ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1

Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx

Ιστότοπος: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5969-1 | ISSN 1831-0826 | doi:10.2865/21656 | QJ-AB-16-025-EL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5943-1 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/8976 | QJ-AB-16-025-EL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5966-0 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/641468 | QJ-AB-16-025-EL-E

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2016

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.

Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή των φωτογραφιών που παρατίθενται στις σ. 17, 18, 19, 22 και 23 και δεν ανήκουν στο Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τον κάτοχο των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

•ένα αντίτυπο:
από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Στάδιο | Ημερομηνία
Έγκριση του υπομνήματος σχεδιασμού του ελέγχου / Έναρξη του ελέγχου | 3.6.2015
Επίσημη διαβίβαση του σχεδίου έκθεσης στην Επιτροπή (ή σε άλλη ελεγχόμενη μονάδα) | 13.6.2016
Έγκριση της τελικής έκθεσης μετά τη διαδικασία εκατέρωθεν ακρόασης | 7.9.2016
Παραλαβή των επίσημων απαντήσεων της Επιτροπής (ή άλλης ελεγχόμενης μονάδας) σε όλες τις γλώσσες | 13.9.2016

EL
2016

αριθ. 25

Ειδική έκθεση

Σύστημα αναγνώρισης
αγροτεμαχίων:
χρήσιμο εργαλείο για
τη διαπίστωση της
επιλεξιμότητας γεωργικών
εκτάσεων, με περιθώρια
για περαιτέρω βελτίωση
της διαχείρισής του

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού της ΕΕ ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών θεμάτων. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου I, του οποίου προεδρεύει ο Phil Wynn Owen, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στη βιώσιμη χρησιμοποίηση των φυσικών πόρων. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν ο Νικόλαος Μηλιώνης, Μέλος του Συνεδρίου, συνεπικουρούμενος από την Ιουλία Παπαθεοδώρου, προϊσταμένη του ιδιαίτερου γραφείου του, τον Kristian Sniter, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο του, τον Helder Faria Viegas, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, τον Jan Huth, υπεύθυνο έργου, και τη Ramona Bortnowschi, αναπληρώτρια υπεύθυνη έργου. Το κλιμάκιο ελέγχου απαρτιζόταν από τους Marius Cerchez, Jindrich Dolezal, Blanka Happach, Christine Kleinsasser, Sven Kölling, Ιωάννη Παπαδάκη, Roberto Resegotti, Bruno Scheckenbach και Maciej Szymura, ελεγκτές. Γλωσσική υποστήριξη παρασχέθηκε από τους Tom Everett και Michael Pyper και γραμματειακή από τη Monika Schmidt.

Από τα αριστερά: Ι. Παπαδάκης, Ι. Παπαθεοδώρου, H. Faria Viegas, Ν. Μηλιώνης, M. Szymura, J. Huth, K. Sniter, R. Bortnowschi, R. Resegotti.

Περιεχόμενα

Γλωσσάριο

Σύνοψη

Εισαγωγή

Πλαίσιο

Χαρακτηριστικά LPIS

Εμβέλεια, στόχοι και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Μέρος Ι – Παρά τα θετικά επιτεύγματα όσον αφορά την εφαρμογή των συστημάτων αναγνώρισης αγροτεμαχίων, χωρεί περαιτέρω βελτίωση

Θετικά επιτεύγματα όσον αφορά την εφαρμογή των LPIS

Οι ορθοφωτογραφίες ήταν ως επί το πλείστον επικαιροποιημένες

Η φωτοερμηνεία δεν ήταν πάντοτε αξιόπιστη, ούτε οδηγούσε στην εξαγωγή ασφαλούς συμπεράσματος

Το αναλογικό σύστημα δεν εφαρμοζόταν πάντοτε με αξιόπιστο τρόπο

Ημιαυτόματα εργαλεία εντοπισμού βρίσκονταν σε δοκιμαστικό στάδιο και δεν ήταν ακόμη λειτουργικά

Σε ορισμένα LPIS περιλαμβάνονταν πληροφορίες σχετικά με το κατά πόσον η έκταση βρισκόταν όντως στη νομή/κατοχή του γεωργού

Ανεπάρκεια των στοιχείων για την πλήρη εκτίμηση της οικονομικής αποδοτικότητας της εφαρμογής του LPIS

Μέρος ΙΙ – Το σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων βρισκόταν υπό επικαιροποίηση προκειμένου να πληροί τις απαιτήσεις της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ

Η από μέρους των κρατών μελών προσαρμογή του LPIS στην οικολογική διάσταση της ΚΓΠ βρισκόταν σε εξέλιξη, αλλά δεν είχε ολοκληρωθεί

Η απλούστευση σημειώνει πρόοδο, αλλά εξακολουθεί να αποτελεί πρόκληση

Μέρος ΙΙΙ – Η από μέρους της Επιτροπής παρακολούθηση του LPIS βελτιώθηκε, αλλά δεν επικεντρώθηκε αρκετά στις επιδόσεις του

Η καθοδήγηση που παρείχε η Επιτροπή σχετικά με το LPIS ήταν καλύτερη από την αντίστοιχη της προηγούμενης περιόδου της ΚΓΠ

Τα σχέδια δράσης και οι δημοσιονομικές διορθώσεις αποκατέστησαν τις αδυναμίες του LPIS

Η αξιοπιστία των αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS υπονομεύθηκαν από αδυναμίες στη μεθοδολογία και την εκτέλεσή της

Τα αποτελέσματα της ποιοτικής αξιολόγησης δεν αξιοποιούνταν επαρκώς για τη βελτίωση της ποιότητας των δεδομένων του LPIS

Συμπεράσματα και συστάσεις

Παράρτημα I | — | Επίπεδα του LPIS όπως αναφέρονται στο άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 640/2014
Παράρτημα II | — | Διαδικασία ποιοτικής αξιολόγησης για το 2015 - Ποιοτικά στοιχεία ανά κατηγορία συμμόρφωσης

Απαντήσεις της Επιτροπής

Γλωσσάριο

Αγροτεμάχιο αναφοράς: Γεωγραφικά οριοθετημένη έκταση η οποία φέρει ενιαία στοιχεία αναγνώρισης, όπως έχουν καταχωρισθεί στο σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων που αναφέρεται στο άρθρο 70 του κανονισμού (ΕE) αριθ. 1306/2013, με προκαθορισμένη τιμή δυνητικά επιλέξιμων εκταρίων στο πλαίσιο ενός συγκεκριμένου καθεστώτος ενίσχυσης ή μέτρου στήριξης.

Αγροτεμάχιο: Συνεχής έκταση γης που δηλώνεται από έναν γεωργό και περιλαμβάνει μία μόνο ομάδα καλλιεργειών.

Αγρωστώδη ή λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά: Όλα τα ποώδη κτηνοτροφικά φυτά που παραδοσιακά απαντώνται στους φυσικούς βοσκότοπους ή συνήθως περιλαμβάνονται σε μείγματα σπόρων προς σπορά βοσκότοπων ή λιβαδιών στο κράτος μέλος, είτε χρησιμοποιούνται για τη βοσκή ζώων είτε όχι.

Αίτηση ενίσχυσης με γεωχωρικά στοιχεία: Προεκτυπωμένο έντυπο αίτησης ενίσχυσης και τα αντίστοιχα σχεδιαγράμματα για τους γεωργούς, το οποίο προκύπτει από μηχανογραφημένη διεπαφή βασισμένη σε γεωγραφικές πληροφορίες, όπως αναφέρεται στο άρθρο 72, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013¹, και με το οποίο παρέχεται η δυνατότητα επεξεργασίας των χωρικών και αλφαριθμητικών δεδομένων των δηλούμενων εκτάσεων.

Γενική Διεύθυνση Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης): Η ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης είναι αρμόδια για την υλοποίηση της γεωργικής πολιτικής και της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης, η οποία περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τη στήριξη των γεωργικών εκμεταλλεύσεων, μέτρα στήριξης της αγοράς, την αγροτική ανάπτυξη, την πολιτική διασφάλισης της ποιότητας, ζητήματα οικονομικής και νομικής φύσης, ανάλυση και αξιολόγηση, καθώς και τις διεθνείς σχέσεις στον τομέα της γεωργίας.

Γεωργική δραστηριότητα: i) Η παραγωγή, η εκτροφή ζώων ή η καλλιέργεια γεωργικών προϊόντων, συμπεριλαμβανομένης της εκτροφής ζώων για γεωργική εκμετάλλευση, ii) η διατήρηση μιας γεωργικής έκτασης σε κατάσταση που να την καθιστά κατάλληλη για βοσκή ή καλλιέργεια ή iii) η άσκηση της ελάχιστης δραστηριότητας, ως ορίζεται από τα κράτη μέλη, για γεωργικές περιοχές εκ φύσεως κατάλληλες για βοσκή ή καλλιέργεια.

Γεωργική έκταση: Οποιαδήποτε έκταση αρόσιμης γης, μόνιμων βοσκότοπων και μόνιμων λειμώνων, ή μόνιμων καλλιεργειών.

Γεωργοπεριβαλλοντικά και κλιματικά μέτρα: Τα γεωργοπεριβαλλοντικά και κλιματικά μέτρα συγκαταλέγονται μεταξύ των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης που λαμβάνουν το σημαντικότερο μέρος χρηματοδοτικής ενίσχυσης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης. Σκοπός τους είναι να αποφέρουν οφέλη στο ευρύ κοινό σε ό,τι αφορά το περιβάλλον και το κλίμα.

Δηλωθείσα έκταση: Συνολική έκταση που δηλώνεται (από όλους τους γεωργούς) βάσει αγροτεμαχίου αναφοράς, την οποία ο οργανισμός πληρωμών χρησιμοποιεί σε μετέπειτα διαδικασίες.

Δήλωση αξιοπιστίας (ΔΑ): Προϊόν ετήσιας διαδικασίας δημοσιονομικού ελέγχου και ελέγχου επιδόσεων, στο πλαίσιο της οποίας ελέγχουμε την αξιοπιστία των λογαριασμών της ΕΕ, καθώς και την κανονικότητα των πράξεων στις οποίες αυτοί βασίζονται. Οι διαπιστώσεις και τα συμπεράσματα της δήλωσης αξιοπιστίας δημοσιεύονται στην ετήσια έκθεσή μας.

Διοικητικοί έλεγχοι: Τυποποιημένοι και αυτοματοποιημένοι έλεγχοι στους οποίους υποβάλλουν οι οργανισμοί πληρωμών κάθε αίτηση προκειμένου να εξακριβωθεί η επιλεξιμότητα και να εντοπιστούν τυχόν παρατυπίες.

Εκτελέσιμη ακολουθία δοκιμασιών (Executable Test Suite, ETS): Συλλογή περιπτώσεων δοκιμασιών (ποιοτικά στοιχεία) που χρησιμοποιούνται για την υποβολή σε έλεγχο του LPIS, προκειμένου να εξακριβώνεται αν αυτό διαθέτει ορισμένο σύνολο συμπεριφορών.

Εκτιμώμενο ποσοστό σφάλματος: Η από μέρους μας ετήσια βέλτιστη εκτίμηση του σφάλματος που περιέχει μια κατηγορία πληρωμών. Υπολογίζεται βάσει των αποτελεσμάτων των ελεγκτικών δοκιμασιών στις οποίες υποβάλλεται αντιπροσωπευτικό δείγμα πράξεων. Εκφράζεται ως ποσοστό εσφαλμένων πληρωμών επί της συνολικής αξίας των πληρωμών. Το ποσοστό αυτό βρίσκεται, με πιθανότητα 95 %, εντός διαστήματος εμπιστοσύνης που οριοθετείται από ένα κατώτατο και ένα ανώτατο όριο.

Επικαιροποίηση LPIS: Οι ενέργειες στις οποίες προβαίνουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του LPIS για να καταγράψουν τις μεταβολές που επέρχονται στη γη με την πάροδο του χρόνου, π.χ. χάραξη των σωστών ορίων αγροτεμαχίου, καθορισμός του βαθμού επιλεξιμότητας της γεωργικής γης, οριοθέτηση μη επιλέξιμων εκτάσεων, καθορισμός κατηγοριών του αναλογικού συστήματος για κάθε αγροτεμάχιο αναφοράς που επηρεάζεται κ.λπ. Περιλαμβάνει επίσης τις ενέργειες στις οποίες προβαίνουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του LPIS προκειμένου να διασφαλίζουν τη συμμόρφωση του LPIS τους με τις πλέον πρόσφατες κανονιστικές και τεχνικές απαιτήσεις.

Επίπεδο του LPIS: Η οπτική αναπαράσταση ενός συνόλου γεωγραφικών δεδομένων σε οποιοδήποτε περιβάλλον ψηφιακού χάρτη. Εννοιολογικά, το επίπεδο είναι ένα στρώμα της γεωγραφικής πραγματικότητας σε μια συγκεκριμένη περιοχή.

Επιτόπιες επισκέψεις: Ad hoc επισκέψεις στην υπό εξέταση τοποθεσία, οι οποίες διοργανώνονται στο πλαίσιο διαδικασίας επικαιροποίησης ή ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS, με σκοπό την αποσαφήνιση περιπτώσεων κατά τις οποίες η φωτοερμηνεία δεν αρκεί για την αξιολόγηση του βαθμού στον οποίο ένα αγροτεμάχιο αναφοράς είναι επιλέξιμο.

Επιτόπιος έλεγχος: Επαλήθευση εκ μέρους των επιθεωρητών του οργανισμού πληρωμών της νομιμότητας και κανονικότητας των πράξεων που σχετίζονται με στρεμματικές ενισχύσεις, περιλαμβανομένης επίσκεψης στις εγκαταστάσεις του αιτούντος ή εξέτασης πρόσφατων δορυφορικών εικόνων των αγροτεμαχίων (ήτοι τηλεπισκόπηση). Οι έλεγχοι αυτοί πρέπει να διενεργούνται συστηματικά και ετησίως σε συγκεκριμένο δείγμα γεωργικών εκμεταλλεύσεων. Στο πλαίσιο μεγάλων καθεστώτων, όπως το καθεστώς βασικής ενίσχυσης, το καθεστώς ενιαίας στρεμματικής ενίσχυσης ή η πλειονότητα των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης, και σύμφωνα με τους όρους που τα διέπουν, σε επιτόπιους ελέγχους υποβάλλεται το 5 % του συνόλου των σχετικών δικαιούχων.

Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ): Το ταμείο αυτό παρέχει χρηματοδότηση για άμεσες ενισχύσεις σε γεωργούς, για τη διαχείριση των γεωργικών αγορών και διάφορους άλλους σκοπούς, όπως κτηνιατρικά και φυτοϋγειονομικά μέτρα, επισιτιστικά προγράμματα και ενημερωτικές δραστηριότητες.

Ζώνη ελέγχου ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS: Τυχαίως επιλεγόμενη ζώνη που χρησιμοποιείται για την επιθεώρηση στο πλαίσιο της ποιοτικής αξιολόγησης, η οποία διαθέτει επικαιροποιημένες εθνικές ορθοφωτογραφίες ή πολύ υψηλής ανάλυσης δεδομένα τηλεπισκόπησης.

Καθεστώς βασικής ενίσχυσης (ΚΒΕ): Γεωργικό καθεστώς που λειτουργεί με βάση δικαιώματα ενίσχυσης τα οποία χορηγούνται σε γεωργούς κατά τον πρώτο χρόνο εφαρμογής του και ενεργοποιούνται από αυτούς κάθε έτος.

Κοινό Κέντρο Ερευνών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Joint Research Centre, JRC): Η εσωτερική επιστημονική υπηρεσία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στην οποία απασχολούνται επιστήμονες που διεξάγουν έρευνα και παρέχουν ανεξάρτητες επιστημονικές συμβουλές επί πολιτικών της ΕΕ. Η «μονάδα MARS», η οποία λειτουργεί στους κόλπους του JRC, αναπτύσσει και επικαιροποιεί τη μεθοδολογία που εφαρμόζεται για την ποιοτική αξιολόγηση.

Μέγιστη επιλέξιμη έκταση (ΜΕΕ): Ο αριθμός των δυνητικά επιλέξιμων εκταρίων που μπορούν να υπαχθούν σε συγκεκριμένο καθεστώς ενίσχυσης ή μέτρο στήριξης. Σε ό,τι αφορά το LPIS, ως ανώτατο όριο της ΜΕΕ τίθεται, μεταξύ άλλων, η έκταση αναφοράς του αγροτεμαχίου αναφοράς.

Μόνιμος βοσκότοπος και μόνιμος λειμώνας (από κοινού αποκαλούμενοι «μόνιμος βοσκότοπος»): Η γη που χρησιμοποιείται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών με φυσικό τρόπο (αυτοφυή) ή με καλλιέργεια (σπαρμένα) και δεν έχει περιληφθεί στην αμειψισπορά για τουλάχιστον μία πενταετία. Μπορεί να περιλαμβάνει άλλα είδη που προσφέρονται για βόσκηση, όπως θάμνους ή/και δένδρα, υπό τον όρο ότι επικρατούν τα αγρωστώδη και λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά. Επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια του οικείου κράτους μέλος εάν θα περιλαμβάνεται στον ορισμό και η γη που προσφέρεται μεν για βόσκηση και εντάσσεται στις καθιερωμένες τοπικές πρακτικές, αλλά όπου, παραδοσιακά, στις ζώνες βόσκησης, δεν επικρατούν αγρωστώδη και λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά.

Ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου (ΟΣΔΕ): Ολοκληρωμένο σύστημα το οποίο περιλαμβάνει βάσεις δεδομένων με εκμεταλλεύσεις, αιτήσεις, αγροτεμάχια και δικαιώματα ενίσχυσης (στα κράτη μέλη που εφαρμόζουν το καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης). Οι εν λόγω βάσεις δεδομένων χρησιμοποιούνται στους διοικητικούς διασταυρωτικούς ελέγχους των αιτήσεων ενίσχυσης για την πλειονότητα των μέτρων του ΕΓΤΕ (π.χ. καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης, καθεστώς ενιαίας στρεμματικής ενίσχυσης ή άλλες άμεσες ενισχύσεις).

Οργανισμός πληρωμών: Ο φορέας του κράτους μέλους που είναι αρμόδιος για τη διαχείριση των γεωργικών επιδοτήσεων.

Ορθοφωτογραφικό υλικό: Ορθοανηγμένες (με διόρθωση των παραμορφώσεων) φωτογραφίες, εικόνες και άλλες απεικονίσεις που έχουν ληφθεί από αερομεταφερόμενες ή δορυφορικές εξέδρες.

Περιοχή οικολογικής εστίασης (ΠΟΕ): Περιοχή που χαρακτηρίζεται τοιουτοτρόπως δυνάμει του άρθρου 46 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1307/2013² με σκοπό να αποφέρει οφέλη στο περιβάλλον, να βελτιώσει τη βιοποικιλότητα και να διατηρήσει ελκυστικά τοπία. Στις περιοχές οικολογικής εστίασης μπορεί να συγκαταλέγονται χαρακτηριστικά τοπίου, ζώνες ανάσχεσης, αναδασωμένες περιοχές, εκτάσεις σε αγρανάπαυση, εκτάσεις με καλλιέργεια που έχει ικανότητες δέσμευσης του αζώτου κ.ά.

Ποιοτική αξιολόγηση: Ενιαύσια διαδικασία κατά την οποία τα κράτη μέλη ή οι περιφέρειες υποβάλλουν σε δοκιμασίες την αξιοπιστία των δεδομένων του LPIS τους με γνώμονα ορισμένα ποιοτικά στοιχεία. Η μεθοδολογία της ποιοτικής αξιολόγησης αναπτύσσεται και βελτιστοποιείται από το JRC. Τα αποτελέσματα της διαδικασίας παρακολουθούνται από τη ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης.

Ποιοτικό στοιχείο: Μία από τις έξι συγκεκριμένες συνιστώσες που χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο της ποιοτικής αξιολόγησης, προκειμένου να αξιολογηθεί η ποιότητα ενός LPIS και να προσδιοριστούν τυχόν αδυναμίες του (άρθρο 6 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 640/2014).

Πολλαπλή συμμόρφωση: Μηχανισμός βάσει του οποίου οι γεωργοί, προκειμένου να εισπράξουν το πλήρες ποσό της προβλεπόμενης ενίσχυσης, υποχρεούνται να τηρούν ένα σύνολο βασικών κανόνων σχετικά με το περιβάλλον, τη δημόσια υγεία και την υγεία των ζώων, την καλή μεταχείριση των ζώων ή/και τη διαχείριση της γης.

Σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων (Land Parcel Identification System, LPIS): Σύστημα γεωγραφικών πληροφοριών βάσει του οποίου το ΟΣΔΕ μπορεί να εντοπίζει τη γεωγραφική θέση, να εμφανίζει και να ενοποιεί χωρικά τα δεδομένα που το αποτελούν, όπως αναφέρει το άρθρο 70 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 και το άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 640/2014³. Περιλαμβάνει διάφορα σύνολα χωρικών δεδομένων από ποικίλες πηγές τα οποία συναποτελούν ένα μητρώο όλων των γεωργικών εκτάσεων (αγροτεμάχια αναφοράς) του εκάστοτε κράτους μέλους, καθώς και των μέγιστων επιλέξιμων εκτάσεων στο πλαίσιο των διάφορων καθεστώτων ενίσχυσης της ΕΕ που υπάγονται στον πρώτο και δεύτερο πυλώνα της ΚΓΠ. Το LPIS περιλαμβάνει αλφαριθμητικά και γραφικά στοιχεία.

1Κανονισμός (EE) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 352/78, (ΕΚ) αριθ. 165/94, (ΕΚ) αριθ. 2799/98, (ΕΚ) αριθ. 814/2000, (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 και (ΕΚ) αριθ. 485/2008 του Συμβουλίου (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 549).

2Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1307/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί θεσπίσεως κανόνων για άμεσες ενισχύσεις στους γεωργούς βάσει καθεστώτων στήριξης στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 637/2008 και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 608).

3Κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 640/2014 της Επιτροπής, της 11ης Μαρτίου 2014, για τη συμπλήρωση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου και τους όρους απόρριψης ή ανάκτησης πληρωμών, καθώς και τις διοικητικές κυρώσεις που εφαρμόζονται στις άμεσες ενισχύσεις, τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης και την πολλαπλή συμμόρφωση (ΕΕ L 181 της 20.6.2014, σ. 48).

Συνοπτική παρουσίαση

I

Το σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων (LPIS) είναι ένα μηχανογραφημένο σύστημα το οποίο βασίζεται σε αεροφωτογραφίες ή δορυφορικές εικόνες που αποτυπώνουν το σύνολο των αγροτεμαχίων ενός κράτους μέλους. Πρόκειται για έναν βασικό μηχανισμό ελέγχου στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ), ο οποίος σχεδιάστηκε για την επαλήθευση της επιλεξιμότητας στην περίπτωση των στρεμματικών επιδοτήσεων, οι οποίες, το 2015, ανήλθαν συνολικά σε περίπου 45,5 δισεκατομμύρια ευρώ. Στο πλαίσιο της δήλωσης αξιοπιστίας του για το 2014, το Συνέδριο εκτίμησε το επίπεδο σφάλματος για το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) σε 2,9 % (2,2 % χωρίς τα σφάλματα της πολλαπλής συμμόρφωσης). Σχεδόν το ήμισυ των σφαλμάτων αφορούσαν την έκταση. Πέραν τούτου, αποκτά ολοένα μεγαλύτερη σημασία ο ρόλος που διαδραματίζει το σύστημα αυτό στον έλεγχο της συμμόρφωσης με διάφορες περιβαλλοντικές υποχρεώσεις. Επί του παρόντος, στα 28 κράτη μέλη λειτουργούν 44 εθνικά ή περιφερειακά LPIS, τα οποία περιλαμβάνουν πάνω από 135 εκατομμύρια αγροτεμάχια αναφοράς.

II

Εξετάσαμε αν τα κράτη μέλη διαχειρίζονταν σωστά τα LPIS τους και αν η σχετική παρακολούθηση της Επιτροπής ήταν η προσήκουσα. Πραγματοποιήσαμε επισκέψεις ελέγχου στην Επιτροπή και σε πέντε κράτη μέλη (στα οποία εξετάσαμε έξι LPIS). Επίσης, απευθύναμε σχετικό ερωτηματολόγιο σε όλα τα κράτη μέλη.

III

Καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι το LPIS συνιστά χρήσιμο εργαλείο για τη διαπίστωση της επιλεξιμότητας των αγροτεμαχίων, η διαχείρισή του όμως επιδέχεται περαιτέρω βελτιώσεις. Τα τελευταία χρόνια, από τα αποτελέσματα των εργασιών μας στο πλαίσιο της δήλωσης αξιοπιστίας έχει διαπιστωθεί ότι όσες αδυναμίες εντοπίζονται στα LPIS των κρατών μελών αποκαθίστανται μέσω σχεδίων δράσης και δημοσιονομικών διορθώσεων. Εντούτοις, εξακολουθούν να υπάρχουν περιθώρια βελτίωσης, όσον αφορά τα εξής:

-Σε διεργασίες του LPIS εντοπίσαμε ορισμένες αδυναμίες που επηρέαζαν αρνητικά την ικανότητα των κρατών μελών να ελέγχουν κατά τρόπο αξιόπιστο την επιλεξιμότητα της γης. Μολονότι οι ορθοφωτογραφίες του LPIS ήταν ως επί το πλείστον επικαιροποιημένες, η φωτοερμηνεία δεν ήταν πάντοτε αξιόπιστη, ούτε οδηγούσε στην εξαγωγή ασφαλούς συμπεράσματος. Σε ορισμένα LPIS περιλαμβάνονταν πρόσθετες πληροφορίες που αφορούσαν τα δικαιώματα κυριότητας ή μίσθωσης, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι κάθε αγροτεμάχιο δηλωνόταν από τον σωστό γεωργό. Επιπλέον, τα κράτη μέλη δεν προέβαιναν σε ανάλυση της οικονομικής αποδοτικότητας των LPIS τους, η οποία θα συνέβαλε στον καλύτερο σχεδιασμό των συναφών ελέγχων.

-Διαπιστώσαμε ότι τα κράτη μέλη είχαν κάνει βήματα προόδου προς την αναβάθμιση των LPIS τους, ούτως ώστε να συμμορφωθούν με τις απαιτήσεις της ΚΓΠ για την περίοδο 2014-2020. Ωστόσο, τα LPIS δεν είχαν ακόμη προσαρμοστεί πλήρως ώστε να καλύπτουν την οικολογική διάστασή της. Ορισμένες απόπειρες τις Επιτροπής να απλουστεύσει την ΚΓΠ απέδωσαν μικτά αποτελέσματα.

-Οι επιδόσεις της Επιτροπής όσον αφορά την παρακολούθηση έχουν βελτιωθεί, και σε αυτό έχουν συντελέσει η εκ μέρους της παροχή βελτιωμένης καθοδήγησης σχετικά με το LPIS, η διενέργεια τακτικών ελέγχων, η παρακολούθηση των σχεδίων δράσης των κρατών μελών και η επιβολή δημοσιονομικών διορθώσεων. Παρ’ όλα αυτά, η αξιοπιστία της ετήσιας ποιοτικής αξιολόγησης στην οποία υποβάλλεται η αποτελεσματικότητα των συστημάτων LPIS στα κράτη μέλη έπασχε από αδυναμίες που εντοπίστηκαν στην εφαρμοζόμενη μεθοδολογία, καθώς και από την ανεπάρκεια των ελέγχων και της παρακολούθησης εκ μέρους της Επιτροπής.

IV

Βάσει των ανωτέρω παρατηρήσεων του ελέγχου μας, συνιστούμε τα εξής:

α)Τα κράτη μέλη θα πρέπει, βάσει ποσοτικώς προσδιορισμένης ανάλυσης της οικονομικής αποδοτικότητας του συστήματος και εκτίμησης των κινδύνων, να εντείνουν τις προσπάθειές τους για ενίσχυση της αξιοπιστίας των δεδομένων (με την ενδυνάμωση της διαδικασίας επικαιροποίησης, την παροχή διευκρινίσεων όσον αφορά την επιλογή του αναλογικού συστήματος και την εξακρίβωση του κατά πόσον συγκεκριμένη έκταση βρίσκεται πράγματι στη νομή/κατοχή του γεωργού).

β)Με την υποστήριξη της Επιτροπής, τα κράτη μέλη πρέπει να αναπτύξουν και να οργανώσουν πλαίσιο για την εκτίμηση του κόστους λειτουργίας και επικαιροποίησης των LPIS τους, μέσω του οποίου θα καθίσταται δυνατή η μέτρηση των επιδόσεων των LPIS και της οικονομικής αποδοτικότητας των βελτιώσεων του συστήματος.

γ)Τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίσουν ότι, μέσω του LPIS, δύνανται να εντοπίζουν και να καταχωρίζουν κατά τρόπο αξιόπιστο και, εν συνεχεία, να παρακολουθούν αποτελεσματικά τις περιοχές οικολογικής εστίασης, τους μόνιμους βοσκότοπους και τις νέες κατηγορίες γης.

δ)Η Επιτροπή πρέπει να επανεξετάσει το ισχύον νομικό πλαίσιο του LPIS προκειμένου να απλουστεύσει και να εξορθολογίσει ορισμένους κανόνες για την επόμενη περίοδο της ΚΓΠ.

ε)Η Επιτροπή πρέπει να διενεργήσει ανάλυση της οικονομικής αποδοτικότητας, προκειμένου να διαπιστώσει αν υπάρχει περιθώριο περαιτέρω βελτίωσης της αντιπροσωπευτικότητας των δειγμάτων που λαμβάνονται για την ποιοτική αξιολόγηση, με σκοπό την καλύτερη κάλυψη του πληθυσμού των αγροτεμαχίων στο LPIS.

στ)Η Επιτροπή πρέπει να βελτιώσει την παρακολούθηση των αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης μέσω ανάλυσης των ασυνεπειών που απαντούν στις εκθέσεις της ποιοτικής αξιολόγησης, ανάληψης της κατάλληλης δράσης σε συνέχεια αυτού, διαβίβασης παρατηρήσεων στα κράτη μέλη και εξασφάλισης της κατάρτισης και εκτέλεσης σχεδίων διορθωτικών ενεργειών όπου παρίσταται ανάγκη.

Εισαγωγή

Πλαίσιο

01

Η κοινή γεωργική πολιτική (ΚΓΠ) χρηματοδοτεί, μέσω του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ), άμεσες ενισχύσεις σε γεωργούς, καθώς και μέτρα αντιμετώπισης ασταθειών της αγοράς ή περιβαλλοντικών προκλήσεων («πρώτος πυλώνας»). Η ΚΓΠ συγχρηματοδοτεί επίσης προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης στα κράτη μέλη της ΕΕ («δεύτερος πυλώνας») μέσω του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ). Επιδίωξη της μεταρρυθμισμένης ΚΓΠ για την περίοδο 2014-2020 είναι να βελτιώσει τη στόχευση των άμεσων ενισχύσεων και να τις καταστήσει περισσότερο ισότιμες και φιλικότερες προς το περιβάλλον («περισσότερο πράσινες»).

02

Για τη διασφάλιση της κανονικότητας των πληρωμών, η ΚΓΠ επαφίεται στο ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου (ΟΣΔΕ), ένα σύνολο ολοκληρωμένων διοικητικών και επιτόπιων ελέγχων στους οποίους υποβάλλονται οι αιτήσεις επιδότησης, για τη διαχείριση του οποίου αρμόδια είναι τα κράτη μέλη. Το σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων (LPIS) αποτελεί σημαντική συνιστώσα του ΟΣΔΕ. Πρόκειται για ένα μηχανογραφημένο σύστημα το οποίο βασίζεται σε ορθοφωτογραφικό υλικό (αεροφωτογραφίες ή δορυφορικές εικόνες) που αποτυπώνει το σύνολο των αγροτεμαχίων ενός κράτους μέλους. Εξυπηρετεί δύο κύριους σκοπούς: τον σαφή εντοπισμό όλων των επιλέξιμων γεωργικών εκτάσεων εντός των αγροτεμαχίων αναφοράς και τον υπολογισμό της μέγιστης επιλέξιμης έκτασής τους (ΜΕΕ). Το LPIS χρησιμοποιείται στο πλαίσιο των διοικητικών ελέγχων για σκοπούς διασταύρωσης, καθώς και ως βάση για τους επιτόπιους ελέγχους που διενεργεί ο οργανισμός πληρωμών⁴.

03

Αρχικά, τα LPIS αναπτύχθηκαν για τη διευκόλυνση των ελέγχων που αφορούν τις στρεμματικές ενισχύσεις, οι οποίες αντιστοιχούν επί του παρόντος⁵ σε πάνω από 40 δισεκατομμύρια ευρώ για τον πρώτο πυλώνα⁶ της ΚΓΠ και σε 5,5 δισεκατομμύρια ευρώ περίπου για τον δεύτερο πυλώνα⁷ της ΚΓΠ. Ορισμένα κράτη μέλη χρησιμοποιούν επίσης τα LPIS τους για να ελέγχουν κατά πόσον οι γεωργοί τηρούν μερικούς από τους περιβαλλοντικούς κανόνες που ισχύουν στο πλαίσιο των καθεστώτων πολλαπλής συμμόρφωσης ή αγροτικής ανάπτυξης που συνδέονται με την έκταση, όπως η γεωργοπεριβαλλοντική στήριξη και η στήριξη σε μειονεκτικές περιοχές. Κατά την περίοδο 2014-2020 της ΚΓΠ, μέρος των άμεσων ενισχύσεων που θα καταβληθούν στους γεωργούς θα αφορά γεωργικές πρακτικές επωφελείς για το κλίμα και το περιβάλλον. Για την παρακολούθηση ορισμένων από αυτές τις νέες «πράσινες» υποχρεώσεις (βλέπε σημείο 35 στο μέρος II) απαιτείται η χρήση του LPIS.

Χαρακτηριστικά του LPIS

04

Το LPIS λειτουργεί βάσει αγροτεμαχίων αναφοράς. Το αγροτεμάχιο αναφοράς είναι μια επακριβώς προσδιορισμένη και γεωγραφικά οριοθετημένη γεωργική έκταση⁸. Οι γεωργοί καλούνται να εξετάζουν προσεκτικά κάθε χάρτη και να εντοπίζουν και να εξαιρούν από τις αιτήσεις τους κάθε μη καλλιεργούμενη έκταση, καθώς και κάθε μη επιλέξιμο μέρος ενός αγροτεμαχίου όπως κτίρια, αγροκτήματα, μακία βλάστηση, οδόστρωμα, δάση, λίμνες κ.λπ.

05

Τα τεχνικά χαρακτηριστικά του LPIS διαφέρουν ανά κράτος μέλος, καθώς υπάρχουν διάφορα είδη αγροτεμαχίων αναφοράς (βλέπε πίνακα 1). Παρακάτω παρατίθεται σύντομη περιγραφή των βασικών ειδών αγροτεμαχίων αναφοράς.

Πίνακας 1

Χαρακτηριστικά αγροτεμαχίων αναφοράς ανά είδος

Αγροτεμάχιο
Κτηματολογικό τεμάχιο
Συνεχόμενη ενότητα υπό την εκμετάλλευση ενός γεωργού
Ενότητα οριοθετημένη βάσει φυσικών ορίων/τοπογραφική ενότητα

Κύρια χαρακτηριστικά

-Μία μόνο ομάδα καλλιεργειών

-Ένας μόνο γεωργός

-Ένας ή περισσότεροι γεωργοί

-Βάσει ιδιοκτησίας

-Μία ή περισσότερες ομάδες καλλιεργειών

-Ένας μόνο γεωργός

-Μία ή περισσότερες ομάδες καλλιεργειών

-Δεν υπάρχουν φυσικά όρια

-Ένας ή περισσότεροι γεωργοί

-Έκταση οριοθετημένη από διάφορα χαρακτηριστικά (τάφροι, φυτοφράκτες, ξερολιθιές κ.λπ.)

-Μία ή περισσότερες ομάδες καλλιεργειών

Κύρια πηγή δεδομένων
Αίτηση γεωργού
Κτηματολόγιο, υποθηκοφυλακείο
Αίτηση γεωργού
Διοικητική ταξινόμηση

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο και Ευρωπαϊκή Επιτροπή (JRC).

06

Το Βέλγιο, η Γερμανία και το Ηνωμένο Βασίλειο διατηρούν ένα LPIS για κάθε περιφέρεια. Όλα τα υπόλοιπα κράτη μέλη της ΕΕ διαθέτουν έκαστο από ένα LPIS που καλύπτει όλη την επικράτειά τους. Συνολικά, υπάρχουν επί του παρόντος 44 LPIS, τα οποία περιλαμβάνουν 135 εκατομμύρια αγροτεμάχια αναφοράς (βλέπε γράφημα 1).

07

Τα LPIS υπάγονται στη διαχείριση των κρατών μελών τα οποία φέρουν την ευθύνη για την ποιότητα των δεδομένων που καταχωρίζονται στα συστήματα αυτά. Η Επιτροπή διαδραματίζει ρόλο παρακολούθησης. Παρέχει καθοδήγηση και υποστήριξη στα κράτη μέλη, υποβάλλει σε ελέγχους την αποτελεσματικότητα των LPIS τους, επιβάλλει ενδεχομένως δημοσιονομικές διορθώσεις σε περίπτωση που εντοπιστεί παράλειψη σε έλεγχο του LPIS και παρακολουθεί τα σχέδια δράσης. Επίσης, η Επιτροπή έχει καθιερώσει την ποιοτική αξιολόγηση του LPIS, στο πλαίσιο της οποίας τα κράτη μέλη εξετάζουν ετησίως την ποιότητα των LPIS τους.

Γράφημα 1

Τα LPIS ανά είδος σε όλη την ΕΕ

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο βάσει των εκθέσεων ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS για τα έτη 2014 και 2015.

4Για την περίοδο 2007-2013 της ΚΓΠ, οι νομοθετικές διατάξεις που διέπουν κατά κύριο λόγο το LPIS είναι το άρθρο 17 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου, της 19ης Ιανουαρίου 2009,σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης για τους γεωργούς στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς, για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1290/2005, (ΕΚ) αριθ. 247/2006, (ΕΚ) αριθ. 378/2007 και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1782/2003 (ΕΕ L 30 της 31.1.2009, σ. 16) και το άρθρο 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1122/2009 της Επιτροπής, της 30ής Νοεμβρίου 2009, σχετικά με τη θέσπιση λεπτομερών διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου όσον αφορά την πολλαπλή συμμόρφωση, τη διαφοροποίηση και το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου, στο πλαίσιο των καθεστώτων άμεσης στήριξης για τους γεωργούς που προβλέπονται στον εν λόγω κανονισμό, καθώς και λεπτομερών διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1234/2007 του Συμβουλίου όσον αφορά την πολλαπλή συμμόρφωση στο πλαίσιο του καθεστώτος στήριξης που προβλέπεται για τον αμπελοοινικό τομέα (ΕΕ L 316 της 2.12.2009, σ. 65)· για την περίοδο 2014-2020, είναι το άρθρο 70 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 και τα άρθρα 5 και 6 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 640/2014.

5Βάσει των αριθμητικών στοιχείων που αναφέρονται στον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ για το 2015.

6Οι πιστώσεις πληρωμών καλύπτουν σε μεγάλο βαθμό τα κονδύλια του προϋπολογισμού 05 03 01 01 (καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης), ύψους 28 342 εκατομμυρίων ευρώ, το κονδύλιο 05 03 01 02 (καθεστώς ενιαίας στρεμματικής ενίσχυσης), ύψους 7 806 εκατομμυρίων ευρώ, και όλες τις πιστώσεις των κονδυλίων 05 03 01 03 έως 05 03 03 (άλλες άμεσες ενισχύσεις), με συνολικό άθροισμα 4 328 εκατομμυρίων ευρώ [αναδιανεμητική ενίσχυση, ειδικό πρόγραμμα για εξόχως απόκεντρες περιοχές και στρεμματική ενίσχυση για βαμβάκι και εν μέρει η ειδική στήριξη (άρθρο 68)].

7Τα καθεστώτα αγροτικής ανάπτυξης που συνδέονται με την έκταση και τα οποία εντάσσονται στο κονδύλιο του προϋπολογισμού 05 04 (αγροτική ανάπτυξη) αντιστοιχούν χονδρικά στο ήμισυ των πιστώσεων πληρωμών ύψους 11 162 εκατομμυρίων ευρώ.

8Βλέπε άρθρα 2, παράγραφος 25, και 5, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 640/2014 και άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1307/2013.

Εμβέλεια, στόχοι και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

08

Σκοπός του ελέγχου μας ήταν να διαπιστωθεί αν το σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων (LPIS) που καθιερώθηκε στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής εξυπηρετούσε τον σκοπό του.

09

Επιδίωξή μας ήταν να δώσουμε απάντηση στο εξής γενικό ερώτημα του ελέγχου:

Είναι ικανοποιητική η διαχείριση του συστήματος αναγνώρισης αγροτεμαχίων (LPIS);

10

Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό, εξετάσαμε αν το LPIS παρείχε στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να ελέγχουν, κατά τρόπο αξιόπιστο, τη μέτρηση και την επιλεξιμότητα των εκτάσεων που δήλωναν οι γεωργοί (μέρος I), καθώς και αν τα συστήματα LPIS είχαν προσαρμοστεί προκειμένου να πληρούν τις απαιτήσεις της ΚΓΠ για την περίοδο 2014-2020, συγκεκριμένα εκείνες που αφορούσαν τις «πράσινες» υποχρεώσεις και την ανάγκη απλούστευσης της εφαρμογής της συγκεκριμένης πολιτικής (μέρος II). Τέλος, εξετάσαμε κατά πόσον η Επιτροπή εκπλήρωνε ικανοποιητικά τον ρόλο της ως προς την παρακολούθηση (μέρος III).

11

Διενεργήσαμε τον έλεγχο το διάστημα μεταξύ Ιουλίου 2015 και Απριλίου 2016. Στο πλαίσιο του ελέγχου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή και σε πέντε κράτη μέλη [Αυστρία, Γερμανία (Σάαρ και Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία), Ιρλανδία, Πολωνία και Ηνωμένο Βασίλειο (Σκωτία)]. Τα εν λόγω κράτη μέλη επελέγησαν βάσει των ποσών ενίσχυσης που έλαβαν, των συστημάτων τους για τα αγροτεμάχια αναφοράς και των διαπιστώσεων από πρόσφατους ελέγχους που διενεργηθήκαν τόσο από το Συνέδριο όσο και από την Επιτροπή. Σε καθένα από αυτά διοργανώσαμε συνεντεύξεις, αναλύσαμε διαδικασίες και δεδομένα και εξετάσαμε δείγμα αγροτεμαχίων προκειμένου να ελέγξουμε την αξιοπιστία των δεδομένων που ήταν καταχωρισμένα στο σύστημα. Συνολικά ελέγχθηκαν επί οθόνης, παρουσία των εθνικών αρχών, πάνω από 400 αγροτεμάχια αναφοράς⁹, και πραγματοποιήθηκαν επιτόπιες επισκέψεις σε πάνω από 100 εξ αυτών¹⁰. Το δείγμα αυτό επελέγη βάσει κινδύνου, προκειμένου να εντοπιστούν τομείς στους οποίους το LPIS επιδέχεται βελτίωση.

12

Επιπλέον, αποστείλαμε στα κράτη μέλη που καλύπτουν και τα 44 LPIS ερωτηματολόγιο, προκειμένου να συγκεντρώσουμε βασικά στοιχεία και βασικές πληροφορίες σχετικά με την οργάνωση και την εφαρμογή τους. Επίσης, υποβάλαμε σε ανάλυση βάσει εγγράφων διαπιστώσεις από προηγούμενους ελέγχους που είχε διενεργήσει είτε το Συνέδριο είτε η Επιτροπή, ενώ πραγματοποιήσαμε και επισκόπηση προηγούμενων μελετών. Διενεργήσαμε περαιτέρω επισκοπήσεις βάσει εγγράφων στο πλαίσιο των οποίων αναλύθηκαν συμπληρωματικά στοιχεία σχετικά με τα LPIS που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη ή οι περιφέρειες όπου δεν πραγματοποιήθηκε επίσκεψη κατά τη διάρκεια του ελέγχου. Τέλος, πραγματοποιήσαμε συνεντεύξεις με υπαλλήλους της Επιτροπής και αναλύσαμε συναφή με το αντικείμενο έγγραφα.

9Στον αριθμό αυτό δεν περιλαμβάνονται όλα τα αγροτεμάχια αναφοράς που αναλύθηκαν επί οθόνης στη Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία. Στην προκειμένη περίπτωση, το κλιμάκιο ελέγχου είχε πριν, μετά και κατά τη διάρκεια της επίσκεψης ελέγχου απεριόριστη πρόσβαση σε μια εκδοχή του LPIS που προοριζόταν μόνο για ανάγνωση.

10Το πεδίο αναφοράς των επιτόπιων επισκέψεων κάλυπτε κυρίως την αξιολόγηση, αφενός, του αν είχε προσδιοριστεί σωστά η επιλέξιμη γεωργική έκταση και, αφετέρου, αν συνέπιπταν τα καταχωρισμένα στο οικείο LPIS στοιχεία με την πραγματική κατάσταση του αγροτεμαχίου αναφοράς.

Μέρος I

Παρά τα θετικά επιτεύγματα όσον αφορά την εφαρμογή των συστημάτων αναγνώρισης αγροτεμαχίων, χωρεί περαιτέρω βελτίωση

13

Προκειμένου να εξυπηρετείται ο επιδιωκόμενος σκοπός, τα δεδομένα του LPIS πρέπει να είναι επικαιροποιημένα, αξιόπιστα και πλήρη, ούτως ώστε να διασφαλίζεται η αποτελεσματική διενέργεια των διοικητικών ελέγχων. Τα κράτη μέλη πρέπει να επικαιροποιούν τις ορθοφωτογραφίες τους ανά τακτά χρονικά διαστήματα και να τις ερμηνεύουν σωστά. Όταν η φωτοερμηνεία δεν επιτρέπει την εξαγωγή ασφαλούς συμπεράσματος, τα κράτη μέλη οφείλουν, αφού προβούν σε εκτίμηση του κινδύνου και του κόστους τυχόν πρόσθετων ελέγχων, να εξετάζουν σοβαρά το ενδεχόμενο επίσκεψης στα επίμαχα αγροτεμάχια προκειμένου να προσδιορίσουν ορθώς τη μέγιστη επιλέξιμη έκταση. Κάθε πληροφοριακό στοιχείο πρόσφορο να συνδράμει στην εκτίμηση της επιλεξιμότητας της εκάστοτε έκτασης πρέπει να περιλαμβάνεται στο LPIS. Με την υποστήριξη της Επιτροπής και τα κράτη μέλη πρέπει επίσης να συλλέγουν πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τις επιδόσεις του LPIS, προκειμένου να σταθμίζουν το κόστος περαιτέρω βελτιώσεων έναντι του προσδοκώμενου οφέλους.

Θετικά επιτεύγματα όσον αφορά την εφαρμογή των LPIS

14

Στο πλαίσιο της ετήσιας δήλωσης αξιοπιστίας μας έχουμε συχνά εξετάσει την εφαρμογή των LPIS στα κράτη μέλη. Το LPIS μπορεί να συμβάλλει σημαντικά στην πρόληψη αλλά και στον εντοπισμό σφαλμάτων που σχετίζονται με την έκταση στις αιτήσεις ενίσχυσης, υπό την προϋπόθεση βέβαια ότι οι πληροφορίες που περιέχει υπό μορφή γραφικής παράστασης υποβάλλονται σε σωστή ανάλυση και επικαιροποίηση. Η αξιοπιστία των δεδομένων των LPIS βελτιώνεται συνεχώς τα τελευταία χρόνια, χάρη στη βελτιωμένη καθοδήγηση που παρέχει η Επιτροπή (βλέπε σημεία 57 έως 59) και τα σχέδια δράσης που καταρτίζουν τόσο η Επιτροπή όσο και τα κράτη μέλη (βλέπε σημεία 60 και 61). Με την ανάληψη διορθωτικών ενεργειών απαλείφθηκαν από τα LPIS αρκετών κρατών μελών μη επιλέξιμες εκτάσεις, ενώ η Επιτροπή επέβαλε σημαντικές δημοσιονομικές διορθώσεις (βλέπε σημεία 62 έως 64).

15

Στο πλαίσιο της διαδικασίας κατάρτισης της δήλωσης αξιοπιστίας, εκτιμούμε σε ετήσια βάση το επίπεδο σφάλματος για το ΕΓΤΕ. Το 2014, το επίπεδο σφάλματος εκτιμήθηκε, βάσει 183 πράξεων που υποβάλαμε σε έλεγχο, σε 2,9 %¹¹. Το ποσοστό προσέγγιζε το όριο σημαντικότητας του 2 %, αν και υψηλότερο από αυτό. Τα σχετικά με τις εκτάσεις σφάλματα αντιστοιχούσαν στο 44 % του εκτιμώμενου ποσοστού σφάλματος για το ΕΓΤΕ το 2014. Το ήμισυ των σφαλμάτων αυτών ήταν μικρότερο από 2%, με περιορισμένο, κατά συνέπεια, αντίκτυπο στο συνολικό εκτιμώμενο επίπεδο σφάλματος.

Οι ορθοφωτογραφίες ήταν ως επί το πλείστον επικαιροποιημένες

16

Τα κράτη μέλη οφείλουν να επικαιροποιούν ανά τακτά διαστήματα τα LPIS τους προκειμένου να είναι διαρκώς σε θέση να εξακριβώνουν αν οι ενισχύσεις που εισπράττουν οι γεωργοί αφορούν αποκλειστικά επιλέξιμες γεωργικές εκτάσεις. Δεδομένης της πιθανότητας επέλευσης φυσικών ή ανθρωπογενών μεταβολών στα αγροτεμάχια, τα κράτη μέλη εστιάζουν κυρίως τις προσπάθειες τους στο να εφοδιάζονται συχνά με νέες ορθοφωτογραφίες και να τις εισάγουν εγκαίρως στο LPIS τους. Πρόκειται για μια απαραίτητη διαδικασία που διασφαλίζει ότι το σύστημα αποτυπώνει κατά τρόπο αξιόπιστο και ορθό τις συγκεκριμένες συνθήκες που επικρατούν στον χώρο.

17

Οι παρωχημένες ορθοφωτογραφίες ενέχουν τον κίνδυνο τα στοιχεία του LPIS να μην είναι πλέον ακριβή. Σύμφωνα με σύσταση της Επιτροπής, το σύνολο δεδομένων του LPIS πρέπει να επικαιροποιείται κατ’ αρχήν τουλάχιστον κάθε ανά 3ετία έως 5ετία¹², ούτως ώστε το σύστημα να αποτυπώνει τις συνθήκες που επικρατούν επιτόπου. Στη Σκωτία διαπιστώσαμε ότι, για σημαντικό ποσοστό των αγροτεμαχίων, οι φωτογραφίες του LPIS δεν ανανεώνονταν πάντοτε ανά πενταετία (βλέπε πλαίσιο 1).

Πλαίσιο 1

Παράδειγμα παρωχημένων ορθοφωτογραφιών στο LPIS

Στη Σκωτία, εντοπίσαμε φωτογραφίες που είχαν ληφθεί το 2008 και το 2009, ήτοι πριν από τουλάχιστον μία επταετία. Κατά τις εκτιμήσεις των αρχών, πάνω από 35 000 από τα αγροτεμάχια που περιέχονταν στο LPIS (6.9 % του συνόλου) είχαν φωτογραφηθεί πριν από το 2010.

18

Κατά τη διάρκεια του ελέγχου, εντοπίσαμε ορθές πρακτικές που αφορούσαν τον τακτικό εφοδιασμό του LPIS με ορθοφωτογραφίες π.χ. στην Αυστρία, τη Γερμανία (Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία και Σάαρ) και την Πολωνία.

19

Ορισμένα κράτη μέλη κατέβαλαν ιδιαίτερες προσπάθειες για την έγκαιρη εισαγωγή στο σύστημα του νέου ορθοφωτογραφικού υλικού. Το 2015 στο LPIS της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας εισήχθησαν ορθοφωτογραφίες που είχαν ληφθεί την άνοιξη του ίδιου έτους (με την ένδειξη: «προσωρινές ψηφιακές αεροφωτογραφίες»). Η άμεση αυτή ανταπόκριση συμβάλλει στη συνεχή επικαιροποίηση του συστήματος και περιορίζει τον αριθμό των ανακτήσεων σε περίπτωση μεταβολής της κατάστασης επιλεξιμότητας της έκτασης, οι οποίες είναι χρονοβόρες και κοπιώδεις ως διαδικασία. Επιπλέον, οι ιστορικές ορθοφωτογραφίες αποθηκεύονται στο σύστημα και είναι δυνατή η εμφάνισή τους προς διαπίστωση της πρότερης κατάστασης ενός αγροτεμαχίου αναφοράς του LPIS.

20

Εντοπίσαμε επίσης περιπτώσεις μεγάλων καθυστερήσεων στην εισαγωγή νέων ορθοφωτογραφιών στο LPIS. Στην Αυστρία, η διαδικασία αυτή διαρκούσε πάνω από έναν χρόνο. Στη Σκωτία¹³ σημειώνονταν επίσης σημαντικές καθυστερήσεις όσον αφορά την επικαιροποίηση του LPIS, οι οποίες οφείλονταν ιδίως στην έλλειψη αρμόδιου για τη φωτοερμηνεία προσωπικού αλλά και στην καθυστερημένη παραλαβή των νέων ορθοφωτογραφιών από τον ανάδοχο.

Η φωτοερμηνεία δεν ήταν πάντοτε αξιόπιστη, ούτε οδηγούσε στην εξαγωγή ασφαλούς συμπεράσματος

21

Πέραν της τακτικής ανανέωσης των ορθοφωτογραφιών, καίριο ρόλο στη διασφάλιση της ορθής καταχώρισης των επιλέξιμων γεωργικών εκτάσεων στο LPIS και του ορθού αποκλεισμού των μη επιλέξιμων εκτάσεων διαδραματίζει η συστηματική και ακριβής ερμηνεία των νέων ορθοφωτογραφιών. Προϋπόθεση για να μπορούν οι εθνικές αρχές να υποβάλλουν τις αιτήσεις των γεωργών σε αξιόπιστους διοικητικούς ελέγχους είναι η ορθή ερμηνεία των φωτογραφιών που λαμβάνουν. Η Επιτροπή συνιστά στις εθνικές αρχές αμέσως μόλις λαμβάνουν τις ορθοφωτογραφίες να προβαίνουν στην κατά συστηματικό τρόπο φωτοερμηνεία τους. Ένας οργανισμός πληρωμών στον οποίο πραγματοποιήσαμε επίσκεψη (στο Σάαρ) δεν προέβαινε σε τέτοιου είδους συστηματική φωτοερμηνεία.

22

Στο πλαίσιο του ελέγχου μας επιβεβαιώσαμε¹⁴ ότι η φωτοερμηνεία που λάμβανε χώρα κατά τις επικαιροποιήσεις του LPIS δεν ήταν πάντοτε αξιόπιστη, με αποτέλεσμα στα οικεία LPIS να έχουν καταχωριστεί εσφαλμένες μέγιστες επιλέξιμες εκτάσεις (ΜΕΕ). Ειδικότερα, είχαν οριοθετηθεί εσφαλμένα εκτάσεις ή καταφανώς μη επιλέξιμα στοιχεία (βλέπε πλαίσιο 2).

Πλαίσιο 2

Παραδείγματα εσφαλμένης εκτίμησης της ΜΕΕ τα οποία θα μπορούσαν να είχαν εντοπιστεί βάσει φωτοερμηνείας

Εσφαλμένη εκτίμηση μη επιλέξιμης έκτασης

Στο Σάαρ, εντοπίσαμε αγροτεμάχια που είχαν καταχωριστεί ως πλήρως επιλέξιμα, για τα οποία, εντούτοις, από τις νεοαποκτηθείσες φωτογραφίες προέκυπτε με σαφήνεια ότι ήταν ως επί το πλείστον μη επιλέξιμα (κατάφυτα).

Εικόνα στο LPIS του Σάαρ

© Οργανισμός πληρωμών του Σάαρ

Η κατάσταση όπως διαπιστώθηκε επιτόπου

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο

Στη Σκωτία, εντοπίσαμε μη επιλέξιμες εκτάσεις που είχαν καταχωριστεί εσφαλμένα στο LPIS, το οποίο περιείχε ως πλήρως επιλέξιμο αγροτεμάχιο που ήταν εν μέρει απότομη πλαγιά και βραχώδης έκταση, χωρίς φυτοκάλυψη. Με τα κόκκινα βέλη υποδεικνύονται μερικές από τις προβληματικές περιοχές.

© Οργανισμός πληρωμών της Σκωτίας

Δεν είχαν εξαιρεθεί ως έπρεπε μη επιλέξιμα στοιχεία

Στην Αυστρία, δεν είχε οριοθετηθεί σωστά μια λίμνη. Στη μέγιστη επιλέξιμη έκταση του αγροτεμαχίου συμπεριλαμβανόταν επίσης ένα σπίτι.

© Οργανισμός πληρωμών της Αυστρίας (ΑΜΑ)

Στην Ιρλανδία, κατόπιν υποβολής από τον γεωργό αιτήματος αλλαγής του εμβαδού, ορίστηκε στο LPIS για ένα αγροτεμάχιο μέγιστη επιλέξιμη έκταση 1,4 εκταρίων, μολονότι το αγροτεμάχιο αυτό περιλάμβανε αγρόκτημα και στάβλο, πράγμα που το καθιστούσε εξ ολοκλήρου μη επιλέξιμο.

Στη Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία, εντοπίσαμε, και άλλα παραδείγματα αδυναμίας προσδιορισμού της ορθής μέγιστης επιλέξιμης έκτασης.

23

Ενίοτε, η φωτοερμηνεία δεν αρκεί από μόνη της για να εκτιμηθεί επακριβώς η επιλεξιμότητα της απεικονιζόμενης στις ορθοφωτογραφίες έκτασης. Στην περίπτωση αρόσιμης γης ή αμιγούς βοσκότοπου, η φωτοερμηνεία παρέχει γενικά τη δυνατότητα αξιόπιστου εντοπισμού της επιλέξιμης έκτασης που πρέπει να καταχωριστεί στο LPIS. Ωστόσο, αυτό δεν ισχύει πάντοτε για συγκεκριμένα είδη βοσκοτόπων, όπως για δασικές εκτάσεις για βόσκηση ή αλπικούς βοσκοτόπους (βλέπε πλαίσιο 3).

Πλαίσιο 3

Η φωτοερμηνεία δεν οδηγούσε πάντοτε από μόνη της στην εξαγωγή ασφαλούς συμπεράσματος

Στη Σκωτία, εντοπίσαμε αγροτεμάχια που είχαν δηλωθεί ως δασική έκταση για βόσκηση (βλέπε αριστερή εικόνα του LPIS), τα οποία όμως στην πραγματικότητα δεν ήταν επιλέξιμα για ενίσχυση είτε επειδή δεν χρησιμοποιούνταν για βόσκηση είτε επειδή δεν ήταν καν βοσκήσιμα αφού δεν υπήρχε χορτάρι από κάτω (βλέπε δεξιά εικόνα του LPIS). Αυτό ήταν κάτι που μπορούσε να εξακριβωθεί μόνον στο πλαίσιο επιτόπιας επίσκεψης. Τα αγροτεμάχια είχαν συμπεριληφθεί εσφαλμένα στη μέγιστη επιλέξιμη έκταση, ενώ τους είχε χορηγηθεί και ενίσχυση στο παρελθόν.

Εικόνα στο LPIS της Σκωτίας

© Οργανισμός πληρωμών της Σκωτίας

Η κατάσταση όπως διαπιστώθηκε επιτόπου

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο

Εικόνα στο LPIS της Σκωτίας

© Οργανισμός πληρωμών της Σκωτίας

Η κατάσταση όπως διαπιστώθηκε επιτόπου

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο

Σε ορισμένες περιπτώσεις, η επιλεξιμότητα ενός αγροτεμαχίου εξαρτάται από την ύπαρξη ή μη γρασσιδιού κάτω από τα δένδρα ή κάτω από άλλα φυτά, όπως φτέρες κα ράχοι. Σε εξαιρετικές περιπτώσεις, όπως επιβεβαιώνεται από το παράδειγμα της Ιρλανδίας, αυτό θα μπορούσε να επηρεάσει καταλυτικά την εκτίμηση της επιλεξιμότητας, χωρίς όμως να μπορεί να εντοπιστεί στο πλαίσιο της φωτοερμηνείας.

Φτέρες με γρασσίδι από κάτω
(επιλέξιμη ή μερικώς επιλέξιμη στην Ιρλανδία)

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο

Φτέρες χωρίς γρασσίδι από κάτω
(μη επιλέξιμη στην Ιρλανδία)

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο

Στην Αυστρία και τη Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία εντοπίσαμε και άλλα παραδείγματα αδυναμιών σε αγροτεμάχια που αποτελούσαν βοσκότοπο.

24

Όταν εγείρονται αμφιβολίες ως προς το κατά πόσον αγροτεμάχια —ιδίως βοσκότοποι— χρησιμοποιούνται πράγματι για γεωργικούς σκοπούς, οι αρχές ορισμένων κρατών μελών διοργανώνουν, στο πλαίσιο της διαδικασίας επικαιροποίησης, επιτόπιες επισκέψεις προς στήριξη της φωτοερμηνείας που διενεργούν επί οθόνης. Επισημάναμε τέτοιες προσπάθειες στην Αυστρία (αλπικοί βοσκότοποι) και τη Σκωτία. Στην τελευταία διαπιστώσαμε ότι παρέμενε σε εκκρεμότητα σημαντικός αριθμός επισκέψεων (πάνω από 76 000 επιτόπιες επιθεωρήσεις), οι οποίες είχαν προγραμματιστεί με σκοπό να εξακριβωθεί αν τα πληροφοριακά στοιχεία του LPIS ήταν επικαιροποιημένα, αλλά δεν είχαν ακόμη πραγματοποιηθεί, κυρίως εξαιτίας της έλλειψης πόρων.

25

Μπορεί μεν οι επιτόπιες ad hoc επισκέψεις να συνιστούν τη μόνη μέθοδο που εγγυάται ακριβή συμπεράσματα όταν η φωτοερμηνεία δεν καταλήγει σε ασφαλή συμπεράσματα, είναι ωστόσο δαπανηρές. Ως εκ τούτου, απαιτείται προσεκτικός σχεδιασμός του πλήθους και του πεδίου αναφοράς τους, μέσω στάθμισης του κόστους του πρόσθετου βαθμού ακριβείας έναντι των προσδοκώμενων οφελών από την άποψη της κανονικότητας των πληρωμών.

Το αναλογικό σύστημα δεν εφαρμοζόταν πάντοτε με αξιόπιστο τρόπο

26

Τα κράτη μέλη έχουν την επιλογή να εφαρμόζουν στο LPIS τους αναλογικό σύστημα για εκείνα τα αγροτεμάχια αναφοράς με μόνιμους βοσκοτόπους που περιλαμβάνουν τόσο επιλέξιμη γεωργική γη όσο και μη επιλέξιμα φυσικά στοιχεία, όπως μακία βλάστηση, δένδρα, βράχοι, θάμνοι και βούρλα. Προκειμένου να προσδιορίσουν την επιλέξιμη έκταση που περικλείεται σε ένα αγροτεμάχιο αναφοράς, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν διαφορετικές κλίμακες ποσοστών επιλεξιμότητας, οι οποίες επηρεάζουν κατ’ ανάλογο τρόπο τις πληρωμές¹⁵. Έτσι απλουστεύεται ο προσδιορισμός της επιλέξιμης έκτασης επί των αγροτεμαχίων, όταν το ακριβές ποσοστό επιλεξιμότητας δεν προκύπτει αυτομάτως. Ανθρωπογενείς κατασκευές όπως κτίρια, μόνιμες οδοί ή τοίχοι από σκυρόδεμα δεν εμπίπτουν στην κατηγορία αυτή, αλλά πρέπει να εξαιρούνται και να οριοθετούνται στο LPIS προτού εφαρμοστεί το αναλογικό σύστημα.

27

Όταν εφαρμόζεται το αναλογικό σύστημα, η φωτοερμηνεία ή οι αυτόματες εκτιμήσεις, χωρίς μελέτη ή, κατά περίπτωση, επιτόπια επιβεβαίωση, δεν είναι εν γένει αρκετή για να προσδιοριστούν κατά τρόπο αξιόπιστο και ορθό οι επιλέξιμες εκτάσεις. Κατά τη διάρκεια του ελέγχου, πραγματοποιήσαμε επισκέψεις σε μια σειρά αλπικών αγροτεμαχίων στην Αυστρία¹⁶ και κοινόκτητων εκτάσεων στην Ιρλανδία¹⁷ για τα οποία είχε διενεργηθεί κατ’ αναλογία εκτίμηση. Κατά την επιτόπια επίσκεψή μας, παρατηρήσαμε ότι οι επιθεωρητές ή/και οι φωτοερμηνευτές του οικείου κράτους μέλους δυσκολεύονταν να οριοθετήσουν με συνέπεια τα αγροτεμάχια, να εφαρμόσουν την κλίμακα των συντελεστών επιλεξιμότητας, καθώς και χωριστά ποσοστά επιλεξιμότητας (βλέπε πλαίσιο 4). Οι εθνικές αρχές δεν είχαν εκπονήσει κατάλληλες στρατηγικές διαχείρισης κινδύνου, όπως συνολικούς και ενδεικτικούς αναλογικούς καταλόγους που να περιλαμβάνουν σαφή περιγραφή και κριτήρια εκτίμησης για κάθε κλίμακα, επιτόπιες επισκέψεις σε κάθε αμφισβητούμενη περίπτωση ή συμπληρωματικά τεχνικά εργαλεία για τη διευθέτηση των δυσκολιών αυτών με ικανοποιητικό τρόπο.

28

Σύμφωνα με σύσταση της Επιτροπής, τα κράτη μέλη οφείλουν να επιδεικνύουν μεγάλη προσοχή κατά την αξιολόγηση βοσκότοπων με συντελεστή επιλεξιμότητας χαμηλότερο του 50 %, δεδομένου ότι, στην περίπτωση αυτή, ο κίνδυνος σφάλματος είναι υψηλός¹⁸. Στην Αυστρία, εφαρμοζόταν ένα σύστημα για τον υπολογισμό της έκτασης των ορεινών βοσκότοπων, οι οποίοι βρίθουν από δένδρα, πέτρες και άλλα υπολείμματα. Αμφότερα τα αναλογικά συστήματα της Αυστρίας και της Ιρλανδίας παρείχαν τη δυνατότητα εφαρμογής χαμηλών συντελεστών επιλεξιμότητας (βλέπε πλαίσιο 5 με παράδειγμα που αφορά την Αυστρία).

Πλαίσιο 4

Παράδειγμα εσφαλμένων κατ’ αναλογία εκτιμήσεων, αποκαλυπτικών των περιορισμένων δυνατοτήτων του φωτογραφικού υλικού του LPIS

Στην Ιρλανδία, ένα αγροτεμάχιο-βοσκότοπος που καλυπτόταν εν μέρει από θάμνους, δένδρα, φτέρες και ρείκια και είχε καταχωριστεί στο LPIS ως επιλέξιμο σε ποσοστό 90 %, αξιολογήθηκε κατά τον επιτόπιο έλεγχο ως επιλέξιμο κατά 70 %, γεγονός εκ του οποίου συνάγεται ότι μέρος της ενίσχυσης ενδέχεται να έχει καταβληθεί καθ’ υπέρβαση της οφειλόμενης.

Εικόνα στο LPIS της Ιρλανδίας

© Οργανισμός πληρωμών της Ιρλανδίας (DAFM)

Η κατάσταση όπως διαπιστώθηκε επιτόπου

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο

Πλαίσιο 5

Παράδειγμα αγροτεμαχίων με χαμηλούς συντελεστές επιλεξιμότητας

Στο LPIS της Αυστρίας, το κάτωθι απεικονιζόμενο δασικό αγροτεμάχιο αναφοράς, με μικρή κάλυψη με γρασσίδι κάτω από τα δένδρα, καταχωρίστηκε ως επιλέξιμο σε ποσοστό 21 %. Κατά την επιτόπια επίσκεψη, διαπιστώσαμε ότι το ποσοστό αυτό είχε δηλωθεί καθ’ υπέρβαση του πραγματικού.

Εικόνα στο LPIS της Αυστρίας

© Οργανισμός πληρωμών της Αυστρίας (AMA)

Η κατάσταση όπως διαπιστώθηκε επιτόπου

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο

Ημιαυτόματα εργαλεία εντοπισμού βρίσκονταν σε δοκιμαστικό στάδιο και δεν ήταν ακόμη λειτουργικά

29

Ένας τρόπος για τον περιορισμό του κινδύνου εσφαλμένης καταχώρισης επιλέξιμων εκτάσεων στο LPIS και την επίτευξη αντικειμενικότερων αποτελεσμάτων είναι η ανάπτυξη και εφαρμογή αυτόματων εργαλείων για τον εντοπισμό μεταβολών. Χρησιμοποιώντας ως βάση ορθοφωτογραφικό υλικό, ένα λογισμικό μπορεί να συνδράμει στη φωτοερμηνεία αναγνωρίζοντας σχήματα, αντικείμενα, υφές ή τη σχέση με όμορα τμήματα. Υπήρχαν κράτη μέλη, όπως η Αυστρία και η Ιρλανδία, τα οποία λάμβαναν πιλοτικά υπόψη τους διάφορα τέτοια εργαλεία κατά την ερμηνεία δεδομένων του LPIS. Μολονότι δεν έχουν ακόμη παρουσιαστεί τα οριστικά αποτελέσματα των δοκιμών τους (βλέπε πλαίσιο 6), αναγνωρίζουμε το ενδιαφέρον τους για συνεχή βελτίωση της αξιοπιστίας των δεδομένων και για χρήση καινοτόμων τεχνικών, με στόχο, αφενός, να βελτιώσουν την αξιοπιστία τους και, αφετέρου, να μειώσουν το διοικητικό κόστος.

Πλαίσιο 6

Τα αποτελέσματα από τη χρήση ημιαυτόματων εργαλείων στην Αυστρία

Στην Αυστρία, εκπονήθηκε πρόσφατα μελέτη στο πλαίσιο της οποίας υποβλήθηκε σε δοκιμασία η αξιοπιστία ενός ημιαυτόματου εργαλείου ανίχνευσης που αναπτύχθηκε από το Πανεπιστήμιο φυσικών πόρων και βιοεπιστημών της Βιέννης. Οι διαφορές που προκύπτουν από την αντιπαραβολή των αποτελεσμάτων για τις επιλέξιμες εκτάσεις που είναι καταχωρισμένες στο αυστριακό LPIS (αριστερή εικόνα) και εκείνων που προσδιορίζονται μέσω ημιαυτόματων εργαλείων ανίχνευσης (δεξιά εικόνα) είναι σημαντικές.

Πηγή: ©Atzberger, C., «The current capabilities of (semi-)automatic determination of pasture grazing areas using remote sensing», Βιέννη 2014.

Σε ορισμένα LPIS περιλαμβάνονταν πληροφορίες σχετικά με το κατά πόσον η έκταση βρισκόταν όντως στη νομή/κατοχή του γεωργού

30

Οι γεωργοί πρέπει να έχουν στη νομή/κατοχή τους τη δηλωθείσα έκταση (π.χ. δικαίωμα κυριότητας ή μίσθωσης), προκειμένου να δικαιούνται να λάβουν γεωργική ενίσχυση. Εάν δεν ζητείται από τους γεωργούς να προσκομίζουν στοιχεία που να αποδεικνύουν τα δικαιώματα που έχουν εκ του νόμου επί της δηλωθείσας γης, υπάρχει κίνδυνος να εισπράττουν ενισχύσεις για γη που δεν βρίσκεται στη νομή/κατοχή τους, όπως για δημόσια γη ή για ιδιωτική γη που ανήκει σε τρίτο. Αν και δεν αποτελεί απαίτηση της νομοθεσίας της ΕΕ, θεωρούμε ότι ο εμπλουτισμός του LPIS, όποτε αυτό είναι εφικτό και οικονομικά αποδοτικό, με στοιχεία από τα οποία να προκύπτει αν όντως η έκταση βρίσκεται στη νομή/κατοχή του γεωργού, συνιστά ορθή πρακτική η οποία θα επέτρεπε στα κράτη μέλη να διασταυρώνουν τις πληροφορίες αυτές κατά την εξέταση των αιτήσεων ενίσχυσης, όπως διαπιστώσαμε στη Σκωτία (βλέπε πλαίσιο 7).

Πλαίσιο 7

Ορθή πρακτική που αφορά την επαλήθευση στοιχείων που αποδεικνύουν το δικαίωμα χρήσης της γης

Στη Σκωτία, κάθε μεταβολή του ιδιοκτησιακού καθεστώτος ή του δικαιώματος χρήσης αγροτεμαχίου που δηλώνεται πρέπει να τεκμηριώνεται με κατάλληλα δικαιολογητικά υπογεγραμμένα από αμφότερους τους συμβαλλόμενους. Ομοίως, κάθε αγροτεμάχιο που δηλώνεται για πρώτη φορά πρέπει να συνοδεύεται από έγγραφο αποδεικτικό του δικαιώματος χρήσης της γης. Το LPIS της Σκωτίας περιλαμβάνει στοιχεία που αφορούν τους τίτλους κυριότητας ή/και τα μισθωτήρια συμβόλαια.

31

Τα υπόλοιπα τέσσερα ελεγχθέντα κράτη μέλη ζητούν από τους γεωργούς να προσκομίζουν αποδεικτικά στοιχεία κυριότητας, μίσθωσης ή άλλων δικαιωμάτων επί της δηλωθείσας γης σε περιστασιακή μόνο βάση, με αποτέλεσμα να υπάρχει αβεβαιότητα για το αν τα αγροτεμάχια αναφοράς που έχουν καταχωριστεί στα LPIS τους βρίσκονται στην πλήρη και νόμιμη νομή/κατοχή του γεωργού. Στην Αυστρία και τη Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία εντοπίσαμε περιπτώσεις στις οποίες η δηλωθείσα έκταση περιλάμβανε τμήματα αγροτεμαχίων, όμορα με δασική έκταση ή με παρυφές δρόμων, τα οποία δεν βρίσκονταν στη νομή/κατοχή του δικαιούχου και για τα οποία καταβλήθηκαν, παρ’ όλα αυτά, ενισχύσεις. Στο LPIS είχαν ήδη καταχωριστεί συναφείς πληροφορίες από το υποθηκοφυλακείο, οι οποίες όμως δεν χρησιμοποιήθηκαν ως συμπληρωματική πηγή πληροφόρησης.

Ανεπάρκεια των στοιχείων για την πλήρη εκτίμηση της οικονομικής αποδοτικότητας της εφαρμογής του LPIS

32

Οι κύριες λειτουργίες του LPIS είναι ο εντοπισμός, η αναγνώριση και ο υπολογισμός της γεωργικής έκτασης. Σύμφωνα με τα όσα παρατίθενται στα σημεία 16 έως 29, τα κράτη μέλη δαπανούν σημαντικούς χρηματοδοτικούς πόρους για τη συγκρότηση, τη λειτουργία και την επικαιροποίηση των LPIS τους. Για τον λόγο αυτό, επιχειρήσαμε να συγκεντρώσουμε από τα κράτη μέλη και την Επιτροπή πληροφορίες σχετικά με το κόστος των LPIS. Τα κράτη μέλη δεν ήταν σε θέση να παράσχουν αξιόπιστα και συγκρίσιμα στοιχεία για το κόστος. Αντιμετώπιζαν δυσκολίες όσον αφορά τον ποσοτικό προσδιορισμό του συνολικού επενδυτικού κόστους των LPIS τους, του ετήσιου κόστους λειτουργίας τους και του κόστους συγκεκριμένων διαδικασιών, όπως η διαδικασία επικαιροποίησης του LPIS, τα διάφορα επίπεδά του ή η ποιοτική αξιολόγηση. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη δεν είναι σε θέση να εκτιμήσουν την οικονομική αποδοτικότητα που συνεπιφέρουν οι βελτιώσεις του συστήματος.

33

Η Επιτροπή διαθέτει πληροφορίες σχετικά με τη δημιουργία του LPIS σε νέα κράτη μέλη, καθώς και στοιχεία σχετικά με το κόστος της απεικόνισης. Εντούτοις, δεν είχε ζητήσει από τα κράτη μέλη να της διαβιβάζουν στοιχεία σχετικά με το κόστος λειτουργίας, ούτε παρείχε καθοδήγηση για το πώς να καταρτίζονται τα στοιχεία αυτά κατά τρόπο αξιόπιστο και συγκρίσιμο. Συνεπώς, η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να εκτιμήσει πλήρως τις δαπάνες που συνδέονται με τις νέες απαιτήσεις του συστήματος ή με τις εξελίξεις της πολιτικής στον τομέα αυτό.

11Εάν δεν ληφθεί υπόψη η πολλαπλή συμμόρφωση, το εκτιμώμενο επίπεδο σφάλματος για το ΕΓΤΕ το 2014 ήταν 2,2 %.

12Ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης για το 2014, τελική έκθεση, παράρτημα 10, μέρος 3.2, ABB 03: Καθίσταται επομένως επιτακτική η ανάγκη διαρκούς επικαιροποίησης του LPIS και, για να επιτευχθεί αυτό, θα πρέπει τα κράτη μέλη να εξετάσουν σοβαρά το ενδεχόμενο να ανανεώνουν συνεχώς τις ορθοφωτογραφίες τους ανά 3ετία έως 5ετία ανάλογα με τις εξελίξεις επιτόπου (οφειλόμενες σε ανθρώπινη παρέμβαση ή παράλειψη).

13Όσον αφορά τις πτήσεις του 2014, μέχρι τον Οκτώβριο του 2015, για τα 160 000 αγροτεμάχια που καλύφθηκαν, η επεξεργασία των φωτογραφιών είχε ολοκληρωθεί μόνο για 90 000 εξ αυτών.

14Βλέπε συναφώς την ετήσια έκθεσή μας για το οικονομικό έτος 2014 και, συγκεκριμένα, τη σύσταση 1 του κεφαλαίου 7: «(…) τα κράτη μέλη να καταβάλλουν περαιτέρω προσπάθειες για να συγκεντρώνουν αξιόπιστα και επικαιροποιημένα πληροφοριακά στοιχεία στις βάσεις δεδομένων LPIS τους σχετικά με το μέγεθος και την επιλεξιμότητα της γεωργικής γης, ιδίως των μόνιμων βοσκοτόπων, καθώς και να αναλύουν και να χρησιμοποιούν συστηματικά κάθε πληροφοριακό στοιχείο που διατίθεται στο πλαίσιο των διοικητικών ελέγχων, περιλαμβανομένων των πλέον πρόσφατων ορθοφωτογραφιών, προκειμένου να αποφεύγεται η πραγματοποίηση πληρωμών για μη επιλέξιμες εκτάσεις» (ΕΕ C 373 της 10.11.2015).

15Άρθρο 10 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 640/2014 της Επιτροπής.

16Πέντε αλπικοί βοσκότοποι στα ομόσπονδα κράτη Niederösterreich, Steiermark, Salzburg και Oberösterreich.

17Τέσσερα κοινόκτητα αγροτεμάχια στην Ιρλανδία, τα οποία είναι κατά κανόνα μεγαλύτερες χορτολιβαδικές εκτάσεις που ανήκουν σε περισσότερα του ενός πρόσωπα. Σε κάθε μεριδιούχο ανήκει ιδανικό μερίδιο της συνολικής έκτασης.

18JRC, «Technical guidance on the pro rata system for permanent grassland», έγγραφο DS-CDP-2015-06 final.

Μέρος ΙΙ

Το σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων βρισκόταν υπό επικαιροποίηση προκειμένου να πληροί τις απαιτήσεις της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ

34

Προκειμένου να συμμορφώνονται με τις νέες απαιτήσεις της ΚΓΠ για την περίοδο 2014-2020, τα LPIS των κρατών μελών χρήζουν επικαιροποίησης. Οι αλλαγές που πρέπει να γίνουν σχετίζονται κυρίως με τις νέες υποχρεωτικές «πράσινες» απαιτήσεις, οι οποίες συμπληρώνουν τη βασική ενίσχυση με επιπλέον ποσοστό 30 % για ορισμένες πρακτικές που είναι δυνητικά επωφελείς για το κλίμα και το περιβάλλον σε όλη την ΕΕ. Αναλύσαμε τον βαθμό στον οποίο το LPIS μπορεί να συνεισφέρει στην παρακολούθηση των συγκεκριμένων «πράσινων» απαιτήσεων. Για τον σκοπό αυτό, αξιολογήσαμε επίσης την πρακτική ορισμένων κρατών μελών να συμπεριλαμβάνουν προαιρετικά στο LPIS τους ορισμένα χαρακτηριστικά τοπίου που προστατεύονται στο πλαίσιο της πολλαπλής συμμόρφωσης και της αγροτικής ανάπτυξης. Επιπλέον, δεδομένου ότι μία από τις κύριες προτεραιότητες της Επιτροπής είναι η απλούστευση της ΚΓΠ προκειμένου να επιτυγχάνει καλύτερα αποτελέσματα μέσω λιγότερο σύνθετων κανόνων, αναλύσαμε τις προσπάθειες που έχει καταβάλει η Επιτροπή προς αυτή την κατεύθυνση.

Η από μέρους των κρατών μελών προσαρμογή του LPIS στην οικολογική διάσταση της ΚΓΠ βρισκόταν σε εξέλιξη, αλλά δεν είχε ολοκληρωθεί

35

Η νέα κοινή γεωργική πολιτική (ΚΓΠ) για την περίοδο 2014-2020 εισήγαγε τις «πράσινες άμεσες ενισχύσεις». Για να λάβουν τις ενισχύσεις αυτές, οι γεωργοί πρέπει να διατηρούν μόνιμους βοσκότοπους, να εφαρμόζουν τη διαφοροποίηση των καλλιεργειών και να διαθέτουν τμήμα της αρόσιμης γης ως περιοχή οικολογικής εστίασης¹⁹ (βλέπε γράφημα 2).

36

Μολονότι το LPIS μπορεί να είναι αποτελεσματικό εργαλείο για την παρακολούθηση μόνιμων βοσκότοπων και ορισμένων περιοχών οικολογικής εστίασης (βλέπε σημεία 37 έως 41), δεν είναι εξίσου αποτελεσματικό όσον αφορά απαιτήσεις με περισσότερο πρόσκαιρο χαρακτήρα, όπως η διαφοροποίηση των καλλιεργειών (βλέπε γράφημα 2). Ως εκ τούτου, το LPIS δεν είναι το κατάλληλο εργαλείο προκειμένου ο οργανισμός πληρωμών να διενεργεί διοικητικούς ελέγχους που απαιτούνται προς εξακρίβωση του κατά πόσον έχει όντως λάβει χώρα αυτή η διαφοροποίηση.

Γράφημα 2

«Πράσινες» ενισχύσεις: γενική επισκόπηση

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Αδυναμίες στον προσδιορισμό των μόνιμων βοσκότοπων από τα κράτη μέλη

37

Οι μόνιμοι βοσκότοποι αναγνωρίζονται ευρέως για τη θετική τους επίδραση στο περιβάλλον και, για τον λόγο αυτό, πρέπει να προστατεύονται. Πρόκειται για εκτάσεις που χρησιμοποιούνται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών με φυσικό τρόπο (αυτοφυή) ή με καλλιέργεια (σπαρμένα) και δεν έχουν περιληφθεί στο σύστημα αμειψισποράς της γεωργικής εκμετάλλευσης για τουλάχιστον μία πενταετία²⁰. Η νομοθεσία θέτει περιορισμούς στην εκ νέου μετατροπή μόνιμων βοσκότοπων σε αρόσιμη γη. Προς αποφυγή της σοβαρής μείωσής τους, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να διασφαλίζουν ότι η αναλογία των εκτάσεων μόνιμων βοσκότοπων προς τις συνολικές γεωργικές εκτάσεις που δηλώνουν οι γεωργοί δεν μειώνεται άνω του 5 %²¹.

38

Στο ομόσπονδο κράτος του Σάαρ διαπιστώσαμε περίπτωση ορθής πρακτικής, κατά την οποία, με τη βοήθεια ενός από τα επιμέρους επίπεδα του LPIS, ήταν δυνατές η ανίχνευση και η παρακολούθηση της ελάχιστης δυνατής μετατροπής επιμέρους στοιχείων αγροτεμαχίων σε μόνιμο βοσκότοπο, λόγου χάριν σε περίπτωση διαίρεσης ή συγχώνευσής τους. Ωστόσο, στα υπόλοιπα πέντε κράτη μέλη / περιφέρειες, όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις ελέγχου, ήταν υπαρκτός ο κίνδυνος μη εντοπισμού των μεταβολών σε υπάρχοντες μόνιμους βοσκότοπους ή σε εκτάσεις που αναμένονταν να καταστούν μόνιμοι βοσκότοποι λόγω μη προσήκουσας παρακολούθησης και ελλιπών πρωτογενών δεδομένων στο LPIS (βλέπε πλαίσιο 8).

Το επίπεδο του LPIS που θα αφορά ΠΟΕ ήταν υπό ανάπτυξη στα κράτη μέλη

39

Βάσει της νέας νομοθεσίας, τα κράτη μέλη οφείλουν να έχουν καταχωρίσει μέχρι το 2018 όλες τις περιοχές οικολογικής εστίασης σε χωριστό επίπεδο του LPIS τους, προκειμένου να ελέγχουν αν οι γεωργοί συμμορφώνονται με την υποχρέωσή τους να διατηρούν γενικώς τουλάχιστον το 5 % των εκτάσεών τους ως περιοχές οικολογικής εστίασης²².

40

Στα σχεδιαγράμματα που παρέχονται στους δικαιούχους από το έτος υποβολής αιτήσεων 2016 και εξής πρέπει να αναγράφονται το είδος, το μέγεθος και η θέση των ΠΟΕ που καθορίστηκαν το προηγούμενο έτος, συμπεριλαμβανομένων και αυτών που δεν είναι μόνιμες²³. Προκειμένου να συμμορφωθούν με αυτή τη διάταξη, τα κράτη μέλη θα πρέπει να αναπτύξουν ένα βασικό επίπεδο για τις ΠΟΕ στα LPIS τους πριν από το 2018. Σε ένα έγγραφο καθοδήγησης της Επιτροπής ζητείται αυτό το επίπεδο να περιέχει, από το πρώτο έτος (2015), όλες τις πιθανές ΠΟΕ που επιλέγει το κράτος μέλος και οι οποίες θα πρέπει να παραμείνουν σταθερές για τουλάχιστον μία τριετία²⁴. Η ερμηνεία της Επιτροπής αποσκοπεί να εξασφαλίσει τη σταδιακή ανάπτυξη του επιπέδου για τις ΠΟΕ, ώστε αυτό να είναι πλήρως λειτουργικό έως το 2018.

Πλαίσιο 8

Αδυναμίες στην παρακολούθηση των μόνιμων βοσκότοπων

Το είδος των αγροτικών εκτάσεων πρέπει να παρακολουθείται μέσω του LPIS από έτος σε έτος, προκειμένου να διαπιστώνεται αν αρόσιμες εκτάσεις έχουν μετατραπεί σε μόνιμους βοσκότοπους. Αυτό συμβαίνει εάν, για τουλάχιστον μία πενταετία, οι εκτάσεις αυτές χρησιμοποιούνται γενικώς για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών, ακόμη και αν οργώνονται και καλλιεργούνται με άλλο είδος ποώδους κτηνοτροφικού φυτού.

Καμία εξασφάλιση της ιχνηλασιμότητας της πενταετούς περιόδου μετατροπής

Στην Αυστρία, η μεταβίβαση αγροτεμαχίων αναφοράς μεταξύ γεωργών ή η μεταβολή του μεγέθους τους σημαίνει απώλεια της δυνατότητας σύνδεσής τους με τα προηγούμενα έτη. Συνεπεία αυτού, δεν μπορεί πλέον να αναγνωριστεί με αξιοπιστία στο LPIS το καθεστώς της γης και εν δυνάμει μόνιμοι βοσκότοποι δεν εντοπίζονται. Το αυτό συμβαίνει στην Πολωνία και τη Σκωτία, δεδομένου ότι τα LPIS των χωρών αυτών δεν περιλαμβάνουν πληροφορίες σχετικά με την παλαιότητα των μη μόνιμων βοσκότοπων (π.χ. δεύτερο ή τρίτο έτος κάλυψης με γρασσίδι). Ως εκ τούτου, οι αρχές δεν είναι σε θέση να παρακολουθούν τα αγροτεμάχια που χρησιμοποιούνται ως βοσκότοποι και να διασφαλίζουν ότι επανακαταχωρίζονται στο LPIS ως μόνιμοι βοσκότοποι στο τέλος του πενταετούς κύκλου. Παρόμοια είναι η κατάσταση και στην Ιρλανδία.

Στο LPIS δεν αναφέρεται η ακριβής θέση των μόνιμων βοσκότοπων

Στη Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία, δεν είναι συνήθως δυνατή η διάκριση μεταξύ μόνιμου βοσκότοπου και αρόσιμης γης εντός του αγροτεμαχίου αναφοράς. Λόγω του ότι τα σχεδιαγράμματα των γεωργών στα οποία αποτυπώνονται οι εκτάσεις που χρησιμοποιούνταν για γεωργικούς σκοπούς και τα οποία ήταν μέρος της υποβαλλόμενης αίτησης ενίσχυσης δεν μεταφέρονταν στο LPIS, ήταν αδύνατο να εξακριβωθεί το ακριβές σχήμα του μόνιμου βοσκότοπου και του εν δυνάμει μόνιμου βοσκότοπου.

41

Η πλειονότητα των κρατών μελών / περιφερειών που συμμετείχαν στην έρευνά μας (26 εκ των 44) μας ενημέρωσε ότι το επίπεδο για τις ΠΟΕ είχε ήδη εισαχθεί πλήρως στα LPIS τους, ενώ οι υπόλοιποι 18 συμμετέχοντες εργάζονταν επ’ αυτού ώστε να το ολοκληρώσουν έως το 2018, όπως απαιτεί ο κανονισμός. Η ψηφιοποίηση όλων των μόνιμων περιοχών οικολογικής εστίασης που βρίσκονται επί αρόσιμης έκτασης ή είναι όμορες με αυτή εκτελείται σταδιακά στα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη. Ωστόσο, η Σκωτία δεν έχει ψηφιοποιήσει ακόμη καμία ΠΟΕ στο LPIS της και η Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία δεν καθόρισε σε όλες τις περιπτώσεις σωστά τις κατηγορίες των ΠΟΕ και το μέγεθός τους, με συνέπεια να υπάρχουν λανθασμένοι υπολογισμοί, λόγω διαφορετικών συντελεστών των διαφόρων στοιχείων, όπως είναι οι φυτοφράκτες ή τα πρεμνοφυή δάση²⁵. Στην Ιρλανδία, κατά την εισαγωγή στο LPIS του επιπέδου για τις ΠΟΕ με τα μόνιμα χαρακτηριστικά του τοπίου, για τον προσδιορισμό της θέσης διαφόρων στοιχείων των ΠΟΕ, όπως είναι οι φυτοφράκτες και οι τάφροι, οι αρχές αποφάσισαν να χρησιμοποιήσουν διαφορετική δέσμη πληροφοριών από εκείνες που χρησιμοποιούσε η εθνική χαρτογραφική υπηρεσία. Δεδομένου ότι το επίπεδο αυτό δεν αντιστοιχεί τεχνικώς στο τρέχον επίπεδο του ιρλανδικού LPIS, τα όρια και τα πολύγωνα των στοιχείων των ΠΟΕ στο LPIS έχουν μετακινηθεί, με συνέπεια να δυσχεραίνεται ο ακριβής προσδιορισμός της θέσης τους.

Αδυναμίες στην καταχώριση των στοιχείων τοπίου που προστατεύονται από την πολλαπλή συμμόρφωση ή από το γεωργοπεριβαλλοντικό καθεστώς

42

Η προστασία των ΠΟΕ αποτελεί συνέχεια άλλων πολιτικών ή μέσων που προωθούν μια περισσότερο φιλική προς το περιβάλλον γεωργία, όπως η πολλαπλή συμμόρφωση ή τα γεωργοπεριβαλλοντικά και κλιματικά μέτρα στο πλαίσιο της αγροτικής ανάπτυξης. Ως μέρος αυτών των κανόνων, τα κράτη μέλη έχουν καθορίσει πρότυπα για την προστασία των περιβαλλοντικώς ευαίσθητων περιοχών, καθώς και ορισμένων ειδών στοιχείων του τοπίου (όπως θάμνοι, δένδρα, ζώνες ανάσχεσης ή πρεμνοφυή δάση).

43

Το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο της ΕΕ δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να χαρτογραφούν στο LPIS τα στοιχεία του τοπίου που προστατεύονται βάσει της πολλαπλής συμμόρφωσης. Παρ’ όλα αυτά, απαντώντας στην έρευνα του ΕΕΣ, 28 κράτη μέλη / περιφέρειες δήλωσαν ότι είχαν προβεί σε αυτή την ενέργεια κατ’ εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας. 16 κράτη μέλη /περιφέρειες ανέφεραν ότι τα στοιχεία αυτά δεν είχαν καταχωριστεί πλήρως στο LPIS. Τρία από τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη καταχώριζαν στο LPIS τους στοιχεία του τοπίου που προστατεύονται στο πλαίσιο της πολλαπλής συμμόρφωσης. Η σωστή αναγνώριση και καταχώριση αυτών των στοιχείων στο LPIS είναι χρήσιμη για την παρακολούθηση των ενδεχόμενων μεταβολών ή των περιπτώσεων μη συμμόρφωσης, συμπεριλαμβανομένης της μη επιτρεπόμενης αφαίρεσης ή καταστροφής αυτών των στοιχείων με την πάροδο του χρόνου, καθώς και για την αποτελεσματική υποστήριξη των διοικητικών διασταυρωτικών ελέγχων. Το αυτό ισχύει για κράτη μέλη, όπως η Αυστρία, που καταβάλλουν γεωργοπεριβαλλοντικές και κλιματικές ενισχύσεις για ορισμένα είδη στοιχείων του τοπίου. Διαπιστώσαμε αδυναμίες όσον αφορά τη σωστή αναγνώριση και καταχώριση αυτών των στοιχείων στο LPIS της Αυστρίας και της Γερμανίας (βλέπε πλαίσιο 9). Τα προβλήματα που υφίστανται όσον αφορά την ενσωμάτωση στο LPIS αξιόπιστων επιπέδων με τα στοιχεία του τοπίου είναι δηλωτικά των δυσκολιών που θα ανακύψουν με την ενσωμάτωση ενός συνολικού και αποτελεσματικού επιπέδου για τις ΠΟΕ.

Πλαίσιο 9

Παραδείγματα εσφαλμένης αναγνώρισης και καταχώρισης στοιχείων τοπίου

Στη Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία, τα στοιχεία του τοπίου που προστατεύονται στο πλαίσιο της πολλαπλής συμμόρφωσης δεν οριοθετούνταν πάντοτε σωστά. Ορισμένα τμήματα των αποκλειόμενων στοιχείων του τοπίου που παρουσιάζονται κατωτέρω (με πορτοκαλί περίγραμμα), όπως πρεμνοφυή δάση ή δενδροστοιχίες, κανονικά ήταν επιλέξιμα, ενώ άλλα του αυτού είδους στοιχεία του τοπίου εξακολουθούσαν να μην έχουν καταχωριστεί.

© Γεωργικό επιμελητήριο της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας

Στην Αυστρία, ο οργανισμός πληρωμών καταχώριζε συστηματικά τις δασώδεις ζώνες ως στοιχεία του τοπίου (πρεμνοφυές δάσος – μπλε τρίγωνο), μολονότι αυτές αποτελούσαν τμήμα των παρακείμενων δασών. Αυτό σημαίνει κατ’ αρχήν ότι η γεωργική εκμετάλλευση που καλλιεργεί την όμορη γεωργική έκταση δεν έχει δικαιώματα επ’ αυτής και ότι, κατά συνέπεια, αυτή δεν πληροί τις απαιτήσεις προκειμένου να λάβει ενίσχυση στο πλαίσιο του γεωργοπεριβαλλοντικού καθεστώτος.

© Οργανισμός πληρωμών της Αυστρίας (AMA)

Η απλούστευση σημειώνει πρόοδο, αλλά εξακολουθεί να αποτελεί πρόκληση

44

Η απλούστευση αποτελεί πρωταρχική επιδίωξη της Επιτροπής²⁶ η οποία θεωρεί την απλούστευση της ΚΓΠ καθοριστική, προκειμένου η γεωργική οικονομία να καταστεί ανταγωνιστικότερη, να διατηρηθούν οι υφιστάμενες θέσεις εργασίας και να δημιουργηθούν νέες, καθώς και προκειμένου να διευκολυνθεί η υγιής ανάπτυξη της υπαίθρου²⁷. Κατ’ αρχήν, η απλούστευση θα έπρεπε να καλύπτει και το LPIS.

45

Συγχρόνως με τις «πράσινες απαιτήσεις», εγκρίθηκε μια νέα δέσμης κανόνων για το LPIS που περιλαμβάνονται σε ειδικούς κανονισμούς²⁸. Οι κανόνες αυτοί προβλέπουν πρόσθετες απαιτήσεις από τα κράτη μέλη [π.χ. υποχρεωτική αίτηση ενίσχυσης με γεωχωρικά στοιχεία, περισσότερα επίπεδα για το LPIS (βλέπε τον κατάλογο με τα υποχρεωτικά επίπεδα του LPIS στο παράρτημα I)] και δυνατότητες επιλογής (ανώτατο όριο σταθερότητας, κανόνας των 100 δένδρων). Τέλος, η ολοκλήρωση των νέων κατηγοριών επιλέξιμης γης θέτει περαιτέρω προκλήσεις για το LPIS λόγω της ποικιλίας των εφαρμοζόμενων τοπικών πρακτικών.

Αίτηση ενίσχυσης με γεωχωρικά στοιχεία: ένα χρήσιμο εργαλείο

46

Για την αναγνώριση όλων των αγροτεμαχίων που χρησιμοποιεί ένας δικαιούχος και την επεξεργασία των αντίστοιχων χωρικών και αλφαριθμητικών δεδομένων, από το 2018, οι αρχές των κρατών μελών οφείλουν να παρέχουν σε όλους τους δικαιούχους ένα προεκτυπωμένο έντυπο αίτησης και τα αντίστοιχα σχεδιαγράμματα²⁹. Απαντώντας στην έρευνά μας, 33 κράτη μέλη / περιφέρειες δήλωσαν ότι εφάρμοζαν ήδη τέτοιο σύστημα προκειμένου να διαπιστώνουν πώς τέμνονταν στον χώρο όλες οι αιτήσεις ενίσχυσης με τις πληροφορίες του LPIS. Στα υπόλοιπα 11 κράτη μέλη / περιφέρειες³⁰, δεν εφαρμοζόταν (ακόμη) τέτοιο σύστημα.

47

Κατ’ αρχήν, στο εγγύς μέλλον, οι γεωργοί θα είναι υποχρεωμένοι να υποβάλλουν τις αιτήσεις ενίσχυσης χρησιμοποιώντας γεωχωρικές μεθόδους, υπό την έννοια ότι η θέση και το μέγεθος των αγροτεμαχίων τους θα πρέπει να προκύπτουν από τις εικόνες που θα έχουν ήδη καταχωριστεί στο LPIS. Ωστόσο, από το 2018, όταν το σύστημα θα πρέπει να είναι πλήρως λειτουργικό, μόνον στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι δικαιούχοι δεν θα είναι σε θέση να υποβάλλουν την αίτησή τους με τον τρόπο αυτό, οι εθνικές ή οι περιφερειακές αρχές θα οφείλουν είτε να τους παρέχουν τεχνική βοήθεια είτε να δέχονται την αίτηση ενίσχυσης σε χαρτί και να προβαίνουν οι ίδιες στην ψηφιοποίηση όλων των δηλούμενων εκτάσεων.

48

Όπως υποδεικνύουν οι διαπιστώσεις του ελέγχου μας, όπου εφαρμόζεται αυτό το σύστημα, οι γεωχωρικές αιτήσεις ενίσχυσης έχουν βελτιώσει σημαντικά την ποιότητα των πληροφοριών που περιέχει το LPIS (π.χ. στην Αυστρία και το Σάαρ). Έτσι, κατά τους διοικητικούς ελέγχους, οι αλληλοεπικαλύψεις στη γεωμετρία των αγροτεμαχίων αναφοράς ή/και στη γεωμετρία των αγροτεμαχίων ή οι ασυνέπειες ως προς τα όρια των αγροτεμαχίων που γεννούν κωδικούς σφαλμάτων εντοπίζονται αμέσως. Από την άποψη αυτή, η Πολωνία επίσης έχει ήδη αναπτύξει ηλεκτρονικό γεωχωρικό σύστημα υποβολής αιτήσεων ενίσχυσης, το οποίο επιτρέπει στους γεωργούς να υποβάλλουν τις αιτήσεις τους ηλεκτρονικά. Ωστόσο, κατά το έτος υποβολής αιτήσεων 2015, ηλεκτρονικά υποβλήθηκαν λιγότερες του 1 % των αιτήσεων, καθώς οι πολωνοί γεωργοί προτίμησαν τις παραδοσιακές έντυπες αιτήσεις.

Τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη αποφάσισαν να μην εφαρμόσουν το ανώτατο όριο σταθερότητας

49

Μία νέα συνιστώσα του πλαισίου της ΚΓΠ για την περίοδο 2014-2020 είναι η ευχέρεια των κρατών μελών να μην επικαιροποιούν το LPIS τους, εάν η διαφορά μεταξύ της νέας ΜΕΕ ενός αγροτεμαχίου αναφοράς και αυτής που είχε εκτιμηθεί στο παρελθόν δεν υπερβαίνει το 2 % («ανώτατο όριο σταθερότητας»)³¹. Αυτός ο νέος κανόνας αποσκοπεί στην απλούστευση της διοικητικής διαχείρισης του LPIS. Ωστόσο, η Επιτροπή, στην καθοδήγηση³² που παρείχε στα κράτη μέλη, επεσήμαινε ότι, μολονότι δεν υπάρχει νομική απαίτηση για επικαιροποίηση όταν η διαφορά είναι κάτω του 2 %, θα ήταν σκόπιμο να το κάνουν (ήτοι να αποκλείουν τα μη επιλέξιμα για τη ΜΕΕ τμήματα), οσάκις υπάρχει πρόδηλη μεταβολή³³ της επιλέξιμης έκτασης, ανεξαρτήτως του κατά πόσον η μεταβολή είναι χαμηλότερη του ορίου του 2 %. Κανένα από τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη στο πλαίσιο του ελέγχου δεν επέλεξε να χρησιμοποιήσει το ανώτατο όριο σταθερότητας του 2 %.

Ο προαιρετικός κανόνας των 100 δένδρων: μια περίπλοκη διαδικασία

50

Το νέο πλαίσιο της ΚΓΠ περιέχει διάταξη σύμφωνα με την οποία εκτάσεις με διάσπαρτα δένδρα σε αγροτεμάχιο θεωρούνται πλέον επιλέξιμες, εφόσον δεν υπάρχουν άνω των 100 δένδρων ανά εκτάριο και οι γεωργικές δραστηριότητες μπορούν να ασκούνται υπό συνθήκες αντίστοιχες με εκείνες που ισχύουν για τα αγροτεμάχια της ίδιας περιοχής που δεν περιέχουν δένδρα³⁴. Τα δένδρα που θεωρούνται «βοσκήσιμα» δεν πρέπει να συνυπολογίζονται στο όριο των 100 δένδρων. «Βοσκήσιμα» είναι τα δένδρα που, σύμφωνα με την ερμηνεία της Επιτροπής, είναι όντως εξ ολοκλήρου προσβάσιμα για βόσκηση από τα εκτρεφόμενα ζώα. Από την ανάλυσή μας επιβεβαιώθηκε ότι τα δένδρα αυτά είναι δύσκολο να αναγνωριστούν με φωτοερμηνεία, κατάσταση που δημιουργεί αβεβαιότητα ως προς την εκτίμηση της (μερικής) επιλεξιμότητας του αγροτεμαχίου για ενίσχυση, περιπλέκει τις διαδικασίες για τα κράτη μέλη και τους δημιουργεί διοικητικό φόρτο.

Οι νέες προδιαγραφές για τις επιλέξιμες εκτάσεις αποτέλεσαν πρόκληση για το LPIS

51

Οι νέες προδιαγραφές και οι διευκρινίσεις για τις επιλέξιμες εκτάσεις εισήχθησαν με τις διατάξεις για την ΚΓΠ της περιόδου 2014-2020. Κατά κανόνα, μόνο τα αγροτεμάχια που βρίσκονται καταχωρισμένα στο LPIS και χρησιμοποιούνται κυρίως για γεωργικές δραστηριότητες είναι επιλέξιμα για ενίσχυση στο πλαίσιο του πρώτου πυλώνα. Η επιλεξιμότητα καθορίζεται από το καθεστώς της γης (αρόσιμη γη, μόνιμος βοσκότοπος και μόνιμες καλλιέργειες) και από τη χρήση της. Αποδεκτές δραστηριότητες είναι η γεωργική παραγωγή (π.χ. καλλιέργεια φυτών) ή η διατήρηση της γης σε κατάσταση που την καθιστά κατάλληλη για βόσκηση ή για καλλιέργεια. Στη δεύτερη περίπτωση, απαιτείται είτε ο γεωργός να προβαίνει σε τακτά διαστήματα (π.χ. ετησίως) σε ελάχιστες δραστηριότητες διατήρησης στο συγκεκριμένο αγροτεμάχιο είτε αυτό να έχει ορισμένα χαρακτηριστικά που το καθιστούν κατάλληλο για βόσκηση ή για καλλιέργεια. Αυτό ισχύει κατ’ αρχήν για όλα τα είδη γης.

52

Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες τα κράτη μέλη έχουν ορίσει «ελάχιστη δραστηριότητα διατήρησης» σε έκταση που δεν χρησιμοποιείται για παραγωγικούς σκοπούς, η απόδοσή της είναι απίθανο να μπορεί να επαληθευθεί στο LPIS. Μόνον εκτάσεις που υπερκαλύπτονται από βλάστηση για μεγαλύτερο διάστημα —κατάσταση που υποδηλώνει απουσία δραστηριότητας— μπορούν ενδεχομένως να αναγνωριστούν στο LPIS με τη σύγκριση των τρεχουσών φωτογραφιών με παλαιότερες πληροφορίες που είναι αποθηκευμένες στο σύστημα. Από την άλλη μεριά, τα κράτη μέλη έχουν υποχρέωση να επαληθεύουν αν το καθεστώς των εκάστοτε αγροτεμαχίων αναφοράς είναι σωστό και, κατόπιν της επαλήθευσης αυτής, π.χ. μέσω επιτόπιων ελέγχων, να το καταχωρίζουν σωστά στο LPIS τους (βλέπε πλαίσιο 10).

Πλαίσιο 10

Ορθή πρακτική για την καταχώριση της ελάχιστης δραστηριότητας διατήρησης στο LPIS

Στην Κροατία, για τα αγροτεμάχια αναφοράς για τα οποία δηλώνεται ελάχιστη δραστηριότητα διατήρησης χρησιμοποιείται συγκεκριμένος κωδικός, βάσει του οποίου αυτά χαρακτηρίζονται ως «προσωρινώς μη επιλέξιμα», εάν από τους επιτόπιους ελέγχους αποδειχθεί ότι όντως δεν έχει εκτελεστεί καμία δραστηριότητα. Διαφορετικός είναι ο κωδικός που χρησιμοποιείται για τις εκτάσεις που είναι μονίμως μη επιλέξιμες. Η πρακτική αυτή αποτελεί καλή λύση για την καταχώριση στο LPIS της μη συμμόρφωσης με την απαίτηση για ελάχιστη δραστηριότητα διατήρησης.

53

Μια νέα κατηγορία επιλέξιμων μόνιμων βοσκότοπων είναι οι βοσκήσιμες εκτάσεις που αποτελούν μέρος των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών και στις οποίες παραδοσιακά δεν επικρατούν τα αγρωστώδη και τα λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά. Τα κράτη μέλη πρέπει να εντοπίζουν και να καθορίζουν αυτές τις εκτάσεις και να τις καταχωρίζουν στο LPIS τους. Τις περισσότερες φορές πρόκειται για εκτάσεις περιορισμένου γεωργικού δυναμικού που καλύπτονται από ρείκια (π.χ. στη Γερμανία) ή που αποτελούν κοινό βοσκότοπο (Πορτογαλία) και οι οποίες οπτικά μπορεί να φαίνονται εγκαταλελειμμένες ή ελάχιστα διατηρημένες. Ως εκ τούτου, όπως διαπιστώσαμε στην Ιρλανδία και τη Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία, η ερμηνεία των φωτογραφιών του LPIS συχνά δεν αρκεί για την ακριβή αναγνώριση της επιλεξιμότητας αυτού του είδους της γης. Το αυτό ισχύει για την ελάχιστη δραστηριότητα διατήρησης (βλέπε σημείο 52). Οι εθνικές αρχές πρέπει να υιοθετήσουν μια προσέγγιση που θα βασίζεται περισσότερο στον κίνδυνο, όπως οι στοχευμένες επιτόπιες επισκέψεις (βλέπε επίσης σημεία 23 έως 25) ή η χρήση ημιαυτόματων εργαλείων (βλέπε σημείο 29).

Οι τρέχουσες προσπάθειες της Επιτροπής για την απλούστευση του LPIS δεν έχουν ακόμη ευδοκιμήσει

54

Τέλος, στο πλαίσιο της εξέτασης του LPIS, αναλύσαμε τις προσπάθειες της Επιτροπής για απλούστευση του νέου πλαισίου της ΚΓΠ για την περίοδο 2014-2020. Τον Μάιο του 2015 εισήχθησαν έξι μείζονες αλλαγές που θα μπορούσαν να επηρεάσουν το LPIS (βλέπε γράφημα 3).

Γράφημα 3

Αλλαγές που εισήχθησαν με τη νέα ΚΓΠ και έχουν αντίκτυπο στο LPIS

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

55

Σύμφωνα με την ανάλυσή μας, οι αλλαγές αυτές ωφελούν είτε τον δικαιούχο [στοιχεία α) έως γ)] είτε τον οργανισμό πληρωμών [στοιχεία δ) έως στ)], αλλά όχι κατ’ ανάγκη και τους δύο. Η πολυπλοκότητα των κανόνων και των διαδικασιών που απαιτούνται για τη διαχείριση των αλλαγών, συγκεκριμένα, υπό α) έως γ) ανωτέρω, αύξησαν περαιτέρω τον διοικητικό φόρτο των κρατών μελών, δεδομένου ότι είναι δύσκολο να διαπιστωθεί η ορθότητα των ζωνών ανάσχεσης και των αυξημένων έως και τέσσερα μέτρα κενών που επιτρέπονται στο LPIS. Επιπλέον, το γεγονός ότι ΠΟΕ που απουσιάζουν ή έχουν καθοριστεί εσφαλμένα μπορούν να αντισταθμιστούν από άλλες καθιστά τους επιτόπιους ελέγχους περισσότερο χρονοβόρους. Η οριστική απόφαση σχετικά με τη συμμόρφωση του γεωργού δεν λαμβάνεται με απλή σύγκριση των πληροφοριών για τις ΠΟΕ που περιλαμβάνονται στην αρχική δήλωση με τις πληροφορίες που περιέχονται στο LPIS: σε περίπτωση μη συμμόρφωσης, απαιτείται ενδεχομένως η λήψη περαιτέρω μέτρων από τις εθνικές αρχές.

19Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1307/2013.

20Άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο η), του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1307/2013.

21Άρθρο 45, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1307/2013.

22Για τον σκοπό του υπολογισμού αυτού του ποσοστού, τα χαρακτηριστικά τοπίου, λόγου χάριν, δεν μετρώνται ως έχουν από άποψη έκτασης, αλλά σταθμίζονται και μετατρέπονται σε εκτάρια.

23Άρθρο 17, παράγραφος 4, του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 809/2014 της Επιτροπής, της 17ης Ιουλίου 2014, για τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου, τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης και την πολλαπλή συμμόρφωση (ΕΕ L 227 της 31.7.2014, σ. 69).

24Έγγραφο καθοδήγησης σχετικά με το επίπεδο για τις ΠΟΕ της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης (DSCG/2014/31 final rev1).

25Βλέπε το παράρτημα Χ του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1307/2013, βάσει του οποίου π.χ. 1 m φυτοφράκτη (με συντελεστή μετατροπής 5 και συντελεστή στάθμισης 2) δίνει 10 m² περιοχής οικολογικής εστίασης, ενώ 1 m² πρεμνοφυούς δάσους (με συντελεστή στάθμισης 1,5) δίνει μόνο 1,5 m².

26Βλέπε http://www.consilium.europa.eu/el/policies/cap-simplification.

27Βλέπε http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/index_en.htm.

28Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1306/2013, κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 640/2014 της Επιτροπής και εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 809/2014 της Επιτροπής.

29Άρθρο 17 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 809/2014.

30Σε αυτά περιλαμβάνονται οκτώ γερμανικές περιφέρειες.

31Άρθρο 5, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 640/2014.

32Έγγραφο DSCG/2014/33 – final rev 3, ενότητα 3.2.

33Εμφάνιση μη επιλέξιμου στοιχείου (π.χ. νεόδμητη οικία).

34Το άρθρο 9, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 640/2014 ορίζει: Αγροτεμάχιο που περιέχει διάσπαρτα δένδρα θεωρείται επιλέξιμη έκταση, υπό τον όρο ότι πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις: α) μπορούν να ασκούνται γεωργικές δραστηριότητες υπό συνθήκες αντίστοιχες με εκείνες των αγροτεμαχίων της ίδιας περιοχής χωρίς δένδρα και β) ο αριθμός των δένδρων ανά εκτάριο δεν υπερβαίνει τη μέγιστη πυκνότητα. Η μέγιστη πυκνότητα (…) καθορίζεται από τα κράτη μέλη και κοινοποιείται βάσει των παραδοσιακών πρακτικών καλλιέργειας, των φυσικών συνθηκών και βάσει περιβαλλοντικών λόγων.

Μέρος ΙΙΙ

Η από μέρους της Επιτροπής παρακολούθηση του LPIS βελτιώθηκε, αλλά δεν επικεντρώθηκε αρκετά στις επιδόσεις του

56

Η Επιτροπή έχει αναλάβει έναν σημαντικό ρόλο παρακολούθησης όσον αφορά το LPIS, υπό την έννοια ότι μεριμνά ώστε τα κράτη μέλη να διαχειρίζονται το σύστημα κατά τρόπο αποτελεσματικό και αποδοτικό. Κατ’ αρχάς, οφείλει να παρέχει κατάλληλη υποστήριξη και καθοδήγηση στα κράτη μέλη προωθώντας τη συνεπή ερμηνεία των κανόνων της ΕΕ και την αποτελεσματική παρακολούθηση των ενισχύσεων στο πλαίσιο της ΚΓΠ. Επίσης, η Επιτροπή υποβάλλει τακτικά σε έλεγχο τα διάφορα LPIS των κρατών μελών και των περιφερειών, προκειμένου, αφενός, να βεβαιώνεται ότι τα εν λόγω συστήματα λειτουργούν σωστά και, αφετέρου, να προστατεύει τον προϋπολογισμό της ΕΕ, επιβάλλοντας δημοσιονομικές διορθώσεις εφόσον εντοπίσει σοβαρές αδυναμίες. Επιπλέον, οφείλει να παρακολουθεί στενά τα σχέδια δράσης που καταρτίζονται για την αντιμετώπιση αυτών των αδυναμιών, δίνοντας και την κατάλληλη συνέχεια. Μέσω της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS η Επιτροπή εξασφαλίζει μια αξιόπιστη επισκόπηση της αποτελεσματικότητας του συστήματος σε ολόκληρη την ΕΕ και είναι σε θέση να αξιολογήσει την πρόοδο που σημειώνουν τα κράτη μέλη ως προς την αποκατάσταση των αδυναμιών που ενδεχομένως εντοπίζονται. Τέλος, οι πληροφορίες σχετικά με την οικονομική αποδοτικότητα των ελέγχων που αφορούν το LPIS βοηθούν στην εστίαση των ελέγχων αυτών σε ζητήματα που εξασφαλίζουν τη μέγιστη αποδοτικότητά τους και διευκολύνουν την καλύτερη εκτίμηση του κόστους εφαρμογής και ελέγχου των νέων εξελίξεων πολιτικής.

Η καθοδήγηση που παρείχε η Επιτροπή σχετικά με το LPIS ήταν καλύτερη από την αντίστοιχη της προηγούμενης περιόδου της ΚΓΠ

57

Κατά την προηγούμενη περίοδο 2007-2013 της ΚΓΠ, η Επιτροπή δεν είχε εκπονήσει κατευθυντήριες οδηγίες ειδικά για το LPIS. Η κατάσταση άλλαξε σημαντικά για την περίοδο 2014-2020 της ΚΓΠ, καθώς το 2014 και το 2015 εκδόθηκε μια σειρά τέτοιων κατευθυντήριων οδηγιών³⁵.

58

Η Επιτροπή, επιδιώκοντας να ενισχύσει την καθοδήγηση και την υποστήριξή της προς τα κράτη μέλη ενόψει της εφαρμογής της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ το 2015, συνέστησε μονάδα³⁶ με αποκλειστική αρμοδιότητα την εφαρμογή των άμεσων ενισχύσεων. Ειδικά από το 2014, η Επιτροπή έχει εντείνει την παροχή πληροφοριών στα κράτη μέλη και την επικοινωνία με αυτά, μεταξύ άλλων μέσω μιας σειράς διμερών συνεδριάσεων, της δημοσίευσης υλικού ή της οργάνωσης εργαστηρίων σχετικά με το LPIS.

59

Μολονότι η καθοδήγηση που παρείχε η Επιτροπή σχετικά με το LPIS είναι βελτιωμένη σήμερα σε σύγκριση με την προηγούμενη περίοδο της ΚΓΠ, επικεντρώνεται ουσιαστικά σε ζητήματα νομιμότητας και κανονικότητας και παρέχει ελάχιστες πληροφορίες όσον αφορά τη βελτίωση της οικονομικής αποδοτικότητας της παρακολούθησης.

Τα σχέδια δράσης και οι δημοσιονομικές διορθώσεις αποκατέστησαν τις αδυναμίες του LPIS

60

Τα σχέδια δράσης (βλέπε γράφημα 4) συνιστούν εργαλείο που χρησιμοποιεί η Επιτροπή για την αντιμετώπιση των συστημικών αδυναμιών του LPIS που παρατηρούνται σε επίπεδο κρατών μελών. Στο τέλος του 2015, είχαν εκπονηθεί συνολικά επτά κοινά σχέδια δράσης για το LPIS από τα αντίστοιχα κράτη μέλη κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής. Πέραν των σχεδίων δράσης που εκπονούνται κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής, τα κράτη μέλη ή οι περιφέρειες μπορούν επίσης να καταρτίζουν τέτοια σχέδια, με δική τους πρωτοβουλία, προκειμένου να αντιμετωπίζουν συγκεκριμένες αδυναμίες. Από το 2007, έχουν καταρτιστεί δέκα τέτοια σχέδια.

61

Σε αντίθεση με την ΚΓΠ της περιόδου 2007-2013, υπάρχει πλέον ρητή νομική βάση για τα σχέδια δράσης που εκπονούνται κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής³⁷. Ο κανονισμός ορίζει ότι τα σχέδια αυτά πρέπει να περιλαμβάνουν σαφείς δείκτες προόδου και να καταρτίζονται από το εκάστοτε κράτος μέλος σε συνεργασία με την Επιτροπή. Τα πλέον πρόσφατα σχέδια δράσης, που αφορούν την Ελλάδα, την Ισπανία, τη Γαλλία και την Αγγλία, περιέχουν τέτοιους δείκτες. Στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της για το 2015, η Επιτροπή εκφράζει την άποψη ότι, καθώς η Γαλλία δεν έχει εκπληρώσει τις βασικές δεσμεύσεις της, όπως αυτές ορίζονταν στο σχέδιο δράσης, πρέπει να λάβει μέτρα για την αντιμετώπιση αυτών των ζητημάτων και την κατάρτιση λεπτομερέστερων δεικτών προόδου. Συνεπεία των διορθωτικών δράσεων που ανελήφθησαν στην Ελλάδα το 2014 και το 2015, οι εκτάσεις που ήταν καταχωρισμένες ως μόνιμοι βοσκότοποι μειώθηκαν από 3,6 εκατομμύρια εκτάρια σε 1,5 εκατομμύρια εκτάρια, ενώ στην Ισπανία οι επιλέξιμες γεωργικές εκτάσεις μειώθηκαν από 18,4 εκατομμύρια εκτάρια σε 15,6 εκατομμύρια εκτάρια³⁸.

62

Από το 1999 έως το τέλος του 2015, η Επιτροπή έλαβε 49 αποφάσεις για τον αποκλεισμό από τη χρηματοδότηση της ΕΕ ορισμένων στοιχείων δαπανών που πραγματοποιούσαν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των ευρωπαϊκών γεωργικών ταμείων. Στους σχετικούς λόγους περιλαμβάνονταν οι παραβιάσεις των διατάξεων που αφορούσαν το LPIS. Το 2015 εκδόθηκαν τρεις τέτοιες αποφάσεις που αφορούσαν παραβάσεις σχετικές με το LPIS, ενώ επιβλήθηκαν σε οκτώ κράτη μέλη³⁹ δημοσιονομικές διορθώσεις λόγω ελλείψεων που συνδέονταν με το LPIS.

63

Στην ετήσια έκθεσή μας για το 2014, αξιολογήσαμε κατά πόσον ένα δείγμα έξι κρατών μελών⁴⁰ είχαν αποκαταστήσει τις αδυναμίες που αφορούσαν το LPIS κατά τρόπο αποτελεσματικό και έγκαιρο, καθώς και κατά πόσον η Επιτροπή είχε εφαρμόσει δημοσιονομικές διορθώσεις σύμφωνα με τη σχετική νομοθεσία. Σε όλες τις περιπτώσεις που εξετάστηκαν, η Επιτροπή είτε είχε επιβάλει δημοσιονομικές διορθώσεις είτε είχε κινήσει διαδικασίες εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση.

Γράφημα 4

Επισκόπηση των σχεδίων δράσης για το LPIS και των δημοσιονομικών διορθώσεων στο πλαίσιο του συστήματος από το 2006

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο βάσει στοιχείων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

64

Ωστόσο, σε πολλές περιπτώσεις, το διάστημα που μεσολαβούσε από το σχετικό έτος υποβολής αιτήσεων έως το ημερολογιακό έτος επιβολής της δημοσιονομικής διόρθωσης ήταν αρκετά μεγάλο (βλέπε πίνακα 2). Οι προθεσμίες που ορίζονται στον κανονισμό που αφορά την ΚΓΠ της περιόδου 2014-2020 αποσκοπούσαν στον εξορθολογισμό της διαδικασίας εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση.

Πίνακας 2

Παραδείγματα συναφών με το LPIS αποφάσεων της Επιτροπής από το 2015 για τον αποκλεισμό από τη χρηματοδότηση της ΕΕ δαπανών που είχαν πραγματοποιήσει τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των ευρωπαϊκών γεωργικών ταμείων

Κράτος μέλος | Έτη υποβολής αιτήσεων | Αριθμός της απόφασης της Επιτροπής
Βουλγαρία | 2009 | Απόφαση (ΕΕ) 2015/103
Ισπανία | 2006, 2007 και 2008 | Απόφαση (ΕΕ) 2015/103
Γαλλία | 2008 και 2009 | Απόφαση (ΕΕ) 2015/103
Λιθουανία | 2007 και 2008 | Απόφαση (ΕΕ) 2015/103
Πορτογαλία | 2009 | Απόφαση (ΕΕ) 2015/1119
Ιρλανδία | 2008 και 2009 | Απόφαση (ΕΕ) 2015/1119

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Η αξιοπιστία των αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS υπονομεύθηκε από αδυναμίες στη μεθοδολογία και την εκτέλεσή της

65

Από το 2010, σε συνέχεια της διαπίστωσης των διαρκώς επανεμφανιζόμενων αδυναμιών του LPIS σε επίπεδο ΕΕ και της επιβολής σημαντικών δημοσιονομικών διορθώσεων στα κράτη μέλη (βλέπε σημεία 60 έως 64), η Επιτροπή εισήγαγε την ποιοτική αξιολόγηση του LPIS⁴¹ ως υποχρεωτικό εργαλείο, το οποίο απαιτεί από τα κράτη μέλη να εντοπίζουν εγκαίρως κάθε χρόνο τις τυχόν αδυναμίες του συστήματος και να αναλαμβάνουν διορθωτική δράση εφόσον αυτή κρίνεται αναγκαία. Στόχος της ποιοτικής αξιολόγησης είναι να διενεργείται συστηματική και συνεπής επανεξέταση των γεωργικών εκτάσεων και ορισμένων συναφών με αυτές στοιχείων σε ολόκληρη την ΕΕ. Βασίζεται σε εξέταση δείγματος 500 έως και 1 250 αγροτεμαχίων αναφοράς για κάθε LPIS. Επί του παρόντος, το πλαίσιο της αξιολόγησης αυτής περιλαμβάνει έξι ποιοτικά στοιχεία που πρέπει να υποβάλλονται σε δοκιμασία⁴² (βλέπε παράρτημα ΙΙ). Κάθε χρόνο ανακοινώνονται αλλαγές στη μεθοδολογία της ποιοτικής αξιολόγησης και, ενίοτε, συνυπάρχουν πολλές εκδοχές της πριν από την έγκριση της οριστικής. Το περιεχόμενο των μεθοδολογικών αυτών αλλαγών καθ’ όλο το προαναφερόμενο διάστημα ήταν ποικίλο⁴³.

66

Μια ανησυχία που εκφράστηκε συστηματικά από τα κράτη μέλη που συμμετείχαν στην έρευνά μας για το LPIS και επιβεβαιώθηκε από τους εμπειρογνώμονες που έλαβαν μέρος στην επισκόπηση της ποιοτικής αξιολόγησης από ομοτίμους⁴⁴ ήταν ο περίπλοκος χαρακτήρας της μεθοδολογίας αυτής και η ανάγκη απλούστευσής της. Ο έλεγχός μας επιβεβαίωσε τις δυσκολίες που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη να εφαρμόζουν ορθώς και συνεπώς τη μεθοδολογία για την ποιοτική αξιολόγηση του LPIS (βλέπε πλαίσιο 11).

67

Προβλήματα εντοπίσαμε επίσης στην προσέγγιση που εφαρμόζεται όσον αφορά τη δειγματοληψία στο πλαίσιο της διαδικασίας ποιοτικής αξιολόγησης. Προκειμένου τα εξαγόμενα αποτελέσματα να είναι χρήσιμα, το δείγμα που επιλέγεται για την ποιοτική αξιολόγηση του LPIS πρέπει να είναι αντιπροσωπευτικό του συνολικού πληθυσμού των αγροτεμαχίων κάθε κράτους μέλους / περιφέρειας στο οποίο / στην οποία διενεργείται αυτή η αξιολόγηση. Το κανονιστικό πλαίσιο απαιτεί από τα κράτη μέλη να πραγματοποιούν την ποιοτική αξιολόγηση βάσει δείγματος ζωνών και, εντός αυτών, βάσει δείγματος αγροτεμαχίων αναφοράς που περιέχει το LPIS.

Πλαίσιο 11

Παραδείγματα εσφαλμένης και ασυνεπούς εφαρμογής της μεθοδολογίας της ποιοτικής αξιολόγησης

Στη Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία, μετά τον καθορισμό του δείγματος των αγροτεμαχίων που θα χρησιμοποιούνταν για την ποιοτική αξιολόγηση του 2014, 237 αγροτεμάχια αναφοράς (ήτοι σχεδόν το 30 % του δείγματος) διορθώθηκαν από τον οργανισμό πληρωμών στο πλαίσιο της συστηματικής επικαιροποίησης του LPIS (συμπεριλαμβανομένης της εξέτασης των νέων φωτογραφιών που ελήφθησαν για την πραγματοποίηση της ποιοτικής αξιολόγησης). Ύστερα από τη διόρθωση αυτή ήταν που πραγματοποιήθηκαν οι δοκιμασίες που προβλέπονταν στο πλαίσιο της ποιοτικής αξιολόγησης, βάσει των επικαιροποιημένων πλέον πληροφοριών του συστήματος. Για τον λόγο αυτό, τα αποτελέσματα της ποιοτικής αξιολόγησης δεν ήταν αντικειμενικά.

Η μεθοδολογία που εφαρμόζεται για την ποιοτική αξιολόγηση του LPIS απαιτεί από τους οργανισμούς πληρωμών να διενεργούν επιτόπιους ελέγχους προς εξακρίβωση της κατάστασης αγροτεμαχίων, για τα οποία η φωτοερμηνεία δεν επιτρέπει την εξαγωγή συμπερασμάτων. Ωστόσο, μόνο 17 από τα 44 κράτη μέλη / περιφέρειες που απάντησαν στην έρευνά μας σχετικά με το LPIS δήλωσαν ότι πραγματοποιούσαν τέτοιου είδους επισκέψεις. Στην Ιρλανδία, την Πολωνία και τη Σκωτία, ορισμένα αγροτεμάχια αναφοράς δεν υποβάλλονταν, κατά την ποιοτική αξιολόγηση, σε μέτρηση, μολονότι ήταν όχι μόνο εφικτή αλλά και υποχρεωτική βάσει της εφαρμοζόμενης μεθοδολογίας.

Η ερμηνεία του ποιοτικού στοιχείου 4 ήταν ασυνεπής. Στην Πολωνία, οι αρχές δεν λάμβαναν υπόψη τους το γεγονός ότι τα αγροτεμάχια που αναγνωρίζονταν στο LPIS (ήτοι τα ψηφιοποιημένα και με μοναδικό κωδικό αναγνώρισης) μπορούσαν να αξιολογηθούν και ως προς το εάν παρουσιάζουν σημαντικό μειονέκτημα. Δεδομένου ότι οι προϋποθέσεις αυτές είναι προαπαιτούμενο για την καταχώριση στο LPIS, αποκλειόταν με τη λογική αυτή η πιθανότητα να μην ανταποκρίνεται κάποιο αγροτεμάχιο στο ποιοτικό στοιχείο 4⁴⁵.

Στην Ιρλανδία, την Αυστρία και τη Γερμανία (Σάαρ και Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία) διαπιστώσαμε ότι δεν υπήρχε σαφής διαχωρισμός καθηκόντων μεταξύ των υπαλλήλων που διενεργούσαν την ποιοτική αξιολόγηση και αυτών που πραγματοποιούσαν την επικαιροποίηση του LPIS, με συνέπεια να υφίσταται ο κίνδυνος, στο πλαίσιο της διαδικασίας ποιοτικής αξιολόγησης, υπάλληλοι να αναλύουν τις δικές τους εργασίες επικαιροποίησης.

68

Για τα έτη διενέργειας της ποιοτικής αξιολόγησης 2010-2014, οι ζώνες επιλέγονταν από τα κράτη μέλη, ενώ τα αγροτεμάχια αναφοράς που θα υποβάλλονταν σε δοκιμασία επιλέγονταν από την Επιτροπή (JRC). Κατά τις επισκέψεις μας, διαπιστώσαμε αδυναμίες στην επιλογή του δείγματος των κρατών μελών τόσο σε επίπεδο ζωνών όσο και σε επίπεδο αγροτεμαχίων αναφοράς. Οι αδυναμίες αυτές επηρεάζουν αρνητικά την αντιπροσωπευτικότητα και τη συγκρισιμότητα των αποτελεσμάτων τόσο μεταξύ των διαφόρων κρατών μελών όσο και μεταξύ των διαφόρων ετών.

Πλαίσιο 12

Ορισμένες από τις αδυναμίες που εντοπίστηκαν στην επιλογή δείγματος για τους σκοπούς της ποιοτικής αξιολόγησης των ετών από το 2010 έως το 2014

Σε όλα τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις στο πλαίσιο του ελέγχου μας, οι ζώνες ποιοτικής αξιολόγησης δεν προέρχονταν από τον συνολικό πληθυσμό, αλλά από τις ζώνες που καλύπτονταν από την τηλεπισκόπηση⁴⁶, η οποία, με τη σειρά της, αντιστοιχούσε σε μικρό μόνο μέρος της έκτασης του εκάστοτε κράτους μέλους / της εκάστοτε περιφέρειας. Δεν υπήρχε επομένως πιθανότητα να επιλεγούν αγροτεμάχια που δεν περιλαμβάνονταν στις περιοχές που καλύπτονταν από την τηλεπισκόπηση. Ένα άλλο πρόβλημα ήταν ότι στις ζώνες ποιοτικής αξιολόγησης δεν περιλαμβάνονταν κατ’ ανάγκη όλα τα είδη τοπίου που υπάρχουν στα διάφορα κράτη μέλη / στις διάφορες περιφέρειες (παραδείγματος χάριν, οι αλπικοί βοσκότοποι στην Αυστρία ή οι κοινόκτητες γαίες στην Ιρλανδία).

Στην Ιρλανδία, οι ζώνες ποιοτικής αξιολόγησης για το 2013 και το 2014 δεν ήταν αρκούντως διεσπαρμένες, με συνέπεια να τίθεται εν αμφιβόλω ο τρόπος επιλογής τους.

69

Η Επιτροπή καταβάλλει προσπάθειες για τη βελτίωση της μεθοδολογίας που εφαρμόζεται για τη δειγματοληψία στο πλαίσιο της ποιοτικής αξιολόγησης, αρχής γενομένης από την αξιολόγηση του 2015, καθώς και για τη συγκράτηση του κόστους. Συνεπεία αυτού, ο αριθμός των ζωνών που περιλαμβάνονται στο δείγμα της ποιοτικής αξιολόγησης μειώθηκε σημαντικά. Η Επιτροπή πραγματοποίησε δύο στατιστικές δοκιμασίες για την επικύρωση της αντιπροσωπευτικότητας της νέας μεθοδολογίας που εφαρμόζεται για τη δειγματοληψία. Οι δοκιμασίες αυτές επιβεβαίωσαν ότι δεν υπάρχει σημαντική διαφορά μεταξύ 2014 και 2015 ως προς την αντιπροσωπευτικότητα του δείγματος, μολονότι ενίοτε αρνητική επίδραση στην αντιπροσωπευτικότητα του δείγματος είχε ο περιορισμένος αριθμός των ζωνών ποιοτικής αξιολόγησης· αυτό θα μπορούσε να βελτιωθεί κατόπιν ανάλυσης της σχέσης κόστους-οφέλους.

Τα αποτελέσματα της ποιοτικής αξιολόγησης δεν αξιοποιούνταν επαρκώς για τη βελτίωση της ποιότητας των δεδομένων του LPIS

70

Ένας από τους στόχους της ποιοτικής αξιολόγησης είναι η ανάληψη διορθωτικών ενεργειών στις περιπτώσεις κατά τις οποίες αυτό κρίνεται αναγκαίο. Εάν διαπιστώνεται μη συμμόρφωση με σημαντικά ποιοτικά στοιχεία, τα κράτη μέλη υποχρεούνται κατά κανόνα να καταρτίζουν σχέδια διορθωτικών ενεργειών. Εντούτοις, δύο από τα κράτη μέλη / τις περιφέρειες που υποβλήθηκαν σε έλεγχο (Ιρλανδία και Σκωτία) δεν συμμορφώνονταν συστηματικά με σημαντικά ποιοτικά στοιχεία, χωρίς ωστόσο να καταρτίζουν σχέδια διορθωτικών ενεργειών. Οι περιπτώσεις αυτές δεν είναι μεμονωμένες. Για το 2014, η Επιτροπή επισήμανε ότι, από τα 20 κράτη μέλη ή περιφέρειες που έπρεπε να είχαν υποβάλει σχέδιο διορθωτικών ενεργειών βάσει των αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης του 2014, έξι (30 %) δεν το έπραξαν.

71

Η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την παρακολούθηση των αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης. Στο πλαίσιο αυτό προέβη σε ελέγχους ευλογοφάνειας και, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες εντόπισε προφανή σφάλματα ή σφάλματα υπολογισμού στις σχετικές εκθέσεις τους, ενημέρωσε το οικείο κράτος μέλος ή την οικεία περιφέρεια. Ωστόσο, η Επιτροπή (ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης) δεν υπέβαλλε τα αποτελέσματα της αξιολόγησης που της διαβιβάζονταν σε λεπτομερέστερη εξέταση προς εξακρίβωση την αξιοπιστίας της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS ή των αιτιών μη συμμόρφωσης. Επίσης, δεν υπήρχαν ούτε ανάλυση τάσεων των ιστορικών δεδομένων στα κράτη μέλη και τις περιφέρειες, ούτε ανάλυση των ακραίων τιμών της ποιοτικής αξιολόγησης, ούτε ανά είδος αγροτεμαχίου αναφοράς. Οι αναλύσεις αυτές θα μπορούσαν να βοηθήσουν την Επιτροπή στον εντοπισμό ανεξήγητων αποκλίσεων ή τάσεων όσον αφορά τα ποιοτικά στοιχεία.

72

Η Επιτροπή πραγματοποίησε περιορισμένο αριθμό ενημερωτικών επισκέψεων σε συγκεκριμένα κράτη μέλη ή περιφέρειες προκειμένου να συζητήσει τα αποτελέσματα της αξιολόγησης και να παράσχει διευκρινίσεις ως προς τη μεθοδολογία, ενώ πραγματοποίησε και μερικούς αυτοτελείς ελέγχους της ποιοτικής αξιολόγησης⁴⁷. Η Επιτροπή κάλυψε σε τακτικούς ελέγχους των στρεμματικών ενισχύσεων που διενήργησε ορισμένες ποιοτικές αξιολογήσεις⁴⁸, μολονότι τα αποτελέσματα των αξιολογήσεων αυτών δεν λαμβάνονταν ρητά υπόψη για την επιλογή των κρατών μελών στα οποία θα πραγματοποιούνταν επίσκεψη. Βάσει των αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης για το 2014, το JRC εκπόνησε εκθέσεις κατόπιν αναλυτικής εξέτασης των ποιοτικών αξιολογήσεων του LPIS για πέντε κράτη μέλη / περιφέρειες⁴⁹ που είχε υποβάλει σε έλεγχο η ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης το 2015. Κατόπιν τούτου, το JRC προσκλήθηκε να συμμετάσχει σε τρεις σχετικές αποστολές. Οι εν λόγω ενημερωτικές επισκέψεις και οι έλεγχοι δεν ήταν αρκετοί για τη διαμόρφωση βεβαιότητας σχετικά με την αξιοπιστία των αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης που υποβάλλονταν ετησίως για όλα τα LPIS.

35ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης: DSCG/2014/31 (επίπεδο ΠΟΕ), DSCG/2014/32 (επιτόπιοι έλεγχοι), DSCG/2014/33 (LPIS), DSCG/2014/39 (αιτήσεις ενίσχυσης με γεωχωρικά στοιχεία)· JRC (σε συνεργασία με τη ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης): DS-CDP-2015-06 (τεχνική καθοδήγηση σχετικά με το αναλογικό σύστημα για τους μόνιμους βοσκότοπους), DS-CDP-2015-11 (επικαιροποίηση του LPIS) και DS-CDP-2015-10 (διαχείριση των επιπέδων).

36Η μονάδα D.3 της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης υπάρχει από τον Ιανουάριο του 2014.

37Άρθρο 41, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 που άρχισε να εφαρμόζεται από την 1η Ιανουαρίου 2014.

38Σύμφωνα με τα στοιχεία που παρείχε η Επιτροπή στην απάντησή της στο πλαίσιο 7.8 της ετήσιας έκθεσής μας για το 2014.

39Βέλγιο, Βουλγαρία, Ισπανία, Γαλλία, Ιρλανδία, Λιθουανία, Πορτογαλία και Ηνωμένο Βασίλειο.

40Βουλγαρία, Ελλάδα, Ισπανία, Ιταλία, Πορτογαλία και Ρουμανία.

41Η νομική βάση για αυτή την αξιολόγηση είναι το άρθρο 6 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 640/2014, ενώ προηγουμένως ήταν το άρθρο 6, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1122/2009.

42Το ποιοτικό στοιχείο 7 - «ποσοστό παρατυπιών που διαπιστώθηκε κατά τους επιτόπιους ελέγχους» - απαλείφθηκε με ισχύ από την αξιολόγηση του 2015.

43Στις αλλαγές αυτές περιλαμβάνονταν, λόγου χάριν, η αναθεώρηση ή η αποσαφήνιση βασικών εννοιών και ορισμών (π.χ. «σοβαρά ελαττώματα» στην ETS 5.1), η αναθεώρηση του μαθηματικού τύπου για τον υπολογισμό ενός ποιοτικού στοιχείου (π.χ. ποιοτικά στοιχεία 5 έως 7 στην ETS 5.1), η προσθήκη νέων συνιστωσών σε ένα ποιοτικό στοιχείο (π.χ. ποιοτικό στοιχείο 1β στην ETS 5.3), η απάλειψη ενός ποιοτικού στοιχείου (ποιοτικό στοιχείο 7 στην ETS 6.0) ή η μεταβολή της αρίθμησης των ποιοτικών στοιχείων (αντιστροφή της σειράς των ποιοτικών στοιχείων 3 και 4 στην ETS 6.0).

44«Peer review of the LPIS QA Framework» από τους Sytze de Bruin (Wageningen University) και Gábor Csornai (Consultant V4.0), Νοέμβριος 2011.

45Τα άλλα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη επικαλούνταν διάφορους λόγους προκειμένου να αποκλείσουν αγροτεμάχια ως μη ανταποκρινόμενα στο ποιοτικό στοιχείο 4, όπως, λόγου χάριν, ότι επρόκειτο για πολλαπλά αγροτεμάχια ή για πολλαπλά πολύγωνα, ότι η έκταση δεν ήταν επιλέξιμη μολονότι η ΜΕΕ ήταν μεγαλύτερη του μηδενός, ότι η περίμετρος δεν ήταν σωστή, ότι, λόγω έλλειψης ορίων, ο εντοπισμός του αγροτεμαχίου ήταν αδύνατος ή ότι έλλειπαν περισσότερα από δύο όρια.

46Εξαιρουμένης της περίπτωσης κράτους μέλους ή περιφέρειας που δεν χρησιμοποιεί την τηλεπισκόπηση (Αυστρία, Σκωτία).

47Παραδείγματος χάριν, στην Ιρλανδία και τις Κάτω Χώρες το 2014.

48Το 2013 τα αποτελέσματα της ποιοτικής ανάλυσης του LPIS εξετάστηκαν μόνο στην Ισπανία, την Ιταλία και τη Σουηδία. Το 2014 οι έλεγχοι κάλυψαν τα αποτελέσματα της ποιοτικής ανάλυσης του LPIS στη Βουλγαρία, την Ιρλανδία, τη Λιθουανία, τις Κάτω Χώρες και το Ηνωμένο Βασίλειο-Αγγλία.

49Βέλγιο-Φλάνδρα, Δανία, Κύπρος, Φινλανδία και Ηνωμένο Βασίλειο-Σκωτία.

Συμπεράσματα και συστάσεις

73

Οι πληροφορίες που καταχωρίζονται στο LPIS, την καθοριστικής σημασίας συνιστώσα του ΟΣΔΕ, αποτελούν τη βάση για την καταβολή σωστών στρεμματικών ενισχύσεων στους γεωργούς. Το LPIS πρέπει να συμμορφώνεται με ορισμένες απαιτήσεις των κανονισμών της ΚΓΠ και να λειτουργεί ως εργαλείο για την παρακολούθηση των νέων στοιχείων της ΚΓΠ. Για τον λόγο αυτό, τα δεδομένα που περιέχει πρέπει να είναι αξιόπιστα ώστε να διασφαλίζουν ότι οι καταβαλλόμενες ενισχύσεις είναι νόμιμες και κανονικές. Η αξιοπιστία των δεδομένων εξαρτάται από τις αποτελεσματικές και αποδοτικές επικαιροποιήσεις του συστήματος, καθώς και από τους ελέγχους και την παρακολούθησή του τόσο από την Επιτροπή όσο και από τα κράτη μέλη.

74

Με τον έλεγχο επιχειρήθηκε να δοθεί απάντηση στο εξής ερώτημα: «Είναι ικανοποιητική η διαχείριση του συστήματος αναγνώρισης αγροτεμαχίων (LPIS);» Καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι το LPIS συνιστά χρήσιμο εργαλείο για τη διαπίστωση της επιλεξιμότητας των αγροτεμαχίων, η διαχείρισή του όμως επιδέχεται περαιτέρω βελτιώσεις.

75

Το LPIS μπορεί να συμβάλλει σημαντικά στην πρόληψη αλλά και στον εντοπισμό σφαλμάτων που σχετίζονται με την έκταση στις αιτήσεις ενίσχυσης, υπό την προϋπόθεση βέβαια ότι αναλύεται και επικαιροποιείται σωστά. Τα τελευταία χρόνια, από τα αποτελέσματα των εργασιών μας στο πλαίσιο της δήλωσης αξιοπιστίας έχει διαπιστωθεί ότι όσες αδυναμίες εντοπίζονται στα LPIS των κρατών μελών αποκαθίστανται μέσω σχεδίων δράσης και δημοσιονομικών διορθώσεων. Παρ’ όλα αυτά, εξακολουθούν να υπάρχουν περιθώρια βελτίωσης.

76

Όσον αφορά τη διαδικασία επικαιροποίησης του LPIS, μολονότι οι ορθοφωτογραφίες ήταν ως επί το πλείστον επικαιροποιημένες, τα κράτη μέλη τα οποία υποβλήθηκαν σε έλεγχο αντιμετώπιζαν δυσκολίες όσον αφορά τον ορθό καθορισμό της μέγιστης επιλέξιμης έκτασης των αγροτεμαχίων αναφοράς. Αυτό ίσχυε κυρίως στις περιπτώσεις κατά τις οποίες από τις ορθοφωτογραφίες και μόνον δεν ήταν δυνατή η πέραν πάσης αμφιβολίας εξακρίβωση της επιλεξιμότητας μιας έκτασης, παραδείγματος χάριν για ορισμένα είδη βοσκότοπων (βλέπε σημεία 14 έως 29). Σε ορισμένα LPIS περιλαμβάνονταν πρόσθετες πληροφορίες που αφορούσαν τα δικαιώματα κυριότητας ή μίσθωσης, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι κάθε αγροτεμάχιο δηλωνόταν από τον σωστό γεωργό (βλέπε σημεία 30 έως 31). Τα κράτη μέλη δεν αξιολογούσαν την οικονομική αποδοτικότητα των LPIS τους, η οποία θα διευκόλυνε τον καλύτερο σχεδιασμό των συναφών ελέγχων. Μια τέτοια αξιολόγηση θα συνέβαλε επίσης στην ανάπτυξη αποδοτικότερων συστημάτων ελέγχου και θα αποτελούσε τη βάση για τυχόν αξιολογήσεις του αντικτύπου της σχετικής πολιτικής στο μέλλον (βλέπε σημεία 32 και 33).

Βελτίωση των διαδικασιών με σκοπό την ενίσχυση της αξιοπιστίας των δεδομένων του LPIS και της μέτρησης των επιδόσεών του

Σύσταση 1 – Βελτίωση των διαδικασιών με σκοπό την ενίσχυση της αξιοπιστίας των δεδομένων του LPIS

Κατά την τρέχουσα περίοδο της ΚΓΠ και βάσει ποσοτικώς προσδιορισμένης ανάλυσης της οικονομικής αποδοτικότητας του συστήματος και εκτίμησης των κινδύνων, τα κράτη μέλη οφείλουν να εντείνουν τις προσπάθειές τους για ενίσχυση της αξιοπιστίας των δεδομένων του LPIS προβαίνοντας σε έγκαιρες και ολοκληρωμένες επικαιροποιήσεις του. Δεδομένης της πολυπλοκότητας της κατ’ αναλογίαν εκτίμησης, τα κράτη μέλη που χρησιμοποιούν αυτή τη δυνατότητα οφείλουν, κατά την τρέχουσα περίοδο της ΚΓΠ, να καταβάλλουν περαιτέρω προσπάθειες για την ανάπτυξη αναλογικού καταλόγου με σαφή περιγραφή και κριτήρια εκτίμησης και να χρησιμοποιούν συμπληρωματικά τεχνικά εργαλεία προκειμένου να αυξήσουν την αντικειμενικότητα της ανάλυσης των ορθοφωτογραφιών και να εξασφαλίσουν τη δυνατότητα αναπαραγωγής τους. Τα κράτη μέλη οφείλουν επίσης να εξετάσουν τη δυνατότητα καταχώρισης στο LPIS τους δεδομένων σχετικά με τα δικαιώματα κυριότητας και μίσθωσης, όποτε αυτό είναι εφικτό και οικονομικά αποδοτικό.

Σύσταση 2 – Μέτρηση της οικονομικής αποδοτικότητας της εφαρμογής του LPIS

Με την υποστήριξη της Επιτροπής, τα κράτη μέλη οφείλουν, κατά την τρέχουσα περίοδο της ΚΓΠ, να αναπτύξουν και να οργανώσουν πλαίσιο για την εκτίμηση του κόστους λειτουργίας και επικαιροποίησης του LPIS. Κατ’ αυτό τον τρόπο, θα ήταν σε θέση να μετρήσουν τις επιδόσεις του LPIS τους, καθώς και την οικονομική αποδοτικότητα των βελτιώσεων του συστήματος.

77

Οι διατάξεις σχετικά με το LPIS που περιέχει το νομοθετικό πλαίσιο της ΚΓΠ της περιόδου 2014-2020 θέτουν ακόμη περισσότερες απαιτήσεις που καλούνται τα κράτη μέλη να ελέγχουν. Η προσαρμογή των LPIS στην οικολογική διάσταση της ΚΓΠ βρίσκεται σε εξέλιξη, μολονότι δεν έχει ολοκληρωθεί ακόμη, και οι προϋποθέσεις για τις «πράσινες» ενισχύσεις μόνον εν μέρει μπορούν να ελεγχθούν με τη χρήση του LPIS (βλέπε σημεία 34 έως 41). Άλλα στοιχεία επωφελή για το περιβάλλον, όπως τα στοιχεία του τοπίου που προστατεύονται στο πλαίσιο της πολλαπλής συμμόρφωσης, δεν περιλαμβάνονται στο LPIS και, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες τα κράτη μέλη είχαν αποφασίσει εθελοντικά να τα περιλάβουν, διαπιστώσαμε εσφαλμένες καταχωρίσεις στο σύστημα (βλέπε σημεία 42 έως 43).

78

Η απλούστευση της ΚΓΠ βρίσκεται ακόμη σε εξέλιξη και εξακολουθεί να αποτελεί πρόκληση, παρά τη διευκόλυνση που παρέχουν χρήσιμα εργαλεία όπως οι αιτήσεις ενίσχυσης με γεωχωρικά στοιχεία, καθώς ορισμένες διατάξεις είτε δεν χρησιμοποιούνται στην πράξη (το ανώτατο όριο σταθερότητας του 2 %) είτε δημιουργούν σοβαρά προβλήματα στην εφαρμογή τους (ο κανόνας των 100 δένδρων ή οι νέες κατηγορίες επιλέξιμης γης). Οι τρέχουσες προσπάθειες για την απλούστευση του LPIS δεν έχουν ολοκληρωθεί ακόμη (βλέπε σημεία 44 έως 55).

Αντιμετώπιση της νομικής πολυπλοκότητας με μεγαλύτερη ευρηματικότητα

Σύσταση 3 – Περισσότερο αξιόπιστη καταχώριση μόνιμων χαρακτηριστικών του περιβάλλοντος

Τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίσουν ότι, μέσω του LPIS, δύνανται να εντοπίζουν και να καταχωρίζουν κατά τρόπο αξιόπιστο και, εν συνεχεία, να παρακολουθούν αποτελεσματικά τις περιοχές οικολογικής εστίασης, τους μόνιμους βοσκότοπους και τις νέες κατηγορίες γης. Οφείλουν επίσης να αξιολογούν κατά πόσον είναι οικονομικά αποδοτικό να καταχωρίζουν στο LPIS τους όλα τα στοιχεία του τοπίου που προστατεύονται στο πλαίσιο της πολλαπλής συμμόρφωσης ή γεωργοπεριβαλλοντικών καθεστώτων, προκειμένου να ενισχύουν περαιτέρω την παρακολούθηση και την προστασία τέτοιων στοιχείων επωφελών για το περιβάλλον και τη βιοποικιλότητα.

Σύσταση 4 – Εξορθολογισμός ορισμένων κανόνων που αφορούν το LPIS στο ισχύον νομοθετικό πλαίσιο

Η Επιτροπή οφείλει να επανεξετάσει το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο προκειμένου να απλουστεύσει και να εξορθολογίσει τους κανόνες που αφορούν το LPIS για την επόμενη περίοδο της ΚΓΠ, παραδείγματος χάριν επανεξετάζοντας την ανάγκη για το ανώτατο όριο σταθερότητας του 2 % και τον κανόνα των 100 δένδρων.

79

Η από μέρους της Επιτροπής παρακολούθηση της νομιμότητας και της κανονικότητας στα LPIS βελτιώθηκε σε σύγκριση με την προηγούμενη περίοδο της ΚΓΠ. Το ελεγκτικό έργο της Επιτροπής είναι ολοκληρωμένο, τα σχέδια δράσης εκπονούνται ως απαιτείται και οι δημοσιονομικές διορθώσεις εφαρμόζονται (βλέπε σημεία 56 έως 64).

80

Ωστόσο, οι κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής σχετικά με το LPIS αναφέρονται κατ’ ουσίαν σε ζητήματα νομιμότητας και κανονικότητας και δεν εστιάζουν στη βελτίωση της συνολικής αποτελεσματικότητας του συστήματος. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή εισήγαγε την ποιοτική αξιολόγηση του LPIS, προκειμένου να παράσχει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να εντοπίζουν εγκαίρως τις τυχόν αδυναμίες του συστήματος και να αναλαμβάνουν ενδεχομένως διορθωτική δράση. Επιδίωξη είναι να εξασφαλιστεί η προστιθέμενη αξία του LPIS, ωστόσο η αξιοπιστία των αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης υπονομεύεται από αδυναμίες στην εφαρμογή της μεθοδολογίας (πιθανώς λόγω της πολυπλοκότητάς της), αλλά και εξαιτίας προβλημάτων με την προσέγγιση που υιοθετείται όσον αφορά τη δειγματοληψία (βλέπε σημεία 65 έως 69). Επιπροσθέτως, τα αποτελέσματα της ποιοτικής αξιολόγησης δεν αξιοποιούνται κατά τρόπο αποτελεσματικό για τη βελτίωση των δεδομένων του LPIS, καθώς δεν εκπονούνται πάντοτε σχέδια διορθωτικών ενεργειών. Η Επιτροπή δεν αξιοποίησε επαρκώς τα αποτελέσματα της ποιοτικής αξιολόγησης προκειμένου να προωθήσει τη βελτίωση του LPIS (βλέπε σημεία 70 έως 72).

Επαναπροσδιορισμός της εστίασης της Επιτροπής στην αύξηση της προστιθέμενης αξίας της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS για την τρέχουσα περίοδο

Σύσταση 5 – Βελτίωση της αντιπροσωπευτικότητας των δειγμάτων που λαμβάνονται για την ποιοτική αξιολόγηση

Πριν από την έναρξη της διαδικασίας ποιοτικής αξιολόγησης για το 2017, η Επιτροπή οφείλει να διενεργήσει ανάλυση της οικονομικής αποδοτικότητας, προκειμένου να διαπιστώσει αν υπάρχει περιθώριο περαιτέρω βελτίωσης της αντιπροσωπευτικότητας των δειγμάτων που λαμβάνονται για την ποιοτική αξιολόγηση, με σκοπό την καλύτερη κάλυψη του πληθυσμού των αγροτεμαχίων στο LPIS.

Σύσταση 6 – Βελτίωση της παρακολούθησης των αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης

Αρχής γενομένης από το 2016, η Επιτροπή οφείλει να βελτιώσει την παρακολούθηση των αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης μέσω ανάλυσης των ασυνεπειών που απαντούν στις εκθέσεις της ποιοτικής αξιολόγησης, ανάληψης της κατάλληλης δράσης σε συνέχεια αυτού, διαβίβασης παρατηρήσεων στα κράτη μέλη και εξασφάλισης της κατάρτισης και εκτέλεσης σχεδίων διορθωτικών ενεργειών όπου παρίσταται ανάγκη. Η Επιτροπή οφείλει επίσης να προβαίνει ετησίως σε λεπτομερή ανάλυση των τάσεων για κάθε κράτος μέλος και για κάθε είδος αγροτεμαχίου αναφοράς, ούτως ώστε τα πιθανά προβλήματα να εντοπίζονται εγκαίρως.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα I, του οποίου προεδρεύει ο κ. Phil WYNN OWEN, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 7ης Σεπτεμβρίου 2016.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Πρόεδρος

Παραρτήματα

Παράρτημα I

Επίπεδα του LPIS όπως αναφέρονται στο άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 640/2014

οΕκτάσεις αρόσιμης γης, μόνιμων λειμώνων και μόνιμων βοσκοτόπων ή μόνιμων καλλιεργειών [άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο ε), του κανονισμού αριθ. 1307/2013].

οΓεωργική γη με γεωργοπεριβαλλοντικές και κλιματικές δεσμεύσεις [άρθρο 28, παράγραφος 2, του κανονισμού αριθ. 1305/2013].

οΔυνάμει του άρθρου 32, παράγραφος 2, στοιχείο β), του κανονισμού αριθ. 1307/2013, κάθε έκταση που γέννησε δικαίωμα είσπραξης το 2008 στο πλαίσιο του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης ή του καθεστώτος ενιαίας στρεμματικής ενίσχυσης που ορίζονται, αντίστοιχα, στους Τίτλους ΙΙΙ και IVA του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1782/2003 και η οποία:

i)δεν ανταποκρίνεται πλέον στον ορισμό του «επιλέξιμου εκταρίου» λόγω της εφαρμογής της οδηγίας για τους οικότοπους (92/43/ΕΟΚ), της οδηγίας-πλαισίου για τα ύδατα (2000/60/ΕΚ) και της οδηγίας για τα πτηνά (2009/147/ΕΚ),

ii)καθ’ όλη τη διάρκεια της σχετικής δέσμευσης του συγκεκριμένου γεωργού, αναδασώνεται σύμφωνα με το άρθρο 31 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1257/1999 ή το άρθρο 43 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 ή το άρθρο 22 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013 ή στο πλαίσιο εθνικού καθεστώτος του οποίου οι προϋποθέσεις είναι σύμφωνες με το άρθρο 43, παράγραφοι 1, 2 και 3, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 ή το άρθρο 22 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013, ή

iii)καθ’ όλη τη διάρκεια της σχετικής δέσμευσης του συγκεκριμένου γεωργού, τελεί υπό καθεστώς παύσης καλλιέργειας σύμφωνα με τα άρθρα 22, 23 και 24 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1257/1999 ή το άρθρο 39 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 ή το άρθρο 28 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013.

οΠληροφορίες για τον καθορισμό της ΜΕΕ όσον αφορά:

i)τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης που συνδέονται με την έκταση,

ii)το καθεστώς βασικής ενίσχυσης,

iii)το καθεστώς ενιαίας στρεμματικής ενίσχυσης,

iv)την αναδιανεμητική ενίσχυση,

v)τις ενισχύσεις για γεωργικές πρακτικές που είναι επωφελείς για το κλίμα και το περιβάλλον,

vi)τις ενισχύσεις για περιοχές με φυσικούς περιορισμούς,

vii)τις ενισχύσεις για τους νέους γεωργούς,

viii)την προαιρετική συνδεδεμένη στήριξη,

ix)την ειδική ενίσχυση για το βαμβάκι,

x)το καθεστώς μικροκαλλιεργητών,

xi)το πρόγραμμα POSEI (ειδικά μέτρα για τις εξόχως απόκεντρες περιοχές),

xii)το πρόγραμμα για τα νησιά του Αιγαίου Πελάγους.

οΠληροφορίες για τη θέση και το μέγεθος των ΠΟΕ.

οΠληροφορίες προς αιτιολόγηση της εφαρμογής των ειδικών διατάξεων όσον αφορά:

i)τις ορεινές και άλλες περιοχές που αντιμετωπίζουν σοβαρά φυσικά ή άλλα ειδικά μειονεκτήματα, σύμφωνα με το άρθρο 32 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013,

ii)τις περιοχές του δικτύου Natura 2000 που υπάγονται στην οδηγία 2000/60/ΕΚ,

iii)τη γεωργική γη όπου επιτρέπεται η παραγωγή βαμβακιού σύμφωνα με το άρθρο 57 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1307/2013,

iv)τις εκτάσεις που εκ φύσεως διατηρούνται σε κατάσταση κατάλληλη για βοσκή ή καλλιέργεια, όπως αναφέρεται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο γ), σημείο iii), του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1307/2013,

v)τις εκτάσεις που ορίζονται από τα κράτη μέλη για περιφερειακή ή/και συλλογική εφαρμογή των κριτηρίων οικολογικής εστίασης σύμφωνα με το άρθρο 46, παράγραφοι 5 και 6, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1307/2013,

vi)τις εκτάσεις που έχουν κοινοποιηθεί στην Επιτροπή σύμφωνα με το άρθρο 20 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1307/2013,

vii)τις εκτάσεις που καλύπτονται από μόνιμους λειμώνες οι οποίοι είναι περιβαλλοντικά ευαίσθητοι στις ζώνες που διέπονται από την οδηγία για τους οικότοπους ή από την οδηγία για τα πτηνά,

viii)τις λοιπές ευαίσθητες περιοχές που αναφέρονται στο άρθρο 45, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1307/2013,

ix)τις εκτάσεις που ορίζονται από τα κράτη μέλη σύμφωνα με το άρθρο 48 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1307/2013.

Παράρτημα II

Διαδικασία ποιοτικής αξιολόγησης για το 2015 - Ποιοτικά στοιχεία ανά κατηγορία συμμόρφωσης

Πρώτη κατηγορία συμμόρφωσης - εκτίμηση της ποιότητας του LPIS | Ποιοτικό στοιχείο 1 | Ορθή ποσοτική εκτίμηση της μέγιστης επιλέξιμης έκτασης (ΜΕΕ)
Ποιοτικό στοιχείο 2 | Αναλογία και κατανομή των αγροτεμαχίων αναφοράς όπου η δηλωθείσα έκταση περιλαμβάνει και μη επιλέξιμες εκτάσεις ή δεν περιλαμβάνει γεωργική έκταση
Ποιοτικό στοιχείο 3 | Ύπαρξη αγροτεμαχίων αναφοράς με σημαντικά μειονεκτήματα¹
Δεύτερη κατηγορία συμμόρφωσης - εντοπισμός πιθανών αδυναμιών στο LPIS | Ποιοτικό στοιχείο 4 | Κατηγοριοποίηση των αγροτεμαχίων αναφοράς στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η δηλωθείσα έκταση περιλαμβάνει και μη επιλέξιμες εκτάσεις, δεν περιλαμβάνει γεωργική έκταση ή παρουσιάζει σημαντικά μειονεκτήματα²
Ποιοτικό στοιχείο 5 | Αναλογία της δηλωθείσας έκτασης προς τη μέγιστη επιλέξιμη έκταση εντός των αγροτεμαχίων αναφοράς
Ποιοτικό στοιχείο 6 | Ποσοστό αγροτεμαχίων αναφοράς που έχουν αποτελέσει αντικείμενο τροποποιήσεων, με το πέρασμα των ετών.

Πηγή: Άρθρο 6 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 640/2014 και διαδικτυακή πύλη του JRC³.

1Σημ.: Ποιοτικό στοιχείο 4 πριν από το 2015.

2Σημ.: Ποιοτικό στοιχείο 3 πριν από το 2015.

3Βλέπε https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/LPISQA_Legacy/ETS/Decisions.

Απαντήσεις της Επιτροπής

Σύνοψη

Ι

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων (LPIS) συμβάλλει σημαντικά στην πρόληψη και τη μείωση των επιπέδων σφαλμάτων στα καθεστώτα ενίσχυσης στα οποία εφαρμόζεται.

III Πρώτη περίπτωση

Το LPIS είναι ο ακρογωνιαίος λίθος του ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου. Είναι ένα εργαλείο που καθιστά δυνατή τη διεξαγωγή της πλειονότητας των διοικητικών ελέγχων. Συμβάλλει στην πρόληψη, τον εντοπισμό και τη διόρθωση των σφαλμάτων στα αρχικά στάδια της επεξεργασίας των αιτήσεων ενίσχυσης. Επιπλέον, το LPIS σε συνδυασμό με την GSAA ενισχύουν την πρόληψη των σφαλμάτων στα προηγούμενα στάδια και προάγουν την έγκαιρη διόρθωσή τους.

Ανεξάρτητα από τα ανωτέρω, η επικαιροποίηση των LPIS και η ορθή ερμηνεία των ορθοφωτογραφιών αποτελούν αρμοδιότητα των κρατών μελών. Η μεθοδολογία ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS, που αναπτύχθηκε από την Επιτροπή, βοηθά τα κράτη μέλη να εντοπίζουν αδυναμίες που σχετίζονται με την εσφαλμένη επεξεργασία ή φωτοερμηνεία των φωτογραφιών και να αναλαμβάνουν διορθωτικές δράσεις.

III Τρίτη περίπτωση

Η παρακολούθηση των αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS εκ μέρους της Επιτροπής έχει ενισχυθεί μετά την περίοδο του ελέγχου.

IV α)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

Όσον αφορά τη συνάφεια, την καταλληλότητα και τη χρησιμότητα της εξακρίβωσης του κατά πόσον μια έκταση βρίσκεται πράγματι στη νομή/κατοχή του γεωργού μέσω του LPIS, βλ. την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 30.

IV β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση που αφορά την υποστήριξη των κρατών μελών μέσω της διευκόλυνσης των ανταλλαγών βέλτιστων πρακτικών και της διεξαγωγής μελέτης σκοπιμότητας.

IV γ)

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

IV δ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Όλοι οι κανόνες σχετικά με το LPIS θα επανεξεταστούν και, εάν κριθεί αναγκαίο, θα αναθεωρηθούν για τη νέα ΚΓΠ μετά το 2020.

IV ε)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Η παρακολούθηση της αντιπροσωπευτικότητας των δειγμάτων εντάσσεται σε μια συνεχή διαδικασία.

IV στ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση και έχει ήδη αρχίσει να την εφαρμόζει.

Για τα έτη υποβολής αιτήσεων 2014 και 2015, τα κράτη μέλη έλαβαν παρατηρήσεις σχετικά με τις εκθέσεις της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS, υπό τη μορφή επίσημων επιστολών που περιλάμβαναν σχόλια σχετικά με τις διορθωτικές ενέργειες που ήταν αναγκαίες, αλλά δεν είχαν εκτελεστεί.

Όλες οι διορθωτικές ενέργειες έχουν αναλυθεί και, στις περιπτώσεις που κρίθηκαν ακατάλληλες ή ανεπαρκείς, έχει ζητηθεί η ανάληψη αναθεωρημένων διορθωτικών ενεργειών. Επί του παρόντος διενεργείται ειδική εκτίμηση κινδύνου, η οποία θα χρησιμοποιηθεί από την Επιτροπή στο πλαίσιο των καθηκόντων παρακολούθησής της ως μέσο για τον προσδιορισμό των κρατών μελών που αντιμετωπίζουν προβλήματα με την ορθή εφαρμογή της μεθοδολογίας ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS, μεταξύ άλλων και για τον προσδιορισμό των προβλημάτων στο σύστημα και την αντιμετώπισή τους μέσω κατάλληλων διορθωτικών ενεργειών.

Μέρος Ι

13

Το LPIS αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του ΟΣΔΕ και το βασικό εργαλείο για τον έλεγχο της πλειονότητας των άμεσων ενισχύσεων. Η αξιοπιστία, η διαρκής επικαιροποίηση και η ακρίβεια του LPIS είναι ιδιαίτερα σημαντικές για την επίτευξη των στόχων πολιτικής. Περαιτέρω, ενδέχεται να είναι χρήσιμο να εξετάσουν τα κράτη μέλη την οικονομική αποδοτικότητα του συστήματός τους, για τη βελτίωση των επιδόσεων.

20

Όσον αφορά τις περιπτώσεις καθυστερήσεων στην εισαγωγή νέων ορθοφωτογραφιών στο LPIS, η Επιτροπή έχει απευθύνει πολυάριθμες συστάσεις στα κράτη μέλη για την επικαιροποίηση των LPIS τους, πριν από την έναρξη της διαδικασίας των αιτήσεων¹.

22

Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα αποτελέσματα της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS, που προέρχονται από ένα στατιστικά αντιπροσωπευτικό δείγμα, δείχνουν ότι το επίπεδο υπερεκτίμησης σε επίπεδο ΕΕ είναι μικρότερο από 2%. Ο ορθός προσδιορισμός των μέγιστων επιλέξιμων εκτάσεων για κάθε αγροτεμάχιο αναφοράς στο LPIS μπορεί να επιτευχθεί μόνο με τεράστιο κόστος².

Πλαίσιο 2 – Παραδείγματα εσφαλμένης εκτίμησης της ΜΕΕ τα οποία θα μπορούσαν να είχαν εντοπιστεί βάσει φωτοερμηνείας

Η Επιτροπή δεν αμφισβητεί τα παραδείγματα εσφαλμένης εκτίμησης της μέγιστης επιλέξιμης έκτασης, που παρέθεσε το Συνέδριο. Εντούτοις, οι συγκεκριμένες περιπτώσεις στα παραδείγματα δεν είναι αντιπροσωπευτικές των άλλων LPIS συνολικά. Τα LPIS που χρησιμοποιούνται στις διάφορες χώρες της ΕΕ διαφέρουν από πολλές απόψεις και τα χαρακτηριστικά των γεωργικών εκτάσεων στην ΕΕ είναι επίσης πολύ διαφορετικά.

23

Η Επιτροπή έχει συστήσει στα κράτη μέλη να διενεργούν ταχείες επιτόπιες επισκέψεις, εάν δεν είναι βέβαια ότι μπορούν να εξαχθούν ασφαλή συμπεράσματα από τη φωτοερμηνεία όσον αφορά την επιλεξιμότητα. Όπως αναφέρεται στο σημείο 25, οι ταχείες επιτόπιες επισκέψεις είναι δαπανηρές και, ως εκ τούτου, η Επιτροπή έχει παράσχει καθοδήγηση, πλατφόρμες και εργαστήρια προκειμένου να ενισχύσει την αποτελεσματικότητα της χρήσης της φωτοερμηνείας.

29

Οι τεχνικές οδηγίες DS-CDP-2015-06 final για το αναλογικό σύστημα που εφαρμόζεται σε μόνιμους βοσκότοπους ορίζουν βέλτιστες πρακτικές με στόχο την υποστήριξη των κρατών μελών στην εφαρμογή του αναλογικού συστήματος.

Επιπλέον, η προσέγγιση της τεχνολογίας φωτοεντοπισμού LIDAR (Light Detection And Ranging), που χρησιμοποιείται από την Ισπανία, παρουσιάστηκε ως πιθανό εργαλείο στο εργαστήριο για τον έλεγχο και τη διαχείριση των γεωργικών εκτάσεων στο ΟΣΔΕ, που έλαβε χώρα στις 23 έως 25 Μαΐου 2016.

30

Η νομοθεσία της ΕΕ δεν απαιτεί τον εμπλουτισμό του LPIS με στοιχεία από τα οποία να προκύπτει αν όντως η έκταση βρίσκεται στη νομή/κατοχή του γεωργού. Δεν είναι απαραίτητο να διενεργούνται διασταυρωτικοί έλεγχοι των στοιχείων σχετικά με το κατά πόσον τα αγροτεμάχια βρίσκονται στη νομή/κατοχή του γεωργού. Η Επιτροπή συνιστά στα κράτη μέλη να διενεργούν επιτόπιους ελέγχους, εάν έχουν αμφιβολίες σχετικά με τη νομή/κατοχή των αγροτεμαχίων από τον γεωργό.

32

Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, τα κράτη μέλη προσδιορίζουν, εντός του υφιστάμενου νομοθετικού πλαισίου, τον πλέον αποδοτικό τρόπο εφαρμογής της ΚΓΠ από οικονομικής άποψης. Η Επιτροπή έχει διοργανώσει διάφορα εργαστήρια για τη διάδοση των βέλτιστων πρακτικών, μεταξύ άλλων επί θεμάτων όπως η αναγνώριση και ο χαρακτηρισμός των γεωργικών εκτάσεων, με στόχο τη βελτίωση της οικονομικής αποδοτικότητας.

33

Η Επιτροπή είναι ενήμερη για το κόστος των βασικών λειτουργιών του LPIS, και το λαμβάνει υπόψη της κατά την υποβολή νομοθετικών προτάσεων της ΕΕ. Εντούτοις, υπάρχουν πολλά διαφορετικά LPIS και τα κράτη μέλη προβαίνουν σε διάφορες επιλογές εφαρμογής. Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, εναπόκειται στα κράτη μέλη να προβαίνουν σε επιλογές πολιτικής, λαμβάνοντας υπόψη την οικονομική αποδοτικότητα των LPIS τους.

Μέρος ΙΙ

38

Μέσω της καθοδήγησης σχετικά με το LPIS, τα κράτη μέλη ενημερώνονται σχετικά με την απαίτηση και τις λεπτομέρειες του γεωεντοπισμού των μόνιμων βοσκότοπων (στο ελάχιστο δυνατό επίπεδο). Μέσω της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS, και ιδίως του ποιοτικού στοιχείου 2, τα κράτη μέλη πρέπει να αξιολογούν την ποιότητα της εν λόγω ταξινόμησης και να αναλαμβάνουν τις κατάλληλες διορθωτικές ενέργειες, εφόσον κρίνεται σκόπιμο.

Πλαίσιο 8 – Αδυναμίες στην παρακολούθηση των μόνιμων βοσκότοπων

Από την ανάλυση των αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS προκύπτει ότι η ταξινόμηση των γεωργικών εκτάσεων είναι ένα από τα βασικά ζητήματα για τα οποία αναλαμβάνονται διορθωτικές ενέργειες από τα κράτη μέλη.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 38.

40

Μολονότι η Επιτροπή συνιστά στα κράτη μέλη να περιλαμβάνουν όλες τις πιθανές ΠΟΕ στο επίπεδο των ΠΟΕ του LPIS, στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας απλούστευσης, η Επιτροπή έχει ελαφρύνει τις ελάχιστες απαιτήσεις όσον αφορά την πληρότητα του επιπέδου για τις ΠΟΕ. Στην ενότητα 5.10 της σχετικής κατευθυντήριας οδηγίας όσον αφορά την πληρότητα του επιπέδου των ΠΟΕ (DSCG/2014/31 FINAL REV 1) αναφέρεται ως ελάχιστη απαίτηση ότι το επίπεδο των ΠΟΕ θα πρέπει να περιλαμβάνει, μετά την επαλήθευση και πριν από την καταβολή των ενισχύσεων, τουλάχιστον όλες τις ΠΟΕ που δηλώθηκαν και παραμένουν σταθερές με την πάροδο του χρόνου.

44

Η απλούστευση της ΚΓΠ είναι μια συνεχής διαδικασία, που βασίζεται σε τρεις κύριες αρχές: δεν επιφέρει αλλαγές στη βασική πράξη (σταθερότητα πολιτικής)· ωφελεί τον γεωργό· και διασφαλίζει χρηστή δημοσιονομική διαχείριση. Η Επιτροπή επιβεβαιώνει ότι, κατά τη γνώμη της, η απλούστευση αφορά πράγματι το LPIS.

45

Η εισαγωγή των αιτήσεων ενίσχυσης με γεωχωρικά στοιχεία συνιστά απλούστευση για τους γεωργούς στο στάδιο των αιτήσεων. Ομοίως, το ανώτατο όριο σταθερότητας του 2% αποσκοπεί στην αποφυγή των περιττών και υπερβολικά συχνών επικαιροποιήσεων των αγροτεμαχίων αναφοράς στο LPIS από τους οργανισμούς πληρωμών για μικρές διακυμάνσεις της μετρηθείσας επιφάνειας. Τέλος, ο κανόνας που αφορά τη μέγιστη πυκνότητα δένδρων (ο επονομαζόμενος κανόνας των 100 δένδρων) αποσκοπεί επίσης στην παροχή σαφών, απλών και εύκολων κριτηρίων αξιολόγησης της επιλεξιμότητας των αγροτεμαχίων που περιέχουν διάσπαρτα δένδρα.

46

Από τα στοιχεία της Επιτροπής προκύπτει ότι 14 κράτη μέλη, 4 γερμανικά Länder (ομόσπονδα κράτη) και η Φλάνδρα είχαν πλήρη κάλυψη της έκτασης ήδη από το 2015, μολονότι η υποχρέωση κάλυψης τουλάχιστον του 25% ισχύει από το 2016.

48

Οι αιτήσεις ενίσχυσης με γεωχωρικά στοιχεία αποτελούν επίσης σαφή απλούστευση για τους γεωργούς, καθώς, εφόσον τους παρέχονται σταθερές και αξιόπιστες πληροφορίες, μπορούν απλώς να «κάνουν κλικ και να επιβεβαιώσουν» την εγκυρότητα των προκαθορισμένων πληροφοριών στο στάδιο υποβολής της αίτησης.

50

Προκειμένου να προσδιορίσουν την επιλέξιμη έκταση για τους μόνιμους βοσκότοπους, τα κράτη μέλη μπορούν να χρησιμοποιούν είτε το αναλογικό σύστημα είτε τη μέγιστη πυκνότητα δένδρων (τον επονομαζόμενο κανόνα των 100 δένδρων). Και στις δύο περιπτώσεις, τα κράτη μέλη θα πρέπει να αναλύουν εκ των προτέρων και να προσδιορίζουν τα είδη που θεωρούνται «βοσκήσιμα», τα οποία δεν θα εξαιρεθούν από την επιλέξιμη έκταση. Ο αυξημένος διοικητικός φόρτος εξαρτάται άμεσα από τις επιλογές των κρατών μελών.

Η μέγιστη πυκνότητα δένδρων και το αναλογικό σύστημα αποσκοπούν στην παροχή απλούστερων και ευκολότερων μέσων στις εθνικές διοικήσεις, για την αξιολόγηση της μέγιστης επιλέξιμης έκτασης των αγροτεμαχίων αναφοράς που περιέχουν διάσπαρτα δένδρα, καθώς η υποχρέωση οριοθέτησης κάθε μη επιλέξιμου δένδρου χωριστά θα ήταν επαχθής.

52

Το LPIS είναι ένα ισχυρό εργαλείο για τον έλεγχο των σταθερών στοιχείων της επιλεξιμότητας των αγροτεμαχίων, αλλά υπάρχουν όντως κάποιες προϋποθέσεις επιλεξιμότητας, όπως οι δραστηριότητες διατήρησης, που είναι δυσκολότερο να επαληθευτούν μέσω του LPIS. Στο LPIS η μεταχείριση των μη διατηρημένων εκτάσεων (ήτοι απουσία γεωργικής δραστηριότητας) και των εγκαταλελειμμένων εκτάσεων είναι διαφορετική. Και οι δύο κατηγορίες εκτάσεων δεν είναι επιλέξιμες, αλλά οι μη διατηρημένες εκτάσεις ενδέχεται να αποτελούν προσωρινό φαινόμενο μόνο, ενώ οι εγκαταλελειμμένες εκτάσεις είναι πιθανότερο να παραμείνουν μη επιλέξιμες.

53

Βλ. τις απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 23 και 33.

55

Η Επιτροπή φρονεί ότι η απλούστευση που αναφέρεται στο στοιχείο β) ωφελεί εξίσου τους δικαιούχους και τους οργανισμούς πληρωμών.

Μέρος ΙΙΙ

56

Η ποιοτική αξιολόγηση του LPIS είναι μια ετήσια διαδικασία, που έχει ως απώτερο στόχο τη βελτίωση της ποιότητας και της αξιοπιστίας του LPIS, μέσω της ανάλυσης των τεχνικών αδυναμιών που εντοπίζονται και της ανάληψης διορθωτικών ενεργειών για την αντιμετώπισή τους.

59

Η Επιτροπή περιλαμβάνει βέλτιστες πρακτικές και πτυχές οικονομικής αποδοτικότητας όταν καταρτίζει έγγραφα καθοδήγησης, καθώς και στην τεχνική καθοδήγηση, σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη.

64

Οι δημοσιονομικές διορθώσεις επιβάλλονται σε σχέση με τα οικονομικά έτη, επομένως οι αιτήσεις που υποβάλλονται σε ένα δεδομένο έτος υποβολής αιτήσεων εξοφλούνται το επόμενο οικονομικό έτος. Επιπλέον, οι δημοσιονομικές διορθώσεις συνήθως περιλαμβάνουν τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν τους 24 μήνες πριν από την έναρξη της έρευνας. Ο κανόνας των 24 μηνών επιτρέπει την κάλυψη μεγαλύτερων περιόδων και, ως εκ τούτου, την επέκταση της προστασίας του προϋπολογισμού της ΕΕ.

65

Το βασικό σημείο της επιθεώρησης στο πλαίσιο της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS είναι το αγροτεμάχιο αναφοράς του LPIS, που λειτουργεί ως φορέας της γεωργικής έκτασης που ενδέχεται να αποτελεί αντικείμενο αίτησης ενίσχυσης.

Στόχος της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS είναι να διενεργείται συστηματική και συνεπής επανεξέταση των διαφόρων συστημάτων που αναπτύσσονται ανεξάρτητα από τα κράτη μέλη. Αποσκοπεί στον εντοπισμό τυχόν αδυναμιών των εν λόγω συστημάτων, ούτως ώστε τα κράτη μέλη να μπορούν να τις διορθώσουν με δική τους πρωτοβουλία.

Έχουν πράγματι κυκλοφορήσει διάφορα προσχέδια της μεθοδολογίας επανειλημμένως (που παρέχουν τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να αντιδράσουν), με στόχο να διασφαλιστεί η συλλογή και δέουσα εξέταση όλων των έγκυρων σχολίων των κρατών μελών, πριν από την έκδοση της τελικής εκδοχής της.

Οι περισσότερες αναθεωρήσεις της μεθοδολογίας αντανακλούν τις αλλαγές που εισήχθησαν στη νομοθεσία, και τα συγκεκριμένα αιτήματα των ενδιαφερομένων του LPIS (των κρατών μελών), για να αντικατοπτριστούν καλύτερα οι συγκεκριμένοι τρόποι εφαρμογής των LPIS τους.

66

Η μεθοδολογία της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS είναι ουσιαστικά απλή. Οι καταγεγραμμένες πληροφορίες συγκρίνονται με τις μετρήσεις που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της διαδικασίας, και στη συνέχεια τα αποτελέσματα αναλύονται.

Ο κατά τα φαινόμενα περίπλοκος χαρακτήρας της τρέχουσας καθοδήγησης οφείλεται i) στην εισαγωγή επιλογών διαδικασιών, που ζητήθηκαν από τα κράτη μέλη για να αντικατοπτριστούν οι διαφορετικές στρατηγικές εφαρμογής του LPIS τις οποίες χρησιμοποιούν, και ii) στον αυστηρό μορφότυπο των εγγράφων, που βασίζεται στα πρότυπα της σειράς ISO19100.

Πλαίσιο 11 – Παραδείγματα εσφαλμένης και ασυνεπούς εφαρμογής της μεθοδολογίας της ποιοτικής αξιολόγησης

Ανεξαρτήτως του ενδεχόμενου ζητήματος στη Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία, η Επιτροπή δεν θεωρεί συστηματικά ότι η ποιοτική αξιολόγηση του LPIS δεν είναι αντικειμενική, εάν ορισμένα αγροτεμάχια του πληθυσμού των δειγμάτων επικαιροποιήθηκαν στο πλαίσιο της συστηματικής επικαιροποίησης του LPIS κατά την περίοδο μεταξύ της δειγματοληψίας και της εκτέλεσης της αξιολόγησης. Αυτή η κατάσταση ενδεχομένως αποδεικνύει την αποτελεσματική διαχείριση των επικαιροποιήσεων του LPIS.

Η Επιτροπή διοργάνωσε διάφορες συνεδρίες στο πλαίσιο των εργαστηρίων LPIS/OTSC, το 2014 και το 2015, για να επιστήσει την προσοχή των κρατών μελών στην ανάγκη πραγματοποίησης επιτόπιων επισκέψεων.

Η αρχή της έγκρισης από δύο άτομα, που εισήχθη στην ETS 6.0, ορίζει ρητώς την ανάγκη ανεξάρτητου φορέα.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 67 και 68

Το 2015, πραγματοποιήθηκε μια αλλαγή στη στρατηγική δειγματοληψίας και στην παροχή φωτογραφιών, με στόχο την αντιμετώπιση αυτού του ζητήματος. Από το 2015 και στο εξής, η δειγματοληψία των ζωνών για την ποιοτική αξιολόγηση και η επιλογή του δείγματος αγροτεμαχίων αναφοράς προς ανάλυση πραγματοποιείται από την Επιτροπή και ανεξάρτητα από τα κράτη μέλη. Η ίδια μεθοδολογία χρησιμοποιείται πλέον για όλα τα LPIS, γεγονός που διασφαλίζει την αντιπροσωπευτικότητα του πληθυσμού και τη συνοχή σε όλες τις χώρες της ΕΕ και με την πάροδο του χρόνου.

Πλαίσιο 12 – Ορισμένες από τις αδυναμίες που εντοπίστηκαν στην επιλογή δείγματος για τους σκοπούς της ποιοτικής αξιολόγησης των ετών από το 2010 έως το 2014

Δεδομένου ότι οι ζώνες που καλύπτονται από την τηλεπισκόπηση επιλέχθηκαν κατά κύριο λόγο με τυχαίο τρόπο, όλα τα αγροτεμάχια αναφοράς είχαν κατ’ αρχήν την ίδια πιθανότητα να επιλεγούν. Εντούτοις, η ευθύνη για την επιλογή των αγροτεμαχίων αναφοράς έχει μετατεθεί στο JRC, για τη διασφάλιση της καλύτερης και αμερόληπτης επιλογής δειγμάτων.

70

Η κατάρτιση σχεδίου διορθωτικών ενεργειών κρίνεται σκόπιμη όταν, κατά την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων, προσδιοριστούν συγκεκριμένες αδυναμίες για τις οποίες απαιτείται ειδική παρέμβαση. Η απόφαση κατάρτισης αυτού του σχεδίου θα πρέπει να λαμβάνεται μόνο μετά την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS.

Μολονότι στο πλαίσιο της ανάλυσης της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS η Επιτροπή διαπίστωσε περιπτώσεις σφαλμάτων σε σημαντικά ποιοτικά στοιχεία, δεν ανελήφθησαν διορθωτικές ενέργειες από τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή επέστησε την προσοχή τους σε αυτό το ζήτημα κατά τη διάρκεια των εργαστηρίων σχετικά με το LPIS, και από το 2015 αυτές οι περιπτώσεις παρακολουθούνται στενά.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 71 και 72

Από το 2015, πραγματοποιείται πλήρης παρακολούθηση των εκθέσεων για την περίοδο την οποία καλύπτει ο έλεγχος. Εντούτοις, από το 2014, αναλύονται οι εκθέσεις ποιοτικής αξιολόγησης και οι διορθωτικές ενέργειες των κρατών μελών.

Η Επιτροπή εστιάζεται στην αξιοπιστία και τη συνοχή των αριθμητικών στοιχείων που παρέχονται στις εκθέσεις. Η ανάλυση τάσεων θα πραγματοποιηθεί κατά τη διάρκεια της εντατικής παρακολούθησης της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS, εφόσον κριθεί απαραίτητη. Δεδομένου ότι η μεθοδολογία ποιοτικής αξιολόγησης έχει εξελιχθεί με την πάροδο του χρόνου, η διεξαγωγή συνολικής ανάλυσης τάσεων δεν είναι εύκολη, καθώς τα στοιχεία δεν είναι απόλυτα συγκρίσιμα.

Η Επιτροπή σκοπεύει να πραγματοποιήσει επισκέψεις υποστήριξης της εφαρμογής σε ορισμένα κράτη μέλη, για να τα βοηθήσει να βελτιώσουν την ποιότητα των LPIS τους.

Η Επιτροπή γνώριζε ότι τα αποτελέσματα της ποιοτικής αξιολόγησης για το έτος υποβολής αιτήσεων 2011 δεν ήταν τα πλέον αξιόπιστα τότε, καθώς επρόκειτο για το πρώτο δοκιμαστικό έτος.

Συμπεράσματα και συστάσεις

76

Η νομοθεσία της ΕΕ δεν απαιτεί τον εμπλουτισμό του LPIS με στοιχεία από τα οποία να προκύπτει αν όντως η έκταση βρίσκεται στη νομή/κατοχή του γεωργού. Δεν είναι απαραίτητο να διενεργούνται διασταυρωτικοί έλεγχοι των στοιχείων σχετικά με το κατά πόσον τα αγροτεμάχια βρίσκονται στη νομή/κατοχή του γεωργού. Η Επιτροπή συνιστά στα κράτη μέλη να διενεργούν επιτόπιους ελέγχους, εάν έχουν αμφιβολίες σχετικά με τη νομή/κατοχή των αγροτεμαχίων από τον γεωργό.

Σύσταση 1 – Βελτίωση των διαδικασιών με σκοπό την ενίσχυση της αξιοπιστίας των δεδομένων του LPIS

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

Σύσταση 2 – Μέτρηση της οικονομικής αποδοτικότητας της εφαρμογής του LPIS

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση που αφορά την υποστήριξη των κρατών μελών μέσω της διευκόλυνσης των ανταλλαγών βέλτιστων πρακτικών και της διεξαγωγής μελέτης σκοπιμότητας.

78

Το ανώτατο όριο σταθερότητας του 2% αποσκοπεί στην αποφυγή των περιττών και υπερβολικά συχνών επικαιροποιήσεων των αγροτεμαχίων αναφοράς στο LPIS από τους οργανισμούς πληρωμών για μικρές διακυμάνσεις της μετρηθείσας επιφάνειας. Τέλος, ο κανόνας που αφορά τη μέγιστη πυκνότητα δένδρων (ο επονομαζόμενος κανόνας των 100 δένδρων) αποσκοπεί επίσης στην παροχή σαφών, απλών και εύκολων κριτηρίων αξιολόγησης της επιλεξιμότητας των αγροτεμαχίων που περιέχουν διάσπαρτα δένδρα.

Σύσταση 3 – Περισσότερο αξιόπιστη καταχώριση μόνιμων χαρακτηριστικών του περιβάλλοντος

Η συγκεκριμένη σύσταση αφορά τα κράτη μέλη.

Σύσταση 4 – Εξορθολογισμός ορισμένων κανόνων που αφορούν το LPIS στο ισχύον νομοθετικό πλαίσιο

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Όλοι οι κανόνες σχετικά με το LPIS θα επανεξεταστούν και, εάν κριθεί αναγκαίο, θα αναθεωρηθούν για τη νέα ΚΓΠ μετά το 2020.

80

Όσον αφορά τις ποιοτικές αξιολογήσεις του LPIS που διαβιβάζονται από τα κράτη μέλη στην Επιτροπή, εάν κρίνεται σκόπιμο ζητούνται επίσημες παρατηρήσεις από τα κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένων διευκρινίσεων σχετικά με το περιεχόμενο (ή την έλλειψη) σχεδίων διορθωτικών ενεργειών. Επιπλέον, τα γενικά αποτελέσματα και οι παρατηρήσεις παρουσιάζονται στα κράτη μέλη και συζητούνται στο πλαίσιο των ετήσιων εργαστηρίων. Το 2016, διατυπώθηκαν παρατηρήσεις και στο πλαίσιο της επιτροπής άμεσων ενισχύσεων, με στόχο να αποκτήσουν οι εκπρόσωποι των κρατών μελών μεγαλύτερη επίγνωση σχετικά με τα πραγματικά πλεονεκτήματα της διαδικασίας ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS, για τη βελτίωση των LPIS τους. (πρβλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 70 και 22).

Η προσέγγιση δειγματοληψίας παρακολουθείται συνεχώς από την Επιτροπή.

Σύσταση 5 – Βελτίωση της αντιπροσωπευτικότητας των δειγμάτων που λαμβάνονται για την ποιοτική αξιολόγηση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Η παρακολούθηση της αντιπροσωπευτικότητας των δειγμάτων εντάσσεται σε μια συνεχή διαδικασία.

Σύσταση 6 – Βελτίωση της παρακολούθησης των αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση και έχει ήδη αρχίσει να την εφαρμόζει.

Για τα έτη υποβολής αιτήσεων 2014 και 2015, τα κράτη μέλη έλαβαν παρατηρήσεις σχετικά με τις εκθέσεις της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS, υπό τη μορφή επίσημων επιστολών που περιλάμβαναν σχόλια σχετικά με τις διορθωτικές ενέργειες που ήταν αναγκαίες, αλλά δεν είχαν εκτελεστεί.

Όλες οι διορθωτικές ενέργειες έχουν αναλυθεί και, στις περιπτώσεις που κρίθηκαν ακατάλληλες ή ανεπαρκείς, έχει ζητηθεί η ανάληψη αναθεωρημένων διορθωτικών ενεργειών. Επί του παρόντος διενεργείται ειδική εκτίμηση κινδύνου, η οποία θα χρησιμοποιηθεί από την Επιτροπή στο πλαίσιο των καθηκόντων παρακολούθησής της ως μέσο για τον προσδιορισμό των κρατών μελών που αντιμετωπίζουν προβλήματα με την ορθή εφαρμογή της μεθοδολογίας ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS, μεταξύ άλλων και για τον προσδιορισμό των προβλημάτων στο σύστημα και την αντιμετώπισή τους μέσω κατάλληλων διορθωτικών ενεργειών.

1Η εν λόγω σύσταση αναφέρεται ρητώς στην ενότητα 4.4 του εγγράφου DS-CDP-2015-11- FINAL- LPIS Update (στόχος είναι οι νέες φωτογραφίες να είναι έτοιμες και διαθέσιμες για χρήση στη διαδικασία των αιτήσεων ενίσχυσης με γεωχωρικά στοιχεία). Επιπροσθέτως, διευκρινίζεται ότι η επεξεργασία των ορθοφωτογραφιών θα πρέπει κανονικά να διαρκεί το πολύ 3 μήνες.

2Σύμφωνα με την ανάλυση των αναφερόμενων αποτελεσμάτων της ποιοτικής αξιολόγησης του LPIS, εκτιμάται ότι η μέση σημαντική υπερεκτίμηση των ΜΕΕ ανά αγροτεμάχιο αναφοράς (ποιοτικό στοιχείο 1β-/LIB) για την Ευρωπαϊκή Ένωση ήταν: 2013: 0,93%, 2014: 1,14%, 2015: 0,64%. Από τα δεδομένα προκύπτει συστηματικό σφάλμα (ποιοτικό στοιχείο 1α) για το 2013: +0,41%, για το 2014: -1,16%, για το 2015: -0,34%. Ο αριθμός των αγροτεμαχίων αναφοράς που επιθεωρήθηκαν ήταν 39 700, 42 550 και 41 300, αντιστοίχως.

QJ-AB-16-025-EL-E    ISSN 1977-5660

Για τον έλεγχο των πληρωμών, ύψους 45,5 δισεκατομμυρίων ευρώ περίπου το 2015, που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ), χρησιμοποιήθηκαν ένα σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων (Land Parcel Identification System, LPIS) και ένα μηχανογραφημένο σύστημα το οποίο βασίζεται σε ορθοφωτογραφίες των αγροτεμαχίων. Καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι το LPIS συνιστά χρήσιμο εργαλείο για τη διαπίστωση της επιλεξιμότητας των αγροτεμαχίων, η διαχείρισή του όμως επιδέχεται περαιτέρω βελτιώσεις. Σε διεργασίες του LPIS εντοπίσαμε ορισμένες αδυναμίες που επηρέαζαν αρνητικά την ικανότητα των κρατών μελών να ελέγχουν κατά τρόπο αξιόπιστο την επιλεξιμότητα της γης. Διαπιστώσαμε ότι τα κράτη μέλη είχαν κάνει βήματα προόδου προς την αναβάθμιση των LPIS τους, ούτως ώστε να συμμορφωθούν με τις απαιτήσεις της ΚΓΠ για την περίοδο 2014-2020. Ωστόσο, τα LPIS δεν είχαν ακόμη προσαρμοστεί πλήρως ώστε να καλύπτουν την οικολογική διάστασή της. Η από μέρους της Επιτροπής παρακολούθηση του LPIS βελτιώθηκε, αλλά δεν ήταν αρκούντως επικεντρωμένη στις επιδόσεις του.