EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1

Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx

Verkkosivut: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5955-4 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/582021 | QJ-AB-16-025-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-5960-8 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/566252 | QJ-AB-16-025-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5904-2 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/80855 | QJ-AB-16-025-FI-E

© Euroopan unioni, 2016

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

Sivuilla 17, 18, 19, 22 ja 23 olevien muiden kuin tilintarkastustuomioistuimelle kuuluvien kuvien käyttöön tai kopiointiin on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

Tapahtuma | Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty/ Tarkastus alkoi | 3.6.2015
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) | 13.6.2016
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen | 7.9.2016
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä | 13.9.2016

FI
2016

nro 25

Erityiskertomus

Viljelylohkojen
tunnistamisjärjestelmä:
hyödyllinen väline
maatalousmaan
tukikelpoisuuden
määrittämiseen, mutta
sen hallinnointia voitaisiin
edelleen parantaa

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti I tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Phil Wynn Owen. Jaoston erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Nikolaos Milionisin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Ioulia Papatheodorou, kabinettiavustaja Kristian Sniter, toimialapäällikkö Helder Faria Viegas, tehtävävastaava Jan Huth, ja apulaistehtävävastaava Ramona Bortnowschi. Tarkastustiimin muodostivat tarkastajat Marius Cerchez, Jindrich Dolezal, Blanka Happach, Christine Kleinsasser, Sven Kölling, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti, Bruno Scheckenbach ja Maciej Szymura. Kieliavustajina toimivat Tom Everett ja Michael Pyper, ja sihteeriavusta vastasi Monika Schmidt.

Vasemmalta oikealle: I. Papadakis, I. Papatheodorou, H. Faria Viegas, N. Milionis, M. Szymura, J. Huth, K. Sniter, R. Bortnowschi, R. Resegotti.

Sisällys

Sanasto

Tiivistelmä

Johdanto

Taustaa

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää koskevat tekniset tiedot

Tarkastuksen laajuus, tavoitteet ja tarkastustapa

Osa I – Parantamisen varaa on yhä huolimatta siitä, että viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän toteuttamisessa on saavutettu hyviä tuloksia

Hyviä tuloksia viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän toteuttamisessa

Ortokuvat olivat suurimmalta osin ajan tasalla

Kuvatulkintaa ei voitu aina pitää luotettavana tai vakuuttavana

Määräsuhteista vaihtoehtoa ei aina sovellettu luotettavasti

Puoliautomaattista havaitsemista varten olevia välineitä testattiin, mutta ei vielä käynnistetty

Tiettyihin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmiin sisältyi tietoja siitä, oliko maa tosiasiassa viljelijän käytössä

Tiedot eivät riittäneet viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän toteuttamisen kustannusvaikuttavuuden täysimääräiseen arviointiin

Osa II – Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää parannettiin vastaamaan yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksia

Jäsenvaltiot edistyivät viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmien mukauttamisessa viherryttämiseen, mutta sitä ei vielä saatu päätökseen

Yksinkertaistaminen on käynnissä mutta se on yhä haasteellista

Osa III – Komission viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää koskeva seuranta parani, mutta siinä ei painotettu tarpeeksi viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän tuloksellisuutta

Komission viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään liittyvä ohjeistaminen parani verrattuna edelliseen yhteisen maatalouspolitiikan kauteen

Toimintasuunnitelmilla ja rahoitusoikaisuilla korjattiin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän puutteita

Menetelmät ja soveltamistapa heikensivät LPIS-laadunarvioinnin tulosten luotettavuutta

Laadunarviointituloksia ei käytetty riittävästi parantamaan tietojen laatua viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | — | Asetuksen (EU) N:o 640/2014 5 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaiset viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän tasot
Liite II | — | Laadunarviointi 2015 - Laatutekijät vastaavuusluokittain

Komission vastaukset

Sanasto

Arvioitu virhetaso: Tilintarkastustuomioistuimen vuotuinen paras arvio tietyn maksuluokan virhetasosta. Virhetason laskentaan käytetään testituloksia, jotka perustuvat edustavaan tapahtumaotokseen. Todennäköisin virhetaso ilmaistaan virheellisten maksujen prosenttiosuutena maksujen kokonaismäärästä. Prosenttiosuus sijoittuu 95 prosentin todennäköisyydellä luottamusvälille, joka ilmaistaan alemman ja ylemmän virherajan avulla.

Ekologinen ala: Asetuksen (EU) N:o 1307/2013 46 artiklan¹ mukaisesti määritelty alue, josta on ympäristölle hyötyä, joka parantaa biologista monimuotoisuutta ja joka ylläpitää houkuttelevia maisemia. Ekologisiin aloihin voi kuulua muun muassa maisemapiirteitä, suojakaistoja, metsitettyjä aloja, kesantomaata ja aloja, joilla viljellään typpeä sitovia kasveja.

ETS-testisarja (Executable Test Suit): Kokoelma testitapauksia (laatutekijät), joita on tarkoitus käyttää testattaessa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää. Niillä osoitetaan, että järjestelmä toimii tietyllä tavalla.

Euroopan komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto: Pääosasto vastaa maataloutta ja maaseudun kehittämistä koskevan toimintapolitiikan toteuttamisesta. Sen vastuulla ovat muun muassa maataloustuet, markkinatoimenpiteet, maaseudun kehittäminen, laatupolitiikka, taloudelliset ja oikeudelliset asiat, analysointi ja arviointi. Lisäksi se vastaa maatalouteen liittyvistä kansainvälisistä suhteista.

Euroopan komission yhteinen tutkimuskeskus (YTK): Euroopan komission sisäinen tiedeyksikkö, jonka palveluksessa on tutkijoita. He tekevät tutkimustyötä ja tarjoavat riippumatonta tieteellistä neuvontaa ja tukea EU:n toimintapolitiikkoja varten. Yhteisen tutkimuskeskuksen ”MARS-yksikkö” kehittää ja päivittää laadunarviointimenetelmiä.

Euroopan maatalouden tukirahasto (maataloustukirahasto): Rahasto, joka tarjoaa rahoitusta viljelijöille myönnettäviin suoriin tukiin, maatalousmarkkinoiden hallinnointiin sekä moniin muihin tarkoituksiin, kuten eläinlääkintä- ja kasvinsuojelutoimenpiteisiin, elintarvikeapuohjelmiin ja tiedotustoimiin.

Hallinnolliset tarkastukset: Vakioidut automaattiset tarkastukset, joita maksajavirastot kohdistavat kaikkiin hakemuksiin. Tarkoituksena on tarkastaa hakemusten tukikelpoisuus ja havaita mahdolliset sääntöjenvastaisuudet.

Heinäkasvit tai muut nurmirehukasvit: Kaikki nurmikasvit, joita jäsenvaltiossa esiintyy perinteisesti luonnonlaitumilla tai jotka tavallisesti sisältyvät laidun- tai niittysiemenseoksiin, riippumatta siitä, käytetäänkö näitä alueita laiduntamiseen.

Ilmoitettu pinta-ala: Viitelohkon ilmoitettu kokonaispinta-ala (kaikki viljelijät yhteensä); pinta-ala maksajaviraston jatkokäsittelyä varten.

Käynnit paikalle: Tapauskohtaiset käynnit paikan päälle tehdään osana LPIS-järjestelmän päivitystä tai laadunarviointia. Käynneillä tarkennetaan viitelohkon tukikelpoisuutta silloin, kun sitä ei kuvien tulkinnalla pystytä riittävästi arvioimaan.

Laadunarviointi: Jäsenvaltioiden tai alueiden vuosittain tiettyjen laatutekijöiden perusteella suorittama LPIS-tietojen luotettavuustesti. Yhteinen tutkimuskeskus kehittää ja tarkentaa laadunarviointimenetelmää. Testin tuloksia seuraa maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto.

Laatutekijä (QE): Yksi kuudesta laadunarvioinnin osatekijästä, jonka perusteella arvioidaan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän laatua ja yksilöidään puutteet (asetus (EU) N:o 640/2014, 6 artikla).

LPIS-laadunarvioinnin valvonta-alue: Satunnaisesti valittu alue, jossa tehdään laadunarviointiin liittyvä tarkastus. Alueen kansallinen ortokuva on ajan tasalla tai alueelta on saatavilla hyvin korkean resoluution kaukokartoitustietoa.

LPIS-päivitys: Jäsenvaltioiden LPIS-toimet, joiden avulla rekisteröidään maa-aloja koskevat ajan mittaan tapahtuneet muutokset. Tällaisia toimia voivat olla muun muassa viitelohkon oikeellisten rajojen piirtäminen, maatalousmaan tukikelpoisuustason määrittäminen, tukikelvottoman alueen määrittäminen ja määräsuhteisten luokkien määrittely kullekin viitelohkolle. LPIS-päivitys sisältää lisäksi jäsenvaltioiden LPIS-toimet, joilla varmistetaan, että viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä noudattaa viimeisimpiä lainsäädännön ja teknisiä vaatimuksia.

LPIS-taso: Visuaalinen esitys maantieteellisistä tiedoista missä tahansa digitaalisessa karttaympäristössä. Käsitteellisesti LPIS-taso tarkoittaa tietyn alueen maantieteellistä todellisuutta kuvaavaa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän kerrosta.

Maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteet: Maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteet ovat Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston myöntämien määrärahojen näkökulmasta yksi tärkeimmistä maaseudun kehittämistoimenpiteistä. Toimenpiteillä tavoitellaan ympäristöön ja ilmastoon liittyvää yleistä hyötyä.

Maatalousmaa: Pellon, pysyvien nurmien ja pysyvien laidunten tai pysyvien viljelykasvien pinta-ala.

Maataloustoiminta: i) Maataloustuotteiden tuotanto, kasvatus tai viljely ja tuotantoeläinten pito, ii) maatalousmaan säilyttäminen sellaisessa kunnossa, että se soveltuu laitumeksi tai viljelyyn tai iii) jäsenvaltioiden määrittelemien vähimmäistoimien toteuttaminen maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa.

Maksajavirasto: Jäsenvaltion elin, joka vastaa maataloustukien hallinnoinnista.

Ortokuvat: Orto-korjatut (vääristymät on oikaistu) valokuvat, kuvat ja muut ilmasta tai satelliitin avulla otetut kuvat.

Paikalla toimitettava tarkastus: Tarkastus, jonka maksajaviraston tarkastajat kohdistavat pinta-alatukia koskevien tapahtumien laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen. Hakijan luo tehdään tarkastuskäynti tai arvioidaan lohkojen uusimmat satelliittikuvat (kaukokartoitus). Vuosittainen tarkastus kohdistetaan järjestelmällisesti tiettyyn määrään maatiloja. Viisi prosenttia tuensaajista tarkastetaan paikalla. Tämä koskee suurimpia järjestelmiä, kuten perustukijärjestelmää, yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää ja suurinta osaa maaseudun kehittämistoimenpiteistä sekä näiden järjestelmien ehtoja.

Paikkatietoanalyysiin perustuva tukihakemus: Viljelijöille tarkoitettu esitäytetty tukihakemuslomake ja vastaavaa graafinen aineisto, joka on saatavilla asetuksen (EU) N:o 1306/2013 72 artiklan 3 kohdassa² tarkoitetun sähköiseen paikkatietoon perustuvan käyttöliittymän kautta. Käyttöliittymää käytetään ilmoitettuja pinta-aloja koskevien paikkatietojen ja aakkosnumeeristen tietojen käsittelyyn.

Perustukijärjestelmä: Maatalouden järjestelmä, joka perustuu viljelijöille tukijärjestelmän ensimmäisenä soveltamisvuonna myönnettyihin tukioikeuksiin ja jonka viljelijä aktivoi vuosittain.

Pysyvä nurmi ja pysyvä laidun (yhdessä pysyvä nurmi): Maa, jota käytetään heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen joko luontaisella tavalla (itseuudistuva) tai viljelemällä (kylvämällä) ja joka ei ole kuulunut tilan viljelykiertoon vähintään viiteen vuoteen. Näillä maa-aloilla voi olla muutakin laidunnettavaa kasvillisuutta, kuten pensaita ja/tai puita, edellyttäen, että enemmistönä ovat heinäkasvit tai muut nurmirehukasvit. Jäsenvaltion harkinnan mukaan määritelmään voidaan lisäksi sisällyttää maata, joka on laidunnettavaa ja osa vakiintunutta paikallista käytäntöä alueella, jolla heinäkasvit ja muut nurmirehukasvit eivät perinteisesti ole enemmistönä laidunmailla.

Tarkastuslausuma: Vuosittain toteutettavan tilintarkastuksen ja säännönmukaisuuden tarkastuksen lopputulos. Siinä tilintarkastustuomioistuin tarkastaa EU:n tilien luotettavuuden ja tilien perustana olevien toimien sääntöjenmukaisuuden. Tarkastuslausuman havainnot ja johtopäätökset julkaistaan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa.

Tukikelpoinen enimmäispinta-ala: Tietyn tukijärjestelmän tai tukitoimenpiteen kannalta mahdollisesti tukikelpoisten hehtaarien määrä. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän yhteydessä muun muassa viitelohkon viiteala rajoittaa tukikelpoista enimmäispinta-alaa.

Täydentävät ehdot: Mekanismi, joka velvoittaa viljelijät täysimääräisen tuen saamiseksi noudattamaan ympäristö- ja kansanterveyttä, eläinten terveyttä ja hyvinvointia ja/tai maankäyttöä koskevia perussääntöjä.

Viitelohko: Maantieteellisesti rajattu alue, jolla on asetuksen (EU) N:o 1306/2013 70 artiklassa tarkoitettuun viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään kirjattu oma tunnistuskenttä. Viitelohkolla on oletusarvon mukainen määrä tietyn tukijärjestelmän tai tukitoimenpiteen kannalta mahdollisesti tukikelpoisia hehtaareita.

Viljelylohko: Yhden viljelijän ilmoittama yhtenäinen maa-ala, joka kattaa enintään yhden viljelykasviryhmän.

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä (LPIS): Paikkatietojärjestelmä, jonka avulla yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä paikantaa, esittää ja alueellisesti yhdistää sisältämänsä perustiedot (asetus (EU) N:o 1306/2013, 70 artikla ja asetus (EU) N:o 640/2014, 5 artikla)³. Tunnistamisjärjestelmä sisältää monipuolista paikkatietoaineistoa useista eri lähteistä, jotka yhdessä muodostavat rekisterin jäsenvaltion kaikesta maatalousmaasta (viitelohkoista) ja yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) pilareissa I ja II tarkoitettujen EU:n tukijärjestelmien mukaisista tukikelpoisista enimmäisaloista. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä sisältää aakkosnumeerisia ja graafisia elementtejä.

Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (IACS): Yhdennetty järjestelmä, joka koostuu maatilat, hakemukset, maatalousmaat sekä tukioikeudet käsittävistä tietokannoista (tilatukijärjestelmää soveltavissa jäsenvaltioissa). Tietokantoja käytetään kaikkien tukihakemusten hallinnollisiin ristiintarkastuksiin useimmissa maataloustukirahaston toimenpiteissä (esim. tilatukijärjestelmä, yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä sekä muut suorat tuet).

1Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1307/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 608).

2Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1306/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N: 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 549).

3Komission delegoitu asetus (EU) N:o 640/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän sekä suoriin tukiin, maaseudun kehittämistukeen ja täydentäviin ehtoihin sovellettavien maksujen epäämis- ja perumisedellytysten sekä hallinnollisten seuraamusten osalta (EUVL L 181, 20.6.2014, s. 48).

Tiivistelmä

I

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä (LPIS) on ilma- ja satelliittikuviin perustuva tietotekninen järjestelmä, jonka avulla rekisteröidään jäsenvaltioiden kaikki viljelylohkot. Se toimii yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) yhteydessä ja on sen keskeinen valvontamekanismi, jolla varmistetaan, ovatko lohkot oikeutettuja pinta-alatukeen. Näiden tukien määrä oli noin 45,5 miljardia euroa varainhoitovuonna 2015. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuman yhteydessä Euroopan maatalouden tukirahaston (maataloustukirahaston) virhetasoksi arvioitiin 2,9 prosenttia (2,2 prosenttia ilman täydentäviin ehtoihin liittyviä virheitä) varainhoitovuonna 2014. Lähes puolet virheistä liittyi pinta-alaan. Lisäksi järjestelmällä on yhä suurempi rooli erilaisten ympäristövaatimusten noudattamista koskevissa tarkastuksissa. EU:n 28 jäsenvaltiossa toimii tällä hetkellä 44 kansallista tai alueellista viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää. Ne käsittävät yli 135 miljoonaa viitelohkoa.

II

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, hallinnoivatko jäsenvaltiot viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää hyvin ja oliko komission toteuttama seuranta riittävää. Tarkastuskäyntejä tehtiin komissioon ja viiteen jäsenvaltioon (käynnit kattoivat kuusi viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin lähetti kyselyn kaikille jäsenvaltioille.

III

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä on hyödyllinen väline maatalousmaan tukikelpoisuuden määrittämiseen, mutta sen hallinnointia voitaisiin edelleen parantaa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumaan liittyvät tulokset ovat viime vuosina osoittaneet, että toimintasuunnitelmilla ja rahoitusoikaisuilla on kyetty korjaamaan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän puutteita jäsenvaltioissa. Parantamisen varaa on yhä. Erityisesti:

-Joitain heikkouksia ilmeni niissä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän menettelyissä, jotka vaikuttavat jäsenvaltion kykyyn luotettavasti tarkastaa maa-alan tukikelpoisuus. Vaikka viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän ortokuvat olivat pääasiallisesti ajantasaiset, kuvatulkintaa ei voitu aina pitää luotettavana tai vakuuttavana. Tietyissä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmissä oli lisätietoja omistussuhteista ja vuokraoikeuksista. Näin varmistettiin, että kunkin lohkon ilmoitti oikea viljelijä. Lisäksi jäsenvaltiot eivät analysoineet viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmiensä kustannusvaikuttavuutta. Analyysin avulla tarkastukset voitaisiin suunnitella paremmin.

-Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltiot olivat edistyneet viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmien parantamisessa. Järjestelmiä on parannettu vastaamaan yhteisen maatalouspolitiikan kauden 2014-2020 vaatimuksia. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmiä ei kuitenkaan ole vielä täysin mukautettu viherryttämiseen. Osa komission pyrkimyksistä yksinkertaistaa yhteistä maatalouspolitiikkaa tuotti vaihtelevia tuloksia.

-Komission täyttää seurantatehtävänsä aiempaa paremmin, koska viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään liittyvä ohjeistaminen on parantunut, tarkastuksia tehdään säännöllisesti ja jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmiin ja rahoitusoikaisuihin kohdistetaan seurantaa. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän vaikuttavuutta koskevan vuosittaisen laadunarvioinnin luotettavuus jäsenvaltioissa kuitenkin heikkeni. Tämä johtui siitä, että käytetyissä menetelmissä oli heikkouksia ja komission suorittamat tarkastukset ja seuranta olivat riittämättömiä.

IV

Tarkastushavaintojen perusteella tilintarkastustuomioistuin suosittaa seuraavaa:

a)Jäsenvaltioiden olisi määrällisen kustannus-hyötyanalyysin ja riskien arvioinnin perusteella tehostettava toimiaan tietojen luotettavuuden parantamiseksi (tehostamalla järjestelmän ajantasaistamista, selkeyttämällä määräsuhteisen vaihtoehdon käyttöä ja tarkastamalla, onko maa viljelijän käytössä).

b)Jäsenvaltioiden olisi komission tuella kehitettävä ja otettava käyttöön kehys, jonka avulla arvioidaan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän käytöstä ja ajantasaistamisesta aiheutuvia kustannuksia. Näin mahdollistettaisiin jäsenvaltioiden viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmien tuloksellisuuden ja järjestelmäparannusten kustannusvaikuttavuuden mittaaminen.

c)Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että ekologiset alat, pysyvät nurmet ja uudet maaluokat on luotettavasti yksilöity ja rekisteröity viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään, ja kohdistettava niihin vaikuttavaa seurantaa.

d)Komission olisi käytävä uudelleen läpi LPIS-järjestelmän nykyinen oikeudellinen kehys, jotta sääntöjä yksinkertaistettaisiin ja selkeytettäisiin seuraavaa yhteisen maatalouspolitiikan ohjelmakautta silmällä pitäen.

e)Komission olisi tehtävä kustannus-hyötyanalyysi, jonka avulla se arvioi, onko laadunarviointiotosten edustavuutta mahdollista parantaa siten, että LPIS-järjestelmän viljelylohkojen perusjoukko voidaan kattaa nykyistä paremmin.

f)Komission olisi parannettava laadunarviointitulosten seurantaa. Sen tulisi analysoida mahdollisia epäjohdonmukaisuuksia laadunarvioinnin raportoinnissa ja toteuttaa niiden osalta jatkotoimia, antaa palautetta jäsenvaltioille ja varmistaa, että korjaavia toimia koskevat suunnitelmat laaditaan ja toteutetaan tarvittaessa.

Johdanto

Taustaa

01

Yhteisestä maatalouspolitiikasta (YMP) rahoitetaan Euroopan maatalouden tukirahaston kautta suoria tukia viljelijöille ja toimenpiteitä, joiden avulla vastataan epävakaista markkinoista johtuviin tai ympäristöhaasteisiin (”ensimmäinen pilari”). Yhteisestä maatalouspolitiikasta yhteisrahoitetaan myös EU:n jäsenvaltioiden maaseudun kehittämistä koskevat ohjelmat (”toinen pilari”). Rahoitus tapahtuu Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) kautta. Ohjelmakaudelle 2014-2020 uudistetulla yhteisellä maatalouspolitiikalla pyritään saavuttamaan paremmin kohdistetut, tasapuolisemmat ja ympäristöystävällisemmät – ”vihreämmät” – suoraan tukeen liittyvät maksut.

02

Yhteisen maatalouspolitiikan maksujen sääntöjenmukaisuus varmistetaan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (IACS) avulla. Jäsenvaltioiden hallinnoima IACS-järjestelmä käsittää tukihakemusten kattavat hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä (LPIS) on keskeinen osa yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää. Se on ortokuviin (ilma- ja satelliittikuviin) perustuva tietotekninen järjestelmä, jonka avulla rekisteröidään jäsenvaltioiden kaikki viljelylohkot. Tunnistamisjärjestelmällä on kaksi keskeistä tarkoitusta: paikantaa selkeästi koko viitelohkoilla oleva tukikelpoinen maatalousmaa ja laskea viitelohkojen tukikelpoinen enimmäispinta-ala. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää käytetään hallinnollisten valvontamenettelyiden aikana tehtäviin ristiintarkastuksiin. Sitä käytetään myös maksajaviraston paikalla toimittamien tarkastuksien perustana⁴.

03

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmiä oli tarkoitus alunperin käyttää pinta-alatukien tarkastamiseen. Tällä hetkellä⁵ pinta-alatukimaksujen osuus yhteisen maatalouspolitiikan ensimmäisessä pilarissa on enintään 40 miljardia euroa⁶ ja yhteisen maatalouspolitiikan toisessa pilarissa noin 5,5 miljardia euroa ⁷. Joissakin jäsenvaltioissa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmillä on myös tarkastettu, ovatko viljelijät noudattaneet eräitä täydentävien ehtojen tai pinta-alaperusteisten maaseudun kehittämisohjelmien (kuten maatalouden ympäristötuki ja epäsuotuisten alueiden tuki) mukaisia ympäristöalan sääntöjä. Yhteisen maatalouspolitiikan ohjelmakauden 2014-2020 aikana osa viljelijöille osoitetusta suorasta tuesta on tarkoitus maksaa ilmaston ja ympäristön kannalta suotuisien maatalouskäytäntöjen perusteella. Osaan näistä uusista viherryttämistavoitteista (ks. osa II, kohta 35) on määrä kohdistaa seurantaa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän avulla.

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää koskevat tekniset tiedot

04

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän toiminta perustuu viitelohkoihin. Viljelylohkolla tarkoitetaan yksilöllisesti tunnistettavaa ja maantieteellisesti rajattua aluetta⁸. Viljelijöiden tulee tarkasti tutkia jokainen kartta ja tunnistaa ja sulkea hakemusten ulkopuolelle kaikki viljelemätön maa ja tukeen oikeuttamattomat lohkojen osat, kuten rakennukset, maatilan pihapiiri, pensaat, ajoradat, metsät ja järvet.

05

Viljelylohkoja on olemassa erityyppisiä ja siksi viljelylohkojen tekniset tiedot voivat vaihdella eri jäsenvaltioiden välillä (ks. taulukko 1). Alla lyhyt kuvaus viljelylohkojen päätyypeistä.

Taulukko 1

Viljelylohkotyyppien ominaispiirteet

Viljelylohko
Kiinteistörekisterin palsta
Peruslohko
Fyysinen/topografinen kokonaisuus

Pääpiirteet

-yksi viljelykasviryhmä

-yksi viljelijä

-yksi tai useampi viljelijä

-omistusosuuteen perustuva

-yksi tai useampi viljelykasviryhmä

-yksi viljelijä

-yksi tai useampi viljelykasviryhmä

-ei luonnollisia rajoja

-yksi tai useampi viljelijä

-tiettyjen piirteiden (mm. ojat, pensasaidat ja aidat) rajaama alue

-yksi tai useampi viljelykasviryhmä

Pääasiallinen tietolähde
Viljelijän hakemus
Kiinteistö- tai maarekisteri
Viljelijän hakemus
Hallinnollinen luokittelu

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin ja Euroopan komissio (Euroopan komission yhteinen tutkimuskeskus).

06

Belgiassa, Saksassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa jokaisella alueella on oma viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmänsä. Muissa EU:n jäsenvaltioissa yksi viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä kattaa koko maan. Tällä hetkellä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmiä on kaikkiaan 44, ja ne sisältävät yli 135 miljoonaa viitelohkoa (ks. kaavio 1)

07

Jäsenvaltiot hallinnoivat viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmiä. Ne ovat vastuussa järjestelmiinsä tallennettujen tietojen laadusta. Komissio huolehtii järjestelmien seurannasta. Komissio ohjaa ja tukee jäsenvaltioita ja tarkastaa jäsenvaltioiden viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmien vaikuttavuuden. Komissio voi tehdä rahoitusoikaisuja, mikäli viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän tarkastuksissa ilmenee puutteita, ja toteuttaa jatkotoimia toimintasuunnitelmien osalta. Lisäksi komissio on luonut LPIS-laadunarvioinnin, jonka perusteella jäsenvaltioiden on vuosittain testattava viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmiensä laatu.

Kaavio 1

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmien eri tyypit EU:ssa

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, perustuu vuosien 2014 ja 2015 LPIS-laadunarviointiraportteihin.

4Yhteisen maatalouspolitiikan keskeinen lainsäädäntö ohjelmakaudella 2007-2013 oli seuraava: neuvoston asetus (EY) N:o 73/2009, annettu 19 päivänä tammikuuta 2009, yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta (EUVL L 30, 31.1.2009, s. 16), 17 artikla, ja komission asetus (EY) N:o 1122/2009, annettu 30 päivänä marraskuuta 2009, neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä mainitussa asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä viinialalle säädetyn tukijärjestelmän mukaisten täydentävien ehtojen osalta, 6 artikla. Keskeinen lainsäädäntö ohjelmakaudella 2014-2020 on seuraava: asetus (EU) N:o 1306/2013, 70 artikla, ja asetus (EU) N:o 640/2014, 5 ja 6 artikla.

5EU:n yleisestä talousarviosta peräisin olevien lukujen mukaan.

6Maksumäärärahat kattavat suurelta osin budjettikohdan 05 03 01 01, tilatukijärjestelmä, 28 342 miljoonaa euroa; budjettikohdan 05 03 01 02, yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä, 7 806 miljoonaa euroa, ja olennaiset osat kohdista 05 03 01 03 – 05 03 03, muut suorat tuet, joiden kokonaismäärä on 4 328 miljoonaa euroa (uudelleenjakotuki, syrjäisempien alueiden erityisohjelma, puuvillan pinta-alatuki ja osittainen erityistuki (68 artikla)).

7Budjettikohtaan 05 04, maaseudun kehittäminen, sisältyviin pinta-alaperusteisiin maaseudun kehittämisohjelmiin on osoitettu noin puolet 11 162 miljoonan euron maksumäärärahoista.

8Ks. asetus (EU) N:o 640/2014, 2 artikla, 25 kohta, ja 5 artikla, 1 kohta sekä asetus (EU) No 1307/2013, 4 artikla, 1 kohta.

Tarkastuksen laajuus, tavoitteet ja tarkastustapa

08

Tarkastuksella oli tarkoitus selvittää, onko yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä toteutettu viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä tarkoituksenmukainen.

09

Tilintarkastustuomioistuin haki vastausta seuraavaan yleiseen tarkastuskysymykseen:

Hallinnoidaanko viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää hyvin?

10

Vastatakseen tähän kysymykseen tilintarkastustuomioistuin tarkasti, onko jäsenvaltioiden mahdollista tarkastaa viljelijän ilmoittaman maan mittaustulokset ja tukikelpoisuus luotettavasti viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän avulla (osa I). Lisäksi se tarkasti, vastaako järjestelmä YMP:n kauden 2014-2020 vaatimuksia, erityisesti viherryttämisvelvoitteiden ja politiikan täytäntöönpanon yksinkertaistamisen osalta (osa II). Lopuksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti, täyttikö komissio riittävän hyvin seurantatehtävänsä (osa III).

11

Tarkastus toimitettiin heinäkuun 2015 ja huhtikuun 2016 välisenä aikana. Se käsitti tarkastuskäynnit Euroopan komissioon ja viiteen jäsenvaltioon (Itävaltaan, Saksaan (Saarlandin ja Nordrhein-Westfalenin alueille), Irlantiin, Puolaan ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan (Skotlantiin)). Jäsenvaltiot valittiin niille maksettujen summien, niiden viitelohkojärjestelmän ja tilintarkastustuomioistuimen ja komission viimeaikaisten tarkastusten perusteella. Kussakin jäsenvaltiossa tilintarkastustuomioistuin teki haastatteluita, analysoi menettelyitä ja tietoja sekä testasi otoksen lohkoista, jotta järjestelmään tallennettujen tietojen luotettavuus voitaisiin tarkastaa. Yhteensä yli 400 viitelohkoa tarkastettiin näyttöpäätteellä⁹ kansallisten viranomaisten läsnäollessa. Yli sata viitelohkoa tarkastettiin paikan päällä¹⁰. Testattuihin lohkoihin käytettiin riskiperusteista otantaa, jotta voitaisiin yksilöidä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän mahdolliset parannusta vaativat osa-alueet.

12

Tilintarkastustuomioistuin lähetti jäsenvaltioille lisäksi kyselyn, joka kattoi kaikki 44 viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää. Kyselyn tarkoituksena oli selvittää järjestelmän rakennetta ja toteutusta koskevat keskeiset tiedot. Tilintarkastustuomioistuin analysoi lisäksi aiempia omia ja komission tarkastushavaintoja sisältäviä asiakirjoja sekä kävi läpi aiempia tutkimuksia. Täydentävillä asiakirjatarkastuksilla analysoitiin sellaisten jäsenvaltioiden ja alueiden toteuttamia LPIS-järjestelmiä koskevia lisätietoja, joihin ei kohdistettu tarkastuskäyntiä. Lopuksi tilintarkastustuomioistuin haastatteli komission toimihenkilöitä ja tarkasti tässä yhteydessä asiakirjoja.

9Tämä luku ei kata kaikkia Nordrhein-Westfalenin alueen viitelohkoja, jotka analysoitiin näyttöpäätteellä. Siellä tarkastustiimillä oli tarkastusta ennen, sen jälkeen sekä sen aikana rajoittamaton pääsy viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän sellaisiin versioihin, joiden sisältöä voidaan ainoastaan lukea.

10Paikalle tehdyillä tarkastuskäynneillä arvioitiin pääasiassa sitä, onko tukikelpoisen maatalousmaan ala määritetty oikein, ja sitä, vastaavatko viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään rekisteröidyt tiedot viitelohkon tosiasiallista tilannetta.

Osa I

Parantamisen varaa on yhä huolimatta siitä, että viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän toteuttamisessa on saavutettu hyviä tuloksia

13

Jotta viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän avulla saavutettaisiin aiottu tarkoitus ja jotta hallinnolliset tarkastukset ovat vaikuttavia, järjestelmän tietojen on oltava ajantasaisia, luotettavia ja kattavia. Jäsenvaltioiden on päivitettävä ortokuvansa säännöllisesti ja arvioitava niitä oikein. Jos kuvatulkinnalla ei päästä vakuuttavaan tulokseen, jäsenvaltioiden olisi harkittava tarkastuskäyntejä kyseisille lohkoille oikean tukikelpoisen enimmäisalan määrittämiseksi. Harkinnan yhteydessä olisi arvioitava riskit ja lisätarkastusten kulut. Kaikki maa-alojen tukikelpoisuuden arvioinnissa tarvittava tieto olisi sisällytettävä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään. Lisäksi jäsenvaltioiden on komission tuella kerättävä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää koskevia tuloksellisuustietoja. Täten voidaan verrata lisäparannuksista koituvien kustannuksien määrää tavoiteltuihin hyötyihin.

Hyviä tuloksia viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän toteuttamisessa

14

Tilintarkastustuomioistuin on säännöllisesti tarkastanut viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän toteuttamista jäsenvaltioissa vuosittaisen tarkastuslausumansa yhteydessä. Edellyttäen, että viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään sisältyvä paikkatieto on päivitetty ja analysoitu oikein, järjestelmästä on merkittävä apu tukihakemusten pinta-alavirheiden estämisessä ja havaitsemisessa. Komission parempien ohjeiden (ks. kohdat 57-59) ja komission ja jäsenvaltioiden laatimien toimintasuunnitelmien (ks. kohdat 60-61) ansiosta jäsenvaltioiden viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmiin tallennetun tiedon luotettavuus on jatkuvasti parantunut viime vuosien aikana. Korjaavat toimet ovat johtaneet tukeen oikeuttamattomien maa-alojen jättämiseen viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän ulkopuolelle useissa jäsenvaltioissa, ja komissio on määrännyt huomattavan määrän rahoitusoikaisuja (ks. kohdat 62–64).

15

Tilintarkastustuomioistuin arvioi vuosittain tarkastuslausumaansa varten maataloustukirahaston virhetason. Vuonna 2014 arvioitu virhetaso oli 2,9 prosenttia¹¹, ja se perustui 183 tarkastettuun tapahtumaan. Arvioitu virhetaso pysyi kahden prosentin olennaisuusrajan tuntumassa, joskin sen yläpuolella. Pinta-alavirheiden osuus oli 44 prosenttia maataloustukirahaston vuoden 2014 arvioidusta virhetasosta. Puolessa näistä tapauksista virhe oli alle kaksi prosenttia, joten se vaikutti arvioituun kokonaisvirhetasoon vain vähän.

Ortokuvat olivat suurimmalta osin ajan tasalla

16

Viljelijät saavat tukea ainoastaan tukikelpoisesta maatalousmaasta. Tämän tarkastamiseksi jäsenvaltioiden on päivitettävä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmänsä säännöllisesti. Ottaen huomioon lohkoihin kohdistuvat luonnolliset tai ihmisen aiheuttamat muutokset, jäsenvaltiot keskittyvät pääasiallisesti toimittamaan uusia ortokuvia usein ja tallentamaan ne ripeästi viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään. Tämä on välttämätöntä, jotta voidaan taata, että järjestelmän tiedot vastaavat luotettavasti kulloisenkin paikan tosiasiallisia olosuhteita.

17

Jos ortokuvat ovat päivittämättömiä, vaarana on, että viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän tiedot eivät ole enää oikeellisia. Komissio on suositellut, että viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän tiedot tulisi periaatteessa päivittää 3–5 vuoden välein¹², jotta järjestelmä pysyisi ajan tasalla kentällä vallitsevasta tilanteesta. Skotlannissa oli merkittävä määrä lohkoja, joiden osalta viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän kuvia ei aina uusittu joka viides vuosi. (ks. laatikko 1).

Laatikko 1

Esimerkki päivittämättömistä ortokuvista viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä

Skotlannissa toimitetussa tarkastuksessa löytyi kuvia, jotka oli otettu vuosina 2008 ja 2009 ja olivat täten yli seitsemän vuotta vanhoja. Viranomaiset arvioivat, että yli 35 000 viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän lohkoa (6,9 prosenttia kokonaismäärästä) oli kuvattu ennen vuotta 2010.

18

Tarkastuksen aikana havaittiin hyviä käytäntöjä, jotka koskivat ortokuvien säännöllistä tallentamista tunnistamisjärjestelmään (muun muassa Itävallassa, Saksassa (Saarlandin ja Nordrhein-Westfalenin alueilla) ja Puolassa).

19

Tietyt jäsenvaltiot ovat toteuttaneet erityistoimia, jotta uudet ortokuvat voidaan viedä järjestelmään nopeasti. Vuonna 2015 Nordrhein-Westfalenin alueen tunnistamisjärjestelmään syötettiin jopa saman vuoden keväällä otettuja ortokuvia (”väliaikaisina digitaalisina ilmakuvina”). Tällainen nopea toiminta auttaa pitämään järjestelmän ajan tasalla. Se myös vähentää aikaa vievien ja työläiden takaisinperintöjen määrää, joita saattaa aiheutua maa-alan tukikelpoisuuden muutoksista. Myös edellisten vuosien ortokuvat on tallennettu viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään ja niiden avulla voidaan tarkastella viitelohkon aiempaa tilaa.

20

Tarkastuksessa havaittiin myös tapauksia, joissa uusien ortokuvien syöttäminen viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään oli vienyt kauan. Itävallassa uusien kuvien syöttäminen kesti yli vuoden. Myös Skotlannissa havaittiin merkittäviä viivästyksiä¹³ LPIS-järjestelmän päivittämisessä. Tämä oli pääasiallisesti seurausta kuvatulkintaa tekevän henkilökunnan puutteesta, mutta myös siitä, että uusien ortokuvien saaminen toimeksisaajalta viivästyi.

Kuvatulkintaa ei voitu aina pitää luotettavana tai vakuuttavana

21

Ortokuvien säännöllisen uusimisen lisäksi keskeistä on uusien ortokuvien järjestelmällinen ja täsmällinen tulkinta. Näin varmistetaan, että tukikelpoinen maatalousmaa on kirjattu järjestelmään oikein ja tukeen oikeuttamaton maa on jätetty viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän ulkopuolelle. Viljelijöiden hakemuksia koskevien luotettavien hallinnollisten tarkastusten tekeminen on mahdollista vain siinä tapauksessa, että kansalliset viranomaiset pystyvät tulkitsemaan kuvia oikein. Komissio suosittelee, että kansalliset viranomaiset tulkitsevat ortokuvat järjestelmällisesti heti saatuaan ne. Yhdellä tarkastetulla maksajavirastolla (Saarland) ei ollut käytössään järjestelmällistä kuvien tulkintaprosessia.

22

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa saatiin vahvistus¹⁴ sille, että viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän päivitysten yhteydessä tehdyt kuvatulkinnat eivät olleet aina luotettavia. Tukikelpoinen enimmäispinta-ala oli tällöin rekisteröity virheellisesti tunnistamisjärjestelmään. Tarkemmin sanoen alat tai selkeästi tukeen oikeuttamattomat piirteet oli rajattu virheellisesti.

Laatikko 2

Esimerkkejä tukikelpoisen enimmäispinta-alan virheellisestä arvioinnista, joka olisi voitu havaita kuvatulkinnalla

Virheellisesti arvioitu tukikelvoton ala

Saarlandin alueella havaittiin lohkoja, jotka oli rekisteröity kokonaisuudessaan tukikelpoisiksi, vaikka ne olivat uusien kuvien perusteella selvästi pääosin tukikelvottomia (kasvuston vallassa).

Kuva Saarlandin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmästä

© Saarlandin maksajavirasto.

Tilanne paikan päällä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Skotlannissa havaittiin, että viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään oli rekisteröity tukikelvottomia aloja. Yksi viitelohko, josta osassa oli jyrkkiä rinteitä ja kivikkoista maata ilman kasvipeitettä, oli kirjattu tunnistamisjärjestelmään täysin tukikelpoiseksi. Osa ongelmallisista paikoista on osoitettu punaisilla nuolilla.

© Skotlannin maksajavirasto.

Tukikelvottomat piirteet, joita ei ollut jätetty asianmukaisesti tuen ulkopuolelle

Itävallassa havaittiin virheellisesti rajattu järvi. Lisäksi lohkon tukikelpoisella enimmäispinta-alalla oli talo.

© Itävallan maksajavirasto.

Irlannissa lohkon tukikelpoiseksi enimmäispinta-alaksi kirjattiin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä 1,4 hehtaaria sen jälkeen, kun viljelijä oli tehnyt muutoksia alueella, vaikka lohkoon kuului pihamaa ja vaja ja se oli täten täysin tukikelvoton.

Muita esimerkkejä oikean tukikelpoisen enimmäisalan puutteellisesta määrittämisestä havaittiin Nordrhein-Westfalenissa.

23

Toisinaan kuvatulkinta ei yksinään riitä antamaan oikeaa arviota siitä, onko ortokuvissa näkyvä maa tukikelpoista. Peltomaan tai nurmen peittämän maan ollessa kyseessä voidaan kuvatulkinnan perusteella yleensä luotettavasti tunnistaa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään rekisteröitävä tukikelpoinen ala. Tämä ei kuitenkaan pidä paikkaansa kaikentyyppisten nurmialueiden osalta (esimerkiksi laidunmetsä ja vuoristolaidun) (ks. laatikko 3).

Laatikko 3

Pelkkä kuvatulkinta ei ole aina vakuuttava

Skotlannissa joitakin lohkoja oli ilmoitettu laidunmetsäksi (ks. viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän kuva vasemmalla), mutta todellisuudessa ne eivät oikeuttaneet tukeen. Lohkot eivät olleet laidunmaata eivätkä lainkaan laiduntamiskelpoisia, koska puiden alla ei kasvanut ruohoa (ks. viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän kuva oikealla). Tämä pystyttiin varmistamaan ainoastaan käymällä paikan päällä. Lohkot oli virheellisesti ilmoitettu osaksi tukikelpoista enimmäispinta-alaa ja niille oli aiemmin myönnetty tukea.

Kuva Skotlannin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmästä

© Skotlannin maksajavirasto.

Tilanne paikan päällä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Kuva Skotlannin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmästä

© Skotlannin maksajavirasto.

Tilanne paikan päällä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Joissakin tapauksissa lohkon tukikelpoisuus on riippuu siitä, kasvaako puiden tai muun kasvillisuuden, esimerkiksi saniaisten, piikkipensaiden tai sananjalan alla ruohoa. Ääritapauksissa, kuten Irlannissa todettiin, tällainen voi ratkaisevasti muuttaa tukikelpoisuusarviointia, mutta sitä ei pystytä havaitsemaan kuvatulkinnan perusteella.

Sananjalka, joka alla kasvaa ruohoa
(tukikelpoinen tai osittain tukikelpoinen Irlannissa)

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Sananjalka, jonka alla ei kasva ruohoa
(tukikelvoton Irlannissa)

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Muita esimerkkejä nurmilohkoihin liittyvistä puutteista havaittiin Itävallassa ja Nordrhein-Westfalenissa.

24

Joidenkin jäsenvaltioiden viranomaiset tekevät ajantasaistamisen yhteydessä käyntejä paikalle näyttöpäätteellä tehtävän kuvatulkinnan tueksi, jos lohkojen – etenkin nurmialueiden – tosiasiallisesta maatalouskäytöstä ei ole varmuutta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Itävallassa (vuoristolaitumien osalta) ja Skotlannissa näihin käynteihin panostettiin. Skotlannissa merkittävä määrä käyntejä (yli 76 000 arviointikäyntiä) kuitenkin myös ruuhkautui. Näiden käyntien avulla oli tarkoitus varmistaa, että tunnistamisjärjestelmä on ajan tasalla, mutta niitä ei ollut vielä toteutettu lähinnä resurssipulan vuoksi.

25

Vaikka tapauskohtaiset käynnit paikan päälle ovat ainoa keino varmistaa lohkon oikeellisuus silloin, kun kuvatulkinnan tulos ei ole vakuuttava, niistä aiheutuu kuluja. Näin ollen niiden määrä ja laajuus tulisi suunnitella huolellisesti vertaamalla lisätarkkuuden saamisesta aiheutuvia kuluja suhteessa maksujen sääntöjenmukaisuuden osalta odotettaviin hyötyihin.

Määräsuhteista vaihtoehtoa ei aina sovellettu luotettavasti

26

Jäsenvaltioilla on mahdollisuus soveltaa määräsuhteeseen perustuvaa järjestelmää viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään kuuluvien pysyvän nurmen viitelohkojen osalta, jos lohkoilla on sekä tukikelpoista maata että tukikelvottomia luonnonpiirteitä, kuten pensaikkoja, puita, kiviä, pensaita ja kaisloja. Viitelohkolla olevan tukikelpoisen alan määrittämiseksi jäsenvaltiot soveltavat erilaisia prosenttiosuuksia, jotka vaikuttavat maksuihin vastaavassa määrin¹⁵. Tällä pyritään yksinkertaistamaan tukikelpoisen maan määrittämistä sellaisten lohkojen osalta, joiden tarkka tukikelpoisuustaso ei ole itsestään selvä. Ihmisen tekemät rakennelmat (kuten rakennukset, pysyvät kadut tai betonimuurit) eivät kuulu tähän ryhmään. Ne täytyy jättää tukikelpoisen maa-alan ulkopuolelle ja siis rajata tunnistamisjärjestelmään ennen kuin voidaan soveltaa määräsuhdetta.

27

Määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän yhteydessä kuvatulkinta tai automaattiset arvioinnit ilman pohdintaa tai tarvittaessa vahvistusta paikan päällä eivät yleensä riitä tukikelpoisten maa-alojen luotettavaan määrittämiseen. Tarkastuksen aikana tehtiin tarkastuskäynti useille vuoristossa sijaitseville lohkoille Itävallassa¹⁶ ja yhteisomistuksessa oleville alueille Irlannissa¹⁷. Näiden lohkojen ja alueiden osalta oli tehty määräsuhteinen arviointi. Paikan päällä tehdyssä tarkastuksessa havaittiin, että kansalliset tarkastajat ja kuvatulkintojen tekijät kokivat vaikeaksi rajata lohkoja yhdenmukaisesti, soveltaa tukikelpoisuuskertoimia ja asettaa yksittäisiä tukikelpoisuusprosentteja (ks. laatikko 4). Kansalliset viranomaiset eivät olleet luoneet tarkoituksenmukaisia riskienhallintastrategioita. Tällaisiin strategioihin kuuluvat muun muassa kattavat ja havainnollistavat määräsuhteista vaihtoehtoa koskevat luettelot (jotka sisältävät selkeät kuvaukset ja arviointiperusteet tukikelpoisuuskertoimia varten), paikan päälle tehdyt käynnit epävarmoissa tapauksissa tai täydentävät tekniset välineet näiden ongelmien ratkaisemiseen tyydyttävällä tavalla.

28

Komissio suosittaa, että jäsenvaltiot arvioisivat suuren virheriskin¹⁸ vuoksi erityisen huolellisesti laidunmaan, jonka tukikelpoisuuskerroin on alle 50 prosenttia. Itävallassa otettiin käyttöön järjestelmä, jonka avulla lasketaan puiden, kivien ja muun maa-aineksen peittämät vuoristojen laidunalueet. Sekä Itävallan että Irlannin määräsuhteeseen perustuva järjestelmä mahdollisti matalan tukikelpoisuuskertoimen soveltamisen (ks. Itävaltaan liittyvä esimerkki, laatikko 5).

Laatikko 4

LPIS-kuvien rajoitteet osoittava esimerkki virheellisestä määräsuhteisesta arvioinnista

Irlannissa 90 prosenttia nurmilohkosta, joka on osittain pensaiden, puiden, saniaisten ja kanervikon peittämä, ilmoitettiin tukikelpoiseksi. Tarkastuskäynnin aikana ainoastaan 70 prosentin suuruinen osuus lohkosta arvioitiin tukikelpoiseksi. Osa tuista on siis mahdollisesti maksettu liian suurena.

Kuva Irlannin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmästä:

© Irlannin maksajavirasto.

Tilanne paikan päällä:

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Laatikko 5

Esimerkki matalan tukikelpoisuuskertoimen lohkoista

Jäljempänä näkyvästä metsäisestä viitelohkosta, jonka puiden alla kasvaa hieman ruohoa, 21 prosenttia kirjattiin Itävallan viitelohkojen tunnistamisjärjestelmässä tukikelpoiseksi. Paikan päällä tehdyn tarkastuksen yhteydessä havaittiin, että prosenttiosuus oli liian suuri.

Kuva Itävallan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmästä:

© Itävallan maksajavirasto.

Tilanne paikan päällä:

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Puoliautomaattiseen havaitsemiseen tarkoitettuja välineitä testattiin, mutta ne eivät vielä ole toimintavalmiita

29

Jotta voitaisiin saavuttaa puolueettomampia tuloksia ja lieventää riskiä siitä, että tukikelpoinen ala rekisteröidään viitelohkojen tunnistamisjärjestelmään virheellisesti, voidaan esimerkiksi kehittää ja ottaa käyttöön puoliautomaattisia välineitä, joiden avulla muutokset voidaan havaita. Ortokuviin perustuva ohjelmisto voi auttaa kuvatulkinnassa tunnistamalla muotoja, esineitä, rakenteita tai suhteita viereisiin osa-alueisiin. Jäsenvaltiot, kuten Itävalta ja Irlanti, harkitsivat tällaisia välineitä LPIS-tiedon tulkitsemiseen. Vaikka testaustulokset eivät vielä ole vakuuttavia (ks. laatikko 6), tilintarkastustuomioistuin panee merkille näiden maiden kiinnostuksen tietojen luotettavuuden jatkuvaan parantamiseen ja uuden innovatiivisen tekniikan käyttämiseen niin, että luotettavuutta voidaan parantaa ja hallinnollisia kuluja alentaa.

Laatikko 6

Puoliautomaattiseen havaitsemisen tarkoitetulla välineellä saavutetut tulokset Itävallassa

Itävallassa laadittiin hiljattain selvitys, jossa testattiin puoliautomaattiseen havaitsemiseen tarkoitettua välinettä. Välineen kehitti Wienissä sijaitseva yliopisto University of Natural Resources and Life Sciences. Merkittäviä eroja havaittiin Itävallan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään (kuva vasemmalla) rekisteröityjen tukikelpoisten alojen ja niiden alojen välillä, jotka oli määritetty puoliautomaattiseen havaitsemiseen tarkoitetulla välineellä (kuva oikealla).

Lähde: ©Atzberger, C., The current capabilities of (semi-)automatic determination of pasture grazing areas using remote sensing, Wien 2014.

Tiettyihin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmiin sisältyi tietoja siitä, oliko maa tosiasiassa viljelijän käytössä

30

Viljelijöiden ilmoittamien alojen täytyy olla tosiasiallisesti heidän käytettävissään (esimerkiksi omistus- tai vuokraoikeuden perusteella), jotta he voivat saada oikeuden maataloustukiin. Jos viljelijöitä ei pyydettäisi todistamaan, että heillä on lailliset oikeudet ilmoittamaansa viljelymaahan, he saattaisivat saada tukia sellaisen maa-alan perusteella, joka ei ole heidän käytettävissään (esimerkiksi julkinen maa tai yksityinen maa, jonka omistaa muu yhteisö). Vaikka EU:n lainsäädäntö ei sitä vaadikaan, tilintarkastustuomioistuin pitää hyvänä käytäntönä sitä, että tunnistamisjärjestelmää täydennetään – aina kuin se on toteutettavissa ja kustannusvaikuttavaa – tiedolla siitä, ovatko lohkot viljelijän käytettävissä. Tämä antaisi jäsenvaltioille mahdollisuuden tehdä ristiintarkastuksia tukihakemusten kanssa, kuten Skotlannissa tehdään (ks. laatikko 7).

Laatikko 7

Hyvä käytäntö maankäyttöoikeustietojen varmistamiseksi

Skotlannissa omistajanvaihdosilmoituksen tai maankäyttöoikeuden muutoksesta tehdyn ilmoituksen tueksi on esitettävä siirron molempien osapuolten allekirjoittamat asianmukaiset tausta-asiakirjat. Vastaavasti jokaisen uutena ilmoitetun lohkon tueksi on esitettävä asiakirja, jolla todistetaan maankäyttöoikeus. Skotlannissa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä sisältää tietoa omistajasuhteista ja/tai vuokrasopimuksista.

31

Muissa neljässä jäsenvaltiossa, joihin tehtiin tarkastuskäynti, viljelijöitä vaaditaan ainoastaan satunnaisesti esittämään todistus omistajasuhteesta, vuokraoikeudesta tai muista ilmoittamaansa maata koskevista oikeuksista. Näin ollen kyseiset jäsenvaltiot eivät voi olla varmoja, että tunnistamisjärjestelmään rekisteröity viljelylohko on täysin ja laillisesti viljelijän käytettävissä. Itävallassa ja Nordrhein-Westfalenissa ilmeni tapauksia, joissa metsäalueiden tai teiden varsilla olevat lohkot eivät olleet viljelijän käytettävissä. Tästä huolimatta lohkot oli ilmoitettu tukikelpoisiksi ja niistä oli maksettu tukia. Tunnistamisjärjestelmään jo sisällytettyä, maarekisteristä saatua tietoa ei ollut käytetty täydentävänä tietolähteenä.

Tiedot eivät riittäneet viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän toteuttamisen kustannusvaikuttavuuden täysimääräiseen arviointiin

32

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän päätehtävänä on paikantaa, tunnistaa ja kvantifioida maatalousmaa. Kuten kohdista 16-29 ilmenee, jäsenvaltiot suuntaavat huomattavasti taloudellisia resursseja tunnistamisjärjestelmän perustamiseen, ylläpitämiseen ja päivittämiseen. Tästä syystä tilintarkastustuomioistuin pyrki keräämään jäsenvaltioilta ja komissiolta tietoa tunnistamisjärjestelmään liittyvistä kuluista. Jäsenvaltiot eivät kyenneet esittämään kuluista luotettavia ja vertailukelpoisia tietoja. Jäsenvaltioiden oli vaikea määrittää tunnistamisjärjestelmän edellyttämän kokonaisinvestoinnin määrä, vuosittaisten käyttökustannusten määrä ja erityisominaisuuksiin liittyvien kustannusten määrä. Erityisominaisuudet liittyvät esimerkiksi tunnistamisjärjestelmän ajantasaistamiseen, tunnistamisjärjestelmän eri tasoihin ja laadunarviointiin. Jäsenvaltiot eivät näin ollen kykene arvioimaan järjestelmäparannusten kustannusvaikuttavuutta.

33

Komissiolla on tietoa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmien perustamisesta uusissa jäsenvaltioissa ja kuvakustannuksista. Komissio ei kuitenkaan ollut pyytänyt jäsenvaltioilta tietoja toimintakuluista eikä tarjonnut ohjausta siitä, miten tiedot tuotetaan luotettavasti ja vertailukelpoisesti. Näin ollen komissio ei voi arvioida riittävällä tavalla järjestelmän uusiin vaatimuksiin liittyviä kuluja tai toimintapolitiikan kehitykseen liittyviä kuluja.

11Maataloustukirahaston arvioitu virhetaso oli 2,2 prosenttia ilman täydentäviin ehtoihin liittyviä virheitä varainhoitovuonna 2014.

12Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston toimintakertomus vuodelta 2014, loppuraportti, liite 10, osa 3.2, ABB 03: Siksi viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää tulee päivittää ja jäsenvaltioiden olisikin harkittava kaikkien ortokuvien uudistamista 3-5 vuoden välein, riippuen maa-alueen kehityksestä (oli se ihmisen aiheuttamaa tai ei).

13Vuonna 2014 tehdyillä lennoilla katettiin 160 000 lohkoa, mutta näistä vain 90 000 oli käsitelty lokakuuhun 2015 mennessä.

14Ks. myös vuosikertomus varainhoitovuodelta 2014, erityisesti seitsemäs luku, suositus 1: ”Jäsenvaltiot pyrkivät entistä paremmin sisällyttämään LPIS-tietokantaansa luotettavia ja ajantasaisia tietoja maatalousmaan, erityisesti pysyvän laitumen, koosta ja tukikelpoisuudesta, sekä analysoimaan ja käyttämään hallinnollisten tarkastusten yhteydessä järjestelmällisesti kaikki saatavilla olevat tiedot, kuten ajantasaiset ortokuvat, jotta tukia ei makseta tukeen oikeuttamattomasta maa-alasta ”(EUVL C 373, 10.11.2015).

15Komission delegoitu asetus (EU) N:o 640/2014, 10 artikla.

16Viisi vuoristolaidunta Niederösterreichin, Steiermarkin, Salzburgin ja Oberösterreichin alueilla.

17Neljä yhteisomistuksessa olevaa lohkoa Irlannissa. Nämä lohkot ovat tavallisesti suurempia laidunmaita, jotka ovat useampien kuin yhden ihmisen omistuksessa. Jokainen osakkeenomistaja omistaa nimellisosuuden kokonaispinta-alasta.

18YTK, tekninen ohjeistus pysyvää nurmea koskevaa määräsuhteeseen perustuvaa järjestelmää varten, DS-CDP-2015-06 lopullinen.

Osa II

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää parannettiin vastaamaan yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksia

34

Jäsenvaltioiden viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää on tarpeen parantaa vastaamaan yhteisen maatalouspolitiikan kauden 2014–2020 uusia vaatimuksia. Muutokset liittyvät pääasiassa uusiin pakollisiin viherryttämisvaatimuksiin. Vaatimukset täyttämällä tukea voi saada 30 prosenttia perustuen lisäksi, jos soveltaa tiettyjä käytäntöjä, joiden on tarkoitus olla suotuisia ilmastolle ja ympäristölle kaikkialla EU:ssa. Tilintarkastustuomioistuin analysoi, missä määrin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää voidaan hyödyntää näiden viherryttämisvaatimusten seurannassa. Samalla tilintarkastustuomioistuin tutki, miten osa jäsenvaltioista on vapaaehtoisesti sisällyttänyt viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmiinsä tiettyjä maisemapiirteitä, joita on suojeltu täydentävien ehtojen ja maaseudun kehittämisen yhteydessä. Komission keskeisiin painopisteisiin kuuluu yhteisen maatalouspolitiikan yksinkertaistaminen, jotta parempiin tavoitteisiin päästäisiin selkeämmin säännöin. Siksi tilintarkastustuomioistuin analysoi myös komission yksinkertaistamistoimia.

Jäsenvaltiot edistyivät viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmien mukauttamisessa viherryttämiseen, mutta sitä ei vielä saatu päätökseen

35

Uudessa yhteisessä maatalouspolitiikassa (YMP) otettiin kaudella 2014–2020 käyttöön viherryttämistuki. Saadakseen tätä tukea viljelijän täytyy säilyttää pysyvä nurmi, monipuolistaa viljelyä ja osoittaa osa peltoalasta ekologiseksi alaksi¹⁹ (ks. kaavio 2).

36

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä voi toimia vaikuttavana pysyvän nurmen ja eräiden ekologisten alojen seurantavälineenä (ks. kohdat 37–41). Sen sijaan se ei välttämättä mahdollista luonteeltaan tilapäisempien vaatimusten, kuten viljelyn monipuolistamisen, vaikuttavaa seurantaa (ks. kaavio 2). Niin ollen viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä ei välineenä sovi siihen, että maksajavirasto voisi sen avulla hallinnollisesti tarkastaa, monipuolistettiinko viljelyä tosiasiallisesti.

Kaavio 2

Yleiskatsaus viherryttämiseen

Lähde: Euroopan komissio.

Pysyvän nurmen määrittäminen jäsenvaltioissa on puutteellista

37

Pysyvällä nurmella katsotaan laajalti olevan myönteisiä ympäristövaikutuksia, joten sitä on syytä suojella. Pysyvä nurmi on maata, jota käytetään heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen joko luontaisella tavalla (itseuudistuva) tai viljelemällä (kylvämällä) ja joka ei ole kuulunut tilan viljelykiertoon vähintään viiteen vuoteen²⁰. Pysyvän nurmen muuttamista takaisin pelloksi rajoitetaan lainsäädännössä. Jotta vältetään pysyvä nurmen alan huomattava väheneminen, jäsenvaltioiden on varmistettava, että sen osuus viljelijöiden ilmoittamasta koko maatalousmaasta ei vähene enempää kuin viisi prosenttia²¹.

38

Tilintarkastustuomioistuin yksilöi Saarlandissa esimerkin hyvästä käytännöstä. Siellä eräs viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän välitaso antoi mahdollisuuden jäljittää ja seurata hyvin tarkasti yksittäisten lohkonosien muuttumista pysyväksi nurmeksi (muun muassa lohkojen jakamisen tai yhdistämisen tapauksessa). Sen sijaan tarkastuskäynnin kohteena olleissa viidessä muussa jäsenvaltiossa tai alueella oli vaarana, että nykyistä pysyvää nurmea tai tulevaisuudessa pysyväksi nurmeksi tarkoitettua maa-alaa koskevia muutoksia ei epätarkoituksenmukaisen seurannan ja viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän epätäydellisten lähdetietojen vuoksi huomata (ks. laatikko 8).

Jäsenvaltiot kehittivät parhaillaan ekologisen alan tasoa

39

Uusien säännösten mukaan jäsenvaltioiden on tallennettava kaikki pysyvät ekologiset alansa johonkin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän tasoon vuoteen 2018 mennessä. Tarkoituksena on tarkistaa, ovatko viljelijät noudattaneet velvoitetta pitää yleisesti ottaen vähintään viisi prosenttia maa-alastaan ekologisena alana²².

40

Tuensaajille hakuvuodesta 2016 alkaen annetusta graafisesta aineistosta on käytävä ilmi edellisenä vuonna määritetyn (myös muun kuin pysyvän) ekologisen alan tyyppi, koko ja sijainti²³. Jotta jäsenvaltiot voivat noudattaa tätä säännöstä, niillä täytyy olla viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmissään käytössä ekologisen alan perustaso ennen vuotta 2018. Komissio ohjeistaa, että ekologisten alojen tasoon olisi ensimmäisestä vuodesta (2015) lähtien sisällytettävä kaikki jäsenvaltion valitsemat mahdolliset ekologiset alat, joiden oletetaan pysyvän muuttumattomina ainakin kolmen vuoden ajan²⁴. Komission tulkinnan tarkoituksena on varmistaa, että ekologisen alan tasoa täydennetään asteittain niin, että se on täysin käyttövalmis vuoteen 2018 mennessä.

Laatikko 8

Pysyvän nurmen seurannassa ilmenneet puutteet

Maatalousmaan tyyppiä on seurattava tunnistamisjärjestelmän avulla vuosittain, jotta voidaan selvittää, onko peltomaa muuttunut pysyväksi nurmeksi. Tällainen tilanne on silloin, kun maa-alaa on yleensä käytetty vähintään viisi vuotta heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen, huolimatta siitä, että se on kynnetty ja sille on kylvetty muuta nurmirehukasvilajiketta.

Jäljitettävyyttä viiden vuoden siirtymävaiheen aikana ei ole varmistettu

Itävallassa viitelohkotietojen yhteys aiempiin vuosiin katkeaa, jos lohko siirretään viljelijältä toiselle tai sen koko muuttuu. Tästä seuraa, että viljelylohkon tilannetta ei voida määrittää luotettavasti tunnistamisjärjestelmästä, ja mahdollinen pysyvä nurmi saattaa jäädä huomaamatta. Puolassa ja Skotlannissa tilanne on samankaltainen. Niissä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmiin ei sisälly tietoa muusta kuin pysyvästä nurmesta (toisen tai kolmannen vuoden nurmipeitteestä). Viranomaiset eivät siis kykene seuraamaan nurmilohkojen tilannetta ja varmistamaan, että ne tallennetaan uudestaan tunnistamisjärjestelmään pysyvänä nurmena viiden vuoden syklin päätyttyä. Irlannissa tilanne on sama.

Pysyvän nurmen tarkka sijainti ei ilmene viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmästä

Nordrhein-Westfalenissa ei tavallisesti ole mahdollista erottaa pysyvää nurmea pellosta viitelohkon sisällä. Viljelijöiden piirrokset maatalouskäytössä olevasta maasta kuuluivat osana tukihakemuksiin, mutta niitä ei siirretty viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään. Pysyvällä nurmella olevan ja mahdollisen pysyvällä nurmella olevan maa-alan tarkkaa muotoa ei tämän vuoksi voitu jäljittää.

41

Tilintarkastustuomioistuimen kyselyssä valtaosa jäsenvaltioista/alueista (26 kaikkiaan 44:stä) ilmoitti, että ne olivat jo kaikilta osin toteuttaneet ekologisten alojen tason viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässään. Lisäksi 18 jäsenvaltiossa/alueella toteuttaminen oli käynnissä ja tarkoitus saada valmiiksi asetuksen mukaisesti vuoteen 2018 mennessä. Tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa kaikki peltomaalla tai sen yhteydessä sijaitsevat pysyvät ekologiset alat digitoidaan vaiheittain. Skotlannissa ekologisia aloja ei ole vielä digitoitu viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään lainkaan. Nordrhein-Westfalenissa ekologisten alojen luokitusta ja kokoa ei kaikissa tapauksissa ole määritetty oikein, mistä on aiheutunut virheellisiä laskelmia, koska eri osatekijöihin (kuten pensasaitoihin ja metsäsaarekkeisiin) sovelletaan eri kertoimia²⁵. Kun Irlannin viranomaiset sisällyttivät pysyvät maisemapiirteet sisältävän ekologisen alan tason viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään, ne päättivät käyttää ekologisten alojen osatekijöiden (esimerkiksi pensasaitojen ja ojien) paikallistamiseen eri tietoja kuin National Mapping Agency -laitos. Koska tämä taso ei teknisesti vastaa Irlannin nykyistä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän tasoa, tunnistamisjärjestelmässä olevat ekologisten alojen osatekijöiden rajat ja polygonit ovat siirtyneet, mikä vaikeuttaa niiden tarkkaa paikantamista.

Täydentävien ehtojen tai maatalouden ympäristötukijärjestelmän yhteydessä suojeltujen maisematekijöiden tallentaminen oli puutteellista

42

Ekologisten alojen suojelu on jatkoa muille toimintapolitiikoille tai välineille (esimerkiksi täydentävät ehdot sekä maaseudun kehittämiseen liittyvät maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteet), joilla on edistetty ympäristöystävällisempää maataloutta. Jäsenvaltiot ovat näiden sääntöjen mukaisesti muun muassa määritelleet standardit, joilla suojellaan ympäristöllisesti herkkiä alueita ja tietyntyyppisiä maisematekijöitä (esimerkiksi pensaita, puita, suojakaistoja ja metsäsaarekkeita).

43

EU:n nykyisessä säädöskehyksessä ei velvoiteta jäsenvaltioita kartoittamaan täydentävien ehtojen yhteydessä suojeltuja maisematekijöitä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyssä 28 jäsenvaltiota/aluetta ilmoitti kuitenkin tehneensä niin kansallisen lainsäädännön perusteella. Jäsenvaltioista/alueista 16 raportoi, että näitä tekijöitä ei ollut tallennettu viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään kaikilta osin. Viidestä tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta kolmessa täydentävien ehtojen yhteydessä suojellut maisematekijät on tallennettu viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään. Näiden tekijöiden asianmukainen yksilöiminen ja tallentaminen viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään on tarpeen, jotta mahdolliset muutokset tai noudattamatta jättämistapaukset (muun muassa luvaton poistaminen tai hävittäminen ajan mittaan) voidaan jäljittää. Näin tuettaisiin vaikuttavasti myös hallinnollisia ristiintarkastuksia. Tämä pätee myös Itävallan kaltaisiin jäsenvaltioihin, joissa maksetaan maatalouden ympäristö- ja ilmastotukea tietyntyyppisten maisematekijöiden perusteella. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita maisematekijöiden asianmukaisessa yksilöimisessä ja tallentamisessa Itävallan ja Saksan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmiin (ks. laatikko 9). Luotettavien maisematekijöiden tasojen sisällyttämisessä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään on ilmennyt vaikeuksia. Tämä on osoitus haasteista jatkossa, kun käyttöön otetaan kattava ja vaikuttava ekologisen alan taso.

Laatikko 9

Esimerkkejä maisematekijöiden virheellisestä yksilöimisestä ja tallentamisesta

Nordrhein-Westfalenissa maisematekijöitä, joita suojeltiin täydentävien ehtojen yhteydessä, ei aina rajattu oikein. Alla näkyvien tuen ulkopuolelle jätettyjen maisematekijöiden tietyt (oranssilla merkityt) osat, kuten metsäsaarekkeet ja puurivistöt, olivat itse asiassa tukikelpoisia. Toisaalta eräitä muita samantyyppisiä maisematekijöitä ei tallennettu.

© North Rhine-Westphalian Chamber of Agriculture.

Itävallassa maksajavirasto tallensi rutiiniluonteisesti metsäkaistoja maisematekijöinä (metsäsaareke – sininen kolmio), vaikka kaistat ovat osa viereistä metsää. Tämä tarkoittaa yleensä, että viereistä maatalousmaata viljelevillä tiloilla ei ole oikeutta käyttää kaistoja, joten ne eivät oikeuta maatalouden ympäristötukijärjestelmän mukaiseen tukeen.

© Itävallan maksajavirasto.

Yksinkertaistaminen on käynnissä mutta se on yhä haasteellista

44

Yksinkertaistaminen kuuluu komission ensisijaisiin tavoitteisiin²⁶. Komissio pitää yhteisen maatalouspolitiikan yksinkertaistamista olennaisen tärkeänä maatalouden kilpailukyvyn lisäämiseksi, työpaikkojen säilyttämiseksi ja luomiseksi sekä maaseudun terveen kehityksen edistämiseksi²⁷. Periaatteessa myös viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää olisi yksinkertaistettava.

45

Tietyissä asetuksissa²⁸ on hyväksytty uudet viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään liittyvät säännöt ja viherryttämisvaatimukset. Säännöt koskevat muun muassa jäsenvaltioissa sovellettavia lisävaatimuksia (esimerkiksi paikkatietoanalyysiin perustuva tukihakemus, useampia viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän tasoja – ks. pakollisten tasojen luettelo liitteessä I) ja vaihtoehtoja (epävakaisuuden välttämiseksi asetettu kynnys, sadan puun sääntö). Myös uusien tukikelpoisten maa-alojen luokkien sisällyttäminen viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään on vaativa tehtävä, koska vakiintuneet paikalliset käytännöt vaihtelevat.

Paikkatietoanalyysiin perustuva tukihakemus on hyödyllinen väline

46

Kaikkien yhden tuensaajan käyttämien viljelylohkojen tunnistamiseksi ja vastaavien paikkatietojen ja aakkosnumeeristen tietojen käsittelyn mahdollistamiseksi jäsenvaltion viranomaisten on toimitettava kaikille tuensaajille paikkatietoanalyysiin perustuva esitäytetty tukihakemuslomake ja vastaava graafinen aineisto viimeistään vuonna 2018²⁹. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää koskevassa tilintarkastustuomioistuimen kyselyssä 33 jäsenvaltiota/aluetta vastasi, että tällainen järjestelmä oli jo käytössä ja että järjestelmästä ilmeni, kuinka kaikki tukihakemukset sijoittuvat tunnistamisjärjestelmässä oleviin tietoihin nähden. Lopuissa 11 jäsenvaltiossa/alueella³⁰ tällaista järjestelmää ei (vielä) ollut otettu käyttöön.

47

Viljelijöiden pitäisi periaatteessa jo lähitulevaisuudessa esittää tukihakemuksensa paikkatietoanalyysiin perustuvin menetelmin (toisin sanoen lohkojen sijainti ja koko on ilmoitettava viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä olevien kuvien perusteella). Tapauksissa, jossa edunsaajat eivät tähän pysty, kansallisten tai alueellisten viranomaisten olisi kuitenkin annettava heille joko teknistä apua tai tukihakemus paperilla vuodesta 2018 alkaen, jolloin järjestelmän on oltava kokonaan käytössä. Lisäksi viranomaisten olisi varmistettava, että kaikki ilmoitetut pinta-alat digitoidaan.

48

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavainnot osoittavat, että paikkatietoanalyysiin perustuvan tukihakemuksen käyttöönotto on merkittävästi parantanut viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä olevien tietojen laatua asianomaisilla alueilla (esimerkiksi Itävallassa ja Saarlandissa). Hallinnollisten tarkastusten aikana havaitaan välittömästi viitelohkojen/viljelylohkojen maantieteelliset päällekkäisyydet ja lohkojen rajoissa ilmenevät epäjohdonmukaisuudet, joista aiheutuu virhekoodi. Myös Puola on jo kehittänyt paikkatietoanalyysiin perustuvan tukihakemusjärjestelmän, jonka avulla viljelijät voivat esittää hakemuksensa sähköisesti. Hakuvuonna 2015 kuitenkin alle yksi prosentti hakemuksista jätettiin sähköisesti, sillä puolalaiset viljelijät pitivät parempana perinteistä paperilla esitettävää hakemusta.

Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot päättivät, että ne eivät sovella epävakaisuuden välttämiseksi asetettua kynnystä

49

Yhteisen maatalouspolitiikan kauden 2014–2020 kehykseen kuuluu uutena osatekijänä jäsenvaltioille tarjottu vaihtoehto jättää viljelylohkojen tunnistusjärjestelmät ajantasaistamatta, jos viitelohkon uuden tukikelpoisen enimmäispinta-alan ja aiemmin arvioidun tukikelpoisen enimmäispinta-alan erotus on alle kaksi prosenttia (”epävakaisuuden välttämiseksi asetettu kynnys”)³¹. Tämän uuden säännön tarkoituksena on yksinkertaistaa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän hallinnollista käsittelyä. Vaikka päivitystä ei säännöksissä vaadita erotuksen ollessa alle kahden prosentin, komission ohjeissa³² jäsenvaltioille todetaan, että tietojen päivittäminen on suositeltavaa kaikissa tukikelpoisen alan selvissä muutoksissa³³ (eli tukeen oikeuttamattomia osia ei sisällytettäisi tukikelpoiseen enimmäispinta-alaan), vaikka muutos jäisi alle kahden prosentin kynnyksen. Yksikään tarkastuskäynnin kohteena ollut jäsenvaltio ei päättänyt soveltaa epävakaisuuden välttämiseksi asetettua kahden prosentin kynnystä.

Valinnainen sadan puun sääntö – monimutkainen tehtävä

50

Yhteisen maatalouspolitiikan uuteen kehykseen sisältyy sääntö, jonka mukaan maatalousmaata, jolla on hajanaisesti puita, pidetään nykyisin tukikelpoisena, jos hehtaarilla on enintään 100 puuta ja maataloustoimintaa voidaan harjoittaa samalla tavalla kuin saman alueen puuttomilla lohkoilla³⁴. Puita, joita pidetään laidunnettavina (voidaan käyttää laiduntamiseen), ei pidä laskea mukaan sadan puun enimmäismäärään. Laidunnettavia ovat komission tulkinnan mukaan puut, jotka ovat tosiasiallisesti kokonaisuudessaan kotieläinten ulottuvissa laiduntamista varten. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi vahvisti, että tällaisia puita on vaikea tunnistaa kuvatulkinnan avulla. Näin ollen myös maa-alan (osittaisen) tukikelpoisuuden arvioiminen maataloustuen kannalta on epävarmaa, ja jäsenvaltioiden näkökulmasta tilanne on monimutkaisempi ja hallinnollinen rasite suurempi.

Tukikelpoiseen maa-alaan sovellettavat uudet ehdot ovat haaste viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmälle

51

Yhteisen maatalouspolitiikan kauden 2014–2020 säännöksissä säädetään tukikelpoiseen maahan sovellettavista uusista ehdoista ja selvennyksistä. Pääsääntöisesti ainoastaan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään kirjatun maatalousmaan, jota käytetään valtaosin maataloustoimintaan, perusteella voidaan myöntää ensimmäisen pilarin mukaista tukea. Tukikelpoisuus määritetään maan tilanteen (pelto, pysyvä nurmi, pysyvä viljelykasvi) ja käytön perusteella. Hyväksyttäviä toimintoja ovat maataloustuotanto (kuten kasvien viljely) tai maan kunnossapito niin, että sitä voidaan käyttää laiduntamiseen tai viljelyyn. Näistä jälkimmäinen toiminto edellyttää, että viljelijä huolehtii säännöllisesti (esimerkiksi vuosittain) maan kunnossapidon vähimmäistoimista tai että maa-alalla on tiettyjä ominaisuuksia, joiden ansiosta se soveltuu laiduntamiseen tai viljelyyn. Lähtökohtaisesti tämä koskee kaikentyyppistä maata.

52

Vaikka jäsenvaltiot olisivat määrittäneet kunnossapidon vähimmäistoimet maa-aloille, joita ei käytetä maataloustuotantoon, toimien toteuttamista ei todennäköisesti ole mahdollista tarkistaa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmästä. Ainoastaan alat, jotka ovat täysin kasvuston vallassa enemmän kuin rajoitetun ajan (mikä osoittaa, etteivät ne ole käytössä), kyetään kenties yksilöimään tunnistamisjärjestelmän avulla vertaamalla ajantasaisia valokuvia järjestelmään aiemmin tallennettuihin tietoihin. Toisaalta jäsenvaltioiden velvollisuuksiin kuuluu tarkastaa kyseisten viitelohkojen tosiasiallinen tilanne ja tallentaa tieto (esimerkiksi paikalla toimitetun) tarkastuksen jälkeen viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään oikein (ks. laatikko 10).

Laatikko 10

Hyvä käytäntö kunnossapidon edellyttämien vähimmäistoimien tallentamiseksi viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään

Kroatiassa annetaan erityinen koodi viitelohkoille, joiden osalta on ilmoitettu kunnossapidon vähimmäistoimista. Näin lohkot voidaan kirjata väliaikaisesti tukeen oikeuttamattomiksi, jos paikalla toimitetuissa tarkastuksissa ilmenee, että toimia ei tosiasiassa ole toteutettu. Pysyvästi tukeen oikeuttamattomille maa-aloille annetaan eri koodi. Tämä on hyvä tapa kirjata viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään tapaukset, joissa kunnossapidon vähimmäistoimia koskevaa vaatimusta ei ole noudatettu.

53

Uusi pysyvän nurmen luokka kattaa maa-alan ”jota voidaan käyttää laitumena ja joka on osa vakiintunutta paikallista käytäntöä, jonka mukaan heinäkasvit ja muut nurmirehukasvit eivät perinteisesti ole vallitsevia laidunalueilla”. Jäsenvaltioiden on yksilöitävä ja määritettävä tällaiset alat ja rekisteröitävä ne viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään. Tavallisesti on kyse aloista, joilla mahdollisuudet maatalouskäyttöön ovat rajoitetut: kanervikosta (esimerkiksi Saksassa) tai yhteislaitumesta (Portugalissa). Nämä maa-alat saattavat näyttää hylätyiltä tai huonosti hoidetuilta. Kuten tilintarkastustuomioistuin havaitsi Irlannissa ja Nordrhein-Westfalenissa, kuvatulkinta viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän avulla ei siis useinkaan ole riittävä keino, joka mahdollistaisi tällaisen maan yksilöimisen asianmukaisesti tukikelpoiseksi. Sama pätee kunnossapidon vähimmäistoimiin (ks. kohta 52). Kansallisten viranomaisten on käytettävä riskiperusteisempaa toimintatapaa, esimerkiksi tehtävä kohdennettuja tarkastuksia paikalle (ks. myös kohdat 23–25) tai hyödynnettävä puoliautomaattisia välineitä (ks. kohta 29).

Komissio ei ole vielä saanut päätökseen tämänhetkisiä toimiaan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän yksinkertaistamiseksi

54

Lopuksi tilintarkastustuomioistuin analysoi toimet, joita komissio on toteuttanut viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän osalta yhteisen maatalouspolitiikan kehyksen yksinkertaistamiseksi kaudella 2014–2020. Toukokuussa 2015 alettiin soveltaa kuutta huomattavaa muutosta, jotka mahdollisesti vaikuttavat viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään (ks. kaavio 3).

Kaavio 3

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään vaikuttavat uuden yhteisen maatalouspolitiikan perusteella tehdyt muutokset

Lähde: Euroopan komissio.

55

Tilintarkastustuomioistuimen analyysin mukaan muutoksista on hyötyä joko tuensaajalle (kohdat a–c) tai maksajavirastolle (kohdat d–f), mutta ei välttämättä molemmille. Etenkin kohdissa a–c esitettyjen muutosten käsittely edellyttää monimutkaisia sääntöjä ja menettelyjä, mikä kasvattaa jäsenvaltioiden hallinnollista rasitetta entisestään. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän avulla on nimittäin vaikeaa määrittää suojakaistan ja aiempaa suurempien eli enintään neljän metrin suuruisten sallittujen aukkojen oikeellisuutta. Myös se, että puuttuvat tai virheellisesti määritetyt ekologiset alat voidaan korvata toisilla ekologisilla aloilla, pidentää paikalla tehtäviä tarkastuksia. Lopullista päätöstä siitä, onko viljelijä noudattanut sääntöjä, ei voida tehdä pelkästään vertaamalla alun perin esitetyssä hakemuksessa olevia tietoja ekologisista aloista tunnistamisjärjestelmässä oleviin tietoihin. Jos sääntöjä ei ole noudatettu, jäsenvaltion viranomaisten on mahdollisesti ryhdyttävä lisätoimiin.

19Asetus (EU) N:o 1307/2013.

20Asetus (EU) N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan h alakohta.

21Asetuksen (EU) N:o 1307/2013 45 artiklan 2 kohta.

22Prosenttisosuutta laskettaessa esimerkiksi maisemapiirteiden pinta-alaa ei oteta huomioon sellaisenaan, vaan painotuksin hehtaareiksi muunnettuina.

23Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 809/2014, annettu 17 päivänä heinäkuuta 2014, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän, maaseudun kehittämistoimenpiteiden ja täydentävien ehtojen osalta (EUVL L 227, 31.7.2014, s. 69), 17 artiklan 4 kohta.

24Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto; EFA layer guidance document (DSCG/2014/31 final rev1).

25Ks. asetus (EU) No 1307/2013, liite X. Esimerkiksi 1 m pensasaitaa (muuntokerroin 5 ja painokerroin 2) vastaa 10 m² ekologista alaa, kun taas 1 m² metsäsaareke (painokerroin 1,5) vastaa ainoastaan 1,5 m² ekologista alaa.

26Ks. http://www.consilium.europa.eu/fi/policies/cap-simplification.

27Ks. http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/index_en.htm.

28Asetus (EU) N:o 1306/2013, komission delegoitu asetus (EU) N:o 640/2014 ja komission täytäntöönpanoasetus (EU) No 809/2014.

29Asetus (EU) N:o 809/2014, 17 artikla.

30Luku kattaa kahdeksan Saksan aluetta.

31Asetus (EU) N:o 640/2014, 5 artiklan 3 kohta.

32DSCG/2014/33 – final rev 3, osuus 3.2.

33Tukeen oikeuttamattoman tekijän esiintyminen (esim. vastarakennettu talo).

34Asetus (EU) N:o 640/2014, 9 artiklan 3 kohta: Viljelylohkoa, jolla on hajanaisesti puita, pidetään tukikelpoisena alana, jos maataloustoimintaa voidaan harjoittaa samalla tavalla kuin saman alueen puuttomilla lohkoilla ja puiden lukumäärä hehtaaria kohden ei ylitä enimmäistiheyttä. Jäsenvaltioiden on määritettävä enimmäistiheys perinteisten viljelykäytäntöjen, luonnonolojen ja ympäristösyiden perusteella ja ilmoitettava se.

Osa III

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää koskeva komission seuranta parani, mutta siinä ei painotettu tarpeeksi järjestelmän tuloksellisuutta

56

Komissiolla on tärkeä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään liittyvä valvontatehtävä: komissio auttaa varmistamaan, että jäsenvaltioiden hallinnoimat tunnistamisjärjestelmät ovat vaikuttavia ja tehokkaita. Komission on ensinnäkin annettava jäsenvaltioille riittävästi tukea ja ohjeita, jotta EU:n sääntöjä tulkittaisiin yhdenmukaisesti ja yhteisen maatalouspolitiikan mukaisia maksuja seurattaisiin vaikuttavasti. Lisäksi komissio tarkastaa säännöllisesti jäsenvaltioiden ja alueiden erilaiset viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmät saadakseen varmuuden siitä, että ne toimivat asianmukaisesti ja suojaavat EU:n talousarviota niin, että huomattavien puutteiden ilmetessä määrätään rahoitusoikaisuja. Komission olisi seurattava tiiviisti myös toimintasuunnitelmia, joilla viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän puutteita pyritään korjaamaan. Komission olisi saatava LPIS-laadunarvioinnin avulla luotettava kokonaiskäsitys viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmien vaikuttavuudesta kaikkialla EU:ssa. Laadunarvioinnin olisi myös annettava komissiolle mahdollisuus selvittää, missä määrin jäsenvaltiot ovat edistyneet havaittujen puutteiden korjaamisessa. Tiedot viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään liittyvien tarkastusten kustannusvaikuttavuudesta voisivat auttaa kohdentamaan tarkastukset tehokkaammin ja arvioimaan paremmin toimintapolitiikan muutosten täytäntöönpanoa ja valvontakustannuksia.

Komission viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään liittyvä ohjeistaminen parani verrattuna edelliseen yhteisen maatalouspolitiikan kauteen

57

Yhteisen maatalouspolitiikan edellisellä kaudella (2007–2013) komissio ei antanut erityisiä ohjeita viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän osalta. Tähän tuli huomattava muutos yhteisen maatalouspolitiikan kaudella 2014–2020, ja vuosina 2014 ja 2015 annettiin useita viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää käsitteleviä ohjeita³⁵.

58

Komissio perusti yksikön³⁶, jonka tehtävänä on yksinomaan huolehtia suorista tukimaksuista. Komission tarkoituksena oli näin parantaa ohjeistusta ja tukea jäsenvaltioita vuonna 2015 toteutetun yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen edellä. Komissio on etenkin vuodesta 2014 lähtien lisännyt tiedotusta jäsenvaltioille ja viestintää niiden kanssa. Se on muun muassa järjestänyt useita kahdenvälisiä tapaamisia, julkaissut aineistoa ja järjestänyt säännöllisesti seminaareja, joissa käsitellään viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää.

59

Komission viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän osalta antama ohjeistus parani edelliseen yhteisen maatalouspolitiikan kauteen verrattuna, mutta siinä keskitytään etenkin laillisuus- ja asianmukaisuusnäkökohtiin. Ohjeissa ei juurikaan kerrota, miten seurannasta saataisiin kustannusvaikuttavampaa.

Toimintasuunnitelmilla ja rahoitusoikaisuilla korjattiin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän puutteita

60

Komissio pyrkii korjaamaan jäsenvaltioissa havaittuja viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän systeemisiä puutteita toimintasuunnitelmilla (ks. kaavio 4). Asianomaiset jäsenvaltiot laativat komission pyynnöstä vuoden 2015 loppuun mennessä kaikkiaan seitsemän yhteistä toimintasuunnitelmaa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää varten. Komission pyynnöstä käynnistettyjen toimintasuunnitelmien lisäksi jäsenvaltiot tai alueet voivat laatia toimintasuunnitelmia myös omasta aloitteestaan korjatakseen tiettyjä puutteita. Vuodesta 2007 alkaen on laadittu kymmenen tällaista suunnitelmaa.

61

Toisin kuin yhteisen maatalouspolitiikan kaudella 2007–2013, komission pyynnöstä käynnistetyille toimintasuunnitelmille on nykyisin olemassa nimenomainen oikeusperusta³⁷. Asetuksessa säädetään, että asianomaisten jäsenvaltioiden on laadittava yhdessä komission kanssa toimintasuunnitelmat, joihin on sisällytettävä selkeät edistymistä mittaavat indikaattorit. Tuoreimmissa toimintasuunnitelmissa – jotka koskevat Kreikkaa, Espanjaa, Ranskaa ja Englantia – on tällaiset indikaattorit. Komissio katsoo vuoden 2015 toimintakertomuksessaan, että Ranska ei ole toteuttanut toimintasuunnitelman keskeisiä sitoumuksia, joten Ranskan olisi ryhdyttävä toimiin näiden ongelmien ratkaisemiseksi ja mitattava edistymistä tarkemmilla indikaattoreilla. Vuosina 2014 ja 2015 toteutettujen korjaavien toimien ansiosta Kreikassa pysyväksi laitumeksi kirjattu ala pieneni 3,6 miljoonasta hehtaarista 1,5 miljoonaan hehtaariin ja Espanjassa tukikelpoinen maatalousmaa väheni 18,4 miljoonasta hehtaarista 15,6 miljoonaan hehtaariin³⁸.

62

Vuosina 1999–2015 komissio teki 49 päätöstä, joissa jätettiin EU:n rahoituksen ulkopuolelle tiettyjä jäsenvaltioissa eurooppalaisten maatalousrahastojen yhteydessä aiheutuneita menoeriä. Ulkopuolelle jättämistä perusteltiin muun muassa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään liittyvien säännösten rikkomisella. Kolme vuonna 2015 tehtyä päätöstä koski tunnistamisjärjestelmään liittyviä rikkomuksia. Kahdeksaan jäsenvaltioon³⁹ kohdistettiin vuonna 2015 rahoitusoikaisuja viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään liittyvien puutteiden tähden.

63

Tilintarkastustuomioistuin arvioi vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 2014, olivatko sen otokseensa poimimat kuusi jäsenvaltiota⁴⁰ korjanneet viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä puutteet vaikuttavasti ja oikea-aikaisesti ja oliko komissio soveltanut rahoitusoikaisuja säännösten mukaisesti. Komissio oli kaikissa tutkituissa tapauksissa joko määrännyt rahoitusoikaisuja tai käynnistänyt sääntöjenmukaisuuden tarkastuksia.

Kuva 4

Kokonaiskuva viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää koskevista toimintasuunnitelmista ja rahoitusoikaisuista vuodesta 2006 alkaen

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission tietojen perusteella.

64

Hakuvuoden ja sen kalenterivuoden välillä, jolloin rahoitusoikaisu lopulta tehtiin, kului kuitenkin usein melko pitkä aika (ks. taulukko 2). Asetuksessa yhteisen maatalouspolitiikan kautta 2014–2020 varten asetetut määräajat oli suunniteltu sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyn tehostamista ajatellen.

Taulukko 2

Esimerkkejä komission päätöksistä, joissa jätetään EU:n rahoituksen ulkopuolelle tiettyjä viljelylohkojen tunnistamismenetelmän kannalta merkityksellisiä menoja, jotka olivat aiheutuneet jäsenvaltioissa eurooppalaisten maatalousrahastojen yhteydessä (2015)

Jäsenvaltio | Hakuvuodet | Komission päätöksen numero
Bulgaria | 2009 | Päätös (EU) 2015/103
Espanja | 2006, 2007 ja 2008 | Päätös (EU) 2015/103
Ranska | 2008 ja 2009 | Päätös (EU) 2015/103
Liettua | 2007 ja 2008 | Päätös (EU) 2015/103
Portugali | 2009 | Päätös (EU) 2015/1119
Irlanti | 2008 ja 2009 | Päätös (EU) 2015/1119

Lähde: Euroopan komissio.

Menetelmät ja soveltamistapa heikensivät LPIS-laadunarvioinnin tulosten luotettavuutta

65

Eri puolilla EU:ta havaittiin toistuvia viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään liittyviä puutteita ja jäsenvaltioille määrättiin merkittäviä rahoitusoikaisuja (ks. kohdat 60–64). Tämän jälkeen vuonna 2010 komissio otti käyttöön LPIS-laadunarvioinnin⁴¹ pakollisena välineenä, jonka avulla jäsenvaltioiden on tarkoitus vuosittain aktiivisesti yksilöidä järjestelmän mahdolliset puutteet ja tarvittaessa toteuttaa korjaavia toimia. Laadunarvioinnissa on määrä tarkistaa järjestelmällisesti ja yhdenmukaisesti maatalousmaa ja tietyt siihen liittyvät tekijät koko EU:ssa. Laadunarvioinnissa tutkitaan kutakin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää kohti 500–1 250 viitelohkon suuruinen otos. Tällä hetkellä laadunarviointikehys koostuu kuudesta testattavasta laatutekijästä⁴² (ks. liite II). Laadunarvioinnin menetelmiä on muutettu vuosittain, ja käytössä on toisinaan ollut useita versioita ennen kuin lopullinen versio on hyväksytty. Ajan mittaan menetelmiä on muutettu monin tavoin⁴³.

66

Eräs kysymys, jonka jäsenvaltiot toivat toistuvasti esiin tilintarkastustuomioistuimen LPIS-kyselyssä ja jonka aiheellisuuden asiantuntijat vahvistivat laadunarviointiin liittyneessä vertaisarvioinnissa⁴⁴, oli laadunarvioinnin menetelmien monimutkaisuus ja tarve yksinkertaistaa niitä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa saatiin vahvistus sille, että jäsenvaltioiden on vaikea soveltaa LPIS-laadunarvioinnin menetelmiä oikein ja yhdenmukaisesti (ks. laatikko 11).

67

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi ongelmia laadunarvioinnin otantatavassa. LPIS-laadunarvioinnilla saadaan käyttökelpoisia tuloksia vain, jos otos on edustava kunkin laadunarvioinnin kohteena olevan jäsenvaltion / alueen viljelylohkojen koko perusjoukkoon nähden. Säännösten mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava laadunarviointi poimimalla ensin otos alueista ja sen perusteella otos tunnistamisjärjestelmässä olevista viitelohkoista.

Laatikko 11

Esimerkkejä laadunarviointimenetelmän virheellisestä tai epäjohdonmukaisesta soveltamisesta

Nordrhein-Westfalenissa maksajavirasto korjasi vuoden 2014 laadunarvioinnin lohko-otoksen määrittämisen jälkeen 237:ää viitelohkoa (lähes 30 prosenttia otoksesta) viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän järjestelmällisen päivityksen yhteydessä (päivitykseen sisältyi laadunarviointia varten saatujen uusien kuvien tutkiminen). Laadunarviointitestaus tehtiin vasta tämän jälkeen järjestelmässä olevien ajantasaistettujen tietojen pohjalta. Näin ollen laadunarvioinnin tulokset vääristyivät.

LPIS-laadunarvioinnin menetelmät edellyttävät, että maksajavirastot tarkastavat paikan päällä niiden lohkojen tilanteen, joiden osalta kuvatulkinta ei mahdollista johtopäätöksiä. Tilintarkastustuomioistuimen LPIS-kyselyn 44 vastaajasta ainoastaan 17 ilmoitti tekevänsä tällaisia tarkastuskäyntejä. Irlannissa, Puolassa ja Skotlannissa tiettyjä viitelohkoja ei mitattu laadunarviointia varten, vaikka ne olisi voitu mitata ja menetelmien mukaan se olisi jopa täytynyt tehdä.

Laatutekijää QE4 tulkittiin epäyhtenäisesti. Puolassa viranomaiset katsoivat, että jos lohko on yksilöitävissä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä (eli lohko on digitoitu ja sille on annettu yksilöllinen tunnus), siinä ei voida arvioida olevan ratkaisevaa puutetta. Koska digitointi ja tunnuksen antaminen ovat ennakkoedellytyksiä lohkojen tallentamiselle tunnistamisjärjestelmään, kaikki lohkot vastasivat laatutekijää QE4⁴⁵.

Irlannissa, Itävallassa ja Saksassa (Saarland ja Nordrhein-Westfalen) tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että laadunarvioinnista vastaavan henkilöstön tehtäviä ei ollut erotettu selkeästi viljelylohkon tunnistamisjärjestelmän päivittämisestä vastaavan henkilöstön tehtävistä. Oli siis olemassa riski, että laadunarviointihenkilöstö analysoi itse tekemäänsä ajantasaistustyötä.

68

Vuosien 2010–2014 laadunarvioinneissa jäsenvaltiot poimivat alueet, mutta komissio (YTK) poimi testattavat viitelohkot. Tilintarkastustuomioistuin totesi tarkastuskäyntien aikana, että jäsenvaltiot olivat poimineet puutteellisesti niin alueita kuin viitelohkoja sisältävät otokset, mikä puolestaan heikensi tulosten edustavuutta ja vertailukelpoisuutta sekä jäsenvaltioiden kesken että vuosien välillä (ks. laatikko 12).

Laatikko 12

Vuosien 2010–2014 laadunarviointien otannassa yksilöityjä puutteita

Missään niistä jäsenvaltioista, joihin tehtiin tarkastuskäynti, ei poimittu laadunarviointia varten määritettäviä alueita koko perusjoukosta, vaan ne valittiin kaukokartoituksen piiriin kuuluvista alueista⁴⁶, jotka edustavat vain pientä osaa jäsenvaltiosta/jäsenvaltion alueesta. Kaukokartoituksen ulkopuolelle jäävät lohkot eivät voineet tulla poimituiksi. Toinen ongelma oli se, että laadunarviointialueet eivät välttämättä kattaneet jäsenvaltion/alueen kaikkia maisematyyppejä (esimerkiksi vuoristolaitumia Itävallassa tai yhteisomistuksessa olevia alueita Irlannissa).

Irlannissa vuosien 2013 ja 2014 laadunarviointialueiden hajonta ei ollut riittävää, mikä herättää kysymyksen niiden poimintatavasta.

69

Komissio on pyrkinyt parantamaan laadunarvioinnin otantamenetelmien tehokkuutta vuoden 2015 laadunarvioinnista alkaen ja rajoittamaan arvioinnin kuluja. Tämän tuloksena poiminta laadunarviointiin tapahtuu huomattavasti vähäisemmästä määrästä alueita. Komissio teki kaksi tilastotestiä taatakseen uusien poimintamenetelmien edustavuuden. Nämä vahvistivat, että otoksen edustavuudessa ei ole vuosien 2014 ja 2015 välillä merkittävää eroa, vaikka joissakin tapauksissa otokset eivät laadunarviointialueiden vähäisen määrän vuoksi olleet yhtä edustavia kuin ennen ja niitä voitaisiin siksi parantaa kustannushyötyarvioinnilla.

Laadunarvioinnin tuloksia ei hyödynnetty riittävästi, kun viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä olevien tietojen laatua pyrittiin parantamaan

70

Yksi laadunarvioinnin tavoitteista on, että tarvittaessa ryhdytään korjaaviin toimiin. Jäsenvaltioita edellytetään yleensä laatimaan korjaavia toimia koskeva suunnitelma, jos ratkaiseva laatutekijä ei toteudu. Kahdessa tarkastuksen kohteena olleessa jäsenvaltiossa/alueella (Irlanti ja Skotlanti) ratkaisevia laatutekijöitä jäi toistuvasti toteutumatta, mutta jäsenvaltio/alue ei laatinut korjaavaa tointa koskevaa suunnitelmaa. Kyse ei ollut yksittäistapauksista. Komissio totesi vuoden 2014 osalta, että 20 jäsenvaltiosta/alueesta, joiden olisi vuoden 2014 laadunarviointitulosten perusteella pitänyt esittää korjaavia toimia koskeva suunnitelma, kuusi (30 prosenttia) ei laatinut suunnitelmaa.

71

Komissio vastaa laadunarvioinnin tulosten seurannasta. Se teki uskottavuustarkastuksia ja otti yhteyttä jäsenvaltioihin ja alueisiin, joiden laadunarviointiraporttien kohdalla se yksilöi ilmeisiä virheitä tai laskuvirheitä. Komissio (maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto) ei kuitenkaan tutkinut saamiensa laadunarviointitulosten osalta tarkemmin, oliko LPIS-laadunarviointi luotettava tai mikä oli syynä siihen, ettei vaatimuksia ollut noudatettu. Jäsenvaltioiden ja alueiden aiemmista tiedoista ei tehty trendianalyysiä. Myöskään laadunarvioinnin poikkeavia havaintoja ei analysoitu eikä viitelohkoja analysoitu tyypeittäin. Tällaiset analyysit auttaisivat komissiota havaitsemaan laatutekijöihin liittyvät kehityssuunnat ja selittämättömät poikkeamat.

72

Komissio teki vähäisen määrän tarkastuskäyntejä tiettyihin jäsenvaltioihin / tietyille alueille keskustellakseen niiden laadunarviointituloksista ja selventääkseen menetelmiä. Lisäksi komissio toimitti joitakin yksittäisiä laadunarviointitarkastuksia⁴⁷. Osaa LPIS-laadunarvioinneista käsiteltiin komission tavanomaisissa pinta-alaperusteisia tukia koskevissa tarkastuksissa⁴⁸, vaikka laadunarviointien tuloksia ei otettu nimenomaisesti huomioon ennen kuin jäsenvaltioita valittiin tarkastuskäyntien kohteiksi. YTK laati vuoden 2014 laadunarviointitulosten pohjalta tarkasteluraportit viidestä jäsenvaltiosta/alueesta⁴⁹, jotka maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto tarkasti vuonna 2015. YTK:ta pyydettiin myös osallistumaan kolmeen tarkastuksista. Nämä tarkastuskäynnit ja tavanomaiset tarkastukset eivät riittäneet antamaan varmuutta siitä, että kaikkien viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmien osalta vuosittain saatavat laadunarviointitulokset ovat luotettavia.

35Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto: DSCG/2014/31 (ekologisen alan taso), DSCG/2014/32 (tarkastukset paikalla), DSCG-2014-33 (viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä), DSCG/2014/39 (paikkatietoanalyysiin perustuvat tukihakemukset); YTK (yhdessä maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston kanssa): DS/CDP/2015/06 (tekninen ohjeistus pysyvää nurmea koskevaa määräsuhteeseen perustuvaa järjestelmää varten), DS/CDP/2015/11 (viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän ajantasaistus) sekä DS/CDP/2015/10 (tasojen hallinnointi).

36Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston yksikkö D.3 on ollut toiminnassa tammikuusta 2014 alkaen.

37Asetus (EU) N:o 1306/2013, 41 artiklan 2 kohta. Asetus tuli voimaan 1. tammikuuta 2014.

38Tiedot komission vastauksesta tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 2014, laatikko 7.8.

39Belgia, Bulgaria, Espanja, Ranska, Irlanti, Liettua, Portugali ja Yhdistynyt kuningaskunta.

40Bulgaria, Kreikka, Espanja, Italia, Portugali ja Romania.

41Arvioinnin oikeudellinen perusta oli aiemmin asetuksen (EY) N:o 1122/2009 6 artiklan 2 kohta. Nykyisin perustana on asetuksen (EU) N:o 640/2014 6 artikla.

42Laatutekijä QE7 ’paikalla tehdyissä tarkastuksissa havaittujen väärinkäytösten määrä’ poistettiin vuoden 2015 laadunarvioinnista alkaen.

43Muutokset koskivat muun muassa seuraavia aiheita: keskeisten käsitteiden ja määritelmien tarkistaminen tai hienosäätö (esimerkiksi ’ratkaisevat puutteet’ / ETS 5.1), laatutekijöiden laskentakaavojen tarkistaminen (esimerkiksi QE5 – QE7 / ETS 5.1), uusien osatekijöiden sisällyttäminen laatutekijään (esimerkiksi QE1 b / ETS 5.3), laatutekijästä luopuminen (QE7 / ETS 6.0) ja laatutekijöiden numeroinnin muuttaminen (QE3:n ja QE4:n järjestyksen vaihtaminen / ETS 6.0).

44Peer review of the LPIS QA Framework, Sytze de Bruin (Wageningenin yliopisto) ja Gábor Csornai, konsultti (V4.0), marraskuu 2011.

45Muissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa arvioitiin erilaisia perusteita käyttäen, vastasivatko lohkot laatutekijää QE4. Hylkäysperusteet liittyivät seuraaviin seikkoihin: useita lohkoja yhdistynyt tai useat polygonit estävät tarkan tunnistamisen; ei tukikelpoista alaa, vaikka tukikelpoinen enimmäispinta-ala oli suurempi kuin nolla; lohkoa ei voitu paikantaa puutteellisen kehämitan tai rajojen puuttumisen vuoksi; enemmän kuin kaksi rajaa puuttui.

46Lukuun ottamatta jäsenvaltioita ja alueita, joilla ei käytetä kaukokartoitusta (Itävalta, Skotlanti).

47Vuonna 2014 esimerkiksi Irlannissa ja Alankomaissa.

48Vuonna 2013 LPIS-laadunarviointia käsiteltiin vain Espanjassa, Italiassa ja Ruotsissa. Vuonna 2014 tarkastukset kattoivat LPIS-laadunarvioinnin Bulgariassa, Irlannissa, Liettuassa, Alankomaissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englannissa).

49Belgia (Flanderi), Tanska, Kypros, Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta (Skotlanti).

Johtopäätökset ja suositukset

73

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä on tärkeä osa yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää, ja siihen tallennettujen tietojen ansiosta viljelijöille maksetaan pinta-alaperusteinen tuki oikeellisesti. Yhteisen maatalouspolitiikan säännöksiin sisältyy tiettyjä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää koskevia vaatimuksia, ja tunnistamisjärjestelmä on tarkoitettu toimimaan yhteisen maatalouspolitiikan uusien osatekijöiden seurantavälineenä. On siis hyvin tärkeää, että viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän tiedot ovat luotettavia. Näin voidaan varmistaa, että tukimaksut ovat laillisia ja sääntöjenmukaisia. Tietojen luotettavuus riippuu päivitysten, tarkastusten ja seurannan vaikuttavuudesta ja tehokkuudesta sekä komissiossa että jäsenvaltioissa.

74

Tarkastuksessa haettiin vastausta kysymykseen siitä, hallinnoidaanko viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää hyvin. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä on hyödyllinen väline maatalousmaan tukikelpoisuuden määrittämiseen, mutta sen hallinnointia voitaisiin edelleen parantaa.

75

Jos viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää ajantasaistetaan ja analysoidaan oikein, se voi olla merkittävä apu tukihakemusten pinta-alavirheiden estämisessä ja havaitsemisessa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumaan liittyvät tulokset ovat viime vuosina osoittaneet, että toimintasuunnitelmilla ja rahoitusoikaisuilla on kyetty korjaamaan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmien puutteita jäsenvaltioissa. Eräitä osa-alueita on kuitenkin vielä parannettava.

76

Ortokuvat olivat enimmäkseen ajan tasalla. Tarkastuksen kohteena olleissa jäsenvaltioissa ilmeni kuitenkin vaikeuksia määritettäessä viitelohkojen oikeellista tukikelpoista enimmäispinta-alaa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän päivitystä varten. Vaikeuksia esiintyi etenkin tapauksissa, joissa ei ollut pelkästään ortokuvien avulla mahdollista arvioida maa-alan tukikelpoisuutta kiistattomasti (esimerkiksi tietyntyyppiset nurmialat) (ks. kohdat 14–29). Tietyissä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmissä oli lisätietoja omistussuhteista ja vuokraoikeuksista. Näin varmistettiin, että kunkin lohkon ilmoitti oikea viljelijä (ks. kohdat 30 ja 31). Jäsenvaltiot eivät arvioineet viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän kustannusvaikuttavuutta. Analyysin avulla kyseiset tarkastukset voitaisiin suunnitella paremmin. Tämä auttaisi suunnittelemaan valvontajärjestelmät tehokkaammiksi ja tukemaan tulevaisuudessa mahdollisesti tehtäviä toimintapolitiikkojen vaikutusten arviointeja (ks. kohdat 32 ja 33).

Kehitetään prosesseja, jotta viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän tiedot olisivat luotettavampia ja tuloksellisuutta voitaisiin mitata paremmin

Suositus 1 – Kehitetään prosesseja, jotta viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään sisältyvät tiedot olisivat luotettavampia

Jäsenvaltioiden olisi määrällisen kustannus-hyötyanalyysin ja riskien arvioinnin perusteella yhteisen maatalouspolitiikan tämän kauden aikana tehostettava toimiaan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään sisältyvien tietojen luotettavuuden parantamiseksi ajantasaistamalla järjestelmää oikea-aikaisesti ja perusteellisesti. Koska määräsuhteinen arviointi on monimutkaista, tätä vaihtoehtoa käyttävien jäsenvaltioiden olisi yhteisen maatalouspolitiikan nykyisen kauden aikana jatkettava selkeät kuvaukset ja arviointiperusteet sisältävän, määräsuhteista vaihtoehtoa koskevan luettelon kehittämistä. Lisäksi jäsenvaltioiden olisi käytettävä täydentäviä teknisiä välineitä lisätäkseen ortokuvien objektiivisuutta ja varmistaakseen uusittavuuden. Jäsenvaltioiden olisi myös harkittava mahdollisuutta tallentaa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään tietoja omistussuhteista ja vuokraoikeuksista aina, kun se on toteutettavissa ja kustannusvaikuttavaa.

Suositus 2 – Mitataan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän toteuttamisen kustannusvaikuttavuus

Jäsenvaltioiden olisi komission tuella kehitettävä yhteisen maatalouspolitiikan nykyisen kauden aikana viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän käytöstä ja päivittämisestä aiheutuvien kulujen arviointikehys ja otettava se käyttöön. Tämän pitäisi antaa jäsenvaltioille mahdollisuus mitata viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmien tuloksellisuutta ja järjestelmäparannusten kustannusvaikuttavuutta.

77

Yhteisen maatalouspolitiikan kaudella 2014–2020 sovellettavassa säännöskehyksessä on säädetty aiempaa useammista vaatimuksista, jotka jäsenvaltioiden on tarkastettava. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän mukauttaminen viherryttämistä varten etenee, joskaan sitä ei ole vielä saatu päätökseen. Viherryttämistuen ehtojen toteutuminen voidaan tarkastaa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän avulla vain osittain (ks. kohdat 34–41). Muita ympäristön kannalta suotuisia tekijöitä, kuten täydentävien ehtojen yhteydessä suojeltuja maisemapiirteitä, ei ole sisällytetty viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään. Jotkin jäsenvaltiot olivat vapaaehtoisesti vieneet niitä tunnistamisjärjestelmäänsä, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ne oli joissakin tapauksissa tallennettu virheellisesti (ks. kohdat 42 ja 43).

78

Yksinkertaistaminen on käynnissä, mutta se on yhä haasteellista mm. paikkatietoanalyysiin perustuvien tukihakemusten kaltaisista hyödyllisistä välineistä huolimatta. Joitakin säännöksiä ei hyödynnetä käytännössä (epävakaisuuden välttämiseksi asetettu kahden prosentin kynnys) tai niiden täytäntöönpano on hyvin haasteellista (sadan puun sääntö ja uudet tukikelpoisten maa-alojen luokat). Nykyisiä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän yksinkertaistamistoimia ei ole vielä saatu päätökseen (ks. kohdat 44–55).

Puututaan neuvokkaammin lainsäädännön monimutkaisuuteen

Suositus 3 – Tallennetaan pysyvät ympäristöpiirteet luotettavammin

Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että ekologiset alat, pysyvät nurmet ja uudet maaluokat on yksilöity ja rekisteröity luotettavasti viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään, ja kohdistettava niihin vaikuttavaa seurantaa. Jäsenvaltioiden olisi myös arvioitava, mitä kuluja ja toisaalta hyötyjä aiheutuisi kaikkien täydentävien ehtojen tai maatalouden ympäristötukijärjestelmän mukaisesti suojeltujen maisematekijöiden sisällyttämisestä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään. Tällaisia biologisen monimuotoisuuden ja ympäristön kannalta suotuisia tekijöitä voitaisiin seurata ja suojella paremmin, jos ne sisällytettäisiin järjestelmään.

Suositus 4 – Selkeytetään eräitä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään sovellettavia nykyisen säännöskehyksen sääntöjä

Komission olisi tarkasteltava uudelleen nykyistä säännöskehystä ja yksinkertaistettava ja selkeytettävä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään sovellettavia sääntöjä yhteisen maatalouspolitiikan seuraavaa kautta ajatellen. Sen olisi esimerkiksi harkittava uudelleen, ovatko epävakaisuuden välttämiseksi asetettu kahden prosentin kynnys ja sadan puun sääntö tarpeen.

79

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen kohdistuva komission seuranta on parantunut verrattuna yhteisen maatalouspolitiikan edelliseen kauteen. Komissio tekee kattavaa tarkastustyötä, toimintasuunnitelmia laaditaan tarvittaessa ja rahoitusoikaisuja pannaan täytäntöön (ks. kohdat 56–64).

80

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää koskevassa komission ohjeistuksessa keskityttiin kuitenkin etenkin laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen tunnistamisjärjestelmän kokonaisvaikuttavuuden parantamisen sijaan. Komissio otti käyttöön LPIS-laadunarvioinnin, jotta jäsenvaltiot voisivat aktiivisesti yksilöidä järjestelmän mahdolliset puutteet ja tarvittaessa toteuttaa korjaavia toimia. Laadunarvioinnin tarkoituksena on tuottaa lisäarvoa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään, mutta arviointitulosten luotettavuutta heikentävät puutteet (mahdollisesti liian monimutkaisten) menetelmien soveltamisessa ja otantatapaan liittyvät ongelmat (ks. kohdat 65–69). Laadunarvioinnin tuloksia ei myöskään hyödynnetä vaikuttavasti viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä olevien tietojen parantamiseen, sillä korjaavia toimia koskevia suunnitelmia ei aina laadita. Komissio ei käyttänyt laadunarvioinnin tuloksia riittävällä tavalla edistääkseen viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän parantamista (ks. kohdat 70–72).

Määritellään uudelleen komission painopiste, jotta LPIS-laadunarvioinnilla voidaan saada aikaan enemmän lisäarvoa kuluvan kauden aikana

Suositus 5 – Parannetaan laadunarviointiin poimittujen otosten edustavuutta

Komission olisi ennen vuoden 2017 laadunarvioinnin käynnistämistä tehtävä kustannus-hyötyanalyysi, ja arvioitava, onko laadunarviointia varten poimittujen otosten edustavuutta mahdollista parantaa niin, että tunnistamisjärjestelmän sisältämien viljelylohkojen perusjoukko katettaisiin nykyistä paremmin.

Suositus 6 – Seurataan laadunarvioinnin tuloksia paremmin

Komission olisi vuodesta 2016 alkaen parannettava laadunarvioinnin tulosten seurantaa. Sen olisi analysoitava laadunarvioinnin raportoinnissa mahdollisesti ilmenevät epäjohdonmukaisuudet ja kohdistettava niihin seurantaa, annettava palautetta jäsenvaltioille ja varmistettava, että korjaavia toimia koskevat suunnitelmat laaditaan ja että ne toteutetaan tarvittaessa. Lisäksi komission olisi vuosittain tehtävä jokaisen jäsenvaltion ja viitelohkotyypin osalta yksityiskohtainen trendianalyysi, jotta mahdolliset ongelmat voidaan havaita ajoissa.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil WYNN OWENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 7. syyskuuta 2016 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

Liitteet

Liite I

Asetuksen (EU) N:o 640/2014 5 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaiset viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän tasot

οPellon, pysyvien nurmien ja pysyvien laidunten tai pysyvien viljelykasvien pinta-ala (asetus (EU) N:o 1307/2013, 4 artiklan 1 kohdan e alakohta).

οMaatalousmaa, johon sovelletaan maatalouden ympäristö- ja ilmastositoumuksia (asetus N:o 1305/2013, 28 artiklan 2 kohta).

οAsetuksen N:o 1307/2013 32 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla ala, joka antoi vuonna 2008 oikeuden tukiin asetuksen (EY) N:o 1782/2003 III osastossa säädetyssä tilatukijärjestelmässä tai IV A osastossa säädetyssä yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä ja joka

(i)ei enää täytä tukikelpoisen hehtaarin määritelmän vaatimuksia luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY, vesipolitiikan puitedirektiivin 2000/60/EY ja lintudirektiivin 2009/147/EY täytäntöönpanon vuoksi

(ii)on metsitetty yksittäisen viljelijän sitoumuksen ajaksi asetuksen (EY) N:o 1257/1999 31 artiklan, asetuksen (EY) N:o 1698/2005 43 artiklan tai asetuksen (EU) N:o 1305/2013 22 artiklan mukaisesti taikka sellaisen kansallisen järjestelmän nojalla, jonka ehdot ovat asetuksen (EY) N:o 1698/2005 43 artiklan 1, 2 ja 3 kohdan tai asetuksen (EU) N:o 1305/2013 22 artiklan mukaiset

(iii)on kesannoitu yksittäisen viljelijän sitoumuksen ajaksi asetuksen (EY) N:o 1257/1999 22, 23 ja 24 artiklan mukaisesti tai asetuksen (EY) N:o 1698/2005 39 artiklan tai asetuksen (EU) N:o 1305/2013 28 artiklan mukaisesti.

οTiedot tukikelpoisen enimmäispinta-alan määrittämiseksi seuraavissa yhteyksissä:

(i)pinta-alaperusteiset maaseudun kehittämistoimenpiteet

(ii)perustukijärjestelmä

(iii)yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä

(iv)uudelleenjakotuki

(v)tuet ilmaston ja ympäristön kannalta suotuisille maatalouskäytännöille

(vi)tuet luonnonhaitta-alueille

(vii)nuorten viljelijöiden tuki

(viii)vapaaehtoinen tuotantosidonnainen tuki

(ix)puuvillan lajikohtainen tuki

(x)pienviljelijöiden tukijärjestelmä

(xi)POSEI (syrjäisimpien alueiden erityistoimet)

(xii)Egeanmeren saaret.

οTiedot ekologisen alan sijainnista ja koosta.

οTiedot, joilla voidaan perustella erityissäännösten soveltaminen seuraavissa yhteyksissä:

(i)asetuksen (EU) N:o 1305/1305 32 artiklassa tarkoitetut vuoristoalueet ja muut alueet, joilla on huomattavia luonnonoloista johtuvia tai muita erityisrajoitteita

(ii)direktiivin 2000/60/EY kattamat Natura 2000 -alueet

(iii)asetuksen (EU) N:o 1307/2013 57 artiklassa tarkoitettu puuvillan tuotantoon hyväksytty maatalousmaa

(iv)asetuksen (EU) N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan iii alakohdassa tarkoitetut maatalousmaat, jotka luontaisesti pysyvät laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa

(v)asetuksen 1307/2013 46 artiklan 5 ja 6 mukaisesti ekologiset alat, joiden osalta jäsenvaltiot ovat päättäneet sallia alueellisen ja/tai kollektiivisen täytäntöönpanon

(vi)asetuksen (EU) N:o 1307/2013 20 artiklan mukaisesti komissiolle ilmoitetut alat

(vii)ympäristön kannalta herkät pysyvän nurmen alat, joihin sovelletaan luontotyyppidirektiiviä ja lintudirektiiviä

(viii)asetuksen 1307/2013 45 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut muut herkät alueet

(ix)asetuksen (EU) N:o 1307/2013 48 artiklan mukaiset jäsenvaltioiden määrittämät alat.

Liite II

Laadunarviointi 2015 - Laatutekijät vastaavuusluokittain

Ensimmäinen vastaavuusluokka – viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän laadun arvioiminen | QE1 | Tukikelpoisen enimmäisalan oikea määrittäminen
QE2 | Viitelohkojen osuus ja jakautuminen, jos tukikelpoisessa enimmäisalassa otetaan huomioon tukikelvottomia alueita tai jos siinä ei oteta huomioon maatalousmaata
QE3 | Sellaisten viitelohkojen esiintyminen, joissa on ratkaisevia puutteita¹
Toinen vastaavuusluokka – viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän mahdollisten puutteiden yksilöiminen | QE4 | Viitelohkojen luokittelu, jos tukikelpoisessa enimmäisalassa otetaan huomioon tukikelvottomia alueita, jos siinä ei oteta huomioon maatalousmaata tai jos siinä esiintyy ratkaiseva puute²
QE5 | Ilmoitetun alan suhde viitelohkojen sisällä olevaan tukikelpoiseen enimmäisalaan
QE6 | Vuosien mittaan muuttuneiden viitelohkojen prosenttiosuus

Lähde: Asetus (EU) N:o 640/2014, 6 artikla, ja YTK:n portaali³.

1Huom.: Vuotta 2015 edeltänyt QE4.

2Huom.: Vuotta 2015 edeltänyt QE3.

3Ks. https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/LPISQA_Legacy/ETS/Decisions

Komission vastaus

Tiivistelmä

I

Komission mielestä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä (land parcel identification system, LPIS) auttaa huomattavasti ehkäisemään virheitä ja vähentämään niiden määrää sitä soveltavissa tukijärjestelmissä.

III Ensimmäinen luetelmakohta

LPIS-järjestelmä on yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän kulmakivi. Sen avulla voidaan toimittaa valtaosa hallinnollisista tarkastuksista. Se auttaa estämään, havaitsemaan ja korjaamaan virheitä tukihakemusten käsittelyn alkuvaiheissa. LPIS-järjestelmä sekä paikkatietoanalyysiin perustuvat tukihakemukset tehostavat lisäksi virheiden aikaista ennaltaehkäisyä ja edistävät niiden nopeaa korjaamista.

Edellä todetusta huolimatta jäsenvaltioiden vastuulla on pitää LPIS-järjestelmänsä ajan tasalla ja tulkita ortokuvia oikein. Komission laatimat LPIS-laadunarvioinnin menetelmät auttavat jäsenvaltioita havaitsemaan kuvien virheelliseen käsittelyyn tai kuvatulkintaan liittyviä puutteita ja niiden avulla jäsenvaltiot voivat ryhtyä korjaaviin toimiin.

III Kolmas luetelmakohta

Komission harjoittamaa LPIS-laadunarvioinnin tulosten seurantaa on tehostettu tarkastusjakson jälkeen.

IV a)

Tämä suositus koskee jäsenvaltioita.

Sen osalta, onko viljelijän käytössä olevan maan tarkastaminen LPIS-järjestelmän avulla asiaankuuluvaa, tarkoituksenmukaista ja hyödyllistä, ks. komission vastaus kohtaan 30.

IV b)

Komissio hyväksyy suosituksen siitä, että jäsenvaltioita tuetaan helpottamalla hyviä käytäntöjä koskevan tiedon vaihtoa ja suorittamalla toteutettavuustutkimus.

IV c)

Tämä suositus koskee jäsenvaltioita.

IV d)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Kaikki LPIS-järjestelmää koskevat säännöt arvioidaan uudelleen, ja niihin tehdään tarvittaessa tarkistuksia vuoden 2020 jälkeistä uutta yhteistä maatalouspolitiikkaa varten.

IV e)

Komissio hyväksyy suosituksen.

Otosten edustavuuden seuranta on osa jatkuvaa prosessia.

IV f)

Komissio hyväksyy suosituksen ja on jo ryhtynyt panemaan sitä täytäntöön.

Jäsenvaltioille on annettu virallisten kirjeiden muodossa palautetta LPIS-laadunarviointia koskevasta raportoinnista hakuvuosilta 2014 ja 2015, ja niille on myös esitetty huomautuksia vaadittavista mutta määrittämättä olevista korjaavista toimista.

Kaikki korjaavat toimet on tutkittu, ja jos niitä on pidetty epätarkoituksenmukaisina tai riittämättöminä, niihin on pyydetty tarkistuksia. Komissio kehittää parhaillaan erityistä riskinarviointia, jota se käyttää seurantatehtäviensä yhteydessä tunnistaakseen ne jäsenvaltiot, joilla saattaa ilmetä ongelmia LPIS-laadunarviointimenetelmien moitteettomassa soveltamisessa, kuten ongelmien havaitsemisessa ja niiden ratkaisemisessa asianmukaisin korjaavin toimin.

Osa I

13

LPIS-järjestelmä on yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän kulmakivi ja useimpien suorien maksujen keskeinen valvontaväline. Politiikkatavoitteiden saavuttamisen kannalta on erittäin tärkeää, että LPIS-järjestelmä on luotettava, ajantasainen ja tarkka. Jäsenvaltioilla saattaa lisäksi olla aihetta tutkia järjestelmiensä kustannusvaikuttavuus niiden tuloksellisuuden parantamiseksi.

20

Siltä osin kuin on kyse tapauksista, joissa uusien ortokuvien syöttämisessä LPIS-järjestelmään on havaittu viivästyksiä, komissio on kehottanut jäsenvaltioita lukuisia kertoja saattamaan LPIS-järjestelmänsä ajan tasalle ennen soveltamisprosessin alkua¹.

22

Komission mielestä LPIS-laadunarvioinnin tulokset, jotka ovat peräisin tilastollisesti edustavasta otoksesta, osoittavat liian suurina esitettyjen pinta-alojen osuuden olevan alle kaksi prosenttia EU:n tasolla. Tukikelpoisen enimmäispinta-alan vahvistaminen virheettömästi jokaiselta LPIS-järjestelmässä olevalta viitelohkolta ei ole mahdollista ilman suunnattomia kustannuksia².

Laatikko 2 – Esimerkkejä tukikelpoisen enimmäispinta-alan virheellisestä arvioinnista, joka olisi voitu havaita kuvatulkinnalla

Komissio ei kiistä esimerkkejä, jotka tilintarkastustuomioistuin esittää tukikelpoisen enimmäispinta-alan virheellisestä arvioinnista. Esimerkeissä esitetyt erityistapaukset eivät ole kuitenkaan edustavia kaikkien muiden LPIS-järjestelmien osalta. EU:n eri osissa käytettävät useat LPIS-järjestelmät poikkeavat toisistaan monilta osin, ja myös EU:n maatalousalueiden ominaispiirteet poikkeavat toisistaan huomattavasti.

23

Komissio on kehottanut jäsenvaltioita suorittamaan nopeita viljelystarkastuksia, jos ne epäilevät tukikelpoisuutta koskevan kuvatulkinnan paikkansapitävyyttä. Kuten kohdassa 25 todetaan, nopeat viljelystarkastukset ovat kalliita, joten komissio on antanut ohjeistusta ja järjestänyt foorumeita ja työkokouksia, joiden tarkoituksena on tehostaa kuvatulkinnan käyttöä.

29

Asiakirjassa DS-CDP-2015-06 final ”Technical Guidance on the pro rata system for permanent grassland” (Tekninen ohjeistus pysyvää nurmea koskevaa määräsuhteeseen perustuvaa järjestelmää varten) on esimerkkejä hyvistä käytännöistä, joilla jäsenvaltioita tuetaan määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän toteutuksessa.

Lisäksi Espanjan käyttämää light detecting and ranging (LIDAR, valoon perustuva havainnointi ja etäisyyden mittaus) -teknologian mukaista menettelytapaa on esitelty mahdollisena työkaluna 23.–25. toukokuuta 2016 järjestetyssä työkokouksessa, jonka aiheena oli maatalousmaan valvonta ja hallinta yhdennetyssä hallinto- ja valvontajärjestelmässä.

30

EU:n lainsäädännössä ei edellytetä LPIS-järjestelmän täydentämistä tiedoilla siitä, ovatko lohkot viljelijän käytettävissä, eikä kyseisiä tietoja myöskään tarkisteta systemaattisesti ristiin järjestelmässä olevien tietojen kanssa. Komissio kehottaa jäsenvaltioita tekemään tarkastuksia paikalla, jos niillä on epäilyksiä siitä, onko maa viljelijän käytettävissä.

32

Yhteistyössä toteutettavassa hallinnossa jäsenvaltiot päättävät nykyisen säädöskehyksen puitteissa, mikä on kustannustehokkain tapa toteuttaa yhteistä maatalouspolitiikkaa. Komissio on järjestänyt useita työkokouksia levittääkseen tietoa hyvistä käytännöistä, kuten muun muassa siitä, miten maatalousmaa tulisi tunnistaa ja määrittää kustannusvaikuttavuuden parantamiseksi.

33

Komissio on tietoinen LPIS-järjestelmän tärkeimpien toimintojen kustannuksista ja ottaa ne huomioon laatiessaan EU:n lainsäädäntöesityksiä. Lisäksi on muistettava, että LPIS-järjestelmät ovat hyvin moninaisia, ja jäsenvaltiot valitsevat erilaisia täytäntöönpanovaihtoehtoja. Yhteistyössä toteutettavassa hallinnossa jäsenvaltioiden on tehtävä periaatepäätökset LPIS-järjestelmiensä kustannusvaikuttavuus huomioon ottaen.

Osa II

38

LPIS-järjestelmää koskevan ohjeistuksen avulla jäsenvaltioille tiedotetaan pysyvän nurmen paikannusvaatimuksesta ja (hyvin tarkoista) paikannustavoista. Jäsenvaltioiden on arvioitava tämän luokittelun laatu LPIS-laadunarvioinnin ja etenkin laatutekijän 2 (QE 2) avulla ja ryhdyttävä tarvittaessa asian vaatimiin korjaaviin toimiin.

Laatikko 8 – Pysyvän nurmen seurannassa ilmenneet puutteet

Komissio myöntää, että LPIS-laadunarvioinnin tuloksia analysoitaessa maatalousmaan luokittelu on yksi pääasiallisista seikoista, joiden osalta jäsenvaltiot ryhtyvät korjaaviin toimiin.

Ks. myös komission vastaus kohtaan 38.

40

Vaikka komissio kehottaakin jäsenvaltioita sisällyttämään kaikki mahdolliset ekologiset alat LPIS-järjestelmässä olevaan ekologisen alan tasoon, se on yksinkertaistamisaloitteen yhteydessä myös korostanut vähimmäisvaatimuksia, jotka valmiin ekologisen alan tason on täytettävä. Ekologisen alan tason valmistumista koskevan ohjeen (DSCG/2014/31 FINAL REV 1) 5.10 kohdassa todetaan, että ekologiseen alan tasoon on sisällyttävä vähimmäisvaatimuksena, tarkistuksen jälkeen ja ennen maksua, vähintään kaikki ilmoitetut ekologiset alat, jotka ovat ajan kuluessa vakaat.

44

Yhteisen maatalouspolitiikan yksinkertaistaminen on jatkuva prosessi, jossa noudatetaan kolmea periaatetta: perussäädökseen ei tehdä muutoksia (toimintapolitiikan vakaus), toimitaan viljelijän eduksi ja varmistetaan moitteeton varainhoito. Komissio toteaa, että sen mielestä yksinkertaistaminen ei koske LPIS-järjestelmää.

45

Paikkatietoanalyysiin perustuvan tukihakemuksen käyttöönotto tekee hakuvaiheesta viljelijöille yksinkertaisemman. Epävakaisuuden välttämiseksi asetetun kahden prosentin kynnyksen tavoitteena on välttää, että maksajavirastot päivittävät viitelohkoja LPIS-järjestelmässä tarpeettomasti ja liian usein havaitessaan mitatun alueen osalta vähäisiä poikkeamia. Lisäksi puiden enimmäistiheyttä koskevan säännön (niin sanotun sadan puun säännön) tavoitteena on tarjota selkeät, yksinkertaiset ja suoraviivaiset perusteet hajanaisesti puita sisältävien viljelylohkojen tukikelpoisuuden arvioimiseksi.

46

Komission tiedot osoittavat, että 14 jäsenvaltiolla ja neljällä Saksan osavaltiolla sekä Flanderilla oli koko alueen kattava järjestelmä jo vuonna 2015, vaikka vähintään 25 prosentin kattavuus on saavutettava vasta vuodesta 2016.

48

Paikkatietoanalyysiin perustuva tukihakemus on myös selvästi yksinkertaisempi viljelijöille, sillä muuttumattomia ja luotettavia tietoja saadessaan heidän tarvitsee vain napsauttamalla vahvistaa ennalta vahvistettujen tietojen paikkansapitävyys hakuvaiheessa.

50

Jäsenvaltiot voivat käyttää pysyvän nurmen tukikelpoisen pinta-alan määrittämiseksi joko määräsuhdetta tai puiden enimmäistiheyttä (niin sanottua sadan puun sääntöä). Molemmissa vaihtoehdoissa jäsenvaltioiden tulisi tutkia etukäteen ja määrittää lajit, joita voidaan käyttää laiduntamiseen ja joita ei jätetä tukikelpoisen pinta-alan ulkopuolelle. Suurempi hallinnollinen rasite johtuu suoraan jäsenvaltioiden valinnoista.

Puiden enimmäistiheyden ja määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän tavoitteena on tarjota kansallisille viranomaisille yksinkertaisemmat ja suoraviivaisemmat keinot arvioida hajanaisesti puita sisältävien viitelohkojen tukikelpoinen enimmäispinta-ala, koska jokaisen yksittäisen tukeen oikeuttamattoman puun määrittäminen olisi työlästä.

52

LPIS-järjestelmä on tehokas keino tarkastaa vakaana pysyvät viljelylohkojen tukikelpoisuuden osat, mutta kunnossapitotoimien ja joidenkin muiden tukikelpoisuusedellytysten valvonta järjestelmässä on toki vaikeampaa. Hoitamaton maa (jolla ei ole viljelytoimintaa) ja viljelykäytöstä poistettu maa käsitellään eri tavalla LPIS-järjestelmässä. Kumpikaan ei oikeuta tukeen, mutta hoitamaton maa voi olla vain tilapäinen ilmiö, kun taas viljelykäytöstä poistettu maa on todennäköisesti pysyvästi tukeen oikeuttamaton.

53

Ks. komission vastaukset kohtiin 23 ja 33.

55

Komissio katsoo, että kohdassa b mainitusta yksinkertaistamisesta hyötyvät sekä tuensaajat että maksajavirastot.

Osa III

56

LPIS-laadunarviointi on vuotuinen prosessi, jonka perimmäisenä päämääränä on parantaa LPIS-järjestelmän laatua ja luotettavuutta tutkimalla havaitut tekniset puutteet ja ryhtymällä korjaaviin toimiin niiden poistamiseksi.

59

Komissio ottaa ohjeasiakirjoja laatiessaan ja teknisissä ohjeissaan huomioon hyvät käytännöt ja kustannusvaikuttavuutta koskevat näkökohdat ja tekee tällöin jäsenvaltioiden kanssa tiivistä yhteistyötä.

64

Rahoitusoikaisuja määrätään varainhoitovuosilta, joten tiettynä hakuvuonna jätetyt hakemukset määrätään maksettaviksi seuraavana varainhoitovuonna. Rahoitusoikaisuihin sisältyy lisäksi yleensä menoja, jotka ovat syntyneet tutkimuksen käynnistämistä edeltävän 24 kuukauden aikana. 24 kuukauden sääntö mahdollistaa sen, että rahoitusoikaisut kattavat pitempiä ajanjaksoja, mikä laajentaa EU:n talousarvion suojaa.

65

LPIS-laadunarvioinnin tarkastuksen keskeisenä osana on LPIS-järjestelmässä oleva viitelohko, joka sisältää tukihakemuksen kohteena mahdollisesti olevan maatalousmaan.

LPIS-laadunarvioinnin on määrä olla jäsenvaltioiden itsenäisesti kehittämien eri järjestelmien systemaattinen ja johdonmukainen arviointikeino. Sen tavoitteena on löytää järjestelmistä mahdollisia puutteita, jotta jäsenvaltiot voivat korjata ne omasta aloitteestaan.

Menetelmien luonnosversioita on toki laitettu toistuvasti kiertoon (jotta jäsenvaltiot voisivat antaa niistä palautetta). Näin halutaan varmistaa, että kaikki jäsenvaltioilta saadut pätevät huomautukset kootaan yhteen ja otetaan asianmukaisesti huomioon ennen lopullisen version julkistamista.

Useimmat menetelmien tarkistukset johtuvat lainsäädäntöön tehdyistä muutoksista ja LPIS-järjestelmän sidosryhmien (jäsenvaltioiden) nimenomaisista pyynnöistä ottaa paremmin huomioon niiden erityiset LPIS-järjestelmän täytäntöönpanotavat.

66

LPIS-laadunarvioinnin menetelmät ovat pohjimmiltaan yksinkertaisia. Laadunarvioinnissa tallennettuja tietoja verrataan sen aikana mitattuihin tietoihin, minkä jälkeen tulokset analysoidaan.

Näennäistä monimutkaisuutta nykyisessä ohjeistuksessa aiheuttavat i) jäsenvaltioiden pyynnöstä käyttöön otetut prosessivaihtoehdot LPIS:n mukauttamiseksi niiden LPIS-järjestelmien eri täytäntöönpanostrategioihin ja ii) vankka dokumentointimuoto, joka perustuu ISO19100-sarjan standardeihin.

Laatikko 11 – Esimerkkejä laadunarviointimenetelmän virheellisestä tai epäjohdonmukaisesta soveltamisesta

Nordrhein-Westfalenissa ilmennyttä mahdollista ongelmaa lukuun ottamatta komissio ei pidä LPIS-laadunarviointia järjestelmällisesti vääristyneenä silloin, kun tietty määrä otannan perusjoukkoon kuuluvista lohkoista on päivitetty LPIS:n järjestelmällisessä päivityshankkeessa, joka on toteutettu otannan poiminnan ja arvioinnin varsinaisen suorittamisen välisenä aikana. Tällainen tilanne voi olla osoitusta LPIS-järjestelmän päivityksen tehokkaasta hallinnasta.

Vuosina 2014 ja 2015 komissio järjesti useita istuntoja LPIS-järjestelmää ja paikalla tehtäviä tarkastuksia koskevissa työkokouksissa kiinnittääkseen jäsenvaltioiden huomion paikalla tehtävien tarkastuskäyntien tarpeeseen.

ETS-testisarjassa (Executable Test Suit) 6.0 käyttöön otetun kahden silmäparin periaate edellyttää nimenomaisesti riippumatonta toimijaa.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 67 ja 68

Otantastrategiaan tehtiin vuonna 2015 muutos, ja kuvantarjonnan (image provision) tavoitteena on ratkaista tämä ongelma. Vuoden 2015 laadunarvioinnista alkaen otoksen arvioitavista alueista on poiminut ja viitelohkojen analysoitavan otoksen on valinnut komissio ilman jäsenvaltioita. Samoja menetelmiä käytetään nyt kaikissa LPIS-järjestelmissä, mikä varmistaa sekä perusjoukon edustavuuden että yhtenäisyyden kaikkialla EU:ssa ja eri vuosien välillä.

Laatikko 12 – Vuosien 2010–2014 laadunarviointien otannassa yksilöityjä puutteita

Koska kaukokartoituksen piiriin kuuluvat alueet valittiin useimmiten satunnaisesti, periaatteessa kaikilla viitelohkoilla oli yhtäläiset mahdollisuudet tulla valituksi. Viitelohkojen valintavastuu on kuitenkin siirretty yhteiselle tutkimuskeskukselle (JRC) paremman ja tasapuolisen otannan varmistamiseksi.

70

Korjaavia toimia koskeva suunnitelma vaaditaan, kun tulosten arvioinnissa paljastuu puutteita, jotka edellyttävät erityistä toimenpidettä. Päätös tällaisesta suunnitelmasta tulisi tehdä vasta sen jälkeen, kun LPIS-laadunarvioinnin tulokset on arvioitu.

LPIS-laadunarviointia analysoidessaan komissio havaitsi tapauksia, joissa ratkaiseva laatutekijä oli puutteellinen, ja tästä huolimatta jäsenvaltiot eivät laatineet korjaavia toimia. Tämä on saatettu jäsenvaltioiden tietoon LPIS-työkokouksissa, ja tapauksia on seurattu tarkasti vuodesta 2015 lähtien.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 71 ja 72

Vuodesta 2015 on ollut käytössä tarkastuksen kattamalta ajanjaksolta laadittujen raporttien täydellinen seurantajärjestelmä. Jäsenvaltioiden esittämät laadunarviointiraportit ja korjaavat toimet on tutkittu kuitenkin jo vuodesta 2014 alkaen.

Komissio on keskittänyt huomionsa raporteissa esitettyjen numerotietojen luotettavuuteen ja yhtäpitävyyteen. Jos trendianalyysiin katsotaan olevan tarvetta, se suoritetaan LPIS-laadunarvioinnin tehostetun seurannan aikana. Laadunarviointimenetelmät ovat kehittyneet ajan mittaan, joten yleistä trendianalyysia ei ole helppo tehdä, sillä tiedot eivät ole täysin vertailukelpoisia.

Komissio aikoo tehdä täytäntöönpanon tukikäyntejä joihinkin jäsenvaltioihin auttaakseen niitä parantamaan LPIS-järjestelmiensä laatua.

Komissio oli tietoinen siitä, että LPIS-laadunarvioinnin tulokset hakuvuodelta 2011 eivät olleet tuolloin täysin luotettavia, koska kyseessä oli kokeilun ensimmäinen vuosi.

Johtopäätökset ja suositukset

76

EU:n lainsäädännössä ei edellytetä LPIS-järjestelmän täydentämistä tiedoilla siitä, ovatko lohkot viljelijän käytettävissä, eikä kyseisiä tietoja myöskään tarkasteta systemaattisesti ristiin järjestelmässä olevien tietojen kanssa. Komissio kehottaa jäsenvaltioita tekemään tarkastuksia paikalla, jos niillä on epäilyksiä siitä, onko maa viljelijän käytettävissä.

Suositus 1 – Kehitetään prosesseja, jotta viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään sisältyvät tiedot olisivat luotettavampia

Tämä suositus koskee jäsenvaltioita.

Suositus 2 – Mitataan kustannusvaikuttavuus viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän toteuttamisen osalta

Komissio hyväksyy suosituksen siitä, että jäsenvaltioita tuetaan helpottamalla hyviä käytäntöjä koskevan tiedon vaihtoa ja suorittamalla toteutettavuustutkimus.

78

Epävakaisuuden välttämiseksi asetetun kahden prosentin kynnyksen tavoitteena on välttää, että maksajavirastot päivittävät viitelohkoja LPIS-järjestelmässä tarpeettomasti ja liian usein havaitessaan mitatun alueen osalta vähäisiä poikkeamia. Lisäksi puiden enimmäistiheyttä koskevan säännön (niin sanotun sadan puun säännön) tavoitteena on tarjota selkeät, yksinkertaiset ja suoraviivaiset perusteet hajanaisesti puita sisältävien viljelylohkojen tukikelpoisuuden arvioimiseksi.

Suositus 3 – Tallennetaan pysyvät ympäristöpiirteet luotettavammin

Tämä suositus koskee jäsenvaltioita.

Suositus 4 – Selkeytetään eräitä viljelylohkojen tunnistusjärjestelmään sovellettavia nykyisen säännöskehyksen sääntöjä

Komissio hyväksyy suosituksen.

Kaikki LPIS-järjestelmää koskevat säännöt arvioidaan uudelleen, ja niihin tehdään tarvittaessa tarkistuksia vuoden 2020 jälkeistä uutta yhteistä maatalouspolitiikkaa varten.

80

Jäsenvaltioiden komissiolle lähettämistä LPIS-laadunarvioinneista pyydetään jäsenvaltioilta tarvittaessa virallista palautetta sekä selvennyksiä korjaavia toimia koskevien suunnitelmien sisällöstä (puuttumisesta). Lisäksi jäsenvaltioille esitetään yleiset tulokset ja huomautukset, joista keskustellaan niiden kanssa vuotuisissa työkokouksissa. Vuonna 2016 huomautuksia esitettiin myös suorien tukien komiteassa, jotta jäsenvaltioiden edustajat olisivat paremmin tietoisia siitä, että LPIS-laadunarvioinnista on todellakin hyötyä niiden LPIS-järjestelmien parannustyössä. (Ks. myös komission vastaukset kohtiin 70 ja 22).

Otantatapa on komission jatkuvassa seurannassa.

Suositus 5 – Parannetaan laadunarviointiin poimittujen otosten edustavuutta

Komissio hyväksyy suosituksen.

Otosten edustavuuden seuranta on osa jatkuvaa prosessia.

Suositus 6 – Seurataan laadunarvioinnin tuloksia paremmin

Komissio hyväksyy suosituksen ja on jo ryhtynyt panemaan sitä täytäntöön.

Jäsenvaltioille on annettu virallisten kirjeiden muodossa palautetta LPIS-laadunarviointia koskevasta raportoinnista hakuvuosilta 2014 ja 2015, ja niille on myös esitetty huomautuksia vaadittavista mutta määrittämättä olevista korjaavista toimista.

Kaikki korjaavat toimet on tutkittu, ja jos niitä on pidetty epätarkoituksenmukaisina tai riittämättöminä, niihin on pyydetty tarkistuksia. Komissio kehittää parhaillaan erityistä riskinarviointia, jota se käyttää seurantatehtäviensä yhteydessä tunnistaakseen ne jäsenvaltiot, joilla saattaa ilmetä ongelmia LPIS-laadunarviointimenetelmien moitteettomassa soveltamisessa, kuten ongelmien havaitsemisessa ja niiden ratkaisemisessa asianmukaisin korjaavin toimin.

1Tämä seikka mainitaan erikseen asiakirjan DS-CDP-2015-11- FINAL- LPIS Update 4.4 kohdassa (jossa todetaan, että tavoitteena on saada uudet kuvat valmiiksi ja saataville, jotta niitä voidaan käyttää paikkatietoanalyysiin perustuvan tuen hakuprosessissa). Asiakirjassa todetaan lisäksi, ettei ortokuvien käsittelyn pitäisi kestää yleensä kolmea kuukautta kauempaa.

2LPIS-laadunarvioinnista ilmoitettujen tulosten analyysin perusteella arvioidaan, että niiden tapausten osuudet, joissa tukikelpoinen enimmäispinta-ala on ilmoitettu viitelohkoittain (QE1b-/LIB) aivan liian suurena, ovat Euroopan unionissa keskimäärin seuraavat: 2013: 0,93 %, 2014: 1,14 %, 2015: 0,64 %. Poikkeama järjestelmässä ilmoitetuissa määrällisissä tiedoissa (laatutekijä 1a – QE1a) vuonna 2013: +0,41 %, 2014: –1.16 %, 2015: –0.34 %. Tarkastettujen viitelohkojen lukumäärä oli 39 700 vuonna 2013, 42 550 vuonna 2014 ja 41 300 vuonna 2015.

QJ-AB-16-025-FI-E    ISSN 1977-5792

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä (LPIS) on viljelylohkojen valokuviin perustuva tietotekninen järjestelmä, jonka avulla tarkistetaan yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) alaan liittyviä maksuja. Vuonna 2015 maksuja suoritettiin noin 45,5 miljardia euroa. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että LPIS on hyödyllinen väline maatalousmaan tukikelpoisuuden määrittämiseen, mutta sen hallinnointia voitaisiin edelleen parantaa. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän menettelyissä ilmeni joitakin puutteita, jotka vaikuttivat jäsenvaltion kykyyn tarkastaa maa-alan tukikelpoisuus luotettavasti. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin, että jäsenvaltiot olivat edistyneet viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmien parantamisessa. Järjestelmiä on parannettu vastaamaan yhteisen maatalouspolitiikan kauden 2014–2020 vaatimuksia. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmiä ei kuitenkaan ole vielä täysin mukautettu viherryttämiseen. Komission viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää koskeva seuranta parani, mutta siinä ei painotettu tarpeeksi viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän tuloksellisuutta.