EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx

Veebisait: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5914-1 | ISSN 1831-0818 | doi:10.2865/120650 | QJ-AB-16-025-ET-C
PDF | ISBN 978-92-872-5907-3 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/41595 | QJ-AB-16-025-ET-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5918-9 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/462696 | QJ-AB-16-025-ET-E

© Euroopa Liit, 2016

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

Lehekülgedel 17, 18, 19, 22 ja 23 esitatud Euroopa Kontrolliojale mittekuuluvate fotode kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

•EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).

Sündmus | Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus | 3.6.2015
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) | 13.6.2016
Aruande lõplik vastuvõtmine peale ärakuulamismenetlust | 7.9.2016
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes | 13.9.2016

ET
2016

nr 25

Eriaruanne

Põldude identifitseerimise
süsteem: kasulik
töövahend
põllumajandusmaa
toetuskõlblikkuse
kindlakstegemiseks, ent
selle haldamist saaks
veelgi parandada

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva tulemusauditi viis läbi loodusvarade säästvale kasutamisele spetsialiseerunud I auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Phil Wynn Owen. Auditit juhtis kontrollikoja liige Nikolaos Milionis, keda toetasid kabinetiülem Ioulia Papatheodorou, kabineti atašee Kristian Sniter, valdkonnajuht Helder Faria Viegas, auditijuht Jan Huth ja auditijuhi asetäitja Ramona Bortnowschi. Auditirühma liikmeteks olid audiitorid Marius Cerchez, Jindrich Dolezal, Blanka Happach, Christine Kleinsasser, Sven Kölling, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti, Bruno Scheckenbach ja Maciej Szymura. Aruande koostamist toetasid keelealase nõuga Tom Everett ja Michael Pyper ning sekretariaaditeenuseid osutas Monika Schmidt.

Vasakult paremale: I. Papadakis, I. Papatheodorou, H. Faria Viegas, N. Milionis, M. Szymura, J. Huth, K. Sniter, R. Bortnowschi, R. Resegotti.

Sisukord

Mõisted

Kokkuvõte

Sissejuhatus

Taust

LPIS-süsteemi ülesehitus

Auditi ulatus, eesmärgid ja lähenemisviis

I osa. Hoolimata põldude identifitseerimise süsteemide rakendamisel tehtud edusammudest vajavad teatud aspektid endiselt parandamist

Head tulemused põldude identifitseerimise süsteemide rakendamisel

Ortokujutised olid enamasti ajakohastatud

Fotode tõlgendamine ei olnud alati usaldusväärne ega lõplik

Proportsionaalset süsteemi ei kasutatud usaldusväärselt

Katsetati poolautomaatseid analüüsisüsteeme, ent need ei olnud veel kasutuses

Osa LPIS-süsteeme sisaldas teavet selle kohta, kas maa on ka tegelikult põllumajandustootja käsutuses

LPIS-süsteemi rakendamise kulutõhususe täielikuks hindamiseks on teavet liiga vähe

II osa. Põldude identifitseerimise süsteemi uuendati, et see vastaks ÜPP reformi nõuetele

Liikmesriigid tegid edusamme LPIS-süsteemi kohandamisel keskkonnasäästlikumaks muutmise nõuetele, ent töö ei ole veel lõpetatud

Lihtsustamine küll toimub, kuid tegu on keerulise ülesandega

III osa. Komisjoni järelevalve LPIS-süsteemi üle on paranenud, kuid tulemuslikkusele pööratakse ebapiisavat tähelepanu

Komisjoni LPIS-süsteemide alased suunised on võrreldes ÜPP eelmise perioodiga paranenud

LPIS-süsteemi puuduste kõrvaldamiseks mõeldud tegevuskavad ja finantskorrektsioonid

LPIS-süsteemi kvaliteedihindamise tulemuste usaldusväärsust vähendasid puudused nende metoodikas ja läbiviimises

Kvaliteedihindamise tulemusi ei kasutatud küllaldaselt LPIS-süsteemi andmete kvaliteedi parandamiseks

Järeldused ja soovitused

I lisa. | Põldude identifitseerimise süsteemi määruse (EL) nr 640/2014 artikli 5 lõikes 1 ja artikli 5 lõikes 2 määratletud tasandid
II lisa. | 2015. aasta kvaliteedihindamine – kvaliteedielemendid vastavusklasside kaupa

Komisjoni vastused

Mõisted

Deklareeritud pindala: deklareeritud (kõigi põllumajandustootjate poolt) võrdlusmaatükkide kogupindala, mida makseasutus oma edasises töös kasutab.

Euroopa Komisjoni põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat (põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat): põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat vastutab põllumajandus- ja maaelu arengu poliitika rakendamise eest, sh põllumajandustoetused, turumeetmed, maaelu areng, kvaliteedipoliitika, finants- ja õigusküsimused, analüüs ja hindamine ning põllumajandusvaldkonna rahvusvahelised suhted.

Euroopa Komisjoni Teadusuuringute Ühiskeskus: Euroopa Komisjoni teadusteenistus, kus tehakse teadustööd ning antakse ELi poliitikasuundade elluviimiseks vajalikku teaduslikku nõu ja tuge. Teadusuuringute Ühiskeskuse üksus „Mars” tegeleb kvaliteedi hindamise metoodika välja töötamise ja ajakohastamisega.

Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond (EAGF): fondist rahastatakse põllumajandustootjatele makstavaid otsetoetusi, põllumajandusturgude juhtimist ja mitmeid teisi kulutusi, nagu veterinaar- ja taimetervisemeetmeid, toiduprogramme ning teavitamismeetmeid.

Georuumiline toetusetaotlus: eeltäidetud taotlusvorm ja põllumajandustootjate esitatav vastav graafiline materjal, mis esitatakse määruse (EL) nr 1306/2013¹ artikli 72 lõikes 3 määratletud arvutipõhise geoinfosüsteemi kaudu, ning mida kasutatakse deklareeritud alade ruumi- ja tähtnumbriliste andmete töötlemiseks.

Halduskontrollid: makseasutuste poolt kõigi taotluste kohta läbiviidavad formaliseeritud automaatsed kontrollid, mille eesmärk on veenduda nende toetuskõlblikkuses ja avastada võimalikud õigusnormide rikkumised.

Hinnanguline veamäär: kontrollikoja parim hinnang iga maksete liiki mõjutava veamäära kohta. See arvutatakse tehingutest moodustatud esindusliku valimi testimise tulemuste põhjal. Kõige tõenäolisemat veamäära väljendatakse vigu sisaldavate maksete osakaaluna maksete kogumahust. Kontrollikojal on 95% suurune kindlus, et kõige tõenäolisem veamäär jääb usaldusvahemiku (vastavalt alumine ja ülemine veapiir) piiresse.

Kinnitav avaldus: iga-aastase finants- ja vastavusauditi tulemus; nimetatud auditi raames auditeerib kontrollikoda ELi raamatupidamise aastaaruande usaldusväärsust ja selle aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust. Kinnitava avalduse leiud ja järeldused avaldatakse kontrollikoja aastaaruandes.

Kohapealne kontroll: makseasutuse inspektorite tehtav pindalapõhiste toetuste seaduslikkuse ja korrektsuse kontroll, mis võib hõlmata nii taotleja külastamist kohapeal kui maatükkidest tehtud ajakohastatud satelliitfotode vaatamist (st kaugseiret). Selliseid kontrolle peab tegema süstemaatiliselt igal aastal ja need peavad põhinema põllumajandusettevõtetest koostatud valimil. Olulisemate toetuskavade (nt põhitoetuskava, ühtse pindalatoetuse kava ja enamik maaelu arengu meetmeist) tingimuste kohaselt peavad kohapealsed kontrollid hõlmama 5% asjaomastest toetusesaajatest.

Kohapealsed külastused: LPIS süsteemi ajakohastamise või kvaliteedihindamise käigus tehtavad külastused juhul, kui süsteem ei võimalda selgelt hinnata võrdlusmaatüki toetuskõlblikkuse määra.

Kvaliteedielement: üks kuuest komponendist, mida kasutatakse LPIS-süsteemi kvaliteedi hindamiseks ja puuduste leidmiseks (määruse (EL) nr 640/2014 artikkel 6).

Kvaliteedihindamine: igal aastal tehtav hindamine, mille käigus liikmesriigid või piirkonnad testivad teatud kvaliteedielementide põhjal põldude identifitseerimise süsteemi andmete usaldusväärsust. Kvaliteedihindamise metoodika töötas välja ja seda arendab Teadusuuringute Ühiskeskus. Kvaliteedihindamise tulemuste üle teeb järelevalvet põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat.

Makseasutus: liikmesriigis põllumajandustoetuste haldamise eest vastutav ametiasutus.

Maksimaalne toetuskõlblik pindala: teatud toetuskava või -meetme raames potentsiaalselt toetuskõlblike hektarite koguarv. Põldude identifitseerimise süsteemi kontekstis piirab maksimaalse toetuskõlbliku pindala suurust võrdlusmaatüki võrdlusala suurus.

Nõuetele vastavus: mehhanism, mis kohustab põllumajandustootjaid toetuste täismahus saamiseks täitma keskkonna, toiduohutuse, rahva- ja loomade tervise ning loomade heaolu ja/või maa harimisega seotud põhinõudeid.

Ortokujutised: lennumasinatelt ja satelliitidelt tehtud fotod, pildid ja muud kujutised, mida on geomeetriliselt korrigeeritud (moonutuste kõrvaldamine).

Põhitoetuskava: põllumajandustootjale põhitoetuskava rakendamise esimesel aastal jaotatud ja seejärel igal aastal aktiveeritud toetusõiguste arvul põhinev põllumajanduse toetuskava.

Põldude identifitseerimise süsteem (LPIS): geoinfosüsteem, mis võimaldab IACSil geolokaliseerida, esitada ja ruumiliselt integreerida selle aluseks olevaid andmeid, nagu määratletud määruse (EL) nr 1306/2013 artiklis 70 ja määruse (EL) nr 640/2014 artiklis 5². Süsteem sisaldab mitmeid paljudest allikast pärinevaid ruumiandmeid, mis kokku moodustavad liikmesriigi kogu põllumajandusmaa (võrdlusmaatükid) ning ühise põllumajanduspoliitika 1. ja 2. samba erinevate toetuskavade raames toetuskõlbliku maksimaalse põllumajandusmaa. LPIS koosneb tähtnumbrilistest ja graafilistest elementidest.

Põldude identifitseerimise süsteemi ajakohastamine: liikmesriigis põllumajandusmaaga toimuvate muudatuste fikseerimine; see puudutab maatükkide õigete piiride tõmbamist, põllumajandusmaa toetuskõlblikkuse määra otsustamist, toetuskõlbmatute alade välja jätmist, iga asjakohase võrdlusmaatüki proportsionaalsete kategooriate määratlemist jne. Ajakohastamine hõlmab ka põldude identifitseerimise süsteemiga seotud tegevust, mis peab tagama selle vastamise kõige uuematele regulatiivsetele ja tehnilistele nõuetele.

Põldude identifitseerimise süsteemi kiht: geograafilise andmekogumi visuaalne kujutis digitaalsel kaardil. Põhimõtteliselt on tegu teatud piirkonna geograafilise reaalsuse kihiga.

Põldude identifitseerimise süsteemi kvaliteedihindamise kontrollala: kvaliteedihindamise jaoks juhuslikkuse põhimõttel valitud ala, kus kasutatakse liikmesriikide ajakohastatud ortofotosid ja väga suure resolutsiooniga kaugseire andmeid.

Põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetmed: rahalises mõttes üks kõige olulisemaid Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist makstavaid maaelu arengu meetmeid, mille eesmärk on tuua ühiskonnale keskkonna- ja kliimaalast kasu.

Põllumajanduslik maatükk: ühtne maatükk, mille on deklareerinud üks põllumajandustootja ja millel ei kasvatata rohkem kui üht põllukultuurirühma.

Põllumajanduslik tegevus: i) põllumajandustoodete tootmine ja kasvatamine ning loomapidamine; ii) põllumajandusmaa hoidmine karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras; ning iii) liikmesriikide määratletud minimaalne tegevus põllumajandusmaal, mis on looduslikult karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras.

Põllumajandusmaa: põllumaa, püsirohumaa ja püsikarjamaa või püsikultuuride all olev maa-ala.

Püsirohumaa ja püsikarjamaa (mõlema liigi ühisnimetusena kasutatakse ka mõistet „püsirohumaa”: maa, mida kasutatakse rohu või muude söödataimede kasvatamiseks kas looduslikul viisil (isekülvi teel) või harimise teel (külvamise teel), ning mis ei ole põllumajandusliku majapidamise külvikorraga hõlmatud viis aastat või kauem. See võib hõlmata muid loomade söödaks sobivaid taimi, nagu põõsad ja/või puud, tingimusel et rohi või muud söödataimed jäävad valdavaks. Liikmesriigid võivad otsustada hõlmata ka maa, mis sobib karjatamiseks ja mis on seotud kinnistunud kohalike tavadega, kus rohi ja muud rohttaimed ei ole tavapäraselt karjamaal valdavad.

Rohi või muud rohttaimed: kõik rohttaimed, mis tavapäraselt leiduvad looduslikel karjamaadel või mis tavaliselt sisalduvad seemnesegudes, mis on mõeldud liikmesriigi karja- või rohumaade jaoks, ükskõik kas neid kasutatakse karjatamiseks või mitte.

Testide kogum (Executable Test Suite, ETS): üheks tervikuks koondatud testid (kvaliteedielemendid), millega testitakse põldude identifitseerimise süsteemi (LPIS), näitamaks, et selle töö vastab ettenähtud nõuetele.

Võrdlusmaatükk: geograafiliselt piiritletud maa-ala, millel on määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 70 kohases põldude identifitseerimise süsteemis registreeritud kordumatu identifitseerimisnumber ning teatud toetuskava või -meetme raames potentsiaalselt toetuskõlblike hektarite koguarv.

Ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala: määruse (EL) nr 1307/2013³ artiklis 46 kindlaks määratud maa-alad, mille eesmärk on keskkonnakasu saavutamine, bioloogilise mitmekesisuse parandamine ja kauniste maastike säilitamine. Ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alad võivad hõlmata puhverribasid, metsastatud alasid, kesa, lämmastikku siduvate kultuuridega alasid jne.

Ühtne haldus- ja kontrollisüsteem (IACS): integreeritud süsteem, mis koosneb põllumajandustootjate, toetustaotluste, põllumajandusmaa ja toetusõiguste (ühtset otsemaksete kava kasutavates liikmesriikides) andmebaasidest. Neid andmebaase kasutatakse peaaegu kõigi EAGFi meetmete (nt ühtne otsemaksete kava, ühtse pindalatoetuse kava või muud otsemaksed) kõigi toetustaotluste haldusalasteks ristkontrollideks.

1Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1306/2013 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008 (ELT L 347, 20.12.2013, lk 549).

2Komisjoni 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määrus (EL) nr 640/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1306/2013 ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi osas ning otsetoetuste, maaelu arengu toetuse ja nõuetele vastavuse süsteemiga seoses kohaldatavatest maksetest keeldumise ja nende tühistamise tingimuste osas ning kõnealuste toetuste ja süsteemiga seotud halduskaristuste osas (ELT L 181, 20.6.2014, lk 48).

3Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1307/2013, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) raames toetuskavade alusel põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste eeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EÜ) nr 637/2008 ja (EÜ) nr 73/2009 (ELT L 347, 20.12.2013, lk 608).

Kokkuvõte

I

Põldude identifitseerimise süsteem (LPIS) on liikmesriigi kõiki põlde hõlmav aero- või satelliitfotodel põhinev infosüsteem. Tegu on ühise põllumajanduspoliitika ühe peamise kontrollimehhanismiga, mille ülesanne on kontrollida maatükkide toetuskõlblikkust pindalapõhiste toetuste jaoks, mille maht moodustas 2015. aastal ligikaudu 45,5 miljardit eurot. Kontrollikoja kinnitavas avalduses hinnati Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) 2014. aasta veamääraks 2,9% (ilma nõuetele vastavuse vigu arvesse võtmata 2,2%). Peaaegu pool vigadest puudutas pindalapõhiseid makseid. Kasvab ka süsteemi tähtsus erinevate keskkonnaalaste kohususte täitmise kontrollimisel. 28 liikmesriigis on praegu 44 riiklikku ja piirkondlikku LPIS-süsteemi, mis sisaldavad enam kui 135 miljonit võrdlusmaatükki.

II

Kontrollikoda uuris, kas liikmesriigid haldasid LPIS-süsteeme hästi ja kas komisjon tegi nende üle piisavat järelevalvet. Auditikülaskäigud tehti komisjoni ja viide liikmesriiki (6 LPIS-süsteemi). Kõigisse liikmesriikidesse saadeti ka auditiküsimustik.

III

Jõuti järeldusele, et LPIS on kasulik töövahend põllumajandusmaa toetuskõlblikkuse kindlaks tegemiseks, ent selle haldamist saaks veelgi parandada. Viimaste aastate kinnitavate avalduste tulemused on näidanud, et tegevuskavade ja finantskorrektsioonide abil parandati asjaomaste liikmesriikide LPIS-süsteemides valitsevaid puudusi. Teatud probleemid vajavad aga endiselt kõrvaldamist, eelkõige:

–leiti puudusi LPIS-süsteemide protsessides, mis mõjutavad liikmesriikide võimet kontrollida usaldusväärselt maa toetuskõlblikkust. LPIS-süsteemide ortokujutised olid küll enamasti ajakohastatud, kuid fotode tõlgendamine ei olnud alati usaldusväärne ega piisav. Mõne liikmesriigi süsteemis registreeriti täiendavad andmed maa omandi ja rendisuhete kohta – see pidi tagama, et iga maatüki deklareerijaks on õige põllumajandustootja. Lisaks ei analüüsinud liikmesriigid oma LPIS-süsteemide kulutõhusust, et parandada nendega seotud kontrollide ülesehitust;

–leiti, et liikmesriigid olid teinud edusamme oma LPIS-süsteemide ajakohastamisel, et täita perioodi 2014–2020 ÜPP nõudeid. LPIS-süsteemid ei olnud aga veel täielikult kohandatud keskkonnasäästlikumaks muutmise tingimustega. Osa komisjoni poolt ÜPP lihtsustamiseks võetud meetmeist oli andnud vastakaid tulemusi;

–LPISi kohta antud paremate suuniste, regulaarsete auditite ning liikmesriikide tegevuskavade ja finantskorrektsioonide elluviimise kontrollimise abil on komisjon parandanud oma järelevalvetegevust. Liikmesriikide LPIS-süsteemide mõjususe üle tehtavate iga-aastaste kvaliteedihindamiste usaldusväärsust vähendasid aga puudused kasutatud metoodikas ning komisjonipoolsed ebapiisavad kontrollid ja järelkontrollid.

IV

Kontrollikoda annab oma audititähelepanekute põhjal järgnevad soovitused:

a)liikmesriigid peaksid kvantifitseeritud tasuvusanalüüsi ja riskihindamise põhjal tegema rohkem jõupingutusi andmete usaldusväärsuse suurendamiseks (parandades ajakohastamise protsessi, selgitades proportsionaalsete määrade kasutamist ja kontrollides, kas maa on põllumajandustootja käsutuses);

b)liikmesriigid peaksid komisjoni toetusel välja töötama ja kasutusele võtma oma LPIS-süsteemide töö ja ajakohastamise maksumuse hindamise raamistiku, et mõõta oma süsteemide tulemuslikkust ja neis tehtud paranduste kulutasuvust;

c)liikmesriigid peaksid oma LPISide abil tagama ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade, püsirohumaade ja uute maa kategooriate usaldusväärse kindlaksmääramise ja registreerimise ning nende üle tehtava mõjusa järelevalve;

d)ÜPP järgmise perioodi osa eeskirjade lihtsustamiseks ja optimeerimiseks peaks komisjon üle vaatama LPIS-süsteemide kehtiva õigusraamistiku;

e)komisjon peaks tegema tasuvusanalüüsi, et uurida kvaliteedihindamise valimite statistilise esinduslikkuse suurendamise võimalikkust, mis aitaks parandada LPISis registreeritud maatükkide üldkogumi auditeerimise katvust;

f)komisjon peaks parandama järelevalvet kvaliteedihindamiste tulemuste üle, analüüsides kvaliteedihindamiste aruandluses leitud mistahes ebajärjekindlusi, neid kontrollides, liikmesriikidele tagasisidet andes ning tagades vajaduse korral parandusmeetmete võtmise.

Sissejuhatus

Taust

01

Ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) raames rahastatakse Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) kaudu põllumajandustootjatele makstavaid otsetoetusi ning põllumajandusturgude ebastabiilsuse tasandamise ja keskkonnameetmeid (nn esimene sammas). Ühise põllumajanduspoliitika raames kaasrahastatakse ka Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) kaudu liikmesriikide maaelu arengukavasid (nn teine sammas). ÜPP reformiga (2014–2020) püütakse saavutada sihipärasemaid, tasakaalustatumaid ja keskkonnasõbralikumaid („rohelisemaid”) otsemakseid.

02

Maksete korrektsuse tagamiseks toetub ÜPP ühtsele haldus- ja kontrollisüsteemile (IACS), mis on liikmesriikide hallatav toetustaotluste põhjalik haldus- ja kohapealsete kontrollide süsteem. IACSi oluline komponent on põldude identifitseerimise süsteem (LPIS). LPIS on liikmesriigi kõiki põlde hõlmav aero- või satelliitfotodel põhinev infosüsteem. Sellel on kaks põhieesmärki: selgelt fikseerida kogu võrdlusmaatükkidel paiknev toetuskõlblik põllumajandusmaa ja arvutada nende maksimaalne toetuskõlblik pindala. LPIS-süsteemi kasutatakse haldusmenetluste käigus tehtavateks ristkontrollideks ning nende alusel teeb makseasutus kohapealseid kontrolle⁴.

03

LPIS-süsteemid loodi algselt pindalapõhiste toetuste kontrollimiseks, nimetatud liiki toetustena makstakse praegu⁵ aastas ÜPP 1. samba raames kuni 40 miljardit eurot⁶ ning 2. samba raames ligikaudu 5,5 miljardi eurot⁷. Mõned liikmesriigid on LPIS-süsteeme kasutanud ka põllumajandustootjate nõuetele vastavuse kontrollimiseks keskkonnanõuete ning pindalapõhiste maaelu arengu toetuskavade (nt põllumajanduse keskkonnameetmed ja vähem soodsate piirkondade toetus) raames. ÜPP perioodil 2014–2020 makstakse üks osa põllumajandustootjatele mõeldud otsetoetustest kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade rakendamise eest. LPIS-süsteeme kasutatakse ka mõne sellise keskkonnasäästlikumaks muutmise nõude (vt aruande II osa punkt 35) järelevalveks.

LPIS-süsteemi ülesehitus

04

LPIS-süsteemi toimimise aluseks on võrdlusmaatükid. Võrdlusmaatükk on geograafiliselt piiritletud põllumajanduslik maa-ala, millel on kordumatu identifitseerimisnumber⁸. Põllumajandustootjad peavad igat kaarti põhjalikult kontrollima ja jätma oma toetustaotlustest välja kogu harimata maa ning maatükkide toetuskõlbmatud osad (nt hooned, taluhoovid, võserikud, teed, metsad, järved jne).

05

LPIS-süsteemide ülesehitus erineb liikmesriigiti, kuna olemas on erinevat liiki võrdlusmaatükke (vt tabel 1). Allpool esitatakse erinevat tüüpi võrdlusmaatükkide lühikirjeldus.

Tabel 1

Erinevat tüüpi võrdlusmaatükkide põhijooned

Põld
Katastriüksus
Põllumajandustootja põldude plokk
Füüsiline/topograafiline plokk

Põhijooned

–üks põllukultuurirühm

–üks põllumajandus-tootja

–üks või mitu põllumajandustootjat

–põhineb omandil

–üks või mitu põllukultuuri-rühma

–üks põllumajandustootja

–üks või mitu põllukultuurirühma

–looduslikud piirid puuduvad

–üks või mitu põllumajandustootjat

–maa-ala on piiritletud (nt hekkide, kraavide, seintega jne)

–üks või mitu põllukultuurirühma

Peamine andmete allikas
Põllumajandustootja taotlus
Kataster, kinnistusraamat
Põllumajandustootja taotlus
Halduslik liigitus

Allikas: Euroopa Kontrollikoda ja Euroopa Komisjon (Teadusuuringute Ühiskeskus).

06

Belgias, Saksamaal ja Ühendkuningriigis on igas piirkonnas oma LPIS-süsteem. Kõigis teistes ELi liikmesriikides on üks süsteem kogu riigi jaoks. ELis on praegu kokku 44 riiklikku ja piirkondlikku LPIS-süsteemi, mis sisaldavad enam kui 135 miljonit võrdlusmaatükki (vt joonis 1).

07

LPIS-süsteeme haldavad liikmesriigid, kes vastutavad neisse sisestatud andmete kvaliteedi eest. Komisjonil on järelevalveroll. Komisjon annab liikmesriikidele suuniseid ja tuge, auditeerib nende süsteemide mõjusust, võib puuduste korral rakendada finantskorrektsioone ning kontrollib tegevuskavade elluviimist. Komisjon koostas LPIS-süsteemide kvaliteedihindamiste süsteemi, mis kohustab liikmesriike igal aastal testima oma LPIS-süsteemide kvaliteeti.

Joonis 1

ELi LPIS-süsteemide liigid

Allikas: Euroopa Kontrollikoda LPIS-süsteemide 2014. ja 2015. aasta kvaliteedihindamiste aruannete põhjal.

4ÜPP perioodil 2007–2013 põhineb LPIS peamiselt nõukogu 19. jaanuari 2009. aasta määruse (EÜ) nr 73/2009, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, muudetakse määruseid (EÜ) nr 1290/2005, (EÜ) nr 247/2006, (EÜ) nr 378/2007 ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1782/2003 (ELT L 30, 31.1.2009, lk 16), artiklil 17; ning komisjoni 30. novembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1122/2009, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses põllumajandustootjate otsetoetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega, ümbersuunamisega ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemiga ning määruse (EÜ) nr 1234/2007 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses veinisektori toetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega, artiklil 6; perioodil 2014–2020 põhineb LPIS määruse (EL) No 1306/2013 artiklil 70 ning määruse (EL) nr 640/2014 artiklitel 5 ja 6.

5Vastavalt 2015. aasta ELi üldeelarvest võetud numbritele.

6Maksete assigneeringud hõlmavad peamiselt järgnevaid eelarveridu: 5 03 01 01 (ühtne otsemaksete kava, 28,342 miljardit eurot); 05 03 01 02 (ühtse pindalatoetuse kava, 7,806 miljardit eurot) ning osa eelarveridadest 05 03 01 03 kuni 05 03 03 (muud otsetoetused kogusummas 4,328 miljardit eurot, mis koosnevad ümberjaotatavatest maksetest, äärepoolseimate piirkondade programmist, puuvilla pindalatoetusest ja osaliselt ka artiklis 68 määratletud eritoetusest).

7Pindalapõhised maaelu arengu toetuskavad eelarvereal „05 04 maaelu areng” moodustavad 11,162 miljardi euro suurustest maksete assigneeringutest ligikaudu poole.

8Vt määruse (EL) nr 640/2014 artikli 2 lõige 25 ja artikli 5 lõige 1, ning määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 4 lõige 1.

Auditi ulatus, eesmärgid ja lähenemisviis

08

Käesoleva auditi eesmärk oli teha kindlaks, kas ühise põllumajanduspoliitika raames rakendatud põldude identifitseerimise süsteem on otstarbekas.

09

Auditiga püüti leida vastust järgmisele üldisele auditiküsimusele:

Kas põldude identifitseerimise süsteemi hallatakse hästi?

10

Küsimusele vastamiseks kontrollisid audiitorid, kas LPIS võimaldas usaldusväärselt hinnata põllumajandustootjate toetustaotlustes deklareeritud maa mõõtmeid ja toetuskõlblikkust (I osa), ning kas süsteeme oli kohandatud nii, et need vastaksid ÜPP perioodi 2014–2020 nõuetele – eriti neile, mis puudutasid tootmise keskkonnasäästlikumaks muutmise nõudeid ja vajadust poliitika lihtsustamise järele (II osa). Kontrollikoda uuris samuti, kas komisjon täitis oma järelevalverolli piisavalt hästi (III osa).

11

Audit viidi läbi ajavahemikus juuli 2015 kuni aprill 2016. See sisaldas Euroopa Komisjoni ja viie liikmesriigi külastamist (Austria, Saksamaa (Saarimaa ja Nordrhein-Westfalen), Iirimaa, Poola ja Ühendkuningriik (Šotimaa)). Liikmesriikide valik tulenes neile tehtud maksete mahust, nende võrdlusmaatükkide süsteemist ning sellest, mil määral kontrollikoda ja komisjon olid neid viimasel ajal auditeerinud. Igas liikmesriigis tehti intervjuusid, analüüsiti menetlusi ja andmeid ning testiti põldudest moodustatud valimit eesmärgiga kontrollida süsteemis sisalduvate andmete usaldusväärsust. Kokku uuriti liikmesriikide ametnike juuresolekul arvutis üle 400 võrdlusmaatüki⁹, millest enam kui 100 külastati ka kohapeal¹⁰. Valim moodustati riskipõhiselt, et leida võimalusi LPIS-süsteemide kvaliteedi parandamiseks.

12

Edasi saadeti liikmesriikidesse kõiki 44 LPIS-süsteemi hõlmav auditiküsimustik, et saada peamisi andmeid nende ülesehituse ja rakendamise kohta. Lisaks analüüsiti dokumentide põhjal kontrollikoja ja komisjoni varasemate auditite leide ning varasemate uuringute tulemusi. Dokumentidega tutvudes analüüsisid audiitorid ka nende liikmesriikide ja piirkondade LPIS-süsteeme puudutavat täiendavat teavet, mida auditi käigus ei külastatud. Samuti kohtusid audiitorid komisjoni ametnikega ja analüüsisid asjassepuutuvaid dokumente.

9Arv ei sisalda kõiki Nordrhein-Westfaleni liidumaa LPIS-süsteemi arvutis analüüsitud võrdlusmaatükke. Siin oli auditirühmal nii enne auditikülastust kui selle käigus ja pealse seda piiramatu juurdepääs LPIS-süsteemi üksnes andmete lugemist võimaldavale versioonile.

10Kohapealsete külastuste käigus hinnati peamiselt nii toetuskõlbliku maa-ala õiget kindlaksmääramist kui LPIS-süsteemis salvestatud teabe vastavust võrdlusmaatüki tegelikule olukorrale.

I osa

Hoolimata põldude identifitseerimise süsteemide rakendamisel tehtud edusammudest vajavad teatud aspektid endiselt parandamist

13

Põldude identifitseerimise süsteemide eesmärgipäraseks toimimiseks ja mõjusate halduskontrolli tegemiseks peavad neis salvestatud andmed olema ajakohastatud, usaldusväärsed ja täielikud. Liikmesriigid peavad oma ortokujutisi regulaarselt ajakohastama ja õigesti hindama. Kui fotode tõlgendamine ei anna lõplikke tulemusi, peavad liikmesriigid kaaluma asjaomaste põldude maksimaalse toetuskõlbliku pindala õigeks kindlaksmääramiseks nende kohapealset külastamist. Põldude identifitseerimise süsteem peaks sisaldama maa toetuskõlblikkuse hindamiseks vajalikku kogu asjakohast teavet. Liikmesriigid peavad lisaks komisjoni abiga koguma teavet LPIS-süsteemide toimimise kohta, et võrrelda edasiste paranduste maksumust ja neist oodatavat kasu.

Head tulemused põldude identifitseerimise süsteemide rakendamisel

14

Kontrollikoda on oma kinnitava avalduse kontekstis regulaarselt hinnanud LPIS-süsteemide rakendamist liikmesriikides. Eeldusel, et LPIS-süsteemi graafilist informatsiooni ajakohastatakse ja analüüsitakse nõuetekohaselt, annab süsteem olulise panuse toetustaotlustes tehtud pindalaga seotud vigade vältimisse ja avastamisse. Tänu komisjoni antud parematele suunistele (vt punktid 57–59) ning komisjoni ja liikmesriikide loodud tegevuskavadele (vt punktid 60–61) on LPIS-süsteemides sisalduv teabe usaldusväärsus viimastel aastatel pidevalt paranenud. Parandusmeetmete tulemusel on mitme liikmesriigi LPIS-süsteemidest kõrvaldatud toetuskõlbmatuid alasid ning komisjon on rakendanud märkimisväärses mahus finantskorrektsioone (vt punktid 62–64).

15

Kinnitava avalduse tegemise kontekstis hindab kontrollikoda iga aastal ka EAGFi maksete veamäära. 2014. aastal hinnati 183 tehingust koosneva valimi põhjal veamäära suuruseks 2,9%¹¹. Veamäär on küll 2%-se olulisuse piirmäära läheduses, ent ületab seda endiselt. Pindalaga seotud vead moodustavad 44% EAGFi hinnangulisest veamäärast. Pool vigadest jäi alla 2% piiri ja need avaldasid üldisele hinnangulisele veamäärale seetõttu vaid väikest mõju.

Ortokujutised olid enamasti ajakohastatud

16

Tagamaks, et põllumajandustootjatele makstakse toetusi üksnes toetuskõlbliku põllumajandusmaa eest, peavad liikmesriigid oma LPIS-süsteeme regulaarselt ajakohastama. Kuna põllud võivad looduslikel või inimtegevusest tulenevatel põhjustel muutuda, keskenduvad liikmesriigid peamiselt uute ortokujutiste tegemise sagedusele ja nende süsteemi sisestamise kiirusele. Nii tagatakse, et süsteem annab põllu konkreetsetest tingimustest usaldusväärse ja õige pildi.

17

Vananenud ortokujutiste kasutamisega kaasneb oht, et süsteemis sisalduv teave ei ole enam täpne. Komisjoni soovituste kohaselt peaks LPIS-süsteemi andmeid ajakohastama vähemalt iga kolme kuni viie aasta tagant¹², et süsteem peegeldaks maatükkide tegelikku olukorda. Šotimaal leiti, et märkimisväärse osa põldude puhul ei olnud LPIS-süsteemis salvestatud fotosid alati iga viie aasta tagant uuendatud (vt 1. selgitus).

1. selgitus

Näide vananenud ortokujutistest LPIS-süsteemis

Šotimaal leidsid audiitorid aastatel 2008 ja 2009 tehtud fotosid, mis olid seega vanemad kui seitse aastat. Ametiasutuste hinnangul sisaldab LPIS üle 35 000 põllu (6,9% kõigist põldudest), mida on pildistatud enne 2010. aastat.

18

Auditi ajal leiti ka hea tava näiteid LPIS-süsteemide ortokujutiste regulaarse uuendamise kohta – nt Austrias, Saksamaal (Nordrhein-Westfalen ja Saarimaa) ja Poolas.

19

Teatud liikmesriigid on võtnud uute ortokujutiste lisamiseks õigeaegselt meetmeid spetsiaalseid meetmeid. Nordrhein-Westfaleni liidumaal lisati 2015. aastal LPIS-süsteemi isegi sama aasta kevadel tehtud ortofotosid (kui „esialgsed digitaalsed aerofotod”). Kirjeldatud kiire tegutsemine aitab süsteemi ajakohastatuna hoida ning vähendab vahendite aeganõudvat ja töömahukat sisse nõudmist juhul, kui toetuskõlbliku maa suurus on vahepeal muutunud. Lisaks säilitatakse süsteemis ka vanad ortofotod, mida saab kasutada võrdlusmaatüki varasema olukorraga tutvumiseks.

20

Kontrollikoda leidis ka näiteid selle kohta, et uute ortofotode LPIS-süsteemi lisamine võttis kauem kaega. Austrias kestis see rohkem kui aasta. Ka Šotimaal võttis LPIS-süsteemi ajakohastamine märkimisväärselt kaua aega¹³, mis tulenes peamiselt fotode tõlgendamisega tegelevate töötajate puudusest, kuid ka ortokujutisi tarniva töövõtja aeglasest tööst.

Fotode tõlgendamine ei olnud alati usaldusväärne ega lõplik

21

Lisaks ortokujutiste uuendamisele on tähtis uusi ortofotosid süstemaatiliselt ja täpselt tõlgendada, et tagada toetuskõlbliku maa õige registreerimine ja toetuskõlbmatu maa süsteemist õigesti välja jätmine. Üksnes juhul, kui liikmesriikide ametiasutused oma uusi fotosid õigesti tõlgendavad, saavad nad põllumajandustootjate esitatud toetustaotlusi usaldusväärselt kontrollida. Komisjoni soovituste kohaselt peavad liikmesriikide ametiasutused peale uute ortofotode saamist neid süstemaatiliselt tõlgendama. Ühes külastatud makseasutuses (Saarimaa) fotosid süstemaatiliselt ei tõlgendatud.

22

Kontrollikoja audit kinnitas¹⁴, et LPIS-süsteemide ajakohastamise käigus tehtud fotode tõlgendamine ei olnud alati usaldusväärne ning süsteemides fikseeriti seetõttu ebaõiged maksimaalsed toetuskõlblikud pindalad. Eelkõige puudutas see selgelt toetuskõlbmatute alade ja omaduste ebaõiget piiritlemist (vt 2. selgitus).

2. selgitus

Näited maksimaalse toetuskõlbliku pindala ebaõigest hindamisest, mida oleks võinud fotode tõlgendamisega avastada

Toetuskõlbmatu pindala ebaõige hindamine

Saarimaal leidsid audiitorid täielikult toetuskõlblikuna registreeritud põlde, kuigi uutelt fotodelt oli selgelt näha, et need olid peamiselt toetuskõlbmatud (metsistunud).

Kujutis Saarimaa LPIS-süsteemis

© Saarimaa makseasutus

Kohapealne olukord

Allikas: Euroopa Kontrollikoda

Šotimaal avastasid audiitorid LPIS-süsteemis ebaõigesti registreeritud toetuskõlbmatuid maatükke. LPIS sisaldas rohelise taimestikuta osaliselt järsu kaldega ja kividega kaetud täiesti toetuskõlbmatut võrdlusmaatükki. Punased nooled osutavad mõnele problemaatilisele alale.

© Šoti makseasutus

Toetuskõlbmatute alade ebaõige fikseerimine

Austrias tehti vigu ühe järve piiritlemisel. Maatüki maksimaalne toetuskõlblik pindala sisaldas ka ühte maja.

© Austria makseasutus

Iirimaa LPIS-süsteemis fikseeriti ühe maatüki maksimaalseks toetuskõlblikuks pindalaks 1,4 ha peale põllumajandustootja esitatud avaldust pindala muutumise kohta; seda hoolimata asjaolust, et maatükk sisaldas ka taluhoovi ja lauta, ning oli seega täiesti toetuskõlbmatu.

Ka Nordrhein-Westfaleni liidumaal leiti puudusi õige maksimaalse toetuskõlbliku pindala kindlaksmääramisel.

23

Kohati ei piisa ortofotode abil maa toetuskõlblikkuse kindlaksmääramiseks fotode tõlgendamisest. Haritava maa ja rohumaa puhul saab LPIS-süsteemides registreeritava toetuskõlbliku pindala fototõlgendusega üldiselt usaldusväärselt kindlaks määrata. Rohumaa teatud liikide puhul (nt metsa- ja mägikarjamaa) ei ole see aga alati võimalik.

3. selgitus

Fototõlgendusest alati üksi ei piisa

Šotimaal leidsid audiitorid metsakarjamaana deklareeritud maatükke (vt vasakpoolne LPIS-kujutis), mis olid tegelikult aga toetuskõlbmatud, kuna neil kas ei karjatud loomi või olid nad üldse karjatamiseks kõlbmatud, sest seal rohtu üldse ei kasvanudki (vt parempoolne LPIS-kujutis). See leidis kinnitust alles kohapealse kontrolli käigus. Maatükid sisaldusid ebaõigesti maksimaalses toetuskõlblikus pindalas ja nende eest oli varem ekslikult toetust makstud.

Kujutis Šoti LPIS-süsteemis

© Šoti makseasutus

Kohapealne olukord

Allikas: Euroopa Kontrollikoda

Kujutis Šoti LPIS-süsteemis

© Šoti makseasutus

Kohapealne olukord

Allikas: Euroopa Kontrollikoda

Teatud juhtudel sõltub maatüki toetuskõlblikkus sellest, kas puude all kasvab rohtu või muid taimi (nt sõnajalg, kadakas või suur sõnajalg). Äärmuslikel juhtudel (nt Iirimaal täheldatud juhtum) võib see toetuskõlblikkuse hindamist oluliselt mõjutada, kuid fototõlgendamisega seda ei näe.

Suur sõnajalg, mille all kasvab rohi
(Iirimaal toetuskõlblik või osaliselt toetuskõlblik)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Suur sõnajalg, mille all rohtu ei kasva
(Iirimaal toetuskõlbmatu)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Kontrollikoda leidis ka Austrias ja Nordrhein-Westfaleni liidumaal veel näiteid puudustest rohumaa maatükkide hindamisel.

24

Kui on kahtlusi maatükkide (eelkõige rohumaa) tegelikus põllumajanduslikus kasutamises, teevad mõne liikmesriigi ametiasutused oma fototõlgenduse kinnitamiseks süsteemi ajakohastamise käigus ka kohapealseid kontrolle. Kontrollikoda täheldas selliseid meetmeid Austrias (mägikarjamaad) ja Šotimaal; samas avastati Šotimaal ka pikk nimekiri (üle 76 000 kontrollkäigu) LPIS-süsteemi ajakohastamiseks kavandatud kontrollkäikudest, mida ei oldud seni aga veel teostatud (peamiselt ressursside puudumise tõttu).

25

Kui fototõlgendus ei anna piisavaid tulemusi, on juhtumipõhised kohapealsed kontrollid ainuke meetod täpsuse tagamiseks, ent nende tegemine on kallis. Seetõttu peab nende hulga ja põhjalikkuse otsustamisel tähelepanelikult kaaluma lisanduva täpsuse hinna ja maksete korrektsusest tuleneva täiendava kasu vahelist seost.

Proportsionaalset süsteemi ei kasutatud usaldusväärselt

26

Liikmesriigid võivad oma LPIS-süsteemides kasutada püsikarjamaana registreeritud võrdlusmaatükkide puhul proportsionaalset süsteemi juhul, kui need sisaldavad nii toetuskõlblikku põllumajandusmaad kui toetuskõlbmatuid looduslikke elemente (nt võserikke, puid, kive, põõsaid ja kõrkjaid). Võrdlusmaatükkide toetuskõlbliku pindala kindlaksmääramiseks, otsustatakse liikmesriikides toetuskõlblikkuse protsentide vahemikud, millest sõltub omakorda makse suurus¹⁵. Proportsionaalsete määrade eesmärk on lihtsustada selliste maatükkide toetuskõlbliku pindala kindlaksmääramist, mille toetuskõlblikkuse määr ei ole üheselt selge. Kirjeldatud kategooriasse ei kuulu kunstlikud struktuurid (nt hooned, püsivad teed ja betoonmüürid), mis tuleb LPIS-süsteemist enne proportsionaalsete määrade rakendamist välja arvata ja piiritleda.

27

Proportsionaalse süsteemi raames ei piisa õigete toetuskõlblike alade usaldusväärseks kindlaksmääramiseks tavaliselt fototõlgendusest või automaatsetest hindamistest (ilma edasise analüüsi või vajaduse korral kohapeal kontrollimiseta). Kontrollikoja auditi ajal külastati Austrias mitut mägedes paiknevat maatükki¹⁶ ja Iirimaal ühiskasutuses olevaid maatükke¹⁷, mille toetuskõlblikkuse kindlaksmääramiseks oli kasutatud proportsionaalsust. Audiitorid täheldasid kohapeal, et riiklikel inspektoritel ja/või fotode tõlgendajatel oli keeruline maatükke piiritleda, toetuskõlblikkuse vahemikke rakendada ja iga maatüki jaoks konkreetset toetuskõlblikkuse määra leida (vt 4. selgitus). Liikmesriikide ametiasutusel puudusid asjakohased riskijuhtimise strateegiad, nagu põhjalikud ja illustratiivsed toetuskõlblikkuse määrade kataloogid (mis sisaldaksid iga vahemiku jaoks selget kirjeldust ja hindamiskriteeriume), kõigi kahtlusi tekitavate juhtumite korral kohapealsete kontrollide tegemine ning täiendavad tehnilised töövahendid kirjeldatud raskuste rahuldavaks lahendamiseks.

28

Komisjoni soovituse kohaselt peaksid liikmesriigid alla 50% toetuskõlblikkusega rohumaa hindamisel väga tähelepanelikud olema, kuna see sisaldab suurt veariski¹⁸ Austrias võeti kasutusele osaliselt puude, kivide ja muu prügiga kaetud mägikarjamaade pindala arvutamiseks loodud süsteem. Nii Austria kui Iiri proportsionaalsed süsteemid võimaldasid madala toetuskõlblikkuse koefitsiendi määramist (vt 5. selgitus, kus tuuakse üks Austriaga seotud näide).

4. selgitus

Näide puudulikust proportsionaalsest hindamisest, mis näitab LPIS-süsteemi kujutiste kasutamisega seotud piiranguid

Iirimaal registreeriti LPIS-süsteemis 90% toetuskõlblikuna rohumaa, mis oli osaliselt kaetud põõsaste, puude, sõnajalgade ja kanarbikuga; auditikäigu ajal hinnati sama maatüki toetuskõlblikkuseks 70%, mis tähendab, et osa maksest võis olla liiga suur.

Kujutis Iiri LPIS-süsteemis

© Iiri makseasutus (DAFM)

Kohapealne olukord

Allikas: Euroopa Kontrollikoda

5. selgitus

Näide madala toetuskõlblikkuse koefitsiendiga maatükkidest

Austrias LPIS-süsteemis registreeriti üks metsaga kaetud (puude all kasvas ka veidi rohtu) võrdlusmaatükk toetuskõlblikkuse koefitsiendiga 21%. Kohapeal leidsid audiitorid, et koefitsient oli tegelikust näitajast suurem.

Kujutis Austria LPIS-süsteemis

© Austria makseasutus (AMA)

Kohapealne olukord

Allikas: Euroopa Kontrollikoda

Katsetati poolautomaatseid analüüsisüsteeme, ent need ei olnud veel kasutuses

29

Üks võimalus LPIS-süsteemis toetuskõlbliku pindala registreerimisel tehtavate vigade vältimiseks ja objektiivsemate tulemuste saavutamiseks on selliste süsteemide rakendamine, mis avastavad automaatselt maatükil toimunud muutused. Ortokujutistel põhinev fototõlgendamise toetamiseks mõeldud tarkvara aitab ära tunda vorme, objekte, pealispindu ja nende suhteid piirnevate segmentidega. Mitmed liikmesriigid (nt Austria ja Iirimaa) kaaluvad erinevate sarnaste tarkvaralahenduste kasutuselevõttu oma LPIS-süsteemide andmete tõlgendamiseks. Kuigi testide lõplikud tulemused ei ole veel teada (vt 6. selgitus), tunnustab kontrollikoda nende riikide püüdlusi andmete usaldusväärsuse pidevaks parandamiseks ja innovaatiliste lahenduste kasutamiseks – seda nii usaldusväärsuse suurendamise kui halduskulude vähendamise eesmärgil.

6. selgitus

Austrias poolautomaatsete analüüsivahenditega saavutatud tulemused

Austrias testiti äsja ühes Viini ülikoolis (Universität für Bodenkultur) loodud poolautomaatset lahendust. Austria LPIS-süsteemis registreeritud toetuskõlblike alade (kujutis vasakul) ja poolautomaatse tarkvaralahenduse fikseeritud alade võrdlemine näitab olulisi erinevusi.

Allikas: ©Atzberger, C., „The current capabilities of (semi-)automatic determination of pasture grazing areas using remote sensing”, Viin 2014.

Osa LPIS-süsteeme sisaldas teavet selle kohta, kas maa on ka tegelikult põllumajandustootja käsutuses

30

Põllumajandustoetuste saamiseks peab toetustaotluses deklareeritud maa olema ka tegelikult põllumajandustootjate käsutuses (nt omandis või rendil). Kui põllumajandustootjad ei pea tõendama oma õigusi deklareeritavale maale, valitseb oht, et neile makstakse nende käsutuses mitte oleva maa eest (nt avaliku sektori maa või teiste eraomanike maa). Kuigi ELi õiguses seda ei nõuta, peab kontrollikoda heaks tavaks lisada LPIS-süsteemi teave (kui see on teostatav ja kulutõhus) selle kohta, kas maatükid on põllumajandustootja käsutuses, mis võimaldab liikmesriikidel teha ristkontrolle sisestatud teabe ja toetustaotluste vahel – selliseid kontrolle täheldasid audiitorid Šotimaal (vt 7. selgitus).

7. selgitus

Hea tava kontrollida maa kasutamise õigust tõendavat teavet

Šotimaal peab maatükkide omaniku või kasutaja muutumist tõendama tehingu mõlema poole allkirjastatud asjakohaste taustdokumentidega. Samuti tuleb iga esimest korda deklareeritud maatüki puhul esitada tõendav dokument, mis kinnitab taotleja õigust maad kasutada. Šoti LPIS-süsteem sisaldab teavet maa omaniku ja/või rendilepingute kohta.

31

Ülejäänud neljas auditeeritud riigis kohati ei nõuta tõendeid deklareeritud maa omandi, rendisuhte või muude õiguste kohta, ning seetõttu ei ole alati kindlust, et LPIS-süsteemides registreeritud maatükid on täielikult ja õiguslikult neid deklareerinud põllumajandustootja käsutuses. Audiitorid leidsid Austrias ja Nordrhein-Westfalenis juhtumeid, kus metsa või teede ääres paiknevate maatükkide osad ei olnud alati põllumajandustootja käsutuses, ent olid ometi deklareeritud ja ka toetust saanud. LPIS-süsteem sisaldab küll kinnistusraamatu asjaomast infot, kuid seda täiendavat infoallikat ei olnud kasutatud.

LPIS-süsteemi rakendamise kulutõhususe täielikuks hindamiseks on teavet liiga vähe

32

LPIS-süsteemi peamised ülesanded on määrata põllumajandusmaa asukoht, omadused ja suurus. Nagu kirjeldatud punktides 16–29, investeerivad liikmesriigid oma LPIS-süsteemide loomisse, töösse ja ajakohastamisse märkimisväärseid summasid. Seetõttu püüdis kontrollikoda saada liikmesriikidelt ja komisjonilt teavet LPIS-süsteemide maksumuse kohta. Liikmesriigid ei suutnud anda usaldusväärset ja võrreldavat infot süsteemide kulukuse kohta. Neil oli raskusi oma LPIS-süsteemidesse investeeritud kogusummade, iga-aastaste tegevuskulude ja konkreetsete funktsioonide (nt LPIS-süsteemi ajakohastamine, süsteemi erinevad kihid ja kvaliteedihindamine) kvantifitseerimisel. Seetõttu ei suuda liikmesriigid hinnata ka süsteemides tehtud paranduste kulutõhusust.

33

Komisjonil on andmeid nii LPIS-süsteemide loomise kohta uutes liikmesriikides kui kujutiste hankimise maksumuse kohta. Komisjon ei olnud aga liikmesriikidelt sellist jooksvate kulude kohta teavet küsinud ega olnud andnud suuniseid nende usaldusväärseks ja võrreldavas formaadis kogumiseks. Nii ei suuda komisjon piisavalt hinnata süsteemile seatud uute nõuete või poliitikas tehtud muudatuste rakendamise maksumust.

11EAGFi hinnanguline veamäär ilma nõuetele vastavuse vigu arvesse võtmata oli 2014. aastal 2,2%.

12Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2014. aasta aastaaruanne, lõpparuanne, lisa 10, osa 3.2, ABB 03: „Seetõttu on oluline hoida LPIS-süsteem ajakohastatuna; selleks peavad liikmesriigid kaaluma ortokujutiste pidevat uuendamist iga 3–5 aasta tagant, olenevalt maastiku muutumisest (mis tuleneb inimtegevusest või selle puudumisest).”

132014. aasta lendudega pildistatud 160 000 põllust jõuti oktoobriks 2015 töödelda üksnes 90 000 põllu fotod.

14Nimetatud kontekstis vaadake ka kontrollikoja 2014. aasta aastaaruande 7. peatüki 1. soovitust „liikmesriikidel teha täiendavaid jõupingutusi, et LPISi andmebaasid sisaldaksid usaldusväärset ja ajakohastatud teavet põllumajandusmaa (eriti püsikarjamaade) suuruse ja toetuskõlblikkuse kohta, ning süstemaatiliselt analüüsida ja kasutada kogu halduskontrollide raames olemasolevat teavet, sealhulgas ajakohastatud ortofotosid, et vältida maksete tegemist toetuskõlbmatu maa eest” (ELT C 373, 10.11.2015).

15Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 artikkel 10.

16Viis mägikarjamaad Austria piirkondades: Niederösterreich, Steiermark, Salzburg ja Oberösterreich.

17Neli ühiselt kasutatavat maatükki Iirimaal – tavaliselt on tegu suuremate karjamaadega, millel on mitu omanikku. Igal osanikul on mõtteline osa kogu pindalast.

18Teadusuuringute Ühiskeskuse tehnilised suunised püsikarjamaade proportsionaalse toetuskõlblikkuse hindamiseks, DS-CDP-2015–06 final.

II osa

Põldude identifitseerimise süsteemi uuendati, et see vastaks ÜPP reformi nõuetele

34

Liikmesriikide LPIS-süsteeme peab uuendama, et need vastaksid ÜPP perioodi 2014–2020 uutele nõuetele. Muudatused puudutavad peamiselt uusi kohustuslikke keskkonnasäästlikumaks muutmise nõudeid, mille täitmisel makstakse lisaks põhimaksele 30% täiendavat toetust teatud põllumajandustavade eest, mis on potentsiaalselt kasulikud kogu ELi kliimale ja keskkonnale. Kontrollikoda analüüsis, mil määral suudetakse LPIS-süsteemiga teha järelevalvet keskkonnasäästlikumaks muutmise nõuete täitmise üle. Samas kontekstis uurisid audiitorid mõnes liikmesriigis LPIS-süsteemidesse vabatahtlikult lisatud teavet teatud maastikuelementide kohta, mida kaitstakse nõuetele vastavuse ja maaelu arengu raames. Lisaks, kuna komisjoni üks prioriteetidest on ÜPP lihtsustamine (paremate tulemuste saamine lihtsamate eeskirjade abil), analüüsis kontrollikoda komisjoni sellealaseid jõupingutusi.

Liikmesriigid tegid edusamme LPIS-süsteemi kohandamisel keskkonnasäästlikumaks muutmise nõuetele, ent töö ei ole veel lõpetatud

35

Perioodi 2014–2020 ühise põllumajanduspoliitikaga võeti kasutusele kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavadega seotud otsetoetused. Nende saamiseks peavad põllumajandustootjad pidama püsirohumaad, mitmekesistama põllumajanduskultuure ning eraldama teatud osa maast ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-aladeks¹⁹ (vt joonis 2).

36

LPIS võib küll olla mõjus vahend püsirohumaa ja teatud ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade üle tehtavaks järelevalveks (vt punktid 37–41), kuid ajutisemat laadi nõuete puhul (nt põllumajanduskultuuride mitmekesistamine) on süsteemi mõjusus väiksem (vt joonis 2). LPIS-süsteem ei ole seega sobiv lahendus, mis võimaldaks makseasutusel halduskontrollidega kontrollida, kas põllumajanduskultuure ka tegelikult mitmekesistati.

Joonis 2

Keskkonnasäästlikumaks muutmise nõuded – lühiülevaade

Allikas: Euroopa Komisjon.

Puudused püsirohumaa kindlaks määramisel liikmesriikides

37

Püsirohumaad hinnatakse tema positiivse keskkonnamõju tõttu üldiselt kõrgelt ning seda peaks kaitsma. Tegu on maaga, mida kasutatakse rohu või muude söödataimede kasvatamiseks kas looduslikul viisil (isekülvi teel) või harimise teel (külvamise teel), ning mis ei ole põllumajandusliku majapidamise külvikorraga hõlmatud viis aastat või kauem²⁰. Õigusaktidega piiratakse püsirohumaa muutmist tagasi haritavaks maaks. Püsirohumaa pindala olulise vähenemise vältimiseks on liikmesriigid kohustatud tagama, et põllumajandustootjate deklareeritud püsirohumaa osakaal kogu põllumajandusmaast ei väheneks rohkem kui 5%²¹.

38

Kontrollikoda leidis näiteid heast tavast Saarimaal, kus LPIS-süsteemi üks alamkiht võimaldas jälgida maatükkide komponentide muutmist püsirohumaaks kõige täpsemal võimalikul tasandil (nt maatükkide jagamisel või liitmisel). Ülejäänud viies külastatud liikmesriigis/piirkonnas valitses aga oht, et püsirohumaa või püsirohumaaks muutuma pidav maa võib LPIS-süsteemi ebapiisava jälgimise ja ebatäielike alusandmete tõttu fikseerimata jääda (vt 8. selgitus).

Ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala kiht oli liikmesriikides alles väljatöötamisel

39

Uute õigusaktide kohaselt peavad liikmesriigid oma LPIS-süsteemides 2018. aastaks registreerima kõik püsivad ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alad; selle eesmärk on kontrollida, kas põllumajandustootjad täidavad kohustust eraldada üldiselt vähemalt 5% maast ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-aladeks²².

40

Toetusesaajatele alates taotlusaastast 2016 esitatav graafiline materjal peab näitama eelneval aastal ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alana kindlaks määratud maa tüübi, suuruse ja asukoha ning muuhulgas ka selle, kas see on püsiv või mitte²³. Nõudele vastamiseks peavad liikmesriigid enne 2018. aastat lisama oma LPIS-süsteemidele ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alasid kujutava kihi. Ühe komisjon suunisdokumendi kohaselt peaks ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade kiht juba alates esimesest aastast (2015) sisaldama kõiki liikmesriigi valitud potentsiaalseid ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alasid, mis peaksid olema püsivad vähemalt kolme aasta vältel²⁴. Komisjoni tõlgenduse eesmärk on tagada ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala kihi järk-järguline väljatöötamine ning täielik kasutuselevõtt aastaks 2018.

8. selgitus

Puudused püsirohumaa üle tehtavas järelevalves

Nimetatud liiki põllumajandusmaa kasutuse üle peab LPIS-süsteemi abil igal aastal järelevalvet tegema, et otsustada, kas haritav maa on muutunud rohumaaks, st kui seda on viis aastat või kauem kasutatud üldiselt rohumaana, hoolimata sellest, et seda on küntud ja sinna on külvatud muid söödataimi.

5-aastase üleminekuperioodi kontrollitavus ei ole tagatud

Kui põllumajandustootjad Austrias maatükke üksteisele üle kannavad või nende suurus muutub, kaovad süsteemist võrdlusmaatükkide varasemaid aastaid puudutavad andmed. Sellisel juhul ei ole maa olukorda võimalik LPIS-süsteemis enam usaldusväärselt kindlaks teha ja võimalik püsirohumaa jääb avastamata. Sarnane olukord valitseb ka Poolas ja Šotimaal, kuna nende süsteemid ei sisalda teavet ajutise rohumaa vanuse kohta (nt kas tegu on kahe- või kolmeaastase rohukattega). Ametivõimud ei suuda seega rohuga kaetud maatükkide olukorda jälgida, et tagada peale viieaastase tsükli möödumist nende püsirohumaaks ümberregistreerimine LPIS-süsteemis. Sarnane olukord on ka Iirimaal.

LPIS-süsteemis puudub püsirohumaa täpne koht

Nordrhein-Westfalenis ei ole üldiselt võimalik ühe maatüki piires eristada püsirohumaad ja haritavat maad. Põllumajandustootja poolt toetustaotlusele lisatud põllumajanduslikult kasutatud maad kujutavaid jooniseid LPIS-süsteemi üle ei kantud, mistõttu ei olnud võimalik jälgida püsirohumaa ja potentsiaalse püsirohumaa täpset kuju.

41

Kontrollikoja auditiküsimustiku vastustes märkis enamik liikmesriike/piirkondi (44-st 26), et nad olid oma LPIS-süsteemis ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade kihi juba täies mahus kasutusele võtnud; ülejäänud 18 pidid seda aga tegema 2018. aastaks (nagu määruses ette nähtud). Põllumaal asuvate või sellega piirnevate kõigi ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade digiteerimisega on alustatud kõigis külastatud liikmesriikides. Šotimaa LPIS-süsteemis ei ole aga veel digiteeritud ühtegi ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala, ning Nordrhein-Westfalenis ei ole alati õigesti kindlaks määratud ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala kategooriaid ja suurusi, mis toob endaga kaasa valesid arvutusi, kuna teatud maastikuelementidel (nt hekkidel ja puudesaludel) on erinevad koefitsiendid²⁵. Iirimaal otsustasid ametiasutused püsivate maastikuelementidega ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade LPIS-süsteemi sisestamisel kasutada nende maa-alade teatud elementide (nt hekid ja kraavid) positsioneerimiseks riiklikult kaardiametilt saadud andmekogumist erinevaid andmeid. Kuna uus kiht ei vasta tehniliselt Iiri LPIS-süsteemi praegusele kihile, nihkuvad ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade piirid ja allosad paigast ära, mis muudab keeruliseks nende täpse positsioneerimise.

Puudused nõuetele vastavuse või põllumajanduse keskkonnatoetuse kava raames kaitstud maastikuelementide registreerimisel

42

Ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade kaitsmine kujutab endast maaelu arengu poliitika raames keskkonnasõbralikuma põllumajanduse edendamiseks mõeldud varasemate meemete (nagu nõuetele vastavus ning põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetmed) jätkamist. Lisaks neile kehtivatele eeskirjadele on liikmesriigid määratlenud tundliku keskkonnaga piirkondade ja teatud tüüpi maastikuelementide (nt põõsad, puud, puhverribad ja puudesalud) kaitseks mõeldud standardid.

43

ELi praegune õigusraamistik ei kohusta liikmesriike kaardistama LPIS-süsteemis nõuetele vastavuse tingimustega kaitstavaid maastikuelemente. Kontrollikoja auditiküsimustikule vastates märkisid aga 28 liikmesriiki/piirkonda, et nad tegid seda siseriiklikust õigusest tulenevalt. 16 liikmesriiki/piirkonda märkisid, et nimetatud elemendid ei olnud LPIS-süsteemis täielikult registreeritud. Viiest külastatud liikmesriigist kolmes registreeriti LPIS-süsteemis ka nõuetele vastavuse tingimustega kaitstavad maastikuelemendid. Nende õige määratlemine ja registreerimine LPIS-süsteemis on kasulik võimalike muutuste või nõuetele mittevastavuse (nt elementide keelatud eemaldamine või hävitamine) avastamiseks ning toetab mõjusalt halduslike ristkontrollide tegemist. Sama kehtib ka nt Austria kohta, kus makstakse teatud liiki maastikuelementide eest keskkonna- ja kliimameetmete raames toetusi. Kontrollikoda leidis Austria ja Saksa LPIS-süsteemides puudusi selliste elementide õiges määratlemises ja registreerimises (vt 9. selgitus). Raskused usaldusväärsete maastikuelementide kihtide rakendamisel LPIS-süsteemides näitavad, millised probleemid seisavad ees põhjaliku ja mõjusa ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade kihi kasutuselevõtul.

9. selgitus

Näited maastikuelementide ebaõigest määratlemisest ja registreerimisest

Nordrhein-Westfalenis ei piiritletud nõuetele vastavuse raames kaitstavaid maastikuelemente alati õigesti. Välja jäetud maastikuelementide teatud osad (allpool toodud pildil oranžiga märgitud alad), nagu puudesalud ja puude read, olid tegelikult toetuskõlblikud, samas kui mõned teised sama tüüpi maastikuelemendid jäid registreerimata

© Nordrhein-Westfaleni põllumajanduskoda

Austrias registreeris makseasutus rutiinselt maastikuelementidena metsasiilusid (puudesalud – sinine kolmnurk), kuigi need moodustavad osa piirnevatest metsadest. Üldiselt tähendab see, et metsadega piirnevat põllumajandusmaad harivatel põllumajandustootjatel ei ole nende üle õigusi, ning seetõttu ei vasta nad ka põllumajanduse keskkonnatoetuskava toetuse saamiseks kehtivatele tingimustele.

© Austria makseasutus (AMA)

Lihtsustamine küll toimub, kuid tegu on keerulise ülesandega

44

Lihtsustamine on komisjoni üks kesksetest eesmärkidest²⁶. Komisjon peab ÜPP lihtsustamist väga oluliseks, sest see aitab põllumajandust konkurentsivõimelisemaks muuta, töökohti säilitada ja luua ning panustab maapiirkondade arengusse²⁷. Põhimõtteliselt peaks lihtsustamine kehtima ka LPIS-süsteemi kohta.

45

Määrustega²⁸ võeti vastu nii LPIS-süsteemi puudutavad uued eeskirjad kui keskkonnasäästlikumaks muutmise nõuded. Need sisaldavad liikmesriikide jaoks uusi nõudeid – kohustuslik georuumilise abi rakendus, rohkem LPIS-süsteemi kihte (nimekiri LPIS-süsteemi kohustuslikest kihtidest on toodud I lisas) – ning võimalusi (st stabiilsuslävi ja 100 puu reegel). Praegu kasutusel olevate tavade erinevuse tõttu muudab LPIS-süsteemide jaoks olukorra keerulisemaks ka toetuskõlbliku maa täiendavate kategooriate kasutuselevõtt.

Georuumiline toetustaotlus – kasulik töövahend

46

Konkreetse toetusesaaja kõigi põllumajanduslike maatükkide kindlaks määramiseks ning nendega seotud ruumiliste ja tähtnumbriliste andmete töötlemiseks peavad liikmesriikide ametiasutused esitama kõigile toetusesaajatele hiljemalt 2018. aastaks eeltäidetud georuumilise taotlusvormi ja sellega seotud graafilise materjali²⁹. Kontrollikoja LPIS-süsteemide uuringus märkisid 33 liikmesriiki/piirkonda, et selline toetustaotluste ja LPIS-süsteemis salvestatud andmete omavahelist lõikumist näitav süsteem on juba olemas. Ülejäänud 11 liikmesriigis/piirkonnas³⁰ süsteem (veel) puudub.

47

Põhimõtteliselt peaksid põllumajandustootjad hakkama lähitulevikus toetustaotluste esitamiseks kasutama georuumilisi meetodeid (st nende maatükkide koordinaadid ja suurus peaksid põhinema LPIS-süsteemis salvestatud kujutistel). Alates 2018. aastast, kui süsteem on lõplikult paigas, peavad aga riiklikud või piirkondlikud pädevad asutused pakkuma selleks mittevõimelistele põllumeestele kas tehnilist abi või andma neile toetustaotlused paberkujul, ning tagama pärast kõigi deklareeritud alade digiteerimise.

48

Kontrollikoja auditileiud näitavad, et georuumilise toetustaotluse kasutuselevõtt (nt Austrias ja Saarimaal) on LPIS-süsteemide andmete kvaliteeti oluliselt parandanud. Halduskontrollid näitavad kohe võrdlus-/põllumajandusmaatükide kattumisest või maatükkide piiride ebajärjepidevusest tekkivate vigade koode. Näiteks Poola on juba välja töötanud elektroonilise georuumilise toetustaotluse, mis võimaldab põllumajandustootjatel esitada taotlused elektrooniliselt. Taotlusaastal 2015 esitati aga alla 1% taotlustest elektrooniliselt, kuna Poola põllumajandustootjad eelistasid traditsioonilisi paberil täidetud vorme.

Külastatud liikmesriigid otsustasid nn stabiilsusläve mitte kasutada

49

ÜPP perioodi 2014–2020 üheks uueks komponendiks on liikmesriikidele antud võimalus oma LPIS-süsteeme mitte ajakohastada juhul, kui võrdlusmaatüki uus maksimaalne toetuskõlblik pindala erineb vanast maksimaalsest toetuskõlblikust pindalast vähem kui 2% võrra (nn stabiilsuslävi)³¹. Uue reegli eesmärk on lihtsustada LPIS-süsteemi haldamist. Komisjon juhendas aga liikmesriike³², et kuigi ajakohastamine ei ole alla 2% suuruse erinevuse korral õiguslikult kohustuslik, on see maal toimunud mistahes oluliste muutuste fikseerimiseks³³ ometi soovituslik (selleks, et toetuskõlbmatud osad maksimaalsest toetuskõlblikust pindalast välja arvata) hoolimata sellest, kas muutus on väiksem kui 2%. Ükski auditi ajal külastatud kolmest liikmesriigist ei otsustanud 2% suuruse nn stabiilsusläve kasutamise kasuks.

Vabatahtliku 100 puu reegli kasutamine on tegelikkuses keeruline

50

ÜPP uus raamistik sisaldab sätet, mille kohaselt loetakse hõredalt puudega kaetud põllumajanduslik maa nüüd toetuskõlblikuks juhul, kui puid on ühe hektari kohta vähem kui 100 ning kui põllumajandustegevusega on võimalik tegeleda samamoodi nagu samas piirkonnas asuvatel puudeta põldudel³⁴. Puid, millelt loomad ise süüa saavad, nimetatud 100 puu hulka ei loeta. Söödaks kasutatavateks puudeks nimetatakse komisjoni tõlgenduse kohaselt puid, millele põllumajandusloomad täies ulatuses juurde pääsevad ja mida nad süüa saavad. Kontrollikoja analüüs näitas, et fototõlgendusega on selliseid puid väga keeruline kindlaks teha, mis muudab maa põllumajandustoetuste jaoks (osaliselt) toetuskõlblikuks tunnistamise veelgi raskemaks ning raskendab liikmesriikide tööd ja suurendab neil lasuvat halduskoormust.

Toetuskõlblikule maale kehtivad uued tingimused muudavad LPIS-süsteemide töö keerukamaks

51

Perioodi 2014–2020 ÜPP-sse lisati maa toetuskõlblikkust puudutavad uued tingimused ja selgitused. Üldiselt kvalifitseerub 1. samba toetuste saamiseks vaid selline LPIS-süsteemis registreeritud maa, mida kasutatakse peamiselt põllumajanduslikuks tegevuseks. Toetuskõlblikkuse määrab nii maa seisukord (haritav maa, püsirohumaa ja püsikultuurid) kui selle kasutus. Aktsepteeritakse nii maa kasutamist põllumajanduslikuks tootmiseks (nt taimekasvatuseks) kui selle hoidmist karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras. Viimane variant eeldab, et põllumajandustootjad tegelevad regulaarselt (nt kord aastas) minimaalse hooldusega, või et selle kasutamist karjatamiseks või harimiseks võimaldavad maa teatud omadused. Nimetatud tingimus kehtib põhimõtteliselt mõlemat liiki maa kohta.

52

Kui liikmesriigid on põllumajanduslikuks tootmiseks mitte kasutatava maa jaoks kehtestanud minimaalsed hooldustingimused, ei saa nende täitmist tõenäoliselt LPIS-süsteemis kontrollida. LPIS-süsteemis on võimalik värskete ja vanemate fotode võrdlemise abil tuvastada üksnes pikemat aega metsistunud olekus olnud alasid (see viitab tegevuse puudumisele). Teisest küljest on liikmesriikide ülesanne kontrollida (nt kohapealsete kontrollidega) võrdlusmaatükkide tegelikku seisukorda ning see siis õigesti LPIS-süsteemis registreerida (vt 10. selgitus).

10. selgitus

Hea tava maa minimaalse hoolduse registreerimiseks LPIS-süsteemis

Horvaatias kasutatakse minimaalselt hooldatavatena deklareeritud võrdlusmaatükkide registreerimiseks eraldi koodi, mille kohaselt on need ajutiselt toetuskõlbmatud juhul, kui kohapealsed kontrollid sellise hoolduse toimumist ei kinnita. Püsivalt toetuskõlbmatute alade tähistamiseks kasutatakse aga erinevat koodi. Tegu on hea lahendusega minimaalse hooldamise nõude mittetäitmise registreerimiseks LPIS-süsteemis.

53

Uus toetuskõlbliku rohumaa kategooria hõlmab „maad, mis sobib karjatamiseks ja mis on seotud kinnistunud kohalike tavadega, ning kus rohi ja muud rohttaimed ei ole tavapäraselt valdavad”. Liikmesriigid peavad sellise maa kindlaks määrama, defineerima ja oma LPIS-süsteemis registreerima. Tavaliselt on tegu piiratud põllumajandusliku potentsiaaliga aladega, kus kasvab kanarbik (nt Saksamaal) või mida kasutatakse ühiseks karjatamiseks (nt Portugalis), ning mis võivad näida mahajäetud või halvasti hooldatud. Kontrollikoda leidis Iirimaal ja Nordrhein-Westfalenis, et fototõlgendamine ei pruugi seetõttu olla taolise maa toetuskõlblikkuse täpseks kindlaksmääramiseks piisav. Sama kehtib ka minimaalse hoolduse kohta (vt punkt 52). Riiklikud ametiasutused peavad kasutama rohkem riskipõhist lähenemisviisi, nagu sihipärased kohalikud kontrollid (vt ka punktid 23–25) või poolautomaatsed rakendused (vt punkt 29).

Komisjoni jõupingutused LPIS-süsteemi lihtsustamiseks ei ole kõikehõlmavad

54

Kontrollikoda analüüsis ka komisjoni jõupingutusi LPIS-süsteemi lihtsustamiseks ÜPP perioodi 2014–2020 uues raamistikus alates selle algusest. Mais 2015 hakkasid kehtima LPIS-süsteemi potentsiaalselt mõjutavat kuus olulist muudatust (vt joonis 3):

Joonis 3

Uue ÜPP LPIS-süsteemi mõjutavad muudatused

Allikas: Euroopa Komisjon.

55

Kontrollikoja analüüsi kohaselt toovad loetletud muudatused kasu kas toetusesaajale (punktid a–c) või makseasutusele (punktid d–f), ent mitte ilmtingimata mõlemale poolele. Reeglite keerukus ja eriti muudatuste a–c rakendamisega seotud menetlused on liikmesriikidel lasuvat halduskoormust veelgi suurendanud, sest puhverribade ja nüüd lubatud suuremate, kuni 4-meetriste katkestuste õigsust on LPIS-süsteemis väga raske kindlaks teha. Lisaks muudab kohapealsed kontrollid aeganõudvamaks võimalus kompenseerida puuduvad või ebaõigesti kindlaks määratud ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alad teiste ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-aladega. Lõplikuks otsuseks põllumajandustootja vastavuse kohta ei piisa algses toetustaotluses deklareeritud ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala võrdlemisest LPIS-süsteemis salvestatud andmetega: mittevastavuse korral võivad liikmesriigi ametiasutused olla sunnitud täiendavaid meetmeid võtma.

19Määrus (EL) nr 1307/2013.

20Määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punkt h.

21Määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 45 lõige 2.

22Osakaalu arvutamiseks ei võeta näiteks arvesse maastikuelemente kui selliseid, vaid neid kaalutakse ja konverteeritakse hektariteks.

23Komisjoni 17. juuli 2014. aasta rakendusmääruse (EL) nr 809/2014, millega kehtestatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi, maaelu arengu meetmete ja nõuetele vastavusega (ELT L 227, 31.7.2014, lk 69) artikli 17 lõige 4.

24Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat, ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade kihi suunisdokument (DSCG/2014/31 final rev1).

25Vt määruse (EL) nr 1307/2013 X lisa; nt 1 m pikkusele hekile (ümberarvestuskoefitsient 5 ja kaalutegur 2) vastab 10 m² ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala, 1 m² suurusele puudesalule (kaalutegur 1,5) vastab aga üksnes 1,5 m² ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala.

26Vt http://www.consilium.europa.eu/en/policies/cap-simplification.

27Vt http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/index_en.htm.

28Määrus (EL) nr 1306/2013, komisjoni delegeeritud määrus (EL) nr 640/2014 ning komisjoni rakendusmäärus (EL) nr 809/2014.

29Määruse (EL) nr 809/2014 artikkel 17.

30Arv sisaldab kaheksat Saksamaa piirkonda.

31Määruse (EL) nr 640/2014 artikli 5 lõige 3.

32DSCG/2014/33 – final rev 3, jagu 3.2.

33Toetuskõlbmatu elemendi ilmumine (nt maja ehitamine).

34Määruse (EL) nr 640/2014 artikli 9 lõige 3: üksikute puudega põldu käsitatakse toetuskõlblikuna, kui on täidetud järgmised tingimused: a) põllumajandustegevusega on võimalik tegelda samamoodi nagu puudeta põldudel samas piirkonnas; ning b) puude arv hektari kohta ei ületa teatavat maksimumtihedust. Liikmesriigid lähtuvad maksimumtiheduse kindlaksmääramisel traditsioonilistest taimekasvatustavadest, loodusoludest ja keskkonnakaitsekaalutlustest ning annavad sellest teada.

III osa

Komisjoni järelevalve LPIS-süsteemi üle on paranenud, kuid tulemuslikkusele pööratakse ebapiisavat tähelepanu

56

Komisjonil on LPIS-süsteemi alal oluline järelevalveroll, mis peab aitama tagada liikmesriikide LPIS-süsteemide mõjusa ja tõhusa rakendamise. Esiteks peab komisjon pakkuma liikmesriikidele piisavat tuge ja suuniseid, et edendada ELi eeskirjade järjekindlat tõlgendamist ning mõjusat järelevalvet ÜPP maksete üle. Komisjon auditeerib ka regulaarselt liikmesriikide ja piirkondade LPIS-süsteeme, et saada kindlust nende nõuetekohase toimimise kohta ning kaitsta suuremate puuduste ilmnemisel ELi eelarvet finantskorrektsioonide rakendamise abil. Leitud puuduste korral peab komisjon ka tähelepanelikult jälgima nende kõrvaldamiseks koostatud tegevuskavade elluviimist. LPIS-süsteemi kvaliteedihindamise abil peaks komisjon omama usaldusväärset ülevaadet kogu ELi LPIS-süsteemide mõjususest ning olema võimeline hindama liikmesriikides mistahes puuduse kõrvaldamisel tehtud edusamme. Lisaks peaks LPIS-süsteemide kontrollide kulutõhusust puudutav teave aidata neid paremini suunata suurema tõhususega valdkondadesse ning paremini hinnata uute poliitikasuundade rakendamise ja kontrollimise maksumust.

Komisjoni LPIS-süsteemide alased suunised on võrreldes ÜPP eelmise perioodiga paranenud

57

ÜPP eelmisel perioodil (2007–2013) ei koostanud komisjon LPIS-süsteemi jaoks eraldi suuniseid. Perioodi 2014–2020 ÜPP puhul on olukord märkimisväärselt muutunud ning komisjon koostas aastatel 2014 ja 2015 mitmeid LPIS-süsteemi puudutavaid suunisdokumente³⁵.

58

Komisjon lõi üksnes otsemaksete rakendamisega tegeleva üksuse³⁶, et parandada liikmesriikidele 2015. aastal ÜPP reformi rakendamise ettevalmistamiseks antavaid suuniseid ja tuge. Eriti alates aastast 2014 on komisjon teinud rohkem jõupingutusi liikmesriikide teavitamisel ja nendega suhtlemisel: seda näiteks kahepoolsete kohtumiste, materjali avaldamise ja LPIS-süsteemi puudutavate regulaarsete töötubade korraldamise abil.

59

Komisjoni LPIS-süsteemi alased suunised on võrreldes ÜPP eelmise perioodiga küll paranenud, ent need on peamiselt suunatud seaduslikkuse ja korrektsuse aspektidele ning annavad vähe teavet järelevalve kulutõhususe parandamise võimaluste kohta.

LPIS-süsteemi puuduste kõrvaldamiseks mõeldud tegevuskavad ja finantskorrektsioonid

60

Komisjon kasutab tegevuskavu (vt joonis 4) LPIS-süsteemides liikmesriikide tasandil leitud puuduste kõrvaldamiseks. 2015. aasta lõpu seisuga olid asjaomased liikmesriigid koostanud komisjon nõudel kokku seitse tegevuskava. Lisaks komisjoni algatusel koostatud tegevuskavadele võivad liikmesriigid ja piirkonnad konkreetsete puuduste kõrvaldamiseks ka omal initsiatiivil tegevuskavu koostada. Alates aastast 2007 on koostatud kümme sellist kava.

61

Erinevalt perioodi 2007–2013 ÜPP-st on komisjoni algatusel koostatud tegevuskavade jaoks nüüd ka selge õiguslik alus³⁷. Määruse kohaselt peavad liikmesriikide koostatud ja komisjoniga kooskõlastatud tegevuskavad sisaldama selgeid edenemist mõõtvaid näitajaid. Kõige uuemad tegevuskavad (Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa ja Inglismaa) selliseid näitajaid ka sisaldavad. Komisjon sedastab oma 2015. aasta tegevusaruandes, et kuna Prantsusmaa ei ole oma tegevuskavas esitatud põhikohustusi täitnud, peab ta nende täitmiseks meetmeid võtma ja kasutama edenemise mõõtmiseks täpsemaid näitajaid. Kreekas aastatel 2014 ja 2015 võetud parandusmeetmete tulemusel vähenes püsikarjamaana registreeritud maa-ala 3,6 miljonilt 1,5 miljoni hektarini, Hispaanias aga vähenes toetuskõlbliku põllumajandusmaa pindala 18,4 miljonilt 15,6 miljoni hektarini³⁸.

62

Ajavahemikus 1999–2015 otsustas Euroopa Komisjon 49 korral mitte hüvitada liikmesriikidele Euroopa põllumajandusfondide raames tehtud teatud kulusid; selle põhjuseks oli muu hulgas ka LPIS-süsteemi nõuete rikkumine. 2015. aastal puudutasid kolm otsust LPIS-süsteemiga seotud rikkumisi. 2015. aastal tehti LPIS-süsteemi puuduste tõttu finantskorrektsioone kaheksas liikmesriigis³⁹.

63

Kontrollikoda hindas oma 2014. aasta aastaaruandes kuuest liikmesriigist koosneva valimi abil⁴⁰, kas nad olid mõjusalt ja kiiresti võtnud meetmeid oma LPIS-süsteemide puuduste kõrvaldamiseks, ning kas komisjon oli teinud finantskorrektsioone kooskõlas õigusaktidega. Komisjon oli kõigil läbivaadatud juhtudel kas rakendanud finantskorrektsioone või käivitanud vastavuse kontrollimise menetluse.

Joonis 4

Ülevaade LPIS-süsteemide tegevuskavadest ja finantskorrektsioonidest alates aastast 2006

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni esitatud andmete alusel.

64

Tihti kulus toetusaastast kuni finantskorrektsioonide rakendamise kalendriaastani aga kaua aega (vt tabel 2). Perioodi 2014–2020 ÜPP määruses seatud tähtaegade eesmärk oli vastavuskontrolli menetluse lühendamine.

Tabel 2

Näited komisjoni 2015. aasta otsustest, millega keelduti liikmesriikidele Euroopa põllumajandusfondide raames hüvitamast teatud LPIS-süsteemiga seotud kulusid

Liikmesriik | Taotlusaasta | Komisjoni otsuse number
Bulgaaria | 2009 | Otsus (EL) 2015/103
Hispaania | 2006, 2007 ja 2008. | Otsus (EL) 2015/103
Prantsusmaa | 2008 ja 2009 | Otsus (EL) 2015/103
Leedu | 2007 ja 2008 | Otsus (EL) 2015/103
Portugal | 2009 | Otsus (EL) 2015/1119
Iirimaa | 2008 ja 2009 | Otsus (EL) 2015/1119

Allikas: Euroopa Komisjon.

LPIS-süsteemi kvaliteedihindamise tulemuste usaldusväärsust vähendasid puudused nende metoodikas ja läbiviimises

65

2010. aastal, peale LPIS-süsteemiga seotud ELi-üleste korduvate puuduste välja selgitamist ja liikmesriikide suhtes märkimisväärsete finantskorrektsioonide rakendamist (vt punktid 60–64), võttis komisjon kohustusliku vahendina kasutusele LPIS-süsteemi kvaliteedihindamise⁴¹, mille raames peavad liikmesriigid igal aastal aktiivselt leidma süsteemis peituvaid mistahes puudusi ja võtma vajaduse korral parandusmeetmeid. Kvaliteedihindamise eesmärk on kontrollida süstemaatiliselt ja järjepidevalt kogu ELi põllumajandusmaad ja sellega seotud teatud elemente. See põhineb 500–1 250 võrdlusmaatükist koosneva valimi kontrollimisel iga LPIS-süsteemi kohta. Kvaliteedihindamise praegune raamistik koosneb kuuest kontrollitavast kvaliteedielemendist⁴² (vt II lisa). Kvaliteedihindamise metoodikat on igal aastal muudetud ja kuni lõpliku variandi vastuvõtmiseni on sellest kohati olnud ringluses mitu erinevat versiooni. Metoodikas tehtud muudatused on olnud aastati väga erinevad⁴³.

66

Kontrollikoja LPIS-teemalisele auditiküsimustikule saadud liikmesriikide vastustes väljendati järjekindlalt muret kvaliteedihindamise metoodika keerulisuse üle ning avaldati soovi selle lihtsustamiseks; sama kinnitasid ka kvaliteedihindamise kohta vastastikuse eksperdihinnangu koostanud eksperdid⁴⁴. Ka kontrollikoja audit kinnitas, et LPIS-süsteemi kvaliteedihindamise metoodika õige ja järjekindel rakendamine oli liikmesriikide jaoks väga keeruline (vt 11. selgitus).

67

Puudusi leiti ka kvaliteedihindamise valimite moodustamisel. Tähenduslike tulemuste saamiseks peab kvaliteedihindamise valim olema esinduslik liikmesriigi/piirkonna kõigi hinnatavate põldude suhtes. Reguleeriva raamistiku kohaselt peab liikmesriikide kvaliteedikontroll põhinema aladest ja nendel paiknevatest võrdlusmaatükkidest koostatud valimil.

11. selgitus

Näited kvaliteedihindamise metoodika ebaõigest ja ebajärjekindlast kasutamisest

Nordrhein-Westfalenis parandas makseasutus peale 2014. aasta kvaliteedihindamise valimi moodustamist LPIS-süsteemi tavapärase ajakohastamise käigus 237 võrdlusmaatükki (peaaegu 30% valimi suurusest); seejuures kontrolliti kvaliteedihindamise tegemiseks saadud uusi pilte. Alles seejärel tehti kvaliteedihindamise testid, mis põhinesid süsteemi sisestatud ajakohastatud teabel. Kvaliteedihindamise tulemused olid seega kallutatud.

LPIS-süsteemi kvaliteedihindamise metoodika kohaselt peavad makseasutused kohapeal kontrollima selliste maatükkide olukorda, mille puhul fototõlgendamine ei võimalda järeldusi teha. Samas vastasid vaid 17 kontrollikoja auditiküsimustiku täitnud 44 makseasutusest, et nad teevad kohalikke kontrolle. Mõnda Iirimaa, Poola ja Šotimaa võrdlusmaatükki kvaliteedihindamise käigus ei mõõdetud, kuigi see oleks olnud võimalik ja metoodika kohaselt isegi vajalik.

Kvaliteedielementi nr 4 käsitleti ebajärjekindlalt. Poolas ei kaalunud ametiasutused võimalust, et LPIS-süsteemis kindlaks määratud maatükid (st digiteeritud ja kordumatu tunnusega) võiksid sisaldada mõnda olulist viga. Kuna need tingimused on LPIS-süsteemis registreerimise põhieeldused, siis ei saa kvaliteedielemendile nr 4 mittevastamine võimalik olla⁴⁵.

Iirimaal, Austrias ja Saksamaal (Saarimaa ja Nordrhein-Westfalen) leidsid audiitorid, et puudus kvaliteedihindamiste ja LPIS-süsteemi ajakohastamisega tegelevate töötajate ülesannete lahusus, mis tekitas ohu, et töötajad analüüsisid kvaliteedihindamise käigus endi poolt uuendatud andmeid.

68

Aastate 2010–2014 kvaliteedihindamiste käigus valisid liikmesriigid alad, testitavate võrdlusmaatükkide valimine oli aga komisjoni (Teadusuuringute Ühiskeskus) ülesanne. Kontrollikoja külastuste käigus leiti liikmesriikides valimite moodustamisel puudusi nii alade kui võrdlusmaatükkide tasandil, mis mõjutas tulemuste esinduslikkust ja võrreldavust nii liikmesriikide vahel kui aastate lõikes (vt 12. selgitus).

12. selgitus

Mõned aastate 2010–2014 kvaliteedihindamise valimite moodustamisel avastatud puudused

Kõigis käesoleva auditi raames külastatud liikmesriikides ei olnud kvaliteedihindamise alade valimise aluseks mitte kogu andmekogum, vaid üksnes kaugseirega kaetud alad⁴⁶, mis moodustasid vaid väikese osa liikmesriigi/piirkonna territooriumist. Kaugseirega katmata aladel paiknevad maatükid ei saanudki üldse valimisse sattuda. Probleemiks oli ka asjaolu, et kvaliteedihindamise alad ei hõlmanud ilmtingimata liikmesriigi/piirkonna kõiki pinnatüüpe (nt mägikarjamaad Austrias või ühiselt kasutatavad alad Iirimaal).

Iirimaal ei olnud aastate 2013 ja 2014 kvaliteedihindamisel kasutatud alad küllaldaselt hajutatud, mis tekitas küsimusi nende valimise kohta.

69

Alates 2015. aasta hindamistest püüab komisjon parandada kvaliteedihindamise valimite moodustamise tõhusust ning hoida kulud kontrolli all. Selle tulemusel on oluliselt vähenenud valimi moodustamisel kasutatavate kvaliteedihindamise alade arv. Uue valimi moodustamise metoodika esinduslikkuse kontrollimiseks tegi komisjon kaks statistilist testi. Need kinnitasid, et aastate 2010–2014 valimite esinduslikkuses olulisi erinevusi ei olnud, kuigi mõnel juhul oli kvaliteedihindamiste alade väike arv mõjutanud negatiivselt valimi esinduslikkust, ning olenevalt tasuvushindamise tulemustest oleks olukorda võimalik seega parandada.

Kvaliteedihindamise tulemusi ei kasutatud küllaldaselt LPIS-süsteemi andmete kvaliteedi parandamiseks

70

Kvaliteedihindamise üks eesmärk on võtta vajaduse korral parandusmeetmeid. Kui kvaliteedielementide tingimusi ei täideta, on liikmesriigid üldiselt kohustatud koostama tegevuskavad. Kaks auditeeritud liikmesriiki/piirkonda (Iirimaa ja Šotimaa) ei täitnud pidevalt oluliste kvaliteedielementide tingimusi, ent ei koostanud ometi tegevuskavu. Tegu ei olnud üksikjuhtumitega. 2014. aasta kohta märkis komisjon, et 20 liikmesriigist, kes oleksid pidanud 2014. aasta kvaliteedihindamise tulemuste põhjal tegevuskavad koostama, jätsid kuus (30%) selle tegemata.

71

Komisjon vastutab kvaliteedihindamise tulemuste üle tehtava järelevalve eest. Komisjon kontrollis tulemuste usaldusväärsust ning võttis ühendust liikmesriikide ja piirkondadega, kelle kvaliteedihindamise aruannetes leiti ilmseid vigu või arvutusvigu. Komisjon (põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat) ei kontrollinud talle esitatud kvaliteedihindamise aruannete tulemusi aga põhjalikumalt (nt LPIS-süsteemi kvaliteedihindamise usaldusväärsust või nõuetele mittevastamise põhjuseid). Samuti ei analüüsitud liikmesriikide ja piirkondade ajaloolisi andmeid, kvaliteedihindamise võõrväärtusi ega tulemusi võrdlusmaatükkide tüüpide kaupa. Taoline analüüs võiks aidata komisjonil märgata kvaliteedielementide alaseid selgitamatuid kõrvalekaldeid või nendega seotud suundumusi.

72

Komisjon tegi teatud liikmesriikidesse ja piirkondadesse teabe kogumiseks vähesel arvul külastusi, mille käigus arutati kvaliteedihindamiste tulemusi ja selgitati metoodikat, ning tegi mõned eraldiseisvad kvaliteedihindamise alased auditid⁴⁷. Mõnda LPIS-süsteemi kvaliteedihindamist kontrolliti ka komisjoni tavapäraste pindalapõhiste auditite käigus⁴⁸, kuigi külastatavate liikmesriikide valimisel ei võetud aluseks kvaliteedihindamise tulemusi. 2014. aasta kvaliteedihindamise tulemuste alusel koostas Teadusuuringute Ühiskeskus põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi poolt 2015. aastal auditeeritud viie liikmesriigi/piirkonna kohta⁴⁹ LPIS-süsteemi kvaliteedihindamise järelevalvearuanded; peale seda paluti Teadusuuringute Ühiskeskusel osaleda neid aruandeid puudutaval kolmel auditikülastusel. Kirjeldatud teabekülastustest ja audititest ei piisanud selleks, et saada kindlust LPIS-süsteemide iga-aastase kvaliteedihindamise tulemuste usaldusvääruse kohta.

35Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat: DSCG201 431 (ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala kiht), DSCG201 432 (kohapealsed kontrollid), DSCG201 433 (LPIS), DSCG201 439 (georuumilised toetustaotlused); Teadusuuringute Ühiskeskus (koostöös põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadiga): DS-CDP-2015–06 (tehnilised suunised püsirohumaa toetuskõlblikkuse hindamise proportsionaalse süsteemi kohta), DS-CDP-2015–11 (LPIS-süsteemi ajakohastamine) ning DS-CDP-2015–10 (kihtide haldamine).

36Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi üksus D.3 loodi 2014. aasta jaanuaris.

37Määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 41 lõige 2 (jõustus 1. jaanuaril 2014).

38Vastavalt komisjoni poolt kontrollikoja 2014. aasta aastaaruande selgituse 7.8 kohta antud vastusele.

39Belgia, Bulgaaria, Hispaania, Prantsusmaa, Iirimaa, Leedu, Portugal ja Ühendkuningriik.

40Bulgaaria, Kreeka, Hispaania, Itaalia, Portugal ja Rumeenia.

41Kvaliteedihindamise õiguslik alus on praegu määruse (EL) nr 640/2014 artikkel 6 (varem määruse (EÜ) nr 1122/2009 artikli 6 lõige 2.

42Kvaliteedielemendi nr 7 – „kohalike kontrollide käigus leitud õigusnormide rikkumise määr” – kasutamine lõpetati alates 2015. aasta kvaliteedihindamisest.

43Muudatused hõlmasid nt põhikontseptsioonide ja definitsioonide muutmist (nt „kriitilised puudused” testide kogumis 5.1), kvaliteedielemendi arvutamiseks kasutatava valemi muutmist (nt kvaliteedielemendid nr 5–7 testide kogumis 5.1), kvaliteedielemendile uute komponentide lisamist (nt kvaliteedielement nr 1 testide kogumis 5.3), kvaliteedielemendist loobumist (kvaliteedielement nr 7 testide kogumis 6.0) ja kvaliteedielementide numeratsiooni muutmist (kvaliteedielementide nr 3 ja 4 vahetamine testide kogumis 6.0).

44„Peer review of the LPIS QA Framework” Sytze de Bruin (Wageningeni Ülikool) ja Gábor Csornai, Consultant V4.0, november 2011.

45Teistes külastatud liikmesriikides oli kvaliteedielemendile nr 4 mittevastamisele mitmeid põhjuseid: nt vähemalt kümnest maatükist koosnevad blokid (multi-parcels) või mitmele maatükile viitav kood (multi-polygon); toetuskõlblik pindala puudus, kuigi maksimaalne toetuskõlblik pindala oli suurem kui 0; kehtetu perimeeter või piiride puudumine, mis ei võimaldanud määrata maatüki asukohta; enam kui kaks puuduvat piiri.

46Erandiks olid vaid kaugseiret mitte kasutavad liikmesriigid ja piirkonnad (Austria, Šotimaa).

472014. aastal näiteks Iirimaal ja Madalmaades.

482013. aastal hõlmas see LPIS-süsteemide kvaliteedihindamisi üksnes Hispaanias, Itaalias ja Rootsis. 2014. aastal hõlmasid auditid LPIS-süsteemide kvaliteedihindamisi Bulgaarias, Iirimaal, Leedus, Madalmaades ja Ühendkuningriigis (Inglismaal).

49Belgia (Flandria), Taani, Küpros, Soome ja Ühendkuningriik (Šotimaa).

Järeldused ja soovitused

73

LPIS-süsteemis – IACSi kontrollisüsteemi olulises osas – registreeritud teave on aluseks põllumajandustootjatele tehtavatele täpsetele pindalapõhistele maksetele. Sellele kehtivad ÜPP määruste teatud nõuded ning süsteem peaks tegema järelevalvet ÜPP uute elementide üle. Seetõttu on maksete seaduslikkuse ja korrektsuse tagamiseks ülimalt oluline LPIS-süsteemis registreeritud teabe usaldusväärsus. Andmete usaldusväärsus sõltub nende ajakohastamise mõjususest ja tõhususest ning komisjoni ja liikmesriikide tehtavast kontrollist ja järelevalvest.

74

Auditiga püüti leida vastust järgmisele küsimusele: kas põldude identifitseerimise süsteemi hallatakse hästi? Jõuti järeldusele, et LPIS on kasulik töövahend põllumajandusmaa toetuskõlblikkuse kindlaks tegemiseks, ent selle haldamist saaks veelgi parandada.

75

Kui LPIS-süsteemis salvestatud informatsiooni ajakohastatakse ja analüüsitakse nõuetekohaselt, annab süsteem olulise panuse toetustaotlustes tehtud pindalaga seotud vigade vältimisse ja avastamisse. Viimaste aastate kinnitavate avalduste tulemused on näidanud, et tegevuskavade ja finantskorrektsioonide abil parandati asjaomaste liikmesriikide LPIS-süsteemides valitsevaid puudusi. Mõni valdkond vajab aga veel parandamist.

76

LPIS-süsteemide ajakohastamisel olid ortokujutised küll tavaliselt värsked, kuid auditeeritud liikmesriikidel oli probleeme võrdlusmaatükkide maksimaalse toetuskõlbliku pinna täpse kindlaksmääramisega. Tavaliselt juhtus see siis, kui ortokujutistest toetuskõlblikkuse lõplikuks kindlaksmääramiseks ei piisanud – nt teatud liiki rohumaade puhul (vt punktid 14–29). Mõne liikmesriigi süsteemis registreeriti täiendavad andmed maa omandi ja rendisuhete kohta – see pidi tagama, et iga maatüki deklareerijaks on õige põllumajandustootja (vt punktid 30–31). Liikmesriigid ei analüüsinud oma LPIS-süsteemide kulutõhusust, et parandada nendega seotud kontrollide ülesehitust. See aitaks luua tõhusamaid kontrollisüsteeme ja toetada poliitika mõju hindamist tulevikus (vt punktid 32–33).

Protsesside parandamine LPIS-süsteemi andmete usaldusväärsuse suurendamiseks ja tulemuslikkuse mõõtmise edendamiseks

1. soovitus. Protsesside parandamine, et suurendada LPIS-süsteemi andmete usaldusväärsust

Liikmesriigid peaksid kvantifitseeritud tasuvusuuringute ja riskihindamiste abil praegusel ÜPP perioodil tugevdama oma jõupingutusi LPIS-süsteemi andmete usaldusväärsuse suurendamiseks süsteemi õigeaegse ja põhjaliku ajakohastamise abil. Proportsionaalse hindamise keerukusest tulenevalt peaksid nimetatud varianti kasutavad liikmesriigid praegusel ÜPP perioodil tegema rohkem jõupingutusi selgete toetuskõlblikkuse määrade kataloogide koostamiseks, ning kasutama täiendavad tehnilised töövahendeid, mis aitavad parandada ortokujutiste analüüsi ja reprodutseeritavust. Kui see on teostatav ja kulutõhus, peaksid liikmesriigid kaaluma võimalust registreerida oma LPIS-süsteemides infot maa omandi ja rendisuhete kohta.

2. soovitus. LPIS-süsteemi rakendamise kulutõhususe hindamine

Liikmesriigid peaksid komisjoni toel välja töötama ja kasutusele võtma oma LPIS-süsteemide töö ja ajakohastamise maksumuse hindamise raamistiku. See peaks võimaldama liikmesriikidel mõõta oma süsteemide tulemuslikkust ja neis tehtud paranduste kulutasuvust.

77

Perioodi 2014–2020 ÜPP õigusraamistikus on suurendatud liikmesriikide kontrollitavate tingimuste arvu. Edeneb ka LPIS-süsteemi kasutuselevõtt keskkonnasäästlikumaks muutmise järelevalveks (kuigi see ei ole veel lõpule viidud) ning keskkonnasäästlikumaks muutmise maksete tingimuste kontrollimine LPIS-süsteemi abil on võimalik vaid osaliselt (vt punktid 34–41). LPIS ei sisalda muid keskkonnasõbralikke elemente, nagu nõuetele vastavuse raames kaitstavad maastikuelemendid, ning kui liikmesriigid olidki otsustanud need vabatahtlikult lisada, leidis kontrollikoda juhtumeid nende ebaõige registreerimise kohta (vt punktid 42–43).

78

Lihtsustamine küll toimub, kuid tegu on keerulise ülesandega (seda hoolimata georuumiliste toetustaotluste laadsete kasulike töövahendite kasutamisest), kuna mõnda tingimust kas praktikas ei kasutata (nt 2%-ne stabiilsuslävi) või on selle rakendamine keeruline (100 puu reegel ning uued toetuskõlbliku maa tüübid). Praegused jõupingutused LPIS-süsteemi lihtsustamiseks ei ole veel lõpule viidud (vt punktid 44–55).

Õigusliku raamistiku keerukuse arukas vähendamine

3. soovitus. Püsivate keskkonnaalaste eripärade usaldusväärsem registreerimine

Liikmesriigid peaksid oma LPISide abil tagama ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade, püsirohumaade ja uute maa kategooriate usaldusväärse kindlaksmääramise ja registreerimise ning nende üle tehtava mõjusa järelevalve. Samuti peaksid liikmesriigid hindama, kas nõuetele vastavuse või põllumajanduse keskkonnatoetuse kava raames kaitstud maastikuelementide registreerimine LPIS-süsteemides on kulutasuv, et veelgi parandada taoliste keskkonnale ja loodulikule paljususele kasulike elementide seiret ja kaitset.

4. soovitus. Praeguse õigusraamistiku mõne LPIS-süsteemiga seotud eeskirja lihtsustamine

ÜPP järgmise perioodi LPIS-süsteemi eeskirjade lihtsustamiseks ja optimeerimiseks peaks komisjon üle vaatama LPIS-süsteemi praeguse õigusraamistiku ning kaaluma nt stabiilsuslävest ja 100 puu reeglist loobumist.

79

Komisjoni järelevalve LPIS-süsteemide seaduslikkuse ja korrektsuse üle on võrreldes ÜPP eelmise perioodiga paranenud. Komisjon teeb põhjalikku audititööd, tegevuskavad on nõuetekohaselt koostatud ning rakendatud on finantskorrektsioone (vt punktid 56–64).

80

Komisjoni LPIS-süsteemi alased suunised on aga peamiselt suunatud seaduslikkuse ja korrektsuse aspektidele ega käsitle LPIS-süsteemi üldise mõjususe suurendamise võimalusi. Eelkõige võttis komisjon kasutusele LPIS-süsteemi kvaliteedihindamise, et võimaldada liikmesriikidel aktiivselt otsida süsteemi võimalikke puudusi ja võtta vajaduse korral parandusmeetmeid. Kvaliteedihindamise eesmärk on anda LPIS-süsteemile lisaväärtust, ent selle tulemustest saadavat kasu vähendavad metoodika rakendamises peituvad puudused, mis võivad tuleneda metoodika keerulisusest, ent ka valimi moodustamisega seotud probleemidest (vt punktid 65–69). Lisaks ei kasutata kvaliteedihindamise tulemusi mõjusalt LPIS-süsteemide andmete kvaliteedi parandamiseks, kuna kohati puuduvad parandusmeetmeid sisaldavad tegevuskavad. Komisjon ei kasutanud kvaliteedihindamise tulemusi küllaldaselt LPIS-süsteemi parandamiseks (vt punktid 70–72).

Komisjoni rõhuasetuse seadmine LPIS-süsteemi kvaliteedihindamise lisaväärtuse suurendamisele ÜPP käesoleval perioodil

5. soovitus. Kvaliteedihindamise valimite statistilise esinduslikkuse suurendamine

Komisjon peaks enne 2017. aasta kvaliteedihindamist tegema tasuvusanalüüsi, et uurida kvaliteedihindamise valimite statistilise esinduslikkuse suurendamise võimalikkust, mis aitaks parandada LPISis registreeritud maatükkide üldkogumi auditeerimise katvust.

6. soovitus. Parem järelevalve kvaliteedihindamise tulemuste üle

Komisjon peaks alates 2016. aastast parandama järelevalvet kvaliteedihindamise tulemuste üle, analüüsides kvaliteedihindamise alases aruandluses leitud mistahes ebajärjekindlusi, neid kontrollides, liikmesriikidele tagasisidet andes ning tagades vajaduse korral parandusmeetmete võtmise. Komisjon peaks ka igal aastal tegema kõigi liikmesriikide ja kõigi võrdlusmaatükkide tüüpide kohta üksikasjaliku suundumuste analüüsi, mis aitaks potentsiaalseid probleeme õigeaegselt avastada.

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Phil WYNN OWEN, võttis käesoleva aruande vastu 7. septembri 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Lisad

I lisa

I lisa. Põldude identifitseerimise süsteemi määruse (EL) nr 640/2014 artikli 5 lõikes 1 ja 2 määratletud tasandid

οPõllumaa, püsirohumaa ja püsikarjamaa või püsikultuuride all olev maa-ala, nagu see on määratletud määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 4 lõikes 1.

οPõllumajandusmaa, mille kohta kehtivad määruse (EL) nr 1305/2013 artikli 28 punktis 2 osutatud põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetmetega seotud kohustused.

οMaa-alad, mis andsid 2008. aastal õiguse saada toetust ühtse otsemakse kava või ühtse pindalatoetuse kava kohaselt (sätestatud vastavalt määruse (EÜ) nr 1782/2003 jaotistes III ja IVA)ja mis:

i)elupaikade direktiivi (92/43/EMÜ), veepoliitika raamdirektiivi (2000/60/EÜ) ja lindude direktiivi (2009/147/EÜ) rakendamise tõttu ei vasta enam toetuskõlbliku hektari määratlusele;

ii)metsastatakse individuaalse põllumajandustootja asjaomase kohustuse kestuse jooksul määruse (EÜ) nr 1257/1999 artikli 31 või määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 43 kohaselt või määruse (EL) nr 1305/2013 artikli 22 kohaselt või sellise siseriikliku kava kohaselt, ning mille tingimused vastavad määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 43 lõigetele 1, 2 ja 3 või määruse (EL) nr 1305/2013 artiklile 22, või

iii)jäetakse tootmisest kõrvale individuaalse põllumajandustootja asjaomase kohustuse kestuse jooksul määruse (EÜ) nr 1257/1999 artiklite 22, 23 ja 24, määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 39 või määruse (EL) nr 1305/2013 artikli 28 kohaselt.

οTeave, mille alusel määratakse kindlaks järgnevate toetuste maksimaalne toetuskõlblik pindala:

i)pindalapõhised maaelu arengu meetmed,

ii)põhitoetuskava,

iii)ühtse pindalatoetuse kava,

iv)ümberjaotav toetus,

v)kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetus,

vi)looduslikust eripärast tingitud piirangutega alade toetus,

vii)noorte põllumajandustootjate toetus,

viii)vabatahtlik tootmiskohustusega seotud toetus,

ix)puuvilla eritoetus,

x)väikepõllumajandustootjate kava,

xi)kõrvalisele asukohale ja saarelisele asendile vastavate valikmeetmete programm (POSEI),

xii)Egeuse mere saared.

οTeave, mille alusel määratakse kindlaks ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade asukoht ja suurus.

οTeave, mis põhjendab teatud konkreetsete tingimuste rakendamist järgnevate põllumajandusmaa tüüpide puhul:

i)mägialad, looduslikust või muust konkreetsest eripärast tingitud piirangutega alad, nagu on osutatud määruse (EL) nr 1305/2013 artiklis 32;

ii)direktiivis 2000/60/EC määratletud Natura 2000 alad;

iii)põllumajandusmaa, millel liikmesriik on puuvillakasvatuse heaks kiitnud vastavalt määruse (EL) nr 1307/2013 artiklile 57;

iv)alad, mis on karjatamiseks või harimiseks looduslikult sobivas seisukorras, nagu on osutatud määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punkti c alapunktis iii;

v)liikmesriikides ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade piirkondlikuks ja/või kollektiivseks rakendamiseks määratletud alad (vastavalt määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 48 lõigetele 5 ja 6);

vi)vastavalt määruse (EL) nr 1307/2013 artiklile 20 komisjonile teavitatud alad;

vii)keskkonnatundliku staatusega püsirohumaaga kaetud ja alad, mis on hõlmatud elupaikade direktiivi või lindude direktiiviga;

viii)muud tundlikud alad, nagu määratletud määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 45 lõikes 1;

ix)liikmesriikide poolt vastavalt määruse (EL) nr 1307/2013 artiklile48 määratletud alad.

II lisa

2015. aasta kvaliteedihindamine – kvaliteedielemendid vastavusklasside kaupa

Esimene vastavusklass – LPIS-süsteemi kvaliteedi hindamine | Kvaliteedielement nr 1 | Maksimaalse toetuskõlbliku pindala suuruse õige määramine
Kvaliteedielement nr 2 | Võrdlusmaatükkide proportsioonid ja jaotumine juhul, kui maksimaalse toetuskõlbliku pindala puhul võetakse arvesse toetuskõlbmatuid alasid või ei võeta arvesse põllumajandusmaad
Kvaliteedielement nr 3 | Oluliste puudustega võrdlusmaatükkide esinemise sagedus¹
Teine vastavusklass – LPIS-süsteemi võimalike puuduste avastamine | Kvaliteedielement nr 4 | Võrdlusmaatükkide liigitamine juhul, kui maksimaalse toetuskõlbliku pindala puhul võetakse arvesse toetuskõlbmatuid alasid või ei võeta arvesse põllumajandusmaad või kui ilmneb olulisi puudusi²
Kvaliteedielement nr 5 | Deklareeritud pindala suhe võrdlusmaatükkides sisalduvasse maksimaalsesse toetuskõlblikku pindalasse
Kvaliteedielement nr 6 | Muudetud võrdlusmaatükkide protsent, mis on aastate jooksul kumuleerunud

Allikas: Määruse (EL) nr 640/2014 artikkel 6 ning Teadusuuringute Ühiskeskuse portaal³.

1Märkus: kvaliteedielement nr 4 enne aastat 2015.

2Märkus: kvaliteedielement nr 3 enne aastat 2015.

3Vt https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/LPISQA_Legacy/ETS/Decisions.

Komisjoni vastus

Kokkuvõte

I

Komisjon on seisukohal, et põldude identifitseerimise süsteem (LPIS) aitab oluliselt kaasa vigade ärahoidmisele ja veamäära vähendamisele toetuskavades, mille suhtes seda kohaldatakse.

III Esimene taane

LPIS on ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi nurgakivi. Tegemist on vahendiga, mis võimaldab läbi viia enamiku halduskontrolle. See aitab ära hoida, avastada ja parandada vigu toetusetaotluste menetlemise algetapis. Lisaks tugevdab LPIS koos georuumilise toetusetaotlusega vigade vältimist varases etapis ning soodustab vigade kiiret parandamist.

Sellegipoolest on liikmesriikidel kohustus hoida oma LPIS ajakohastatuna ja ortokujutisi nõuetekohaselt tõlgendada. Komisjoni välja töötatud LPISi kvaliteedihindamise metoodika aitab liikmesriikidel tuvastada kujutiste vigase töötlemise või fotode tõlgendamisega seotud puuduseid ning võtta parandusmeetmeid.

III Kolmas taane

Komisjoni järelevalvet LPISi kvaliteedihindamise tulemuste üle on auditeeritud perioodist alates tugevdatud.

IV a)

See soovitus on suunatud liikmesriikidele.

Seoses küsimusega, kui sobilik, asjakohane ja kasulik on LPISi kaudu kontrollida, kas maa on põllumajandustootja käsutuses, vaata komisjoni vastus punktile 30.

IV b)

Komisjon nõustub soovitusega toetada liikmesriike, hõlbustades parimate tavade vahetamist ja viies läbi teostatavusuuringu.

IV c)

See soovitus on suunatud liikmesriikidele.

IV d)

Komisjon nõustub soovitusega.

Kõik LPISiga seotud eeskirjad vaadatakse läbi ja vajaduse korral neid muudetakse seoses uue ühise põllumajanduspoliitikaga pärast 2020. aastat.

IV e)

Komisjon on soovitusega nõus.

Valimi esinduslikkuse järelevalve on osa pidevast protsessist.

IV f)

Komisjon nõustub soovitusega ja on juba asunud seda rakendama.

Taotlusaastatel 2014 ja 2015 anti liikmesriikidele nende LPISi kvaliteedihindamise aruandluse kohta tagasisidet ametlike kirjade kaudu, sealhulgas esitati märkuseid nõutud, kuid esitamata parandusmeetmete kohta.

Kõiki parandusmeetmeid analüüsiti ning asjakohatuks või ebapiisavaks peetud parandusmeetmeid paluti muuta. Spetsiaalne riskihindamine on väljatöötamisel ja komisjon kasutab seda oma järelevalveülesannete osana kui vahendit, millega teha kindlaks liikmesriigid, kellel võib olla probleeme LPISi kvaliteedihindamise metoodika õige kasutamisega, ning tuvastada süsteemi probleemid ja lahendada need asjakohaste parandusmeetmete abil.

I osa

13

LPIS on ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi (IACS) nurgakivi ja peamine vahend enamiku otsetoetuste kontrollimiseks. Usaldusväärne, ajakohane ja täpne LPIS on poliitiliste eesmärkide täitmiseks äärmiselt oluline. Lisaks võib liikmesriikidel olla kasulik uurida oma süsteemi kulutasuvust, et parandada tulemuslikkust.

20

Seoses uute ortokujutiste LPISi lisamise viivitusjuhtumitega on komisjon soovitanud korduvalt liikmesriikidele ajakohastada oma LPIS enne taotluste menetlemise algust¹.

22

Komisjon leiab, et LPISi kvaliteedihindamise tulemused, mis tulenevad statistiliselt esinduslikust valimist, osutavad ELi tasandil alla 2% üledeklareerimise tasemele. Iga võrdlusmaatüki puhul LPISis maksimaalse toetuskõlbliku pindala täpne kindlaksmääramine ei ole realistlik ilma suurte kuludeta².

2. selgitus. Näited maksimaalse toetuskõlbliku pindala ebaõigest hindamisest, mida oleks võinud fotode tõlgendamisega avastada

Komisjon ei vaidlusta kontrollikoja esitatud näiteid maksimaalse toetuskõlbliku pindala ebaõigest hindamisest. Siiski ei esinda need näidetes toodud erijuhud tervikuna muid LPISe. ELis kasutusel olevad erinevad LPISid eristuvad paljudes aspektides ja ka põllumajandusmaa omadused on ELis väga erinevad.

23

Komisjon on soovitanud liikmesriikidel teha kohapealseid kiirkülastusi, kui on kahtlusi, et fotode tõlgendamine ei võimalda teha järeldusi toetuskõlblikkuse kohta. Nagu on märgitud punktis 25, on kohapealsed kiirkülastused kulukad ja seepärast on komisjon fototõlgenduse kasutamise tõhustamiseks andnud välja suuniseid, loonud platvorme ja korraldanud õpikodasid.

29

Tehnilistes suunistes püsirohumaa toetuskõlblikkuse hindamise proportsionaalse süsteemi kohta (DS-CDP-2015-06 final) on esitatud parimad tavad, et toetada liikmesriike proportsionaalse süsteemi rakendamisel.

Lisaks sellele on võimaliku vahendina välja pakutud laserlokatsiooni (light detection and ranging, LIDAR) tehnoloogia, mida kasutab Hispaania ja mida tutvustati 23.–25. mail 2016 toimunud seminaril, kus käsitleti põllumajandusmaa kontrollimist ja haldamist IACSis.

30

ELi õigusaktidega ei nõuta, et LPISi lisataks teave selle kohta, kas maatükid on põllumajandustootja käsutuses. Ei nõuta süstemaatiliste ristkontrollide tegemist, et teha kindlaks, kas maatükid on või ei ole põllumajandustootja käsutuses. Komisjon soovitab liikmesriikidel teostada kohapealseid kontrolle, kui esineb kahtlusi selle suhtes, kas maa on põllumajandustootja käsutuses.

32

Ühise haldamise raames otsustavad liikmesriigid kehtiva õigusraamistiku piires kulutõhusama viisi ÜPP rakendamiseks. Kulutasuvuse parandamise eesmärgil on komisjon korraldanud parimate tavade levitamiseks mitmeid seminare, sealhulgas selle kohta, kuidas määrata põllumajandusmaa omadusi ja suurust.

33

Komisjon on teadlik LPISi peamiste funktsioonidega seotud kuludest ja võtab neid ELi õigusaktide ettepanekute tegemisel arvesse. Peale selle on olemas palju erinevaid LPISe ja liikmesriigid valivad erinevaid rakendamisvõimalusi. Ühise haldamise raames peavad liikmesriigid tegema poliitilisi valikuid, võttes arvesse oma LPISi kulutõhusust.

II osa

38

LPISi suuniste kaudu teavitatakse liikmesriike püsirohumaa geolokaliseerimise nõudest ja korrast (kõige täpsemal võimalikul tasandil). LPISi kvaliteedihindamise, eelkõige kvaliteedielemendi nr 2 kaudu peavad liikmesriigid hindama selle liigituse kvaliteeti ja võtma vajaduse korral asjakohaseid parandusmeetmeid.

8. selgitus. Puudused püsirohumaa üle tehtavas järelevalves

LPISi kvaliteedihindamise tulemusi analüüsides tõdetakse, et põllumajandusmaa klassifitseerimine on üks peamisi punkte, millega seoses võtavad liikmesriigid parandusmeetmeid.

Vaata ka komisjoni vastus punktile 38.

40

Kuigi komisjon soovitab liikmesriikidel kanda LPISi ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade kihti kõik potentsiaalsed ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alad, on komisjon lihtsustamisalgatuse raames kergendanud miinimumnõudeid seoses ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade kihi terviklikkusega. Ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade kihi terviklikkust käsitleva asjaomase suunise (DSCG/2014/31 FINAL REV 1) punktis 5.10 on märgitud, et miinimumnõudena peab ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade kiht pärast kontrollimist ja enne maksmist hõlmama vähemalt kõiki deklareeritud ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alasid, mis on ajaliselt püsivad.

44

ÜPP lihtsustamine on pidev protsess, mis järgib kolme peamist põhimõtet: alusakti ei muudeta (poliitika stabiilsus); see on põllumajandustootja huvides; tagatakse usaldusväärne finantsjuhtimine. Komisjon kinnitab, et tema arvates mõjutab lihtsustamine ka LPISi.

45

Georuumilise toetusetaotluse kasutuselevõtt lihtsustab põllumajandustootjate jaoks menetlust taotlemisetapis. Samamoodi on 2% stabiilsusläve eesmärk vältida seda, et mõõdetud pindala vähemtähtsate muudatuste puhul ajakohastaksid makseasutused LPISis võrdlusmaatükke tarbetult ja liiga sageli. Lisaks on ka puude maksimumtihedusega seotud eeskirja (nn 100 puu reegel) eesmärk luua selged, lihtsad ja arusaadavad kriteeriumid hõredalt puudega kaetud maatükkide toetuskõlblikkuse hindamiseks.

46

Komisjoni andmed näitavad, et 14 liikmesriigi, nelja Saksa liidumaa ja Flandria territooriumid olid juba 2015. aastal täiel määral hõlmatud, ehkki 2016. aastast on kohustuslik üksnes vähemalt 25% kaetus.

48

Georuumiline toetusetaotlus kujutab endast selget lihtsustust ka põllumajandustootjate jaoks, sest muutumatu ja usaldusväärse teabe esitamisel saavad nad taotlemisetapis eeltäidetud teabe kehtivust kinnitada lihtsalt hiireklõpsuga.

50

Selleks et määrata püsirohumaa puhul kindlaks toetuskõlblik pindala, võivad liikmesriigid kasutada kas proportsionaalset süsteemi või puude maksimumtihedust (nn 100 puu reegel). Mõlema võimaluse kohaselt peaksid liikmesriigid tegema eelnevalt analüüse ja määrama kindlaks liigid, mida kasutatakse söödaks ja mida ei arvata välja toetuskõlblikust pindalast. Halduskoormuse suurenemine on otseselt tingitud liikmesriikide valikutest.

Puude maksimumtiheduse ja proportsionaalse süsteemi eesmärk on pakkuda riiklikele ametiasutustele lihtsamaid ja selgeid vahendeid üksikute puudega võrdlusmaatükkide maksimaalse toetuskõlbliku pindala hindamiseks, kuna iga toetuskõlbmatu puu piiritlemine oleks koormav.

52

LPIS on võimas vahend põldude toetuskõlblikkuse stabiilsete elementide kontrollimiseks, kuid mõningaid toetuskõlblikkuse tingimusi, nagu hooldust, on LPISi kaudu tõesti keerulisem kontrollida. LPISis rakendatakse hooldamata maa (st põllumajanduslik tegevus puudub) ja mahajäetud maa suhtes erinevat käsitlust. Mõlemad on toetuskõlbmatud, kuid hooldamata maa võib olla vaid ajutine nähtus, samas kui mahajäetud maa on suurema tõenäosusega püsivalt toetuskõlbmatu.

53

Vt komisjoni vastused punktidele 23 ja 33.

55

Komisjon on seisukohal, et punktis b osutatud lihtsustamine toob kasu nii toetusesaajatele kui ka makseasutustele.

III osa

56

LPISi kvaliteedihindamine on iga-aastane protsess, mille lõppeesmärk on parandada LPISi kvaliteeti ja usaldusväärsust, analüüsides tuvastatud tehnilisi puudujääke ja võttes nende käsitlemiseks parandusmeetmed.

59

Tihedas koostöös liikmesriikidega võtab komisjon suunisdokumente ja tehnilisi suuniseid koostades arvesse parimaid tavasid ja kulutõhususe kaalutlusi.

64

Finantskorrektsioone rakendatakse seoses eelarveaastatega, nii et asjaomasel taotlusaastal esitatud taotluste puhul tehakse maksed järgneval eelarveaastal. Lisaks sisaldavad finantskorrektsioonid tavaliselt kulusid, mis on kantud 24 kuu jooksul enne uurimise algatamist. 24 kuu reegel võimaldab käsitleda pikemaid perioode ja laiendada seeläbi ELi eelarve kaitset.

65

LPISi kvaliteedihindamise peamine kontrolliartikkel on LPISi võrdlusmaatükk, mis kujutab endast potentsiaalselt toetusetaotlusega hõlmatud põllumajandusmaad.

LPISi kvaliteedihindamise eesmärk on kontrollida süstemaatiliselt ja järjepidevalt liikmesriikide poolt sõltumatult välja töötatud erinevaid süsteeme. Sellega püütakse leida kõnealuste süsteemide võimalikke puudusi, nii et liikmesriigid saaksid neid omal algatusel kõrvaldada.

Metoodika esialgsed versioonid on tõesti olnud korduvalt ringluses (võimaldades liikmesriikidel reageerida), et enne lõpliku versiooni avaldamist saaks kokku koguda ja nõuetekohaselt arvesse võtta liikmesriikide kõik asjakohased kommentaarid.

Enamik metoodika muudatustest on olnud tingitud õigusaktides tehtud muudatustest ja LPISi sidusrühmade (liikmesriigid) konkreetsetest taotlustest, et paremini kajastada nende konkreetseid LPISi rakendusviise.

66

LPISi kvaliteedihindamise metoodika on olemuselt lihtne. Selle raames võrreldakse registreeritud teavet kvaliteedihindamise käigus mõõdetuga ning seejärel analüüsitakse tulemusi.

Praeguste suuniste näiline keerukus on tingitud i) liikmesriikide taotletud protsessivalikute kehtestamisest, et võtta arvesse nende erinevaid LPISi rakendusstrateegiaid, ning ii) rangest dokumentide formaadist, mis põhineb ISO 19100 seeria standarditel.

11. selgitus. Näited kvaliteedihindamise metoodika ebaõigest ja ebajärjekindlast kasutamisest

Olenemata võimalikust probleemist Nordrhein-Westfalenis, ei leia komisjon süstemaatiliselt, et LPISi kvaliteedihindamine oleks kallutatud, kui teatav arv maatükke valimi üldkogumist ajakohastatakse LPISi tavapärase ajakohastamise käigus valimi moodustamise ja hindamise tegeliku läbiviimise vahel. Selline olukord võib kajastada tõhusat LPISi ajakohastamise juhtimist.

Komisjon korraldas LPISi / kohapealsete külastuste seminaride raames 2014. ja 2015. aastal mitu infotundi, et pöörata liikmesriikide tähelepanu vajadusele teha kohapealseid külastusi.

Testide kogumiga 6.0 kehtestatud neljasilmapõhimõte näeb sõnaselgelt ette vajaduse kasutada sõltumatut ettevõtjat.

Komisjoni ühisvastus punktidele 67 ja 68.

2015. aastal muudeti valimi moodustamise strateegiat ja piltide lisamise eesmärk oli see probleem lahendada. 2015. aasta hindamisest alates moodustab komisjon liikmesriikidest sõltumatult kvaliteedihindamise kontrollalade valimi ning analüüsitavate võrdlusmaatükkide valimi. Sama metoodikat kasutatakse nüüd kõigi LPISide puhul, mis tagab nii kogumi esinduslikkuse kui ka ajalise järjepidevuse kogu ELis.

12. selgitus. Mõned aastate 2010–2014 kvaliteedihindamise valimite moodustamisel avastatud puudused

Kuna kaugseirealad valiti enamasti pisteliselt, oli põhimõtteliselt kõigil võrdlusmaatükkidel võrdne võimalus valituks osutuda. Siiski on võrdlusmaatükkide valiku vastutus liikunud üle Teadusuuringute Ühiskeskusele, et tagada parem ja erapooletu valimi moodustamine.

70

Parandusmeetmete kava tuleks koostada, kui tulemuste hindamine toob välja konkreetsed puudused, mis nõuavad spetsiaalset sekkumist. Otsus sellise kava koostamise kohta tuleks langetada alles pärast LPISi kvaliteedihindamise tulemuste hindamist.

LPISi kvaliteedihindamist analüüsides avastas komisjon juhtumeid, kus esines puudusi oluliste kvaliteedielementide täitmisel ja kus liikmesriigid ei olnud sellest hoolimata kehtestanud parandusmeetmeid. Sellele juhiti liikmesriikide tähelepanu LPISi seminaride käigus ning 2015. aastast alates jälgitakse selliseid juhtumeid hoolikalt.

Komisjoni ühisvastus punktidele 71 ja 72.

Alates 2015. aastast kohaldatakse auditiga hõlmatud ajavahemikul aruannete suhtes täielikku järelevalvet. Kuid alates 2014. aastast on analüüsitud liikmesriikide esitatud kvaliteedihindamise aruandeid ja parandusmeetmeid.

Komisjon on keskendunud aruannetes esitatud arvude usaldusväärsusele ja järjepidevusele. Suundumuste analüüs viiakse läbi LPISi kvaliteedihindamise tõhustatud järelevalve raames, kui seda peetakse vajalikuks. Kuna kvaliteedihindamise metoodika on aastate jooksul edasi arenenud, ei ole üldise suundumuste analüüsi teostamine lihtne, sest andmed ei ole täielikult võrreldavad.

Komisjon kavatseb rakendamise toetamise eesmärgil külastada mitut liikmesriiki, et aidata neil parandada oma LPISi kvaliteeti.

Komisjon on teadlik, et taotlusaasta 2011 LPISi kvaliteedihindamise tulemused ei olnud sel ajal kõige usaldusväärsemad, kuna tegemist oli esimese katseaastaga.

Järeldused ja soovitused

76

ELi õigusaktidega ei nõuta, et LPISi lisataks teave selle kohta, kas maatükid on põllumajandustootja käsutuses. Ei nõuta süstemaatiliste ristkontrollide tegemist, et teha kindlaks, kas maatükid on või ei ole põllumajandustootja käsutuses. Komisjon soovitab liikmesriikidel teha kohapealseid kontrolle, kui esineb kahtlusi selle suhtes, kas maa on põllumajandustootja käsutuses.

1. soovitus. Protsesside parandamine, et suurendada LPISi andmete usaldusväärsust

See soovitus on suunatud liikmesriikidele.

2. soovitus. LPISi rakendamise kulutõhususe hindamine

Komisjon nõustub soovitusega toetada liikmesriike, hõlbustades parimate tavade vahetamist ja viies läbi teostatavusuuringu.

78

2% stabiilsusläve eesmärk on vältida seda, et mõõdetud pindala vähemtähtsate muudatuste puhul ajakohastaksid makseasutused LPISis võrdlusmaatükke tarbetult ja liiga sageli. Lisaks on ka puude maksimumtihedusega seotud eeskirja (nn 100 puu reegel) eesmärk luua selged, lihtsad ja arusaadavad kriteeriumid hõredalt puudega kaetud maatükkide toetuskõlblikkuse hindamiseks.

3. soovitus. Püsivate keskkonnaalaste eripärade usaldusväärsem registreerimine

See soovitus on suunatud liikmesriikidele.

4. soovitus. Praeguse õigusraamistiku mõne LPISiga seotud eeskirja lihtsustamine

Komisjon nõustub soovitusega.

Kõik LPISiga seotud eeskirjad vaadatakse läbi ja vajaduse korral neid muudetakse seoses uue ühise põllumajanduspoliitikaga pärast 2020. aastat.

80

Seoses liikmesriikide poolt komisjonile saadetud LPISi kvaliteedihindamisega küsitakse liikmesriikidelt vajaduse korral ametlikku tagasisidet, sealhulgas selgitusi parandusmeetmete kavade sisu (puudumise) kohta. Lisaks esitatakse liikmesriikidele iga-aastaste seminaride käigus arutamiseks üldised tulemused ja tähelepanekud. 2016. aastal esitati vastavad märkused ka otsetoetuste komitee koosolekul, et suurendada liikmesriikide esindajate teadlikkust sellest, kuidas LPISi kvaliteedihindamine aitab parandada nende LPISi toimivust. (Vt ka komisjoni vastus punktidele 70 ja 22).

Komisjon teostab pidevat järelevalvet valimite moodustamise üle.

5. soovitus. Kvaliteedihindamise valimite statistilise esinduslikkuse suurendamine

Komisjon on soovitusega nõus.

Valimi esinduslikkuse järelevalve on osa pidevast protsessist.

6. soovitus. Parem järelevalve kvaliteedihindamise tulemuste üle

Komisjon nõustub soovitusega ja on juba asunud seda rakendama.

Taotlusaastatel 2014 ja 2015 anti liikmesriikidele nende LPISi kvaliteedihindamise aruandluse kohta tagasisidet ametlike kirjade kaudu, sealhulgas esitati märkuseid nõutud, kuid esitamata parandusmeetmete kohta.

Kõiki parandusmeetmeid analüüsiti ning asjakohatuks või ebapiisavaks peetud parandusmeetmeid paluti muuta. Spetsiaalne riskihindamine on väljatöötamisel ja komisjon kasutab seda oma järelevalveülesannete osana kui vahendit, millega teha kindlaks liikmesriigid, kellel võib olla probleeme LPISi kvaliteedihindamise metoodika õige kasutamisega, ning tuvastada süsteemi probleemid ja lahendada need asjakohaste parandusmeetmete abil.

1See on sõnaselgelt kirjas dokumendi DS-CDP-2015-11- FINAL- LPIS Update punktis 4.4 („eesmärk on saada uued kujutised valmis ja teha need kättesaadavaks kasutamiseks georuumiliste toetusetaotluste menetluses”). Lisaks on selgitatud, et ortokujutiste töötlemine ei tohiks tavaliselt kesta kauem kui kolm kuud.

2Esitatud LPISi kvaliteedihindamise tulemuste analüüsis hinnatakse võrdlusmaatükkide (QE1b-/LIB) maksimaalse toetuskõlbliku pindala keskmist märkimisväärset üledeklareerimist Euroopa Liidus järgmiselt: 2013: 0,93%, 2014: 1,14%, 2015: 0,64%. Andmete kvantifitseeritud süsteemi kalle (QE1a) oli 2013: +0,41%, 2014: -1,16%, 2015: -0,34%. Kontrollitud võrdlusmaatükkide arv oli vastavalt 39 700, 42 550 ja 41 300.

QJ-AB-16-025-ET-E    ISSN 1977-5652

Põldude identifitseerimise süsteem (LPIS) on põllumajandusmaatükkidest tehtud fotodel põhinev infosüsteem, millega 2015. aastal kontrolliti ligikaudu 45,5 miljardi euro suuruses summas ühise põllumajanduspoliitika makseid. Audiitorid jõudsid järeldusele, et LPIS on kasulik töövahend põllumajandusmaa toetuskõlblikkuse kindlaks tegemiseks, ent selle haldamist saaks veelgi parandada. Leiti puudusi LPIS-süsteemide protsessides, mis mõjutavad liikmesriikide võimet kontrollida usaldusväärselt maa toetuskõlblikkust. Audiitorid leidsid, et liikmesriigid olid teinud edusamme oma LPIS-süsteemide ajakohastamisel, et täita perioodi 2014–2020 ÜPP nõudeid. LPIS-süsteemid ei olnud aga veel täielikult kohandatud keskkonnasäästlikumaks muutmise tingimustega. Komisjoni järelevalve LPIS-süsteemide üle on paranenud, kuid tulemuslikkusele pöörati ebapiisavat tähelepanu.