TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

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Print | ISBN 978-92-872-5847-2 | ISSN 1831-0982 | doi:10.2865/38581 | QJ-AB-16-024-PT-C
PDF | ISBN 978-92-872-5880-9 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/951779 | QJ-AB-16-024-PT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5860-1 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/2556 | QJ-AB-16-024-PT-E

© União Europeia, 2016

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Etapa | Data
Adoção do PGA / Início da auditoria | 12.11.2014
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) | 16.6.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório | 7.9.2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas | 27.9.2016

PT | 2016 | n.º 24

Relatório Especial

São necessários mais
esforços para dar a
conhecer melhor e fazer
cumprir as regras relativas
a auxílios estatais na
política de coesão

(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II — presidida pelo Membro do TCE Henri Grethen — especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro relator Oskar Herics, com a colaboração de Margit Spindelegger, chefe de gabinete; Niels Brokopp, responsável principal; Gert Rammeloo e Angelika Zych, responsáveis de tarefa; Ildiko Preiss, assessor de gabinete; Dana Moraru, Maria Ploumaki e Laura Zanarini, auditoras.

Da esquerda para a direita: A. Zych, I. Preiss, G. Rammeloo, N. Brokopp, M. Spindelegger e O. Herics.

Índice

Siglas e acrónimos

Glossário

Síntese

Introdução

O que constitui auxílio estatal e qual a sua importância financeira na UE?

Procedimentos de concessão dos auxílios estatais

Os Estados-Membros têm de notificar os auxílios estatais à Comissão

Derrogações à notificação

Principais intervenientes na gestão dos programas operacionais da política de coesão

Auditorias do Tribunal de Contas Europeu e das instituições superiores de controlo dos Estados-Membros relativas a auxílios estatais

Âmbito e método da auditoria

Observações

Ausência de análises exaustivas por parte da Comissão quanto a erros em matéria de auxílios estatais e concentração insuficiente dos Estados-Membros nos auxílios estatais

Número significativo de erros em matéria de auxílios estatais no Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, no Fundo de Coesão e, em muito menor grau, no Fundo Social Europeu

Acompanhamento da Comissão enfraquecido pela falta de uma análise exaustiva e pela coordenação interna insuficiente

Concentração insuficiente das autoridades de auditoria dos Estados-Membros no cumprimento das regras relativas a auxílios estatais

A Comissão tomou medidas para simplificar a legislação aplicável aos auxílios estatais e para reforçar a capacidade administrativa dos Estados-Membros

O regulamento geral de isenção por categoria alargado transfere a responsabilidade da Comissão para os Estados-Membros

As condicionalidades ex ante e o procedimento para grandes projetos, recentemente introduzidos, podem melhorar o cumprimento das regras relativas a auxílios estatais na política de coesão

Um plano de ação comum no domínio dos auxílios estatais criado pela Comissão visa reforçar a capacidade administrativa dos Estados-Membros e exige atenção permanente

Conclusões e recomendações

Anexo I | — | Despesas com auxílios estatais por Estado-Membro, 2010-2014, milhões de euros
Anexo II | — | Resultados dos exercícios de acompanhamento realizados pela Direção-Geral da Concorrência, 2006-2014
Anexo III | — | Grandes projetos aprovados pela Direção-Geral da Política Regional e Urbana para o período de programação 2007-2013
Anexo IV | — | Quadro jurídico no domínio dos auxílios estatais

Respostas da Comissão

Siglas e acrónimos

COCOF: Comité de Coordenação dos Fundos

DG: Direção-Geral

DG COMP: Direção-Geral da Concorrência

DG EMPL: Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão

DG REGIO: Direção-Geral da Política Regional e Urbana

FC: Fundo de Coesão

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEEI: Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

FSE: Fundo Social Europeu

JASPERS: Assistência Conjunta de Apoio a Projetos nas Regiões Europeias

MAPAR: Gestão de processos, atividades e recursos de auditoria

PIB: Produto interno bruto

PME: Pequenas e médias empresas

RAC: Relatório anual de controlo

REC-TE: Rede Europeia da Concorrência – Transmissão Eletrónica

RGIC: Regulamento Geral de Isenção por Categoria

SGI: Sistema de Gestão de Irregularidades

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

TIC: Tecnologias da Informação e da Comunicação

Glossário

Acordos de parceria: acordos celebrados entre a Comissão Europeia e cada Estado-Membro para o período de programação de 2014-2020. Estabelecem os planos das autoridades nacionais relativos à utilização do financiamento concedido ao abrigo dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento e definem os objetivos estratégicos e as prioridades de investimento de cada país em articulação com os objetivos gerais da estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. Além disso, incluem informações sobre as condicionalidades ex ante e os quadros de gestão do desempenho. São elaborados pelos diferentes Estados-Membros, em diálogo com a Comissão, que deve aprová-los.

Autoridade de auditoria: autoridade que dá garantias à Comissão sobre a eficácia do funcionamento dos sistemas de gestão e dos controlos internos relativos a um programa operacional (e, por conseguinte, sobre a legalidade e regularidade das despesas certificadas). As autoridades de auditoria são, geralmente, serviços integrados nos serviços do Primeiro-Ministro ou chefe de Estado, do ministério das finanças (ou organismos de controlo interno sob a sua tutela), de outros ministérios ou das instituições superiores de controlo. Devem ser funcionalmente independentes dos organismos que gerem os fundos. A autoridade de auditoria comunica as suas conclusões relativas às auditorias dos sistemas e das operações às autoridades de gestão e de certificação do programa operacional em causa. Envia igualmente à Comissão relatórios sobre as auditorias dos sistemas e os relatórios anuais de controlo. Caso a autoridade de auditoria considere que a autoridade de gestão não adotou medidas corretivas adequadas, deve informar a Comissão desse facto.

Autoridade de certificação: autoridade que realiza controlos de primeiro nível sobre as despesas declaradas pelas autoridades de gestão e certifica que essas despesas são legais e regulares. As autoridades de certificação pertencem, regra geral, aos ministérios das finanças ou são organismos de controlo interno sob a sua tutela.

Autoridade de gestão: autoridade pública nacional, regional ou local, ou qualquer outro organismo público ou privado, que tenha sido designada pelo Estado-Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas incluem a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento do modo como os projetos são executados e a apresentação de relatórios à Comissão sobre os aspetos financeiros e os resultados obtidos.

Avaliação da compatibilidade: operação que consiste em encontrar o ponto de equilíbrio entre, por um lado, os efeitos negativos para o comércio e a concorrência no mercado interno provocados por uma medida de auxílio e, por outro, os seus efeitos positivos no sentido de contribuir para alcançar objetivos de interesse comum bem definidos. Encontrar o equilíbrio entre estes efeitos implica ter em consideração o impacto do auxílio sobre a proteção social na UE. A avaliação da compatibilidade é da competência exclusiva da Comissão.

Comité de Coordenação dos Fundos (COCOF): comité dos representantes dos Estados-Membros, instituído ao abrigo do artigo 103.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 para prestar aconselhamento à Comissão sobre a execução do FEDER, do FSE e do FC. As notas de orientação do COCOF são recomendações com exemplos práticos e informações, não sendo juridicamente vinculativas nem limitativas.

Correções financeiras: operações que se destinam a proteger o orçamento da UE da imputação de despesas incorretas ou irregulares. No que se refere às despesas sujeitas ao regime de gestão partilhada, os Estados-Membros são os principais responsáveis pela recuperação dos pagamentos indevidos. As correções financeiras podem ser realizadas mediante a retirada de despesas irregulares das declarações de despesas dos Estados-Membros ou mediante recuperações junto dos beneficiários. Podem igualmente ser impostas pela Comissão.

Empresa: qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento.

Fundo de Coesão: fundo que visa melhorar a coesão económica e social na União Europeia através do financiamento de projetos nos domínios do ambiente e dos transportes em Estados-Membros cujo PNB per capita é inferior a 90% da média da UE.

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional: fundo que tem por objetivo reforçar a coesão económica e social na União Europeia, corrigindo os principais desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, essencialmente para empresas.

Fundo Social Europeu: fundo que visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através da melhoria do emprego e das oportunidades de emprego, sobretudo através de medidas de formação, promovendo um elevado nível de emprego e a criação de mais e melhores empregos.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): cinco fundos distintos que visam reduzir os desequilíbrios regionais na União, sendo os seus quadros políticos estabelecidos para o período orçamental de sete anos do QFP. Esses fundos são o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão (FC), o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP).

Grandes projetos: projetos de tal modo significativos do ponto de vista financeiro que é necessária uma decisão específica da Comissão para o Estado-Membro obter o cofinanciamento da UE por parte do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional ou do Fundo de Coesão. Têm um custo total que excede os 50 milhões de euros e são, em regra, projetos de infraestruturas de grande escala no domínio dos transportes, ambiente ou outros setores, como a cultura, a educação, a energia ou as TIC.

Grupo de Peritos nos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (GPFEEI): criado na Comissão com o objetivo de a aconselhar em assuntos relacionados com a execução dos programas adotados e executados em conformidade com os regulamentos relativos aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. É um dos dois grupos que substituem o Comité de Coordenação dos Fundos (o segundo é o COESIF, o Comité de Coordenação para os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento).

Instituições superiores de controlo: organismos nacionais responsáveis pela auditoria das receitas e das despesas públicas.

Período de programação: quadro plurianual no âmbito do qual são programadas e executadas as despesas da política de coesão.

Política de coesão: um dos principais domínios políticos de despesas do orçamento da UE. Visa reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as várias regiões, reestruturar as zonas industriais em declínio e diversificar as zonas rurais, bem como incentivar a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional. É financiada pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, pelo Fundo Social Europeu e pelo Fundo de Coesão.

Programa operacional: documento que define as prioridades e os objetivos específicos de um Estado-Membro e a forma como o financiamento será utilizado durante um determinado período, geralmente de sete anos, para financiar os projetos. Estes projetos devem contribuir para a concretização de um ou mais de um determinado número de objetivos, especificados ao nível do eixo prioritário do programa operacional. Têm de existir programas para cada um dos fundos no domínio da política de coesão, ou seja, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu ou o Fundo de Coesão. Os programas operacionais são elaborados pelos Estados-Membros e têm de ser aprovados pela Comissão antes de poderem ser feitos quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Só podem ser alterados durante o período abrangido mediante acordo entre ambas as partes.

Relatórios anuais de controlo (RAC): relatórios anuais enviados pelas autoridades de auditoria que apresentam as conclusões de todas as auditorias por elas realizadas relativamente a um ou vários programas operacionais. Os RAC são o principal documento através do qual as autoridades de auditoria oferecem garantias quanto aos sistemas de gestão e de controlo do programa ou programas operacionais em questão, bem como relativamente à legalidade e regularidade dos projetos cofinanciados.

Serviços de interesse económico geral: atividades económicas que as autoridades públicas identificam como sendo particularmente importantes para os cidadãos e que não seriam prestadas (ou sê-lo-iam em condições diferentes) se não existisse intervenção pública. É o caso, por exemplo, das redes de transportes, dos serviços postais e dos serviços sociais.

Síntese

I

Um auxílio estatal é qualquer auxílio concedido por um Estado-Membro que falseie ou ameace falsear a concorrência, favorecendo determinadas empresas, na medida em que afete as trocas comerciais entre Estados-Membros. Em princípio, o auxílio estatal é proibido a fim de assegurar o funcionamento adequado do mercado interno. Todavia, um auxílio de uma determinada dimensão, em certos setores, áreas geográficas ou circunstâncias especiais, pode ser compatível com o mercado interno. Durante o período de 2010 a 2014, os Estados-Membros concederam uma média de 76,6 mil milhões de euros em auxílios estatais por ano, excluindo auxílios ao setor financeiro, ao setor ferroviário e a serviços públicos, como os serviços postais, o que corresponde a mais de 0,5% do PIB dos Estados-Membros da UE.

II

A política de coesão constitui um dos principais domínios de despesas do orçamento da UE. Para o período de programação de 2014-2020, o orçamento total para o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo de Coesão (FC) e o Fundo Social Europeu (FSE) ascende a 352 mil milhões de euros, o que representa um aumento face aos 347 mil milhões de euros do período de programação de 2007-2013. De acordo com as estimativas da Comissão, as despesas do FEDER/FC e do FSE representaram mais de um quarto dos auxílios estatais concedidos na UE durante o período de 2007-2013.

III

Através desta auditoria, o Tribunal analisou o nível de incumprimento das regras relativas a auxílios estatais na política de coesão, no período de programação de 2007-2013, e em que medida a Comissão teve conhecimento das causas do incumprimento. Examinou também se as medidas tomadas pela Comissão para o período de programação de 2014-2020 irão reforçar a sua capacidade, bem como a dos Estados-Membros, para evitar, detetar e corrigir as infrações às regras relativas a auxílios estatais.

IV

Durante o período de 2010-2014, a Comissão e o Tribunal de Contas detetaram infrações às regras relativas a auxílios estatais num número considerável de auditorias. Os erros no domínio dos auxílios estatais registados no FEDER e no FC foram um fator importante que contribuiu para o nível de erro estimado pelo Tribunal na política de coesão. O Tribunal concluiu que as auditorias e o acompanhamento no domínio da coesão por parte da Comissão resultaram numa taxa de deteção semelhante à verificada pelo Tribunal. As autoridades de auditoria dos Estados-Membros, por outro lado, detetaram infrações às regras relativas a auxílios estatais numa taxa bastante inferior à da Comissão ou à do Tribunal. Esta divergência indica que, até ao momento, as autoridades de auditoria não se concentraram suficientemente nos auxílios estatais durante as suas auditorias.

V

Durante o período de programação de 2007-2013, a Comissão não registou os erros em matéria de auxílios estatais que detetou ou que foram comunicados pelos Estados-Membros de uma forma que lhe permitisse efetuar uma análise adequada. Uma análise deste tipo poderia ter ajudado a Comissão a desenvolver medidas preventivas mais orientadas e adaptadas aos Estados-Membros e aos programas.

VI

Os Estados-Membros indicam, na candidatura de projetos de dimensão financeira considerável («grandes projetos»), se consideram que o investimento implica um auxílio estatal, podendo esta informação ser verificada pela Comissão. Especialmente no início do período de programação de 2007-2013, a Comissão não verificou de forma sistemática se os grandes projetos cumpriam as regras relativas a auxílios estatais. Existe o risco de alguns grandes projetos cofinanciados pela UE serem incompatíveis com o mercado interno, devido também ao facto de, antes de 2012 e da clarificação introduzida pelo acórdão Leipzig/Halle, os Estados-Membros raramente comunicarem os investimentos em infraestruturas à Comissão. A fim de atenuar este risco para o futuro, a Comissão intensificou as suas medidas preventivas internas e introduziu um procedimento de aprovação alternativo, incluindo uma análise independente da qualidade para o período de programação de 2014-2020. Este procedimento alternativo não está concebido para proporcionar sempre certeza jurídica aos Estados-Membros no que diz respeito ao cumprimento das regras aplicáveis aos auxílios estatais no momento da tomada de decisão relativa ao grande projeto. Essa certeza só pode ser obtida com base na comunicação de um Estado-Membro seguida de uma decisão da Comissão em matéria de auxílios estatais.

VII

A Comissão tomou medidas para simplificar a legislação aplicável em matéria de auxílios estatais para o período de programação de 2014-2020 que deram origem a uma redução dos encargos administrativos e maior transparência, mas aumentaram igualmente a responsabilidade dos Estados-Membros pela conceção e aplicação das medidas de auxílio. O facto de os Estados-Membros terem mais responsabilidade coloca o risco de aumentar o número de erros em matéria de auxílios estatais: o acompanhamento da Comissão mostrou que os Estados-Membros cometeram muitos erros na conceção e aplicação de regimes de auxílio no período de programação de 2007-2013. Para atenuar esse risco, a Comissão tomou medidas para promover a capacidade administrativa dos Estados-Membros no domínio dos auxílios estatais, incluindo a introdução de condições prévias para sistemas de auxílio estatal, para incentivar a execução eficiente e eficaz dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento («condicionalidades ex ante»). No entanto, os Estados-Membros que foram considerados incumpridores não são necessariamente aqueles em que a Comissão encontrou mais problemas no passado. Além disso, estas medidas exigem uma atenção permanente.

VIII

O Tribunal formula as seguintes recomendações:

a)a Comissão deve impor medidas corretivas quando as medidas de auxílio não respeitam as regras relativas a auxílios estatais;

b)i)a Comissão deve utilizar a MAPAR para registar as irregularidades de uma forma que permita uma análise fácil, por exemplo, do seu tipo, frequência, gravidade, origem geográfica e causa. A base de dados deve igualmente conter informações sobre o seguimento dado a essas irregularidades (por exemplo, as correções financeiras impostas);

ii)no que diz respeito ao SGI, a Comissão deve adaptar a estrutura da base de dados, de forma a que as informações sobre irregularidades, tais como sobre os auxílios estatais, possam ser extraídas e analisadas relativamente a todos os Estados-Membros e tipos;

iii)a DG COMP deve dispor de acesso regular a todas as informações relevantes sobre irregularidades em matéria de auxílios estatais contidas na MAPAR e no SGI;

iv)com base nas informações disponíveis nas suas bases de dados, a Comissão deve acompanhar, de dois em dois anos, a capacidade dos Estados-Membros de respeitar as regras relativas aos auxílios estatais, através da realização de análises, por exemplo, ao tipo, frequência, gravidade, origem geográfica e causa dos erros nesta matéria detetados pela própria Comissão ou pelas autoridades dos Estados-Membros. A Comissão deve utilizar estes exercícios para efeitos de acompanhamento e orientação das atividades de apoio, como a prestação de formação aos Estados-Membros onde seja mais necessária;

c)a Comissão deve aprovar os grandes projetos só depois da validação interna dos auxílios estatais e solicitar regularmente aos Estados-Membros que comuniquem os auxílios, quando necessário, a fim de garantir a certeza jurídica aos Estados-Membros, independentemente do procedimento de candidatura utilizado pelo Estado-Membro;

d)i)a Comissão deve assegurar que o âmbito e a qualidade dos controlos realizados pelas autoridades de auditoria quanto ao cumprimento das regras relativas a auxílios estatais são suficientes;

ii)tendo em conta o encerramento do período de programação de 2007-2013, a Comissão deve solicitar às autoridades de auditoria que verifiquem se os grandes projetos que foram aprovados antes do final de 2012 cumprem as regras relativas a auxílios estatais;

iii)a Comissão deve elaborar mais documentos de orientação, incluindo, em especial, estudos de casos ilustrativos de boas práticas e os tipos e as causas mais comuns das infrações às regras relativas a auxílios estatais;

iv)a Comissão deve incentivar os Estados-Membros a criarem um registo central para acompanhar a acumulação de pequenas subvenções que, no seu conjunto, não podem exceder um determinado montante (auxílio de minimis);

v)a Comissão deve criar uma base de dados central a nível da UE, na qual as autoridades competentes dos Estados-Membros podem consultar a identidade das empresas sujeitas a ordens de recuperação de auxílios estatais, bem como o estado dos procedimentos de recuperação, por forma a permitir o cumprimento da legislação aplicável (princípio de Deggendorf). O acesso a essa base deve ser concedido exclusivamente em caso de necessidade das informações;

e)caso a condicionalidade ex ante referente aos auxílios estatais não seja cumprida até ao final de 2016, a Comissão deve utilizar os seus poderes para suspender os pagamentos aos Estados-Membros em causa, até que estes corrijam todas as insuficiências significativas.

Introdução

01

A política de concorrência pretende garantir que as empresas concorrem entre si em pé de igualdade, com base nos seus produtos e preços, sem que recebam vantagens desleais. Uma vez que o mercado único da UE garante o comércio livre de bens e serviços na União, a política de concorrência é regulada a nível europeu¹. As regras relativas a auxílios estatais são um aspeto fundamental da política de concorrência da UE.

02

Uma empresa que beneficie de auxílio estatal deixa de concorrer em pé de igualdade. Por este motivo, o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) estipula que, em princípio, os auxílios estatais são incompatíveis com o mercado interno². No entanto, existem domínios e circunstâncias nos quais o mercado não funciona como deveria e em que, devido às lacunas existentes, determinadas necessidades não são supridas. Para se ajustar a objetivos de interesse público, o Tratado fornece uma lista de categorias de auxílios estatais que são ou podem ser compatíveis com o mercado interno³. A Comissão criou várias regras para reger os auxílios concedidos ao abrigo destas categorias.

O que constitui auxílio estatal e qual a sua importância financeira na UE?

03

O Tratado define auxílios estatais como qualquer auxílio concedido por um Estado-Membro que falseie ou ameace falsear a concorrência, favorecendo certas empresas, na medida em que afete as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Para que um auxílio seja considerado auxílio estatal têm de estar preenchidos todos os critérios constantes da definição. Estes critérios figuram no quadro 1.

Quadro 1

Critérios para caracterizar um auxílio como auxílio estatal

| Critério e explicação | Exemplos
1 | O auxílio é concedido pelo Estado ou proveniente de recursos estatais. Os recursos estatais são recursos disponibilizados por uma autoridade do Estado-Membro ou por uma entidade detida ou controlada pelo Estado¹. | Subvenções, isenções fiscais ou garantias.
2 | O auxílio é concedido a empresas. Uma empresa é qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento². Constitui atividade económica a oferta de bens ou serviços num mercado³. | Uma empresa que fabrique automóveis, uma instituição de solidariedade social que forneça alimentos ou uma empresa pública que disponibilize serviços postais.
3 | O auxílio confere uma vantagem. Uma vantagem é um benefício económico que a empresa não teria obtido em condições normais de mercado⁴. | Um empréstimo concedido a uma empresa a uma taxa de juro inferior à taxa de mercado.
4 | A vantagem concedida é seletiva. Qualquer medida que conceda um auxílio que não está acessível, em condições de igualdade, a todas as empresas que operam num Estado-Membro é seletiva. | Medidas que se apliquem apenas a grandes empresas ou a empresas num setor específico, como os transportes ou a energia.
5 | O auxílio falseia ou ameaça falsear a concorrência. A distorção da concorrência ocorre quando o beneficiário do auxílio opera num setor no qual existe ou pode existir concorrência⁵. | Um auxílio que seja concedido a uma empresa no setor têxtil, uma vez que existe concorrência na indústria têxtil.
6 | O auxílio afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Quando o auxílio falseia ou ameaça falsear a concorrência, presume-se que é suscetível de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros, desde que os efeitos sobre os outros Estados-Membros sejam mais do que marginais⁶. | O auxílio concedido a um fabricante local de mobiliário, na medida em que existem fabricantes de mobiliário (locais ou não) em vários Estados-Membros da UE.

1 Processo 248/84, n.º 17, e processo C-482/99, n.º 38.

2 Processos apensos C-180/98 a C-184/98, n.º 74.

3 Processo C-35/96, n.º 36.

4 Processo C-39/94, n.º 60.

5 Processos apensos T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 a T-607/97, T-1/98, T-3/98 a T-6/98 e T-23/98, nos 141 a 147.

6 Processos apensos T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 a T-607/97, T-1/98, T-3/98 a T-6/98 e T-23/98, n.º 81.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base na comunicação da Comissão sobre a noção de auxílio estatal.

04

Os Estados-Membros gastaram uma média de 76,6 mil milhões de euros em auxílios estatais por ano, no período de 2010-2014⁴. Este montante corresponde a mais de 0,5% do PIB dos Estados-Membros da UE (ver figura 1). Os montantes estão subestimados porque não incluem a maioria dos auxílios ao setor ferroviário e aos serviços de interesse económico geral, como as redes de transportes ou os serviços postais, em relação aos quais não existem dados completos disponíveis para o período de 2010-2014. Para além disso, não incluem os auxílios concedidos ao setor financeiro (auxílios «de crise»), que não são indicativos do montante de auxílios estatais concedidos em condições normais e não se inserem no âmbito desta auditoria. No anexo I apresenta-se uma síntese das despesas com auxílios estatais em cada Estado-Membro no período de 2010-2014. Nos próximos anos, é possível que a inclusão de mais regimes de apoio às energias renováveis nas informações a fornecer, na sequência da adoção das orientações de 2014 relativas aos auxílios no domínio da energia e do ambiente, dê origem a um aumento da notificação de auxílios estatais à Comissão.

Figura 1

Auxílios estatais na UE de 2010 a 2014

Nota: Segundo a Comissão, o aumento das despesas em 2014 deve-se em grande medida (85%) à inclusão de mais regimes de energias renováveis nas informações a fornecer. Sem esta inclusão, os auxílios estatais notificados teriam ascendido a aproximadamente 73 mil milhões de euros em 2014. Os fundos da UE estão incluídos apenas a partir de 2014.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base no painel de avaliação dos auxílios estatais de 2015 da Comissão.

05

Em geral, existe uma correlação entre o PIB per capita dos Estados-Membros e a respetiva despesa com auxílios estatais (ver figura 2). Para o período de 2010-2014, os três Estados-Membros que gastaram mais em auxílios estatais per capita, em média, foram a Dinamarca, a Finlândia e a Suécia.

Figura 2

Comparação das despesas dos Estados-Membros com auxílios estatais e PIB per capita, 2010-2014

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base no painel de avaliação dos auxílios estatais de 2015 da Comissão e em dados do Eurostat sobre população e PIB per capita a preços correntes.

06

A política de coesão constitui um dos principais domínios de despesas do orçamento da UE. É executada através do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), do Fundo de Coesão (FC) e do Fundo Social Europeu (FSE). Tem por objetivo apoiar o desenvolvimento económico e o emprego nas regiões mais desfavorecidas da UE⁵. O orçamento total da UE para a política de coesão no período de programação de 2014-2020 é de 352 mil milhões de euros, o que representa um aumento face aos 347 mil milhões de euros do período de programação de 2007-2013⁶. Durante o período de 2010-2014, foram gastos 216 mil milhões de euros de fundos da UE no âmbito da política de coesão⁷.

07

A afetação dos fundos da política de coesão é determinada tendo em consideração as diferenças de nível do PIB, recebendo as regiões mais pobres níveis mais elevados de apoio financeiro⁸. Por conseguinte, estes fundos representam uma parte considerável de toda a despesa pública em vários Estados-Membros (ver figura 3). É o que acontece, em particular, nos Estados-Membros que aderiram à UE em 2004 e 2007: por exemplo, a afetação dos fundos da política de coesão em 2014 representou mais de 5% de toda a despesa pública na Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia e Polónia.

Figura 3

Fundos da UE gastos na política de coesão por Estado-Membro, 2010-2014

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em dados contabilísticos da Comissão e em estatísticas do Eurostat sobre despesas públicas.

08

Segundo o Tratado, as regras relativas a auxílios estatais aplicam-se apenas aos auxílios concedidos pelos Estados-Membros a entidades que exerçam uma atividade económica⁹. Por conseguinte, qualquer auxílio concedido diretamente pela Comissão ou qualquer outro organismo da UE, como o Banco Europeu de Investimento, não está sujeito às regras relativas a auxílios estatais. O financiamento da UE concedido através da política de coesão está sujeito às regras relativas a auxílios estatais, uma vez que estes fundos são geridos pelos Estados-Membros. A Comissão estima que, durante o período de programação de 2007-2013, cerca de 40% dos fundos da política de coesão, num total de 139 mil milhões de euros, foram atribuídos a projetos sujeitos a regras relativas a auxílios estatais¹⁰. Segundo a Comissão, o total das despesas com auxílios estatais nesse período ascendeu a 504 mil milhões de euros¹¹. Globalmente, os fundos da política de coesão representaram, assim, mais de um quarto do total das despesas com auxílios estatais no período de programação de 2007-2013.

Procedimentos de concessão dos auxílios estatais

Os Estados-Membros têm de notificar os auxílios estatais à Comissão

09

O Tratado exige que a Comissão seja informada de quaisquer planos de concessão ou alteração de auxílios¹². Na prática, isto significa que se um Estado-Membro pretender conceder um auxílio estatal, terá de informar a Direção-Geral da Concorrência (DG COMP) da Comissão. Esse processo é designado por notificação.

10

Depois de um Estado-Membro ter notificado que prevê conceder o auxílio, a DG COMP determina se este constitui um auxílio estatal. Se for o caso, avalia se é compatível com o mercado interno, considerando os efeitos positivos (contribuição para a realização de um objetivo de interesse comum bem definido) e os efeitos negativos (distorção da concorrência e das trocas comerciais) do auxílio. A Comissão tem autoridade exclusiva para realizar esta avaliação da compatibilidade¹³.

Derrogações à notificação

11

Embora o Tratado proíba, em princípio, os auxílios estatais, também fornece uma lista de categorias de auxílios que podem ser compatíveis com o mercado interno. Neste contexto, a Comissão pode emitir regras que definam os critérios ao abrigo dos quais essas categorias de auxílio não necessitam de ser notificadas¹⁴. A Comissão elabora estas regras com base na sua experiência de avaliação de medidas de auxílio e tendo em consideração a jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu.

Regulamento Geral de Isenção por Categoria (RGIC)

12

No que se refere às categorias de auxílio que a Comissão considera suscetíveis de serem compatíveis com o mercado interno, adotou um regulamento segundo o qual não é necessário notificar este tipo de auxílios, desde que estejam preenchidas todas as condições, a menos que o montante dos mesmos exceda os limiares definidos. Este regulamento é designado por Regulamento Geral de Isenção por Categoria (RGIC)¹⁵. São exemplos dessas categorias os auxílios estatais à cultura e à proteção do ambiente.

13

O RGIC simplifica consideravelmente o trabalho da Comissão e dos Estados-Membros. Permite a estes últimos realizarem várias medidas de auxílio sem ter de passar pelos procedimentos de notificação ou pela avaliação da compatibilidade expressa da Comissão. O RGIC estabelece várias disposições gerais e disposições aplicáveis a cada categoria de auxílio. Um auxílio que se enquadre no RGIC e respeite estas disposições é automaticamente considerado compatível com o mercado interno. Não obstante, para importantes medidas de auxílio (acima dos limiares de notificação) continua a ser exigida notificação, devido à possibilidade de essas medidas falsearem a concorrência¹⁶.

Auxílio de minimis

14

Além disso, a Comissão estipulou que um auxílio de montante até 200 000 euros concedido a um único beneficiário durante um período de três anos não falseia a concorrência nem afeta o comércio entre Estados-Membros¹⁷. Este tipo de auxílio é denominado «auxílio de minimis» e, uma vez que não preenche o critério dos auxílios estatais de falsear ou ameaçar falsear a concorrência nem de afetar o comércio entre Estados-Membros, não é classificado como auxílio estatal e não necessita de ser notificado à DG COMP. Para os serviços de interesse económico geral, o limiar do auxílio aumenta para 500 000 euros¹⁸.

Principais intervenientes na gestão dos programas operacionais da política de coesão

15

A gestão dos programas operacionais do FEDER/FC e do FSE é partilhada entre os Estados-Membros e a Comissão. Os Estados-Membros selecionam, gerem e acompanham os projetos e a Comissão fiscaliza e acompanha os sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros. A Comissão é a responsável final pela execução do orçamento da UE¹⁹.

Nos Estados-Membros

16

Ao nível dos Estados-Membros, as autoridades de gestão são responsáveis pela administração corrente dos programas operacionais. Têm de assegurar, através de verificações de gestão, que todos os projetos cofinanciados são elegíveis para financiamento da UE e que as despesas declaradas para os projetos respeitam as condições de elegibilidade, incluindo o cumprimento das regras relativas a auxílios estatais. As autoridades de certificação controlam as declarações de despesas dos projetos recebidas das autoridades de gestão e enviam-nas à Comissão para reembolso. As autoridades de auditoria realizam auditorias às operações (ou seja, projetos) e aos sistemas de gestão e de controlo e informam a Comissão mediante relatórios anuais de controlo (RAC) e opiniões de auditoria²⁰.

17

Além disso, os serviços nacionais dos auxílios estatais podem, consoante o seu mandato, verificar a conformidade dos regimes de auxílio a nível nacional (cofinanciados ou não pela UE) ou prestar aconselhamento a outros organismos dos Estados-Membros. Existem serviços dos auxílios estatais a nível central em todos os Estados-Membros, com exceção da Bélgica, que tem serviços dos auxílios estatais a nível regional. Em alguns Estados-Membros, esse serviço está integrado nos ministérios das finanças ou dos assuntos económicos, enquanto noutros é um organismo independente ou integrado na autoridade nacional da concorrência. Os serviços dos auxílios estatais também podem atuar como ponto de contacto para a obtenção de conhecimentos especializados e ajuda na conceção dos regimes de auxílio, reduzindo assim o risco de incumprimento das regras relativas a auxílios estatais (ver caixa 1).

Caixa 1

Análise dos auxílios estatais por um serviço dos auxílios estatais na fase de proposta legislativa (Dinamarca)

Todos os ministérios têm de realizar uma avaliação inicial da pertinência do auxílio estatal quando elaboram uma proposta legislativa. Esta informação é enviada para o secretariado dos auxílios estatais (constituído por peritos na matéria) para avaliação. Se este considerar que a proposta é contrária às regras relativas a auxílios estatais, o ministério tem de reformular a proposta legislativa. O secretariado dos auxílios estatais apoia o ministério prestando aconselhamento e fazendo sugestões ao longo do processo legislativo.

Na Comissão

18

A Direção-Geral da Política Regional e Urbana (DG REGIO) é o serviço da Comissão responsável pela promoção do desenvolvimento económico e social das várias regiões da União Europeia, em especial as mais desfavorecidas, e gere o FEDER e o FC. A Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão (DG EMPL) é o serviço da Comissão responsável pelas questões sociais e de emprego na UE e gere o FSE.

19

Ambas as Direções-Gerais obtêm as suas garantias quanto à conformidade das despesas do FEDER/FC e do FSE com as regras aplicáveis nacionais e da UE principalmente a partir do trabalho das autoridades de auditoria. Para além de examinarem o trabalho destas autoridades, realizam igualmente as suas próprias auditorias às operações e aos sistemas nos Estados-Membros como parte do seu trabalho de supervisão.

20

A DG COMP é o serviço da Comissão responsável por assegurar a correta aplicação das regras da UE relativas a auxílios estatais, em todos os domínios exceto na agricultura e pescas²¹. A DG COMP formula legislação no domínio dos auxílios estatais com base no Tratado e supervisiona a sua aplicação. Em especial, acompanha com regularidade os regimes de auxílio a fim de verificar se e em que medida respeitam as regras relativas a auxílios estatais²². Além disso, as partes interessadas, como um Estado-Membro ou uma empresa concorrente, podem apresentar uma denúncia na Comissão, caso considerem que um auxílio concedido a determinado beneficiário é ilegal. A Comissão é obrigada a examinar todas estas denúncias²³.

21

A figura 4 apresenta uma síntese simplificada dos intervenientes na política de coesão e no processo de concessão de auxílios estatais.

Figura 4

Intervenientes na política de coesão e no processo de concessão de auxílios estatais

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Auditorias do Tribunal de Contas Europeu e das instituições superiores de controlo dos Estados-Membros relativas a auxílios estatais

22

Um relatório especial anterior do Tribunal, de 2011, detetou insuficiências nos sistemas dos Estados-Membros destinados a assegurar a notificação do auxílio estatal, com base sobretudo numa análise de algumas denúncias e processos de acompanhamento do período de 2008-2010²⁴.

23

Além disso, entre 2010 e 2014, o Tribunal analisou o cumprimento das regras relativas a auxílios estatais em vários projetos do FEDER/FC e do FSE. Os resultados destas auditorias constituíram parte da base das apreciações específicas relativas ao FEDER/FC e ao FSE nos relatórios anuais²⁵ do Tribunal.

24

O Tribunal realizou um inquérito a 28 instituições superiores de controlo, ao qual 22 responderam. A maioria declarou que incluiu nas suas auditorias, em graus diferentes, controlos aos auxílios estatais²⁶. Muito poucas realizaram também auditorias específicas aos auxílios estatais.

1 Artigo 26.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

2 Artigo 107.º, n.º 1, do TFUE.

3 Artigo 107.º, n.º 2, do TFUE: «São compatíveis com o mercado interno: (…)» (por exemplo, auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais). Artigo 107.º, n.º 3, do TFUE: «Podem ser considerados compatíveis com o mercado interno: (…)» (por exemplo, auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património).

4 Ver painel de avaliação dos auxílios estatais (State aid scoreboard) de 2015 da Comissão no sítio Internet da DG COMP.

5 A política é executada através de programas operacionais que definem prioridades, objetivos específicos e a forma como o financiamento da UE será utilizado.

6 Ver os documentos da Comissão «Uma introdução à Política de Coesão da UE para 2014-2020», de junho de 2014, e «A Política de Coesão 2007-2013, Comentários e textos oficiais», de janeiro de 2007, respetivamente. O período de programação é o quadro plurianual no âmbito do qual são programadas e executadas as despesas dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão.

7 Ver o portal de dados sobre coesão no sítio Internet da Comissão.

8 Artigo 90.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

9 Artigo 107.º do TFUE.

10 Ver a síntese de políticas da Comissão sobre as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para 2014-2020, de setembro de 2014.

11 Ver o painel de avaliação dos auxílios estatais de 2011 e de 2015 da Comissão.

12 Artigo 108.º, nos 2 e 3, do TFUE.

13 Artigo 108.º do TFUE.

14 Regulamento (UE) n.º 2015/1588 do Conselho, de 13 de julho de 2015, relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia a determinadas categorias de auxílios estatais horizontais (JO L 248 de 24.9.2015, p. 1) (codificação) que substitui o Regulamento (CE) n.º 994/98 do Conselho, de 7 de maio de 1998, relativo à aplicação dos artigos 92.º e 93.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia a determinadas categorias de auxílios estatais horizontais, e em particular o artigo 108.º, n.º 4, do TFUE.

15 Regulamento (UE) n.º 651/2014 da Comissão, de 17 de junho de 2014, que declara certas categorias de auxílio compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado (JO L 187 de 26.6.2014, p. 1).

16 Os limiares vão desde 400 000 euros, para certos auxílios a empresas em fase de arranque, até 150 milhões de euros, para certos auxílios a fontes de energia renováveis.

17 Regulamento (UE) n.º 1407/2013 da Comissão, de 18 de dezembro de 2013, relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis (JO L 352 de 24.12.2013, p. 1).

18 Regulamento (UE) n.º 360/2012 da Comissão, de 25 de abril de 2012, relativo à aplicação dos artigos 107.º e 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis concedidos a empresas que prestam serviços de interesse económico geral (JO L 114 de 26.4.2012, p. 8).

19 Artigo 53.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

20 Os RAC são relatórios anuais enviados pelas autoridades de auditoria que apresentam as conclusões de todas as auditorias por elas realizadas relativamente a um ou vários programas operacionais. Os RAC são o principal documento através do qual as autoridades de auditoria oferecem garantias quanto aos sistemas de gestão e de controlo do programa ou programas operacionais em questão, bem como relativamente à legalidade e regularidade dos projetos cofinanciados.

21 Relativamente à agricultura e ao desenvolvimento rural, bem como aos assuntos marítimos e pescas, a responsabilidade pelo controlo dos auxílios estatais cabe à Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural e à Direção-Geral dos Assuntos Marítimos e das Pescas, respetivamente.

22 Um regime de auxílios é um ato ou uma lei que define, em termos gerais, o tipo de beneficiário que pode receber auxílios estatais e em que condições.

23 Artigo 24.º do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho.

24 Relatório Especial n.º 15/2011, «Os procedimentos da Comissão asseguram uma gestão eficaz do controlo dos auxílios estatais?» (http://eca.europa.eu)

25 Ver, por exemplo, o capítulo 6 do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014 (JO C 373 de 10.11.2015).

26 As instituições superiores de controlo são organismos nacionais responsáveis pela auditoria das receitas e das despesas públicas.

Âmbito e método da auditoria

25

Nos últimos anos, o Tribunal detetou nos seus exercícios anuais de auditoria da conformidade um número considerável de erros no que respeita ao cumprimento das regras relativas a auxílios estatais na política de coesão. O presente relatório examina se a Comissão tomou medidas suficientes para compreender os motivos subjacentes e se as medidas que tomou irão reforçar a sua capacidade, bem como a dos Estados-Membros, para evitar, detetar e corrigir as infrações às regras relativas a auxílios estatais.

26

Através desta auditoria, o Tribunal analisou o nível de incumprimento das regras relativas a auxílios estatais na política de coesão (ou seja, no FEDER/FC e no FSE), no período de programação de 2007-2013, e em que medida a Comissão tinha conhecimento das causas do incumprimento. As análises específicas do Tribunal centraram-se essencialmente no período de 2010-2014, tendo examinado igualmente se as medidas tomadas pela Comissão para o período de programação de 2014-2020 poderão resolver o incumprimento das regras relativas a auxílios estatais.

27

Em especial, o Tribunal examinou:

a)se a Comissão tinha uma perspetiva geral atualizada e exaustiva das causas do incumprimento das regras relativas a auxílios estatais na política de coesão e se as DG da Comissão e os Estados-Membros detetaram infrações a essas regras. Também analisou se as medidas da Comissão em resposta aos erros no domínio dos auxílios estatais conduziram a um número adequado de medidas corretivas;

b)se a Comissão tomou medidas adequadas para evitar futuras infrações às regras relativas a auxílios estatais na política de coesão.

28

Além disso, o Tribunal analisou em pormenor as constatações das suas auditorias de conformidade e utilizou exemplos para ilustrar erros frequentes em matéria de auxílios estatais. Examinou ainda o procedimento de aprovação da Comissão para determinados projetos de elevada importância financeira («grandes projetos»).

29

A auditoria consistiu num exame documental (análise, por exemplo, dos relatórios anuais das autoridades de auditoria, dos relatórios de auditoria da Comissão e de regulamentos da Comissão) e em entrevistas com representantes da Comissão.

30

Ao nível dos Estados-Membros, o Tribunal realizou dois inquéritos:

a)um inquérito a 113 autoridades de auditoria de 28 Estados-Membros responsáveis por 440 programas operacionais do FEDER/FC e do FSE no período de 2007-2013, ao qual responderam 100 (88%);

b)um inquérito a 31 serviços dos auxílios estatais em 28 Estados-Membros, ao qual responderam 24 (77%).

31

Por último, visitou quatro Estados-Membros (Dinamarca, Hungria, Polónia e Portugal) para analisar diversos processos utilizados por várias autoridades no domínio dos auxílios estatais.

Observações

Ausência de análises exaustivas por parte da Comissão quanto a erros em matéria de auxílios estatais e concentração insuficiente dos Estados-Membros nos auxílios estatais

32

O Tribunal procurou definir a dimensão do incumprimento das regras relativas a auxílios estatais na política de coesão, mediante a análise das suas auditorias anuais de conformidade, e determinar se a Comissão tinha uma visão global dos erros em matéria de auxílios estatais nos Estados-Membros. Se fosse bem elaborada, uma visão global desse tipo ajudaria a Comissão a orientar os seus recursos para auditar, acompanhar e apoiar os Estados-Membros. O Tribunal comparou a deteção dos erros em matéria de auxílios estatais pela Comissão e pelos Estados-Membros com a do Tribunal, tendo examinado as medidas corretivas adotadas pela Comissão em resposta aos erros detetados.

Número significativo de erros em matéria de auxílios estatais no Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, no Fundo de Coesão e, em muito menor grau, no Fundo Social Europeu

Auditorias do Tribunal a projetos que constituem auxílios estatais

33

Nas suas auditorias anuais de conformidade durante o período de 2010-2014, o Tribunal auditou 1 573 projetos do FEDER/FC e do FSE selecionados aleatoriamente²⁷. De 828 projetos do FEDER/FC, 220 (26,6%) constituíam auxílios estatais. De 745 projetos do FSE, 49 (6,6%) constituíam auxílios estatais.

34

O Tribunal detetou um total de 50 casos de incumprimento das regras relativas a auxílios estatais. Destes, 46 casos diziam respeito a projetos do FEDER/FC e quatro a projetos do FSE. A ocorrência de erros em matéria de auxílios estatais é muito menos provável no FSE, sobretudo porque os projetos são habitualmente de dimensão mais reduzida, existindo maior probabilidade de constituírem auxílio de minimis.

35

De 2010 a 2014, tanto o número de projetos que constituíam auxílios estatais como a percentagem destes projetos afetada por erros nessa matéria aumentaram em termos gerais, o que indica que os controlos em vigor para evitar estes erros não melhoraram ao longo do tempo. O aumento dos erros referiu-se sobretudo aos erros sem impacto financeiro no montante de financiamento previsto no orçamento da UE (ver quadro 2)²⁸. O Tribunal constatou que 20,9% dos projetos do FEDER/FC que constituíam auxílios estatais estavam afetados por erros. No que se refere ao FSE, esse valor foi de 8,2%.

Quadro 2

Erros em matéria de auxílios estatais detetados nas auditorias anuais de conformidade do Tribunal, 2010-2014

Fundo (1) | Ano (2) | Número de projetos auditados (3) | Número de projetos que constituem auxílios estatais (4) | % (4/3) | Número de erros em matéria de auxílios estatais (5) | % (5/4) | Número de erros em matéria de auxílios estatais com impacto financeiro | Número de erros em matéria de auxílios estatais sem impacto financeiro
FEDER/FC | 2010 | 163 | 37 | 22,7% | 2 | 5,4% | 2 | 0
2011 | 168 | 43 | 25,6% | 8 | 18,6% | 4 | 4
2012 | 168 | 30 | 17,9% | 6 | 20,0% | 2 | 4
2013 | 168 | 51 | 30,4% | 16 | 31,4% | 5 | 11
2014 | 161 | 59 | 36,6% | 14 | 23,7% | 3 | 11
Total FEDER/FC | 828 | 220 | 26,6% | 46 | 20,9% | 16 | 30
FSE | 2010 | 66 | 0 | 0,0% | 0 | 0,0% | 0 | 0
2011 | 166 | 8 | 4,8% | 0 | 0,0% | 0 | 0
2012 | 168 | 3 | 1,8% | 3 | 100,0% | 0 | 3
2013 | 175 | 14 | 8,0% | 1 | 7,1% | 0 | 1
2014 | 170 | 24 | 14,1% | 0 | 0,0% | 0 | 0
Total FSE | 745 | 49 | 6,6% | 4 | 8,2% | 0 | 4
Total | 1573 | 269 | 17,1% | 50 | 18,6% | 16 | 34

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

36

Em 16 dos 50 casos de incumprimento das regras relativas a auxílios estatais (32%), o Tribunal considerou que os erros detetados tiveram impacto financeiro no montante de financiamento proveniente do orçamento da UE. Os 16 casos diziam respeito a projetos do FEDER/FC e constituíram um fator importante que contribuiu para o nível de erro estimado pelo Tribunal na política de coesão, especialmente desde 2013 (ver figura 5)²⁹. No que se refere ao período de 2010-2014, 13,5% da média anual de nível de erro estimado pelo Tribunal na política de coesão podia ser atribuída aos auxílios estatais³⁰.

Figura 5

Contribuição dos erros em matéria de auxílios estatais para o nível de erro estimado na política de coesão, 2010-2014

Nota: A contribuição dos erros em matéria de auxílios estatais para o nível de erro estimado na política de coesão depende da gravidade e da quantidade de erros desse tipo.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Quatro principais categorias de erros detetados em matéria de auxílios estatais

37

Os erros em matéria de auxílios estatais detetados pelo Tribunal nas suas auditorias anuais de conformidade, de 2010 a 2014, podem ser agrupados em quatro categorias (ver figura 6):

a)intensidade de auxílio demasiado elevada;

b)inexistência de efeito de incentivo;

c)auxílio estatal não detetado ou falta de notificação;

d)acompanhamento ou requisitos formais não cumpridos.

38

Dos 16 erros em matéria de auxílios estatais que tiveram impacto financeiro, 15 diziam respeito às categorias de erro «intensidade de auxílio demasiado elevada» e «inexistência de efeito de incentivo».

Figura 6

Natureza e número de erros em matéria de auxílios estatais, 2010-2014

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Intensidade de auxílio demasiado elevada

39

A Comissão define limites de intensidade de auxílio³¹ para limitar os montantes do auxílio estatal ao mínimo necessário para que a atividade objeto de auxílio tenha lugar³². Em muitos casos (dependendo, entre outros aspetos, da categoria de auxílio), os limites de intensidade podem ser aumentados para as PME³³. O aumento é designado por «prémio a favor das PME». Um erro frequente nesta categoria consistiu em a autoridade de gestão considerar uma grande empresa como sendo uma PME e conceder-lhe o prémio a favor das PME, que era inelegível (ver caixa 2).

Caixa 2

Exemplo de intensidade de auxílio incorreta (Eslovénia)

Num projeto do FEDER na Eslovénia, examinado pelo Tribunal no âmbito do exercício anual de auditoria da conformidade de 2013, o auxílio foi concedido no âmbito de um regime notificado para atividades de investigação e desenvolvimento na indústria automóvel. O beneficiário foi criado com base num acordo de consórcio entre nove parceiros, um dos quais era uma PME. Os outros parceiros eram grandes empresas. O beneficiário recebeu um prémio a favor das PME enquanto realizava atividades de investigação exclusivamente em nome das grandes empresas. Parte das despesas elegíveis deveria ter sido sujeita a um limite de intensidade de 25%, em vez da taxa de 50% aplicada. Por conseguinte, não deveria ter sido concedido um auxílio no montante de 0,4 milhões de euros.

Inexistência de efeito de incentivo

40

Os auxílios estatais apenas permitirão alcançar o objetivo estratégico pretendido se tiverem um efeito de incentivo, ou seja, se levarem o beneficiário do auxílio a realizar atividades que não teria desenvolvido na sua ausência³⁴. O beneficiário precisa, por conseguinte, de demonstrar que o projeto apoiado não teria avançado sem o auxílio. Por exemplo, ao abrigo do RGIC de 2008, o efeito de incentivo para grandes empresas beneficiárias de auxílios estatais tinha de ser demonstrado provando que o auxílio originava um aumento significativo do âmbito, da dimensão, do montante despendido ou da rapidez de conclusão do projeto (ver caixa 3)³⁵.

Caixa 3

Exemplo de inexistência do efeito de incentivo (Polónia)

Num projeto do FEDER na Polónia para a construção de um centro de logística, examinado pelo Tribunal no âmbito do exercício anual de auditoria da conformidade de 2010, o beneficiário não tinha demonstrado na candidatura do projeto que o auxílio teria conduzido a um aumento significativo do âmbito, da dimensão, do montante despendido ou da rapidez de conclusão do projeto, como exigido pelo RGIC de 2008. Consequentemente, o projeto, que teria podido beneficiar de 23,2 milhões de euros de financiamento da UE, não era elegível e foi posteriormente retirado pelo Estado-Membro.

41

O Tribunal detetou igualmente casos nos quais os trabalhos tiveram início antes de a candidatura do projeto ter sido submetida à autoridade que concede o auxílio, o que indica também que o auxílio não era necessário para realizar o projeto.

Auxílio estatal não detetado ou falta de notificação

42

No que se refere à categoria de erro em que a autoridade de gestão classificou incorretamente um auxílio a um projeto como não sendo auxílio estatal ou não notificou o auxílio estatal à Comissão, o Tribunal verificou, em primeiro lugar, se o auxílio poderia estar isento de notificação, por exemplo, ao abrigo do RGIC. O Tribunal considerou que o erro teve um impacto financeiro apenas nos casos em que não existia base para a isenção (ver caixa 4).

Caixa 4

Exemplo de falta de notificação (República Checa)

Num projeto do FEDER na República Checa para a construção de uma infraestrutura de investigação, examinado pelo Tribunal no âmbito do exercício anual de auditoria da conformidade de 2014, a autoridade de gestão não notificou o auxílio à Comissão, por entender que as atividades de investigação em questão não eram de natureza económica. Embora as atividades de investigação do beneficiário fossem em parte não económicas, também empreendia investigação a título contratual numa parte considerável das suas atividades. Por conseguinte, a subvenção auditada, que ascendia a 1,8 milhões de euros, constituía auxílio estatal e só deveria ter sido concedida após notificada à Comissão e por ela aprovada.

Acompanhamento ou requisitos formais não cumpridos

43

É importante que as autoridades de gestão respeitem os requisitos de acompanhamento e de verificação, bem como os outros requisitos formais que lhes são aplicáveis, para assegurar que as medidas que constituem auxílio estatal são compatíveis com o mercado interno. Estes requisitos também se aplicam ao auxílio de minimis (ver ponto 14). Neste caso, a dificuldade específica prende-se com o facto de as empresas poderem receber auxílios financeiros repetidamente de várias fontes. Estas diversas concessões de auxílio podem, cumulativamente, exceder o limiar de minimis. Muitos dos erros verificados nesta categoria diziam respeito à falta de verificação da acumulação de auxílios de minimis (ver caixa 5).

Caixa 5

Exemplo de incumprimento dos requisitos de acompanhamento ou dos requisitos formais (França)

Num projeto do FEDER em França para a construção de um edifício industrial, examinado pelo Tribunal no âmbito do exercício anual de auditoria da conformidade de 2011, a autoridade de gestão aprovou a atribuição de um auxílio como sendo um auxílio de minimis. Contudo, não teve em consideração dois auxílios anteriormente concedidos ao mesmo beneficiário num período de três anos. Não existiu impacto financeiro, visto que o montante total do auxílio foi inferior ao limiar de minimis.

44

As insuficiências no acompanhamento também podem resultar, todavia, num auxílio não elegível, se, por exemplo, o montante total aprovado exceder o limiar de minimis. O regulamento relativo aos auxílios de minimis prevê duas possibilidades para o acompanhamento desse auxílio: mediante uma declaração emitida pelo próprio beneficiário, onde confirma que o auxílio não dará origem a que o limiar de minimis seja excedido, ou através de um registo central³⁶. A criação de um registo central com informações completas acerca de todos os auxílios de minimis concedidos no Estado-Membro em questão ajuda a prevenir este tipo de erros (ver caixa 6).

Caixa 6

Utilização de um registo central para os auxílios de minimis (Portugal)

Em Portugal, qualquer auxílio de minimis concedido tem de ser introduzido num registo central gerido pela autoridade de certificação para o FEDER/FC e o FSE. O registo calcula automaticamente o montante acumulado de auxílios concedidos ao beneficiário e indica se o limiar de minimis foi ou não excedido. Em caso afirmativo, o organismo que concede o auxílio tem de emitir uma decisão de anulação e retirar do registo central o auxílio previamente registado. A autoridade de certificação verifica duas vezes por ano se os auxílios concedidos que excederam o limiar de minimis foram posteriormente retirados.

Acompanhamento da Comissão enfraquecido pela falta de uma análise exaustiva e pela coordenação interna insuficiente

45

No âmbito do seu papel de supervisão, a Comissão realiza vários tipos de controlos relativos a auxílios estatais. Na política de coesão, a DG REGIO e a DG EMPL realizam controlos no local, principalmente através de auditorias de sistemas e de projetos do FEDER/FC e do FSE. No domínio dos auxílios estatais, a DG COMP realiza controlos, principalmente através de exercícios de acompanhamento e do tratamento de denúncias.

46

O Tribunal examinou se e em que medida a Comissão detetou infrações às regras relativas a auxílios estatais, se estas informações foram registadas numa base de dados, analisadas e partilhadas na Comissão, e em que medida foram tomadas medidas adequadas para corrigir casos de incumprimento das regras relativas a auxílios estatais detetados pela própria Comissão ou pelo Tribunal.

A DG REGIO deteta um número significativo de erros em matéria de auxílios estatais

47

Para os projetos do FEDER e do FC, o Tribunal analisou uma amostra aleatória de 25 de um total de 131 relatórios de auditorias realizadas pela DG REGIO, em 2013 e 2014. A DG REGIO tinha selecionado os projetos e os programas com base numa análise dos riscos³⁷. Todos os relatórios diziam respeito a auditorias de projetos e de sistemas, exceto um relatório que incluía apenas auditorias de projetos. Os 25 relatórios abrangiam um total de 202 projetos.

48

A análise do Tribunal mostrou que 38 dos 202 projetos deram origem a conclusões em matéria de auxílios estatais, o que corresponde a 19% de todos os projetos examinados no decurso destas 25 auditorias da Comissão (ver quadro 3). Esta taxa de deteção é semelhante às constatações do Tribunal (ver ponto 35, quadro 2).

Quadro 3

Conclusões relativas a auxílios estatais nas auditorias da DG REGIO, 2013-2014

| Número de relatórios de auditoria | Percentagem de relatórios de auditoria | Número de projetos | Percentagem de projetos
Sem conclusões relativas a auxílios estatais | 16 | 64% | 110 + 54¹ | 81%
Com conclusões relativas a auxílios estatais apenas em operações (projetos) | 5 | 20% | 38 | 19%
Com conclusões relativas a auxílios estatais em operações (projetos) e em sistemas | 2 | 8%
Com conclusões relativas a auxílios estatais apenas em sistemas | 2 | 8% | - | -
Total | 25 | 100% | 202 | 100%

1 110 projetos sem conclusões abrangidos pelos 16 relatórios sem quaisquer conclusões relativas a auxílios estatais, 54 projetos sem conclusões relativas a auxílios estatais distribuídos pelos outros nove relatórios.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em dados da Comissão.

A DG REGIO impôs algumas correções financeiras por infrações às regras relativas a auxílios estatais no período de 2010-2014

49

A Comissão é obrigada a tomar as medidas adequadas para corrigir as insuficiências dos sistemas ou os erros detetados ao nível dos projetos³⁸. Nos casos em que existem deficiências graves ou quando um Estado-Membro não exerceu adequadamente as suas responsabilidades de detetar e corrigir despesas irregulares, a Comissão pode adotar uma decisão de correção financeira. As correções financeiras destinam-se a proteger o orçamento da UE da imputação de despesas incorretas ou irregulares³⁹.

50

Para o período de 2010-2014, na sequência das suas próprias auditorias, a DG REGIO impôs dez correções financeiras pelo menos parcialmente relacionadas com auxílios estatais, que visaram cinco Estados-Membros (Áustria, República Checa, Espanha, França e Roménia). Seis destas correções financeiras, que ascenderam a um total de 3,2 milhões de euros e diziam respeito a dois Estados-Membros, estavam exclusivamente relacionadas com auxílios estatais (Espanha e França). Além disso, a DG REGIO impôs três correções financeiras pelo menos parcialmente relacionadas com auxílios estatais, na sequência da análise que efetuou aos RAC elaborados pelas autoridades de auditoria. Uma destas correções financeiras, que ascendeu a 32,5 milhões de euros e dizia respeito a um Estado-Membro (Espanha), estava exclusivamente relacionada com auxílios estatais. Não é possível quantificar a componente de auxílios estatais das correções financeiras apenas parcialmente relacionadas com auxílios estatais. Não estavam disponíveis informações sobre o número total de erros ou insuficiências dos sistemas que a DG REGIO detetou no período de 2010-2014.

51

Dois anos após cada um dos exercícios anuais de auditoria da conformidade, o Tribunal analisa se a Comissão tomou medidas corretivas adequadas e oportunas no que respeita aos erros detetados. A DG REGIO impôs ou estava a impor cinco correções financeiras relativas a cinco dos erros detetados pelo Tribunal em matéria de auxílios estatais no período de 2010-2013⁴⁰. Estas correções financeiras abrangeram quatro Estados-Membros (Espanha, Grécia, Áustria e Polónia). Quatro destas correções financeiras, num montante de 2,7 milhões de euros e relativas aos mesmos quatro Estados-Membros, diziam exclusivamente respeito a auxílios estatais. Ainda não foi finalizada a posição da Comissão relativamente a uma correção financeira proposta de 0,3 milhões de euros, referente a um sexto erro em matéria de auxílios estatais.

Os exercícios de acompanhamento da DG COMP em matéria de auxílios estatais revelam muitos regimes de auxílio problemáticos

52

A Comissão tem de acompanhar com regularidade os regimes de auxílio para verificar se e em que medida estão conformes com as regras relativas a auxílios estatais e tem de tomar as medidas adequadas, em especial caso qualquer auxílio concedido não seja compatível com o mercado interno. Estas ações incluem a recuperação de quaisquer auxílios concedidos que sejam incompatíveis⁴¹. Por conseguinte, o Tribunal examinou os resultados dos exercícios de acompanhamento da DG COMP para o período de 2009-2014, que são apresentados no quadro 4. A Comissão prossegue o acompanhamento dos regimes de ajuda anteriormente aprovados⁴².

Quadro 4

Resultados dos exercícios de acompanhamento da DG COMP, 2009-2014¹

Regime de auxílio | Número de regimes acompanhados | Número (e percentagem) de casos problemáticos³ | Número (e percentagem) de casos com problemas que afetam a compatibilidade
Auxílio isento por categoria | 73 | 24 (32,9%) | 9 (12,3%)
Auxílio notificado | 138 | 50 (36,2%) | 7 (5,1%)
Outros² | 1 | 1 (1000,%) | 0 (%)
Serviços de interesse económico geral | 8 | 4 (50,0%) | 0 (%)
Total | 220 | 79 (35,9%) | 16 (7,3%)

1 O Tribunal inclui o ano de 2009 porque os resultados do acompanhamento da Comissão combinam os anos de 2009 e 2010.

2 A DG COMP detetou um regime de auxílio que não era um regime ao abrigo do RGIC, nem um regime de serviços de interesse económico geral ou um regime autorizado (como tal, era um regime ilegal).

3 «Problemático» é um conceito utilizado pela DG COMP para se referir a infrações às regras relativas a auxílios estatais, que vão desde insuficiências formais (como uma formulação incorreta das regras de acumulação) a questões jurídicas (como o facto de uma condição do RGIC não estar refletida num regime ao abrigo do RGIC).

Fonte: Comissão Europeia.

53

O Tribunal constatou que a DG COMP selecionou os regimes de auxílio a acompanhar com base numa avaliação dos riscos e tendo em consideração o montante do auxílio concedido. No período de 2009-2014 houve, em média, 2 401 regimes de auxílio com despesas declaradas por ano. No mesmo período, a DG COMP acompanhou um total de 220 regimes de auxílio (entre 30 e 75 regimes por ano). A DG COMP estima que os regimes acompanhados no período de 2009-2014 representaram mais de 20% de todos os auxílios estatais concedidos ao abrigo de regimes de auxílio. A maior parte dos regimes de auxílio tem uma duração de vários anos e apresenta as despesas numa base anual.

54

Com base no acompanhamento efetuado durante o período de 2009 a 2014, a Comissão constatou que aproximadamente 36% de todos os regimes de auxílio tinham sido afetados por problemas. Estes estavam relacionados com insuficiências na conceção dos regimes de auxílio (como isenções ilegais das regras relativas ao efeito de incentivo ou disposições em falta no que respeita aos limites de intensidade de auxílio) ou com a aplicação de auxílios individuais (como infrações ilegais da obrigação de notificação por os auxílios individuais excederem os limiares do RGIC ou auxílios concedidos a grandes empresas quando o regime de auxílio estava limitado às PME)⁴³. Os problemas que afetaram a compatibilidade (7,3% de todos os casos) revestem-se de importância particular. Nestes casos, a Comissão pode avançar com a recuperação do auxílio. Os problemas que afetam a compatibilidade foram especialmente frequentes nos regimes ao abrigo do RGIC (12,3% de todos os casos abrangidos pelo RGIC).

55

No anexo II são apresentadas informações mais pormenorizadas relativas ao período de 2006-2014, discriminadas por Estado-Membro e por categoria de auxílio, que demonstram que, em relação a cinco Estados-Membros (Grécia, Lituânia, Luxemburgo, Portugal e Reino Unido), a DG COMP considerou que metade ou mais de todos os regimes de auxílio eram problemáticos. Embora os resultados do acompanhamento da DG COMP não sejam específicos da política de coesão, o anexo II revela que o desenvolvimento regional é a categoria de auxílios mais frequentemente sujeita a este acompanhamento.

Os exercícios de acompanhamento da DG COMP no período de 2009-2014 não deram origem a recuperações significativas de auxílios estatais

56

Durante o período de 2009-2014, o acompanhamento da Comissão no domínio dos auxílios estatais deu origem a oito recuperações voluntárias de despesas irregulares junto dos beneficiários pelos Estados-Membros em questão⁴⁴. Além disso, a Comissão instaurou oito ações formais, como procedimentos de investigação. Um deles, instaurado em 2014 contra Chipre, deu origem a uma recuperação no valor de 0,3 milhões de euros, em 2015, respeitante a uma medida incorretamente considerada isenta ao abrigo do RGIC⁴⁵.

Para o período de programação de 2007-2013, as bases de dados da Comissão não permitiam a análise dos erros em matéria de auxílios estatais

57

No que diz respeito ao período de programação de 2007-2013, nem a DG REGIO nem a DG EMPL registaram os casos de incumprimento das regras relativas a auxílios estatais detetados de uma forma que lhes permitisse a realização de uma análise adequada dos erros nessa matéria. Para o período de programação de 2014-2020, desenvolveram uma base de dados designada por «MAPAR» (Management of Audit Processes, Activities and Resources - gestão de processos, atividades e recursos de auditoria) para registar todas as conclusões resultantes das auditorias relativas ao FEDER, FC e FSE, classificadas por tipo, categoria e gravidade. Os erros em matéria de auxílios estatais constituem uma categoria separada nesta base de dados. No entanto, o Tribunal constatou que a DG COMP não tinha acesso à MAPAR.

58

Outra base de dados, gerida pelo OLAF e acessível à DG REGIO e à DG EMPL, mas não à DG COMP, é o Sistema de Gestão de Irregularidades (SGI), que a Comissão utiliza para recolher trimestralmente informações dos Estados-Membros relativas a todas as irregularidades que ultrapassem os 10 000 euros em contribuições da UE⁴⁶. Durante o período de 2010 a 2014, os Estados-Membros comunicaram 31 irregularidades relacionadas com auxílios estatais. Apesar de apenas existir um número reduzido de irregularidades, a Comissão não as analisou.

59

O Tribunal detetou as seguintes insuficiências no modo como as informações sobre irregularidades eram apresentadas no SGI:

a)não existia uma tipologia de erros específica para os auxílios estatais e, por conseguinte, não houve coerência na categorização dos erros entre os Estados-Membros. Os erros em matéria de auxílios estatais tinham de ser extraídos procurando «auxílio estatal» em todas as línguas oficiais;

b)em muitos casos, as informações submetidas não apresentam pormenores sobre a natureza ou o tipo de erros. Por exemplo, um erro em matéria de auxílios estatais pode ser apenas descrito como um «problema relativo a auxílios estatais».

60

Embora a DG COMP também não tivesse uma base de dados, no período de programação de 2007-2013 realizou uma análise horizontal dos problemas detetados nos seus exercícios de acompanhamento utilizando uma folha de cálculo Excel. A DG COMP não partilhou estas informações com a DG REGIO nem com a DG EMPL, tendo começado a fazê-lo em março de 2016.

61

A inexistência de bases de dados sólidas e a insuficiente troca de informações sobre os erros detetados em matéria de auxílios estatais entre as DG da Comissão impediram uma análise abrangente destes erros no domínio da coesão. Uma análise deste tipo poderia ter ajudado a Comissão a desenvolver medidas preventivas mais orientadas e adaptadas aos Estados-Membros e/ou aos programas (ver, por exemplo, os pontos 101-105).

A Comissão reforçou os controlos dos auxílios estatais nos projetos de infraestruturas públicas, na sequência de um acórdão do Tribunal de Justiça de 2011

62

Em 1994, a Comissão publicou orientações que especificavam que a construção de projetos de infraestruturas públicas representava uma medida geral de política económica que não estava sujeita às regras relativas aos auxílios estatais⁴⁷. Assim, o financiamento público de investimentos em aeroportos, portos ou infraestruturas públicas semelhantes não foi notificado à Comissão pelos Estados-Membros. Nestas orientações, a Comissão já indicava, no entanto, que as atividades económicas desenvolvidas nos aeroportos que beneficiassem companhias aéreas direta ou indiretamente poderiam ser consideradas um auxílio estatal⁴⁸. Esta distinção entre infraestruturas «públicas» e «específicas» foi feita no Relatório Anual sobre a Política de Concorrência de 1995 e, mais tarde, na edição de 2003 do Vademecum da Comissão em matéria de auxílios estatais⁴⁹. No entanto, esse Vademecum declarava que as regras gerais relativas aos auxílios estatais não eram aplicáveis, nomeadamente, aos transportes ferroviários, aéreos, fluviais e marítimos. Durante a década de 1990, vários fatores, como a liberalização do mercado, a privatização e o progresso tecnológico contribuíram para aumentar as possibilidades de exploração comercial das infraestruturas. A partir de 1998, e em conformidade com esta interpretação, a Comissão considerou que os auxílios concedidos a vários projetos de infraestruturas públicas constituíam auxílios estatais.

63

O Tribunal de Justiça da União Europeia proferiu acórdãos em 2000 e em 2011 que confirmaram a opinião de que o financiamento público de investimentos em infraestruturas pode constituir um auxílio estatal (ver caixa 7).

Caixa 7

Dois importantes acórdãos do Tribunal de Justiça sobre a conformidade de projetos de infraestruturas públicas com as regras relativas aos auxílios estatais

No acórdão «Aéroports de Paris», o Tribunal Geral decidiu, em dezembro de 2000, que a exploração de um aeroporto, incluindo a prestação de serviços aeroportuários a companhias aéreas e prestadores de serviços nos aeroportos, constitui uma atividade económica e, por conseguinte, está sujeita às regras em matéria de auxílios estatais⁵⁰.

No Acórdão «Leipzig/Halle», o Tribunal Geral considerou, em março de 2011, que se a construção de infraestruturas (por exemplo, uma pista) está indissociavelmente ligada a uma atividade económica (por exemplo, o transporte de passageiros por avião), a construção propriamente dita constitui uma atividade económica⁵¹.

64

Em agosto de 2012, a DG COMP publicou documentos de orientação (as designadas «grelhas analíticas») para ajudar os Estados-Membros a avaliarem se os auxílios concedidos a projetos de infraestruturas devem ser comunicados à Comissão, com base no Acórdão «Leipzig/Halle».

65

Foi apenas na sequência do Acórdão «Leipzig/Halle» e das orientações de 2012 da Comissão para os Estados-Membros que o número de notificações de projetos de infraestruturas aumentou⁵². Em 2014, remetendo para os acórdãos «Aéroports de Paris» e «Leipzig/Halle», a Comissão manifestou a sua opinião de que a jurisprudência do Tribunal era «aplicável a quaisquer infraestruturas exploradas para uma atividade económica», independentemente do setor em causa⁵³.

Coordenação inadequada entre as DG da Comissão para assegurar que as decisões sobre grandes projetos também têm em consideração as regras relativas a auxílios estatais até ao final de 2012

66

Alguns projetos do FEDER/FC são tão significativos do ponto de vista financeiro que é necessária uma decisão específica da Comissão para o Estado-Membro obter o cofinanciamento da UE. Têm um custo elegível total que ultrapassa 50 milhões de euros e são geralmente projetos relativos a infraestruturas de grande escala⁵⁴. São os chamados «grandes projetos». Se o auxílio concedido a um grande projeto constituir auxílio estatal, é também provável que necessite de ser notificado devido à sua dimensão⁵⁵.

67

Para o período de programação de 2007-2013, a Comissão adotou 918 decisões relativas a grandes projetos, que representaram mais de 75 mil milhões de euros em contribuições da UE. A média da contribuição da UE para estes projetos foi de 82,6 milhões de euros. No seu conjunto, estes projetos representaram mais de 25% de todas as despesas do FEDER/FC, com diferenças consideráveis entre Estados-Membros (ver figura 7).

68

No anexo III são apresentadas informações mais pormenorizadas sobre grandes projetos aprovados pela Comissão para o período de programação de 2007-2013.

Figura 7

Contribuições da UE para grandes projetos em percentagem de todas as despesas do FEDER/FC por Estado-Membro

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em dados de 2015 da Comissão.

69

Os Estados-Membros têm de incluir vários tipos de informações na candidatura de um grande projeto para que a Comissão possa tomar uma decisão fundamentada com base numa avaliação da pertinência, viabilidade, sustentabilidade, perfil ambiental e justificação do financiamento solicitado, bem como informações sobre a existência ou não de auxílios estatais. Segundo a Comissão, desde o final de 2012 a DG REGIO consulta formalmente a DG COMP sobre todas as candidaturas relativas a grandes projetos no âmbito dos seus procedimentos internos, fase em que a DG COMP pode indicar à DG REGIO que o projeto deve ser notificado. Além disso, a DG REGIO, na qualidade de DG responsável, tem de consultar a DG COMP e outras DG pertinentes sobre a decisão de aprovação relativa a um grande projeto⁵⁶.

70

Esta consulta é especialmente importante quando o Estado-Membro indica, na candidatura de um grande projeto, que esta não implica auxílio estatal, pois neste caso a DG COMP não recebe uma notificação. Mas, ainda que a Comissão aprove um grande projeto mediante uma decisão, não existe qualquer garantia de que o projeto cumpra as regras relativas a auxílios estatais. Uma análise às decisões da Comissão relativas a grandes projetos mostrou que não existia menção de que a decisão não constituía uma confirmação do cumprimento da legislação em matéria de auxílios estatais por parte do projeto.

71

A Comissão aprovou 440 dos 918 grande projetos adotados para o período de programação de 2007-2013 antes do final de 2012. Em relação a estes projetos, a DG COMP não verificou sistematicamente se os investimentos em infraestruturas públicas poderiam constituir auxílio estatal. Além disso, em novembro de 2012, a Comissão emitiu uma nota de orientação aos Estados-Membros, na qual referia que não pretendia analisar sistematicamente a conformidade com as regras relativas a auxílios estatais dos grandes projetos de infraestruturas abrangidos pela nota que já tenham sido objeto de uma decisão anteriormente à data da nota⁵⁷. Em princípio, é assim possível que um Estado-Membro tenha recebido uma decisão da Comissão aprovando um grande projeto embora este não cumpra as regras relativas aos auxílios estatais.

Concentração insuficiente das autoridades de auditoria dos Estados-Membros no cumprimento das regras relativas a auxílios estatais

72

As autoridades de auditoria dos Estados-Membros são uma parte importante da cadeia de controlo a partir da qual a Comissão obtém garantias no domínio da política de coesão. Por conseguinte, é importante que as autoridades de auditoria tenham as competências necessárias e efetuem controlos de qualidade adequada. Este aspeto é especialmente importante para verificar a conformidade com as regras relativas a auxílios estatais, que são uma fonte importante de erros e de despesas irregulares na política de coesão, embora menos no caso do FSE do que no do FEDER e do FC (ver pontos 33-36).

73

O Tribunal solicitou às autoridades de auditoria que apresentassem os resultados das suas auditorias relacionadas com auxílios estatais através de um inquérito e examinou os erros relativos a auxílios estatais comunicados nos relatórios anuais de controlo (RAC) para os programas operacionais do FEDER/FC. No âmbito das auditorias anuais de conformidade, o Tribunal analisou as listas de verificação das autoridades de auditoria para controlar a conformidade com as regras relativas a auxílios estatais. O Tribunal também perguntou às autoridades de auditoria se tinham recebido apoio suficiente da parte da Comissão e com que frequência colaboravam com autoridades de outros Estados-Membros (nomeadamente com serviços dos auxílios estatais) no domínio dos auxílios estatais.

As autoridades de auditoria detetaram muito menos casos de incumprimento das regras relativas a auxílios estatais do que a Comissão ou o Tribunal

74

Durante o período de 2010-2014, com base nas informações fornecidas no inquérito, as autoridades de auditoria estimaram que cerca de um terço (32,4%) dos projetos do FEDER/FC e do FSE por elas auditados constituía auxílios estatais. As autoridades de auditoria detetaram erros em matéria de auxílios estatais, em média, em 3,6% desses projetos (ver figura 8). Durante o mesmo período, o Tribunal detetou erros nessa matéria em projetos do FEDER/FC e do FSE mais de cinco vezes superiores a esta percentagem (ver o ponto 35, quadro 2), utilizando todavia a mesma metodologia de amostragem⁵⁸.

Figura 8

Auxílios estatais nas auditorias efetuadas aos projetos pelas autoridades de auditoria, 2010-2014

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base nos resultados do inquérito.

75

O Tribunal também analisou 1 026 RAC para os programas operacionais do FEDER/FC apresentados à DG REGIO no período de 2010-2014 (ver quadro 5). As autoridades de auditoria tinham de comunicar nos RAC os «principais resultados» das suas auditorias a projetos⁵⁹. Em especial, o Tribunal procurou a comunicação de informações sobre erros em matéria de auxílios estatais, tendo constatado que apenas foi feita referência a esses erros em 40 dos 1 026 RAC (3,9%). O erro mais comum comunicado nos RAC dizia respeito aos auxílios de minimis.

Quadro 5

RAC apresentados à DG REGIO, 2010-2014

Ano | Número de RAC analisados | Número de RAC com irregularidades identificadas em matéria de auxílios estatais | Frequência da identificação
2010 | 199 | 4 | 2,0%
2011 | 211 | 8 | 3,8%
2012 | 203 | 9 | 4,4%
2013 | 209 | 9 | 4,3%
2014 | 204 | 10 | 4,9%
Total | 1 026 | 40 | 3,9%

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base na análise dos RAC apresentados à DG REGIO.

76

A análise do Tribunal revelou que a percentagem de RAC com comunicação de erros em matéria de auxílios estatais variava entre Estados-Membros. No caso da Dinamarca, verificou-se que um total de cinco RAC mencionavam erros em matéria de auxílios estatais, enquanto nos casos de Chipre, Estónia e França foram identificados quatro, e na Hungria e Lituânia, três. Em oito Estados-Membros (Bélgica, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Malta, Áustria, Eslovénia e Eslováquia) não foram encontrados quaisquer RAC que mencionassem erros em matéria de auxílios estatais.

77

Em comparação com os resultados dos controlos realizados pela Comissão (ver pontos 47-56) e pelo Tribunal (ver pontos 33-44), as autoridades de auditoria detetaram erros em matéria de auxílios estatais num número consideravelmente inferior.

78

No âmbito dos trabalhos relativos à auditoria anual da conformidade de 2014, o Tribunal analisou uma amostra de 53 listas de verificação utilizadas pelas autoridades de auditoria nos controlos efetuados aos projetos, tendo constatado que 18 delas (aproximadamente 33%) apresentavam insuficiências significativas. Por exemplo, a lista de verificação não exigia a verificação da intensidade de auxílio, que é uma das principais fontes de erro nas auditorias do Tribunal (ver ponto 39)⁶⁰. A existência de listas de verificação adequadas poderia ajudar as autoridades de auditoria a detetar erros em matéria de auxílios estatais.

79

Durante 2015, a Comissão incentivou as autoridades de auditoria a resolver esta questão e a análise do Tribunal constatou melhorias significativas a este respeito⁶¹.

As autoridades dos Estados-Membros necessitam de mais apoio no que respeita à auditoria da conformidade com as regras relativas a auxílios estatais

80

Quase todas as autoridades de auditoria que responderam ao inquérito do Tribunal consideraram que o quadro jurídico da UE relativo aos auxílios estatais é, no mínimo, bastante complexo (ver figura 9). Mais de 35% mencionaram o volume de legislação como sendo o maior fator de complexidade no domínio dos auxílios estatais. Outras 35% declararam que têm dificuldade na aplicação prática da legislação. No anexo IV apresenta-se uma síntese do quadro jurídico no domínio dos auxílios estatais.

Figura 9

Avaliação do quadro jurídico da UE relativo aos auxílios estatais – respostas das autoridades de auditoria ao inquérito

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base nos resultados do inquérito.

81

Mais de 85% de todas as autoridades de auditoria que responderam ao inquérito também consideraram que beneficiariam de mais apoio por parte da Comissão (ver figura 10. O apoio mais frequentemente sugerido foi um manual prático com estudos de caso (quase 70%) e medidas de formação adicionais (50%).

Figura 10

Necessidade de apoio adicional por parte da Comissão em matéria de auxílios estatais – respostas das autoridades de auditoria ao inquérito

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base nos resultados do inquérito.

82

O inquérito revelou também que quase 70% das autoridades de auditoria raramente ou nunca tiveram contacto com os serviços dos auxílios estatais. As autoridades de auditoria de oito Estados-Membros não tinham conhecimento da existência desse serviço a nível central no seu Estado-Membro. As autoridades de auditoria podem desenvolver as suas competências em matéria de auxílios estatais através de uma cooperação mais frequente com os serviços dos auxílios estatais.

A Comissão tomou medidas para simplificar a legislação aplicável aos auxílios estatais e para reforçar a capacidade administrativa dos Estados-Membros

83

O Tribunal procurou identificar se a Comissão resolveu o problema do incumprimento das regras relativas aos auxílios estatais no domínio da política de coesão através da adoção de medidas preventivas adequadas. As medidas podem compreender medidas legislativas, como a simplificação das regras ou a introdução de requisitos de elaboração de relatórios para efeitos de acompanhamento, e medidas não legislativas, como formação, seminários e divulgação de boas práticas. Estas medidas podem dizer respeito a autoridades envolvidas na gestão e no controlo dos auxílios estatais no domínio da política de coesão, mas também noutros.

O regulamento geral de isenção por categoria alargado transfere a responsabilidade da Comissão para os Estados-Membros

O novo RGIC estabelece mais situações de isenção de notificação, reforça a transparência e introduz requisitos de avaliação

84

No período de 2009-2014, foram gastos mais de 115 mil milhões de euros ao abrigo do RGIC⁶². Em junho de 2014, a Comissão adotou um novo RGIC para substituir o de 2008. Esta adoção foi a medida mais significativa que a Comissão tomou para o período de programação de 2014-2020 no domínio dos auxílios estatais. As principais alterações no RGIC de 2014 são:

a)o alargamento do âmbito de aplicação do Regulamento;

b)uma alteração na aplicação do efeito de incentivo;

c)o reforço dos requisitos de transparência;

d)a avaliação ex post dos grandes regimes de auxílio.

Alargamento do âmbito de aplicação

85

O âmbito de aplicação do RGIC foi alargado através da introdução de novas categorias de auxílio⁶³, aumentando o âmbito de categorias de auxílio já isentas ao abrigo do RGIC de 2008⁶⁴ e os limiares de notificação e das intensidades de auxílio para certas medidas de auxílio⁶⁵.

86

O alargamento do âmbito é considerável: a DG COMP estima que o RGIC de 2008 abrangia 60% das medidas de auxílio e 30% dos montantes de auxílio concedidos⁶⁶. Em contrapartida, a DG COMP estimou que, no período de programação de 2014-2020, entre 75% e 90% das medidas de auxílio e 67% dos montantes de auxílio concedidos podem estar abrangidos pelo RGIC de 2014 (ver figura 11)⁶⁷. O impacto exato do alargamento do âmbito de aplicação apenas poderá ser avaliado nos próximos anos.

Figura 11

Impacto mínimo estimado do alargamento do âmbito de aplicação do RGIC de 2014 em comparação com o RGIC de 2008

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em estimativas da Comissão e nos RGIC de 2008 e de 2014.

87

Através do alargamento do âmbito de aplicação do RGIC, a Comissão reduziu significativamente os encargos administrativos para os Estados-Membros e as suas DG, uma vez que muito menos medidas de auxílio precisarão de ser notificadas. Todavia, com o alargamento do âmbito de aplicação do RGIC a Comissão também transferiu mais responsabilidades para os Estados-Membros. A partir de agora, os Estados-Membros têm de verificar, relativamente a um maior número de medidas de auxílio, se estas cumprem as regras relativas a auxílios estatais, como o respeito pelos limites de intensidade de auxílio e a demonstração do efeito de incentivo. Os exercícios de acompanhamento da Comissão mostraram que os Estados-Membros cometeram muitos erros na conceção e aplicação dos regimes de auxílio no período de 2009-2014. Estes erros podiam afetar a compatibilidade, em especial para os regimes ao abrigo do RGIC (ver pontos 52-54).

Alteração na aplicação do efeito de incentivo

88

Os auxílios estatais apenas permitirão alcançar o objetivo estratégico pretendido se tiverem um efeito de incentivo, ou seja, se levarem o beneficiário do auxílio a realizar atividades que não teria desenvolvido na sua ausência (ver ponto 40). A segunda grande alteração no RGIC de 2014 foi a simplificação, para as grandes empresas, da demonstração desse efeito de incentivo quando recebem o auxílio ao abrigo de um regime, através da harmonização dos requisitos com os aplicáveis às PME (ver quadro 6). Esta simplificação constitui outra redução nos encargos administrativos para a Comissão, os Estados-Membros e estas empresas.

Quadro 6

Demonstração do efeito de incentivo, RGIC de 2008 em comparação com o RGIC de 2014

| RGIC de 2008 | RGIC de 2014
Auxílios às PME | a)apresentação da candidatura de um projeto antes do início dos trabalhos ou da actividade
Auxílio a grandes empresas concedido ao abrigo de regimes de auxílio | a)apresentação da candidatura de um projeto antes do início dos trabalhos ou da actividade
b)verificação de que a documentação elaborada pelo beneficiário comprova que o auxílio originou um aumento significativo da dimensão, do âmbito ou da rapidez de conclusão do projeto ou um aumento significativo do montante despendido no projeto | -

Auxílios concedidos a grandes empresas fora de um regime de auxílios

a)apresentação da candidatura de um projeto antes do início dos trabalhos ou da atividade

b)verificação de que a documentação elaborada pelo beneficiário comprova que o auxílio originou um aumento significativo da dimensão, do âmbito ou da rapidez de conclusão do projeto ou um aumento significativo do montante despendido no projecto

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base nos RGIC de 2008 e de 2014.

Reforço dos requisitos de transparência

89

A terceira grande alteração do RGIC de 2014 diz respeito a um aumento considerável dos requisitos de transparência para cada auxílio. As disposições sobre transparência exigem agora aos Estados-Membros que publiquem informações não apenas sobre os regimes de auxílio e as ajudas pontuais, mas também sobre todas as medidas de auxílio individual que ultrapassem os 500 000 euros⁶⁸ concedidas no âmbito de regimes de auxílio. Ao abrigo do RGIC de 2008, os Estados-Membros tinham de enviar estas informações apenas sobre grandes medidas de ajuda individuais, apenas à Comissão (sem publicação) e apenas relativamente às categorias dos auxílios ao investimento com finalidade regional e dos auxílios à investigação e desenvolvimento, em circunstâncias específicas⁶⁹.

90

Para facilitar a publicação central de todas as informações publicadas nos sítios Internet nacionais ou regionais no que se refere a estas concessões de auxílios estatais, a DG COMP desenvolveu uma ferramenta informática específica, em colaboração com os Estados-Membros, designada por Transparency Award Module (Módulo Transparência na Concessão). Esta ferramenta foi disponibilizada em 1 de julho de 2016⁷⁰.

91

Espera-se que o reforço da transparência aumente o cumprimento das regras relativas a auxílios estatais nos Estados-Membros, uma vez que as partes interessadas disporão de melhores informações para apresentar denúncias por auxílios ilegais. A Comissão é obrigada a examinar todas estas denúncias (ver ponto 20).

Avaliação ex post dos grandes regimes de auxílio

92

No RGIC de 2014, a Comissão introduziu o conceito de avaliação ex post para regimes de auxílio em certas categorias com um orçamento anual que ultrapasse os 150 milhões de euros⁷¹. Estas avaliações devem ser realizadas pelos Estados-Membros, tendo em vista considerar os efeitos positivos e negativos de um regime de auxílio. A avaliação ex post aumenta os encargos administrativos para os Estados-Membros. No entanto, a DG COMP limitou este aumento restringindo os requisitos de avaliação aos grandes regimes de auxílio. Até ao final de 2015, os Estados-Membros enviaram à DG COMP 18 planos de avaliação ao abrigo do RGIC de 2014. Os primeiros resultados das avaliações são esperados em 2017.

Aplicação retroativa do novo RGIC

93

O novo RGIC foi publicado em 26 de junho de 2014 e entrou em vigor em 1 de julho de 2014. O artigo 58, n.º 1, refere que «o presente regulamento é aplicável aos auxílios individuais concedidos antes da sua entrada em vigor»⁷². Esta disposição significa que um auxílio concedido antes da entrada em vigor do RGIC de 2014 que fosse incompatível com o mercado interno à data da concessão pode subsequentemente ser declarado compatível, se o auxílio for compatível ao abrigo de disposições novas ou alteradas aí previstas⁷³. Por exemplo, um beneficiário pode estar a violar as disposições sobre o efeito de incentivo em vigor no momento em que o auxílio foi concedido, mas não as novas disposições do RGIC de 2014. Devido à aplicação retroativa do RGIC de 2014, os Estados-Membros deixariam de estar obrigados a recuperar este auxílio.

94

A aplicação retroativa pode dar origem a que uma medida de auxílio seja declarada compatível com o mercado interno devido a uma alteração numa disposição ou à introdução de uma nova disposição, que não estava em vigor no momento da concessão do auxílio. Nos seus exercícios de acompanhamento durante o período de 2009-2014, a Comissão detetou 16 problemas que afetavam a compatibilidade no momento em que o auxílio foi concedido. Em quatro destes casos, mais tarde considerou o auxílio compatível devido à aplicação retroativa do RGIC de 2014. De igual modo, nas auditorias anuais de conformidade de 2014 o Tribunal constatou dois erros em matéria de auxílios estatais que tiveram impacto financeiro no momento em que os auxílios foram concedidos (quando o RGIC de 2008 estava em vigor), mas que apenas eram uma questão de conformidade sem impacto financeiro no momento da auditoria do Tribunal (quando já vigorava o RGIC de 2014).

Continuam a existir dificuldades no acompanhamento da situação da recuperação de auxílios ilegais nos Estados-Membros

95

O RGIC de 2014 mantém o princípio, já anteriormente estabelecido no RGIC de 2008, segundo o qual é proibida a concessão de auxílios a empresas que estejam sujeitas a uma ordem de recuperação pendente⁷⁴. Esta disposição é designada por princípio de Deggendorf.

96

Quando a Comissão adota uma decisão de recuperação, o Estado-Membro em questão é obrigado a recuperar o auxílio ilegal junto do beneficiário. As decisões de recuperação são publicadas no Jornal Oficial da União Europeia. Ao contrário das ajudas individuais, em que a decisão de recuperação identifica o beneficiário, no caso dos regimes de ajuda compete geralmente ao Estado-Membro identificar e informar a Comissão sobre quais as empresas que beneficiaram da ajuda e qual o montante de ajuda a recuperar. Consequentemente, no caso de decisões de recuperação aplicáveis a regimes de auxílio nacionais, a decisão publicada no Jornal Oficial não identifica as empresas específicas em causa. Além disso, o Estado-Membro é responsável pela recuperação e pela prestação de informações à Comissão sobre a mesma. No entanto, não existe um sistema que permita às autoridades competentes de um Estado-Membro conhecer a situação do procedimento de recuperação no conjunto dos Estados-Membros da UE (ou seja, de saber se a ordem de recuperação continua ou não pendente). Esta situação coloca um problema específico no que diz respeito a empresas que operam em mais de um Estado-Membro.

Condições de auxílio mais rigorosas nas orientações relativas aos auxílios com finalidade regional incentivam a utilização do RGIC

97

A Comissão entende que o auxílio concedido ao abrigo das orientações em matéria de auxílios estatais (ver anexo IV) apresenta um risco especial para o mercado interno, quer devido à dimensão do auxílio (auxílio individual que ultrapassa os limiares de notificação do RGIC), quer pelo tipo de auxílio (por exemplo, os auxílios ao funcionamento concedidos a PME em certas regiões têm de ser notificados ao abrigo das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional⁷⁵). Por este motivo, as disposições constantes destas orientações são mais rigorosas do que as previstas no RGIC. As orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, que são uma de sete orientações relativas a auxílios estatais revistas para o período de programação de 2014-2020, centram-se no desenvolvimento das regiões desfavorecidas em termos de níveis de vida (algumas regiões nas quais o PIB per capita é inferior ou igual a 75% da média da UE) ou de densidade populacional (algumas regiões têm menos de 12,5 habitantes por km²) e são especialmente importantes para a política de coesão.

98

As orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período de programação de 2014-2020 reforçam a transparência mediante a obrigação de publicar as informações pertinentes num sítio Web central⁷⁶. Reduzem o risco de o auxílio falsear o mercado interno através da redução das intensidades máximas de auxílio permitidas a grandes empresas, exceto nas regiões mais pobres⁷⁷. Também alteram a aplicação do efeito de incentivo. Por exemplo, no domínio do auxílio ao investimento passaram a exigir que todos os destinatários do auxílio expliquem, contrafactualmente, o que teria acontecido caso não tivessem recebido o auxílio⁷⁸. Esta exigência também se aplica às PME, tornando as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional muito mais rigorosas do que o RGIC no que se refere à demonstração do efeito de incentivo (ver ponto 88).

99

As orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional também exigem uma avaliação ex post dos regimes de auxílio, sob determinadas condições. A avaliação ex post pode ser imposta pela DG COMP para regimes de auxílio com orçamentos importantes e características inovadoras ou quando estiverem previstas alterações significativas em termos de mercado, tecnologia ou regulamentação⁷⁹. Até 30 de junho de 2016, os Estados-Membros apresentaram dez planos de avaliação ao abrigo de orientações relativas aos auxílios estatais, incluindo das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional.

As condicionalidades ex ante e o procedimento para grandes projetos, recentemente introduzidos, podem melhorar o cumprimento das regras relativas a auxílios estatais na política de coesão

100

O regulamento relativo às disposições comuns para o período de programação de 2014-2020 introduz duas alterações com especial importância para os auxílios estatais na política de coesão⁸⁰:

a)as condicionalidades ex ante;

b)um novo procedimento opcional para a aprovação de grandes projetos.

Os Estados-Membros que não cumprem as condicionalidades ex ante não são aqueles em que a Comissão detetou mais problemas no passado

101

As condicionalidades ex ante são condições, baseadas em critérios predefinidos, que a Comissão considera requisitos prévios necessários para a utilização eficaz e eficiente dos fundos da UE. Os auxílios estatais são um dos domínios para os quais estas condicionalidades são especificadas. Segundo a Comissão, o cumprimento destas condições pode reduzir o número de erros e de casos problemáticos no domínio dos auxílios estatais, pois ajuda a melhorar os sistemas de gestão e de controlo nos Estados-Membros, o que deverá melhorar a conformidade com as regras relativas a auxílios estatais.

102

Os Estados-Membros tiveram de realizar uma autoavaliação sobre se e em que medida preenchiam os três critérios seguintes: a aplicação efetiva das regras relativas a auxílios estatais, a formação e divulgação de informações ao pessoal e a capacidade administrativa⁸¹. Cinco Estados-Membros concluíram, em acordo com a Comissão, que não preenchiam as condições no momento da adoção dos acordos de parceria (ver quadro 7).

Quadro 7

Estados-Membros que não preenchiam os critérios relativos às condicionalidades ex ante em matéria de auxílios estatais

Critérios | Croácia | República Checa | Itália | Roménia | Eslováquia
Mecanismos para a aplicação efetiva das regras relativas a auxílios estatais | - | - | - | - | -
Mecanismos para formação e divulgação de informações ao pessoal | - | √ | - | √ | √
Mecanismos para garantir a capacidade administrativa | - | - | - | √ | -

Nota:√o critério encontra-se preenchido

-o critério não se encontra preenchido

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em dados da Comissão.

103

Em cada caso, a DG REGIO e o Estado-Membro em questão acordaram uma série de medidas a tomar pelos Estados-Membros, que se encontram documentadas nos planos de ação. São apresentados exemplos de algumas medidas na caixa 8.

Caixa 8

Exemplos de medidas a aplicar para o cumprimento dos critérios relativos às condicionalidades ex ante em matéria de auxílios estatais

Os Estados-Membros que constam do quadro 7 têm de pôr em prática mecanismos no que diz respeito a:

Aplicação efetiva das regras relativas a auxílios estatais. Exemplos de medidas acordadas:

criar registos centrais em matéria de auxílios estatais para dar cumprimento ao RGIC de 2014 ou para registar os auxílios de minimis (Itália e Roménia);

assegurar a conformidade com o princípio de Deggendorf mediante, por exemplo, a publicação de uma lista de empresas com ordens de recuperação pendentes (República Checa, Itália e Roménia).

Formação e divulgação de informações ao pessoal. Exemplos de medidas acordadas:

exigir que o pessoal participe em, pelo menos, dois cursos de formação por ano sobre auxílios estatais (Itália);

criar uma rede operacional de peritos e coordenadores em matéria de auxílios estatais (Croácia).

Garantir a capacidade administrativa. Exemplos de medidas acordadas:

exigir que um Estado-Membro reforce a sua capacidade administrativa em entre 10 a 15 postos (Eslováquia);

adoção de um plano de recrutamento para autoridades nacionais implicadas na gestão dos fundos estruturais e de investimento (Croácia).

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base nos planos de ação de condicionalidades ex ante em matéria de auxílios estatais.

104

Estas medidas têm de estar concluídas até ao final de 2016. Na sequência dos relatórios sobre o cumprimento dos planos de ação pelos Estados-Membros, a Comissão analisará a sua conclusão. Se a Comissão concluir, com base na sua avaliação, que os planos de ação não foram devidamente executados, pode suspender os pagamentos aos Estados-Membros⁸². No final de agosto de 2016, estava ainda em curso a avaliação da Comissão sobre se os cinco Estados-Membros tinham ou não executado todas as medidas dos respetivos planos de ação.

105

O regulamento relativo às disposições comuns não obrigava os Estados-Membros a basear a sua autoavaliação na conformidade com as regras relativas aos auxílios estatais durante o período de programação de 2007-2013, mas estabelecia três critérios específicos em matéria de disposições administrativas (ver quadro 7). Ao avaliar a adequação das autoavaliações dos Estados-Membros, a Comissão não foi eficaz na utilização das informações disponíveis sobre o acompanhamento com vista a especificar os planos de ação de todos os Estados-Membros em que foram detetados problemas significativos no passado. Em especial, de acordo com os resultados dos exercícios de acompanhamento da DG COMP realizados entre 2006 e 2014, vários Estados-Membros tinham uma maior frequência de problemas na conceção e aplicação de medidas de auxílio do que os que concluíram que não cumpriam as condicionalidades ex ante dos auxílios estatais (ver ponto 55).

Um procedimento alternativo para aprovação dos grandes projetos pode melhorar a validação das questões relativas a auxílios estatais na Comissão, mas não está concebido para proporcionar sempre certeza jurídica aos Estados-Membros

106

No período de programação de 2007-2013 os grandes projetos eram aprovados pela Comissão depois de esta analisar as candidaturas de projetos enviadas pelos Estados-Membros (ver pontos 66-71). No período de programação de 2014-2020, foi introduzido um segundo procedimento alternativo para aprovação dos grandes projetos no regulamento relativo às disposições comuns⁸³, segundo o qual a candidatura é avaliada por um perito independente, antes de ser comunicada à Comissão pelo Estado-Membro (ver caixa 9). A utilização do procedimento alternativo é facultativa e, até junho de 2016, apenas tinha sido apresentada uma candidatura de grande projeto ao abrigo do novo procedimento.

Caixa 9

Nomeação de um perito independente e validação da análise independente da qualidade

O perito independente analisa a proposta de grande projeto. Esta análise inclui uma apreciação da natureza da medida para determinar se constitui um auxílio e da sua compatibilidade com o mercado interno. Se a candidatura do projeto obtiver avaliação positiva, a autoridade de gestão pode aprovar o grande projeto e enviá-lo à Comissão. Esta pode opor-se à aprovação do projeto no prazo de três meses, se constatar uma «insuficiência importante» no relatório da análise independente da qualidade.

O perito é escolhido pelo Estado-Membro, sob reserva de aprovação pela Comissão. Esta já aprovou previamente um grupo de peritos denominado «Assistência Conjunta de Apoio a Projetos nas Regiões Europeias» (JASPERS)⁸⁴.

107

Este procedimento alternativo para os grandes projetos pode melhorar a validação das questões relativas a auxílios estatais na Comissão, mas não está concebido para proporcionar sempre certeza jurídica aos Estados-Membros no que respeita ao cumprimento das regras relativas a auxílios estatais no momento da tomada de decisão relativa ao grande projeto. Essa certeza só pode ser obtida com base na comunicação de um Estado-Membro seguida de uma decisão da Comissão em matéria de auxílios estatais (ver ponto 70).

Um plano de ação comum no domínio dos auxílios estatais criado pela Comissão visa reforçar a capacidade administrativa dos Estados-Membros e exige atenção permanente

108

Em março de 2015, a DG COM e a DG REGIO chegaram a acordo quanto a um plano de ação comum no domínio dos auxílios estatais⁸⁵.

109

O plano de ação era inicialmente composto por seis ações que se destinavam a aumentar a sensibilização e a melhorar os conhecimentos no domínio dos auxílios estatais em todos os Estados-Membros: identificação e divulgação de boas práticas, cursos de formação para especialistas em auxílios estatais, workshops por país, seminários para especialistas, continuação do desenvolvimento de uma base de dados com perguntas e respostas (a rede REC-TE⁸⁶) e desenvolvimento de uma base de dados com informações sobre auxílios estatais. Em 2016, a Comissão acrescentou uma sétima ação (ver quadro 8).

Quadro 8

Plano de ação comum da Comissão no domínio dos auxílios estatais

Número | Ação e prazo | Descrição | Situação em agosto de 2016
1 | Identificação e divulgação de boas práticas Resultados iniciais esperados até ao 2.º trimestre de 2015 | Coligir um inventário de instrumentos eficazes existentes nos diversos Estados-Membros para reforçar a capacidade administrativa e identificar boas práticas que podem ser partilhadas. | Finalizado em 2016
2 | Formação em Fundos Europeus Estruturais e de Investimento para especialistas nacionais em auxílios estatais¹ 2.º trimestre de 2015 | Uma sessão de formação de um dia adaptada a especialistas nacionais em auxílios estatais, a realizar em Bruxelas. | Em agosto de 2016 ainda não tinha sido realizada.
3 | Workshops por país A partir do 2.º trimestre de 2015 | Organizar seminários interativos por país, em Estados-Membros que não preenchem a condicionalidade ex ante relativa aos auxílios estatais ou nos quais foram identificados estrangulamentos graves. | Foram organizados seminários em 2014 (Espanha) e 2015 (Bulgária, Croácia, República Checa, Itália, Roménia e Eslováquia).
4 | Seminários para especialistas, cursos de formação em linha Ação contínua | Divulgação de conhecimentos através de seminários muito específicos e adaptados, centrados num assunto/questão particular. | Um workshop temático para Investigação, Desenvolvimento e Inovação teve lugar em Bruxelas, em janeiro de 2016.
5 | Desenvolvimento de uma base de dados com perguntas e respostas Ação contínua | Disponibilizar orientações relativas à interpretação das novas regras a todos os especialistas nacionais em auxílios estatais através de uma plataforma informática partilhada totalmente gerida pela DG COMP. | Até junho de 2016 foram submetidas mais de 600 perguntas e respostas, que estão em fase de migração para o wiki sobre auxílios estatais eState aid WIKI (ver ação 6).
6 | Desenvolvimento de um wiki sobre auxílios estatais Ação contínua | Várias páginas com o resumo das perguntas pertinentes colocadas através da REC-TE. | Foi colocado em linha em fevereiro de 2016 e é designado por eState aid WIKI. Até junho de 2016 foram submetidas cerca de 270 perguntas e respostas.

7
Desenvolvimento de um módulo de formação específico
Um conjunto de sessões de formação de dois dias em matéria de auxílios estatais está a ser desenvolvido pela DG REGIO/ DG EMPL e pela DG COMP, juntamente com o Instituto Europeu de Administração Pública. Duas sessões de formação terão lugar em Bruxelas em novembro e dezembro de 2016; podem ser realizadas mais sessões, dependendo da procura pelos Estados-Membros.
O grupo-alvo são profissionais dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento com alguma experiência em matéria de auxílios estatais.
Prevista para novembro e dezembro de 2016

1 Os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento são o FEDER, o FC, o FSE, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em informações da Comissão.

110

Das sete ações constantes do plano de ação comum no domínio dos auxílios estatais, as ações 1 e 3 foram totalmente executadas, enquanto as ações 5 e 6 foram executadas e deverão funcionar numa base contínua. As três ações restantes não tinham sido executadas até agosto de 2016: uma estava na fase inicial da execução (ação 4) e duas ainda não tinham começado (ações 2 e 7).

111

Além disso, o Tribunal constatou que a DG REGIO e a DG EMPL aumentaram consideravelmente o número total de cursos de formação, passando de cinco, no período de 2012-2013, para 17, no período de 2014-2015. A pedido de 19 Estados-Membros⁸⁷, em 2014 e 2015 a DG COMP organizou 37 cursos de formação sobre a reforma da legislação em matéria de auxílios estatais para o período de programação de 2014-2020. Para além disso, até janeiro de 2016, a DG COMP organizou cursos de formação sobre auxílios estatais e infraestruturas para cinco Estados-Membros⁸⁸.

112

O plano de ação comum no domínio dos auxílios estatais e o aumento das atividades de formação disponibilizadas pela Comissão fazem parte de um esforço concertado para aumentar o cumprimento das regras relativas a auxílios estatais por parte dos Estados-Membros, em parte como resposta ao aumento das suas responsabilidades neste domínio. Estas iniciativas são importantes para atenuar o risco resultante do reforço do papel dos Estados-Membros na conceção e na aplicação das medidas de auxílio. Os resultados do inquérito do Tribunal mostram que o eState aid WIKI, em especial, foi muito bem recebido e tem sido bastante utilizado pelos Estados-Membros: até 30 de junho de 2016, tinham sido publicadas cerca de 270 perguntas e respostas⁸⁹.

113

Só no futuro se poderá avaliar até que ponto estas medidas conduzirão a melhorias na deteção e prevenção de erros em matéria de auxílios estatais nos Estados-Membros.

27 Para mais informações sobre a constituição das amostras e a análise dos projetos, ver o anexo 1.1, pontos 4-10, do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014.

28 Ter impacto financeiro significa que o Tribunal detetou uma diferença entre o valor real de uma transação e o valor que esta teria se tivesse respeitado as disposições aplicáveis. O anexo 1.1 do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014 fornece mais pormenores sobre a metodologia utilizada.

29 O nível de erro estimado é uma estimativa estatística da percentagem provável de erro na população. Ver anexo 1.1, ponto 15, do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014.

30 No período de 2010-2014, a média anual de nível de erro estimado na política de coesão foi de 5,7%.

31 Por «intensidade de auxílio» entende-se o montante do auxílio expresso em percentagem dos custos elegíveis de um projeto. Ver, por exemplo, o artigo 2.º, n.º 26, do Regulamento (UE) n.º 651/2014.

32 Ver o projeto de princípios comuns aplicáveis à apreciação económica da compatibilidade dos auxílios estatais, elaborado pela Comissão e disponível no sítio Internet da DG COMP.

33 As PME podem beneficiar de uma maior intensidade de auxílio porque a Comissão entende que as deficiências de mercado, designadamente a obtenção de acesso ao financiamento, são maiores para as pequenas empresas. Ver o manual da Comissão sobre as regras aplicáveis aos auxílios estatais da Comunidade às PME, de 25 de fevereiro de 2009.

34 COM(2012) 209 final, de 8 de maio de 2012, «Modernização da política da UE no domínio dos auxílios estatais».

35 Artigo 8.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 800/2008 da Comissão, de 6 de agosto de 2008, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado comum, em aplicação dos artigos 87.º e 88.º do Tratado (Regulamento geral de isenção por categoria) (JO L 214 de 9.8.2008, p. 3). Este regulamento foi precedido do Regulamento (CE) n.º 1628/2006 da Comissão, de 24 de outubro de 2006, relativo à aplicação dos artigos 87.º e 88.º do Tratado aos auxílios estatais ao investimento com finalidade regional.

36 Considerando 21 do Regulamento (UE) n.º 1407/2013 da Comissão.

37 Relatório Anual de Atividades de 2014 da DG REGIO, secção 2.1.1 «Control effectiveness as regards legality and regularity» (Eficácia do controlo relativamente à legalidade e regularidade), página 47.

38 Artigo 59.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012.

39 As correções financeiras podem ser realizadas mediante a retirada de despesas irregulares das declarações de despesas dos Estados-Membros ou mediante recuperações junto dos beneficiários.

40 Dos 13 erros com impacto financeiro detetados pelo Tribunal, cinco deram origem a uma correção financeira. Uma correção financeira dizia respeito a um dos 19 erros que o Tribunal tinha classificado como não tendo impacto financeiro.

41 Processo C-301/87, nos 17-23.

42 Artigo 108.º, n.º 1, do TFUE: «A Comissão procederá […] ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes nesses […] Estados[-Membros]. A Comissão proporá também aos Estados-Membros as medidas adequadas, que sejam exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado interno.»

43 Um auxílio individual é qualquer auxílio concedido ao abrigo ou fora de um regime de auxílio. A DG COMP não acompanhou auxílios individuais concedidos fora de um regime de auxílio antes de 2015.

44 Quatro recuperações em 2009, uma em 2011, uma em 2012 e duas em 2014.

45 Ver decisão da Comissão C(2014) 9362 de 9.1.2015.

46 Artigo 28.º do Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão, de 8 de dezembro de 2006, que prevê as normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão e do Regulamento (CE) n.º 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (período de programação de 2007-2013) (JO L 371 de 27.12.2006, p. 1) e Regulamento Delegado (UE) 2015/1970 da Comissão, de 8 de julho de 2015, que complementa o Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho com disposições específicas para a comunicação de irregularidades relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (período de programação de 2014-2020) (JO L 293 de 10.11.2015, p. 1).

47 Ver o ponto 12 da Aplicação dos artigos 92.º e 93.º do Tratado CE e do artigo 61.º do Acordo EEE aos auxílios de Estado no setor da aviação (JO C 350 de 10.12.1994).

48 Ver o ponto 12 da «Aplicação dos artigos 92.º e 93.º do Tratado CE e do artigo 61.º do Acordo EEE aos auxílios de Estado no setor da aviação» (JO C 350 de 10.12.1994, p. 5).

49 Ver o ponto 175 do COM(96) 126 final e Vademecum Regras comunitárias em matéria de auxílios estatais, páginas 6 e 10.

50 Processo T-128/98, «Aéroports de Paris».

51 Processos apensos T-443/08 e T-445/08, Leipzig/Halle.

52 Por exemplo, a DG COMP referia na carta «State aid - Questionnaire on the functioning and the taxation of ports» (Auxílios estatais - questionário sobre o funcionamento e a tributação dos portos), de 3 de julho de 2013, que, na sequência do acórdão Leipzig/Halle do Tribunal de Justiça Europeu, a Comissão Europeia recebeu um número crescente de notificações de projetos de investimento em infraestruturas portuárias que envolvem financiamento público. Ver COMP/E3/H3/IA/jf/20 13/68609.

53 Ponto 35 do projeto de Comunicação da Comissão sobre a noção de auxílio estatal nos termos do artigo 107.º, n.º 1, do TFUE, publicado em 2014. A Comunicação foi adotada em 19 de maio de 2016 (http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/notice_aid_pt.html) e inclui uma redação semelhante.

54 Em determinados projetos, o limiar corresponde a 75 milhões de euros. Ver o artigo 100.º do Regulamento n.º 1303/2013.

55 As únicas categorias de auxílio ao abrigo do RGIC com limiares de notificação que ultrapassam os 50 milhões de euros são os auxílios regionais ao investimento, os auxílios ao investimento a favor da cultura e conservação do património, os auxílios a infraestruturas de banda larga, bem como, em determinadas condições, os auxílios à investigação e desenvolvimento e os auxílios ao funcionamento para fontes de energia renováveis. O limiar de notificação para serviços de interesse económico geral é de 15 milhões de euros. Artigo 4.º do Regulamento n.º 651/2014 e artigo 2.º da Decisão da Comissão, de 20 de dezembro de 2011, relativa à aplicação do artigo 106.º, n.º 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público concedidos a certas empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral.

56 Todos os serviços competentes da Comissão têm entre 10 a 15 dias úteis para efetuar a sua avaliação da candidatura do projeto, bem como a sua avaliação da decisão de aprovação do grande projeto.

57 Comissão Europeia; nota de orientação para o COCOF, n.º 12-0059-01 «Verification of compliance with state aid rules in infrastructure cases» (Verificação da conformidade com as regras relativas a auxílios estatais em casos relativos a infraestruturas), 21 de novembro de 2012.

58 Regra geral, as autoridades de auditoria têm de selecionar os projetos para a amostra de forma aleatória. Ver o artigo 17.º do Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão para o período de programação de 2007-2013 e o artigo 127.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 para o período de programação de 2014-2020.

59 Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão, anexo VI.

60 Ver ponto 6.65 do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014.

61 Ver ponto 6.59 do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2015 (a publicar em breve).

62 Ver o painel de avaliação dos auxílios estatais de 2015 da Comissão.

63 Foi criado um total de 22 novas categorias de isenção, como o auxílio às infraestruturas de banda larga e o auxílio às infraestruturas desportivas e recreativas multifuncionais. Algumas categorias, como o auxílio para a criação de empresas por mulheres empresárias, foram eliminadas. Outras categorias, como o auxílio aos serviços de consultoria em inovação e aos serviços de apoio à inovação e o auxílio ao destacamento de pessoal altamente qualificado, foram fundidas. No total, o número de categorias de isenção aumentou de 26 para 43.

64 O âmbito de aplicação foi alargado, por exemplo, no que toca a auxílios ao financiamento de risco, auxílios ao investimento a favor de infraestruturas de investigação e auxílios à proteção do ambiente.

6530% das categorias existentes no RGIC aumentaram os níveis de notificação (por exemplo, os limiares de notificação para a investigação e desenvolvimento duplicaram). Os limiares da intensidade de auxílio aumentaram, por exemplo, no caso do auxílio ao investimento para a proteção do ambiente, de 35-55% para 40-75%.

66 Ver o comunicado de imprensa da Comissão IP 14 587, de 21.5.2014.

67 Ver Nota 14-369 da Comissão Europeia, de 21.5.2014.

68 As informações, incluindo todos os aspetos pertinentes da concessão de um auxílio, como o montante concedido, o organismo que o concede e o beneficiário, são publicadas num sítio Web completo sobre os auxílios estatais, a nível nacional ou regional, a partir de 1 de julho de 2016. Ver artigo 9.º do RGIC de 2014.

69 Artigo 9.º do RGIC de 2008.

70 https://webgate.ec.europa.eu/competition/transparency/public/search/chooseLanguage.

71 Artigo 1.º, n.º 2, do RGIC de 2014. As categorias são os auxílios com finalidade regional, os auxílios às PME e acesso a financiamento para as PME, os auxílios à investigação e desenvolvimento e à inovação, os auxílios à proteção do ambiente e os auxílios a infraestruturas de banda larga.

72 O RGIC de 2008 continha uma disposição semelhante, ver o artigo 44.º.

73 A situação em que a Comissão decide sobre a compatibilidade do auxílio após a concessão ocorre quando o auxílio indevidamente não é notificado e a Comissão toma conhecimento desse facto, por exemplo, através da denúncia de uma parte interessada.

74 Artigo 1.º, n.º 4, do RGIC de 2014 e artigo 1.º, n.º 6, do RGIC de 2008.

75 A Comissão entende que o auxílio ao funcionamento apresenta um risco particular para o mercado interno. Por exemplo, os programas operacionais para o período de programação de 2014-2020 contêm um aviso sublinhando a necessidade de prestar especial atenção às regras em matéria de auxílios estatais no que se refere ao auxílio ao funcionamento.

76 Secção 3.8 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para 2014-2020.

77 Secção 5.4 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para 2014-2020 em comparação com a secção 4.1.2 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para 2007-2013.

78 Secção 3.5 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para 2014-2020 em comparação com a secção 4.1.1 (ponto 38) das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para 2007-2013.

79 Ver «Orientações para a Comissão e os Estados-Membros sobre uma metodologia comum para a avaliação de sistemas de gestão e controlo nos Estados-Membros», de 18 de dezembro de 2014.

80 Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

81 Artigo 19.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

82 Artigo 19.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

83 Artigo 101.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

84 A JASPERS é uma parceria de assistência técnica entre a DG REGIO, o Banco Europeu de Investimento e o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento. Esta assistência é disponibilizada aos Estados-Membros a título gratuito.

85«Strengthening administrative capacity for the management of the funds of Member States in the field of State aid – a common action plan» (Reforço da capacidade administrativa de gestão dos fundos dos Estados-Membros no domínio dos auxílios estatais – plano de ação comum), adotado pela Comissão em 18 de março de 2015.

86 A Rede Europeia da Concorrência — Transmissão Eletrónica (REC-TE) é uma interface eletrónica na qual os Estados-Membros podem colocar questões relacionadas com auxílios estatais à DG COMP. Em geral, tanto as perguntas como as respostas da DG COMP são publicadas para que todos os Estados-Membros as possam ver. Existem contudo exceções a essa publicação, por exemplo quando um caso é demasiado específico e não é útil para outros Estados-Membros.

87 Todos os Estados-Membros exceto a Dinamarca, a Irlanda, a Grécia, Chipre, a Lituânia, o Luxemburgo, Malta, os Países Baixos e a Áustria.

88 A Bulgária, a Croácia, a República Checa, a Roménia e a Eslováquia.

89 Tinham sido publicadas mais de 600 perguntas e respostas na anterior rede REC-TE, que estão em fase de migração para o eState aid WIKI.

Conclusões e recomendações

114

Desde 2010, as auditorias do Tribunal no domínio da política de coesão detetam um nível significativo de incumprimento das regras aplicáveis aos auxílios estatais. O presente relatório aponta para a necessidade de maior sensibilização para as regras aplicáveis a nível dos Estados-Membros e para a continuação do apoio da Comissão no sentido de evitar, detetar e corrigir de forma eficaz as infrações às regras nessa matéria. Em termos gerais, o Tribunal constatou que:

a)durante o período de 2010-2014, a Comissão e o Tribunal de Contas detetaram infrações às regras relativas a auxílios estatais num número considerável de auditorias. Os erros no domínio dos auxílios estatais registados no FEDER e no FC foram um fator importante que contribuiu para o nível de erro estimado pelo Tribunal na política de coesão. O Tribunal concluiu que as auditorias e o acompanhamento no domínio da coesão por parte da Comissão resultaram numa taxa de deteção semelhante à verificada pelo Tribunal. As autoridades de auditoria nos Estados-Membros, por outro lado, detetaram infrações às regras relativas a auxílios estatais numa taxa bastante inferior à da Comissão ou à do Tribunal. Esta divergência indica que, até ao momento, as autoridades de auditoria não se concentraram suficientemente nos auxílios estatais durante as suas auditorias;

b)durante o período de programação de 2007-2013, a Comissão não registou os erros em matéria de auxílios estatais que detetou ou que foram comunicados pelos Estados-Membros de uma forma que lhe permitisse efetuar uma análise adequada. Uma análise deste tipo poderia ter ajudado a Comissão a desenvolver medidas preventivas mais orientadas e adaptadas aos Estados-Membros e aos programas;

c)especialmente no início do período de programação de 2007-2013, a Comissão não verificou de forma sistemática se os grandes projetos cumpriam as regras relativas a auxílios estatais. Existe o risco de alguns grandes projetos cofinanciados pela UE serem incompatíveis com o mercado interno, devido também ao facto de, antes de 2012 e da clarificação introduzida pelo acórdão Leipzig/Halle, os Estados-Membros raramente comunicarem os investimentos em infraestruturas à Comissão. A fim de atenuar este risco para o futuro, a Comissão intensificou as suas medidas preventivas internas e introduziu um procedimento de aprovação alternativo, incluindo uma análise independente da qualidade para o período de programação de 2014-2020. Segundo a Comissão, independentemente do procedimento utilizado pelo Estado-Membro, os grandes projetos só serão aprovados após validação interna dos auxílios estatais;

d)a Comissão tomou medidas para simplificar a legislação aplicável em matéria de auxílios estatais para o período de programação de 2014-2020 que deram origem a uma redução dos encargos administrativos e maior transparência, mas aumentaram igualmente a responsabilidade dos Estados-Membros pela conceção e aplicação das medidas de auxílio. O facto de os Estados-Membros terem mais responsabilidade coloca o risco de aumentar o número de erros em matéria de auxílios estatais: o acompanhamento da Comissão mostrou que os Estados-Membros cometeram muitos erros na conceção e aplicação de regimes de auxílio no período de programação de 2007-2013. Para atenuar esse risco, a Comissão tomou medidas para promover a capacidade administrativa dos Estados-Membros no domínio dos auxílios estatais, incluindo a introdução de condições prévias para sistemas de auxílio estatal, para incentivar a execução eficiente e eficaz dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento («condicionalidades ex ante»). No entanto, os Estados-Membros que foram considerados incumpridores não são necessariamente aqueles em que a Comissão encontrou mais problemas no passado. Além disso, estas medidas exigem uma atenção permanente.

A Comissão não possui uma perspetiva geral abrangente dos erros em matéria de auxílios estatais, os Estados-Membros não se concentram suficientemente nos auxílios estatais e a recuperação dos auxílios estatais na sequência dos exercícios de acompanhamento da Comissão é insuficiente

115

Durante o período de 2010-2014, o Tribunal detetou um número significativo de casos de incumprimento das regras relativas a auxílios estatais em 269 projetos auditados no domínio da coesão a que estas regras se aplicavam. Os erros em matéria de auxílios estatais foram um fator importante que contribuiu para o nível de erro estimado pelo Tribunal na política de coesão. As auditorias da DG REGIO no domínio da coesão apresentam resultados semelhantes aos do Tribunal (ver pontos 33-36 e 47-48).

116

A fim de proteger o orçamento da UE, a Comissão impõe correções financeiras aos Estados-Membros quando são detetados casos de incumprimento das regras relativas aos auxílios estatais. Para o período de 2010-2014, a DG REGIO impôs ou estava a impor 18 correções financeiras contra sete Estados-Membros, que resultaram, pelo menos em parte, de infrações às regras relativas a auxílios estatais. Dez resultaram das auditorias da DG REGIO, cinco das auditorias do Tribunal e três da análise dos RAC das autoridades de auditoria efetuada pela DG REGIO. Onze destas correções financeiras, que ascendem a 38,4 milhões de euros no total e abrangem cinco Estados-Membros, estavam exclusivamente relacionadas com auxílios estatais⁹⁰. Não é possível quantificar a componente de auxílios estatais nas restantes correções financeiras (ver pontos 49-51).

117

A Comissão tem de acompanhar com regularidade as medidas de auxílio a fim de verificar se e em que medida respeitam as regras relativas a auxílios estatais. Se concluir que um auxílio concedido é incompatível com o mercado interno, pode avançar para a recuperação do auxílio. Até à data, a DG COMP adotou apenas medidas corretivas limitadas tendo em conta o número e a gravidade das questões detetadas através dos seus exercícios de acompanhamento. Em média, com base no acompanhamento realizado, a DG COMP considera que aproximadamente 36% de todos os regimes de auxílio estavam afetados por problemas no período de 2009-2014. Os problemas que afetaram a compatibilidade (7,3% de todos os regimes) foram particularmente significativos. Durante este período, o acompanhamento da DG COMP resultou em oito recuperações voluntárias e em oito ações formais, tendo estas últimas originado uma recuperação total de 0,3 milhões de euros (ver pontos 52-56).

Recomendação 1

A Comissão deve impor medidas corretivas quando as medidas de auxílio não respeitam as regras relativas a auxílios estatais.

Prazo de execução: imediatamente

118

No que diz respeito ao período de programação de 2007-2013, nem a DG REGIO nem a DG EMPL registaram os casos de incumprimento das regras relativas a auxílios estatais detetados de uma forma que lhes permitisse a realização de uma análise adequada dos erros nessa matéria (ver pontos 57-61).

119

A Comissão desenvolveu uma base de dados para o período de programação de 2014-2020 (MAPAR) para registar informações relativas a casos de incumprimento das regras relativas a auxílios estatais detetados durante as suas auditorias relativas ao FEDER, ao FC e ao FSE. Este sistema representa uma melhoria considerável, mas não foi concedido acesso à DG COMP (ver ponto 57).

120

Os erros em matéria de auxílios estatais comunicados pelas autoridades dos Estados-Membros estão codificados no Sistema de Gestão de Irregularidades (SGI) da Comissão. O SGI revela várias insuficiências, como a ausência de uma tipologia de erros específica para os auxílios estatais e uma descrição insuficiente dos erros, pelo que a sua utilização na prática é limitada. A DG COMP também não tem acesso ao SGI (ver pontos 58 e 59).

Recomendação 2

a)A Comissão deve utilizar a MAPAR para registar as irregularidades de uma forma que permita uma análise fácil, por exemplo, do seu tipo, frequência, gravidade, origem geográfica e causa. A base de dados deve igualmente conter informações sobre o seguimento dado a essas irregularidades (por exemplo, as correções financeiras impostas).

Prazo de execução: imediatamente

b)No que diz respeito ao SGI, a Comissão deve adaptar a estrutura da base de dados, de forma a que as informações sobre irregularidades, tais como sobre os auxílios estatais, possam ser extraídas e analisadas relativamente a todos os Estados-Membros e tipos.

Prazo de execução: até ao final de 2017

c)A DG COMP deve dispor de acesso regular a todas as informações relevantes sobre irregularidades em matéria de auxílios estatais contidas na MAPAR e no SGI.

Prazo de execução: imediatamente

121

A decisão de aprovação de grandes projetos por parte da Comissão baseia-se numa avaliação da pertinência, viabilidade, sustentabilidade, perfil ambiental e justificação do financiamento solicitado do projeto, bem como nas informações fornecidas pelo Estado-Membro sobre se estão implicados auxílios estatais; no entanto, não está concebida para proporcionar sempre certeza jurídica aos Estados-Membros no que diz respeito ao cumprimento das regras aplicáveis aos auxílios estatais no momento da tomada de decisão relativa ao grande projeto. Essa certeza só pode ser obtida com base na comunicação de um Estado-Membro seguida de uma decisão da Comissão em matéria de auxílios estatais (ver pontos 69 e 70).

122

Especialmente no início do período de programação de 2007-2013, a Comissão não verificou de forma sistemática se os grandes projetos cumpriam as regras relativas a auxílios estatais. Em consequência, existe o risco de alguns grandes projetos cofinanciados pela UE serem incompatíveis com o mercado interno, devido também ao facto de, antes de 2012 e da clarificação introduzida pelo acórdão Leipzig/Halle, os Estados-Membros raramente comunicarem os investimentos em infraestruturas à Comissão. A fim de atenuar este risco para o futuro, a Comissão intensificou as suas medidas preventivas internas e introduziu um procedimento de aprovação alternativo, incluindo uma análise independente da qualidade para o período de programação de 2014-2020 (ver pontos 62-65, 70 e 106-107).

Recomendação 3

a)A Comissão deve aprovar os grandes projetos só depois da validação interna dos auxílios estatais e solicitar regularmente aos Estados-Membros que comuniquem os auxílios, quando necessário, a fim de garantir a certeza jurídica, independentemente do procedimento de candidatura utilizado pelo Estado-Membro.

Prazo de execução: imediatamente

123

Durante o período de 2010-2014, as autoridades de auditoria estimaram que aproximadamente um terço dos projetos do FEDER/FC e do FSE por elas controlados constituía auxílios estatais. Foram detetados erros referentes a auxílios estatais em apenas 3,6% desses projetos. Durante o mesmo período, o Tribunal detetou erros em matéria de auxílios estatais nos projetos do FEDER/FC e do FSE cinco vezes superiores a esta percentagem. Registaram-se insuficiências significativas na secção dos auxílios estatais em pouco mais de um terço das listas de verificação utilizadas pelas autoridades de auditoria analisadas pelo Tribunal. Foram registadas melhorias a este respeito em 2015. A maioria dos erros comunicados nos relatórios anuais de controlo das autoridades de auditoria diz respeito aos auxílios de minimis. A criação de um registo central com informações completas acerca de todos os auxílios de minimis concedidos no Estado-Membro em questão poderia ajudar a evitar este tipo de erros. (ver pontos 43 e 74-79).

124

Quase todas as autoridades de auditoria consideraram que o quadro jurídico da UE em matéria de auxílios estatais é, no mínimo, bastante complexo. As autoridades de auditoria expressaram a necessidade de apoio adicional no que respeita à auditoria da conformidade com as regras relativas a auxílios estatais, em especial de um manual prático com estudos de caso. Em relação a aspetos específicos, como o estado das decisões de recuperação, as autoridades dos Estados-Membros não têm as informações necessárias para verificar o cumprimento das regras relativas a auxílios estatais aplicáveis (o principio de Deggendorf) (ver pontos 80-82 e 95-96).

Recomendação 4

a)A Comissão deve assegurar que o âmbito e a qualidade dos controlos realizados pelas autoridades de auditoria quanto ao cumprimento das regras relativas a auxílios estatais são suficientes.

Prazo de execução: março de 2017

b)Tendo em conta o encerramento do período de programação de 2007-2013, a Comissão deve solicitar às autoridades de auditoria que verifiquem se os grandes projetos que foram aprovados antes do final de 2012 cumprem as regras relativas a auxílios estatais.

Prazo de execução: março de 2017

c)A Comissão deve elaborar mais documentos de orientação, incluindo, em especial, estudos de casos ilustrativos de boas práticas e os tipos e as causas mais comuns das infrações às regras relativas a auxílios estatais.

Prazo de execução: até ao final de 2017

d)A Comissão deve incentivar os Estados-Membros a criarem um registo central para acompanhar os auxílios de minimis.

Prazo de execução: até ao final de 2017

e)A Comissão deve criar uma base de dados central a nível da UE, na qual as autoridades competentes dos Estados-Membros podem consultar a identidade das empresas sujeitas a ordens de recuperação de auxílios estatais, bem como o estado dos procedimentos de recuperação, por forma a permitir o cumprimento do princípio de Deggendorf. O acesso a essa base deve ser concedido exclusivamente em caso de necessidade das informações.

Prazo de execução: até ao final de 2017

A Comissão tomou medidas para simplificar a legislação aplicável aos auxílios estatais, que aumenta as responsabilidades dos Estados-Membros, e promover a sua capacidade administrativa

125

A Comissão adotou um novo RGIC para o período de programação de 2014-2020. O âmbito de aplicação do RGIC de 2014 aumentou consideravelmente, o que conduzirá a que abranja ainda mais medidas de auxílio. Através do alargamento do âmbito de aplicação do RGIC, a Comissão reduziu consideravelmente os encargos administrativos para os Estados-Membros e para si própria, uma vez que muito menos medidas de auxílio precisarão de ser notificadas. Os Estados-Membros têm de assegurar e verificar, relativamente a um maior número de medidas de auxílio, se estas cumprem as regras relativas a auxílios estatais como o respeito pelos limites de intensidade de auxílio e a demonstração do efeito de incentivo. As disposições constantes das orientações para auxílios com finalidade regional para o período de programação de 2014-2020 são, em geral, mais rigorosas do que as previstas no RGIC, o que incentiva ainda mais a utilização das primeiras (ver pontos 85-87 e 97-98).

126

Por si só, o papel mais importante dos Estados-Membros devido ao alargamento do RGIC arrisca-se a aumentar o número de erros em matéria de auxílios estatais: os exercícios de acompanhamento da Comissão mostraram que os Estados-Membros cometeram muitos erros na conceção e aplicação de regimes de auxílio no período de 2009-2014. Estes problemas eram suscetíveis de afetar a compatibilidade, em especial para os regimes ao abrigo do RGIC (ver pontos 52-54).

127

No entanto, as disposições do RGIC foram alteradas para atenuar este risco. O RGIC de 2014 facilita a demonstração do efeito de incentivo para as grandes empresas que recebem auxílios estatais ao abrigo de um regime de auxílio. Outra alteração significativa no RGIC é o aumento dos requisitos de transparência, que o Tribunal espera que melhore o cumprimento das regras relativas a auxílios estatais nos Estados-Membros, uma vez que as partes interessadas disporão de melhores informações para apresentar denúncias por auxílios ilegais (ver pontos 88-91).

128

Para melhorar o modo como os Estados-Membros concebem os regimes de auxílio, a Comissão introduziu as avaliações ex post para o período de programação de 2014-2020. A avaliação em particular será efetuada para os grandes regimes de auxílio — ao abrigo do RGIC, a avaliação é obrigatória em certas categorias para regimes de auxílio com um orçamento anual que ultrapasse os 150 milhões de euros. Espera-se que os Estados-Membros apresentem os primeiros resultados em 2017 (ver pontos 92 e 99).

129

O regulamento relativo às disposições comuns introduziu condicionalidades ex ante no que diz respeito aos sistemas de auxílio estatal dos Estados-Membros. O cumprimento destas condições pode reduzir as infrações às regras relativas a auxílios estatais. Com base numa autoavaliação, cinco Estados-Membros ainda não tinham cumprido estas condições no final de 2015. No entanto, os Estados-Membros que foram considerados incumpridores não são necessariamente aqueles em que a Comissão encontrou mais problemas no passado. Além disso, estas medidas exigem uma atenção permanente. A fim de promover a capacidade administrativa no domínio dos auxílios estatais, a DG REGIO e a DG COMP adotaram um plano de ação comum no domínio dos auxílios estatais, em março de 2015. Este plano de ação conduziu, por exemplo, a um aumento das atividades de formação organizadas pela Comissão e à criação de uma interface em linha, que foi bem recebida pelas autoridades dos Estados-Membros, e na qual podem colocar à Comissão questões sobre auxílios estatais (ver pontos 101-105 e 108-113).

130

Só no futuro se poderá avaliar em que medida a promoção da capacidade administrativa pela Comissão e a introdução da avaliação ex post podem compensar a responsabilidade acrescida dos Estados-Membros e a medida em que estas iniciativas conduzirão a uma melhor deteção e prevenção dos erros em matéria de auxílios estatais.

Recomendação 5

a)Caso a condicionalidade ex ante referente aos auxílios estatais não seja cumprida até ao final de 2016, a Comissão deve utilizar os seus poderes para suspender os pagamentos aos Estados-Membros em causa, até que estes corrijam todas as insuficiências significativas.

Prazo de execução: logo que a Comissão tenha finalizado a sua avaliação

b)Com base nas informações disponíveis nas suas bases de dados, a Comissão deve acompanhar, de dois em dois anos, a capacidade dos Estados-Membros de respeitar as regras relativas aos auxílios estatais, através da realização de análises, por exemplo, ao tipo, frequência, gravidade, origem geográfica e causa dos erros nesta matéria detetados pela própria Comissão ou pelas autoridades dos Estados-Membros. A Comissão deve utilizar estes exercícios para efeitos de acompanhamento e orientação das atividades de apoio, como a prestação de formação aos Estados-Membros onde seja mais necessária.

Prazo de execução: de dois em dois anos, a partir do final de 2017

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Henri GRETHEN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de setembro de 2016.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

90 Grécia, Espanha, França, Áustria e Polónia.

Anexos

Anexo I

Despesas com auxílios estatais por Estado-Membro, 2010-2014, milhões de euros

Estado-Membro | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | Total | Percentagem do total
Bélgica | 2 400 | 1 655 | 1 556 | 1 614 | 1 711 | 8 936 | 2,33%
Bulgária | 40 | 43 | 77 | 121 | 240 | 520 | 0,14%
República Checa | 1 242 | 1 406 | 1 558 | 1 714 | 2 169 | 8 089 | 2,11%
Dinamarca | 2 211 | 2 369 | 2 591 | 2 561 | 2 509 | 12 241 | 3,20%
Alemanha | 16 266 | 14 000 | 13 574 | 13 808 | 39 559 | 97 208 | 25,39%
Estónia | 49 | 52 | 62 | 123 | 236 | 522 | 0,14%
Irlanda | 1 718 | 1 057 | 853 | 1 144 | 825 | 5 597 | 1,46%
Grécia | 2 083 | 2 509 | 1 931 | 2 903 | 1 929 | 11 354 | 2,97%
Espanha | 4 898 | 4 507 | 3 905 | 3 084 | 3 197 | 19 591 | 5,12%
França | 15 917 | 13 912 | 15 706 | 13 733 | 15 543 | 74 811 | 19,54%
Croácia | - | - | - | 258 | 276 | 534 | 0,14%
Itália | 4 127 | 3 840 | 4 399 | 3 469 | 5 509 | 21 343 | 5,58%
Chipre | 121 | 140 | 116 | 104 | 100 | 580 | 0,15%
Letónia | 202 | 284 | 398 | 378 | 492 | 1 754 | 0,46%
Lituânia | 180 | 222 | 230 | 208 | 181 | 1 020 | 0,27%
Luxemburgo | 108 | 114 | 101 | 164 | 168 | 655 | 0,17%
Hungria | 2 051 | 1 173 | 1 167 | 1 452 | 1 702 | 7 545 | 1,97%
Malta | 92 | 102 | 108 | 132 | 82 | 516 | 0,13%
Países Baixos | 2 782 | 2 827 | 2 510 | 2 064 | 2 238 | 12 420 | 3,24%
Áustria | 2 085 | 1 777 | 1 914 | 1 871 | 1 479 | 9 126 | 2,38%
Polónia | 3 499 | 2 942 | 3 001 | 2 978 | 4 929 | 17 349 | 4,53%
Portugal | 1 535 | 1 553 | 933 | 471 | 732 | 5 224 | 1,36%
Roménia | 315 | 677 | 878 | 896 | 972 | 3 737 | 0,98%
Eslovénia | 375 | 455 | 459 | 472 | 453 | 2 214 | 0,58%
Eslováquia | 313 | 173 | 133 | 200 | 313 | 1 131 | 0,30%
Finlândia | 2 287 | 3 126 | 2 523 | 2 589 | 2 545 | 13 071 | 3,41%
Suécia | 3 210 | 3 155 | 3 172 | 3 255 | 3 204 | 15 996 | 4,18%
Reino Unido | 5 574 | 4 797 | 5 524 | 5 953 | 7 872 | 29 719 | 7,76%
União Europeia | 75 680 | 68 866 | 69 376 | 67 719 | 101 161 | 382 802 | 100%

Nota: Segundo a Comissão, o aumento das despesas em 2014 deve-se em grande medida (85%) à inclusão de mais regimes de energias renováveis nas informações a fornecer. Sem esta inclusão, os auxílios estatais notificados teriam ascendido a aproximadamente 73 mil milhões de euros em 2014. Além disso, os fundos da UE estão incluídos apenas a partir de 2014.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base no painel de avaliação dos auxílios estatais de 2015 da Comissão.

Anexo II

Resultados dos exercícios de acompanhamento realizados pela Direção-Geral da Concorrência, 2006-2014

| Número de regimes acompanhados | Número de casos problemáticos | Percentagem de casos problemáticos
Auxílio isento por categoria | 121 (dos quais 26 em 2014) | 31 | 26%
Auxílios autorizados | 166 (dos quais 42 em 2014) | 53 | 32%
Outros | 1 (dos quais 0 em 2014) | 1 | 100%
Serviços de interesse económico geral | 8 (dos quais 7 em 2014) | 4 | 50%
Total | 296 (dos quais 75 em 2014) | 89 (dos quais 27 em 2014) | 30% (36% em 2014)
Banda larga | 7 | 2 | 29%
Cultura | 11 | 3 | 27%
Emprego | 15 | 5 | 33%
Ambiente e energia | 45 | 14 | 31%
Outros horizontais | 2 | 0 | 0%
Desenvolvimento regional | 64 | 18 | 28%
Investigação e desenvolvimento | 47 | 19 | 40%
Capital de risco | 10 | 6 | 60%
Desenvolvimento setorial | 5 | 1 | 20%
PME | 31 | 5 | 16%
Formação | 25 | 4 | 16%
Transportes | 16 | 6 | 38%
Emergência e reestruturação | 9 | 1 | 11%
Serviços de interesse económico geral | 8 | 4 | 50%
Outros | 1 | 1 | 100%
Bélgica | 15 | 7 | 47%
Bulgária | 4 | 1 | 25%
República Checa | 10 | 3 | 30%
Dinamarca | 5 | 1 | 20%
Alemanha | 26 | 3 | 12%
Estónia | 4 | 1 | 25%
Irlanda | 11 | 1 | 9%
Grécia | 11 | 6 | 55%
Espanha | 21 | 5 | 24%
França | 29 | 10 | 34%
Itália | 28 | 6 | 21%
Chipre | 4 | 1 | 25%
Letónia | 3 | 1 | 33%
Lituânia | 4 | 2 | 50%
Luxemburgo | 4 | 2 | 50%
Hungria | 9 | 1 | 11%
Malta | 3 | 1 | 33%
Países Baixos | 13 | 6 | 46%
Áustria | 11 | 4 | 36%
Polónia | 17 | 4 | 24%
Portugal | 9 | 6 | 67%
Roménia | 6 | 1 | 17%
Eslovénia | 4 | 1 | 25%
Eslováquia | 5 | 0 | 0%
Finlândia | 4 | 1 | 25%
Suécia | 7 | 0 | 0%
Reino Unido | 29 | 15 | 52%

Fonte: Comissão Europeia.

Anexo III

Grandes projetos aprovados pela Direção-Geral da Política Regional e Urbana para o período de programação 2007-2013

Estado-Membro | Número de grandes projetos aprovados | Percentagem de grandes projetos aprovados | Média da contribuição da UE por grande projeto aprovado (em milhões de euros) | Total da contribuição da UE para os grandes projetos aprovados (em milhões de euros)
Bélgica | 0 | 0,0% | - | 0,0
Bulgária | 18 | 2,0% | 108,8 | 1 958,4
República Checa | 49 | 5,3% | 89,5 | 4 387,8
Dinamarca | 0 | 0,0% | - | 0,0
Alemanha | 44 | 4,8% | 41,6 | 1 830,3
Estónia | 9 | 1,0% | 50,8 | 457,3
Irlanda | 3 | 0,3% | 24,8 | 74,5
Grécia | 59 | 6,4% | 105,6 | 6 228,4
Espanha | 70 | 7,6% | 83,6 | 5 852,3
França | 36 | 3,9% | 28,8 | 1 035,7
Croácia | 12 | 1,3% | 39,2 | 470,3
Chipre | 3 | 0,3% | 34,0 | 102,0
Letónia | 10 | 1,1% | 70,3 | 702,7
Lituânia | 10 | 1,1% | 49,7 | 496,5
Luxemburgo | 0 | 0,0% | - | 0,0
Hungria | 51 | 5,6% | 114,7 | 5 849,2
Malta | 7 | 0,8% | 40,9 | 286,3
Países Baixos | 0 | 0,0% | - | 0,0
Áustria | 1 | 0,1% | 4,1 | 4,1
Polónia | 274 | 29,8% | 98,6 | 27 022,9
Portugal | 39 | 4,2% | 47,5 | 1 852,0
Roménia | 100 | 10,9% | 80,4 | 8 044,4
Eslovénia | 16 | 1,7% | 58,2 | 931,1
Eslováquia | 33 | 3,6% | 79,8 | 2 634,8
Finlândia | 0 | 0,0% | - | 0,0
Suécia | 0 | 0,0% | - | 0,0
Reino Unido | 13 | 1,4% | 38,6 | 501,2
Total | 918 | 100,0% | 82,6 | 75 790,3

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em dados da Comissão.

Anexo IV

Quadro jurídico no domínio dos auxílios estatais

TFUE – o Tratado estabelece a base de todas as regras relativas a auxílios estatais nos artigos 107.º a 109.º. O Tratado tem o mais elevado valor jurídico e a restante legislação deve estar em conformidade com as suas disposições. Os artigos 108.º, n.º 4, e 109.º dispõem quanto à adoção de regulamentos no domínio dos auxílios estatais.

Jurisprudência – acórdãos do Tribunal de Justiça que interpretam as disposições do Tratado e do direito derivado. Os acórdãos do Tribunal de Justiça são vinculativos para a Comissão e para os Estados-Membros. A Comissão tem de adaptar a sua atuação aos acórdãos do Tribunal.

Regulamentos –atos de direito derivado adotados pelas instituições. Têm caráter geral, são vinculativos em todos os seus elementos e diretamente aplicáveis nos Estados-Membros a partir da data de entrada em vigor (sem necessitarem de transposição em separado para a legislação nacional)¹. O regulamento mais importante no domínio dos auxílios estatais é o RGIC.

Instrumentos jurídicos não vinculativos

Orientações –instrumentos não vinculativos, mas que podem produzir efeitos jurídicos. No passado, o Tribunal de Justiça anulou decisões da Comissão por não estarem em conformidade com instrumentos não vinculativos. As orientações estabelecem critérios segundo os quais a Comissão avalia a compatibilidade das medidas de auxílio notificadas com o mercado interno. É provável que a Comissão considere incompatíveis medidas de auxílio notificadas que não estejam em consonância com os critérios estabelecidos nas orientações. Existem orientações a nível horizontal (por exemplo, orientações em matéria de investigação, desenvolvimento e inovação) e a nível setorial (por exemplo, orientações relativas a aeroportos e companhias aéreas).

Grelhas analíticas – documentos de orientação especificamente concebidos para ajudar os Estados-Membros a avaliar se os auxílios concedidos a projetos de infraestruturas devem ser notificados à Comissão.

1 Ver o artigo 288.º do TFUE.

Respostas da Comissão

IV

A Comissão trabalha estreitamente e de forma contínua com as autoridades de auditoria, a fim de melhorar as suas capacidades em matéria de controlo dos auxílios estatais. Para além de formações específicas, ações e orientações, forneceu listas de verificação de auxílios estatais prontas a utilizar às autoridades de auditoria em 2011 e atualizadas em novembro de 2015.

O Regulamento exige que as autoridades de auditoria apresentem nos seus relatórios anuais de controlo (RAC) os principais resultados das auditorias, mas não informações pormenorizadas sobre a natureza dos erros identificados. As verificações dos serviços da Comissão aos RCA devem incluir uma análise da metodologia das auditorias dos sistemas e das auditorias das operações (incluindo listas de verificação), assim como a repetição de auditorias já efetuadas pelas autoridades de auditoria dos Estados-Membros. Com base na sua análise, a Comissão considera que, em alguns casos, as autoridades de auditoria podem ter detetado erros dos auxílios estatais, sendo estes comunicados numa categoria diferente, levando a uma eventual subdeclaração nos RAC. Mas também identificou deficiências e solicitou às autoridades de auditoria que melhorassem os seus métodos de controlo em matéria de auxílios estatais. Por último, as verificações da própria Comissão têm constatado recentemente melhorias importantes no que se refere à qualidade das listas de verificação dos auxílios estatais utilizadas pelas autoridades de auditoria, em consonância com a avaliação do Tribunal.

V

A Comissão observa que tanto a DG REGIO, como a DG EMPL fizeram uso das bases de dados para registar as constatações de auditoria no âmbito do período de financeiro de 2007-2013. Embora estas bases de dados não se destinassem a servir como instrumentos para uma análise das causas dos erros, tal não impediu a Comissão de tomar as medidas preventivas adequadas aos problemas recorrentes e bem conhecidos dos auxílios estatais. Em março de 2016, a DG COMP partilhou a sua experiência em matéria de controlo ex post dos regimes de auxílios estatais com a DG REGIO e a DG EMPL. Em especial, a DG COMP forneceu os resultados do ciclo de acompanhamento de 2015 à DG REGIO e à DG EMPL. Além disso, a Comissão está a melhorar o intercâmbio de informações sobre os erros em matéria de auxílios estatais entre as Direções-Gerais, onde e quando necessário.

No que respeita às medidas preventivas tomadas, a DG REGIO e a DG COMP aplicam, desde março de 2015, um plano de ação abrangente para «Reforço da capacidade administrativa para a gestão dos fundos dos Estados-Membros no domínio dos auxílios de Estado». Para o período de programação de 2014-2020, o quadro legislativo introduz condicionalidades ex ante em matéria de auxílios estatais, com vista a melhorar a capacidade administrativa de alguns Estados-Membros neste domínio através de planos de ação, antes da execução do programa.

VI

A Comissão salienta que a obrigação de notificar de medidas de auxílio estatal incumbe aos Estados-Membros e que a decisão sobre um grande projeto não é uma decisão sobre a conformidade do projeto com as regras em matéria de auxílios estatais. Além disso, os Estados-Membros têm de avaliar se o auxílio estatal é concedido aos projetos ou não, e, se considerarem que existe auxílio estatal, têm de demonstrar a conformidade ao apresentarem uma proposta de grande projeto, independentemente de qual o respetivo processo de tomada de decisões que foi escolhido ao abrigo do Regulamento das Disposições Comuns.

A DG COMP foi consultada em consultas formais interserviços pela DG REGIO sobre decisões de grandes projetos, já antes do final de 2012, embora não de forma sistemática. A cooperação interna com a DG COMP sobre a aprovação de grandes projetos foi melhorada de acordo com o acórdão Leipzig-Halle. Foram introduzidos controlos e equilíbrios adequados como medidas preventivas, a fim de evitar que decisões de auxílios estatais não conformes sejam tomadas sobre grandes projetos em 2014-2020.

Por conseguinte, a Comissão considera que as medidas preventivas e a cooperação com a DG COMP instituídas para o período de 2014 a 2020, tanto na fase de elaboração do projeto, como na fase de tomada de decisão do projeto, atenuam adequadamente o risco mencionado pelo Tribunal.

Ir mais longe e tentar obter segurança jurídica em matéria de auxílios estatais através de notificações formais sistemáticas seguidas de uma decisão da Comissão em matéria de auxílios estatais em todos os grandes projetos (independentemente dos requisitos legais) entraria em conflito com o processo de modernização dos auxílios estatais, mas também com o objetivo geral de simplificação e redução dos encargos administrativos de todas as partes interessadas e implicaria riscos adicionais para a execução atempada dos grandes projetos financiados pelo FEDER/FC.

VII

No contexto da modernização dos auxílios estatais, que aumentou a responsabilidade dos Estados-Membros na concessão da auxílios, a DG COMP reforçou o seu acompanhamento com base em amostras da execução de medidas de auxílio estatal. O acompanhamento da DG COMP tem por alvo erros e irregularidades na execução de medidas de auxílio, mas serve também para saber o modo como os Estados-Membros executam as medidas de auxílio na prática. Tal permite à DG COMP estabelecer boas e más práticas e partilhá-las com os Estados-Membros (através dos grupos de trabalho dos Estados-Membros, da rede de coordenadores nacionais, etc.).

A DG COMP desenvolveu ainda e partilhou com os Estados-Membros as listas de verificação do Regulamento Geral de Isenção por Categoria (RGIC — Regulamento n.º 651/2014 da Comissão, de 17 de junho de 2014) para que lhes seja mais fácil verificar previamente que todas as condições de compatibilidade são preenchidas. As listas de verificação RGIC são também partilhadas com a DG REGIO e a DG EMPL e com as autoridades de auditoria das políticas de coesão.

Além disso, a DG COMP oferece uma plataforma informática específica onde dá resposta a questões de interpretação dos Estados-Membros (WIKI sobre auxílios estatais) e publica igualmente documentos de perguntas frequentes com base nas referidas perguntas e respostas.

No que diz respeito à avaliação das condições ex ante em matéria de auxílios estatais, tal como previsto no regulamento que estabelece as disposições comuns (RDC), deve basear-se em três critérios definidos no anexo XI do RDC. A conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais durante o período de programação de 2007-2013 não é, enquanto tal, um critério para o cumprimento. No entanto, a Comissão continuará a acompanhar todas as questões relativas a auxílios estatais para todos os Estados-Membros e tomará as medidas adequadas em caso de necessidade.

VIII (a)

A Comissão aceita a recomendação e considera que está já a aplicá-la.

Utiliza as medidas corretivas disponíveis no caso de o controlo detetar casos de incumprimento das regras aplicáveis aos auxílios estatais.

Neste contexto, é necessário estabelecer uma distinção entre ilegalidade e incompatibilidade. Uma medida de auxílio é ilegal quando é concedida sem notificação prévia à Comissão e quando não está abrangida pelo RGIC. No entanto, a Comissão só pode ordenar a recuperação de tal medida se esta for compatível com o mercado interno (ou seja, não pode ser considerada compatível ao abrigo de quaisquer orientações ou diretamente com base no Tratado).

No caso de o controlo da DG COMP detetar uma medida de auxílio ilegal, em primeiro lugar, examina se tal medida pode ser considerada compatível com o mercado interno.

Apenas se o erro detetado resultar na concessão de auxílios incompatíveis, as medidas corretivas de recuperação dos auxílios podem ser utilizadas.

Para outros tipos de erros, a adaptação ao conceito do regime e/ou aos mecanismos de controlo é mais adequada. Para alguns erros, as medidas corretivas seriam difíceis de conseguir (por exemplo, incompatibilidade do auxílio no momento em que foi concedido, mas podendo ser considerado compatível com base em regras posteriormente revistas).

VIII (b) (i)

A Comissão aceita a recomendação e já está a aplicá-la no seu instrumento de auditoria, MAPAR.

O MAPAR dispõe de uma base de dados exaustiva de todas as irregularidades identificadas, incluindo erros em matéria de auxílios estatais. Especificamente para irregularidades em matéria de auxílios estatais, estão atualmente definidos sete tipos de resultados no MAPAR.

Além disso, o MAPAR permitirá uma melhor estruturação das informações sobre os resultados de auditoria. Proporciona total flexibilidade para acrescentar ou alterar qualquer categoria ou subcategoria de resultados, incluindo para os dos auxílios estatais, de acordo com as necessidades identificadas ou conclusões da auditoria.

O instrumento de auditoria MAPAR destina-se também a permitir aos serviços competentes da Comissão darem seguimento a todas as irregularidades constatadas, incluindo as correções financeiras.

VIII (b) (ii)

A Comissão aceita a recomendação do Tribunal e adaptará a tipologia de erros de modo a que possa ser feita uma análise.

VIII (b) (iii)

A Comissão aceita a recomendação e já está a aplicá-la.

No que diz respeito ao MAPAR, a DG EMPL e a DG REGIO comunicarão uma vez por ano os dados pertinentes em matéria de auxílios estatais à DG COMP com base numa comunicação específica (resultados de tipologias de auxílios estatais comprovados pelas auditorias da Comissão).

No que se refere à troca de informações entre os serviços da Comissão, a DG REGIO, a DG EMPL e a DG COMP estão a aumentar os seus canais de comunicação para a partilha de informações. A DG EMPL e a DG REGIO partilham os resultados entre si e consultam a DG COMP sobre questões de auditoria relativas aos auxílios estatais, quando necessário.

No que diz respeito a IMS, será concedido acesso à DG COMP a informações numa base de «necessidade de conhecer».

VIII (b) (iv)

A Comissão aceita a recomendação.

Acompanhará a capacidade dos Estados-Membros para dar cumprimento à regra em matéria de auxílios estatais, com base nas informações disponíveis nas suas bases de dados e decorrentes, sobretudo, dos resultados de auditoria disponíveis.

A Comissão utilizará os resultados do exercício de acompanhamento para melhor direcionar as suas atividades de acompanhamento e de formação, que oferece às autoridades de programas dos Estados-Membros envolvidos.

VIII (c)

A Comissão aceita a recomendação e já a aplicou, uma vez que os Estados-Membros têm de demonstrar que verificaram cuidadosamente a conformidade dos auxílios estatais ao apresentarem uma proposta sobre um grande projeto, independentemente de qual o processo de tomada de decisões escolhido ao abrigo do Regulamento das Disposições Comuns, incluindo, se necessário, através de notificação de auxílios estatais.

Em caso de auxílio estatal objeto de uma decisão da Comissão, o Estado-Membro deve esperar até que a decisão em matéria de auxílios estatais seja aprovada pela Comissão antes da apresentação à Comissão da candidatura do grande projeto ou da notificação do grande projeto.

Trata-se de uma medida preventiva, a fim de evitar que sejam tomadas decisões sobre auxílios estatais não conformes sobre grandes projetos em 2014-2020.

VIII (d) (i)

A Comissão aceita esta recomendação e já a aplicou.

A Comissão examina a qualidade do trabalho das autoridades de auditoria no que respeita aos auxílios estatais em diferentes procedimentos de auditoria: nas auditorias da Comissão com base na análise dos riscos do trabalho realizado pelas autoridades de auditoria, que incluem uma análise da metodologia (incluindo listas de verificação) utilizada pelas autoridades de auditoria para as auditorias dos sistemas e auditorias das operações; durante o trabalho de reexecução de auditorias já efetuadas pelas autoridades de auditoria, a fim de verificar a validade dos resultados; ou durante a análise, em cada ano, dos relatórios anuais de controlo enviados à Comissão pelas autoridades de auditoria, para confirmar se o parecer da autoridade de auditoria está bem fundamentado com base nos resultados das auditorias dos sistemas e das operações.

Em alguns casos, a Comissão tinha já recomendado às autoridades pertinentes de auditoria o reforço das suas listas de verificação, a fim de abrangerem melhor a verificação dos auxílios estatais. A Comissão continuará a assegurar que as autoridades de auditoria utilizam listas de verificação adequadas.

VIII (b) (ii)

A Comissão não aceita esta recomendação, pois vai contra o objetivo prosseguido pela Comissão através das suas orientações para os Estados-Membros em 2012, de não reexaminar sistematicamente os projetos aprovados antes dessa data – deixando aos Estados-Membros a possibilidade de notificar ou não – e de proporcionar estabilidade aos Estados-Membros e aos beneficiários, no que diz respeito ao tratamento de tais projetos.

VIII (d) (iii)

A Comissão aceita a recomendação e já está a aplicá-la.

No contexto da implementação do plano de ação no domínio dos auxílios estatais, a Comissão já colabora com base nas suas decisões em matéria de auxílios estatais, que são tratadas como casos de estudo: Por exemplo, mais de metade dos programas dos seminários temáticos (foram realizados até à data IDI e Energia) baseiam-se em casos concretos (decisões efetivas em matéria de auxílios estatais).

Os serviços da Comissão também fornecem orientação sob a forma de grelhas, listas de verificação ou respostas rápidas a questões de interpretação apresentadas pelas autoridades que concedem os auxílios. As perguntas e respostas servem de base para a publicação de documentos sobre as perguntas frequentes (FAQ).

A Comissão continuará a atualizar o material de orientação para todas as autoridades interessadas, incluindo as autoridades dos programas dos FEEI, se a evolução da situação assim o exigir.

Por último, a comunicação da Comissão recentemente adotada sobre a noção de auxílio estabelece orientações sobre quando a despesa pública cai dentro e fora do âmbito de aplicação do controlo dos auxílios estatais da UE.

VIII (d) (iv)

A Comissão não aceita a recomendação, uma vez que o Regulamento de minimis permite que sejam os Estados-Membros a optar pela criação de um registo central de acompanhamento de auxílios de minimis ou por trabalhar com base noutros meios (por exemplo, autodeclarações pelos beneficiários).

Embora um registo central de auxílios de minimis seja preferível, o artigo 6.º do Regulamento de minimis não obriga o Estado-Membro a ter esse registo e permite a aplicação da regra de cumulação por outros meios. Deixar aos Estados-Membros a opção está em conformidade com o princípio geral segundo o qual os Estados-Membros podem decidir quanto ao enquadramento administrativo mais adequado para o seu Estado-Membro. A Comissão registou igualmente a reação negativa de vários Estados-Membros quanto à ideia de ter um registo de minimis obrigatórios no contexto da primeira consulta para a revisão do Regulamento de minimis.

(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html).

VIII (d) (v)

A Comissão não aceita a recomendação, uma vez que considera que o princípio «Deggendorf» só pode ser aplicado ao nível de cada Estado-Membro. A Comissão tenciona clarificar este aspeto no âmbito da revisão em curso do RGIC de 2014.

No caso de um Estado-Membro ter dúvidas ou enfrentar dificuldades em identificar se uma determinada empresa está sujeita a uma injunção de recuperação, ainda pendente, pode contactar a DG COMP no contexto da cooperação mútua.

VIII (e)

A Comissão aceita esta recomendação.

Os diretores-gerais das quatro direções-gerais responsáveis pelas ações estruturais e de investimento europeias já se reúnem regularmente no âmbito do comité de suspensão de condicionalidade ex ante. A atual abordagem, que é simultaneamente preventiva (com a implementação de planos de ação nacionais para o incumprimento da condicionalidade ex ante) e corretiva (com a suspensão de pagamentos, quando necessário) continuará a ser aplicada, de forma rigorosa e coerente.

Resposta comum aos pontos 34 a 36

A Comissão acompanhou cuidadosamente todas as questões relativas a auxílios estatais detetadas nos últimos anos, na sequência das constatações de auditoria do Tribunal e das suas próprias neste domínio, e exigiu correções financeiras dos Estados-Membros e programas em questão, sempre que considerado necessário (ver pontos 50 e 51).

A Comissão observa, no entanto, que, tal como indicado pelo Tribunal no quadro 2, o número de erros em auxílios estatais detetados nas suas amostras diminuiu recentemente. O número de erros com impacto financeiro diminuiu, passando de 5 casos em 2013 para 3 casos em 2014. A Comissão espera que esta tendência se mantenha também devido à aplicação do RGIC de 2014 (Regulamento (UE) n.º 651/2014).

Resposta comum aos pontos 37 a 44.

A Comissão concorda com a tipologia de erros em matéria de auxílios estatais apresentada pelo Tribunal e detetados igualmente através das suas próprias auditorias (ver pontos 47 e 48). A experiência de erros anteriores levou a Comissão a clarificar e simplificar as regras, nomeadamente em matéria de efeito de incentivo, no RGIC de 2014.

53

A Comissão observa que, durante o período abrangido pelo relatório do Tribunal, o controlo dos auxílios estatais pela Comissão cobria cerca de 6% a 9% das despesas totais dos auxílios estatais em cada ano. Uma parte significativa dos regimes foi objeto de acompanhamento pelo menos uma vez no seu período de vigência.

55

Dado o número limitado de regimes controlados por Estados-Membros individualmente, o rácio de casos problemáticos deve ser relacionado com o número total de regimes controlados. Por exemplo, no caso da Lituânia e do Luxemburgo, o rácio de 50% de casos problemáticos baseia-se no acompanhamento de quatro regimes (ou seja, verificou-se que dois dos quatro eram problemáticos). «Problemático» é um termo utilizado pela DG COMP para indiciar violações das regras em matéria de auxílios estatais que vão desde lacunas formais, como a incorreta formulação das regras de cumulação, até questões jurídicas, como a ausência das condições do RGIC refletidas num regime RGIC.

56

O acompanhamento da DG COMP resultou em várias medidas corretivas, incluindo a recuperação voluntária e imposta dos auxílios incompatíveis.

Os casos em que ocorre recuperação voluntária são acompanhados pela Comissão, juntamente com o Estado-Membro em causa. Não são mantidos registos separados de todos os casos de recuperação voluntária. Em alguns casos, a recuperação não é adequada, uma vez que a medida, embora ilegal, pode ser considerada compatível com o mercado interno, ou porque a medida, antes incompatível, se tornou compatível devido a uma alteração posterior das regras relativas aos auxílios estatais.

Em tais casos, a Comissão emite recomendações e, por fim, convida os Estados-Membros a alterar a conceção do regime de auxílios, se necessário.

57

A Comissão observa que tanto a DG REGIO, como a DG EMPL fizeram uso das bases de dados para registar os resultados das suas auditorias no período de programação de 2007-2013. Embora estas bases de dados não se destinassem a servir como instrumentos para uma análise das causas dos erros, tal não impediu a Comissão de tomar medidas preventivas e adequadas sobre questões recorrentes em matéria de auxílios estatais, como as majorações ou os efeitos de incentivo a favor das PME.

Para o período de programação de 2014-2020, o instrumento interno de acompanhamento utilizado pela Comissão para dar seguimento às suas próprias conclusões de auditoria melhorou consideravelmente com a introdução de uma ferramenta de TI comum para a gestão e o acompanhamento do processo de auditoria, denominado MAPAR (gestão de processos, atividades e recursos de auditoria) para o FEDER, o FC e o FSE.

A fim de melhorar o fluxo de informação e a capacidade de análise de todos os serviços interessados da Comissão, a DG EMPL e a DG REGIO acordaram com a DG COMP, em meados de 2016, transmitir anualmente à DG COMP os dados relevantes sobre as suas constatações de auditoria a partir de agora.

59

O IMS é um instrumento dedicado à comunicação de irregularidades (incluindo fraudes) por parte dos Estados-Membros. O tipo de irregularidade é indicado através de listas suspensas (códigos), enquanto o modus operandi é descrito em texto que enriquece a informação fornecida através de campos codificados. A análise pode ser realizada com base no tipo de irregularidade. O IMS não é um instrumento de controlo dos auxílios estatais, mas é possível acrescentar uma tipologia específica de auxílios estatais às listas suspensas já existentes.

61

A Comissão observa que tomou, efetivamente, medidas preventivas, abordando questões recorrentes de auxílios estatais durante o período de 2007-2013, nomeadamente em consequência de intercâmbios regulares entre os serviços competentes da Comissão. As Direções-Gerais da Comissão têm, por exemplo, partilhado relatórios de auditoria desde o início do período de programação de 2007-2013. A DG COMP também é consultada sobre questões de auditoria relativas aos auxílios estatais, quando necessário, antes de serem finalizadas as conclusões de auditoria.

Ver igualmente o ponto 60 e a resposta da Comissão ao ponto 57.

Os serviços da Comissão acordaram, em março de 2015, um plano de ação com ações especificamente direcionadas, com base nos ensinamentos retirados das constatações de auditoria disponíveis (ver a observação do Tribunal nos pontos 108 a 110).

Além disso, o quadro legislativo para o período de programação de 2014-2020, adotado em dezembro de 2013, introduziu uma condicionalidade ex ante em matéria de auxílios estatais com vista a aumentar a capacidade dos Estados-Membros para cumprir as regras relativas aos auxílios estatais, antes da execução dos programas.

62

A Comissão observa que o Vade-mécum se refere ao setor dos transportes. A Comissão não afirma que as regras relativas aos auxílios estatais não são aplicáveis a este setor, mas que, em vez das regras gerais em matéria de auxílios estatais, se aplicam regras específicas (compatibilidade) dos auxílios estatais, nos termos do artigo 93.º do TFUE. A declaração do Vade-mécum não deve ser entendida no sentido de que a qualificação de auxílio estatal, enquanto tal, é diferente no setor dos transportes.

Resposta comum aos pontos 69 a 71:

A Comissão observa que a obrigação de notificar os auxílios estatais é da competência dos Estados-Membros e que a decisão sobre o grande projeto não é uma decisão sobre a conformidade do grande projeto com as regras em matéria de auxílios estatais.

Deve ser feita uma distinção entre a situação antes do acórdão Leipzig–Halle e depois dele e entre os períodos de programação de 2007-2013 e 2014-2020.

A Comissão sublinha que a DG COMP foi consultada em consultas formais interserviços pela DG REGIO sobre as decisões relativas a grandes projetos já antes do final de 2012, embora não de forma sistemática.

Na sequência do acórdão Leipzig–Halle, a DG REGIO e a DG COMP reforçaram a sua cooperação no contexto da avaliação da candidatura de grandes projetos. A Comissão sublinha que não existe nenhum grande projeto para o qual a Comissão tenha tomado uma decisão que aprovasse o financiamento do FEDER ou do FC nos últimos anos e para o qual, subsequentemente, tenha sido tomada posteriormente uma decisão de indeferimento nos termos das regras em matéria de auxílios estatais. Este facto demonstra que os acordos de cooperação instaurados funcionam bem na prática.

Para o período de 2014-2020, o Estado-Membro tem de preparar uma candidatura para um grande projeto em que é obrigado a demonstrar a conformidade com os auxílios estatais, a fim de a apresentar à DG REGIO, independentemente do processo de tomada de decisão de grande projeto que escolher (artigo 102.º, n.º 1 ou artigo 102.º, n.º 2, do RDC). Em qualquer caso, se for necessária uma decisão em matéria de auxílios estatais, tem de ser tomada antes de o grande projeto poder ser enviados à DG REGIO.

Para além da cooperação reforçada a que se refere o Tribunal, uma medida preventiva adicional foi posta em prática: a possibilidade de o Estado-Membro e peritos IQR para contactarem a DG COMP durante a elaboração do projeto, em caso de dúvidas quanto ao grande projeto dever ser sujeito, ou não, a um processo de notificação de auxílios estatais à DG COMP.

Por conseguinte, a Comissão considera que as atuais medidas preventivas e a cooperação com a DG COMP instituída para o período de 2014 a 2020, tanto na fase de elaboração do projeto, como na fase de tomada de decisão do projeto, atenuam devidamente o risco mencionado pelo Tribunal no ponto 70.

Resposta comum aos pontos 74 a 79

O regulamento exige que as autoridades de auditoria apresentem nos seus relatórios anuais de controlo (RAC) os principais resultados das auditorias, mas não informações pormenorizadas sobre a natureza dos erros identificados no âmbito das auditorias de operações. Isto pode, contudo, ser feito numa base voluntária.

Além disso, com base na sua própria análise, a Comissão considera que, em alguns casos, as autoridades de auditoria podem ter detetado os erros, mas tê-los comunicado numa categoria diferente, como a não conformidade com as regras de elegibilidade nacionais, levando a uma eventual subdeclaração no RAC.

Os serviços da Comissão estão também a trabalhar contínua e estreitamente com as autoridades de auditoria, a fim de aumentar a sua capacidade de auditoria em matéria de auxílios estatais através da formação, orientação e intercâmbio de experiências, incluindo sobre a partilha de listas de verificação específicas, que a Comissão elaborou em 2011 e novamente em 2015, com listas de verificação atualizadas. Durante o exame dos relatórios de controlo anuais, a Comissão examina se o parecer da autoridade de auditoria está solidamente fundamentado com base nos resultados das auditorias dos sistemas e das operações.

Por último, as verificações da Comissão constataram melhorias significativas no que diz respeito à qualidade das listas de verificação de auxílios estatais utilizadas pelas autoridades de auditoria, em conformidade com a apreciação do Tribunal (ver ponto 79).

Resposta comum aos pontos 81 e 82:

Nos últimos anos, os serviços da Comissão intensificaram o seu apoio à formação para os Estados-Membros de uma forma muito considerável. Em primeiro lugar, organizaram ou contribuíram para um número significativo de seminários e workshops em toda a UE (por exemplo, deram formação sobre o RGIC na maior parte dos Estados-Membros, incluindo a todas as autoridades de auditoria (ver ponto 111). Além disso, dão orientações sob a forma de grelhas, listas de verificação ou respostas rápidas a questões de interpretação apresentadas pelas autoridades de auditoria ou de concessão de auxílios.

A recentemente adotada comunicação da Comissão sobre a noção de auxílio estabelece igualmente novas orientações sobre quando a despesa pública cai dentro e fora do âmbito de aplicação do controlo dos auxílios estatais da UE. Estas orientações deverão ajudar as autoridades públicas e as empresas a identificar quando as medidas de apoio público podem ser concedidas sem necessidade de aprovação ao abrigo das regras da UE sobre auxílios estatais.

Os serviços da Comissão registam os resultados do inquérito realizado pelo Tribunal e as preferência dadas, entre outras possibilidades, a um guia prático com estudos de casos e medidas de formação adicionais. No domínio dos auxílios estatais, as circunstâncias específicas de um caso desempenham um papel significativo na sua avaliação. A DG COMP considera que as decisões da Comissão relativas aos auxílios estatais constituem os melhores exemplos de uma orientação útil para os Estados-Membros.

A Comissão continuará a apoiar as autoridades de auditoria e incentivá-las-á a terem contactos reforçados com os gabinetes de auxílios estatais dos Estados-Membros.

Resposta comum aos pontos 92 a 94

O principal objetivo da revisão de 2014 do RGIC consistiu em clarificar ainda mais e em simplificar as regras em matéria de auxílios estatais e em reduzir os encargos administrativos para os Estados-Membros. Em especial, o alargamento do âmbito de aplicação do RGIC provocou uma redução significativa do número de medidas de auxílio estatal que devem ser notificadas à Comissão. Isto deverá igualmente facilitar a aplicação de operações dos FEEI.

93

O RGIC refere-se à necessidade de notificação. O seu âmbito de aplicação estende-se às medidas que não estavam isentas da obrigação de notificação antes da entrada em vigor do RGIC 2014. Essas medidas poderiam ter sido declaradas compatíveis após uma avaliação pela Comissão antes da entrada em vigor do RGIC de 2014.

96

A Comissão considera que o princípio «Deggendorf» só pode ser aplicado ao nível de cada Estado-Membro. A Comissão tenciona clarificar este aspeto no âmbito da revisão em curso do RGIC de 2014.

No caso de um Estado-Membro ter dúvidas ou enfrentar dificuldade em identificar se uma determinada empresa está sujeita a uma injunção de recuperação, ainda pendente, pode contactar a DG COMP no contexto da cooperação mútua.

Resposta comum aos pontos 102 a 104.

Os Estados-Membros adotaram planos de ação que devem ser executados e concluídos até ao final de 2016. Isto é cuidadosamente acompanhado pelos serviços da Comissão (DG REGIO e DG COMP) e pode finalmente levar à suspensão dos pagamentos pela Comissão em caso de incumprimento.

105

A Comissão observa que as condicionalidades ex ante dizem respeito à execução dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, embora os regimes controlados pela DG COMP não impliquem necessariamente o financiamento pelos fundos dos FEEI.

Além disso, como indicado pelo Tribunal, o Regulamento das Disposições Comuns prevê que a avaliação da condicionalidade ex ante em matéria de auxílios estatais deve basear-se nos três subcritérios definidos no anexo XI do Regulamento das Disposições Comuns. A conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais durante o período de 2007-2013 não é, enquanto tal, um critério para o cumprimento.

No entanto, a Comissão continuará a acompanhar todas as questões relativas a auxílios estatais para todos os Estados-Membros e tomará as medidas adequadas em caso de necessidade.

106

O procedimento de aprovação de grandes projetos dentro do período de 2014-2020 melhorou em comparação com o período anterior (ver resposta comum aos pontos 69 a 71).

Os serviços da Comissão estão empenhados em empreender mais esforços para racionalizar o tratamento dos grandes projetos cofinanciados por FEEI que são enviados através do novo procedimento IQR (artigo 102.º, n.º 1, do RDC).

Neste contexto, a DG COMP criou procedimentos internos para assegurar o tratamento eficiente e eficaz das consultas sobre os grandes projetos no âmbito do procedimento IQR.

O relatório IQR deve incluir uma análise exaustiva sobre o caráter de auxílio da medida e/ou sobre a sua compatibilidade ao abrigo de uma isenção ou de um regime existente. Além disso, nos termos do artigo 23.º do Regulamento Delegado n.º 480/2014 da Comissão, os peritos de IQR podem contactar a DG COMP para clarificar as questões relativas a auxílios estatais decorrentes de um grande projeto.

Assim, também neste novo procedimento de IQR, as questões de auxílios estatais notificadas à DG COMP devem ser esclarecidas antes que os documentos do grande projeto possam ser apresentados à Comissão.

107

A Comissão sublinha que os Estados-Membros têm de demonstrar que verificaram cuidadosamente a conformidade dos auxílios estatais, ao apresentarem uma proposta de grande projeto, independentemente do processo de tomada de decisões que escolham (artigo 102.º, n.º 1, ou artigo 102.º, n.º 2 do RDC). Propostas de grandes projetos não podem ser apresentadas à Comissão sem uma tal apreciação aprofundada sobre a conformidade dos auxílios estatais.

Só os projetos com um relatório IQR positivo podem ser notificadas à Comissão, nos termos do artigo 102.º, n.º 1, do RDC, o que significa que todas as condições foram respeitadas pelo Estado-Membro, incluindo as relativas aos auxílios estatais.

Os serviços da Comissão consideram que o procedimento pode ter múltiplos efeitos positivos, uma vez que inclui uma avaliação dos auxílios estatais por parte do Estado-Membro que apresenta o pedido e uma verificação mais aprofundada das questões relativas a auxílios estatais pela equipa de peritos independentes IQR. Além disso, a DG COMP adotou disposições destinadas a permitir às equipas de IQR consultarem-na sobre questões de auxílios estatais relacionados com grandes projetos por elas apreciadas.

Ir mais longe e tentar obter segurança jurídica em matéria de auxílios estatais através de notificações formais sistemáticas seguidas de uma decisão da Comissão em matéria de auxílios estatais em todos os grandes projetos (independentemente dos requisitos legais) entraria em conflito com o processo de modernização dos auxílios estatais, mas também com o objetivo geral de simplificação e redução dos encargos administrativos de todas as partes interessadas e implicaria riscos adicionais para a execução atempada dos grandes projetos financiados pelo FEDER/FC.

114

A Comissão está a apoiar a capacidade dos Estados-Membros para a correta interpretação e/ou aplicação das regras em matéria de auxílios estatais, uma vez que estes são os principais responsáveis pela tomada de medidas adequadas para dar cumprimento a estas regras.

A fim de corrigir as deficiências, os serviços da Comissão (ao nível da DG REGIO e da DG COMP) estão a pôr em prática um plano de ação comum sobre «O reforço das capacidades administrativas para a gestão dos fundos dos Estados-Membros no domínio dos auxílios de Estado». Foram realizadas ações de formação de vários Estados-Membros e o público-alvo são todos os organismos envolvidos na gestão e aplicação dos FEEI – as autoridades de gestão, os organismos intermédios, bem como os principais beneficiários.

Além disso, para o período de programação de 2014-2020, o Regulamento das Disposições Comuns prevê uma condicionalidade ex ante relativa aos auxílios estatais com o objetivo de assegurar condições ex ante para a aplicação efetiva das regras em matéria de auxílios estatais. Para os Estados-Membros que não preencham esta condição ex ante foram estabelecidos planos de ação que devem ser executados e concluídos até ao final de 2016. Tal é cuidadosamente acompanhado pelos serviços da Comissão e pode, no final, levar à suspensão dos pagamentos pela Comissão, em caso de incumprimento.

114 (a)

A Comissão trabalha estreitamente e de forma contínua com as autoridades de auditoria, a fim de melhorar as suas capacidades em matéria de controlo dos auxílios estatais. Para além de ações específicas de formação, ações e orientações, forneceu listas de verificação prontas a usar às autoridades de auditoria em 2011 e atualizadas em novembro de 2015. As verificações da própria Comissão viram melhorias significativas nos últimos tempos, no que se refere à qualidade das listas de verificação dos auxílios estatais utilizadas pelas autoridades de auditoria, em consonância com a avaliação do Tribunal.

As verificações dos serviços da Comissão aos RCA devem incluir uma análise da metodologia das auditorias dos sistemas e das auditorias das operações (incluindo listas de verificação), assim como a repetição de auditorias já efetuadas pelas autoridades de auditoria dos Estados-Membros. Nessas auditorias os serviços da Comissão identificaram deficiências e solicitaram às autoridades de auditoria que melhorassem os seus métodos de controlo em matéria de auxílios estatais.

114 (b)

A Comissão observa que a DG REGIO e a DG EMPL fizeram uso das bases de dados para registar as constatações de auditoria no âmbito do período de programação financeira de 2007-2013. Embora estas bases de dados não se destinassem a servir como instrumentos para uma análise das causas dos erros, tal não impediu a Comissão de tomar as medidas preventivas adequadas aos problemas recorrentes e bem conhecidos dos auxílios estatais. Em março de 2016, a DG COMP partilhou a sua experiência em matéria de controlo ex post dos regimes de auxílios estatais com a DG REGIO e a DG EMPL. Em especial, a DG COMP forneceu os resultados do ciclo de acompanhamento de 2015 à DG REGIO e à DG EMPL. Além disso, a Comissão está a melhorar o intercâmbio de informações sobre os erros em matéria de auxílios estatais entre as Direções-Gerais, onde e quando necessário.

No que respeita às medidas preventivas tomadas, o quadro legislativo para o período de programação de 2014-2020 introduz condicionalidades ex ante em matéria de auxílios estatais.

Além disso, a DG REGIO e a DG COMP estão a aplicar, desde março de 2015, um plano de ação abrangente para o reforço da capacidade administrativa para a gestão dos fundos estruturais no domínio dos auxílios estatais.

Ver também as respostas da Comissão aos pontos 57 e 61.

114 (c)

A Comissão salienta que a obrigação ex ante de notificar as medidas de auxílio estatal compete aos Estados-Membros e a decisão sobre o grande projeto não é uma decisão sobre a conformidade do projeto com as regras em matéria de auxílios estatais.

A DG COMP foi consultada em consultas formais interserviços pela DG REGIO sobre decisões de grandes projetos, já antes do final de 2012, embora não de forma sistemática.

Foram introduzidos controlos e equilíbrios adequados, nas exigências de informação de grandes projetos e em ambos os procedimentos de tomada de decisão relativos a grandes projetos (artigo 102.º, n.º 1 e artigo 102.º, n.º 2 do RGIC), como medidas preventivas para evitar que sejam tomadas medidas de auxílio estatal não conformes quanto a grandes projetos em 2014-2020.

Ver também a resposta da Comissão ao ponto 69.

114 (d)

No contexto da modernização dos auxílios estatais, que aumentou a responsabilidade dos Estados-Membros na concessão da ajuda, a DG COMP reforçou o seu acompanhamento com base em amostragem da execução de medidas de auxílio estatal. Os objetivos de controlo da DG COMP têm por alvo erros e irregularidades na execução de medidas de auxílio, mas também servem para saber o modo como os Estados-Membros executam, na prática, as medidas de auxílio, o que permite que a DG COMP detete as boas e as más práticas.

A DG COMP partilha com os Estados-Membros (através dos grupos de trabalho dos Estados-Membros, da rede de coordenadores nacionais, etc.) a experiência e os ensinamentos retirados de acompanhamento.

A DG COMP desenvolveu e partilhou ainda com os Estados-Membros as listas de verificação do regulamento geral de isenção por categoria (RGIC – Regulamento n.º 651/2014 da Comissão, de 17 de junho de 2014,), para que lhes seja mais fácil verificar previamente que todas as condições de compatibilidade são preenchidas.

Além disso, a DG COMP oferece uma plataforma informática específica onde dá resposta a questões de interpretação dos Estados-Membros (WIKI de auxílios estatais) e publica igualmente documentos de perguntas frequentes com base nas referidas perguntas e respostas.

No que diz respeito à avaliação das condições ex ante em matéria de auxílios estatais, tal como previsto no RGIC, deve basear-se em três critérios definidos no anexo XI do RGIC. A conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais durante o período de programação de 2007-2013 não é, enquanto tal, um critério para o cumprimento.

No entanto, a Comissão continuará a acompanhar as questões relativas a auxílios estatais para todos os Estados-Membros e tomará as medidas adequadas em caso de necessidade.

117

A DG COMP considera que utiliza corretamente as medidas corretivas disponíveis no caso de o acompanhamento detetar não conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais.

A Comissão só pode utilizar medidas corretivas que consistam em recuperação voluntária ou imposta se o auxílio concedido for incompatível com o mercado interno.

Para outros tipos de erros, a adaptação ao conceito do regime e/ou aos mecanismos de controlo é mais adequada. Para alguns erros, as medidas corretivas seriam difíceis de conseguir (por exemplo, incompatibilidade do auxílio no momento em que foi concedido, mas podendo ser considerado compatível com base em regras revistas posteriormente). Em qualquer caso, são formuladas recomendações para o Estado-Membro e, se for caso disso, é considerado novo acompanhamento do regime após algum tempo, a fim de verificar que recomendações foram aplicadas.

Os casos em que ocorre recuperação voluntária são acompanhados pela Comissão, juntamente com o Estado-Membro em causa. Não são mantidos registos separados de todos os casos de recuperação voluntária. No entanto, a Comissão considera a recuperação dos auxílios incompatíveis voluntariamente aplicada pelos Estados-Membros como um instrumento útil para, de forma rápida e eficaz, suprimir as vantagens desleais do mercado e para incentivar os Estados-Membros a não concederem auxílios ilegais.

Recomendação 1

A Comissão aceita a recomendação e considera que está já a aplicá-la.

Utiliza as medidas corretivas disponíveis no caso de o controlo detetar casos de incumprimento das regras aplicáveis aos auxílios estatais.

Neste contexto, é necessário estabelecer uma distinção entre ilegalidade e incompatibilidade. Uma medida de auxílio é ilegal quando é concedida sem notificação prévia à Comissão e quando não está abrangida pelo RGIC. No entanto, a Comissão só pode ordenar a recuperação de tal medida se esta for compatível com o mercado interno (ou seja, não pode ser considerada compatível ao abrigo de quaisquer orientações ou diretamente com base no Tratado).

Se o acompanhamento da DG COMP deteta uma medida de auxílio ilegal, em primeiro lugar, examina se a medida pode ser considerada compatível com o mercado interno.

Apenas se o erro detetado resultar na concessão de auxílios incompatíveis é que as medidas corretivas de recuperação dos auxílios podem ser utilizadas.

Para outros tipos de erros, a adaptação ao conceito do regime e/ou aos mecanismos de controlo é mais adequada. Para alguns erros, as medidas corretivas seriam difíceis de conseguir (por exemplo, incompatibilidade do auxílio no momento em que foi concedido, mas podendo ser considerado compatível com base em normas posteriormente revistas).

118

A Comissão observa que a DG REGIO e a DG EMPL fizeram uso das bases de dados para registar os resultados das suas auditorias no âmbito do período de programação financeira 2007-2013. Embora estas bases de dados não se destinassem a servir como instrumentos para uma análise das causas dos erros, tal não impediu a Comissão de identificar os tipos de erros recorrentes neste domínio e de aplicar medidas concretas e direcionadas para evitar erros em matéria de auxílios estatais.

Ver também as respostas da Comissão aos pontos 57 e 61.

119

A DG REGIO e a DG EMPL estarão em condições de fornecer informações mais pormenorizadas sobre o tipo de irregularidades com base no seu instrumento de TI de auditoria, o MAPAR, que cobre o período de programação 2014-2020 para o FEDER/FC e FSE. Um dos objetivos do instrumento MAPAR é registar e classificar erros e irregularidades identificados, fornecendo assim uma base de dados pormenorizada das constatações das auditorias. Além disso, no contexto do diálogo contínuo com as autoridades de auditoria, os serviços da Comissão continuarão a trabalhar com os Estados-Membros no sentido de desenvolver uma tipologia dos erros em matéria de auxílios estatais, que se basearão e refletirão no MAPAR.

Além disso, esta informação personalizada sobre as tipologias de erro introduzido no MAPAR permitirá que a DG REGIO e a DG EMPL transmitam à DG COMP, anualmente, os dados pertinentes sobre as suas constatações de auditoria aos auxílios estatais.

Ver também as respostas da Comissão aos pontos 57, 59 e 61.

120

O IMS é um instrumento dedicado à comunicação de irregularidades (incluindo fraudes) por parte dos Estados-Membros. O tipo de irregularidade é indicado através de listas suspensas (códigos), enquanto o modus operandi é descrito em texto que enriquece a informação fornecida através de campos codificados. A análise pode ser realizada com base no tipo de irregularidade. O IMS não é um instrumento de controlo dos auxílios estatais, mas é possível acrescentar uma tipologia específica de auxílios estatais às listas suspensas já existentes.

Recomendação 2 (a)

A Comissão aceita a recomendação e já está a aplicá-la no seu instrumento de auditoria MAPAR.

O MAPAR dispõe de uma base de dados exaustiva de todas as irregularidades identificadas, incluindo erros em matéria de auxílios estatais. Especificamente para a comunicação de erros em matéria de auxílios estatais, sete tipos de resultados estão, de momento, definidos no MAPAR.

Além disso, o MAPAR permitirá uma melhor estruturação das informações sobre os resultados de auditoria. Proporciona total flexibilidade para acrescentar ou alterar qualquer categoria ou subcategoria de resultados, incluindo para os dos auxílios estatais, de acordo com as necessidades identificadas ou conclusões da auditoria.

O instrumento de auditoria MAPAR está também concebido para permitir aos serviços pertinentes da Comissão o acompanhamento de todas as irregularidades constatadas, incluindo as correções financeiras.

A Comissão remete igualmente para a sua resposta ao ponto 57.

Recomendação 2 (b)

A Comissão aceita a recomendação do Tribunal e adaptará a tipologia de erros, para que a análise possa ser efetuada.

Recomendação 2 (c)

A Comissão aceita a recomendação e já está a aplicá-la.

No que diz respeito ao MAPAR, a DG EMPL e a DG REGIO comunicarão uma vez por ano os dados pertinentes em matéria de auxílios estatais à DG COMP com base numa comunicação específica (resultados de tipologias de auxílios estatais comprovados pelas auditorias da Comissão).

No que se refere à troca de informações entre os serviços da Comissão, a DG REGIO, a DG EMPL e a DG COMP estão a aumentar os seus canais de comunicação para a partilha de informações. A DG EMPL e a DG REGIO partilham os resultados entre si e consultam a DG COMP sobre questões de auditoria relativos aos auxílios estatais, quando necessário.

No que diz respeito a IMS, será concedido acesso à DG COMP a informações numa base de «necessidade de conhecer».

Resposta comum aos pontos 121 e 122:

A Comissão salienta que a obrigação ex ante de notificar das medidas de auxílio estatal compete aos Estados-Membros e que a decisão sobre o grande projeto não é uma decisão sobre a conformidade do projeto com as regras em matéria de auxílios estatais.

A DG COMP foi consultada em consultas formais interserviços pela DG REGIO sobre as decisões de grandes projetos antes do final de 2012, embora não de forma sistemática.

A Comissão pôs em vigor medidas de prevenção e reforçou a cooperação entre os seus serviços, a fim de assegurar que, no período de programação de 2014-2020, somente grandes projetos que sejam conformes com a nova legislação em matéria de auxílios estatais serão apresentados pelos Estados-Membros e aprovados pela Comissão.

Ir mais longe e tentar obter segurança jurídica através de notificações formais de auxílios estatais em todos os grandes projetos estaria em contradição, não apenas com o processo de modernização dos auxílios estatais, mas também com o objetivo geral de simplificação e redução dos encargos administrativos de todas as partes interessadas e implicaria maior risco para a realização em tempo útil dos grandes projetos financiados pelo FEDER/FC.

Ver também as respostas da Comissão aos pontos 69, 107 e 114 (c)

Recomendação 3

A Comissão aceita a recomendação e já a aplicou, uma vez que os Estados-Membros só podem apresentar à Comissão uma proposta de grande projeto quando todas as questões de conformidade em matéria de auxílios estatais foram esclarecidas, incluindo, se necessário, através de notificação de auxílios estatais.

A Comissão também reforçou a cooperação entre os seus serviços, a fim de garantir que, no período de programação 2014-2020, só os grandes projetos em relação aos quais os Estados-Membros tenham avaliado o cumprimento da legislação conexa em matéria de auxílios estatais recentemente atualizada sejam apresentados pelos Estados-Membros e aprovados pela Comissão.

123

O quadro regulamentar de 2007-2013 exige que as autoridades de auditoria apresentem nos seus relatórios anuais de controlo (RAC) os principais resultados das auditorias, mas não informações pormenorizadas sobre a natureza dos erros identificados no âmbito das auditorias de operações. Isso pode, contudo, ser feito numa base voluntária. Por conseguinte, as informações comunicadas pelas autoridades de auditoria podem subestimar as suas capacidades para detetar auxílios estatais.

Os serviços da Comissão estão também a trabalhar contínua e estreitamente com as autoridades de auditoria, a fim de aumentar a sua capacidade de auditoria em matéria de auxílios estatais através da formação, orientação e intercâmbio de experiências, incluindo sobre a partilha de listas de verificação específicas que a Comissão elaborou em 2011 e, de novo, em 2015.

Por último, as verificações da Comissão constataram melhorias significativas no que diz respeito à qualidade das listas de verificação de auxílios estatais utilizadas pelas autoridades de auditoria, em conformidade com a apreciação do Tribunal (ver ponto 79).

124

Os serviços da Comissão já partilharam com os organismos de auditoria e coordenação dos Estados-Membros as listas de verificação do RGIC que lhes permitem verificar previamente se todas as condições de compatibilidade são satisfeitas, ou melhorar as auditorias neste domínio. A tipologia dos problemas detetados, as boas e más práticas e os ensinamentos retirados do acompanhamento são também partilhados com os Estados-Membros em diferentes formas (grupos de trabalho, rede de coordenação nacional, reuniões unilaterais ou bilaterais de coordenação de auditoria, etc.). A interpretação das regras em matéria de auxílios estatais é ainda proporcionada pelo sistema de questões de interpretação (WIKI sobre auxílios estatais, grelhas analíticas, etc.

A Comissão considera que o princípio «Deggendorf» só pode ser aplicado ao nível de cada Estado-Membro. A Comissão tenciona clarificar este aspeto no âmbito da revisão em curso do RGIC de 2014.

No caso de um Estado-Membro ter dúvidas ou enfrentar dificuldade em identificar se uma determinada empresa está sujeita a uma injunção de recuperação, ainda pendente, pode contactar a DG COMP no contexto da cooperação mútua.

Recomendação 4 (a)

A Comissão aceita esta recomendação e já está a aplicá-la.

A Comissão examina a qualidade do trabalho das autoridades de auditoria no que respeita aos auxílios estatais em diferentes procedimentos de auditoria: nas auditorias da Comissão com base na análise dos riscos ao trabalho realizado pelas autoridades de auditoria, que incluem uma análise da metodologia (incluindo listas de verificação) utilizadas pelas autoridades de auditoria para as auditorias dos sistemas e auditorias das operações; durante o trabalho de reexecução de auditorias já efetuadas pelas autoridades de auditoria, a fim de verificar a validade dos resultados; ou durante a análise, em cada ano, dos relatórios anuais de controlo enviados à Comissão pelas autoridades de auditoria, para confirmar se o parecer da autoridade de auditoria está bem fundamentado com base nos resultados das auditorias dos sistemas e das operações.

Em alguns casos, a Comissão tinha já recomendado às autoridades pertinentes de auditoria o reforço das suas listas de verificação, a fim de abrangerem melhor a verificação dos auxílios estatais. A Comissão continuará a assegurar que as autoridades de auditoria utilizam listas de verificação adequadas.

Recomendação 4 (b)

A Comissão não aceita esta recomendação, pois vai contra o objetivo prosseguido pela Comissão através das suas orientações para os Estados-Membros em 2012, de não reexaminar sistematicamente os projetos aprovados antes dessa data – deixando aos Estados-Membros a possibilidade de notificar ou não – e de proporcionar estabilidade aos Estados-Membros e aos beneficiários, no que diz respeito ao tratamento de tais projetos.

Recomendação 4 (c)

A Comissão aceita a recomendação e já está a aplicá-la.

No contexto da implementação do plano de ação no domínio dos auxílios estatais, a Comissão já colabora com base nas suas decisões em matéria de auxílios estatais, que são tratados como casos de estudo: Por exemplo, mais de metade dos programas dos seminários temáticos (IDI e Energia foram realizadas até à data), com base em casos concretos (decisões efetivas em matéria de auxílios estatais).

Os serviços da Comissão também fornecem orientação sob a forma de grelhas, listas de verificação ou respostas rápidas a questões de interpretação apresentadas pelas autoridades que concedem os auxílios. As perguntas e respostas servem de base para a publicação de documentos sobre as perguntas frequentes (FAQ).

A Comissão continuará a atualizar o material de orientação para todas as autoridades interessadas, incluindo as autoridades dos programas dos FEEI, se a evolução da situação assim o exigir.

Por último, a comunicação da Comissão recentemente adotada sobre a noção de auxílio estabelece orientações sobre quando a despesa pública cai dentro e fora do âmbito de aplicação do controlo dos auxílios estatais da UE.

Recomendação 4 (d)

A Comissão não aceita a recomendação, uma vez que o Regulamento de minimis permite que sejam os Estados-Membros a optar pela criação de um registo central de acompanhamento de auxílios de minimis ou por trabalhar com base noutros meios (por exemplo, autodeclarações pelos beneficiários).

Embora um registo central de auxílios de minimis seja preferível, o artigo 6.º do Regulamento de minimis não obriga o Estado-Membro a ter esse registo e permite a aplicação da regra de cumulação por outros meios. (por exemplo, autodeclarações pelos beneficiários). Deixar aos Estados-Membros a opção está em conformidade com o princípio geral segundo o qual os Estados-Membros podem decidir quanto ao enquadramento administrativo mais adequado para o seu Estado-Membro. A Comissão registou igualmente a reação negativa de vários Estados-Membros quanto à ideia de ter um registo de minimis obrigatórios no contexto da primeira consulta para a revisão do Regulamento de minimis. (http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html).

Recomendação 4 (e)

A Comissão não aceita a recomendação, uma vez que considera que o princípio «Deggendorf» só pode ser aplicado ao nível de cada Estado-Membro. A Comissão tenciona clarificar este aspeto no âmbito da revisão em curso do RGIC de 2014.

No caso de um Estado-Membro ter dúvidas ou enfrentar dificuldade em identificar se uma determinada empresa está sujeita a uma injunção de recuperação, ainda pendente, pode contactar a DG COMP no contexto da cooperação mútua.

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No que diz respeito à avaliação das condições ex ante em matéria de auxílios estatais, tal como previsto no regulamento que estabelece disposições comuns (RDC), deve basear-se em três critérios definidos no anexo XI do RDC. A conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais durante o período de programação de 2007-2013 não é, enquanto tal, um critério para o cumprimento.

No entanto, a Comissão continuará a acompanhar todas as questões relativas a auxílios estatais para todos os Estados-Membros e tomará as medidas adequadas em caso de necessidade.

Recomendação 5 (a)

A Comissão aceita esta recomendação.

Os diretores-gerais das quatro direções-gerais responsáveis pelas ações estruturais e de investimento europeias já se reúnem regularmente no âmbito do comité de suspensão de condicionalidade ex ante. A atual abordagem, que é simultaneamente preventiva (com a implementação de planos de ação nacionais para o incumprimento da condicionalidade ex ante) e corretiva (com a suspensão de pagamentos, quando necessário) continuará a ser aplicada, de forma rigorosa e coerente.

Recomendação 5 (b)

A Comissão aceita a recomendação.

Aceita acompanhar a capacidade dos Estados-Membros para dar cumprimento à regra em matéria de auxílios estatais, com base nas informações disponíveis nas suas bases de dados e decorrentes, sobretudo, dos resultados de auditoria disponíveis.

A Comissão utilizará os resultados do exercício de acompanhamento para melhor direcionar as suas atividades de acompanhamento e de formação, que oferece às autoridades de programas dos Estados-Membros envolvidos.

QJ-AB-16-024-PT-E    ISSN 1977-5822

Nos últimos anos, o Tribunal de Contas detetou um número significativo de infrações às regras relativas a auxílios estatais na política de coesão. A taxa de infrações a essas regras detetada pelo Tribunal e pela Comissão é muito superior à dos Estados-Membros, o que aponta para a necessidade de uma maior sensibilização e apoio contínuo por parte da Comissão. Relativamente ao período de programação de 2007-2013, as bases de dados da Comissão não permitiram realizar uma análise adequada dos erros em matéria de auxílios estatais e o acompanhamento efetuado não deu origem a recuperações significativas desses auxílios.
A Comissão tomou medidas para simplificar a legislação aplicável aos auxílios estatais e para promover a capacidade administrativa dos Estados-Membros. A responsabilidade pela aplicação das medidas relativas aos auxílios estatais passou para os Estados-Membros no período de programação de 2014-2020, o que coloca o risco de aumentar o número de erros em matéria de auxílios estatais.