EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx

Internetske stranice: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print | ISBN 978-92-872-5878-6 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/1669 | QJ-AB-16-024-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-5901-1 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/365375 | QJ-AB-16-024-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5899-1 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/63649 | QJ-AB-16-024-HR-E

© Europska unija, 2016.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Događaj | Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije | 12.11.2014
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija) | 16.6.2016
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka | 7.9.2016
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima | 27.9.2016

HR | 2016 | BR. 24

Tematsko izvješće

Potrebno je ulagati veće
napore za podizanje razine
osviještenosti o pravilima
o državnim potporama
u kohezijskoj politici i za
osiguravanje usklađenosti
s njima

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Henri Grethen i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je kao član izvjestitelj predvodio Oskar Herics, a potporu su mu pružali voditeljica njegova ureda Margit Spindelegger, glavni rukovoditelj Niels Brokopp, voditelji zadatka Gert Rammeloo i Angelika Zych, ataše u uredu Ildiko Preiss te revizorice Dana Moraru, Maria Ploumaki i Laura Zanarini.

Slijeva nadesno: A. Zych, I. Preiss, G. Rammeloo, N. Brokopp, M. Spindelegger, O. Herics.

Sadržaj

Pokrate

Pojmovnik

Sažetak

Uvod

Što je državna potpora i koja je njezina financijska važnost u EU-u?

Postupci za dodjelu državne potpore

Države članice dužne su obavijestiti Komisiju o državnim potporama

Izuzeća od obveze prijave

Glavni dionici uključeni u upravljanje operativnim programima u kohezijskoj politici

Revizije državne potpore koje su proveli Europski revizorski sud i vrhovne revizijske institucije država članica

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Nedostatak sveobuhvatne analize pogrešaka u vezi s državnom potporom na razini Komisije i nedovoljna usmjerenost na državnu potporu na razini država članica

Velik broj pogrešaka u vezi s državnom potporom u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj, Kohezijskog fonda i, u znatno manjoj mjeri, Europskog socijalnog fonda

Na praćenje na razini Komisije nepovoljno utječu nedostatak sveobuhvatne analize i nedostatna unutarnja koordinacija

Nedovoljna usmjerenost revizijskih tijela država članica na usklađenost s pravilima o državnoj potpori

Komisija je poduzela mjere u svrhu pojednostavnjenja primjenjivog zakonodavstva o državnim potporama i jačanja administrativnih kapaciteta država članica

Proširenje Uredbe o općem skupnom izuzeću vodi do prijenosa odgovornosti s Komisije na države članice

Novouvedenim ex ante uvjetima i postupcima za velike projekte može se poboljšati usklađenost s pravilima o državnim potporama u kohezijskoj politici

Komisija je izradila zajednički akcijski plan za državne potpore kojim se nastoje ojačati administrativni kapaciteti država članica i u pogledu kojeg su potrebni dodatni napori

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Rashodi za državne potpore po državama članicama u razdoblju 2010. – 2014. u milijunima eura
Prilog II. | — | Rezultati aktivnosti praćenja koje je provela Glavna uprava za tržišno natjecanje za razdoblje 2006. – 2014.
Prilog III. | — | Veliki projekti koje je usvojila Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku za programsko razdoblje 2007. – 2013.
Prilog IV. | — | Pravni okvir u području državnih potpora

Odgovori Komisije

Pokrate

BDP: bruto domaći proizvod

COCOF: Odbor za koordinaciju fondova

ECN-ET: Europska mreža za tržišno natjecanje – elektronički prijenos podataka

EFRR: Europski fond za regionalni razvoj

ESF: Europski socijalni fond

ESIF: europski strukturni i investicijski fondovi

GU: Glavna uprava

IKT: informacijske i komunikacijske tehnologije

IMS: sustav za upravljanje nepravilnostima

IT: informacijske tehnologije

JASPERS: zajednička pomoć za potporu projektima u europskim regijama

KF: Kohezijski fond

MAPAR: upravljanje revizijskim procesima, aktivnostima i resursima

MSP: mala i srednja poduzeća

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

Uredba GBER: Uredba o općem skupnom izuzeću

Pojmovnik

Cilj je Europskog fonda za regionalni razvoj unaprijediti gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji ispravljanjem glavnih regionalnih neravnoteža s pomoću financijske potpore izgradnji infrastrukture i ulaganjima koja pridonose otvaranju radnih mjesta, namijenjene ponajprije poduzećima.

Cilj je Europskog socijalnog fonda ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u okviru Europske unije poboljšanjem mogućnosti zapošljavanja, uglavnom mjerama osposobljavanja, te poticanjem visoke razine zaposlenosti i otvaranjem brojnijih i boljih radnih mjesta.

Cilj je Kohezijskog fonda ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji financiranjem projekata u područjima okoliša i prometa u državama članicama čiji je BNP po stanovniku manji od 90 % prosjeka EU-a.

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF ili fondovi ESI) obuhvaćaju pet zasebnih fondova čiji je cilj smanjiti regionalne nejednakosti u Uniji s pomoću političkih okvira utvrđenih za sedmogodišnje proračunsko razdoblje višegodišnjeg financijskog okvira. Europske strukturne i investicijske fondove čine Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF), Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Godišnja izvješća o kontroli godišnja su izvješća koja podnose revizijska tijela i u kojima se navode nalazi svih revizija koje su ta tijela provela za određeni operativni program ili više njih. Godišnja izvješća o kontroli glavni su dokument kojim revizijska tijela pružaju jamstvo o sustavima upravljanja i kontrole predmetnog operativnog programa ili više njih, kao i o zakonitosti i pravilnosti sufinanciranih projekata.

Kohezijska politika jedno je od najvećih područja politika na koje se troše proračunska sredstva EU-a. Cilj joj je smanjiti nejednakosti među različitim regijama, restrukturirati industrijska područja koja propadaju i povećati raznovrsnost ruralnih područja te poticati prekograničnu, međudržavnu i međuregionalnu suradnju. Financira se sredstvima iz Europskog fonda za regionalni razvoj, Europskog socijalnog fonda i Kohezijskog fonda.

Ocjena spojivosti odnosi se na postizanje uravnoteženosti između negativnih učinaka određene mjere potpore na trgovinu i tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu i njezinih pozitivnih učinaka u pogledu pridonošenja postizanju jasno utvrđenih ciljeva od zajedničkog interesa. Uravnoteživanjem tih učinaka uzima se u obzir utjecaj te potpore na socijalnu dobrobit EU-a. Ocjena spojivosti u isključivoj je nadležnosti Komisije.

Odbor za koordinaciju fondova (COCOF) odbor je predstavnika država članica uspostavljen u skladu s člankom 103. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 radi pružanja savjeta Komisiji o uporabi EFRR-a, ESF-a i KF-a. Smjernice COCOF-a služe kao preporuke s praktičnim primjerima i informacijama te nisu pravno obvezujuće ni ograničavajuće.

Poduzeće je svaki subjekt koji se bavi gospodarskom djelatnošću, neovisno o njegovu pravnom statusu ili načinu na koji se financira.

Programsko razdoblje: višegodišnji okvir unutar kojeg se planiraju i provode rashodi u vezi s kohezijskom politikom.

Revizijsko tijelo pruža jamstvo Komisiji o djelotvornom funkcioniranju sustava upravljanja i unutarnjih kontrola za određeni operativni program (i, slijedom toga, zakonitosti i pravilnosti potvrđenih rashoda). Revizijska tijela u pravilu su odjeli u okviru ureda predsjednika vlada, u ministarstvima financija (ili tijelima za unutarnju kontrolu u nadležnosti ministarstva), drugim ministarstvima ili vrhovnim revizijskim institucijama. Ona moraju biti funkcionalno neovisna o tijelima koja upravljaju financijskim sredstvima. Revizijsko tijelo podnosi izvješća o nalazima svojih revizija sustava i operacija upravljačkim tijelima i tijelima za ovjeravanje koja su zadužena za predmetni operativni program. Izvješća o revizijama sustava i godišnje izvješće o kontroli također se dostavljaju Komisiji. Ako revizijsko tijelo smatra da upravljačko tijelo nije poduzelo odgovarajuće korektivne mjere, mora na to skrenuti pozornost Komisije.

Sporazume o partnerstvu čine sporazumi koje je Europska komisija sklopila sa svakom pojedinačnom državom članicom za programsko razdoblje 2014. – 2020. U njima se utvrđuju planovi nacionalnih tijela za uporabu financijskih sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova te ocrtavaju strateški ciljevi i prioriteti ulaganja svake zemlje, koji se povezuju s općim ciljevima strategije Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast. Oni među ostalim obuhvaćaju i pojedinosti o svim ex ante uvjetima i okvirima upravljanja uspješnošću. Pripremaju ih države članice u dijalogu s Komisijom, koja ih mora usvojiti.

Stručna skupina za europske strukturne i investicijske fondove (EGESIF) osnovana je unutar Komisije s ciljem pružanja savjeta Komisiji o pitanjima u vezi s provedbom programa koji se donose i provode u skladu s uredbama o europskim strukturnim i investicijskim fondovima. EGESIF je jedna od dviju skupina kojima je zamijenjen Odbor za koordinaciju fondova (druga je skupina COESIF – Odbor za koordinaciju europskih strukturnih i investicijskih fondova).

Svrha je financijskih ispravaka zaštititi proračun EU-a od tereta pogrešnih ili nepravilnih rashoda. Kad je riječ o rashodima koji su pod podijeljenim upravljanjem, za povrat nepravilno izvršenih plaćanja ponajprije su odgovorne države članice. Financijski ispravci mogu se provesti povlačenjem nepravilnih rashoda iz prijava o rashodima država članica ili povratom sredstava od korisnika. Financijske ispravke može naložiti i Komisija.

Tijela za ovjeravanje zadužena su za prvu razinu provjere rashoda koje su prijavila upravljačka tijela te potvrdu zakonitosti i pravilnosti tih rashoda. Tijela za ovjeravanje u pravilu su dio ministarstva financija ili tijela za unutarnju kontrolu u nadležnosti ministarstva.

U operativnom programu utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi određene države članice te način na koji će se financijska sredstva upotrebljavati za financiranje projekata tijekom određenog razdoblja, koje u pravilu traje sedam godina. Tim se projektima mora doprinijeti ostvarivanju jednoga ili više od određenog broja ciljeva utvrđenih na razini prioritetne osi operativnog programa. Za svaki fond iz područja kohezijske politike, tj. Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond ili Kohezijski fond, mora postojati program. Države članice pripremaju operativne programe te ih Komisija mora odobriti prije isplate bilo kakvih sredstava iz proračuna EU-a. Izmjene operativnih programa moguće su samo tijekom razdoblja koje obuhvaćaju i uz pristanak obiju strana.

Upravljačko tijelo nacionalno je, regionalno ili lokalno nadležno tijelo, ili bilo koje drugo javno ili privatno tijelo, koje je država članica odredila za upravljanje operativnim programom. Njegove zadaće obuhvaćaju odabir projekata koji će se financirati, praćenje načina provedbe projekata te podnošenje izvješća Komisiji o financijskim pitanjima i ostvarenim rezultatima.

Usluge od općega gospodarskog interesa gospodarske su djelatnosti za koje javna tijela smatraju da su od posebnog značaja za građane i koje se ne bi pružale (ili bi se pružale pod drugačijim uvjetima) da nema javne intervencije. Primjere za to čine prometne mreže, poštanske usluge i socijalne usluge.

Velike projekte čine projekti zbog čije je financijske važnosti potrebna posebna odluka Komisije kako bi određena država članica ostvarila pravo na sufinanciranje sredstvima EU-a iz Europskog fonda za regionalni razvoj ili Kohezijskog fonda. Ukupan trošak za takve projekte veći je od 50 milijuna eura i riječ je uglavnom o velikim infrastrukturnim projektima u područjima prometa, okoliša i drugih sektora kao što su kultura, obrazovanje, energetika ili IKT.

Vrhovne revizijske institucije nacionalna su tijela odgovorna za reviziju prihoda i rashoda vlada država članica.

Sažetak

I

Državnu potporu čini bilo koja potpora koju dodjeljuje određena država članica i kojom se narušava ili se može narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika u povoljniji položaj u mjeri u kojoj to utječe na trgovinu između država članica. U načelu je pružanje državne potpore zabranjeno kako bi se zajamčilo pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Međutim, potpora određenog razmjera u određenim sektorima, geografskim područjima ili u posebnim okolnostima može biti spojiva s unutarnjim tržištem. Tijekom razdoblja 2010. – 2014. države članice dodijelile su godišnje u prosjeku 76,6 milijardi eura državne potpore, ne računajući potporu financijskom sektoru, željezničkom sektoru i javnim uslugama kao što su poštanske usluge. To odgovara iznosu većem od 0,5 % BDP-a država članica EU-a.

II

Kohezijska politika jedno je od glavnih rashodovnih područja proračuna EU-a. U programskom razdoblju 2014. – 2020. ukupni proračun za Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Kohezijski fond (KF) i Europski socijalni fond (ESF) iznosi 352 milijarde eura te je veći u odnosu na proračun od 347 milijardi eura u programskom razdoblju 2007. – 2013. Prema procjenama Komisije više od jedne četvrtine državnih potpora dodijeljenih u EU-u u razdoblju 2007. – 2013 činili su rashodi EFRR-a/KF-a i ESF-a.

III

Ovom smo revizijom procijenili razinu neusklađenosti s pravilima o državnim potporama u kohezijskoj politici u programskom razdoblju 2007. – 2013. i mjeru u kojoj je Komisija bila svjesna uzroka te neusklađenosti. Također smo ispitali hoće li se mjerama koje je Komisija poduzela za programsko razdoblje 2014. – 2020. ojačati njezin kapacitet i kapaciteti država članica za sprječavanje, otkrivanje i ispravljanje kršenja pravila o državnim potporama.

IV

Tijekom razdoblja 2010. – 2014. Komisija i Europski revizorski Sud u velikom su broju svojih revizija utvrdili kršenja pravila o državnim potporama. Pogreške u vezi s državnom potporom u okviru EFRR-a i KF-a bile su važan čimbenik koji je doprinio stopi pogreške koju smo procijenili u kohezijskoj politici. Utvrdili smo da je stopa otkrivanja pogrešaka u okviru revizija i praćenja koje je Komisija obavljala u području kohezije bila slična našim nalazima. S druge strane, revizijska tijela u državama članicama utvrdila su znatno manje stope kršenja pravila o državnim potporama nego Komisija i Sud. To upućuje na činjenicu da se revizijska tijela u svojim revizijama dosad nisu dovoljno usmjeravala na državnu potporu.

V

Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Komisija nije bilježila pogreške u vezi s državnom potporom koje je otkrila ili koje su prijavile države članice na način koji bi joj omogućio provedbu odgovarajuće analize. Takva je analiza Komisiji mogla pomoći u osmišljavanju usmjerenijih i prilagođenijih preventivnih mjera za države članice i programe.

VI

Države članice u prijavama za projekte koji obuhvaćaju velike financijske iznose („veliki projekti”) navode smatraju li da ulaganje obuhvaća državnu potporu, a Komisija može provjeriti te informacije. Komisija posebno na početku programskog razdoblja 2007. – 2013. nije sustavno provjeravala usklađenost velikih projekata s pravilima o državnim potporama. Postoji rizik da neki od velikih projekata koje je sufinancirao EU nisu spojivi s unutarnjim tržištem, među ostalim i zbog činjenice da su države članice prije 2012. godine i pojašnjenja koje je pruženo presudom u predmetu Leipzig Halle rijetko obavještavale Komisiju o ulaganjima u infrastrukturu. Kako bi se u budućnosti ublažio taj rizik, Komisija je pojačala unutarnje preventivne mjere i uvela alternativni postupak odobravanja uključujući neovisnu provjeru kvalitete za programsko razdoblje 2014. – 2020. Taj alternativni postupak nije uvijek osmišljen s ciljem pružanja pravne sigurnosti državama članicama u pogledu usklađenosti s pravilima o državnim potporama pri donošenju odluke o velikom projektu. Tu je sigurnost moguće steći samo na temelju prijave koju podnese država članica i odluke o državnoj potpori koju Komisija donese nakon toga.

VII

Komisija je poduzela mjere u svrhu pojednostavnjenja primjenjivog zakonodavstva o državnim potporama u programskom razdoblju 2014. – 2020., čime je smanjeno administrativno opterećenje i povećana transparentnost, ali i odgovornost država članica za osmišljavanje i provedbu mjera potpore. Povećanje odgovornosti država članica vodi do rizika od povećanja broja pogrešaka u vezi s državnom potporom. Praćenje koje provodi Komisija pokazalo je da su države članice napravile brojne pogreške u osmišljavanju i provedbi programa potpore u programskom razdoblju 2007. – 2013. Kako bi umanjila taj rizik, Komisija je poduzela mjere za jačanje administrativnih kapaciteta država članica u području državnih potpora, uključujući uvođenje preduvjeta za sustave državnih potpora kako bi se potaknula učinkovita i djelotvorna uporaba europskih strukturnih i investicijskih fondova („ex ante uvjeti”). Međutim, države članice za koje se smatralo da ne ispunjavaju te uvjete nisu nužno države u kojima je Komisija u prošlosti utvrdila najviše problema. Povrh toga, potrebni su dodatni napori u pogledu tih mjera.

VIII

Sud preporučuje sljedeće:

(a)Komisija bi trebala naložiti provedbu korektivnih mjera u slučajevima u kojima mjere potpore nisu u skladu s pravilima o državnim potporama.

(b)(i)Komisija bi trebala upotrebljavati bazu podataka MAPAR za bilježenje nepravilnosti na način kojim se omogućuje jednostavna analiza koja, primjerice, obuhvaća njihovu vrstu, učestalost, geografsko podrijetlo i uzroke. Baza podataka trebala bi sadržavati i informacije o praćenju tih nepravilnosti (kao što su naloženi financijski ispravci).

(ii)Kad je riječ o sustavu IMS, Komisija bi trebala prilagoditi strukturu baze podataka kako bi se iz nje mogle izdvojiti i analizirati informacije o nepravilnostima po državama članicama i vrsti.

(iii)GU za tržišno natjecanje trebao bi redovito imati pristup svim relevantnim informacijama o nepravilnostima u vezi s državnom potporom koje su zabilježene u bazi podataka MAPAR i sustavu IMS.

(iv)Komisija bi na temelju informacija koje su dostupne u njezinim bazama podataka svake dvije godine trebala provjeriti mjere poduzete u pogledu kapaciteta država članica za usklađivanje s pravilima o državnim potporama obavljanjem analiza koje, primjerice, obuhvaćaju vrstu, učestalost, ozbiljnost, geografsko podrijetlo i uzroke pogrešaka u vezi s državnom potporom koje je otkrila ona sama ili tijela država članica. Komisija bi trebala iskoristiti te aktivnosti u svrhu praćenja i usmjeravanja aktivnosti potpore, kao što je osposobljavanje, na države članice u kojima su one najpotrebnije.

(c)Komisija bi trebala odobravati velike projekte tek nakon unutarnjeg odobrenja državne potpore i dosljedno zahtijevati od država članica da prijavljuju potporu u slučajevima u kojima je to potrebno za jamčenje njihove pravne sigurnosti, neovisno o postupku prijave koji se primjenjuje u predmetnoj državi članici.

(d)(i)Komisija bi trebala zajamčiti da su opseg i kvaliteta provjera usklađenosti s pravilima o državnim potporama koje provode revizijska tijela dostatni.

(ii)Komisija bi u pogledu zaključenja programskog razdoblja 2007. – 2013. od revizijskih tijela trebala zatražiti da provjere usklađenost velikih projekata odobrenih prije kraja 2012. s pravilima o državnoj potpori.

(iii)Komisija bi trebala dodatno razraditi smjernice, a posebno praktične studije slučaja kojima se opisuju dobra praksa te najčešće vrste i uzroci kršenja pravila o državnim potporama.

(iv)Komisija bi trebala poticati države članice da uspostave središnji registar u svrhu praćenja zbirnog iznosa malih količina bespovratnih sredstava koji zajedno ne smiju premašivati određen iznos („potpora de minimis”).

(v)Komisija bi trebala uspostaviti središnju bazu podataka za cijeli EU u okviru koje se relevantna tijela država članica mogu savjetovati o tome za koja se poduzeća provode nalozi za povrat državnih potpora, kao i o statusu postupka povratka, kako bi im omogućila da se pridržavaju primjenjivog zakonodavstva („načelo Deggendorf”). Pristup bazi trebalo bi odobravati samo u slučajevima u kojima je to nužno.

(e)Komisija bi trebala upotrebljavati svoje ovlasti kako bi obustavila plaćanja državama članicama koje ne ispune ex ante uvjete za državne potpore do kraja 2016. godine sve dok ne isprave sve bitne nedostatke.

Uvod

01

Politikom tržišnog natjecanja nastoji se zajamčiti da se poduzetnici međusobno natječu pod jednakim uvjetima, odnosno na temelju svojih proizvoda i cijena, bez nepoštenog stjecanja prednosti. Budući da se jedinstvenim tržištem EU-a jamči slobodna trgovina robom i uslugama u cijeloj Uniji, politika tržišnog natjecanja regulira se na razini Europe¹. Pravila o državnim potporama ključni su aspekt politike EU-a o tržišnom natjecanju.

02

Poduzeće kojemu se dodijeli državna potpora više se ne natječe pod jednakim uvjetima. Zbog toga se u Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU) navodi da državna potpora u načelu nije spojiva s unutarnjim tržištem². Međutim, postoje područja i okolnosti u kojima tržište ne funkcionira onako kako bi trebalo. Ako nisu zadovoljene određene potrebe, javljaju se nedostatci. Kako bi se ostvarili ciljevi javne politike, u Ugovoru se navodi popis kategorija državne potpore koje su spojive ili se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem³. Komisija je odredila nekoliko pravila za upravljanje potporom dodijeljenom u skladu s tim kategorijama.

Što je državna potpora i koja je njezina financijska važnost u EU-u?

03

U skladu s Ugovorom državnu potporu čini bilo koja potpora koju dodjeljuje određena država članica i kojom se narušava ili se može narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika u povoljniji položaj, pod uvjetom da to utječe na trgovinu između država članica. Kako bi se određena potpora smatrala državnom potporom, moraju se ispuniti svi kriteriji iz definicije. Ti su kriteriji navedeni u tablici 1.

Tablica 1.

Kriteriji prema kojima se određena potpora može smatrati državnom potporom

| Kriterij i objašnjenje | Primjeri
1. | Potporu dodjeljuje država ili se ona dodjeljuje iz državnih sredstava. „Državna sredstva” sva su sredstva koje pruža tijelo države članice ili subjekt u vlasništvu ili pod upravljanjem države¹. | Subvencije, oslobođenja od plaćanja poreza ili jamstva.
2. | Potpora se dodjeljuje poduzećima. Poduzeće je svaki subjekt koji se bavi gospodarskom djelatnošću, neovisno o pravnom statusu ili načinu na koji se financira². Gospodarska djelatnost odnosi se na nuđenje robe ili usluga na tržištu³. | Društvo koje proizvodi automobile, dobrotvorna organizacija za opskrbu hranom ili državno poduzeće koje pruža poštanske usluge.
3. | Potpora kojom se daje prednost. Prednost je svaka ekonomska korist koju poduzeće ne bi ostvarilo u uobičajenim tržišnim uvjetima⁴. | Zajam izdan određenom poduzeću po kamatnoj stopi koja je manja od tržišne stope.
4. | Prednost se daje selektivno. Svaka mjera za dodjeljivanje potpore koja nije dostupna svim poduzećima koja djeluju u nekoj državi članici pod jednakim uvjetima smatra se selektivnom. | Mjere koje se primjenjuju samo na velika poduzeća ili poduzeća u određenom sektoru poput prometnog ili energetskog sektora.
5. | Potpora narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje. Smatra se da je tržišno natjecanje narušeno u slučajevima u kojima korisnik potpore djeluje u sektoru u kojemu postoji ili bi moglo postojati tržišno natjecanje⁵. | Potpora dodijeljena poduzeću u tekstilnom sektoru, uzimajući u obzir da u tekstilnoj industriji postoji tržišno natjecanje.
6. | Potpora utječe na trgovinu između država članica. Ako potpora narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje smatra se da može utjecati na trgovinu između država članica, pod uvjetom da ima neznatan utjecaj na ostale države članice⁶. | Potpora dodijeljena mjesnom proizvođaču namještaja, uzimajući u obzir da u raznim državama članicama EU-a postoje proizvođači namještaja (mjesni ili ne).

1 Točka 17. predmeta 248/84, točka 38. predmeta C-482/99.

2 Točka 74. spojenih predmeta C-180/98 do C-184/98.

3 Točka 36. predmeta C-35/96.

4 Točka 60. predmeta C-39/94.

5 Točke 141. do 147. spojenih predmeta T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 do T-607/97, T-1/98, T-3/98 do T-6/98 i T-23/98.

6 Točka 81. spojenih predmeta T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 do T-607/97, T-1/98, T-3/98 do T-6/98 i T-23/98.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju obavijesti Komisije o pojmu državne potpore.

04

U razdoblju 2010. – 2014. države članice godišnje su u prosjeku potrošile 76,6 milijardi eura na državnu potporu⁴. To odgovara iznosu većem od 0,5 % BDP-a država članica EU-a (vidi sliku 1.). Predmetne vrijednosti manje su od stvarnih jer njima nije obuhvaćena većina potpore željezničkom sektoru i uslugama od općega gospodarskog interesa kao što su prometne mreže ili poštanske usluge, za koje nisu dostupni cjeloviti podatci za razdoblje 2010. – 2014. U njih nije uključena ni potpora dodijeljena financijskom sektoru („krizna potpora”), kojom se ne pruža slika o iznosu državne potpore dodijeljenom u uobičajenim uvjetima i koja nije obuhvaćena opsegom ove revizije. Pregled potrošnje za državnu potporu u svakoj pojedinoj državi članici u razdoblju 2010. – 2014. iznesen je u prilogu I. Uključivanje većeg broja programa potpore za obnovljivu energiju u izvješća nakon donošenja smjernica za državne potpore za energetiku i zaštitu okoliša iz 2014. moglo bi u budućnosti dovesti do većeg broja izvješća koja se Komisiji podnose u vezi s državnom potporom.

Slika 1.

Državna potpora u EU-u u razdoblju 2010. – 2014.

Napomena: prema podatcima Komisije povećanje rashoda 2014. godine uvelike je (85 %) uzrokovano uključivanjem većeg broja programa za obnovljive izvore energije u izvješća. Bez uključivanja tih programa, državna potpora za 2014. godinu iznosila bi prema podnesenim izvješćima otprilike 73 milijarde eura. Nadalje, tek vrijednosti za 2014. godinu uključuju financijska sredstva EU-a.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju ljestvice državnih potpora za 2015. godinu koju je izradila Komisija.

05

U načelu postoji povezanost između BDP-a država članica po stanovniku i njihovih rashoda za državne potpore (vidi sliku 2.). U razdoblju 2010. – 2014. tri države članice s najvećim rashodima za državne potpore po stanovniku bile su Danska, Finska i Švedska.

Slika 2.

Rashodi država članica za državnu potporu u odnosu na BDP po stanovniku u razdoblju 2010. – 2014.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju ljestvice državnih potpora za 2015. godinu koju je izradila Komisija i podataka Eurostata o stanovništvu i BDP-u po stanovniku u tekućim cijenama.

06

Kohezijska politika jedno je od glavnih rashodovnih područja proračuna EU-a. Ona se provodi s pomoću Europskoga fonda za regionalni razvoj (EFRR), Kohezijskog fonda (KF) i Europskog socijalnog fonda (ESF). Njezina je svrha podržati gospodarski razvoj i zapošljavanje u regijama EU-a u nepovoljnijem položaju⁵. Ukupan proračun EU-a za kohezijsku politiku u programskom razdoblju 2014. – 2020. iznosi 352 milijarde eura (i bilježi porast u odnosu na 347 milijardi eura u programskom razdoblju 2007. – 2013.)⁶. U razdoblju 2010. – 2014. u okviru kohezijske politike utrošeno je 216 milijardi eura financijskih sredstava EU-a⁷.

07

Pri raspodjeli financijskih sredstava u okviru kohezijske politike uzimaju se u obzir razlike u razinama BDP-a, pri čemu siromašnije regije primaju veće iznose financijske potpore⁸. Kao rezultat toga, ta sredstva zauzimaju znatan dio ukupne javne potrošnje u nekoliko država članica (vidi sliku 3.). To je posebno slučaj u onim državama članicama koje su pristupile EU-u 2004. i 2007. godine. Primjerice, financijska sredstva dodijeljena u okviru kohezijske politike činila su 2014. godine više od 5 % ukupne javne potrošnje u Estoniji, Mađarskoj, Latviji, Litvi i Poljskoj.

Slika 3.

Financijska sredstva EU-a utrošena u okviru kohezijske politike po državama članicama u razdoblju 2010. – 2014.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju računovodstvenih podataka Komisije i statističkih podataka Eurostata o javnim rashodima.

08

Prema odredbama Ugovora pravila o državnim potporama primjenjuju se samo na potporu koju države članice dodjeljuju tijelima koja obavljaju gospodarsku djelatnost⁹. Stoga se na potpore koje dodjeljuje izravno Komisija ili neko drugo tijelo EU-a, kao što je Europska investicijska banka, ne primjenjuju pravila o državnim potporama. Budući da financijskim sredstvima EU-a koja se pružaju u okviru kohezijske politike upravljaju države članice, na njih se primjenjuju pravila o državnim potporama. Komisija procjenjuje da je tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. za projekte na koje se primjenjuju pravila o državnim potporama dodijeljeno otprilike 40 % financijskih sredstava u okviru kohezijske politike, odnosno 139 milijardi eura¹⁰. Prema podatcima Komisije ukupni rashodi za državne potpore u tom razdoblju iznosili su 504 milijarde eura¹¹. Prema tome, financijska sredstva u okviru kohezijske politike činila su više od jedne četvrtine ukupnih rashoda za državne potpore u programskom razdoblju 2007. – 2013.

Postupci za dodjelu državne potpore

Države članice dužne su obavijestiti Komisiju o državnim potporama

09

Ugovorom se zahtijeva da se Komisiju obavijesti o svim planovima za dodjelu ili izmjenu potpora¹². U praksi to znači da država članica koja želi dodijeliti državnu potporu mora o tome obavijestiti Glavnu upravu Komisije za tržišno natjecanje. Taj se proces naziva prijavom državne potpore.

10

Nakon što država članica prijavi planiranu dodjelu bespovratnih sredstava, GU za tržišno natjecanje utvrđuje je li riječ o državnoj potpori. U slučaju da utvrdi da je riječ o državnoj potpori procjenjuje je li ona spojiva s unutarnjim tržištem uspoređujući pozitivne učinke potpore (doprinos postizanju jasno definiranih ciljeva od zajedničkog interesa) s njezinim negativnim učincima (narušavanje tržišnog natjecanja i trgovine). Komisija ima isključivu nadležnost za donošenje predmetne ocjene spojivosti¹³.

Izuzeća od obveze prijave

11

Iako se Ugovorom u načelu zabranjuje državna potpora, u njemu se također nalazi popis kategorija potpore koja može biti spojiva s unutarnjim tržištem. U tom kontekstu Komisija može donositi pravila kojima se određuju kriteriji prema kojima se takve kategorije potpore ne moraju prijaviti¹⁴. Komisija razrađuje ta pravila na temelju iskustva u procjenjivanju mjera potpore uzimajući u obzir sudsku praksu Suda Europske unije.

Uredba o općem skupnom izuzeću (Uredba GBER)

12

Komisija je donijela uredbu o kategorijama potpore za koje smatra da su vjerojatno spojive s unutarnjim tržištem, prema kojoj se takva potpora ne mora prijaviti ako su ispunjeni svi uvjeti i ako iznos potpore ne premašuje pragove spomenute u toj uredbi. Ta se uredba naziva Uredbom o općem skupnom izuzeću (Uredba GBER)¹⁵. U takve se kategorije ubrajaju državne potpore u području kulture i zaštite okoliša.

13

Uredbom o općem skupnom izuzeću znatno se pojednostavnjuje rad Komisije i država članica. Njome se državama članicama omogućuje da provedu velik broj mjera potpore bez postupaka prijave ili izričite ocjene spojivosti koju obavlja Komisija. U Uredbi o općem skupnom izuzeću navodi se niz općih odredbi i odredbi primjenjivih na svaku kategoriju potpore. Potpora koja je obuhvaćena Uredbom o općem skupnom izuzeću i koja je u skladu s tim odredbama automatski se smatra spojivom s unutarnjim tržištem. Međutim, na opsežne mjere potpore (iznad praga za prijave) i dalje se primjenjuje obveza prijave jer postoji mogućnost da se takvim mjerama naruši tržišno natjecanje¹⁶.

Potpora de minimis

14

Osim toga, Komisija je utvrdila da se potporom u iznosu do 200 000 eura koja se dodijeli jednom korisniku tijekom razdoblja od tri godine ne narušava tržišno natjecanje i ne utječe na trgovinu između država članica¹⁷. Takva vrsta potpore naziva se „potpora de minimis” i ne ispunjava ni kriterij za državnu potporu u vezi s narušavanjem tržišnog natjecanja ili prijetnjom da će se ono narušiti ni kriterij u vezi s utjecanjem na trgovinu između država članica, zbog čega se ne smatra državnom potporom i ne mora se prijaviti GU-u za tržišno natjecanje. Za usluge od općega gospodarskog interesa prag za potporu povećan je na 500 000 eura¹⁸.

Glavni dionici uključeni u upravljanje operativnim programima u kohezijskoj politici

15

Operativni programi EFRR-a/KF-a i ESF-a pod podijeljenim su upravljanjem država članica i Komisije. Države članice zadužene su za odabir i praćenje projekata te upravljanje projektima, a Komisija nadgleda i prati sustave država članica za upravljanje i kontrolu. Komisija snosi krajnju odgovornost za izvršenje proračuna EU-a¹⁹.

Dionici na razini država članica

16

Na razini država članica za svakodnevnu administraciju operativnih programa zadužena su upravljačka tijela. Ona moraju na temelju provjera upravljanja zajamčiti da svi sufinancirani projekti zadovoljavaju uvjete za financiranje sredstvima EU-a i da su prijavljeni rashodi projekata u skladu s uvjetima prihvatljivosti, uključujući usklađenost s pravilima o državnim potporama. Tijela za ovjeravanje provjeravaju prijave rashoda za projekte koje su zaprimila od upravljačkih tijela i podnose ih Komisiji radi nadoknade. Revizijska tijela provode revizije operacija (tj. projekata) te sustava upravljanja i kontrole i izvješćuju Komisiju o njima s pomoću godišnjih izvješća o kontroli i revizorskih mišljenja²⁰.

17

Osim toga, nacionalni uredi za državne potpore, ovisno o svojim ovlastima, mogu provjeriti usklađenost programa potpore na nacionalnoj razini (bez obzira na to sufinancira li EU te programe) ili dati savjete ili mišljenja drugim tijelima u državama članicama. Uredi za državne potpore postoje na središnjoj razini u svim državama članicama osim u Belgiji, koja je uspostavila urede za državne potpore na regionalnoj razini. U nekim državama članicama uredi za državne potpore sastavni su dio ministarstava financija ili ministarstava gospodarstva, dok su u ostalim državama članicama neovisna tijela ili sastavni dio nacionalnih tijela za tržišno natjecanje. Uredi za državne potpore također mogu biti kontaktne točke koje pružaju stručno znanje i pomoć u osmišljavanju programa potpore, čime se smanjuje rizik od neusklađenosti s pravilima o državnim potporama (vidi okvir 1.).

Okvir 1.

Pregled državne potpore koji provodi ured za državne potpore u fazi zakonodavnih prijedloga (Danska)

Sva su ministarstva pri pripremi zakonodavnog prijedloga dužna obavljati početnu procjenu povezanosti s državnim potporama. Predmetne informacije šalju se tajništvu za državne potpore (u kojemu rade stručnjaci za državnu potporu) radi procjene. Ako tajništvo smatra da prijedlog nije u skladu s pravilima o državnim potporama, od ministarstva se zahtijeva da preinači zakonodavni prijedlog. Tajništvo za državne potpore pomaže ministarstvu pružanjem prijedloga i savjeta tijekom zakonodavnog procesa.

Dionici na razini Komisije

18

Za promicanje gospodarskog i socijalnog razvoja različitih regija Europske unije, a posebno onih u nepovoljnijem položaju, zadužena je Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku, koja upravlja EFRR-om i KF-om. Za pitanja u vezi sa zapošljavanjem i društvom u EU-u zadužena je Glavna uprava Europske komisije za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, koja upravlja ESF-om.

19

Obje uprave dobivaju jamstvo o usklađenosti rashoda EFRR-a/KF-a i ESF-a s primjenjivim pravilima EU-a i nacionalnim pravilima uglavnom na temelju rada revizijskih tijela. Osim što provjeravaju rad revizijskih tijela, u okviru svojih nadzornih aktivnosti provode i vlastite revizije operacija i sustava u državama članicama.

20

GU za tržišno natjecanje uprava je Komisije zadužena za jamčenje pravilne primjene pravila EU-a o državnim potporama u svim područjima osim poljoprivrede i ribarstva²¹. GU za tržišno natjecanje izrađuje zakonodavstvo o državnim potporama na temelju Ugovora i nadgleda njegovu provedbu. GU za tržišno natjecanje posebice redovito prati programe potpore kako bi provjerio poštuju li se njima pravila o državnim potporama i u kojoj mjeri²². Nadalje, zainteresirane strane, kao što su države članice ili poduzeća koja se natječu mogu podnijeti pritužbu Komisiji ako smatraju da je potpora koja se dodjeljuje određenom korisniku nezakonita. Komisija je obvezna ispitati sve takve pritužbe²³.

21

Na slici 4. prikazan je pojednostavnjen pregled dionika uključenih u kohezijsku politiku i proces dodjele državne potpore.

Slika 4.

Dionici uključeni u kohezijsku politiku i proces dodjele državne potpore

Izvor: Europski revizorski sud.

Revizije državne potpore koje su proveli Europski revizorski sud i vrhovne revizijske institucije država članica

22

U jednom od naših prethodnih tematskih izvješća iz 2011. godine utvrđeni su nedostatci u sustavima kojima države članice jamče da se državne potpore prijavljuju, uglavnom na temelju ispitivanja niza pritužbi i praćenja predmeta u razdoblju 2008. – 2010²⁴.

23

Osim toga, u razdoblju 2010. – 2014. ispitivali smo usklađenost s pravilima o državnim potporama za brojne projekte u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a. Rezultati tih revizija djelomično su činili temelj za naše posebne procjene EFRR-a/KF-a i ESF-a iznesene u našim godišnjim izvješćima²⁵.

24

Poslali smo upitnik u 28 vrhovnih revizijskih institucija od kojih su odgovorile njih 22. Većina njih navela je da su, u raznim mjerama, u svoje revizije uključile provjere državne potpore²⁶. Vrlo malo tih institucija provelo je i posebne revizije državne potpore.

1 Članak 26. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

2 Članak 107. stavak 1. UFEU-a.

3 Članak 107. stavak 2. UFEU-a: „Sljedeće su vrste potpora spojive s unutarnjim tržištem […]” (primjerice, potpore za otklanjanje štete nastale zbog prirodnih nepogoda). Članak 107. stavak 3. UFEU-a: „Sljedeće se vrste potpora mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem […]” (primjerice, potpore za promicanje kulture i očuvanje baštine).

4 Vidi ljestvicu državnih potpora za 2015. godinu koju je izradila Komisija, a dostupna je na internetskim stranicama GU-a za tržišno natjecanje.

5 Ta se politika provodi s pomoću operativnih programa u kojima se određuju prioriteti, konkretni ciljevi i način na koji će se iskoristiti financijska sredstva EU-a.

6 Vidi publikacije Komisije „An introduction to EU Cohesion Policy 2014. – 2020.” (Uvod u kohezijsku politiku EU-a za razdoblje 2014. – 2020.) iz lipnja 2014. i „Cohesion policy 2007. – 13. Commentaries and official texts” (Kohezijska politika 2007. – 2013.: primjedbe i službeni tekstovi” iz siječnja 2007. Programsko razdoblje višegodišnji je okvir unutar kojeg se planira i provodi dodjela sredstava iz strukturnih fondova i Kohezijskog fonda.

7 Vidi portal s podatcima o koheziji na internetskim stranicama Komisije.

8 Članak 90. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

9 Članak 107. UFEU-a.

10 Vidi izvješće o politici iz rujna 2014. o smjernicama za regionalne potpore za razdoblje 2014. – 2020. koje je izradila Komisija.

11 Vidi ljestvicu državnih potpora za 2011. i 2015. godinu koju je izradila Komisija.

12 Članak 108. stavci 2. i 3. UFEU-a.

13 Članak 108. UFEU-a.

14 Uredba Vijeća (EU) 2015/1588 od 13. srpnja 2015. o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na određene kategorije horizontalnih državnih potpora (kodificirani tekst) (SL L 248, 24.9.2015., str. 1.) kojom se zamjenjuje Uredba Vijeća (EZ) br. 994/98 od 7. svibnja 1998. o primjeni članaka 92. i 93. Ugovora o osnivanju Europske zajednice na određene kategorije horizontalnih državnih potpora i posebno članak 108. stavak 4. UFEU-a.

15 Uredba Komisije (EU) br. 651/2014 od 17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. Ugovora (SL L 187, 26.6.2014., str. 1.).

16 Pragovi se kreću od 400 000 eura za određene potpore za novoosnovana poduzeća do 150 milijuna eura za određene potpore za obnovljive izvore energije.

17 Uredba Komisije (EU) br. 1407/2013 od 18. prosinca 2013. o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na de minimis potpore (SL L 352, 24.12.2013., str. 1.).

18 Uredba Komisije (EU) br. 360/2012 od 25. travnja 2012. o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske Unije na potpore de minimis koje se dodjeljuju poduzetnicima koji pružaju usluge od općeg gospodarskog interesa (SL L 114, 26.4.2012., str. 8.).

19 Članak 53. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).

20 Godišnja izvješća o kontroli godišnja su izvješća koja podnose revizijska tijela i u kojima se navode nalazi svih revizija koje su ta tijela provela za određeni operativni program ili više njih. Godišnja izvješća o kontroli glavni su dokument kojim revizijska tijela pružaju jamstvo o sustavima upravljanja i kontrole predmetnog operativnog programa ili više njih, kao i o zakonitosti i pravilnosti sufinanciranih projekata.

21 Za kontrolu državnih potpora u području poljoprivrede i ruralnog razvoja zadužena je Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj, a u području pomorstva i ribarstva Glavna uprava za pomorstvo i ribarstvo.

22 Program potpore akt je ili zakon kojim se okvirno određuje koje vrste korisnika mogu primiti državnu potporu i pod kojim uvjetima.

23 Članak 24. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589.

24 Tematsko izvješće br. 15/2011 „Jamči li se postupcima Komisije djelotvorno upravljanje kontrolom državnih potpora?” (http://eca.europa.eu)

25 Vidi, primjerice, poglavlje 6. godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2014. (SL 373, 10.11.2015.).

26 Vrhovne revizijske institucije nacionalna su tijela odgovorna za reviziju prihoda i rashoda vlada država članica.

Opseg revizije i revizijski pristup

25

Tijekom posljednjih godina u okviru naših godišnjih revizija usklađenosti utvrdili smo znatan broj pogrešaka u pogledu usklađenosti s pravilima o državnim potporama u kohezijskoj politici. U ovom se izvješću ispituje je li Komisija poduzela dostatne mjere kako bi razumjela razloge za to i analizira hoće li se mjerama koje je poduzela ojačati njezin kapacitet i kapaciteti država članica za sprječavanje, otkrivanje i ispravljanje kršenja pravila o državnim potporama.

26

Ovom smo revizijom procijenili razinu neusklađenosti s pravilima o državnim potporama u kohezijskoj politici (tj. u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a) i mjeru u kojoj je Komisija bila svjesna uzroka te neusklađenosti. U našim posebnim analizama uglavnom smo se usredotočili na razdoblje 2010. – 2014. Također smo ispitali je li vjerojatno da će se mjerama koje je Komisija poduzela za programsko razdoblje 2014. – 2020. riješiti pitanje neusklađenosti s pravilima o državnim potporama.

27

Posebno smo ispitali sljedeće:

(a)je li Komisija imala sveobuhvatan i ažuriran pregled uzroka neusklađenosti s pravilima o državnim potporama u kohezijskoj politici te jesu li glavne uprave Komisije i države članice otkrile slučajeve kršenja pravila o državnim potporama. Također smo ispitali jesu li mjere koje je Komisija poduzela kao odgovor na pogreške u vezi s državnom potporom dovele do odgovarajućeg broja korektivnih mjera, i

(b)je li Komisija poduzela odgovarajuće mjere kako bi spriječila buduća kršenja pravila o državnim potporama u kohezijskoj politici.

28

Nadalje, podrobno smo analizirali nalaze naših revizija usklađenosti i iskoristili primjere kako bismo istaknuli česte pogreške u vezi s državnom potporom. Osim toga, ispitali smo postupak odobravanja koji Komisija primjenjuje na određene projekte velike financijske važnosti („veliki projekti”).

29

Revizija se sastojala od pregleda dokumentacije (analiza, primjerice, godišnjih izvješća revizijskih tijela, izvješća Komisije o revizijama i uredbi Komisije) i razgovora s predstavnicima Komisije.

30

Na razini država članica proveli smo dva upitnika:

(a)upitnik među 113 revizijskih tijela u 28 država članica koja su bila zadužena za 440 operativnih programa EFRR-a/KF-a i ESF-a u razdoblju 2007. – 2013., od kojih je na upitnik odgovorilo njih 100 (88 %), i

(b)upitnik među 31 uredom za državne potpore u 28 država članica, od kojih je na upitnik odgovorilo njih 24 (77 %).

31

Naposljetku, posjetili smo četiri države članice (Danska, Mađarska, Poljska i Portugal) kako bismo ispitali niz različitih procesa koje razna tijela primjenjuju u vezi s državnim potporama.

Opažanja

Nedostatak sveobuhvatne analize pogrešaka u vezi s državnom potporom na razini Komisije i nedovoljna usmjerenost na državnu potporu na razini država članica

32

Nastojali smo utvrditi razinu neusklađenosti s pravilima o državnim potporama analizom godišnjih revizija usklađenosti koje smo proveli i utvrditi je li Komisija imala pregled pogrešaka u vezi s državnom potporom na razini država članica. U slučaju da je takav pregled odgovarajuće osmišljen Komisija s pomoću njega može usmjeriti svoje resurse za reviziju, praćenje i pružanje potpore državama članicama. Usporedili smo načine na koje su Komisija i države članice otkrivale pogreške u vezi s državnom potporom s načinom na koji ih je otkrivao Sud i ispitali korektivne mjere koje je Komisija poduzela kao odgovor na pronađene pogreške.

Velik broj pogrešaka u vezi s državnom potporom u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj, Kohezijskog fonda i, u znatno manjoj mjeri, Europskog socijalnog fonda

Revizije projekata povezanih s državnim potporama koje je proveo Sud

33

U našim godišnjim revizijama usklađenosti tijekom razdoblja 2010. – 2014. revizijom smo obuhvatili 1573 nasumce odabrana projekta u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a²⁷. Od 828 projekata u okviru EFRR-a/KF-a njih 220 (26,6 %) bilo je povezano s državnim potporama. Od 745 projekata u okviru ESF-a s državnim potporama bilo je povezano njih 49 (6,6 %).

34

Utvrdili smo ukupno 50 slučajeva neusklađenosti s pravilima o državnim potporama. Ukupno 46 od predmetnih 50 slučajeva bilo je povezano s projektima EFRR-a/KF-a, a njih 4 s projektima ESF-a. Pogreške u vezi s državnom potporom pojavljuju se znatno rjeđe u okviru ESF-a, uglavnom jer su projekti u načelu mnogo manji i veća je vjerojatnost da je riječ o potpori de minimis.

35

U razdoblju 2010. – 2014. općenito se bilježi povećanje u broju projekata povezanih s državnom potporom i udjelu takvih projekata u kojima postoje pogreške u vezi s državnom potporom, što upućuje na to da se kontrole koje se provode radi sprječavanja tih pogrešaka nisu poboljšale tijekom vremena. Povećanje u broju pogrešaka bilo je uglavnom povezano s pogreškama koje nemaju financijski učinak na iznos financiranja iz proračuna EU-a (vidi tablicu 2.)²⁸. Utvrdili smo da su u 20,9 % projekata u okviru EFRR-a/KF-a koji su povezani s državnom potporom postojale pogreške u vezi s državnom potporom. Kad je riječ o ESF-u, postotak takvih projekata bio je 8,2 %.

Tablica 2.

Pogreške u vezi s državnom potporom utvrđene našim godišnjim revizijama usklađenosti za razdoblje 2010. – 2014.

Fond (1) | Godina (2) | Broj projekata obuhvaćenih revizijom (3) | Broj projekata povezanih s državnom potporom (4) | % (4/3) | Broj pogrešaka u vezi s državnom potporom (5) | % (5/4) | Broj pogrešaka u vezi s državnom potporom s financijskim učinkom | Broj pogrešaka u vezi s državnom potporom bez financijskog učinka
EFRR/KF | 2010 | 163 | 37 | 22,7 % | 2 | 5,4 % | 2 | 0
2011 | 168 | 43 | 25,6 % | 8 | 18,6 % | 4 | 4
2012 | 168 | 30 | 17,9 % | 6 | 20,0 % | 2 | 4
2013 | 168 | 51 | 30,4 % | 16 | 31,4 % | 5 | 11
2014 | 161 | 59 | 36,6 % | 14 | 23,7 % | 3 | 11
Ukupno za EFRR/KF | 828 | 220 | 26,6 % | 46 | 20,9 % | 16 | 30
ESF | 2010 | 66 | 0 | 0,0 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
2011 | 166 | 8 | 4,8 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
2012 | 168 | 3 | 1,8 % | 3 | 100,0 % | 0 | 3
2013 | 175 | 14 | 8,0 % | 1 | 7,1 % | 0 | 1
2014 | 170 | 24 | 14,1 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
Ukupno za ESF | 745 | 49 | 6,6 % | 4 | 8,2 % | 0 | 4
Sveukupno | 1573 | 269 | 17,1 % | 50 | 18,6 % | 16 | 34

Izvor: Europski revizorski sud.

36

U 16 od 50 slučajeva neusklađenosti s pravilima o državnim potporama (32 %) smatrali smo da su pogreške koje smo utvrdili imale financijski učinak na iznos financiranja iz proračuna EU-a. Svih 16 slučajeva bilo je povezano s projektima EFRR-a/KF-a te su činili važan čimbenik koji je pridonio stopi pogreške koju smo procijenili u kohezijskoj politici, posebno od 2013. godine (vidi sliku 5.)²⁹. Za razdoblje 2010. – 2014. 13,5 % prosječne godišnje stope pogreške koju smo procijenili u kohezijskoj politici moglo se pripisati pogreškama u vezi s državnom potporom³⁰.

Slika 5.

Doprinos pogrešaka u vezi s državnom potporom procijenjenoj stopi pogreške u kohezijskoj politici u razdoblju 2010. – 2014.

Napomena: doprinos pogrešaka u vezi s državnom potporom procijenjenoj stopi pogreške u kohezijskoj politici ovisi o ozbiljnosti i o broju pogrešaka u vezi s državnom potporom.

Izvor: Europski revizorski sud.

Četiri glavne kategorije otkrivenih pogrešaka u vezi s državnom potporom

37

Pogreške u vezi s državnom potporom koje smo otkrili godišnjim revizijama usklađenosti koje smo proveli u razdoblju 2010. – 2014. mogu se svrstati u četiri kategorije (vidi sliku 6.):

(a)prevelik intenzitet potpore

(b)nepostojanje poticajnog učinka

(c)državna potpora koja nije prepoznata ili nije prijavljena i

(d)neispunjavanje obveze praćenja ili formalnih zahtjeva.

38

Ukupno 15 od 16 pogrešaka u vezi s državnom potporom koje su imale financijski učinak može se svrstati u kategorije „prevelik intenzitet potpore” i „nepostojanje poticajnog učinka”.

Slika 6.

Priroda i broj pogrešaka u vezi s državnom potporom u razdoblju 2010. – 2014.

Izvor: Europski revizorski sud.

Prevelik intenzitet potpore

39

Komisija određuje gornje granice intenziteta potpore³¹ kako bi ograničila iznose državne potpore na najmanje iznose potrebne za provedbu aktivnosti za koju se pruža potpora³². U mnogim slučajevima (ovisno, među ostalim, o kategoriji potpore) gornje granice intenziteta mogu se povećati za mala i srednja poduzeća³³. To se povećanje zove „bonus za MSP-ove”. Česta pogreška u toj kategoriji odnosila se na slučajeve u kojima je upravljačko tijelo smatralo velika trgovačka društva MSP-ovima i dodjeljivalo im bonus za MSP-ove, što nije bilo u skladu s uvjetima prihvatljivosti (vidi okvir 2.).

Okvir 2.

Primjer neodgovarajućeg intenziteta potpore (Slovenija)

U jednom projektu provedenom u okviru EFRR-a u Sloveniji koji smo ispitali u sklopu godišnje revizije usklađenosti za 2013. godinu potpora je bila dodijeljena na temelju prijavljenog programa za MSP-ove za aktivnosti istraživanja i razvoja u automobilskoj industriji. Korisnik je utvrđen na temelju ugovora o konzorciju koji je sklopilo devet partnera od kojih je jedan bio MSP. Svi su drugi partneri bili velika poduzeća. Korisnik je primio bonus za MSP-ove iako je provodio istraživačke aktivnosti isključivo u ime velikih poduzeća. Na dio prihvatljivih rashoda na koji se primjenjivala stopa od 50 % u stvarnosti se trebala primjenjivati gornja granica intenziteta od 25 %. Slijedom toga, potpora u iznosu od 0,4 milijuna eura nije se smjela dodijeliti.

Nepostojanje poticajnog učinka

40

Željeni cilj u okviru javne politike može se djelotvorno postići s pomoću državne potpore samo ako ona ima poticajni učinak, odnosno, ako se njome korisnika potpore potiče da provodi aktivnosti koje ne bi proveo bez potpore³⁴. Prema tome, korisnik mora dokazati da se projekt za koji je dodijeljena potpora ne bi realizirao bez nje. Primjerice, u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine, poticajni učinak za velika poduzeća koja su primala državnu potporu morao se dokazati na način da se pokaže da je potpora dovela do znatnog povećanja opsega, veličine, potrošenog iznosa ili brzine dovršetka projekta (vidi okvir 3.)³⁵.

Okvir 3.

Primjer nepostojanja poticajnog učinka (Poljska)

U jednom projektu izgradnje logističkog centra u okviru EFRR-a u Poljskoj koji smo ispitali u sklopu godišnje revizije usklađenosti za 2010. godinu korisnik u projektnoj prijavi nije dokazao da će potpora dovesti do znatnog povećanja opsega, veličine, potrošenog iznosa ili brzine dovršetka projekata, kako je bilo propisano Uredbom o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine. Slijedom toga projekt za koji se moglo dodijeliti 23,2 milijuna eura financiranja EU-a nije ispunjavao uvjete prihvatljivosti te je predmetna država članica povukla projektnu prijavu.

41

Također smo utvrdili slučajeve u kojima su radovi počeli i prije podnošenja projektne prijave tijelu koje dodjeljuje potpore. To također pokazuje da za provedbu projekta nije bila potrebna potpora.

Državna potpora koja nije prepoznata ili nije prijavljena

42

Kad je riječ o kategoriji pogrešaka u slučaju kojih je upravljačko tijelo potporu namijenjenu određenom projektu pogrešno kategoriziralo kao potporu koja nije državna potpora ili na kakav drugi način nije prijavilo državnu potporu Komisiji, prvenstveno smo razmotrili je li potpora mogla biti izuzeta od obveze prijave, primjerice, prema Uredbi o općem skupnom izuzeću. Smatrali smo da je pogreška imala financijski učinak samo ako nije postojala osnova za izuzeće (vidi okvir 4.).

Okvir 4.

Primjer nedostatka prijave (Češka Republika)

U jednom projektu za izgradnju istraživačke infrastrukture u okviru EFRR-a u Češkoj Republici koji smo ispitali u sklopu godišnje revizije usklađenosti za 2014. godinu upravljačko tijelo nije prijavilo potporu Komisiji jer je smatralo da istraživačke aktivnosti u okviru projekta nisu gospodarske djelatnosti. Iako istraživačke aktivnosti korisnika djelomično nisu bile gospodarske djelatnosti, znatan dio aktivnosti korisnika bio je povezan i s istraživanjima koja se provode na temelju ugovora. Kao rezultat toga, dodijeljena sredstva u iznosu od 1,8 milijuna eura obuhvaćena revizijom mogla su se smatrati državnom potporom te su se smjela dodijeliti samo nakon prijave Komisiji i njezina odobrenja.

Neispunjavanje obveze praćenja ili formalnih zahtjeva

43

Važno je da upravljačka tijela vode računa o praćenju, provjeravanju i ostalim formalnim zahtjevima koji su utvrđeni kako bi mogla zajamčiti da je potpora koja se smatra državnom potporom u skladu s unutarnjim tržištem. Ti se zahtjevi primjenjuju i na potpore de minimis (vidi odlomak 14.). U takvim slučajevima poteškoće proizlaze posebno iz toga što poduzeća mogu dobiti financijsku potporu u više navrata iz više izvora. Ukupan iznos takvih različitih dodijeljenih potpora može premašivati gornju granicu za potpore de minimis. Nekoliko pogrešaka u toj kategoriji odnosilo se na slučajeve u kojima nije provjeren zbirni iznos potpore de minimis (vidi okvir 5.).

Okvir 5.

Primjer neispunjavanja obveze praćenja ili formalnih zahtjeva (Francuska)

U jednom projektu za izgradnju industrijske zgrade u okviru EFRR-a u Francuskoj koji smo ispitali u sklopu godišnje revizije usklađenosti za 2011. godinu upravljačko tijelo odobrilo je dodjelu potpore kao potpore de minimis. Međutim, upravljačko tijelo nije uzelo u obzir dvije prethodne dodjele potpore tom istom korisniku u razdoblju od tri godine. Nije bilo financijskog učinka s obzirom na to da je ukupan iznos potpore bio manji od gornje granice za potporu de minimis.

44

Međutim, nedostatci u praćenju mogu dovesti i do toga da potpora ne bude prihvatljiva ako, primjerice, ukupan iznos odobrene potpore premašuje gornju granicu za potpore de minimis. U Uredbi o potporama de minimis navode se dvije mogućnosti praćenja potpore de minimis: izjavom korisnika u kojoj potvrđuje da potpora ne bi dovela do prekoračenja gornje granice za potpore de minimis, ili s pomoću središnjeg registra³⁶. Uspostava središnjeg registra s cjelovitim informacijama o svim potporama de minimis koje su dodijeljene u određenoj državi članici pomaže u sprječavanju takvih pogrešaka (vidi okvir 6.).

Okvir 6.

Uporaba središnjeg registra za potpore de minimis (Portugal)

U Portugalu se svaka dodijeljena potpora de minimis mora unijeti u središnji registar kojim upravlja tijelo za ovjeravanje u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a. Registar zatim automatski izračunava zbirni iznos potpora dodijeljenih korisniku i naznačuje je li prekoračena gornja granica za potpore de minimis. Ako je gornja granica prekoračena, tijelo koje dodjeljuje potporu mora izdati odluku o poništavanju i povući prethodno zabilježenu potporu iz registra. Tijelo za ovjeravanje dvaput godišnje provjerava jesu li dodijeljene potpore koje prekoračuju gornju granicu za potpore de minimis naknadno povučene.

Na praćenje na razini Komisije nepovoljno utječu nedostatak sveobuhvatne analize i nedostatna unutarnja koordinacija

45

Komisija u svojoj ulozi nadzornika provodi različite oblike provjera povezanih s državnom potporom. U okviru kohezijske politike GU za regionalnu i urbanu politiku i GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje provode provjere na terenu, i to najvećim dijelom obavljanjem revizija projekata i sustava u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a. U području državnih potpora GU za tržišno natjecanje provodi provjere uglavnom praćenjem i obradom pritužbi.

46

Ispitali smo je li Komisija otkrila kršenja pravila o državnim potporama i u kojoj mjeri, jesu li povezane informacije zabilježene u određenoj bazi podataka, jesu li analizirane i proslijeđene unutar Komisije, kao i mjeru u kojoj se odgovarajućim koracima uspjelo ispraviti slučajeve neusklađenosti s pravilima o državnim potporama koje su otkrili Komisija ili Sud.

GU za regionalnu i urbanu politiku otkriva velik broj pogrešaka u vezi s državnom potporom

47

Za projekte EFRR-a i KF-a analizirali smo nasumce odabran uzorak kojim je od 131 izvješća o revizijama koje je GU za regionalnu i urbanu politiku proveo 2013. i 2014. godine obuhvaćeno 25 takvih izvješća. GU za regionalnu i urbanu politiku odabrao je predmetne projekte i programe na temelju procjene rizika³⁷. Sva izvješća odnosila su se na revizije projekata i sustava, osim jednoga izvješća koje se odnosilo samo na revizije projekata. Tih 25 izvješća obuhvaćalo je ukupno 202 projekta.

48

Analiza koju smo proveli pokazala je da su nalazi o državnim potporama utjecali na 38 projekata od njih 202. Ta vrijednost obuhvaća 19 % svih projekata ispitanih u okviru predmetnih 25 revizija koje je provela Komisija (vidi tablicu 3.). Predmetna stopa otkrivanja pogrešaka slična je našim nalazima (vidi odlomak 35., tablicu 2.).

Tablica 3.

Nalazi o državnim potporama u okviru revizija koje je proveo GU za regionalnu i urbanu politiku za razdoblje 2013. – 2014.

| Broj revizijskih izvješća | Udio revizijskih izvješća | Broj projekata | Udio projekata
Bez nalaza o državnim potporama | 16 | 64 % | 110 + 54¹ | 81 %
S nalazima o državnim potporama koji se odnose samo na operacije (projekte) | 5 | 20 % | 38 | 19 %
S nalazima o državnim potporama koji se odnose na operacije (projekte) i sustave | 2 | 8 %
S nalazima o državnim potporama koji se odnose samo na sustave | 2 | 8 % | - | -
Ukupno | 25 | 100 % | 202 | 100 %

1 110 projekata bez nalaza obuhvaćeno je u 16 izvješća bez ikakvih nalaza o državnim potporama, 54 projekta bez nalaza o državnim potporama obuhvaćeno je u preostalih 9 izvješća.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Komisije.

GU za regionalnu i urbanu politiku naložio je određene financijske ispravke za kršenja pravila o državnim potporama u razdoblju 2010. – 2014.

49

Komisija je obvezna poduzeti odgovarajuće mjere kako bi ispravila nedostatke ili pogreške u sustavima otkrivene na razini projekata³⁸. Ako postoje ozbiljni nedostatci ili ako država članica nije ispravno izvršavala svoju dužnost otkrivanja i ispravljanja nepravilnih rashoda, Komisija može donijeti odluku o financijskom ispravku. Svrha je financijskih ispravaka zaštititi proračun EU-a od tereta pogrešnih ili nepravilnih rashoda³⁹.

50

GU za regionalnu i urbanu politiku proveo je za razdoblje 2010. – 2014. na temelju svojih revizija deset financijskih ispravaka koji su bili barem djelomično povezani s državnim potporama. Ispravci su se odnosili na pet država članica (Austrija, Češka Republika, Španjolska, Francuska i Rumunjska). Šest takvih financijskih ispravaka u vrijednosti od 3,2 milijuna eura povezanih s dvjema državama članicama (Španjolska i Francuska) odnosilo se isključivo na državnu potporu. Osim toga, GU za regionalnu i urbanu politiku proveo je na temelju pregleda godišnjih izvješća o kontroli koja su izradila revizijska tijela tri financijska ispravka koji su bili barem djelomično povezani s državnim potporama. Jedan od tih financijskih ispravaka u vrijednosti od 32,5 milijuna eura povezan s jednom državom članicom (Španjolska) odnosio se isključivo na državnu potporu. Nije moguće kvantificirati sastavni udio državnih potpora u financijskim ispravcima koji se tek djelomično odnose na državnu potporu. Nisu bile dostupne informacije o ukupnom broju pogrešaka ili nedostataka u sustavima koje je GU za regionalnu i urbanu politiku otkrio u razdoblju 2010. – 2014.

51

Dvije godine nakon svake godišnje revizije usklađenosti koju smo proveli analizirali smo je li Komisija poduzela odgovarajuće i pravodobne korektivne mjere u pogledu pogrešaka koje smo otkrili. GU za regionalnu i urbanu politiku proveo je ili je bio u procesu provedbe pet financijskih ispravaka u vezi s pet pogrešaka u vezi s državnom potporom koje smo otkrili u razdoblju 2010. – 2013.⁴⁰. Ti su se financijski ispravci odnosili na četiri države članice (Španjolska, Grčka, Austrija i Poljska). Četiri takvih financijskih ispravaka u vrijednosti od 2,7 milijuna eura povezanih s istih četiriju država članica odnosilo se isključivo na državnu potporu. Još nije doneseno konačno mišljenje Komisije o predloženom financijskom ispravku u vrijednosti od 0,3 milijuna eura koji je povezan sa šestom pogreškom u vezi s državnom potporom.

Aktivnostima praćenja državnih potpora koje je provodio GU za tržišno natjecanje otkriveni su brojni problematični programi potpore

52

Komisija je dužna redovito pratiti programe potpore kako bi provjerila jesu li usklađeni s pravilima o državnim potporama i u kojoj mjeri te kako bi poduzela odgovarajuće mjere, posebno u slučajevima u kojima dodijeljena potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem. Takve mjere uključuju povrat svih dodijeljenih potpora koje nisu spojive s unutarnjim tržištem⁴¹. Stoga smo ispitali rezultate aktivnosti praćenja koje je provodio GU za tržišno natjecanje za razdoblje 2009. – 2014. Ti su rezultati prikazani u tablici 4. Komisija nastavlja pratiti programe potpore koji su prethodno odobreni⁴².

Tablica 4.

Rezultati aktivnosti praćenja koje je proveo GU za tržišno natjecanje za razdoblje 2009. – 2014.¹

Program potpore | Broj programa obuhvaćenih praćenjem | Broj (i udio) problematičnih slučajeva³ | Broj (i udio) slučajeva u kojima postoje problemi koji utječu na spojivost
Potpora na koju se primjenjuje skupno izuzeće | 73 | 24 (32,9 %) | 9 (12,3 %)
Prijavljena potpora | 138 | 50 (36,2 %) | 7 (5,1 %)
Ostalo² | 1 | 1 (100,0 %) | 0 (%)
Usluge od općega gospodarskog interesa | 8 | 4 (50,0 %) | 0 (%)
Ukupno | 220 | 79 (35,9 %) | 16 (7,3 %)

1 Uključili smo 2009. godinu jer se rezultati praćenja koje je obavljala Komisija obuhvaćaju 2009. i 2010. godinu zajedno.

2 GU za tržišno natjecanje utvrdio je jedan program potpore koji nije bio ni program koji ispunjava uvjete iz Uredbe o općem skupnom izuzeću, ni program „usluga od općega gospodarskog interesa”, ni odobreni program (odnosno, riječ je o nezakonitom programu).

3 „Problematičan” je pojam koji GU za tržišno natjecanje upotrebljava za kršenja pravila o državnim potporama, koja sežu od formalnih nedostataka, kao što su neispravno formulirana pravila za zbrajanje potpora, do pravnih pitanja, kao što je neodražavanje uvjeta iz Uredbe o općem skupnom izuzeću u programu koji se provodi u okviru te Uredbe.

Izvor: Europska komisija.

53

Utvrdili smo da je GU za tržišno natjecanje programe potpore koji će se pratiti odabirao na temelju procjene rizika i uzimajući u obzir iznos dodijeljene potpore. U razdoblju 2009. – 2014. u prosjeku je postojao 2401 program potpore za koji su prijavljivani rashodi na godišnjoj osnovi. U tom istom razdoblju GU za tržišno natjecanje pratio je ukupno 220 programa potpore (između 30 i 75 programa potpore godišnje). GU za tržišno natjecanje procjenjuje da su programi koje je pratio u razdoblju 2009. – 2014. činili više od 20 % svih državnih potpora dodijeljenih u okviru programa potpore. Većina programa potpore provodi se nekoliko godina te se rashodi za te programe prijavljuju na godišnjoj osnovi.

54

Komisija je na temelju praćenja koje je obavljala tijekom razdoblja 2009. – 2014. utvrdila da su problemi postojali u otprilike 36 % svih programa potpore. Ti problemi odnosili su se na nedostatke u osmišljavanju programa potpore (kao što su nezakonita izuzeća od pravila o poticajnom učinku ili nepostojanje odredbi o gornjim granicama intenziteta potpore) ili u uporabi pojedinačnih potpora (kao što su nezakonito kršenje obveze prijave pojedinačne potpore koja premašuje pragove iz Uredbe o općem skupnom izuzeću ili potpore koja se dodjeljuje velikim poduzećima u slučajevima u kojima je program potpore ograničen na mala i srednja poduzeća)⁴³. Posebno su važni problemi koji su utjecali na spojivost (ukupno 7,3 % svih slučajeva). U tim slučajevima Komisija može zatražiti povrat potpore. Problemi koji utječu na spojivost posebno su se često javljali u programima koji su se provodili u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću (12,3 % svih slučajeva u okviru te Uredbe).

55

Podrobnije informacije po državama članicama i kategorijama potpore kojima se obuhvaća razdoblje 2006. – 2014. iznesene su u prilogu II., iz kojeg je vidljivo da je GU za tržišno natjecanje u slučaju pet država članica (Grčka, Litva, Litva, Portugal i Ujedinjena Kraljevina) smatrao da je polovica ili više od polovice programa potpore problematično. Iako se rezultati aktivnosti praćenja koje je provodio GU za tržišno natjecanje ne odnose isključivo na kohezijsku politiku, iz priloga II. vidljivo da je regionalni razvoj bio kategorija potpore koja je najčešće bila obuhvaćena praćenjem koje je provodio GU za tržišno natjecanje.

Aktivnosti praćenja koje je GU za tržišno natjecanje provodio u razdoblju 2009. – 2014. nisu dovele do znatnog povrata državnih potpora

56

Tijekom razdoblja 2009. – 2014. praćenje državne potpore koje je obavljala Komisija u osam je slučajeva dovelo do toga da su države članice dobrovoljno vratile nepravilne rashode korisnika⁴⁴. Osim toga, Komisija je pokrenula osam službenih mjera, kao što su istražni postupci. Jedna od tih mjera, pokrenuta 2014. godine protiv Cipra, dovela je 2015. do povrata 0,3 milijuna eura u vezi s mjerom koja je nepravilno izuzeta prema Uredbi o općem skupnom izuzeću⁴⁵.

Bazama podataka Komisije nije omogućena analiza pogrešaka u vezi s državnom potporom za razdoblje 2007. – 2013.

57

Za programsko razdoblje 2007. – 2013. ni GU za regionalnu i urbanu politiku ni GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje nisu na odgovarajući način bilježili slučajeve neusklađenosti s pravilima o državnim potporama koje su otkrili na način koji bi im omogućio provođenje odgovarajuće analize pogrešaka u vezi s državnom potporom. Za programsko razdoblje 2014. – 2020. predmetni GU-ovi uspostavili su bazu podataka pod nazivom „MAPAR” (upravljanje revizijskim procesima, aktivnostima i resursima) kako bi zabilježili sve nalaze svojih revizija u vezi s EFRR-om, KF-om i ESF-om, razvrstane prema vrsti, kategoriji i ozbiljnosti. Pogreške u vezi s državnom potporom čine zasebnu kategoriju u toj bazi podataka. Međutim, utvrdili smo da GU za tržišno natjecanje nije imao pristup bazi podataka MAPAR.

58

Još jednu bazu podataka, kojom upravlja OLAF i koja je dostupna GU-u za regionalnu i urbanu politiku i GU-u za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, ali ne i GU-u za tržišno natjecanje, čini sustav za upravljanje nepravilnostima (IMS), koji Komisija upotrebljava kako bi svaka tri mjeseca od država članica prikupila informacije o svim nepravilnostima koje prekoračuju 10 000 eura doprinosa EU-a⁴⁶. U razdoblju 2010. – 2014. države članice prijavile su 31 nepravilnost u vezi s državnim potporama. Unatoč tome što je bila riječ o tek malom broju nepravilnosti, Komisija ih nije analizirala.

59

Utvrdili smo sljedeće nedostatke u načinu na koji su informacije o nepravilnostima prikazane u sustavu IMS:

(a)nisu utvrđene posebne vrste pogrešaka, zbog čega nije bilo dosljednosti u kategorizaciji pogrešaka među državama članicama. Kako bi se prikazale samo pogreške u vezi s državnom potporom bilo je potrebno pretražiti sustav unošenjem pojma „državna potpora” na svim službenim jezicima, i

(b)u mnogim slučajevima podnesene informacije ne sadržavaju pojedinosti o prirodi ili vrsti pogreške. Primjerice, pogreška u vezi s državnom potporom opisala bi se samo kao „problem s državnom potporom”.

60

Iako GU za tržišno natjecanje nije raspolagao bazom podataka, za programsko razdoblje 2007. – 2013. s pomoću tablice u programu Excel pripremio je horizontalnu analizu problema koje je utvrdio tijekom aktivnosti praćenja. Te informacije nije dijelio s GU-om za regionalnu i urbanu politiku ili GU-om za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje sve do ožujka 2016.

61

Nedostatak pouzdanih baza podataka i nedostatna razmjena informacija o otkrivenim pogreškama u vezi s državnom potporom među glavnim upravama Komisije onemogućili su sveobuhvatnu analizu pogrešaka u vezi s državnom potporom u sklopu kohezije. Takva je analiza Komisiji mogla pomoći u osmišljavanju usmjerenijih i prilagođenijih preventivnih mjera za države članice i/ili programe (vidi odlomke 101. – 105.).

Komisija je pojačala kontrole državnih potpora za projekte javne infrastrukture nakon presude Suda Europske unije iz 2011. godine

62

Komisija je 1994. godine objavila smjernice u kojima se navodilo da provedba projekata javne infrastrukture predstavlja opću mjeru u okviru gospodarske politike te se na nju ne primjenjuju pravila o državnim potporama⁴⁷. Stoga države članice Komisiji nisu prijavljivale javno financiranje ulaganja u zračne luke, luke ili sličnu javnu infrastrukturu. Međutim, Komisija je u tim smjernicama navela da se gospodarske djelatnosti koje se obavljaju u tim zračnim lukama i od kojih zračni prijevoznici izravno ili neizravno ostvaruju koristi mogu smatrati državnom potporom⁴⁸. Razlika između „javne” i „namjenske infrastrukture” prvi je puta istaknuta u godišnjem izvješću o tržišnom natjecanju za 1995. godinu, a kasnije i u priručniku Komisije za državnu potporu iz 2003. godine⁴⁹. Međutim, u istom priručniku navedeno je i da se opća pravila o državnim potporama posebno ne primjenjuju na željeznički i zračni promet, promet unutarnjim plovnim putovima te pomorski promet. Tijekom 1990-ih nekoliko je čimbenika, poput liberalizacije tržišta, privatizacije i tehnološkog napretka, doprinijelo povećanju opsega komercijalne uporabe infrastrukture. U skladu s tim tumačenjem Komisija je od 1998. godine nadalje potporu dodijeljenu za nekoliko projekata javne infrastrukture smatrala državnom potporom.

63

Sud Europske unije donio je 2000. i 2011. godine presude kojima je potvrđeno stajalište da financiranje ulaganja u infrastrukturu može biti povezano s državnom potporom (vidi okvir 7.).

Okvir 7.

Dvije važne presude Suda Europske unije u vezi s usklađenošću projekata javne infrastrukture s pravilima o državnim potporama

U predmetu „Aéroports de Paris” Opći sud presudio je u prosincu 2000. godine da je djelatnost zračne luke, uključujući pružanje usluga zračne luke zračnim prijevoznicima i pružateljima usluga unutar zračnih luka, gospodarska djelatnost te se stoga na nju primjenjuju pravila o državnoj potpori⁵⁰.

U predmetu „Leipzig Halle” Opći sud presudio je u ožujku 2011. godine da u slučajevima u kojima je izgradnja infrastrukture (primjerice uzletno-sletne staze) neodvojivo povezana s gospodarskom djelatnošću (primjerice prijevozom putnika zrakoplovom) i sama izgradnja čini gospodarsku djelatnost⁵¹.

64

Na temelju presude „Leipzig Halle” GU za tržišno natjecanje izdao je u kolovozu 2012. smjernice (poznate kao „analitičke tablice”) namijenjene pružanju pomoći državama članicama da procijene treba li se potpora dodijeljena za infrastrukturne projekte prijaviti Komisiji.

65

Tek nakon presude „Leipzig Halle” i smjernica Komisije za države članice iz 2012. došlo je do povećanja u broju prijava infrastrukturnih projekata⁵². Komisija je 2014. godine, pozivajući se na presude „Aéroports de Paris” i „Leipzig Halle”, izrazila mišljenje da bi presude Suda Europske unije mogle biti „primjenjive na svaku infrastrukturu koja se koristi za gospodarsku djelatnost”, neovisno o tome o kojem je sektoru riječ⁵³.

Neodgovarajuća koordinacija među glavnim upravama Komisije u svrhu jamčenja toga da se odlukama o velikim projektima uzimaju u obzir i pravila o državnim potporama

66

Zbog financijske važnosti nekih projekata EFRR-a/KF-a Komisija o njima mora donijeti posebnu odluku kako bi država članica ostvarila pravo na sufinanciranje sredstvima EU-a. Riječ je o projektima čiji su ukupni prihvatljivi troškovi veći od 50 milijuna eura, a najčešće o velikim infrastrukturnim projektima⁵⁴. Ti se projekti nazivaju velikim projektima. Ako se potpora dodijeljena za veliki projekt smatra državnom potporom, vrlo je vjerojatno da ju je zbog njezina iznosa potrebno i prijaviti⁵⁵.

67

Za programsko razdoblje 2007. – 2013. Komisija je donijela 918 odluka o velikim projektima, što čini više od 75 milijardi eura doprinosa EU-a te je prosječan doprinos EU-a svakom od tih projekata iznosio je 82,6 milijuna eura. Ti su projekti zajedno činili više od 25 % ukupnih rashoda iz EFRR-a/KF-a, sa znatnim razlikama među državama članicama (vidi sliku 7.).

68

Podrobnije informacije o velikim projektima koje je Komisija usvojila za programsko razdoblje 2007. – 2013. iznesene su u prilogu III.

Slika 7.

Doprinosi EU-a velikim projektima kao udio ukupnih rashoda iz EFRR-a/KF-a po državama članicama

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Komisije za 2015. godinu.

69

Države članice obvezne su uključiti brojne vrste informacija u projektne prijave za velike projekte kako bi Komisija mogla donijeti obrazloženu odluku na temelju procjene relevantnosti, provedivosti i održivosti projekta, njegova utjecaja na okoliš i obrazloženja zatraženih financijskih sredstava, kao i informacija predmetne države članice o tome je li uključena državna potpora. Prema navodima Komisije GU za regionalnu i urbanu politiku od kraja 2012. godine službeno se savjetuje s GU-om za tržišno natjecanje o svim projektnim prijavama za velike projekte u okviru svojih unutarnjih postupaka te GU za tržišno natjecanje može obavijestiti GU za regionalnu i urbanu politiku o tome da je projekt potrebno prijaviti. Osim toga, GU za regionalnu i urbanu politiku mora se kao vodeća glavna uprava o odobrenju projekta savjetovati s GU-om za tržišno natjecanje i drugim relevantnim GU-ovima⁵⁶.

70

To je savjetovanje iznimno važno u slučajevima u kojima država članica u projektnoj prijavi za veliki projekt navede da on ne uključuje državnu potporu jer u tom slučaju GU za tržišno natjecanje ne prima prijavu. Međutim, i u slučajevima u kojima Komisija odobri veliki projekt donošenjem odluke nema jamstva da je taj projekt u skladu s pravilima o državnim potporama. Analiza odluka Komisije o velikim projektima pokazala je da se nigdje ne navodi da odluka ne čini potvrdu usklađenosti projekta s primjenjivim zakonodavstvom o državnim potporama.

71

Od 918 velikih projekata koji su odobreni za programsko razdoblje 2007. – 2013. Komisija je njih 440 odobrila prije kraja 2012. godine. Za te projekte GU za tržišno natjecanje nije sustavno provjeravao uključuju li ulaganja u javnu infrastrukturu državnu potporu. Osim toga, Komisija je u studenome 2012. objavila obavijest sa smjernicama za države članice u kojoj je navela da „ne namjerava sustavno provjeravati usklađenost s pravilima o državnim potporama velikih infrastrukturnih projekata obuhvaćenih ovom obavijesti o kojima je već donesena odluka […] prije datuma ove obavijesti”⁵⁷. Stoga je u načelu moguće da je država članica primila odluku Komisije kojom se odobrava veliki projekt iako se njime krše pravila o državnim potporama.

Nedovoljna usmjerenost revizijskih tijela država članica na usklađenost s pravilima o državnoj potpori

72

Revizijska tijela država članica važna su karika u lancu kontrole na kojem Komisija temelji svoje jamstvo u kohezijskoj politici. Stoga je važno da revizijska tijela imaju potrebno stručno znanje i da su provjere koje provode odgovarajuće kvalitete. To je osobito važno za provjeru usklađenosti s pravilima o državnim potporama koja su važan izvor pogrešaka i nepravilnih rashoda u kohezijskoj politici, iako manje za ESF nego za EFRR i KF (vidi odlomke 33. – 36.).

73

Revizijskim tijelima uputili smo upitnik u okviru kojeg smo zatražili rezultate revizija koje su ta revizijska tijela provela u vezi s državnim potporama i ispitali izvješćivanje o pogreškama u vezi s državnom potporom u njihovim godišnjim izvješćima o kontroli za operativne programe EFRR-a i KF-a. U okviru godišnjih revizija usklađenosti koje provodimo pregledali smo kontrolne popise revizijskih tijela za reviziju usklađenosti s pravilima o državnim potporama. Također smo od revizijskih tijela zatražili informacije o tome jesu li u području državnih potpora imala dostatnu potporu Komisije i koliko su često surađivala s ostalim tijelima država članica (kao što su uredi za državne potpore).

Revizijska tijela otkrila su znatno manji broj slučajeva neusklađenosti s pravilima o državnim potporama nego Komisija ili Sud

74

Na temelju informacija iz upitnika, tijekom razdoblja 2010. – 2014., revizijska tijela procijenila su da je otprilike jedna trećina projekata u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a (32,4 %) obuhvaćenih revizijama koje su ta tijela provela bila povezana s državnim potporama. Revizijska tijela pronašla su pogreške u vezi s državnom potporom u prosjeku u 3,6 % tih projekata (vidi sliku 8.). U istom razdoblju Sud je otkrio preko pet puta više pogrešaka u vezi s državnom potporom u projektima u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a (vidi odlomak 35., tablicu 2.) iako primjenjuje sličnu metodologiju uzorkovanja⁵⁸.

Slika 8.

Državne potpore u okviru revizija projekata koje su provela revizijska tijela za razdoblje 2010. – 2014.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju rezultata upitnika.

75

Također smo analizirali 1026 godišnjih izvješća o kontroli za operativne programe EFRR-a/KF-a koja su podnesena GU-u za regionalnu i urbanu politiku u razdoblju 2010. – 2014. (vidi tablicu 5.). Revizijska tijela bila su obvezna prijaviti „glavne rezultate” svojih revizija projekata u godišnjim izvješćima o kontroli⁵⁹. Posebno smo se usmjerili na izvješćivanje o pogreškama u vezi s državnom potporom. Utvrdili smo da se pogreške u vezi s državnom potporom spominju tek u 40 od 1026 godišnjih izvješća o kontroli (3,9 %). Najčešća pogreška navedena u godišnjim izvješćima o kontroli bila je povezana s potporom de minimis.

Tablica 5.

Godišnja izvješća o kontroli podnesena GU-u regionalnu i urbanu politiku za razdoblje 2010. – 2014.

Godina | Broj pregledanih godišnjih izvješća o kontroli | Broj godišnjih izvješća o kontroli s utvrđenim nepravilnostima u državnim potporama | Učestalost utvrđivanja
2010. | 199 | 4 | 2,0 %
2011. | 211 | 8 | 3,8 %
2012. | 203 | 9 | 4,4 %
2013. | 209 | 9 | 4,3 %
2014. | 204 | 10 | 4,9 %
Ukupno | 1026 | 40 | 3,9 %

Izvor: Europski revizorski sud na temelju analize godišnjih izvješća o kontroli podnesenih GU-u za regionalnu i urbanu politiku.

76

Analiza koju smo proveli pokazala je da se udio godišnjih izvješća o kontroli u kojima se izvješćuje o pogreškama u vezi s državnom potporom razlikuje ovisno o državi članici. Za Dansku smo utvrdili da se pogreške u vezi s državnom potporom spominju u ukupno pet godišnjih izvješća o kontroli, za Cipar, Estoniju i Francusku u četirima, a za Mađarsku i Litvu u trima. U slučaju osam država članica (Belgija, Irska, Italija, Luksemburg, Malta, Austrija, Slovenija i Slovačka) u godišnjim izvješćima o kontroli nisu se spominjale pogreške u vezi s državnom potporom.

77

U usporedbi s rezultatima provjera koje su proveli Komisija (vidi odlomke 47. – 56.) i Sud (vidi odlomke 33. – 44.) revizijska tijela otkrila su znatno manje pogrešaka u vezi s državnom potporom.

78

U okviru godišnjih revizija usklađenosti za 2014. godinu pregledali smo uzorak od 53 revizijska kontrolna popisa kojima su se revizijska tijela koristila u svojim revizijama projekata. Utvrdili smo da je 18 od tih popisa (otprilike 33 %) imalo znatne nedostatke, primjerice, u kontrolnom popisu nije se zahtijevala provjera intenziteta potpore, što je jedan od glavnih izvora pogrešaka otkrivenih revizijama koje smo proveli (vidi odlomak 39.)⁶⁰. Odgovarajući kontrolni popisi za državne potpore mogu pomoći revizijskim tijelima u prepoznavanju pogrešaka u vezi s državnom potporom.

79

Komisija je tijekom 2015. godine poticala revizijska tijela da riješe taj problem, a analiza koju smo proveli pokazala je znatna poboljšanja u tom pogledu⁶¹.

Tijelima država članica potrebna je dodatna potpora u provedbi revizija usklađenosti s pravilima o državnim potporama

80

Gotovo sva revizijska tijela koja su odgovorila na upitnik ocijenila su pravni okvir EU-a za državne potpore najmanje poprilično složenim (vidi sliku 9.). Više od 35 % ispitanih tijela navelo je količinu zakonodavstva kao najveći čimbenik koji uzrokuje složenost u području državnih potpora. Preostalih 35 % navelo je da se susrelo s poteškoćama pri praktičnoj primjeni zakonodavstva. Pregled pravnog okvira u području državnih potpora nalazi se u prilogu IV.

Slika 9.

Procjena pravnog okvira EU-a za državne potpore – odgovori revizijskih tijela na upitnik

Izvor: Europski revizorski sud na temelju rezultata upitnika.

81

Više od 85 % svih revizijskih tijela koja su odgovorila na upitnik smatralo je da bi imalo koristi od dodatne potpore Komisije (vidi sliku 10.). Najčešće se predlaže potpora u obliku praktičnih smjernica sa studijama slučaja (gotovo 70 %) te dodatnih mjera osposobljavanja (50 %).

Slika 10.

Dodatna potpora Komisije potrebna u vezi s državnim potporama – odgovori revizijskih tijela na upitnik

Izvor: Europski revizorski sud na temelju rezultata upitnika.

82

Upitnikom je također utvrđeno da gotovo 70 % revizijskih tijela rijetko ili nikada nije bilo u kontaktu s uredima za državne potpore. Revizijska tijela u osam država članica nisu bila svjesna da u njihovoj državi članici postoji ured za državne potpore na središnjoj razini. Češćom suradnjom s uredima za državne potpore revizijska tijela mogu nadograditi svoje stručno znanje u području državnih potpora.

Komisija je poduzela mjere u svrhu pojednostavnjenja primjenjivog zakonodavstva o državnim potporama i jačanja administrativnih kapaciteta država članica

83

Nastojali smo utvrditi je li Komisija riješila problem neusklađenosti s pravilima o državnim potporama u području kohezijske politike poduzimanjem odgovarajućih preventivnih mjera. Mjere mogu uključivati zakonodavne mjere, kao što je pojednostavnjenje pravila ili uvođenje zahtjeva za izvješćivanje u svrhu praćenja, te nezakonodavne mjere, kao što su osposobljavanje, seminari i širenje dobre prakse. Takve mjere mogu biti namijenjene nadležnim tijelima koja su uključena u upravljanje državnim potporama i njihovu kontrolu u području kohezijske politike i šire.

Proširenje Uredbe o općem skupnom izuzeću vodi do prijenosa odgovornosti s Komisije na države članice

Novom Uredbom o općem skupnom izuzeću predviđena su opširnija izuzeća od obveze prijave, povećava se transparentnost i uvode zahtjevi za evaluaciju

84

Rashodi u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću iznosili su u razdoblju 2009. – 2014. više od 115 milijardi eura⁶². Komisija je u lipnju 2014. donijela novu Uredbu o općem skupnom izuzeću kojom je zamijenjena Uredba o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine. Donošenje nove Uredbe o općem skupnom izuzeću najvažnija je mjera koju je Komisija provela u području državnih potpora u programskom razdoblju 2014. – 2020. Glavne promjene u Uredbi o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine čine:

(a)proširenje područja primjene Uredbe

(b)promjena u primjeni poticajnog učinka

(c)stroži zahtjevi u pogledu transparentnosti i

(d)ex post evaluacija opsežnih programa potpore.

Proširenje područja primjene

85

Područje primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću prošireno je uvođenjem novih kategorija potpore⁶³, čime se povećava opseg kategorija potpore koje su već izuzete od obveze prijave prema Uredbi o općem skupnom izuzeću iz 2008.⁶⁴, te povećanjem pragova za prijavu i intenziteta potpore za određene mjere potpore⁶⁵.

86

Područje primjene znatno je prošireno: GU za tržišno natjecanje procjenjuje da je Uredbom o općem skupnom izuzeću iz 2008. obuhvaćeno 60 % mjera potpore i 30 % dodijeljenih iznosa potpore⁶⁶. S druge strane, GU za tržišno natjecanje procijenio je da se Uredbom o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine moglo obuhvatiti od 75 % do 90 % mjera potpore i 67 % dodijeljenih iznosa potpore u programskom razdoblju 2014. – 2020. (vidi sliku 11.)⁶⁷. Točan učinak proširenja područja primjene bit će moguće procijeniti tek u nadolazećim godinama.

Slika 11.

Procijenjeni minimalni učinak proširenja područja primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine u odnosu na Uredbu o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine

Izvor: Europski revizorski sud na temelju procjena Komisije i uredaba o općem skupnom izuzeću iz 2008. i 2014. godine.

87

Proširenjem područja primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću Komisija je znatno smanjila administrativno opterećenje država članica i svojih glavnih uprava jer je broj mjera potpore koje je potrebno prijaviti znatno manji. Međutim, proširenjem područja primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću, Komisija je prenijela i više odgovornosti na države članice. One sada moraju provjeravati usklađenost s pravilima o državnim potporama za veći broj mjera potpore, primjerice u pogledu gornjih granica intenziteta potpore i dokazivanja poticajnog učinka. Aktivnostima praćenja koje provodi Komisija pokazalo se da su države članice napravile brojne pogreške u osmišljavanju i provedbi programa potpore za razdoblje 2009. – 2014. Te su pogreške mogle utjecati na spojivost, posebno kad je riječ o programima u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću (vidi odlomke 52. – 54.).

Promjena u primjeni poticajnog učinka

88

Željeni cilj u okviru javne politike može se djelotvorno postići s pomoću državne potpore samo ako ona ima poticajni učinak, odnosno, ako se njome korisnika potpore potiče da provodi aktivnosti koje ne bi proveo bez potpore (vidi odlomak 40.). Drugu glavnu promjenu Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine čini pojednostavnjenje načina na koji velika poduzeća dokazuju takav poticajni učinak pri primanju potpore u okviru programa potpore usklađivanjem obveza s onima primjenjivima na mala i srednja poduzeća (vidi tablicu 6.). Time je dodatno smanjeno administrativno opterećenja Komisije, država članica i tih poduzeća.

Tablica 6.

Dokazivanje poticajnog učinka u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine u odnosu na Uredbu o općem skupnom izuzeću iz 2014.

| Uredba o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine | Uredba o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine
Potpora za MSP-ove | (a)podnošenje projektne prijave prije početka rada na projektu ili djelatnosti
Potpora velikim poduzećima dodijeljena u okviru programa potpore | (a)podnošenje projektne prijave prije početka rada na projektu ili djelatnosti
(a)provjera toga je li u dokumentaciji koju je pripremio korisnik utvrđeno da potpora vodi do znatnog povećanja u veličini, opsegu ili brzini dovršetka projekta ili znatnog povećanja iznosa potrošenog na projekt | -
Potpora dodijeljena velikim poduzećima izvan programa potpore | (a)podnošenje projektne prijave prije početka rada na projektu ili djelatnosti i (b)provjera toga je li u dokumentaciji koju je pripremio korisnik utvrđeno da potpora vodi do znatnog povećanja u veličini, opsegu ili brzini dovršetka projekta ili znatnog povećanja iznosa potrošenog na projekt

Izvor: Europski revizorski sud na temelju uredaba o općem skupnom izuzeću iz 2008. i 2014. godine.

Stroži zahtjevi u pogledu transparentnosti

89

Treću glavnu promjenu Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine čini znatno povećanje zahtjeva u pogledu transparentnosti. Prema odredbama o transparentnosti države članice sada su dužne osim informacija o programima potpore i ad hoc potpori objavljivati i informacije o svim pojedinačnim mjerama potpore čija je vrijednost veća od 500 000 eura dodijeljenih u okviru programa potpore⁶⁸. U okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine države članice bile su obvezne dostavljati informacije samo o opsežnijim pojedinačnim mjerama potpore i samo Komisiji (bez objavljivanja), i to isključivo informacije o kategorijama regionalnih potpora za ulaganja i potpora za istraživanje i razvoj te pod posebnim uvjetima⁶⁹.

90

Kako bi se olakšala centralizirana objava svih informacija o predmetnim dodjelama državnih potpora s nacionalnih ili regionalnih internetskih stranica, GU za tržišno natjecanje osmislio je u suradnji s državama članicama poseban IT alat pod nazivom „Transparency Award Module” (modul za transparentnu dodjelu). Taj je alat dostupan za uporabu od 1. srpnja 2016.⁷⁰.

91

Očekujemo da će to dovesti do povećanja transparentnosti i time povećanja usklađenosti s pravilima o državnim potporama u državama članicama jer će zainteresirane strane raspolagati kvalitetnijim informacijama za podnošenje pritužbi o nezakonitoj potpori. Komisija je obvezna ispitati sve takve pritužbe (vidi odlomak 20.).

Ex post evaluacija opsežnih programa potpore

92

Komisija je u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine uvela koncept ex post evaluacije programa potpora u određenim kategorijama s godišnjim proračunom većim od 150 milijuna eura⁷¹. Države članice dužne su obavljati te evaluacije radi procjene pozitivnih učinaka programa potpore u odnosu na njihove negativne učinke. Ex post evaluacijom povećava se administrativno opterećenje država članica, ali GU za tržišno natjecanje ublažio je to povećanje ograničavanjem zahtjeva za evaluaciju na opsežne programe potpore. Do kraja 2015. godine države članice predale su GU-u za tržišno natjecanje 18 planova evaluacije u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine. Prvi rezultati evaluacije očekuju se 2017. godine.

Retroaktivna primjena nove Uredbe o općem skupnom izuzeću

93

Nova Uredba o općem skupnom izuzeću objavljena je 26. lipnja 2014., a stupila je na snagu 1. srpnja 2014. U članku 58. stavku 1. stoji sljedeće: „ova Uredba primjenjuje se na pojedinačne potpore dodijeljene prije njezina stupanja na snagu”⁷². To znači da se potpora dodijeljena prije stupanja na snagu Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine koja nije bila spojiva s unutarnjim tržištem u vrijeme kad je odobrena može naknadno proglasiti spojivom ako je u skladu s novim ili izmijenjenim odredbama te Uredbe⁷³. Na primjer, moguće je da korisnik krši odredbe poticajnog učinka koje su bile na snazi u vrijeme dodjeljivanja potpore, ali ne i odredbe nove odredbe Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine. Retroaktivnom primjenom Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine države članice više ne bi imale obvezu povrata te potpore.

94

Retroaktivna primjena mogla bi dovesti do toga da se određene mjere potpore proglase spojivima s unutarnjim tržištem zbog izmijenjenih odredaba ili uvođenja nove odredbe koja nije bila na snazi u trenutku dodjele potpore. Komisija je na temelju aktivnosti praćenja u razdoblju 2009. – 2014. utvrdila 16 problema koji su utjecali na spojivost u vrijeme dodjele potpore. U četiri od tih slučajeva kasnije je utvrdila da je potpora spojiva zbog retroaktivne primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine. Slično tome, u okviru godišnje revizije usklađenosti za 2014. godinu utvrdili smo dvije pogreške u vezi s državnom potporom koje su imale financijski učinak u vrijeme dodjele potpore (kada je bila na snazi Uredba o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine), ali u vrijeme kada smo provodili reviziju bila je riječ tek o pitanju usklađenosti, bez financijskog učinka (nakon što je stupila na snagu Uredba o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine).

I dalje postoje poteškoće u praćenju statusa povrata nezakonite potpore na razini država članica

95

U Uredbi o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine zadržano je načelo utvrđeno u Uredbi o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine prema kojemu je zabranjena dodjela potpora poduzećima koja podliježu neizvršenom nalogu za povrat sredstava⁷⁴. Ova se odredba naziva „načelo Deggendorf”.

96

Nakon što Komisija donese odluku o povratu sredstava, predmetna država članica dužna je provesti povrat nezakonite potpore od korisnika. Odluke o povratu sredstava objavljuju se u Službenom listu Europske unije. Za razliku od pojedinačne potpore, za koju se korisnik utvrđuje u odluci o povratu sredstava, u slučaju programa potpore korisnika je u pravilu dužna utvrditi država članica te nakon toga obavijestiti Komisiju o tome koje je poduzeće ostvarilo koristi od potpore i za koji je iznos potrebno izvršiti povrat. Slijedom toga, kad je riječ o odlukama o povratu sredstava koje se primjenjuju na nacionalne programe potpore, u odluci objavljenoj u Službenom listu ne navodi se predmetno poduzeće. Povrh toga, za povrat i obavještavanje Komisije o povratu zadužene su države članice. Nadalje, na razini država članica EU-a nije uspostavljen sustav s pomoću kojeg bi relevantna tijela u drugim državama članicama mogla pratiti status tih postupaka povrata sredstava (odnosno, pratiti je li nalog za povrat sredstava i dalje neizvršen). To predstavlja problem posebno kad je riječ o poduzećima koja posluju u više država članica.

Strožim uvjetima za potpore u smjernicama za regionalne potpore potiče se primjena Uredbe o općem skupnom izuzeću

97

Komisija smatra da potpora dodijeljena u okviru smjernica o državnim potporama (vidi prilog IV.) sa sobom nosi poseban rizik za unutarnje tržište zbog veličine iznosa potpore (pojedinačna potpora veća od praga za prijavu iz Uredbe o općem skupnom izuzeću) ili vrste potpore (primjerice, operativna potpora za MSP-ove u određenim regijama mora se prijaviti prema smjernicama za regionalne potpore⁷⁵). Zato su odredbe smjernica strože od onih u Uredbi o općem skupnom izuzeću. Smjernice za regionalne potpore, kao jedan od sedam nizova smjernica o državnim potporama obuhvaćenih revizijom za programsko razdoblje 2014. – 2020., usmjerene su na unaprjeđenje područja u nepovoljnijem položaju u pogledu životnih standarda (područja u kojima je BDP po stanovniku manji od ili jednak 75 % prosjeka EU-a) ili gustoće stanovništva (određena područja s manje od 12,5 stanovnika po km²) i posebno su važna za kohezijsku politiku.

98

Smjernicama za regionalne potpore za programsko razdoblje 2014. – 2020. povećana je transparentnost uvođenjem obvezne objave relevantnih informacija na središnjim internetskim stranicama⁷⁶. Njima se ublažava rizik da se potporom narušava unutarnje tržište smanjivanjem maksimalnih intenziteta potpore dopuštenih za velika poduzeća u svim regijama osim najsiromašnijih⁷⁷. Njima se mijenja i primjena poticajnog učinka. Primjerice, u području potpore za ulaganja sada je potrebno utvrditi primatelje potpore kako bi se na temelju protučinjeničnog prikaza objasnilo što bi se dogodilo da tim primateljima nije dodijeljena potpora⁷⁸. Taj se zahtjev odnosi i na MSP-ove, čineći smjernice za regionalne potpore strožima od Uredbe o skupnom izuzeću kad je riječ o dokazivanju poticajnog učinka (vidi odlomak 88.).

99

U smjernicama za regionalne potpore zahtijeva se i ex post evaluacija programa potpore pod određenim uvjetima. Ex post evaluaciju može naložiti GU za tržišno natjecanje za programe potpore s velikim proračunom koji sadržavaju nova obilježja ili ako se predviđaju značajne tržišne, tehnološke ili regulatorne promjene⁷⁹. Do 30. lipnja 2016. države članice predale su sedam planova evaluacije u skladu sa smjernicama o državnoj potpori, uključujući smjernice za regionalne potpore.

Novouvedenim ex ante uvjetima i postupcima za velike projekte može se poboljšati usklađenost s pravilima o državnim potporama u kohezijskoj politici

100

Uredbom o zajedničkim odredbama za programsko razdoblje 2014. – 2020. uvode se dvije promjene koje su posebno relevantne za državne potpore u kohezijskoj politici⁸⁰:

(a)ex ante uvjeti i

(b)novi neobvezni postupak za odobravanje velikih projekata.

Države članice koje ne ispunjavaju ex ante uvjete nisu one države u kojima je Komisija u prošlosti utvrdila najviše problema

101

Ex ante uvjete čine uvjeti utemeljeni na unaprijed utvrđenim kriterijima koje Komisija smatra preduvjetima potrebnima za djelotvornu i učinkovitu uporabu sredstava Unije. Državne potpore područje su za koje su takvi uvjeti utvrđeni. Prema Komisiji ispunjavanjem takvih uvjeta može se smanjiti broj pogrešaka i problematičnih slučajeva u vezi s državnim potporama jer se time pomaže u unaprjeđenju sustava upravljanja i kontrole u državama članicama, čime bi se trebala poboljšati usklađenost s pravilima o državnim potporama.

102

Države članice bile su obvezne provesti samoprocjenu u pogledu toga ispunjavanju li sljedeća tri kriterija i na koji način: djelotvorna primjena pravila o državnim potporama, osposobljavanje i širenje informacija za osoblje te administrativni kapaciteti⁸¹. Pet država članica zaključilo je u suglasnosti s Komisijom da u vrijeme usvajanja sporazuma o partnerstvu nisu ispunjavale predmetne uvjete (vidi tablicu 7.).

Tablica 7.

Države članice koje ne ispunjavaju kriterije za ex ante uvjete za državne potpore

Kriterij | Hrvatska | Češka Republika | Italija | Rumunjska | Slovačka
Mehanizmi za djelotvornu primjenu pravila o državnim potporama | - | - | - | - | -
Mehanizmi za osposobljavanje i širenje informacija za osoblje | - | √ | - | √ | √
Mehanizmi za jamčenje administrativnih kapaciteta | - | - | - | √ | -

Napomena:√znači da je kriterij ispunjen

-znači da kriterij nije ispunjen

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Komisije.

103

U svakom od tih slučajeva GU za regionalnu i urbanu politiku i predmetne države članice složili su se oko niza mjera koje države članice moraju poduzeti, a koje su zabilježene u akcijskim planovima. U okviru 8. navode se primjeri nekih mjera.

Okvir 8.

Primjeri mjera koje je potrebno provesti kako bi se zadovoljili kriteriji za ex ante uvjete za državne potpore

U slučaju država članica navedenih u tablici 7. potrebno je uspostaviti sljedeće mehanizme:

Djelotvorna primjena pravila o državnim potporama. Primjeri dogovorenih mjera:

uspostava središnjih registara državnih potpora za usklađivanje s Uredbom o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine ili za evidentiranje potpora de minimis (Italija i Rumunjska) ili

jamčenje usklađenosti s načelom Deggendorf, primjerice, objavljivanjem popisa poduzeća za koje nije izvršen nalog za povrat sredstava (Češka Republika, Italija i Rumunjska).

Osposobljavanje osoblja i širenje informacija za osoblje. Primjeri dogovorenih mjera:

zahtjev da osoblje svake godine pohađa najmanje dva tečaja osposobljavanja o državnim potporama (Italija) ili

uspostavljanje operativne mreže stručnjaka i koordinatora za državne potpore (Hrvatska).

Jamčenje administrativnih kapaciteta. Primjeri dogovorenih mjera:

zahtjev da država članica pojača svoje administrativne kapacitete za 10 – 15 radnih mjesta (Slovačka) ili

donošenje plana zapošljavanja za nacionalna tijela uključena u upravljanje strukturnim i investicijskim fondovima (Hrvatska).

Izvor: Europski revizorski sud na temelju akcijskih planova za ex ante uvjete za državne potpore.

104

Te se mjere moraju provesti do kraja 2016. godine. Komisija će procijeniti jesu li one provedene nakon što primi izvješća o provedbi navedenih akcijskih planova. Komisija može odgoditi plaćanja predmetnim državama članicama ako na temelju svoje procjene zaključi da akcijski planovi nisu provedeni na odgovarajući način⁸². Procjena koju je Komisija obavljala u vezi s time je li predmetnih pet država članica provelo sve mjere bila je na kraju kolovoza 2016. još u tijeku.

105

Uredbom o zajedničkim odredbama nije bilo propisano da države članice u programskom razdoblju 2007. – 2013. moraju temeljiti svoje samoprocjene na usklađenosti s pravilima o državnim potporama, ali utvrđena su tri posebna kriterija u vezi s administrativnim mehanizmima (vidi tablicu 7.). Komisija pri procjeni prikladnosti samoprocjena država članica nije djelotvorno iskoristila dostupne informacije o praćenju kako bi utvrdila akcijske planove za svaku državu članicu u kojoj su u prošlosti utvrđeni znatni problemi. Rezultati aktivnosti praćenja koje je GU za tržišno natjecanje provodio u razdoblju 2006. – 2014. posebno pokazuju da je u nekoliko država članica učestalost problema u osmišlajvanju i provedbi mjera potpore veća nego u državama članicama koje su zaključile da ne ispunjavaju ex ante uvjete za državne potpore (vidi odlomak 55.).

Alternativnim postupkom odobravanja velikih projekata moglo bi se unaprijediti odobravanje pitanja u vezi s državnim potporama na razini Komisije, no on nije uvijek osmišljen s ciljem pružanja pravne sigurnosti državama članicama

106

Komisija je velike projekte za programsko razdoblje 2007 – 2013. prihvaćala nakon pregleda projektnih prijava koje su dostavile države članice (vidi odlomke 66. – 71.). U programskom razdoblju 2014. – 2020. Uredbom o zajedničkim odredbama uveden je dodatni, alternativni postupak odobravanja velikih projekata⁸³ u okviru kojeg prijavu ocjenjuje neovisni stručnjak prije nego što država članica o njoj obavještava Komisiju (vidi okvir 9.). Primjena alternativnog postupka nije obvezna. Od lipnja 2016. nijedna projektna prijava za veliki projekt nije podnesena u okviru alternativnog postupka.

Okvir 9.

Imenovanje neovisnog stručnjaka i potvrđivanje neovisne provjere kvalitete

Neovisni stručnjak provjerava prijedlog za veliki projekt. Ta provjera uključuje analizu obilježja potpore za provedbu mjere i njezinu spojivost s unutarnjim tržištem. Ako je projektna prijava ocijenjena pozitivno, upravljačko tijelo može odobriti veliki projekt i uputiti ga Komisiji. Komisija može osporiti odobrenje projekta u roku od tri mjeseca ako utvrdi „znatne nedostatke” u izvješću o neovisnoj provjeri kvalitete.

Stručnjaka odabire država članica, a Komisija ga mora odobriti. Komisija je već unaprijed odobrila stručnu skupinu pod nazivom „Zajednička pomoć za potporu projektima u europskim regijama” (JASPERS)⁸⁴.

107

Alternativnim postupkom odobravanja velikih projekata moglo bi se unaprijediti odobravanje pitanja u vezi s državnim potporama na razini Komisije, no on nije uvijek osmišljen s ciljem pružanja pravne sigurnosti državama članicama u pogledu usklađenosti s pravilima o državnim potporama pri donošenju odluke o velikom projektu. Tu je sigurnost moguće steći samo na temelju prijave koju podnese država članica i odluke o državnoj potpori koju Komisija donese nakon toga (vidi odlomak 70.).

Komisija je izradila zajednički akcijski plan za državne potpore kojim se nastoje ojačati administrativni kapaciteti država članica i u pogledu kojeg su potrebni dodatni napori

108

GU za tržišno natjecanje i GU za regionalni i urbani razvoj utvrdili su u ožujku 2015. zajednički akcijski plan⁸⁵.

109

Akcijski plan izvorno je sadržavao šest mjera kojima se nastojala podići razina osviještenosti i povećati stručno znanje i iskustvo u području državnih potpora u svim državama članicama: utvrđivanje i širenje dobre prakse, tečajevi osposobljavanja stručnjaka za državne potpore, radionice za pojedine zemlje, seminari za stručnjake, daljnje unaprjeđenje baze podataka s pitanjima i odgovorima (mreža ECN-ET⁸⁶) te razvoj baze podataka s informacijama o državnoj potpori (vidi tablicu 8.). Komisija je 2016. godine dodala sedmu mjeru (vidi tablicu 8.)

Tablica 8.

Zajednički akcijski plan Komisije za državne potpore

Broj | Mjera i rok za provedbu | Opis | Faza provedbe u kolovozu 2016.
1 | Utvrđivanje i širenje dobre prakse Prvi ishodi očekuju se do drugog tromjesečja 2015. | Sastavljanje inventara djelotvornih alata koji postoje u raznim državama članicama u svrhu jačanja administrativnih kapaciteta i utvrđivanje dobre prakse koja se može dijeliti. | Dovršeno 2016.
2 | Osposobljavanje stručnjaka za državne potpore u području europskih strukturnih i investicijskih fondova¹ Drugo tromjesečje 2015. | Jednodnevno osposobljavanje posebno namijenjeno stručnjacima za državne potpore koje će se održati u Bruxellesu. | Do kolovoza 2016. nije održano.
3 | Radionice za pojedinu zemlju Od drugog tromjesečja 2015. | Organiziranje interaktivnih seminara za pojedine zemlje koje ne ispunjavanju ex ante uvjete o državnim potporama ili u kojima su utvrđena ozbiljna uska grla. | Seminari su organizirani 2014. (Španjolska) i 2015. (Bugarska, Hrvatska, Češka Republika, Italija, Rumunjska i Slovačka).
4 | Seminari za stručnjake, internetski tečajevi osposobljavanja Kontinuirana mjera | Širenje znanja s pomoću seminara posebno namijenjenih obradi određene teme ili pitanja. | Tematska radionica o istraživanju, razvoju i inovacijama održana je u Bruxellesu u siječnju 2016.
5 | Uspostava baze podataka s pitanjima i odgovorima Kontinuirana mjera | Pružanje smjernica u vezi s tumačenjem novih pravila za sve stručnjake za državne potpore s pomoću zajedničke IT platforme kojom u cijelosti upravlja GU za tržišno natjecanje. | Do lipnja 2016. podneseno je više od 600 pitanja i odgovora, a trenutačno je u tijeku migracija tih pitanja i odgovora na portal o državnim potporama „eState aid wiki” (vidi šestu mjeru).
6 | Razvoj „wiki” portala o državnim potporama Kontinuirana mjera | Niz internetskih stranicama na kojima se sažeto prikazuju relevantna pitanja postavljena u okviru mreže ECN-ET. | Portal je dostupan na internetu od veljače 2016. te se naziva „eState aid wiki”. Od lipnja 2016. objavljeno je otprilike 270 pitanja i odgovora.

7
Uspostava posebnog modula za osposobljavanje
Niz dvodnevnih osposobljavanja u vezi s državnom potporom koje GU za regionalnu i urbanu politiku/GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje i GU za tržišno natjecanje trenutačno osmišljavaju zajedno s Europskim institutom za javnu upravu. U studenome i prosincu 2016. održat će se dva osposobljavanja u Bruxellesu, a na zahtjev država članica moguće je održati i dodatna osposobljavanja.
Ciljnu skupinu čine stručnjaci za europske strukturne i investicijske fondove koji su stekli određeno iskustvo u području državne potpore.
Predviđeno za studeni i prosinac 2016.

1 Europske strukturne i investicijske fondove čine EFRR, KF, ESF, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Komisije.

110

Od sedam mjera iz zajedničkog akcijskog plana za državne potpore, treća je mjera provedena u cijelosti, a peta i šesta mjera uvedene su i trebale bi se provoditi kontinuirano. Preostale tri mjere do kolovoza 2016. nisu bile provedene: jedna je bila u početnoj fazi provedbe (četvrta mjera), a provedba drugih dviju tek je trebala započeti (druga i sedma mjera).

111

Osim toga, utvrdili smo da su GU za regionalnu i urbanu politiku i GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje znatno povećali ukupan broj pruženih tečajeva osposobljavanja, i to s pet tečajeva u razdoblju 2012. – 2013. na njih 17 u razdoblju 2014. – 2015. GU za tržišno natjecanje organizirao je 2014. i 2015. godine 37 tečajeva osposobljavanja u vezi s reformom zakonodavstva o državnim potporama za programsko razdoblje 2014. – 2020. na zahtjev 19 država članica⁸⁷. Osim toga, GU za tržišno natjecanje organizirao je do siječnja 2016. tečajeve osposobljavanja o državnim potporama i infrastrukturi za pet država članica⁸⁸.

112

Zajednički akcijski plan za državne potpore i povećanje broja aktivnosti osposobljavanja koje pruža Komisija dio su zajedničkih napora za poboljšanje usklađenosti država članica s pravilima o državnim potporama, djelomice kao odgovor na povećanje njihove odgovornosti u području državnih potpora. Te su inicijative važne za ublažavanje rizika koji sa sobom nosi povećanje uloge država članica u osmišljavanju i provedbi mjera potpore. Rezultati upitnika koji smo proveli pokazali su da je portal „eState aid wiki” posebno dobro primljen. Države članice koriste se njime u velikoj mjeri: do 30. lipnja 2016. objavljeno je otprilike 270 pitanja i odgovora⁸⁹.

113

Mjeru u kojoj će ti koraci dovesti do poboljšanja u otkrivanju i sprječavanju pogrešaka u vezi s državnom potporom u državama članicama bit će moguće procijeniti tek u budućnosti.

27 Za više informacija o načinu na koji uzorkujemo i ispitujemo projekte vidi odlomke 4. – 10. priloga 1.1. godišnjem izvješću Suda za financijsku godinu 2014.

28 Postojanje financijskog učinka znači da smo utvrdili razliku između stvarne vrijednosti transakcije i vrijednosti koju bi ona imala da je provedena u skladu s primjenjivim odredbama. U prilogu 1.1. godišnjem izvješću Suda za financijsku godinu 2014. iznesene su dodatne pojedinosti o metodologiji koju primjenjujemo.

29 Procijenjena stopa pogreške statistička je procjena vjerojatnog postotka pogreške u određenoj skupini podataka. Vidi odlomak 15. priloga 1.1. godišnjem izvješću Suda za financijsku godinu 2014.

30 U razdoblju 2010. – 2014. prosječna godišnja procijenjena stopa pogreške u kohezijskoj politici bila je 5,7 %.

31„Intenzitet potpore” odnosi se na iznos potpore izražen kao postotak prihvatljivih troškova projekta. Vidi, primjerice, članak 2. stavak 26. Uredbe (EU) br. 651/2014.

32 Vidi nacrt zajedničkih načela za ekonomsku ocjenu spojivosti državnih potpora koji je izradila Komisija i koji je dostupan na internetskim stranicama GU-a za tržišno natjecanje.

33 MSP-ovi imaju pravo na veći intenzitet potpore jer Komisija smatra da su tržišni nedostatci, kao što je pristup financijskim sredstvima, veći u slučaju malih poduzeća. Vidi priručnik Komisije o pravilima Zajednice o državnim potporama za MSP-ove od 25. veljače 2009.

34 COM(2012) 209 final od 8. svibnja 2012. „Modernizacija državnih potpora u EU-u”.

35 Članak 8. stavak 3. Uredbe Komisije (EZ) br. 800/2008 od 6. kolovoza 2008. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora sukladnima sa zajedničkim tržištem u primjeni članaka 87. i 88. Ugovora (Uredba o općem skupnom izuzeću) (SL L 214, 9.8.2008., str. 3.). Ovoj Uredbi prethodi Uredba Komisije (EZ) br. 1628/2006 od 24. listopada 2006. o primjeni članaka 87. i 88. Ugovora na nacionalne regionalne potpore namijenjene ulaganju.

36 Uvodna izjava 21. Uredbe Komisije (EU) br. 1407/2013.

37 Godišnje izvješće o radu GU -a za regionalnu i urbanu politiku, odjeljak 2.1.1. „Djelotvornost kontrole u pogledu zakonitosti i pravilnosti”, str. 47.

38 Članak 59. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012.

39 Financijski ispravci mogu se provesti povlačenjem nepravilnih rashoda iz prijava o rashodima država članica ili povratom sredstava od korisnika.

40 Pet od 13 pogrešaka s financijskim učinkom koje smo otkrili dovelo je do financijskih ispravaka. Jedan financijski ispravak odnosio se na jednu od 19 pogrešaka koje smo kategorizirali kao pogreške bez financijskog učinka.

41 Predmet C-301/87, točke 17. do 23.

42 Članak 108. stavak 1. UFEU-a: „Komisija […] neprestano nadzire sve sustave potpora koji postoje u tim državama [članicama]. Komisija […] predlaže [državama članicama] sve odgovarajuće mjere koje su potrebne za postupni razvoj ili funkcioniranje unutarnjeg tržišta.”

43 Pojedinačnu potporu čini svaka potpora koja se dodjeljuje u okviru ili izvan okvira određenog programa potpore. GU za tržišno natjecanje do 2015. godine nije pratio pojedinačne potpore dodijeljene izvan okvira programa potpore.

44 Četiri povrata 2009. godine, jedan 2011., jedan 2012. i dva 2014.

45 Vidi odluku Komisije C(2014) 9362 od 9. siječnja 2015.

46 Članak 28. Uredbe Komisije (EZ) br. 1828/2006 od 8. prosinca 2006. o utvrđivanju pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i Uredbe (EZ) br. 1080/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za regionalni razvoj (programsko razdoblje 2007. – 2013.) (SL L 371, 27.12.2006., str. 1) i Delegirana uredba Komisije (EU) 2015/1970 оd 8. srpnja 2015. o dopuni Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća posebnim odredbama o izvješćivanju o nepravilnostima povezanima s Europskim fondom za regionalni razvoj, Europskim socijalnim fondom, Kohezijskim fondom i Europskim fondom za pomorstvo i ribarstvo (programsko razdoblje 2014. – 2020.) (SL L 293, 10.11.2015., str. 1.).

47 Vidi stavak 12. „Primjene članaka 92. i 93. Ugovora o EZ-u i članka 61. Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru o državnim potporama u sektoru zrakoplovstva” (SL C 350, 10.12.1994.).

48 Vidi stavak 12. „Primjene članaka 92. i 93. Ugovora o EZ-u i članka 61. Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru na državne potpore u sektoru zrakoplovstva” (SL C 350, 10.12.1994., str. 5.).

49 Vidi stavak 175. dokumenta COM(96) 126 Final i Priručnik za pravila Zajednice o državnim potporama, str. 6. i 10.

50 Predmet T-128/98, Aéroports de Paris.

51 Spojeni predmeti T-443/08 i T-445/08, Leipzig Halle.

52 Primjerice, GU za tržišno natjecanje naveo je u dokumentu „State aid Questionnaire on the functioning and the taxation of ports” (Upitnik o državnim potporama u vezi s funkcioniranjem i oporezivanjem luka) od 3. srpnja 2013. sljedeće: „Nakon presude Suda Europske unije u predmetu Leipzig/Halle Europska komisija primila je veći broj prijava projekata lučke infrastrukture koja uključuje javnu potporu.” Vidi COMP/E3/H3/IA/jf/20 13/68 609.

53 Stavak 35. nacrta obavijesti Komisije o pojmu državne potpore iz članka 107. stavka 1. UFEU-a, objavljen 2014. Obavijest je usvojena 19. svibnja 2016. (http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/notice_aid_en.html) te sadržava slično formuliran tekst.

54 Taj prag za određene projekte iznosi 75 milijuna eura. Vidjeti članak 100. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

55 Jedine kategorije potpore u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću s pragovima za prijavu većima od 50 milijuna eura čine regionalne potpore za ulaganje, potpore za ulaganje u kulturu i očuvanje baštine te potpore za širokopojasne infrastrukture, kao i, pod određenim uvjetima, potpore za istraživanje i razvoj i operativne potpore za obnovljive izvore energije. Prag za prijavu usluga od općega gospodarskog interesa utvrđen je na 15 milijuna eura. Članak 4. Uredbe 651/2014 i članak 2. Odluke Komisije od 20. prosinca 2011. o primjeni članka 106. stavka 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga koje se dodjeljuju određenim poduzetnicima kojima je povjereno obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa.

56 Sve relevantne glavne uprave Komisije u roku od 10 do 15 radnih dana trebaju donijeti procjenu projektne prijave i odluke o odobrenju velikih projekata.

57 Europska komisija, smjernice upućene COCOF-u br. 12. – 005.9. – 01. „Verification of compliance with state aid rules in infrastructure cases” (Provjera usklađenosti s pravilima o državnoj potpori u slučajevima povezanima s infrastrukturom), 21. studenoga 2012.

58 Općenito je pravilo da su revizijska tijela dužna uzorkovati projekte nasumce. Vidi članak 17. Uredbe Komisije (EZ) br. 1828/2006 za programsko razdoblje 2007. – 2013. i članak 127. Uredbe (EU) br. 1303/2013 za programsko razdoblje 2014. – 2020.

59 Uredba Komisije (EZ) br. 1828/2006, Prilog VI.

60 Vidi odlomak 6.65. godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2014.

61 Vidi odlomak 6.59. našeg predstojećeg godišnjeg izvješća za financijsku godinu 2015.

62 Vidi ljestvicu državnih potpora za 2015. godinu koju je izradila Komisija.

63 Utvrđene su ukupno 22 nove kategorije izuzeća, kao što su potpore za širokopojasnu infrastrukturu i potpore za sportske i višenamjenske rekreativne infrastrukture. Neke su kategorije ukinute, kao što su potpore za nova mala poduzeća koja su osnovale žene. Druge su kategorije spojene, kao što su potpore za usluge savjetovanja za inovacije i za usluge podrške inovacijama te potpore za unajmljivanje visokokvalificiranog osoblja. Broj kategorija izuzeća ukupno je povećan s 26 na 43.

64 Područje primjene prošireno je, primjerice, u pogledu potpora za rizično financiranje, potpora za ulaganje u istraživačke infrastrukture i potpora za zaštitu okoliša.

65 Pragovi za prijavu povećani su za 30 % postojećih kategorija iz Uredbe o općem skupnom izuzeću (na primjer, udvostručeni su pragovi za prijavu u području istraživanja i razvoja). Razine intenziteta potpore povećane su primjerice za potpore za ulaganje u zaštitu okoliša, i to s 35 – 55 % na 40 – 75 %.

66 Vidi priopćenje Komisije za tisak IP 14 587 od 21. svibnja 2014.

67 Vidi memorandum Komisije 14. – 369. od 21. svibnja 2014.

68 Te je informacije, uključujući sve važne aspekte dodijeljene potpore, kao što su iznos potpore, tijelo koje dodjeljuje potporu i njezin korisnik, potrebno objavljivati na sveobuhvatnim internetskim stranicama o državnim potporama, na nacionalnoj ili regionalnoj razini, najkasnije počevši od 1. srpnja 2016. Vidi članak 9. Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine.

69 Članak 9. Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine.

70 https://webgate.ec.europa.eu/competition/transparency/public/search/chooseLanguage.

71 Članak 1. stavak 2. Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine. Te kategorije čine regionalne potpore, potpore za MSP-ove i za pristup financiranju za MSP-ove, potpore za istraživanje i razvoj i inovacije, potpore za zaštitu okoliša i potpore za širokopojasne infrastrukture.

72 Uredba o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine sadržavala je sličnu odredbu, vidi članak 44.

73 Komisija odlučuje o spojivosti potpore nakon njezine dodjele u slučajevima u kojima potpora nije odgovarajuće prijavljena te se na to skrene pozornost Komisije, primjerice na temelju pritužbe zainteresirane strane.

74 Članak 1. stavak 4. Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine i članak 1. stavak 6. Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine.

75 Komisija smatra da operativna potpora predstavlja određen rizik za unutarnje tržište. Na primjer, u operativne programe za programsko razdoblje 2014. – 2020. uključena je napomena o tome da je potrebno posebno voditi računa o pravilima o državnoj potpori za operativnu potporu.

76 Odjeljak 3.8. smjernica za regionalne potpore za razdoblje 2014. – 2020.

77 Odjeljak 5.4. smjernica za regionalne potpore za razdoblje 2014. – 2020. u odnosu na odjeljak 4.1.2. smjernica za regionalne potpore za razdoblje 2007. – 2013.

78 Odjeljak 3.5. smjernica za regionalne potpore za razdoblje 2014. – 2020. u odnosu na stavak 38. odjeljka 4.1.1. smjernica za regionalne potpore za razdoblje 2007. – 2013.

79 Vidi „Guidance for the Commission and Member States on a common methodology for the assessment of management and control systems in the Member States” (Smjernice za Komisiju i države članice o zajedničkoj metodologiji za procjenu sustava upravljanja i kontrole u državama članicama) od 18. prosinca 2014.

80 Uredba (EU) br. 1303/2013.

81 Članak 19. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

82 Članak 19. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

83 Članak 101. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

84 JASPERS je partnerstvo za tehničku pomoć između GU-a za regionalnu i urbanu politiku, Europske investicijske banke i Europske banke za obnovu i razvoj. Ta se pomoć državama članicama pruža besplatno.

85„Strengthening administrative capacity for the management of the funds of Member States in the field of State aid – a common action plan” (Jačanje administrativnih kapaciteta za upravljanje sredstvima država članica u području državnih potpora – zajednički akcijski plan), koji je Komisija usvojila 18. ožujka 2015.

86 Europska mreža za tržišno natjecanje – elektronički prijenos podataka (ECN-ET) elektroničko je sučelje s pomoću kojeg države članice GU-u za tržišno natjecanje mogu uputiti pitanja povezana s državnom potporom. U pravilu su pitanja i odgovori GU-a za tržišno natjecanje vidljivi svim državama članicama. Ne objavljuju se izričito posebni slučajevi čija objava ne bi bila korisna za druge države članice.

87 Sve države članice osim Danske, Irske, Grčke, Cipra, Litve, Luksemburga, Malte, Nizozemske i Austrije.

88 Bugarska, Hrvatska, Češka Republika, Rumunjska i Slovačka.

89 U okviru mreže ECN-et, koja je prethodila portalu, objavljeno je preko 600 pitanja i odgovora. Trenutačno je u tijeku migracija tih odgovora i pitanja na portal „eState aid wiki”.

Zaključci i preporuke

114

Od 2010. godine revizijama koje provodimo u području kohezijske politike utvrđujemo visoku stopu neusklađenosti s pravilima o državnim potporama. U ovom se izvješću ističe potreba za većom razinom osviještenosti o primjenjivim pravilima na razini država članica i dodatnom potporom Komisije kako bi se djelotvorno spriječila, otkrila i ispravila kršenja pravila o državnim potporama. Općenito gledajući, utvrdili smo sljedeće:

(a)Tijekom razdoblja 2010. – 2014. Komisija i Europski revizorski Sud u velikom su broju svojih revizija utvrdili kršenja pravila o državnim potporama. Pogreške u vezi s državnom potporom u okviru EFRR-a i KF-a bile su važan čimbenik koji je doprinio stopi pogreške koju smo procijenili u kohezijskoj politici. Utvrdili smo da je stopa otkrivanja pogrešaka u okviru revizija i praćenja koje je Komisija obavljala u području kohezije bila slična našim nalazima. S druge strane, revizijska tijela u državama članicama utvrdila su znatno manje stope kršenja pravila o državnim potporama nego Komisija i Sud. To upućuje na činjenicu da se revizijska tijela u svojim revizijama dosad nisu dovoljno usmjeravala na državnu potporu.

(b)Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Komisija nije bilježila pogreške u vezi s državnom potporom koje je otkrila ili koje su prijavile države članice na način koji bi joj omogućio provedbu odgovarajuće analize. Takva je analiza Komisiji mogla pomoći u osmišljavanju usmjerenijih i prilagođenijih preventivnih mjera za države članice i programe.

(c)Komisija posebno na početku programskog razdoblja 2007. – 2013. nije sustavno provjeravala usklađenost velikih projekata s pravilima o državnim potporama. Postoji rizik da neki od velikih projekata koje je sufinancirao EU nisu spojivi s unutarnjim tržištem, među ostalim i zbog činjenice da su države članice prije 2012. godine i pojašnjenja koje je pruženo presudom u predmetu Leipzig Halle rijetko obavještavale Komisiju o ulaganjima u infrastrukturu. Kako bi se u budućnosti ublažio taj rizik, Komisija je pojačala unutarnje preventivne mjere i uvela alternativni postupak odobravanja uključujući neovisnu provjeru kvalitete za programsko razdoblje 2014. – 2020. Prema Komisiji, neovisno o postupku koji primjenjuje određena država članica, veliki projekti bit će odobreni tek nakon provedbe unutarnjeg postupka odobrenja državne potpore.

(d)Komisija je poduzela mjere u svrhu pojednostavnjenja primjenjivog zakonodavstva o državnim potporama u programskom razdoblju 2014. – 2020., čime je smanjeno administrativno opterećenje i povećana transparentnost, ali i odgovornost država članica za osmišljavanje i provedbu mjera potpore. Povećanje odgovornosti država članica vodi do rizika od povećanja broja pogrešaka u vezi s državnom potporom. Praćenje koje provodi Komisija pokazalo je da su države članice napravile brojne pogreške u osmišljavanju i provedbi programa potpore u programskom razdoblju 2007. – 2013. Kako bi umanjila taj rizik, Komisija je poduzela mjere za jačanje administrativnih kapaciteta država članica u području državnih potpora, uključujući uvođenje preduvjeta za sustave državnih potpora kako bi se potaknula učinkovita i djelotvorna uporaba europskih strukturnih i investicijskih fondova („ex ante uvjeti”). Međutim, države članice za koje se smatralo da ne ispunjavaju te uvjete nisu nužno države u kojima je Komisija u prošlosti utvrdila najviše problema. Povrh toga, potrebni su dodatni napori u pogledu tih mjera.

Komisija nema sveobuhvatan pregled pogrešaka u vezi s državnom potporom, države članice nisu dostatno usmjerene na državnu potporu, a aktivnosti praćenja koje je provodila Komisija dovele su do neznatnog povrata državne potpore

115

U razdoblju 2010. – 2014. utvrdili smo znatan broj slučajeva neusklađenosti s pravilima o državnim potporama u 269 projekata obuhvaćenih revizijom u području kohezije na koje su se primjenjivala ta pravila. Pogreške u vezi s državnom potporom bile su važan čimbenik koji je doprinio stopi pogreške koju smo procijenili u kohezijskoj politici. Rezultati revizija koje je GU za regionalnu i urbanu politiku provodio u području kohezije slični su našima (vidi odlomke 33. – 36. i 47. – 48.).

116

Kako bi se zaštitio proračun EU-a, u slučajevima u kojima je otkrivena neusklađenost s pravilima o državnim potporama Komisija državama članicama nalaže financijske ispravke. Za razdoblje 2010. – 2014. GU za regionalnu i urbanu politiku proveo je ili je bio u procesu provedbe 18 financijskih ispravaka u vezi sa sedam država članica koji su barem djelomično bili uzrokovani kršenjem pravila o državnim potporama. Devet ih je proizašlo iz revizija koje je proveo GU za regionalnu i urbanu politiku, pet iz naših revizija, a tri iz provjere koju je GU za regionalnu i urbanu politiku obavio nad godišnjim izvješćima o kontroli koja su izradila revizijska tijela. Među tim financijskim ispravcima njih 11 bilo je povezano isključivo s državnom potporom, pri čemu je njihova vrijednost iznosila ukupno 38,4 milijuna eura, a odnosili su se na pet država članica⁹⁰. Nije moguće kvantificirati sastavni udio državnih potpora u ostalim financijskim ispravcima (vidi odlomke 49. – 51.).

117

Komisija je dužna redovito pratiti mjere potpore kako bi provjerila poštuju li države članice pravila o državnim potporama i u kojoj mjeri. Ako Komisija utvrdi da dodijeljena potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, može provesti postupak za njezin povrat. GU za tržišno natjecanje dosad je poduzeo tek ograničene korektivne mjere u pogledu broja i ozbiljnosti problema koje je utvrdio na temelju svojih aktivnosti praćenja. Na temelju provedenog praćenja GU za tržišno natjecanje smatra da su u prosjeku u 36 % svih programa potpore u razdoblju 2009. – 2014. postojali problemi. Posebno velik broj problema (7,3 % svih programa) povezan je sa spojivošću. U navedenom razdoblju praćenje koje je obavljao GU za tržišno natjecanje dovelo je do 8 dobrovoljnih povrata sredstava kao i pokretanja osam službenih mjera, koje su dovele do povrata sredstava u vrijednosti od 0,3 milijuna eura (vidi odlomke 52. – 56.).

1. preporuka

Komisija bi trebala naložiti provedbu korektivnih mjera u slučajevima u kojima mjere potpore nisu u skladu s pravilima o državnim potporama.

Ciljni rok provedbe: odmah

118

Za programsko razdoblje 2007. – 2013. ni GU za regionalnu i urbanu politiku ni GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje nisu na odgovarajući način bilježili slučajeve neusklađenosti s pravilima o državnim potporama koje su otkrili na način koji bi im omogućio provođenje odgovarajuće analize pogrešaka u vezi s državnom potporom (vidi odlomke 57. – 61.).

119

Komisija je za programsko razdoblje 2014. – 2020. uspostavila bazu podataka (MAPAR) za bilježenje informacija o slučajevima neusklađenosti s pravilima o državnim potporama koje otkrije tijekom revizija koje provodi nad EFRR-om, KF-om i ESF-om. Riječ je o znatnom poboljšanju, no GU-u za tržišno natjecanje nije omogućen pristup toj bazi podataka (vidi odlomak 57.).

120

Pogreške u vezi s državnom potporom koje prijavljuju tijela država članica unose se u sustav Komisije za upravljanje nepravilnostima (IMS). U sustavu IMS postoji nekoliko nedostataka kao što je nepostojanje posebne kategorizacije pogrešaka u vezi s državnim potporama i nedostatan opis tih pogrešaka, zbog čega je uporaba tog sustava u praksi ograničena. GU za tržišno natjecanje nema pristup ni sustavu IMS (vidi odlomke 58. i 59.).

2. preporuka

(a)Komisija bi trebala upotrebljavati bazu podataka MAPAR za bilježenje nepravilnosti na način kojim se omogućuje jednostavna analiza koja, primjerice, obuhvaća njihovu vrstu, učestalost, geografsko podrijetlo i uzroke. Baza podataka trebala bi sadržavati i informacije o praćenju tih nepravilnosti (kao što su naloženi financijski ispravci).

Ciljni rok provedbe: odmah

(b)Kad je riječ o sustavu IMS, Komisija bi trebala prilagoditi strukturu baze podataka kako bi se iz nje mogle izdvojiti i analizirati informacije o nepravilnostima po državama članicama i vrsti.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2017. godine

(c)GU za tržišno natjecanje trebao bi redovito imati pristup svim relevantnim informacijama o nepravilnostima u vezi s državnom potporom koje su zabilježene u bazi podataka MAPAR i sustavu IMS.

Ciljni rok provedbe: odmah

121

Odluka Komisije o odobravanju velikih projekata temelji se na procjeni relevantnosti, provedivosti i održivosti projekata, njihova utjecaja na okoliš i obrazloženja zatraženih financijskih sredstava, kao i informacijama država članica o tome je li uključena državna potpora. Međutim, taj postupak nije uvijek osmišljen s ciljem pružanja pravne sigurnosti državama članicama u pogledu usklađenosti s pravilima o državnim potporama pri donošenju odluke o velikom projektu. Tu je sigurnost moguće steći samo na temelju prijave koju podnese država članica i odluke o državnoj potpori koju Komisija donese nakon toga (vidi odlomke 69. i 70.).

122

Komisija posebno na početku programskog razdoblja 2007. – 2013. nije sustavno provjeravala usklađenost velikih projekata s pravilima o državnim potporama. Slijedom toga, postoji rizik da neki od velikih projekata koje je sufinancirao EU nisu spojivi s unutarnjim tržištem, među ostalim i zbog činjenice da su države članice prije 2012. godine i pojašnjenja koje je pruženo presudom u predmetu Leipzig Halle rijetko obavještavale Komisiju o ulaganjima u infrastrukturu. Kako bi se u budućnosti ublažio taj rizik, Komisija je pojačala unutarnje preventivne mjere i uvela alternativni postupak odobravanja uključujući neovisnu provjeru kvalitete za programsko razdoblje 2014. – 2020. (vidi odlomke 62. – 65., 70., 106. i 107.).

3. preporuka

(a)Komisija bi trebala odobravati velike projekte tek nakon unutarnjeg odobrenja državne potpore i dosljedno zahtijevati od država članica da prijavljuju potporu u slučajevima u kojima je to potrebno za jamčenje pravne sigurnosti, neovisno o postupku prijave koji se primjenjuje u predmetnoj državi članici.

Ciljni rok provedbe: odmah

123

Revizijska tijela procijenila su tijekom razdoblja 2010. – 2014. da je otprilike jedna trećina projekata EFRR/KF-a i ESF-a nad kojima su proveli reviziju bila povezana s državnim potporama. Pogreške u vezi s državnom potporom utvrdili su tek u 3,6 % tih projekata. U istom tom razdoblju Sud je otkrio preko pet puta više pogrešaka u vezi s državnom potporom u projektima u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a. U nešto više od jedne trećine kontrolnih popisa kojima su se koristila revizijska tijela koje smo pregledali otkriveni su znatni nedostatci u odjeljku o državnim potporama. Godine 2015. uvedena su poboljšanja u tom pogledu. Većina pogrešaka prijavljenih u godišnjim izvješćima revizijskih tijela o kontroli odnosila se na potporu de minimis. Uspostava središnjeg registra s cjelovitim informacijama o svim potporama de minimis koje su dodijeljene u određenoj državi članici mogla bi pomoći u sprječavanju takvih pogrešaka (vidi odlomke 43. i 74. – 79.).

124

Gotovo sva revizijska tijela ocijenila su pravni okvir EU-a za državne potpore najmanje poprilično složenim. Revizijska tijela istaknula su potrebu za dodatnom potporom u pogledu revizije usklađenosti s pravilima o državnim potporama, posebno za praktičnim smjernicama sa studijama slučaja. Tijela država članica nemaju potrebne informacije o određenim aspektima, kao što je status odluka o povratu, kako bi provjerile usklađenost s primjenjivim pravilima o državnim potporama. (načelo Deggendorf) (vidi odlomke 80. – 82., 95. i 96.).

4. preporuka

(a)Komisija bi trebala zajamčiti da su opseg i kvaliteta provjera usklađenosti s pravilima o državnim potporama koje provode revizijska tijela dostatni.

Ciljni rok provedbe: ožujak 2017.

(b)Komisija bi u pogledu zaključenja programskog razdoblja 2007. – 2013. od revizijskih tijela trebala zatražiti da provjere usklađenost velikih projekata odobrenih prije kraja 2012. s pravilima o državnoj potpori.

Ciljni rok provedbe: ožujak 2017.

(c)Komisija bi trebala dodatno razraditi smjernice, a posebno praktične studije slučaja kojima se opisuju dobra praksa te najčešće vrste i uzroci kršenja pravila o državnim potporama.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2017. godine

(d)Komisija bi trebala poticati države članice da uspostave središnji registar u svrhu praćenja potpore de minimis.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2017. godine

(e)Komisija bi trebala uspostaviti središnju bazu podataka za cijeli EU u okviru koje se relevantna tijela država članica mogu savjetovati o tome za koja se poduzeća provode nalozi za povrat državnih potpora, kao i o statusu postupka povratka, kako bi im omogućila da se pridržavaju primjenjivog zakonodavstva („načelo Deggendorf”). Pristup bazi trebalo bi odobravati samo u slučajevima u kojima je to nužno.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2017. godine

Komisija je poduzela mjere u svrhu pojednostavnjenja primjenljivog zakonodavstva o državnim potporama, čime je povećana odgovornost država članica, kao i u svrhu jačanja administrativnih kapaciteta država članica

125

Komisija je za programsko razdoblje 2014. – 2020. donijela novu Uredbu o općem skupnom izuzeću. Područje primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću znatno je prošireno, što će dovesti do njezine primjenjivosti na još veći broj mjera. Proširenjem područja primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću Komisija je znatno smanjila administrativno opterećenje država članica i svojih glavnih uprava jer je broj mjera potpore koje je potrebno prijaviti znatno manji. Države članice morat će zajamčiti i provjeravati usklađenost s pravilima o državnim potporama za veći broj mjera potpore, primjerice u pogledu gornjih granica intenziteta potpore i dokazivanja poticajnog učinka. Odredbe smjernica za regionalne potpore za programsko razdoblje 2014. – 2020. općenito su strože od onih u Uredbi o općem skupnom izuzeću, čime se dodatno potiče primjena Uredbe (vidi odlomke 85. – 87., 97. i 98.).

126

Povećanje uloge država članica proširenjem Uredbe o općem skupnom izuzeću sa sobom nosi rizik od povećanja broja pogrešaka u vezi s državnom potporom: aktivnosti praćenja koje provodi Komisija pokazuju da su države članice napravile brojne pogreške u osmišljavanju i provedbi programa potpore u razdoblju 2007. – 2013. Ti su problemi mogli utjecati na spojivost, posebno kad je riječ o programima u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću (vidi odlomke 52. –54.).

127

Međutim, odredbe Uredbe o općem skupnom izuzeću izmijenjene su kako bi se ublažio taj rizik. Zahvaljujući Uredbi o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine velikim poduzećima kojima je dodijeljena državna potpora u okviru programa potpore jednostavnije je dokazati poticajni učinak. Dodatnu važnu promjenu u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću čine stroži zahtjevi u pogledu transparentnosti, zahvaljujući kojima smatramo da će doći do povećanja usklađenosti s pravilima o državnim potporama u državama članicama jer će zainteresirane strane raspolagati kvalitetnijim informacijama za podnošenje pritužbi o nezakonitoj potpori (vidi odlomke 88. – 91.).

128

Kako bi se unaprijedio način na koji države članice osmišljavaju programe potpore, Komisija je za programsko razdoblje 2014. – 2020. uvela koncept ex post evaluacije. Evaluacije će se posebno provoditi za najopsežnije programe potpore: u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću provedba evaluacije obvezna je u slučaju određenih kategorija za programe potpore s godišnjim proračunom većim od 150 milijuna eura. Očekuje se da će države članice predstaviti prve rezultate do 2017. godine (vidi odlomke 92. i 99.).

129

Uredbom o zajedničkim odredbama uvedeni su ex ante uvjeti u vezi sa sustavima potpore država članica. Ispunjavanjem tih uvjeta može se smanjiti broj slučajevima u kojima se krše pravila o državnim potporama. Pet država članica utvrdilo je na temelju samoprocjene da do kraja 2015. godine nisu ispunile te uvjete. Međutim, države članice za koje se smatralo da ne ispunjavaju te uvjete nisu nužno države u kojima je Komisija u prošlosti utvrdila najviše problema. Povrh toga, potrebni su dodatni napori u pogledu tih mjera. Kako se bi dodatno ojačali administrativni kapaciteti u području državnih potpora, GU za regionalnu i urbanu politiku i GU za tržišno natjecanje donijeli su u ožujku 2015. zajednički akcijski plan za državne potpore. Taj je akcijski plan, primjerice, doveo do povećanja aktivnosti osposobljavanja koje organizira Komisija i uspostave internetskog sučelja s pomoću kojeg države članice Komisiji mogu upućivati pitanja o državnim potporama, što su tijela država članica smatrala dobrodošlom promjenom (vidi odlomke 101. – 105. i 108. – 113.).

130

Tek će se u budućnosti moći procijeniti mjera u kojoj se jačanjem administrativnih kapaciteta koje provodi Komisija i uvođenjem ex post evaluacije može uravnotežiti povećanje odgovornosti država članica, kao i mjera u kojoj će te inicijative dovesti do boljeg otkrivanja i sprječavanja pogrešaka u vezi s državnom potporom u državama članicama.

5. preporuka

(a)Komisija bi trebala upotrebljavati svoje ovlasti kako bi obustavila plaćanja državama članicama koje ne ispune ex ante uvjete za državne potpore do kraja 2016. godine sve dok ne isprave sve bitne nedostatke.

Ciljni rok provedbe: nakon što Komisija dovrši procjenu koju obavlja

(b)Komisija bi na temelju informacija koje su dostupne u njezinim bazama podataka svake dvije godine trebala provjeriti mjere poduzete u pogledu kapaciteta država članica za usklađivanje s pravilima o državnim potporama obavljanjem analiza koje, primjerice, obuhvaćaju vrstu, učestalost, ozbiljnost, geografsko podrijetlo i uzroke pogrešaka u vezi s državnom potporom koje je otkrila ona sama ili tijela država članica. Komisija bi trebala iskoristiti te aktivnosti u svrhu praćenja i usmjeravanja aktivnosti potpore, kao što je osposobljavanje, na države članice u kojima su one najpotrebnije.

Ciljni rok provedbe: svake dvije godine počevši od kraja 2017.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda g. Henri GRETHEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 7. rujna 2016.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

90 Grčka, Španjolska, Francuska, Austrija i Poljska.

Prilozi

Prilog I.

Rashodi za državne potpore po državama članicama u razdoblju 2010. – 2014. u milijunima eura

Država članica | 2010. | 2011. | 2012. | 2013. | 2014. | Ukupno | Udio u ukupnom iznosu
Belgija | 2400 | 1655 | 1556 | 1614 | 1711 | 8936 | 2,33 %
Bugarska | 40 | 43 | 77 | 121 | 240 | 520 | 0,14 %
Češka Republika | 1242 | 1406 | 1558 | 1714 | 2169 | 8089 | 2,11 %
Danska | 2211 | 2369 | 2591 | 2561 | 2509 | 12 241 | 3,20 %
Njemačka | 16 266 | 14 000 | 13 574 | 13 808 | 39 559 | 97 208 | 25,39 %
Estonija | 49 | 52 | 62 | 123 | 236 | 522 | 0,14 %
Irska | 1718 | 1057 | 853 | 1144 | 825 | 5597 | 1,46 %
Grčka | 2083 | 2509 | 1931 | 2903 | 1929 | 11 354 | 2,97 %
Španjolska | 4898 | 4507 | 3905 | 3084 | 3197 | 19 591 | 5,12 %
Francuska | 15 917 | 13 912 | 15 706 | 13 733 | 15 543 | 74 811 | 19,54 %
Hrvatska | - | - | - | 258 | 276 | 534 | 0,14 %
Italija | 4127 | 3840 | 4399 | 3469 | 5509 | 21 343 | 5,58 %
Cipar | 121 | 140 | 116 | 104 | 100 | 580 | 0,15 %
Latvija | 202 | 284 | 398 | 378 | 492 | 1754 | 0,46 %
Litva | 180 | 222 | 230 | 208 | 181 | 1020 | 0,27 %
Luksemburg | 108 | 114 | 101 | 164 | 168 | 655 | 0,17 %
Mađarska | 2051 | 1173 | 1167 | 1452 | 1702 | 7545 | 1,97 %
Malta | 92 | 102 | 108 | 132 | 82 | 516 | 0,13 %
Nizozemska | 2782 | 2827 | 2510 | 2064 | 2238 | 12 420 | 3,24 %
Austrija | 2085 | 1777 | 1914 | 1871 | 1479 | 9126 | 2,38 %
Poljska | 3499 | 2942 | 3001 | 2978 | 4929 | 17 349 | 4,53 %
Portugal | 1535 | 1553 | 933 | 471 | 732 | 5224 | 1,36 %
Rumunjska | 315 | 677 | 878 | 896 | 972 | 3737 | 0,98 %
Slovenija | 375 | 455 | 459 | 472 | 453 | 2214 | 0,58 %
Slovačka | 313 | 173 | 133 | 200 | 313 | 1131 | 0,30 %
Finska | 2287 | 3126 | 2523 | 2589 | 2545 | 13 071 | 3,41 %
Švedska | 3210 | 3155 | 3172 | 3255 | 3204 | 15 996 | 4,18 %
Ujedinjena Kraljevina | 5574 | 4797 | 5524 | 5953 | 7872 | 29 719 | 7,76 %
Europska unija | 75 680 | 68 866 | 69 376 | 67 719 | 101 161 | 382 802 | 100 %

Napomena: prema podatcima Komisije povećanje rashoda 2014. godine uvelike je (85 %) uzrokovano uključivanjem većeg broja programa za obnovljive izvore energije u izvješća. Bez uključivanja tih programa, državna potpora za 2014. godinu iznosila bi prema podnesenim izvješćima otprilike 73 milijarde eura. Nadalje, tek vrijednosti za 2014. godinu uključuju financijska sredstva EU-a.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju ljestvice državnih potpora za 2015. godinu koju je izradila Komisija.

Prilog II.

Rezultati aktivnosti praćenja koje je provela Glavna uprava za tržišno natjecanje za razdoblje 2006. – 2014.

| Broj programa obuhvaćenih praćenjem | Broj problematičnih slučajeva | Udio problematičnih slučajeva
Potpora na koju se primjenjuje skupno izuzeće | 121 (od čega 26 u 2014. g.) | 31 | 26 %
Odobrena potpora | 166 (od čega 42 u 2014. g.) | 53 | 32 %
Ostalo | 1 (od čega 0 u 2014. g.) | 1 | 100 %
Usluge od općeg gospodarskog interesa | 8 (od čega 7 u 2014. g) | 4 | 50 %
Ukupno | 296 (od čega 75 u 2014. g.) | 89 (od čega 27 u 2014. g.) | 30 % (36 % u 2014. g.)
Širokopojasne infrastrukture | 7 | 2 | 29 %
Kultura | 11 | 3 | 27 %
Zapošljavanje | 15 | 5 | 33 %
Okoliša i energija | 45 | 14 | 31 %
Ostale horizontalne potpore | 2 | 0 | 0 %
Regionalni razvoj | 64 | 18 | 28 %
Istraživanje i razvoj | 47 | 19 | 40 %
Rizični kapital | 10 | 6 | 60 %
Sektorski razvoj | 5 | 1 | 20 %
MSP | 31 | 5 | 16 %
Osposobljavanje | 25 | 4 | 16 %
Promet | 16 | 6 | 38 %
Sanacija i restrukturiranje | 9 | 1 | 11 %
Usluge od općeg gospodarskog interesa | 8 | 4 | 50 %
Ostalo | 1 | 1 | 100 %
Belgija | 15 | 7 | 47 %
Bugarska | 4 | 1 | 25 %
Češka Republika | 10 | 3 | 30 %
Danska | 5 | 1 | 20 %
Njemačka | 26 | 3 | 12 %
Estonija | 4 | 1 | 25 %
Irska | 11 | 1 | 9 %
Grčka | 11 | 6 | 55 %
Španjolska | 21 | 5 | 24 %
Francuska | 29 | 10 | 34 %
Italija | 28 | 6 | 21 %
Cipar | 4 | 1 | 25 %
Latvija | 3 | 1 | 33 %
Litva | 4 | 2 | 50 %
Luksemburg | 4 | 2 | 50 %
Mađarska | 9 | 1 | 11 %
Malta | 3 | 1 | 33 %
Nizozemska | 13 | 6 | 46 %
Austrija | 11 | 4 | 36 %
Poljska | 17 | 4 | 24 %
Portugal | 9 | 6 | 67 %
Rumunjska | 6 | 1 | 17 %
Slovenija | 4 | 1 | 25 %
Slovačka | 5 | 0 | 0 %
Finska | 4 | 1 | 25 %
Švedska | 7 | 0 | 0 %
Ujedinjena Kraljevina | 29 | 15 | 52 %

Izvor: Europska komisija.

Prilog III.

Veliki projekti koje je usvojila Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku za programsko razdoblje 2007. – 2013.

Država članica | Broj usvojenih velikih projekata | Udio usvojenih velikih projekata | Prosječan doprinos EU-a po odobrenom velikom projektu (u milijunima eura) | Ukupan doprinos EU-a za odobrene velike projekte (u milijunima eura)
Belgija | 0 | 0,0 % | – | 0,0
Bugarska | 18 | 2,0 % | 108,8 | 1958,4
Češka Republika | 49 | 5,3 % | 89,5 | 4387,8
Danska | 0 | 0,0 % | – | 0,0
Njemačka | 44 | 4,8 % | 41,6 | 1830,3
Estonija | 9 | 1,0 % | 50,8 | 457,3
Irska | 3 | 0,3 % | 24,8 | 74,5
Grčka | 59 | 6,4 % | 105,6 | 6228,4
Španjolska | 70 | 7,6 % | 83,6 | 5852,3
Francuska | 36 | 3,9 % | 28,8 | 1035,7
Hrvatska | 12 | 1,3 % | 39,2 | 470,3
Cipar | 3 | 0,3 % | 34,0 | 102,0
Latvija | 10 | 1,1 % | 70,3 | 702,7
Litva | 10 | 1,1 % | 49,7 | 496,5
Luksemburg | 0 | 0,0 % | – | 0,0
Mađarska | 51 | 5,6 % | 114,7 | 5849,2
Malta | 7 | 0,8 % | 40,9 | 286,3
Nizozemska | 0 | 0,0 % | – | 0,0
Austrija | 1 | 0,1 % | 4,1 | 4,1
Poljska | 274 | 29,8 % | 98,6 | 27 022,9
Portugal | 39 | 4,2 % | 47,5 | 1852,0
Rumunjska | 100 | 10,9 % | 80,4 | 8044,4
Slovenija | 16 | 1,7 % | 58,2 | 931,1
Slovačka | 33 | 3,6 % | 79,8 | 2634,8
Finska | 0 | 0,0 % | – | 0,0
Švedska | 0 | 0,0 % | – | 0,0
Ujedinjena Kraljevina | 13 | 1,4 % | 38,6 | 501,2
Ukupno | 918 | 100,0 % | 82,6 | 75 790,3

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Komisije.

Prilog IV.

Pravni okvir u području državnih potpora

UFEU – člancima od 107. do 109. Ugovora utvrđuje se temelj za sva pravila o državnim potporama. Ugovor ima najviši pravni položaj i sve ostalo zakonodavstvo mora biti usklađeno s njegovim odredbama. Člankom 108. stavkom 4. i člankom 109. predviđa se donošenje Uredbi u području državnih potpora.

Sudska praksa – presude Suda Europske unije kojima se tumače odredbe Ugovora i sekundarnog zakonodavstva. Presude Suda Europske unije obvezujuće su za Komisiju i države članice. Komisija mora prilagoditi svoj pristup presudama Suda.

Uredbe – uredbe su akti sekundarnog zakonodavstva koje donose institucije. Uredbe su akti opće primjene, u cijelosti su obvezujuće i izravno se primjenjuju u državama članicama od datuma njihova stupanja na snagu (bez potrebe za posebnim uvođenjem u nacionalno zakonodavstvo)¹. Najvažnija je uredba u području državnih potpora Uredba o općem skupnom izuzeću.

Neobvezujuće pravo (soft law)

Smjernice – smjernice su primjer neobvezujućeg prava te nemaju obvezujuću pravnu snagu, ali mogu imati pravni učinak. Sud Europske unije u prošlosti je poništavao odluke Komisije jer nisu bile usklađene s neobvezujućim pravom. U smjernicama se utvrđuju kriteriji prema kojima će Komisija procijeniti spojivost prijavljenih mjera potpore s unutarnjim tržištem. Komisija će prijavljene mjere potpore koje ne ispunjavanju kriterije utvrđene u smjernicama vjerojatno smatrati nespojivima. Smjernice postoje na horizontalnoj razini (primjerice: smjernice o istraživanju, razvoju i inovacijama) i na sektorskoj razini (primjerice: smjernice o zračnim lukama i prijevoznicima).

Analitičke tablice – smjernice posebno izrađene radi pružanja pomoći državama članicama u procjeni toga je li potporu dodijeljenu za određeni infrastrukturni projekt potrebno prijaviti Komisiji.

1 Vidi članak 288. UFEU-a.

Odgovori Komisije

IV

Komisija blisko i trajno surađuje s revizijskim tijelima radi poboljšanja njihova kapaciteta u pogledu revizije državnih potpora. Uz usmjereno osposobljavanje, aktivnosti i smjernice, Komisija je revizijskim tijelima 2011. dostavila kontrolne popise za državne potpore spremne za uporabu, a u studenome 2015. njihove ažurirane inačice.

U skladu s Uredbom revizijska tijela moraju u svojim godišnjim izvješćima o kontroli navesti najvažnije rezultate revizije bez detaljnih informacija o prirodi otkrivenih pogrešaka. Pregledi godišnjih izvješća o kontroli koje provode službe Komisije uključuju provjeru metodologije revizija sustava i revizija operacija (uključujući kontrolne popise) te ponovnu provedbu revizija koje su već odradila revizijska tijela država članica. Komisija na temelju svojih preispitivanja zaključuje da su revizijska tijela u nekim slučajevima možda otkrila pogreške u vezi s državnim potporama koje su prijavila pod nekom drugom kategorijom, što je dovelo do mogućeg nedovoljnog prijavljivanja u godišnjim izvješćima o kontroli. Također je utvrdila slabosti i od revizijskih tijela zatražila da poboljšaju svoje kontrole u vezi s pitanjima državnih potpora. Naposljetku, Komisija je vlastitim provjerama utvrdila da je u posljednje vrijeme došlo do znatnih poboljšanja u pogledu kvalitete kontrolnih popisa za državne potpore koje upotrebljavaju revizijska tijela, što je u skladu s procjenom Suda.

V

Komisija primjećuje da su se Glavne uprave REGIO i EMPL koristile bazama podataka kako bi zabilježile revizijske nalaze za financijsko razdoblje 2007. – 2013. Iako te baze podataka nisu bile namijenjene uporabi kao alati za analizu izvora pogrešaka, to nije spriječilo Komisiju da poduzme prikladne i preventivne mjere za rješavanje dobro poznatih kroničnih problema s državnim potporama. Glavna uprava COMP podijelila je u ožujku 2016. svoje iskustvo u ex post praćenju programa državne potpore s Glavnim upravama REGIO i EMPL. Konkretno, Glavna uprava COMP pružila je Glavnim upravama REGIO i EMPL ishod ciklusa praćenja iz 2015. Nadalje, Komisija radi na poboljšanju razmjene informacija o pogreškama u vezi s državnom potporom između glavnih uprava kada i gdje je to potrebno.

U pogledu poduzetih preventivnih mjera Glavne uprave REGIO i COMP od ožujka 2015. provode sveobuhvatan akcijski plan za „Jačanje administrativnog kapaciteta za upravljanje fondovima država članica u području državnih potpora.” Pravnim se okvirom za programsko razdoblje 2014. – 2020. uvode ex ante uvjeti za državnu potporu radi poboljšanja administrativnog kapaciteta nekih država članica u tom području pomoću akcijskih planova prije provođenja programa.

VI

Komisija naglašava da su države članice obvezne prijaviti mjere državnih potpora i da odluka o velikom projektu nije odluka o usklađenosti glavnog projekta s pravilima o državnim potporama. Nadalje, države članice trebaju procijeniti je li državna potpora dodijeljena projektima i, ako procijene da je ona dodijeljena, dokazati usklađenost s pravilima o državnim potporama pri podnošenju prijedloga velikog projekta, neovisno o odabranom povezanom postupku donošenja odluke iz Uredbe o zajedničkim odredbama.

Iako je službeno međusektorsko savjetovanje Glavne uprave COMP s Glavnom upravom REGIO o odlukama o velikim projektima već provedeno prije kraja 2012., ono nije bilo sustavno. Unutarnja suradnja s Glavnom upravom COMP u vezi s odobravanjem velikih projekata poboljšana je nakon presude u predmetu Leipzig-Halle. Kao preventivna mjera uveden je prikladan sustav uzajamnih provjera kako bi se izbjeglo donošenje odluka o neusklađenosti s pravilima o državnim potporama za velike projekte u razdoblju 2014. – 2020.

Komisija stoga smatra da preventivne mjere i suradnja s Glavnom upravom COMP uvedena za razdoblje 2014. – 2020. na razini faze pripreme projekta i faze donošenja odluke o projektu na prikladan način ublažavaju rizik koji je spomenuo Sud.

Daljnji koraci poput osiguranja pravne sigurnosti u vezi s usklađenosti s pravilima o državnim potporama pomoću sustavnih službenih prijava nakon čega Komisija donosi odluku o državnim potporama za sve velike projekte (neovisno o pravnim zahtjevima) bili bi u suprotnosti s postupkom osuvremenjivanja državnih potpora, ali i s glavnim ciljem pojednostavnjenja i smanjenja administrativnog opterećenja svih dionika te bi sadržavali dodatne rizike za pravovremenu provedbu velikih projekata koji se financiraju sredstvima EFRR-a/KF-a.

VII

U kontekstu osuvremenjivanja državnih potpora kojime je povećana odgovornost država članica za dodjeljivanje potpore, Glavna uprava COMP osnažila je svoje praćenje provedbe mjera državnih potpora temeljeno na uzorkovanju. Praćenje Glavne uprave COMP usmjereno je na pogreške i nepravilnosti u provedbi mjera državne potpore te također pruža uvid u način na koji države članice stvarno primjenjuju mjere državne potpore u praksi. To omogućuje Glavnoj upravi COMP da prikupi primjere loše i dobre prakse te da ih podijeli s državama članicama (u okviru radnih skupina država članica, mreže nacionalnih koordinatora itd.).

Glavna uprava COMP dalje je razvila i podijelila s državama članicama kontrolne popise za Uredbu o općem skupnom izuzeću (GBER, Uredba Komisije br. 651/2014 od 17. lipnja 2014.) kako bi im olakšala da unaprijed provjere jesu li zadovoljeni svi primjenjivi uvjeti spojivosti. Kontrolni popisi Uredbe o općem skupnom izuzeću također su podijeljeni s Glavnim upravama REGIO i EMPL te s revizijskim tijelima za kohezijsku politiku.

Nadalje, Glavna uprava COMP pruža posebnu IT platformu pomoću koje daje odgovore na pitanja država članica o tumačenju (WIKI eDržavna potpora) te također objavljuje dokumente s često postavljenim pitanjima na temelju tih pitanja i odgovora.

Kao što je predviđeno Uredbom o zajedničkim odredbama, procjena ex ante uvjeta za državne potpore temeljit će se na trima kriterijima koji su utvrđeni u Prilogu XI. toj Uredbi. Usklađenost s pravilima o državnim potporama tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nije kriterij koji je potrebno ispuniti kao takav. Međutim, Komisija će nastaviti s nadzorom svih problema u vezi s usklađenosti s pravilima o državnim potporama u svim državama članicama te će, prema potrebi, poduzeti odgovarajuće radnje.

VIII (a)

Komisija prihvaća preporuku i smatra da je već provodi.

Ona upotrebljava dostupne korektivne mjere ako se tijekom provođenja praćenja otkriju slučajevi neusklađenosti s pravilima o državnim potporama.

Potrebno je u tom kontekstu razlikovati nezakonitost od nespojivosti. Mjera potpore je nezakonita ako se dodjeljuje bez prethodne prijave Komisiji i ako nije obuhvaćena Uredbom o općem skupnom izuzeću. Međutim, Komisija može naložiti povlačenje takve mjere samo ako je ona nespojiva s unutarnjim tržištem (tj. ne može se smatrati spojivom na temelju bilo kakvih smjernica ili izravno na temelju Ugovora).

Ako Glavna uprava COMP tijekom provedbe praćenja otkrije nezakonitu mjeru potpore, ona prvo provjerava može li se takva mjera smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.

Korektivne mjere koje obuhvaćaju povrat potpore mogu se upotrijebiti isključivo ako je otkrivena pogreška dovela do dodjele nespojive potpore.

Kada je riječ o ostalim vrstama pogrešaka prikladnije je prilagoditi oblik programa i/ili kontrolne mehanizme. Na neke bi pogreške bilo teško primijeniti korektivne mjere (npr. potpora je bila nespojiva u trenutku dodjele, ali ju je moguće smatrati spojivom na temelju kasnije izmijenjenih pravila).

VIII (b) i.

Komisija prihvaća preporuku i već je provodi pomoću svog alata za reviziju MAPAR.

MAPAR pruža sveobuhvatnu bazu podataka svih otkrivenih nepravilnosti, uključujući pogreške u vezi s državnim potporama. Trenutačno je u MAPAR-u određeno sedam vrsta nalaza, posebno za nepravilnosti u vezi s državnim potporama.

Nadalje, MAPAR će omogućiti bolje strukturiranje informacija o nalazima revizije. On pruža potpunu fleksibilnost u dodavanju ili mijenjanju bilo koje kategorije ili potkategorije nalaza, uključujući rezultate u vezi s državnom potporom, prema utvrđenim potrebama ili nalazima revizije.

Alat za reviziju MAPAR također je osmišljen na način koji omogućava dotičnim službama Komisije da prate sve utvrđene nepravilnosti, uključujući financijske ispravke.

VIII (b) ii.

Komisija prihvaća preporuku Suda i prilagodit će tipologiju pogrešaka radi omogućivanja provedbe analize.

VIII (b) iii.

Komisija prihvaća preporuku i već je provodi.

Što se tiče MAPAR-a, Glavne uprave EMPL i REGIO dostavit će jednom godišnje relevantne podatke o državnim potporama Glavnoj upravi COMP na temelju prilagođenog izvješćivanja (tipologije nalaza u vezi s državnom potporom zabilježene u revizijama Komisije).

Kada je riječ o razmjeni informacija između službi Komisije, Glavne uprave REGIO, EMPL i COMP unapređuju svoje komunikacijske kanale radi razmjene informacija. Glavne uprave EMPL i REGIO razmjenjuju rezultate te se prema potrebi savjetuju s Glavnom upravom COMP o revizijskim pitanjima u vezi s državnom potporom.

Kada je riječ o IMS-u, Glavnoj upravi COMP dodijelit će se pristup informacijama na temelju načela nužnosti njihova saznanja.

VIII (b) iv.

Komisija prihvaća preporuku.

Ona će pratiti kapacitet država članica da zadovolje pravila o državnim potporama na temelju informacija dostupnih u svojim bazama podataka, posebice onih koje su dobivene na temelju dostupnih revizijskih nalaza.

Komisija će iskoristiti rezultate vježbe praćenja kako bi bolje usmjerila svoje aktivnosti praćenja i osposobljavanja koje nudi dotičnim tijelima odgovornim za programe u državama članicama.

VIII (c)

Komisija prihvaća preporuku i već ju je provela jer države članice moraju dokazati da su detaljno provjerile usklađenost s pravilima o državnim potporama pri podnošenju prijedloga velikog projekta, neovisno o odabranom povezanom postupku donošenja odluke iz Uredbe o zajedničkim odredbama, uključujući – prema potrebi – u okviru prijave državnih potpora.

U slučaju da je državna potpora podložna odluci Komisije, država članica ne može Komisiji podnijeti veliki projekt ili joj ga prijaviti prije nego ona odobri odluku o državnoj potpori.

Radi se o preventivnoj mjeri kako bi se izbjeglo donošenje odluka o neusklađenosti s pravilima o državnim potporama za velike projekte u razdoblju 2014. – 2020.

VIII (d) i.

Komisija prihvaća preporuku i već ju je provela.

Komisija pomoću različitih revizijskih postupaka ispituje kvalitetu rada revizijskih tijela u pogledu državnih potpora: svojim revizijama rada revizijskih tijela temeljenim na procjeni rizika, koje uključuju ispitivanje metodologije (uključujući kontrolne popise) koju upotrebljavaju revizijska tijela za revizije sustava i revizije operacija; tijekom ponovne provedbe revizija koje su već odradila revizijska tijela radi provjere valjanosti dostavljenih rezultata; ili tijekom godišnjeg pregleda godišnjih izvješća o kontroli koja su Komisiji podnijela revizijska tijela kako bi se utvrdilo je li mišljenje revizijskog tijela čvrsto utemeljeno na rezultatima revizija sustava i operacija.

Komisija je u nekim slučajevima već preporučila dotičnim revizijskim tijelima da poboljšaju svoje kontrolne popise kako bi bolje obuhvatila provjeru državne potpore. Komisija će nastaviti osiguravati da revizijska tijela upotrebljavaju prikladne kontrolne popise.

VIII (d) ii.

Komisija ne prihvaća preporuku jer je ona u suprotnosti s njezinim ciljem ostvarenim pomoću smjernica koje su 2012. dostavljene državama članicama o nepotrebnosti sustavnog preispitivanja projekata o kojima je odluka donesena prije tog datuma – čime se državama članicama ostavlja mogućnost donošenja oduke o prijavi – i ciljem pružanja stabilnost državama članicama i korisnika u pogledu postupanja s takvim projektima.

VIII (d) iii.

Komisija prihvaća preporuku i već je provodi.

U kontekstu provedbe akcijskog plana za državne potpore, Komisija već djeluje na temelju svojih odluka o državnoj potpori koje se upotrebljavaju kao studije slučaja: na primjer, više od polovice programa tematskih seminara (već su održani seminari o projektima na području istraživanja, razvoja i inovacija te energetskim projektima) temelji se na konkretnim slučajevima (stvarnim odlukama o državnim potporama).

Službe Komisije također pružaju smjernice u obliku tablica, kontrolnih popisa ili brzih odgovora na pitanja o tumačenju koja podnose tijela koja dodjeljuju potporu. Ta pitanja i odgovori služe kao temelj za objavljivanje dokumenata s često postavljanim pitanjima.

Komisija će nastaviti s ažuriranjem smjernica za sva dotična tijela, uključujući tijela odgovorna za programe ESIF-a, ako za to bude potrebe.

Naposljetku, nedavno donesenom Obavijesti Komisije o pojmu potpore pružaju se smjernice o tome kada je javna potrošnja unutar ili izvan područja kontrole državne potpore u EU-u.

VIII (d) iv.

Komisija ne prihvaća preporuku jer Uredba o de minimis potporama omogućuje državama članicama da same odluče hoće li uspostaviti središnji registar za praćenje de minimis potpora ili djelovati na neki drugi način (npr. osobne izjave korisnika).

Iako se prednost daje uspostavi središnjeg registra, člankom 6. Uredbe o de minimis potporama države članice se ne obvezuju na njegovu uspostavu te im se omogućuje provedba pravila o kumulaciji na drugi način. Pružanje prava odabira državama članicama u skladu je s općim načelom da države članice mogu odabrati administrativni okvir koji smatraju najprikladnijim. Komisija je također zabilježila negativne reakcije nekoliko država članica na ideju o obveznoj uspostavi registra de minimis potpora u kontekstu prvog savjetovanja o preispitivanju Uredbe o de minimis potporama.

(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html).

VIII (d) v.

Komisija ne prihvaća preporuku jer smatra da se načelo Deggendorf može primjenjivati isključivo na razini pojedine države članice. Komisija namjerava pojasniti to pitanje u preispitivanju Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. koje je u tijeku.

Ako neka država članica i dalje nije sigurna podliježe li određeno poduzeće neizvršenom nalogu za povrat sredstava ili naiđe na poteškoće u vezi s određivanjem toga, može se obratiti Glavnoj upravi COMP u kontekstu uzajamne suradnje.

VIII (e)

Komisija prihvaća preporuku.

Glavni direktori četiriju Glavnih uprava koje upravljaju europskim strukturnim i investicijskim fondovima već se redovito sastaju u okviru odbora za obustavu plaćanja u slučaju neispunjenja ex ante uvjeta. Trenutačni pristup, koji je preventivan (s provedbom nacionalnih akcijskih planova za slučajeve neispunjenja ex ante uvjeta) i korektivan (s obustavom plaćanja prema potrebi), nastavit će se strogo i dosljedno primjenjivati.

Zajednički odgovor na odlomke 34. do 36.

Komisija je pozorno pratila sve probleme u vezi s državnom potporom otkrivene u proteklih nekoliko godina nastavno na revizijske nalaze Suda i svoje revizijske nalaze u tom području te je od dotičnih država članica i za dotične programe zatražila provođenje financijskih ispravaka kad god je to smatrala potrebnim (vidi odlomke 50. i 51.).

Komisija ipak napominje da se broj pogrešaka u vezi s državnim potporama otkrivenih u njezinim uzorcima nedavno smanjio, kao što je prikazano u tablici 2. koju je pripremio Sud. Broj pogrešaka s financijskim učinkom smanjio se s pet slučajeva u 2013. na tri u 2014. Komisija očekuje da će se ta tendencija nastaviti i zbog primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. (Uredba (EU) br. 651/2014).

Zajednički odgovor na odlomke 37. do 44.

Komisija se slaže s tipologijom pogrešaka u području državne potpore koju je predstavio Sud i koju je također sama utvrdila u revizijama (vidi odlomke 47. i 48.). Iskustvo s prijašnjim pogreškama navelo je Komisiju da pojasni i pojednostavni pravila, posebno o poticajnom učinku u Uredbi o općem skupnom izuzeću iz 2014.

53

Komisija napominje da je tijekom razdoblja obuhvaćenog izvješćem Suda svojim nadzorom državnih potpora obuhvatila približno 6 % do 9 % ukupnih rashoda državne potpore na godišnjoj osnovi. Nad znatnim dijelom programa provedeno je praćenje barem jednom tijekom njihova životnog vijeka.

55

S obzirom na ograničen broj praćenih programa za pojedine države članice, omjer problematičnih slučajeva trebao bi biti povezan s ukupnim brojem nadziranih programa. Na primjer, u slučaju Litve i Luksemburga, omjer od 50 % problematičnih slučajeva temelji se na nadzoru samo četiriju slučajeva (tj. dva od četiriju slučajeva pokazala su se problematičnima). Glavna uprava COMP koristi se terminom „problematično” za navođenje kršenja pravila o državnim potporama u rasponu od službenih nedostataka kao što su neispravne formulacije pravila o kumulaciji do pravnih pitanja kao što je nedostatak uvjeta iz Uredbe o općem skupnom izuzeću koji se vidi u programu u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću.

56

Praćenje Glavne uprave COMP dovelo je do primjene nekoliko korektivnih mjera, uključujući dobrovoljni i nametnuti povrat nespojive potpore.

Komisija, zajedno s dotičnom državom članicom, prati slučajeve u kojima je došlo do dobrovoljnog povrata. Za slučajeve dobrovoljnog povrata ne vodi se odvojena evidencija. U nekim je slučajevima povrat neprikladan jer se mjera može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem iako je nezakonita ili jer je prethodno nespojiva mjera postala spojivom zbog kasnije promjene u pravilima o državnim potporama.

Komisija u takvim slučajevima izdaje preporuke i naposljetku od država članica zahtijeva da izmijene oblik programa potpore ako je to potrebno.

57

Komisija primjećuje da su se Glavne uprave REGIO i EMPL koristile bazama podataka kako bi zabilježile svoje revizijske nalaze u programskom razdoblju 2007. – 2013. Iako te baze podataka nisu bile namijenjene upotrebi kao alati za analizu izvora pogrešaka, to nije spriječilo Komisiju da poduzme prikladne i preventivne mjere za rješavanje kroničnih problema u kontekstu državnih potpora, kao što je bonus za MSP-ove ili poticajni učinak.

Kada je riječ o programskom razdoblju 2014. – 2020., unutarnji alat za praćenje koji je Komisija rabila za praćenje vlastitih revizijskih nalaza znatno je poboljšan uvođenjem zajedničkog IT alata za nadzor postupka revizije i upravljanje s njime pod imenom „MAPAR” (Upravljanje revizijskim postupcima, aktivnostima i resursima) za EFRR, KF i ESF.

Kako bi se poboljšao protok informacija i kapacitet analize svih dotičnih službi Komisije, Glavne uprave EMPL i REGIO dogovorile su sredinom 2016. s Glavnom upravom COMP da će joj jednom godišnje dostavljati relevantne podatke o svojim nalazima revizije državnih potpora.

59

IMS je alat s pomoću koga države članice prijavljuju nepravilnosti (uključujući prijevaru). Vrsta nepravilnosti navedena je u padajućem popisu (oznake), dok je primijenjeni način djelovanja naveden u tekstu koji obogaćuje informacije iz polja s oznakama. Analizu je moguće provesti na temelju vrste nepravilnosti. Iako IMS nije kontrolni instrument za državne potpore, moguće je postojećim padajućim popisima dodati posebnu tipologiju za državne potpore.

61

Komisija napominje da je poduzimala preventivne mjere za rješavanje kroničnih problema s državnim potporama u razdoblju 2007. – 2013., posebno na temelju redovitih razmjena među relevantnim službama Komisije. Glavne uprave Komisije, na primjer, razmjenjuju revizijska izvješća od početka programskog razdoblja 2007. – 2013. S Glavnom upravom COMP se također prema potrebi provodi savjetovanje o revizijskim pitanjima u vezi s državnim potporama prije dovršenja revizijskih zaključaka.

Vidi i odlomak 60. i odgovor Komisije na odlomak 57.

Službe Komisije usuglasile su se u ožujku 2015. o akcijskom planu za državne potpore s određenim usmjerenim aktivnostima koji se temelji na saznanjima stečenima iz dostupnih revizijskih nalaza (vidi opažanja Suda iz odlomaka 108. i 110.).

Nadalje, pravnim se okvirom za programsko razdoblje 2014. – 2020. donesenim u prosincu 2013. uvode ex ante uvjeti za državnu potporu radi poboljšanja kapaciteta zadovoljavanja pravila o državnim potporama nekih država članica prije provedbe programa.

62

Komisija napominje da se priručnik odnosi na prometni sektor. Komisija ne tvrdi da pravila o državnim potporama nisu primjenjiva na taj sektor, nego da se u skladu s člankom 93. UFEU-a umjesto općenitih pravila o državnim potporama primjenjuju posebna pravila (spojivost). Izjavu iz priručnika ne bi trebalo tumačiti na način da se ocjena o tome čini li nešto državnu potporu kao takva donosi na drukčiji način u prometnom sektoru.

Zajednički odgovor na odlomke 69. do 71.:

Komisija napominje da su države članice obvezne prijaviti mjere državnih potpora i da odluka o velikom projektu nije odluka o usklađenosti glavnog projekta s pravilima o državnim potporama.

Potrebno je razlikovati stanje prije presude Leipzig-Halle od onog nakon nje, kao i stanje za vrijeme programskog razdoblja 2007. – 2013. od onog za vrijeme programskog razdoblja 2014. – 2020.

Komisija ističe da službeno međusektorsko savjetovanje Glavne uprave COMP s Glavnom upravom REGIO o odlukama o velikim projektima provedeno već prije kraja 2012. nije bilo sustavno.

Glavne uprave REGIO i COMP unaprijedile su svoju suradnju u pogledu procjene podnesenih velikih projekata nakon donošenja presude Leipzig-Halle. Komisija naglašava da posljednjih godina ni za jedan veći projekt nije donesena negativna odluka u okviru pravila o državnim potporama nakon što je Komisija usvojila odluku o odobrenju sredstava iz EFRR-a ili KF-a. To pokazuje da uspostavljeni dogovori o suradnji dobro funkcioniraju u praksi.

Države članice morale su za razdoblje 2014. – 2020. pripremiti prijave za velike projekte kojima se zahtijevalo da dokažu usklađenost s pravilima o državnim potporama prije podnošenja Glavnoj upravi REGIO, neovisno o postupku donošenja odluke za velike projekte koje su odabrale (članak 102.1 ili članak 102.2 Uredbe o zajedničkim odredbama). U svakom slučaju, ako je potrebno donijeti odluku o državnoj potpori, ona mora biti donesena prije podnošenja velikog projekta Glavnoj upravi REGIO.

Uz poboljšanu suradnju koju spominje Sud, uvedena je dodatna preventivna mjera: mogućnost da se države članice i stručnjaci za NPK obrate Glavnoj upravi COMP u fazi pripreme projekta ako sumnjaju u podložnost dotičnog velikog projekta postupku prijave državne potpore Glavnoj upravi COMP.

Komisija stoga smatra da trenutačne preventivne mjere i suradnja s Glavnom upravom COMP uvedene za razdoblje 2014. – 2020. na razini faze pripreme projekta i faze donošenja odluke o projektu na prikladan način ublažavaju rizik koji je Sud spomenuo u odlomku 70.

Zajednički odgovor na odlomke 74. do 79.

Uredbom se od revizijskih tijela zahtijeva da u svojim godišnjim izvješćima o kontroli navedu najvažnije rezultate revizije bez detaljnih informacija o prirodi pogrešaka utvrđenih u okviru revizije operacija. Međutim, to je moguće dobrovoljno učiniti.

Nadalje, Komisija na temelju svojih preispitivanja zaključuje da su revizijska tijela u nekim slučajevima možda otkrila pogreške u vezi s državnim potporama – poput neusklađenosti s nacionalnim pravilima o prihvatljivosti – koje su prijavila pod nekom drugom kategorijom, što je dovelo do mogućeg nedovoljnog prijavljivanja u godišnjim izvješćima o kontroli.

Službe Komisije također stalno i blisko surađuju s revizijskim tijelima radi poboljšanja njihova revizijskog kapaciteta u vezi s pitanjima o državnim potporama pomoću osposobljavanja, smjernica i razmjene iskustava, uključujući razmjenu određenih revizijskih kontrolnih popisa, što je Komisija učinila 2011. i ponovno 2015. s ažuriranim kontrolnim popisima. Komisija tijekom pregleda godišnjih izvješća o kontroli provjerava je li mišljenje revizijskog tijela čvrsto utemeljeno na rezultatima revizija sustava i operacija.

Naposljetku, Komisija je vlastitim provjerama utvrdila da je došlo do znatnih poboljšanja u pogledu kvalitete kontrolnih popisa za državne potpore koje upotrebljavaju revizijska tijela, što je u skladu s procjenom Suda (vidi odlomak 79.).

Zajednički odgovor na odlomke 81. i 82.

Službe Komisije posljednjih su godina znatno pojačale svoju potporu državama članicama u pogledu osposobljavanja. Kao prvo, organizirale su ili doprinijele znatnom broju seminara i radionica diljem EU-a (npr. edukacija o Uredbi o općem skupnom izuzeću u većini država članica, uključujući sva revizijska tijela, vidi odlomak 111.). Nadalje, pružaju smjernice u obliku analitičkih tablica, kontrolnih popisa ili brzih odgovora na pitanja o tumačenju koja podnose tijela koja dodjeljuju potporu ili revizijska tijela.

Nedavno donesena Obavijest Komisije o pojmu potpore također pruža daljnje smjernice o tome kada je javna potrošnja unutar ili izvan područja kontrole državne potpore u EU-u. Tim bi se smjernicama trebalo pomoći tijelima javne vlasti i poduzećima da utvrde kada je mjere javne potpore moguće dodijeliti bez ishođenja odobrenja u okviru pravila EU-a o državnim potporama.

Službe Komisije primjećuju ishod ankete koju je proveo Sud i prednost koja se daje praktičnom vodiču sa studijama slučajeva i dodatnim mjerama osposobljavanja pred drugim mogućnostima. Posebne okolnosti slučaja u području državnih potpora igraju važnu ulogu u njegovu procjenjivanju. Glavna uprava COMP smatra da odluke Komisije o državnoj potpori predstavljaju najbolje primjere za korisne smjernice namijenjene državama članicama.

Komisija će nastaviti s pružanjem potpore revizijskim tijelima te ih poticati da se češće obraćaju uredima za državne potpore u državama članicama.

Zajednički odgovor na odlomke 92. do 94.

Glavna je svrha preispitivanja Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. bilo daljnje pojašnjenje i pojednostavnjenje pravila o državnim potporama i smanjenje administrativnog opterećenja država članica. Posebno, proširenje područja primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću dovelo je do znatnog smanjenja broja mjera državnih potpora koje je potrebno prijaviti Komisiji. To bi također trebalo olakšati provedbu aktivnosti u okviru ESIF-a.

93

Potreba prijavljivanja sadržana je u Uredbi o općem skupnom izuzeću. Njezino se područje primjene proširuje na mjere koje nisu bile izuzete od obveze prijave prije stupanja na snagu Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. Prije stupanja na snagu Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. te su se mjere također mogle procijeniti spojivima nakon procjene Komisije.

96

Komisija smatra da se načelo Deggendorf može primjenjivati isključivo na razini pojedine države članice. Komisija namjerava pojasniti to pitanje u preispitivanju Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. koje je u tijeku.

Ako neka država članica i dalje nije sigurna podliježe li određeno poduzeće neizvršenom nalogu za povrat sredstava ili naiđe na poteškoće u vezi s određivanjem toga, može se obratiti Glavnoj upravi COMP u kontekstu uzajamne suradnje.

Zajednički odgovor na odlomke 102. do 104.

Države članice usvojile su akcijske planove koje moraju provesti i dovršiti do kraja 2016. Službe Komisije (Glavne uprave REGIO i COMP) to temeljito nadziru i može na kraju dovesti do obustave isplate Komisije u slučaju neispunjavanja.

105

Komisija primjećuje da se ex ante uvjeti odnose na provedbu europskih strukturalnih i investicijskih fondova, dok programi koje nadzire Glavna uprava COMP ne moraju nužno uključivati financiranje iz ESIF-ova.

Nadalje, Sud je ukazao na to da je Uredbom o zajedničkim odredbama predviđena procjena ex ante uvjeta za državne potpore koja se temelji na trima kriterijima koji su utvrđeni u Prilogu XI. toj Uredbi. Usklađenost s pravilima o državnoj potpori tijekom razdoblja 2007. – 2013. nije kriterij koji je potrebno ispuniti kao takav.

Međutim, Komisija će nastaviti s nadzorom svih problema u vezi s usklađenosti s pravilima o državnim potporama u svim državama članicama te će, prema potrebi, poduzeti odgovarajuće radnje.

106

Postupak odobravanja velikih projekata za razdoblje 2014. – 2020. poboljšao se u usporedbi s onim za prethodno razdoblje (vidi zajedničke odgovore na odlomke 69. do 71.).

Službe Komisije predane su poduzimanju dodatnih napora za pojednostavnjenje postupanja s velikim projektima koji su sufinancirani sredstvima ESIF-a i koji se podnose u okviru novog postupka neovisnog pregleda kvalitete (članak 102.1 Uredbe o zajedničkim odredbama).

Glavna uprava COMP u tom je kontekstu uspostavila unutarnje postupke za osiguranje učinkovitog i djelotvornog postupanja sa savjetovanjima u vezi s velikim projektima u okviru postupka neovisnog pregleda kvalitete.

Izvješće o NPK-u trebalo bi sadržavati sveobuhvatnu analizu čini li mjera državnu potporu i/ili analizu njezine spojivosti na temelju izuzeća ili postojećeg programa. Nadalje, na temelju članka 23. Delegirane uredbe Komisije br. 480/2014, stručnjaci za NPK mogu se obratiti Glavnoj upravi COMP radi razjašnjenja pitanja u vezi s državnim potporama povezanih s velikim projektom.

Stoga je u okviru novog postupka neovisnog pregleda kvalitete također potrebno razjasniti pitanja u vezi s državnim potporama prijavljena Glavnoj upravi COMP prije podnošenja dokumentacije velikog projekta Komisiji.

107

Komisija naglašava da države članice moraju dokazati da su temeljito provjerile usklađenost s pravilima o državnim potporama pri podnošenju prijedloga velikog projekta, neovisno o postupku donošenja odluke za velike projekte koji su odabrale (članak 102.1 ili članak 102.2 Uredbe o zajedničkim odredbama). Prijedloge velikih projekata nije moguće podnijeti Komisiji bez takve detaljne procjene usklađenosti s pravilima o državnoj potpori.

U skladu s člankom 102.1 Uredbe o zajedničkim odredbama, Komisiji je moguće prijaviti isključivo projekte s pozitivnim izvješćem o NPK-u, što znači da je država članica zadovoljila sve zahtjeve, uključujući one u vezi s državnim potporama.

Službe Komisije smatraju da taj postupak može imati brojne pozitivne učinke jer uključuje detaljniju procjenu državne potpore države članice koja podnosi projekt i temeljitiju provjeru pitanja u vezi s državnim potporama tima neovisnih stručnjaka koji pregledava kvalitetu. Nadalje, Glavna uprava COMP uspostavila je modalitete koji omogućuju timovima za NPK da se s njome savjetuju o pitanjima u vezi s državnim potporama povezanim s velikim projektom koji su pregledali.

Daljnji koraci poput osiguranja pravne sigurnosti u vezi s usklađenosti s pravilima o državnim potporama pomoću sustavnih službenih prijava nakon čega Komisija donosi odluku o državnim potporama za sve velike projekte (neovisno o pravnim zahtjevima) bili bi u suprotnosti s postupkom osuvremenjivanja državnih potpora, ali i s glavnim ciljem pojednostavnjenja i smanjenja administrativnog opterećenja svih dionika te bi sadržavali dodatne rizike za pravovremenu provedbu velikih projekata koji se financiraju sredstvima EFRR-a/KF-a.

114

Komisija podupire sposobnost država članica da ispravno tumače i/ili provode pravila o državnim potporama jer su one prvenstveno odgovorne za poduzimanje prikladnih mjera kako bi se ta pravila zadovoljila.

Službe Komisije (na razini Glavnih uprava REGIO i COMP) provode zajednički akcijski plan za „Jačanje administrativnog kapaciteta za upravljanje fondovima država članica u području državnih potpora” kako bi otklonile manjkavosti. Osposobljavanja pružena državama članicama bila su usmjerena na sva relevantna tijela uključena u upravljanje i provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova, odnosno upravljačka tijela, posrednička tijela i glavne korisnike.

Nadalje, za financijsko razdoblje 2014. – 2020. su u okviru Uredbe o zajedničkim odredbama predviđeni ex ante uvjeti povezani s državnim potporama radi osiguranja učinkovite primjene pravila EU-a o državnoj potpori. Za države članice koje ne ispunjavaju te ex ante uvjete predviđeni su akcijski planovi koje moraju provesti i dovršiti do kraja 2016. To ne samo da temeljito nadziru službe Komisije (Glavne uprave REGIO i COMP) nego može na kraju dovesti do suspenzije isplate Komisije u slučaju njihova neispunjavanja.

114 (a)

Komisija blisko i trajno surađuje s revizijskim tijelima radi poboljšanja njihova kapaciteta u pogledu revizije državnih potpora. Uz usmjereno osposobljavanje, aktivnosti i smjernice, Komisija je 2011. revizijskim tijelima pružila kontrolne popise državnih potpora spremne za uporabu, a u studenome 2015. njihove ažurirane inačice. Komisija je vlastitim provjerama utvrdila da je u zadnje vrijeme došlo do znatnih poboljšanja u pogledu kvalitete kontrolnih popisa za državne potpore koje upotrebljavaju revizijska tijela, što je u skladu s procjenom Suda.

Pregled godišnjih izvješća o kontroli koje provode službe Komisije uključuje provjeru metodologije revizija sustava i revizija operacija (uključujući kontrolne popise), kao i ponovnu provedbu revizija koje su već odradila revizijska tijela država članica. Komisijine službe utvrdile su slabosti u takvim revizijama i od revizijskih tijela zatražile da poboljšaju svoje kontrole u vezi s pitanjima državnih potpora.

114 (b)

Komisija primjećuje da su se Glavne uprave REGIO i EMPL koristile bazama podataka kako bi zabilježili revizijske nalaze u financijskom razdoblju 2007. – 2013. Iako te baze podataka nisu bile namijenjene uporabi kao alati za analizu izvora pogrešaka, to nije spriječilo Komisiju da poduzme prikladne i preventivne mjere za rješavanje dobro poznatih kroničnih problema s državnim potporama. Glavna uprava COMP podijelila je u ožujku 2016. svoje iskustvo u ex post praćenju programa državne potpore s Glavnim upravama REGIO i EMPL. Glavna uprava COMP ponajprije je pružila Glavnim upravama REGIO i EMPL ishod ciklusa praćenja iz 2015. Nadalje, Komisija radi na poboljšanju razmjene informacija o pogreškama u vezi s državnom potporom između glavnih uprava kada i gdje je to potrebno.

U pogledu poduzetih preventivnih mjera, pravnim se okvirom za programsko razdoblje 2014. – 2020. uvode ex ante uvjeti za državnu potporu.

Nadalje, Glave uprave REGIO i COMP od ožujka 2015. provode sveobuhvatan akcijski plan za jačanje administrativnog kapaciteta za upravljanje strukturnim fondovima u području državnih potpora.

Vidi i odgovore Komisije na odlomke 57. i 61.

114 (c)

Komisija naglašava da su države članice obvezne prethodno prijaviti mjere državnih potpora i da odluka o velikom projektu nije odluka o usklađenosti glavnog projekta s pravilima o državnim potporama.

Iako je službeno međusektorsko savjetovanje Glavne uprave COMP s Glavnom upravom REGIO o odlukama o velikim projektima već provedeno prije kraja 2012., ono nije bilo sustavno.

Sustav uzajamnih provjera ugrađen je kao preventivna mjera u zahtjeve o dostavljanju podataka o velikim projektima i oba postupka donošenja odluka u pogledu velikih projekata (članci 102.1 i 102.2. Uredbe o zajedničkim odredbama) kako bi se izbjeglo donošenje odluka o neusklađenosti s pravilima o državnim potporama za velike projekte u razdoblju 2014. – 2020.

Vidi i odgovor Komisije na odlomak 69.

114 (d)

U kontekstu osuvremenjivanja državnih potpora kojime je povećana odgovornost država članica za dodjeljivanje potpore, Glavna uprava COMP osnažila je svoje praćenje provedbe mjera državnih potpora temeljeno na uzorkovanju. Praćenje Glavne uprave COMP usmjereno je na pogreške i nepravilnosti u provedbi mjera državne potpore te također pruža uvid u način na koji države članice stvarno primjenjuju mjere državne potpore, što omogućuje Glavnoj upravi COMP da prikupi primjere dobre i loše prakse.

Glavna uprava COMP s državama članicama dijeli iskustvo i saznanja stečena tijekom praćenja (u okviru radnih skupina država članica, mreže nacionalnih koordinatora itd.).

Glavna uprava COMP dalje je razvila i podijelila s državama članicama kontrolne popise za Uredbu o općem skupnom izuzeću (GBER, Uredba Komisije br. 651/2014 od 17. lipnja 2014.) kako bi im olakšala da unaprijed provjere jesu li zadovoljeni svi primjenjivi uvjeti spojivosti. Kontrolni popisi Uredbe o općem skupnom izuzeću također su podijeljeni s Glavnim upravama REGIO i EMPL te s revizijskim tijelima za kohezijsku politiku.

Nadalje, Glavna uprava COMP pruža posebnu IT platformu pomoću koje daje odgovore na pitanja država članica o tumačenju (WIKI eDržavna potpora) te također objavljuje dokumente s često postavljenim pitanjima na temelju tih pitanja i odgovora.

Kao što je predviđeno Uredbom o zajedničkim odredbama, procjena ex ante uvjeta za državne potpore temeljit će se na trima kriterijima koji su utvrđeni u Prilogu XI. toj Uredbi. Usklađenost s pravilima o državnim potporama tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nije kriterij koji je potrebno ispuniti kao takav.

Međutim, Komisija će nastaviti s nadzorom problema u vezi s usklađenosti s pravilima o državnim potporama u svim državama članicama te će, prema potrebi, poduzeti odgovarajuće radnje.

117

Glavna uprava COMP smatra da pravilno upotrebljava dostupne korektivne mjere u slučaju otkrivanja neusklađenost s pravilima o državnim potporama tijekom provođenja praćenja.

Komisija može upotrijebiti korektivne mjere koje se sastoje od dobrovoljnog ili nametnutnog povrata isključivo ako je dodijeljena potpora nespojiva s unutarnjim tržištem.

Kada je riječ o ostalim vrstama pogrešaka prikladnije je prilagoditi oblik programa i/ili kontrolne mehanizme. Na neke bi pogreške bilo teško primijeniti korektivne mjere (npr. potpora je bila nespojiva u trenutku dodjele, ali ju je moguće smatrati spojivom na temelju kasnije izmijenjenih pravila). Državama članicama se u svakome slučaju pružaju preporuke te se, prema potrebi, nakon nekog vremena provodi ponovno praćenje programa radi provjere jesu li one provedene.

Komisija, zajedno s dotičnom državom članicom, prati slučajeve u kojima je došlo do dobrovoljnog povrata. Za slučajeve dobrovoljnog povrata ne vodi se odvojena evidencija. Komisija međutim smatra povrat nespojive potpore koji dobrovoljno provode države članice korisnim alatom za brzo i učinkovito uklanjanje nepoštene prednosti s tržišta te za poticanje država članica da ne dodjeljuju nezakonite potpore.

Preporuka br. 1

Komisija prihvaća ovu preporuku i smatra da je već provodi.

Ona upotrebljava dostupne korektivne mjere ako se tijekom provođenja praćenja otkriju slučajevi neusklađenosti s pravilima o državnim potporama.

Potrebno je u tom kontekstu razlikovati nezakonitost od nespojivosti. Mjera potpore je nezakonita ako se dodjeljuje bez prethodne prijave Komisiji i ako nije obuhvaćena Uredbom o općem skupnom izuzeću. Međutim, Komisija može naložiti povlačenje takve mjere samo ako je ona nespojiva s unutarnjim tržištem (tj. ne može se smatrati spojivom na temelju bilo kakvih smjernica ili izravno na temelju Ugovora).

Ako Glavna uprava COMP tijekom provođenja praćenja otkrije nezakonitu mjeru potpore, ona prvo provjerava može li se takva mjera smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.

Korektivne mjere koje obuhvaćaju povrat potpore mogu se upotrijebiti isključivo ako je otkrivena pogreška dovela do dodjele nespojive potpore.

Kada je riječ o ostalim vrstama pogrešaka prikladnije je prilagoditi oblik programa i/ili kontrolne mehanizme. Na neke bi pogreške bilo teško primijeniti korektivne mjere (npr. potpora je bila nespojiva u trenutku dodjele, ali ju je moguće smatrati spojivom na temelju kasnije izmijenjenih pravila).

118

Komisija primjećuje da su se Glavne uprave REGIO i EMPL koristile bazama podataka kako bi zabilježilie svoje revizijske nalaze u financijskom razdoblju 2007. – 2013. Iako te baze podataka nisu bile namijenjene upotrebi kao alati za analizu izvora pogrešaka, to nije spriječilo Komisiju da identificira vrste pogrešaka koje se ponavljaju u tom području i poduzme konkretne i usmjerene mjere za sprječavanje pogrešaka u vezi s državnom potporom.

Vidi i odgovore Komisije na odlomke 57. i 61.

119

Glavne uprave REGIO i EMPL moći će pružiti detaljniji pregled vrsta nepravilnosti pomoću svog revizijskog IT alata MAPAR, kojime je obuhvaćeno programsko razdoblje 2014. – 2020. za EFRR/KF i ESF. Registracija i klasifikacija otkrivenih pogrešaka i nepravilnosti jedan je od ciljeva alata MAPAR, kojime se pruža baza podataka detaljnih revizijskih nalaza. Nadalje, u kontekstu trajnog dijaloga s revizijskim tijela, službe Komisija nastavit će suradnju s državama članicama radi razvijanja zajedničke tipologije pogrešaka u vezi s državnim potporama koja će se temeljiti na MAPAR-u i biti odražena u njemu.

Osim toga, to prilagođeno izvješćivanje o tipologiji pogrešaka uvedeno u MAPAR omogućit će glavnim upravama REGIO i EMPL da Glavnoj upravi COMP jednom godišnje prenesu relevantne podatke o svojim revizijskim nalazima u vezi s državnom potporom.

Vidi i odgovore Komisije na odlomke 57., 59. i 61.

120

IMS je alat s pomoću koga države članice prijavljuju nepravilnosti (uključujući prijevaru). Vrsta nepravilnosti navedena je u padajućem popisu (oznake), dok je primijenjeni način djelovanja naveden u tekstu koji obogaćuje informacije iz polja s oznakama. Analizu je moguće provesti na temelju vrste nepravilnosti. Iako IMS nije kontrolni instrument za državne potpore, moguće je postojećim padajućim popisima dodati posebnu tipologiju za državne potpore.

Preporuka br. 2 (a)

Komisija prihvaća preporuku i već je provodi u okviru svog alata za reviziju MAPAR.

MAPAR pruža sveobuhvatnu bazu podataka svih otkrivenih nepravilnosti, uključujući pogreške u vezi s državnim potporama. Trenutačno je u MAPAR-u određeno sedam vrsta nalaza, posebno za nepravilnosti u vezi s državnim potporama.

Nadalje, MAPAR će omogućiti bolje strukturiranje informacija o nalazima revizije. On pruža potpunu fleksibilnost u dodavanju ili mijenjanju bilo koje kategorije ili potkategorije nalaza, uključujući rezultate u vezi s državnom potporom, prema utvrđenim potrebama ili nalazima revizije.

Alat za reviziju MAPAR također je osmišljen na način koji omogućava dotičnim službama Komisije da prate sve utvrđene nepravilnosti, uključujući financijske ispravke.

Komisija također upućuje na svoj odgovor na odlomak 57.

Preporuka br. 2 (b)

Komisija prihvaća preporuku Suda i prilagodit će tipologiju pogrešaka radi omogućivanja provedbe analize.

Preporuka br. 2 (c)

Komisija prihvaća preporuku i već je provodi.

Što se tiče MAPAR-a, Glavne uprave EMPL i REGIO dostavit će jednom godišnje relevantne podatke o državnim potporama Glavnoj upravi COMP na temelju prilagođenog izvješćivanja (tipologije nalaza u vezi s državnom potporom zabilježene u revizijama Komisije).

Kada je riječ o razmjeni informacija između službi Komisije, Glavne uprave REGIO, EMPL i COMP unapređuju svoje komunikacijske kanale radi razmjene informacija. Glavne uprave EMPL i REGIO razmjenjuju rezultate te se prema potrebi savjetuju s Glavnom upravom COMP o revizijskim pitanjima u vezi s državnom potporom.

Kada je riječ o IMS-u, Glavnoj upravi COMP dodijelit će se pristup informacijama na temelju načela nužnosti njihova saznanja.

Zajednički odgovor na odlomke 121. i 122.

Komisija naglašava da su države članice obvezne prethodno prijaviti mjere državnih potpora i da odluka o velikom projektu nije odluka o usklađenosti glavnog projekta s pravilima o državnim potporama.

Iako je službeno međusektorsko savjetovanje Glavne uprave COMP s Glavnom upravom REGIO o odlukama o velikim projektima provedeno prije kraja 2012., ono nije bilo sustavno.

Komisija je uvela preventivne mjere i poboljšala suradnju svojih službi kako bi osigurala da države članice u programskom razdoblju 2014. – 2020. predstavljaju samo velike projekte usklađene s novim zakonodavstvom u vezi s državnim potporama o kojima odlučuje Komisija.

Daljnji koraci poput osiguranja pravne sigurnosti s pomoću službenih prijava državne potpore za sve velike projekte bili bi u suprotnosti ne samo s postupkom osuvremenjivanja državnih potpora nego i s glavnim ciljem pojednostavnjenja i smanjenja administrativnog opterećenja svih dionika te bi sadržavali dodatne rizike za pravovremenu provedbu velikih projekata koji se financiraju sredstvima EFRR-a/KF-a.

Vidi i odgovore Komisije na odlomke 69., 107. i 114. točku (c).

Preporuka br. 3

Komisija prihvaća preporuku i već je provodi jer države članice ne mogu podnijeti prijedlog velikog projekta Komisiji ako nisu riješena sva pitanja o usklađenosti s pravilima o državnoj potpori, uključujući, prema potrebi, u okviru prijave državne potpore.

Komisija je također poboljšala suradnju svojih službi kako bi osigurala da države članice u programskom razdoblju 2014. – 2020. predstavljaju samo velike projekte za koje su temeljito provjerile usklađenost s nedavno ažuriranim zakonodavstvom u vezi s državnim potporama o kojima odlučuje Komisija.

123

Regulatornim se okvirom za razdoblje 2007. – 2013. od revizijskih tijela zahtijeva da u svojim godišnjim izvješćima o kontroli navedu najvažnije rezultate revizije bez detaljnih informacija o prirodi pogrešaka utvrđenih u okviru revizije operacija. Međutim, to je moguće dobrovoljno učiniti. Stoga je na temelju informacija koje dostavljaju revizijska tijela moguće podcijeniti njihovu sposobnost otkrivanja državne potpore.

Službe Komisije također stalno i blisko surađuju s revizijskim tijelima radi poboljšanja njihova revizijskog kapaciteta u vezi s pitanjima o državnim potporama s pomoću osposobljavanja, smjernica i razmjene iskustava, uključujući razmjenu određenih revizijskih kontrolnih popisa, što je Komisija učinila 2011. i ponovno 2015.

Naposljetku, Komisija je vlastitim provjerama utvrdila da je došlo do znatnih poboljšanja u pogledu kvalitete kontrolnih popisa za državne potpore koje upotrebljavaju revizijska tijela, što je u skladu s procjenom Suda (vidi odlomak 79.).

124

Službe komisije već su podijelile s revizijskim i koordinacijskim tijelima država članica kontrolne popise iz Uredbe o općem skupnom izuzeću koji im omogućuju da unaprijed provjere jesu li zadovoljeni svi uvjeti spojivosti ili da poboljšaju reviziju u tom području. Tipologija otkrivenih problema, primjeri dobre i loše prakse te saznanja stečena tijekom provođenja praćenja također su podijeljena s državama članicama na različite načine (radne skupine, mreža nacionalnih koordinatora, multilateralni ili bilateralni sastanci o koordinaciji revizije itd.). Sustavom pitanja o tumačenju (Wiki eDržavna potpora), analitičkim tablicama itd. dodatno se pružaju tumačenja pravila o državnim potporama.

Komisija smatra da se načelo Deggendorf može primjenjivati isključivo na razini pojedine države članice. Komisija namjerava pojasniti to pitanje u preispitivanju Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. koje je u tijeku.

Ako neka država članica i dalje nije sigurna podliježe li određeno poduzeće neizvršenom nalogu za povrat sredstava ili naiđe na poteškoće u vezi s određivanjem toga, može se obratiti Glavnoj upravi COMP u kontekstu uzajamne suradnje.

Preporuka br. 4 (a)

Komisija prihvaća preporuku i već ju je provela.

Komisija pomoću različitih revizijskih postupaka ispituje kvalitetu rada revizijskih tijela u pogledu državnih potpora: svojim revizijama rada revizijskih tijela temeljenim na procjeni rizika, koje uključuju ispitivanje metodologije (uključujući kontrolne popise) koju upotrebljavaju revizijska tijela za revizije sustava i revizije operacija; tijekom ponovne provedbe revizija koje su već odradila revizijska tijela radi provjere valjanosti dostavljenih rezultata; ili tijekom godišnjeg pregleda godišnjih izvješća o kontroli koja su Komisiji podnijela revizijska tijela kako bi se utvrdilo je li mišljenje revizijskog tijela čvrsto utemeljeno na rezultatima revizija sustava i operacija.

Komisija je u nekim slučajevima već preporučila dotičnim revizijskim tijelima da poboljšaju svoje kontrolne popise kako bi bolje obuhvatila provjeru državne potpore. Komisija će nastaviti osiguravati da revizijska tijela upotrebljavaju prikladne kontrolne popise.

Preporuka br. 4 (b)

Komisija ne prihvaća preporuku jer je ona u suprotnosti s njezinim ciljem ostvarenim pomoću smjernica koje su 2012. dostavljene državama članicama o nepotrebnosti sustavnog preispitivanja projekata o kojima je odluka donesena prije tog datuma – čime se državama članicama ostavlja mogućnost donošenja oduke o prijavi – i ciljem pružanja stabilnost državama članicama i korisnika u pogledu postupanja s takvim projektima.

Preporuka br. 4 (c)

Komisija prihvaća preporuku i već je provodi.

U kontekstu provedbe akcijskog plana za državne potpore, Komisija već djeluje na temelju svojih odluka o državnoj potpori koje se upotrebljavaju kao studije slučaja: na primjer, više od polovice programa tematskih seminara (već su održani seminari o projektima na području istraživanja, razvoja i inovacija te energetskim projektima) temelji se na konkretnim slučajevima (stvarnim odlukama o državnim potporama).

Službe Komisije također pružaju smjernice u obliku tablica, kontrolnih popisa ili brzih odgovora na pitanja o tumačenju koja podnose tijela koja dodjeljuju potporu. Ta pitanja i odgovori služe kao temelj za objavljivanje dokumenata s često postavljanim pitanjima.

Komisija će nastaviti s ažuriranjem smjernica za sva dotična tijela, uključujući tijela odgovorna za programe ESIF-a, ako za to bude potrebe.

Naposljetku, nedavno donesenom Obavijesti Komisije o pojmu potpore pružaju se smjernice o tome kada je javna potrošnja unutar ili izvan područja kontrole državne potpore u EU-u.

Preporuka br. 4 (d)

Komisija ne prihvaća preporuku jer Uredba o de minimis potporama omogućuje državama članicama da same odluče hoće li uspostaviti središnji registar za praćenje de minimis potpora ili djelovati na neki drugi način (npr. osobne izjave korisnika).

Iako se prednost daje uspostavi središnjeg registra de minimis potpora, člankom 6. Uredbe o de minimis potporama se države članice ne obvezuju na njegovu uspostavu te im se omogućuje provedba pravila o kumulaciji na drugi način (npr. na temelju osobnih izjava korisnika). Pružanje prava odabira državama članicama u skladu je s općim načelom da same mogu odabrati administrativni okvir koji smatraju najprikladnijim. Komisija je također zabilježila negativne reakcije nekoliko država članica na ideju o obveznoj uspostavi registra de minimis potpora u kontekstu prvog savjetovanja o preispitivanju Uredbe o de minimis potporama.

(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html).

Preporuka br. 4 (e)

Komisija ne prihvaća preporuku jer smatra da se načelo Deggendorf može primjenjivati isključivo na razini pojedine države članice. Komisija namjerava pojasniti to pitanje u preispitivanju Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. koje je u tijeku.

Ako neka država članica i dalje nije sigurna podliježe li određeno poduzeće neizvršenom nalogu za povrat sredstava ili naiđe na poteškoće u vezi s određivanjem toga, može se obratiti Glavnoj upravi COMP u kontekstu uzajamne suradnje.

129

Kao što je predviđeno Uredbom o zajedničkim odredbama, procjena ex ante uvjeta za državne potpore temeljit će se na trima kriterijima koji su utvrđeni u Prilogu XI. toj Uredbi. Usklađenost s pravilima o državnim potporama tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nije kriterij koji je potrebno ispuniti kao takav.

Međutim, Komisija će nastaviti s nadzorom svih problema u vezi s usklađenosti s pravilima o državnim potporama u svim državama članicama te će, prema potrebi, poduzeti odgovarajuće radnje.

Preporuka br. 5 (a)

Komisija prihvaća preporuku.

Glavni direktori četiriju Glavnih uprava koje upravljaju europskim strukturnim i investicijskim fondovima već se redovito sastaju u okviru odbora za obustavu plaćanja u slučaju neispunjenja ex ante uvjeta. Trenutačni pristup, koji je preventivan (provođenje nacionalnih akcijskih planova u slučaju neispunjavanja ex ante uvjeta) i korektivan (suspenzija isplate prema potrebi), nastavit će se strogo i dosljedno primjenjivati.

Preporuka br. 5 (b)

Komisija prihvaća preporuku.

Prihvaća obvezu praćenja kapaciteta država članica da zadovolje pravila o državnim potporama na temelju informacija dostupnih u svojim bazama podataka, posebice onih koje su dobivene na temelju dostupnih revizijskih nalaza.

Komisija će iskoristiti rezultate vježbe praćenja kako bi bolje usmjerila svoje praćenje i aktivnosti osposobljavanja koje nudi dotičnim tijelima odgovornim za programe u državama članicama.

QJ-AB-16-024-HR-E    ISSN 2315-2230

Revizorski sud utvrdio je tijekom posljednjih nekoliko godina visoku stopu neusklađenosti s pravilima o državnim potporama u području kohezijske politike. Stope kršenja pravila o državnim potporama koje su utvrdili Revizorski sud i Komisija znatno su veće od stopa koje su utvrdile države članice, što upućuje na potrebu za povećanjem razine osviještenosti i daljnjim pružanjem potpore Komisije. Bazama podataka Komisije nije omogućena odgovarajuća analiza pogrešaka u vezi s državnom potporom, a praćenje koje je Komisija obavljala nije dovelo do znatnog povrata državnih potpora za programsko razdoblje 2007. – 2013.
Komisija je poduzela mjere u svrhu pojednostavnjenja primjenjivog zakonodavstva o državnim potporama i jačanja administrativnih kapaciteta država članica. Odgovornost za provedbu mjera državne potpore u programskom razdoblju 2014. – 2020. prenesena je na države članice, što vodi do rizika od većeg broja pogrešaka u vezi s državnom potporom.