EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5841-0 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/248397 | QJ-AB-16-024-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5872-4 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/474017 | QJ-AB-16-024-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5867-0 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/59018 | QJ-AB-16-024-NL-E

© Europese Unie, 2016

Overneming met bronvermelding toegestaan.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Gebeurtenis | Datum
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle | 12.11.2014
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) | 16.6.2016
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure | 7.9.2016
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde) | 27.9.2016

NL | 2016 | nr. 24

Speciaal verslag

Meer inspanningen
nodig om te zorgen voor
grotere bekendheid
en voor naleving van
de staatssteunregels
in het kader van het
cohesiebeleid

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II, die onder leiding staat van ERK-lid Henri Grethen en gespecialiseerd is in het uitgaventerrein investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie. De controle werd geleid door rapporterend lid Oskar Herics, ondersteund door kabinetschef Margit Spindelegger, hoofdmanager Niels Brokopp, taakleiders Gert Rammeloo en Angelika Zych, attaché Ildiko Preiss en controleurs Dana Moraru, Maria Ploumaki en Laura Zanarini.

Van links naar rechts: A. Zych, I. Preiss, G. Rammeloo, N. Brokopp, M. Spindelegger, O. Herics.

Inhoud

Afkortingen

Woordenlijst

Samenvatting

Inleiding

Wat is staatssteun en wat is het financiële belang ervan in de EU?

Procedures voor de toekenning van staatssteun

De lidstaten moeten staatssteun melden aan de Commissie

Vrijstellingen van de kennisgevingsplicht

De voornaamste actoren die betrokken zijn bij het beheer van operationele programma’s in het kader van het cohesiebeleid

Controles van de Europese Rekenkamer en de hoge controle-instanties van de lidstaten inzake staatssteun

Reikwijdte en aanpak van de controle

Opmerkingen

Gebrek aan een omvattende analyse door de Commissie van staatssteunfouten en onvoldoende aandacht voor staatssteun bij de lidstaten

Groot aantal staatssteunfouten bij het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Cohesiefonds en, in mindere mate, bij het Europees Sociaal Fonds

Monitoring door de Commissie wordt verzwakt door het ontbreken van een alomvattende analyse en onvoldoende interne coördinatie

Auditautoriteiten van de lidstaten hebben onvoldoende aandacht voor de naleving van de regels inzake staatssteun

De Commissie heeft stappen gezet om de toepasselijke wetgeving inzake staatssteun te vereenvoudigen en de administratieve capaciteit van de lidstaten te vergroten

De uitgebreide algemene groepsvrijstellingsverordening leidt tot een verschuiving van verantwoordelijkheden van de Commissie naar de lidstaten

Pas ingevoerde ex-antevoorwaarden en procedure voor grote projecten kunnen bijdragen tot een betere naleving van de regels inzake staatssteun in het kader van het cohesiebeleid

Een door de Commissie opgesteld gemeenschappelijk actieplan inzake staatssteun is gericht op het versterken van de administratieve capaciteit van de lidstaten en vergt voortdurende aandacht

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage I | — | Uitgaven voor staatssteun per lidstaat in de periode 2010-2014, in miljoen euro
Bijlage II | — | Resultaten van de monitoringactiviteiten die zijn uitgevoerd door directoraat-generaal Concurrentie in de periode 2006-2014
Bijlage III | — | Grote projecten die zijn vastgesteld door directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling voor de programmeringsperiode 2007-2013
Bijlage IV | — | Wettelijk kader op het gebied van staatssteun

Antwoorden van de Commissie

Afkortingen

Bbp: bruto binnenlands product

CF: Cohesiefonds

COCOF: Coördinatiecomité voor de Fondsen

DG: Directoraat-generaal

DG EMPL: Directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie

DG REGIO: Directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling

DG COMP: Directoraat-generaal Concurrentie

ECN-ET: Europees Mededingingsnetwerk - Elektronische overdracht

EFRO: Europees Fonds voor regionale ontwikkeling

ESF: Europees Sociaal Fonds

ESIF: Europese structuur- en investeringsfondsen

GBER: algemene groepsvrijstellingsverordening (General Block Exemption Regulation)

ICT: informatie- en communicatietechnologie

IMS: beheerssysteem voor onregelmatigheden (Irregularity management system)

IT: informatietechnologie

Jaspers: gezamenlijke ondersteuning van projecten in de Europese regio’s (Joint assistance to support projects in European regions)

JCV: jaarlijks controleverslag

Mapar: beheer van processen, activiteiten en middelen voor controles (management of audit processes, activities and resources)

Mkb: kleine en middelgrote ondernemingen/midden- en kleinbedrijf

O&O: onderzoek en ontwikkeling

O&O&I: onderzoek, ontwikkeling en innovatie

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Woordenlijst

Een auditautoriteit verschaft de Commissie zekerheid over de doeltreffende werking van de beheerssystemen en interne controles voor een operationeel programma (en dus over de wettigheid en regelmatigheid van de gecertificeerde uitgaven). Auditautoriteiten zijn meestal afdelingen van kanselarijen, ministeries van Financiën (of internebeheersingsorganen onder het gezag van dat ministerie), van andere ministeries of binnen hoge controle-instanties. Zij moeten functioneel losstaan van de organen die de middelen beheren. Een auditautoriteit rapporteert de bevindingen over haar controles van systemen en verrichtingen aan de beheersautoriteiten en certificerende instanties voor het betrokken operationele programma. Verslagen over systeemcontroles en het jaarlijks controleverslag worden ook ingediend bij de Commissie. Indien de auditautoriteit vindt dat de beheersautoriteit geen passende corrigerende maatregelen heeft getroffen, moet zij dit onder de aandacht van de Commissie brengen.

Een beheersautoriteit is een nationale, regionale of plaatselijke overheid of een andere overheids- of particuliere instantie die door een lidstaat is aangewezen om een operationeel programma te beheren. Tot haar taken behoren het selecteren van projecten die gefinancierd zullen worden, het monitoren van de uitvoering van projecten en het verslag uitbrengen aan de Commissie over de financiële aspecten en de behaalde resultaten.

Certificerende instanties verrichten eerstelijnscontroles ten aanzien van de door de beheersautoriteiten gedeclareerde uitgaven en certificeren dat deze uitgaven wettig en regelmatig zijn. Zij zijn meestal een afdeling van het ministerie van Financiën of onder het gezag van dat ministerie vallende internecontroleorganen.

Het cohesiebeleid is een van de grootste beleidsterreinen waaraan de EU-begroting wordt uitgegeven. Het is erop gericht het verschil in ontwikkelingsniveau tussen verschillende regio’s te verkleinen, industriegebieden met afnemende economische activiteit te herstructureren, plattelandsgebieden te diversifiëren en grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking te bevorderen. Het wordt gefinancierd vanuit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds.

Het Cohesiefonds is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie door de financiering van projecten op het gebied van milieu en vervoer in lidstaten met een bnp per hoofd van de bevolking dat minder dan 90 % bedraagt van het EU-gemiddelde.

Het Coördinatiecomité van de Fondsen (COCOF) is het comité van de vertegenwoordigers van de lidstaten dat is opgericht krachtens artikel 103 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 om de Commissie van advies te dienen. Over de uitvoering van het EFRO, het ESF en het CF. De COCOF-richtsnoeren dienen als aanbevelingen met praktische voorbeelden en informatie, maar zijn juridisch niet bindend of beperkend.

Diensten van algemeen economisch belang betreffen economische activiteiten die door de overheid van bijzonder belang worden geacht voor burgers en die zonder overheidsingrijpen niet zouden worden geleverd (of onder andere omstandigheden zouden worden geleverd). Voorbeelden zijn vervoersnetwerken, postdiensten en sociale diensten.

Het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie door het ongedaan maken van de grootste regionale onevenwichtigheden door middel van financiële steun voor investeringen in infrastructuur en productieve investeringen ter bevordering van de werkgelegenheid, vooral in ondernemingen.

Het Europees Sociaal Fonds is gericht op de versterking van de economische en sociale samenhang binnen de Europese Unie door verbetering van de werkgelegenheids- en arbeidskansen (hoofdzakelijk door middel van opleidingsmaatregelen), bevordering van een hoog werkgelegenheidsniveau en het scheppen van meer en betere banen.

De Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF of ESI-fondsen) omvatten vijf afzonderlijke fondsen die regionale onevenwichtigheden in de hele Unie moeten terugdringen, en waarvoor beleidskaders zijn vastgesteld voor de zevenjarige MFK-begrotingsperiode. De fondsen omvatten het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds (CF), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV).

Financiële correcties moeten de EU-begroting beschermen tegen de druk van onterechte of onregelmatige uitgaven. Bij uitgaven onder gedeeld beheer is het terugvorderen van ten onrechte betaalde bedragen in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Financiële correcties kunnen worden aangebracht door de onregelmatige uitgaven af te trekken van de uitgavendeclaraties van de lidstaten en door terugvordering bij de begunstigden. Financiële correcties kunnen ook worden opgelegd door de Commissie.

De groep van deskundigen inzake Europese structuur- en investeringsfondsen (EGESIF) is door de Commissie opgezet om haar te adviseren over kwesties betreffende de uitvoering van programma’s die zijn vastgesteld en uitgevoerd in overeenstemming met de verordeningen inzake de Europese structuur- en investeringsfondsen. Het is een van de twee groepen die het Coördinatiecomité voor de Fondsen vervangt (de tweede is het COESIF - het Coördinatiecomité voor Europese structuur- en investeringsfondsen).

Grote projecten zijn projecten die financieel van dusdanig belang zijn dat de lidstaat een specifieke beschikking van de Commissie nodig heeft om EU-cofinanciering te verkrijgen uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling of het Cohesiefonds. Bij dergelijke projecten zijn de totale kosten hoger dan 50 miljoen euro en gaat het in het algemeen om grootschalige infrastructuurprojecten op het gebied van vervoer, milieu en andere sectoren, zoals cultuur, onderwijs, energie en ICT.

Hoge controle-instanties zijn nationale organen die verantwoordelijk zijn voor de controle van de ontvangsten en uitgaven van de regering.

Jaarlijkse controleverslagen (JCV’s) zijn jaarlijkse verslagen die worden ingediend door auditautoriteiten en de bevindingen bevatten van alle controles die zij hebben uitgevoerd voor een bepaald of meerdere operationele programma’s. JCV’s zijn het belangrijkste document waarmee de auditautoriteiten zekerheid verschaffen over de beheers- en controlesystemen voor het betreffende operationele programma/de betreffende operationele programma’s en over de wettigheid en regelmatigheid van de gecofinancierde projecten.

In een operationeel programma worden de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat beschreven, alsmede de wijze waarop de financiering gedurende een bepaalde periode (gewoonlijk zeven jaar) zal worden benut om projecten te financieren. Deze projecten moeten bijdragen tot de verwezenlijking van een of meer van een zeker aantal doelstellingen die zijn bepaald op het niveau van de prioritaire as van het operationele programma. Er moet een programma zijn voor elk van de fondsen op het gebied van het cohesiebeleid, te weten het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds of het Cohesiefonds. Operationele programma’s worden opgesteld door de lidstaten en moeten worden goedgekeurd door de Commissie voordat er betalingen uit de EU-begroting mogen worden verricht. Ze mogen tijdens de looptijd alleen worden gewijzigd indien beide partijen daarmee instemmen.

Een onderneming is elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd.

Partnerschapsovereenkomsten zijn overeenkomsten voor de programmeringsperiode 2014-2020 die worden gesloten tussen de Europese Commissie en elke lidstaat. Hierin worden de plannen van de nationale autoriteiten beschreven voor het gebruik van middelen uit de Europese structuur- en investeringsfondsen en worden voor elk land strategische doelen en investeringsprioriteiten omschreven, waarmee deze plannen aan de algemene doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei worden gekoppeld. Daarnaast worden hierin eventuele ex-antevoorwaarden en kaders voor prestatiebeheer nader omschreven. Zij worden opgesteld door de lidstaat in overleg met de Commissie en moeten door de Commissie worden goedgekeurd.

Programmaperiode: het meerjarige kader waarbinnen de uitgaven voor het cohesiebeleid worden gepland en ten uitvoer worden gelegd.

Bij een verenigbaarheidsbeoordeling gaat het erom een evenwicht te vinden tussen de negatieve effecten van een steunmaatregel op het handelsverkeer en de mededinging in de interne markt, en de positieve effecten daarvan in termen van de bijdrage tot het behalen van welomschreven doelstellingen van gemeenschappelijk belang. Bij het tegen elkaar afwegen van deze effecten wordt rekening gehouden met de invloed van de steunmaatregel op het maatschappelijk welzijn in de EU. De beoordeling van de verenigbaarheid is de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie.

Samenvatting

I

Staatssteun betreft elke vorm van door een lidstaat verleende steun die de mededinging vervalst of zou kunnen vervalsen door bepaalde ondernemingen te bevoordelen, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. In beginsel is staatssteun verboden met het oog op de goede werking van de interne markt. Steun van een zekere omvang, in bepaalde sectoren, geografische gebieden of onder bijzondere omstandigheden kan echter verenigbaar zijn met de interne markt. In de periode van 2010 tot 2014 hebben de lidstaten per jaar gemiddeld 76,6 miljard euro aan staatssteun verleend, exclusief de steun voor de financiële sector, de spoorsector en openbare diensten, zoals postdiensten. Dit komt overeen met meer dan 0,5 % van het bbp van de EU-lidstaten.

II

Het cohesiebeleid is een van de belangrijkste uitgaventerreinen binnen de EU-begroting. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 bedraagt de totale begroting voor het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Cohesiefonds (CF) en het Europees Sociaal Fonds (ESF) 352 miljard euro, tegenover 347 miljard euro in de programmeringsperiode 2007-2013. Volgens ramingen van de Commissie waren de EFRO-/CF- en ESF-uitgaven goed voor meer dan een kwart van de in de EU toegekende staatssteun in de periode 2007-2013.

III

Door middel van deze controle hebben wij voor de programmeringsperiode 2007-2013 een beoordeling gemaakt van het niveau van niet-naleving van de regels inzake staatssteun in het kader van het cohesiebeleid en de mate waarin de Commissie op de hoogte was van de oorzaken van de niet-naleving. Ook onderzochten we of de door de Commissie voor de programmeringsperiode 2014-2020 getroffen maatregelen haar vermogen en dat van de lidstaten versterken om inbreuken op de regels inzake staatssteun te voorkomen, op te sporen en te corrigeren.

IV

In de periode 2010-2014 hebben de Commissie en de Rekenkamer bij een aanzienlijk aantal van onze controles inbreuken op de staatssteunregels opgespoord; staatssteunfouten in het EFRO en het CF hebben in sterke mate bijgedragen tot het door ons geschatte foutenpercentage voor het cohesiebeleid. Wij hebben vastgesteld dat het opsporingspercentage van de controles en monitoring door de Commissie op het gebied van het cohesiebeleid vergelijkbaar was met dat van onze eigen bevindingen. Het percentage van door de auditautoriteiten in de lidstaten opgespoorde inbreuken op de regels inzake staatssteun is daarentegen veel lager dan dat van de Commissie of de Rekenkamer. Dit wijst erop dat de auditautoriteiten zich gedurende hun controles niet voldoende hebben gericht op staatssteun.

V

Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 heeft de Commissie de staatssteunfouten die door haar waren ontdekt of door de lidstaten waren gerapporteerd, niet zodanig geregistreerd dat zij een behoorlijke analyse kon uitvoeren. Een dergelijke analyse zou de Commissie hebben geholpen om meer gerichte en op maat gesneden preventieve maatregelen te ontwikkelen voor de lidstaten en programma’s.

VI

De lidstaten geven in de aanvraag voor projecten van aanzienlijke financiële omvang („grote projecten”) aan of zij van mening zijn dat de investering staatssteun betreft en deze informatie kan door de Commissie worden geverifieerd. De Commissie heeft met name in het begin van de programmeringsperiode 2007-2013 niet op stelselmatige wijze gecontroleerd of grote projecten voldeden aan de staatssteunregels. Het risico bestaat dat sommige grote projecten die door de EU worden gecofinancierd, onverenigbaar zijn met de interne markt, mede vanwege het feit dat vóór 2012, en de verduidelijking in het arrest Leipzig-Halle, investeringen in infrastructuur zelden door de lidstaten aan de Commissie werden gemeld. Om dit risico in de toekomst te beperken, heeft de Commissie haar interne preventieve maatregelen geïntensiveerd en voor de programmeringsperiode 2014-2020 een alternatieve goedkeuringsprocedure ingevoerd die een onafhankelijke kwaliteitsevaluatie omvat. Deze alternatieve procedure is niet bedoeld om de lidstaten in alle gevallen rechtszekerheid te bieden met betrekking tot de vraag of een groot project in overeenstemming is met de staatssteunregels op het moment dat er een besluit over dat project wordt genomen. Deze rechtszekerheid kan alleen worden verkregen op basis van een door een lidstaat verzonden kennisgeving die wordt gevolgd door een door de Commissie genomen besluit inzake staatssteun.

VII

De Commissie heeft voor de programmeringsperiode 2014-2020 maatregelen genomen ter vereenvoudiging van de toepasselijke wetgeving inzake staatssteun, die hebben geleid tot een vermindering van de administratieve lasten en meer transparantie, maar ook tot een toename van de verantwoordelijkheden van de lidstaten voor het ontwikkelen en uitvoeren van steunmaatregelen. Als de lidstaten meer verantwoordelijkheden krijgen, ontstaat het risico dat het aantal staatssteunfouten toeneemt: het toezicht door de Commissie heeft aangetoond dat de lidstaten tal van fouten hebben gemaakt bij het ontwerp en de uitvoering van steunregelingen in de programmeringsperiode 2007-2013. Om dit risico te beperken, heeft de Commissie maatregelen genomen om de administratieve capaciteit van de lidstaten op het gebied van staatssteun te bevorderen, met inbegrip van de invoering van basisvoorwaarden voor staatssteunregelingen ter bevordering van de doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Europese structuur- en investeringsfondsen („ex-antevoorwaarden”). De lidstaten die werden geacht niet aan deze voorwaarden te voldoen, zijn niet noodzakelijkerwijs die waarbij de Commissie in het verleden de meeste problemen heeft vastgesteld. Deze maatregelen moeten bovendien voortdurend aandacht blijven krijgen.

VIII

De Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen:

a)De Commissie moet corrigerende maatregelen nemen wanneer steunmaatregelen niet in overeenstemming zijn met de regels inzake staatssteun.

b)i)De Commissie moet Mapar gebruiken om onregelmatigheden zodanig te registreren dat er eenvoudig een analyse kan worden gemaakt van bijvoorbeeld het soort, de frequentie, ernst, geografische herkomst en oorzaak ervan. De databank moet ook informatie bevatten over de follow-up van deze onregelmatigheden (zoals de opgelegde financiële correcties).

ii)Met betrekking tot IMS moet de Commissie de structuur van de databank aanpassen, zodat informatie over onregelmatigheden zoals staatssteun kan worden geëxtraheerd en geanalyseerd voor alle lidstaten en soorten.

iii)DG COMP moet regelmatig toegang krijgen tot alle relevante informatie in de Mapar-databank en het IMS betreffende onregelmatigheden op het gebied van staatssteun.

iv)De Commissie moet, met gebruikmaking van de informatie uit haar databanken, elke twee jaar follow-up geven aan het vermogen van de lidstaten om te voldoen aan de regels inzake staatssteun door analyses te maken van bijvoorbeeld het soort, de frequentie, ernst, geografische herkomst en oorzaak van de staatssteunfouten die zijn opgespoord door de Commissie zelf of door de autoriteiten van de lidstaten. De Commissie zou hiervan gebruik moeten maken voor monitoringdoeleinden en om ondersteuningsactiviteiten gericht in te zetten, zoals het verstrekken van opleidingen aan de lidstaten waar die het meest nodig zijn.

c)De Commissie moet grote projecten pas na een interne goedkeuring van staatssteun goedkeuren en de lidstaten consequent verzoeken om, indien noodzakelijk, steun aan te melden met het oog op de rechtszekerheid voor de lidstaten en onafhankelijk van de aanvraagprocedure die de lidstaat gebruikt.

d)i)De Commissie moet ervoor zorgen dat de reikwijdte en kwaliteit van de controles door de auditautoriteiten op naleving van de regels inzake staatssteun toereikend zijn.

ii)Met het oog op de afsluiting van de programmeringsperiode 2007-2013 moet de Commissie de auditautoriteiten verzoeken om na te gaan of de grote projecten die zijn goedgekeurd voor het einde van 2012 in overeenstemming zijn met de regels inzake staatssteun.

iii)De Commissie moet verdere richtsnoeren ontwikkelen, waaronder met name casestudy’s ter illustratie van goede praktijken en de meest voorkomende soorten en oorzaken van inbreuken op de regels inzake staatssteun.

iv)De Commissie moet de lidstaten aanmoedigen om een centraal register op te zetten voor de monitoring van de cumulatie van kleine subsidies die samen niet hoger mogen zijn dan een bepaald bedrag („de-minimissteun”).

v)De Commissie moet een centrale EU-brede databank opzetten die de bevoegde instanties in de lidstaten kunnen raadplegen om de identiteit te controleren van ondernemingen waarvan staatssteun wordt teruggevorderd, alsmede de stand van zaken van terugvorderingsprocedures, teneinde hen in staat te stellen te voldoen aan de toepasselijke wetgeving (het „Deggendorf”-beginsel). Toegang mag alleen worden verleend op een „need-to-know”-basis.

e)Indien eind 2016 niet aan de ex-antevoorwaarden inzake staatssteun is voldaan, dient de Commissie gebruik te maken van haar bevoegdheden om de betalingen aan de betrokken lidstaten op te schorten totdat zij alle ernstige tekortkomingen hebben verholpen.

Inleiding

01

Het mededingingsbeleid moet ervoor zorgen dat bedrijven met elkaar concurreren op voet van gelijkheid - dus op basis van hun producten en prijzen - zonder oneerlijk bevoordeeld te worden. Aangezien de eengemaakte markt van de EU in de gehele Unie het vrije verkeer van goederen en diensten waarborgt, is het mededingingsbeleid op Europees niveau gereguleerd¹. De regels inzake staatssteun zijn een belangrijk aspect van het mededingingsbeleid van de EU.

02

Een bedrijf waaraan staatssteun is verleend, concurreert niet langer op voet van gelijkheid. Daarom is staatssteun volgens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in beginsel onverenigbaar met de interne markt². Er zijn echter gebieden en gevallen waarin de markt niet naar behoren functioneert; er doen zich lacunes voor wanneer niet wordt voorzien in bepaalde behoeften. Om tegemoet te komen aan de doelstellingen van overheidsbeleid bevat het Verdrag een lijst van staatssteuncategorieën die verenigbaar zijn of kunnen zijn met de interne markt³. De Commissie heeft verschillende regels ingevoerd met betrekking tot staatssteun in het kader van deze categorieën.

Wat is staatssteun en wat is het financiële belang ervan in de EU?

03

Het Verdrag definieert staatssteun als elke vorm van door een lidstaat verleende steun die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen vervalst of dreigt te vervalsen, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Om als staatssteun te worden beschouwd, moet steun aan alle criteria in de definitie voldoen. Deze criteria zijn weergegeven in tabel 1.

Tabel 1

Criteria om steun aan te kunnen merken als staatssteun

| Criterium en uitleg | Voorbeelden
1 | De steun wordt verleend door de staat of is met staatsmiddelen bekostigd. Staatsmiddelen betreffen alle middelen die zijn verstrekt door een instantie van een lidstaat of door een entiteit die eigendom is of onder zeggenschap staat van de staat¹. | Subsidies, belastingvrijstellingen of garanties.
2 | De steun wordt toegekend aan ondernemingen. Een onderneming is elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd². Onder economische activiteit wordt verstaan het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt³. | Een bedrijf dat auto’s vervaardigt, een liefdadigheidsinstelling die voedsel verstrekt, of een overheidsbedrijf dat postdiensten aanbiedt.
3 | De steun levert een voordeel op. Een voordeel is een economisch voordeel dat de onderneming niet zou hebben verkregen onder normale marktvoorwaarden⁴. | Een lening die aan een onderneming is verstrekt met een rente die lager is dan de marktrente.
4 | Het toegekende voordeel is selectief. Alle maatregelen om steun te verlenen die niet openstaan voor alle ondernemingen die op voet van gelijkheid actief zijn binnen een lidstaat zijn selectief. | Maatregelen die alleen gelden voor grote ondernemingen of voor ondernemingen in een specifieke sector, zoals de vervoers- of energiesector.
5 | De steun vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen. Er wordt aangenomen dat er sprake is van een vervalsing van de mededinging wanneer de begunstigde van de steun actief is in een sector waar concurrentie is of zou kunnen zijn⁵. | Steun die wordt verleend aan een bedrijf in de textielsector, aangezien er in de textielindustrie sprake is van concurrentie.
6 | De steun beïnvloedt het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig. Wanneer steun de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, wordt aangenomen dat deze het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, voor zover de invloed op andere lidstaten meer dan marginaal is⁶. | Steun die wordt verleend aan een plaatselijke meubelfabrikant, aangezien er in verschillende EU-lidstaten meubelfabrikanten zijn gevestigd (al dan niet lokaal).

1 Paragraaf 17 van zaak 248/84, paragraaf 38 van zaak C-482/99.

2 Paragraaf 74 van de gevoegde zaken C-180/98 t/m C-184/98.

3 Paragraaf 36 van zaak C-35/96.

4 Paragraaf 60 van zaak C-39/94.

5 De paragrafen 141-147 van de gevoegde zaken T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97T t/m 607/97, T-1/98, T-3/98T-6/98 en T-23/98.

6 Paragraaf 81 van de gevoegde zaken T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97T t/m 607/97, T-1/98, T-3/98T t/m 6/98 en T-23/98.

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van de kennisgeving van de Commissie betreffende het begrip staatssteun.

04

In de periode 2010-2014 hebben de lidstaten per jaar gemiddeld 76,6 miljard euro aan staatssteun uitgegeven⁴. Dit komt overeen met meer dan 0,5 % van het bbp van de EU-lidstaten (zie figuur 1). De cijfers zijn te laag, omdat het grootste deel van de steun aan de spoorwegsector hier niet in zijn meegenomen, evenals de steun aan diensten van algemeen economisch belang, zoals vervoersnetwerken of postdiensten, waarvoor volledige gegevens voor de periode 2010-2014 niet beschikbaar zijn. Bovendien ontbreekt hierin de steun aan de financiële sector („crisissteun”), aangezien deze niet indicatief is voor het bedrag aan staatssteun dat onder normale omstandigheden wordt verleend en buiten de reikwijdte van deze controle valt. Bijlage I bevat een overzicht van het uitgegeven bedrag aan staatssteun in elke lidstaat in de periode 2010-2014. Nadat in 2014 de richtsnoeren energie- en milieusteun werden vastgesteld, zou het aantal kennisgevingen van staatssteun aan de Commissie verder kunnen toenemen wanneer in de komende jaren meer steunregelingen voor hernieuwbare energie (RES) worden opgenomen in de verslaglegging.

Figuur 1

Staatssteun in de EU in de periode 2010-2014

Noot: Volgens de Commissie is de stijging van de uitgaven in 2014 grotendeels (85 %) het gevolg van het feit dat er meer regelingen inzake hernieuwbare energie zijn opgenomen in de verslaglegging. Zonder deze regelingen zou de gerapporteerde staatssteun in 2014 circa 73 miljard euro hebben bedragen. Daarnaast worden de EU-middelen slechts opgenomen sinds 2014.

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van het scorebord staatssteun 2015 van de Commissie.

05

In het algemeen is er een correlatie tussen het bbp per hoofd van de bevolking van de lidstaten en hun uitgaven aan staatssteun (zie figuur 2). Voor de periode 2010-2014 zijn Denemarken, Finland en Zweden de drie lidstaten die per hoofd van de bevolking gemiddeld het meeste hebben uitgegeven aan staatssteun.

Figuur 2

Vergelijking van de uitgaven aan staatssteun en het bbp van de lidstaten per hoofd van de bevolking, 2010-2014

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van het scorebord staatssteun 2015 van de Commissie en de gegevens van Eurostat over de bevolking en het bbp per hoofd van de bevolking in lopende prijzen.

06

Het cohesiebeleid is een van de belangrijkste uitgavensterreinen binnen de EU-begroting; het wordt ten uitvoer gelegd door middel van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Cohesiefonds (CF) en het Europees Sociaal Fonds (ESF). Het heeft als doel de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid te ondersteunen in de achtergebleven gebieden van de EU⁵. In de programmeringsperiode 2014-2020 bedraagt de totale EU-begroting voor het cohesiebeleid 352 miljard euro, tegenover 347 miljard euro in de programmeringsperiode 2007-2013⁶. In de jaren 2010-2014 is in het kader van cohesiebeleid een bedrag van 216 miljard euro aan EU-middelen besteed⁷.

07

De middelen van het cohesiebeleid worden toegewezen door rekening te houden met de verschillen in bbp, waarbij armere regio’s meer financiële steun ontvangen⁸. Dit had tot gevolg dat deze middelen in diverse lidstaten een aanzienlijk deel van de totale overheidsuitgaven uitmaken (zie figuur 3). Dit is met name het geval voor de lidstaten die in 2004 en 2007 zijn toegetreden tot de EU: zo was de toewijzing van de middelen van het cohesiebeleid in 2014 goed voor meer dan 5 % van alle overheidsuitgaven in Estland, Hongarije, Letland, Litouwen en Polen.

Figuur 3

In het kader van het cohesiebeleid bestede EU-middelen per lidstaat, 2010-2014

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van boekhoudkundige gegevens van de Commissie en de statistieken inzake overheidsuitgaven van Eurostat.

08

Volgens het Verdrag zijn de staatssteunregels alleen van toepassing op steun die door de lidstaten wordt verleend aan entiteiten die een economische activiteit ontplooien⁹. Alle steun die rechtstreeks door de Commissie of een andere EU-instelling wordt verleend, zoals de Europese Investeringsbank, is dan ook niet onderworpen aan de regels inzake staatssteun. In het kader van het cohesiebeleid verstrekte EU-financiering is onderworpen is de regels inzake staatssteun, omdat deze middelen worden beheerd door de lidstaten. De Commissie schat dat in de programmeringsperiode 2007-2013 ongeveer 40 % van de middelen van het cohesiebeleid, ofwel 139 miljard euro, werd toegekend aan projecten die waren onderworpen aan de regels inzake staatssteun¹⁰. Volgens de Commissie is het totale bedrag aan staatssteun in de betreffende periode 504 miljard euro¹¹. In totaal waren de middelen van het cohesiebeleid dan ook goed voor meer dan een kwart van de totale uitgaven voor staatssteun in de programmeringsperiode 2007-2013.

Procedures voor de toekenning van staatssteun

De lidstaten moeten staatssteun melden aan de Commissie

09

Het Verdrag schrijft voor dat de Commissie in kennis wordt gesteld van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen¹². In de praktijk betekent dit dat, indien een lidstaat staatssteun wenst te verlenen, deze directoraat-generaal Concurrentie (DG COMP) van de Commissie op de hoogte moet brengen. Dit proces heet aanmelding.

10

Zodra de lidstaat een kennisgeving van de voorgenomen toekenning van steun heeft gestuurd, stelt DG COMP vast of het staatssteun betreft. In dat geval bepaalt het of deze staatssteun verenigbaar is met de interne markt door de positieve effecten van de steun (bijdrage tot het behalen van een welomschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang) af te wegen tegen de negatieve effecten ervan (verstoring van de mededinging en het handelsverkeer). De Commissie heeft de exclusieve bevoegdheid om deze verenigbaarheidsbeoordeling te maken¹³.

Vrijstellingen van de kennisgevingsplicht

11

Hoewel het Verdrag staatssteun in beginsel verbiedt, voorziet het ook in een lijst met categorieën van steunmaatregelen die verenigbaar kunnen zijn met de interne markt. In dit verband kan de Commissie regels uitvaardigen met criteria op basis waarvan deze steuncategorieën niet hoeven te worden aangemeld¹⁴. De Commissie ontwikkelt deze regels op basis van de ervaring die zij heeft opgedaan met de beoordeling van steunmaatregelen en houdt daarbij rekening met de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie.

Groepsvrijstellingsverordening

12

Voor de steuncategorieën die volgens de Commissie waarschijnlijk verenigbaar zijn met de interne markt, heeft de Commissie een verordening vastgesteld op grond waarvan dergelijke steun niet hoeft te worden aangemeld, mits aan alle voorwaarden is voldaan, tenzij het steunbedrag hoger is dan de daarin vermelde drempelwaarden. Dit is de algemene groepsvrijstellingsverordening (GBER)¹⁵. Voorbeelden van dergelijke categorieën zijn staatssteunmaatregelen voor cultuur en milieubescherming.

13

De GBER vereenvoudigt het werk van de Commissie en de lidstaten aanzienlijk. Hiermee kunnen de lidstaten veel steunmaatregelen uitvoeren zonder kennisgevingsprocedures of de uitdrukkelijke verenigbaarheidsbeoordeling van de Commissie te moeten doorlopen. De GBER bevat een aantal algemene bepalingen en bepalingen die van toepassing zijn op elke categorie van steun. Steun die onder de GBER valt en in overeenstemming is met deze bepalingen wordt automatisch beschouwd als verenigbaar met de interne markt. Niettemin is kennisgeving voor omvangrijke steunmaatregelen (boven de aanmeldingsdrempels) nog steeds noodzakelijk, omdat dergelijke maatregelen de mededinging mogelijk verstoren¹⁶.

De-minimissteun

14

Daarnaast heeft de Commissie bepaald dat een steunbedrag van maximaal 200 000 euro dat over een periode van drie jaar aan één enkele begunstigde is toegekend, niet tot verstoring van de mededinging leidt en ook het handelsverkeer tussen de lidstaten niet negatief beïnvloedt¹⁷. Dit soort steun wordt „de-minimissteun” genoemd en omdat dergelijke steun niet voldoet aan het staatssteuncriterium van verstoring of dreigende verstoring van de mededinging, en ook niet aan het criterium dat de steun het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloedt, wordt hij niet aangemerkt als staatssteun en hoeft hij niet aan DG COMP te worden gemeld. Voor diensten van algemeen economisch belang is de drempel verhoogd tot 500 000 euro¹⁸.

De voornaamste actoren die betrokken zijn bij het beheer van operationele programma’s in het kader van het cohesiebeleid

15

Het beheer van operationele programma’s in het kader van het EFRO/CF en het ESF wordt gedeeld tussen de lidstaten en de Commissie. De lidstaten selecteren, beheren en monitoren projecten en de Commissie houdt toezicht op en monitort de beheers- en controlesystemen van de lidstaten. De Commissie draagt de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de EU-begroting¹⁹.

Op het niveau van de lidstaten

16

Op het niveau van de lidstaat zijn de beheersautoriteiten verantwoordelijk voor het dagelijks beheer van operationele programma’s. Zij moeten er door middel van beheersverificaties voor zorgen dat alle gecofinancierde projecten in aanmerking komen voor EU-financiering en dat de gedeclareerde projectuitgaven aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden voldoen, met inbegrip van naleving van de regels inzake staatssteun. De certificerende instanties verrichten controles van declaraties van projectuitgaven die zijn ontvangen van de beheersautoriteiten en zij dienen deze bij de Commissie in voor terugbetaling. De auditautoriteiten voeren controles uit van verrichtingen (dat wil zeggen projecten) en van beheers- en controlesystemen en brengen daarover door middel van jaarlijkse controleverslagen (JCV’s) en auditadviezen verslag uit aan de Commissie²⁰.

17

Daarnaast kunnen nationale staatssteunbureaus, afhankelijk van hun mandaat, (al dan niet door de EU gecofinancierde) steunregelingen op nationaal niveau verifiëren of andere organen in de lidstaten adviseren. Bureaus voor staatssteun bestaan op centraal niveau in alle lidstaten, met uitzondering van België, dat regionale bureaus voor staatssteun kent. In sommige lidstaten is het bureau voor staatssteun ingebed in de ministeries van Financiën of Economische Zaken, in andere lidstaten is het een onafhankelijke instantie of ingebed in de nationale mededingingsautoriteit. Bureaus voor staatssteun kunnen ook fungeren als aanspreekpunt voor het verkrijgen van deskundige kennis en helpen bij het ontwerpen van steunregelingen, waardoor het risico op niet-naleving van de regels inzake staatssteun wordt verminderd (zie tekstvak 1).

Tekstvak 1

Onderzoek naar de rechtmatigheid van staatssteun door het Bureau voor staatssteun in de fase van het wetgevingsvoorstel (Denemarken)

Alle ministeries zijn verplicht om bij het opstellen van een wetgevingsvoorstel een eerste beoordeling uit te voeren om na te gaan of er sprake is van staatssteun. Deze informatie wordt vervolgens ter beoordeling doorgezonden aan het secretariaat voor staatssteun (dat wordt bemand met deskundigen op het gebied van staatssteun). Indien dit secretariaat van oordeel is dat het voorstel in strijd is met de staatssteunregels, moet het ministerie het wetgevingsvoorstel herschrijven. Gedurende het gehele wetgevingsproces assisteert het secretariaat voor staatssteun het ministerie met suggesties en geeft het advies.

Commissieniveau

18

Directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling (DG REGIO) is de afdeling van de Commissie die verantwoordelijk is voor de bevordering van de economische en sociale ontwikkeling van de verschillende regio’s van de Europese Unie (met name de minder ontwikkelde), en die het EFRO en het CF beheert. Directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie (DG EMPL) is de afdeling van de Commissie die verantwoordelijk is voor werkgelegenheid en sociale kwesties in de EU en die het ESF beheert.

19

De beide directoraten-generaal baseren zich voornamelijk op het werk van de auditautoriteiten om zekerheid te verkrijgen over de conformiteit van de EFRO-/CF- en ESF-uitgaven met de van toepassing zijnde EU- en nationale regelgeving. Naast de evaluatie van de werkzaamheden van de auditautoriteiten kunnen zij in het kader van hun toezichthoudende rol ook eigen controles uitvoeren van verrichtingen en systemen in de lidstaten.

20

DG COMP is de afdeling van de Commissie die verantwoordelijk is voor het verzekeren van de correcte toepassing van de staatssteunregels van de EU op alle terreinen, behalve landbouw en visserij²¹. DG COMP ontwikkelt op basis van het Verdrag wetgeving op het gebied van staatssteun en houdt toezicht op de uitvoering ervan. Het monitort in het bijzonder regelmatig steunregelingen om na te gaan of en in hoeverre zij voldoen aan de staatssteunregels²². Belanghebbende partijen, zoals een lidstaat of een concurrerend bedrijf, kunnen daarnaast een klacht indienen bij de Commissie wanneer zij van mening zijn dat aan een bepaalde begunstigde toegekende steun onrechtmatig is. De Commissie is verplicht al deze klachten te onderzoeken²³.

21

Figuur 4 bevat een vereenvoudigd overzicht van de actoren die zijn betrokken bij het cohesiebeleid en het proces voor de toekenning van staatssteun.

Figuur 4

Actoren die zijn betrokken bij het cohesiebeleid en het proces voor de toekenning van staatssteun

Bron: Europese Rekenkamer.

Controles van de Europese Rekenkamer en de hoge controle-instanties van de lidstaten inzake staatssteun

22

In 2011 zijn in een van onze eerdere speciale verslagen tekortkomingen geconstateerd in de systemen van de lidstaten die ervoor moeten zorgen dat staatssteun wordt aangemeld, en deze tekortkomingen waren hoofdzakelijk gebaseerd op een onderzoek van een aantal klachten en op monitoring van zaken gedurende de periode 2008-2010²⁴.

23

Bovendien hebben wij van 2010 tot en met 2014 voor tal van EFRO-/CF- en ESF-projecten onderzoek gedaan naar de naleving van de staatssteunregels. De resultaten van deze controles vormden een deel van de basis voor onze specifieke beoordelingen voor het EFRO/CF en het ESF in onze jaarverslagen²⁵.

24

Wij hebben een enquête gehouden onder 28 hoge controle-instanties, waarvan er 22 hebben gereageerd. De meesten van hen hebben verklaard dat zij als onderdeel van hun controles, in verschillende mate, toetsingen inzake staatssteun verrichtten²⁶. Slechts enkele HCI’s hadden ook specifieke controles op het gebied van staatssteun verricht.

1 Artikel 26 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

2 Artikel 107, lid 1, VWEU.

3 Artikel 107, lid 2, VWEU: „Met de interne markt zijn verenigbaar:…” (bijvoorbeeld steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen). Artikel 107, lid 3 VWEU: „als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd…” (bijvoorbeeld steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen).

4 Zie het scorebord staatssteun 2015 van de Commissie op de website van DG COMP.

5 Het beleid wordt uitgevoerd door middel van operationele programma’s waarin de prioriteiten en specifieke doelstellingen zijn vastgelegd, alsook de wijze waarop de EU-financiering zal worden gebruikt.

6 Zie de documenten van de Commissie „Een inleiding op het EU-cohesiebeleid 2014-2020” van juni 2014 en „Cohesiebeleid 2007-2013: Officiële commentaren en teksten” van januari 2007. Een programmaperiode is het meerjarige kader waarbinnen de uitgaven in het kader van de structuurfondsen en het Cohesiefonds worden gepland en verricht.

7 Zie het dataportaal voor het cohesiebeleid op de website van de Commissie.

8 Artikel 90, van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320).

9 Artikel 107 VWEU.

10 Zie de beleidsnota van de Commissie over de richtsnoeren voor regionale steun 2014-2020 van september 2014.

11 Zie het scorebord staatssteun 2011 en 2015 van de Commissie.

12 Artikelen 108, leden 2 en 3, VWEU.

13 Artikel 108 VWEU.

14 Verordening (EU) nr. 2015/1588 van de Raad van 13 juli 2015 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op bepaalde soorten horizontale steunmaatregelen (codificatie) (PB L 248 van 24.9.2015, blz. 1), ter vervanging van Verordening (EG) nr. 994/98 van de Raad van 7 mei 1998 betreffende de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap op bepaalde soorten van horizontale steunmaatregelen, en met name artikel 108, lid 4, VWEU.

15 Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PB L 187 van 26.6.2014, blz. 1).

16 De drempels variëren van 400 000 euro voor bepaalde vormen van steun voor startende ondernemingen tot 150 miljoen euro voor bepaalde steunmaatregelen voor hernieuwbare energiebronnen.

17 Verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun (PB L 352 van 24.12.2013, blz. 1).

18 Verordening (EU) nr. 360/2012 van de Commissie van 25 april 2012 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun verleend aan diensten van algemeen economisch belang verrichtende ondernemingen (PB L 114 van 26.4.2012, blz. 8).

19 Artikel 53 van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (PB L 298 van 26.10.2012, blz. 1).

20 JCV’s zijn jaarlijkse verslagen die worden ingediend door de auditautoriteiten ende bevindingen bevatten van alle controles die zij hebben uitgevoerd voor een bepaald of meerdere operationele programma’s. JCV’s zijn het belangrijkste document waarmee de auditautoriteiten zekerheid verschaffen over de beheers- en controlesystemen voor het betreffende operationele programma/de betreffende operationele programma’s en over de wettigheid en regelmatigheid van de gecofinancierde projecten.

21 Voor landbouw en plattelandsontwikkeling en voor maritieme zaken en visserij berust de verantwoordelijkheid voor de staatssteuncontrole bij de directoraten-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling, en Maritieme zaken en Visserij.

22 Een steunregeling is een handeling of een wet waarin in algemene termen wordt gedefinieerd welke begunstigden staatssteun kunnen ontvangen en onder welke voorwaarden.

23 Artikel 24 van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad.

24 Speciaal verslag nr. 15/2011 „Waarborgen de procedures van de Commissie een effectief beheer van de controle op staatssteun?”. (http://eca.europa.eu).

25 Zie bijv. hoofdstuk 6 van ons Jaarverslag over het begrotingsjaar 2014 (PB C 373 van 10.11.2015).

26 Hoge controle-instanties zijn nationale organen die verantwoordelijk zijn voor de controle van de ontvangsten en uitgaven van de regering.

Reikwijdte en aanpak van de controle

25

De afgelopen jaren hebben wij bij onze jaarlijkse nalevingsgerichte controles een aanzienlijk aantal fouten aangetroffen met betrekking tot de naleving van de regels inzake staatssteun in het kader van het cohesiebeleid. In dit verslag wordt onderzocht of de Commissie voldoende maatregelen heeft genomen om te begrijpen waarom dit het geval is, en wordt nagegaan of met de door de Commissie genomen maatregelen haar capaciteit en die van de lidstaten om inbreuken op de staatssteunregels te voorkomen, op te sporen en te corrigeren wordt versterkt.

26

Door middel van deze controle hebben wij voor de programmeringsperiode 2007-2013 een beoordeling gemaakt van het niveau van niet-naleving van de regels inzake staatssteun in het kader van het cohesiebeleid (dat wil zeggen het EFRO/CF en het ESF) en de mate waarin de Commissie op de hoogte was van de oorzaken van de niet-naleving. Onze controle had voornamelijk betrekking op de periode 2010-2014. Ook onderzochten we of het waarschijnlijk is dat niet-naleving van de regels inzake staatssteun kan worden aangepakt door middel van de maatregelen van de Commissie voor de programmeringsperiode 2014-2020.

27

We hebben in het bijzonder onderzocht:

a)of de Commissie een uitgebreid en actueel overzicht had van de oorzaken van de niet-naleving van de regels inzake staatssteun in het kader van het cohesiebeleid, en of DG’s van de Commissie en de lidstaten inbreuken op de regels inzake staatssteun ontdekten. Ook gingen wij na of de ingrepen van de Commissie als reactie op staatssteunfouten hebben geleid tot een passend aantal corrigerende maatregelen; en

b)of de Commissie de nodige maatregelen had genomen om inbreuken op de regels inzake staatssteun in het kader van het cohesiebeleid in de toekomst te voorkomen.

28

Bovendien hebben wij een gedetailleerde analyse gemaakt van de bevindingen van onze nalevingsgerichte controles, waarbij wij voorbeelden hebben gebruikt ter illustratie van vaak voorkomende staatssteunfouten. Daarnaast hebben wij de goedkeuringsprocedure van de Commissie voor bepaalde projecten die van groot financieel belang zijn („grote projecten”) onderzocht.

29

De controle bestond uit onderzoek van documenten (bijvoorbeeld analyse van jaarverslagen van auditautoriteiten, controleverslagen van de Commissie en verordeningen van de Commissie) en interviews met vertegenwoordigers van de Commissie.

30

Op het niveau van de lidstaten hebben wij twee enquêtes gehouden:

a)een enquête onder 113 auditautoriteiten in 28 lidstaten die verantwoordelijk waren voor 440 operationele programma’s in het kader van het EFRO/CF en het ESF, waarvan er 100 antwoordden (88 %); en

b)een enquête onder 31 bureaus voor staatssteun in 28 lidstaten, waarvan er 24 hebben geantwoord (77 %).

31

Tot slot hebben wij vier lidstaten bezocht (Denemarken, Hongarije, Polen en Portugal) om een aantal verschillende staatssteunprocessen te onderzoeken die worden toegepast door verschillende autoriteiten.

Opmerkingen

Gebrek aan een alomvattende analyse door de Commissie van staatssteunfouten en onvoldoende aandacht voor staatssteun bij de lidstaten

32

Wij hebben geprobeerd vast te stellen in welke mate er sprake was van niet-naleving van de regels inzake staatssteun in het kader van het cohesiebeleid door onze jaarlijkse nalevingsgerichte controles te analyseren en te bepalen of de Commissie een overzicht had van de staatssteunfouten in de lidstaten. Indien het naar behoren wordt opgesteld, zou een dergelijk overzicht de Commissie helpen haar middelen voor controle, monitoring en ondersteuning van de lidstaten doelgericht aan te wenden. Wij hebben de opsporing van staatssteunfouten door de Commissie en de lidstaten vergeleken met die van onszelf en wij hebben de corrigerende maatregelen onderzocht die de Commissie had genomen naar aanleiding van de geconstateerde fouten.

Groot aantal staatssteunfouten bij het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Cohesiefonds en, in mindere mate, bij het Europees Sociaal Fonds

Controles van de Rekenkamer van projecten waarbij sprake is van staatssteun

33

In onze jaarlijkse nalevingsgerichte controles hebben wij in de periode 2010-2014 1 573 willekeurig geselecteerde EFRO-/CF- en ESF-projecten gecontroleerd²⁷. Bij 220 (26,6 %) van de 828 EFRO-/CF-projecten was er sprake van staatssteun. Bij 49 (6,6 %) van de 745 ESF-projecten was er sprake van staatssteun.

34

Wij hebben in totaal 50 gevallen vastgesteld waarin sprake was van niet-naleving van de regels inzake staatssteun. 46 van deze 50 gevallen hadden betrekking op EFRO-/CF-projecten en 4 op ESF-projecten. Bij het ESF is het risico op staatssteunfouten aanzienlijk kleiner, voornamelijk doordat de projecten over het algemeen veel kleiner zijn en de kans groter is dat het de-minimissteun betreft.

35

Van 2010 tot 2014 is er over het algemeen sprake van een stijging van het aantal projecten waarbij sprake is van staatssteun en het aandeel van deze projecten met staatssteunfouten, wat erop wijst dat de bestaande controles ter voorkoming van deze fouten in de loop van de tijd niet zijn verbeterd. Bij het toegenomen aantal fouten ging het meestal om fouten zonder financiële impact op het bedrag aan financiering uit de EU-begroting (zie tabel 2)²⁸. Wij hebben vastgesteld dat 20,9 % van de EFRO-/CF-projecten waarbij sprake was van staatssteun, staatssteunfouten vertoonde. Het overeenkomstige cijfer voor het ESF bedroeg 8,2 %.

Tabel 2

Staatssteunfouten die werden vastgesteld in het kader van onze jaarlijkse nalevingsgerichte controles, 2010-2014

Fonds (1) | Jaar (2) | Aantal gecontroleerde projecten (3) | Aantal projecten waarbij sprake is van staatssteun (4) | % (4/3) | Aantal staatssteunfouten (5) | % (5/4) | Aantal staatssteunfouten met financiële impact | Aantal staatssteunfouten zonder financiële impact
EFRO/CF | 2010 | 163 | 37 | 22,7 % | 2 | 5,4 % | 2 | 0
2011 | 168 | 43 | 25,6 % | 8 | 18,6 % | 4 | 4
2012 | 168 | 30 | 17,9 % | 6 | 20,0 % | 2 | 4
2013 | 168 | 51 | 30,4 % | 16 | 31,4 % | 5 | 11
2014 | 161 | 59 | 36,6 % | 14 | 23,7 % | 3 | 11
Totaal EFRO/CF | 828 | 220 | 26,6 % | 46 | 20,9 % | 16 | 30
ESF | 2010 | 66 | 0 | 0,0 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
2011 | 166 | 8 | 4,8 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
2012 | 168 | 3 | 1,8 % | 3 | 100,0 % | 0 | 3
2013 | 175 | 14 | 8,0 % | 1 | 7,1 % | 0 | 1
2014 | 170 | 24 | 14,1 % | 0 | 0,0 % | 0 | 0
Totaal ESF | 745 | 49 | 6,6 % | 4 | 8,2 % | 0 | 4
Totaal | 1573 | 269 | 17,1 % | 50 | 18,6 % | 16 | 34

Bron: Europese Rekenkamer.

36

In 16 van de 50 gevallen van niet-naleving van de staatssteunregels (32 %) waren wij van oordeel dat de door ons aangetroffen fouten een financiële impact hebben gehad op het bedrag aan financiering uit de EU-begroting. Al deze 16 gevallen hadden betrekking op EFRO-/CF-projecten en hebben in sterke mate bijgedragen tot het door ons geschatte foutenpercentage voor het cohesiebeleid, vooral sinds 2013 (zie figuur 5)²⁹. Voor de periode 2010-2014 was 13,5 % van het door ons geschatte gemiddelde jaarlijkse foutenpercentage in het cohesiebeleid te wijten aan staatssteunfouten³⁰.

Figuur 5

Bijdrage van staatssteunfouten tot het geschatte foutenpercentage voor het cohesiebeleid, 2010-2014

Noot: De bijdrage van staatssteunfouten tot het geschatte foutenpercentage voor het cohesiebeleid is afhankelijk van de ernst en het aantal staatssteunfouten.

Bron: Europese Rekenkamer.

Er werden vier belangrijke categorieën van staatssteunfouten ontdekt

37

De staatssteunfouten die wij hebben ontdekt in het kader van onze jaarlijkse nalevingsgerichte controles uit 2010-2014 kunnen worden ingedeeld in vier categorieën (zie figuur 6):

a)Te hoge steunintensiteit;

b)Ontbreken van een stimulerend effect;

c)Onopgemerkte staatssteun of ontbreken van kennisgeving; en

d)Niet voldaan aan formele of monitoringsvereisten.

38

Van de 16 staatssteunfouten met financiële impact hadden er 15 betrekking op de foutencategorieën „te hoge steunintensiteit” en „ontbreken van een stimulerend effect”.

Figuur 6

Aantal en aard van staatssteunfouten, 2010-2014

Bron: Europese Rekenkamer.

Te hoge steunintensiteit

39

De Commissie stelt maxima vast voor de steunintensiteit³¹ om de hoogte van de betaalde staatssteun te beperken tot het minimum dat nodig is om de gesteunde activiteit te laten plaatsvinden³². In veel gevallen (afhankelijk van onder meer de steuncategorie) kan de maximale steunintensiteit voor het midden- en kleinbedrijf worden verhoogd³³. Deze verhoging wordt de „mkb-toeslag” genoemd. Een veelvoorkomende fout in deze categorie deed zich voor wanneer de beheersautoriteit een groot bedrijf als mkb-onderneming behandelde en de mkb-toeslag toekende waarvoor het niet in aanmerking kwam (zie tekstvak 2).

Tekstvak 2

Voorbeeld van onjuiste steunintensiteit (Slovenië)

Bij een EFRO-project in Slovenië dat door ons in het kader van onze jaarlijkse nalevingsgerichte controle voor 2013 werd onderzocht, werd steun toegekend op grond van een aangemelde regeling voor onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten in de automobielindustrie. De begunstigde was vastgesteld op basis van een consortiumovereenkomst tussen negen partners, waarvan één een mkb-bedrijf was. Alle andere partners waren grote ondernemingen. De begunstigde heeft een mkb-toeslag ontvangen terwijl hij zijn onderzoeksactiviteiten uitsluitend voor rekening van de grote ondernemingen verrichtte. Een deel van de subsidiabele uitgaven had moeten worden onderworpen aan een maximale intensiteit van 25 % in plaats van het toegepaste percentage van 50 %. Als gevolg daarvan had een steunbedrag van 0,4 miljoen euro niet mogen worden toegekend.

Ontbreken van een stimulerend effect

40

Met staatssteun kan de gewenste doelstelling van het overheidsbeleid slechts worden bereikt wanneer de steun een stimulerend effect heeft, dat wil zeggen wanneer de steun de begunstigde ertoe aanzet om activiteiten te verrichten die deze zonder de steun niet had verricht³⁴. De begunstigde dient derhalve aan te tonen dat het ondersteunde project zonder de steun niet zou zijn uitgevoerd. In het kader van de GBER 2008 moest het stimulerende effect voor grote ondernemingen die staatssteun ontvangen bijvoorbeeld worden aangetoond door te bewijzen dat de steun leidde tot een wezenlijke toename van de reikwijdte, omvang, uitgaven of snelheid van afronding van het project (zie tekstvak 3)³⁵.

Tekstvak 3

Voorbeeld van het ontbreken van een stimulerend effect (Polen)

In een EFRO-project in Polen voor de bouw van een logistiek centrum, door ons onderzocht in het kader van onze jaarlijkse nalevingsgerichte controle voor 2010, had de begunstigde nagelaten om bij zijn projectaanvraag aan te tonen dat de steun zou hebben geleid tot een wezenlijke toename van de reikwijdte, omvang, uitgaven of snelheid van de afronding van de projecten, zoals vereist in het kader van de GBER 2008. Als gevolg daarvan kwam het project, dat gebruik had kunnen maken van 23,2 miljoen euro aan EU-financiering, daar niet voor niet in aanmerking en werd het vervolgens door de lidstaat ingetrokken.

41

Wij hebben ook gevallen aangetroffen waarin de werkzaamheden reeds waren gestart voordat de projectaanvraag was ingediend bij de instantie die de steun moest toekennen. Dit wijst er ook op dat de steun niet noodzakelijk was voor de uitvoering van het project.

Onopgemerkte staatssteun of ontbreken van kennisgeving

42

Voor de categorie van fouten waarbij een beheersautoriteit steun voor een project ten onrechte niet had aangemerkt als staatssteun, of anderszins had nagelaten de Commissie in kennis te stellen van de staatssteun, hebben wij in de eerste plaats onderzocht of de steun bijvoorbeeld vrijgesteld kon worden van aanmelding op grond van de GBER. Alleen indien er geen reden was voor een dergelijke vrijstelling waren wij van mening dat de fout een financiële impact had (zie tekstvak 4).

Tekstvak 4

Voorbeeld van het ontbreken van kennisgeving (Tsjechische Republiek)

In een EFRO-project in de Tsjechische Republiek voor de aanleg van onderzoeksinfrastructuur dat wij in het kader van onze jaarlijkse nalevingsgerichte controle voor 2014 onderzochten, had de beheersautoriteit de steun niet aangemeld bij de Commissie, omdat zij ervan uitging dat de onderzoeksactiviteiten van niet-economische aard waren. Hoewel de onderzoeksactiviteiten van de begunstigde gedeeltelijk niet-economisch waren, voerde deze als een belangrijk deel van zijn activiteiten ook onderzoek uit op contractbasis. De gecontroleerde subsidie ten bedrage van 1,8 miljoen euro betrof daarom staatssteun en had dus alleen mogen worden verleend na kennisgeving aan en goedkeuring door de Commissie.

Niet voldaan aan formele of monitoringsvereisten

43

Het is belangrijk dat de beheersautoriteiten zich houden aan de voor hen vastgestelde monitoring-, verificatie- en andere formele vereisten om ervoor te zorgen dat maatregelen die staatssteun inhouden, verenigbaar zijn met de interne markt. Deze vereisten zijn ook van toepassing op de de-minimissteun (zie paragraaf 14). De specifieke moeilijkheid is hier dat ondernemingen herhaaldelijk financiële steun kunnen ontvangen uit meerdere bronnen. Opgeteld kunnen deze verschillende steunmaatregelen het plafond voor de-minimissteun overschrijden. Verscheidene fouten in deze categorie hadden te maken met het feit dat er niet was gecontroleerd of er sprake was van een cumulatie van de-minimissteun (zie tekstvak 5).

Tekstvak 5

Voorbeeld van het niet-voldoen aan de monitorings- of formele vereisten (Frankrijk)

Bij een door ons in het kader van onze jaarlijkse nalevingsgerichte controle voor 2011 onderzocht EFRO-project in Frankrijk voor de aanleg van een industrieel gebouw heeft de beheersautoriteit een steunmaatregel goedgekeurd als de-minimissteun. Zij had evenwel geen rekening gehouden met twee eerdere steunmaatregelen die binnen een periode van drie jaar aan dezelfde begunstigde waren toegekend. Er was geen sprake van een financiële impact, omdat het totale steunbedrag lager was dan het plafond voor de-minimissteun.

44

Tekortkomingen bij de monitoring kunnen er echter ook toe leiden dat steun niet subsidiabel is, bijvoorbeeld als de totale goedgekeurde steun het de-minimisplafond overschrijdt. De verordening inzake de-minimissteun biedt twee mogelijkheden voor de monitoring van de-minimissteun: ofwel door een verklaring van de begunstigde zelf waaruit blijkt dat de steun er niet toe leidt dat het plafond voor de-minimissteun wordt overschreden, of door middel van een centraal register³⁶. De opzet van een centraal register met volledige informatie over alle de-minimissteun die in de betrokken lidstaat is toegekend, helpt om dergelijke fouten te voorkomen (zie tekstvak 6).

Tekstvak 6

Gebruik van een centraal register voor de-minimissteun (Portugal)

In Portugal moet alle toegekende de-minimissteun worden ingevoerd in een centraal register dat wordt beheerd door de certificerende instantie voor het EFRO/CF en het ESF. Het register berekent vervolgens automatisch de gecumuleerde steun die aan de begunstigde is verleend en geeft aan of het plafond voor de-minimissteun is overschreden. Indien het plafond is overschreden, moet de steunverlenende instantie een beslissing tot nietigverklaring nemen en de daarvoor in het register geregistreerde steun intrekken. De certificerende instantie controleert tweemaal per jaar of steun die het plafond voor de-minimissteun overschrijdt vervolgens is ingetrokken.

Monitoring door de Commissie wordt verzwakt door het ontbreken van een alomvattende analyse en onvoldoende interne coördinatie

45

In het kader van haar toezichthoudende rol verricht de Commissie verschillende soorten controles in verband met staatssteun. In het kader van het cohesiebeleid verrichten DG REGIO en DG EMPL controles ter plaatse voornamelijk door middel van hun audits van EFRO-/CF- en ESF-projecten en -systemen, en op het gebied van staatssteun verricht DG COMP voornamelijk controles door middel van monitoring en de behandeling van klachten.

46

Wij hebben onderzocht of en in hoeverre de Commissie inbreuken op de regels inzake staatssteun had ontdekt, of deze informatie was opgenomen in een databank en was geanalyseerd en gedeeld binnen de Commissie, alsmede in welke mate zij passende maatregelen heeft getroffen ter correctie van de gevallen van niet-naleving van de staatssteunregels die waren ontdekt door de Commissie zelf of door ons.

DG REGIO ontdekt een aanzienlijk aantal staatssteunfouten

47

Voor EFRO- en CF-projecten hebben wij een willekeurige steekproef geanalyseerd van 25 van de 131 verslagen van door DG REGIO in 2013 en 2014 verrichte controles. DG REGIO heeft de projecten en programma’s geselecteerd op basis van een risicobeoordeling³⁷. Alle verslagen hadden betrekking op controles van zowel projecten als systemen, met uitzondering van één verslag dat enkel controles van projecten bestreek. Deze 25 verslagen bestreken in totaal 202 projecten.

48

Uit onze analyse bleek dat er bij 38 van de 202 projecten bevindingen op het gebied van staatssteun waren. Dit komt overeen met 19 % van alle projecten die zijn onderzocht in de loop van deze 25 controles van de Commissie (zie tabel 3). Dit opsporingspercentage is vergelijkbaar met onze eigen bevindingen (zie paragraaf 35, tabel 2).

Tabel 3

Bevindingen betreffende staatssteun bij controles van DG Regio, 2013-2014

| Aantal controleverslagen | Aandeel van de controleverslagen | Aantal projecten | Aandeel van de projecten
Zonder bevindingen inzake staatssteun | 16 | 64 % | 110 + 54¹ | 81 %
Alleen bevindingen op het gebied van staatssteun bij verrichtingen (projecten) | 5 | 20 % | 38 | 19 %
Bevindingen op het gebied van staatssteun bij verrichtingen (projecten) en systemen | 2 | 8 %
Alleen bevindingen op het gebied van staatssteun bij systemen | 2 | 8 % | - | -
Totaal | 25 | 100 % | 202 | 100 %

1 110 projecten zonder bevindingen in de 16 verslagen zonder bevindingen op het gebied van staatssteun, 54 projecten zonder bevindingen op het gebied van staatssteun verspreid over de andere 9 verslagen.

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van gegevens van de Commissie.

In de periode 2010-2014 heeft DG REGIO een aantal financiële correcties opgelegd voor inbreuken op de regels inzake staatssteun

49

De Commissie is verplicht passende maatregelen te nemen ter correctie van systeemgebreken en ontdekte fouten op projectniveau³⁸. Wanneer er sprake is van ernstige tekortkomingen, of wanneer een lidstaat haar verantwoordelijkheden om onregelmatige uitgaven op te sporen en te corrigeren niet naar behoren heeft uitgeoefend, kan de Commissie besluiten financiële correcties op te leggen. Financiële correcties moeten de EU-begroting beschermen tegen de druk van onterechte of onregelmatige uitgaven³⁹.

50

Voor de periode 2010-2014 heeft DG REGIO naar aanleiding van zijn eigen controles tien financiële correcties toegepast die ten minste gedeeltelijk verband hielden met staatssteun. Deze hadden betrekking op vijf lidstaten (Oostenrijk, de Tsjechische Republiek, Spanje, Frankrijk en Roemenië). Zes van deze financiële correcties, die in totaal 3,2 miljoen euro bedroegen en betrekking hadden op twee lidstaten, hielden enkel verband met staatssteun (Spanje en Frankrijk). Naar aanleiding van zijn evaluatie van de jaarlijkse controleverslagen van de auditautoriteiten heeft DG REGIO daarnaast drie financiële correcties toegepast die ten minste gedeeltelijk verband hielden met staatssteun. Een van deze financiële correcties, ten bedrage van 32,5 miljoen euro en met betrekking tot één lidstaat (Spanje), hield uitsluitend verband met staatssteun. Het is niet mogelijk om de staatssteuncomponent te kwantificeren van financiële correcties die slechts ten dele verband houden met staatssteun. Er was geen informatie beschikbaar over het totale aantal fouten of systeemgebreken dat DG Regio in de periode 2010-2014 heeft ontdekt.

51

Twee jaar na elk van onze jaarlijkse nalevingsgerichte controles analyseren wij of de Commissie tijdig passende corrigerende maatregelen heeft genomen met betrekking tot de door ons ontdekte fouten. In de periode 2010-2013 heeft DG REGIO vijf financiële correcties toegepast met betrekking tot vijf van de door ons ontdekte staatssteunfouten of was het bezig met de toepassing daarvan⁴⁰. Deze financiële correcties hadden betrekking op vier lidstaten (Spanje, Griekenland, Oostenrijk en Polen). Vier van deze financiële correcties, die in totaal 2,7 miljoen euro bedroegen en betrekking hadden op dezelfde vier lidstaten, hielden uitsluitend verband met staatssteun. De Commissie had nog geen definitief standpunt ingenomen met betrekking tot een voorstel voor een financiële correctie van 0,3 miljoen euro in verband met een zesde staatssteunfout.

Uit de monitoring van staatssteun door DG COMP blijkt dat veel problematische steunregelingen bestaan

52

De Commissie is verplicht om steunregelingen regelmatig te monitoren om te verifiëren of en in welke mate zij in overeenstemming zijn met de regels inzake staatssteun, en zij moet ook „op passende wijze optreden”, met name wanneer de toegekende steun niet verenigbaar is met de interne markt. Dergelijk optreden omvat de terugvordering van alle onverenigbare steun die is toegekend⁴¹. Daarom hebben wij de resultaten van de monitoring door DG COMP voor de periode 2009-2014 onderzocht; deze worden weergegeven in tabel 4. De Commissie blijft eerder goedgekeurde steunregelingen monitoren⁴².

Tabel 4

Resultaten van de monitoringactiviteiten van DG COMP, 2009-2014¹

Steunregeling | Aantal gemonitorde regelingen | Aantal (en aandeel van) problematische gevallen³ | Aantal (en aandeel van) gevallen met problemen die van invloed zijn op de verenigbaarheid
Onder blokvrijstelling vallende steun | 73 | 24 (32,9 %) | 9 (12,3 %)
Aangemelde steun | 138 | 50 (36,2 %) | 7 (5,1 %)
Overige² | 1 | 1 (100,0 %) | 0 (%)
Diensten van algemeen economisch belang | 8 | 4 (50,0 %) | 0 (%)
Totaal | 220 | 79 (35,9 %) | 16 (7,3 %)

1 Wij hebben ook naar het jaar 2009 gekeken, omdat de jaren 2009 en 2010 in de monitoringresultaten van de Commissie zijn gecombineerd.

2 DG COMP trof één steunregeling aan die geen GBER-regeling was, geen regeling voor diensten van algemeen economisch belang, en ook geen goedgekeurde regeling (dit was dus een onwettige regeling).

3 „Problematisch” is een term die door DG COMP wordt gebruikt ter indicatie van inbreuken op de regels inzake staatssteun, variërend van formele tekortkomingen zoals onjuiste formuleringen van de cumuleringsregels, tot juridische kwesties, zoals het ontbreken van GBER-voorwaarden in een GBER-regeling.

Bron: Europese Commissie.

53

Wij hebben geconstateerd dat DG COMP de te monitoren steunregelingen had geselecteerd op basis van een risicobeoordeling en daarbij rekening had gehouden met het bedrag van de verleende steun. In de periode 2009-2014 waren er jaarlijks gemiddeld 2 401 steunregelingen waarvoor uitgaven werden gerapporteerd. In diezelfde periode heeft DG COMP in totaal 220 steunregelingen gemonitord (tussen de 30 en 75 steunregelingen per jaar). DG COMP schat dat de regelingen die het heeft gemonitord in de periode 2009-2014 meer dan 20 % vertegenwoordigden van alle staatssteun die in het kader van steunregelingen was toegekend. De meeste steunregelingen gelden voor meerdere jaren en de uitgaven ervan worden jaarlijks gerapporteerd.

54

Op basis van haar monitoring gedurende periode 2009-2014 heeft de Commissie vastgesteld dat bij ongeveer 36 % van alle steunregelingen sprake was van problemen. Dergelijke problemen hadden betrekking op tekortkomingen in het ontwerp van steunregelingen (zoals onrechtmatige vrijstellingen in verband met de regels inzake het stimulerend effect, of ontbrekende bepalingen met betrekking tot plafonds voor de steunintensiteit), of in de tenuitvoerlegging van de individuele steun (zoals onrechtmatige schendingen van de kennisgevingsplicht voor individuele steun die de GBER-drempels overschrijdt, of steun die aan grote ondernemingen werd verleend hoewel de steunregeling tot het mkb beperkt was)⁴³. Problemen die de verenigbaarheid beïnvloedden (7,3 % van alle gevallen) zijn bijzonder ernstig. In deze gevallen kan de Commissie overgaan tot de terugvordering van de steun. Problemen die de verenigbaarheid beïnvloeden, komen vooral vaak voor in GBER-regelingen (12,3 % van alle GBER-gevallen).

55

Meer gedetailleerde en per lidstaat en steuncategorie uitgesplitste informatie voor de periode 2006-2014 wordt weergegeven in bijlage II, waaruit blijkt dat DG COMP meer dan de helft van alle steunregelingen in vijf lidstaten (Griekenland, Litouwen, Luxemburg, Portugal en het Verenigd Koninkrijk) als problematisch beschouwde. Terwijl de resultaten van de monitoring door DG COMP niet specifiek van toepassing zijn op het cohesiebeleid, blijkt uit bijlage II dat regionale ontwikkeling de steuncategorie is die het vaakst wordt gemonitord door DG COMP.

De monitoringactiviteiten van DG COMP in de periode 2009-2014 hebben niet geleid tot aanzienlijke terugvorderingen van staatssteun

56

Tijdens de periode 2009-2014 heeft de monitoring van staatssteun door de Commissie geleid tot acht gevallen waarin de betrokken lidstaten onregelmatige uitgaven vrijwillig terugvorderden van de begunstigden⁴⁴. Daarnaast heeft de Commissie acht formele maatregelen genomen, zoals de instelling van onderzoeksprocedures. Eén daarvan, die in 2014 is gestart tegen Cyprus, heeft in 2015 geleid tot de terugvordering van 0,3 miljoen euro in verband met een maatregel die ten onrechte was vrijgesteld op grond van de GBER⁴⁵.

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 konden staatssteunfouten niet worden geanalyseerd met behulp van de databanken van de Commissie

57

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 zijn de door DG REGIO en DG EMPL geconstateerde gevallen van niet-naleving van de regels inzake staatssteun niet zodanig geregistreerd dat ze daarmee een gedegen analyse van staatssteunfouten hadden kunnen maken. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 ontwikkelden deze DG’s de Mapar-databank (Management of Audit Processes, Activities and Resources - beheer van controleprocessen, -activiteiten en -middelen) voor de registratie van alle controlebevindingen voor het EFRO, het CF en het ESF, ingedeeld naar soort, categorie en ernst. Staatssteunfouten vormen een aparte categorie in deze databank. Wij hebben echter geconstateerd dat DG COMP geen toegang had tot Mapar.

58

Een andere databank, die wordt beheerd door OLAF en toegankelijk is voor DG REGIO en DG EMPL, maar niet voor DG COMP, is het IMS (Irregularity Management System - beheersysteem voor onregelmatigheden), dat door de Commissie wordt gebruikt om ieder kwartaal bij de lidstaten informatie te verzamelen over alle onregelmatigheden in EU-bijdragen van meer dan 10 000 euro⁴⁶. In de periode 2010-2014 werden door de lidstaten 31 onregelmatigheden met betrekking tot staatssteun gemeld. Hoewel er slechts sprake was van een gering aantal onregelmatigheden, heeft de Commissie die niet onderzocht.

59

Wij hebben de volgende tekortkomingen geconstateerd in de wijze waarop informatie over onregelmatigheden werd gepresenteerd in het IMS:

a)het ontbrak aan een specifieke typologie voor fouten inzake staatssteun, waardoor de lidstaten de fouten niet consistent indeelden. Staatssteunfouten zouden dan moeten worden opgevraagd door in alle officiële talen te zoeken op „staatssteun”, en

b)in veel gevallen bevat de verstrekte informatie geen details met betrekking tot de aard van of het soort fouten. Zo zou een staatssteunfout slechts kunnen worden beschreven als een „kwestie in verband met staatssteun”.

60

Hoewel DG COMP ook niet over een databank beschikte, maakte het voor de programmeringsperiode 2007-2013 door middel van een Excel-spreadsheet een horizontale analyse van de tijdens zijn monitoring geconstateerde problemen. Het heeft deze informatie niet gedeeld met DG REGIO of DG EMPL. DG COMP begon daarmee in maart 2016.

61

Door het ontbreken van betrouwbare databanken en de ontoereikende uitwisseling van informatie over opgespoorde staatssteunfouten tussen de DG’s van de Commissie kon er geen uitgebreide analyse van staatssteunfouten op het gebied van cohesie worden verricht. Een dergelijke analyse zou de Commissie hebben kunnen helpen om meer doelgerichte en op maat gesneden preventieve maatregelen te ontwikkelen voor de lidstaten en/of programma’s (zie bijv. de paragrafen 101-105).

De Commissie intensiveerde het staatssteuntoezicht van openbare-infrastructuurprojecten na een arrest van het Hof van Justitie van 2011

62

In 1994 heeft de Commissie richtsnoeren uitgevaardigd waarin werd bepaald dat de aanleg van openbare infrastructuur een algemene economische beleidsmaatregel was die niet was onderworpen aan de regels inzake staatssteun⁴⁷. De financiering door de overheid van investeringen in luchthavens, havens of soortgelijke openbare infrastructuur werd dus niet door de lidstaten aan de Commissie meegedeeld. In die richtsnoeren heeft de Commissie echter reeds aangegeven dat economische activiteiten die in luchthavens worden verricht en waarvan luchtvaartmaatschappijen direct of indirect voordeel hebben, als staatssteun kunnen worden beschouwd⁴⁸. Dit onderscheid tussen openbare infrastructuur en specifieke infrastructuur is vastgelegd in het jaarlijks verslag over het mededingingsbeleid van 1995 en later ook in het vademecum over staatssteun uit 2003 van de Commissie⁴⁹. In dit vademecum werd echter aangegeven dat de algemene regels inzake staatssteun niet van toepassing waren op met name het vervoer over het spoor, de binnenwateren, de zee, en door de lucht. Sinds de jaren negentig zijn de mogelijkheden voor de commerciële exploitatie van infrastructuur toegenomen dankzij verschillende factoren zoals de liberalisering van de markt, privatisering en technologische vooruitgang. Sinds 1998 heeft de Commissie in overeenstemming met deze interpretatie steun die aan verschillende openbare-infrastructuurprojecten was verleend als staatssteun aangemerkt.

63

Het Europees Hof van Justitie deed in 2000 en 2011 twee uitspraken die hebben geleid tot een bevestiging van de opvatting dat er bij overheidsfinanciering van infrastructuurinvesteringen sprake kan zijn van staatssteun (zie tekstvak 7).

Tekstvak 7

Twee belangrijke arresten van het Hof van Justitie in verband met de naleving van de regels inzake staatssteun bij openbare-infrastructuurprojecten

In december 2000 heeft het Gerecht in zijn arrest in de zaak „Aéroports de Paris” geoordeeld dat de exploitatie van een luchthaven, die de levering van luchthavendiensten aan luchtvaartmaatschappijen en de verschillende dienstverleners op een luchthaven omvat, een economische activiteit is, die daarom onderworpen is aan staatssteunregels⁵⁰.

In maart 2011 oordeelde het Gerecht in het arrest „Leipzig-Halle” dat indien de bouw van infrastructuur (bijv. een start- en landingsbaan) onlosmakelijk is verbonden met een economische activiteit (bijv. het vervoer van passagiers per vliegtuig), de bouw zelf een economische activiteit is⁵¹.

64

DG COMP heeft op basis van het arrest „Leipzig-Halle” in augustus 2012 richtsnoeren (zogeheten „analyseschema’s”) uitgebracht om de lidstaten te helpen bij het beoordelen of steun die wordt verleend aan infrastructuurprojecten aan de Commissie moet worden gemeld.

65

Pas na het arrest „Leipzig-Halle” en de richtlijnen van 2012 voor de lidstaten van de Commissie nam het aantal kennisgevingen van infrastructuurprojecten toe⁵². Verwijzend naar de arresten „Aéroports de Paris” en „Leipzig-Halle” heeft de Commissie zich in 2014 op het standpunt gesteld dat de uitspraken van het Gerecht van toepassing zijn op alle infrastructuur die ten behoeve van een economische activiteit wordt geëxploiteerd, ongeacht de betrokken sector⁵³.

Ontoereikende coördinatie tussen de DG’s van de Commissie om ervoor te zorgen dat bij beslissingen over grote projecten tevens rekening wordt gehouden met de regels inzake staatssteun tot het einde van 2012

66

Sommige EFRO-/CF-projecten hebben een dusdanige financiële omvang dat de lidstaat een specifieke beschikking van de Commissie nodig heeft om EU-cofinanciering te verkrijgen. Ze hebben een totale subsidiabele kostprijs van meer dan 50 miljoen euro en betreffen in het algemeen grootschalige infrastructuurprojecten⁵⁴. Deze projecten worden grote projecten genoemd. Als aan een groot project toegekende steun staatssteun betreft, is het ook waarschijnlijk dat deze vanwege de omvang ervan moet worden aangemeld⁵⁵.

67

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 heeft de Commissie 918 beslissingen over grote projecten genomen, die in totaal goed waren voor meer dan 75 miljard euro aan EU-bijdragen; de gemiddelde EU-bijdrage aan deze projecten bedroeg 82,6 miljoen euro. Deze projecten waren samen goed voor meer dan 25 % van alle EFRO-/CF-uitgaven, waarbij aanzienlijke verschillen bestonden tussen de lidstaten (zie figuur 7).

68

Bijlage III bevat meer gedetailleerde informatie over grote projecten die zijn goedgekeurd door de Commissie voor de programmeringsperiode 2007-2013.

Figuur 7

EU-bijdragen voor grote projecten als aandeel van alle EFRO-/CF-uitgaven per lidstaat

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van gegevens van de Europese Commissie van 2015.

69

De lidstaten moeten verschillende soorten informatie opnemen in een aanvraag voor een groot project om de Commissie in staat te stellen een met redenen omkleed besluit te nemen op basis van een beoordeling van de relevantie, levensvatbaarheid, duurzaamheid, en het ecologische profiel van het project, alsook een motivering van de gevraagde financiering en informatie van de lidstaat over de vraag of er sprake is van staatssteun. Volgens de Commissie raadpleegt DG REGIO sinds eind 2012 DG COMP in het kader van haar interne procedures formeel over alle aanvragen voor grote projecten en in dat stadium kan DG COMP bij DG REGIO aangeven dat het project moet worden aangemeld. Daarbij moet DG REGIO, als leidend DG, DG COMP en andere betrokken DG’s raadplegen over het goedkeuringsbesluit voor een groot project⁵⁶.

70

Deze raadpleging is met name van belang wanneer de lidstaten in de aanvraag voor een groot project aangeven dat er geen sprake is van staatssteun, omdat DG COMP in dat geval geen kennisgeving ontvangt. Maar zelfs als de Commissie een groot project goedkeurt door een besluit te nemen, is er geen enkele garantie dat het project in overeenstemming is met de regels inzake staatssteun. Uit een analyse van besluiten van de Commissie met betrekking tot grote projecten bleek dat daarin niet werd vermeld dat het besluit niet moest worden opgevat als een bevestiging van de verenigbaarheid van het project met de toepasselijke wetgeving inzake staatssteun.

71

Van de 918 grote projecten die voor de programmeringsperiode 2007-2013 werden vastgesteld, stelde de Commissie er 440 vast vóór eind 2012. Voor deze projecten is DG COMP niet systematisch nagegaan of de investeringen in openbare infrastructuur staatssteun konden behelzen. In november 2012 heeft de Commissie bovendien een richtsnoerennota aan de lidstaten gezonden, waarin wordt verklaard dat het niet voornemens was om op systematische wijze onderzoek te doen naar de naleving van de regels inzake staatssteun bij grote infrastructurele projecten waarop de nota betrekking heeft maar waarover reeds vóór de datum van deze nota een besluit is genomen⁵⁷. In principe is het dus mogelijk dat een lidstaat een besluit van de Commissie heeft ontvangen waarin een groot project wordt goedgekeurd, terwijl het project in strijd is met de staatssteunregels.

Auditautoriteiten van de lidstaten hebben onvoldoende aandacht voor de naleving van de regels inzake staatssteun

72

De auditautoriteiten van de lidstaten vormen een belangrijk onderdeel van de controleketen waarop de Commissie haar zekerheid in het cohesiebeleid baseert. Daarom is het van belang dat de auditautoriteiten over de nodige expertise beschikken en controles van een behoorlijke kwaliteit uitvoeren. Dit is met name belangrijk voor de controle op de naleving van de regels inzake staatssteun, die een belangrijke bron zijn van fouten en onregelmatige uitgaven in het kader van het cohesiebeleid, echter in mindere mate voor het ESF dan voor het EFRO en het CF (zie de paragrafen 33-36).

73

Via onze enquête hebben wij de auditautoriteiten gevraagd naar hun controleresultaten in verband met staatssteun, en daarnaast hebben wij de rapportage over staatssteunfouten in hun jaarlijkse controleverslagen (JCV’s) voor operationele programma’s van het EFRO/CF onderzocht. Als onderdeel van onze jaarlijkse nalevingsgerichte controles onderzochten wij de checklists van de auditautoriteiten voor de controle op naleving van de regels inzake staatssteun. Verder hebben wij de auditautoriteiten gevraagd of zij voldoende steun hadden gekregen van de Commissie en hoe vaak zij op het gebied van staatssteun samenwerkten met andere autoriteiten in de lidstaat (zoals de bureaus voor staatssteun).

De auditautoriteiten ontdekten aanzienlijk minder gevallen van niet-naleving van de regels inzake staatssteun dan de Commissie of de Rekenkamer

74

Op basis van in de enquête verstrekte gegevens schatten de auditautoriteiten in dat in de periode 2010-2014 bij ongeveer een derde (32,4 %) van de door hen gecontroleerde EFRO-/CF- en ESF-projecten sprake was van staatssteun. De auditautoriteiten troffen gemiddeld in 3,6 % van die projecten staatssteunfouten aan (zie figuur 8). Gedurende dezelfde periode hebben wij meer dan het vijfvoudige van dit percentage aan staatssteunfouten geconstateerd bij EFRO-/CF- en ESF-projecten (zie paragraaf 35, tabel 2), hoewel we een soortgelijke steekproefmethodologie hebben gevolgd⁵⁸.

Figuur 8

Staatssteun in de controles van projecten door auditautoriteiten, 2010-2014

Bron: Europese Rekenkamer op basis van enquêteresultaten.

75

Ook hebben wij een analyse gemaakt van 1 026 JCV’s voor operationele programma’s van het EFRO/CF die in de periode 2010-2014 waren ingediend bij DG REGIO (zie tabel 5). De auditautoriteiten moesten verslag uitbrengen over de „voornaamste resultaten” van hun controles van projecten in de jaarlijkse controleverslagen⁵⁹. We hebben met name gekeken naar rapportage in verband met staatssteunfouten. Wij hebben vastgesteld dat slechts 40 van de 1 026 JCV’s (3,9 %) een verwijzing naar staatssteunfouten bevatten. De meest voorkomende fout in de jaarlijkse controleverslagen had betrekking op „de minimissteun”.

Tabel 5

Bij DG REGIO ingediende jaarlijkse controleverslagen, 2010-2014

Jaar | Aantal geëvalueerde JCV’s | Aantal JCV’s waarin onregelmatigheden op het gebied van staatssteun zijn vastgesteld | Frequentie van de vaststelling
2010 | 199 | 4 | 2,0 %
2011 | 211 | 8 | 3,8 %
2012 | 203 | 9 | 4,4 %
2013 | 209 | 9 | 4,3 %
2014 | 204 | 10 | 4,9 %
Totaal | 1 026 | 40 | 3,9 %

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van een analyse van bij DG REGIO ingediende JCV’s.

76

Uit onze analyse is gebleken dat het aandeel van de jaarlijkse controleverslagen waarin staatssteunfouten waren gerapporteerd per lidstaat verschilt; in het geval van Denemarken hebben wij in totaal vijf JCV’s aangetroffen waarin staatssteunfouten waren gerapporteerd, in het geval van Cyprus, Estland en Frankrijk vier, en in het geval van Hongarije en Litouwen drie. Voor acht lidstaten (België, Ierland, Italië, Luxemburg, Malta, Oostenrijk, Slovenië en Slowakije) hebben wij geen jaarlijkse controleverslagen gevonden waarin staatssteunfouten werden vermeld.

77

Vergeleken met de resultaten van de controles die zijn uitgevoerd door de Commissie (zie de paragrafen 47-56) en die van onze eigen controles (zie de paragrafen 33-44) hebben de auditautoriteiten een aanzienlijk lager percentage staatssteunfouten ontdekt.

78

In het kader van de werkzaamheden voor onze jaarlijkse nalevingsgerichte controle voor 2014 hebben wij een steekproef geëvalueerd van 53 controlechecklists die door de auditautoriteiten worden gebruikt bij hun controle van projecten. Wij hebben vastgesteld dat 18 daarvan (ongeveer 33 %) aanzienlijke tekortkomingen vertoonden, zoals gevallen waarin een verificatie van de steunintensiteit volgens de checklist niet verplicht was, hoewel dit in onze controles een van de voornaamste bronnen van fouten is (zie paragraaf 39)⁶⁰. Degelijke staatssteunchecklists kunnen auditautoriteiten helpen bij de opsporing van staatssteunfouten.

79

In 2015 heeft de Commissie de auditautoriteiten aangemoedigd om dit probleem aan te pakken, en uit onze analyse bleek dat er sprake was van aanzienlijke verbeteringen op dit gebied⁶¹.

De autoriteiten van de lidstaten hebben extra ondersteuning nodig met betrekking tot de controle op naleving van de regels inzake staatssteun

80

Bijna alle auditautoriteiten die op onze enquête hebben gereageerd, achtten het wettelijk kader van de EU voor staatssteun op zijn minst vrij complex (zie figuur 9). Meer dan 35 % van hen noemde de omvang van de wetgeving als de belangrijkste oorzaak van de complexiteit op het gebied van staatssteun. Nog eens 35 % merkte op dat zij moeite hadden met de toepassing van de wetgeving in de praktijk. Bijlage IV bevat een overzicht van het wettelijk kader op het gebied van staatssteun.

Figuur 9

Evaluatie van het wettelijk kader van de EU voor staatssteun — antwoorden van de auditautoriteiten op de enquête

Bron: Europese Rekenkamer op basis van enquêteresultaten.

81

Meer dan 85 % van alle auditautoriteiten die onze enquête hebben beantwoord, was ook van mening dat zij baat zouden hebben bij meer ondersteuning van de Commissie (zie figuur 10). De vormen van ondersteuning die het meest werden genoemd, waren een praktische handleiding met casestudy’s (bijna 70 %) en aanvullende opleidingsmaatregelen (50 %).

Figuur 10

Benodigde aanvullende ondersteuning van de Commissie op het gebied van staatssteun — antwoorden van de auditautoriteiten op de enquête

Bron: Europese Rekenkamer op basis van enquêteresultaten.

82

Uit de enquête is ook gebleken dat bijna 70 % van de auditautoriteiten zelden of nooit in contact is geweest met de bureaus voor staatssteun. De auditautoriteiten van acht lidstaten waren niet op de hoogte van het bestaan van een bureau voor staatssteun op centraal niveau in hun lidstaat. De auditautoriteiten kunnen hun expertise op het gebied van staatssteun uitbouwen door regelmatiger samen te werken met de bureaus voor staatssteun.

De Commissie heeft stappen gezet om de toepasselijke wetgeving inzake staatssteun te vereenvoudigen en de administratieve capaciteit van de lidstaten te vergroten

83

Wij hebben geprobeerd na te gaan of de Commissie door middel van passende preventieve maatregelen het probleem van niet-naleving van de regels inzake staatssteun op het gebied van het cohesiebeleid heeft aangepakt. Maatregelen kunnen wetgevende maatregelen betreffen zoals de vereenvoudiging van de regelgeving en de invoering van verslagleggingsvereisten voor monitoringsdoeleinden, en niet-wetgevende maatregelen, zoals opleiding, seminars en de verspreiding van goede praktijken. Dergelijke maatregelen kunnen betrekking hebben op de autoriteiten die zijn betrokken bij het beheer en de controle van staatssteun op het gebied van het cohesiebeleid, alsook een ruimere reikwijdte hebben.

De uitgebreide algemene groepsvrijstellingsverordening leidt tot een verschuiving van verantwoordelijkheden van de Commissie naar de lidstaten

De nieuwe GBER verruimt de vrijstelling van de kennisgevingsverplichtingen, versterkt de transparantie en introduceert evaluatieverplichtingen

84

In de periode 2009-2014 werd in het kader van de GBER meer dan 115 miljard euro uitgegeven⁶². In juni 2014 heeft de Commissie een nieuwe GBER vastgesteld ter vervanging van die van 2008. De goedkeuring van de nieuwe GBER is de belangrijkste maatregel van de Commissie op het gebied van staatssteun voor de programmeringsperiode 2014-2020. De voornaamste wijzigingen in de GBER van 2014 zijn:

a)een uitbreiding van de reikwijdte van de Verordening;

b)een wijziging in de toepassing van het stimulerend effect;

c)zwaardere eisen ten aanzien van transparantie; en

d)evaluatie achteraf van grote steunregelingen.

Uitbreiding van de reikwijdte

85

De reikwijdte van de GBER is uitgebreid door de invoering van nieuwe steuncategorieën⁶³, uitbreiding van de reikwijdte van steuncategorieën die reeds waren vrijgesteld onder de GBER 2008⁶⁴ en door verhoging van de aanmeldingsdrempels en steunintensiteit voor bepaalde steunmaatregelen⁶⁵.

86

De reikwijdte is aanzienlijk uitgebreid: DG COMP schat dat de GBER 2008 60 % van de steunmaatregelen en 30 % van de toegekende steunbedragen bestreek⁶⁶. DG COMP schat daarentegen dat in de programmeringsperiode 2014-2020 tussen 75 % en 90 % van de steunmaatregelen en 67 % van de toegekende steunbedragen door de GBER 2014 kunnen worden afgedekt (zie figuur 11)⁶⁷. De precieze impact van de toegenomen omvang kan pas in de komende jaren worden beoordeeld.

Figuur 11

Het geschatte minimale effect van de uitbreiding van de reikwijdte van de GBER 2014 vergeleken met de GBER 2008

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van schattingen van de Commissie en de GBER’s van 2008 en 2014.

87

Door de uitbreiding van de reikwijdte van de GBER heeft de Commissie de administratieve lasten voor de lidstaten en haar eigen DG’s aanzienlijk verlicht, aangezien er veel minder steunmaatregelen moeten worden aangemeld. Door de werkingssfeer van de GBER uit te breiden, heeft de Commissie echter ook meer verantwoordelijkheid overgedragen aan de lidstaten. Zij moeten nu voor een groter aantal steunmaatregelen verifiëren of deze in overeenstemming zijn met de regels inzake staatssteun, zoals inachtneming van plafonds voor de steunintensiteit en het bewijs van het stimulerende effect. Uit de monitoring door de Commissie is gebleken dat de lidstaten in de periode 2009-2014 tal van fouten hebben gemaakt in het ontwerp en de uitvoering van steunregelingen. Het is met name voor GBER-regelingen waarschijnlijk dat deze fouten van invloed zijn geweest op de verenigbaarheid (zie de paragrafen 52-54).

Wijziging in de toepassing van het stimulerend effect

88

Met staatssteun kan de gewenste doelstelling van het overheidsbeleid pas daadwerkelijk worden verwezenlijkt wanneer de steun een stimulerend effect heeft, dat wil zeggen wanneer de steun de begunstigde ertoe aanzet om activiteiten te verrichten die deze zonder de steun niet zou hebben verricht (zie paragraaf 40). Met de tweede belangrijke wijziging van de GBER 2014 is het voor grote ondernemingen die steun ontvangen in het kader van een regeling gemakkelijker gemaakt om een dergelijk stimulerend effect aan te tonen, door de vereisten daarvoor af te stemmen op die welke van toepassing zijn op het mkb (zie tabel 6). Dit betekent opnieuw een vermindering van de administratieve lasten voor de Commissie, de lidstaten en deze ondernemingen.

Tabel 6

Bewijs voor het stimulerende effect, GBER 2008 versus GBER 2014

| GBER 2008 | GBER 2014
Mkb-steun | a)indiening van de projectaanvraag voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit zijn begonnen
Steun aan grote ondernemingen toegekend in het kader van steunregelingen | a)indiening van de projectaanvraag voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit zijn begonnen
a)verificatie of uit de door de begunstigde opgestelde documenten blijkt dat de steun heeft geleid tot een wezenlijke toename van de omvang, reikwijdte of snelheid van afronding van het project of een wezenlijke verhoging van het bedrag dat is uitgegeven aan het project | -

Steun die is toegekend aan grote ondernemingen zonder toepassing van een steunregeling

a)indiening van de projectaanvraag voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit zijn begonnen; en

b)verificatie of uit de door de begunstigde opgestelde documenten blijkt dat de steun heeft geleid tot een wezenlijke toename van de omvang, reikwijdte of snelheid van afronding van het project of een wezenlijke verhoging van het bedrag dat is uitgegeven aan het project

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van de GBER’s van 2008 en 2014.

Zwaardere eisen ten aanzien van transparantie

89

De derde belangrijke wijziging van de GBER 2014 is een aanmerkelijke toename van de transparantievereisten voor individuele steun. De vereisten inzake de transparantie verplichten de lidstaten tegenwoordig niet alleen om informatie te publiceren over steunregelingen en ad-hocsteun, maar ook over alle individuele steunmaatregelen van meer dan 500 000 euro die zijn verleend in het kader van steunregelingen⁶⁸. Volgens de GBER 2008 moesten de lidstaten alleen over grotere individuele steunmaatregelen, alleen onder bepaalde omstandigheden, alleen aan de Commissie (zonder publicatie) informatie verzenden, en alleen wanneer deze binnen de categorieën regionale investeringen en steun voor onderzoek en ontwikkeling vielen⁶⁹.

90

In samenwerking met de lidstaten ontwikkelde DG COMP een specifiek IT-instrument (de Transparency Award Module) om de centrale publicatie van alle informatie op de nationale of regionale websites inzake de toekenning van deze staatssteun te vergemakkelijken. Dit instrument werd beschikbaar gesteld op 1 juli 2016⁷⁰.

91

Wij verwachten dat meer transparantie leidt tot een betere naleving van de regels inzake staatssteun in de lidstaten, aangezien de belanghebbenden over betere informatie zullen beschikken om klachten over onrechtmatige steun in te dienen. De Commissie is verplicht al deze klachten te onderzoeken (zie paragraaf 20).

Evaluatie achteraf van grote steunregelingen

92

Met de GBER 2014 heeft de Commissie het concept van de evaluatie achteraf voor steunregelingen in bepaalde categorieën met een jaarlijkse begroting van meer dan 150 miljoen euro ingevoerd⁷¹. Dergelijke evaluaties moeten worden uitgevoerd door de lidstaten om de positieve gevolgen van een steunregeling af te wegen tegen de negatieve gevolgen ervan. De invoering van de evaluatie achteraf leidt tot een toename van de administratieve lasten voor de lidstaten, hoewel DG COMP deze toename heeft begrensd door de evaluatievereisten tot grote steunregelingen te beperken. Eind 2015 hadden de lidstaten bij DG COMP 18 evaluatieplannen ingediend in het kader van de GBER 2014. De eerste evaluatieresultaten worden verwacht in 2017.

Toepassing met terugwerkende kracht van de nieuwe GBER

93

De nieuwe GBER werd op 26 juni 2014 gepubliceerd en trad op 1 juli 2014 in werking. Artikel 58, lid 1, bepaalt: „Deze verordening is van toepassing op individuele steun die vóór de inwerkingtreding ervan is verleend.”⁷² Dit betekent dat steun die is verleend vóór de inwerkingtreding van de GBER 2014 en die niet verenigbaar was met de interne markt op het tijdstip waarop deze werd verleend, daarna zou kunnen worden aangemerkt als verenigbaar, indien dit op grond van de nieuwe of gewijzigde GBER 2014-bepalingen het geval is⁷³. Zo kan de situatie ontstaan waarin bij een begunstigde sprake is van een inbreuk op de bepalingen inzake het stimulerende effect die golden op het tijdstip waarop de steun werd toegekend, terwijl dit volgens de nieuwe GBER 2014-bepalingen niet het geval is. Vanwege de toepassing met terugwerkende kracht van de GBER 2014 zouden lidstaten niet langer verplicht zijn deze steun terug te vorderen.

94

De toepassing met terugwerkende kracht kan ertoe leiden dat een steunmaatregel wordt aangemerkt als verenigbaar met de interne markt als gevolg van een gewijzigde bepaling of de invoering van een nieuwe bepaling die niet van kracht was op het moment waarop de steun werd toegekend. In de periode 2009-2014 heeft de Commissie bij haar monitoringsactiviteiten 16 problemen geconstateerd die van invloed waren op verenigbaarheid op het ogenblik waarop de steun werd verleend. Vanwege de toepassing met terugwerkende kracht van de GBER 2014 heeft zij de steun in vier van deze gevallen later aangemerkt als verenigbaar. Evenzo hebben wij bij onze jaarlijkse nalevingsgerichte controles 2014 twee staatssteunfouten aangetroffen die een financiële impact hadden op het tijdstip waarop de steun werd verleend (toen de GBER 2008 van kracht was), maar die op het moment van onze controle (toen de GBER 2014 in werking was getreden) slechts een nalevingsprobleem zonder financiële impact opleverden.

Het blijft moeilijk om de stand van zaken ten aanzien van terugvordering van onrechtmatige steun in de lidstaten te monitoren

95

De GBER 2014 handhaaft het reeds met de GBER 2008 ingevoerde beginsel op grond waarvan het verboden is om steun te verlenen aan ondernemingen ten aanzien waarvan er een bevel tot terugvordering uitstaat⁷⁴. Deze bepaling wordt het „Deggendorf-beginsel” genoemd.

96

Wanneer de Commissie een terugvorderingsbesluit vaststelt, is de betrokken lidstaat verplicht de onrechtmatige steun terug te vorderen van de begunstigde. Terugvorderingsbesluiten worden gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie. Anders dan bij individuele steun, waarbij de begunstigde bekend wordt gemaakt in het terugvorderingsbesluit, is het in het geval van steunregelingen in de regel aan de lidstaat om te bepalen welke ondernemingen de steun hebben gebruikt en wat het terug te vorderen steunbedrag is, en om de Commissie daarover te informeren. Ingeval een terugvorderingsbesluit betrekking heeft op nationale steunregelingen, worden ten gevolge daarvan de betrokken ondernemingen niet met name genoemd in het besluit dat in het Publicatieblad wordt gepubliceerd. De lidstaat is bovendien verantwoordelijk voor de terugvordering en voor het in kennis stellen van de Commissie daarvan. Er is echter geen systeem waarmee de bevoegde autoriteiten van een andere lidstaat zicht krijgen op de stand van zaken met betrekking tot deze terugvorderingsprocedures (dat wil zeggen op het al dan niet uitstaan van de invorderingsopdracht) in alle EU-lidstaten. Dit vormt met name een probleem met betrekking tot ondernemingen die actief zijn in meer dan één lidstaat.

Strengere voorwaarden voor steunverlening in de richtsnoeren inzake regionale steun moedigen het gebruik van de GBER aan

97

De Commissie is van mening dat steun die is toegekend in het kader van de richtsnoeren inzake staatssteun (zie bijlage IV) een bijzonder risico voor de interne markt vormt, ofwel wegens de omvang van de steun (individuele steun die hoger is dan de GBER-aanmeldingsdrempels) ofwel vanwege het soort steun (zo moet exploitatiesteun voor het mkb in bepaalde regio’s worden aangemeld op grond van de richtsnoeren inzake regionale steun⁷⁵). Daarom moeten de bepalingen van de richtsnoeren strenger zijn dan die van de GBER. Een van de zeven richtsnoeren inzake staatssteun die zijn herzien voor de programmeringsperiode 2014-2020 zijn de richtsnoeren inzake regionale steun, die van bijzonder belang zijn voor het cohesiebeleid en die zijn gericht op de ontwikkeling van achterstandsgebieden in termen van levensstandaard (gebieden waar het bbp per hoofd van de bevolking gelijk is aan of lager is dan 75 % van het EU-gemiddelde) of bevolkingsdichtheid (bepaalde gebieden met een bevolkingsdichtheid van minder dan 12,5 inwoners/km²).

98

In de richtsnoeren inzake regionale steun voor de programmeringsperiode 2014-2020 is de transparantie vergroot door de opdracht om relevante informatie op een centrale website te publiceren⁷⁶. De richtsnoeren verminderen het risico dat steun de interne markt verstoort doordat de maximale steunintensiteit voor grote ondernemingen overal wordt verlaagd, behalve in de armste regio’s⁷⁷. Op grond van de richtsnoeren verandert ook de toepassing van het stimulerende effect. Op het gebied van investeringssteun schrijven de richtsnoeren nu voor dat steunontvangers aan de hand van een nulscenario uitleggen wat er zou zijn gebeurd indien zij de steun niet hadden gekregen⁷⁸. Dit vereiste geldt ook voor het mkb, waardoor de richtsnoeren inzake regionale steun wat betreft het aantonen van het stimulerend effect veel strenger zijn dan de GBER (zie paragraaf 88).

99

Onder bepaalde voorwaarden vereisen de richtsnoeren inzake regionale steun ook een evaluatie achteraf van steunregelingen. DG COMP kan een evaluatie achteraf opleggen voor steunregelingen waarvoor omvangrijke middelen zijn uitgetrokken, die nieuwe kenmerken bevatten of wanneer aanzienlijke veranderingen van de markt, de technologie of de regelgeving worden verwacht⁷⁹. In het kader van de richtsnoeren inzake staatssteun, met inbegrip van de richtsnoeren inzake regionale steun, hadden de lidstaten per 30 juni 2016 tien evaluatieplannen ingediend.

Pas ingevoerde ex-antevoorwaarden en procedure voor grote projecten kunnen bijdragen tot een betere naleving van de regels inzake staatssteun in het kader van het cohesiebeleid

100

De verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen voor de programmeringsperiode 2014-2020 bevat twee wijzigingen die van bijzonder belang zijn in verband met staatssteun in het kader van het cohesiebeleid⁸⁰:

a)ex-antevoorwaarden; en

b)een nieuwe, facultatieve procedure voor de goedkeuring van grote projecten.

De lidstaten die niet aan de ex-antevoorwaarden voldoen, zijn niet die waar de Commissie in het verleden de meeste problemen heeft vastgesteld

101

Ex-antevoorwaarden zijn voorwaarden op basis van vooraf bepaalde criteria die door de Commissie worden gezien als noodzakelijke vereisten voor een doeltreffend en doelmatig gebruik van EU-middelen. Staatssteun is een van de gebieden waarvoor dergelijke voorwaarden zijn gespecificeerd. Volgens de Commissie kan, als aan deze voorwaarden wordt voldaan, het aantal staatssteunfouten en -problemen, worden teruggedrongen, omdat daarmee wordt bijgedragen tot een verbetering van de beheers- en controlesystemen in de lidstaten, waardoor de naleving op het gebied van staatssteun zou moeten verbeteren.

102

De lidstaten waren verplicht om een zelfbeoordeling uit te voeren over de vraag of en op welke wijze zij voldeden aan drie criteria: de effectieve toepassing van de voorschriften inzake staatssteun, opleiding en informatieverspreiding ten behoeve van personeel, en administratieve capaciteit⁸¹. Vijf lidstaten hebben in overleg met de Commissie geaccepteerd dat zij op het tijdstip van de goedkeuring van de partnerschapsovereenkomsten niet voldeden aan de voorwaarden (zie tabel 7).

Tabel 7

Lidstaten die niet voldoen aan de ex-antevoorwaarden voor staatssteun

Criterium | Kroatië | Tsjechische Republiek | Italië | Roemenië | Slowakije
Regelingen voor de effectieve toepassing van de voorschriften inzake staatssteun | - | - | - | - | -
Regelingen voor opleiding en informatieverspreiding ten behoeve van personeel | - | √ | - | √ | √
Regelingen ter waarborging van de administratieve capaciteit | - | - | - | √ | -

Noot:√betekent dat aan het criterium is voldaan

-betekent dat niet aan het criterium is voldaan

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van gegevens van de Commissie.

103

In elk geval hebben DG REGIO en de betrokken lidstaat overeenstemming bereikt over een aantal door de lidstaten te nemen maatregelen die zijn vastgelegd in actieplannen. Voorbeelden van enkele acties worden gegeven in tekstvak 8.

Tekstvak 8

Voorbeelden van maatregelen die moeten worden genomen om te voldoen aan de ex-antevoorwaarden voor staatssteun

Voor de betreffende lidstaten uit tabel 7 moeten met betrekking tot de volgende zaken regelingen worden getroffen:

De effectieve toepassing van de voorschriften inzake staatssteun. Voorbeelden van overeengekomen maatregelen:

het opzetten van centrale staatssteunregisters om te voldoen aan de GBER 2014, of om de registratie van de-minimissteun te registreren (Italië en Roemenië)

het waarborgen van de naleving van het Deggendorf-beginsel, bijvoorbeeld door een lijst van bedrijven met uitstaande invorderingsopdrachten te publiceren (Tsjechische Republiek, Italië en Roemenië)

Opleiding en informatieverspreiding ten behoeve van personeel. Voorbeelden van overeengekomen maatregelen:

personeel ertoe verplichten om per jaar ten minste twee cursussen op het gebied van staatssteun te volgen (Italië)

opzetten van een operationeel netwerk van deskundigen en coördinatoren op het gebied van staatssteun (Kroatië)

Waarborging van de administratieve capaciteit. Voorbeelden van overeengekomen maatregelen:

een lidstaat ertoe verplichten zijn administratieve capaciteit te versterken met tien tot vijftien posten (Slowakije)

vaststellen van een aanwervingsplan voor nationale autoriteiten die betrokken zijn bij het beheer van de structuur- en investeringsfondsen (Kroatië)

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van actieplannen met betrekking tot ex-antevoorwaarden inzake staatssteun.

104

Deze acties moeten uiterlijk eind 2016 zijn voltooid. Naar aanleiding van de verslaglegging over de uitvoering van de actieplannen door de lidstaten zal de Commissie beoordelen of de maatregelen zijn afgerond. Indien de Commissie op basis van haar beoordeling concludeert dat een actieplan niet naar behoren is uitgevoerd, kan zij de betalingen aan de lidstaat opschorten⁸². Eind augustus 2016 was de Commissie nog bezig met haar beoordeling inzake de vraag of de vijf lidstaten alle maatregelen uit hun actieplannen hadden uitgevoerd.

105

De verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen verplichtte de lidstaten er niet toe om zich bij hun zelfevaluaties te baseren op hun naleving van de staatssteunregels gedurende de programmeringsperiode 2007-2013, maar bevatte drie specifieke criteria betreffende de administratieve regelingen (zie tabel 7). Bij haar beoordeling van de toereikendheid van de zelfevaluaties van de lidstaten heeft de Commissie de beschikbare monitoringinformatie niet op doeltreffende wijze gebruikt om actieplannen te specificeren voor alle lidstaten waar zich in het verleden aanzienlijke problemen hadden voorgedaan. Uit de resultaten van de monitoringactiviteiten van DG COMP in de periode 2006-2014 is in het bijzonder gebleken dat verschillende lidstaten vaker problemen ondervinden bij de opzet en de uitvoering van steunmaatregelen dan de lidstaten die hadden geconcludeerd dat zij niet voldeden aan de ex-antevoorwaarden (zie paragraaf 55).

De alternatieve goedkeuringsprocedure voor grote projecten kan ertoe leiden dat er binnen de Commissie meer kwesties met betrekking tot staatssteun worden goedgekeurd, maar deze procedure is niet bedoeld om de lidstaten in alle gevallen rechtszekerheid te bieden

106

In de programmeringsperiode 2007-2013 werden grote projecten door de Commissie goedgekeurd nadat zij de door de lidstaten ingediende projectaanvragen had beoordeeld (zie de paragrafen 66-71). In de programmeringsperiode 2014-2020 is in de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen een tweede alternatieve goedkeuringsprocedure voor grote projecten ingevoerd⁸³, waarbij de aanvraag wordt beoordeeld door een onafhankelijke deskundige voordat de Commissie daarover door de lidstaat in kennis werd gesteld (zie tekstvak 9). Het gebruik van de alternatieve procedure is facultatief; vanaf juni 2016 was er slechts één aanvraag voor een groot project via de alternatieve procedure ingediend.

Tekstvak 9

Benoeming van een onafhankelijke deskundige en validering van de onafhankelijke kwaliteitsevaluatie

De onafhankelijke deskundige beoordeelt het voorstel voor een groot project. Deze evaluatie omvat een analyse van de aard van de steunmaatregel en de verenigbaarheid ervan met de interne markt. Indien het project positief wordt beoordeeld, kan de beheersautoriteit het grote project goedkeuren en het doorzenden naar de Commissie. De Commissie kan binnen drie maanden bezwaar aantekenen tegen de goedkeuring van een project als zij een „significant zwak punt” vaststelt in het verslag over de onafhankelijke kwaliteitsevaluatie.

De deskundige wordt gekozen door de lidstaat, onder voorbehoud van goedkeuring door de Commissie. De Commissie heeft reeds vooraf een deskundigengroep goedgekeurd, genaamd „Gezamenlijke ondersteuning van projecten in de Europese regio’s” (Jaspers)⁸⁴.

107

Deze alternatieve procedure voor grote projecten kan ertoe leiden dat er binnen de Commissie meer kwesties met betrekking tot staatssteun worden goedgekeurd, maar deze procedure is niet bedoeld om de lidstaten in alle gevallen rechtszekerheid te bieden met betrekking tot de vraag of een groot project in overeenstemming is met de staatssteunregels op het moment dat er een besluit over dat project wordt genomen. Deze rechtszekerheid kan alleen worden verkregen op basis van een door een lidstaat verzonden kennisgeving die wordt gevolgd door een door de Commissie genomen besluit inzake staatssteun (zie paragraaf 70).

Een door de Commissie opgesteld gemeenschappelijk actieplan inzake staatssteun is gericht op het versterken van de administratieve capaciteit van de lidstaten en vergt voortdurende aandacht

108

In maart 2015 hebben DG COMP en DG REGIO overeenstemming bereikt over een gemeenschappelijk actieplan inzake staatssteun⁸⁵.

109

Het actieplan omvatte oorspronkelijk zes maatregelen die waren bedoeld om bewustzijn te creëren en de kennis te vergroten op het gebied van staatssteun in alle lidstaten: identificatie en verspreiding van goede praktijken, opleidingscursussen voor staatssteunspecialisten, landspecifieke workshops, seminars voor deskundigen, de verdere ontwikkeling van een databank met vragen en antwoorden (het ECN-ET-netwerk⁸⁶) en de ontwikkeling van een databank met informatie over staatssteun. In 2016 voegde de Commissie er een zevende maatregel aan toe (zie tabel 8).

Tabel 8

Het gemeenschappelijke actieplan inzake staatssteun van de Commissie

Nummer | Maatregel en termijn | Beschrijving | Stand van zaken per augustus 2016
1 | Identificatie en verspreiding van goede praktijken De eerste resultaten werden verwacht in het tweede kwartaal van 2015 | Het opstellen van een inventaris van bestaande doeltreffende instrumenten in verschillende lidstaten voor de opbouw van de administratieve capaciteit en de identificatie van goede praktijken die kunnen worden gedeeld. | Afgerond in 2016
2 | Opleiding voor nationale staatssteunspecialisten op het gebied van de Europese structuur- en investeringsfondsen¹ Tweede kwartaal 2015 | Een op maat gemaakte eendaagse opleidingssessie voor nationale staatssteunspecialisten, te houden in Brussel | Had in augustus 2016 nog niet plaatsgevonden.
3 | Landenspecifieke workshops Start in het tweede kwartaal van 2015. | Organisatie van interactieve landenspecifieke seminars in de lidstaten die niet aan de ex-antevoorwaarden voor staatssteun voldoen, of waar ernstige knelpunten waren vastgesteld. | Er zijn seminars georganiseerd in 2014 (Spanje) en 2015 (Bulgarije, Kroatië, Tsjechische Republiek, Italië, Roemenië en Slowakije).
4 | Seminars voor deskundigen, online opleidingscursussen Permanente maatregel | Verspreiden van kennis door middel van zeer specifieke, op maat gesneden seminars rondom een bepaald onderwerp/probleem. | In januari 2016 vond in Brussel een thematische workshop voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie plaats.
5 | Ontwikkeling van een databank met vragen en antwoorden Permanente maatregel | Het verstrekken van richtsnoeren met betrekking tot de interpretatie van de nieuwe regels aan alle nationale staatssteunspecialisten via een gedeeld IT-platform dat volledig wordt beheerd door DG COMP. | Per juni 2016 waren er meer dan 600 vragen en antwoorden ingediend; deze worden overgezet naar de „eState aid wiki” (zie maatregel 6).
6 | Ontwikkeling van een wiki inzake staatssteun Permanente maatregel | Een aantal pagina’s met een samenvatting van de relevante vragen die zijn gesteld via de ECN-ET-databank. | Ging in februari 2016 online en heet „eState aid wiki”. Per juni 2016 waren er ongeveer 270 vragen en antwoorden op geplaatst.

7
Ontwikkeling van een specifieke opleidingsmodule
Momenteel wordt een reeks tweedaagse opleidingscursussen inzake staatssteun ontwikkeld door DG REGIO/DG EMPL en DG COMP, in samenwerking met het Europees Instituut voor bestuurskunde. In november en december 2016 zullen er twee opleidingscursussen plaatsvinden in Brussel; afhankelijk van de vraag in de lidstaten kunnen daaraan nog meer sessies worden toegevoegd.
De doelgroep bestaat uit mensen uit de praktijk van de Europese structuur- en investeringsfondsen met enige ervaring op het gebied van staatssteun.
Gepland voor november en december 2016

1 De Europese structuur- en investeringsfondsen bestaan uit het EFRO, het CF en het ESF, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij.

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van informatie van de Commissie.

110

Van de zeven maatregelen uit het gemeenschappelijk actieplan inzake staatssteun waren de maatregelen 1 en 3 volledig uitgevoerd en waren de maatregelen 5 en 6 uitgevoerd en worden zij geacht een permanent karakter te hebben. Per augustus 2016 waren de resterende drie maatregelen niet uitgevoerd; bij één daarvan was al een begin met de uitvoering gemaakt (maatregel 4) en twee moesten nog van start gaan (de maatregelen 2 en 7).

111

Daarnaast hebben wij geconstateerd dat DG REGIO en DG EMPL het totale aantal verstrekte opleidingen aanzienlijk hadden vergroot, van 5 in de periode 2012-2013 tot 17 in de periode 2014-2015. In 2014 en 2015 heeft DG COMP op verzoek van 19 lidstaten 37 opleidingscursussen georganiseerd over de herziening van de wetgeving inzake staatssteun voor de programmeringsperiode 2014-2020⁸⁷. Daarnaast had DG COMP vóór eind januari 2016 voor vijf lidstaten opleidingen georganiseerd over staatssteun en infrastructuur⁸⁸.

112

Het gemeenschappelijk actieplan inzake staatssteun en het toegenomen aantal door de Commissie aangeboden opleidingsactiviteiten zijn onderdeel van een gezamenlijke inspanning om de naleving door de lidstaten van de regels inzake staatssteun te verbeteren, ten dele als reactie op hun toegenomen verantwoordelijkheden op het gebied van staatssteun. Deze initiatieven zijn belangrijk om het risico dat gepaard gaat met de grotere rol van de lidstaten bij het ontwerpen en uitvoeren van steunmaatregelen te beperken. Uit de resultaten van onze enquête blijkt dat met name de eState aid wiki zeer positief werd ontvangen. Deze is uitgebreid gebruikt door de lidstaten: per 30 juni 2016 waren er ongeveer 270 vragen en antwoorden geplaatst⁸⁹.

113

De mate waarin deze maatregelen tot verbeteringen zullen leiden bij het opsporen en voorkomen van staatssteunfouten in de lidstaten kan pas in de toekomst worden beoordeeld.

27 Meer informatie over de wijze waarop wij steekproeven nemen en projecten toetsen, is te vinden in bijlage 1.1, in de paragrafen 4-10 van ons Jaarverslag over het begrotingsjaar 2014.

28 Als fouten een financiële impact hebben, betekent dit dat wij hebben vastgesteld dat er een verschil zit tussen de werkelijke waarde van een transactie en de waarde die zij zou hebben indien zij in overeenstemming met de toepasselijke bepalingen zou zijn uitgevoerd. Bijlage 1.1 van ons jaarverslag voor het begrotingsjaar 2014 bevat meer informatie over onze methodologie.

29 Het geschatte foutenpercentage is een statistische schatting van het percentage fouten dat waarschijnlijk in de populatie voorkomt. Zie bijlage 1.1, paragraaf 15 van ons jaarverslag over het begrotingsjaar 2014.

30 In de periode 2010-2014 bedroeg het gemiddelde jaarlijkse geschatte foutenpercentage voor het cohesiebeleid 5,7 %.

31 De „steunintensiteit” is het steunbedrag, uitgedrukt als een percentage van de subsidiabele kosten van het project. Zie bijvoorbeeld artikel 2, lid 26, van Verordening (EU) nr. 651/2014.

32 Zie het ontwerpvoorstel van de Commissie voor gemeenschappelijke beginselen voor een economische beoordeling van de verenigbaarheid van staatssteun, te vinden op de website van DG COMP.

33 Mkb-bedrijven kunnen profiteren van een hogere steunintensiteit, omdat de Commissie van mening is dat het falen van de markt, zoals bij de toegang tot kapitaal, voor kleine ondernemingen een groter probleem is. Zie het Handboek EU-staatssteunregels voor het mkb van de Commissie van 25.2.2009.

34 COM(2012) 209 final van 8 mei 2012 „De modernisering van het EU-staatssteunbeleid”.

35 Artikel 8, lid 3, van Verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard („de algemene groepsvrijstellingsverordening”) (PB L 214 van 9.8.2008, blz. 3). Deze Verordening is de navolger van Verordening (EG) nr. 1628/2006 van de Commissie van 24 oktober 2006 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag op nationale regionale investeringssteun.

36 Overweging 21 van Verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie.

37 Jaarlijks activiteitenverslag 2014 van DG REGIO, afdeling 2.1.1 „De doeltreffendheid van controles inzake wettigheid en regelmatigheid”, blz. 47.

38 Artikel 59 van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012.

39 Financiële correcties kunnen worden aangebracht door de onregelmatige uitgaven af te trekken van de uitgavendeclaraties van de lidstaten en door terugvordering bij de begunstigden.

40 Van de dertien fouten met een financiële impact hebben er vijf tot een financiële correctie geleid. Eén financiële correctie had betrekking op een van de 19 door ons geconstateerde fouten die wij hadden aangemerkt als fouten zonder financiële impact.

41 Zaak C-301/87, de paragrafen 17-23.

42 Artikel 108, lid 1, VWEU „De Commissie zal […] alle in [lid-]staten bestaande steunregelingen voortdurend evalueren. Zij stelt de [lidstaten] die passende maatregelen voor die de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de interne markt vereist”.

43 Individuele steun betreft steun die al dan niet in het kader van een steunregeling wordt toegekend. Vóór 2015 heeft DG COMP individuele steun die niet in het kader van een steunregeling werd toegekend, niet gemonitord.

44 Vier terugvorderingen in 2009, één in 2011, één in 2012 en twee in 2014.

45 Zie Besluit C(2014) 9362 van de Commissie van 9.1.2015.

46 Artikel 28 van Verordening (EG) nr. 1828/2006 van de Commissie van 8 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds, en voor Verordening (EG) nr. 1080/2006 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (programmeringsperiode 2007-2013) (PB L 371 van 27.12.2006, blz. 1) en Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 2015/1970 van de Commissie van 8 juli 2015 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad met specifieke bepalingen inzake de rapportage over onregelmatigheden aangaande het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (programmeringsperiode 2014-2020) (PB L 293 van 10.11.2015, blz. 1).

47 Zie paragraaf 12 over de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag en van artikel 61 van de EER-Overeenkomst op steunmaatregelen van de staten in de luchtvaartsector (PB C 350 van 10.12.1994).

48 Zie paragraaf 12 over de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag en van artikel 61 van de EER-Overeenkomst op steunmaatregelen van de staten in de luchtvaartsector (PB C 350 van 10.12.1994, blz. 5).

49 Zie COM(96) 126 definitief, paragraaf 175, en het Vademecum inzake communautaire regels voor staatssteun, blz. 6 en 10.

50 Zaak T-128/98, Aéroports de Paris.

51 Gevoegde zaken T-443/08 en T-445/08, Leipzig Halle.

52 Zo vermeldde DG COMP in de brief over de vragenlijst inzake staatssteun over het functioneren van en de belastingregeling voor havens van 3 juli 2013 dat de Europese Commissie naar aanleiding van het arrest van het Europese Hof van Justitie in de zaak „Leipzig/Halle” een toegenomen aantal kennisgevingen heeft ontvangen inzake investeringsprojecten voor haveninfrastructuur waarbij sprake was van overheidssteun. Zie COMP/E3/H3/IA/jf/20 13/68609.

53 Paragraaf 35 van het ontwerp van kennisgeving van de Commissie betreffende het begrip staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU, zoals gepubliceerd in 2014. De kennisgeving, die een soortgelijke formulering bevat, werd vastgesteld op 19 mei 2016 (http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/notice_aid_en.html).

54 Voor bepaalde projecten is de drempel 75 miljoen euro. Zie artikel 100 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

55 De enige GBER-steuncategorieën met aanmeldingsdrempels van meer dan 50 miljoen euro zijn regionale investeringssteun, investeringssteun voor cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed, steun voor breedbandinfrastructuur en, onder bepaalde voorwaarden, steun voor onderzoek en ontwikkeling en exploitatiesteun voor hernieuwbare energiebronnen. De aanmeldingsdrempel voor diensten van algemeen economisch belang is 15 miljoen euro. Artikel 4 van Verordening 651/2014 en artikel 2 van het besluit van de Commissie van 20 december 2011 betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen.

56 Alle bevoegde diensten van de Commissie hebben 10 tot 15 werkdagen de tijd voor hun beoordeling van een projectaanvraag en voor hun beoordeling met betrekking tot het goedkeuringsbesluit voor grote projecten.

57 Europese Commissie, Richtsnoernota 12-0059-01 voor het COCOF „Verification of compliance with state aid rules in infrastructure cases”, 21 november 2012.

58 Volgens de algemeen geldende regel moeten auditautoriteiten een willekeurige steekproef van projecten nemen. Zie artikel 17 van Verordening (EG) nr. 1828/2006 van de Commissie voor de programmeringsperiode 2007-2013 en artikel 127 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 voor de programmeringsperiode 2014-2020.

59 Bijlage VI van Verordening (EG) nr. 1828/2006 van de Commissie.

60 Zie paragraaf 6.65 van ons Jaarverslag over het begrotingsjaar 2014.

61 Zie paragraaf 6.59 van ons komende Jaarverslag over het begrotingsjaar 2015.

62 Zie het scorebord staatssteun 2015 van de Commissie.

63 In totaal zijn 22 nieuwe vrijstellingscategorieën toegevoegd, zoals steun voor breedbandinfrastructuur en steun voor sportinfrastructuur en multifunctionele recreatieve infrastructuur. Sommige categorieën zijn geschrapt, zoals steun voor nieuwe, door vrouwelijke ondernemers opgerichte kleine ondernemingen. Andere categorieën zijn samengevoegd, zoals steun voor innovatieadviesdiensten en innovatieondersteuningsdiensten en voor het uitlenen van hooggekwalificeerd personeel. In totaal is het aantal vrijstellingsscategorieën toegenomen van 26 tot 43.

64 De reikwijdte is uitgebreid, bijvoorbeeld op het gebied van risicofinancieringssteun, investeringssteun voor onderzoeksinfrastructuur en milieusteun.

65 De aanmeldingsdrempels zijn verhoogd voor 30 % van de bestaande GBER-categorieën (zo zijn de aanmeldingsdrempels voor O&O verdubbeld). De steunintensiteit is bijvoorbeeld toegenomen voor investeringssteun voor milieubescherming (van 35-55 % naar 40-75 %).

66 Zie Persbericht IP 14 587 van de Commissie van 21.5.2014.

67 Zie Memo 14-369 van de Commissie van 21.5.2014.

68 Uiterlijk vanaf 1 juli 2016 moet de informatie, met inbegrip van alle relevante aspecten bij de steunverlening, zoals het bedrag van de subsidie, het subsidieverlenende orgaan en de begunstigde, worden gepubliceerd op een uitgebreide staatssteunwebsite op nationaal of regionaal niveau. Zie artikel 9 van de GBER 2014.

69 Artikel 9 van de GBER 2008.

70 https://webgate.ec.europa.eu/competition/transparency/public/search/chooseLanguage.

71 Artikel 1, lid 2, van de GBER 2014. De categorieën omvatten regionale steun, steun voor het mkb en toegang tot financiering voor het mkb, steun voor O&O&I, steun voor milieubescherming en steun voor breedbandinfrastructuur.

72 De GBER 2008 bevatte een soortgelijke bepaling (zie artikel 44).

73 De situatie waarin de Commissie pas na de toekenning van een steunmaatregel een besluit neemt over de verenigbaarheid ervan doet zich voor wanneer de steun ten onrechte niet is aangemeld en de Commissie daarvan in kennis wordt gesteld, bijvoorbeeld door middel van een klacht van een belanghebbende.

74 Artikel 1, lid 4, van de GBER van 2014 en artikel 1, lid 6, van de GBER van 2008.

75 De Commissie is van mening dat met name exploitatiesteun een risico voor de interne markt vormt. Zo bevatten de operationele programma’s voor de programmeringsperiode 2014-2020 een disclaimer waarin is bepaald dat er bij exploitatiesteun bijzondere aandacht dient te worden besteed aan de regels inzake staatssteun.

76 Afdeling 3.8 van de richtsnoeren inzake regionale steun 2014-2020.

77 Afdeling 5.4 van de richtsnoeren inzake regionale steun 2014-2020, tegenover afdeling 4.1.2 van de richtsnoeren inzake regionale steun 2007-2013.

78 Afdeling 3.5 van de richtsnoeren inzake regionale steun 2014-2020, tegenover afdeling 4.1.1, punt 38, van de richtsnoeren inzake regionale steun 2007-2013.

79 Zie „Leidraad voor de Commissie en de lidstaten voor een gemeenschappelijke methode voor de beoordeling van beheers- en controlesystemen in de lidstaten” van 18 december 2014.

80 Verordening (EU) nr. 1303/2013.

81 Artikel 19 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

82 Artikel 19 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

83 Artikel 101 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

84 Jaspers is een partnerschap voor technische bijstand tussen DG REGIO, de Europese Investeringsbank en de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling. Het wordt om niet ter beschikking gesteld aan de lidstaten.

85„Strengthening administrative capacity for the management of the funds of Member States in the field of State aid – a common action plan”, vastgesteld door de Commissie op 18 maart 2015.

86 Het Europees Mededingingsnetwerk - Elektronische leverantie (European Competition Network - Electronic Transmission - ECN-ET) is een elektronische interface door middel waarvan de lidstaten vragen in verband met staatssteun aan DG COMP kunnen stellen. Over het algemeen worden zowel de vragen aan als de antwoorden van DG COMP gepubliceerd zodat alle lidstaten daar kennis van kunnen nemen. Een voorbeeld van een uitzondering op het beginsel van publicatie is wanneer een zeer specifieke kwestie niet nuttig is voor andere lidstaten.

87 Alle lidstaten, met uitzondering van Denemarken, Ierland, Griekenland, Cyprus, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland en Oostenrijk.

88 Bulgarije, Kroatië, Tsjechische Republiek, Roemenië en Slowakije.

89 In het voorgaande ECN-ET-netwerk waren meer dan 600 vragen en antwoorden geplaatst en deze worden overgezet naar de eState aid wiki.

Conclusies en aanbevelingen

114

Sinds 2010 hebben wij bij onze controles van het cohesiebeleid een aanzienlijke mate van niet-naleving van de regels inzake staatssteun vastgesteld. Uit dit verslag blijkt dat er in de lidstaten behoefte is aan meer kennis van de toepasselijke regels en dat de Commissie steun moet blijven bieden om inbreuken op de regels inzake staatssteun op doeltreffende wijze te voorkomen, op te sporen en te corrigeren. Over het algemeen hebben wij het volgende geconstateerd.

a)In de periode 2010-2014 hebben de Commissie en de Rekenkamer bij een aanzienlijk aantal van onze controles inbreuken op de staatssteunregels vastgesteld; fouten op het gebied van staatssteun in het EFRO en het CF hebben in sterke mate bijgedragen tot het door ons geschatte foutenpercentage voor het cohesiebeleid. Wij hebben vastgesteld dat het opsporingspercentage van de controles en monitoring door de Commissie op het gebied van het cohesiebeleid vergelijkbaar was met dat van onze eigen bevindingen. Het percentage van door de auditautoriteiten in de lidstaten ontdekte inbreuken op de regels inzake staatssteun is daarentegen veel lager dan dat van de Commissie of de Rekenkamer. Dit wijst erop dat de auditautoriteiten zich gedurende hun controles niet voldoende hebben gericht op staatssteun.

b)Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 heeft de Commissie de fouten op het gebied van staatssteun die door haar waren ontdekt of door de lidstaten waren gerapporteerd niet zodanig geregistreerd dat zij een behoorlijke analyse kon uitvoeren. Een dergelijke analyse zou de Commissie hebben geholpen om meer gerichte en op maat gemaakte preventieve maatregelen te ontwikkelen voor de lidstaten en programma’s.

c)De Commissie heeft met name in het begin van de programmeringsperiode 2007-2013 niet op stelselmatige wijze gecontroleerd of grote projecten voldeden aan de staatssteunregels. Het risico bestaat dat sommige grote projecten die door de EU worden gecofinancierd, onverenigbaar zijn met de interne markt, mede doordat vóór 2012, en de verduidelijking in het arrest Leipzig-Halle, investeringen in infrastructuur zelden door de lidstaten aan de Commissie werden gemeld. Om dit risico in de toekomst te beperken, heeft de Commissie haar interne preventieve maatregelen geïntensiveerd en voor de programmeringsperiode 2014-2020 een alternatieve goedkeuringsprocedure ingevoerd die een onafhankelijke kwaliteitsevaluatie omvat. Volgens de Commissie zullen grote projecten pas worden goedgekeurd na de interne goedkeuring van staatssteun, onafhankelijk van de door de lidstaat gehanteerde procedure.

d)De Commissie heeft voor de programmeringsperiode 2014-2020 maatregelen genomen ter vereenvoudiging van de toepasselijke wetgeving inzake staatssteun, die hebben geleid tot een afname van de administratieve last en meer transparantie, maar ook tot een toename van de verantwoordelijkheden van de lidstaten voor het ontwikkelen en ten uitvoer leggen van steunmaatregelen. Als de lidstaten meer verantwoordelijkheden krijgen, dreigt het aantal fouten op het gebied van staatssteun toe te nemen: het toezicht door de Commissie heeft aangetoond dat de lidstaten tal van fouten hebben gemaakt bij het ontwerp en de uitvoering van steunregelingen in de programmeringsperiode 2007-2013. Om dit risico te beperken, heeft de Commissie maatregelen genomen om de administratieve capaciteit van de lidstaten op het gebied van staatssteun te bevorderen, met inbegrip van de invoering van basisvoorwaarden voor staatssteunregelingen ter bevordering van de doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Europese structuur- en investeringsfondsen („ex-antevoorwaarden”). De lidstaten waarvan werd aangenomen dat zij niet aan deze voorwaarden voldeden, zijn echter niet noodzakelijkerwijs die waarbij de Commissie in het verleden de meeste problemen heeft vastgesteld. Deze maatregelen moeten bovendien voortdurend aandacht blijven krijgen.

De Commissie heeft geen omvattend overzicht van staatssteunfouten, de lidstaten hebben onvoldoende aandacht voor staatssteun en er wordt naar aanleiding van de monitoringsactiviteiten van de Commissie nauwelijks staatssteun teruggevorderd

115

In de periode 2010-2014 hebben wij een groot aantal gevallen van niet-naleving van de regels inzake staatssteun aangetroffen bij de 269 gecontroleerde projecten op het gebied van het cohesiebeleid waarop deze regels van toepassing waren; staatssteunfouten hebben in sterke mate bijgedragen tot het door ons geschatte foutenpercentage voor het cohesiebeleid. De resultaten van de controles van DG REGIO op het gebied van cohesie zijn vergelijkbaar met die van onze eigen controles (zie de paragrafen 33-36, 47 en 48).

116

Ter bescherming van de EU-begroting legt de Commissie financiële correcties op aan de lidstaten in het geval zij niet-naleving van de regels inzake staatssteun heeft vastgesteld. Voor de periode 2010-2014 heeft DG REGIO 18 financiële correcties toegepast, of was het bezig met de toepassing daarvan, die waren opgelegd aan zeven lidstaten en die, ten minste deels, het gevolg waren van inbreuken op de regels inzake staatssteun. Tien waren het gevolg van controles van DG REGIO, vijf van onze eigen controles en drie van de evaluatie door DG REGIO van de JCV’s van de auditautoriteiten. Elf van deze financiële correcties, ten bedrage van in totaal 38,4 miljoen euro en met betrekking tot vijf lidstaten, hielden enkel verband met staatssteun⁹⁰. Het is niet mogelijk om de staatssteuncomponent te kwantificeren van de andere financiële correcties (zie de paragrafen 49-51).

117

De Commissie moet regelmatig steunregelingen monitoren om na te gaan of en in hoeverre zij voldoen aan de regels inzake staatssteun. Als het constateert dat steun is verleend die niet verenigbaar is met de interne markt, kan het overgaan tot de terugvordering van de steun. In verhouding tot het aantal en de ernst van de bij zijn monitoringactiviteiten ontdekte kwesties heeft DG COMP tot dusver slechts in beperkte mate corrigerende maatregelen genomen. Op basis van zijn monitoringactiviteiten neemt DG COMP aan dat gemiddeld bij ongeveer 36 % van alle steunregelingen in de periode 2009-2014 sprake was van problemen. Problemen die de verenigbaarheid beïnvloedden (7,3 % van alle gevallen) waren bijzonder significant. Gedurende deze periode hebben de monitoringactiviteiten van DG COMP geresulteerd in acht vrijwillige terugvorderingen en acht formele maatregelen; deze laatste hebben ertoe geleid dat in totaal 0,3 miljoen euro werd teruggevorderd (zie de paragrafen 52-56).

Aanbeveling 1

De Commissie moet corrigerende maatregelen nemen wanneer steunmaatregelen niet in overeenstemming zijn met de regels inzake staatssteun.

Streefdatum voor de uitvoering: direct

118

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 zijn de door DG REGIO en DG EMPL geconstateerde gevallen van niet-naleving van de regels inzake staatssteun niet zodanig geregistreerd dat daarmee een behoorlijke analyse van staatssteunfouten had kunnen worden gemaakt (zie de paragrafen 57-61).

119

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 heeft de Commissie een databank ontwikkeld (Mapar) voor de registratie van informatie over gevallen van niet-naleving van de regels inzake staatssteun die zij tijdens haar eigen controles vaststelt voor het EFRO, het CF en het ESF. Dit systeem betekent een aanzienlijke vooruitgang, maar aan DG COMP is geen toegang verleend (zie paragraaf 57).

120

Door de autoriteiten van de lidstaten gerapporteerde staatssteunfouten zijn gecodeerd in het IMS (Irregularity Management System - beheersysteem voor onregelmatigheden) van de Commissie. Het IMS vertoont diverse tekortkomingen, zoals het ontbreken van een specifieke typologie voor fouten op het gebied van staatssteun en een ontoereikende omschrijving van fouten; daarom is de bruikbaarheid ervan in de praktijk beperkt. DG COMP heeft óók geen toegang tot het IMS (zie de paragrafen 58 en 59).

Aanbeveling 2

a)De Commissie moet Mapar gebruiken om onregelmatigheden zodanig te registreren dat er eenvoudig een analyse kan worden gemaakt van bijvoorbeeld het soort, de frequentie, ernst, geografische herkomst en oorzaak ervan. De databank moet ook informatie bevatten over de follow-up van deze onregelmatigheden (zoals de opgelegde financiële correcties).

Streefdatum voor de uitvoering: direct

b)Met betrekking tot IMS moet de Commissie de structuur van de databank aanpassen, zodat informatie over onregelmatigheden zoals staatssteun kan worden geëxtraheerd en geanalyseerd voor alle lidstaten en soorten.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017

c)DG COMP moet regelmatig toegang krijgen tot alle relevante informatie in de Mapar-databank en het IMS betreffende onregelmatigheden op het gebied van staatssteun.

Streefdatum voor de uitvoering: direct

121

Het besluit van de Commissie tot goedkeuring van grote projecten is gebaseerd op een beoordeling van de relevantie, levensvatbaarheid, duurzaamheid, en het ecologisch profiel van het project, alsook een motivering van de gevraagde financiering en informatie van de lidstaat over de vraag of er sprake is van staatssteun; het besluit is echter niet bedoeld om de lidstaten in alle gevallen rechtszekerheid te bieden met betrekking tot de vraag of een groot project in overeenstemming is met de staatssteunregels op het moment waarop een besluit over dat project wordt genomen. Deze rechtszekerheid kan alleen worden verkregen op basis van een door een lidstaat verzonden kennisgeving die wordt gevolgd door een door de Commissie genomen besluit inzake staatssteun (zie de paragrafen 69 en 70).

122

De Commissie heeft met name in het begin van de programmeringsperiode 2007-2013 niet stelselmatig gecontroleerd of grote projecten voldeden aan de staatssteunregels. Als gevolg daarvan bestaat het risico dat sommige grote projecten die door de EU worden gecofinancierd, onverenigbaar zijn met de interne markt, mede vanwege het feit dat vóór 2012 en de verduidelijkingen in het arrest Leipzig-Halle investeringen in infrastructuur door de lidstaten zelden werden aangemeld bij de Commissie. Om dit risico in de toekomst te beperken, heeft de Commissie haar interne preventieve maatregelen geïntensiveerd en voor de programmeringsperiode 2014-2020 een alternatieve goedkeuringsprocedure ingevoerd die een onafhankelijke kwaliteitsevaluatie omvat (zie de paragrafen 62-65, 70, 106 en 107).

Aanbeveling 3

a)De Commissie moet grote projecten pas na een interne goedkeuring van staatssteun goedkeuren en de lidstaten op consequente wijze verzoeken om, indien noodzakelijk, steun aan te melden, met het oog op de rechtszekerheid en onafhankelijk van de procedure die de lidstaat hanteert.

Streefdatum voor de uitvoering: direct

123

De auditautoriteiten schatten dat in de periode 2010-2014 bij ongeveer een derde van de door hen gecontroleerde EFRO-/CF- en ESF-projecten sprake was van staatssteun. Zij hebben slechts bij 3,6 % van deze projecten staatssteunfouten vastgesteld. Gedurende dezelfde periode hebben wij meer dan vijf maal vaker staatssteunfouten geconstateerd in EFRO-/CF- en ESF-projecten. Er was sprake van aanzienlijke tekortkomingen in het staatssteunonderdeel van iets meer dan een derde van de door de auditautoriteiten gebruikte checklists die wij hebben geëvalueerd. Op dit gebied was in 2015 sprake van verbeteringen. De meeste van de fouten die waren gerapporteerd in de jaarlijkse controleverslagen van de auditautoriteiten hadden betrekking op de-minimissteun. Het opzetten van een centraal register met volledige informatie over alle de-minimissteun die in de betrokken lidstaat is toegekend, zou kunnen helpen om dergelijke fouten te voorkomen (zie de paragrafen 43 en 74-79).

124

Bijna alle auditautoriteiten achtten het wettelijk kader van de EU voor staatssteun op zijn minst vrij complex. De auditautoriteiten hebben aangegeven dat er behoefte is aan extra ondersteuning met betrekking tot de controle op naleving van de regels inzake staatssteun, met name aan een praktische handleiding met casestudy’s. Voor specifieke aspecten, zoals de stand van zaken met betrekking tot terugvorderingsbesluiten, beschikken de autoriteiten van de lidstaten niet over de nodige informatie om te kunnen verifiëren of de toepasselijke regels inzake staatssteun (Deggendorf-beginsel) zijn nageleefd (zie de paragrafen 80-82, 95 en 96).

Aanbeveling 4

a)De Commissie moet ervoor zorgen dat de reikwijdte en kwaliteit van de controles door de auditautoriteiten op naleving van de regels inzake staatssteun toereikend zijn.

Streefdatum voor de uitvoering: maart 2017

b)Met het oog op de afsluiting van de programmeringsperiode 2007-2013 moet de Commissie de auditautoriteiten verzoeken om na te gaan of de grote projecten die zijn goedgekeurd voor het einde van 2012 in overeenstemming zijn met de regels inzake staatssteun.

Streefdatum voor de uitvoering: maart 2017

c)De Commissie moet verdere richtsnoeren ontwikkelen, waaronder met name casestudy’s ter illustratie van goede praktijken en de meest voorkomende soorten en oorzaken van inbreuken op de regels inzake staatssteun.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017

d)De Commissie moet de lidstaten aanmoedigen om een centraal register op te zetten voor de monitoring van de-minimissteun.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017

e)De Commissie moet een centrale EU-brede databank opzetten die de bevoegde instanties in de lidstaten kunnen raadplegen om de identiteit te controleren van ondernemingen waarbij staatssteun wordt teruggevorderd, alsmede de stand van zaken van terugvorderingsprocedures, teneinde hen in staat te stellen te voldoen aan het Deggendorf-beginsel. Toegang mag alleen worden verleend op een „need-to-know”-basis.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017

De Commissie heeft actie ondernomen om de toepasselijke wetgeving inzake staatssteun te vereenvoudigen, waardoor de lidstaten meer verantwoordelijkheden krijgen, en om de administratieve capaciteit van de lidstaten te bevorderen

125

De Commissie heeft een nieuwe GBER vastgesteld voor de programmeringsperiode 2014-2020. De reikwijdte van de GBER 2014 is aanzienlijk toegenomen, hetgeen ertoe zal leiden dat er nog meer steunmaatregelen onder vallen. Door de uitbreiding van de reikwijdte van de GBER heeft de Commissie de administratieve lasten voor de lidstaten en zichzelf aanzienlijk verlicht, aangezien er veel minder steunmaatregelen moeten worden aangemeld. De lidstaten moeten nu voor een groter aantal steunmaatregelen waarborgen dat en verifiëren of deze in overeenstemming zijn met de regels inzake staatssteun, zoals inachtneming van plafonds voor de steunintensiteit en het bewijs van het stimulerende effect. De bepalingen van de richtsnoeren inzake regionale steun voor de programmeringsperiode 2014-2020 zijn over het algemeen strenger dan die van de GBER, wat het gebruik daarvan verder aanmoedigt (zie de paragrafen 85-87 en 97 en 98).

126

Door het feit dat de lidstaten met de uitbreiding van de GBER een grotere rol krijgen, ontstaat het risico dat het aantal staatssteunfouten toeneemt: de monitoring door de Commissie heeft aangetoond dat de lidstaten tal van fouten hebben gemaakt bij het ontwerp en de uitvoering van steunregelingen in de periode 2009-2014. Het is met name voor GBER-regelingen waarschijnlijk dat deze problemen van invloed zijn geweest op de verenigbaarheid (zie de paragrafen 52-54).

127

De bepalingen van de GBER zijn echter gewijzigd om dit risico te beperken. De GBER 2014 maakt het voor grote ondernemingen die staatssteun ontvangen in het kader van een steunregeling gemakkelijker om het stimulerende effect ervan aan te tonen. Een andere aanzienlijke verandering van de GBER is een toename van de transparantievereisten, waarvan wij verwachten dat deze zal leiden tot een betere naleving van de regels inzake staatssteun in de lidstaten, aangezien de belanghebbenden over betere informatie zullen beschikken om klachten over onrechtmatige steun in te dienen (zie de paragrafen 88-91).

128

Ter verbetering van de wijze waarop de lidstaten hun steunregelingen ontwerpen, heeft de Commissie voor de programmeringsperiode 2014-2020 ex-postevaluaties geïntroduceerd. Evaluaties zullen met name worden uitgevoerd voor de grootste steunregelingen; op grond van de GBER is een evaluatie in bepaalde categorieën verplicht voor steunregelingen met een jaarlijkse begroting van meer dan 150 miljoen euro. Van de lidstaten wordt verwacht dat zij hun eerste resultaten tegen 2017 presenteren (zie de paragrafen 92 en 99).

129

In de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen worden ex-antevoorwaarden geïntroduceerd met betrekking tot de staatssteunsystemen van de lidstaten. Door aan deze voorwaarden te voldoen, kan het aantal inbreuken op de regels inzake staatssteun mogelijk worden teruggebracht. Volgens een zelfbeoordeling hadden vijf lidstaten vóór het einde van 2015 nog niet aan deze voorwaarden voldaan. De lidstaten waarvan werd aangenomen dat zij niet aan deze voorwaarden voldeden, zijn niet noodzakelijkerwijs die waarbij de Commissie in het verleden de meeste problemen heeft vastgesteld. Deze maatregelen moeten bovendien voortdurend aandacht blijven krijgen. Om de administratieve capaciteit op het gebied van staatssteun verder te bevorderen, hebben DG REGIO en DG COMP in maart 2015 een gezamenlijk actieplan inzake staatssteun vastgesteld. Dit actieplan heeft bijvoorbeeld geleid tot een toename van het aantal door de Commissie georganiseerde opleidingsactiviteiten en tot het opzetten van een online interface, die positief is ontvangen door de autoriteiten van de lidstaten en door middel waarvan zij de Commissie vragen kunnen stellen op het gebied van staatssteun (zie de paragrafen 101-105 en 108-113).

130

Pas in de toekomst kan worden beoordeeld in welke mate de bevordering van de administratieve capaciteit door de Commissie en de invoering van de evaluatie achteraf de toegenomen verantwoordelijkheid van de lidstaten kunnen compenseren en de mate waarin deze initiatieven zullen leiden tot een betere opsporing en preventie van staatssteunfouten in de lidstaten.

Aanbeveling 5

a)Indien eind 2016 niet aan de ex-antevoorwaarde inzake staatssteun is voldaan, dient de Commissie gebruik te maken van haar bevoegdheden om de betalingen aan de betrokken lidstaten op te schorten totdat zij alle ernstige tekortkomingen hebben verholpen.

Streefdatum voor de uitvoering: zodra de Commissie haar beoordeling heeft afgerond

b)De Commissie moet, met gebruikmaking van de informatie uit haar databanken, elke twee jaar follow-up geven aan het vermogen van de lidstaten om te voldoen aan de regels inzake staatssteun door analyses te maken van bijvoorbeeld het soort, de frequentie, ernst, geografische herkomst en oorzaak van de staatssteunfouten die zijn geconstateerd door de Commissie zelf of door de autoriteiten van de lidstaten. De Commissie zou hiervan gebruik moeten maken voor monitoringdoeleinden en om ondersteuningsactiviteiten gericht in te zetten, zoals het verstrekken van opleidingen aan de lidstaten waar die het meest nodig zijn.

Streefdatum voor de uitvoering: tweejaarlijks vanaf eind 2017

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van de heer Henri GRETHEN, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 7 september 2016.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

90 Griekenland, Spanje, Frankrijk, Oostenrijk en Polen.

Bijlagen

Bijlage I

Uitgaven voor staatssteun per lidstaat in de periode 2010-2014, in miljoen euro

Lidstaat | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | Totaal | Percentage van het totaal
België | 2 400 | 1 655 | 1 556 | 1 614 | 1 711 | 8 936 | 2,33 %
Bulgarije | 40 | 43 | 77 | 121 | 240 | 520 | 0,14 %
Tsjechische Republiek | 1 242 | 1 406 | 1 558 | 1 714 | 2 169 | 8 089 | 2,11 %
Denemarken | 2 211 | 2 369 | 2 591 | 2 561 | 2 509 | 12 241 | 3,20 %
Duitsland | 16 266 | 14 000 | 13 574 | 13 808 | 39 559 | 97 208 | 25,39 %
Estland | 49 | 52 | 62 | 123 | 236 | 522 | 0,14 %
Ierland | 1 718 | 1 057 | 853 | 1 144 | 825 | 5 597 | 1,46 %
Griekenland | 2 083 | 2 509 | 1 931 | 2 903 | 1 929 | 11 354 | 2,97 %
Spanje | 4 898 | 4 507 | 3 905 | 3 084 | 3 197 | 19 591 | 5,12 %
Frankrijk | 15 917 | 13 912 | 15 706 | 13 733 | 15 543 | 74 811 | 19,54 %
Kroatië | - | - | - | 258 | 276 | 534 | 0,14 %
Italië | 4 127 | 3 840 | 4 399 | 3 469 | 5 509 | 21 343 | 5,58 %
Cyprus | 121 | 140 | 116 | 104 | 100 | 580 | 0,15 %
Letland | 202 | 284 | 398 | 378 | 492 | 1 754 | 0,46 %
Litouwen | 180 | 222 | 230 | 208 | 181 | 1 020 | 0,27 %
Luxemburg | 108 | 114 | 101 | 164 | 168 | 655 | 0,17 %
Hongarije | 2 051 | 1 173 | 1 167 | 1 452 | 1 702 | 7 545 | 1,97 %
Malta | 92 | 102 | 108 | 132 | 82 | 516 | 0,13 %
Nederland | 2 782 | 2 827 | 2 510 | 2 064 | 2 238 | 12 420 | 3,24 %
Oostenrijk | 2 085 | 1 777 | 1 914 | 1 871 | 1 479 | 9 126 | 2,38 %
Polen | 3 499 | 2 942 | 3 001 | 2 978 | 4 929 | 17 349 | 4,53 %
Portugal | 1 535 | 1 553 | 933 | 471 | 732 | 5 224 | 1,36 %
Roemenië | 315 | 677 | 878 | 896 | 972 | 3 737 | 0,98 %
Slovenië | 375 | 455 | 459 | 472 | 453 | 2 214 | 0,58 %
Slowakije | 313 | 173 | 133 | 200 | 313 | 1 131 | 0,30 %
Finland | 2 287 | 3 126 | 2 523 | 2 589 | 2 545 | 13 071 | 3,41 %
Zweden | 3 210 | 3 155 | 3 172 | 3 255 | 3 204 | 15 996 | 4,18 %
Verenigd Koninkrijk | 5 574 | 4 797 | 5 524 | 5 953 | 7 872 | 29 719 | 7,76 %
Europese Unie | 75 680 | 68 866 | 69 376 | 67 719 | 101 161 | 382 802 | 100 %

Noot: Volgens de Commissie is de stijging van de uitgaven in 2014 grotendeels (85 %) het gevolg van het feit dat er meer regelingen inzake hernieuwbare energie zijn opgenomen in de verslaglegging. Zonder deze regelingen zou de gerapporteerde staatssteun in 2014 circa 73 miljard euro hebben bedragen. Daarnaast worden de EU-middelen slechts opgenomen sinds 2014.

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van het scorebord staatssteun 2015 van de Commissie.

Bijlage II

Resultaten van de monitoringactiviteiten die zijn uitgevoerd door directoraat-generaal Concurrentie in de periode 2006-2014

| Aantal gemonitorde regelingen | Aantal problematische gevallen | Percentage problematische gevallen
Onder blokvrijstelling vallende steun | 121 (waarvan 26 in 2014) | 31 | 26 %
Toegestane steun | 166 (waarvan 42 in 2014) | 53 | 32 %
Overige | 1 (waarvan 0 in 2014) | 1 | 100 %
Diensten van algemeen economisch belang | 8 (waarvan 7 in 2014) | 4 | 50 %
Totaal | 296 (waarvan 75 in 2014) | 89 (waarvan 27 in 2014) | 30 % (36 % in 2014)
Breedband | 7 | 2 | 29 %
Cultuur | 11 | 3 | 27 %
Werkgelegenheid | 15 | 5 | 33 %
Milieu en energie | 45 | 14 | 31 %
Overige horizontale | 2 | 0 | 0 %
Regionale ontwikkeling | 64 | 18 | 28 %
Onderzoek en ontwikkeling | 47 | 19 | 40 %
Risicokapitaal | 10 | 6 | 60 %
Sectorale ontwikkeling | 5 | 1 | 20 %
Mkb | 31 | 5 | 16 %
Opleiding | 25 | 4 | 16 %
Vervoer | 16 | 6 | 38 %
Redden en herstructureren | 9 | 1 | 11 %
Diensten van algemeen economisch belang | 8 | 4 | 50 %
Overige | 1 | 1 | 100 %
België | 15 | 7 | 47 %
Bulgarije | 4 | 1 | 25 %
Tsjechische Republiek | 10 | 3 | 30 %
Denemarken | 5 | 1 | 20 %
Duitsland | 26 | 3 | 12 %
Estland | 4 | 1 | 25 %
Ierland | 11 | 1 | 9 %
Griekenland | 11 | 6 | 55 %
Spanje | 21 | 5 | 24 %
Frankrijk | 29 | 10 | 34 %
Italië | 28 | 6 | 21 %
Cyprus | 4 | 1 | 25 %
Letland | 3 | 1 | 33 %
Litouwen | 4 | 2 | 50 %
Luxemburg | 4 | 2 | 50 %
Hongarije | 9 | 1 | 11 %
Malta | 3 | 1 | 33 %
Nederland | 13 | 6 | 46 %
Oostenrijk | 11 | 4 | 36 %
Polen | 17 | 4 | 24 %
Portugal | 9 | 6 | 67 %
Roemenië | 6 | 1 | 17 %
Slovenië | 4 | 1 | 25 %
Slowakije | 5 | 0 | 0 %
Finland | 4 | 1 | 25 %
Zweden | 7 | 0 | 0 %
Verenigd Koninkrijk | 29 | 15 | 52 %

Bron: Europese Commissie.

Bijlage III

Grote projecten die zijn vastgesteld door directoraat-generaal Regionaal beleid en Stadsontwikkeling voor de programmeringsperiode 2007-2013

Lidstaat | Aantal vastgestelde grote projecten | Aandeel van vastgestelde grote projecten | De gemiddelde EU-bijdrage per goedgekeurd groot project (in miljoen euro) | De totale EU-bijdrage aan goedgekeurde grote projecten (in miljoen euro)
België | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Bulgarije | 18 | 2,0 % | 108,8 | 1 958,4
Tsjechische Republiek | 49 | 5,3 % | 89,5 | 4 387,8
Denemarken | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Duitsland | 44 | 4,8 % | 41,6 | 1 830,3
Estland | 9 | 1,0 % | 50,8 | 457,3
Ierland | 3 | 0,3 % | 24,8 | 74,5
Griekenland | 59 | 6,4 % | 105,6 | 6 228,4
Spanje | 70 | 7,6 % | 83,6 | 5 852,3
Frankrijk | 36 | 3,9 % | 28,8 | 1 035,7
Kroatië | 12 | 1,3 % | 39,2 | 470,3
Cyprus | 3 | 0,3 % | 34,0 | 102,0
Letland | 10 | 1,1 % | 70,3 | 702,7
Litouwen | 10 | 1,1 % | 49,7 | 496,5
Luxemburg | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Hongarije | 51 | 5,6 % | 114,7 | 5 849,2
Malta | 7 | 0,8 % | 40,9 | 286,3
Nederland | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Oostenrijk | 1 | 0,1 % | 4,1 | 4,1
Polen | 274 | 29,8 % | 98,6 | 27 022,9
Portugal | 39 | 4,2 % | 47,5 | 1 852,0
Roemenië | 100 | 10,9 % | 80,4 | 8 044,4
Slovenië | 16 | 1,7 % | 58,2 | 931,1
Slowakije | 33 | 3,6 % | 79,8 | 2 634,8
Finland | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Zweden | 0 | 0,0 % | - | 0,0
Verenigd Koninkrijk | 13 | 1,4 % | 38,6 | 501,2
Totaal | 918 | 100,0 % | 82,6 | 75 790,3

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van gegevens van de Commissie.

Bijlage IV

Wettelijk kader op het gebied van staatssteun

VWEU — Het Verdrag legt de basis voor alle voorschriften inzake staatssteun in de artikelen 107-109. Het Verdrag heeft de hoogste juridische status en alle andere wetgeving moet in overeenstemming zijn met de bepalingen ervan. De artikelen 108, lid 4, en 109 voorzien in de vaststelling van verordeningen op het gebied van staatssteun.

Jurisprudentie — Arresten van het Europees Hof van Justitie, dat de bepalingen van het Verdrag en het afgeleide recht interpreteert. De arresten van het Hof van Justitie zijn bindend voor de Commissie en de lidstaten. De Commissie moet haar aanpak aanpassen aan de arresten van het Hof.

Verordeningen — Verordeningen zijn handelingen van afgeleid recht die zijn vastgesteld door de instellingen. Een verordening heeft een algemene strekking, is bindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in de lidstaten op de datum van inwerkingtreding (zonder dat afzonderlijke omzetting in nationaal recht nodig is)¹. De belangrijkste verordening op het gebied van staatssteun is de GBER.

Zachte wetgeving

Richtsnoeren — Bij richtsnoeren gaat het om zachte wetgeving zonder bindend karakter, maar zij kunnen wel rechtsgevolgen hebben. In het verleden heeft het Hof van Justitie besluiten van de Commissie nietig verklaard, omdat zij niet in overeenstemming waren met zachte wetgeving. Richtsnoeren bevatten criteria aan de hand waarvan de Commissie beoordeelt of aangemelde steunmaatregelen verenigbaar zijn met de interne markt. Het is waarschijnlijk dat de Commissie aangemelde steunmaatregelen die niet voldoen aan de criteria van de richtsnoeren beschouwt als onverenigbaar. Er bestaan richtsnoeren op horizontaal niveau (bijv. richtsnoeren inzake onderzoek, ontwikkeling en innovatie) en op sectoraal niveau (bijv. richtsnoeren voor luchthavens en luchtvaartmaatschappijen).

Analyse-schema’s — Leidraden die specifiek zijn ontworpen om de lidstaten te helpen om te beoordelen of aan infrastructuurprojecten verleende steun aan de Commissie moet worden meegedeeld.

1 Zie artikel 288 VWEU.

Antwoorden van de Commissie

IV

De Commissie werkt voortdurend nauw samen met de auditautoriteiten om hun controlecapaciteit op het gebied van staatssteun te verbeteren. Naast gerichte opleidingen, acties en richtsnoeren heeft zij de auditautoriteiten in 2011 gebruiksklare checklists voor staatssteuncontrole bezorgd, alsook bijgewerkte versies hiervan in november 2015.

In de verordening is bepaald dat de auditautoriteiten de voornaamste resultaten van de controles opnemen in hun jaarlijkse controleverslagen (JCV), maar geen gedetailleerde informatie over de aard van de geconstateerde fouten. De diensten van de Commissie evalueren de JCV’s onder meer door te onderzoeken volgens welke methode de systemen en de concrete acties worden gecontroleerd (inclusief checklists) en door reeds door de auditautoriteiten van de lidstaten verrichte controles opnieuw uit te voeren. Op basis van haar evaluaties is de Commissie van oordeel dat de auditautoriteiten in sommige gevallen wellicht staatssteunfouten hebben ontdekt, maar deze in een andere categorie hebben gemeld, wat tot een mogelijke onderrapportage in de JCV’s leidt. Maar de Commissie heeft ook tekortkomingen vastgesteld en de auditautoriteiten verzocht hun op staatssteun gerichte controles te verbeteren. Ten slotte is recentelijk vastgesteld, op basis van de eigen controles van de Commissie, dat de kwaliteit van de door de auditautoriteiten gebruikte checklists voor staatssteuncontrole aanzienlijk is verbeterd, hetgeen overeenkomt met de beoordeling van de Rekenkamer.

V

De Commissie merkt op dat zowel DG REGIO als DG EMPL de controlebevindingen in het kader van de financiële periode 2007-2013 in databanken hebben geregistreerd. Hoewel deze databanken niet zijn bedoeld als instrumenten om oorzaken van fouten te analyseren, heeft dit de Commissie er niet van weerhouden gepaste en preventieve maatregelen te nemen om de bekende en terugkerende problemen in verband met staatssteun aan te pakken. DG COMP heeft in maart 2016 zijn ervaring met de monitoring achteraf van staatssteunregelingen gedeeld met DG’s REGIO en EMPL. DG COMP heeft DG’s REGIO en EMPL met name de resultaten van de monitoringcyclus van 2015 bezorgd. Bovendien werkt de Commissie aan een betere uitwisseling van informatie over staatssteunfouten tussen de directoraten-generaal waar en wanneer dat nodig is.

Wat de getroffen preventieve maatregelen betreft, voeren DG REGIO en DG COMP sinds maart 2015 een uitgebreid actieplan uit ter versterking van de administratieve capaciteit van de lidstaten voor het beheer van de fondsen op het gebied van staatssteun. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 worden in het rechtskader ex-antevoorwaarden voor staatssteun geïntroduceerd om de administratieve capaciteit van sommige lidstaten op dit gebied door middel van actieplannen te verbeteren vóór de uitvoering van het programma.

VI

De Commissie benadrukt dat de verplichting om staatssteunmaatregelen aan te melden bij de lidstaten ligt en dat een goedkeuringsbesluit van een groot project geen beslissing inhoudt over de conformiteit van dat project met de staatssteunregels. Bovendien moeten de lidstaten beoordelen of al dan niet staatssteun wordt toegekend aan een project en indien zij besluiten dat er staatssteun wordt verleend, moeten zij bij het indienen van een voorstel voor een grootschalig project aantonen dat de staatssteunregels worden nageleefd, ongeacht welke besluitvormingsprocedure wordt gekozen op grond van de GB-verordening.

DG REGIO heeft in het kader van formeel overleg tussen de diensten DG COMP reeds vóór eind 2012, zij het niet systematisch, geraadpleegd over besluiten betreffende grote projecten. Na het arrest Leipzig-Halle werd de interne samenwerking met DG COMP bij de goedkeuring van grote projecten verbeterd. Als preventieve maatregelen zijn passende controlemechanismen ingevoerd om te voorkomen dat in 2014-2020 besluiten worden genomen over grote projecten die niet aan de staatssteunregels voldoen.

Daarom is de Commissie van oordeel dat de preventieve maatregelen en de samenwerking met DG COMP, in zowel de voorbereidingsfase als de besluitvormingsfase van de projecten voor de periode van 2014 tot en met 2020, het door de Rekenkamer vermelde risico voldoende beperken.

Een stap verder gaan en rechtszekerheid proberen te krijgen over de naleving van de staatssteunregels door middel van systematische formele kennisgevingen, gevolgd door een staatssteunbesluit van de Commissie voor alle grote projecten (los van de wettelijke voorschriften), zou indruisen tegen het moderniseringsproces voor de staatssteunregels, maar ook tegen de overkoepelende doelstelling om de administratieve lasten voor alle betrokken partijen te vereenvoudigen en te verminderen, en zou een extra risico inhouden voor de tijdige uitvoering van uit EFRO/CF gefinancierde grote projecten.

VII

In het kader van de modernisering van de staatssteunregels, waardoor de lidstaten meer verantwoordelijkheid hebben gekregen voor het verlenen van steun, heeft DG COMP zijn steekproefsgewijze controle van de uitvoering van steunmaatregelen versterkt. De controlewerkzaamheden van DG COMP zijn gericht op fouten en onregelmatigheden bij de uitvoering van staatssteunmaatregelen, maar zijn ook bedoeld om te leren hoe de lidstaten deze maatregelen in de praktijk toepassen. Zo kan DG COMP goede en slechte praktijken vaststellen en deze delen met de lidstaten (via de nationale werkgroepen, het netwerk van landcoördinatoren enz.).

DG COMP heeft de GBER-checklists (GBER – Verordening nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014) verder ontwikkeld en met de lidstaten gedeeld, zodat deze gemakkelijker vooraf kunnen nagaan of aan alle toepasselijke verenigbaarheidsvoorwaarden is voldaan. De GBER-checklists worden ook gedeeld met DG’s REGIO en EMPL, evenals met de auditautoriteiten van het cohesiebeleid.

Bovendien biedt DG COMP een specifiek IT-platform aan, waarop het interpretatievragen van de lidstaten beantwoordt (eState aid WIKI) en waarop het, op basis van deze vragen, FAQ’s publiceert.

De beoordeling van de ex-antevoorwaarden voor staatssteun, zoals bepaald in de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening), moet worden gebaseerd op de drie in bijlage XI bij de GB-verordening gedefinieerde criteria. De naleving van de staatssteunregels gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 is als zodanig geen beoordelingscriterium. De Commissie zal echter alle kwesties inzake naleving van de staatssteunregels in alle lidstaten blijven monitoren, en waar nodig passende maatregelen nemen.

VIII (a)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en is van oordeel dat zij deze reeds uitvoert.

Zij maakt gebruik van de beschikbare corrigerende maatregelen wanneer wordt vastgesteld dat de staatssteunregels niet worden nageleefd.

In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen onwettigheid en onverenigbaarheid. Een steunmaatregel is onwettig indien deze is genomen zonder voorafgaande kennisgeving aan de Commissie en wanneer deze niet onder de GBER valt. De Commissie kan de terugvordering van dergelijke steun echter enkel gelasten indien de maatregel onverenigbaar is met de interne markt (d.w.z. dat de maatregel niet verenigbaar kan worden verklaard op basis van bestaande richtsnoeren of rechtstreeks op basis van het Verdrag).

Indien DG COMP een onwettige steunmaatregel detecteert, onderzoekt het eerst of deze maatregel als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt.

Alleen wanneer de ontdekte fout tot toekenning van onverenigbare steun leidt, kunnen corrigerende maatregelen ter terugvordering van steun worden gebruikt.

Voor andere soorten fouten is het passender om het ontwerp van de regeling en/of de controlemechanismen aan te passen. Bij sommige fouten zouden corrigerende maatregelen moeilijk te realiseren zijn (bijvoorbeeld wanneer de steun onverenigbaar was op het moment waarop deze werd toegekend, maar als verenigbaar kan worden aangemerkt op basis van de later herziene regels).

VIII (b) (i)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en voert deze reeds uit in haar controle-instrument Mapar.

Mapar voorziet in een uitgebreide databank van alle geconstateerde onregelmatigheden, waaronder staatssteunfouten. In Mapar zijn op dit ogenblik specifiek voor onregelmatigheden inzake staatssteun zeven types van bevindingen gedefinieerd.

Bovendien zal de informatie over controlebevindingen dankzij Mapar beter kunnen worden gestructureerd. Het systeem biedt alle nodige flexibiliteit om een categorie of subcategorie van bevindingen, ook met betrekking tot staatssteun, toe te voegen of aan te passen naargelang de vastgestelde controlebehoeften of -bevindingen.

Mapar is ook ontworpen om de betrokken diensten van de Commissie toe te laten follow-up te geven aan alle geconstateerde onregelmatigheden, bijvoorbeeld d.m.v. financiële correcties.

VIII (b) (ii)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling van de Rekenkamer en zal de types van fouten aanpassen zodat een analyse kan worden gemaakt.

VIII (b) (iii)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en voert deze reeds uit.

Wat Mapar betreft, zullen DG EMPL en DG REGIO eenmaal per jaar de relevante gegevens over staatssteun doorgeven aan DG COMP in de vorm van rapportage op maat (types van bevindingen inzake staatssteun op basis van audits van de Commissie).

Wat het delen van informatie tussen de diensten van de Commissie betreft, versterken de DG’s REGIO, EMPL en COMP hun communicatiekanalen voor informatie-uitwisseling. DG REGIO en DG EMPL wisselen onderling resultaten uit en raadplegen indien nodig DG COMP over controlekwesties in verband met staatssteun.

Wat het IMS betreft, zal DG COMP op need-to-know-basis toegang krijgen tot informatie.

VIII (b) (iv)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Zij zal het vermogen van de lidstaten om de staatssteunregels na te leven, controleren op basis van de informatie uit haar databanken, die voornamelijk voortvloeit uit beschikbare controlebevindingen.

Op basis van de resultaten van deze follow-up zal de Commissie de monitoring- en opleidingsactiviteiten die zij aan de betrokken programma-autoriteiten in de lidstaten aanbiedt, gerichter maken.

VIII (c)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en heeft deze reeds uitgevoerd, aangezien de lidstaten, wanneer zij een voorstel voor een groot project indienen, moeten aantonen dat zij grondig gecontroleerd hebben of dit project de staatssteunregels naleeft, ongeacht welke besluitvormingsprocedure is gekozen uit hoofde van de GB-verordening, bijvoorbeeld door waar nodig de staatssteun aan te melden.

Indien sprake is van staatssteun waarvoor een besluit van de Commissie nodig is, moet de lidstaat wachten tot het staatssteunbesluit is goedgekeurd door de Commissie, alvorens de aanvraag of de kennisgeving voor dat groot project aan de Commissie over te maken.

Dit is een preventieve maatregel om te voorkomen dat in 2014-2020 besluiten worden genomen over grote projecten die niet aan de staatssteunregels voldoen.

VIII (d) (i)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en heeft deze reeds uitgevoerd.

De Commissie beoordeelt de kwaliteit van de door de auditautoriteiten uitgevoerde controles inzake naleving van de staatssteunregels in het kader van verschillende procedures: in de door de Commissie uitgevoerde risicogebaseerde controles van de werkzaamheden van de auditautoriteiten, die een onderzoek van de door de auditautoriteiten gebruikte methoden voor systeemaudits en audits van acties (inclusief checklists) omvatten; tijdens de herhaling van reeds door auditautoriteiten uitgevoerde controles, om de geldigheid van de gerapporteerde resultaten te verifiëren; of tijdens de jaarlijkse beoordeling van de door de auditautoriteiten bij de Commissie ingediende jaarlijkse controleverslagen, om na te gaan of het oordeel van de auditautoriteit stevig is onderbouwd met resultaten van systeemaudits en audits van acties.

In sommige gevallen heeft de Commissie de betrokken auditautoriteiten reeds aanbevolen hun checklists te verbeteren met het oog op een betere verificatie van staatssteun. De Commissie zal erop blijven toezien dat de auditautoriteiten passende checklists gebruiken.

VIII (d) (ii)

De Commissie kan deze aanbeveling niet aanvaarden, omdat deze indruist tegen het doel dat de Commissie nastreeft met haar in 2012 aan de lidstaten gegeven richtsnoeren om projecten die vóór deze datum zijn goedgekeurd, niet systematisch opnieuw te onderzoeken — waarbij de lidstaten de mogelijkheid hebben om al dan niet kennis te geven — en om de lidstaten en de begunstigden stabiliteit te verschaffen bij de behandeling van dergelijke projecten.

VIII (d) (iii)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en voert deze reeds uit.

In het kader van de uitvoering van het actieplan inzake staatssteun werkt de Commissie reeds op basis van haar staatssteunbesluiten, die worden gebruikt als casestudies: zo is ruim de helft van de programma’s van de thematische seminars (tot dusver hebben de seminars over RDI en energie reeds plaatsgevonden) gebaseerd op concrete gevallen (bestaande staatssteunbesluiten).

De diensten van de Commissie voorzien ook in richtsnoeren in de vorm van schema’s, checklists of snelle antwoorden op interpretatievragen van steunverlenende instanties. De vragen en antwoorden worden gebruikt als basis voor de publicatie van documenten met veelgestelde vragen.

De Commissie zal de richtsnoeren blijven actualiseren voor alle betrokken autoriteiten, met inbegrip van programma-autoriteiten van Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF), indien de ontwikkelingen zulks vereisen.

Ten slotte biedt de onlangs goedgekeurde mededeling van de Commissie over het begrip „steun” richtsnoeren voor wanneer overheidsuitgaven binnen, en buiten, het toepassingsgebied van het EU-staatssteuntoezicht vallen.

VIII (d) (iv)

De Commissie kan deze aanbeveling niet aanvaarden, aangezien de de-minimisverordening de keuze aan de lidstaten overlaat om een centraal register voor de controle van de-minimissteun op te zetten of op basis van andere middelen te werken (bv. eigen verklaringen van begunstigden).

Hoewel de voorkeur uitgaat naar een centraal register voor de-minimissteun, hoeft de lidstaat volgens artikel 6 van de de-minimisverordening niet over een dergelijk register te beschikken en mag de lidstaat de cumuleringsregel met andere middelen toepassen. Het feit dat de lidstaten de keuze krijgen, is in overeenstemming met het algemene beginsel dat de lidstaten kunnen beslissen over het voor hun meest geschikte administratieve kader. De Commissie heeft in het kader van de eerste raadpleging voor de herziening van de de-minimisverordening ook opgemerkt dat verscheidene lidstaten negatief reageerden op het idee van een verplicht de-minimisregister.

(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html).

VIII (d) (v)

De Commissie kan deze aanbeveling niet aanvaarden, aangezien zij van mening is dat het Deggendorf-beginsel enkel op het niveau van de individuele lidstaat kan worden toegepast. De Commissie wil dit punt verduidelijken in het kader van de lopende herziening van de GBER van 2014.

Indien een lidstaat twijfels heeft of moeilijkheden ondervindt bij het bepalen of ten aanzien van een onderneming een uitstaand bevel tot terugvordering geldt, kan het zich in het kader van de onderlinge samenwerking tot DG COMP wenden.

VIII (e)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

De directeuren-generaal van de vier directoraten-generaal van de Europese structuur- en investeringsfondsen komen al regelmatig samen in het comité voor de opschorting van ex-antevoorwaarden. De huidige aanpak, die zowel preventief (met de uitvoering van nationale actieplannen inzake niet-inachtneming van ex-antevoorwaarden) als corrigerend is (met schorsing van betalingen waar nodig), zal verder op een strikte en consequente manier worden toegepast.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 34 tot en met 36

De Commissie heeft, naar aanleiding van haar eigen bevindingen en die van de Rekenkamer, alle in de voorbije jaren geconstateerde problemen inzake staatssteun zorgvuldig onderzocht en telkens wanneer zij dat nodig achtte, financiële correcties gevraagd van de betrokken lidstaten en programma’s (zie paragrafen 50 en 51).

De Commissie merkt echter op dat, zoals de Rekenkamer aantoont in tabel 2, het aantal in haar steekproeven geconstateerde staatssteunfouten de laatste tijd is gedaald. Het aantal fouten met een financiële impact is gedaald van vijf gevallen in 2013 naar drie gevallen in 2014. De Commissie verwacht dat deze tendens zich zal voortzetten, ook als gevolg van de toepassing van de GBER van 2014 (Verordening (EU) nr. 651/2014).

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 37 tot en met 44

De Commissie is het eens met de soorten staatssteunfouten die de Rekenkamer vermeldt en die zij ook ontdekt heeft in het kader van haar eigen controles (zie paragrafen 47 en 48). De lessen die de Commissie uit vroegere fouten heeft getrokken, hebben haar ertoe geleid de regels te verduidelijken en te vereenvoudigen, met name deze voor het stimulerend effect in de GBER van 2014.

53

De Commissie merkt op dat zij in de periode waarop het verslag van de Rekenkamer betrekking heeft, ruwweg 6 % tot 9 % van de totale uitgaven aan staatssteun per jaar heeft gemonitord. Een aanzienlijk deel van de staatssteunregelingen is minstens éénmaal in hun looptijd gemonitord.

55

Gezien het beperkte aantal voor individuele lidstaten gemonitorde regelingen, zou de verhouding tussen het aantal problematische gevallen en het totale aantal gemonitorde regelingen moeten worden bekeken. In het geval van Litouwen en Luxemburg, bijvoorbeeld, is de ratio van 50 % aan problematische gevallen gebaseerd op de monitoring van slechts vier regelingen (d.w.z. twee van de vier werden als problematisch beschouwd). „Problematisch” is een term die DG COMP gebruikt voor inbreuken op de staatssteunregels, gaande van formele tekortkomingen, zoals de onjuiste formulering van cumuleringsregels, tot juridische problemen, zoals het ontbreken van GBER-voorwaarden in een GBER-regeling.

56

De monitoringactiviteiten van DG COMP hebben geleid tot verschillende corrigerende maatregelen, waaronder vrijwillige en opgelegde terugvordering van onverenigbare staatssteun.

Indien sprake is van vrijwillige terugvordering, volgt de Commissie dit met de betrokken lidstaat. Er wordt geen apart register van alle gevallen van vrijwillige terugvordering bijgehouden. In sommige gevallen is een terugvordering niet gepast, omdat de steunmaatregel weliswaar illegaal is, maar als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt, of omdat de aanvankelijk onverenigbare steunmaatregel verenigbaar is geworden als gevolg van een latere wijziging van de staatssteunregels.

In dergelijke gevallen doet de Commissie aanbevelingen en verzoekt zij de lidstaten het ontwerp van de steunregeling zo nodig aan de passen.

57

De Commissie merkt op dat zowel DG REGIO als DG EMPL hun controlebevindingen in het kader van de programmeringsperiode 2007-2013 in databanken hebben geregistreerd. Hoewel deze databanken niet zijn bedoeld als instrumenten om oorzaken van fouten te analyseren, heeft dit de Commissie er niet van weerhouden gepaste en preventieve maatregelen te nemen om terugkerende problemen in verband met staatssteun, zoals de kmo-opslag of het stimulerend effect, aan te pakken.

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is het instrument voor interne monitoring dat de Commissie gebruikt om follow-up te geven aan haar eigen controlebevindingen, aanzienlijk verbeterd dankzij de invoering van een gemeenschappelijke IT-tool, genaamd „Mapar” (Management of Audit Processes, Activities and Resources), voor het beheer en de controle van het auditproces voor het EFRO, het CF en het ESF.

Om de informatiestroom en de analysecapaciteit van alle betrokken diensten van de Commissie te verbeteren, zijn DG EMPL en DG REGIO medio 2016 overeengekomen met DG COMP dat zij DG COMP voortaan jaarlijks in kennis zullen stellen van de relevante gegevens over hun controlebevindingen inzake staatssteun.

59

IMS is een specifiek instrument voor het melden van onregelmatigheden (inclusief fraude) door de lidstaten. Het type onregelmatigheid wordt aangegeven via drop-downlijsten (codes) en de toegepaste werkwijze wordt voluit beschreven, ter verrijking van de informatie in de gecodificeerde velden. De gegevens kunnen worden geanalyseerd op basis van het type onregelmatigheid. IMS is geen instrument voor staatssteuncontrole, maar het is wel mogelijk om een specifiek type van staatssteun toe te voegen aan de reeds bestaande drop-downlijsten.

61

De Commissie merkt op dat zij in de periode 2007-2013 preventieve maatregelen heeft genomen om terugkerende problemen in verband met staatssteun aan te pakken, met name als gevolg van de regelmatige uitwisselingen tussen de bevoegde diensten van de Commissie. Zo wisselen de DG’s van de Commissie bijvoorbeeld sinds het begin van de programmeringsperiode 2007-2013 controleverslagen uit. DG COMP wordt indien nodig ook geraadpleegd over auditkwesties in verband met staatssteun, voordat de laatste hand wordt gelegd aan de controlebevindingen.

Zie ook paragraaf 60 en het antwoord van de Commissie op paragraaf 57.

De diensten van de Commissie zijn het in maart 2015 eens geworden over een actieplan inzake staatssteun met specifieke, gerichte acties op basis van de lessen die zijn getrokken uit beschikbare controlebevindingen (zie de opmerkingen van de Rekenkamer onder de paragrafen 108 tot en met 110).

Bovendien wordt met het in december 2013 goedgekeurde wetgevingskader voor de programmeringsperiode 2014-2020 een ex-antevoorwaarde voor staatssteun ingevoerd ter verbetering van de capaciteit van de lidstaten om in de aanloop naar de uitvoering van de programma’s aan de staatssteunregels te voldoen.

62

De Commissie merkt op dat het vademecum betrekking heeft op de vervoersector. De Commissie zegt niet dat de staatssteunregels niet van toepassing zijn in deze sector, maar dat in plaats van de algemene staatssteunregels, specifieke staatssteunregels (m.b.t. verenigbaarheid) van toepassing zijn, overeenkomstig artikel 93 VWEU. De verklaring in het vademecum moet niet aldus worden uitgelegd dat de kwalificatie „staatssteun” als zodanig verschillend is in de vervoersector.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 69 tot en met 71

De Commissie merkt op dat de verplichting om staatssteunmaatregelen aan te melden bij de lidstaten ligt en dat een goedkeuringsbesluit van een groot project geen beslissing inhoudt over de conformiteit van dat project met de staatssteunregels.

Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de situatie vóór en na het arrest Leipzig-Halle, evenals tussen de programmeringsperiodes 2007-2013 en 2014-2020.

De Commissie benadrukt dat DG REGIO in het kader van formeel overleg tussen de diensten DG COMP reeds vóór eind 2012, zij het niet systematisch, heeft geraadpleegd over besluiten betreffende grote projecten.

Na het arrest Leipzig-Halle hebben DG’s REGIO en COMP hun samenwerking in het kader van de beoordeling van aanvragen voor grote projecten versterkt. De Commissie benadrukt dat er de voorbije jaren geen groot project is geweest waarvoor de Commissie eerst een besluit tot goedkeuring van financiering uit het EFRO of het CF heeft genomen en waarvoor vervolgens een negatief besluit op grond van de staatssteunregels is aangenomen. Dit toont aan dat de getroffen samenwerkingsregelingen in de praktijk goed werken.

Voor de periode 2014-2020 moet de lidstaat, vóór indiening bij DG REGIO, een aanvraag voor een groot project opstellen waarin zij aantonen dat de staatssteunregels worden nageleefd, ongeacht welke besluitvormingsprocedure voor grote projecten de lidstaat kiest (artikel 102, lid 1, of artikel 102, lid 2, van de GB-verordening). Indien een staatssteunbesluit nodig is, moet dit in ieder geval eerst worden goedgekeurd vooraleer het grote project aan DG REGIO kan worden voorgelegd.

Naast de nauwere samenwerking waarnaar de Rekenkamer verwijst, is een extra preventieve maatregel ingevoerd: de mogelijkheid voor de lidstaat en de IQR-deskundigen (Independent Quality Review – onafhankelijk beoordelingsverslag) om in de voorbereidingsfase van het project contact op te nemen met DG COMP indien zij twijfelen of het betrokken grote project al dan niet aan een staatssteunnotificatieprocedure bij DG COMP moet worden onderworpen.

Daarom is de Commissie van oordeel dat de preventieve maatregelen en de samenwerking met DG COMP, in zowel de voorbereidingsfase als de besluitvormingsfase van de projecten voor de periode van 2014 tot en met 2020, het door de Rekenkamer in paragraaf 70 vermelde risico voldoende beperken.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 74 tot en met 79

In de verordening is bepaald dat de auditautoriteiten in hun jaarlijkse controleverslagen (JCV) de voornaamste resultaten van de audits opnemen, maar geen gedetailleerde informatie over de aard van de in het kader van de controlewerkzaamheden geconstateerde fouten. Dit kan echter gebeuren op vrijwillige basis.

Bovendien is de Commissie op grond van haar eigen onderzoek van oordeel dat de auditautoriteiten in sommige gevallen wellicht staatssteunfouten hebben ontdekt, maar deze in een andere categorie hebben gemeld, zoals niet-naleving van nationale subsidiabiliteitsregels, wat tot een mogelijke onderrapportage in het JCV leidt.

De diensten van de Commissie werken voortdurend nauw samen met de auditautoriteiten om hun controlecapaciteit op het gebied van staatssteun te verbeteren door middel van opleidingen, richtsnoeren en de uitwisseling van ervaringen, bijvoorbeeld door de specifieke checklists voor staatssteuncontrole te delen die de Commissie in 2011 heeft opgesteld en in 2015 heeft bijgewerkt. Bij de beoordeling van de JCV’s onderzoekt de Commissie op basis van de resultaten van systeemaudits en de audits van acties of het oordeel van de auditautoriteit stevig is onderbouwd.

Ten slotte heeft de Commissie, op basis van haar eigen controles, aanzienlijke verbeteringen vastgesteld met betrekking tot de kwaliteit van de door de auditautoriteiten gebruikte checklists voor staatssteun, hetgeen overeenkomt met de beoordeling van de Rekenkamer (zie paragraaf 79).

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 81 en 82

In de afgelopen jaren hebben de diensten van de Commissie hun opleidingssteun voor lidstaten aanzienlijk uitgebreid. Ten eerste hebben zij de organisatie van een groot aantal seminars en workshops in de hele EU op zich genomen of bevorderd (zij hebben bijvoorbeeld in de meeste lidstaten opleidingen gegeven over de GBER, onder meer aan alle auditautoriteiten, zie punt 111). Daarnaast hebben zij richtsnoeren gegeven in de vorm van schema’s, checklists of snelle antwoorden op interpretatievragen van steunverlenende of auditautoriteiten.

De onlangs goedgekeurde mededeling van de Commissie over het begrip „steun” biedt ook verdere richtsnoeren voor wanneer overheidsuitgaven binnen, of buiten, het toepassingsgebied van het EU-staatssteuntoezicht vallen. Deze richtsnoeren moeten overheden en bedrijven helpen te bepalen wanneer steunmaatregelen door de overheid kunnen worden verleend zonder goedkeuring op grond van de EU-staatssteunregels.

De diensten van de Commissie nemen nota van de resultaten van de door de Rekenkamer ingestelde enquête en van de voorkeur die wordt gegeven, boven andere mogelijkheden, aan een praktische handleiding met casestudies en aanvullende opleidingsmaatregelen. Op het gebied van staatssteun spelen de specifieke omstandigheden een belangrijke rol in de beoordeling van een zaak. DG COMP is van oordeel dat de staatssteunbesluiten van de Commissie de beste voorbeelden zijn die de lidstaten als leidraad kunnen gebruiken.

De Commissie zal steun blijven verlenen aan de auditautoriteiten en zal hen aanmoedigen om intensievere contacten te onderhouden met de staatssteunbureaus in de lidstaten.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 92 tot en met 94

De herziening van de GBER in 2014 had voornamelijk tot doel de staatssteunregels te verduidelijken en te vereenvoudigen, alsook de administratieve lasten voor de lidstaten te verlichten. Met name de uitbreiding van het toepassingsgebied van de GBER heeft geleid tot een aanzienlijke vermindering van het aantal staatssteunmaatregelen dat bij de Commissie moet worden aangemeld. Dit zou ook de uitvoering van ESIF-acties moeten vergemakkelijken.

93

De GBER handelt over de noodzaak van kennisgeving. Het toepassingsgebied ervan strekt zich uit tot de maatregelen die niet waren vrijgesteld van de verplichting tot kennisgeving vóór de inwerkingtreding van de GBER van 2014. Die maatregelen zouden na een beoordeling door de Commissie ook vóór de inwerkingtreding van de GBER van 2014 verenigbaar kunnen zijn verklaard.

96

De Commissie is van mening is dat het Deggendorf-beginsel enkel op het niveau van de individuele lidstaat kan worden toegepast. De Commissie wil dit punt verduidelijken in het kader van de lopende herziening van de GBER van 2014.

Indien een lidstaat twijfels heeft of moeilijkheden ondervindt bij het bepalen of ten aanzien van een onderneming een uitstaand bevel tot terugvordering geldt, kan het zich in het kader van de onderlinge samenwerking tot DG COMP wenden.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 102 tot en met 104

De lidstaten hebben actieplannen goedgekeurd die uiterlijk eind 2016 moet worden uitgevoerd en voltooid. Dit wordt grondig gemonitord door de diensten van de Commissie (DG REGIO en DG COMP) en in geval van niet-nakoming kan dit uiteindelijk leiden tot schorsing van de betalingen door de Commissie.

105

De Commissie merkt op dat de ex-antevoorwaarden betrekking hebben op de uitvoering van de Europese structuur- en investeringsfondsen, terwijl met de door DG COMP gemonitorde regelingen niet per se financiering uit de ESI-fondsen is gemoeid.

Bovendien bepaalt de GB-verordening, zoals aangegeven door de Rekenkamer, dat de beoordeling van de ex-antevoorwaarden inzake staatssteun op de drie in bijlage XI bij de GB-verordening vastgestelde subcriteria moet worden gebaseerd. De naleving van de staatssteunregels gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 is als zodanig geen beoordelingscriterium.

De Commissie zal echter alle kwesties inzake naleving van de staatssteunregels in alle lidstaten blijven monitoren, en waar nodig passende maatregelen nemen.

106

Ten opzichte van de vorige periode is de procedure ter goedkeuring van grote projecten verbeterd voor de periode 2014-2020 (zie het gezamenlijke antwoord op de paragrafen 69 tot en met 71).

De diensten van de Commissie hebben beloofd verdere inspanningen te leveren om de behandeling van grote projecten die door de ESI-fondsen worden gecofinancierd en via de nieuwe IQR-procedure worden ingediend (artikel 102.1 van de GB-verordening), te stroomlijnen.

In dit verband heeft DG COMP interne procedures ingevoerd om ervoor te zorgen dat raadplegingen over grote projecten in het kader van de IQR-procedure efficiënt en doeltreffend verlopen.

Het IQR-verslag moeten een uitgebreide analyse van de aard van de steunmaatregel en/of van de verenigbaarheid ervan op basis van een vrijstelling of een bestaande regeling bevatten. Voorts kunnen IQR-deskundigen op grond van artikel 23 van Gedelegeerde Verordening 480/2014 van de Commissie contact opnemen met DG COMP om vraagstukken in verband met staatssteun die in grote projecten opduiken, te verduidelijken.

Daarom is het in deze nieuwe IQR-procedure ook zo dat het onderzoek van aan DG COMP gemelde problemen in verband met staatssteun moet zijn afgerond vooraleer de documenten van het grote project bij de Commissie kunnen worden ingediend.

107

De Commissie benadrukt dat de lidstaten, wanneer zij een voorstel voor een groot project indienen, moeten aantonen dat zij grondig hebben gecontroleerd of de staatssteunregels worden nageleefd, ongeacht welke besluitvormingsprocedure de lidstaat kiest (artikel 102, lid 1, of artikel 102, lid 2, van de GB-verordening). Voorstellen voor grote projecten mogen niet bij de Commissie worden ingediend zonder een dergelijke gedetailleerde beoordeling van de naleving van de staatssteunregels.

Alleen projecten met een positief IQR-verslag kunnen aan de Commissie worden meegedeeld overeenkomstig artikel 102, lid 1, van de GB-verordening, wat betekent dat de lidstaat aan alle vereisten voldoet, inclusief deze met betrekking tot staatssteun.

De diensten van de Commissie zijn van mening dat de procedure een aantal positieve effecten kan hebben, aangezien deze een meer gedetailleerde beoordeling op staatssteun door de indienende lidstaat omvat, evenals een meer diepgaande controle van de staatssteun door het IQR-team van onafhankelijke deskundigen. Bovendien heeft DG COMP regelingen ingevoerd waardoor de IQR-teams het directoraat-generaal kunnen raadplegen over vraagstukken in verband met staatssteun in het kader van een groot project dat zij onderzoeken.

Een stap verder gaan en rechtszekerheid proberen te krijgen over de naleving van de staatssteunregels door middel van systematische formele kennisgevingen, gevolgd door een staatssteunbesluit van de Commissie voor alle grote projecten (los van de wettelijke voorschriften), zou indruisen tegen het moderniseringsproces voor de staatssteunregels, maar ook tegen de overkoepelende doelstelling om de administratieve lasten voor alle betrokken partijen te vereenvoudigen en te verminderen, en zou een extra risico inhouden voor de tijdige uitvoering van uit EFRO/CF gefinancierde grote projecten.

114

De Commissie ondersteunt de lidstaten om hen beter in staat te stellen de staatssteunregels correct te interpreteren en/of uit te voeren, aangezien het in de eerste plaats hun verantwoordelijkheid is om de gepaste maatregelen te treffen om aan deze regels te voldoen.

Om tekortkomingen aan te pakken, voeren de diensten van de Commissie (op het niveau van DG’s REGIO en COMP) een gemeenschappelijk actieplan uit ter versterking van de administratieve capaciteit van de lidstaten voor het beheer van de fondsen op het gebied van staatssteun. Er zijn in verscheidene lidstaten opleidingen gegeven met als doelgroep alle relevante instanties die betrokken zijn bij het beheer en de tenuitvoerlegging van de ESI-fondsen – de beheersautoriteiten, de bemiddelende instanties en de begunstigden.

Bovendien voorziet de GB-verordening voor de financiële periode 2014-2020 in een ex-antevoorwaarde inzake staatssteun om de effectieve toepassing van de EU-staatssteunregels te garanderen. Voor de lidstaten die niet aan de ex-antevoorwaarden voldoen, zijn actieplannen opgesteld die tegen eind 2016 moeten worden uitgevoerd en voltooid. Dit wordt grondig gemonitord door de diensten van de Commissie en in geval van niet-nakoming kan dit uiteindelijk leiden tot schorsing van de betalingen door de Commissie.

114 (a)

De Commissie werkt voortdurend nauw samen met de auditautoriteiten om hun controlecapaciteit op het gebied van staatssteun te verbeteren. Naast gerichte opleidingen, acties en richtsnoeren heeft zij de auditautoriteiten in 2011 gebruiksklare checklists voor staatssteuncontrole bezorgd, alsook bijgewerkte versies hiervan in november 2015. Op basis van haar eigen controles heeft Commissie recentelijk aanzienlijke verbeteringen vastgesteld met betrekking tot de kwaliteit van de door de auditautoriteiten gebruikte checklists voor staatssteun, hetgeen overeenkomt met de beoordeling van de Rekenkamer.

De diensten van de Commissie evalueren de JCV’s onder meer door te onderzoeken volgens welke methode de systemen en de concrete acties worden gecontroleerd (inclusief checklists) en door reeds door de auditautoriteiten van de lidstaten verrichte controles opnieuw uit te voeren. Bij dergelijke controles hebben de diensten van de Commissie tekortkomingen vastgesteld en de auditautoriteiten verzocht hun op staatssteun gerichte controles te verbeteren.

114 (b)

De Commissie merkt op dat zowel DG REGIO als DG EMPL de controlebevindingen in het kader van de financiële periode 2007-2013 in databanken hebben geregistreerd. Hoewel deze databanken niet zijn bedoeld als instrumenten om oorzaken van fouten te analyseren, heeft dit de Commissie er niet van weerhouden gepaste en preventieve maatregelen te nemen om de bekende en terugkerende problemen in verband met staatssteun aan te pakken. DG COMP heeft in maart 2016 zijn ervaring met de monitoring achteraf van staatssteunregelingen gedeeld met DG’s REGIO en EMPL. DG COMP heeft DG’s REGIO en EMPL met name de resultaten van de monitoringcyclus van 2015 bezorgd. Bovendien werkt de Commissie aan een betere uitwisseling van informatie over staatssteunfouten tussen de directoraten-generaal waar en wanneer dat nodig is.

Wat de getroffen preventieve maatregelen betreft, zijn in het wetgevingskader voor de programmeringsperiode 2014-2020 ex-antevoorwaarden voor staatssteun ingevoerd.

Daarnaast voeren DG’s REGIO en COMP sinds maart 2015 een uitgebreid actieplan uit ter versterking van de bestuurlijke capaciteit voor het beheer van de structuurfondsen op het gebied van staatssteun.

Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 57 en 61.

114 (c)

De Commissie merkt op dat de verplichting om staatssteunmaatregelen aan te melden bij de lidstaten ligt en dat een goedkeuringsbesluit van een groot project geen beslissing inhoudt over de conformiteit van dat project met de staatssteunregels.

DG REGIO heeft in het kader van formeel overleg tussen de diensten DG COMP reeds vóór eind 2012, zij het niet systematisch, geraadpleegd over besluiten betreffende grote projecten.

Als preventieve maatregelen zijn passende controlemechanismen ingevoerd, zowel in de informatievereisten van grote projecten als in beide besluitvormingsprocedures (artikel 102, lid 1, en artikel 102, lid 2, van de GB-verordening), om te voorkomen dat in 2014-2020 besluiten worden genomen over grote projecten die niet aan de staatssteunregels voldoen.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 69.

114 (d)

In het kader van de modernisering van de staatssteunregels, waardoor de lidstaten meer verantwoordelijkheid hebben gekregen bij de toekenning van de steun, heeft DG COMP zijn steekproefsgewijze controle van de uitvoering van steunmaatregelen versterkt. De controlewerkzaamheden van DG COMP zijn gericht op fouten en onregelmatigheden bij de uitvoering van staatssteunmaatregelen, maar zijn ook bedoeld om te leren hoe de lidstaten deze maatregelen in de praktijk toepassen, zodat DG COMP goede en slechte praktijken in kaart kan brengen.

DG COMP deelt de op basis van de monitoring opgedane ervaringen en getrokken lessen met de lidstaten (via de werkgroepen van de lidstaten, het netwerk van landcoördinatoren enz.).

DG COMP heeft de GBER-checklists (GBER – Verordening nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014) verder ontwikkeld en met de lidstaten gedeeld, zodat deze gemakkelijker vooraf kunnen nagaan of aan alle toepasselijke verenigbaarheidsvoorwaarden is voldaan. De GBER-checklists worden ook gedeeld met DG’s REGIO en EMPL, evenals met de auditautoriteiten van het cohesiebeleid.

Bovendien biedt DG COMP een specifiek IT-platform aan, waarop het interpretatievragen van de lidstaten beantwoordt (eState aid WIKI) en waarop het, op basis van deze vragen, FAQ’s publiceert.

De beoordeling van de ex-antevoorwaarden voor staatssteun moet, zoals bepaald in de GB-verordening, op de drie in bijlage XI bij de GB-verordening bepaalde criteria worden gebaseerd. De naleving van de staatssteunregels gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 is als zodanig geen beoordelingscriterium.

De Commissie zal echter kwesties inzake naleving van de staatssteunregels in alle lidstaten blijven monitoren, en waar nodig passende maatregelen nemen.

117

DG COMP is van mening dat het correct gebruikmaakt van de beschikbare corrigerende maatregelen wanneer wordt vastgesteld dat de staatssteunregels niet worden nageleefd.

De Commissie mag alleen gebruikmaken van corrigerende maatregelen in de vorm van vrijwillige of opgelegde terugvordering, als de verleende steun onverenigbaar is met de interne markt.

Voor andere soorten fouten is het passender om het ontwerp van de regeling en/of de controlemechanismen aan te passen. Bij sommige fouten zouden corrigerende maatregelen moeilijk te realiseren zijn (bijvoorbeeld wanneer de steun onverenigbaar was op het moment waarop deze werd toegekend, maar als verenigbaar kan worden aangemerkt op basis van de later herziene regels). In ieder geval krijgt de lidstaat aanbevelingen en indien nodig wordt de regeling na een tijd opnieuw gecontroleerd om na te gaan of deze aanbevelingen zijn uitgevoerd.

Indien sprake is van vrijwillige terugvordering, volgt de Commissie dit met de betrokken lidstaat. Er wordt geen apart register van alle gevallen van vrijwillige terugvordering bijgehouden. De Commissie is echter van mening dat het vrijwillig terugvorderen door de lidstaten van onverenigbare steun een nuttig instrument is om snel en doeltreffend het onbillijke voordeel teniet te doen en de lidstaten te stimuleren geen onrechtmatige steun te verlenen.

Aanbeveling 1

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en is van oordeel dat zij deze reeds uitvoert.

Zij maakt gebruik van de beschikbare corrigerende maatregelen wanneer wordt vastgesteld dat de staatssteunregels niet worden nageleefd.

In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen onwettigheid en onverenigbaarheid. Een steunmaatregel is onwettig indien deze is genomen zonder voorafgaande kennisgeving aan de Commissie en wanneer deze niet onder de GBER valt. De Commissie kan de terugvordering van dergelijke steun echter enkel gelasten indien de maatregel onverenigbaar is met de interne markt (d.w.z. dat de maatregel niet verenigbaar kan worden verklaard op basis van bestaande richtsnoeren of rechtstreeks op basis van het Verdrag).

Indien DG COMP een onwettige steunmaatregel detecteert, onderzoekt het eerst of deze maatregel als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt.

Alleen wanneer de ontdekte fout tot toekenning van onverenigbare steun leidt, kunnen corrigerende maatregelen ter terugvordering van steun worden gebruikt.

Voor andere soorten fouten is het passender om het ontwerp van de regeling en/of de controlemechanismen aan te passen. Bij sommige fouten zouden corrigerende maatregelen moeilijk te realiseren zijn (bijvoorbeeld wanneer de steun onverenigbaar was op het moment waarop deze werd toegekend, maar als verenigbaar kan worden aangemerkt op basis van de later herziene regels).

118

De Commissie merkt op dat zowel DG REGIO als DG EMPL de controlebevindingen in het kader van de financiële periode 2007-2013 in databanken hebben geregistreerd. Hoewel deze databanken niet zijn bedoeld als instrumenten om oorzaken van fouten te analyseren, heeft dit de Commissie er niet van weerhouden terugkerende problemen op dit gebied vast te stellen en concrete en gerichte maatregelen te nemen om fouten met betrekking tot staatssteun te voorkomen.

Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 57 en 61.

119

DG REGIO en DG EMPL zullen een meer gedetailleerde overzicht van de types onregelmatigheden kunnen verstrekken op basis van het IT-controle-instrument Mapar, dat in het kader van de programmeringsperiode 2014-2020 voor het EFRO/CF en het ESF wordt gebruikt. Mapar heeft onder meer tot doel de vastgestelde fouten en onregelmatigheden te registreren en te classificeren, zodat er een databank met gedetailleerde controlebevindingen ontstaat. In het kader van de permanente dialoog met de auditautoriteiten zullen de diensten van de Commissie ook met de lidstaten blijven samenwerken om gemeenschappelijke types van staatssteunfouten op te stellen, die gebaseerd zijn op en worden verwerkt in Mapar.

Bovendien zullen DG REGIO en DG EMPL, dankzij deze specifieke verslaglegging over de types van in Mapar ingevoerde fouten, de relevante gegevens over hun controlebevindingen inzake staatssteun jaarlijks aan DG COMP kunnen toezenden.

Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 57, 59 en 61.

120

IMS is een specifiek instrument voor het melden van onregelmatigheden (inclusief fraude) door de lidstaten. Het type onregelmatigheid wordt aangegeven via drop-downlijsten (codes) en de toegepaste werkwijze wordt voluit beschreven, ter verrijking van de informatie in de gecodificeerde velden. De gegevens kunnen worden geanalyseerd op basis van het type onregelmatigheid. IMS is geen instrument voor staatssteuncontrole, maar het is wel mogelijk om een specifiek type van staatssteun toe te voegen aan de reeds bestaande drop-downlijsten.

Aanbeveling 2 (a)

De Commissie aanvaardt de aanbeveling en voert deze reeds uit in haar controle-instrument Mapar.

Mapar voorziet in een uitgebreide databank van alle geconstateerde onregelmatigheden, waaronder staatssteunfouten. In Mapar zijn op dit ogenblik specifiek voor de rapportering van onregelmatigheden inzake staatssteun zeven types van bevindingen gedefinieerd.

Bovendien zal de informatie over controlebevindingen dankzij Mapar beter kunnen worden gestructureerd. Het systeem biedt alle nodige flexibiliteit om een categorie of subcategorie van bevindingen, ook met betrekking tot staatssteun, toe te voegen of aan te passen naargelang de vastgestelde controlebehoeften of -bevindingen.

Mapar is ook ontworpen om de betrokken diensten van de Commissie toe te laten follow-up te geven aan alle geconstateerde onregelmatigheden, bijvoorbeeld d.m.v. financiële correcties.

De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf 57.

Aanbeveling 2 (b)

De Commissie aanvaardt de aanbeveling van de Rekenkamer en zal de types van fouten aanpassen zodat de analyse kan worden gemaakt.

Aanbeveling 2 (c)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en voert deze reeds uit.

Wat Mapar betreft, zullen DG EMPL en DG REGIO eenmaal per jaar de relevante gegevens over staatssteun doorgeven aan DG COMP in de vorm van rapportage op maat (types van bevindingen inzake staatssteun op basis van audits van de Commissie).

Wat het delen van informatie tussen de diensten van de Commissie betreft, versterken de DG’s REGIO, EMPL en COMP hun communicatiekanalen voor informatie-uitwisseling. DG REGIO en DG EMPL wisselen onderling resultaten uit en raadplegen indien nodig DG COMP over controlekwesties in verband met staatssteun.

Wat het IMS betreft, zal DG COMP op need-to-know-basis toegang krijgen tot informatie.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 121 en 122

De Commissie benadrukt dat de verplichting om staatssteunmaatregelen aan te melden bij de lidstaten ligt en dat een goedkeuringsbesluit van een groot project geen beslissing inhoudt over de conformiteit van dat project met de staatssteunregels.

DG REGIO heeft in het kader van formeel overleg tussen de diensten DG COMP vóór eind 2012, zij het niet systematisch, geraadpleegd over besluiten betreffende grote projecten.

De Commissie heeft preventieve maatregelen genomen en de samenwerking tussen haar diensten versterkt om ervoor te zorgen dat in de programmeringsperiode 2014-2020 alleen grote projecten die aan de nieuwe wetgeving inzake staatssteun voldoen, door de lidstaten worden voorgesteld en door de Commissie worden beoordeeld.

Een stap verder gaan en rechtszekerheid proberen te krijgen door middel van formele kennisgevingen inzake staatssteun voor alle grote projecten, zou indruisen tegen het moderniseringsproces van de staatssteunregels, maar ook tegen de overkoepelende doelstelling om de administratieve lasten voor alle betrokken partijen te vereenvoudigen en te verminderen, en zou een extra risico inhouden voor de tijdige uitvoering van uit EFRO/CF gefinancierde grote projecten.

Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 69, 107 en 114, onder (c).

Aanbeveling 3

De Commissie aanvaardt de aanbeveling en heeft deze reeds uitgevoerd, aangezien de lidstaten uitsluitend voorstellen voor grote projecten kunnen indienen bij de Commissie indien alle vraagstukken met betrekking tot staatssteun zijn opgelost, bijvoorbeeld indien nodig door middel van staatssteunnotificatie.

De Commissie heeft ook de samenwerking tussen haar diensten versterkt om ervoor te zorgen dat in de programmeringsperiode 2014-2020 alleen grote projecten waarvan de lidstaten grondig hebben gecontroleerd of deze voldoen aan de recentelijk bijgewerkte wetgeving inzake staatssteun, door de lidstaten worden ingediend en door de Commissie worden beoordeeld.

123

In het regelgevingskader voor 2007-2013 is bepaald dat de auditautoriteiten de voornaamste resultaten van de audits in hun jaarlijkse controleverslagen opnemen, maar geen gedetailleerde informatie over de aard van de in het kader van de controlewerkzaamheden geconstateerde fouten. Dit kan echter gebeuren op vrijwillige basis. Daarom kan op basis van de door de auditautoriteiten verstrekte informatie hun capaciteit voor het opsporen van staatssteun worden onderschat.

De diensten van de Commissie werken voortdurend nauw samen met de auditautoriteiten om hun controlecapaciteit op het gebied van staatssteun te verbeteren; dit gebeurt door middel van opleidingen, richtsnoeren en de uitwisseling van ervaringen, onder meer met het delen van specifieke checklists die de Commissie in 2011 heeft opgesteld en in 2015 heeft bijgewerkt.

Ten slotte heeft de Commissie, op basis van haar eigen controles, aanzienlijke verbeteringen vastgesteld met betrekking tot de kwaliteit van de door de auditautoriteiten gebruikte checklists voor staatssteun, hetgeen overeenkomt met de beoordeling van de Rekenkamer (zie paragraaf 79).

124

De diensten van de Commissie hebben de GBER-checklists reeds gedeeld met de audit- en coördinatieorganen van de lidstaten, waardoor deze vooraf kunnen controleren of alle verenigbaarheidsvoorwaarden zijn vervuld of waardoor de controles op dit terrein kunnen worden verbeterd. Ook de types van geconstateerde problemen, goede en slechte praktijken en uit de monitoring getrokken lessen worden op verschillende manieren met de lidstaten gedeeld (via werkgroepen, het netwerk van landcoördinatoren, multilaterale of bilaterale vergaderingen voor de coördinatie van controles enz.). De interpretatie van de staatssteunregels wordt verder vergemakkelijkt door het systeem van interpretatievragen (eState aid Wiki), door analyse-schema’s enz.

De Commissie is van mening is dat het Deggendorf-beginsel enkel op het niveau van de individuele lidstaat kan worden toegepast. De Commissie wil dit punt verduidelijken in het kader van de lopende herziening van de GBER van 2014.

Indien een lidstaat twijfels heeft of moeilijkheden ondervindt bij het bepalen of ten aanzien van een onderneming een uitstaand bevel tot terugvordering geldt, kan het zich in het kader van de onderlinge samenwerking tot DG COMP wenden.

Aanbeveling 4 (a)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en voert deze reeds uit.

De Commissie beoordeelt de kwaliteit van de door de auditautoriteiten uitgevoerde controles inzake naleving van de staatssteunregels in het kader van verschillende procedures: in de door de Commissie uitgevoerde risicogebaseerde controles van de werkzaamheden van de auditautoriteiten, die een onderzoek van de door de auditautoriteiten gebruikte methoden voor systeemaudits en audits van acties (inclusief checklists) omvatten; tijdens de herhaling van reeds door auditautoriteiten uitgevoerde controles, om de geldigheid van de gerapporteerde resultaten te verifiëren; of tijdens de jaarlijkse beoordeling van de door de auditautoriteiten bij de Commissie ingediende jaarlijkse controleverslagen, om na te gaan of het oordeel van de auditautoriteit stevig is onderbouwd met resultaten van systeemaudits en audits van acties.

In sommige gevallen heeft de Commissie de betrokken auditautoriteiten reeds aanbevolen hun checklists te verbeteren met het oog op een betere verificatie van staatssteun. De Commissie zal erop blijven toezien dat de auditautoriteiten passende checklists gebruiken.

Aanbeveling 4 (b)

De Commissie kan deze aanbeveling niet aanvaarden, omdat deze indruist tegen het doel dat de Commissie nastreeft met haar in 2012 aan de lidstaten gegeven richtsnoeren om projecten die vóór deze datum zijn goedgekeurd, niet systematisch opnieuw te onderzoeken — waarbij de lidstaten de mogelijkheid hebben om al dan niet kennis te geven — en om de lidstaten en de begunstigden stabiliteit te verschaffen bij de behandeling van dergelijke projecten.

Aanbeveling 4 (c)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en voert deze reeds uit.

In het kader van de uitvoering van het actieplan inzake staatssteun werkt de Commissie reeds op basis van haar staatssteunbesluiten, die worden gebruikt als casestudies: zo is ruim de helft van de programma’s van de thematische seminars (tot dusver hebben de seminars over RDI en energie reeds plaatsgevonden) gebaseerd op concrete gevallen (bestaande staatssteunbesluiten).

De diensten van de Commissie voorzien ook in richtsnoeren in de vorm van schema’s, checklists of snelle antwoorden op interpretatievragen van steunverlenende instanties. De vragen en antwoorden worden gebruikt als basis voor de publicatie van documenten met veelgestelde vragen.

De Commissie zal de richtsnoeren blijven actualiseren voor alle betrokken autoriteiten, met inbegrip van programma-autoriteiten van Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF), indien de ontwikkelingen zulks vereisen.

Ten slotte biedt de onlangs goedgekeurde mededeling van de Commissie over het begrip „steun” richtsnoeren voor wanneer overheidsuitgaven binnen, en buiten, het toepassingsgebied van het EU-staatssteuntoezicht vallen.

Aanbeveling 4 (d)

De Commissie kan deze aanbeveling niet aanvaarden, aangezien de de-minimisverordening de keuze aan de lidstaten overlaat om een centraal register voor de controle van de-minimissteun op te zetten of op basis van andere middelen te werken (bv. eigen verklaringen van begunstigden).

Hoewel de voorkeur uitgaat naar een centraal register voor de-minimissteun, hoeft de lidstaat volgens artikel 6 van de de-minimisverordening niet over een dergelijk register te beschikken en mag de lidstaat de cumuleringsregel met andere middelen toepassen (bv. op basis van eigen verklaringen van de begunstigden). Het feit dat de lidstaten de keuze krijgen, is in overeenstemming met het algemene beginsel dat de lidstaten kunnen beslissen over het voor hun meest geschikte administratieve kader. De Commissie heeft in het kader van de eerste raadpleging voor de herziening van de de-minimisverordening ook opgemerkt dat verscheidene lidstaten negatief reageerden op het idee van een verplicht de-minimisregister.

(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html).

Aanbeveling (e)

De Commissie kan deze aanbeveling niet aanvaarden, aangezien zij van mening is dat het Deggendorf-beginsel enkel op het niveau van de individuele lidstaat kan worden toegepast. De Commissie wil dit punt verduidelijken in het kader van de lopende herziening van de GBER van 2014.

Indien een lidstaat twijfels heeft of moeilijkheden ondervindt bij het bepalen of ten aanzien van een onderneming een uitstaand bevel tot terugvordering geldt, kan het zich in het kader van de onderlinge samenwerking tot DG COMP wenden.

129

De beoordeling van de ex-antevoorwaarden voor staatssteun, zoals bepaald in de GB-verordening, moet worden gebaseerd op de drie in bijlage XI bij de GB-verordening gedefinieerde criteria. De naleving van de staatssteunregels gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 is als zodanig geen beoordelingscriterium.

De Commissie zal echter alle kwesties inzake naleving van de staatssteunregels in alle lidstaten blijven monitoren, en waar nodig passende maatregelen nemen.

Aanbeveling 5 (a)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

De directeuren-generaal van de vier directoraten-generaal van de Europese structuur- en investeringsfondsen komen al regelmatig samen in het comité voor de opschorting van ex-antevoorwaarden. De huidige aanpak, die zowel preventief (met de uitvoering van nationale actieplannen inzake niet-inachtneming van ex-antevoorwaarden) als corrigerend is (met schorsing van betalingen waar nodig), zal verder op een strikte en consequente manier worden toegepast.

Aanbeveling (b)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Zij aanvaardt om op basis van beschikbare informatie uit haar databanken, die voornamelijk voortvloeit uit beschikbare controlebevindingen, het vermogen van de lidstaten om de staatssteunregels na te leven, te controleren.

Op basis van de resultaten van deze follow-up zal de Commissie de monitoring- en opleidingsactiviteiten die zij aan de betrokken programma-autoriteiten in de lidstaten aanbiedt, gerichter maken.

QJ-AB-16-024-NL-E    ISSN 1977-575X

De afgelopen jaren heeft de Rekenkamer in het cohesiebeleid een aanzienlijke mate van niet-naleving van de staatssteunregels vastgesteld. De Rekenkamer en de Commissie ontdekten een veel hoger percentage inbreuken op staatssteunregels dan de lidstaten, waaruit blijkt dat er behoefte is aan meer bekendheid en doorlopende steun van de Commissie. In de programmeringsperiode 2007-2013 konden staatssteunfouten niet behoorlijk worden geanalyseerd met behulp van de databanken van de Commissie en resulteerde haar monitoring niet in een significante terugvordering van staatssteun.
De Commissie heeft stappen gezet om de toepasselijke wetgeving inzake staatssteun te vereenvoudigen en de administratieve capaciteit van de lidstaten te bevorderen. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van staatssteunmaatregelen is in de programmeringsperiode 2014-2020 overgedragen aan de lidstaten, waardoor het risico ontstaat dat het aantal fouten op het gebied van staatssteun toeneemt.