TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

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PDF | ISBN 978-92-872-5881-6 | ISSN 1977-5687 | doi:10.2865/94139 | QJ-AB-16-024-ES-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5882-3 | ISSN 1977-5687 | doi:10.2865/0266 | QJ-AB-16-024-ES-E

© Unión Europea, 2016

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Hecho | Fecha
Aprobación del plan de auditoría (APM) / Inicio de la fiscalización | 12.11.2014
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) | 16.6.2016
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio | 7.9.2016
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada) en todas las lenguas | 27.9.2016

ES | 2016 | Nº 24

Informe Especial

Son necesarios más
esfuerzos para dar a
conocer mejor y hacer
cumplir la normativa sobre
ayudas estatales en la
política de cohesión

(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, párrafo segundo, del TFUE)

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización II (presidida por Henri Grethen, Miembro del Tribunal), que está especializada en los ámbitos de inversión para la cohesión, el crecimiento y la inclusión. La auditoría fue dirigida por Oskar Herics (Miembro ponente), con la asistencia de Margit Spindelegger (jefe del gabinete), Niels Brokopp, (gerente principal), Gert Rammeloo y Angelika Zych (jefes de tarea), Ildiko Preiss (agregado), y los auditores Dana Moraru, Maria Ploumaki y Laura Zanarini.

De izquierda a derecha: A. Zych, I. Preiss, G. Rammeloo, N. Brokopp, M. Spindelegger, O. Herics.

Índice

Abreviaciones

Glosario

Resumen

Introducción

¿Qué son las ayudas estatales y cuál es su importancia financiera en la UE?

Procedimientos de concesión de ayudas estatales

Los Estados miembros deben notificar las ayudas estatales a la Comisión

Exenciones a la notificación

Principales participantes en la gestión de los programas operativos en la política de cohesión

Auditorías de las ayudas estatales efectuadas por el Tribunal de Cuentas Europeo y las entidades fiscalizadoras superiores de los Estados miembros

Alcance y enfoque de la fiscalización

Observaciones

Falta de un análisis global de los errores relativos a las ayudas estatales por parte de la Comisión e insuficiente atención de los Estados miembros a las ayudas estatales

Número significativo de errores en el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, en el Fondo de Cohesión y en mucho menor grado, en el Fondo Social Europeo

La supervisión de la Comisión se ve mermada por la falta de un análisis global y por una coordinación interna insuficiente

Insuficiente atención al cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales por parte de las autoridades de auditoría de los Estados miembros

La Comisión ha tomado medidas para simplificar la legislación vigente sobre ayudas estatales y reforzar la capacidad administrativa de los Estados miembros

El Reglamento General de Exención por Categorías ampliado ha supuesto una transferencia de competencias de la Comisión a los Estados miembros

Las nuevas condiciones ex ante y el nuevo procedimiento para grandes proyectos pueden mejorar el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales en la política de cohesión

Un plan de acción común para las ayudas estatales establecido por la Comisión tiene por objeto reforzar la capacidad administrativa de los Estados miembros y exige una atención continua

Conclusiones y recomendaciones

Anexo I | — | Gasto en ayudas estatales por Estado miembro, 2010-2014, millones de euros
Anexo II | — | Resultados del seguimiento llevado a cabo por la Dirección General de Competencia, 2006-2014
Anexo III | — | Grandes proyectos aprobados por la Dirección General de Política Regional y Urbana en el período de programación 2007-2013
Anexo IV | — | Marco jurídico en el ámbito de las ayudas estatales

Respuestas de la Comisión

Abreviaciones

COCOF: Comité de Coordinación de los Fondos

DG: Dirección General

DG COMP: Dirección General de Competencia

DG EMPL: Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión

DG REGIO: Dirección General de Política Regional y Urbana

FC: Fondo de Cohesión

FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional

FEIE: Fondos Estructurales y de Inversión Europeos

FSE: Fondo Social Europeo

I+D: Investigación y desarrollo

I+D+i: Investigación, desarrollo e innovación

IAC: Informe anual de control

Jaspers: Asistencia conjunta a los proyectos en las regiones europeas.

MAPAR: Gestión de procesos, actividades y recursos de auditoría

PIB: Producto interior bruto

Pymes: Pequeñas y medianas empresas

REC-TE: Red Europea de Competencia – Transmisión Electrónica

RGEC: Reglamento general de exención por categorías

SGI: Sistema de Gestión de Irregularidades

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

TI: Tecnologías de la información

TIC: Tecnologías de la información y la comunicación

Glosario

Los acuerdos de asociación son acuerdos suscritos entre la Comisión Europea y cada uno de los Estados miembros durante el período de programación 2014-2020, que presentan los planes de las autoridades nacionales sobre la manera de utilizar la financiación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, y definen los objetivos estratégicos y las prioridades de inversión de cada país al relacionarlos al mismo tiempo con los objetivos globales de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Estos acuerdos también incluyen una explicación detallada de las condiciones ex ante y de los marcos de gestión del rendimiento, son elaborados por el Estado miembro previa consulta a la Comisión, y deben ser aprobados por esta.

Una autoridad de auditoría garantiza a la Comisión el funcionamiento eficaz de los sistemas de gestión y los controles internos de los programas operativos (y, por consiguiente, la legalidad y regularidad de los gastos certificados). Las autoridades de auditoría son en general servicios separados dentro de las presidencias de gobierno, de ministerios de hacienda (u otros órganos de control interno que se encuentren bajo su autoridad), de otros ministerios o de las entidades fiscalizadoras superiores, y deben ser funcionalmente independientes de los órganos que gestionan los fondos. La autoridad de auditoría informa de las constataciones de sus auditorías de sistemas y operativas a las autoridades de gestión y de certificación de los distintos programas operativos, y también envía a la Comisión informes de auditorías de sistemas y un informe anual de control. Si la autoridad de auditoría considera que la autoridad de gestión no ha emprendido las acciones correctoras necesarias, llamará la atención de la Comisión sobre el asunto.

Las autoridades de certificación efectúan los controles de primer nivel de los gastos declarados por las autoridades de gestión y certifican la legalidad y regularidad de dichos gastos. Suelen pertenecer al Ministerio de Hacienda o a órganos de control interno dependientes de este.

Una autoridad de gestión es una entidad pública nacional o territorial u otro organismo público o privado designado por un Estado miembro para gestionar un programa operativo. Se encarga de seleccionar los proyectos que deben financiarse, de supervisar su ejecución y de informar a la Comisión acerca de los aspectos financieros y de los resultados obtenidos.

El Comité de Coordinación de los Fondos (COCOF) es el comité de los representantes de los Estados miembros establecido en virtud del artículo 103 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006 para asesorar a la Comisión. Para la aplicación del FEDER, el FSE y el FC, las notas orientativas del COCOF sirven como recomendaciones con ejemplos prácticos e información, pero no tienen un carácter legalmente vinculante o limitativo.

Las correcciones financieras tienen por objeto proteger el presupuesto de la UE de la carga de gastos erróneos o irregulares. Cuando se trata de gastos de gestión compartida, corresponde principalmente a los Estados miembros recuperar los pagos efectuados indebidamente. Las correcciones financieras pueden consistir en la retirada de los gastos irregulares de las declaraciones de gastos de los Estados miembros o en la recuperación de los importes en cuestión de los beneficiarios. La Comisión también puede imponer correcciones financieras.

Una empresa es cualquier entidad que ejerce una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico o del modo en que está financiada.

Las entidades fiscalizadoras superiores son los órganos nacionales encargados de la fiscalización de los ingresos y gastos públicos.

La evaluación de la compatibilidad consiste en equilibrar los efectos negativos que tenga una medida de ayuda en el comercio y la competencia con los efectos positivos desde el punto de vista de su contribución al logro de objetivos bien definidos de interés común. El equilibrio de estos efectos tiene en cuenta el impacto de la ayuda en el bienestar social de la UE. La evaluación de la compatibilidad es competencia exclusiva de la Comisión.

El Fondo de Cohesión tiene por objeto mejorar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea mediante la financiación de proyectos de medio ambiente y transportes en Estados miembros cuyo PNB per cápita sea inferior al 90 % de la media de la UE.

El Fondo Europeo de Desarrollo Regional está destinado a reforzar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea mediante la corrección de los principales desequilibrios regionales a través del apoyo financiero a la construcción de infraestructuras y de inversiones productivas capaces de generar empleo, sobre todo en beneficio de las empresas.

El Fondo Social Europeo tiene por objeto reforzar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea mejorando el empleo y las oportunidades de trabajo, sobre todo a través de medidas de formación, favoreciendo un mayor nivel de empleo y la creación de más y mejores puestos de trabajo.

Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (FEIE o Fondos EIE) comprenden cinco fondos diferenciados destinados a reducir los desequilibrios regionales en la Unión, con marcos políticos establecidos para el período presupuestario de siete años del MFP. Los fondos son los siguientes: Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo (FSE), Fondo de Cohesión (FC), Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca (FEMP).

Se denominan grandes proyectos aquellos tan significativos desde el punto de vista financiero que se necesita una decisión específica de la Comisión para que el Estado miembro obtenga cofinanciación de la UE con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional o al Fondo de Cohesión. Su coste total supera los 50 millones de euros y en general se trata de proyectos de infraestructuras de gran escala de los sectores del transporte, el medio ambiente y otros, como la cultura, la educación, la energía o las TIC.

El Grupo de expertos en Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (GEFEIE) se creó en la Comisión con el fin de asesorar a esta sobre cuestiones relativas a la aplicación de programas aprobados y ejecutados de conformidad con los reglamentos de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos. Es uno de los dos grupos que sustituyen al Comité de Coordinación de los Fondos (el segundo es el CCFEIE -Comité de coordinación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos).

Los informes anuales de control (IAC) son informes anuales presentados por las autoridades de auditoría que exponen las observaciones de todas las auditorías llevadas a cabo para uno o varios programas operativos. Los IAC son el principal documento mediante el cual las autoridades de auditoría proporcionan garantías sobre los sistemas de gestión y control de los programas operativos en cuestión, y sobre la legalidad de los proyectos cofinanciados.

Período de programación: Marco plurianual en el que se planifican y ejecutan los gastos de la política de cohesión.

La política de cohesión es uno de los mayores ámbitos políticos en los que se gasta el presupuesto de la UE, que tiene como objetivo reducir las disparidades de desarrollo entre las distintas regiones, reestructurando las zonas industriales en declive y diversificando las zonas rurales, y fomentar la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional. Está financiada por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo y el Fondo de Cohesión.

Un programa operativo establece las prioridades y los objetivos específicos de un Estado miembro, además del modo de utilizar la financiación durante un período determinado (generalmente de siete años) para financiar proyectos que deben contribuir a la consecución de uno o varios de una serie de objetivos fijados en el eje prioritario del programa operativo. Tienen que establecerse programas para cada fondo del ámbito de la política de cohesión: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo o el Fondo de Cohesión. Los programas operativos son elaborados por los Estados miembros y deben obtener la aprobación de la Comisión antes de que puedan efectuarse pagos con cargo al presupuesto de la UE. Solo pueden modificarse durante el período correspondiente si ambas partes están de acuerdo.

Los servicios de interés económico general son actividades económicas que las autoridades públicas consideran de especial importancia para los ciudadanos y que no se prestarían (o se prestarían en condiciones distintas) si no hubiera intervención pública, como las redes de transporte, los servicios postales y los servicios sociales.

Resumen

I

Las ayudas estatales son cualquier tipo de ayuda concedida por un Estado miembro, que distorsiona o podría distorsionar la competencia al ofrecer ventajas a determinadas empresas en la medida en que afecta a las relaciones comerciales entre los Estados miembros. En principio las ayudas estatales están prohibidas a fin de garantizar el buen funcionamiento del mercado interior. Sin embargo, una ayuda de una determinada magnitud en determinados sectores, zonas geográficas o circunstancias especiales puede ser compatible con el mercado interior. Durante el período 2010-2014, los Estados miembros concedieron una media de 76 600 millones de euros de ayudas estatales anuales, sin incluir la ayuda al sector financiero, al sector ferroviario y a servicios públicos como los servicios postales. Esta cifra corresponde a más del 0,5 % del PIB de los Estados miembros de la UE.

II

La política de cohesión constituye uno de los principales ámbitos de gasto del presupuesto de la UE. Para el período de programación 2014-2020, el presupuesto total del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo de Cohesión (FC) y el Fondo Social Europeo (FSE) asciende a 352 000 millones de euros, frente a los 347 000 millones de euros del periodo de programación 2007-2013. Según las estimaciones de la Comisión, el gasto del FEDER/FC representó más de una cuarta parte de las ayudas estatales concedidas en la UE en el período 2007-2013.

III

Durante la fiscalización se evaluó, respecto del período de programación 2007-2013, el grado de incumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales y en qué medida la Comisión conocía las causas del incumplimiento, y si las acciones emprendidas por esta institución para el período de programación 2014-2020 reforzarán su capacidad y la de los Estados miembros para prevenir, detectar y corregir los incumplimientos de las normas sobre ayudas estatales.

IV

En el período 2010-2014, la Comisión y el Tribunal de Cuentas detectaron infracciones de la normativa sobre ayudas estatales en numerosas fiscalizaciones del Tribunal; los errores en este tipo de ayudas en el FEDER y el FC fueron un factor que contribuyó de manera importante al nivel de error estimado por el Tribunal en la política de cohesión. El Tribunal observó que las auditorías y la supervisión de la Comisión en este ámbito registraron un índice de detección similar al de sus propias constataciones. Por otra parte, las autoridades de auditoría de los Estados miembros detectaron un nivel de incumplimiento de las normas sobre ayudas estatales considerablemente inferior al observado por la Comisión y el Tribunal, lo que indica que hasta ahora las autoridades de auditoría no han prestado suficiente atención a las ayudas estatales durante sus auditorías.

V

Durante el período de programación 2007-2013 la Comisión no registró en una base de datos los errores detectados por ella o por los Estados miembros en las ayudas estatales de un modo que permitiera efectuar un análisis adecuado, que podría haber ayudado a la Comisión a elaborar medidas preventivas más orientadas y específicas para los Estados miembros y los programas.

VI

En su solicitud de proyectos de un volumen financiero significativo («grandes proyectos») los Estados miembros indican si consideran que la inversión contiene ayudas estatales, y esta información puede ser verificada por la Comisión. En particular al inicio del período de programación 2007-2013, la Comisión no verificó sistemáticamente la conformidad de las ayudas estatales a grandes proyectos. Existe el riesgo de que algunos grandes proyectos cofinanciados por la UE sean incompatibles con el mercado interior debido asimismo al hecho de que, antes de 2012 y de las aclaraciones de la sentencia Leipzig Halle, los Estados miembros raramente notificaban inversiones en infraestructuras a la Comisión. A fin de mitigar este riesgo en el futuro, la Comisión intensificó sus medidas preventivas internas e introdujo un procedimiento de aprobación alternativo, que incluía un informe de revisión de calidad independiente, para el período de programación 2014-2020. Este procedimiento alternativo no está concebido para proporcionar siempre a los Estados miembros seguridad jurídica con respecto al cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales en el momento en que se adopta la decisión sobre grandes proyectos. Dicha seguridad solo se puede obtener a partir de una notificación de un Estado miembro seguida de una decisión de la Comisión.

VII

La Comisión ha tomado medidas para simplificar la legislación vigente sobre ayudas estatales para el período de programación 2014-2020, que han supuesto una reducción de la carga administrativa y una mayor transparencia, pero también han aumentado las competencias de los Estados miembros en la concepción y ejecución de medidas de ayuda. Los Estados miembros que adquieren más competencias corren el riesgo de incrementar el número de errores relativos a las ayudas estatales: el seguimiento de la Comisión ha puesto de manifiesto que los Estados miembros cometieron muchos errores en la concepción y ejecución de regímenes de ayuda en el período de programación 2007-2013. Para mitigar este riesgo, la Comisión ha emprendido acciones destinadas a fomentar la capacidad administrativa de los Estados miembros en el ámbito de las ayudas estatales, entre ellas, la introducción de condiciones previas en los sistemas de ayudas para propiciar una ejecución eficiente y eficaz de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos («condicionalidades ex ante»). No obstante, los Estados miembros que se consideró que no cumplían estas condiciones no eran necesariamente aquellos en los que la Comisión detectó la mayor parte de los problemas en el pasado. Además, estas acciones requieren una atención continua.

VIII

El Tribunal recomienda que la Comisión:

a)imponga medidas correctoras cuando las medidas de ayuda no sean conformes con las normas sobre ayudas estatales.

b)i)utilice la base de datos MAPAR para registrar las irregularidades de manera que permita analizar con facilidad, por ejemplo, su tipología, frecuencia, gravedad, origen geográfico y causa. Asimismo la base de datos debería contener información sobre el seguimiento de dichas irregularidades (como las correcciones financieras impuestas);

ii)adapte la estructura de la base de datos IMS, para que la información sobre irregularidades, por ejemplo en las ayudas estatales, pueda extraerse y analizarse por Estado miembros y tipos;

iii)facilite periódicamente el acceso de la DG Competencia a toda la información pertinente sobre irregularidades en las ayudas estatales contenida en MAPAR e IMS;

iv)con la información disponible en sus bases de datos, dé seguimiento cada dos años a la capacidad de los Estados miembros de cumplir la normativa sobre ayudas estatales efectuando análisis, por ejemplo, del tipo, la frecuencia, la gravedad, el origen geográfico y la causa de los errores en las ayudas estatales detectados por la propia Comisión o por las autoridades de los Estados miembros. La Comisión debería utilizar estos ejercicios a efectos de seguimiento y dirigir actividades de apoyo como la prestación de formación a los Estados miembros donde más lo necesiten.

c)apruebe grandes proyectos únicamente después de la aprobación interna de las ayudas estatales y solicite sistemáticamente a los Estados miembros que notifiquen la ayuda cuando sea necesario a fin de garantizarles la seguridad jurídica, con independencia del procedimiento de solicitud que hayan utilizado.

d)i)garantice que el alcance y la calidad de los controles de las autoridades de auditoría del cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales sean suficientes;

ii)con vistas al cierre del período de programación 2007-2013, pida a las autoridades de auditoría que verifiquen la conformidad de las ayudas estatales de los grandes proyectos aprobados antes del final de 2012;

iii)elabore más material orientativo, que incluya en particular casos prácticos que ilustren buenas prácticas y los tipos y causas más comunes de infracción de las normas sobre ayudas estatales;

iv)inste a los Estados miembros a establecer un registro central para supervisar la acumulación de pequeñas subvenciones que conjuntamente no pueden superar un importe determinado (ayuda «de minimis»).

v)cree una base de datos central a escala de la UE en la que las autoridades competentes de los Estados miembros puedan consultar la identidad de las empresas beneficiarias de la ayuda sujetas a órdenes de recuperación de ayudas estatales y la situación del procedimiento de recuperación para poder cumplir la legislación aplicable (principio «Deggendorf»). El acceso debería concederse solo en la medida en que dicha identificación sea necesaria;

e)si las condiciones ex ante relativas a las ayudas estatales no se cumplen antes del fin de 2016, ejerza consecuentemente sus competencias para interrumpir los pagos a los Estados miembros en situación de incumplimiento hasta que hayan subsanado todas las deficiencias significativas.

Introducción

01

La política de competencia tiene por objeto garantizar que las empresas compitan entre sí en igualdad de condiciones -basándose en sus productos y preciossin recibir ventajas injustas. Puesto que el mercado único de la UE garantiza la libertad de comercio de bienes y servicios en toda la Unión, la competencia está regulada a nivel europeo¹. La normativa sobre ayudas estatales constituye un aspecto clave de la política de competencia de la Unión.

02

Si una empresa recibe ayuda estatal, ya no compite en igualdad de condiciones. Por este motivo el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) indica que en principio que las ayudas estatales son incompatibles con el mercado interior². No obstante, en algunos ámbitos y circunstancias el mercado no funciona como debería y existen lagunas en la provisión de determinadas necesidades. Para satisfacer los objetivos de la política pública, el Tratado ofrece una lista de categorías de ayudas estatales que deben o pueden ser compatibles con el mercado interior³. La Comisión ha creado varias normas para regular la ayuda concedida en el marco de estas categorías.

¿Qué son las ayudas estatales y cuál es su importancia financiera en la UE?

03

El Tratado define las ayudas estatales como cualquier tipo de ayuda concedida por un Estado miembro, que distorsiona o podría distorsionar la competencia al ofrecer ventajas a determinadas empresas, siempre que afecte a las relaciones comerciales entre los Estados miembros. Para que la ayuda se considere ayuda estatal, deben cumplirse todos los criterios establecidos en la definición, que se enumeran en el cuadro 1.

Cuadro 1

Criterios que caracterizan la ayuda como ayuda estatal

| Criterio y explicación | Ejemplos
1 | La ayuda es concedida por el Estado o mediante fondos estatales. Se entiende por recursos estatales cualquier recurso proporcionado por una autoridad de un Estado miembro o una entidad de propiedad estatal o controlada por el Estado¹. | Subvenciones, exenciones fiscales o garantías.
2 | La ayuda se concede a empresas. Una empresa es cualquier entidad que ejerce una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico o del modo en que está financiada². Una actividad económica es la oferta de bienes o servicios en el mercado³. | Una empresa fabricante de automóviles, una organización benéfica que proporciona alimentos o una empresa que ofrece servicios postales.
3 | La ayuda confiere una ventaja. Una ventaja es un beneficio económico que la empresa no habría obtenido en condiciones normales de mercado⁴. | Préstamo concedido a una empresa a un tipo de interés inferior al tipo de mercado.
4 | La ventaja concedida es selectiva. Cualquier medida de concesión de ayuda que no esté abierta a todas las empresas que operen en un Estado miembro en igualdad de condiciones es selectiva. | Medidas solo aplicables a grandes empresas o a empresas de un sector específico como el transporte o la energía.
5 | La ayuda falsea o amenaza falsear la competencia. Se asume una distorsión de la competencia cuando un beneficiario de la ayuda opera en un sector en el que existe, o podría existir, competencia⁵. | Ayuda concedida a una empresa del sector textil, puesto que existe competencia en dicho sector.
6 | La medida afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Cuando la medida falsea o supone una amenaza de falseamiento se asume que puede afectar al comercio entre los Estados miembros, siempre que los efectos en otros Estados miembros sean más que marginales⁶. | Ayuda concedida a un fabricante de muebles local, puesto que existen fabricantes de muebles (locales o no) en varios Estados miembros.

1 Apartado 17 del asunto C-248/84, apartado 38 del asunto C-482/99.

2 Apartado 74 de los asuntos acumulados C-180/98 a C-184/98.

3 Apartado 36 del asunto C-35/96.

4 Apartado 60 del asunto C-39/94.

5 Apartados 141 a 147 de los asuntos acumulados T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 a T-607/97, T-1/98, T-3/98 a T-6/98 y T-23/98.

6 Apartado 81 de los asuntos acumulados T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 a T-607/97, T-1/98, T-3/98 a T-6/98 y T-23/98.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en el proyecto de notificación de la Comisión sobre el concepto de ayudas estatales.

04

Los Estados miembros gastaron una media de 76 600 millones de euros anuales en ayudas estatales en el período 2010-2014⁴, lo que corresponde a más del 0,5 % del PIB de los Estados miembros de la UE (véase la ilustración 1). Las cifras están subestimadas porque no incluyen la mayor parte de la ayuda al sector ferroviario y a los servicios de interés económico general como las redes de transportes o los servicios postales, de los que no se dispone de datos completos respecto del período 2010-2014. Además, tampoco incluyen ayudas concedidas al sector financiero (ayuda de «crisis»), lo cual no es indicativo del importe de ayudas estatales concedidas en condiciones normales y queda fuera del alcance de la presente fiscalización. El anexo I presenta una visión general del gasto en ayudas estatales en cada Estado miembro en el período 2010-2014. En ejercicios futuros, la inclusión de más planes de apoyo a energías renovables en la notificación, tras la aprobación de las Directrices en materia de protección del medio ambiente y energía de 2014, puede dar lugar a un mayor aumento de la notificación de ayudas estatales a la Comisión.

Ilustración 1

Ayudas estatales en la Unión Europea, 2010 a 2014

Nota: Según la Comisión, el aumento en los gastos en 2014 se debe en su mayor parte (el 85 %) a la inclusión de más regímenes de energías renovables en las notificaciones. Sin esta inclusión, las ayudas estatales notificadas habrían ascendido a unos 73 000 millones de euros en 2014. Además, los fondos de la UE solo se incluyen desde 2014.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en el marcador de ayudas estatales de la Comisión de 2015.

05

Globalmente existe una correlación entre el PIB per cápita de los Estados miembros y su gasto en ayudas estatales (véase la ilustración 2). En el período 2010-2014, los tres Estados miembros que de media gastaron más en ayudas estatales per cápita fueron Dinamarca, Finlandia y Suecia.

Ilustración 2

Comparación del gasto de los Estados miembros en ayudas estatales y la RNB per cápita, 2010-2014

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en el marcador de ayudas estatales de la Comisión de 2015, en los datos de Eurostat sobre la población y la RNB per cápita a precios corrientes.

06

La política de cohesión es uno de los principales ámbitos de gasto del presupuesto de la UE, y se ejecuta a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo de Cohesión (FC) y el Fondo Social Europeo (FSE). Su objetivo es apoyar el desarrollo económico y el empleo en las regiones menos favorecidas de la UE⁵. El presupuesto total de la UE para política de cohesión en el período de programación 2014-2020 asciende a 352 000 millones de euros, frente a los 347 000 millones de euros del período de programación 2007-2013⁶. Durante el período 2010-2014, se gastaron 216 000 millones de euros de fondos de la UE en política de cohesión⁷.

07

La dotación de fondos de política de cohesión se determina teniendo en cuenta las diferencias en los niveles del PIB, asignándose a las regiones más pobres los mayores niveles de ayuda financiera⁸, por lo que estos fondos representan una proporción significativa del gasto público total en varios Estados miembros (véase la ilustración 3). Se trata en particular de los Estados miembros que se adhirieron a la UE en 2004 y 2007, por ejemplo, la asignación de fondos de política de cohesión en 2014 representó más del 5 % de todo el gasto público en Estonia, Hungría, Letonia, Lituania y Polonia.

Ilustración 3

Fondos de la UE gastados en la política de cohesión por Estado miembro, 2010-2014

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en los datos contables de la Comisión y el las estadísticas de Eurostat sobre gasto público.

08

Según el Tratado, la normativa sobre ayudas estatales solo es aplicable a las ayudas concedidas por los Estados miembros a entidades que ejercen una actividad económica⁹. Por consiguiente, toda ayuda otorgada directamente por la Comisión o cualquier otro organismo de la UE como el Banco Europeo de Inversiones no está sujeta a la normativa sobre ayudas estatales. La financiación de la UE facilitada a través de la política de cohesión sí está sujeta a esta normativa porque los fondos están gestionados por los Estados miembros. La Comisión estima que durante el período de programación 2007-2013, alrededor del 40 % de los fondos de la política de cohesión, de un importe de 139 000 millones de euros, se adjudicó a proyectos sujetos a las normas sobre ayudas estatales¹⁰. Según la Comisión, el gasto total en ayudas estatales en ese período fue de 504 000 millones de euros¹¹. Globalmente, los fondos de la política de cohesión representaron más de una cuarta parte del total del gasto en ayudas estatales del período de programación 2007-2013.

Procedimientos de concesión de ayudas estatales

Los Estados miembros deben notificar las ayudas estatales a la Comisión

09

El Tratado establece que la Comisión debe ser informada de cualquier proyecto de conceder o modificar la ayuda¹². En la práctica, esto significa que si un Estado miembro quiere conceder ayuda estatal, tiene que informar a la Dirección General de Competencia de la Comisión (DG Competencia). Este proceso se denomina notificación.

10

Una vez que el Estado miembro haya notificado la concesión de ayuda prevista, la DG Competencia determina si esta constituye ayuda estatal y, de ser así, evalúa si es compatible con el mercado interior sopesando sus efectos positivos (contribución al logro de un objetivo bien definido de interés común) con sus efectos negativos (distorsión de la competencia y las relaciones comerciales). La Comisión tiene la competencia exclusiva para efectuar dicha evaluación de compatibilidad¹³.

Exenciones a la notificación

11

Aunque el Tratado prohíbe en principio las ayudas estatales, también facilita una lista de categorías de ayuda que pueden ser compatibles con el mercado interior. En este contexto, la Comisión puede emitir normas que definan criterios con arreglo a los cuales dichas categorías de ayuda no necesitan ser notificadas¹⁴. La Comisión elabora estas normas sobre la base de su experiencia en evaluar las medidas de ayuda y teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Reglamento general de exención por categorías (RGEC)

12

Para las categorías de ayuda que la Comisión considere que puedan ser compatibles con el mercado interior, se ha aprobado un reglamento, denominado Reglamento general de exención por categorías¹⁵, en virtud del cual dicha ayuda no necesita notificarse si se cumplen todas las condiciones a no ser que su importe no supere determinados umbrales indicados. Las ayudas estatales a la cultura y la protección medioambiental son ejemplos de estas categorías.

13

El RGEC simplifica considerablemente el trabajo de la Comisión y de los Estados miembros, ya que permite a estos llevar a cabo muchas medidas de ayuda sin necesidad de procedimientos de notificación ni de la evaluación de compatibilidad explícita de la Comisión. El RGEC establece una serie de disposiciones generales y otras aplicables a cada categoría de ayuda. La ayuda contemplada por el RGEC y que cumple dichas disposiciones se considera automáticamente compatible con el mercado interior. No obstante, para las grandes medidas de ayuda (por encima de los umbrales de notificación), sigue siendo necesaria la notificación debido a su potencial para distorsionar la competencia¹⁶.

Ayudas de minimis

14

Además, la Comisión ha establecido que la ayuda de hasta 200 000 euros concedida a un único beneficiario por un período de tres años no distorsiona la competencia ni afecta al comercio entre los Estados miembros¹⁷. Este tipo de ayudas se denominan «ayudas de minimis» y, puesto que no cumplen el criterio de las ayudas estatales de distorsionar o amenazar con distorsionar la competencia ni el de afectar al comercio entre los Estados miembros, no se clasifican como ayudas estatales y no tienen que notificarse a la DG Competencia. Para servicios de interés económico general el umbral de la ayuda se aumenta hasta 500 000 euros¹⁸.

Principales participantes en la gestión de los programas operativos en la política de cohesión

15

La gestión de los programas operativos del FEDER/FC y del FSE es compartida entre los Estados miembros y la Comisión. Los primeros seleccionan, gestionan y supervisan proyectos, mientras que la Comisión supervisa los sistemas de gestión y control de los Estados miembros. La Comisión es responsable, en último término, de la ejecución del presupuesto de la UE¹⁹.

En el Estado miembro

16

En los Estados miembros, las autoridades de gestión se ocupan de la administración cotidiana de programas operativos y deben garantizar, a través de verificaciones de la gestión, que todos los proyectos cofinanciados son admisibles para recibir financiación de la UE y que los gastos declarados de los proyectos cumplen las condiciones de subvencionabilidad, entre ellas la normativa sobre ayudas estatales. Las autoridades de certificación verifican las declaraciones de gastos de los proyectos recibidas de las autoridades de gestión y las presentan a la Comisión para su reembolso. Las autoridades de auditoría controlan las operaciones (los proyectos) y los sistemas de gestión y control, e informan sobre ellos a la Comisión a través de informes anuales de control (IAC)²⁰ y opiniones de auditoría.

17

Además, las oficinas nacionales de ayudas estatales pueden, dependiendo de su mandato, verificar la conformidad de regímenes de ayuda a nivel nacional (cofinanciados o no por la UE) y asesorar o expresar su opinión a otros organismos de los Estados miembros. En todos los Estados miembros existen oficinas de ayudas estatales a nivel central, salvo en Bélgica, que tiene sus propias oficinas a nivel regional. En algunos Estados miembros, la oficina nacional de ayudas estatales forma parte de ministerios de hacienda o asuntos económicos; en otros, constituye un órgano independiente o forma parte de la autoridad nacional para la competencia. Estas oficinas también pueden actuar como punto de contacto para obtener conocimientos especializados y contribuir a la concepción de regímenes de ayuda, reduciendo así el riesgo de incumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales (véase el recuadro 1).

Recuadro 1

Control de las ayudas estatales por la oficina de ayudas estatales en la fase de propuesta legislativa (Dinamarca)

Todos los ministerios deben efectuar una evaluación inicial de la importancia de las ayudas estatales cuando elaboran una propuesta legislativa. Esta información es enviada a la Secretaría de ayudas estatales (cuyo personal es experto en este tipo de ayudas) para su evaluación. Si la Secretaría considera que la propuesta se encuentra en conflicto con la normativa sobre ayudas estatales, el ministerio debe volver a redactar su propuesta legislativa. La Secretaría aporta sugerencias al ministerio y le asesora a través del proceso legislativo.

En la Comisión

18

La DG Política Regional y Urbana es el servicio competente para fomentar el desarrollo económico y social de las distintas regiones de la Unión Europea, en particular las más desfavorecidas, y gestiona el FEDER y el FC; mientras que la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión se encarga del empleo y asuntos sociales de la UE, y gestiona el FSE.

19

Ambas direcciones generales extraen sus garantías sobre la conformidad de los gastos del FEDER/FC y del FSE con las normas vigentes nacionales y de la UE del trabajo de las autoridades de auditoría principalmente. Además de examinar el trabajo de las autoridades de auditoría, también llevan a cabo sus propias auditorías de operaciones y sistemas en los Estados miembros como parte de su trabajo de supervisión.

20

La DG Competencia es el servicio competente de la Comisión para garantizar la correcta aplicación de las normas sobre ayudas estatales en todos los ámbitos excepto agricultura y pesca²¹, y asimismo elabora legislación sobre ayudas estatales sobre la base del Tratado y supervisa su aplicación. En particular supervisa periódicamente los regímenes de ayuda para verificar si respetan la normativa sobre ayudas estatales y en qué medida²². Además, las partes interesadas como un Estado miembro o una empresa competidora pueden presentar una denuncia a la Comisión si consideran ilegal la ayuda adjudicada a un determinado beneficiario. La Comisión tiene la obligación de examinar todas las denuncias²³.

21

La ilustración 4 ofrece una visión simplificada de los participantes en la política de cohesión y el proceso de concesión de ayudas estatales.

Ilustración 4

Participantes en la política de cohesión y en el proceso de concesión de ayudas estatales

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Auditorías de las ayudas estatales efectuadas por el Tribunal de Cuentas Europeo y las entidades fiscalizadoras superiores de los Estados miembros

22

En un informe especial del Tribunal de 2011 se identificaron varias insuficiencias en los sistemas de los Estados miembros destinados a garantizar la notificación de las ayudas estatales, que se basaban principalmente en un examen de una serie de denuncias y casos de supervisión del período 2008-2010²⁴.

23

Además, de 2010 a 2014 el Tribunal examinó la conformidad de numerosos proyectos del FEDER/FC y del FSE con la normativa sobre ayudas estatales, cuyos resultados formaron parte de la base de sus evaluaciones específicas sobre el FEDER/FC y el FSE en sus informes anuales²⁵.

24

Se llevó a cabo una encuesta a veintiocho entidades fiscalizadoras superiores a la que respondieron veintidós. La mayoría de ellas declararon que incluían en sus auditorías, en distinta medida, controles de las ayudas estatales²⁶, y muy pocas efectuaban auditorías específicas de dichas ayudas.

1 Artículo 26 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

2 Artículo 107, apartado 1, del TFUE.

3 Artículo 107, apartado 2, del TFUE: «serán compatibles con el mercado interior…» (por ejemplo, ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales). Artículo 107, apartado 3, del TFUE: «podrán considerarse compatibles con el mercado interior las medidas siguientes…» (por ejemplo, las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio).

4 Véase el marcador de ayudas estatales de la Comisión de 2015 en el sitio web de la DG Competencia.

5 La política se ejecuta a través de programas operativos que establecen prioridades, objetivos específicos y el modo en que se utilizará la financiación de la UE.

6 Véanse los documentos «Una introducción a la política de cohesión de la UE 2014-2020» de junio de 2014 y «Política de cohesión 2007-13 Comentarios y textos oficiales» de enero de 2007 respectivamente. Un período de programación es un marco plurianual en el que se planifican y ejecutan los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión.

7 Véase el portal de datos de cohesión en el sitio web de la Comisión.

8 Artículo 90 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

9 Artículo 107 del TFUE

10 Véase el análisis de políticas de la Comisión sobre las directrices sobre ayudas regionales 2014-2020 de septiembre de 2014.

11 Véase el marcador de ayudas estatales de la Comisión de 2011 y 2015.

12 Artículo 108, apartados 2 y 3, del TFUE.

13 Artículo 108 del TFUE.

14 Artículo 108, apartado 4, del TFUE.

15 Reglamento (UE) n.º 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado (DO L 187 de 26.6.2014, p. 1).

16 Los umbrales oscilan entre 400 000 euros para determinadas ayudas a empresas emergentes a 150 millones de euros para algunas fuentes renovables de energía.

17 Reglamento (UE) n.º 1407/2013 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis (DO L 352 de 24.12.2013, p. 1).

18 Reglamento (UE) n.º 360/2012 de la Comisión, de 25 de abril de 2012, relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis concedidas a empresas que prestan servicios de interés económico general (DO L 114 de 26.4.2012, p. 8).

19 Artículo 53 del Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo (DO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

20 Los informes anuales de control (IAC) son informes anuales presentados por las autoridades de auditoría que exponen las observaciones de todas las auditorías llevadas a cabo para uno o varios programas operativos. Los IAC son el principal documento mediante el cual las autoridades de auditoría proporcionan garantías sobre los sistemas de gestión y control de los programas operativos en cuestión, y sobre la legalidad de los proyectos cofinanciados.

21 En los ámbitos de agricultura y desarrollo rural y asuntos marítimos y pesca, el control de las ayudas estatales compete a las direcciones generales de Agricultura y Desarrollo Rural y Asuntos Marítimos y Pesca respectivamente.

22 Un régimen de ayuda es un acto o ley que define en términos generales qué tipos de beneficiarios pueden recibir ayudas estatales y en qué condiciones.

23 Artículo 24 del Reglamento (CE) n.º 2015/1589 del Consejo.

24 Informe Especial n.º 15/2011 «¿Garantizan los procedimientos de la Comisión la gestión eficaz del control de las ayudas estatales?» (http://eca.europa.eu).

25 Véase, por ejemplo, el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2014 (DO C 373 de 10.11.2015), capítulo 6.

26 Las entidades fiscalizadoras superiores son los órganos nacionales encargados de la fiscalización de los ingresos y gastos públicos.

Alcance y enfoque de la fiscalización

25

En las auditorías anuales de cumplimiento de los últimos años el Tribunal ha detectado un número significativo de errores de conformidad con las normas sobre ayudas estatales en la política de cohesión. El presente informe examina si la Comisión ha adoptado medidas suficientes para comprender este hecho y analiza si dichas medidas reforzarán su capacidad y la capacidad de los Estados miembros para prevenir, detectar y corregir infracciones a las normas sobre ayudas estatales.

26

Durante la fiscalización se evaluó el grado de incumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales (FEDER/FC y FSE) con respecto al período de programación 2007-2013, así como en qué medida la Comisión conocía las causas del incumplimiento. Los análisis específicos del Tribunal se centran principalmente en el período 2010-2014. También se examinaron las acciones emprendidas por la Comisión para el período de programación 2014-2020 en respuesta al incumplimiento de las normas sobre ayudas estatales.

27

En particular, el Tribunal examinó si:

a)la Comisión tenía una visión general y actualizada de las causas del incumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales y si las direcciones generales de la Comisión y los Estados miembros detectaron infracciones a dichas normas. Asimismo analizó si las acciones de la Comisión en respuesta a los errores relativos a las ayudas estatales dieron lugar a acciones correctoras apropiadas;

b)la Comisión había tomado medidas adecuadas para evitar infracciones de las normas sobre ayudas estatales en el ámbito de cohesión en el futuro.

28

Además, se analizaron detalladamente las constataciones de las auditorías de cumplimiento del Tribunal y se utilizaron ejemplos para ilustrar errores frecuentes en las ayudas estatales. También se analizó el procedimiento de aprobación, por la Comisión, de determinados proyectos de un volumen financiero elevado («grandes proyectos»).

29

La fiscalización consistió en una comprobación documental (por ejemplo, análisis de informes anuales de autoridades de auditoría, informes de auditoría y reglamentos de la Comisión) y en entrevistas con representantes de la Comisión.

30

En los Estados miembros se efectuaron dos encuestas:

a)una encuesta a 113 autoridades de auditoría de 28 Estados miembros responsables de 440 programas operativos del FEDER/FC y del FSE del período 2007-2013, a la que respondieron 100 (el 88 %);

b)una encuesta a 31 oficinas de ayudas estatales de 28 Estados miembros, a la que respondieron 24 (el 77 %).

31

Por último se visitaron cuatro Estados miembros (Dinamarca, Hungría, Polonia y Portugal) donde se examinaron varios procesos de ayudas estatales aplicados por distintas autoridades.

Observaciones

Falta de un análisis global de los errores relativos a las ayudas estatales por parte de la Comisión e insuficiente atención de los Estados miembros a las ayudas estatales

32

En la fiscalización se trató de definir el grado de incumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales en el ámbito de cohesión analizando las auditorías de cumplimiento anuales del Tribunal y de determinar si la Comisión tenía una visión general adecuada de los errores relativos a la ayudas estatales en los Estados miembros. Esta visión general resultaría útil a la Comisión para orientar sus recursos destinados a auditar, supervisar y apoyar a los Estados miembros. El Tribunal comparó los resultados sobre la detección de errores en las ayudas estatales por la Comisión con sus propios resultados y examinó las medidas correctoras adoptadas por esta en respuesta a los errores detectados.

Número significativo de errores en las ayudas estatales en el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, en el Fondo de Cohesión y, en mucho menor grado, en el Fondo Social Europeo

Auditorías del Tribunal de proyectos pertinentes en términos de ayudas estatales

33

En sus auditorías de cumplimiento anuales efectuadas durante el período 2010-2014, el Tribunal examinó 1 573 proyectos del FEDER/FC y del FSE seleccionados aleatoriamente²⁷. De los 828 proyectos del FEDER/FC, 220 (el 26,6 %) eran pertinentes desde la perspectiva de las ayudas estatales, al igual que 49 (el 6,6 %) de los 745 del FSE.

34

El Tribunal constató un total de 50 casos de incumplimiento de las normas sobre ayudas estatales, de los cuales 46 correspondían a proyectos del FEDER/FC y cuatro a proyectos del FSE. La probabilidad de que se produzcan errores en las ayudas estatales es significativamente menor en el FSE, principalmente porque los proyectos en general son de una envergadura mucho menor y tienen más probabilidades de recibir ayuda de minimis.

35

De 2010 a 2014, tanto el número de proyectos pertinentes en términos de ayudas estatales como la proporción de dichos proyectos afectados por errores aumentó en general, lo que indica que los controles establecidos para evitarlos no habían mejorado con el tiempo. El incremento de los errores afectaba en su mayor parte a los que no tenían un impacto financiero en el importe de financiación del presupuesto de la UE (véase el cuadro 2)²⁸. El Tribunal constató que el 20,9 % de los proyectos FEDER/FC pertinentes a efectos de las ayudas estatales estaba afectado por errores y la cifra correspondiente en el caso del FSE era del 8,2 %.

Cuadro 2

Errores relativos a las ayudas estatales detectados durante las auditorías de cumplimiento anuales del Tribunal, 2010-2014

Fondo (1) | Ejercicio (2) | Número de proyectos auditados (3) | Número de proyectos pertinentes a efectos de ayudas estatales (4) | % (4/3) | Número de errores en ayudas estatales (5) | % (5/4) | Número de errores en las ayudas estatales con impacto financiero | Número de errores en las ayudas estatales sin impacto financiero
FEDER/FC | 2010 | 163 | 37 | 22,7 % | 2 | 5,4 % | 2 | 0
2011 | 168 | 43 | 25,6 % | 8 | 18,6 % | 4 | 4
2012 | 168 | 30 | 17,9 % | 6 | 20,0 % | 2 | 4
2013 | 168 | 51 | 30,4 % | 16 | 31,4 % | 5 | 11
2014 | 161 | 59 | 36,6 % | 14 | 23,7 % | 3 | 11
Total FEDER/FC | 828 | 220 | 26,6 % | 46 | 20,9 % | 16 | 30
FSE | 2010 | 66 | 0 | 0,0 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
2011 | 166 | 8 | 4,8 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
2012 | 168 | 3 | 1,8 % | 3 | 100,0 % | 0 | 3
2013 | 175 | 14 | 8,0 % | 1 | 7,1 % | 0 | 1
2014 | 170 | 24 | 14,1 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
Total FSE | 745 | 49 | 6,6 % | 4 | 8,2 % | 0 | 4
Total | 1573 | 269 | 17,1 % | 50 | 18,6 % | 16 | 34

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

36

En 16 de los 50 casos de incumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales (el 32 %), el Tribunal considera que los errores detectados habían tenido un impacto financiero en el importe de financiación del presupuesto de la UE. Los 16 casos correspondían a proyectos del FEDER/FC y contribuyeron de manera considerable a la estimación del nivel de error en la política de cohesión, en particular desde 2013 (véase la ilustración 5)²⁹. En el período 2010-2014, el 13,5 % del nivel de error anual medio estimado por el Tribunal en la política de cohesión era atribuible a los errores en las ayudas estatales³⁰.

Ilustración 5

Contribución de los errores en las ayudas estatales al nivel estimado de error en la política de cohesión, 2010-2014

Nota: La contribución de los errores en las ayudas estatales al nivel estimado de error en la política de cohesión depende de la gravedad y del número de errores en estas ayudas.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Cuatro principales categorías de errores en las ayudas estatales

37

Los errores detectados en las ayudas estatales durante las auditorías de cumplimiento anuales del Tribunal de 2010 a 2014 pueden dividirse en cuatro categorías (véase la ilustración 6):

a)intensidad de la ayuda demasiado elevada;

b)ausencia de efecto incentivador;

c)ayudas estatales no detectadas o ausencia de notificación;

d)incumplimiento de requisitos formales o de supervisión.

38

De los 16 errores en las ayudas estatales que tenían un impacto financiero, 15 correspondían a las categorías de error «intensidad de la ayuda demasiado elevada» y «ausencia de efecto incentivador».

Ilustración 6

Naturaleza y número de los errores en las ayudas estatales, 2010-2014

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Intensidad de la ayuda demasiado elevada

39

La Comisión define límites máximos de intensidad de la ayuda³¹ para limitar los importes de ayuda de los Estados miembros al mínimo necesario para que tenga lugar la actividad a la que se destine³². En muchos casos (dependiendo, entre otros factores, de la categoría de la ayuda) los límites pueden incrementarse para las pymes³³. Este incremento se denomina «bonificación pyme». Un error frecuente en esta categoría se producía cuando la autoridad de gestión trataba como pyme a una gran empresa y le concedía una bonificación pyme, que no era subvencionable (véase el recuadro 2)

Recuadro 2

Ejemplo de intensidad de ayuda incorrecta (Eslovenia)

En un proyecto del FEDER en Eslovenia examinado por el Tribunal durante su auditoría de cumplimiento anual de 2013, se concedió ayuda en el marco de un régimen notificado de actividades de investigación y desarrollo en la industria del automóvil. El beneficiario se había constituido sobre la base de un acuerdo de consorcio entre nueve socios, de los cuales uno era una pyme. Todos los demás socios eran grandes empresas. El beneficiario obtuvo una bonificación para pymes en el ejercicio de sus actividades de investigación realizadas exclusivamente por cuenta de las grandes empresas. A una parte de los gastos subvencionables debería haberse aplicado un límite de intensidad del 25 %, y no el que se aplicó, del 50 %. En consecuencia, no debería haberse concedido un importe de ayuda de 0,4 millones de euros.

Ausencia de efecto incentivador

40

Las ayudas estatales serán efectivas a la hora de alcanzar el objetivo de política pública deseado solo si tienen un efecto incentivador, es decir, si animan al beneficiario de la ayuda a desarrollar actividades que no habría llevado a cabo sin la ayuda³⁴. Por consiguiente, el beneficiario debe demostrar que el proyecto que recibe la ayuda no habría salido adelante sin esta. Por ejemplo, en el RGEC de 2008, el efecto incentivador para grandes empresas que recibían ayudas estatales debía probarse mostrando que la ayuda daba lugar a un incremento significativo en el alcance, el tamaño, los importes utilizados o la rapidez de finalización del proyecto (véase el recuadro 3)³⁵.

Recuadro 3

Ejemplo de ausencia de efecto incentivador (Polonia)

En un proyecto del FEDER en Polonia para construir un centro logístico, examinado por el Tribunal durante su auditoría de cumplimiento anual de 2010, el beneficiario no había demostrado en su solicitud del proyecto que la ayuda habría supuesto un incremento significativo del alcance, volumen, importe utilizado o de la rapidez de finalización de los proyectos, según lo dispuesto en el RGEC de 2008, por lo que el proyecto, que podría haberse beneficiado de una financiación de la UE de 3,2 millones de euros, no era subvencionable y fue retirado posteriormente por el Estado miembro.

41

También se observaron casos en que las obras ya habían comenzado antes de que se presentara la solicitud del proyecto a la autoridad adjudicadora de ayuda, lo que indica igualmente que esta no era necesaria para llevarlo a cabo.

Ayudas estatales no detectadas o ausencia de notificación.

42

En la categoría de errores en que una autoridad de gestión había clasificado incorrectamente una ayuda a un proyecto como no constitutiva de ayuda estatal o, de no ser así, no la había notificado a la Comisión, el Tribunal se planteó en primer lugar si la ayuda podría haber resultado exenta de notificación, por ejemplo en el marco del RGEC, y solo consideró que el error habría tenido un impacto financiero si no había un fundamento para la exención (véase el recuadro 4).

Recuadro 4

Ejemplo de falta de notificación (República Checa)

En un proyecto del FEDER en la República Checa para la construcción de infraestructuras de investigación, examinado por el Tribunal durante su auditoría anual de cumplimiento de 2014, la autoridad de gestión no notificó la ayuda a la Comisión, creyendo que las actividades de investigación no eran de naturaleza económica. Aunque las actividades de investigación del beneficiario eran en parte no económicas, también recurrió a investigación contractual en una parte significativa de sus actividades. Por consiguiente, la subvención examinada, de un importe de 1,8 millones de euros, constituía ayuda estatal y solo debería haberse concedido previa notificación a la Comisión y tras la aprobación de esta.

Incumplimiento de requisitos formales o de supervisión.

43

Es importante que las autoridades de gestión observen la supervisión, la verificación y otros requisitos formales establecidos para asegurarse de que las medidas que constituyen ayudas estatales sean compatibles con el mercado interior. Estos requisitos también son aplicables a la ayuda de minimis (véase el apartado 14). En este caso, la dificultad específica estriba en que las empresas pueden recibir repetidamente ayuda financiera de múltiples fuentes que puede acumularse y exceder el límite de minimis. Varios errores en esta categoría consistían en una falta de verificación de la acumulación de la ayuda de minimis (véase el recuadro 5).

Recuadro 5

Ejemplo de incumplimiento de requisitos formales o de supervisión (Francia)

En un proyecto del FEDER en Francia para la construcción de un edificio industrial, examinado por el Tribunal durante su auditoría anual de cumplimiento de 2011, la autoridad de gestión había aprobado una adjudicación de ayuda considerada de minimis sin tener en cuenta, sin embargo, dos subvenciones anteriores concedidas al mismo beneficiario en un período de tres años. No hubo impacto financiero, ya que el importe total de la ayuda era inferior al límite de minimis.

44

No obstante, las deficiencias en la supervisión pueden dar lugar a que la ayuda no sea admisible si, por ejemplo, el total aprobado supera el límite de minimis. El Reglamento de minimis prevé dos posibilidades para supervisar este tipo de ayuda: bien una declaración del beneficiario en la que confirme que la ayuda no supondrá la superación del límite de minimis, bien a través de un registro central³⁶. La creación de un registro central con información completa sobre toda la ayuda de minimis concedida en el Estado miembro de que se trate contribuye a evitar estos errores (véase el recuadro 6).

Recuadro 6

Utilización de un registro central de la ayuda de minimis (Portugal)

En Portugal toda ayuda de minimis concedida debe inscribirse en un registro central gestionado por la autoridad de certificación para el FEDER/FC y el FSE. A continuación el registro calcula automáticamente la ayuda acumulada concedida al beneficiario e indica si el límite de minimis ha sido excedido o no. Si el límite se ha superado, el organismo adjudicador de la ayuda debe emitir una decisión de anulación y retirar del registro la ayuda previamente consignada. La autoridad de certificación comprueba dos veces al año que las adjudicaciones de ayuda que superen el límite de minimis se hayan retirado posteriormente.

La supervisión de la Comisión se ve mermada por la falta de un análisis global y por una coordinación interna insuficiente

45

En el ejercicio de su papel de supervisora, la Comisión efectúa varios tipos de verificaciones en relación con las ayudas estatales. En la política de cohesión, la DG Desarrollo Regional y Urbano y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión ejercen controles sobre el terreno principalmente a través de sus auditorías de los proyectos y sistemas del FEDER/FC y del FSE; en el ámbito de las ayudas estatales, la DG Competencia efectúa controles principalmente a través de su supervisión y del tratamiento de denuncias.

46

El Tribunal examinó si la Comisión había detectado infracciones a la normativa sobre ayudas estatales y en qué medida, si la información se había registrado en una base de datos, analizado y compartido con la Comisión, y el grado en que esta había tomado medidas apropiadas para corregir los casos de disconformidad con la normativa sobre ayudas estatales detectados por la propia Comisión o por el Tribunal.

La DG Desarrollo Regional y Urbano detecta un número significativo de errores en las ayudas estatales

47

En los proyectos del FEDER y el FC, se analizó una muestra aleatoria de 25 de un total de 131 informes de auditorías llevadas a cabo por la DG Desarrollo Regional y Urbano en 2013 y 2014. Esta dirección general había seleccionado los proyectos y programas con arreglo a una evaluación de riesgos³⁷. Todos los informes se referían tanto a auditorías de proyectos como de sistemas, salvo uno que solo incluía auditorías de proyectos. Los 25 informes abarcaban un total de 202 proyectos.

48

El análisis del Tribunal mostró que 38 de los 202 proyectos estaban afectados por constataciones relativas a ayudas estatales, lo que representa el 19 % de todos los proyectos examinados durante estas 25 auditorías de la Comisión (véase el cuadro 3). Este índice de casos detectados es similar al de las propias constataciones del Tribunal (véase el apartado 35, cuadro 2)

Cuadro 3

Constataciones relativas a ayudas estatales en las auditorías de la DG Desarrollo Regional y Urbano, 2013-2014

| Número de informes de auditoría | Proporción de informes de auditoría | Número de proyectos | Proporción de proyectos
Sin constataciones sobre ayudas estatales | 16 | 64 % | 110 + 54¹ | 81 %
Con constataciones sobre ayudas estatales solo en las operaciones (proyectos) | 5 | 20 % | 38 | 19 %
Con constataciones sobre ayudas estatales tanto en las operaciones (proyectos) como en los sistemas | 2 | 8 %
Con constataciones sobre ayudas estatales solo en los sistemas | 2 | 8 % | - | -
Total | 25 | 100 % | 202 | 100 %

1 110 proyectos sin constataciones abarcados por los 16 informes sin constataciones sobre ayudas estatales, 54 proyectos sin constataciones sobre ayudas estatales repartidos en los nueve informes restantes.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

La DG Desarrollo Regional y Urbano impuso algunas correcciones financieras por infracciones de la normativa sobre ayudas estatales en el período 2010-2014

49

La Comisión tiene la obligación de tomar medidas apropiadas para corregir insuficiencias de los sistemas o errores detectados en los proyectos³⁸, y puede adoptar una decisión de aplicar una corrección financiera cuando existen deficiencias graves o cuando el Estado miembro no ha cumplido correctamente sus obligaciones de detectar y corregir gastos irregulares. Dichas correcciones tienen por objeto proteger el presupuesto de la UE de la carga de unos gastos erróneos o irregulares³⁹.

50

En el período 2010-2014, a raíz de sus propias auditorías, la DG Desarrollo Regional y Urbano aplicó diez correcciones financieras al menos parcialmente relacionadas con ayudas estatales, que afectaban a cinco Estados miembros (Austria, República Checa, España, Francia y Rumanía). Seis de estas correcciones, por un importe de 3,2 millones de euros en total y que afectaban a dos Estados miembros, correspondían únicamente a ayudas estatales (España y Francia). Además, la DG Desarrollo Regional y Urbano aplicó tres correcciones financieras al menos parcialmente relacionadas con ayudas estatales tras su examen de los informes anuales de control de las autoridades de auditoría. Una de estas correcciones financieras, por un importe de 32,5 millones de euros y que afectaba a un Estado miembro (España), correspondía únicamente a ayudas estatales. No es posible cuantificar el componente de ayudas estatales de las correcciones financieras que solo están parcialmente relacionadas con estas ayudas. No se disponía de información relativa al número total de errores o de insuficiencias de los sistemas detectados por la DG Desarrollo Regional y Urbano en el período 2010-2014.

51

Dos años después de cada una de sus auditorías de cumplimiento anuales, el Tribunal analiza si la Comisión ha adoptado medidas correctoras apropiadas y oportunas con respecto a los errores detectados. La DG Desarrollo Regional y Urbano aplicó o estaba aplicando cinco correcciones financieras en relación con cinco de los errores en las ayudas estatales detectados por el Tribunal en el período 2010-2013⁴⁰, que afectaban a cuatro Estados miembros (España, Grecia, Austria y Polonia⁾. Cinco de estas correcciones, por un importe de 2,7 millones de euros en total y correspondientes a los mismos cuatro Estados miembros, se referían únicamente a ayudas estatales. La decisión de la Comisión sobre una propuesta de corrección financiera de 0,3 millones de euros, relativa a un sexto error en las ayudas estatales, todavía no había sido adoptada.

Los procesos de seguimiento de la DG Competencia ponen de manifiesto numerosos regímenes de ayuda problemáticos

52

La Comisión debe supervisar periódicamente los regímenes de ayuda para verificar si son conformes con las normas sobre ayudas estatales y en qué medida, y emprender acciones apropiadas, en particular si alguna ayuda concedida no es compatible con el mercado interior. Estas acciones incluyen la recuperación de cualquier ayuda incompatible concedida⁴¹. Por consiguiente, el Tribunal examinó los resultados de los ejercicios de seguimiento de la DG Competencia del período 2009-2014, que se presentan en el cuadro 4. La Comisión continúa supervisando regímenes de ayuda aprobados previamente⁴²

Cuadro 4

Resultados de los procesos de seguimiento de la DG Competencia, 2009-2014¹

Régimen de ayuda | Número de regímenes supervisados | Número (y proporción) de casos problemáticos³ | Número (y proporción) de casos con problemas que afectan a la compatibilidad
Ayudas exentas por categorías | 73 | 24 (32,9 %) | 9 (12,3 %)
Ayudas notificadas | 138 | 50 (36,2 %) | 7 (5,1 %)
Otros² | 1 | 1 (100,0 %) | 0 (%)
Servicios de interés económico general | 8 | 4 (50,0 %) | 0 (%)
Total | 220 | 79 (35,9 %) | 16 (7,3 %)

1 Se incluye el ejercicio 2009 porque los resultados del seguimiento de la Comisión combinan los ejercicios 2009 y 2010.

2 La DG Competencia halló un régimen de ayuda que no era un régimen del RGEC ni de servicios de interés económico general, ni un régimen autorizado (por lo tanto era un régimen completamente ilegal).

3 «Problemático» es un término empleado por la DG Competencia para designar infracciones de la normativa sobre ayudas estatales que pueden tratarse desde deficiencias formales como la formulación incorrecta de las normas de acumulación, hasta cuestiones legales como la falta de presentación de las condiciones RGEC en un régimen del RGEC.

Fuente: Comisión Europea.

53

El Tribunal observó que la DG Competencia había seleccionado los regímenes de ayuda que iba a supervisar basándose en una evaluación de riesgos y teniendo en cuenta el importe de ayuda otorgada. En el período 2009-2014 hubo una media de 2 401 regímenes de ayuda anuales de los que se notificaron gastos. En ese mismo período la DG Competencia supervisó un total de 220 regímenes de ayuda (entre 30 y 75 por año), y estima que estos representaban más del 20 % del conjunto de ayudas estatales concedidas en el marco de estos regímenes. La mayoría de los regímenes de ayuda llevan varios años en funcionamiento y notifican gastos anualmente.

54

Basándose en su supervisión ejercida durante el período 2009-2014, la Comisión constató que alrededor del 36 % de todos los regímenes de ayuda habían estado afectados por problemas. Estos consistían en insuficiencias en la concepción de estos regímenes (como exenciones ilegales de normas de efecto incentivador o ausencia de disposiciones sobre límites de intensidad de la ayuda) o en la ejecución de ayudas individuales (como incumplimientos ilegales de la obligación de notificación de ayudas individuales que excedan los límites del RGEC, o ayudas concedidas a grandes empresas cuando el régimen se limitaba a las pymes)⁴³. Son particularmente significativos los problemas que afectan a la compatibilidad (el 7,3 % del total). En estos casos, la Comisión puede proceder a la recuperación de la ayuda. Este tipo de problemas era particularmente frecuente en los regímenes del RGEC (el 12,3 % del total de casos del RGEC).

55

El anexo II contiene información más detallada desglosada por Estado miembro y por categoría de ayuda con respecto al período 2006-2014, y muestra que en cinco Estados miembros (Grecia, Lituania, Luxemburgo, Portugal y el Reino Unido) la DG Competencia consideró que la mitad o más de los regímenes de ayuda eran problemáticos. Aunque los resultados del proceso de seguimiento de la DG Competencia no son específicos de la política de cohesión, el anexo II muestra que el desarrollo regional es la categoría de ayuda más frecuentemente sujeto al seguimiento de esta dirección general.

El seguimiento ejercido por la DG Competencia en el período 2009-2014 no dio lugar a recuperaciones significativas de ayudas estatales

56

Durante el período 2009-2014, el seguimiento de las ayudas estatales por la Comisión dio lugar a ocho recuperaciones voluntarias de gastos irregulares de los beneficiarios por los Estados miembros afectados⁴⁴. Además, la Comisión inició ocho acciones formales como procedimientos de investigación, uno de los cuales, iniciado en 2014 contra Chipre, supuso la recuperación en 2015 de 0,3 millones de euros relativos a una medida erróneamente exenta en el marco del RGEC⁴⁵.

En el período de programación 2007-2013, las bases de datos de la Comisión no permitían analizar los errores en las ayudas estatales

57

En el período de programación 2007-2013, ni la DG Desarrollo Regional y Urbano ni la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión registraban los casos de incumplimiento de las normas sobre ayudas estatales que detectaban de manera que les permitiera efectuar un análisis correcto de los errores en dichas ayudas. En el período de programación 2014-2020, desarrollaron una base de datos denominada «MAPAR» (Management of Audit Processes, Activities and Resources - Gestión de procesos, actividades y recursos de auditoría) para registrar todas las constataciones resultantes de sus auditorías del FEDER, el FC y el FSE clasificadas por tipo, categoría y gravedad. Los errores en las ayudas estatales constituyen una categoría diferenciada en esta base de datos. No obstante, se observó que la DG Competencia no tenía acceso a MAPAR.

58

Otra base de datos, gestionada por la OLAF y accesible para la DG Desarrollo Regional y Urbano y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, pero no para la DG Competencia, es el sistema de gestión de irregularidades (IMS), utilizado por la Comisión para recabar trimestralmente información de los Estados miembros sobre todas las irregularidades por importes superiores a 10 000 euros en contribuciones de la UE⁴⁶. Durante el período 2010-2014, los Estados miembros notificaron 31 irregularidades relativas a las ayudas estatales. Aunque se trataba solo de un número reducido de irregularidades, la Comisión no las analizó.

59

Se identificaron las siguientes deficiencias en el modo de presentar la información sobre las irregularidades en el IMS:

a)al no existir una tipología de errores específica para las ayudas estatales, la categorización de estos entre los Estados miembros no era coherente. Los errores en las ayudas estatales tendrían que haberse extraído buscando «ayudas estatales» en todas las lenguas oficiales;

b)en muchos casos la información presentada no detalla la naturaleza o el tipo de los errores. Por ejemplo, un error en las ayudas estatales podría estar descrito solo como «asunto sobre ayudas estatales».

60

Aunque la DG Competencia tampoco disponía de una base de datos, para el período de programación 2007-2013 efectuó un análisis transversal de los problemas detectados en sus procesos de seguimiento a través de una hoja de cálculo Excel, pero no compartió esta información con la DG Desarrollo Regional y Urbano ni con la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión. En marzo de 2016, la DG Competencia comenzó a hacerlo.

61

La ausencia de unas bases de datos sólidas y el insuficiente intercambio de información sobre los errores detectados en ayudas estatales entre las direcciones generales de la Comisión impidió la realización de un análisis exhaustivo de estos errores en el ámbito de cohesión. Tal análisis podría haber ayudado a la Comisión a desarrollar medidas preventivas más orientadas y específicas para los Estados miembros o los programas (véanse, por ejemplo, los apartados 101 a 105).

La Comisión aumentó los controles sobre ayudas estatales a los proyectos de infraestructuras públicas tras una sentencia de 2011 del Tribunal de Justicia

62

En 1994 la Comisión emitió directrices que especificaban que la construcción de proyectos de infraestructuras públicas representaba una medida general de política económica que no estaba sujeta a las normas sobre ayudas estatales⁴⁷. Así pues, los Estados miembros no notificaban la financiación pública de inversiones en aeropuertos, puertos o infraestructuras públicas similares a la Comisión. No obstante, en estas directrices esta institución ya indicaba que las actividades económicas llevadas a cabo en aeropuertos que beneficiaban directa o indirectamente a las compañías aéreas podían considerarse ayudas estatales⁴⁸. Esta distinción entre infraestructuras públicas e infraestructuras de uso específico se efectuó en el informe anual sobre Competencia de 1995 y posteriormente en el Vademécum sobre normas en materia de ayudas estatales de 2003⁴⁹. No obstante, el Vademécum indicaba que las normas sobre ayudas estatales no eran aplicables, en particular, en el transporte ferroviario, aéreo, por vías navegables interiores y marítimo. Durante la década de 1990, varios factores, como la liberalización del mercado, la privatización y el progreso tecnológico, contribuyeron a aumentar el alcance de la explotación comercial de las infraestructuras. A partir de 1998, y conforme a esta interpretación, la Comisión consideró que las ayudas concedidas a varios proyectos de infraestructuras públicas se trataban de ayudas estatales.

63

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictó sentencias en 2000 y 2011 que confirmaron la consideración de que la financiación pública de inversiones en infraestructuras puede ser pertinente desde la perspectiva de las ayudas estatales (véase el recuadro 7).

Recuadro 7

Dos importantes sentencias del Tribunal de Justicia relativas a la conformidad de los proyectos de infraestructuras públicas con las normas sobre ayudas estatales

En la sentencia «Aéroports de Paris», el Tribunal General resolvió en diciembre de 2000 que el funcionamiento de un aeropuerto, incluida la prestación de servicios aeroportuarios a las compañías aéreas y a los distintos prestadores de servicios de los aeropuertos, constituye una actividad económica y por lo tanto está sujeto a la normativa sobre ayudas estatales⁵⁰.

En la sentencia del «Leipzig Halle», el Tribunal General resolvió en marzo de 2011 que si la construcción de infraestructuras (por ejemplo, una pista) está ligada inseparablemente a una actividad económica (por ejemplo, el transporte de pasajeros por avión), la propia construcción es una actividad económica⁵¹.

64

En agosto de 2012, la DG Competencia emitió documentos orientativos (también denominados «criterios analíticos») para ayudar a los Estados miembros a valorar si la ayuda otorgada a los proyectos de infraestructuras debía notificarse a la Comisión, basados en la sentencia «Leipzig Halle».

65

El número de notificaciones de proyectos de infraestructuras solo comenzó a aumentar a raíz de la sentencia «Leipzig Halle» y de las orientaciones de la Comisión a los Estados miembros de 2012⁵². En 2014, refiriéndose a las sentencias « Aéroports de Paris» y «Leipzig Halle», la Comisión manifestó su opinión de que las sentencias del Tribunal de Justicia serían aplicables a cualquier infraestructura utilizada para una actividad económica con independencia del sector en que se encuentre⁵³.

Coordinación inadecuada entre las direcciones generales de la Comisión para garantizar que las decisiones sobre grandes proyectos tengan también en cuenta las normas sobre ayudas estatales hasta el final de 2012

66

Algunos proyectos del FEDER/FC son tan significativos desde el punto de vista financiero que se necesita una decisión específica de la Comisión para que el Estado miembro obtenga cofinanciación de la UE⁵⁴. Se denominan grandes proyectos, su coste total subvencionable supera los 50 millones de euros y en general se trata de proyectos de infraestructuras de gran escala. Si la ayuda concedida a un gran proyecto constituye ayuda estatal, también es probable que tenga que ser notificada debido a su volumen⁵⁵.

67

En el período de programación 2007-2013, la Comisión aprobó 918 decisiones relativas a grandes proyectos, que representaban más de 75 000 millones de euros de contribuciones de la UE; la contribución media de la UE a estos proyectos era de 82,6 millones de euros. En conjunto estos proyectos representaban más del 25 % del gasto total del FEDER/FC, con diferencias significativas entre los Estados miembros (véase la ilustración 7).

68

El anexo III presenta información más detallada sobre los grandes proyectos aprobados por la Comisión en el período de programación 2007-2013.

Ilustración 7

Proporción de las contribuciones de la UE a grandes proyectos con respecto al total de gastos del FEDER/FC por Estado miembro

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basándose en los datos de la Comisión de 2015.

69

Los Estados miembros tienen que incluir en una solicitud de gran proyecto varios tipos de información para permitir a la Comisión emitir una decisión razonada, basada en una evaluación de la pertinencia, viabilidad, sostenibilidad y perfil medioambiental del proyecto, y de la justificación de la financiación solicitada, así como en la información facilitada por el Estado miembro sobre la existencia de ayuda estatal. Según la Comisión, desde el final de 2012, la DG Desarrollo Regional y Urbano consulta formalmente a la DG Competencia sobre todas las solicitudes de grandes proyectos en el marco de sus procedimientos internos y, en esta fase, la DG Competencia puede indicar a la DG Desarrollo Regional y Urbano si el proyecto debe notificarse. La DG Desarrollo Regional y Urbano, como dirección general responsable, debe consultar a la DG Competencia y a otras direcciones generales competentes sobre la decisión de aprobación de los grandes proyectos⁵⁶.

70

Esta consulta es de especial importancia cuando los Estados miembros indican en la solicitud de gran proyecto que no existen ayudas estatales, ya que en este caso la DG Competencia no recibe una notificación. Pero incluso si la Comisión aprueba un gran proyecto adoptando una decisión, no hay garantías de que el proyecto cumpla la normativa sobre ayudas estatales. Un análisis de las decisiones de la Comisión sobre grandes proyectos puso de manifiesto que no había mención alguna de que la decisión no constituyera una confirmación de la conformidad de los proyectos con la legislación aplicable sobre ayudas estatales.

71

De los 918 grandes proyectos aprobados para el período de programación 2007-2013, la Comisión aprobó 440 antes del final de 2012. La DG Competencia no verificaba sistemáticamente si las inversiones en infraestructuras públicas podían estar apoyadas por ayudas estatales. Además, en noviembre de 2012, la Comisión emitió una nota orientativa dirigida a los Estados miembros en la que indicaba que no tenía la intención de examinar sistemáticamente el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales de los grandes proyectos de infraestructuras a los que se refería la nota que ya hubieran sido objeto de una decisión antes de la fecha de dicha nota⁵⁷. Por lo tanto, en principio es posible que un Estado miembro haya recibido una decisión de la Comisión de aprobación de un gran proyecto que incumpliera las normas sobre ayudas estatales.

Insuficiente atención al cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales por parte de las autoridades de auditoría de los Estados miembros

72

Las autoridades de auditoría de los Estados miembros son una parte importante de la cadena de control sobre la cual la Comisión basa sus garantías en la política de cohesión, por lo que es importante que dichas autoridades tengan la competencia necesaria y apliquen controles de calidad adecuada. Esto es particularmente relevante para verificar el cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales, que son una importante fuente de errores y de gastos irregulares en la política de cohesión, aunque en mucho menor grado en el FSE que en el FEDER y el FC (véanse los apartados 33 a 36).

73

A través de su encuesta, el Tribunal pidió a las autoridades de auditoría sus resultados de control relativos a las ayudas estatales y examinó la notificación de los errores al respecto en sus informes anuales de control de los programas operativos del FEDER/FC. En el marco de sus auditorías anuales de cumplimiento, el Tribunal examinó las listas de verificación de las autoridades de auditoría para controlar el cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales. Asimismo se preguntó a las autoridades de auditoría si habían recibido suficiente apoyo de la Comisión y con qué frecuencia cooperaban con las autoridades de otros Estados miembros (como oficinas de ayudas estatales) en este ámbito.

Las autoridades de auditoría detectaron un número significativamente inferior de casos de incumplimiento de las normas sobre ayudas estatales que la Comisión y el Tribunal

74

Durante el período 2010-2014, basándose en la información proporcionada en la encuesta, las autoridades de auditoría estimaron que alrededor de un tercio (el 32,4 %) de los proyectos del FEDER/FC y del FSE auditados por ellas eran pertinentes en términos de ayudas estatales. También detectaron errores en las ayudas estatales en una media del 3,6 % de estos proyectos (véase la ilustración 8). En el mismo período, el Tribunal detectó errores en las ayudas estatales en los proyectos del FEDER/FC y del FSE en una proporción más de cinco veces superior (véase el apartado 35, cuadro 2), pese a utilizar una metodología de muestreo similar⁵⁸.

Ilustración 8

Ayudas estatales en los controles de los proyectos efectuados por las autoridades de auditoría, 2010-2014

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basándose en los resultados de la encuesta.

75

El Tribunal analizó asimismo 1 026 informes anuales de control de los programas operativos del FEDER/FC y del FSE presentados a la DG Desarrollo Regional y Urbano en el período 2010-2014 (véase el cuadro 5). Se pidió a las autoridades de auditoría que informaran de los «principales resultados» de sus auditorías de proyectos en los informes anuales de control⁵⁹ y en particular de información sobre errores en las ayudas estatales. Se constató que solo se hacía referencia a errores en las ayudas estatales en 40 de los 1 026 informes anuales de control (el 3,9 %). El error más común señalado en estos informes correspondía a la ayuda de minimis.

Cuadro 5

Informes anuales de control presentados a la DG Desarrollo Regional y Urbano, 2010-2014

Ejercicio | Número de informes anuales de control examinados | Número de informes anuales de control en los que se identificaron irregularidades | Frecuencia de identificación
2010 | 199 | 4 | 2,0 %
2011 | 211 | 8 | 3,8 %
2012 | 203 | 9 | 4,4 %
2013 | 209 | 9 | 4,3 %
2014 | 204 | 10 | 4,9 %
Total | 1 026 | 40 | 3,9 %

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basándose en al análisis de los informes anuales de control presentados a la DG Desarrollo Regional y Urbano.

76

El análisis del Tribunal mostró que la proporción de informes anuales de control que notificaban errores en las ayudas estatales variaba entre los Estados miembros; en Dinamarca se detectaron cinco informes, en Chipre, Estonia y Francia, cuatro, y en Hungría y Lituania, tres. En ocho Estados miembros (Bélgica, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Malta, Austria, Eslovenia y Eslovaquia) no se encontró ningún informe anual que mencionara errores en ayudas estatales.

77

En comparación con los resultados de los controles realizados por la Comisión (véanse los apartados 47 a 56) y el Tribunal (véanse los apartados 33 a 44), las autoridades de auditoría detectaron una proporción de errores significativamente inferior en las ayudas estatales.

78

Durante su auditoría de cumplimiento anual de 2014, el Tribunal examinó una muestra de 53 listas de comprobación utilizadas por las autoridades de auditoría en sus controles de los proyectos, y observó que 18 de ellas (alrededor del 33 %) presentaban deficiencias significativas, por ejemplo, la lista no exigía una verificación de la intensidad de la ayuda, que constituye una de las principales fuentes de errores en las auditorías efectuadas por el Tribunal (véase el apartado 39)⁶⁰. Unas listas de comprobación de las ayudas estatales adecuadas podrían ser útiles a las autoridades de auditoría para detectar errores en dichas ayudas.

79

Durante 2015, la Comisión instó a las autoridades de auditoría a abordar esta cuestión, y el análisis del Tribunal constató mejoras importantes en este sentido⁶¹.

Las autoridades de los Estados miembros necesitan ayuda adicional para auditar el cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales

80

Casi todas las autoridades de auditoría encuestadas consideraban que el marco jurídico de la UE para ayudas estatales era al menos bastante complejo (véase la ilustración 9). Más del 35 % de ellas mencionaba el volumen de legislación como el mayor factor causante de la complejidad de las ayudas estatales. Otro 35 % indicó que tenían dificultades para aplicar la legislación en la práctica. El anexo IV presenta una sinopsis del marco jurídico en el ámbito de las ayudas estatales.

Ilustración 9

Evaluación del marco jurídico de la UE para las ayudas estatales - respuestas de las autoridades de auditoría a la encuesta

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basándose en los resultados de la encuesta.

81

Más del 85 % del total de autoridades de auditoría encuestadas también consideraban que un apoyo adicional de la Comisión les resultaría beneficioso (véase la ilustración 10). El apoyo más sugerido fue un manual con casos prácticos (casi el 70 %) y medidas de formación adicionales (el 50 %).

Ilustración 10

Necesidad de apoyo adicional de la Comisión para las ayudas estatales - respuestas de las autoridades de auditoría a la encuesta

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basándose en los resultados de la encuesta.

82

La encuesta también reflejó que el 70 % de las autoridades de auditoría rara vez o nunca se habían puesto en contacto con las oficinas de ayudas estatales, y las autoridades de auditoría de ocho Estados miembros desconocían la existencia de una oficina de ayudas estatales a nivel central en su país. Las autoridades de auditoría pueden aprovechar sus competencias sobre ayudas estatales cooperando más frecuentemente con las oficinas competentes.

La Comisión ha tomado medidas para simplificar la legislación vigente sobre ayudas estatales y reforzar la capacidad administrativa de los Estados miembros

83

El Tribunal ha tratado de determinar si la Comisión ha abordado el problema del incumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales en el ámbito de la política de cohesión adoptando las medidas preventivas adecuadas. Dichas medidas pueden ser de carácter legislativo, como la simplificación de las normas o la introducción de requisitos sobre la presentación de informes a efectos de supervisión, y de carácter no legislativo, como cursos de formación, seminarios y difusión de buenas prácticas. También pueden aplicarse a las autoridades que participan en la gestión y el control de las ayudas estatales en el ámbito de la política de cohesión y más allá de este.

El Reglamento General de Exención por Categorías ampliado ha supuesto una transferencia de competencias de la Comisión a los Estados miembros

El nuevo RGEC prevé una mayor exención de notificación, refuerza la transparencia e introduce requisitos de evaluación

84

En el período 2009-2014, se gastaron más de 115 000 millones de euros en el marco del RGEC⁶². En junio de 2014 la Comisión aprobó un nuevo RGEC para sustituir el de 2008, lo que constituye la medida más significativa adoptada por esta institución para el período de programación 2014-2020 en el ámbito de las ayudas estatales. Las principales modificaciones del RGEC de 2014 son:

a)aumento del alcance del Reglamento;

b)cambio en la aplicación del efecto incentivador;

c)refuerzo de los requisitos de transparencia;

d)evaluación ex post de grandes regímenes de ayuda.

Incremento del alcance

85

El alcance del RGEC aumentó mediante la introducción de nuevas categorías de ayuda⁶³, la ampliación del alcance de las categorías ya exentas en el RGEC de 2008⁶⁴ y el incremento de los umbrales de notificación y de la intensidad de la ayuda de determinadas medidas de ayuda⁶⁵.

86

El aumento del alcance es significativo: la DG Competencia estima que el RGEC de 2008 abarcaba el 60 % de las medidas de ayuda y el 30 % de los importes de ayuda concedidos⁶⁶. En cambio, la misma dirección general estimaba que en el período de programación 2014-2020, el RGEC de 2014 abarcaba entre el 75 % y el 90 % de las medidas de ayuda y el 67 % de los importes de ayuda concedidos (véase la ilustración 11)⁶⁷. El impacto del aumento del alcance solo podrá evaluarse con precisión en los próximos años.

Ilustración 11

Impacto mínimo estimado del aumento del alcance del RGEC de 2014 frente al RGEC de 2008

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en las estimaciones de la Comisión y en los RGEC de 008 y 2014.

87

Al aumentar el alcance del RGEC, la Comisión ha reducido significativamente la carga administrativa para los Estados miembros y sus propias direcciones generales, puesto que tendrá que notificarse un número considerablemente menor de medidas de ayuda. Sin embargo, con ello la Comisión también ha transferido más competencias a los Estados miembros, que ahora tendrán que verificar la conformidad de un mayor número de medidas de ayuda con las normas sobre ayudas estatales, como el respeto de los límites de intensidad de las ayudas y la demostración del efecto incentivador. Los procesos de seguimiento de la Comisión han puesto de manifiesto que los Estados miembros cometieron numerosos errores en la concepción y aplicación de los regímenes de ayuda en el período 2009-2014. Es probable que dichos errores afectaran la compatibilidad, en particular los regímenes del RGEC (véanse los apartados 52 a 54).

Cambio en la aplicación del efecto incentivador

88

Las ayudas estatales solo pueden ser eficaces para lograr el objetivo político público deseado si tienen un efecto incentivador, es decir, si inducen al beneficiario de la ayuda a emprender actividades que no habría realizado sin la ayuda (véase el apartado 40). El segundo cambio principal del RGEC de 2014 ha sido el hecho de simplificar a las grandes empresas la tarea de demostrar tal efecto incentivador cuando reciben ayuda en el marco de un régimen de ayuda, adaptando los requisitos a los aplicables a las pymes (véase el cuadro 6). Esto representa otra reducción en las cargas administrativas para la Comisión, los Estados miembros y estas empresas.

Cuadro 6

Demostración del efecto incentivador, RGEC 2008 frente a RGEC 2014

| RGEC 2008 | RGEC 2014
Ayudas a las pymes | a)presentación de la solicitud del proyecto antes de que haya comenzado el trabajo o la actividad en este;
Ayudas adjudicadas a grandes empresas en virtud de regímenes de ayuda | a)presentación de la solicitud del proyecto antes de que haya comenzado el trabajo o la actividad en este.
b)verificación de que la documentación preparada por el beneficiario indica que la ayuda dio lugar a un aumento significativo del volumen, alcance o rapidez de ejecución del proyecto o a un incremento significativo del importe gastado en el proyecto | -

Ayudas adjudicadas a grandes empresas al margen de regímenes de ayuda

a)presentación de la solicitud del proyecto antes de que haya comenzado el trabajo o la actividad en este;

b)verificación de que la documentación preparada por el beneficiario indica que la ayuda dio lugar a un aumento significativo del volumen, alcance o rapidez de ejecución del proyecto o a un incremento significativo del importe gastado en el proyecto.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en los RGEC de 2008 y 2014.

Refuerzo de los requisitos de transparencia

89

El tercer cambio principal del RGEC de 2014 es el considerable aumento de los requisitos de transparencia en el caso de las ayudas individuales. Las disposiciones ahora exigen al Estado miembro que publique información no solo sobre regímenes de ayuda y ayudas específicas, sino también sobre todas las medidas de ayuda individuales concedidas en el marco de regímenes de ayuda que superen los 500 000 euros⁶⁸. En el RGEC de 2008 los Estados miembros debían enviar información solo respecto de medidas de ayuda individual más amplias y solo a la Comisión (sin publicación) y únicamente en las categorías de inversiones regionales y ayudas a la investigación y el desarrollo, en determinadas circunstancias⁶⁹.

90

Para facilitar la publicación centralizada de toda la información presentada en los sitios web nacionales o regionales sobre las concesiones de ayuda, la DG Competencia ha desarrollado una herramienta informática específica en cooperación con los Estados miembros denominada Transparency Award Module (módulo de adjudicación con transparencia). La herramienta se halla disponible desde el 1 de junio de 2016⁷⁰.

91

Se espera que la mayor transparencia mejore el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales en los Estados miembros, puesto que las partes interesadas tendrán mejor información para presentar denuncias sobre ayudas ilegales, que la Comisión debe examinar en su totalidad (véase el apartado 20).

Evaluación ex post de grandes regímenes de ayuda

92

En el RGEC de 2014 la Comisión ha introducido el concepto de evaluación ex post para los regímenes de ayuda de determinadas categorías con un presupuesto anual superior a 150 millones de euros⁷¹. Las evaluaciones deben ser llevadas a cabo por los Estados miembros con vistas a sopesar los efectos positivos frente a los negativos en un régimen de ayuda. La evaluación ex post aumenta las cargas administrativas para los Estados miembros, aunque la DG Competencia ha limitado este aumento restringiendo el requisito de evaluación a los grandes regímenes de ayuda. Al final de 2015 los Estados miembros habían presentado 18 planes de evaluación en el RGEC de 2014 a la DG Competencia. Se esperan los primeros resultados de las evaluaciones en 2017.

Aplicación retroactiva del nuevo RGEC

93

El nuevo RGEC fue publicado el 26 de junio de 2014 y entró en vigor el 1 de julio de 2014. El artículo 58, apartado 1, establece que «el presente Reglamento será aplicable a las ayudas individuales concedidas antes de su entrada en vigor»⁷², lo que significa que la ayuda concedida antes de que entrara el vigor el RGEC 2014 que entonces fuera incompatible con el mercado interior podría ser declarada compatible posteriormente si así lo fuera con arreglo a las nuevas disposiciones o a las disposiciones modificadas⁷³. Por ejemplo, un beneficiario podría estar incumpliendo las condiciones sobre el efecto incentivador en vigor en el momento en que se concedió la ayuda, pero no las nuevas condiciones del RGEC 2014. Debido a la aplicación retroactiva del RGEC 2014, los Estados miembros ya no tendrán que recuperar dicha ayuda.

94

La solicitud retroactiva podría dar lugar a que una medida de ayuda sea declarada compatible con el mercado interior debido a un cambio en una disposición o a la introducción de una nueva disposición, que no estaba en vigor en el momento en que se concedió la ayuda. En sus procesos de seguimiento realizados durante el período 2009-2014, la Comisión detectó dieciséis problemas que afectaban a la compatibilidad en el momento en que se concedió la ayuda. En cuatro de estos casos, constató posteriormente que la ayuda era compatible debido a la aplicación retroactiva del RGEC de 2014. De manera similar, en sus auditorías de cumplimiento anuales de 2014, el Tribunal detectó dos errores en ayudas estatales que tenían un impacto financiero en el momento en que se concedió la ayuda (cuando estaba en vigor el RGEC de 2008) pero solo eran una cuestión de conformidad sin impacto financiero en el momento de la auditoría (cuando había entrado en vigor el RGEC de 2014).

Siguen existiendo dificultades en la supervisión del estado de recuperación de las ayudas ilegales en los Estados miembros

95

El RGEC de 2014 mantiene el principio ya establecido en el RGEC de 2008 según el cual está prohibido conceder ayudas a empresas sujetas a una orden de recuperación pendiente⁷⁴. Esta disposición se denomina principio «Deggendorf».

96

Cuando la Comisión aprueba una decisión de recuperación, el Estado miembro en cuestión está obligado a recuperar la ayuda ilegal del beneficiario. Las decisiones de recuperación se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea. A diferencia del caso de una ayuda individual, en que la decisión de recuperación identifica al beneficiario, cuando se trata de regímenes de ayuda, en general corresponde al Estado miembro identificar e informar a la Comisión de qué empresas se beneficiaron de la ayuda y cuál es el importe de la ayuda que se ha de recuperar. En consecuencia, en el caso de decisiones de recuperación aplicadas a regímenes de ayuda nacionales, la decisión publicada en el Diario Oficial no identifica concretamente a las empresas afectadas. Además, compete al Estado miembro proceder a la recuperación e informar de ello a la Comisión. No obstante, no se ha implantado ningún sistema a través del cual las autoridades competentes de los Estados miembros puedan acceder al estado en que se hallan estos procedimientos de recuperación en los demás Estados miembros de la UE (saber si la orden de recuperación está todavía pendiente), lo que plantea un problema particular en relación con las empresas que operan en más de un Estado miembro.

Las condiciones más estrictas para las ayudas en las Directrices sobre ayudas de finalidad regional incitan a utilizar el RGEC

97

La Comisión considera que las ayudas concedidas con arreglo a las directrices sobre ayudas estatales (véase el anexo IV) presentan un riesgo particular para el mercado interior, bien por el volumen de la ayuda (ayudas individuales que superan los umbrales de notificación del RGEC) o por el tipo (por ejemplo, la ayuda de funcionamiento a las pymes en determinadas regiones debe notificarse con arreglo a las Directrices sobre ayudas de finalidad regional⁷⁵). Por este motivo las disposiciones de las directrices son más estrictas que las del RGEC. Las directrices sobre ayudas de finalidad regional, que son una de las siete directrices revisadas para el período de programación 2014-2020, se centran en el desarrollo de zonas desfavorecidas desde el punto de vista de los niveles de vida (ciertas zonas donde el PIB per cápita es igual o inferior al 75 % de la media europea) o de la densidad de población (ciertas zonas con menos de 12,5 habitantes por km²), y son particularmente importantes para la política de cohesión.

98

Las directrices sobre ayudas de finalidad regional para el período de programación 2014-2020 aumentan la transparencia al ordenar la publicación de información pertinente en un sitio web centralizado⁷⁶, reducen el riesgo de que las ayudas distorsionen el mercado interior al reducir las intensidades máximas de ayudas permitidas para grandes empresas en todas las regiones excepto las más pobres⁷⁷, y también modifican la aplicación del efecto incentivador. Por ejemplo, en el ámbito de las ayudas a la inversión, ahora exigen a los receptores de la ayuda que expliquen qué situación contrafáctica se habría producido si no hubieran recibido la ayuda⁷⁸. Este requisito también es aplicable a las pymes, por lo que las directrices sobre ayudas de finalidad regional son mucho más estrictas que el RGEC con respecto a la demostración del efecto incentivador (véase el apartado 88).

99

Las directrices sobre ayudas de finalidad regional también requieren una evaluación ex post de los regímenes de ayuda en determinadas condiciones. La DG Competencia puede imponer una evaluación ex post a regímenes de ayuda con grandes presupuestos, o que incluyan características novedosas o impliquen cambios significativos mercantiles, tecnológicos o reglamentarios⁷⁹. A 30 de junio de 2016, los Estados miembros habían presentado diez planes de evaluación en el marco de las directrices sobre ayudas estatales, incluidas las directrices sobre ayudas de finalidad regional.

Las nuevas condiciones ex ante y el nuevo procedimiento para grandes proyectos pueden mejorar el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales en la política de cohesión

100

El Reglamento sobre disposiciones comunes para el período de programación 2014-2020 introduce dos cambios de particular relevancia para las ayudas estatales en la política de cohesión⁸⁰:

a)condicionalidad ex ante;

b)un nuevo procedimiento opcional para aprobar grandes proyectos.

Los Estados miembros que no cumplen la condicionalidad ex ante no son aquellos en los que la Comisión encontró más problemas en el pasado

101

Las condicionalidades ex ante son condiciones basadas en criterios predefinidos que la Comisión considera requisitos previos necesarios para la utilización eficaz y eficiente de los fondos de la UE. Las ayudas estatales son un ámbito para el que se especifican estas condiciones. Según la Comisión, el cumplimiento de estas condiciones tiene el potencial de reducir el número de errores y de casos problemáticos de ayudas estatales puesto que contribuye a mejorar los sistemas de gestión y control en los Estados miembros y a mejorar así el cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales.

102

Los Estados miembros tenían que evaluar si cumplían los tres criterios siguientes y de qué manera: la aplicación eficaz de las normas sobre ayudas estatales, la formación y difusión de la información para el personal, y la capacidad administrativa⁸¹. Cinco Estados miembros llegaron a la conclusión, de acuerdo con la Comisión, de que no cumplían las condiciones en el momento de la aprobación de los acuerdos de asociación (véase el cuadro 7).

Cuadro 7

Estados miembros que no cumplen los criterios de condicionalidad ex ante sobre ayudas estatales

Criterio | Croacia | República Checa | Italia | Rumania | Eslovaquia
Disposiciones para la aplicación efectiva de las normas sobre ayudas estatales; | - | - | - | - | -
Disposiciones para la formación y difusión de la información para el personal | - | √ | - | √ | √
Disposiciones destinadas a garantizar una capacidad administrativa suficiente. | - | - | - | √ | -

Nota:√significa que el criterio se ha cumplido

- significa que el criterio no se ha cumplido

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

103

En cada caso, la DG Desarrollo Regional y Urbano y el Estado miembro en cuestión acordaron una serie de acciones que deberían aplicar los Estados miembros, que se documentan en planes de acción. En el recuadro 8 se muestran ejemplos de estas acciones.

Recuadro 8

Ejemplos de acciones que se han de realizar para cumplir los criterios de condicionalidad ex ante

Deben establecerse los siguientes tipos de disposiciones para los Estados miembros que figuran en el cuadro 7:

Aplicación efectiva de las normas sobre ayudas estatales. Ejemplos de acciones acordadas:

Crear registros centrales de ayudas estatales para cumplir el RGEC 2014 o para registrar las ayudas de minimis (Italia y Rumanía);

Garantizar el cumplimiento del principio Deggendorf, por ejemplo, publicando una lista de empresas con órdenes de recuperación pendientes (República Checa, Italia y Rumanía).

Formación y difusión de la información para el personal. Ejemplos de acciones acordadas:

Solicitar al personal asistir al menos a dos cursos de formación sobre ayudas estatales cada año (Italia);

Crear una red operativa de expertos y coordinadores en el ámbito de las ayudas estatales (Croacia).

Garantizar la capacidad administrativa. Ejemplos de acciones acordadas:

Solicitar a un Estado miembro que refuerce su capacidad administrativa entre 10 y 15 puestos (Eslovaquia);

Aprobar un plan de contratación para las autoridades nacionales que participan en la gestión de los fondos estructurales y de inversión (Croacia).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basándose en los planes de acción de condicionalidad ex ante sobre ayudas estatales.

104

Estas acciones deberán estar terminadas antes del fin de 2016. Tras la información sobre el cumplimiento de los planes de acción por los Estados miembros, la Comisión evaluará su realización. Si, con arreglo a su evaluación, la Comisión llega a la conclusión de que un plan de acción no se ha ejecutado adecuadamente, podrá suspender los pagos al Estado miembro⁸². A finales de agosto de 2016, la evaluación de la Comisión sobre si los cinco Estados miembros habían llevado a cabo la totalidad de las acciones de sus planes todavía se hallaba en curso.

105

El Reglamento sobre disposiciones comunes no exigía a los Estados miembros que basaran sus evaluaciones en el cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales durante el período de programación 2007-2013, pero establecía tres criterios específicos sobre disposiciones administrativas (véase el cuadro 7). Al evaluar la idoneidad de las autoevaluaciones de los Estados miembros, la Comisión no recurrió de manera eficaz a la información específica de seguimiento a fin de diseñar planes de acción para todos los Estados miembros en los que se hayan observado problemas significativos en el pasado. Concretamente, según los resultados de los ejercicios de supervisión de la DG Competencia durante el período 2006-2014, varios Estados miembros registraron una mayor frecuencia de problemas en la concepción y aplicación de las medidas de ayuda que los que llegaron a la conclusión de que no cumplían las condiciones ex ante sobre ayudas estatales (véase el apartado 55).

El procedimiento alternativo de aprobación de grandes proyectos puede mejorar la resolución de cuestiones sobre ayudas estatales en la Comisión, pero no está concebido para proporcionar siempre seguridad jurídica a los Estados miembros

106

En el período de programación 2007-2013, la Comisión aprobó grandes proyectos después de examinar las solicitudes de proyectos enviadas por los Estados miembros (véanse los apartados 66 a 71). En el período de programación 2014-2020, el Reglamento de disposiciones comunes introdujo un segundo procedimiento de aprobación alternativo para grandes proyectos⁸³, en el que la solicitud es evaluada por un experto independiente antes de ser notificada a la Comisión por el Estado miembro (véase el recuadro 9). La utilización del procedimiento alternativo es optativa; en junio de 2016 solo se había presentado una solicitud de gran proyecto con arreglo al procedimiento alternativo.

Recuadro 9

Designación de un experto independiente y validación de la revisión de calidad independiente

El experto independiente examina la propuesta de gran proyecto analizando el carácter de ayuda de la medida y su compatibilidad con el mercado interior. Si la solicitud del proyecto es evaluada positivamente, la autoridad de gestión puede aprobar el gran proyecto y enviarlo a la Comisión, la cual puede formular objeciones a la aprobación del proyecto en un plazo de tres meses si determina «puntos débiles significativos» en el examen de calidad independiente.

El experto es elegido por el Estado miembro, supeditado a la aprobación de la Comisión. La Comisión ya ha aprobado previamente un grupo de expertos denominado «Ayuda conjunta en apoyo de proyectos en regiones europeas» (Jaspers)⁸⁴.

107

Este procedimiento alternativo para grandes proyectos puede mejorar la resolución de cuestiones sobre ayudas estatales en la Comisión, pero no está concebido para proporcionar siempre seguridad jurídica a los Estados miembros con respecto a la conformidad de las ayudas estatales en el momento en que se adopta la decisión relativa al gran proyecto. Esta seguridad solo puede obtenerse sobre la base de una notificación del Estado miembro seguida por una decisión de la Comisión sobre ayudas estatales (véase el apartado 70).

Un plan de acción común para las ayudas estatales establecido por la Comisión tiene por objeto reforzar la capacidad administrativa de los Estados miembros y exige una atención continua

108

En marzo de 2015 la DG Competencia y la DG Desarrollo Regional y Urbano acordaron un plan de acción común sobre ayudas estatales⁸⁵.

109

El plan de acción abarcaba inicialmente seis acciones concebidas para sensibilizar y aumentar los conocimientos técnicos en el ámbito de las ayudas estatales en todos los Estados miembros: identificación y difusión de buenas prácticas, cursos de formación para especialistas en ayudas estatales, talleres específicos por países, seminarios para especialistas, continuación del desarrollo de una base de datos de preguntas y respuestas (REC-TE⁸⁶) y de otra base de datos de información sobre ayudas estatales; en 2016 la Comisión añadió una séptima acción (véase el cuadro 8).

Cuadro 8

El plan de acción común de la Comisión sobre ayudas estatales

Número | Acción y plazo | Descripción | Situación en agosto de 2016
1 | Identificación y difusión de buenas prácticas Se esperan los primeros resultados para el 2º trimestre de 2015 | Recopilación de un inventario de instrumentos eficaces existentes en varios Estados miembros para reforzar la capacidad administrativa e identificar buenas prácticas que puedan compartirse. | Finalizada en 2016
2 | Formación para especialistas nacionales en ayudas estatales sobre los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos¹ 2º trimestre de 2015 | Sesión de formación de un día de duración específicamente concebida para especialistas en ayudas estatales que se celebrará en Bruselas. | En agosto de 2016 todavía no ha tenido lugar.
3 | Talleres específicos por países A partir del 2º trimestre de 2015 | Organización de seminarios interactivos por países en Estados miembros que no cumplen la condicionalidad ex ante sobre ayudas estatales o donde se han identificado obstáculos importantes. | Se han organizado un seminarios en 2014 (España) y 2015 (Bulgaria, Croacia, la República Checa, Italia, Rumanía y la República Eslovaca).
4 | Seminarios para especialistas, cursos de formación en internet Acción continua | Difusión de conocimientos a través de seminarios a medida muy específicos centrados en un tema o cuestión particular. | Un taller temático para Investigación, Desarrollo e Innovación fue celebrado en Bruselas en enero de 2016.
5 | Desarrollo de una base de datos de preguntas y respuestas Acción continua | Orientaciones sobre la interpretación de las nuevas normas a todos los especialistas nacionales en ayudas estatales a través de una plataforma informática compartida gestionada totalmente por la DG Competencia. | Se han enviado más de 600 preguntas y respuestas a junio de 2016; que se están migrando a la wiki sobre ayudas estatales en la wiki eState aid (véase la acción 6).
6 | Desarrollo de una wiki de ayudas estatales Acción continua | Varias páginas que sintetizan las preguntas pertinentes planteadas a través de la REC-TE. | Se puso en línea el 1 de febrero de 2016 y se denomina «eState aid wiki». A junio de 2016 se habían enviado alrededor de 270 preguntas y respuestas.

7
Desarrollo de un módulo específico de formación
La DG Desarrollo Regional y Urbano y la DG Competencia, junto con el Instituto Europeo de Administración Pública están desarrollando una serie de sesiones de formación de dos días. Dos sesiones tendrán lugar en Bruselas en noviembre y diciembre de 2016; podrán añadirse más a petición de los Estados miembros.
El grupo destinatario son los profesionales de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos con alguna experiencia en ayudas estatales.
Previsto para noviembre y diciembre de 2016

1 Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos son el FEDER, el FC, el FSE, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de información de la Comisión.

110

De las siete acciones del plan de acción común sobre ayudas estatales, las acciones 1 y 3 se habían ejecutado plenamente, y las acciones 5 y 6 se habían ejecutado y se supone que funcionan de manera continua. Las tres acciones restantes no se habían ejecutado en agosto de 2016: una se encontraba en proceso de despliegue (acción 4) y dos todavía no se habían iniciado (acciones 2 y 7).

111

Además, se observó que la DG Desarrollo Regional y Urbano y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión habían aumentado significativamente el número total de cursos de formación impartidos, pasando de cinco en el período 2012-2013 a diecisiete en el período 2014-2015. La DG Competencia organizó 37 cursos de formación sobre la reforma de la legislación sobre ayudas estatales para el período de programación 2014-2020 en 2014 y 2015 a petición de 19 Estados miembros⁸⁷. Además, antes de finales de enero de 2016, la dirección general había organizado cursos de formación sobre ayudas estatales e infraestructuras para cinco Estados miembros⁸⁸.

112

El plan de acción común sobre ayudas estatales y el aumento en las actividades de formación facilitadas por la Comisión forman parte de un esfuerzo concertado para mejorar el cumplimiento por los Estados miembros de las normas sobre ayudas estatales, en parte en respuesta a sus mayores competencias en el ámbito de las ayudas estatales. Estas iniciativas son importantes para mitigar el riesgo de aumentar el papel de los Estados miembros en la concepción y aplicación de las medidas de ayuda. Los resultados de la encuesta enviadas por el Tribunal muestran que en particular la wiki eState aid fue acogida muy positivamente y que ha sido utilizada ampliamente por los Estados miembros: a 30 de junio de 2016 se habían publicado alrededor de 270 preguntas y respuestas⁸⁹.

113

El grado en que estas acciones den lugar a mejoras en la detección y prevención de errores en las ayudas estatales en los Estados miembros solo podrá evaluarse en el futuro.

27 Véanse el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2014, apartados 4 a 10 del anexo 1.1, para más información sobre el modo de muestreo y verificación de los proyectos.

28 Tener impacto financiero significa que se observó una diferencia entre el valor real de una operación y el valor que habría alcanzado de haberse realizado de conformidad con las disposiciones aplicables. El Informe Anual relativo al ejercicio 2014, anexo 1.1, contiene más detalles sobre la metodología seguida por el Tribunal.

29 El porcentaje del nivel de error estimado es una estimación estadística del porcentaje probable de error en la población. Véase asimismo el Informe Anual relativo al ejercicio 2014, apartado 15 del anexo 1.1.

30 En el período 2010-2014, el nivel de error anual medio estimado en la política de cohesión fue del 5,7 %.

31 Se entiende por «intensidad de la ayuda», el importe bruto de la misma expresado en porcentaje de los costes subvencionables de un proyecto. Véase el artículo 2, apartado 26, del Reglamento (CE) n.º 651/2014.

32 Véase el proyecto de la Comisión de principios comunes para una evaluación económica de la compatibilidad de las ayudas estatales en el sitio web de la DG Competencia.

33 Las pymes pueden disfrutar de una intensidad de la ayuda más elevada porque la Comisión considera que las deficiencias del mercado, como el acceso a la financiación, son mayores para las pequeñas empresas. Véase el Manual de normas comunitarias sobre ayudas estatales para las pymes de la Comisión de 25 de febrero de 2009.

34 COM(2012) 209 final, de 8 de mayo de 2012, «Modernización de las ayudas estatales en la UE».

35 Artículo 8, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 800/2008 de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías) (DO L 214 de 9.8.2008, p. 3). Este Reglamento fue precedido por el Reglamento (CE) n.º 1628/2006 de la Comisión, de 24 de octubre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas regionales a la inversión.

36 Considerando 21 del Reglamento (UE) n.º 1407/2013 de la Comisión.

37 Informe anual de actividades de la DG Desarrollo Regional y Urbano, sección 2.1.1, «Control effectiveness as regards legality and regularity», página 47.

38 Artículo 59 del Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012.

39 Las correcciones financieras pueden consistir en la retirada de los gastos irregulares de las declaraciones de gastos de los Estados miembros o en la recuperación de los importes afectados de los beneficiarios.

40 De los trece errores detectados por el Tribunal con impacto financiero, cinco dieron lugar a una corrección financiera. Una corrección financiera se refería a uno de los diecinueve errores que el Tribunal había considerado sin impacto financiero.

41 Asunto C-301/87, apartados 17 a 23.

42 Artículo 108, apartado 1 del TFUE: «La Comisión examinará permanentemente […], los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados [miembros]. Propondrá a estos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado interior».

43 Las ayudas individuales son cualquier tipo de ayuda concedida en el marco de un régimen de ayuda o fuera de este. La DG Competencia no supervisaba las ayudas individuales concedidas fuera de un régimen de ayuda antes de 2015.

44 Cuatro recuperaciones en 2009, una en 2011, una en 2012 y dos en 2014.

45 Véase la decisión de la Comisión C(2014) 9362 de 9.1.2015.

46 Artículo 28 del Reglamento (CE) n.º 1828/2006 de la Comisión, de 8 de diciembre de 2006, que fija normas de desarrollo para el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión, y el Reglamento (CE) n.º 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (período de programación 2007-2013 (DO L 371 de 27.12.2006, p. 1) y Reglamento delegado (UE) 2015/1970 de la Comisión de 8 de julio de 2015 por el que se completa el Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo con disposiciones específicas sobre la notificación de irregularidades respecto del Fondo Europeo de Desarrollo Regional, del Fondo Social Europeo, del Fondo de Cohesión y del Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (período de programación 2014-2020) (DO L 293 de 10.11.2015, p. 1).

47 Véase el apartado 12 de la Aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE y del artículo 61 del Acuerdo EEE a las ayudas estatales en el sector de la aviación (DO C 350 de 10.12.1994, p. 5).

48 Véase el apartado 12 de la «Aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE y del artículo 61 del Acuerdo EEE a las ayudas estatales en el sector de la aviación (DO C 350 de 10.12.1994, p. 5).

49 Véase COM(96) 126 final, apartado 175 y Vademécum sobre normas en materia de ayudas estatales, páginas 6 y 10.

50 Asunto T-128/98, Aeropuertos de París.

51 Asuntos acumulados T-443/08 y T-445/08, Leipzig Halle,

52 Por ejemplo, la DG Competencia indicó en un cuestionario sobre el funcionamiento y la fiscalidad de los puertos de 3 de julio de 2013 que tras la sentencia «Leipzig Halle» del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la Comisión había recibido un número creciente de notificaciones de proyectos de inversión en infraestructuras portuarias que recibían ayuda pública. Véase COMP/E3/H3/IA/jf/20 13/68609.

53 Apartado 35 del Proyecto de Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, publicado en 2014.

54 En determinados proyectos, el umbral es de 75 millones de euros. Véase el artículo 100 del Reglamento n.º 1303/2013.

55 Las únicas categorías de ayuda en el marco del RGEC que tienen umbrales de notificación por encima de 50 millones de euros son las ayudas a la inversión regional, ayudas a la inversión en cultura y conservación del patrimonio, ayudas a las infraestructuras de banda ancha y, en determinadas condiciones, ayudas a la investigación y el desarrollo, y ayuda a la explotación de fuentes renovables de energía. El umbral de notificación para servicios de interés económico general es de 15 millones de euros. Artículo 4 del Reglamento 651/2014 y artículo 2 de la Decisión de la Comisión, de 20 de diciembre de 2011, relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general.

56 Todos los servicios competentes de la Comisión dispondrán de cinco a diez días laborables para efectuar su evaluación de la solicitud de los proyectos y su evaluación de la decisión de aprobación de los grandes proyectos.

57 Comisión Europea; Nota orientativa a la COCOF n.º 12-0059-01 Verificación del cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales en casos de infraestructuras; 21 de noviembre de 2012.

58 Por regla general, las autoridades de auditoría deben efectuar un muestreo aleatorio de los proyectos. Véanse el artículo 17 del Reglamento (CE) n.º 1828/2006 de la Comisión para el período de programación 2007-2013 y el artículo 127 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 para el período de programación 2014-2020.

59 Anexo VI del Reglamento (CE) n.º 1828/2006 de la Comisión.

60 Véase el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2014 apartado 6.65.

61 Véase el próximo Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2015 apartado 6.59.

62 Véase el marcador de ayudas estatales de la Comisión de 2015.

63 Se ha creado un total de 22 nuevas categorías de exención, como la ayuda a las infraestructuras de banda ancha y a infraestructuras deportivas y recreativas multifuncionales. Algunas categorías como la ayuda a pequeñas empresas recientes creadas por empresarias se han suprimido, y otras, como las ayudas para servicios de innovación y asesoramiento y para servicios de apoyo a la innovación, y las ayudas al préstamo de personal altamente cualificado, se han fusionado. En total el número de categorías de exención ha aumentado de 26 a 43.

64 El alcance se ha ampliado, por ejemplo, en ayudas financieras de riesgo, ayudas a la inversión en infraestructuras de investigación y ayudas medioambientales.

65 El 30 % de las categorías existentes del RGEC han incrementado los umbrales de notificación (por ejemplo, los umbrales de notificación de I+D se han duplicado). Los niveles de intensidad de las ayudas han aumentado, por ejemplo, en ayudas a la inversión para la protección del medio ambiente del 35-55 % al 40-75 %.

66 Véase el comunicado de prensa de la Comisión IP 14 587 de 21.5.2014.

67 Véase la Nota 14/-369 de la Comisión Europea de 21.5.2014.

68 La información, con todos los aspectos pertinentes de una concesión de ayuda, como el importe de la subvención, el organismo emisor de la ayuda y el beneficiario, debe publicarse en un sitio web global de ayudas estatales, a nivel nacional o regional a partir del 1 de julio de 2016. Véase el artículo 9 del RGEC de 2014.

69 Artículo 9 del RGEC de 2008.

70 https://webgate.ec.europa.eu/competition/transparency/public/search/chooseLanguage.

71 Artículo 1, apartado 2, del RGEC 2014. Las categorías son las ayudas regionales, ayudas a las pymes y al acceso de las pymes a la financiación, ayudas a I+D+i, ayudas a la protección medioambiental y ayudas a infraestructuras de banda ancha.

72 El RGEC de 2008 contenía una disposición similar, véase el artículo 44.

73 La situación en que la Comisión decide sobre la compatibilidad de la ayuda después de que esta se haya concedido se produce cuando la ayuda no se notifica indebidamente y la Comisión es informada del hecho, por ejemplo a través de una denuncia de una parte interesada.

74 Artículo 1, apartado 4, del RGEC de 2014, y artículo 1, apartado 6, del RGEC de 2008.

75 La Comisión considera que la ayuda de funcionamiento presenta un riesgo particular para el mercado interior. Por ejemplo, los programas operativos para el período de programación 2014-2020 contienen una declaración que indica que debe prestarse una atención particular a las normas sobre ayudas estatales de funcionamiento.

76 Sección 3.8 de las directrices sobre ayudas de finalidad regional 2014-2020.

77 Sección 5.4 de las directrices sobre ayudas de finalidad regional 2014-2020 frente a la sección 4.1.2 de las de las directrices sobre ayudas de finalidad regional 2007-2013.

78 Sección 3.5 de las directrices sobre ayudas de finalidad regional 2014-2020 frente a la sección 4.1.1(38) de las directrices sobre ayudas de finalidad regional 2007-2013.

79 Véase «Orientaciones para la Comisión y los Estados miembros sobre una metodología común para la evaluación de los sistemas de gestión y control en los Estados miembros», de 18 de diciembre de 2014.

80 Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

81 Artículo 19 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

82 Artículo 19 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

83 Artículo 101 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

84 Jaspers es una asociación de asistencia técnica entre la DG Desarrollo Regional y Urbano, el Banco Europeo de Inversiones y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, que se facilita a los Estados miembros gratuitamente.

85 Refuerzo de la capacidad administrativa para la gestión de los fondos de los Estados miembros en el ámbito de las ayudas estatales - plan de acción común, aprobado por la Comisión el 18 de marzo de 2015.

86 La Red Europea de Competencia - Transmisión Electrónica (REC-TE) es una interfaz electrónica en la que los Estados miembros pueden hacer preguntas relativas a las ayudas estatales a la DG Competencia. En general, tanto las preguntas como las respuestas de la DG Competencia se publican para que puedan acceder a ellas los Estados miembros. Un ejemplo de una excepción a la publicación es cuando un caso muy específico no es de utilidad para otros Estados miembros.

87 Todos los Estados miembros excepto Dinamarca, Irlanda, Grecia, Chipre, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos y Austria.

88 Bulgaria, Croacia, la República Checa, Rumanía y Eslovaquia.

89 En la anterior red REC-SE TE se habían publicado más de 600 preguntas y respuestas, que han sido migradas a la wiki eState aid.

Conclusiones y recomendaciones

114

Desde 2010, las fiscalizaciones del Tribunal en la política de cohesión revelaron un nivel significativo de incumplimiento de las normas sobre ayudas estatales. El presente informe indica una necesidad de mayor sensibilización sobre las normas aplicables en los Estados miembros y de un apoyo continuado de la Comisión para prevenir, detectar y corregir eficazmente las infracciones de las normas sobre ayudas estatales. En general, el Tribunal constató lo siguiente:

a)En el período 2010-2014, la Comisión y el Tribunal de Cuentas detectaron infracciones de la normativa sobre ayudas estatales en numerosas fiscalizaciones del Tribunal; los errores en este tipo de ayudas en el FEDER y el FC fueron un factor importante que contribuyó al nivel de error estimado por el Tribunal en la política de cohesión. El Tribunal observó que las propias auditorías y supervisión de la Comisión en el ámbito de cohesión registraron un índice de detección similar al de sus constataciones. Por otra parte, las autoridades de auditoría de los Estados miembros detectaron un nivel de infracciones de las normas sobre ayudas estatales considerablemente inferior al observado por la Comisión y el Tribunal. Esto indica que hasta ahora las autoridades de auditoría no se han centrado suficientemente en las ayudas estatales durante sus auditorías.

b)Durante el período de programación 2007-2013 la Comisión no registró los errores en las ayudas estatales detectados por ella o notificados por los Estados miembros de una manera que permitiera efectuar un análisis adecuado, que podría haber ayudado a la Comisión a elaborar medidas preventivas más orientadas y específicas para los Estados miembros o los programas.

c)En particular al inicio del período de programación 2007-2013, la Comisión no verificó sistemáticamente la conformidad de las ayudas estatales a grandes proyectos. Existe el riesgo de que algunos grandes proyectos cofinanciados por la UE sean incompatibles con el mercado interior debido asimismo al hecho de que, antes de 2012 y a las aclaraciones de la sentencia Leipzig Halle, los Estados miembros raramente notificaban inversiones en infraestructuras a la Comisión. A fin de mitigar este riesgo en el futuro, la Comisión intensificó sus medidas preventivas internas e introdujo un procedimiento de aprobación alternativo, que incluía un informe de revisión de calidad independiente, para el período de programación 2014-2020. Según la Comisión, con independencia del procedimiento utilizado por los Estados miembros, los grandes proyectos solo serán aprobados tras la aprobación interna de las ayudas estatales.

d)La Comisión ha tomado medidas para simplificar la legislación vigente sobre ayudas estatales para el período de programación 2014-2020 que han dado lugar a una reducción de la carga administrativa y a una mayor transparencia, pero también han aumentado las competencias de los Estados miembros para concebir y ejecutar medidas de ayuda. Los Estados miembros que adquieren más competencias corren el riesgo de incrementar el número de errores relativos a las ayudas estatales: el seguimiento de la Comisión ha puesto de manifiesto que los Estados miembros cometieron muchos errores en la concepción y ejecución de regímenes de ayuda en el período de programación 2007-2013. Para mitigar este riesgo, la Comisión ha emprendido acciones para fomentar la capacidad administrativa de los Estados miembros en el ámbito de las ayudas estatales, entre ellas, la introducción de condiciones previas en los sistemas de ayudas para propiciar una ejecución eficiente y eficaz de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos («condicionalidades ex ante»). No obstante, los Estados miembros que se consideró que no cumplían estas condiciones no eran necesariamente aquellos en los que la Comisión detectó la mayor parte de los problemas en el pasado. Además, estas acciones requieren una atención continua.

Falta de visión global de los errores en las ayudas estatales por la Comisión, insuficiente atención a las ayudas estatales por parte de los Estados miembros y recuperación poco significativa de las ayudas estatales tras los procesos de seguimiento de la Comisión.

115

En el período 2010-2014, el Tribunal detectó un número significativo de incumplimientos de la normativa sobre ayudas estatales en 269 proyectos fiscalizados del ámbito de cohesión al que son aplicables dichas normas; los errores en este tipo de ayudas fueron un factor importante que contribuyó al nivel de error estimado por el Tribunal en la política de cohesión. Las propias auditorías de la DG Desarrollo Regional y Urbano tienen resultados similares a los del Tribunal (véanse los apartados 33 a 36 y 47 a 48).

116

Para proteger el presupuesto de la UE, la Comisión impone correcciones financieras a los Estados miembros cuando se detectan casos de incumplimiento de las normas sobre ayudas estatales. En el período 2010-2014, la DG Desarrollo Regional y Urbano aplicó o estaba aplicando dieciocho correcciones financieras a siete Estados miembros, debidos al menos parcialmente a infracciones de las normas sobre ayudas estatales. Diez de ellas resultaron de las propias auditorías de la DG Desarrollo Regional y Urbano, cinco de las fiscalizaciones del Tribunal y tres del análisis de los informes de control anuales de las autoridades de auditoría por la DG Desarrollo Regional y Urbano. Once de estas correcciones, por un importe de 38,4 millones de euros en total y que afectaban a cinco Estados miembros, se trataban únicamente de ayudas estatales⁹⁰. No es posible cuantificar el componente de ayudas estatales de las demás correcciones financieras (véanse los apartados 49 a 51).

117

La Comisión debe supervisar periódicamente las medidas de ayuda para verificar si respetan la normativa sobre ayudas estatales y en qué medida. Si constata que cualquier ayuda concedida es incompatible con el mercado interior, puede proceder a su recuperación. Hasta ahora, la DG Competencia solo ha adoptado medidas correctoras limitadas en vista del número y de la gravedad de los problemas detectados en sus procesos de seguimiento. Basándose en dicho seguimiento, esta dirección general considera que alrededor de una media del 36 % de la totalidad de los regímenes de ayuda estaba afectado por problemas en el período 2009-2014. Los problemas que afectaban a la compatibilidad (el 7,3 % del total de regímenes) eran particularmente significativos. Durante este período, el seguimiento de la DG Competencia dio lugar a ocho recuperaciones voluntarias y a ocho acciones formales, las últimas de las cuales dieron lugar a la recuperación de un total de 0,3 millones de euros. (véanse los apartados 52 a 56).

Recomendación 1

La Comisión debería imponer medidas correctoras cuando las medidas de ayuda no sean conformes con las normas sobre ayudas estatales.

Fecha prevista de aplicación: Inmediatamente

118

Durante el período de programación 2007-2013, ni la DG Desarrollo Regional y Urbano ni la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión registraban los casos de incumplimiento de las normas sobre ayudas estatales que habían detectado de manera que les permitiera efectuar un análisis correcto de los errores en dichas ayudas (véanse los apartados 57 a 61).

119

La Comisión ha desarrollado una base de datos para el período de programación 2014-2020 (MAPAR) con el fin de registrar información sobre los casos de incumplimiento de las normas sobre ayudas estatales que detecte durante sus propias auditorías del FEDER, el FC y el FSE. El sistema representa una mejora considerable, pero la DG Competencia no ha obtenido acceso (véase el apartado 57).

120

Los errores en las ayudas estatales notificados por las autoridades de los Estados miembros se codifican en el Sistema de Gestión de Irregularidades (IMS) de la Comisión. Este presenta varias insuficiencias, como la ausencia de una tipología de errores específica de las ayudas estatales y una descripción insuficiente de los errores, por lo que en la práctica su uso es limitado. La DG Competencia tampoco tiene acceso al IMS (véanse los apartados 58 y 59).

Recomendación 2

a)La Comisión debería utilizar MAPAR para registrar irregularidades de manera que se facilite el análisis, por ejemplo, de su tipología, frecuencia, gravedad, causa y origen geográfico. La base de datos tendría asimismo que contener información sobre el seguimiento de las irregularidades (como las correcciones financieras impuestas).

Fecha prevista de aplicación: inmediatamente

b)La Comisión debería adaptar la estructura del IMS para que la información sobre irregularidades, por ejemplo en las ayudas estatales, pueda extraerse y analizarse por Estado miembros y tipos cambiar los requisitos de información de los Estados miembros.

Fecha prevista de aplicación: antes del final de 2017.

c)Se tendría que facilitar periódicamente el acceso de la DG Competencia a toda la información pertinente sobre irregularidades en las ayudas estatales contenida en MAPAR e IMS.

Fecha prevista de aplicación: inmediatamente

121

La decisión de la Comisión de aprobar grandes proyectos se basa en una evaluación de la pertinencia, viabilidad, sostenibilidad y perfil medioambiental del proyecto, y de la justificación de la financiación solicitada, así como en la información facilitada por el Estado miembro sobre la existencia de ayuda estatal. Sin embargo, no está concebida para proporcionar siempre seguridad jurídica a los Estados miembros con respecto a la conformidad de las ayudas estatales en el momento en que se adopta la decisión relativa al gran proyecto. Dicha seguridad solo se puede obtener a partir de una notificación de un Estado miembro seguida de una decisión de la Comisión. (véanse los apartados 69 y 70).

122

En particular al inicio del período de programación 2007-2013, la Comisión no verificó sistemáticamente la conformidad de las ayudas estatales a grandes proyectos. En consecuencia, el riesgo de que algunos grandes proyectos cofinanciados por la UE sean incompatibles con el mercado interior debido asimismo al hecho de que, antes de 2012 y a las aclaraciones de la sentencia Leipzig Halle, los Estados miembros raramente notificaban inversiones en infraestructuras a la Comisión. A fin de mitigar este riesgo en el futuro, la Comisión intensificó sus medidas preventivas internas e introdujo un procedimiento de aprobación alternativo, que incluía un informe de revisión de calidad independiente, para el período de programación 2014-2020 (véanse los apartados 62 a 65, 70, 106 y 107).

Recomendación 3

a)La Comisión debería aprobar grandes proyectos únicamente después de la aprobación interna en relación con las ayudas estatales y solicitar sistemáticamente a los Estados miembros que notifiquen la ayuda cuando sea necesario a fin de garantizar la seguridad jurídica para los Estados miembros, con independencia del procedimiento de solicitud utilizado por estos.

Fecha prevista de aplicación: inmediatamente

123

Durante el período 2010-2014, las autoridades de auditoría estimaron que alrededor de un tercio de los proyectos del FEDER/FC y del FSE que habían auditado eran pertinentes en términos de ayudas estatales. Solo detectaron errores en las ayudas estatales en el 3,6 % de dichos proyectos. En el mismo período, el Tribunal detectó errores en las ayudas estatales en los proyectos del FEDER/FC y del FSE en una proporción más de cinco veces superior. Se observaron deficiencias significativas en la sección de ayudas estatales en algo más de un tercio de las listas de comprobación utilizadas por las autoridades de auditoría que examinó el Tribunal. Se constataron mejoras en este sentido en 2015. La mayoría de los errores notificados en los informes anuales de control de las autoridades de auditoría correspondían a ayudas de minimis. La creación de un registro central con información completa sobre toda la ayuda de minimis concedida en el Estado miembro de que se trate podría contribuir a evitar estos errores (véanse los apartados 43 y 74 a 79).

124

Casi todas las autoridades de auditoría consideraban que el marco jurídico de la UE para ayudas estatales era al menos bastante complejo, y expresaron la necesidad de apoyo adicional en relación con la auditoría del cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales, en particular un manual con casos prácticos. Con respecto a aspectos específicos, como la situación de las decisiones de recuperación, las autoridades de los Estados miembros no disponen de la información necesaria para verificar el cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales aplicables (principio Deggendorf) (véanse los apartados 80 a 82,95 y 96).

Recomendación 4

a)La Comisión debería garantizar que el alcance y la calidad de los controles de las autoridades de auditoría del cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales sea suficiente.

Fecha prevista de aplicación: marzo de 2017.

b)Con vistas al cierre del período de programación 2007-2013, la Comisión debería solicitar a las autoridades de auditoría que verifiquen la conformidad de las ayudas estatales de los grandes proyectos aprobados antes del final de 2012.

Fecha límite de aplicación: marzo de 2017.

c)La Comisión debería elaborar más material orientativo, que incluya en particular casos prácticos con ejemplos de buenas prácticas y los tipos y causas más comunes de incumplimientos de las normas sobre ayudas estatales.

Fecha prevista de aplicación: antes del final de 2017.

d)La Comisión debería instar a los Estados miembros a crear un registro central para supervisar las ayudas de minimis.

Fecha prevista de aplicación: antes del final de 2017.

e)La Comisión debería crear una base de datos central a escala de la UE en la que las autoridades competentes de los Estados miembros puedan consultar la identidad de los beneficiarios de la ayuda sujetos a órdenes de ingreso de ayudas estatales y la situación del procedimiento de cobro para poder cumplir el principio «Deggendorf». El acceso tendría que concederse solo en la medida en que esa identificación sea necesaria.

Fecha prevista de aplicación: antes del final de 2017.

La Comisión ha tomado medidas para simplificar la legislación aplicable sobre medidas estatales, que confiere más competencias a los Estados miembros, y reforzar la capacidad administrativa de los Estados miembros

125

La Comisión aprobó un nuevo RGEC para el período de programación 2014-2020. El alcance del RGEC de 2014 ha aumentado significativamente, lo que supondrá la inclusión de aún más medidas en su contexto. Al aumentar el alcance del RGEC, la Comisión ha reducido significativamente la carga administrativa para los Estados miembros y para sí misma, puesto que tendrá que notificarse un número considerablemente menor de medidas de ayuda. Los Estados miembros tendrán que verificar la conformidad de un mayor número de medidas de ayuda con las normas sobre ayudas estatales, como el respeto de los límites de intensidad de las ayudas y la demostración del efecto incentivador. Las disposiciones de las directrices sobre ayudas de finalidad regional para el período de programación 2014-2020 en general son más estrictas que las del RGEC, lo que impulsa aún más la utilización de este (véanse los apartados 85 a 87, 97 y 98).

126

Las mayores competencias atribuidas a los Estados miembros debido a la expansión del RGEC entrañan de por sí el riesgo de incrementar el número de errores relativos a las ayudas estatales: la supervisión de la Comisión ha puesto de manifiesto que los Estados miembros cometieron numerosos errores en la concepción y ejecución de regímenes de ayuda en el período de programación 2007-2013. Es probable que dichos errores afectaran a la compatibilidad, en particular los regímenes del RGEC (véanse los apartados 52 a 54).

127

No obstante, las disposiciones del RGEC se han modificado para atenuar dicho riesgo. El RGEC de 2014 facilita a las grandes empresas que han recibido ayudas estatales en el marco de un régimen de ayuda la demostración del efecto incentivador. Otro cambio significativo en el RGEC es el aumento de los requisitos de transparencia, que se espera que mejoren el cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales, puesto que las partes interesadas dispondrán de mejor información para presentar denuncias sobre ayudas ilegales (véanse los apartados 88 a 91).

128

Para mejorar la concepción de los regímenes de ayuda por los Estados miembros, la Comisión introdujo evaluaciones ex post en el período de programación 2014-2020. En particular se llevará a cabo la evaluación para los mayores regímenes de ayuda -en el marco del RGEC, la evaluación es obligatoria en determinadas categorías de regímenes de ayuda con un presupuesto anual superior a 150 millones de euros. Se espera que los Estados miembros presenten sus primeros resultados antes del final de 2017 (véanse los apartados 92 y 99).

129

El Reglamento sobre disposiciones comunes introdujo condicionalidades ex ante con respecto a los sistemas de ayudas estatales. El cumplimiento de estas condiciones puede reducir las infracciones a las normas sobre ayudas estatales. Basándose en una autoevaluación, cinco Estados miembros todavía no habían cumplido estas condiciones a finales de 2015. No obstante, los Estados miembros que se consideró que no cumplían estas condiciones no eran necesariamente aquellos en los que la Comisión detectó la mayor parte de los problemas en el pasado. Además, estas acciones requieren una atención continua. Para reforzar la capacidad administrativa en el ámbito de las ayudas estatales, la DG Desarrollo Regional y Urbano y la DG Competencia adoptaron un plan de acción conjunto sobre ayudas estatales en marzo de 2015. Este ha dado lugar, por ejemplo, a un incremento de las actividades de formación organizadas por la Comisión y a la creación de una interfaz en línea que ha tenido una buena acogida por las autoridades de los Estados miembros, donde pueden plantear preguntas sobre ayudas estatales a la Comisión (véanse los apartados 101 a 105 y 108 a 113).

130

El grado en que el refuerzo de la capacidad administrativa por la Comisión y la introducción de la evaluación ex post pueden compensar el aumento de las atribuciones de los Estados miembros y la medida en que dichas iniciativas permitirán mejorar la detección y prevención de errores en las ayudas estatales en los Estados miembros constituyen extremos que solo podrán evaluarse en el futuro.

Recomendación 5

a)Si las condicionalidades ex ante relativas a la contratación pública no se cumplen antes del fin de 2016, la Comisión debería ejercer sus competencias para suspender los pagos a los Estados miembros en cuestión hasta que hayan subsanado todas las deficiencias significativas.

Fecha prevista de aplicación: cuando la Comisión haya finalizado su evaluación.

b)Con la información disponible en sus bases de datos, la Comisión debería hacer cada dos años un seguimiento de la capacidad de los Estados miembros para cumplir la normativa sobre ayudas estatales efectuando análisis, por ejemplo, de la tipología, frecuencia, gravedad, origen geográfico y causa de los errores relativos a las ayudas estatales detectadas por la propia Comisión o por las autoridades de los Estados miembros. La Comisión debería utilizar estos análisis a efectos de supervisión y orientar las actividades de apoyo, como impartir formación a los Estados miembros que más la necesiten.

Fecha prevista de aplicación: Cada dos años a partir del final de 2017.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Henri Grethen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 7 de septiembre de 2016.

Por el Tribunal de Cuentas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

90 Grecia, España, Francia, Austria y Polonia.

Anexos

Anexo I

Gasto en ayudas estatales por Estado miembro, 2010-2014, millones de euros

Estado Miembro | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | Total | Porcentaje del total
Bélgica | 2400 | 1655 | 1556 | 1614 | 1711 | 8936 | 2,33 %
Bulgaria | 40 | 43 | 77 | 121 | 240 | 520 | 0,14 %
República Checa | 1242 | 1406 | 1558 | 1714 | 2169 | 8089 | 2,11 %
Dinamarca | 2211 | 2369 | 2591 | 2561 | 2509 | 12241 | 3,20 %
Alemania | 16266 | 14000 | 13574 | 13808 | 39559 | 97208 | 25,39 %
Estonia | 49 | 52 | 62 | 123 | 236 | 522 | 0,14 %
Irlanda | 1718 | 1057 | 853 | 1144 | 825 | 5597 | 1,46 %
Grecia | 2083 | 2509 | 1931 | 2903 | 1929 | 11354 | 2,97 %
España | 4898 | 4507 | 3905 | 3084 | 3197 | 19591 | 5,12 %
Francia | 15917 | 13912 | 15706 | 13733 | 15543 | 74811 | 19,54 %
Croacia | - | - | - | 258 | 276 | 534 | 0,14 %
Italia | 4127 | 3840 | 4399 | 3469 | 5509 | 21343 | 5,58 %
Chipre | 121 | 140 | 116 | 104 | 100 | 580 | 0,15 %
Letonia | 202 | 284 | 398 | 378 | 492 | 1754 | 0,46 %
Lituania | 180 | 222 | 230 | 208 | 181 | 1020 | 0,27 %
Luxemburgo | 108 | 114 | 101 | 164 | 168 | 655 | 0,17 %
Hungría | 2051 | 1173 | 1167 | 1452 | 1702 | 7545 | 1,97 %
Malta | 92 | 102 | 108 | 132 | 82 | 516 | 0,13 %
Países Bajos | 2782 | 2827 | 2510 | 2064 | 2238 | 12420 | 3,24 %
Austria | 2085 | 1777 | 1914 | 1871 | 1479 | 9126 | 2,38 %
Polonia | 3499 | 2942 | 3001 | 2978 | 4929 | 17349 | 4,53 %
España | 1535 | 1553 | 933 | 471 | 732 | 5224 | 1,36 %
Rumania | 315 | 677 | 878 | 896 | 972 | 3737 | 0,98 %
Eslovenia | 375 | 455 | 459 | 472 | 453 | 2214 | 0,58 %
Eslovaquia | 313 | 173 | 133 | 200 | 313 | 1131 | 0,30 %
Finlandia | 2287 | 3126 | 2523 | 2589 | 2545 | 13071 | 3,41 %
Suecia | 3210 | 3155 | 3172 | 3255 | 3204 | 15996 | 4,18 %
Reino Unido | 5574 | 4797 | 5524 | 5953 | 7872 | 29719 | 7,76 %
Unión Europea | 75680 | 68866 | 69376 | 67719 | 101161 | 382802 | 100 %

Nota: Según la Comisión, el aumento en los gastos en 2014 se debe en su mayor parte (el 85 %) a la inclusión de más regímenes de energías renovables en las notificaciones. Sin esta inclusión, las ayudas estatales notificadas habrían ascendido a 73 000 millones de euros en 2014. Además, los fondos de la UE solo se incluyen desde 2014.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en el marcador de ayudas estatales de la Comisión de 2015.

Anexo II

Resultados del seguimiento llevado a cabo por la Dirección General de Competencia, 2006-2014

| Número de regímenes supervisados | Número de casos problemáticos | Ratio de casos problemáticos
Ayudas exentas por categorías | 121 (de los cuales, 26 en 2014) | 31 | 26 %
Ayudas autorizadas | 166 (de los cuales, 42 en 2014) | 53 | 32 %
Otros | 1 (de los cuales, 0 en 2014) | 1 | 100 %
Servicios de interés económico general | 8 (de los cuales, 7 en 2014) | 4 | 50 %
Total | 296 (de los cuales, 75 en 2014) | 89 (de las cuales, 27 en 2014) | 30 % (36 en 2014)
Banda ancha | 7 | 2 | 29 %
Cultura | 11 | 3 | 27 %
Empleo | 15 | 5 | 33 %
Medio ambiente y energía | 45 | 14 | 31 %
Otros ámbitos transversales | 2 | 0 | 0 %
Desarrollo regional | 64 | 18 | 28 %
Investigación y desarrollo | 47 | 19 | 40 %
Capital de riesgo | 10 | 6 | 60 %
Desarrollo sectorial | 5 | 1 | 20 %
Pymes | 31 | 5 | 16 %
Formación | 25 | 4 | 16 %
Transporte | 16 | 6 | 38 %
Salvamento y reestructuración | 9 | 1 | 11 %
Servicios de interés económico general | 8 | 4 | 50 %
Otros | 1 | 1 | 100 %
Bélgica | 15 | 7 | 47 %
Bulgaria | 4 | 1 | 25 %
República Checa | 10 | 3 | 30 %
Dinamarca | 5 | 1 | 20 %
Alemania | 26 | 3 | 12 %
Estonia | 4 | 1 | 25 %
Irlanda | 11 | 1 | 9 %
Grecia | 11 | 6 | 55 %
España | 21 | 5 | 24 %
Francia | 29 | 10 | 34 %
Italia | 28 | 6 | 21 %
Chipre | 4 | 1 | 25 %
Letonia | 3 | 1 | 33 %
Lituania | 4 | 2 | 50 %
Luxemburgo | 4 | 2 | 50 %
Hungría | 9 | 1 | 11 %
Malta | 3 | 1 | 33 %
Países Bajos | 13 | 6 | 46 %
Austria | 11 | 4 | 36 %
Polonia | 17 | 4 | 24 %
España | 9 | 6 | 67 %
Rumania | 6 | 1 | 17 %
Eslovenia | 4 | 1 | 25 %
Eslovaquia | 5 | 0 | 0 %
Finlandia | 4 | 1 | 25 %
Suecia | 7 | 0 | 0 %
Reino Unido | 29 | 15 | 52 %

Fuente: Comisión Europea.

Anexo III

Grandes proyectos aprobados por la Dirección General de Política Regional y Urbana en el período de programación 2007-2013

Estado Miembro | Número de grandes proyectos aprobados | Proporción de grandes proyectos aprobados | Contribución media de la UE por gran proyecto aprobado (millones de euros) | Contribución total de la UE a los grandes proyectos aprobados (millones de euros)
Bélgica | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Bulgaria | 18 | 2,0 % | 108,8 | 1958,4
República Checa | 49 | 5,3 % | 89,5 | 4387,8
Dinamarca | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Alemania | 44 | 4,8 % | 41,6 | 1830,3
Estonia | 9 | 1,0 % | 50,8 | 457,3
Irlanda | 3 | 0,3 % | 24,8 | 74,5
Grecia | 59 | 6,4 % | 105,6 | 6228,4
España | 70 | 7,6 % | 83,6 | 5852,3
Francia | 36 | 3,9 % | 28,8 | 1035,7
Croacia | 12 | 1,3 % | 39,2 | 470,3
Chipre | 3 | 0,3 % | 34,0 | 102,0
Letonia | 10 | 1,1 % | 70,3 | 702,7
Lituania | 10 | 1,1 % | 49,7 | 496,5
Luxemburgo | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Hungría | 51 | 5,6 % | 114,7 | 5849,2
Malta | 7 | 0,8 % | 40,9 | 286,3
Países Bajos | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Austria | 1 | 0,1 % | 4,1 | 4,1
Polonia | 274 | 29,8 % | 98,6 | 27022,9
Portugal | 39 | 4,2 % | 47,5 | 1852,0
Rumanía | 100 | 10,9 % | 80,4 | 8044,4
Eslovenia | 16 | 1,7 % | 58,2 | 931,1
Eslovaquia | 33 | 3,6 % | 79,8 | 2634,8
Finlandia | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Suecia | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Reino Unido | 13 | 1,4 % | 38,6 | 501,2
Total | 918 | 100,0 % | 82,6 | 75 790,3

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

Anexo IV

Marco jurídico en el ámbito de las ayudas estatales

TFUE - El Tratado, que tiene la mayor categoría jurídica y toda la demás legislación debe ser conforme a sus disposiciones, sienta las bases de todas las ayudas estatales en sus artículos 107 a 109. Los artículos 108, apartado 4 y 109 prevén la aprobación de reglamentos en este ámbito.

Jurisprudencia - Sentencias del Tribunal de Justicia que interpretan las disposiciones del Tratado y del Derecho secundario. Estas sentencias son vinculantes para la Comisión y los Estados miembros. La Comisión debe adaptar su enfoque a las sentencias del Tribunal de Justicia.

Reglamentos - Los reglamentos son actos de Derecho secundario aprobados por las instituciones. Son de aplicación general, vinculantes en su integridad y directamente aplicables en los Estados miembros en la fecha de su entrada en vigor (sin necesidad de incorporarse separadamente a la legislación nacional)¹. El reglamento más importante en el ámbito de las ayudas estatales es el RGEC.

Legislación indicativa

Directrices - Las directrices son legislación indicativa sin carácter vinculante, pero pueden tener efectos legales. El Tribunal de Justicia ha anulado en el pasado decisiones de la Comisión por incumplir el derecho secundario. Las directrices establecen criterios con respecto a los cuales la Comisión evaluará la compatibilidad con el mercado interior de las medidas de ayuda notificadas. La Comisión puede considerar incompatibles medidas de ayuda notificadas que no cumplen los criterios establecidos en las directrices. Existen directrices a nivel transversal (por ejemplo, sobre investigación, desarrollo e innovación) y a nivel sectorial (por ejemplo sobre aeropuertos y aerolíneas).

Criterios analíticos: Documentos orientativos concebidos específicamente para ayudar a los Estados miembros a evaluar si la ayuda concebida a proyectos de infraestructura deberían notificarse a la Comisión.

1 Véase el artículo 288 TFUE.

Respuestas de la Comisión

IV

La Comisión colabora estrechamente y de manera continua con las autoridades de auditoría para mejorar la capacidad de las citadas autoridades en lo que concierne a la auditoría de las ayudas estatales. Además de proporcionarles formación, acciones y orientación a medida, la Comisión facilitó a las autoridades de auditoría listas de verificación fáciles de utilizar sobre las ayudas estatales en 2011, que posteriormente actualizó en noviembre de 2015.

El Reglamento exige que las autoridades de auditoría presenten en sus informes anuales de control (IAC) los principales resultados de las auditorías, pero no información detallada sobre la naturaleza de los errores detectados. La revisión de los IAC por parte de los servicios de la Comisión incluye un examen de la metodología de las auditorías de sistemas y de las auditorías de operaciones (incluidas las listas de verificación), así como la repetición de las auditorías que ya hayan llevado a cabo las autoridades de auditoría de los Estados miembros. Basándose en dichas revisiones, la Comisión considera que, en algunos casos, las autoridades de auditoría podrían haber detectado errores en las ayudas estatales que incluyeron en sus informes dentro de una categoría diferente, dando lugar a un posible déficit de notificaciones en los IAC. Además, ha identificado una serie de debilidades y ha solicitado a las autoridades de auditoría que mejoren los controles que aplican a las ayudas estatales. Por último, en las verificaciones que ha llevado a cabo la propia Comisión, esta ha observado recientemente mejoras significativas con respecto a la calidad de las listas de verificación sobre las ayudas estatales que utilizan las autoridades de auditoría, en consonancia con la evaluación del Tribunal.

V

La Comisión toma nota de que tanto la DG Política Regional y Urbana como la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión han utilizado bases de datos para registrar las conclusiones de las auditorías efectuadas durante el período financiero 2007-2013. Pese a que estas bases de datos no tenían la pretensión de servir como herramientas para el análisis de los orígenes de los errores, ello no impidió a la Comisión adoptar una serie de medidas adecuadas y preventivas para abordar los problemas conocidos y recurrentes en relación con las ayudas estatales. En marzo de 2016, la DG Competencia compartió con la DG Política Regional y Urbana y con la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión su experiencia en materia de seguimiento ex post de regímenes de ayudas estatales. En particular, la DG Competencia proporcionó a ambas Direcciones Generales el resultado del ciclo de seguimiento de 2015. Además, la Comisión está introduciendo mejoras en el intercambio de información sobre los errores en las ayudas estatales entre las Direcciones Generales en función de las necesidades.

En cuanto a las medidas preventivas adoptadas, la DG Política Regional y Urbana y la DG Competencia ejecutan desde marzo de 2015 un plan de acción integral para fortalecer la capacidad administrativa para la gestión de los Fondos de los Estados miembros en el ámbito de las ayudas estatales. De cara al período de programación 2014-2020, el marco legislativo introduce condicionalidades ex ante sobre las ayudas estatales con el objetivo de mejorar en cierta medida la capacidad administrativa de los Estados miembros en este terreno mediante planes de acción, de manera previa a la ejecución de los programas.

VI

La Comisión hace hincapié en que la obligación de notificar las medidas de ayudas estatales corresponde a los Estados miembros y en que la decisión relativa a un gran proyecto no es una decisión sobre el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales por parte de dicho proyecto. Además, los Estados deben evaluar si procede conceder ayudas estatales a los proyectos o no, y en los casos en que se decida otorgar ayudas estatales, deberán demostrar el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales cuando presenten una propuesta relativa a un gran proyecto, con independencia del procedimiento de adopción de decisiones que elijan utilizar en virtud del Reglamento sobre disposiciones comunes.

En el marco de las consultas formales interservicios que la DG Política Regional y Urbana organizó ya antes de finales de 2012 sobre las decisiones relativas a los grandes proyectos se consultó a la DG Competencia, aunque no de forma sistemática. La colaboración interna con la DG Competencia en lo referente a la aprobación de grandes proyectos mejoró tras la sentencia Leipzig-Halle. Se ha establecido un sistema de contrapoderes institucionales adecuados a modo de medida preventiva con el fin de evitar que en el período 2014-2020 se adopten decisiones sobre grandes proyectos que no se ajusten a la normativa sobre ayudas estatales.

Por consiguiente, la Comisión considera que las medidas preventivas adoptadas y la cooperación puesta en marcha con la DG Competencia de cara al período 2014-2020, tanto en la fase de preparación de los proyectos como en la de toma de decisiones, mitigan adecuadamente el riesgo mencionado por el Tribunal.

El hecho de intentar ir más allá y tratar de obtener seguridad jurídica en cuanto al cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales a través de notificaciones sistemáticas formales seguidas de una decisión de la Comisión relativa a las ayudas estatales sobre todos los grandes proyectos (con independencia de los requisitos jurídicos) entraría en conflicto con el proceso de modernización de las ayudas estatales, pero también con el objetivo general de simplificación y reducción de la carga administrativa que soportan todas las partes interesadas. Asimismo, conllevaría un riesgo adicional para la ejecución de los grandes proyectos financiados por el FEDER y el Fondo de Cohesión en los plazos establecidos.

VII

En el contexto de la modernización de las ayudas estatales, que impuso una responsabilidad mayor a los Estados miembros en la concesión de las ayudas, la DG Competencia reforzó su seguimiento basado en muestras de la ejecución de las medidas de ayudas estatales. Con su trabajo de seguimiento, la DG Competencia busca detectar errores e irregularidades en la ejecución de las medidas de ayudas estatales; no obstante, dicha labor también sirve para obtener información sobre el modo en que los Estados miembros ejecutan realmente en la práctica dichas medidas. Esto permite a la DG Competencia extraer las buenas y malas prácticas y compartirlas con los Estados miembros (a través de grupos de trabajo de los Estados miembros, la red de coordinadores nacionales, etc.).

Además, la DG Competencia elaboró y puso en común con los Estados miembros las listas de verificación del Reglamento general de exención por categorías (Reglamento n.º 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014), con el fin de facilitarles la labor de comprobar con antelación que se cumplen todas las condiciones de compatibilidad aplicables. Dichas listas de verificación también se han compartido con la DG Política Regional y Urbana y con la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, así como con las autoridades de auditoría de la política de cohesión.

Asimismo, la DG Competencia ofrece una plataforma informática dedicada a través de la cual responde a las preguntas de los Estados miembros referentes a la interpretación de la normativa (wiki eState aid) y publica documentos de preguntas frecuentes basados en dichas preguntas y en las respuestas proporcionadas.

Con respecto a la evaluación de las condicionalidades ex ante de las ayudas estatales, tal como se establece en el Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC) dicha evaluación debe basarse en los tres criterios definidos en el anexo IX del RDC. El cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales durante el período de programación 2007-2013 no representa como tal un criterio de conformidad. No obstante, la Comisión continuará supervisando todas las cuestiones relacionadas con el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales para todos los Estados miembros y adoptará las medidas que sean necesarias.

VIII a)

La Comisión acepta esta recomendación y considera que ya la está aplicando.

Utiliza las medidas correctoras que tiene a su disposición en el caso de que durante la actividad de seguimiento se detecten casos de incumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales.

En este contexto, es necesario distinguir entre ilegalidad e incompatibilidad. Una medida de ayuda es ilegal cuando se concede sin notificación previa a la Comisión y cuando no está cubierta por el Reglamento general de exención por categorías. No obstante, la Comisión solamente puede ordenar la recuperación de dicha medida si es incompatible con el mercado interior (es decir, si no se puede determinar su compatibilidad basándose en alguna de las directrices o directamente sobre la base del Tratado).

Si, durante el seguimiento, la DG Competencia detecta una medida de ayuda ilegal, en primer lugar examina si se puede establecer la compatibilidad de dicha medida con el mercado interior.

Únicamente si el error detectado da lugar a la concesión de una ayuda incompatible se puede recurrir a medidas correctoras, consistentes en la recuperación de la ayuda.

En el caso de otros tipos de errores, resulta más apropiado introducir ajustes en el diseño del régimen de ayudas o en los mecanismos de control. Para determinados errores sería complicado encontrar medidas correctoras (por ejemplo, si la ayuda era incompatible en el momento en que se concedió, pero puede establecerse su compatibilidad sobre la base de una revisión posterior de las normas).

VIII b) i)

La Comisión acepta la recomendación, que ya está aplicando en MAPAR, su herramienta de auditoría.

MAPAR proporciona una completa base de datos en la que se recogen todas las irregularidades identificadas, incluidos los errores en las ayudas estatales. En lo que se refiere, concretamente, a las irregularidades en las ayudas estatales, hasta el momento se han definido siete tipos de conclusiones en MAPAR.

Además, MAPAR permitirá organizar mejor la información referente a las conclusiones de las auditorías. Esta herramienta ofrece plena flexibilidad para añadir o modificar cualquier categoría o subcategoría de conclusiones, incluso en lo que afecte a las ayudas estatales, según las necesidades o conclusiones de auditoría identificadas.

La herramienta de auditoría MAPAR está diseñada asimismo para permitir a los servicios de la Comisión implicados llevar a cabo un seguimiento de todas las irregularidades detectadas, incluidas las correcciones financieras.

VIII b) ii)

La Comisión acepta la recomendación del Tribunal y adaptará la tipología de errores de forma que sea posible realizar un análisis.

VIII b) iii)

La Comisión acepta la recomendación y ya la está aplicando.

En lo que concierne a MAPAR, la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la DG Política Regional y Urbana comunicarán una vez por año los datos pertinentes sobre las ayudas estatales a la DG Competencia, utilizando para ello un informe a medida (tipologías de conclusiones sobre las ayudas estatales evidenciadas por las auditorías de la Comisión).

En cuanto al intercambio de información entre los servicios de la Comisión, la DG Política Regional y Urbana, la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la DG Competencia están incrementando sus canales de comunicación para compartir información. La DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la DG Política Regional y Urbana intercambian resultados y, cuando es necesario, consultan a la DG Competencia sobre temas de auditoría relacionados con las ayudas estatales.

Por lo que respecta al sistema de gestión de irregularidades (IMS), se proporcionará a la DG Competencia acceso a la información conforme la vaya necesitando conocer.

VIII b) iv)

La Comisión acepta la recomendación.

Llevará a cabo un seguimiento de la capacidad de los Estados miembros para cumplir la normativa sobre ayudas estatales, basándose en la información disponible en sus bases de datos y, en particular, en la que emana de las conclusiones de auditorías disponibles.

La Comisión utilizará los resultados de esta actividad de seguimiento para mejorar el carácter selectivo de las actividades de supervisión y formación que ofrece a las autoridades responsables de los programas afectados en los Estados miembros.

VIII c)

La Comisión acepta la recomendación y ya la ha aplicado, puesto que los Estados miembros deben demostrar que han verificado minuciosamente el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales cuando presentan una propuesta relativa a un gran proyecto, con independencia del procedimiento de adopción de decisiones que elijan utilizar en virtud del Reglamento sobre disposiciones comunes, incluso a través de la notificación de ayudas estatales cuando sea necesario.

En el caso de las ayudas estatales sujetas a una decisión de la Comisión, el Estado miembro debe esperar a que la Comisión adopte la correspondiente decisión sobre dichas ayudas antes de presentar a la Comisión la solicitud de gran proyecto o de enviarle la notificación relativa a un gran proyecto.

Se trata de una medida preventiva destinada a evitar que en el período 2014-2020 se adopten decisiones sobre grandes proyectos que no se ajusten a la normativa.

VIII d) i)

La Comisión acepta esta recomendación y ya la ha aplicado.

La Comisión analiza la calidad del trabajo que realizan las autoridades de auditoría en relación con las ayudas estatales en diferentes procedimientos de auditoría: en las auditorías basadas en riesgos que lleva a cabo la Comisión sobre el trabajo que realizan las autoridades de auditoría, que incluyen un examen de la metodología (incluidas las listas de verificación) empleada por las citadas autoridades para las auditorías operativas y del sistema; durante la repetición del trabajo sobre las auditorías ya efectuadas por las autoridades de auditoría, con el fin de comprobar la validez de los resultados notificados; o durante la revisión que cada año se lleva a cabo de los informes anuales de control que las autoridades de auditoría presentan a la Comisión, para confirmar si el dictamen de la autoridad de auditoría está sólidamente fundamentado en los resultados de las auditorías operativas y del sistema.

En algunos casos la Comisión ya había recomendado a las autoridades de auditoría afectadas que reforzaran sus listas de verificación para que estas englobaran la comprobación de las ayudas estatales. La Comisión seguirá velando por que las autoridades de auditoría utilicen listas de control adecuadas.

VIII d) ii)

La Comisión no acepta la recomendación, puesto que es contraria al objetivo que persigue la Comisión a través de la orientación que proporcionó a los Estados miembros en 2012 de que no vuelvan a examinar sistemáticamente los proyectos sobre los que se adoptó una decisión con anterioridad a dicha fecha —dejando en manos de los Estados miembros la posibilidad de notificar o no—, así como de ofrecer estabilidad a los Estados miembros y a los beneficiarios en cuanto al tratamiento de dichos proyectos.

VIII (d) iii)

La Comisión acepta la recomendación y ya la está aplicando.

En el contexto de la ejecución del plan de acción sobre ayudas estatales, el trabajo de la Comisión se apoya en sus decisiones sobre las ayudas estatales, que se utilizan como estudios de casos: a modo de ejemplo, más de la mitad de los programas de los seminarios temáticos (hasta el momento se han organizado seminarios de este tipo sobre la I+D+i y sobre la energía) se basa en casos concretos (decisiones reales sobre ayudas estatales).

Asimismo, los servicios de la Comisión proporcionan orientaciones en forma de cuadros, listas de verificación o respuestas rápidas a las preguntas sobre interpretación de la normativa que plantean las autoridades encargadas de conceder las ayudas. Las preguntas formuladas y las respuestas proporcionadas sirven de base para la publicación de documentos de preguntas frecuentes.

La Comisión seguirá actualizando el material de orientación que ofrece a todas las autoridades involucradas, incluidas las autoridades responsables de la ejecución de los Fondos EIE, en el caso de que se produzcan cambios que requieran dicha actualización.

Por último, en su Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal, la Comisión ofrece orientaciones sobre los casos en que el gasto público está o no sujeto al control sobre ayudas estatales por parte de la UE.

VIII (d) iv)

La Comisión no acepta la recomendación, puesto que el Reglamento de minimis da a los Estados miembros la posibilidad de optar por crear un registro central para el seguimiento de las ayudas de minimis o bien utilizar otros medios (por ejemplo, autodeclaraciones de los beneficiarios).

Si bien la opción de crear un registro central de ayudas de minimis es preferible, el artículo 6 del Reglamento de minimis no obliga a los Estados miembros a contar con un registro de este tipo y permite aplicar la norma de acumulación utilizando otros medios. Dejar la decisión en manos de los Estados miembros está en consonancia con el principio general de que estos puedan decidir sobre la organización administrativa que consideren más adecuada. La Comisión también señaló la reacción negativa de varios Estados miembros a la idea de crear un registro obligatorio de ayudas de minimis en el contexto de la primera consulta para la revisión del Reglamento de minimis.

(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html).

VIII (d) v)

La Comisión no acepta la recomendación, puesto que considera que el principio Deggendorf solo puede aplicarse a un Estado miembro de forma individual. La Comisión tiene intención de aclarar este punto en el marco del examen en curso del Reglamento general de exención por categorías de 2014.

En el caso de que un Estado miembro tenga alguna duda o dificultad a la hora de identificar si una empresa determinada está sujeta a una orden de recuperación pendiente, puede ponerse en contacto con la DG Competencia en el contexto de la cooperación mutua.

VIII e)

La Comisión acepta esta recomendación.

Los máximos responsables de las Direcciones Generales de los cuatro Fondos Estructurales y de Inversión Europeos se reúnen periódicamente en el comité de suspensión de la condicionalidad ex ante. El enfoque actual, que es tanto preventivo (con la ejecución de planes de acción nacionales sobre el incumplimiento de la condicionalidad ex ante) y corrector (mediante la suspensión de los pagos cuando resulte necesario), seguirá aplicándose de manera estricta y coherente.

Respuesta conjunta a los apartados 34 a 36

Tras las conclusiones de las auditorías del Tribunal y las efectuadas por la propia Comisión en este ámbito, esta última ha llevado a cabo un seguimiento exhaustivo de todos los problemas detectados en relación con las ayudas estatales a lo largo de los últimos años y ha solicitado correcciones financieras a los Estados miembros y los programas afectados cuando lo ha estimado necesario (véanse los apartados 50 y 51).

La Comisión toma nota, no obstante, de que, tal como señala el Tribunal en el cuadro 2, recientemente el número de errores detectados en las muestras de ayudas estatales ha disminuido. El número de errores con impacto financiero se redujo de 5 casos en 2013 a 3 casos en 2014. La Comisión espera que esta tendencia continúe, debido entre otras cosas a la aplicación del Reglamento general de exención por categorías de 2014 [el Reglamento (UE) n.º 651/2014].

Respuesta conjunta a los apartados 37 a 44

La Comisión está de acuerdo con la tipología de los errores expuesta por el Tribunal en el ámbito de las ayudas estatales, que también ha detectado a través de sus propias auditorías (véanse los apartados 47 y 48). La experiencia adquirida a través de errores pasados ha llevado a la Comisión a aclarar y simplificar las normas, en particular las referentes al efecto incentivo recogidas en el Reglamento general de exención por categorías de 2014.

53

La Comisión señala que, durante el período cubierto por el informe del Tribunal, el seguimiento de las ayudas estatales por parte de la Comisión englobó aproximadamente entre un 6 % y un 9 % del gasto total anual en concepto de ayudas estatales. Una parte significativa de los regímenes de ayudas ha sido objeto de seguimiento al menos en una ocasión a lo largo de su vigencia.

55

Dado el reducido número de regímenes de Estados miembros individuales que han sido objeto de seguimiento, la proporción de casos problemáticos debería ponerse en relación con la cantidad global de regímenes supervisados. Por ejemplo, en el caso de Lituania y Luxemburgo, la proporción indicada de un 50 % de casos problemáticos está basada en el seguimiento de tan solo cuatro regímenes (es decir, se descubrió que dos de esos cuatro regímenes eran problemáticos). «Problemático» es un término empleado por la DG Competencia para designar infracciones de la normativa sobre ayudas estatales que pueden tratarse desde deficiencias formales como la formulación incorrecta de las normas de acumulación, hasta cuestiones legales como la falta de presentación de las condiciones RGEC en un régimen del RGEC.

56

El trabajo de seguimiento de la DG Competencia condujo a la adopción de varias medidas correctoras, incluida la recuperación voluntaria u obligatoria de las ayudas incompatibles.

Los casos en los que tiene lugar una recuperación voluntaria son objeto de seguimiento por parte de la Comisión junto con el Estado miembro afectado. No se mantiene un registro específico de todos los casos de recuperación voluntaria. En algunos casos, la recuperación no resulta adecuada, dado que la medida, pese a ser ilegal, puede ser compatible con el mercado interior, o porque una medida anteriormente declarada incompatible deje de serlo debido a una modificación posterior de la normativa sobre ayudas estatales.

En tales casos, la Comisión formula recomendaciones y, en su caso, pide a los Estados miembros que modifiquen el diseño del régimen de ayudas si es necesario.

57

La Comisión toma nota de que tanto la DG Política Regional y Urbana como la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión han utilizado bases de datos para registrar las conclusiones de las auditorías efectuadas durante el período de programación 2007-2013. Pese a que estas bases de datos no tenían la pretensión de servir como herramientas para el análisis de los orígenes de los errores, ello no impidió a la Comisión adoptar una serie de medidas adecuadas y preventivas para abordar los problemas recurrentes en relación con las ayudas estatales, como el efecto de bonificación o incentivo que tienen para las pymes.

De cara al período de programación 2014-2020, la herramienta interna de supervisión que utiliza la Comisión para realizar el seguimiento de las conclusiones de sus propias auditorías se ha mejorado considerablemente con la introducción de una herramienta informática común para gestionar y supervisar el proceso de auditoría, denominada «MAPAR» (Management of Audit Processes, Activities and Resources - Gestión de procesos, actividades y recursos de auditoría) para el FEDER, el Fondo de Cohesión y el FSE.

Con el fin de mejorar el flujo de información y la capacidad de análisis de todos los servicios de la Comisión involucrados, la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la DG Política Regional y Urbana han alcanzado un acuerdo con la DG Competencia a mediados de 2016, en virtud del cual a partir de ahora comunicarán anualmente a la DG Competencia los datos pertinentes de las conclusiones de sus auditorías sobre las ayudas estatales.

59

El IMS es una herramienta dedicada a la elaboración de informes sobre las irregularidades cometidas por los Estados miembros (incluido el fraude). El tipo de irregularidad cometida se indica mediante listas desplegables (códigos), mientras que el modus operandi utilizado se describe en forma de texto, completando de ese modo la información proporcionada a través de los campos codificados. Esta herramienta permite efectuar análisis según el tipo de irregularidad. El IMS no es un instrumento de control de las ayudas estatales, aunque existe la posibilidad de añadir una tipología específica de ayudas estatales a las listas desplegables existentes.

61

La Comisión señala que adoptó medidas preventivas para hacer frente a los problemas recurrentes relacionados con las ayudas estatales durante el período 2007-2013, principalmente como resultado de los intercambios periódicos de información entre los servicios de la Comisión pertinentes. A modo de ejemplo, las Direcciones Generales de la Comisión comparten sus informes de auditoría desde el comienzo del período de programación 2007-2013. También se consulta a la DG Competencia sobre temas de auditoría relacionados con las ayudas estatales, cuando resulta necesario antes de elaborar las conclusiones definitivas de una auditoría.

Véase también el apartado 60 y la respuesta de la Comisión al apartado 57.

En marzo de 2015, los servicios de la Comisión alcanzaron un acuerdo sobre un plan de acción en materia de ayudas estatales que incluía medidas selectivas específicas, basadas en la experiencia adquirida a través de las constataciones de las auditorías disponibles (véase la observación del Tribunal en los apartados 108 a 110).

Además, el marco legislativo para el período de programación 2014-2020 adoptado en diciembre de 2013 introduce una condicionalidad ex ante sobre las ayudas estatales, con miras a mejorar la capacidad de los Estados miembros para cumplir la normativa sobre ayudas estatales de forma previa a la ejecución del programa.

62

La Comisión señala que el Vademécum se refiere al sector del transporte. La Comisión no dice que la normativa sobre ayudas estatales no sea aplicable a ese sector, sino que en lugar de la normativa general sobre ayudas estatales, es de aplicación la normativa específica (sobre la compatibilidad), en virtud del artículo 93 del TFUE. No debe entenderse que la afirmación recogida en el Vademécum signifique que los requisitos para acogerse a las ayudas estatales sean diferentes en el sector del transporte.

Respuesta conjunta a los apartados 69 a 71

La Comisión señala que la obligación de notificar las medidas de ayudas estatales corresponde a los Estados miembros y en que la decisión relativa al gran proyecto no es una decisión sobre el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales por parte del gran proyecto.

Es preciso establecer una distinción entre la situación anterior a la sentencia Leipzig-Halle y la situación posterior a dicha sentencia, así como entre los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020.

La Comisión subraya que en el marco de las consultas formales interservicios que la DG Política Regional y Urbana organizó ya antes de finales de 2012 sobre las decisiones relativas a los grandes proyectos se consultó a la DG Competencia, aunque no de forma sistemática.

Tras la sentencia Leipzig-Halle, la DG Política Regional y Urbana y la DG Competencia han mejorado su cooperación en relación con la evaluación de las solicitudes de grandes proyectos. La Comisión destaca que no existe ningún gran proyecto para el que haya adoptado en los últimos años una decisión por la que se conceda financiación del FEDER o del Fondo de Cohesión y para el que, posteriormente, se haya adoptado una decisión negativa en virtud de la normativa sobre las ayudas estatales. Esto demuestra que, en la práctica, los acuerdos de cooperación formalizados funcionan correctamente.

De cara al período 2014-2020, el Estado miembro debe elaborar una solicitud referente a un gran proyecto, en la que debe demostrar el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales de forma previa a su presentación a la DG Política Regional y Urbana, con independencia del procedimiento elegido para la adopción de decisiones sobre grandes proyectos (artículo 102.1 o artículo 102.2 del RDC). En cualquier caso, si es necesario adoptar una decisión relativa a una ayuda estatal, esta debe adoptarse antes de que el gran proyecto se pueda presentar a la DG Política Regional y Urbana.

Además de la mejora de la cooperación a la que hace referencia el Tribunal, se ha adoptado una medida preventiva adicional: la posibilidad de que el Estado miembro y los expertos encargados de la revisión de calidad independiente (RCI) se pongan en contacto con la DG Competencia durante la preparación del proyecto en el caso de que tengan alguna duda sobre si el gran proyecto en cuestión debe someterse al procedimiento de notificación sobre ayudas estatales de la DG Competencia o no.

Por consiguiente, la Comisión considera que las medidas preventivas actualmente vigentes y la cooperación establecida con la DG Competencia para el período 2014-2020, tanto en la fase de elaboración de proyectos como en la de adopción de decisiones, mitigan adecuadamente el riesgo mencionado por el Tribunal en el apartado 70.

Respuesta conjunta a los apartados 74 y 79

El Reglamento exige que las autoridades de auditoría presenten en sus informes anuales de control (IAC) los principales resultados de las auditorías, pero no información detallada sobre la naturaleza de los errores detectados en el marco de las auditorías operativas. No obstante, las autoridades de auditoría pueden facilitar esta información de manera voluntaria.

Además, basándose en sus propias revisiones, la Comisión considera que, en algunos casos, las autoridades de auditoría podrían haber detectado errores en las ayudas estatales que incluyeron en sus informes dentro de una categoría diferente, como el incumplimiento de los criterios nacionales de concesión de ayudas, dando lugar a un posible déficit de notificaciones en los IAC.

Asimismo, los servicios de la Comisión colaboran de manera estrecha y constante con las autoridades de auditoría con el fin de mejorar la capacidad de auditoría de dichas autoridades en materia de ayudas estatales, a través de formación, orientación e intercambio de experiencias, incluso sobre la puesta en común de listas de verificación de auditoría específicas que llevó a cabo la Comisión en 2011 y posteriormente en 2015, con listas actualizadas. Durante la revisión del IAC, la Comisión examina si el dictamen de la autoridad de auditoría se funda adecuadamente en los resultados de las auditorías operativas y del sistema.

Por último, en las verificaciones que ha llevado a cabo la propia Comisión, esta ha observado mejoras significativas con respecto a la calidad de las listas de verificación sobre las ayudas estatales que utilizan las autoridades de auditoría, en consonancia con la evaluación del Tribunal (véase el apartado 79).

Respuesta conjunta a los apartados 81 y 82

En los últimos años, los servicios de la Comisión han intensificado la formación que proporcionan a los Estados miembros. En primer lugar, han organizado o participado en numerosos seminarios y talleres en toda la UE (por ejemplo, proporcionaron formación sobre el Reglamento general de exención por categorías en la mayoría de los Estados miembros, incluidas todas las autoridades de auditoría; véase el apartado 111). Además, ofrecen orientaciones en forma de cuadros, listas de verificación o respuestas rápidas a las preguntas sobre interpretación de la normativa que plantean las autoridades encargadas de conceder las ayudas o de realizar las auditorías.

En su reciente Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal, la Comisión ofrece orientaciones sobre los casos en que el gasto público está o no sujeto al control sobre ayudas estatales por parte de la UE. Estas orientaciones deberían ayudar a las autoridades públicas y a las empresas a identificar cuándo se pueden conceder medidas de apoyo público sin necesidad de aprobación en virtud de la normativa de la UE sobre ayudas estatales.

Los servicios de la Comisión toman nota del resultado de la encuesta realizada por el Tribunal y de la preferencia otorgada, frente a otras posibilidades, a un manual práctico con casos de estudio y medidas de formación adicionales. En el ámbito de las ayudas estatales, las circunstancias específicas de un asunto desempeñan un papel muy importante en su apreciación. La DG Competencia considera que las decisiones de la Comisión sobre las ayudas estatales constituyen ejemplos óptimos que deben ser considerados orientaciones útiles por parte de los Estados miembros.

La Comisión seguirá respaldando a las autoridades de auditoría y las alentará a intensificar los contactos con las oficinas de los Estados miembros encargadas de la gestión de las ayudas estatales.

Respuesta conjunta a los apartados 92 y 94

La principal finalidad de la revisión del Reglamento general de exención por categorías de 2014 era aclarar y simplificar en mayor medida las normas sobre las ayudas estatales y reducir la carga administrativa que soportan los Estados miembros. En particular, la extensión del ámbito de aplicación del citado Reglamento condujo a una reducción considerable del número de medidas de ayudas estatales que deben notificarse a la Comisión. Esto debería facilitar también la ejecución de las operaciones de los Fondos EIE.

93

El Reglamento general de exención por categorías trata sobre la necesidad de notificar. Su ámbito de aplicación se extiende a las medidas que antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento no estaban exentas de la obligación de notificación. Estas medidas podrían haber sido declaradas compatibles tras una evaluación de la Comisión también de manera previa a la entrada en vigor del Reglamento general de exención por categorías.

96

La Comisión considera que el principio Deggendorf solo puede aplicarse a un Estado miembro de forma individual. La Comisión tiene intención de aclarar este punto en el marco del examen en curso del Reglamento general de exención por categorías de 2014.

En el caso de que un Estado miembro tenga alguna duda o dificultad a la hora de identificar si una empresa determinada está sujeta a una orden de recuperación pendiente, puede ponerse en contacto con la DG Competencia en el contexto de la cooperación mutua.

Respuesta conjunta a los apartados 102 y 104

Los Estados miembros adoptaron planes de acción que deben ejecutarse y completarse para finales de 2016. Su ejecución es objeto de un seguimiento exhaustivo por parte de los servicios de la Comisión (DG Política Regional y Urbana y DG Competencia); este seguimiento puede dar lugar a una suspensión de pagos por parte de la Comisión en caso de incumplimiento.

105

La Comisión señala que las condicionalidades ex ante conciernen a la ejecución de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE); los regímenes que son objeto de seguimiento por parte de la DG Competencia no incluyen necesariamente financiación de los Fondos EIE.

Además, como ha indicado el Tribunal, el Reglamento sobre disposiciones comunes establece que la evaluación de la condicionalidad ex ante sobre las ayudas estatales debe basarse en los tres subcriterios que se definen en el anexo XI de dicho Reglamento. El cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales en el período de programación 2007-2013 no representa como tal un criterio para el cumplimiento.

No obstante, la Comisión continuará supervisando todas las cuestiones relacionadas con el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales para todos los Estados miembros y adoptará las medidas que sean necesarias.

106

El procedimiento de aprobación de grandes proyectos en el período 2014-2020 se ha perfeccionado en comparación con el período anterior (véase la respuesta conjunta a los apartados 69 a 71).

Los servicios de la Comisión tienen el compromiso de intensificar los esfuerzos para racionalizar el tratamiento de los grandes proyectos cofinanciados por los Fondos EIE que se presentan a través del nuevo procedimiento de revisión de calidad independiente o RCI (artículo 102, apartado 1, del RDC).

En este contexto, la DG Competencia ha establecido procedimientos internos dirigidos a garantizar un tratamiento eficaz y eficiente de las consultas sobre grandes proyectos en el marco del procedimiento RCI.

El informe RCI debe incluir un análisis exhaustivo del carácter de ayuda de la medida o de su compatibilidad, sobre la base de una exención o de un régimen existente. Además, con base en el artículo 23 del Reglamento delegado n.º 480/2014 de la Comisión, los expertos encargados de la RCI pueden ponerse en contacto con la DG Competencia para obtener aclaraciones sobre temas relacionados con las ayudas estatales que se planteen en el marco de un gran proyecto.

En consecuencia, también en el nuevo procedimiento RCI, los problemas relacionados con las ayudas estatales que se notifiquen a la DG Competencia deben solventarse antes de poder presentar a la Comisión los documentos referentes a grandes proyectos.

107

La Comisión destaca que, al presentar una propuesta relativa a un gran proyecto, los Estados miembros deben demostrar que han verificado rigurosamente el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales, con independencia del procedimiento de adopción de decisiones que elijan (artículo 102, apartados 1 o 2 del RDC). Las propuestas referentes a grandes proyectos no se pueden presentar a la Comisión sin adjuntar la correspondiente evaluación detallada del cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales.

De conformidad con el artículo 102, apartado 1, del RDC, únicamente se pueden notificar a la Comisión los proyectos que cuenten con un informe RCI positivo, lo que implica que el Estado miembro cumple todos los requisitos, incluidos los relativos a las ayudas estatales.

Los servicios de la Comisión consideran que este procedimiento puede tener varios efectos positivos, puesto que incluye una evaluación más detallada de las ayudas estatales por parte del Estado miembro que presenta la solicitud y una verificación más profunda de las cuestiones relacionadas con las ayudas estatales por parte del equipo de expertos independientes responsables de la RCI. Además, la DG Competencia ha concluido acuerdos que permiten a los equipos encargados de la RCI consultar a dicha Dirección General sobre cuestiones relacionadas con las ayudas estatales que se planteen en el marco de un gran proyecto revisado por dichos expertos.

El hecho de intentar ir más allá y tratar de obtener seguridad jurídica en cuanto al cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales a través de notificaciones sistemáticas formales seguidas de una decisión de la Comisión relativa a las ayudas estatales sobre todos los grandes proyectos (con independencia de los requisitos jurídicos) entraría en conflicto con el proceso de modernización de las ayudas estatales, pero también con el objetivo general de simplificación y reducción de la carga administrativa que soportan todas las partes interesadas. Asimismo, conllevaría un riesgo adicional para la ejecución de los grandes proyectos financiados por el FEDER y el Fondo de Cohesión en los plazos establecidos.

114

La Comisión está prestando asistencia a los Estados miembros para que sean capaces de interpretar y aplicar correctamente la normativa sobre ayudas estatales, ya que los Estados miembros son los principales responsables de adoptar las medidas adecuadas para cumplir dichas normas.

Con el fin de abordar las posibles deficiencias, los servicios de la Comisión (concretamente, la DG Política Regional y Urbana y la DG Competencia) están ejecutando un plan de acción común sobre el «fortalecimiento de la capacidad administrativa para la gestión de los Fondos de los Estados miembros en el ámbito de las ayudas estatales». Se proporcionó formación a varios Estados miembros; los destinatarios de dicha formación son todos los organismos competentes involucrados en la gestión y ejecución de los Fondos EIE, a saber, las autoridades de gestión, los organismos intermediarios y los principales beneficiarios.

Además, de cara al período financiero 2014-2020, el Reglamento sobre disposiciones comunes prevé una condicionalidad ex ante relacionada con las ayudas estatales con el propósito de garantizar la aplicación de condiciones ex ante para una aplicación eficaz de la normativa sobre ayudas estatales por parte de la UE. Para los Estados miembros que no cumplan esta condicionalidad ex ante, se han elaborado planes de acción que deben ejecutarse y completarse para finales de 2016. Su ejecución es objeto de un seguimiento exhaustivo por parte de los servicios de la Comisión; este seguimiento puede dar lugar a una suspensión de pagos por parte de la Comisión en caso de incumplimiento.

114 a)

La Comisión colabora estrechamente y de manera continua con las autoridades de auditoría para mejorar la capacidad de las citadas autoridades en lo que concierne a la auditoría de las ayudas estatales. Además de proporcionarles formación, acciones y orientación a medida, la Comisión facilitó a las autoridades de auditoría listas de verificación listas para utilizar sobre las ayudas estatales en 2011, que posteriormente actualizó en noviembre de 2015. En las verificaciones que ha llevado a cabo la propia Comisión, esta ha observado recientemente mejoras significativas con respecto a la calidad de las listas de verificación sobre las ayudas estatales que utilizan las autoridades de auditoría, en consonancia con la evaluación del Tribunal.

La revisión de los IAC por parte de los servicios de la Comisión incluye un examen de la metodología de las auditorías de sistemas y de las auditorías de operaciones (incluidas las listas de verificación), así como la repetición de las auditorías que ya hayan llevado a cabo las autoridades de auditoría de los Estados miembros. En dichas auditorías, los servicios de la Comisión han identificado una serie de debilidades y han solicitado a las autoridades de auditoría que mejoren los controles que aplican a las ayudas estatales.

114 b)

La Comisión señala que tanto la DG Política Regional y Urbana como la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión han utilizado bases de datos para registrar las constataciones de las auditorías efectuadas durante el período financiero 2007-2013. Pese a que estas bases de datos no tenían la pretensión de servir como herramientas para el análisis de los orígenes de los errores, ello no impidió a la Comisión adoptar una serie de medidas adecuadas y preventivas para abordar los problemas conocidos y recurrentes en relación con las ayudas estatales. En marzo de 2016, la DG Competencia compartió con la DG Política Regional y Urbana y con la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión su experiencia en materia de seguimiento ex post de regímenes de ayudas estatales. En particular, la DG Competencia proporcionó a ambas Direcciones Generales el resultado del ciclo de seguimiento de 2015. Además, la Comisión está introduciendo mejoras en el intercambio de información sobre los errores en las ayudas estatales entre las Direcciones Generales en función de las necesidades.

Por lo que respecta a las medidas preventivas adoptadas, el marco legislativo para el período de programación 2014-2020 introduce condicionalidades ex ante sobre las ayudas estatales.

Además, desde marzo de 2015, la DG Política Regional y Urbana y la DG Competencia están ejecutando un plan de acción integral destinado a fortalecer la capacidad administrativa para la gestión de los Fondos Estructurales en el ámbito de las ayudas estatales.

Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 57 y 61.

114 c)

La Comisión hace hincapié en que la obligación ex ante de notificar las medidas de ayuda estatal corresponde a los Estados miembros y en que la decisión relativa al gran proyecto no es una decisión sobre el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales por parte del gran proyecto.

En el marco de las consultas formales interservicios que la DG Política Regional y Urbana organizó ya antes de finales de 2012 sobre las decisiones relativas a los grandes proyectos se consultó a la DG Competencia, aunque no de forma sistemática.

Se ha introducido un sistema de contrapoderes institucionales en los requisitos de información sobre grandes proyectos y en ambos procedimientos de adopción de decisiones sobre los grandes proyectos (artículo 102, apartados 1 y 2, del RDC), como medida preventiva para evitar que en el período 2014-2020 se adopten decisiones que contravengan la normativa sobre ayudas estatales.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 69.

114 d)

En el contexto de la modernización de las ayudas estatales, que impone una responsabilidad mayor a los Estados miembros en la concesión de las ayudas, la DG Competencia reforzó su seguimiento basado en muestras de la ejecución de las medidas de ayuda estatal. Con su trabajo de seguimiento, la DG Competencia busca detectar errores e irregularidades en la ejecución de las medidas de ayuda estatal; no obstante, dicha labor también sirve para obtener información sobre el modo en que los Estados miembros ejecutan realmente en la práctica dichas medidas. Esto permite a la DG Competencia extraer las buenas y malas prácticas en este ámbito.

La DG Competencia pone en común con los Estados miembros (a través de los grupos de trabajo de los Estados miembros, de la red de coordinadores nacionales, etc.) la experiencia adquirida y las lecciones aprendidas gracias a su trabajo de seguimiento.

Además, la DG Competencia elaboró y puso en común con los Estados miembros las listas de verificación del Reglamento general de exención por categorías (Reglamento n.º 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014), con el fin de facilitarles la labor de comprobar con antelación que se cumplen todas las condiciones de compatibilidad aplicables. Dichas listas de verificación también se han compartido con la DG Política Regional y Urbana y con la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, así como con las autoridades de auditoría de la política de cohesión.

Asimismo, la DG Competencia ofrece una plataforma informática dedicada a través de la cual responde a las preguntas de los Estados miembros referentes a la interpretación de la normativa (wiki eState aid) y publica documentos de preguntas frecuentes basados en dichas preguntas y en las respuestas proporcionadas.

Con respecto a la evaluación de las condicionalidades ex ante de las ayudas estatales, tal como se establece en el Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC) dicha evaluación debe basarse en los tres criterios definidos en el anexo IX del RDC. El cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales en el período de programación 2007-2013 no representa como tal un criterio para el cumplimiento.

No obstante, la Comisión continuará supervisando todas las cuestiones relacionadas con el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales para todos los Estados miembros y adoptará las medidas que sean necesarias.

117

La DG Competencia considera que utiliza de manera adecuada las medidas correctoras disponibles en el caso de que durante la actividad de seguimiento se detecte algún incumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales.

Si la ayuda concedida es incompatible con el mercado interior, la Comisión únicamente puede adoptar medidas correctoras consistentes en la recuperación voluntaria u obligatoria.

En el caso de otros tipos de errores, resulta más apropiado introducir ajustes en el diseño del régimen de ayudas o en los mecanismos de control. Para determinados errores sería complicado encontrar medidas correctoras (por ejemplo, si la ayuda era incompatible en el momento en que se concedió, pero más adelante se determina que es compatible debido a una revisión posterior de las normas). En cualquier caso, se ofrecen recomendaciones a los Estados miembros y, cuando resulta procedente, se prevé un nuevo seguimiento del régimen al cabo de un tiempo con el fin de verificar la aplicación de las recomendaciones.

Los casos en los que tiene lugar una recuperación voluntaria son objeto de seguimiento por parte de la Comisión junto con el Estado miembro afectado. No se mantiene un registro específico de todos los casos de recuperación voluntaria. Sin embargo, la Comisión considera que la recuperación voluntaria de las ayudas incompatibles (es decir, su reintegro voluntario por parte de los Estados miembros) constituye una herramienta útil para eliminar de manera rápida y eficaz la ventaja injusta que ofrece el mercado y para incentivar a los Estados miembros a no conceder ayudas ilícitas.

Recomendación 1

La Comisión acepta esta recomendación y considera que ya la está aplicando.

Utiliza las medidas correctoras que tiene a su disposición en el caso de que durante la actividad de seguimiento se detecten casos de incumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales.

En este contexto, es necesario distinguir entre ilegalidad e incompatibilidad. Una medida de ayuda es ilegal cuando se concede sin notificación previa a la Comisión y cuando no está cubierta por el Reglamento general de exención por categorías. No obstante, la Comisión solamente puede ordenar la recuperación de dicha medida si es incompatible con el mercado interior (es decir, si no se puede determinar su compatibilidad con base en directriz alguna o directamente sobre la base del Tratado).

Si, durante el seguimiento, la DG Competencia detecta una medida de ayuda ilegal, en primer lugar examina si se puede establecer la compatibilidad de dicha medida con el mercado interior.

Únicamente si el error detectado da lugar a la concesión de una ayuda incompatible se puede recurrir a medidas correctoras, consistentes en la recuperación de la ayuda.

En el caso de otros tipos de errores, resulta más apropiado introducir ajustes en el diseño del régimen de ayudas o en los mecanismos de control. Para determinados errores sería complicado encontrar medidas correctoras (por ejemplo, si la ayuda era incompatible en el momento en que se concedió, pero puede establecerse su compatibilidad con base en una revisión posterior de las normas).

118

La Comisión señala que tanto la DG Política Regional y Urbana como la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión han utilizado bases de datos para registrar las constataciones de las auditorías efectuadas durante el período financiero 2007-2013. Pese a que estas bases de datos no tenían la pretensión de servir como herramientas para el análisis de los orígenes de los errores, ello no impidió a la Comisión identificar los tipos de errores recurrentes en este terreno ni adoptar medidas concretas y selectivas para evitar que se cometan errores en las ayudas estatales.

Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 57 y 61.

119

La DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión podrán ofrecer una descripción general más detallada del tipo de irregularidades identificadas con la ayuda de su herramienta informática de auditoría (MAPAR), que abarca el período de programación 2014-2020 para el FEDER, el Fondo de Cohesión y el FSE. Uno de los objetivos de MAPAR es registrar y clasificar los errores e irregularidades identificados, proporcionando de ese modo una base de datos de constataciones detalladas de las auditorías. Además, en el contexto del diálogo constante que mantienen con las autoridades de auditoría, los servicios de la Comisión seguirán trabajando con los Estados miembros en la elaboración de una tipología común de errores en las ayudas estatales, basada en el MAPAR y que se reflejará en dicha herramienta.

Asimismo, estos informes a medida sobre las tipologías de errores introducidos en MAPAR permitirán a la DG Política Regional y Urbana y a la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión comunicar anualmente a la DG Competencia los datos pertinentes sobre las constataciones de sus auditorías de las ayudas estatales.

Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 57, 59 y 61.

120

El IMS es una herramienta dedicada a la elaboración de informes sobre las irregularidades cometidas por los Estados miembros (incluido el fraude). El tipo de irregularidad cometida se indica mediante listas desplegables (códigos), mientras que el modus operandi utilizado se describe en forma de texto, completando de ese modo la información proporcionada a través de los campos codificados. Esta herramienta permite efectuar análisis según el tipo de irregularidad. El IMS no es un instrumento de control de las ayudas estatales, aunque existe la posibilidad de añadir una tipología específica de ayudas estatales a las listas desplegables existentes.

Recomendación 2 a)

La Comisión acepta la recomendación y ya la está aplicando en MAPAR, su herramienta de auditoría.

MAPAR proporciona una completa base de datos en la que se recogen todas las irregularidades identificadas, incluidos los errores en las ayudas estatales. En lo que se refiere, concretamente, a la notificación de irregularidades en las ayudas estatales, hasta el momento se han definido siete tipos de constataciones en MAPAR.

Además, MAPAR permitirá organizar mejor la información referente a las conclusiones de las auditorías. Esta herramienta ofrece plena flexibilidad para añadir o modificar cualquier categoría o subcategoría de conclusiones, incluso en lo que afecte a las ayudas estatales, según las necesidades o conclusiones de auditoría identificadas.

La herramienta de auditoría MAPAR está diseñada asimismo para permitir a los servicios de la Comisión implicados llevar a cabo un seguimiento de todas las irregularidades detectadas, incluidas las correcciones financieras.

La Comisión también remite a su respuesta al punto 57.

Recomendación 2 b)

La Comisión acepta la recomendación del Tribunal y adaptará la tipología de errores de forma que sea posible realizar el análisis indicado.

Recomendación 2 c)

La Comisión acepta esta recomendación y ya la está aplicando.

En lo que concierne a MAPAR, la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la DG Política Regional y Urbana comunicarán una vez por año los datos pertinentes sobre las ayudas estatales a la DG Competencia, utilizando para ello un informe a medida (tipologías de conclusiones sobre las ayudas estatales evidenciadas por las auditorías de la Comisión).

En cuanto al intercambio de información entre los servicios de la Comisión, la DG Política Regional y Urbana, la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la DG Competencia están incrementando sus canales de comunicación para compartir información. La DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la DG Política Regional y Urbana intercambian resultados y, cuando es necesario, consultan a la DG Competencia sobre temas de auditoría relacionados con las ayudas estatales.

Por lo que respecta al sistema de gestión de irregularidades (IMS), se proporcionará a la DG Competencia acceso a la información que necesite conocer.

Respuesta conjunta a los apartados 121 y 122

La Comisión hace hincapié en que la obligación ex ante de notificar las medidas de ayudas estatales corresponde a los Estados miembros y en que la decisión relativa al gran proyecto no es una decisión sobre el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales por parte del gran proyecto.

En el marco de las consultas formales interservicios que la DG Política Regional y Urbana organizó ya antes de finales de 2012 sobre las decisiones relativas a los grandes proyectos se consultó a la DG Competencia, aunque no de forma sistemática.

La Comisión adoptó medidas preventivas y mejoró la cooperación entre sus servicios para garantizar que en el período 2014-2020 los Estados miembros solamente puedan presentar (y la Comisión solamente pueda decidir sobre) grandes proyectos que cumplan las nuevas leyes relativas a las ayudas estatales.

El hecho de intentar ir más allá y tratar de obtener seguridad jurídica a través de notificaciones formales relativas a las ayudas estatales sobre todos los grandes proyectos entraría en conflicto con el proceso de modernización de las ayudas estatales, pero también con el objetivo general de simplificación y reducción de la carga administrativa que soportan todas las partes interesadas. Asimismo, conllevaría un riesgo adicional para la ejecución de los grandes proyectos financiados por el FEDER y el Fondo de Cohesión en los plazos establecidos.

Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 69, 107 y 114, letra c).

Recomendación 3

La Comisión acepta la recomendación y ya la ha aplicado, puesto que los Estados miembros solamente pueden presentar a la Comisión una propuesta relativa a un gran proyecto una vez resueltos todos los problemas referentes al cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales, incluso a través de una notificación sobre ayudas estatales cuando sea necesario.

La Comisión también mejoró la cooperación entre sus servicios para garantizar que en el período de programación 2014-2020 los Estados miembros solamente puedan presentar (y la Comisión solo pueda decidir sobre) grandes proyectos que hayan sido objeto de una evaluación rigurosa del cumplimiento de las leyes sobre ayudas estatales recientemente actualizadas.

123

El marco reglamentario 2007-2013 exige que las autoridades de auditoría presenten en sus informes anuales de control (IAC) los principales resultados de las auditorías, pero no información detallada sobre la naturaleza de los errores detectados en el marco de las auditorías operativas. No obstante, las autoridades de auditoría pueden facilitar esta información de manera voluntaria. En consecuencia, la información comunicada por las autoridades de auditoría puede reflejar una capacidad de detección de ayudas estatales inferior a la real.

Asimismo, los servicios de la Comisión colaboran de manera estrecha y constante con las autoridades de auditoría con el fin de mejorar la capacidad de auditoría de dichas autoridades en materia de ayudas estatales, a través de formación, orientación e intercambio de experiencias, incluso sobre la puesta en común de listas de verificación de auditoría específicas que llevó a cabo la Comisión en 2011 y posteriormente en 2015, con listas actualizadas.

Por último, en las verificaciones que ha llevado a cabo la propia Comisión, esta ha observado mejoras significativas con respecto a la calidad de las listas de verificación sobre las ayudas estatales que utilizan las autoridades de auditoría, en consonancia con la evaluación del Tribunal (véase el apartado 79).

124

Los servicios de la Comisión ya han puesto en común con los organismos de coordinación y fiscalización de los Estados miembros las listas de verificación recogidas en el Reglamento general de exención por categorías; de ese modo, se permite que dichos organismos comprueben con antelación si se cumplen todas las condiciones de compatibilidad o mejoren las auditorías que realizan en este terreno. La tipología de problemas detectados, las buenas y malas prácticas identificadas y la experiencia adquirida a través del seguimiento también se ponen en común con los Estados miembros a través de diferentes medios (grupos de trabajo, red de coordinación nacional, reuniones bilaterales o multilaterales para la coordinación de las auditorías, etc.). Además, se proporciona la interpretación de la normativa sobre ayudas estatales a través del sistema establecido a tal fin (wiki eState aid) cuadros analíticos, etc.

La Comisión considera que el principio Deggendorf solo puede aplicarse a un Estado miembro de forma individual. La Comisión tiene intención de aclarar este punto en el marco del examen en curso del Reglamento general de exención por categorías de 2014.

En el caso de que un Estado miembro tenga alguna duda o dificultad a la hora de identificar si una empresa determinada está sujeta a una orden de recuperación pendiente, puede ponerse en contacto con la DG Competencia en el contexto de la cooperación mutua.

Recomendación 4 a)

La Comisión acepta esta recomendación y ya la ha aplicado.

La Comisión analiza la calidad del trabajo que realizan las autoridades de auditoría en relación con las ayudas estatales en diferentes procedimientos de auditoría: en las auditorías basadas en riesgos que lleva a cabo la Comisión sobre el trabajo que realizan las autoridades de auditoría, que incluyen un examen de la metodología (incluidas las listas de verificación) empleada por las citadas autoridades para las auditorías operativas y del sistema; durante la repetición del trabajo sobre las auditorías ya efectuadas por las autoridades de auditoría, con el fin de comprobar la validez de los resultados notificados; o durante la revisión que cada año se lleva a cabo de los informes anuales de control que las autoridades de auditoría presentan a la Comisión, para confirmar si el dictamen de la autoridad de auditoría está sólidamente fundamentado en los resultados de las auditorías operativas y del sistema.

En algunos casos la Comisión ya había recomendado a las autoridades de auditoría afectadas que reforzaran sus listas de verificación para que estas englobaran la comprobación de las ayudas estatales. La Comisión seguirá velando por que las autoridades de auditoría utilicen listas de control adecuadas.

Recomendación 4 b)

La Comisión no acepta la recomendación, puesto que es contraria al objetivo que persigue la Comisión a través de la orientación que proporcionó a los Estados miembros en 2012 de que no vuelvan a examinar sistemáticamente los proyectos sobre los que se adoptó una decisión con anterioridad a dicha fecha —dejando en manos de los Estados miembros la posibilidad de notificar o no—, así como de ofrecer estabilidad a los Estados miembros y a los beneficiarios en cuanto al tratamiento de dichos proyectos.

Recomendación 4 c)

La Comisión acepta esta recomendación y ya la está aplicando.

En el contexto de la ejecución del plan de acción sobre ayudas estatales, el trabajo de la Comisión se apoya en sus decisiones sobre las ayudas estatales, que se utilizan como estudios de casos: a modo de ejemplo, más de la mitad de los programas de los seminarios temáticos (hasta el momento se han organizado seminarios de este tipo sobre la I+D+i y sobre la energía) se basa en casos concretos (decisiones reales sobre ayudas estatales).

Asimismo, los servicios de la Comisión proporcionan orientaciones en forma de cuadros, listas de verificación o respuestas rápidas a las preguntas sobre interpretación de la normativa que plantean las autoridades encargadas de conceder las ayudas. Las preguntas formuladas y las respuestas proporcionadas sirven de base para la publicación de documentos de preguntas frecuentes.

La Comisión seguirá actualizando el material de orientación que ofrece a todas las autoridades involucradas, incluidas las autoridades responsables de la ejecución de los Fondos EIE, en el caso de que se produzcan cambios que requieran dicha actualización.

Por último, en su Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal, la Comisión ofrece orientaciones sobre los casos en que el gasto público está o no sujeto al control sobre ayudas estatales por parte de la UE.

Recomendación 4 d)

La Comisión no acepta la recomendación, puesto que el Reglamento de minimis da a los Estados miembros la posibilidad de optar por crear un registro central para el seguimiento de las ayudas de minimis o bien utilizar otros medios (por ejemplo, autodeclaraciones de los beneficiarios).

Si bien la opción de crear un registro central de ayudas de minimis es preferible, el artículo 6 del Reglamento de minimis no obliga a los Estados miembros a contar con un registro de este tipo y permite aplicar la norma de acumulación utilizando otros medios (por ejemplo, autodeclaraciones de los beneficiarios). Dejar la decisión en manos de los Estados miembros está en consonancia con el principio general de que estos puedan decidir sobre la organización administrativa que consideren más adecuada. La Comisión también señaló la reacción negativa de varios Estados miembros a la idea de crear un registro obligatorio de ayudas de minimis en el contexto de la primera consulta sobre la revisión del Reglamento de minimis.

(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html).

Recomendación 4 e)

La Comisión no acepta la recomendación, puesto que considera que el principio Deggendorf solo puede aplicarse a un Estado miembro de forma individual. La Comisión tiene intención de aclarar este punto en el marco del examen en curso del Reglamento general de exención por categorías de 2014.

En el caso de que un Estado miembro tenga alguna duda o dificultad a la hora de identificar si una empresa determinada está sujeta a una orden de recuperación pendiente, puede ponerse en contacto con la DG Competencia en el contexto de la cooperación mutua.

129

Con respecto a la evaluación de las condicionalidades ex ante de las ayudas estatales, tal como se establece en el Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC) dicha evaluación debe basarse en los tres criterios definidos en el anexo IX del RDC. El cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales en el período de programación 2007-2013 no representa como tal un criterio para el cumplimiento.

No obstante, la Comisión continuará supervisando todas las cuestiones relacionadas con el cumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales para todos los Estados miembros y adoptará las medidas que sean necesarias.

Recomendación 5 a)

La Comisión acepta esta recomendación.

Los máximos responsables de las Direcciones Generales de los cuatro Fondos Estructurales y de Inversión Europeos se reúnen periódicamente en el comité de suspensión de la condicionalidad ex ante. El enfoque actual, que es tanto preventivo (con la ejecución de planes de acción nacionales sobre el incumplimiento de la condicionalidad ex ante) como corrector (mediante la suspensión de los pagos cuando resulta necesario), seguirá aplicándose de manera estricta y coherente.

Recomendación 5 b)

La Comisión acepta la recomendación.

Acepta llevar a cabo un seguimiento de la capacidad de los Estados miembros para cumplir la normativa sobre ayudas estatales, basándose en la información disponible en sus bases de datos y, en particular, de la que emana de las constataciones de las auditorías disponibles.

La Comisión utilizará los resultados de esta actividad de seguimiento para mejorar el carácter selectivo de las actividades de supervisión y formación que ofrece a las autoridades responsables de los programas afectados en los Estados miembros.

QJ-AB-16-024-ES-E    ISSN 1977-5687

En los últimos años el Tribunal de Cuentas ha observado un nivel significativo de incumplimiento de las normas sobre ayudas estatales en la política de cohesión. El Tribunal de Cuentas y la Comisión detectaron infracciones de las normas sobre ayudas estatales en un grado mucho mayor que los Estados miembros, lo que indica la necesidad de una mayor sensibilización y el apoyo continuo de la Comisión. En el período de programación 2007-2013, las bases de datos de la Comisión no permitían efectuar un análisis adecuado de los errores en las ayudas estatales y su supervisión no daba lugar a una recuperación significativa de dichas ayudas.
La Comisión ha tomado medidas para simplificar la legislación aplicable en materia de ayudas estatales e impulsar la capacidad administrativa de los Estados miembros. En el período de programación, la responsabilidad de la aplicación de las medidas sobre ayudas estatales se ha transferido a los Estados miembros, lo que implica el riesgo de que aumenten los errores.