ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1

За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx

Уебсайт: eca.europa.eu

Туитър: @EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.

Print | ISBN 978-92-872-5961-5 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/371687 | QJ-AB-16-025-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-5923-3 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/25320 | QJ-AB-16-025-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5971-4 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/35521 | QJ-AB-16-025-BG-E

© Европейски съюз, 2016 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

За всяко използване или възпроизвеждане на снимките на стр. 17, 18, 19, 22 и 23, които не са собственост на Европейската сметна палата, трябва да бъде искано разрешение директно от притежателя на авторските права.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Събитие | Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО) / Начало на одита | 3.6.2015
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект) | 13.6.2016
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура | 7.9.2016
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици | 13.9.2016

BG
2016

№ 25

Специален доклад

Система за идентификация
на земеделските
парцели — полезен
инструмент за определяне
на допустимостта на
земеделската земя,
но управлението ѝ може
още да се подобри

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I, с ръководител Phil Wynn Owen — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областта на разходите за устойчиво използване на природните ресурси. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Nikolaos Milionis със съдействието на Ioulia Papatheodorou — ръководител на неговия кабинет; Kristian Sniter — аташе в кабинета; Helder Faria Viegas — главен ръководител; Jan Huth — ръководител на задача и Ramona Bortnowschi —заместник-ръководител на задача. Одитният екип включва Marius Cerchez, Jindrich Dolezal, Blanka Happach, Christine Kleinsasser, Sven Kölling, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti, Bruno Scheckenbach и Maciej Szymura — одитори. Тom Everett и Michael Pyper подпомогнаха одита със своите езикови умения, а Monika Schmidt осигури секретарска помощ.

От ляво на дясно: I. Papadakis, I. Papatheodorou, H. Faria Viegas, N. Milionis, M. Szymura, J. Huth, K. Sniter, R. Bortnowschi, R. Resegotti.

Съдържание

Речник

Кpатко изложение

Въведение

Обща информация

Характеристики на СИЗП

Обхват, цели и подход на одита

Част І – Независимо от добрите постижения при прилагането на системите за идентификация на земеделските парцели, те могат още да се подобрят

Добри постижения при прилагането на СИЗП

В по-голямата си част ортогоналните изображения са актуални

Фотоинтерпретацията невинаги е надеждна или невинаги води до сигурни заключения

Пропорционалността невинаги се прилага надеждно

Полуавтоматизираните инструменти за откриване бяха в процес на тестване, но все още не бяха пуснати в действие

Някои СИЗП съдържат информация относно това дали земята действително е на разположение на земеделския стопанин

Информацията не е достатъчна за извършване на пълна оценка на ефективността на разходите от прилагането на СИЗП

Част ІІ – Актуализацията на системата за идентификация на земеделските парцели се извършва, за да се изпълнят изискванията на реформата на ОСП

Извършваното от държавите членки адаптиране на СИЗП към изискванията за екологизиране беше в ход, но все още не беше приключило

Предприети са мерки за опростяване, но то продължава да бъде предизвикателство

Част ІІІ – Мониторингът на Комисията върху СИЗП се е подобрил, но не се е фокусирал достатъчно върху резултатите от дейността на СИЗП

Насоките на Комисията, отнасящи се до СИЗП, са се подобрили в сравнение с предходния период на ОСП

Плановете за действие и финансовите корекции са били насочени към недостатъците в СИЗП

Надеждността на резултатите от оценката на качеството на СИЗП е намалена от слабости в нейната методология и прилагане

Резултатите от оценката на качеството не са използвани в достатъчна степен за подобряване на качеството на данните в СИЗП

Заключения и препоръки

Приложение І | — | Слоеве на СИЗП съгласно посоченото в член 5, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕС) № 640/2014
Приложение ІІ | — | Извършване на оценка на качеството през 2015 г. – Елементи на качеството по клас на съответствие

Отговори на Комисията

Речник

Административни проверки: Формализирани и автоматизирани проверки, извършвани от разплащателните агенции за всички заявления с цел проверка на допустимостта на заявленията и откриване на всички възможни нередности.

Актуализация на СИЗП: Дейности, свързани със СИЗП, предприети от държавите членки, с цел регистриране на промени по отношение на земята с течение на времето, напр. чрез начертаване на правилните граници на парцел, определяне на степента на допустимост на земеделската земя, очертаване на недопустимите площи, определяне на категориите пропорционалност за всеки засегнат парцел и т.н. Това включва също така дейности, свързани със СИЗП, предприети от държавите членки, с цел да се гарантира, че техните СИЗП отговарят на най-новите регулаторни и технически изисквания.

ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ на Европейската комисия (ГД „Земеделие и развитие на селските райони“): ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е отговорна за изпълнението на политиката в областта на земеделието и развитието на селските райони, включително подпомагане на стопанствата, пазарни мерки, развитие на селските райони, политика на качеството, финансови и правни въпроси, анализ и оценка и за международните отношения, свързани със земеделието.

Геопространствено заявление за помощ: Предварително изготвен формуляр на заявление за помощ и съответния графичен материал за земеделски стопани, предоставен чрез компютризиран интерфейс въз основа на географска информация съгласно посоченото в член 72, параграф 3 от Регламент (ЕС) № 1306/2013¹, който се използва за обработка на пространствени и буквено-цифрови данни за декларираните площи.

Група изпълними тестове (ETS): Подбор от тестови случаи (елементите на качеството), които се планира да бъдат използвани за тестване на СИЗП, за да се докаже, че тя притежава определен набор от свойства.

Декларация за достоверност: Резултатът от ежегодния финансов одит и одит на съответствието, в който проверяваме надеждността на отчетите на ЕС и редовността на свързаните с тях операции. Констатациите и заключенията в декларацията за достоверност се публикуват в нашия годишен доклад. Констатациите и заключенията в декларацията за достоверност се публикуват в нашия годишен доклад.

Декларирана площ: Общата площ, декларирана (от всички земеделски стопани) на референтен парцел и използвана за последваща обработка от разплащателната агенция.

Европейски фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ): Този фонд предоставя финансиране за директни плащания за земеделските стопани, управлението на селскостопанските пазари и редица други цели, като ветеринарни и фитосанитарни мерки, програми за храни и информационни дейности.

Екологично насочена площ (ЕНП): Площ, определена съгласно член 46 от Регламент (Е) № 1307/2013² с цел постигане на ползи за околната среда, подобряване на биологичното разнообразие и запазване на привлекателни природни пространства. ЕНП могат да включват особености на ландшафта, буферни ивици, залесени площи, земя под угар, площи с култури, които обогатяват почвата с азот, и т.н.

Елемент на качеството (ЕК): Един от шестте определени компонента, използвани в ОК за оценка на качеството на СИЗП и за установяване на нейните слабости (член 6 от Регламент (ЕС) № 640/2014).

Земеделска площ: Площ, която е заета от обработваема земя, постоянно затревени площи и постоянни пасища или трайни насаждения.

Земеделски парцел: Непрекъсната част от земя, предмет на деклариране от даден земеделски стопанин, която не включва повече от една група култури.

Изчислен процент грешки: Годишната оценка на Сметната палата на вероятния процент грешки, който засяга определен вид плащания. Изчислява се въз основа на резултатите от тестовете на представителна извадка от операции. Изразява се като процент на неправилно извършените плащания към общата сума на плащанията. С 95 % вероятност този процент попада в рамките на доверителен интервал, определен от долна и горна граница.

Интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК): Интегрирана система, която се състои от бази данни за земеделски стопанства, заявления за помощи, земеделски площи и права за получаване на плащане (в тези държави членки, които прилагат схемата за единно плащане). Тези бази данни се използват за административни кръстосани проверки на всички заявления за помощ за по-голямата част от мерките в рамките на ЕФГЗ (напр. схемата за единно плащане, схемата за единно плащане на площ или други преки плащания).

Контролна зона за ОК на СИЗП: Произволно избрана зона за проверка на ОК, където са налични актуални национални ортофотографски данни или данни от дистанционно наблюдение с висока резолюция.

Кръстосано спазване: Механизъм, който задължава земеделските стопани да спазват набор от основни правила, свързани с околната среда, общественото здравеопазване, здравето на животните и растенията и хуманното отношение към животните и/или управлението на земята, за да могат да получават пълния размер на плащанията.

Максимално допустима площ (МДП): Сумата на потенциално допустимите хектари по дадена схема за помощ или мярка за подкрепа. В контекста на СИЗП МДП е ограничена, наред с други фактори, от референтната площ на референтния парцел.

Мерки за агроекология и климат: Мерките за агроекология и климат са сред най-важните мерки за развитие на селските райони от гледна точка на финансовата помощ от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и имат за цел да донесат екологични и свързани с климата ползи.

Ортогонални изображения: Орторектифицирани (коригирани за дисторзия) фотографии, снимки и други изображения, направени от авиационни или спътникови платформи.

Оценка на качеството (ОК): Ежегодна дейност, при която държавите членки или регионите тестват надеждността на данните на своята СИЗП въз основа на определени елементи на качеството. Методологията за ОК се разработва и усъвършенства от JRC. Резултатите от оценката се следят от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“. Резултатите от оценката се следят от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“.

Постоянно затревена площ и постоянно пасище (наричани заедно „постоянно затревени площи“): Земя, използвана за отглеждане на трева или други тревни фуражи, естествено растящи (саморазсадени) или чрез култивиране (изкуствено засети), които не са били включени в сеитбооборота на стопанството в продължение на най-малко пет години. Може да включва и друга подходяща за паша растителност, като храсти и/или дървета, при условие че тревата и другите тревни фуражи остават преобладаващи. По преценка на въпросната държава членка определението може да включва и подходяща за паша земя, по отношение на която се прилагат установени местни практики, но при които тревата и другите тревни фуражи традиционно не са преобладаващи в зоните за паша.

Проверка на място: Проверка, извършена от инспектори на разплащателната агенция на законосъобразността и редовността на операции, свързани с операции за площ, включващи посещение в помещенията на заявителя или преглед на последни спътникови изображения на парцели (т.е. дистанционно наблюдение). Подобни проверки на определена извадка от земеделски стопанства трябва да се извършват систематично и ежегодно. За големи схеми и техните условия, напр. за схемата за основно плащане, схемата за единно плащане на площ или повечето мерки за развитие на селските райони, 5 % от всички съответни бенефициенти по тях подлежат на проверка на място.

Разплащателна агенция: Орган на държава членка, отговорен за управлението на селскостопанските субсидии.

Референтен парцел: Географски разграничена площ с поле за уникална идентификация, регистрирана в системата за идентификация на земеделските парцели по член 70 от Регламент (ЕС) № 1306/2013, с приета стойност на потенциално допустимите хектари по конкретна схема за помощ или мярка за подкрепа.

Селскостопанска дейност: i) Производство, отглеждане или култивиране на селскостопански продукти и отглеждане на животни за селскостопански цели, ii) поддържане на земеделска площ в състояние, което да я прави подходяща за паша или обработване, или iii) извършване на минимална дейност, която се определя от държавите членки, в земеделски площи, които естествено се поддържат в състояние, подходящо за паша или обработване.

Система за идентификация на земеделските парцели (СИЗП): Географска информационна система, която позволява на ИСАК да извършва геолокализация, да показва и интегрира пространствено нейните съставни данни съгласно посоченото в член 70 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 и член 5 от Регламент (ЕС) № 640/2014³. Тя съдържа различни пространствени данни от множество източници, които заедно образуват регистър на всички земеделски площи (референтни парцели) в съответната държава членка и максимално допустимите площи по различните схеми за помощ на ЕС по стълб 1 и стълб 2 от ОСП. СИЗП обхваща буквено-цифрови и графични елементи.

Слой на СИЗП: Визуално представяне на географски набори от данни в цифрова картография. Като понятие „слой“ е пласт от географската действителност в дадена площ.

Схема за основно плащане (СОП): Селскостопанска схема, която функционира въз основа на права на плащане, разпределени на земеделските стопани през първата година от прилагането на схемата и активирани ежегодно от тях.

Съвместен изследователски център на Европейската комисия (JRC): Собствена научна служба на Европейската комисия, която наема учени да осъществяват научни изследвания и да предоставят независими научни съвети и подкрепа за политиката на ЕС. Звеното MARS в рамките на JRC разработва и актуализира методологията за оценка на качеството (ОК).

Теренни посещения: Ад хок посещения на терен, предприети като част от актуализация на СИЗП или ОК с цел изясняване, когато интерпретацията на снимката не е достатъчна, за да се оцени степента на допустимост на референтния парцел.

Треви или други тревни фуражи: Всички тревни растения, които традиционно се срещат на естествените пасища или обикновено са включени в смесите от семена за пасища или ливади в съответната държава членка, независимо дали се използват за паша или не.

1Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 549).

2Регламент (ЕС) № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕО) № 637/2008 на Съвета и Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 608).

3Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие (ОВ L 181, 20.6.2014 г., стр. 48).

Кpатко изложение

I

Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) е ИТ система, базирана на въздушни или спътникови фотографии, регистриращи всички земеделски парцели в държавите членки. Тя е ключов контролен механизъм в рамките на Общата селскостопанска политика (ОСП), създаден с цел проверка на допустимостта на субсидиите, свързани с площ, които през 2015 г. възлизат на около 45,5 млрд. евро. В декларацията за достоверност на Сметната палата нивото на грешките за Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) се оценява на 2,9 % (2,2 %, ако не се считат грешките при кръстосаното спазване) през 2014 г. Близо половината грешки бяха свързани с площи. Системата има все по-голяма роля при проверката на спазването на различните екологични задължения. В 28-те държави членки понастоящем функционират 44 национални или регионални СИЗП, съдържащи над 135 млн. референтни парцела.

II

Ние проверихме дали СИЗП се управляват добре от държавите членки и дали върху тях се осъществява адекватен мониторинг от Комисията. Бяха извършени одитни посещения в Комисията и пет държави членки (обхващащи шест СИЗП). Изпратихме също така анкета до всички държави членки.

III

Заключихме, че СИЗП е полезен инструмент за определяне на допустимостта на земеделската земя, но управлението ѝ може още да се подобри. През последните години резултатите в нашите декларации за достоверност показват, че плановете за действие и финансовите корекции са били насочени към недостатъците в СИЗП в съответните държави членки. Могат да бъдат направени още подобрения, по-специално:

-Установихме някои слабости в процесите на СИЗП, засягащи способността на държавите членки да извършват надеждна проверка на допустимостта на земята. В по-голямата си част ортогоналните изображения са актуални, но фотоинтерпретацията невинаги е надеждна или не води до сигурни заключения. В някои СИЗП е включена допълнителна информация за правата на собственост и аренда, за да се гарантира, че всеки парцел е деклариран от имащия право земеделски стопанин. Освен това държавите членки не бяха анализирали ефективността на разходите на своите СИЗП, за да планират по-добре съответните проверки.

-Установихме, че държавите членки са отбелязали напредък в надграждането на своите СИЗП, за да отговорят на изискванията на ОСП за периода 2014 – 2020 г. Въпреки това СИЗП все още не са напълно адаптирани към изискванията за екологизиране. Някои усилия на Комисията за опростяване на ОСП са дали противоречиви резултати.

-Чрез подобрени насоки, отнасящи се до СИЗП, редовни одити и последващи действия, свързани с плановете за действие на държавите членки и финансовите корекции, Комисията изпълнява по-добре своята мониторингова роля. Въпреки това надеждността на ежегодната оценка на качеството (ОК) относно ефективността на СИЗП в държавите членки се намалява заради слабости в прилаганата методология и недостатъчни проверки и последващи действия от страна на Комисията.

IV

Въз основа на направените одитни констатации и оценки ние препоръчваме:

а)Въз основа на количествен анализ на разходите и ползите и оценка на рисковете държавите членки следва да увеличат усилията си за повишаване на надеждността на данните (като разширят процеса на актуализация, използват по-прецизно възможността за пропорционалност и проверяват дали земята е на разположение на земеделския стопанин).

б)С подкрепата на Комисията държавите членки следва да разработят и създадат рамка за оценка на разходите за функционирането и актуализирането на своите СИЗП, за да измерят резултата от дейността им и ефективността на разходите, свързани с подобренията на системата.

в)Държавите членки следва да направят необходимото, като използват своите СИЗП, надеждно да идентифицират и регистрират и след това ефективно да проследяват екологично насочените площи, постоянно затревените площи и новите категории земя.

г)Комисията следва да преразгледа настоящата правна рамка за СИЗП, за да опрости и рационализира някои от правилата за следващия период на ОСП.

д)Комисията следва да направи анализ на разходите и ползите, за да определи дали представителността на извадките за ОК може да бъде подобрена, така че да може да се постигне по-добро обхващане на съвкупността от парцели в СИЗП.

е)Комисията следва да подобри осъществявания от нея мониторинг на резултатите от ОК, като анализира всички несъответствия в докладването за ОК, извършва последващ контрол, предоставя на държавите членки обратна информация и следи за това, когато е необходимо, да се изготвят и изпълняват планове за коригиращи действия.

Въведение

Обща информация

01

Общата селскостопанска политика (ОСП) финансира посредством Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) директни плащания за земеделските стопани и за ответни мерки при нестабилност на пазара или екологични предизвикателства (стълб 1). ОСП съфинансира и програми за развитие на селските райони в държавите – членки на ЕС (стълб 2), чрез Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). Реформираната ОСП за периода 2014 – 2020 г. се стреми да постигне по-добре насочени, по-справедливи и по-екологосъобразни („по-зелени“) директни плащания.

02

За да гарантира, че плащанията са редовни, ОСП разчита на интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) – набор от всеобхватни административни проверки и проверки на място на заявленията за субсидии, която се управлява от държавите членки. Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) е ключов компонент на ИСАК. Това е ИТ система, базирана на ортогонални изображения (въздушни или спътникови фотографии), които регистрират всички земеделски парцели в държавите членки. Системата има две основни предназначения: ясно установяване на цялата допустима площ в референтните парцели и изчисляване на тяхната максимална допустима площ (МДП). СИЗП се използва за кръстосани проверки в рамките на административните процедури за контрол и като основа за проверките на място, извършвани от разплащателната агенция⁴.

03

Първоначално СИЗП бяха създадени за проверките, свързани с помощта за площ, които понастоящем⁵ представляват плащания до 40 млрд. евро по стълб 1 на ОСП⁶ и около 5,5 млрд. евро по стълб 2 на ОСП⁷. Някои държави членки са използвали своите СИЗП, за да проверяват дали земеделските стопани изпълняват някои от екологичните правила в рамките на кръстосаното спазване или схемите за развитие на селските райони, свързани със земеделски площи, като подкрепата за агроекология и за необлагодетелстваните райони. В рамките на ОСП през периода 2014 – 2020 г. част от директната помощ за земеделски стопани ще се плаща за селскостопански практики, които са благоприятни за климата и околната среда. Някои от тези нови изисквания за екологизиране (вж. точка 35 в част ІІ) трябва да се следят, като се използва СИЗП.

Характеристики на СИЗП

04

СИЗП функционира въз основа на референтни парцели. Референтният парцел представлява уникално идентифицирана и географски разграничена земеделска площ⁸. От земеделските стопани се очаква внимателно да разгледат всяка карта и да установят и изключат от своите заявления цялата необработваема земя и недопустимите особености в парцелите, като например сгради, ферми, храсти, пътища, гори, езера и т.н.

05

Техническите характеристики на СИЗП се различават в отделните държави членки, тъй като съществуват различни видове референтни парцели (вж. таблица 1). По-долу е дадено кратко описание на основните видове.

Таблица 1

Характеристика на видовете референтни парцели

Земеделски парцел
Кадастрален парцел
Блок на земеделски стопанин
Физически / топографски блок

Основни особености

–Една група култури

–Един земеделски стопанин

–Един или повече земеделски стопани

–Въз основа на собственост

–Една или повече групи култури

–Един земеделски стопанин

–Една или повече групи култури

–Без естествени граници

–Един или повече земеделски стопани

–Площ, граничеща с особености (канавки, жив плет, стени и т.н.)

–Една или повече групи култури

Основен източник на данни
Заявление от земеделски стопанин
Кадастър, имотен регистър
Заявление от земеделски стопанин
Административна класификация

Източник: Европейска сметна палата и Европейска комисия (JRC).

06

Белгия, Германия и Обединеното кралство имат СИЗП за всеки регион. Всички останали държави – членки на ЕС, имат по една, обхващаща цялата страна. Понастоящем има общо 44 СИЗП, съдържащи над 135 млн. референтни парцела (вж. фигура 1).

07

СИЗП се управляват от държавите членки, които са отговорни за качеството на данните, въведени в техните системи. Комисията има мониторингова роля. Тя предоставя насоки и подкрепа на държавите членки, одитира ефективността на техните СИЗП, може да прилага финансови корекции, ако са налице нарушения при проверките на СИЗП, и последващи действия по плановете за действие. Комисията утвърждава също така оценката на качеството на СИЗП, която изисква от държавите членки да тестват ежегодно качеството на своите СИЗП.

Фигура 1

СИЗП по видове в ЕС

Източник: Европейска сметна палата въз основа на докладите за оценка на качеството на СИЗП за 2014 и 2015 г.

4Основното законодателство относно СИЗП в рамките на ОСТ за периода 2007 – 2013 г. е член 17 от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 г. за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) № 1290/2005, (EО) № 247/2006, (EО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (OВ L 30, 31.1.2009 г., стр. 16) и член 6 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 на Комисията от 30 ноември 2009 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор; за периода 2014 – 2020 г. това е член 70 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 и членове 5 и 6 от Регламент (ЕС) № 640/2014.

5Съгласно данните, взети от общия бюджет на ЕС за 2015 г.

6Бюджетните кредити за плащания обхващат предимно бюджетни редове 05 03 01 01, схема за единно плащане, 28,342 млрд. евро; 05 03 01 02, схема за единно плащане на площ, 7,806 млрд. евро и отделни части от 05 03 01 03 до 05 03 03, други преки помощи, възлизащи общо на 4,328 млрд. евро (преразпределително плащане, специална програма за най-отдалечените региони, подпомагане, свързано с площ за памук, и частично специална подкрепа (член 68).

7Схемите за развитие на селските райони, свързани със земеделски площи, в рамките на бюджетен ред 05 04 „Развитие на селските райони“ представляват около половината от бюджетните кредити за плащания в размер на 11,162 млрд. евро.

8Вж. член 2, параграф 25 и член 5, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 640/2014, както и член 4, параграф 1, буква д) от Регламент (ЕС) № 1307/2013.

Обхват, цели и подход на одита

08

Целта на настоящия одит е да определи дали системата за идентификация на земеделските парцели, въведена в рамките на Общата селскостопанска политика, е била подходяща за целта.

09

Ние потърсихме отговор на следния общ одитен въпрос:

Добре ли се управлява системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП)?

10

За да отговорим на този въпрос, проверихме дали СИЗП са позволявали на държавите членки да проверяват надеждно измерването и допустимостта на земята, заявена от земеделските стопани (част І), и дали системите са били адаптирани, за да се изпълнят изискванията на ОСП за периода 2014 – 2020 г., по-специално отнасящите се до задълженията за екологизиране и необходимостта от опростяване на прилагането на политиката (част ІІ). Накрая, проверихме дали Комисията е изпълнявала адекватно своята мониторингова роля (част ІІІ).

11

Извършихме одита в периода юли 2015 г. – април 2016 г. Той включваше посещения в Европейската комисия и в пет държави членки (Австрия, Германия (Саарланд и Северен Рейн-Вестфалия), Ирландия, Полша и Обединеното кралство (Шотландия). Тези държави членки бяха избрани въз основа на сумите, изплатени там, тяхната система за референтни парцели и обхвата на последните одити, извършени от нас и от Комисията. Във всяка държава членка ние проведохме интервюта, анализирахме процедури и данни и тествахме извадка от парцели, за да проверим надеждността на данните, съхранявани в системата. В присъствието на националните органи на екран бяха проверени общо над 400 референтни парцела⁹, от които над 100 бяха посетени на място¹⁰. Тази извадка беше подбрана въз основа на риска с цел установяване на възможни области за подобрение на СИЗП.

12

Освен това изпратихме анкета до държавите членки, обхващаща всички 44 различни СИЗП, за да получим ключови данни и информация за тяхната структура и прилагане. В допълнение, проведохме документален анализ на предходните одитни констатации, направени от нас и от Комисията, както и преглед на предишни проучвания. Бяха осъществени документни проверки с цел анализ на допълнителна информация относно СИЗП, въведени от държавите членки или регионите, които не бяха посетени от нас по време на одита. Накрая, проведохме интервюта с длъжностни лица на Комисията и проучихме необходимите за целта документи.

9Числото не включва всички референтни парцели, анализирани на екран в Северен Рейн-Вестфалия. Тук одитният екип имаше неограничен достъп до версия само за четене на СИЗП преди, по време и след одитното посещение.

10Обхватът на посещенията на място включваше основно оценка на правилното определяне на допустимата земеделска земя и съгласуваността между информацията, регистрирана в съответната СИЗП, и актуалното състояние на референтния парцел.

Част І

Независимо от добрите постижения при прилагането на системите за идентификация на земеделските парцели, те могат още да се подобрят

13

За да изпълняват предвидената цел, данните в СИЗП трябва да бъдат актуални, надеждни и пълни, за да бъдат ефективни административните проверки. Държавите членки трябва да актуализират редовно своите ортогонални изображения и правилно да ги оценяват. В случаите, когато фотоинтерпретацията не води до сигурни заключения, въз основа на оценка на рисковете и разходите за допълнителни проверки държавите членки следва да обмислят осъществяването на посещения на съответните парцели, за да определят правилно тяхната максимална допустима площ. Цялата информация, която е от практическо значение за оценката на допустимостта на земята, следва да бъде включена в СИЗП. С подкрепата на Комисията, държавите членки трябва също така да събират информация за резултата от дейността на СИЗП, за да преценяват разходите за допълнителни подобрения спрямо очакваните ползи.

Добри постижения при прилагането на СИЗП

14

Ние редовно проверяваме прилагането на СИЗП в държавите членки в контекста на нашата годишна декларация за достоверност. При условие че графичната информация, включена в СИЗП, се актуализира и анализира правилно, СИЗП има значителен принос за предотвратяването и установяването на грешки в заявленията за помощи, свързани с площи. Благодарение на подобрените насоки, дадени от Комисията (вж. точки 57 – 59), и на плановете за действие, въведени от Комисията и държавите членки (вж. точки 60 – 61), надеждността на данните в техните СИЗП непрекъснато се подобрява през последните години. Коригиращите действия доведоха до изключване на недопустимите площи от СИЗП в няколко държави членки и до налагане на значителни финансови корекции от страна на Комисията (вж. точки 62 – 64).

15

Като част от изготвянето на декларацията за достоверност всяка година Сметната палата прави оценка на нивото на грешките за ЕФГЗ. През 2014 г. въз основа на одитираните 183 операции, ние го оценихме на 2,9 %¹¹. Стойността беше близо, но въпреки това над нивото на същественост от 2 %. Грешките, свързани с площи, представляват 44 % от оценката на процента на грешките за ЕФГЗ през 2014 г. Половината от тези грешки са в размер под 2 % и следователно въздействието им върху общия изчислен процент грешки е слабо.

В по-голямата си част ортогоналните изображения са актуални

16

Държавите членки трябва редовно да актуализират своите СИЗП, за да могат да проверяват дали земеделските стопани получават плащания само за допустима земеделска площ. Предвид потенциала за естествени или антропогенни промени в парцелите, държавите членки насочват своите усилия основно върху честото набавяне на ортогонални изображения и своевременното им въвеждане в своите СИЗП. Това е необходимо, за да се гарантира, че системата отразява надеждно и точно условията на конкретния обект.

17

Неактуалните ортогонални изображения крият риск от неточност на данните в СИЗП. Комисията е препоръчала по принцип наборът от данни в СИЗП да бъде актуализиран на всеки три до пет години¹², така че системата да отразява реалното състояние. За значителна част от парцелите в Шотландия установихме, че фотографиите на СИЗП невинаги са обновявани на всеки пет години (вж. каре 1).

Каре 1

Пример за неактуални ортогонални изображения в СИЗП

В Шотландия се натъкнахме на фотографии, които са направени през 2008 и 2009 г. и следователно бяха отпреди повече от седем години. По оценка на органите повече от 35 000 от парцелите в СИЗП (6,9 % от общия брой) са заснети преди 2010 г.

18

По време на одита установихме добри практики по отношение на редовното набавяне на ортогонални изображения за СИЗП напр. в Австрия, Германия (Северен Рейн-Вестфалия и Саарланд) и Полша.

19

Някои държави членки са положили специални усилия за своевременно въвеждане на нов набор от ортогонални изображения. През 2015 г. в СИЗП на Северен Рейн-Вестфалия са въведени дори ортофотографии, които са направени през пролетта на същата година (като „временни цифрови въздушни фотографии“). Подобни бързи действия спомагат за поддържане на системата в актуално състояние и намаляват броя на извършваните вземания, които отнемат време и усилия в случай на промени в допустимостта на земята. Освен това старите ортофотографии се съхраняват в системата и могат да бъдат показани, за да се види предишното състояние на референтния парцел в СИЗП.

20

Установихме също така случаи на по-продължителни забавяния при въвеждането в СИЗП на нови ортогонални изображения. В Австрия това е отнело повече от година. В Шотландия също е имало значителни забавяния¹³ при актуализирането на СИЗП основно поради недостиг на персонал за фотоинтерпретация, но също така и поради забавяния при получаването на нови ортогонални изображения от изпълнителя.

Фотоинтерпретацията невинаги е надеждна или невинаги води до сигурни заключения

21

Освен редовното обновяване на ортогоналните изображения, от решаващо значение е систематичната и точна интерпретация на новите ортофотографии, за да се гарантира, че допустимата земеделска площ е правилно регистрирана, а недопустимата площ – правилно изключена в СИЗП. Само ако националните органи са в състояние да интерпретират правилно фотографиите, които получават, те ще могат да извършват надеждни административни проверки по заявленията на земеделските стопани. Комисията препоръчва на националните органи да извършват фотоинтерпретацията систематично, щом се получат нови ортогонални изображения. Една разплащателна агенция, която посетихме (на Саарланд), няма въведен подобен процес за систематична интерпретация на снимките.

22

Нашият одит потвърди¹⁴, че фотоинтерпретацията, извършвана по време на актуализации на СИЗП, невинаги е била надеждна, което води до регистриране в съответните СИЗП на неправилни максимално допустими площи (МДП). По-конкретно, площи или очевидно недопустими особености са били очертавани неправилно (вж. каре 2).

Каре 2

Примери за неточна оценка на МДП, които биха могли да бъдат установени чрез фотоинтерпретация

Неправилно оценена недопустима площ

В Саарланд установихме парцели, които са регистрирани като изцяло допустими, когато всъщност е очевидно от новополучените фотографии, че в по-голямата си част те са били недопустими (обраснали).

Изображение в СИЗП на Саарланд:

© Paying Agency Saarland (Разплащателна агенция Саарланд)

Ситуация, установена на място:

Източник: Европейска сметна палата.

В Шотландия установихме недопустими площи, неправилно регистрирани в СИЗП. СИЗП съдържаше референтен парцел, частично зает от стръмен склон и скалиста площ без зелена покривка, определен като напълно допустим. Червените стрелки указват някои от проблемните площи.

© Шотландска разплащателна агенция

Неправилно изключени недопустими особености

Езеро в Австрия е било очертано неправилно. Парцелът също така включваше къща в максимално допустимата площ.

© Австрийска разплащателна агенция (АМА)

Парцел в Ирландия е бил определен като максимална допустима площ от 1,4 ха в СИЗП, след като земеделският стопанин е внесъл изменения в площта, въпреки факта, че парцелът включва ферма и помещение и по тази причина е бил напълно недопустим.

В Северен Рейн-Вестфалия установихме други примери на слабости при определянето на правилната максимална допустима площ.

23

Понякога фотоинтерпретацията само не е достатъчна за точна оценка на допустимостта на земята, заснета на ортофотографиите. Когато се касае за обработваема земя или обикновена затревена площ, общо взето фотоинтерпретацията може да идентифицира надеждно допустимата площ, която трябва да се регистрира в СИЗП. Това обаче невинаги е така по отношение на специфични видове затревени площи, като подходящи за паша залесени площи или алпийски пасища (вж. каре 3).

Каре 3

Сама по себе си фотоинтерпретацията невинаги води до сигурни заключения

В Шотландия установихме парцели, които са заявени като подходящи за паша залесени площи (вж. изображението от СИЗП вляво), но в действителност са били недопустими за плащане, тъй като или не са били подходящи за паша, или не е била възможна паша изобщо поради това, че не е имало трева отдолу (вж. изображението от СИЗП вдясно). Това би могло да се потвърди единствено при посещение на място. Парцелите са били неправилно включени в максималната допустима площ и е било отпускано плащане в миналото.

Изображение в шотландската СИЗП:

© Шотландска разплащателна агенция

Ситуация, установена на място:

Източник: Европейска сметна палата.

Изображение в шотландската СИЗП:

© Шотландска разплащателна агенция

Ситуация, установена на място:

Източник: Европейска сметна палата.

В някои случаи допустимостта на парцела зависи от това дали има трева или друга растителност под дърветата, т.е. папрат, прещип или орлова папрат. В крайни случаи, както се потвърди в Ирландия, това би могло драстично да промени оценката за допустимост, но не може да бъде уловено чрез фотоинтерпретация.

Орлова папрат с трева отдолу
(допустима или частично допустима в Ирландия)

Източник: Европейска сметна палата.

Орлова папрат без трева отдолу
(недопустима в Ирландия)

Източник: Европейска сметна палата.

Ние установихме други примери за слабости по отношение на парцели затревена площ в Австрия и Северен Рейн-Вестфалия.

24

При наличие на съмнения относно това дали парцелите, особено затревените площи, действително се използват за селскостопански цели, някои органи на държави членки предприемат теренни посещения като част от процеса на актуализация, с цел да подкрепят своята фотоинтерпретация на екран. Отбелязахме усилия в това отношение в Австрия (алпийски пасища) и Шотландия, но също така голямо забавяне в извършването на подобни посещения във втория регион (над 76 000 посещения за проверка на земята), които са били планирани, за да се гарантира, че информацията в СИЗП е актуална, но все още не са проведени, основно поради липса на ресурси.

25

Въпреки че теренните посещения ад хок са единственият метод, за да се гарантира точност, когато фотоинтерпретацията не води до сигурни заключения, това си има цена. Следователно техният брой и обхват следва да бъде внимателно планиран, като се преценяват разходите за допълнителна точност спрямо очакваните ползи по отношение на редовността на плащанията.

Пропорционалността невинаги се прилага надеждно

26

Държавите членки имат възможност да използват пропорционална система в своите СИЗП за референтни парцели постоянно затревени площи, които включват допустима земеделска земя и недопустими природни особености, като например храсти, дървета, скали, шубраци или тръстика. За да се определи допустимата площ в рамките на референтните парцели, държавите членки установяват различни диапазони от проценти на допустимост, които се отразяват съответно върху плащането¹⁵. Това има за цел да опрости определянето на допустимата площ на парцели, за които точният процент на допустимост не е очевиден. Направени от човек конструкции, като сгради, постоянни улици или бетонни стени, не попадат в тази категория, но трябва да бъдат изключени и очертани в СИЗП, преди да се прилага пропорционалност.

27

В рамките на системата за пропорционалност фотоинтерпретацията и автоматичните оценки, извършвани без обмисляне или проверка на място при необходимост, обикновено не са достатъчно надеждни за правилното определяне на допустимите площи. По време на одита посетихме редица алпийски парцели в Австрия¹⁶ и общински земи в Ирландия¹⁷, за които е направена пропорционална оценка. На място констатирахме, че на националните инспектори и/или фотоинтерпретаторите е било трудно да очертаят последователно парцелите, да приложат диапазона от коефициенти на допустимост и да установят индивидуалните проценти на допустимост (вж. каре 4). Националните органи не са създали подходящи стратегии за управление на риска, като всеобхватни и пояснителни каталози за пропорционалност с ясно описание и критерии за оценка за всеки диапазон, теренни посещения във всички съмнителни случаи или допълнителни технически инструменти за задоволително справяне с тези трудности.

28

Комисията препоръчва на държавите членки да обръщат по-голямо внимание при оценката на затревени райони с коефициент на допустимост под 50 %, тъй като съществува висок риск от грешки¹⁸. В Австрия е била въведена система за изчисляване на площта на планинските пасища, които са покрити с дървета, камъни и други отломки. И австрийската, и ирландската пропорционална система позволяват ниски коефициенти на допустимост (вж. каре 5 за пример, свързан с Австрия).

Каре 4

Пример за неправилни пропорционални оценки, разкриващи ограниченията на изображенията в СИЗП

В Ирландия парцел затревена площ, частично покрита с храсти, дървета, папрат и пирен, регистриран в СИЗП като 90 % допустима, по време на одитното посещение беше оценен като само 70 % допустим, така че част от плащането може да е било завишено.

Изображение в ирландската СИЗП:

© Ирландска разплащателна агенция (DAFM)

Ситуация, установена на място:

Източник: Европейска сметна палата.

Каре 5

Пример за парцели с ниски коефициенти на допустимост

Референтният парцел залесена площ, показан долу, с малка тревна покривка под дърветата, е бил регистриран като 21 % допустим в австрийската СИЗП. На място установихме, че процентът е завишен.

Изображение в австрийската СИЗП:

© Австрийска разплащателна агенция (АМА)

Ситуация, установена на място:

Източник: Европейска сметна палата.

Полуавтоматизираните инструменти за откриване бяха в процес на тестване, но все още не бяха пуснати в действие

29

Начин за намаляване на риска от неправилно регистриране на допустимата площ в СИЗП и за постигане на по-обективни резултати е разработването и прилагането на автоматизирани инструменти за откриване на промени. Въз основа на ортогоналните изображения софтуерът може да помогне за извършване на фотоинтерпретация, като идентифицира форми, обекти, структура или връзки със съседни сегменти. Държави членки, като Австрия и Ирландия, са подлагали на разглеждане редица подобни инструменти за интерпретация на данните в СИЗП. И макар че тестването все още не е убедително (вж. каре 6), признаваме техния интерес към отбелязване на непрекъснат напредък към надеждност на данните и използване на иновативни техники, за да се подобри надеждността и да се намалят административните разходи.

Каре 6

Резултати, постигнати от полуавтоматизираните инструменти за откриване в Австрия

В Австрия неотдавна беше проведено проучване с цел тестване на надеждността на полуавтоматизиран инструмент за откриване, разработен от Университета по природни ресурси и науки за живота във Виена. Сравняването на резултатите за допустимите площи, регистрирани в австрийската СИЗП (лявото изображение), с тези, определени посредством инструмент за полуавтоматизирано откриване (дясното изображение), разкрива значителни разлики.

Източник: ©Atzberger, C., „The current capabilities of (semi-)automatic determination of pasture grazing areas using remote sensing“ („Настоящи възможности за (полу-)автоматизирано определяне на пасища чрез използване на дистанционно наблюдение“), Виена 2014 г.

Някои СИЗП съдържат информация относно това дали земята действително е на разположение на земеделския стопанин

30

Заявената от земеделските стопани площ трябва да бъде на тяхно разположение (напр. по силата на право на собственост или аренда), за да имат право на селскостопанско плащане. Ако от земеделските стопани не бъде поискано да предоставят доказателства за юридическите права върху заявената от тях земя, съществува риск да им се плаща за земя, която не е на тяхно разположение, като например публична земя или частна земя, принадлежаща на други лица. Въпреки че не се изисква от законодателството на ЕС, считаме, че е добра практика, ако е възможно и икономически целесъобразно, да се допълни СИЗП с информация за това дали парцелите са на разположение на земеделския стопанин. Това би позволило на държавите членки систематично да засичат подобна информация със заявленията за помощи, както установихме в Шотландия (вж. каре 7).

Каре 7

Добри практики по отношение на проверката на доказателствата за правото на използване на земята

В Шотландия всяка декларирана промяна в собствеността или правото на ползване на парцели трябва да бъде подкрепена от подходящи документи, подписани от двете страни на прехвърлянето. По подобен начин, всички новодекларирани парцели трябва да бъдат подкрепени от документ, доказващ правото на ползване на земята. Шотландската СИЗП съдържа информация относно собствеността и/или договорите за аренда.

31

Останалите четири одитирани държави членки само понякога изискват от земеделските стопани да предоставят доказателства за собственост, аренда или други права върху заявената от тях земя и следователно не могат винаги да са сигурни дали референтите парцели, регистрирани в техните СИЗП, са напълно и законно на разположение на земеделския стопанин. Установихме случаи в Австрия и Северен Рейн-Вестфалия, в които части от парцели в съседство на залесена площ или край пътя не са били на разположение на земеделския стопанин, но въпреки това са били декларирани и платени. Съответната информация от имотния регистър, вече включена в СИЗП, не е използвана като допълнителен източник на информация.

Информацията не е достатъчна за извършване на пълна оценка на ефективността на разходите от прилагането на СИЗП

32

Основните функции на СИЗП са установяване на местонахождението, идентифициране и количествено определяне на земеделската земя. Както се описва в точки 16 – 29, държавите членки влагат значителни финансови ресурси в създаването, управлението и актуализирането на своите СИЗП. Ето защо ние се опитахме да съберем информация за свързаните със СИЗП разходи от държавите членки и Комисията. Държавите членки не могат да предоставят надеждна и съпоставима информация за разходите. Те се затрудняват да определят количествено общите разходи за инвестиции в своите СИЗП, годишните текущи разходи за тях и разходите за конкретни функции, като например процеса на актуализация на СИЗП, различните слоеве на СИЗП или оценката на качеството (ОК). Поради това държавите членки не са в състояние да оценят ефективността на разходите за подобренията на системата.

33

Комисията разполага с информация относно въвеждането на СИЗП в новите държави членки, както и с данни относно разходите за изображенията. Тя обаче не е изисквала информация от държавите членки за текущите разходи, нито е давала насоки как да се подготвя такава информация надеждно и съпоставимо. Следователно Комисията не може да извърши задоволителна оценка на разходите, свързани с новите системни изисквания или промени в политиката.

11Изчисленият процент грешки за ЕФГЗ без кръстосаното спазване е 2,2 % през 2014 г.

12ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, Годишен доклад за дейността за 2014 г., Окончателен доклад, приложение 10, част 3.2, ABB 03: „Поради това е необходимо СИЗП да се поддържа в актуално състояние и за целта държавите членки следва да имат предвид постоянното обновяване на ортогоналните изображения в рамките на 3—5 годишен период в зависимост от промените на терена (със или без човешка намеса).“

13За полетите, осъществени през 2014 г., от 160 000 обхванати парцела само 90 000 са били обработени до октомври 2015 г.

14Във връзка с това вж. също така Годишния доклад на Сметната палата за 2014 г. и по-специално препоръка 1 от глава 7: „Държавите членки да положат допълнителни усилия за включване на надеждна и актуална информация в базите данни на СИЗП относно размера и допустимостта на земеделската земя, по-специално по отношение на постоянните пасища, и систематично да анализират и използват цялата налична информация в рамките на административните проверки, включително актуални ортофотоснимки, с цел да се избегнат плащания за недопустима за подпомагане земя“ (ОВ С 373, 10.11.2015 г.).

15Член 10 от Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията.

16Пет алпийски пасища в провинции Долна Австрия, Щирия, Залцбург и Горна Австрия.

17Четири парцела общинска земя в Ирландия, които обикновено са по-големи участъци пасища, собственост на повече от едно лице. Всеки съсобственик притежава условен дял от общата площ.

18JRC, Technical guidance on the pro rata system for permanent grassland (Технически насоки относно пропорционалната система за постоянно затревени площи), DS-CDP-2015—06 final.

Част ІІ

Актуализацията на системата за идентификация на земеделските парцели СЕ извършва, за да се изпълнят изискванията на реформата на ОСП

34

Необходима е актуализация на СИЗП на държавите членки, за да се отговори на новите изисквания на ОСП за периода 2014 – 2020 г. Промените се отнасят главно до новите задължителни изисквания за екологизиране, които свързват допълнителни 30 % към основното плащане за някои практики, които са потенциално благоприятни за климата и околната среда в целия ЕС. Ние анализирахме степента, в която СИЗП може да служи за мониторинг на тези изисквания за екологизиране. В този контекст ние също разгледахме доброволното включване от държавите членки в техните СИЗП на някои особености на ландшафта, защитени в рамките на кръстосаното спазване и развитието на селските райони. Освен това поради факта, че един от ключовите приоритети на Комисията е опростяването на ОСП, за да се постигнат по-добри резултати чрез не толкова сложни правила, ние анализирахме също така усилията на Комисията в това отношение.

Извършваното от държавите членки адаптиране на СИЗП към изискванията за екологизиране беше в ход, но все още не беше приключило

35

С новата Обща селскостопанска политика (ОСП) за периода 2014 –2020 г. бяха въведени „зелени директни плащания“. За да получават тези плащания, от земеделските стопани се изисква да поддържат постоянно затревени площи, да прилагат диверсификация на културите и да определят дял от обработваемата площ за екологично насочени площи (ЕНП)¹⁹ (вж. фигура 2).

36

Въпреки че СИЗП може да бъде ефективен инструмент за мониторинг на постоянно затревените площи и някои екологично насочени площи (вж. точки 37—41), това не е така в същата степен по отношение на изискванията от по-временно естество, като например диверсификацията на културите (вж. фигура 2). Ето защо СИЗП не е подходящ инструмент, когато разплащателната агенция трябва да провери дали наистина е имало диверсификация на културите.

Фигура 2

Екологизиране: основен преглед

Източник: Европейска комисия.

Слабости при определянето на постоянно затревените площи в държавите членки

37

Постоянно затревените площи са широко признати заради своите положителни екологични ефекти и следва да бъдат защитавани. Те представляват земя, използвана за отглеждане на трева или други тревни фуражи, естествено растящи (саморазсадени) или чрез култивиране (изкуствено засети), които не са били включени в сеитбооборота на стопанството в продължение на най-малко пет години²⁰. Определени са законови ограничения за преобразуването на постоянно затревените площи отново в обработваема земя. За да се избегне значителното им намаляване, от държавите членки се изисква да гарантират, че процентът на постоянно затревените площи спрямо общата земеделска площ, декларирана от земеделските стопани, не трябва да намалява с повече от 5 %²¹.

38

Установихме случай на добра практика в Саарланд, където подслой на СИЗП позволява да се проследи и контролира преминаването на отделни компоненти на парцел към постоянно затревена площ на най-малкото възможно ниво, например в случаите на разделяне или съединяване на парцели. В другите пет посетени държави членки/региони обаче има риск да не могат да бъдат открити промени в съществуващи постоянно затревени площи или земя, предназначена да стане постоянно затревена площ, поради неподходящ мониторинг и непълни изходни данни в СИЗП (вж. каре 8).

Слоят за „екологично насочени площи“ беше в процес на разработване от страна на държавите членки

39

Според новото законодателство държавите членки трябва да регистрират всички постоянни екологично насочени площи в референтен слой в своите СИЗП до 2018 г., за да проверяват дали земеделските стопани изпълняват своето задължение да поддържат общо най-малко 5 % от своите земи като екологично насочени площи²².

40

В графичния материал, предоставен на бенефициентите, считано от референтната 2016 г. нататък, трябва да се посочва видът, размерът и местоположението на ЕНП, определени през предходната година, включително тези, които не са постоянни²³. С цел спазване на тази разпоредба държавите членки ще трябва да имат въведен основен слой за ЕНП в своите СИЗП преди 2018 г. В ръководство на Комисията се изисква от първата година (2015 г.) референтният слой за ЕНП да съдържа всички потенциални ЕНП, избрани от държавата членка, които се очаква да се запазят трайно за поне три години²⁴. Тълкуването на Комисията има за цел да гарантира, че референтният слой за ЕНП се изгражда постепенно, за да бъде напълно действащ до 2018 г.

Каре 8

Слабости при мониторинга на постоянно затревените площи

Видът на земеделските парцели трябва да бъде обект на ежегоден мониторинг посредством СИЗП, за да се реши дали обработваемата земя се е превърнала в постоянно затревена площ, което се счита, че е факт, ако в продължение на пет или повече години тя се използва за отглеждане на трева или други тревни фуражи, въпреки че се разорава и засява с друг сорт тревен фураж.

Проследимостта на 5-годишния период за преобразуване не е гарантирана

В Австрия, ако референтни парцели са прехвърлени между земеделски стопани или променят размерите си, връзките им с предходни години се загубват. Вследствие на това статутът на земята в СИЗП не може да бъде надеждно установен и потенциални постоянно затревени площи остават неоткрити. Същото се отнася за Полша и Шотландия, тъй като тези СИЗП не включват информация относно възрастта на непостоянните затревени площи (напр. две- или тригодишна тревна покривка). Следователно органите не могат да проследят парцелите затревена площ, за да гарантират, че са регистрирани отново в техните СИЗП като постоянно затревена площ след края на петгодишния цикъл. Подобно положение съществува в Ирландия.

Точното местонахождение на постоянно затревените площи не е посочено в СИЗП

В Северен Рейн-Вестфалия като цяло не е възможно да се направи разграничение между постоянно затревени площи и обработваема земя в рамките на референтен парцел. Тъй като скиците на земеделския стопанин на използваната за селскостопански цели земя, които са част от заявлението за подкрепа, не са били прехвърлени в СИЗП, точното очертание на постоянно затревените площи и потенциалните постоянно затревени площи не можеше да бъде проследено.

41

В нашата анкета мнозинството от държавите членки/региони (26 от 44) ни информираха, че вече са приложили напълно референтния слой за ЕНП в своите СИЗП, а другите 18 са на път да го направят до 2018 г., както се изисква в регламента. Посетените държави членки извършват постепенна цифровизация на всички постоянни екологично насочени площи във или в съседство с обработваема земя. Въпреки това Шотландия все още не е цифровизирала нито една екологично насочена площ в своята СИЗП, а в Северен Рейн-Вестфалия не във всички случаи са определени точно категориите и техните размери, което води до погрешни изчисления, тъй като коефициентите са различни за някои елементи, като например жив плет или полски нискостеблени дървесни култури²⁵. В Ирландия при въвеждането в СИЗП на референтния слой за екологично насочени площи с постоянните особености на ландшафта органите са решили да използват различен набор от информация от данните, използвани от Националната агенция по картография, за установяване на местонахождението на елементи на ЕНП, като жив плет и отводнителни канали. Тъй като този референтен слой технически не съответства на настоящия слой в ирландската СИЗП, границите и полигоните на елементите на ЕНП в СИЗП са изместени, което изключително затруднява установяването на точното им местонахождение.

Слабости при регистрацията на елементи на ландшафта, защитени съгласно кръстосаното спазване или схема за агроекология

42

Защитата на ЕНП е продължение на други политики или инструменти за насърчаване на по-екологосъобразно земеделие, като например правилата за кръстосано спазване или мерките за агроекология и климат в рамките на развитието на селските райони. Като част от тези правила държавите членки са определили стандарти за защита на екологично чувствителни площи и някои видове елементи на ландшафта (като храсти, дървета, буферни ивици или полски нискостеблени дървесни култури).

43

Настоящата правна рамка на ЕС не задължава държавите членки да картографират в СИЗП елементите на ландшафта, които са защитени съгласно правилата за кръстосано спазване. Въпреки това в анкетата относно ЕНП 28 държави членки/региони декларираха, че са направили това в съответствие с националното законодателство. 16 държави членки/региони са докладвали, че тези елементи не са били изцяло регистрирани в СИЗП. Три от посетените държави членки са регистрирали в своите СИЗП елементите на ландшафта, защитени съгласно правилата за кръстосано спазване. Правилната идентификация и регистрация на такива елементи в СИЗП е полезна, за да се следят потенциалните промени или случаи на неспазване, включително забранено премахване или разрушаване на такива елементи с течение на времето, и би осигурило ефективна подкрепа за административните кръстосани проверки. Същото се отнася за държави членки като Австрия, която плаща помощи за агроекология и климат за някои видове елементи на ландшафта. Установихме слабости по отношение на правилната идентификация и регистрация на такива елементи в австрийската и германската СИЗП (вж. каре 9). Трудностите при прилагането на надеждни слоеве за елементи на ландшафта в СИЗП са показателни за предстоящите предизвикателства при въвеждането на всеобхватен и ефективен референтен слой за отчитане на ЕНП.

Каре 9

Примери за неправилна идентификация и регистрация на елементи на ландшафта

В Северен Рейн-Вестфалия елементите на ландшафта, защитени съгласно правилата за кръстосано спазване, невинаги бяха правилно очертани. Някои части от изключените елементи на ландшафта, показани по-долу (очертани в оранжево), като полски нискостеблени дървесни култури или линии от дървета, в действителност са били допустими, докато някои други елементи на ландшафта от същия вид са останали нерегистрирани.

© North Rhine-Westphalian Chamber of Agriculture
(Камара по земеделие на Северен Рейн-Вестфалия).

В Австрия разплащателната агенция рутинно регистрира ивиците горска площ като елементи на ландшафта (полски нискостеблени дървесни култури – син триъгълник) дори да са част от съседни гори. Това принципно означава, че стопанства, които обработват съседната селскостопанска площ, нямат права над тях и че следователно те не отговарят на изискванията за помощ по схемата за агроекология.

© Австрийска разплащателна агенция (АМА)

Предприети са мерки за опростяване, но то продължава да бъде предизвикателство

44

Опростяването е основна цел на Комисията²⁶. Тя счита, че опростяването на ОСП е от съществено значение, за да стане селскостопанската икономика по-конкурентоспособна, да се запазят и да бъдат създадени работни места и да се спомогне за стабилното развитие на селските райони²⁷. Принципно опростяването следва да се отнася и за СИЗП.

45

В конкретни регламенти²⁸ е приет нов набор от правила, свързани със СИЗП, както и изисквания за екологизиране. Те включват допълнителни изисквания (напр. задължителното геопространствено заявление за помощ, повече слоеве в СИЗП (вж. списъка на задължителните слоеве в приложение І) и възможности (т.е. прага на стабилност, правилото „100 дървета“) за държавите членки. Накрая, включването на нови категории допустима земя създава допълнителни предизвикателства за СИЗП поради различаващите се установени местни практики.

Геопространственото заявление за помощ – полезен инструмент

46

За целите на идентификацията на всички земеделски парцели, използвани от един бенефициент, и за целите на обработката на съответните пространствени и буквено-цифрови данни, органите на държавите членки трябва да предоставят на всички бенефициенти до 2018 г. предварително изготвен формуляр на заявление за помощ и съответния графичен материал²⁹. В нашата анкета за СИЗП 33 държави членки/региони споделят, че подобна система вече е била въведена, с цел да се показва как всички заявления за помощи се засичат пространствено с информацията в СИЗП. В останалите 11 държави членки/региони³⁰ подобна система (все още) не е въведена.

47

По принцип в близко бъдеще земеделските стопани следва да започнат да подават своите заявления за помощи, като използват геопространствени методи, т.е. положението и размерът на техните парцели трябва да се извлича от изображенията, обхванати в СИЗП. Въпреки това, от 2018 г. нататък, когато системата бъде въведена напълно, единствено в случаите, когато бенефициентите не са в състояние да подават заявления по този начин, националните или регионалните органи следва да им осигуряват техническа помощ или да предоставят заявлението за подпомагане на хартия, като съответните органи следва да осигурят дигитализирането на всички декларирани площи.

48

Както показват нашите одитни констатации, когато е било въведено, геопространственото заявление за помощ значително подобрява качеството на информацията в СИЗП (напр. в Австрия и Саарланд). По време на административните проверки припокриванията в геометрията на референтните/земеделските парцели или несъответствията в границите на парцелите, пораждащи кодове за грешка, се установяват незабавно. В този контекст Полша вече също е разработила електронна система за геопространствено заявление за помощ, за да позволи на земеделските стопани да подават заявления онлайн. Въпреки това през референтната 2015 г. по-малко от 1 % от заявленията са били подадени електронно, тъй като полските земеделски стопани са отдали предпочитание на традиционните хартиени заявления.

Посетените държави членки са взели решение да не прилагат праг на стабилност

49

Като нов компонент в рамката на ОСП за периода 2014 – 2020 г. е възможността държавите членки да не актуализират своите СИЗП, ако разликата между новата МДП на референтния парцел и МДП, както е била оценена преди, е под 2 % (праг на стабилност)³¹. Новото правило има за цел да опрости административното обслужване на СИЗП. Комисията обаче е предоставила насоки³² на държавите членки, съгласно които, въпреки че липсва законово изискване за актуализиране при разлика под 2 %, все пак е препоръчително това да се извършва (т.е. да се изключват недопустимите части от МДП) при явни промени³³ в допустимата площ, независимо дали промяната е под прага от 2 %. Никоя от посетените при одита държави членки не е избрала да използва прага на стабилност от 2 %.

Незадължителното правило „100 дървета“ – сложна задача

50

Новата рамка на ОСП съдържа разпоредба, която предвижда, че площи с разпръснати дървета върху земеделска земя сега се считат допустими, ако има по-малко от 100 дървета на хектар и селскостопанските дейности могат да се извършват по начин, сходен с използвания при парцели без дървета в същия район³⁴. Дървета, които се считат за „подходящи за паша“ (могат да се пасат), не следва да се броят за изчисляването на прага от 100 дървета. „Подходящи за паша“ дървета са тези, които според тълкуването на Комисията действително са достъпни за паша в тяхната цялост за селскостопанските животни. Нашият анализ потвърди, че тези дървета е трудно да се установят чрез фотоинтерпретация, което допълнително се изразява в несигурност при оценяването на (частичната) допустимост на земята за селскостопанска помощ и създава усложнения и административна тежест на държавите членки.

Новите характеристики за допустима земя създадоха предизвикателства за СИЗП

51

С разпоредбите в ОСП за периода 2014 – 2020 г. бяха въведени нови характеристики и разяснения във връзка с допустимата земя. Като общо правило само земеделска земя, регистрирана в СИЗП, която се използва предимно за селскостопанска дейност, има право на плащания по стълб 1. Допустимостта се определя от статута на земята (обработваема земя, постоянно затревена площ и трайни насаждения) и от нейното използване. Допустими дейности са селскостопанско производство (напр. отглеждането на насаждения) или поддържането в състояние, което прави площта подходяща за паша или обработване. Последното изисква или земеделските стопани да извършват редовна (напр. ежегодна) минимална дейност за поддържане на тази земя, или земята да има определени характеристики, които я правят подходяща за паша или обработване. Принципно това се отнася за всички видове земя.

52

Когато държавите членки са определили „минимална дейност за поддържане“ на земя, която не се използва за производство, нейното изпълнение е малко вероятно да бъде проверимо в СИЗП. Само площи, които са напълно обраснали за повече от даден ограничен период и по този начин показват липса на дейност, могат да бъдат установими в СИЗП чрез сравняване на актуални фотографии с по-стара информация, съхранявана в системата. От друга страна, задължение на държавите членки е да проверят точния статут на засегнати референтни парцели и веднъж проверени, напр. чрез проверки на място, да ги регистрират правилно в своите СИЗП (вж. каре 10).

Каре 10

Добри практики за регистриране на минимална дейност за поддържане в СИЗП

В Хърватия се използва специален код за референтни парцели, на които е декларирана минимална дейност за поддържане, определящ ги като временно недопустими, ако проверките на място покажат, че в действителност не е била извършвана дейност. Различен код се използва за площи, които са трайно недопустими. Това е добро решение за регистриране в СИЗП на несъответствие с изискването за минимална дейност за поддържане.

53

Нова категория допустима постоянно затревена площ касае „площи, на които може да се пасе и които са част от установени местни практики, където тревата и другите тревни фуражи традиционно не са преобладаващи в зоните за паша“. Държавите членки трябва да идентифицират и определят подобни площи и да ги регистрират в своите СИЗП. Обикновено това са площи с ограничен селскостопански потенциал, състоящи се от обрасли с пирен площи (напр. в Германия) или общинско пасище (в Португалия), и видимо те могат да изглеждат изоставени или лошо поддържани. Затова интерпретацията на снимки в СИЗП, която установихме в Ирландия и Северен Рейн-Вестфалия, често не е достатъчна за точно идентифициране на този вид земя като допустима. Същото се отнася за минималната дейност за поддържане (вж. точка 52). Необходим е по-рисково ориентиран подход на националните органи, като целенасочени посещения на място (вж. също така точки 23—25) или използването на полуавтоматизирани инструменти (вж. точка 29).

Текущите усилия на Комисията за опростяване на СИЗП все още не са приключили

54

Накрая, анализирахме усилията на Комисията по отношение на СИЗП да опрости новата рамка на ОСП за периода 2014—2020 г. след нейното въвеждане. През май 2015 г. бяха въведени шест основни промени, потенциално засягащи СИЗП (вж. фигура 3):

Фигура 3

Промени, въведени от новата ОСП, които имат въздействие върху СИЗП

Източник: Европейска комисия.

55

Според нашия анализ от тези промени полза имат или бенефициентите (букви а) до в), или разплащателната агенция (букви г) до е), но не непременно и двете страни. Сложността на правилата и процедурите, необходими за разглеждане на промените по букви а) до в) по-специално, допълнително е увеличило административната тежест за държавите членки, тъй като в СИЗП е трудно да се определи точността на буфера и на увеличения размер на позволените междини до 4 метра. Освен това фактът, че липсващите или неправилно установените ЕНП могат да бъдат компенсирани от други ЕНП, изисква повече време за проверки на място. Окончателната преценка относно това дали земеделският стопанин спазва изискванията не може просто да се направи чрез анализ на информацията относно ЕНП, включена в първоначалното заявление, спрямо информацията в СИЗП: в случаи на неспазване може да са необходими допълнителни действия от страна на държавите членки.

19Регламент (ЕС) № 1307/2013.

20Член 4, параграф 1, буква з) от Регламент (ЕС) № 1307/2013.

21Член 45, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1307/2013.

22За целите на изчисляването на този процент особеностите на ландшафта например не се смятат със своята площ като такива, а се претеглят и преобразуват в хектари.

23Член 17, параграф 4 от Регламента за прилагане (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 г. за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета относно интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното спазване (ОВ L 227, 31.7.2014 г., стр. 69).

24ГД „Земеделие и развитие на селските райони“; Ръководство за създаване на референтен слой за отчитане на екологично насочени площи (DSCG/2014/31 окончателен rev1).

25Вж. приложение X към Регламент (ЕС) № 1307/2013; напр. 1 м жив плет (коефициент за преобразуване 5 и тегловен коефициент 2) отговаря на 10 м² екологично насочена площ, докато 1 м² полски нискостеблени дървесни култури (тегловен коефициент 1,5) отговаря само на 1,5 м².

26Вж. http://www.consilium.europa.eu/bg/policies/cap-simplification.

27Вж. http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/index_en.htm.

28Регламент (ЕС) № 1306/2013, Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията и Регламент за прилагане (ЕС) № 809/2014 на Комисията.

29Член 17 от Регламент (ЕС) № 809/2014.

30В това число са включени осем региона в Германия.

31Член 5, параграф 3 от Регламент (ЕС) № 640/2014.

32DSCG/2014/33 – окончателна редакция 3, раздел 3.2.

33появата на недопустим елемент (напр. новопостроена къща).

34Член 9, параграф 3 от Регламент (ЕС) № 640/2014: Земеделски парцел, съдържащ разпръснати дървета, се смята за допустима за подпомагане площ, при условие че селскостопанските дейности могат да се извършват по начин, сходен с използвания при парцели без дървета в същия район; както и при условие че броят на дърветата на хектар не надвишава определена максимална гъстота. Тази гъстота се определя и нотифицира от държавите членки въз основа на традиционните практики за отглеждане на култури, природните условия и опазването на околната среда.

Част ІІІ

Мониторингът на Комисията върху СИЗП се е подобрил, но не се е фокусирал достатъчно върху резултИТЕ от дейността на СИЗП

56

Комисията има важна мониторингова роля по отношение на СИЗП, като спомага да се следи за ефективността и ефикасността на СИЗП, управлявани от държавите членки. Първо, тя следва да предоставя адекватна подкрепа и насоки на държавите членки, за да допринася за последователно тълкуване на правилата на ЕС и за ефективен мониторинг върху плащанията в рамките на ОСП. Комисията също така извършва редовни одити на различните СИЗП в държавите членки и регионите, за да получи увереност, че функционират правилно, и да защити бюджета на ЕС, като прилага финансови корекции, ако бъдат установени сериозни слабости. Плановете за действие, изготвяни с цел отстраняване на тези слабости в СИЗП, също следва да бъдат проследявани отблизо от Комисията. Чрез ОК на СИЗП Комисията следва да има надежден поглед върху ефективността на СИЗП в целия ЕС и да може да оценява отбелязания от държавите членки напредък по откритите слабости. Накрая, сведенията за ефективността на разходите за проверките, свързани със СИЗП, биха могли да помогнат за по-доброто им насочване там, където те са по-ефикасни, както и за по-добро оценяване на прилагането на новата политика и за контролиране на разходите, свързани с нея.

Насоките на Комисията, отнасящи се до СИЗП, са се подобрили в сравнение с предходния период на ОСП

57

В предишния период 2007 – 2013 г. на ОСП Комисията не утвърди специални насоки за СИЗП. Тази ситуация се промени значително за периода 2014 – 2020 г. на ОСП, като през 2014 и 2015 г. бяха публикувани редица насоки, отнасящи се до СИЗП³⁵.

58

Комисията създаде звено³⁶, занимаващо се изключително с прилагането на директните плащания, с цел да засили дейността си по предоставяне на насоки и подкрепата си за държавите членки в прехода към прилагането на реформата на ОСП през 2015 г. Особено след 2014 г. Комисията увеличи предоставянето на информация и комуникацията с държавите членки, например чрез провеждане на серия от двустранни срещи, публикуване на материали или организиране на редовни семинари във връзка със СИЗП.

59

И макар че насоките на Комисията, отнасящи се до СИЗП, са се подобрили в сравнение с предходния период на ОСП, те се фокусират основно върху аспекти, свързани със законосъобразността и редовността, и предоставят малко информация за това как да се подобри ефективността на разходите, свързани с мониторинга.

Плановете за действие и финансовите корекции са били насочени към недостатъците в СИЗП

60

Плановете за действие (вж. фигура 4) са инструмент, използван от Комисията за решаване на системни слабости в СИЗП, наблюдавани на равнището на държавите членки. До края на 2015 г. са изготвени общо седем съвместни плана за действие в областта на СИЗП от съответните държави членки по искане на Комисията. Освен изготвянето на планове за действие по искане на Комисията, държавите членки или регионите могат също по своя собствена инициатива да съставят планове за действие за преодоляване на конкретни слабости. От 2007 г. насам са утвърдени десет подобни плана.

61

За разлика от ОСП през периода 2007—2013 г., сега има правно основание за плановете за действие, инициирани по искане на Комисията³⁷. В регламента се предвижда плановете за действие да включват ясни показатели за осъществения напредък, както и да се изготвят от съответната държава членка след консултация с Комисията. Най-новите планове за действие – за Гърция, Испания, Франция и Англия – съдържат такива показатели. В своя годишен доклад за дейността за 2015 г. Комисията изразява мнение, че тъй като Франция не е изпълнила ключови ангажименти в плана за действие, тя следва да вземе мерки да се справи с тези въпроси и да предостави по-подробни показатели за напредъка. В резултат на коригиращите действия, осъществени през 2014 и 2015 г., в Гърция площта, регистрирана като постоянно пасище, е намаляла от 3,6 млн. хектара на 1,5 млн. хектара, докато в Испания допустимата земеделска земя е намаляла от 18,4 млн. хектара на 15,6 млн. хектара³⁸.

62

От 1999 г. до края на 2015 г. Комисията е взела 49 решения за изключване от финансиране на ЕС на определени позиции разходи, направени от държавите членки по европейските земеделски фондове; основанията са включвали нарушения на разпоредбите, отнасящи се до СИЗП. Три решения през 2015 г. са засягали нарушения, отнасящи се до СИЗП. През 2015 г. на осем държави членки³⁹ са наложени финансови корекции поради пропуски, отнасящи се до СИЗП.

63

В нашия Годишен доклад за 2014 г. разглеждаме извадка от шест държави членки⁴⁰, за да оценим дали те са се справили ефективно и своевременно с пропуските, отнасящи се до СИЗП, и дали Комисията е приложила финансови корекции, спазвайки законодателството. Във всички проверени случаи Комисията е наложила финансови корекции или е стартирала процедури за уравняване по съответствие.

Фигура 4

Преглед на плановете за действие и финансовите корекции, свързани със СИЗП от 2006 г.

Източник: Европейска сметна палата, въз основа на данни на Европейската комисия.

64

При все това често е било налице доста дълго забавяне между съответната референтна година и календарната година, през която окончателно е била приложена финансовата корекция (вж. таблица 2). Крайните срокове, определени в регламента за ОСП за периода 2014 – 2020 г., имаха за цел да се рационализира процедурата за уравняване по съответствие.

Таблица 2

Примери за решения на Комисията от 2015 г., изключващи от финансирането на ЕС някои разходи от значение за СИЗП, направени от държавите членки по европейските земеделски фондове

Засегната държава членка | Засегнати референтни години | Брой решения на Комисията
България | 2009 г. | Решение за изпълнение (ЕС) 2015/103.
Испания | 2006, 2007 и 2008 г. | Решение за изпълнение (ЕС) 2015/103.
Франция | 2008 и 2009 г. | Решение за изпълнение (ЕС) 2015/103.
Литва | 2007 и 2008 г. | Решение за изпълнение (ЕС) 2015/103.
Португалия | 2009 г. | Решение за изпълнение (ЕС) 2015/1119.
Ирландия | 2008 и 2009 г. | Решение за изпълнение (ЕС) 2015/1119.

Източник: Европейска комисия.

Надеждността на резултатите от оценката на качеството на СИЗП е намалена от слабости в нейната методология и прилагане

65

От 2010 г., след установяването на общите за целия ЕС слабости, отнасящи се до СИЗП, и налагането на значителни финансови корекции на държавите членки (вж. точки 60 – 64), Комисията въведе оценка на качеството (ОК)⁴¹ като задължителен инструмент, с помощта на който от държавите членки се изисква проактивно да установяват всяка година евентуални слабости в системата и при необходимост да предприемат коригиращи действия. Оценката на качеството беше замислена като систематичен и последователен преглед на земеделските парцели и някои свързани с тях елементи в целия ЕС. Тя се основаваше на анализ на извадка от 500 до 1250 референтни парцела за всяка СИЗП. Понастоящем рамката за оценка на качеството обхваща шест елемента на качеството (ЕК), които трябва да бъдат тествани⁴² (вж. приложение ІІ). Промени в методологията за ОК са правени ежегодно и понякога в обръщение е имало множество варианти, преди да бъде приет окончателният вариант. С течение на времето са извършени много различни промени в методологията⁴³.

66

Въпрос, пораждащ безпокойство, последователно повдиган от държавите членки в нашата анкета за СИЗП и потвърждаван от експертите, участващи в партньорските проверки на ОК⁴⁴, беше сложността на методологията за ОК и необходимостта от опростяване. Нашият одит потвърди трудностите, пред които се изправят държавите членки при правилното и последователно прилагане на методологията за ОК на СИЗП (вж. каре 11).

67

Установихме също така проблеми в извадковия подход за оценка на качеството. За да се постигнат значими резултати, извадката за ОК на СИЗП следва да бъде представителна за цялата съвкупност от земеделски парцели във всяка държава членка/регион, където се извършва оценка на качеството. Регулаторната рамка изисква от държавите членки да извършват ОК въз основа на извадка на зоните и едновременно, на извадка от референтните парцели в СИЗП.

Каре 11

Примери за неточно или непоследователно прилагане на методологията за ОК

В Северен Рейн-Вестфалия, след като през 2014 г. е била направена извадка от парцели за ОК, 237 референтни парцела (почти 30 % от размера на извадката) са били коригирани от разплащателната агенция в рамките на систематичната актуализация на СИЗП (включително анализ на новите получени снимки за извършване на ОК). Едва тогава са били извършени тестовете на ОК въз основа на актуализираната информация в системата. Следователно резултатите от ОК са били недостоверни.

Методологията за ОК на СИЗП изисква от разплащателните агенции да извършват теренни посещения за проверка на състоянието на парцелите, за които фотоинтерпретацията не позволява да се направят заключения. При все това само 17 от 44 респонденти на нашата анкета за СИЗП заявиха, че са осъществили подобни посещения. Някои референтни парцели в Ирландия, Полша и Шотландия не са били измерени по време на извършването на ОК, въпреки че измерването е било наистина изпълнимо и дори изисквано от методологията.

ЕК4 беше тълкуван непоследователно. В Полша органите не бяха счели, че парцели, които могат да бъдат идентифицирани в СИЗП (напр. цифровизирани и получили уникален идентификатор), биха могли да се оценяват като притежаващи критичен дефект. Тъй като тези условия са предпоставка за включване в СИЗП, вероятно няма парцел, който да не отговаря на ЕК4⁴⁵.

В Ирландия, Австрия и Германия (Саарланд и Северен Рейн-Вестфалия) установихме липса на истинско разделение на задълженията между служителите, извършващи оценка на качеството, и служителите, извършващи актуализация на СИЗП, което създава риск тези служители да анализират своята собствена работа по актуализацията при оценката на качеството.

68

В извършените ОК от 2010 до 2014 г. зоните са били подбирани от държавите членки, докато референтните парцели, подлежащи на тестване, са били подбирани от Комисията (JRC). По време на нашите посещения ние установихме слабости в подбора на извадката в държавите членки за зоните и за референтните парцели, засягащи представителността и съпоставимостта на резултатите както между различните държави членки, така и през годините (вж. каре 12).

Каре 12

Някои слабости, установени в подбора на извадката за ОК от 2010 до 2014 г.

Във всички държави членки, посетени по време на настоящия одит, зоните за ОК не са били подбирани от популацията като цяло, а са извличани от зоните, обхванати от дистанционно наблюдение⁴⁶, което е представлявало само малка част от територията на държавата членка/региона. Парцели, невключени в зоните за дистанционно наблюдение, не е имало шанс да бъдат избрани. Друг проблем беше, че зоните за ОК не са включвали всички видове ландшафт в държавата членка/региона (като алпийски пасища в Австрия или общински земи в Ирландия).

В Ирландия зоните за ОК за 2013 и 2014 г. не са били достатъчно разпръснати, което поражда съмнение относно начина, по който са били подбрани.

69

Комисията е положила усилия за подобряване на ефикасността на методологията за определяне на извадката за ОК след извършването на оценка на качеството през 2015 г. и е държала разходите под контрол. В резултат на това броят на зоните в ОК, използвани за определяне на извадката, е спаднал значително. Комисията е провела два статистически теста за проверка на представителността на новата методология. Тези тестове потвърждават, че няма значителна разлика в представителността на извадката между 2014 и 2015 г., въпреки че в някои случаи негативно отражение върху нея има ограниченият брой зони за ОК; това означава, че тя може да бъде подобрена, въз основа на извършен анализ на разходите и ползите.

Резултатите от оценката на качеството не са използвани в достатъчна степен за подобряване на качеството на данните в СИЗП

70

Една от целите на ОК е да се предприемат коригиращи действия при необходимост. От държавите членки обикновено се изисква да изготвят планове за коригиращи действия при липса на съответствие с критични ЕК. При все това две от одитираните държави членки/региони (Ирландия и Шотландия) последователно не са отговаряли на критични ЕК, но не са съставяли планове за коригиращи действия. Те не са били изолирани случаи. За 2014 г. Комисията е отбелязала, че от 20 държави членки или региони, които е следвало да представят план за коригиращи действия въз основа на резултатите от ОК за 2014 г., шест (30 %) не са го направили.

71

Комисията отговаря за мониторинга на резултатите от ОК. Тя е извършила проверки за достоверност и се е свързала с държавите членки и регионите, където е установила очевидни грешки или изчислителни грешки в техните доклади за оценка на качеството. При все това Комисията (ГД „Земеделие и развитие на селските райони“) не е подложила постъпващите резултати от ОК на по-задълбочен анализ по отношение на надеждността на ОК на СИЗП или причините за неспазване на изискванията. Липсвали са също така анализ на тенденцията на историческите данни за държавите членки и регионите, анализ на екстремните стойности в ОК и анализ по вид референтен парцел. Извършването на такъв анализ би могло да помогне на Комисията да забележи необясними отклонения или тенденции по отношение на ЕК.

72

Комисията е направила ограничен брой информационни посещения в конкретни държави членки или региони с цел обсъждане на резултатите от ОК и разясняване на методологията, както и е провела няколко отделни одита на ОК⁴⁷. Някои ОК на СИЗП са били обхванати по време на редовните одити на Комисията, свързани с помощи за площ⁴⁸, въпреки че резултатите от ОК не са били конкретно взети предвид при подбора на държави членки за посещение. От резултатите от оценката на качеството за 2014 г. JRC е подготвил преглед на докладите за ОК на СИЗП за пет държави членки/региони⁴⁹, одитирани от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ през 2015 г.; впоследствие JRC е бил поканен да участва в три съответни мисии. Тези информационни посещения и одити не са били достатъчни, за да се получи увереност относно надеждността на резултатите от ОК, получавани ежегодно за всички СИЗП.

35ГД „Земеделие и развитие на селските райони“: DSCG-2014—31 (Слой за ЕНП), DSCG-2014—32 (Проверки на място), DSCG-2014—33 (СИЗП), DSCG-2014—39 (Геопространствени заявления за помощ); JRC (съвместно с ГД „Земеделие и развитие на селските райони“): DS-CDP-2015—06 (Технически насоки относно пропорционалната система за постоянно затревени площи), DS-CDP-2015—11 (Актуализация на СИЗП) и DS-CDP-2015—10 (Управление на слоевете).

36Звено D.3 в ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ съществува от януари 2014 г.

37Член 41, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1306/2013, влизащ в сила на 1 януари 2014 г.

38Съгласно информацията, предоставена от Комисията в нейния отговор по каре 7.8 от нашия годишен доклад за 2014 г.

39Белгия, България, Испания, Франция, Ирландия, Литва, Португалия и Обединеното кралство.

40България, Гърция, Испания, Италия, Португалия и Румъния.

41Правното основание за това преди беше член 6, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1122/2009, а сега е член 6 от Регламент (ЕО) № 640/2014.

42ЕК7 – „процентът на нередностите, определен по време на проверките на място“ – беше премахнат, считано от извършването на ОК за 2015 г.

43Тези промени включваха напр. ревизия или прецизиране на ключови понятия и определения (напр. „критични дефекти“ в ETS 5.1), поправки във формулата за изчисляване на ЕК (напр. ЕК5 – ЕК7 в ETS 5.1), добавяне на нови компоненти на ЕК (напр. ЕК1 б в ETS 5.3), премахване на ЕК (ЕК7 в ETS 6.0) или промяна в номерацията на ЕК (разместване на местата на ЕК3 и ЕК4 в ETS 6.0).

44„Партньорска проверка на рамката за ОК на СИЗП“, проведена от Sytze de Bruin (Wageningen University) и Gábor Csornai (Consultant V4.0), ноември 2011 г.

45Другите посетени държави членки са използвали различни основания, за да счетат, че парцелите не отговарят на ЕК4, като мултипарцели или мултиполигони; липса на допустима площ, въпреки че МДП е била по-голяма от 0; невалиден периметър или липса на граници, което прави невъзможно да се установи местонахождението на парцела; повече от две липсващи граници.

46С изключение на местата, където държавата членка или регионът не използват дистанционно наблюдение (Австрия, Шотландия).

47През 2014 г. например в Ирландия и Нидерландия.

48През 2013 г. ОК на СИЗП е била обхваната само в Испания, Италия и Швеция. През 2014 г. одитите са обхванали ОК на СИЗП в България, Ирландия, Литва, Нидерландия и Обединено кралство – Англия.

49Белгия – Фландрия, Дания, Кипър, Финландия и Обединено кралство – Шотландия.

Заключения и препоръки

73

Информацията, регистрирана в СИЗП – съществен компонент от ИСАК – е основа за извършване на точни плащания, свързани с площта, за земеделските стопани. Тя е обект на определени изисквания в регламентите относно ОСП и следва да функционира като инструмент за мониторинг на новите елементи в ОСП. Поради това от съществено значение е данните в СИЗП да бъдат надеждни, за да се гарантира, че плащанията са законосъобразни и редовни. Надеждността на данните зависи от извършването на ефективна и ефикасна актуализация, проверки и мониторинг от страна на Комисията и на държавите членки.

74

Одитът разгледа следния въпрос: „Добре ли се управлява системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП)?“ Заключихме, че СИЗП е полезен инструмент за определяне на допустимостта на земеделската земя, но управлението ѝ може още да се подобри.

75

Ако бъдат правилно актуализирани и анализирани, СИЗП могат да имат значителен принос за предотвратяване и установяване на грешки в заявленията за помощи, свързани с площи. През последните години резултатите в декларацията за достоверност на Сметната палата показват, че плановете за действие и финансовите корекции са насочени към слабостите в СИЗП в съответните държави членки. Въпреки това остават някои области, в които е необходимо подобрение.

76

В процеса на актуализация на СИЗП, въпреки че ортогоналните изображения в по-голямата си част са актуални, одитираните държави членки са имали трудности при правилното определяне на максималната допустима площ на референтните парцели. Това се получава предимно когато използването само на ортогонални изображения не позволява убедителна оценка на допустимостта на земята, например за някои видове затревени площи (вж. точки 14 – 29). В някои СИЗП е включена допълнителна информация за правата на собственост и аренда, за да се гарантира, че всеки парцел се декларира от имащия право земеделски стопанин (вж. точки 30—31). Държавите членки не са оценявали ефективността на разходите за своите СИЗП, за да планират по-добре съответните проверки. Това би спомогнало за създаването на по-ефикасни системи за контрол и би подпомогнало всички бъдещи оценки на въздействието на политиката (вж. точки 32 – 33).

Подобряване на процесите с цел повишаване на надеждността на данните на СИЗП и измерване на резултата от дейността

Препоръка 1 – Подобряване на процесите с цел повишаване на надеждността на данните на СИЗП

Въз основа на количествен анализ на разходите и ползите и оценка на риска през настоящия период на ОСП държавите членки следва да увеличат усилията си за повишаване на надеждността на данните на СИЗП въз основа на своевременно и щателно извършени актуализации на системата. Предвид сложността на оценката за пропорционалност държавите членки, използващи тази възможност, следва да положат допълнителни усилия през настоящия период на ОСП, за да разработят каталог за пропорционалност с ясно описание и критерии за оценка и да използват допълнителни технически инструменти, за да повишат обективността на анализа на ортогоналните изображения и да гарантират възпроизводимост. Държавите членки следва да обмислят също възможността за регистриране на данните за правата на собственост и аренда в своите СИЗП, когато това е възможно и икономически целесъобразно.

Препоръка 2 – Измерване на ефективността на разходите за прилагането на СИЗП

С подкрепата от страна на Комисията през настоящия период на ОСП държавите членки следва да разработят и да създадат рамка за оценка на разходите за функционирането и актуализирането на своите СИЗП. Това следва да позволи на държавите членки да измерят резултата от дейността на своите СИЗП и ефективността на разходите, свързани с подобренията на системата.

77

Разпоредбите относно СИЗП в правната рамка на ОСП за периода 2014 – 2020 г. увеличиха броя на изискванията, които трябва да бъдат проверявани от държавите членки. Адаптирането на СИЗП към изискванията за екологизиране е в ход, въпреки че все още не е приключило, а условията за плащане за екологизиране могат само частично да бъдат проверени чрез използване на СИЗП (вж. точки 34 – 41). Други благоприятни за околната среда елементи, като например особености на ландшафта, защитени съгласно кръстосаното спазване, не са включени в СИЗП и в случаите, когато държавите членки доброволно са решили да ги включат, ние установихме случаи на неправилно регистриране в системата (вж. точки 42 – 43).

78

Предприети са действия за опростяване, но то продължава да бъде предизвикателство, въпреки възможността за използване на полезни инструменти, като например геопространствените заявления за помощ, тъй като някои разпоредби или не се използват на практика (прагът за стабилност от 2 %), или създават значителни предизвикателства при прилагането (правилото „100 дървета“ или новите категории допустима земя). Настоящите усилия за опростяване на СИЗП трябва да продължат (вж. точки 44 – 55).

По-умело справяне с правната сложност

Препоръка 3 – По-надеждно регистриране на постоянни екологични особености

Държавите членки следва да направят необходимото, като използват своите СИЗП, надеждно да идентифицират и регистрират и след това ефективно да проследяват екологично насочените площи, постоянно затревените площи и новите категории земя. Те следва също така да преценяват разходите спрямо ползите от включването в своите СИЗП на всички елементи на ландшафта, защитени съгласно кръстосаното спазване или схемата за агроекология, за да засилят мониторинга и защитата на тези елементи, които са благоприятни за околната среда и биологичното разнообразие.

Препоръка 4 – Рационализиране на някои правила в настоящата правна рамка, отнасящи се до СИЗП

Комисията следва да преразгледа настоящата правна рамка, за да опрости и рационализира правилата, отнасящи се до СИЗП за следващия период на ОСП, напр. като преосмисли необходимостта от прага на стабилност от 2 % и правилото „100 дървета“.

79

Мониторингът на Комисията, свързан със законосъобразността и редовността на СИЗП, се е подобрил в сравнение с предходния период на ОСП. Одитната работа на Комисията е всеобхватна, дават се указания за изготвяне на планове за действие, когато е необходимо, и се прилагат финансови корекции (вж. точки 56 – 64).

80

При все това насоките на Комисията, отнасящи се до СИЗП, основно разглеждат аспектите на законосъобразността и редовността и не се фокусират върху начините за подобряване на цялостната ефективност на системата на СИЗП. По-специално Комисията е въвела оценка на качеството на СИЗП, с цел да позволи на държавите членки проактивно да установяват всяка година евентуални слабости в системата и когато се налага, да предприемат коригиращи действия. Тя има за цел да добави стойност към СИЗП, но надеждността на резултатите от ОК се намалява заради слабости при прилагането на методологията (вероятно дължащи се на нейната сложност), но и на проблеми при подхода за определяне на извадката (вж. точки 65 – 69). Освен това резултатите от ОК не се използват ефективно за подобряване на данните в СИЗП, тъй като невинаги се изготвят планове за коригиращи действия. Комисията не използва в достатъчна степен резултатите от ОК, за да насърчава подобряването в СИЗП (вж. точки 70 – 72).

Предефиниране на фокуса на Комисията върху увеличаване на добавената стойност от оценката на качеството на СИЗП за настоящия период

Препоръка 5 – Подобряване на представителността на извадките за оценка на качеството

Преди да започне извършването на оценката на качеството за 2017 г., Комисията следва да направи анализ на разходите и ползите, за да определи дали представителността на извадките за ОК би могла да бъде подобрена, така че да се постигне по-добро обхващане на съвкупността от парцели в СИЗП.

Препоръка 6 – По-добър мониторинг на резултатите от оценката на качеството

Започвайки от 2016 г., Комисията следва да подобри осъществявания от нея мониторинг на резултатите от ОК, като анализира всички несъответствия в докладването на ОК, извършва последващ контрол, предоставя на държавите членки обратна информация и следи за това, когато е необходимо, да се изготвят и изпълняват планове за коригиращи действия. Комисията следва също така да извършва подробен ежегоден анализ на тенденцията за всяка държава членка и за всеки вид референтен парцел, така че потенциалните проблеми да могат да бъдат установявани своевременно.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Phil WYNN OWEN — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 7 септември 2016 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложениe I

Слоеве на СИЗП съгласно посоченото в член 5, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕС) № 640/2014

οПлощи, които са заети от обработваема земя, постоянно затревени площи и постоянни пасища или трайни насаждения (член 4, параграф 1, буква д) от Регламент (ЕС) № 1307/2013).

οЗемеделска земя с ангажименти за агроекология и климат (член 28, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1305/2013).

οСъгласно член 32, параграф 2, буква б) от Регламент (ЕС) № 1307/2013 площи, които през 2008 г. са дали право на плащане по схемата за единно плащане или по схемата за единно плащане на площ, предвидени съответно в дял III и дял IVа от Регламент (ЕО) № 1782/2003, и които:

i)вече не отговарят на определението за „хектар, отговарящ на условията за подпомагане“ в резултат на прилагането на Директивата за местообитанията (92/43/ЕИО), Рамковата директива за водите (2000/60/ЕО) и Директивата за птиците (2009/147/ЕО),

ii)за времетраенето на съответното задължение на земеделския стопанин са залесени съгласно член 31 от Регламент (ЕО) № 1257/1999, член 43 от Регламент (ЕО) № 1698/2005, член 22 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 или съгласно национална схема, чиито условия отговарят на член 43, параграфи 1, 2 и 3 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 или член 22 от Регламент (ЕС) № 1305/2013, или

iii)за времетраенето на съответното задължение на земеделския стопанин е площ, оставена под угар съгласно членове 22, 23 и 24 от Регламент (ЕО) № 1257/1999, член 39 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 или член 28 от Регламент (ЕС) № 1305/2013.

οИнформация, определяща МДП за:

i)мерки за развитие на селските райони, свързани със земеделски площи,

ii)схемата за основно плащане,

iii)схемата за единно плащане на площ,

iv)преразпределително плащане,

v)плащания за селскостопански практики, които са благоприятни за климата и околната среда,

vi)плащания за райони с природни ограничения,

vii)плащания за млади земеделски стопани,

viii)доброволно, обвързано с производството подпомагане,

ix)специално плащане за култура – памук,

x)схема за дребни земеделски стопани,

xi)POSEI (мерки за най-отдалечените райони)

xii)Егейските острови.

οИнформация, показваща местонахождението и размера на ЕНП.

οИнформация, обосноваваща прилагането на специални разпоредби за:

i)планински райони и други райони със съществени природни или други специфични ограничения съгласно посоченото в член 32 от Регламент (ЕС) № 1305/2013,

ii)зоните по „Натура 2000“, обхванати от Директива 2000/60/ЕО,

iii)земеделска земя, където е разрешено да се произвежда памук в съответствие с член 57 от Регламент (ЕС) № 1307/2013,

iv)площи, които естествено се поддържат в състояние, подходящо за паша или обработване съгласно посоченото в член 4, параграф 1, буква в), точка iii) от Регламент (ЕС) № 1307/2013,

v)площи, определени от държавите членки за регионално и/или колективно изпълнение на ЕНП в съответствие с член 46, параграфи 5 и 6 от Регламент (ЕС) № 1307/2013,

vi)площи, за които е уведомена Комисията в съответствие с член 20 от Регламент (ЕС) № 1307/2013,

vii)площи, покрити с екологично чувствителни постоянно затревени площи и обхванати от Директивата за местообитанията или Директивата за птиците,

viii)други чувствителни зони съгласно посоченото в член 45, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1307/2013,

ix)площи, определени от държавите членки в съответствие с член 48 от Регламент (ЕО) № 1307/2013.

Приложениe II

Извършване на оценка на качеството през 2015 г.– Елементи на качеството по клас на съответствие

Първи клас на съответствие – с цел оценка на качеството на СИЗП | ЕК1 | Вярно количествено определение на максимално допустимата площ (МДП)
ЕК2 | Дял и разпределение на референтните парцели, когато в МДП са отчетени недопустими за подпомагане площи или не е отчетена земеделска площ
ЕК3 | наличие на референтни парцели с критични дефекти¹
Втори клас на съответствие – с цел установяване на възможни слабости в СИЗП | ЕК4 | категоризация на референтните парцели, когато в максимално допустимата площ са отчетени недопустими за подпомагане площи, когато не е отчетена земеделска площ или когато е констатиран критичен дефект²
ЕК5 | Съотношение между декларираната площ и МДП в рамките на референтните парцели
ЕК6 | Процентът на референтните парцели, които са претърпели промени, с натрупване през годините

Източник: Член 6 от Регламент (ЕС) № 640/2014 и портал на JRC³.

1Забележка: ЕК4 преди 2015 г.

2Забележка: ЕК3 преди 2015 г.

3Вж. https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/LPISQA_Legacy/ETS/Decisions.

Отговори на Комисията

Кратко изложение

I

Комисията счита, че Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) има значителен принос за предотвратяването и намаляването на нивата на грешки в схемите за помощ, за които се прилага.

III Първо тире

СИЗП е крайъгълният камък на Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК). Това е инструмент, който позволява да бъдат извършвани по-голямата част от административните проверки. Тя помага за предотвратяване, откриване и коригиране на грешки в ранните етапи на обработка на заявленията за помощ. Нещо повече, СИЗП заедно с геопространственото заявление за помощ (ГЗП) засилват предотвратяването на грешки в начален етап и насърчават навременното коригиране на грешки.

Независимо от горното, задължение на държавите членки е да поддържат актуални своите СИЗП и да интерпретират правилно ортогоналните изображения. Разработената от Комисията методология за оценка на качеството (ОК) на СИЗП помага на държавите членки да идентифицират слабостите във връзка с неправилната обработка или фотоинтерпретация на изображенията и да предприемат коригиращи действия.

III Трето тире

Мониторингът на Комисията на резултатите от ОК на СИЗП е засилен след одитирания период.

IV а)

Тази препоръка е към държавите членки.

Що се отнася до значението, целесъобразността и полезността да се проверява чрез СИЗП дали земята е на разположение на земеделския стопанин, вж. отговора на Комисията по точка 30.

IV б)

Комисията приема препоръката за подкрепа на държавите членки чрез улесняване на обмена на най-добри практики и чрез предприемане на проучване за осъществимост.

IV в)

Тази препоръка е към държавите членки.

IV г)

Комисията приема препоръката.

Всички правила, свързани със СИЗП, ще бъдат прегледани и ако се сметне за необходимо — преработени за новата обща селскостопанска политика (ОСП) след 2020 г.

IV д)

Комисията приема препоръката.

Мониторингът на представителността на извадката е част от един непрекъснат процес.

IV е)

Комисията приема препоръката и вече е започнала да я изпълнява.

За референтните 2014 и 2015 г. на държавите членки беше предоставена обратна информация относно докладването за ОК на техните СИЗП под формата на официални писма, включително забележки относно необходими, но неизпълнени коригиращи действия.

Всички коригиращи действия бяха анализирани и по отношение на онези, които бяха счетени за неподходящи или недостатъчни, бяха поискани преразгледани коригиращи действия. В процес на разработване е специфична оценка на риска, използвана от Комисията като част от нейните задачи за мониторинг като средство за идентифициране на държавите членки, които може да имат проблеми с правилното прилагане на методологията за ОК на СИЗП, включително установяване на проблемите в системата и справяне с тях чрез подходящи коригиращи действия.

Част І

13

СИЗП е крайъгълният камък на ИСАК и ключовият инструмент за контрол на по-голямата част от директните плащания. Надеждната, актуална и точна СИЗП е от голямо значение за изпълнението на целите на политиката. Освен това за държавите членки може да е полезно да проучат ефективността на разходите на тяхната система, за да се подобрят резултатите от дейността ѝ.

20

Що се отнася до случаите на закъснения при въвеждането на нови ортогонални изображения в СИЗП, Комисията многократно препоръча на държавите членки да актуализират своите СИЗП преди да започне процесът на кандидатстване¹.

22

Комисията счита, че резултатите от ОК на СИЗП, идващи от статистически представителна извадка, показват ниво на завишаване под 2 % на равнище ЕС. Правилното установяване на максимално допустимата площ за всеки референтен парцел в СИЗП не е реалистично без огромни разходи².

Каре 2 — Примери за неточна оценка на максимално допустимите площи (МДП), които биха могли да бъдат установени чрез фотоинтерпретация

Що се отнася до примерите за неточна оценка на максимално допустимата площ, предоставени от Сметната палата, Комисията не ги оспорва. Въпреки това тези конкретни случаи в примерите не са представителни за другите СИЗП като цяло. Разнообразните СИЗП в рамките на ЕС се различават в много отношения, както са много различни и характеристиките на земеделските площи в ЕС.

23

Комисията препоръчва на държавите членки да извършват бързи теренни посещения (RFV) в случай на съмнения относно убедителността на фотоинтерпретацията във връзка с допустимостта. Както е посочено в точка 25, бързите теренни посещения си имат цена и поради това Комисията е предвидила ръководство, платформи и семинари, за да направи използването на фотоинтерпретацията по-ефективно.

29

В Техническото ръководство относно пропорционалната система за постоянно затревените площи, DS-CDP-2015-06 final, се предоставят най-добри практики в подкрепа на държавите членки при прилагането на пропорционалността.

В допълнение, подходът при технологията LIDAR (Light Detection And Ranging — Светлинно откриване и измерване), използван от Испания, е споделен като потенциален инструмент по време на семинара за контрол и управление на земеделска земя в ИСАК на 23—25 май 2016 г.

30

Законодателството на ЕС не изисква СИЗП да се допълва с информация за това дали парцелите са на разположение на земеделския стопанин. Не се изисква систематично засичане с информацията за това дали парцелите са или не са на разположение на земеделския стопанин. Комисията препоръчва на държавите членки да извършват проверки на място в случай на съмнения дали земеделският стопанин разполага със земята.

32

Държавите членки, при споделено управление в рамките на действащата нормативна уредба, вземат решения относно най-ефективния по отношение на разходите начин за прилагане на ОСП. Комисията организира няколко семинара за разпространение на най-добри практики, включително на такива теми като как земеделската земя да бъде определена и да отговаря на изискванията с цел подобряване ефективността на разходите.

33

Комисията е наясно с разходите по основните функции на СИЗП и взема това под внимание при предлагане на законодателство на ЕС. Освен това има голямо разнообразие от СИЗП и държавите членки избират различни варианти за прилагане. При споделено управление, от държавите членки зависи да направят своя избор на политика, като вземат предвид ефективността на разходите на техните СИЗП.

Част ІІ

38

Чрез ръководството за СИЗП държавите членки се осведомяват за условията и реда за извършване на геолокализация на постоянно затревените площи (на най-малкото възможно равнище). Чрез ОК на СИЗП и по-конкретно Елемент на качеството 2 (ЕК 2) държавите членки трябва да оценят качеството на тази класификация и да предприемат подходящи коригиращи действия, когато е необходимо.

Каре 8 — Слабости при мониторинга на постоянно затревените площи

При анализа на резултатите от ОК на СИЗП става ясно, че класификацията на земеделската земя е една от най-важните точки, по които се предприемат коригиращи действия от страна на държавите членки.

Вж. също отговора на Комисията по точка 38.

40

Въпреки че Комисията препоръчва на държавите членки да включат всички потенциални екологично насочени площи (ЕНП) в референтния слой за ЕНП на СИЗП, в контекста на инициативата за опростяване Комисията облекчи минималните условия по отношение на пълнотата на слоя за ЕНП. В раздел 5.10 от съответното ръководство относно пълнотата на референтния слой за ЕНП (DSCG/2014/31 FINAL REV 1) се посочва, че като минимално изискване референтният слой за ЕНП трябва да включва, след проверка и преди плащане, най-малкото всички декларирани ЕНП, които са трайни във времето.

44

Опростяването на ОСП е постоянен процес, при който се спазват три основни принципа: без промени в основния акт (стабилност на политиката); в полза на земеделския стопанин; както и осигуряване на добро финансово управление. Комисията потвърждава, че по нейно мнение опростяването действително засяга СИЗП.

45

Въвеждането на геопространственото заявление за помощ е опростяване за земеделските стопани на етапа на кандидатстване. Също така, прагът от 2 % стабилност има за цел да се избегне ненужното и твърде честото актуализиране на референтните парцели в СИЗП от страна на разплащателните агенции при незначителни промени в измерената площ. И накрая, правилото, свързано с максималната гъстота на дърветата (т.нар. правило „100 дървета“), също е насочено към предоставяне на ясни, прости и недвусмислени критерии за оценка на допустимостта на парцели с разпръснати дървета.

46

Данните на Комисията сочат, че през 2015 г. 14 държави членки, както и 4 германски провинции и Фландрия вече имат пълно покритие на територията, макар че от 2016 г. е задължително да има само най-малко 25 % покритие.

48

Геопространственото заявление за помощ също е ясно опростяване за земеделските стопани, посредством което, в случай че им е предоставена стабилна и надеждна информация, те биха могли просто да „натиснат и потвърдят“ валидността на предварително изготвената информация на етапа на кандидатстване.

50

За да се определи допустимата площ за постоянно затревени площи, държавите членки биха могли да използват или пропорционалността, или максималната гъстота на дърветата (т.нар. правило „100 дървета“). И при двете възможности държавите членки следва да направят предварителен анализ и да определят видовете, които се считат за подходящи за паша, които няма да бъдат изключени от допустимата площ. Увеличената административна тежест произтича пряко от направения от държавите членки избор.

Максималната гъстота на дърветата и пропорционалната система имат за цел да предоставят на националните администрации по-прости и разбираеми средства за оценяване на максимално допустимата площ на референтните парцели, на която има разпръснати дървета, тъй като би било обременяващо да се очертава всяко отделно недопустимо дърво.

52

СИЗП е мощен инструмент за проверка на стабилните елементи на допустимост на земеделските парцели, но наистина има някои условия за допустимост, като например дейностите за поддържане, които е по-трудно да се контролират чрез СИЗП. В СИЗП има разлика между неподдържана земя (т.е. липса на селскостопанска дейност) и изоставена земя. И двете са недопустими, но въпреки това неподдържаната земя може да бъде само временно явление, докато за изоставената земя е по-вероятно да бъде трайно недопустима.

53

Вж. отговорите на Комисията по точки 23 и 33.

55

Комисията счита, че опростяването, посочено в буква б), е от полза както за бенефициентите, така и за разплащателните агенции.

Част ІІІ

56

ОК на СИЗП е ежегоден процес, чиято крайна цел е да се подобрят качеството и надеждността на СИЗП чрез анализ на откритите технически слабости и да се предприемат коригиращи действия за справяне с тях.

59

Комисията включва обсъждания на най-добрите практики и ефективността на разходите при изработването на документи с насоки и в техническото ръководство в тясно сътрудничество с държавите членки.

64

Във връзка с финансовите години се налагат финансови корекции, така че заявленията, подадени в дадена референтна година, се заплащат през следващата финансова година. При това финансовите корекции обикновено включват разходите, направени през 24-те месеца, предхождащи започването на разследване. Правилото за 24-месечния срок позволява да се обхващат по-дълги периоди и по този начин разширява защитата на бюджета на ЕС.

65

Основният елемент при проверката на ОК на СИЗП е референтният парцел по СИЗП, който изпълнява ролята на контейнер за земеделска площ, която е потенциален обект на заявление за помощ.

ОК на СИЗП е замислена като систематичен и последователен преглед на различните системи, разработени самостоятелно от държавите членки. Тя има за цел откриването на възможни слабости в тези системи, така че държавите членки да могат да ги отстраняват по своя собствена инициатива.

Прeдварителните варианти на методологията действително са разпространявани и преповтаряни (като на държавите членки се дава възможност да реагират), за да се гарантира, че всички валидни коментари от държавите членки са събрани и надлежно разгледани преди да бъде приет окончателният вариант.

Повечето от преразглежданията на методологията са били предизвикани от промените, въведени в законодателството, и от специфичните искания на заинтересованите страни по СИЗП (държави членки), за да отразяват по-добре техните конкретни начини на прилагане на СИЗП.

66

По същество методологията за ОК на СИЗП е проста. Тя сравнява записаната информация с това, което е измерено при извършване на оценката, след което резултатите се подлагат на анализ.

Очевидната сложност на сегашното ръководство се създава от i) въвеждането на поискано от държавите членки право на избор на методите, за да приспособят своите различни стратегии за прилагане на СИЗП, и ii) устойчив формат за документиране, базиран на стандарти от серията ISO19100.

Каре 11 — Примери за неточно или непоследователно прилагане на методологията за ОК

Независимо от потенциалния проблем в Северен Рейн-Вестфалия, Комисията не отчита ОК на СИЗП като систематично недостоверна, когато определен брой парцели от съвкупността на извадката са били актуализирани в рамките на систематичната актуализация на СИЗП в периода между определяне на извадката и действително извършване на оценката. Подобна ситуация може да е отражение на ефективно управление на актуализацията на СИЗП.

Комисията организира редица сесии по време на семинарите за СИЗП/проверки на място (OTSC) през 2014 и 2015 г., за да обърне вниманието на държавите членки върху необходимостта от теренни посещения.

Принципът на четирите очи, въведен в група изпълними тестове 6.0 (ETS 6.0), предвижда изрично нуждата от независим оператор.

Общ отговор на Комисията по точки 67 и 68

През 2015 г. беше въведена промяна в стратегията за определяне на извадката и осигуряването на изображения беше насочено към решаване на този въпрос. От 2015 г. определянето на извадката на зони за ОК и подборът на извадката от референтни парцели (RP) за анализ се извършват от Комисията и независимо от държавите членки. Същата методология сега се прилага за всички СИЗП, което осигурява както представителност на съвкупността, така и последователност в целия ЕС и във времето.

Каре 12 — Някои слабости, установени в подбора на извадката за ОК от 2010 до 2014 г.

Тъй като зоните за дистанционно наблюдение са били подбирани преди всичко на случаен принцип, като правило всички референтни парцели са имали равен шанс да бъдат избрани. Независимо от това отговорността за подбор на референтните парцели е прехвърлена на Съвместния изследователски център на Европейската комисия (JRC), за да се осигури по-добър и безпристрастен подбор на извадката.

70

План за коригиращи действия се очаква, когато оценката на данните открива специфични слабости, които изискват специална намеса. Решение за такъв план следва да бъде вземано само след оценката на данните от ОК на СИЗП.

При анализа на ОК на СИЗП Комисията откри случаи с неуспехи по критични ЕК и въпреки това без да са определени каквито и да е коригиращи действия от страна на държавите членки. Това беше представено на тяхното внимание по време на семинарите за СИЗП и от 2015 г. тези случаи се следят отблизо.

Общ отговор на Комисията по точки 71 и 72

От 2015 г. е в сила пълно проследяване на докладите за периода, обхванат от одита. Доклади за ОК и коригиращи действия, предоставени от държавите членки, се анализират обаче от 2014 г.

В центъра на вниманието на Комисията е надеждността и съответствието на предоставенитe цифри в докладите. По време на засиления мониторинг на ОК на СИЗП ще бъде изготвен анализ на тенденциите, ако се сметне за подходящо. Тъй като методологията за ОК се е развила с годините, изготвянето на един цялостен анализ на тенденциите не е просто, защото данните не са напълно сравними.

Комисията възнамерява да направи посещения на някои държави членки за подкрепа при прилагането, за да им помогне да подобрят качеството на своите СИЗП.

Комисията е наясно, че резултатите от ОК на СИЗП за референтната 2011 г. не са били толкова надеждни, тъй като това е била първата пробна година.

Заключения и препоръки

76

Законодателството на ЕС не изисква СИЗП да се допълва с информация за това дали парцелите са на разположение на земеделския стопанин. Не се изисква систематично засичане с информацията за това дали парцелите са или не са на разположение на земеделския стопанин. Комисията препоръчва на държавите членки да извършват проверки на място в случай на съмнения дали земеделският стопанин разполага със земята.

Препоръка 1 — Подобряване на процесите с цел повишаване на надеждността на данните на СИЗП

Тази препоръка е към държавите членки.

Препоръка 2 — Измерване на ефективността на разходите за прилагането на СИЗП

Комисията приема препоръката за подкрепа на държавите членки чрез улесняване на обмена на най-добри практики и чрез предприемане на проучване за осъществимост.

78

Прагът от 2 % стабилност има за цел да се избегне ненужното и твърде често актуализиране на референтните парцели в СИЗП от страна на разплащателните агенции при незначителни промени в измерената площ. И накрая, правилото, свързано с максималната гъстота на дърветата (т.нар. правило „100 дървета“), също е насочено към предоставяне на ясни, прости и недвусмислени критерии за оценка на допустимостта на парцели с разпръснати дървета.

Препоръка 3 — По-надеждно регистриране на постоянни екологични особености

Тази препоръка е към държавите членки.

Препоръка 4 — Рационализиране на някои правила в настоящата правна рамка, отнасящи се до СИЗП

Комисията приема препоръката.

Всички правила, свързани със СИЗП, ще бъдат прегледани и ако се сметне за необходимо — преработени за новата ОСП след 2020 г.

80

Що се отнася до ОК на СИЗП, изпратени от държавите членки до Комисията, когато е приложимо, от държавите членки се изисква формална обратна информация, включваща разяснения относно съдържанието (липсата) на планове за коригиращи действия. Освен това общите резултати и наблюдения са представени и обсъдени с държавите членки по време на ежегодните семинари. През 2016 г. бяха извършени и наблюдения по време на комитета за директните плащания, за да се повиши осведомеността на представителите на държавите членки относно реалното предимство на извършването на ОК на СИЗП за подобряване на техните СИЗП. (срв. също отговора на Комисията по точки 70 и 22.)

Комисията извършва непрекъснат мониторинг на извадковия подход.

Препоръка 5 — Подобряване на представителността на извадките за ОК

Комисията приема препоръката.

Мониторингът на представителността на извадката е част от един непрекъснат процес.

Препоръка 6 — По-добър мониторинг на резултатите от ОК

Комисията приема препоръката и вече е започнала да я изпълнява.

За референтните 2014 и 2015 г. на държавите членки е била предоставена обратна информация относно докладването за ОК на техните СИЗП под формата на официални писма, включително забележки относно необходими, но неизпълнени коригиращи действия.

Всички коригиращи действия бяха анализирани и по отношение на онези, които бяха счетени за неподходящи или недостатъчни, бяха поискани преразгледани коригиращи действия. В процес на разработване е специфична оценка на риска, използвана от Комисията като част от нейните задачи за мониторинг като средство за идентифициране на държавите членки, които може да имат проблеми с правилното прилагане на методологията за ОК на СИЗП, включващо установяване на проблемите в системата и справяне с тях чрез подходящи коригиращи действия.

1Това е изрично посочено в раздел 4.4 от документ DS-CDP-2015-11 FINAL-— Актуализация на СИЗП („целта е новите изображения да бъдат готови и достъпни за използване в процеса на кандидатстване за геопространствена помощ“). Освен това е обяснено, че обработването на ортогоналните изображения обикновено не следва да отнема повече от 3 месеца.

2В анализ на докладваните резултати от ОК на СИЗП средното значително завишаване на МДП по референтни парцели (Елемент на качеството 1b-/LIB) за Европейския съюз се оценява, както следва: 2013 г.: 0,93 %, 2014 г.: 1,14 %, 2015 г.: 0,64 %. Отклонението на системата за количествено определяне на данните (Елемент на качеството 1a), както следва: 2013 г.: +0,41 %, 2014 г.: -1,16 %, 2015 г.: -0,34 %. Броят на инспектираните референтни парцели е бил съответно 39 700, 42 550 и 41 300.

QJ-AB-16-025-BG-E    ISSN 1977-5814

Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) представлява ИТ система, съдържаща снимки на земеделските парцели, която се използва за проверка на плащанията, извършвани по Общата селскостопанска политика (ОСП), възлизащи на приблизително 45,5 млрд. евро през 2015 г. ЕСП заключава, че СИЗП е полезен инструмент за определяне на допустимостта на земеделската земя, но управлението ѝ може още да се подобри. Установихме някои слабости в процесите на СИЗП, засягащи способността на държавите членки да извършват надеждна проверка на допустимостта на земята. Установихме, че държавите членки са отбелязали напредък в надграждането на своите СИЗП, за да отговорят на изискванията на ОСП за периода 2014 – 2020 г. Въпреки това СИЗП все още не са напълно адаптирани към изискванията за екологизиране. Мониторингът на Комисията върху СИЗП се е подобрил, но не се е фокусирал достатъчно върху резултатите от дейността на системата.