schulungsmoduls
Die GD REGIO/GD EMPL und die GD COMP entwickeln zurzeit zusammen mit dem Europäischen Institut für öffentliche Verwaltung eine Reihe zweitägiger Schulungen zu staatlichen Beihilfen. Zwei Schulungen werden im November und Dezember 2016 in Brüssel stattfinden. Auf Anfrage der Mitgliedstaaten können weitere Kurse folgen.
Zielgruppe sind Personen, die in der Praxis mit den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds umgehen und über ein gewisses Maß an Erfahrung mit staatlichen Beihilfen verfügen.
Für November und Dezember 2016 geplant.

1 Bei den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds handelt es sich um den EFRE, den KF, den ESF, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

110

Von den sieben Maßnahmen im gemeinsamen Aktionsplan zu staatlichen Beihilfen waren die Maßnahmen 1 und 3 vollständig umgesetzt worden; die Maßnahmen 5 und 6 waren umgesetzt und sollen als Dauermaßnahmen fortbestehen. Die drei verbleibenden Maßnahmen waren bis August 2016 nicht umgesetzt worden: Bei einer Maßnahme war die Durchführung angelaufen (Maßnahme 4), und zwei Maßnahmen hatten noch nicht begonnen (Maßnahmen 2 und 7).

111

Zudem stellte der Hof eine erhebliche Erhöhung der von der GD REGIO und der GD EMPL angebotenen Gesamtanzahl an Schulungen fest, von fünf im Zeitraum 2012-2013 auf 17 im Zeitraum 2014-2015. Die GD COMP richtete in den Jahren 2014 und 2015 auf Ersuchen von 19 Mitgliedstaaten 37 Schulungen zur Reform der Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 aus⁸⁷. Zudem hatte die GD COMP bis Januar 2016 für fünf Mitgliedstaaten Schulungen zu staatlichen Beihilfen und Infrastruktur durchgeführt⁸⁸.

112

Der gemeinsame Aktionsplan zu staatlichen Beihilfen und der Ausbau des Schulungsangebots der Kommission sind Teil konzertierter Bemühungen um Verbesserung der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen durch die Mitgliedstaaten, teilweise als Reaktion auf ihre nun erweiterten Zuständigkeiten im diesem Bereich. Diese Initiativen sind wichtig, um das Risiko abzumildern, das sich aus der Ausweitung der Rolle der Mitgliedstaaten bei der Konzeption und Durchführung von Beihilfemaßnahmen ergibt. Die Ergebnisse der Umfrage des Hofes zeigen, dass insbesondere die „eState aid wiki“ sehr positiv aufgenommen wurde. Sie wird von den Mitgliedstaaten intensiv genutzt: Zum 30. Juni 2016 waren dort rund 270 Fragen und Antworten veröffentlicht worden⁸⁹.

113

Inwieweit diese Maßnahmen zu Verbesserungen bei der Ermittlung und Verhinderung von Fehlern bei staatlichen Beihilfen in den Mitgliedstaaten führen werden, kann erst in Zukunft beurteilt werden.

27 Nähere Erläuterungen zur Stichprobenauswahl und Prüfung von Projekten durch den Hof sind den Ziffern 4-10 von Anhang 1.1 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2014 zu entnehmen.

28„Fehler mit finanziellen Auswirkungen“ bedeutet, dass der Hof einen Unterschied zwischen dem tatsächlichen Wert eines Vorgangs und dem Wert feststellte, der sich ergeben hätte, wenn der Vorgang in Einklang mit den geltenden Vorschriften durchgeführt worden wäre. Weitere Einzelheiten zur Methode des Hofes sind Anhang 1.1 seines Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2014 zu entnehmen.

29 Die geschätzte Fehlerquote ist eine statistische Schätzung des wahrscheinlichen Prozentsatzes der in der Grundgesamtheit auftretenden Fehler. Siehe Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2014, Ziffer 15 von Anhang 1.1.

30 Für den Zeitraum 2010-2014 beläuft sich die geschätzte durchschnittliche jährliche Fehlerquote für die Kohäsionspolitik auf 5,7 %.

31„Beihilfeintensität“: in Prozent der beihilfefähigen Kosten eines Projekts ausgedrückte Höhe der Beihilfe. Siehe beispielsweise Artikel 2 Absatz 26 der Verordnung (EU) Nr. 651/2014.

32 Siehe den auf der Website der GD COMP verfügbaren Entwurf der Kommission für allgemeine Grundsätze für eine ökonomisch ausgerichtete Prüfung der Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen.

33 KMU können eine höhere Beihilfeintensität erhalten, weil nach Einschätzung der Kommission das Marktversagen - etwa beim Zugang zu Finanzierung - für kleine Unternehmen gravierender ist. Siehe das von der Kommission am 25.2.2009 herausgegebene praktische Handbuch zu Gemeinschaftsvorschriften für staatliche Beihilfen zugunsten von KMU.

34 COM(2012) 209 final vom 8. Mai 2012 „Modernisierung des EU-Beihilfenrechts“.

35 Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission vom 6. August 2008 zur Erklärung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag (allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung) (ABl. L 214 vom 9.8.2008, S. 3). Zuvor galt die Verordnung (EG) Nr. 1628/2006 der Kommission vom 24. Oktober 2006 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf regionale Investitionsbeihilfen der Mitgliedstaaten.

36 Erwägungsgrund 21 der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission.

37 Jährlicher Tätigkeitsbericht der GD REGIO für 2014, Abschnitt 2.1.1 Control effectiveness as regards legality and regularity (Wirksamkeit der Kontrollen im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit), S. 47.

38 Artikel 59 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012.

39 Finanzielle Berichtigungen können durch die Streichung vorschriftswidriger Ausgaben aus den Ausgabenerklärungen der Mitgliedstaaten oder durch die Rückforderung zu Unrecht geleisteter Zahlungen bei den Empfängern erfolgen.

40 Von den 13 vom Hof festgestellten Fehlern mit finanziellen Auswirkungen führten fünf zu einer finanziellen Berichtigung. Eine finanzielle Berichtigung betraf einen der 19 vom Hof festgestellten Fehler, die nach seiner Einschätzung keine finanziellen Auswirkungen hatten.

41 Rechtssache C-301/87, Randnummern 17-23.

42 Artikel 108 Absatz 1 AEUV: „Die Kommission überprüft fortlaufend […] die in [den Mitgliedstaaten] bestehenden Beihilferegelungen. Sie schlägt [den Mitgliedstaaten] die zweckdienlichen Maßnahmen vor, welche die fortschreitende Entwicklung und das Funktionieren des Binnenmarkts erfordern.“

43 Eine Einzelbeihilfe ist jede Beihilfe, die innerhalb oder außerhalb einer Beihilferegelung gewährt wird. Vor dem Jahr 2015 hat die GD COMP außerhalb einer Beihilferegelung gewährte Einzelbeihilfen nicht überwacht.

44 Vier Rückforderungen im Jahr 2009, eine im Jahr 2011, eine im Jahr 2012 und zwei im Jahr 2014.

45 Siehe Beschluss C(2014) 9362 der Kommission vom 9.1.2015.

46 Artikel 28 der Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 der Kommission vom 8. Dezember 2006 zur Festlegung von Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und der Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (Programmplanungszeitraum 2007-2013) (ABl. L 371 vom 27.12.2006, S. 1) sowie Delegierte Verordnung (EU) 2015/1970 der Kommission vom 8. Juli 2015 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates um besondere Bestimmungen über die Meldung von Unregelmäßigkeiten betreffend den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (Programmplanungszeitraum 2014-2020) (ABl. L 293 vom 10.11.2015, S. 1).

47 Siehe Anwendung der Artikel 92 und 93 des EG-Vertrags sowie des Artikels 61 des EWR-Abkommens auf staatliche Beihilfen im Luftverkehr, Ziffer 12 (ABl. C 350 vom 10.12.1994).

48 Siehe Anwendung der Artikel 92 und 93 des EG-Vertrags sowie des Artikels 61 des EWR-Abkommens auf staatliche Beihilfen im Luftverkehr, Ziffer 12 (ABl. C 350 vom 10.12.1994, S. 5).

49 Siehe KOM(96) 126 end., Punkt 175 und Vademekum Gemeinschaftsvorschriften über staatliche Beihilfen, S. 6 und 10.

50 Rechtssache T-128/98, «Aéroports de Paris».

51 Verbundene Rechtssachen T-443/08 und T-445/08, „Leipzig-Halle“.

52 Beispielsweise merkte die GD COMP in ihrem Schreiben State aid - Questionnaire on the functioning and the taxation of ports (Staatliche Beihilfen - Fragebogen zu Funktionsweise und Besteuerung von Häfen) vom 3. Juli 2013 an, dass die Europäische Kommission nach dem Urteil „Leipzig-Halle“ des Gerichtshofs der Europäischen Union eine steigende Zahl an Anmeldungen von Investitionsprojekten für Hafeninfrastruktur, die öffentliche Unterstützung umfassen, erhalten habe. Siehe COMP/E3/H3/IA/jf/2013/68609.

53„Mitteilung der Kommission - Entwurf - Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV“, veröffentlicht im Jahr 2014, Ziffer 35. Die Bekanntmachung wurde am 19. Mai 2016 (http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/notice_aid_en.html) mit ähnlichem Wortlaut angenommen.

54 Bei manchen Projekten liegt die Schwelle bei 75 Millionen Euro, siehe Artikel 100 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

55 Die einzigen Beihilfegruppen gemäß AGVO mit Anmeldeschwellen von über 50 Millionen Euro sind regionale Investitionsbeihilfen, Investitionsbeihilfen für Kultur und die Erhaltung des kulturellen Erbes, Beihilfen für Breitbandinfrastrukturen und - unter bestimmten Bedingungen - Beihilfen für Forschungs- und Entwicklungsvorhaben sowie Betriebsbeihilfen für erneuerbare Energien. Die Anmeldeschwelle für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse beträgt 15 Millionen Euro. Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 651/2014 sowie Artikel 2 des Beschlusses 2012/21/EU der Kommission vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind.

56 Alle betroffenen Kommissionsdienststellen haben 10 bis 15 Arbeitstage Zeit für ihre Beurteilung des Projektantrags sowie für ihre Bewertung des Beschlusses über die Genehmigung des Großprojekts.

57 Europäische Kommission, Leitlinie für den COCOF Nr. 12-0059-01 Verification of compliance with state aid rules in infrastructure cases (Prüfung der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen bei Infrastrukturprojekten), 21. November 2012.

58 In der Regel sind die Prüfbehörden verpflichtet, Projekte nach dem Zufallsprinzip auszuwählen. Siehe Artikel 17 der Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 der Kommission für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 und Artikel 127 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 für den Programmplanungszeitraum 2014-2020.

59 Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 der Kommission, Anhang VI.

60 Siehe Ziffer 6.65 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2014.

61 Siehe Ziffer 6.59 des demnächst veröffentlichten Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2015.

62 Siehe den von der Kommission herausgegebenen Anzeiger für staatliche Beihilfen 2015 (State Aid Scoreboard 2015).

63 Insgesamt wurden 22 neue freigestellte Beihilfegruppen geschaffen, wie etwa Beihilfen für die Breitbandinfrastruktur sowie Beihilfen für Sportinfrastrukturen und multifunktionale Freizeitinfrastrukturen. Manche Beihilfegruppen, wie etwa Beihilfen für neu gegründete Frauenunternehmen, wurden gelöscht. Andere Beihilfegruppen, wie etwa Beihilfen für Innovationsberatungsdienste und innovationsunterstützende Dienstleistungen und Beihilfen für das Ausleihen hochqualifizierten Personals, wurden verschmolzen. Alles in allem stieg die Anzahl der freigestellten Beihilfegruppen von 26 auf 43.

64 Der Anwendungsbereich wurde beispielsweise bei Risikofinanzierungsbeihilfen, Investitionsbeihilfen für Forschungsinfrastrukturen und Umweltschutzbeihilfen erweitert.

65 Bei 30 % der bestehenden AGVO-Beihilfegruppen wurden die Anmeldeschwellen erhöht (beispielsweise Verdopplung der Anmeldeschwellen für FuE-Beihilfen). Die Beihilfeintensität erhöhte sich beispielsweise bei Investitionsbeihilfen für den Umweltschutz von 35-55 % auf 40-75 %.

66 Siehe Pressemitteilung IP 14 587 der Kommission vom 21.5.2014.

67 Siehe Europäische Kommission, Mitteilung 14-369 vom 21.5.2014.

68 Diese Angaben, einschließlich aller wichtigen Informationen über eine gewährte Beihilfe (wie Beihilfebetrag, die Beihilfe gewährende Stelle und Empfänger), mussten spätestens ab 1. Juli 2016 auf einer auf regionaler oder nationaler Ebene eingerichteten ausführlichen Beihilfe-Website veröffentlicht werden. Siehe Artikel 9 der AGVO 2014.

69 Artikel 9 der AGVO 2008.

70 https://webgate.ec.europa.eu/competition/transparency/public/search/chooseLanguage.

71 Artikel 1 Absatz 2 der AGVO 2014. Es handelt sich um die Beihilfegruppen Regionalbeihilfen, Beihilfen für KMU und Beihilfen zur Erschließung von KMU-Finanzierungen, Beihilfen für Forschung und Entwicklung und Innovation, Umweltschutzbeihilfen sowie Beihilfen für Breitbandinfrastrukturen.

72 Die AGVO 2008 enthielt eine vergleichbare Bestimmung, siehe Artikel 44.

73 Die Kommission entscheidet nachträglich über die Vereinbarkeit einer gewährten Beihilfe mit dem Binnenmarkt, wenn die Beihilfe unzulässigerweise nicht angemeldet wurde und die Kommission beispielsweise durch eine Beschwerde eines Beteiligten davon Kenntnis erhält.

74 Artikel 1 Absatz 4 der AGVO 2014 sowie Artikel 1 Absatz 6 der AGVO 2008.

75 Die Kommission betrachtet Betriebsbeihilfen als besonderes Risiko für den Binnenmarkt. Die operationellen Programme für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 enthalten beispielsweise einen ausdrücklichen Hinweis, dass die Vorschriften über staatliche Beihilfen im Bereich der Betriebsbeihilfen besonders zu beachten sind.

76 Regionalbeihilfe-Leitlinien für 2014-2020, Abschnitt 3.8.

77 Regionalbeihilfe-Leitlinien für 2014-2020, Abschnitt 5.4, im Vergleich zu den Regionalbeihilfe-Leitlinien für 2007-2013, Abschnitt 4.1.2.

78 Regionalbeihilfe-Leitlinien für 2014-2020, Abschnitt 3.5, im Vergleich zu den Regionalbeihilfe-Leitlinien für 2007-2013, Abschnitt 4.1.1 Punkt 38.

79 Siehe „Leitlinien für die Kommission und die Mitgliedstaaten für eine gemeinsame Methodik zur Bewertung von Verwaltungs- und Kontrollsystemen in den Mitgliedstaaten“ vom 18. Dezember 2014.

80 Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

81 Artikel 19 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

82 Artikel 19 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

83 Artikel 101 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

84 JASPERS ist eine Partnerschaft der technischen Unterstützung zwischen der GD REGIO, der Europäischen Investitionsbank und der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung. Diese Unterstützung wird den Mitgliedstaaten kostenlos gewährt.

85 Strengthening administrative capacity for the management of the funds of Member States in the field of State aid - a common action plan (Stärkung der Verwaltungskapazitäten für die Verwaltung der Finanzmittel der Mitgliedstaaten im Bereich der staatlichen Beihilfen - ein gemeinsamer Aktionsplan), von der Kommission am 18. März 2015 angenommen.

86 ECN-ET (European Competition Network - Electronic Transmission - Europäisches Wettbewerbsnetz - Elektronische Übermittlung) ist eine elektronische Schnittstelle, über die die Mitgliedstaaten Fragen zu staatlichen Beihilfen an die GD COMP richten können. In der Regel werden sowohl die Fragen als auch die Antworten der GD COMP für alle Mitgliedstaaten sichtbar veröffentlicht. Ein Beispiel für eine Ausnahme von der Veröffentlichung wäre ein sehr spezifischer Fall, der für andere Mitgliedstaaten nicht von Interesse ist.

87 Alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme Dänemarks, Irlands, Griechenlands, Zyperns, Litauens, Luxemburgs, Maltas, der Niederlande und Österreichs.

88 Bulgarien, Tschechische Republik, Kroatien, Rumänien und Slowakei.

89 Im vorangegangenen ECN-ET-Netzwerk waren über 600 Fragen und Antworten veröffentlicht worden; diese werden zurzeit in die „eState aid wiki“ überführt.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

114

Seit 2010 stellt der Hof bei seinen Prüfungen im Bereich der Kohäsionspolitik fest, dass die Vorschriften über staatliche Beihilfen in erheblichem Maße nicht eingehalten werden. Der vorliegende Bericht zeigt, dass die Mitgliedstaaten noch stärker für die geltenden Vorschriften sensibilisiert und von der Kommission weiter unterstützt werden müssen, damit Verstöße gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen wirksam verhindert, aufgedeckt und berichtigt werden. Der Hof gelangte zu folgenden Gesamtergebnissen:

a)Im Zeitraum 2010-2014 ermittelten die Kommission und der Hof bei einer erheblichen Anzahl von Prüfungen Verstöße gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen; Fehler bei staatlichen Beihilfen im Rahmen des EFRE und des KF trugen in erheblichem Maße zu der vom Hof für die Kohäsionspolitik geschätzten Fehlerquote bei. Der Hof stellte fest, dass die Kommission bei ihren eigenen Prüfungen und Überwachungsmaßnahmen im Kohäsionsbereich eine Aufdeckungsquote ermittelte, die mit den Ergebnissen des Hofes vergleichbar war. Die Prüfbehörden in den Mitgliedstaaten stellten dagegen eine wesentlich niedrigere Quote von Verstößen gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen fest als die Kommission oder der Hof. Dies legt den Schluss nahe, dass die Prüfbehörden bei ihren Prüfungen bisher kein ausreichendes Gewicht auf staatliche Beihilfen gelegt haben.

b)Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 erfasste die Kommission die von ihr selbst ermittelten oder von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fehler bei staatlichen Beihilfen nicht in einer Weise, die ihr eine angemessene Analyse ermöglicht hätte. Auf der Grundlage einer solchen Analyse hätte die Kommission gezieltere vorbeugende Maßnahmen entwickeln und auf die Mitgliedstaaten und Programme zuschneiden können.

c)Insbesondere zu Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013 prüfte die Kommission Großprojekte nicht systematisch auf Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen. Es besteht das Risiko, dass manche von der EU kofinanzierte Großprojekte nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dass Infrastrukturinvestitionen vor 2012 und der durch das Urteil „Leipzig-Halle“ erfolgten Klarstellung nur selten von den Mitgliedstaaten bei der Kommission angemeldet wurden. Um dieses Risiko in Zukunft abzumildern, verschärfte die Kommission ihre internen vorbeugenden Maßnahmen und führte für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ein alternatives Genehmigungsverfahren ein, das eine unabhängige Qualitätsüberprüfung umfasst. Nach Angaben der Kommission werden Großprojekte unabhängig von dem vom Mitgliedstaat verwendeten Verfahren erst nach interner Klärung des staatlichen Beihilfecharakters genehmigt werden.

d)Die Kommission hat für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 Maßnahmen zur Vereinfachung der geltenden Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen ergriffen. Dies hatte eine Verringerung des Verwaltungsaufwands und mehr Transparenz zur Folge, führte jedoch auch dazu, dass den Mitgliedstaaten bei der Konzeption und Umsetzung von Beihilfemaßnahmen mehr Verantwortung zukommt. Dadurch, dass die Mitgliedstaaten mehr Zuständigkeiten erhalten, vergrößert sich das Risiko von Fehlern bei staatlichen Beihilfen: Die Überwachung durch die Kommission hat gezeigt, dass den Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 zahlreiche Fehler bei der Konzeption und Umsetzung von Beihilferegelungen unterliefen. Zur Abmilderung dieses Risikos hat die Kommission Maßnahmen ergriffen, um die Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten im Bereich der staatlichen Beihilfen zu stärken, unter anderem durch die Einführung von Vorbedingungen für die Systeme für staatliche Beihilfen, um die wirtschaftliche und wirksame Umsetzung der Europäischen Struktur- und Interventionsfonds zu fördern („Ex-ante-Konditionalitäten“). Die Mitgliedstaaten, bei denen eine Nichterfüllung dieser Bedingungen festgestellt wurde, sind jedoch nicht zwangsläufig diejenigen, in denen die Kommission in der Vergangenheit die meisten Probleme aufdeckte. Zudem erfordern diese Maßnahmen kontinuierliche Aufmerksamkeit.

Kein umfassender Überblick über Fehler bei staatlichen Beihilfen bei der Kommission, unzureichender Fokus auf staatliche Beihilfen in den Mitgliedstaaten und keine nennenswerten Rückforderungen staatlicher Beihilfen aufgrund der Überwachung durch die Kommission

115

Im Zeitraum 2010-2014 stellte der Hof bei 269 im Bereich der Kohäsionspolitik geprüften Projekten fest, dass die Vorschriften über staatliche Beihilfen, die für diese Projekte galten, in einer erheblichen Anzahl von Fällen nicht eingehalten worden waren; Fehler bei staatlichen Beihilfen trugen in erheblichem Maße zu der vom Hof für die Kohäsionspolitik geschätzten Fehlerquote bei. Die Ergebnisse der von der GD REGIO im Bereich Kohäsion durchgeführten Prüfungen sind mit den Ergebnissen des Hofes vergleichbar (siehe Ziffern 33-36 und 47-48).

116

Zum Schutz des EU-Haushalts verhängt die Kommission finanzielle Berichtigungen gegen Mitgliedstaaten, wenn Fälle der Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen festgestellt werden. Für den Zeitraum 2010-2014 hat die GD REGIO in Bezug auf sieben Mitgliedstaaten 18 finanzielle Berichtigungen, die zumindest teilweise auf Verstöße gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen zurückzuführen waren, durchgeführt oder war im Begriff, diese Berichtigungen durchzuführen. 10 finanzielle Berichtigungen ergaben sich aus den Prüfungen der GD REGIO, fünf aus den Prüfungen des Hofes und drei aus der Überprüfung der von den Prüfbehörden eingereichten jährlichen Kontrollberichte durch die GD REGIO. 11 dieser finanziellen Berichtigungen, die sich auf insgesamt 38,4 Millionen Euro beliefen und fünf Mitgliedstaaten betrafen, standen ausschließlich im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen⁹⁰. Bei den übrigen finanziellen Berichtigungen lässt sich der Anteil der staatlichen Beihilfen nicht quantifizieren (siehe Ziffern 49-51).

117

Die Kommission muss Beihilfemaßnahmen regelmäßig überwachen, um zu überprüfen, ob und in welchem Maße sie mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen in Einklang stehen. Wenn sie feststellt, dass eine gewährte Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, kann sie deren Rückforderung veranlassen. Die GD COMP hat bezogen auf die Anzahl und Schwere der bei ihrer Überwachung ermittelten Probleme bislang nur begrenzte Korrekturmaßnahmen ergriffen. Auf der Grundlage ihrer Überwachung gelangte die GD COMP zu der Einschätzung, dass im Zeitraum 2009-2014 im Durchschnitt rund 36 % aller Beihilferegelungen mit Problemen behaftet waren. Probleme, welche die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt betrafen (7,3 % aller Regelungen), waren von besonderer Bedeutung. Während dieses Zeitraums führte die Überwachung durch die GD COMP in acht Fällen zu freiwilligen Rückforderungen und in acht Fällen zu förmlichen Maßnahmen; der Gesamtwert der förmlichen Rückforderungsmaßnahmen betrug 0,3 Millionen Euro (siehe Ziffern 52-56).

Empfehlung 1

Die Kommission sollte Korrekturmaßnahmen verhängen, wenn Beihilfemaßnahmen nicht mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen in Einklang stehen.

Zieldatum für die Umsetzung: sofort.

118

Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 erfassten weder die GD REGIO noch die GD EMPL von ihnen festgestellte Fälle der Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen in einer Weise, die ihnen eine genaue Analyse der Fehler bei staatlichen Beihilfen erlaubt hätte (siehe Ziffern 57-61).

119

Die Kommission hat für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 eine Datenbank (MAPAR) zur Erfassung von Informationen über die bei ihren Prüfungen in den Bereichen EFRE, KF und ESF aufgedeckten Fälle der Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen entwickelt. Dieses System stellt eine erhebliche Verbesserung dar, allerdings hat die GD COMP darauf keinen Zugriff (siehe Ziffer 57).

120

Von den Behörden der Mitgliedstaaten gemeldete Fehler bei staatlichen Beihilfen werden in das IMS (Irregularity management system - Berichterstattungssystem für Unregelmäßigkeiten) der Kommission eingegeben. Das IMS weist eine Reihe von Schwachstellen auf, wie etwa das Fehlen einer spezifischen Fehlertypologie für staatliche Beihilfen und eine unzureichende Beschreibung der Fehler. Daher ist sein praktischer Nutzen begrenzt. Zum IMS hat die GD COMP ebenfalls keinen Zugang (siehe Ziffern 58-59).

Empfehlung 2

a)Die Kommission sollte Unregelmäßigkeiten in der Datenbank MAPAR so erfassen, dass sich beispielsweise ihre Art, Häufigkeit, Schwere, geografische Zugehörigkeit und Ursache einfach analysieren lassen. Die Datenbank sollte auch Informationen über die Folgemaßnahmen zu diesen Unregelmäßigkeiten enthalten (beispielsweise über verhängte finanzielle Berichtigungen).

Zieldatum für die Umsetzung: sofort.

b)Was das IMS anbelangt, sollte die Kommission die Struktur der Datenbank so ändern, dass Informationen über Unregelmäßigkeiten (wie z. B. bei staatlichen Beihilfen) herausgezogen und übergreifend für alle Mitgliedstaaten und Arten analysiert werden können.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

c)Die GD COMP sollte regelmäßig Zugang zu allen in MAPAR und IMS enthaltenen relevanten Informationen über Unregelmäßigkeiten bei staatlichen Beihilfen erhalten.

Zieldatum für die Umsetzung: sofort.

121

Der Kommissionsbeschluss zur Genehmigung eines Großprojekts basiert auf einer Bewertung der Relevanz, der Tragfähigkeit, der Nachhaltigkeit und des Umweltprofils des Projekts sowie der Begründetheit der beantragten Finanzierung und berücksichtigt auch die vom jeweiligen Mitgliedstaat bereitgestellten Informationen, ob das Projekt mit staatlichen Beihilfen verbunden ist. Das Verfahren ist jedoch nicht immer darauf ausgerichtet, dem Mitgliedstaat zum Zeitpunkt des Beschlusses zum jeweiligen Großprojekt Rechtssicherheit hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen zu verschaffen. Diese Rechtssicherheit kann nur erlangt werden, indem der Mitgliedstaat eine staatliche Beihilfe anmeldet und die Kommission daraufhin einen Beihilfebeschluss erlässt (siehe Ziffern 69-70).

122

Insbesondere zu Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013 prüfte die Kommission Großprojekte nicht systematisch auf Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen. Daher besteht das Risiko, dass manche von der EU kofinanzierte Großprojekte nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dass Infrastrukturinvestitionen vor 2012 und der durch das Urteil „Leipzig-Halle“ erfolgten Klarstellung nur selten von den Mitgliedstaaten bei der Kommission angemeldet wurden. Um dieses Risiko in Zukunft abzumildern, verschärfte die Kommission ihre internen vorbeugenden Maßnahmen und führte für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ein alternatives Genehmigungsverfahren ein, das eine unabhängige Qualitätsüberprüfung umfasst (siehe Ziffern 62-65, 70 und 106-107).

Empfehlung 3

a)Die Kommission sollte Großprojekte erst nach interner Klärung des staatlichen Beihilfecharakters genehmigen und die Mitgliedstaaten grundsätzlich auffordern, Beihilfen ggf. anzumelden, damit unabhängig von dem von den Mitgliedstaaten verwendeten Antragsverfahren Rechtssicherheit geschaffen wird.

Zieldatum für die Umsetzung: sofort.

123

Für den Zeitraum 2010-2014 schätzten die Prüfbehörden, dass rund ein Drittel der von ihnen untersuchten EFRE-/KF- und ESF-Projekte beihilferelevant waren. Die Prüfbehörden ermittelten im Durchschnitt bei lediglich 3,6 % dieser Projekte Fehler bei staatlichen Beihilfen. Für denselben Zeitraum ermittelte der Hof bei EFRE-/KF- und ESF-Projekten eine mehr als fünfmal so hohe Quote von Fehlern bei staatlichen Beihilfen. Die Überprüfung der von den Prüfbehörden verwendeten Checklisten ergab in etwas mehr als einem Drittel der Fälle erhebliche Mängel im Abschnitt zu staatlichen Beihilfen. Im Jahr 2015 wurden Verbesserungen in dieser Hinsicht vorgenommen. Die meisten von den Prüfbehörden in ihren jährlichen Kontrollberichten gemeldeten Fehler betrafen De-minimis-Beihilfen. Die Einrichtung eines Zentralregisters mit umfassenden Informationen zu sämtlichen in den betreffenden Mitgliedstaaten gewährten De-minimis-Beihilfen könnte zur Vermeidung solcher Fehler beitragen (siehe Ziffern 43 und 74-79).

124

Fast alle Prüfbehörden hielten den EU-Rechtsrahmen für staatliche Beihilfen zumindest für „recht komplex“. Die Prüfbehörden äußerten Bedarf an zusätzlicher Unterstützung für die Prüfung der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen und erachteten insbesondere einen Praxisleitfaden mit Fallbeispielen für notwendig. Bei spezifischen Aspekten, wie etwa dem Stand von Rückforderungsbeschlüssen, verfügen die Behörden der Mitgliedstaaten nicht über die erforderlichen Informationen, um die Einhaltung der einschlägigen Vorschriften über staatliche Beihilfen („Deggendorf-Grundsatz“) zu überprüfen (siehe Ziffern 80-82 und 95-96).

Empfehlung 4

a)Die Kommission sollte sicherstellen, dass die von den Prüfbehörden hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen durchgeführten Kontrollen vom Umfang und von der Qualität her ausreichend sind.

Zieldatum für die Umsetzung: März 2017.

b)Mit Blick auf den Abschluss des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sollte die Kommission die Prüfbehörden auffordern, diejenigen Großprojekte, die vor Ende 2012 genehmigt wurden, auf Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen zu überprüfen.

Zieldatum für die Umsetzung: März 2017.

c)Die Kommission sollte weitere Leitfäden erstellen, die insbesondere Fallbeispiele zur Veranschaulichung bewährter Verfahren sowie die häufigsten Arten und Ursachen von Verstößen gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen enthalten sollten.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

d)Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten ermutigen, ein Zentralregister zur Überwachung von De-minimis-Beihilfen einzurichten.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

e)Die Kommission sollte eine zentrale EU-weite Datenbank einrichten, in der die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die Identität von Unternehmen, die Gegenstand von Rückforderungsanordnungen sind, sowie den Stand von Rückforderungsverfahren abfragen können, um den Behörden die Einhaltung des „Deggendorf-Grundsatzes“ zu ermöglichen. Zugang zu dieser Datenbank sollte nach dem „Need-to-know“-Prinzip (Kenntnis nur, wenn nötig) gewährt werden.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.

Die Kommission hat Maßnahmen zur Vereinfachung der geltenden Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen (wodurch die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten zugenommen haben) und zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten ergriffen

125

Die Kommission erließ für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 eine neue AGVO. Der erheblich erweiterte Anwendungsbereich der AGVO 2014 wird dazu führen, dass davon noch mehr Beihilfemaßnahmen abgedeckt werden. Durch die Erweiterung des Anwendungsbereichs der AGVO hat die Kommission den Verwaltungsaufwand für die Mitgliedstaaten und ihre eigenen Dienststellen erheblich verringert, da nun bei deutlich weniger Beihilfemaßnahmen eine Anmeldepflicht besteht. Die Mitgliedstaaten werden bei einer größeren Anzahl von Beihilfemaßnahmen überprüfen müssen, ob sie mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen in Einklang stehen, etwa im Hinblick auf die Einhaltung der Obergrenzen für die Beihilfeintensität und den Nachweis der Anreizwirkung. Die Bestimmungen der Regionalbeihilfe-Leitlinien für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind in der Regel strenger als die Bestimmungen der AGVO, wodurch sich der Trend zur Nutzung der AGVO noch weiter verstärken wird (siehe Ziffern 85-87 und 97-98).

126

Die aus der Erweiterung der AGVO resultierende stärkere Rolle der Mitgliedstaaten könnte zu einem Anstieg der Anzahl der Fehler bei staatlichen Beihilfen führen: Die Überwachung durch die Kommission hat gezeigt, dass den Mitgliedstaaten im Zeitraum 2009-2014 zahlreiche Fehler bei der Konzeption und Umsetzung von Beihilferegelungen unterliefen. Diese Probleme hatten wahrscheinlich Auswirkungen auf die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt, insbesondere bei AGVO-Beihilferegelungen (siehe Ziffern 52-54).

127

Allerdings wurden die Bestimmungen der AGVO geändert, um dieses Risiko abzumildern. Durch die AGVO 2014 ist es für Großunternehmen, denen eine staatliche Beihilfe im Rahmen einer Beihilferegelung gewährt wird, nun einfacher, den Nachweis über die Anreizwirkung zu erbringen. Eine weitere wichtige Änderung in der AGVO ist die Verschärfung der Transparenzanforderungen. Der Hof geht davon aus, dass sich die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen durch die größere Transparenz verbessern wird, weil Beteiligten bessere Informationen zur Verfügung stehen, um Beschwerden gegen rechtswidrige Beihilfen einzulegen (siehe Ziffern 88-91).

128

Um die Konzeption von Beihilferegelungen durch die Mitgliedstaaten zu verbessern, hat die Kommission für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 Ex-post-Evaluierungen eingeführt. Eine solche Evaluierung wird insbesondere bei den größten Beihilferegelungen stattfinden; im Rahmen der AGVO ist eine Evaluierung von Beihilferegelungen in bestimmten Gruppen verbindlich vorgeschrieben, wenn die jährliche Mittelausstattung mehr als 150 Millionen Euro beträgt. Es wird erwartet, dass die Mitgliedstaaten ihre ersten Ergebnisse im Jahr 2017 vorlegen (siehe Ziffern 92 und 99).

129

Mit der Dachverordnung wurden Ex-ante-Konditionalitäten hinsichtlich der Systeme der Mitgliedstaaten für staatliche Beihilfen eingeführt. Die Erfüllung dieser Bedingungen wird möglicherweise zu einer Verringerung der Verstöße gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen führen. Einer Selbstbewertung zufolge hatten fünf Mitgliedstaaten diese Bedingungen zum Jahresende 2015 noch nicht erfüllt. Die Mitgliedstaaten, bei denen eine Nichterfüllung dieser Bedingungen festgestellt wurde, sind jedoch nicht zwangsläufig diejenigen, in denen die Kommission in der Vergangenheit die meisten Probleme aufdeckte. Zudem erfordern diese Maßnahmen kontinuierliche Aufmerksamkeit. Um die Verwaltungskapazitäten im Bereich der staatlichen Beihilfen weiter zu stärken, nahmen die GD REGIO und die GD COMP im März 2015 einen gemeinsamen Aktionsplan für staatliche Beihilfen an. Dieser Aktionsplan hat beispielsweise zu einer Erhöhung der Zahl der von der Kommission angebotenen Schulungen geführt sowie zur Einrichtung einer (von den Behörden der Mitgliedstaaten positiv aufgenommenen) Online-Schnittstelle, über die sie Fragen zu staatlichen Beihilfen an die Kommission richten können (siehe Ziffern 101-105 und 108-113).

130

Inwieweit die Stärkung der Verwaltungskapazitäten durch die Kommission und die Einführung der Ex-post-Evaluierung einen Ausgleich für die erweiterten Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten bilden können, und inwieweit diese Initiativen zu einer besseren Ermittlung und Verhinderung von Fehlern bei staatlichen Beihilfen in den Mitgliedstaaten führen werden, lässt sich erst in Zukunft beurteilen.

Empfehlung 5

a)Bei Nichterfüllung der Ex-ante-Konditionalität zu staatlichen Beihilfen bis Ende 2016 sollte die Kommission ihre Befugnisse nutzen, um die Zahlungen an die betreffenden Mitgliedstaaten so lange auszusetzen, bis alle erheblichen Mängel behoben sind.

Zieldatum für die Umsetzung: sobald die Kommission ihre Bewertung abgeschlossen hat.

b)Mithilfe der in ihren Datenbanken verfügbaren Informationen sollte die Kommission alle zwei Jahre nachverfolgen, inwieweit die Mitgliedstaaten zur Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen in der Lage sind, indem sie beispielsweise Art, Häufigkeit, Schwere, geografische Zugehörigkeit und Ursache der Fehler bei staatlichen Beihilfen, die von ihr selbst oder von den Behörden der Mitgliedstaaten ermittelt werden, analysiert. Die Kommission sollte diese Analysen für Überwachungszwecke sowie für gezielte Unterstützungsmaßnahmen verwenden, etwa für die Ausrichtung von Schulungen für diejenigen Mitgliedstaaten, in denen der größte Bedarf besteht.

Zieldatum für die Umsetzung: alle zwei Jahre, ab Ende 2017.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Herrn Henri GRETHEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 7. September 2016 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

90 Griechenland, Spanien, Frankreich, Österreich und Polen.

Anhänge

Anhang I

Ausgaben für staatliche Beihilfen je Mitgliedstaat im Zeitraum 2010-2014 (in Millionen Euro)

Mitgliedstaat | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | Insgesamt | Prozentsatz der Gesamtsumme
Belgien | 2 400 | 1 655 | 1 556 | 1 614 | 1 711 | 8 936 | 2,33 %
Bulgarien | 40 | 43 | 77 | 121 | 240 | 520 | 0,14 %
Tschechische Republik | 1 242 | 1 406 | 1 558 | 1 714 | 2 169 | 8 089 | 2,11 %
Dänemark | 2 211 | 2 369 | 2 591 | 2 561 | 2 509 | 12 241 | 3,20 %
Deutschland | 16 266 | 14 000 | 13 574 | 13 808 | 39 559 | 97 208 | 25,39 %
Estland | 49 | 52 | 62 | 123 | 236 | 522 | 0,14 %
Irland | 1 718 | 1 057 | 853 | 1 144 | 825 | 5 597 | 1,46 %
Griechenland | 2 083 | 2 509 | 1 931 | 2 903 | 1 929 | 11 354 | 2,97 %
Spanien | 4 898 | 4 507 | 3 905 | 3 084 | 3 197 | 19 591 | 5,12 %
Frankreich | 15 917 | 13 912 | 15 706 | 13 733 | 15 543 | 74 811 | 19,54 %
Kroatien | - | - | - | 258 | 276 | 534 | 0,14 %
Italien | 4 127 | 3 840 | 4 399 | 3 469 | 5 509 | 21 343 | 5,58 %
Zypern | 121 | 140 | 116 | 104 | 100 | 580 | 0,15 %
Lettland | 202 | 284 | 398 | 378 | 492 | 1 754 | 0,46 %
Litauen | 180 | 222 | 230 | 208 | 181 | 1 020 | 0,27 %
Luxemburg | 108 | 114 | 101 | 164 | 168 | 655 | 0,17 %
Ungarn | 2 051 | 1 173 | 1 167 | 1 452 | 1 702 | 7 545 | 1,97 %
Malta | 92 | 102 | 108 | 132 | 82 | 516 | 0,13 %
Niederlande | 2 782 | 2 827 | 2 510 | 2 064 | 2 238 | 12 420 | 3,24 %
Österreich | 2 085 | 1 777 | 1 914 | 1 871 | 1 479 | 9 126 | 2,38 %
Polen | 3 499 | 2 942 | 3 001 | 2 978 | 4 929 | 17 349 | 4,53 %
Portugal | 1 535 | 1 553 | 933 | 471 | 732 | 5 224 | 1,36 %
Rumänien | 315 | 677 | 878 | 896 | 972 | 3 737 | 0,98 %
Slowenien | 375 | 455 | 459 | 472 | 453 | 2 214 | 0,58 %
Slowakei | 313 | 173 | 133 | 200 | 313 | 1 131 | 0,30 %
Finnland | 2 287 | 3 126 | 2 523 | 2 589 | 2 545 | 13 071 | 3,41 %
Schweden | 3 210 | 3 155 | 3 172 | 3 255 | 3 204 | 15 996 | 4,18 %
Vereinigtes Königreich | 5 574 | 4 797 | 5 524 | 5 953 | 7 872 | 29 719 | 7,76 %
Europäische Union | 75 680 | 68 866 | 69 376 | 67 719 | 101 161 | 382 802 | 100 %

Anmerkung: Nach Angaben der Kommission ist der Anstieg bei den Ausgaben im Jahr 2014 zum Großteil (85 %) auf die verstärkte Berücksichtigung von Beihilferegelungen für erneuerbare Energien in der Berichterstattung zurückzuführen. Andernfalls hätten sich die angemeldeten staatlichen Beihilfen im Jahr 2014 auf rund 73 Milliarden Euro belaufen. Zudem sind EU-Mittel erst ab 2014 berücksichtigt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des von der Kommission herausgegebenen Anzeigers für staatliche Beihilfen 2015.

Anhang II

Ergebnisse der Überwachungsmaßnahmen der Generaldirektion Wettbewerb im Zeitraum 2006-2014

| Anzahl der überwachten Beihilferegelungen | Anzahl der problematischen Fälle | Anteil der problematischen Fälle
Freigestellte Beihilfen | 121 (davon 26 im Jahr 2014) | 31 | 26 %
Genehmigte Beihilfen | 166 (davon 42 im Jahr 2014) | 53 | 32 %
Sonstige | 1 (davon 0 im Jahr 2014) | 1 | 100 %
Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse | 8 (davon 7 im Jahr 2014) | 4 | 50 %
Insgesamt | 296 (davon 75 im Jahr 2014) | 89 (davon 27 im Jahr 2014) | 30 % (36 % im Jahr 2014)
Breitband | 7 | 2 | 29 %
Kultur | 11 | 3 | 27 %
Beschäftigung | 15 | 5 | 33 %
Umwelt und Energie | 45 | 14 | 31 %
Sonstige horizontale Maßnahmen | 2 | 0 | 0 %
Regionale Entwicklung | 64 | 18 | 28 %
Forschung und Entwicklung | 47 | 19 | 40 %
Risikokapital | 10 | 6 | 60 %
Sektorale Entwicklung | 5 | 1 | 20 %
KMU | 31 | 5 | 16 %
Ausbildung | 25 | 4 | 16 %
Verkehr | 16 | 6 | 38 %
Rettung und Umstrukturierung | 9 | 1 | 11 %
Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse | 8 | 4 | 50 %
Sonstige | 1 | 1 | 100 %
Belgien | 15 | 7 | 47 %
Bulgarien | 4 | 1 | 25 %
Tschechische Republik | 10 | 3 | 30 %
Dänemark | 5 | 1 | 20 %
Deutschland | 26 | 3 | 12 %
Estland | 4 | 1 | 25 %
Irland | 11 | 1 | 9 %
Griechenland | 11 | 6 | 55 %
Spanien | 21 | 5 | 24 %
Frankreich | 29 | 10 | 34 %
Italien | 28 | 6 | 21 %
Zypern | 4 | 1 | 25 %
Lettland | 3 | 1 | 33 %
Litauen | 4 | 2 | 50 %
Luxemburg | 4 | 2 | 50 %
Ungarn | 9 | 1 | 11 %
Malta | 3 | 1 | 33 %
Niederlande | 13 | 6 | 46 %
Österreich | 11 | 4 | 36 %
Polen | 17 | 4 | 24 %
Portugal | 9 | 6 | 67 %
Rumänien | 6 | 1 | 17 %
Slowenien | 4 | 1 | 25 %
Slowakei | 5 | 0 | 0 %
Finnland | 4 | 1 | 25 %
Schweden | 7 | 0 | 0 %
Vereinigtes Königreich | 29 | 15 | 52 %

Quelle: Europäische Kommission.

Anhang III

Von der Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 angenommene Großprojekte

Mitgliedstaat | Anzahl der angenommenen Großprojekte | Anteil der angenommenen Großprojekte | Durchschnittlicher Beitrag der EU pro genehmigtes Großprojekt (in Millionen Euro) | Gesamtbeitrag der EU zu genehmigten Großprojekten (in Millionen Euro)
Belgien | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Bulgarien | 18 | 2,0 % | 108,8 | 1 958,4
Tschechische Republik | 49 | 5,3 % | 89,5 | 4 387,8
Dänemark | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Deutschland | 44 | 4,8 % | 41,6 | 1 830,3
Estland | 9 | 1,0 % | 50,8 | 457,3
Irland | 3 | 0,3 % | 24,8 | 74,5
Griechenland | 59 | 6,4 % | 105,6 | 6 228,4
Spanien | 70 | 7,6 % | 83,6 | 5 852,3
Frankreich | 36 | 3,9 % | 28,8 | 1 035,7
Kroatien | 12 | 1,3 % | 39,2 | 470,3
Zypern | 3 | 0,3 % | 34,0 | 102,0
Lettland | 10 | 1,1 % | 70,3 | 702,7
Litauen | 10 | 1,1 % | 49,7 | 496,5
Luxemburg | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Ungarn | 51 | 5,6 % | 114,7 | 5 849,2
Malta | 7 | 0,8 % | 40,9 | 286,3
Niederlande | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Österreich | 1 | 0,1 % | 4,1 | 4,1
Polen | 274 | 29,8 % | 98,6 | 27 022,9
Portugal | 39 | 4,2 % | 47,5 | 1 852,0
Rumänien | 100 | 10,9 % | 80,4 | 8 044,4
Slowenien | 16 | 1,7 % | 58,2 | 931,1
Slowakei | 33 | 3,6 % | 79,8 | 2 634,8
Finnland | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Schweden | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Vereinigtes Königreich | 13 | 1,4 % | 38,6 | 501,2
Insgesamt | 918 | 100.0 % | 82,6 | 75 790,3

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Anhang IV

Rechtsrahmen im Bereich der staatlichen Beihilfen

AEUV - Die Artikel 107 bis 109 des Vertrags bilden das Fundament für sämtliche Vorschriften über staatliche Beihilfen. Der Vertrag steht in der Rangordnung der Rechtsvorschriften an erster Stelle; alle anderen Rechtsvorschriften müssen mit seinen Bestimmungen in Einklang stehen. In den Artikeln 108 Absatz 4 und 109 ist die Annahme von Rechtsvorschriften im Bereich der staatlichen Beihilfen vorgesehen.

Rechtsprechung - Urteile des Gerichtshofs zur Auslegung der Vertragsbestimmungen und des Sekundärrechts. Die Urteile des Gerichtshofs sind für die Kommission und die Mitgliedstaaten verbindlich. Die Kommission muss sich bei der Politikgestaltung nach den Urteilen des Gerichtshofs richten.

Verordnungen - Verordnungen sind Rechtsakte des Sekundärrechts, die von den Organen der EU angenommen wurden. Sie haben allgemeine Geltung, sind in ihrer Gesamtheit verbindlich und gelten ab dem Datum ihres Inkrafttretens in allen Mitgliedstaaten unmittelbar (ohne vorherige Umsetzung in das jeweilige nationale Recht)¹. Die AGVO ist die wichtigste Verordnung im Bereich der staatlichen Beihilfen.

Soft Law

Leitlinien - Leitlinien sind zwar nicht rechtsverbindlich, können aber durchaus Rechtswirkung entfalten. Der Gerichtshof hat in der Vergangenheit Beschlüsse der Kommission aufgehoben, weil sie nicht in Einklang mit bestimmten Soft-Law-Vorschriften standen. In den einschlägigen Leitlinien sind die Kriterien dargelegt, anhand deren die Kommission die Vereinbarkeit angemeldeter Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt beurteilt. Die Kommission wird angemeldete Beihilfemaßnahmen, die mit den in den Leitlinien dargelegten Kriterien nicht in Einklang stehen, wahrscheinlich als mit dem Binnenmarkt unvereinbar einstufen. Es gibt horizontale Leitlinien (beispielsweise zur Forschung, Entwicklung und Innovation) und sektorale Leitlinien (beispielsweise zu Flughäfen und Fluggesellschaften).

Analyseraster (Analytical Grids, auch „Prüfraster“) - Speziell konzipierte Leitfäden, die den Mitgliedstaaten die Beurteilung erleichtern sollen, ob für Infrastrukturprojekte gewährte Beihilfen bei der Kommission angemeldet werden müssen.

1 Siehe Artikel 288 AEUV.

Antworten der Kommission

IV

Die Kommission ist in enger, kontinuierlicher Zusammenarbeit mit Prüfbehörden darum bemüht, deren Kapazität zur Prüfung staatlicher Beihilfen auszubauen. Über zielgerichtete Schulungen, Maßnahmen und Orientierung hinaus stellte sie zunächst 2011 und sodann in aktualisierter Form im November 2015 den Prüfbehörden gebrauchsfertige Checklisten für staatliche Beihilfen zur Verfügung.

Die Verordnung sieht vor, dass die Prüfbehörden in ihren Jahreskontrollberichten (JKB) die wichtigsten Ergebnisse der Prüfungen mitteilen, nicht hingegen ausführliche Informationen zur Art der aufgedeckten Fehler. Die von den Dienststellen der Kommission durchgeführte Überprüfung der JKB schließt eine Untersuchung der bei System- und Transaktionsprüfungen angewandten Methodik (mitsamt Checklisten) sowie die erneute Durchführung von Prüfungen ein, die in den Mitgliedstaaten bereits durchgeführt worden sind. Aufgrund der von ihr durchgeführten Überprüfungen ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass in manchen Fällen Prüfbehörden ungerechtfertigte staatliche Beihilfen zwar erkannt, diese jedoch in einer anderen Kategorie gemeldet haben, was eine Untererfassung in den JKB zur Folge gehabt haben kann. Zugleich jedoch hat sie Schwächen erkannt und die Prüfbehörden zu einer Verbesserung ihrer Kontrollen im Bereich staatlicher Beihilfen aufgefordert. Schließlich noch hat die Kommission bei den von ihr selbst durchgeführten Überprüfungen in jüngster Zeit erhebliche Verbesserungen festgestellt, was die Qualität der von den Prüfbehörden verwendeten Checklisten zu staatlichen Beihilfen anbelangt, und gelangt damit zur gleichen Einschätzung wie der Rechnungshof.

V

Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass sowohl die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung als auch die GD Beschäftigung, Soziales und Integration zur Aufzeichnung von Prüfungsfeststellungen zum Berichtszeitraum 2007-2013 von Datenbanken Gebrauch gemacht haben. Der Umstand, dass diese Datenbanken nicht dazu gedacht waren, als Instrumente für eine Analyse von Fehlerquellen zu dienen, hat die Kommission nicht daran gehindert, geeignete vorbeugende Maßnahmen zu ergreifen, um die wohl bekannten, immer wieder angetroffenen Probleme mit staatlichen Beihilfen anzugehen. Die GD Wettbewerb hat im März 2016 ihre bei der Ex-post-Überwachung von Vorschriften über staatliche Beihilfen gesammelten Erfahrungen an die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und die GD Beschäftigung, Soziales und Integration weitergegeben. Insbesondere stellte die GD Wettbewerb der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und der GD Beschäftigung, Soziales und Integration das Ergebnis des Überwachungszyklus’ 2015 zur Verfügung. Darüber hinaus ist die Kommission dabei, den bedarfsorientierten Informationsaustausch über Fehler bei der Gewährung staatlicher Beihilfen zwischen den Generaldirektionen zu verbessern.

Was die unternommenen Vorbeugemaßnahmen anbelangt, sind die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und die GD Wettbewerb seit März 2015 mit der Umsetzung eines umfangreichen Aktionsplans zur „Stärkung der Verwaltungskapazitäten für die Verwaltung der Finanzmittel der Mitgliedstaaten im Bereich der staatlichen Beihilfen“ befasst. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 führt der Rechtsrahmen Ex-ante-Konditionalitäten in Bezug auf staatliche Beihilfen im Bestreben ein, die Verwaltungskapazitäten einzelner Mitgliedstaaten in diesem Bereich im Vorfeld der Umsetzung des Programms anhand von Aktionsplänen zu verbessern.

VI

Die Kommission betont, dass die Verpflichtung zur Meldung staatlicher Beihilfen bei den Mitgliedstaaten liegt und die Entscheidung über das Großprojekt keine Entscheidung über den Einklang desselben mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen darstellt. Außerdem haben die Mitgliedstaaten eine Einschätzung vorzunehmen, ob Projekten staatliche Beihilfen gewährt werden, und in Fällen, in denen sie diesbezüglich zu einer positiven Entscheidung gelangen, bei der Einreichung eines Großprojekts den Nachweis der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen zu führen, unabhängig davon, welches Verfahren zur Beschlussfassung nach der Dachverordnung gewählt wird.

Die GD Wettbewerb wurde in formellen dienstübergreifenden Konsultationen von der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung bei Beschlüssen zu Großprojekten – wenn auch nicht systematisch – bereits vor Ende 2012 hinzugezogen. Die interne Zusammenarbeit mit der GD Wettbewerb bei der Genehmigung von Großprojekten wurde im Gefolge des Urteils „Leipzig-Halle“ verbessert. Als vorbeugende Maßnahmen zur Verhinderung, dass im Zeitraum 2014-2020 nicht ordnungsgemäße Entscheidungen über staatliche Beihilfen zu Großprojekten gefällt werden, wurde ein geeignetes System von Kontrollen und Gegenkontrollen eingeführt.

Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass die für den Zeitraum 2014 bis 2020 eingerichteten vorbeugenden Maßnahmen und die Zusammenarbeit mit der GD Wettbewerb sowohl im Stadium der Projektvorbereitung als auch dem der Beschlussfassung über ein Projekt das vom Rechnungshof erwähnte Risiko in angemessenem Umfang mindert.

Darüber hinaus indes zu versuchen, durch systematische formelle Meldungen gefolgt von einem Beschluss der Kommission über staatliche Beihilfen zu allen Großprojekten (unabhängig von den gesetzlichen Anforderungen) Rechtssicherheit hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen zu erlangen, würde sowohl mit dem Prozess, der die Modernisierung staatlicher Beihilfen zum Gegenstand hat, als auch mit dem übergeordneten Ziel einer Vereinfachung und Verringerung des auf allen Beteiligten lastenden Verwaltungsaufwands im Widerspruch stehen und eine zusätzliche Gefahr für die zeitnahe Umsetzung von EFRE/KF-finanzierten Großprojekten mit sich bringen.

VII

Im Rahmen der Modernisierung staatlicher Beihilfen, welche den Mitgliedstaaten mehr Verantwortung bei der Vergabe von Beihilfen vermittelt hat, hat die GD Wettbewerb ihre auf Stichproben gestützte Überwachung der Umsetzung von staatlichen Beihilfemaßnahmen verstärkt. Die Überwachung durch die GD Wettbewerb zielt auf Fehler und Unregelmäßigkeiten bei der Umsetzung von Beihilfemaßnahmen, dient zugleich jedoch dazu, in Erfahrung zu bringen, wie die Mitgliedstaaten Letztere tatsächlich praktisch umsetzen. Dies versetzt die GD Wettbewerb in die Lage, gute und schlechte Praktiken zu umschreiben und an die Mitgliedstaaten weiterzugeben (über die Arbeitsgruppen der Mitgliedstaaten, das Netz der Landeskoordinatoren usw.).

Die GD Wettbewerb hat ferner die Checklisten der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO – Verordnung Nr. 651/2014 vom 17. Juni 2014) weiterentwickelt und an die Mitgliedstaaten weitergegeben, um diesen eine Vorabkontrolle dessen zu erleichtern, ob alle maßgeblichen Vereinbarkeitsbedingungen erfüllt sind. Die AGVO-Checklisten werden ebenfalls an die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung, die GD Beschäftigung, Soziales und Integration sowie die für die Prüfung der Kohäsionspolitik zuständigen Behörden weitergegeben.

Überdies bietet die GD Wettbewerb eine spezielle IT-Plattform, über die sie auf Fragen der Mitgliedstaaten zur Auslegung Antwort gibt (eState aid WIKI), und veröffentlicht außerdem FAQ-Dokumente, denen diese Fragen und Antworten zugrunde liegen.

Die in der Dachverordnung vorgesehene Einschätzung der Ex-ante-Konditionalitäten in Bezug auf staatliche Beihilfen muss auf den drei in Anhang XI der Dachverordnung festgelegten Kriterien beruhen. Die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 stellt kein Erfüllungskriterium als solches dar. Allerdings wird die Kommission alle Angelegenheiten, welche die Vorschriften über staatliche Beihilfen betreffen, zu allen Mitgliedstaaten weiterhin überwachen und bei Bedarf geeignete Maßnahmen ergreifen.

VIII (a)

Die Kommission nimmt die Empfehlung an und ist der Auffassung, dass sie bereits dabei ist, diese umzusetzen.

Sie macht sich die zur Verfügung stehenden Korrekturmaßnahmen zunutze, wenn sie bei der Überwachung auf Fälle der Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen stößt.

In diesem Zusammenhang ist es erforderlich, zwischen Rechtswidrigkeit und Unvereinbarkeit zu unterscheiden. Eine Beihilfemaßnahme ist dann rechtswidrig, wenn sie ohne vorherige Meldung an die Kommission gewährt wird und nicht von der AGVO gedeckt ist. Die Kommission kann allerdings nur dann die Rückforderung einer solchen Beihilfe anordnen, wenn diese mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist (d. h. sie nicht etwa aufgrund irgendwelcher Richtlinien oder auch unmittelbar aufgrund des Vertrags für vereinbar erachtet werden kann).

Stößt die GD Wettbewerb bei ihrer Überwachung auf eine rechtswidrige Beihilfemaßnahme, so prüft sie als Erstes, ob die betreffende Maßnahme für mit dem Binnenmarkt vereinbar erachtet werden kann.

Nur im Falle, dass der festgestellte Fehler die Gewährung einer unvereinbaren Beihilfe nach sich zieht, können Korrekturmaßnahmen in Gestalt einer Rückforderung von Beihilfen angewandt werden.

Bei anderen Arten von Fehlern ist es angebrachter, die Gestaltung der Regelung und/oder Kontrollmechanismen im erforderlichen Umfang anzupassen. Bei manchen Fehlern ließen sich Korrekturmaßnahmen nur mit Mühe erzielen (z. B. die Beihilfe war zum Zeitpunkt ihrer Gewährung zwar unvereinbar, kann jedoch aufgrund der zu einem späteren Zeitpunkt überarbeiteten Vorschriften für vereinbar befunden werden).

VIII (b) (i)

Die Kommission nimmt die Empfehlung an und ist bereits dabei, diese in ihrer Audit-Anwendung MAPAR umzusetzen.

MAPAR stellt eine umfangreiche Datenbank für alle erkannten Unregelmäßigkeiten bereit, darunter auch Fehler bei der Gewährung staatlicher Beihilfen. Speziell in Bezug auf Unregelmäßigkeiten bei staatlichen Beihilfen sind bis dato sieben Arten von Erkenntnissen in MAPAR definiert.

MAPAR wird darüber hinaus eine bessere Strukturierung der Informationen über bei den Prüfungen getroffene Feststellungen ermöglichen. Das System bietet umfassende Flexibilität dabei, entsprechend den ermittelten Audit-Erfordernissen oder -Erkenntnissen eine beliebige Kategorie oder Unterkategorie von Erkenntnissen, darunter auch solcher mit Bezug auf staatliche Beihilfen, hinzuzufügen oder zu verändern.

Die Audit-Anwendung MAPAR soll den befassten Dienststellen der Kommission zudem die Möglichkeit zur Weiterverfolgung jeglicher erkannter Unregelmäßigkeiten einschließlich finanzieller Korrekturen verleihen.

VIII (b) (ii)

Die Kommission nimmt die Empfehlung des Rechnungshofs an und wird die Typologie der Irrtümer dahingehend ändern, dass eine Auswertung erfolgen kann.

VIII (b) (iii)

Die Kommission nimmt die Empfehlung an und ist bereits dabei, diese umzusetzen.

Was MAPAR anbelangt, werden die GD Beschäftigung, Soziales und Integration und die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung einmal jährlich die maßgeblichen Daten zu staatlichen Beihilfen an die GD Wettbewerb übermitteln und sich dabei einer hierauf zugeschnittenen Berichterstattung bedienen (Typologien von bei von der Kommission durchgeführten Prüfungen zutage geförderten Erkenntnissen über staatliche Beihilfen).

Was den Informationsaustausch zwischen den Dienststellen der Kommission anbelangt, sind die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung, die GD Beschäftigung, Soziales und Integration und die GD Wettbewerb dabei, ihre Kommunikationskanäle für die Weitergabe von Informationen auszubauen. Die GD Beschäftigung, Soziales und Integration und die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung tauschen Ergebnisse untereinander aus und ziehen bei Bedarf die GD Wettbewerb bei Audit-Angelegenheiten mit Bezug auf staatliche Beihilfe hinzu.

Hinsichtlich des IMS wird der GD Wettbewerb Zugang zu Informationen im jeweils unbedingt benötigten Umfang gewährt.

VIII (b) (iv)

Die Kommission nimmt die Empfehlung an.

Sie wird die Fähigkeit der Mitgliedstaaten zur Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Grundlage der in ihren Datenbanken zur Verfügung stehenden, insbesondere aus verfügbaren Prüfungsfeststellungen stammenden Informationen nachverfolgen.

Die Kommission wird die Ergebnisse der Nachverfolgung für eine bessere Zielausrichtung ihrer Überwachungs- und Schulungsaktivitäten nutzen, die sie den betreffenden mit dem Programm befassten Behörden in den Mitgliedstaaten anbietet.

VIII (c)

Die Kommission nimmt die Empfehlung an und hat diese bereits umgesetzt, da die Mitgliedstaaten beim Einreichen eines Vorschlags für ein Großprojekt den Nachweis zu führen haben, dass sie die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen sorgsam geprüft haben, unabhängig davon, welches Verfahren zur Beschlussfassung nach der Dachverordnung gewählt wird, was bei Bedarf auch durch die Anmeldung staatlicher Beihilfen geschehen kann.

In Fällen, in denen eine staatliche Beihilfe von einer Entscheidung der Kommission abhängt, muss der Mitgliedstaat warten, bis die Entscheidung über die staatliche Beihilfe von der Kommission genehmigt worden ist, ehe er den Großprojektantrag oder die Großprojektanmeldung bei der Kommission einreicht.

Hierbei handelt es sich um eine vorbeugende Maßnahme, mit der verhindert werden soll, dass im Zeitraum 2014-2020 nicht ordnungsgemäße Entscheidungen über staatliche Beihilfen zu Großprojekten gefällt werden.

VIII (d) (i)

Die Kommission nimmt die Empfehlung an und hat diese bereits umgesetzt.

Die Kommission prüft die Qualität der Arbeit der Prüfbehörden im Hinblick auf staatliche Beihilfen in verschiedenen Auditverfahren: bei den auf einer Risikoanalyse beruhenden Audits der Kommission zu der von den Prüfbehörden durchgeführten Arbeit, die eine Prüfung der von den Prüfbehörden bei System- und Betriebsaudits verfolgten Methodik (einschließlich Checklisten) beinhalten; bei Nachprüfungen zu von Prüfbehörden bereits durchgeführten Audits zur Kontrolle der Stichhaltigkeit der berichteten Ergebnisse; oder auch während der jährlichen Überprüfung der Jahresprüfberichte, die von Prüfbehörden bei der Kommission eingereicht werden, zur Bestätigung, dass die nach Maßgabe der Ergebnisse der System- und der Funktionsprüfungen getroffene Einschätzung der Prüfbehörde auf einer soliden Grundlage beruht.

In manchen Fällen hat die Kommission den betreffenden Prüfbehörden bereits empfohlen, deren Checklisten auf eine bessere Erfassung der Überprüfung staatlicher Beihilfen hin zu optimieren. Die Kommission wird weiterhin dafür sorgen, dass die Prüfbehörden geeignete Checklisten verwenden.

VIII (d) (ii)

Die Kommission nimmt die Empfehlung nicht an, da diese der Zielsetzung der Kommission, die sie durch die den Mitgliedstaaten im Jahr 2012 gewährte Orientierung verfolgte, zuwiderläuft, nicht alle Projekte, die vor diesem Datum beschlossen wurden, einer systematischen Neuuntersuchung zu unterziehen – und den Mitgliedstaaten so die Entscheidung zu überlassen, ob sie eine Anmeldung tätigen oder nicht – und damit gegenüber den Mitgliedstaaten und den Begünstigten solcher Projekte für Stabilität zu sorgen.

VIII (d) (iii)

Die Kommission nimmt die Empfehlung an und ist bereits dabei, diese umzusetzen.

Im Rahmen der Umsetzung des Aktionsplans zu staatlichen Beihilfen legt die Kommission ihrer Arbeit bereits ihre Entscheidungen über staatliche Beihilfen zugrunde, die dabei als Fallstudien herangezogen werden: So beruht über die Hälfte der Programme der Themenseminare (bislang wurden Seminare zu den Themen Forschung, Entwicklung und Innovation sowie Energie veranstaltet) auf konkreten Fällen (tatsächlichen Entscheidungen über staatliche Beihilfen).

Die Dienststellen der Kommission bieten darüber hinaus Orientierung in Form von Tabellen, Checklisten oder auch raschen Antworten auf von für die Bewilligung von Beihilfen zuständigen Behörden gestellte Fragen zur Auslegung. Die Fragen und Antworten dienen als Grundlage für die Veröffentlichung von FAQ-Dokumenten.

Die Kommission wird die Orientierung bietenden Materialien für alle betreffenden Behörden, einschließlich der Programmplanungsbehörden des EU-Struktur- und -Investitionsfonds, weiterhin aktualisieren, wenn dies die Entwicklungen erfordern.

Schließlich noch bietet die unlängst verabschiedete Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der Beihilfe Orientierung bei der Beantwortung der Frage, wann öffentliche Ausgaben unter die EU-Aufsicht über staatliche Beihilfen fallen und wann nicht.

VIII (d) (iv)

Die Kommission nimmt die Empfehlung nicht an, da die De-minimis-Verordnung den Mitgliedstaaten die Wahl lässt, ob sie ein Zentralregister für die Überwachung von De-minimis-Beihilfen einrichten oder auf anderem Wege (z. B. Eigenerklärungen von Begünstigten) vorgehen wollen.

Während ein Zentralregister für De-minimis-Beihilfen vorzuziehen ist, erlegt Artikel 6 der De-minimis-Verordnung den Mitgliedstaaten keine Verpflichtung zum Führen eines solchen Registers auf und lässt diesen so die Freiheit, die Kumulierungsbestimmung auf anderem Wege umzusetzen. Den Mitgliedstaaten diese Wahl zu lassen, steht im Einklang mit dem Grundprinzip, dass die Mitgliedstaaten über den für ihr Land am besten geeigneten administrativen Rahmen selbst entscheiden können. Die Kommission hat ebenso die negative Reaktion verschiedener Mitgliedstaaten auf den im Rahmen der ersten Anhörung zur Überarbeitung der De-minimis-Verordnung geäußerten Vorschlag zur Kenntnis genommen, zwingend ein solches De-minimis-Register zu führen.

(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html (in englischer Sprache)).

VIII (d) (v)

Die Kommission nimmt die Empfehlung nicht an, da ihrer Ansicht nach der Deggendorf-Grundsatz nur auf der Ebene eines einzelnen Mitgliedstaats angewandt werden kann. Die Kommission beabsichtigt, diesen Punkt im Rahmen der laufenden Überprüfung der AGVO 2014 zu klären.

Sollte ein Mitgliedstaat sich nicht sicher sein, ob ein bestimmtes Vorhaben einer ausstehenden Rückforderungsanordnung unterliegt, oder Schwierigkeiten bei der diesbezüglichen Zuordnung haben, kann dieser sich im Rahmen der wechselseitigen Zusammenarbeit an die GD Wettbewerb wenden.

VIII (e)

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

Die Generaldirektoren der vier Generaldirektorate der EU-Struktur- und -Investitionsfonds treffen bereits regelmäßig im Ausschuss zur Aussetzung der Ex-ante-Konditionalität zusammen. Der aktuelle, sowohl vorbeugende (mit der Umsetzung einzelstaatlicher Aktionspläne bei Nichterfüllung der Ex-ante-Konditionalität verbundene) als auch korrigierende (erforderlichenfalls mit der Aussetzung von Zahlungen verbundene) Ansatz wird weiterhin in strikter und konsistenter Weise angewandt werden.

Gemeinsame Antwort auf die Absätze 34 bis 36

Die Kommission hat alle Probleme mit staatlichen Beihilfen, die sie in den zurückliegenden Jahren aufgrund sowohl der vom Rechnungshof als auch der eigenen auf diesem Gebiet gewonnenen Erkenntnisse sorgsam weiterverfolgt und finanzielle Korrekturen von den betreffenden Mitgliedstaaten und Programme gefordert, wo immer sie dies für notwendig erachtete (vgl. Abs. 50 und 51).

Die Kommission nimmt gleichwohl zur Kenntnis, dass, wie vom Rechnungshof in Tabelle 2 dargelegt, die bei ihren Stichproben festgestellte Zahl an Irrtümern bei der Gewährung staatlicher Beihilfen in jüngster Zeit abgenommen hat. Die Zahl an Fehlern mit finanzieller Auswirkung ging von fünf Fällen im Jahr 2013 auf drei Fälle 2014 zurück. Die Kommission geht auch wegen der Anwendung der AGVO 2014 (Verordnung (EU) Nr. 651/2014) davon aus, dass sich dieser Trend fortsetzen wird.

Gemeinsame Antwort auf die Absätze 37 bis 44

Die Kommission stimmt der getroffenen Typologie der Fehler bei der Gewährung staatlicher Beihilfen zu, die vom Rechnungshof vorgelegt und auch bei ihren eigenen Prüfungen festgestellt wurden (vgl. Abs. 47 und 48). Die aus früheren Fehlern gewonnene Erfahrung hat die Kommission dazu veranlasst, insbesondere im Hinblick auf die Anreizwirkung die Vorschriften in der AGVO 2014 klarzustellen und zu vereinfachen.

53

Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass im vom Bericht des Rechnungshofs erfassten Zeitraum die Überwachung staatlicher Beihilfen durch die Kommission schätzungsweise 6 % bis 9 % der Gesamtaufwendungen für staatliche Beihilfen pro Jahr erfasst haben. Ein erheblicher Anteil der Regelungen wurde während deren Gültigkeitsdauer wenigstens einmal überwacht.

55

Angesichts der begrenzten Zahl an Regelungen, die zu einzelnen Mitgliedstaaten überwacht werden, sollte das Verhältnis problematischer Fälle zur Gesamtzahl an überwachten Regelungen in Beziehung gesetzt werden. So beruht im Falle von Litauen und Luxemburg das 50-%-Verhältnis problematischer Fälle auf der Überwachung von lediglich vier Regelungen (d. h. zwei von vier wurden für problematisch befunden). „Problematisch“ ist ein Begriff, den die GD Wettbewerb zur Bezeichnung von Verstößen gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen verwendet, die von formalen Mängeln wie etwa der fehlerhaften Formulierung von Kumulierungsbestimmungen bis hin zu rechtlichen Aspekten wie etwa der fehlenden Berücksichtigung von AGVO-Bedingungen in einer AGVO-Beihilferegelung reichen.

56

Die Überwachung der GD Wettbewerb führte zu verschiedenen Korrekturmaßnahmen, darunter die freiwillige und die angeordnete Rückforderung unvereinbarer Beihilfen.

Fälle einer freiwilligen Rückforderung werden von der Kommission mit dem betreffenden Mitgliedstaat gemeinsam nachverfolgt. Nicht von allen Fällen einer freiwilligen Rückforderung werden gesonderte Aufzeichnungen geführt. In manchen Fällen wäre eine Rückforderung nicht angemessen, da die Maßnahme zwar widerrechtlich erfolgt ist, jedoch mit dem Binnenmarkt für kompatibel befunden werden kann, oder weil die zu einem früheren Zeitpunkt unvereinbare Maßnahme aufgrund einer späteren Änderung der Vorschriften über staatliche Beihilfen vereinbar geworden ist.

In solchen Fällen gibt die Kommission Empfehlungen ab und fordert die Mitgliedstaaten bei Bedarf irgendwann dazu auf, die Konzeption der Beihilferegelungen zu ändern.

57

Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass sowohl die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung als auch die GD Beschäftigung, Soziales und Integration zur Aufzeichnung von Prüfungsfeststellungen zum Programmplanungszeitraum 2007-2013 von Datenbanken Gebrauch gemacht haben. Der Umstand, dass diese Datenbanken nicht dazu gedacht waren, als Instrumente für eine Analyse von Fehlerquellen zu dienen, hat die Kommission nicht daran gehindert, geeignete vorbeugende Maßnahmen zu ergreifen, um wiederkehrende Probleme im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen wie beispielsweise den KMU-Aufschlag oder den Anreizeffekt anzugehen.

Im Hinblick auf den Programmplanungszeitraum 2014-2020 hat sich das von der Kommission zur Nachverfolgung ihrer eigenen Prüfungsergebnisse genutzte interne Überwachungsinstrument durch die Einführung eines gemeinsamen IT-Instruments zum Management und zur Überwachung des Prüfprozesses namens „MAPAR“ (Management of Audit Processes, Activities and Resources, Management von Prüfprozessen, -aktivitäten und -ressourcen) in Bezug auf den EFRE, den Kohäsionsfonds und den ESF deutlich verbessert.

Zur Verbesserung des Informationsflusses und der Analysekapazität aller betroffenen Dienststellen der Kommission sind die GD Beschäftigung, Soziales und Integration und die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung mit der GD Wettbewerb Mitte 2016 übereingekommen, die maßgeblichen Daten zu den bei ihren Audits über staatliche Beihilfen gewonnenen Erkenntnissen fortan jährlich an die GD Wettbewerb zu übermitteln.

59

Bei IMS handelt es sich um ein für die Berichterstattung über Unregelmäßigkeiten (einschließlich Betrug) durch die Mitgliedstaaten eigens geschaffenes Instrument. Die Art der Unregelmäßigkeit wird darin über Dropdown-Listen (Codes) angegeben, während zur Ergänzung der in den Code-Feldern gemachten Angaben die praktizierte Vorgehensweise ausformuliert ist. Eine Analyse kann entsprechend der Art der Unregelmäßigkeit erfolgen. IMS stellt kein Instrument zur Überwachung staatlicher Beihilfen dar, bietet jedoch die Möglichkeit, den bereits vorhandenen Dropdown-Listen eine spezifische Typologie in Bezug auf staatliche Beihilfen hinzuzufügen.

61

Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass sie insbesondere als Ergebnis des regelmäßigen Austauschs zwischen den maßgeblichen Dienststellen der Kommission in Bezug auf im Zeitraum 2007-2013 immer wieder angetroffene Probleme mit staatlichen Beihilfen vorbeugende Maßnahmen ergriffen hat. So haben die GD der Kommission seit dem Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013 untereinander Prüfberichte ausgetauscht. Bei Auditfragen mit Bezug auf staatliche Beihilfen wird vor der Formulierung der sich aus dem Audit ergebenden Schlussfolgerungen bei Bedarf ferner die GD Wettbewerb hinzugezogen.

Vgl. Abs. 60 und die Antwort der Kommission auf Abs. 57.

Die Dienststellen der Kommission haben sich im März 2015 auf einen Aktionsplan in Bezug auf staatliche Beihilfen mit spezifischen, zielgerichteten Maßnahmen geeinigt, denen die aus den zur Verfügung stehenden Prüfungsfeststellungen gewonnenen Erkenntnisse zugrunde liegen (vgl. die Anmerkung des Rechnungshofs in den Absätzen 108 bis 110).

Darüber hinaus wurde mit dem im Dezember 2013 verabschiedeten Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 eine Ex-ante-Konditionalität in Bezug auf staatliche Beihilfen im Bestreben eingeführt, die Mitgliedstaaten im Vorfeld der Umsetzung des Programms besser in die Lage zu versetzen, die Vorschriften über staatliche Beihilfen einzuhalten.

62

Die Kommission weist darauf hin, dass das Vademecum sich auf den Transportsektor bezieht. Die Kommission sagt nicht, dass für diesen Sektor die Vorschriften über staatliche Beihilfen nicht gälten, sondern, dass anstatt der allgemeinen Vorschriften über staatliche Beihilfen gemäß Art. 93 AEUV spezifische (Vereinbarkeits-)Bestimmungen zur Anwendung gelangen. Die Aussage im Vademecum ist nicht in dem Sinne zu verstehen, dass die Einstufung als staatliche Beihilfe als solche sich im Transportsektor Unterschiede.

Gemeinsame Antwort auf die Absätze 69 bis 71

Die Kommission merkt an, dass die Verpflichtung zur Meldung staatlicher Beihilfen bei den Mitgliedstaaten liegt und die Entscheidung über das Großprojekt keine Entscheidung über den Einklang desselben mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen darstellt.

Zu unterscheiden ist zwischen der Lage vor und nach dem Urteil „Leipzig-Halle“ sowie zwischen den Programmplanungszeiträumen 2007-2013 und 2014-2020.

Die Kommission unterstreicht, dass die GD Wettbewerb in formellen dienstübergreifenden Konsultationen von der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung bei Beschlüssen zu Großprojekten bereits vor Ende 2012 – wenn auch nicht systematisch – hinzugezogen wurde.

In der Folge des Urteils „Leipzig-Halle“ haben die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und die GD Wettbewerb ihre Zusammenarbeit in Bezug auf die Beurteilung von Großprojektanträgen intensiviert. Die Kommission betont, dass die Kommission in den zurückliegenden Jahren bei keinem Großprojekt eine Entscheidung gefällt hat, bei der eine Finanzierung aus dem EFRE- oder dem Kohäsionsfonds genehmigt und hinsichtlich dessen in der Folge eine negative Entscheidung nach den Vorschriften über staatliche Beihilfen gefällt worden wäre. Dies veranschaulicht, dass die getroffenen Kooperationsvereinbarungen in der Praxis gut funktionieren.

Für den Zeitraum 2014-2020 hat der Mitgliedstaat einen Großprojektantrag vorzubereiten, bei dem er die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen nachweisen muss, ehe er diesen bei der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung einreicht, und dies unabhängig davon, welches Verfahren zur Beschlussfassung in Bezug auf Großprojekte er dabei wählt (Art. 102.1 oder Art. 102.2 der Dachverordnung). In jedem Falle muss im Falle, dass eine Entscheidung über staatliche Beihilfen benötigt wird, diese gefällt werden, bevor das Großprojekt der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung vorgelegt werden kann.

Zusätzlich zu der erweiterten Kooperation, auf die der Rechnungshof verweist, ist eine weitere Vorbeugemaßnahme eingerichtet worden: die für Mitgliedstaaten und IQP-Fachleute geschaffene Möglichkeit, auf der Ebene der Projektvorbereitung sich an die GD Wettbewerb zu wenden, wenn Unklarheit darüber bestehen sollte, ob das betreffende Großprojekt einem Verfahren zur Meldung staatlicher Beihilfen an die GD Wettbewerb unterliegt oder nicht.

Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass die für den Zeitraum 2014 bis 2020 derzeit eingerichteten Vorbeugemaßnahmen und die Zusammenarbeit mit der GD Wettbewerb sowohl im Stadium der Projektvorbereitung als auch dem der Beschlussfassung über ein Projekt das vom Rechnungshof in Abs. 70 erwähnte Risiko in geeigneter Weise mindert.

Gemeinsame Antwort auf die Absätze 74 bis 79

Die Verordnung sieht vor, dass die Prüfbehörden in ihren JKB den wichtigsten Ergebnissen der Audits mitteilen, nicht hingegen ausführliche Informationen zur Art der im Rahmen von Prüfungen von Transaktionen aufgedeckten Fehler. Dies kann indes auf freiwilliger Basis geschehen.

Darüber hinaus ist die Kommission aufgrund der von ihr durchgeführten Überprüfungen der Auffassung, dass in manchen Fällen Prüfbehörden ungerechtfertigte staatliche Beihilfen zwar erkannt, diese jedoch unter einer anderen Kategorie wie beispielsweise der der Verletzung einzelstaatlicher Bewilligungskriterien gemeldet haben, was eine Untererfassung in den JKB zur Folge gehabt haben kann.

Die Dienststellen der Kommission sind darüber hinaus in kontinuierlicher enger Zusammenarbeit mit den Prüfbehörden bestrebt, ihre Prüfkapazität in Bezug auf Fragen zu staatlichen Beihilfen durch Schulung, Orientierung und Erfahrungsaustausch auszubauen, unter anderem durch die Weitergabe spezifischer Audit-Checklisten, wie 2011 und mit aktualisierten Checklisten erneut 2015 geschehen. Bei der Prüfung der JKB untersucht die Kommission, ob die Einschätzung der Prüfbehörde nach Maßgabe der Ergebnisse der System- und Transaktionsprüfungen auf einer soliden Grundlage beruht.

Schließlich noch hat die Kommission bei den von ihr selbst durchgeführten Überprüfungen erhebliche Verbesserungen festgestellt, was die Qualität der von den Prüfbehörden verwendeten Checklisten zu staatlichen Beihilfen anbelangt, und gelangt damit zur gleichen Einschätzung wie der Rechnungshof (vgl. Abs. 79).

Gemeinsame Antwort auf die Absätze 81 bis 82

In den letzten Jahren haben die Dienststellen der Kommission ihre den Mitgliedstaaten gegenüber geleistete Ausbildungsunterstützung erheblich intensiviert. Zunächst haben sie EU-weit eine beträchtliche Zahl an Seminaren und Workshops veranstaltet oder zu solchen Beiträge geleistet (so haben sie in den meisten Mitgliedstaaten AGVO-Schulungen veranstaltet, darunter gegenüber allen Prüfbehörden, vgl. Abs. 111). Des Weiteren bieten sie Orientierung in Form von Tabellen, Checklisten oder auch raschen Antworten auf Fragen zur Auslegung, die von für die Bewilligung von Beihilfen zuständigen oder Prüfbehörden gestellt werden.

Die unlängst verabschiedete Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der Beihilfe bietet zudem weitergehende Orientierung bei der Beantwortung der Frage, wann öffentliche Ausgaben unter die EU-Aufsicht über staatliche Beihilfen fallen und wann nicht. Diese Orientierung ist dazu gedacht, Behörden und Unternehmen bei der Beantwortung der Frage zu helfen, wann staatliche Fördermaßnahmen gewährt werden können, ohne dass es dazu der Genehmigung nach den EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen bedarf.

Die Dienststellen der Kommission nehmen das Ergebnis der vom Rechnungshof durchgeführten Umfrage und die darin gegenüber anderen Möglichkeiten geäußerte Bevorzugung eines Praxisratgebers mit Fallstudien und zusätzlichen Schulungsmaßnahmen zur Kenntnis. Auf dem Gebiet staatlicher Beihilfen spielen die spezifischen Umstände eines Falles bei dessen Beurteilung eine erhebliche Rolle. Die GD Wettbewerb ist der Auffassung, dass die Entscheidungen der Kommission über staatliche Beihilfen die besten Beispiele für eine hilfreiche Orientierung gegenüber den Mitgliedstaaten darstellen.

Die Kommission wird den Prüfbehörden weitere Unterstützung leisten und sie zu vermehrten Kontakten mit den für staatliche Beihilfen zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten ermuntern.

Gemeinsame Antwort auf die Absätze 92 bis 94

Das mit der Überprüfung der AGVO 2014 verfolgte Kernziel bestand darin, die Vorschriften über staatliche Beihilfen weitergehend zu klären und zu vereinfachen sowie den Verwaltungsaufwand für die Mitgliedstaaten zu verringern. Insbesondere führte die Erweiterung des Umfangs der AGVO zu einer beträchtlichen Verringerung der Zahl an staatlichen Beihilfemaßnahmen, die der Kommission gemeldet werden müssen. Dies sollte auch die Umsetzung der ESIF-Operationen erleichtern.

93

Im Mittelpunkt der AGVO steht das Meldeerfordernis. Ihr Anwendungsbereich erstreckt sich auf Maßnahmen, die vor dem Inkrafttreten der AGVO 2014 nicht von der Meldepflicht ausgenommen waren. Jene Maßnahmen konnten nach einer Beurteilung durch die Kommission bereits vor dem Inkrafttreten der AGVO 2014 nach einer Beurteilung durch die Kommission für vereinbar erklärt werden.

96

Die Kommission vertritt die Ansicht, dass der Deggendorf-Grundsatz nur auf der Ebene eines einzelnen Mitgliedstaats angewandt werden kann. Die Kommission beabsichtigt, diesen Punkt im Rahmen der laufenden Überprüfung der AGVO 2014 zu klären.

Sollte ein Mitgliedstaat sich nicht sicher sein, ob ein bestimmtes Vorhaben einer ausstehenden Rückforderungsanordnung unterliegt, oder Schwierigkeiten bei der diesbezüglichen Zuordnung haben, kann dieser sich im Rahmen der wechselseitigen Zusammenarbeit an die GD Wettbewerb wenden.

Gemeinsame Antwort auf die Absätze 102 bis 104

Mitgliedstaaten haben Aktionspläne verabschiedet, die bis Ende 2016 umgesetzt und vervollständigt werden müssen. Dies wird von den Dienststellen der Kommission (GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und GD Wettbewerb) aufmerksam verfolgt und kann im Falle der Nichterfüllung letztlich in eine Aussetzung von Zahlungen durch die Kommission münden.

105

Die Kommission merkt an, dass die Ex-ante-Konditionalitäten die Umsetzung des europäischen Struktur- und Investitionsfonds betreffen, wohingegen von der GD Wettbewerb überwachte Regelungen nicht unbedingt die Finanzierung aus ESI-Fonds beinhalten.

Ebenso schreibt, woran auch der Rechnungshof erinnert, die Dachverordnung vor, dass die Beurteilung der Ex-ante-Konditionalität in Bezug auf staatliche Beihilfen auf den drei Unterkriterien beruhen muss, die in Anhang XI der Dachverordnung definiert sind. Die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen während des Zeitraums 2007-2013 stellt kein Erfüllungskriterium als solches dar.

Allerdings wird die Kommission alle Angelegenheiten, welche die Vorschriften über staatliche Beihilfen betreffen, zu allen Mitgliedstaaten weiterhin überwachen und bei Bedarf geeignete Maßnahmen ergreifen.

106

Das Verfahren zur Genehmigung von Großprojekten nach den Bestimmungen für den Zeitraum 2014-2020 hat sich gegenüber dem vorangegangenen Zeitraum verbessert (vgl. gemeinsame Antwort auf die Absätze 69 bis 71).

Die Dienststellen der Kommission sind darum bemüht, weitere Anstrengungen zur Verschlankung der Behandlung von Großprojekten zu unternehmen, die mit ESI-Mitteln mitfinanziert werden, die nach dem neuen Verfahren zur internen Qualitätsprüfung (IQP) eingereicht werden (Art. 102.1 der Dachverordnung).

In diesem Zusammenhang hat die GD Wettbewerb interne Verfahren erstellt, um eine effiziente und wirksame Bearbeitung von Rücksprachen zu Großprojekten nach dem IQP-Verfahren sicherzustellen.

Der IQP-Bericht sollte eine umfassende Analyse des Beihilfecharakters der Maßnahme und/oder ihrer Vereinbarkeit aufgrund einer Ausnahmeregelung oder einer bestehenden Regelung enthalten. Überdies verleiht Artikel 23 der delegierten Verordnung 480/2014 der Kommission IQP-Fachleuten die Möglichkeit, zur Klärung von im Zusammenhang mit einem Großprojekt aufgeworfenen Fragen zu staatlichen Beihilfen sich an die GD Wettbewerb zu wenden.

Daher müssen auch in diesem neuen IQP-Verfahren der GD Wettbewerb gemeldete offene Fragen zu staatlichen Beihilfen geklärt werden, ehe die Unterlagen zum Großprojekt bei der Kommission eingereicht werden können.

107

Die Kommission unterstreicht, dass die Mitgliedstaaten bei der Einreichung eines Vorschlags für ein Großprojekt den Nachweis zu führen haben, dass sie die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen sorgsam geprüft haben, unabhängig davon, welches Verfahren zur Beschlussfassung gewählt wird (Art. 102.1 oder Art. 102.2 der Dachverordnung). Ohne eine solche detaillierte Beurteilung der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen ist eine Einreichung von Vorschlägen für Großprojekte bei der Kommission nicht möglich.

Nach Art. 102.1 der Dachverordnung können nur Projekte mit einem positiven IQP-Bericht der Kommission gemeldet werden, d. h. wenn alle Anforderungen einschließlich derjenigen mit Bezug auf staatliche Beihilfen von einem Mitgliedstaat erfüllt sind.

Die Dienststellen der Kommission sind der Auffassung, dass das Verfahren eine Reihe positiver Effekte haben kann, da es eine detailliertere Beurteilung staatlicher Beihilfen durch den Mitgliedstaat, der den Antrag einreicht, und eine eingehendere Überprüfung der Fragen zu staatlichen Beihilfen durch das IQP-Team aus unabhängigen Experten vorsieht. Außerdem hat die GD Wettbewerb Vorkehrungen getroffen, welche es den IQP-Teams ermöglichen, sich bei Fragen zu staatlichen Beihilfen, die sich bei einem von ihnen überprüften Großprojekt stellen, an die GD Wettbewerb zu wenden.

Darüber hinaus indes zu versuchen, durch systematische formelle Meldungen gefolgt von einem Beschluss der Kommission über staatliche Beihilfen zu allen Großprojekten (unabhängig von den gesetzlichen Anforderungen) Rechtssicherheit hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen zu erlangen, würde sowohl mit dem Prozess, der die Modernisierung staatlicher Beihilfen zum Gegenstand hat, als auch mit dem übergeordneten Ziel einer Vereinfachung und Verringerung des auf allen Beteiligten lastenden Verwaltungsaufwands im Widerspruch stehen und eine zusätzliche Gefahr für die zeitnahe Umsetzung von EFRE/KF-finanzierten Großprojekten mit sich bringen.

114

Die Kommission unterstützt die Mitgliedstaaten bei deren Bemühungen um eine korrekte Auslegung und/oder Umsetzung der Vorschriften über staatliche Beihilfen, da in erster Linie diese für das Ergreifen der geeigneten Maßnahmen zur Einhaltung dieser Vorschriften zuständig sind.

Zur Beseitigung von Defiziten sind die Dienststellen der Kommission (auf Ebene der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und der GD Wettbewerb) dabei, einen gemeinsamen Aktionsplan auszuarbeiten, der auf die „Stärkung der Verwaltungskapazitäten für die Verwaltung der Finanzmittel der Mitgliedstaaten im Bereich der staatlichen Beihilfen“ abzielt. Für mehrere Mitgliedstaaten wurden Schulungen veranstaltet, und beim Zielpublikum handelt es sich ausnahmslos um die einschlägigen Gremien, die am Management und an der Umsetzung der ESI-Fonds beteiligt sind – die Verwaltungsbehörden, die zwischengeschalteten Stellen sowie die Hauptnutznießer.

Des Weiteren sieht die Dachverordnung für den Berichtszeitraum 2014-2020 eine Ex-ante-Konditionalität in Bezug auf staatliche Beihilfen mit dem Ziel vor, Ex-ante-Bedingungen für eine wirksame Umsetzung der EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen sicherzustellen. Im Hinblick auf Mitgliedstaaten, welche die Ex-ante-Konditionalitäten nicht erfüllen, sind Aktionspläne ausgearbeitet worden, die bis Ende 2016 umgesetzt und vervollständigt werden müssen. Dies wird aufmerksam von den Dienststellen der Kommission verfolgt und kann im Falle der Nichterfüllung letztlich in eine Aussetzung von Zahlungen durch die Kommission münden.

114 (a)

Die Kommission ist in enger, kontinuierlicher Zusammenarbeit mit Prüfbehörden darum bemüht, deren Kapazität zur Prüfung staatlicher Beihilfen auszubauen. Über zielgerichtete Schulungen, Maßnahmen und Orientierung hinaus stellte sie zunächst 2011 und sodann in aktualisierter Form im November 2015 den Prüfbehörden gebrauchsfertige Checklisten für staatliche Beihilfen zur Verfügung. Die Kommission hat bei den von ihr selbst durchgeführten Überprüfungen erhebliche Verbesserungen festgestellt, was die Qualität der von den Prüfbehörden verwendeten Checklisten zu staatlichen Beihilfen anbelangt, und gelangt damit zur gleichen Einschätzung wie der Rechnungshof.

Die von den Dienststellen der Kommission durchgeführte Überprüfung der JKB schließt eine Untersuchung der bei System- und Transaktionsprüfungen angewandten Methodik (mitsamt Checklisten) sowie die erneute Durchführung von Audits vor, die in den Mitgliedstaaten bereits durchgeführt worden sind. Bei solchen Prüfungen haben die Dienststellen der Kommission Schwächen erkannt und die Prüfbehörden zu einer Verbesserung ihrer Kontrollen im Bereich staatlicher Beihilfen aufgefordert.

114 (b)

Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass sowohl die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung als auch die GD Beschäftigung, Soziales und Integration zur Aufzeichnung von Prüfungsfeststellungen zum Berichtszeitraum 2007-2013 von Datenbanken Gebrauch gemacht haben. Der Umstand, dass diese Datenbanken nicht dazu gedacht waren, als Instrumente für eine Analyse von Fehlerquellen zu dienen, hat die Kommission nicht daran gehindert, geeignete vorbeugende Maßnahmen zu ergreifen, um die wohl bekannten, immer wieder angetroffenen Probleme mit staatlichen Beihilfen anzugehen. Die GD Wettbewerb hat im März 2016 ihre bei der Ex-post-Überwachung von Vorschriften über staatliche Beihilfen gesammelten Erfahrungen an die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und die GD Beschäftigung, Soziales und Integration weitergegeben. Insbesondere stellte die GD Wettbewerb das Ergebnis des Überwachungszyklus 2015 der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und der GD Beschäftigung, Soziales und Integration zur Verfügung. Darüber hinaus ist die Kommission dabei, den bedarfsorientierten Informationsaustausch über Fehler bei der Gewährung staatlicher Beihilfen zwischen den Generaldirektionen zu verbessern.

Was die unternommenen Vorbeugemaßnahmen anbelangt, werden mit dem Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 Ex-ante-Konditionalitäten in Bezug auf staatliche Beihilfen eingeführt.

Außerdem sind die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und die GD Wettbewerb seit März 2015 dabei, einen umfassenden Aktionsplan zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten für das Management der Strukturfonds auf dem Gebiet staatlicher Beihilfen umzusetzen.

Vgl. a. die Antworten der Kommission auf die Absätze 57 und 61.

114 (c)

Die Kommission betont, dass die Ex-ante-Verpflichtung zur Meldung staatlicher Beihilfen bei den Mitgliedstaaten liegt und die Entscheidung über das Großprojekt keine Entscheidung über den Einklang desselben mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen darstellt.

Die GD Wettbewerb wurde in formellen dienstübergreifenden Konsultationen von der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung bei Beschlüssen zu Großprojekten – wenn auch nicht systematisch – bereits vor Ende 2012 hinzugezogen.

Bei den Informationsanforderungen und bei beiden Verfahren zur Beschlussfassung in Bezug auf Großprojekte (Art. 102.1 und Art. 102.2 der Dachverordnung) wurde ein geeignetes System von Kontrollen und Gegenkontrollen als vorbeugende Maßnahmen eingeführt, mit denen verhindert werden soll, dass im Zeitraum 2014-2020 nicht ordnungsgemäße Entscheidungen über staatliche Beihilfen zu Großprojekten gefällt werden.

Vgl. a. die Antwort der Kommission auf Abs. 69.

114 (d)

Im Rahmen der Modernisierung staatlicher Beihilfen, welche den Mitgliedstaaten mehr Verantwortung bei der Vergabe von Beihilfen vermittelt hat, hat die GD Wettbewerb ihre auf Stichproben gestützte Überwachung der Umsetzung von staatlichen Beihilfemaßnahmen verstärkt. Die Überwachung durch die GD Wettbewerb zielt auf Fehler und Unregelmäßigkeiten bei der Umsetzung von Hilfemaßnahmen, dient zugleich jedoch dazu, in Erfahrung zu bringen, wie die Mitgliedstaaten die Hilfemaßnahmen tatsächlich praktisch umsetzen, was die GD Wettbewerb in die Lage versetzt, gute und schlechte Praktiken zu umschreiben.

Die GD Wettbewerb gibt (über die Arbeitsgruppen der Mitgliedstaaten, das Netzwerk der Landeskoordinatoren usw.) die Erfahrungen und die aus der Überwachung gewonnenen Erkenntnisse an die Mitgliedstaaten weiter.

Die GD Wettbewerb hat ferner die Checklisten der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO – Verordnung Nr. 651/2014 vom 17. Juni 2014) weiterentwickelt und an die Mitgliedstaaten weitergegeben, um diesen eine Vorabkontrolle dessen zu erleichtern, ob alle maßgeblichen Vereinbarkeitsbedingungen erfüllt sind. Die AGVO-Checklisten werden ebenfalls an die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung, die GD Beschäftigung, Soziales und Integration sowie die für die Prüfung der Kohäsionspolitik zuständigen Behörden weitergegeben.

•berdies bietet die GD Wettbewerb eine spezielle IT-Plattform, über die sie auf Fragen der Mitgliedstaaten zur Auslegung Antwort gibt (eState aid WIKI), und veröffentlicht außerdem FAQ-Dokumente, denen diese Fragen und Antworten zugrunde liegen.

Die in der Dachverordnung vorgesehene Einschätzung von Ex-ante-Konditionalitäten in Bezug auf staatliche Beihilfen muss auf den drei in Anhang XI der Dachverordnung festgelegten Kriterien beruhen. Die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 stellt kein Erfüllungskriterium als solches dar.

Allerdings wird die Kommission Angelegenheiten, welche die Vorschriften über staatliche Beihilfen betreffen, zu allen Mitgliedstaaten weiterhin überwachen und bei Bedarf geeignete Maßnahmen ergreifen.

117

Die GD Wettbewerb ist der Auffassung, dass sie die Korrekturmaßnahmen korrekt anwendet, wenn sie bei der Einzelfallüberwachung auf eine Verletzung der Vorschriften über staatliche Beihilfen stößt.

Die Kommission kann auf Korrekturmaßnahmen, welche in der freiwilligen oder angeordneten Rückforderung bestehen, nur dann zurückgreifen, wenn die gewährten Beihilfen mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind.

Bei anderen Arten von Fehlern ist es angebrachter, die Gestaltung der Regelung und/oder Kontrollmechanismen im erforderlichen Umfang anzupassen. Bei manchen Fehlern ließen sich Korrekturmaßnahmen nur mit Mühe erzielen (z. B. die Beihilfe war zum Zeitpunkt ihrer Gewährung zwar unvereinbar, kann jedoch aufgrund von zu einem späteren Zeitpunkt überarbeiteten Vorschriften für vereinbar befunden werden). In jedem Falle werden den Mitgliedstaaten Empfehlungen gegeben, und dort, wo dies angebracht erscheint, nach Ablauf einer gewissen Zeit eine erneute Überwachung der Regelungen ins Auge gefasst zur Kontrolle, dass die Empfehlungen auch umgesetzt worden sind.

Fälle einer freiwilligen Rückforderung werden von der Kommission mit dem betreffenden Mitgliedstaat gemeinsam nachverfolgt. Nicht von allen Fällen einer freiwilligen Rückforderung werden gesonderte Aufzeichnungen geführt. Allerdings erachtet die Kommission die von Mitgliedstaaten freiwillig umgesetzte Rückforderung von unvereinbaren Beihilfen für ein hilfreiches Instrument zur raschen und wirksamen Beseitigung des unfairen Wettbewerbsvorteils sowie dazu, einen Anreiz für Mitgliedstaaten zu schaffen, keine rechtswidrigen Beihilfen zu gewähren.

Empfehlung 1

Die Kommission nimmt die Empfehlung an und vertritt die Auffassung, dass sie bereits dabei ist, diese umzusetzen.

Sie macht sich die zur Verfügung stehenden Korrekturmaßnahmen zunutze, wenn sie bei der Überwachung auf Fälle der Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen stößt.

In diesem Zusammenhang ist es erforderlich, zwischen Rechtswidrigkeit und Unvereinbarkeit zu unterscheiden. Eine Beihilfemaßnahme ist dann rechtswidrig, wenn sie ohne vorherige Meldung an die Kommission gewährt wird und nicht von der AGVO gedeckt ist. Die Kommission kann allerdings nur dann die Rückforderung einer solchen Beihilfe anordnen, wenn diese mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist (d. h. sie nicht etwa aufgrund irgendwelcher Richtlinien oder auch unmittelbar aufgrund des Vertrags für vereinbar erachtet werden kann).

Stößt die GD Wettbewerb bei der Überwachung auf eine rechtswidrige Beihilfemaßnahme, so prüft sie als Erstes, ob die betreffende Maßnahme für mit dem Binnenmarkt vereinbar befunden werden kann.

Nur im Falle, dass der festgestellte Fehler die Gewährung einer unvereinbaren Beihilfe nach sich zieht, können Korrekturmaßnahmen in Gestalt einer Rückforderung der Beihilfe angewandt werden.

Bei anderen Arten von Fehlern ist es angebrachter, die Gestaltung der Regelung und/oder Kontrollmechanismen im erforderlichen Umfang anzupassen. Bei manchen Fehlern ließen sich Korrekturmaßnahmen nur mit Mühe erzielen (z. B. die Beihilfe war zum Zeitpunkt ihrer Gewährung zwar unvereinbar, kann jedoch aufgrund der zu einem späteren Zeitpunkt überarbeiteten Vorschriften für vereinbar befunden werden).

118

Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass sowohl die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung als auch die GD Beschäftigung, Soziales und Integration zur Aufzeichnung ihrer bei den Prüfungen zum Berichtszeitraum 2007-2013 getroffenen Feststellungen von Datenbanken Gebrauch gemacht haben. Der Umstand, dass diese Datenbanken nicht dazu gedacht waren, als Instrumente für eine Analyse von Fehlerquellen zu dienen, hat die Kommission nicht daran gehindert, die Typen wiederkehrender Fehler in diesem Bereich zu ermitteln und konkrete und zielgerichtete Maßnahmen zur Vermeidung von Fehlern bei der Gewährung staatlicher Beihilfen umzusetzen.

Vgl. a. die Antworten der Kommission auf die Absätze 57 und 61.

119

Das IT-gestützte, den Programmplanungszeitraum 2014-2020 für EFRE/KF und ESF erfassende Auditinstrument MAPAR wird die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und die GD Beschäftigung, Soziales und Integration in die Lage versetzen, einen detaillierteren Überblick über die Form von Unregelmäßigkeiten zu liefern. Eines der mit dem Instrument MAPAR verfolgten Ziele besteht darin, festgestellte Fehler und Unregelmäßigkeiten zu erfassen und zu klassifizieren und so eine Datenbank mit detaillierten Prüfungsfeststellungen bereitzustellen. Ebenso werden im Kontext des fortwährenden Dialogs mit den Prüfbehörden die Dienststellen der Kommission mit den Mitgliedstaaten weiterhin an der Entwicklung einer gemeinsamen Typologie von Fehlern bei der Gewährung staatlicher Beihilfen zusammenarbeiten, die auf MAPAR gründen und in dieses Instrument eingehen werden.

Außerdem wird die in MAPAR eingeführte maßgeschneiderte Berichterstattung über die in MAPAR eingeführten Fehlertypologien die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und die GD Beschäftigung, Soziales und Integration in die Lage versetzen, die maßgeblichen Daten zu den bei ihren Prüfungen über staatliche Beihilfen gewonnenen Erkenntnissen jährlich an die GD Wettbewerb zu übermitteln.

Vgl. a. die Antworten der Kommission auf die Absätze 57, 59 und 61.

120

Bei IMS handelt es sich um ein für die Berichterstattung über Unregelmäßigkeiten (einschließlich Betrug) durch die Mitgliedstaaten eigens geschaffenes Instrument. Die Art der Unregelmäßigkeit wird darin über Dropdown-Listen (Codes) angegeben, während zur Ergänzung der in den Code-Feldern gemachten Angaben die praktizierte Vorgehensweise ausformuliert ist. Eine Analyse kann entsprechend der Art der Unregelmäßigkeit erfolgen. IMS stellt kein Instrument zur Überwachung staatlicher Beihilfen dar, bietet jedoch die Möglichkeit, den bereits vorhandenen Dropdown-Listen eine spezifische Typologie in Bezug auf staatliche Beihilfen hinzuzufügen.

Empfehlung 2 (a)

Die Kommission nimmt die Empfehlung an und ist bereits dabei, diese in ihrer Audit-Anwendung MAPAR umzusetzen.

MAPAR stellt eine umfangreiche Datenbank für alle erkannten Unregelmäßigkeiten bereit, darunter auch Fehler bei der Gewährung staatlicher Beihilfen. Speziell für die Berichterstattung über Unregelmäßigkeiten bei staatlichen Beihilfen sind bis dato sieben Arten von Erkenntnissen in MAPAR definiert.

MAPAR wird darüber hinaus eine bessere Strukturierung der Informationen über bei den Prüfungen getroffene Feststellungen ermöglichen. Das System bietet umfassende Flexibilität dabei, entsprechend den ermittelten Audit-Erfordernissen oder -Erkenntnissen eine beliebige Kategorie oder Unterkategorie von Erkenntnissen, darunter auch solcher mit Bezug auf staatliche Beihilfen, hinzuzufügen oder zu verändern.

Die Audit-Anwendung MAPAR wurde daneben auch dazu geschaffen, den befassten Dienststellen der Kommission die Möglichkeit zur Weiterverfolgung jeglicher erkannter Unregelmäßigkeiten zu geben, einschließlich finanzieller Korrekturen.

Die Kommission verweist auch auf ihre Antwort auf Abs. 57.

Empfehlung 2 (b)

Die Kommission nimmt die Empfehlung des Rechnungshofs an und wird die Typologie der Fehler dahingehend ändern, dass eine Auswertung erfolgen kann.

Empfehlung 2 (c)

Die Kommission nimmt die Empfehlung an und ist bereits dabei, diese umzusetzen.

Was MAPAR anbelangt, werden die GD Beschäftigung, Soziales und Integration und die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung einmal jährlich die maßgeblichen Daten zu staatlichen Beihilfen an die GD Wettbewerb übermitteln und sich dabei einer hierauf zugeschnittenen Berichterstattung bedienen (Typologien von bei von der Kommission durchgeführten Prüfungen zutage geförderten Erkenntnissen über staatliche Beihilfen).

Was den Informationsaustausch zwischen den Dienststellen der Kommission anbelangt, sind die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung, die GD Beschäftigung, Soziales und Integration und die GD Wettbewerb dabei, ihre Kommunikationskanäle für die Weitergabe von Informationen auszubauen. Die GD Beschäftigung, Soziales und Integration und die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung tauschen Ergebnisse untereinander aus und ziehen bei Bedarf die GD Wettbewerb bei Audit-Angelegenheiten mit Bezug auf staatliche Beihilfe hinzu.

Hinsichtlich des IMS wird der GD Wettbewerb Zugang zu Informationen im jeweils unbedingt benötigten Umfang gewährt.

Gemeinsame Antwort auf die Absätze 121 bis 122

Die Kommission betont, dass die Ex-ante-Verpflichtung zur Meldung staatlicher Beihilfen bei den Mitgliedstaaten liegt und die Entscheidung über das Großprojekt keine Entscheidung über den Einklang desselben mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen darstellt.

Die GD Wettbewerb wurde in formellen dienstübergreifenden Konsultationen von der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung bei Beschlüssen zu Großprojekten – wenn auch nicht systematisch – [bereits] vor Ende 2012 hinzugezogen.

Die Kommission hat vorbeugende Maßnahmen eingerichtet und die Kooperation zwischen ihren Dienststellen intensiviert, um sicherzustellen, dass im Programmplanungszeitraum 2014-2020 nur solche Großprojekte von den Mitgliedstaaten der Kommission zur Entscheidung vorgelegt werden, die der neuen Gesetzgebung über staatliche Beihilfen entsprechen.

Darüber hinaus indes zu versuchen, durch formelle Meldungen über staatliche Beihilfen zu allen Großprojekten Rechtssicherheit zu erlangen, würde nicht nur mit dem Prozess, der die Modernisierung staatlicher Beihilfen zum Gegenstand hat, sondern auch mit dem übergeordneten Ziel einer Vereinfachung und Verringerung des auf allen Beteiligten lastenden Verwaltungsaufwands im Widerspruch stehen und eine zusätzliche Gefahr für die zeitnahe Umsetzung von EFRE/KF-finanzierten Großprojekten mit sich bringen.

Vgl. a. die Antworten der Kommission auf die Absätze 69, 107 und 114 (c).

Empfehlung 3

Die Kommission nimmt die Empfehlung an und hat diese bereits umgesetzt, da Mitgliedstaaten der Kommission nur dann ein Großprojekt vorlegen können, wenn alle Fragen in Bezug auf die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen erforderlichenfalls auch auf dem Wege einer Meldung staatlicher Beihilfen geklärt sind.

Die Kommission intensiviert zugleich die Zusammenarbeit zwischen ihren Dienststellen, um sicherzustellen, dass im Programmplanungszeitraum 2014-2020 nur solche Großprojekte von den Mitgliedstaaten der Kommission zur Entscheidung vorgelegt werden, hinsichtlich derer die Mitgliedstaaten die Einhaltung der jüngst aktualisierten Vorschriften mit Bezug auf staatliche Beihilfen eingehend geprüft haben.

123

Der verordnungsrechtliche Rahmen 2007-2013 sieht vor, dass die Prüfbehörden in ihren JKB die wichtigsten Ergebnisse der Audits mitteilen, nicht hingegen ausführliche Informationen zur Art der im Rahmen von Prüfungen von Transaktionen aufgedeckten Fehler. Dies kann indes auf freiwilliger Basis geschehen. Daher kann es sein, dass die von den Prüfbehörden mitgeteilten Informationen ihr Vermögen zur Erkennung staatlicher Beihilfen nicht in vollem Umfang wiedergeben.

Die Dienststellen der Kommission sind darüber hinaus in kontinuierlicher enger Zusammenarbeit mit den Prüfbehörden bestrebt, ihre Prüfkapazität in Bezug auf Fragen zu staatlichen Beihilfen durch Schulung, Orientierung und Erfahrungsaustausch auszubauen, unter anderem durch die Weitergabe spezifischer Prüfungs-Checklisten, wie 2011 und erneut 2015 geschehen.

Schließlich noch hat die Kommission bei den von ihr selbst durchgeführten Überprüfungen erhebliche Verbesserungen festgestellt, was die Qualität der von den Prüfbehörden verwendeten Checklisten zu staatlichen Beihilfen anbelangt, und gelangt damit zur gleichen Einschätzung wie der Rechnungshof (vgl. Abs. 79).

124

Die Dienststellen der Kommission haben die AGVO-Checklisten bereits an die Mitgliedstaaten und Koordinationsstellen weitergegeben und sie so zu einer Vorabprüfung, ob alle Vereinbarkeitsbedingungen erfüllt sind, bzw. zu einer Verbesserung der Prüfungen in diesem Bereich befähigt. Die Typologie der erkannten Probleme, gute und schlechte Praktiken sowie aus der Überwachung gewonnenen Erkenntnisse werden ebenfalls an die Mitgliedstaaten auf verschiedenerlei Wegen (Arbeitsgruppen, Netzwerk der Landeskoordinatoren, multilaterale und bilaterale Besprechungen zur Abstimmung der Prüfungsdurchführung usw.) weitergegeben. Hilfestellung bei der Interpretation der Vorschriften über staatliche Beihilfen leisten auch das System zur Stellung von Auslegungsfragen (eState aid Wiki), Analysetabellen usw.

Die Kommission vertritt die Ansicht, dass der Deggendorf-Grundsatz nur auf der Ebene eines einzelnen Mitgliedstaats angewandt werden kann. Die Kommission beabsichtigt, diesen Punkt im Rahmen der laufenden Überprüfung der AGVO 2014 zu klären.

Sollte ein Mitgliedstaat sich nicht sicher sein, ob ein bestimmtes Vorhaben einer ausstehenden Rückforderungsanordnung unterliegt, oder Schwierigkeiten bei der diesbezüglichen Zuordnung haben, kann dieser sich im Rahmen der wechselseitigen Zusammenarbeit an die GD Wettbewerb wenden.

Empfehlung 4 (a)

Die Kommission nimmt die Empfehlung an und hat diese bereits umgesetzt.

Die Kommission prüft die Qualität der Arbeit der Prüfbehörden im Hinblick auf staatliche Beihilfen in verschiedenen Auditverfahren: bei den auf einer Risikoanalyse beruhenden Audits der Kommission zu der von den Prüfbehörden durchgeführten Arbeit, die eine Prüfung der von den Prüfbehörden bei System- und Betriebsaudits verfolgten Methodik (einschließlich Checklisten) beinhalten; bei Nachprüfungen zu von Prüfbehörden bereits durchgeführten Audits zur Kontrolle der Stichhaltigkeit der berichteten Ergebnisse; oder auch während der jährlichen Überprüfung der Jahresprüfberichte, die von Prüfbehörden bei der Kommission eingereicht werden, zur Bestätigung, dass die nach Maßgabe der Ergebnisse der System- und der Funktionsprüfungen getroffene Einschätzung der Prüfbehörde auf einer soliden Grundlage beruht.

In manchen Fällen hat die Kommission den betreffenden Prüfbehörden bereits empfohlen, deren Checklisten auf eine bessere Erfassung der Überprüfung staatlicher Beihilfen hin zu optimieren. Die Kommission wird weiterhin dafür sorgen, dass die Prüfbehörden geeignete Checklisten verwenden.

Empfehlung 4 (b)

Die Kommission nimmt die Empfehlung nicht an, da diese den Zielsetzungen der Kommission, die sie durch die Mitgliedstaaten im Jahr 2012 gewährte Orientierung verfolgte, zuwiderläuft, nicht sämtliche Projekte, die vor diesem Datum beschlossen wurden, einer systematischen Neuuntersuchung zu unterziehen – und den Mitgliedstaaten die Entscheidung zu überlassen, ob sie eine Anmeldung tätigen oder nicht –, und den Mitgliedstaaten und den Begünstigten bei der Bearbeitung solcher Projekte Stabilität zu bieten.

Empfehlung 4 (c)

Die Kommission nimmt die Empfehlung an und ist bereits dabei, diese umzusetzen.

Im Rahmen der Umsetzung des Aktionsplans zu staatlichen Beihilfen legt die Kommission ihrer Arbeit bereits ihre Entscheidungen über staatliche Beihilfen zugrunde, die dabei als Fallstudien herangezogen werden: So beruht über die Hälfte der Programme der Themenseminare (bislang wurden Seminare zu den Themen Forschung, Entwicklung und Innovation sowie Energie veranstaltet) auf konkreten Fällen (tatsächlichen Entscheidungen über staatliche Beihilfen).

Die Dienststellen der Kommission bieten darüber hinaus Orientierung in Form von Tabellen, Checklisten oder auch raschen Antworten auf von für die Bewilligung von Beihilfen zuständigen Behörden gestellte Fragen zur Auslegung. Die Fragen und Antworten dienen als Grundlage für die Veröffentlichung von FAQ-Dokumenten.

Die Kommission wird die Orientierung bietenden Materialien für alle betreffenden Behörden, einschließlich der Programmplanungsbehörden des EU-Struktur- und -Investitionsfonds, weiterhin aktualisieren, wenn dies die Entwicklungen erfordern.

Schließlich noch bietet die unlängst verabschiedete Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der Beihilfe Orientierung bei der Beantwortung der Frage, wann öffentliche Ausgaben unter die EU-Aufsicht über staatliche Beihilfen fallen und wann nicht.

Empfehlung 4 (d)

Die Kommission nimmt die Empfehlung nicht an, da die De-minimis-Verordnung den Mitgliedstaaten die Wahl lässt, ob sie ein Zentralregister für die Überwachung von De-minimis-Beihilfen einrichten oder auf anderem Wege (z. B. Eigenerklärungen von Begünstigten) vorgehen wollen.

Während ein Zentralregister für De-minimis-Beihilfen vorzuziehen ist, erlegt Artikel 6 der De-minimis-Verordnung den Mitgliedstaaten keine Verpflichtung zum Führen eines solchen Registers auf und lässt diesen die Freiheit, die Kumulierungsbestimmung auf anderem Wege (etwa auf Grundlage von Eigenerklärungen der Begünstigten) umzusetzen. Den Mitgliedstaaten die Wahl zu lassen steht im Einklang mit dem Grundprinzip, dass die Mitgliedstaaten über den für sie am besten geeigneten administrativen Rahmen selbst entscheiden können. Die Kommission hat ebenso die negative Reaktion verschiedener Mitgliedstaaten auf den im Rahmen der ersten Konsultation zur Überarbeitung der De-minimis-Verordnung geäußerten Vorschlag zur Kenntnis genommen, zwingend ein solches De-minimis-Register zu führen.

(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html (in englischer Sprache)).

Empfehlung 4 (e)

Die Kommission nimmt die Empfehlung nicht an, da ihrer Ansicht nach der Deggendorf-Grundsatz nur auf der Ebene eines einzelnen Mitgliedstaats angewandt werden kann. Die Kommission beabsichtigt, diesen Punkt im Rahmen der laufenden Überprüfung der AGVO 2014 zu klären.

Sollte ein Mitgliedstaat sich nicht sicher sein, ob ein bestimmtes Vorhaben einer ausstehenden Rückforderungsanordnung unterliegt, oder Schwierigkeiten bei der diesbezüglichen Zuordnung haben, kann dieser sich im Rahmen der wechselseitigen Zusammenarbeit an die GD Wettbewerb wenden.

129

Die in der Dachverordnung vorgesehene Einschätzung der Ex-ante-Konditionalitäten in Bezug auf staatliche Beihilfen muss auf den drei in Anhang XI der Dachverordnung festgelegten Kriterien beruhen. Die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 stellt kein Erfüllungskriterium als solches dar.

Allerdings wird die Kommission alle Angelegenheiten, welche die Vorschriften über staatliche Beihilfen betreffen, zu allen Mitgliedstaaten weiterhin überwachen und bei Bedarf geeignete Maßnahmen ergreifen.

Empfehlung 5 (a)

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

Die Generaldirektoren der vier Generaldirektorate der EU-Struktur- und -Investitionsfonds treffen bereits regelmäßig im Ausschuss zur Aussetzung der Ex-ante-Konditionalität zusammen. Der aktuelle, sowohl vorbeugende (mit der Umsetzung einzelstaatlicher Aktionspläne bei Nichterfüllung der Ex-ante-Konditionalität verbundene) als auch korrigierende (mit der Aussetzung von Zahlungen, wo dies erforderlich ist, verbundene) Ansatz wird weiterhin strikt und konsistent angewandt werden.

Empfehlung 5 (b)

Die Kommission nimmt die Empfehlung an.

Sie erklärt sich dazu bereit, die Fähigkeit der Mitgliedstaaten zur Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Grundlage der in ihren Datenbanken zur Verfügung stehenden, insbesondere aus verfügbaren Prüfungsfeststellungen stammenden Informationen nachzuverfolgen.

Die Kommission wird die Ergebnisse der Nachverfolgung für eine bessere Zielausrichtung ihrer Überwachungs- und Schulungsaktivitäten nutzen, die sie den betreffenden mit dem Programm befassten Behörden in den Mitgliedstaaten anbietet.

QJ-AB-16-024-DE-E    ISSN 1977-5644

In den letzten Jahren stellte der Rechnungshof im Bereich der Kohäsionspolitik fest, dass die Vorschriften über staatliche Beihilfen in erheblichem Maße nicht eingehalten wurden. Der Hof und die Kommission ermittelten eine weitaus höhere Quote von Verstößen gegen die Vorschriften für staatliche Beihilfen als die Mitgliedstaaten, was den Schluss nahelegt, dass eine verstärkte Sensibilisierung und weitere Unterstützung durch die Kommission erforderlich sind. Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 war es auf der Grundlage der Datenbanken der Kommission nicht möglich, Fehler bei staatlichen Beihilfen angemessen zu analysieren. Zudem führte die Überwachung durch die Kommission nicht zu nennenswerten Rückforderungen staatlicher Beihilfen.
Die Kommission hat Maßnahmen zur Vereinfachung der geltenden Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen und zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten der Mitgliedstaaten ergriffen. Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde die Verantwortung für die Umsetzung von Beihilfemaßnahmen auf die Mitgliedstaaten verlagert, wodurch sich das Risiko von Fehlern bei staatlichen Beihilfen erhöht.