EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx

Internetske stranice: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print | ISBN 978-92-872-5962-2 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/760625 | QJ-AB-16-025-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-5906-6 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/23613 | QJ-AB-16-025-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5909-7 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/10208 | QJ-AB-16-025-HR-E

© Europska unija, 2016.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Za svaku uporabu ili umnažanje slika koje nisu u vlasništvu Europskog revizorskog suda na str. 17., 18., 19., 22. i 23. potrebno je zatražiti dopuštenje izravno od nositelja autorskih prava.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Događaj | Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije | 3.6.2015
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija) | 13.6.2016
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka | 7.9.2016
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima | 13.9.2016

HR
2016

BR. 25

Tematsko izvješće

Sustav za identifikaciju
zemljišnih parcela
koristan je alat za
utvrđivanje prihvatljivosti
poljoprivrednog zemljišta,
no upravljanje tim
sustavom moglo bi
se još poboljšati

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Phil Wynn Owen i koje je specijalizirano za održivu uporabu prirodnih resursa. Reviziju je predvodio član Suda Nikolaos Milionis, a potporu su mu pružali voditeljica njegova ureda Ioulia Papatheodorou, ataše u uredu Kristian Sniter, glavni rukovoditelj Helder Faria Viegas, voditelj radnog zadatka Jan Huth i zamjenica voditelja radnog zadatka Ramona Bortnowschi. Revizorski tim činili su revizori Marius Cerchez, Jindrich Dolezal, Blanka Happach, Christine Kleinsasser, Sven Kölling, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti, Bruno Scheckenbach i Maciej Szymura. Jezičnu potporu pružili su Tom Everett i Michael Pyper, a pomoć u tajničkim poslovima Monika Schmidt.

Slijeva nadesno: I. Papadakis, I. Papatheodorou, H. Faria Viegas, N. Milionis, M. Szymura, J. Huth, K. Sniter, R. Bortnowschi, R. Resegotti.

Sadržaj

Pojmovnik

Sažetak

Uvod

Osnovne informacije

Specifikacije LPIS-a

Opseg i ciljevi revizije te revizijski pristup

Dio I. – Postignuti su dobri rezultati u primjeni sustava za identifikaciju zemljišnih parcela, no još ima prostora za poboljšanja

Dobri rezultati u primjeni LPIS-a

Ortofotografije su većinom bile ažurne

Tumačenje fotografija nije uvijek bilo pouzdano ni uvjerljivo

Načelo proporcionalnosti nije se uvijek primjenjivalo na pouzdan način

Ispitivanje alata za poluautomatizirano otkrivanje bilo je u tijeku, no oni još nisu bili u funkciji

Informacije o tome raspolaže li poljoprivrednik doista predmetnim zemljištem bile su uvrštene u neke LPIS-e

Informacije potrebne za cjelovitu procjenu isplativosti primjene LPIS-a nisu dostatne

Dio II. – Nadogradnja sustava za identifikaciju zemljišnih parcela bila je u tijeku kako bi se zadovoljili zahtjevi reforme ZPP-a

Države članice ostvarile su napredak u prilagođavanju LPIS-a u pogledu ekologizacije, no postupak prilagođavanja još nije bio dovršen

Provodi se pojednostavnjenje sustava, no ta je zadaća i dalje izazov

Dio III. – Način na koji Komisija prati primjenu LPIS-a poboljšao se, no nije bilo dovoljno usmjerenosti na uspješnost LPIS-a

Smjernice Komisije u vezi s LPIS-om poboljšale su se u odnosu na prethodno razdoblje ZPP-a

Odgovor na nedostatke LPIS-a ponuđen je u obliku akcijskih planova i financijskih ispravaka

Pouzdanost rezultata procjene kvalitete LPIS-a bila je narušena nedostatcima u metodologiji i primjeni procjene

Rezultati procjene kvalitete bili su nedostatni za poboljšanje kvalitete podataka u LPIS-u

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Slojevi LPIS-a kako je navedeno u članku 5. stavku 1. i 2. Uredbe (EU) br. 640/2014
Prilog II. | — | Postupak procjene kvalitete za 2015. godinu – sastavnice kvalitete po razredu usklađenosti

Odgovori Komisije

Pojmovnik

Administrativne provjere: formalizirane i automatizirane provjere koje agencije za plaćanja provode na svim zahtjevima kako bi provjerile prihvatljivost i otkrile moguće nepravilnosti.

Agencija za plaćanja: tijelo države članice odgovorno za upravljanje subvencijama za poljoprivredne djelatnosti.

Ažuriranje LPIS-a: aktivnosti u vezi s LPIS-om koje države članice poduzimaju kako bi vodile evidenciju o promjenama u vezi sa zemljištem koje nastaju tijekom vremena, npr. iscrtavanje točnih granica parcela, utvrđivanje stupnja prihvatljivosti poljoprivrednog zemljišta, razgraničenje neprihvatljivih površina, utvrđivanje proporcionalnih kategorija za svaku predmetnu referentnu parcelu itd. Obuhvaća i aktivnosti u vezi s LPIS-om koje države članice poduzimaju kako bi zajamčile da njihovi LPIS-i ispunjavaju najnovije zakonodavne i tehničke zahtjeve.

Ekološki značajna površina (EZP): površina koja je u skladu s člankom 46. Uredbe (EU) br. 1307/2013¹ namijenjena za ostvarivanje koristi u vezi s okolišem, poboljšanje biološke raznolikosti i očuvanje privlačnih krajolika. Ekološki značajne površine mogu obuhvaćati obilježja krajolika, granične pojaseve, pošumljena područja, zemljišta na ugaru, područja s usjevima s fiksacijom dušika itd.

Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP): riječ je o fondu u okviru kojeg se pružaju financijska sredstva za izravna plaćanja poljoprivrednicima, upravljanje poljoprivrednim tržištima i niz drugih namjena, kao što su veterinarske i fitosanitarne mjere, programi za hranu i aktivnosti informiranja.

Glavna uprava Europske komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj (GU za poljoprivredu i ruralni razvoj): GU za poljoprivredu i ruralni razvoj odgovoran je za provedbu politike u području poljoprivrede i ruralnog razvoja, uključujući potporu poljoprivrednim gospodarstvima, tržišne mjere, ruralni razvoj, politiku kvalitete, financijska i pravna pitanja, analizu i evaluaciju te međunarodne odnose u vezi s poljoprivredom.

Integrirani administrativni i kontrolni sustav (IAKS): integrirani sustav koji sadržava baze podataka gospodarstava, zahtjeva, poljoprivrednih površina i prava na plaćanja (u onim državama članicama koje primjenjuju program jedinstvenih plaćanja). Te baze podataka upotrebljavaju se za administrativne, unakrsne provjere svih zahtjeva za potpore za većinu mjera u okviru EFJP-a (npr. program jedinstvenih plaćanja, program jedinstvenih plaćanja po površini ili ostala izravna plaćanja).

Izjava o jamstvu: rezultat postupka godišnje financijske revizije i revizije usklađenosti kojim ispitujemo pouzdanost računovodstvene dokumentacije EU-a i pravilnost povezanih transakcija. Nalaze i zaključke izjave o jamstvu objavljujemo u godišnjem izvješću.

Kontrolno područje za procjenu kvalitete LPIS-a: nasumično odabrano područje koje se upotrebljava za inspekciju s ciljem procjene kvalitete, pri čemu su dostupni ažurirani nacionalni ortofotografski podatci ili podatci vrlo visoke rezolucije dobiveni daljinskim istraživanjem.

Mjere u području poljoprivrede, okoliša i klime: mjere u području poljoprivrede, okoliša i klime ubrajaju se u najvažnije mjere ruralnog razvoja u pogledu dodjele financijskih sredstava iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj i njima se nastoje postići javne koristi u vezi s okolišem i klimatskim pitanjima.

Najveća prihvatljiva površina: broj potencijalno prihvatljivih hektara u okviru određenog programa potpore ili mjere potpore. U kontekstu LPIS-a najveća prihvatljiva površina ograničava se, među ostalim, referentnom površinom referentne parcele.

Ortofotografije: ispravljene (ispravljanjem iskrivljenosti) fotografije ili druge snimke snimljene sa zrakoplovnih ili satelitskih platformi.

Poljoprivredna djelatnost: (i) proizvodnja, uzgoj ili sadnja poljoprivrednih proizvoda i držanje stoke za potrebe uzgoja, (ii) održavanje poljoprivrednog zemljišta u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj ili (iii) obavljanje minimalne djelatnosti koju određuju države članice na poljoprivrednim područjima koja se prirodno održavaju u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj.

Poljoprivredna parcela: neprekinuta površina zemlje koju je prijavio jedan poljoprivrednik i koja ne obuhvaća više od jedne skupine usjeva.

Poljoprivredna površina: bilo koja površina koja se upotrebljava kao obradivo zemljište, trajni travnjak i trajni pašnjak ili trajni nasad.

Prijavljena površina: ukupna prijavljena površina (svih poljoprivrednika) na temelju referentne parcele koja se upotrebljava za daljnju obradu koju provode agencije za plaćanja.

Procijenjena stopa pogreške: najbolja godišnja procjena pogreške koju izračunava Sud, a koja utječe na razred plaćanja. Izračunava se na temelju rezultata ispitivanja provedenih na reprezentativnom uzorku transakcija. Izražava se kao postotak pogrešnih plaćanja u ukupnoj vrijednosti plaćanja. Taj se postotak, s vjerojatnošću od 95 %, nalazi unutar intervala pouzdanosti koji se određuje s pomoću donje i gornje granice.

Procjena kvalitete: godišnji postupak kojim države članice ili regije ispituju pouzdanost podataka u svojim LPIS-ima na temelju određenih sastavnica kvalitete. Metodologiju za procjenu kvalitete razrađuje i usavršuje Zajednički istraživački centar. Rezultate postupka prati GU za poljoprivredu i ruralni razvoj.

Program osnovnih plaćanja: poljoprivredni program koji djeluje na temelju prava na plaćanje dodijeljenih po poljoprivredniku u prvoj godini provedbe programa i koji poljoprivrednici pokreću svake godine.

Računalni paket probnih slučajeva: zbirka probnih slučajeva (sastavnica kvalitete) namijenjena za ispitivanje LPIS-a kako bi se utvrdilo da posjeduje određeni niz ponašanja.

Referentna parcela: geografski određena površina s jedinstvenom identifikacijskom oznakom, evidentirana u sustavu za identifikaciju poljoprivrednih parcela iz članka 70. Uredbe (EU) br. 1306/2013, sa zadanom vrijednošću potencijalno prihvatljivih hektara u okviru određenog programa potpore ili mjere potpore.

Sastavnica kvalitete: jedna od šest posebnih sastavnica koja se upotrebljava pri procjeni kvalitete kako bi se procijenila kvaliteta LPIS-a i utvrdili nedostatci sustava (članak 6. Uredbe (EU) br. 640/2014).

Sloj LPIS-a: vizualno predstavljanje geografskog skupa podataka u bilo kojem okruženju digitalne karte. Riječ je o sloju geografske stvarnosti u određenom području.

Sustav za identifikaciju zemljišnih parcela (LPIS): geografski informacijski sustav iz članka 70. Uredbe (EU) br. 1306/2013 i članka 5. Uredbe (EU) br. 640/2014² koji IAKS-u omogućuje geografsko lociranje, prikaz i prostorno integriranje sastavnih podataka. Sadržava različite skupove prostornih podataka iz više izvora koji zajedno čine zapis o svim poljoprivrednim površinama (referentnim parcelama) u relevantnoj državi članici i najvećim prihvatljivim površinama u okviru različitih programa potpore EU-a u sklopu 1. i 2. stupa ZPP-a. LPIS sadržava alfanumeričke i grafičke sastavnice.

Terenska provjera: provjera zakonitosti i pravilnosti transakcija u području potpore koju provode inspektori agencije za plaćanja i koja uključuje posjete prostorima podnositelja zahtjeva ili pregled najnovijih satelitskih snimki parcela (tj. daljinsko istraživanje). Takve je provjere potrebno provoditi sustavno, na godišnjoj osnovi, na određenom uzorku poljoprivrednih gospodarstava. Kad je riječ o glavnim programima i njihovim odredbama, npr. programu osnovnih plaćanja, programu jedinstvenih plaćanja po površini ili većini mjera u području ruralnog razvoja, terenskim provjerama potrebno je obuhvatiti 5 % svih relevantnih korisnika.

Terenski posjeti: terenski posjeti koji se obavljaju na ad-hoc osnovi u sklopu ažuriranja LPIS-a ili procjene kvalitete radi razjašnjenja slučajeva u kojima tumačenje stanja nije dostatno za procjenu mjere prihvatljivosti referentne parcele.

Trajni travnjak i trajni pašnjak (zajedno trajni travnjak): zemljište koje se upotrebljava za uzgoj trava ili ostale travolike paše na prirodan način (samoniklo) ili uzgojem (zasijano) i koje nije bilo uključeno u izmjenu nasada poljoprivrednog gospodarstva u razdoblju od najmanje pet godina. Može uključivati druge vrste vegetacije prikladne za ispašu, npr. grmlje i/ili drveće, uz uvjet da trave i ostala travolika paša i dalje prevladavaju. Države članice mogu po vlastitom nahođenju odlučiti je li tom definicijom obuhvaćeno i zemljište koje se može upotrebljavati za ispašu i koje čini dio uspostavljene lokalne prakse koja podrazumijeva da trave i druge travolike paše tradicionalno ne prevladavaju na područjima za ispašu.

Trave ili ostala travolika paša: sve travolike biljke koje se obično nalaze na prirodnim pašnjacima ili su obično sastavni dio mješavine sjemena za pašnjake ili livade u državama članicama, bez obzira na to upotrebljavaju li se za ispašu životinja.

Višestruka sukladnost: mehanizam kojim se poljoprivrednici obvezuju poštovati niz temeljnih pravila koja se odnose na okoliš, javno zdravlje i zdravlje životinja, dobrobit životinja i/ili upravljanje zemljištem kako bi ostvarili pravo na plaćanja u cjelokupnom iznosu.

Zahtjev za geoprostornu potporu: prethodno određeni obrazac zahtjeva za potporu i odgovarajući grafički materijal za poljoprivrednike koji se pruža s pomoću sučelja temeljnog na računalnom geografskom informacijskom sustavu iz članka 72. stavka 3. Uredbe (EU) br. 1306/2013³, koji se upotrebljava za obradu prostornih i alfanumeričkih podataka o prijavljenim površinama.

Zajednički istraživački centar Europske komisije (ZIC): interna znanstvena služba Europske komisije koja zapošljava znanstvenike kako bi provodili istraživanja i pružali neovisne znanstvene savjete i potporu politici EU-a. U sklopu ZIC-a djeluje „Odjel MARS“ koji se bavi razvojem i ažuriranjem metodologije za procjenu kvalitete.

1Uredba (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL L 347, 20.12.2013., str. 608.).

2Delegirana uredba Komisije (EU) br. 640/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava te uvjeta za odbijanje ili ukidanje plaćanja i administrativne kazne koje se primjenjuju za izravna plaćanja, potporu ruralnom razvoju i višestruku sukladnost (SL L 181, 20.6.2014., str. 48.).

3Uredba (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) br. 485/2008 (SL L 347, 20.12.2013., str. 549.).

Sažetak

I

Sustav za identifikaciju zemljišnih parcela (LPIS) sustav je IT-a koji se temelji na fotografijama snimljenima iz zraka ili satelitskim fotografijama i koji služi za evidentiranje svih poljoprivrednih parcela u državama članicama. Riječ je o ključnom kontrolnom mehanizmu u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) koji je namijenjen za provjeru prihvatljivosti za subvencije po površini koje su 2015. godine iznosile približno 45,5 milijardi eura. Izjavom o jamstvu koju je objavio Sud procijenjeno je da stopa pogreške za Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) 2014. godine iznosi 2,9 % (2,2 % bez pogrešaka vezi s uvjetom višestruke sukladnosti). Gotovo polovica tih pogrešaka odnosila se na površinu. Sustav ima sve veću ulogu i u provjeri usklađenosti s različitim obvezama u pogledu zaštite okoliša. U 28 država članica trenutačno su u uporabi 44 nacionalna ili regionalna LPIS-a, koji sadržavaju više od 135 milijuna referentnih parcela.

II

Ispitali smo jesu li države članice dobro upravljale LPIS-ima te je li Komisija prikladno pratila upravljanje LPIS-ima. Revizijskim posjetima obuhvatili smo Komisiju i pet država članica (uključujući šest LPIS-a). Poslali smo i upitnik svim državama članicama.

III

Zaključili smo da je LPIS koristan alat za utvrđivanje prihvatljivosti poljoprivrednog zemljišta, no upravljanje tim sustavom moglo bi se još poboljšati. Rezultati naše izjave o jamstvu tijekom posljednjih godina pokazali su da su se nedostatci LPIS-a u predmetnim državama članicama rješavali s pomoću akcijskih planova i financijskih ispravaka. Međutim, i dalje ima prostora za poboljšanja, ponajprije zbog sljedećih razloga:

–Utvrdili smo određene nedostatke u procesima u vezi s LPIS-om koji utječu na sposobnost država članica da na pouzdan način provjeravaju prihvatljivost zemljišta. Iako su ortofotografije u okviru LPIS-a većinom bile ažurne, tumačenje fotografija nije uvijek bilo pouzdano ni uvjerljivo. U neke su LPIS-e bile uvrštene dodatne informacije o pravima na vlasništvo i zakup kako bi se zajamčilo da je svaku parcelu prijavio odgovarajući poljoprivrednik. Osim toga, države članice nisu analizirale isplativost svojih LPIS-a u pogledu boljeg osmišljavanja povezanih provjera.

–Utvrdili smo da su države članice postigle napredak u nadograđivanju svojih LPIS-a kako bi se zadovoljili zahtjevi ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. Međutim, LPIS-i još nisu potpuno prilagođeni potrebama ekologizacije. Određeni napori koje je Komisija uložila u pojednostavnjenje ZPP-a urodili su neujednačenim rezultatima.

–Uspješnost Komisije u obavljanju zadataka praćenja povećala se zahvaljujući poboljšanim smjernicama u vezi s LPIS-om, redovitim revizijama i praćenju akcijskih planova i financijskih ispravaka koje provode države članice. Međutim, pouzdanost postupka godišnje procjene kvalitete u pogledu djelotvornosti LPIS-a u državama članicama bila je narušena nedostatcima u primijenjenoj metodologiji i činjenicom da je Komisija na nedostatan način provjeravala i pratila poduzete mjere.

IV

Na temelju revizijskih opažanja preporučujemo sljedeće:

(a)Države članice trebale bi, na temelju kvantificirane analize troškova i koristi te procjene rizika, uložiti više napora kako bi se povećala pouzdanost podataka (poboljšanjem procesa ažuriranja, pojašnjenjem primjene sustava proporcionalnosti i provjerom činjenice raspolaže li poljoprivrednik predmetnim zemljištem).

(b)Države članice trebale bi uz potporu Komisije osmisliti i uspostaviti okvir za procjenu troškova vođenja i ažuriranja LPIS-a kako bi se mjerile uspješnost LPIS-a i isplativost poboljšanja sustava.

(c)Države članice trebale bi zajamčiti da uporabom LPIS-a mogu na pouzdan način utvrditi i evidentirati ekološki značajne površine, trajne travnjake i nove kategorije zemljišta te da ih potom mogu djelotvorno pratiti.

(d)Komisija bi trebala preispitati trenutačni pravni okvir LPIS-a kako bi se za sljedeće razdoblje ZPP-a određena pravila pojednostavnila i racionalizirala.

(e)Komisija bi trebala obaviti analizu troškova i koristi kako bi se utvrdilo može li se poboljšati reprezentativnost uzoraka za procjenu kvalitete radi postizanja bolje pokrivenosti skupine parcela u LPIS-u.

(f)Komisija bi trebala poboljšati svoje praćenje rezultata procjene kvalitete analizom nedosljednosti u izvješćima o procjeni kvalitete, praćenjem poduzetih mjera, davanjem povratnih informacija državama članicama i jamčenjem da se izrađuju i po potrebi izvršavaju planovi korektivnih mjera.

Uvod

Osnovne informacije

01

U okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) financiraju se, s pomoću Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP), izravna plaćanja poljoprivrednicima i mjere za pružanje odgovora na nestabilnosti na tržištu i probleme u vezi sa zaštitom okoliša („1. stup“). U okviru ZPP-a, s pomoću Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR), sufinanciraju se i programi ruralnog razvoja unutar država članica EU-a („2. stup“). Reformiranim ZPP-om za razdoblje 2014. – 2020. nastoji se postići plaćanje izravnih potpora koje je bolje usmjereno, ravnomjernije i ekološki prihvatljivije („zelenije“).

02

Kako bi se zajamčila pravilnost plaćanja, ZPP se temelji na integriranom administrativnom i kontrolnom sustavu (IAKS), tj. nizu sveobuhvatnih administrativnih i terenskih provjera zahtjeva za subvencije, kojim upravljaju države članice. Sustav za identifikaciju zemljišnih parcela (LPIS) ključna je sastavnica IAKS-a. Riječ je o sustavu IT-a koji se temelji na ortofotografijama (fotografijama snimljenima iz zraka ili satelitskim fotografijama) i koji služi za evidentiranje svih poljoprivrednih parcela u državama članicama. Sustav ima sljedeće dvije glavne namjene: precizno lociranje sveg prihvatljivog poljoprivrednog zemljišta unutar referentnih parcela i izračun njihove najveće prihvatljive površine. Agencija za plaćanja upotrebljava LPIS za unakrsne provjere tijekom postupaka administrativne kontrole i kao osnovu za terenske provjere⁴.

03

LPIS-i su prvotno bili namijenjeni za provjere u vezi s potporama po površini, za koje su trenutačno⁵ izdvojena plaćanja u visini do 40 milijardi eura za 1. stup ZPP-a⁶ te približno 5,5 milijardi eura za 2. stup ZPP-a⁷. Neke države članice koristile su se LPIS-om kako bi provjerile poštuju li poljoprivrednici određena pravila u vezi sa zaštitom okoliša u okviru višestruke sukladnosti ili programa ruralnog razvoja temeljenih na površini, primjerice potpore u vezi s poljoprivrednim i ekološkim uvjetima te potpore za slabije razvijena područja. Tijekom razdoblja ZPP-a 2014. – 2020. dio izravnih potpora poljoprivrednicima treba se isplaćivati za poljoprivredne prakse koje su korisne za klimu i okoliš. Neke od tih obveza u vezi s ekologizacijom (vidi 35. odlomak u dijelu II.) potrebno je pratiti s pomoću LPIS-a.

Specifikacije LPIS-a

04

Djelovanje LPIS-a temelji se na referentnim parcelama. Referentnu parcelu čini geografski određena poljoprivredna površina s jedinstvenom identifikacijskom oznakom⁸. Od poljoprivrednika se očekuje da pažljivo ispitaju svaku kartu i utvrde sve poljoprivredne površine koje se ne obrađuju, kao i neprihvatljiva obilježja na parcelama, npr. zgrade, dvorišta gospodarstava, grmlje, ceste, šume, jezera itd. te da ih isključe iz svojih zahtjeva.

05

Tehničke specifikacije LPIS-a razlikuju se od jedne države članice do druge jer postoje različite vrste referentnih parcela (vidi tablicu 1.). U nastavku slijedi kratak opis glavnih vrsta.

Tablica 1.

Obilježja različitih vrsta referentnih parcela

Poljoprivredna parcela
Katastarska čestica
Poljoprivredni blok
Fizički/topografski blok

Glavna obilježja

–jedna skupina usjeva

–jedan poljoprivrednik

–jedan poljoprivrednik ili više njih

–na temelju vlasništva

–jedna skupina usjeva ili više njih

–jedan poljoprivrednik

–jedna skupina usjeva ili više njih

–bez prirodnih granica

–jedan poljoprivrednik ili više njih

–površina ograničena određenim obilježjima (kanali, živice, zidovi itd.)

–jedna skupina usjeva ili više njih

Glavni izvor podataka
zahtjev poljoprivrednika
katastar, zemljišna knjiga
zahtjev poljoprivrednika
administrativno razvrstavanje

Izvor: Europski revizorski sud i Europska komisija (ZIC).

06

Belgija, Njemačka i Ujedinjena Kraljevina imaju LPIS za svaku regiju. Sve ostale države članice EU-a imaju po jedan LPIS koji pokriva cijelu zemlju. Trenutačno postoje ukupno 44 LPIS-a, koji sadržavaju više od 135 milijuna referentnih parcela (vidi sliku 1.).

07

LPIS-ima upravljaju države članice i one su odgovorne za kvalitetu podataka unesenih u sustav. Komisija ima zadaću praćenja. Ona pruža smjernice i potporu državama članicama, obavlja reviziju djelotvornosti LPIS-a, može primjenjivati financijske ispravke ako se pokažu nedostatci pri provjeri LPIS-a te prati mjere poduzete na temelju akcijskih planova. Komisija također uspostavlja postupak za procjenu kvalitete LPIS-a, kojim se od država članica traži da provode godišnje ispitivanje kvalitete LPIS-a.

Slika 1.

LPIS-i u EU-u prema vrsti

Izvor: Europski revizorski sud na temelju izvješća o procjeni kvalitete LPIS-a za 2014. i 2015. godinu.

4Za razdoblje ZPP-a 2007. – 2013. ključne su zakonske odredbe u pogledu LPIS-a sadržane u članku 17. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (SL L 30, 31.1.2009., str. 16.). i članku 6. Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina, a za razdoblje 2014. – 2020. u članku 70. Uredbe (EU) br. 1306/2013 i člancima 5. i 6. Uredbe (EU) br. 640/2014.

5Prema podatcima iz općeg proračuna EU-a za 2015.

6Odobrena sredstva za plaćanja odnose se većinom na proračunske linije 05 03 01 01, program jedinstvenih plaćanja, 28 342 milijuna eura; 05 03 01 02, program jedinstvenih plaćanja po površini, 7 806 milijuna eura i integralne dijelove linija 05 03 01 03 do 05 03 03, druge izravne potpore, u ukupnom iznosu od 4 328 milijuna eura (preraspodjela plaćanja, poseban program za najudaljenije regije, potpora po površini za pamuk i djelomično posebna potpora (članak 68.)).

7Na programe ruralnog razvoja temeljene na površini u okviru proračunske linije 05 04 Ruralni razvoj odnosi se približno polovica odobrenih sredstava za plaćanja u visini od 11 162 milijuna eura.

8Vidi članak 2. točku 25. i članak 5. točku 1. Uredbe (EU) br. 640/2014 i članak 4. stavak 1. točku (e) Uredbe (EU) br. 1307/2013.

Opseg i ciljevi revizije te revizijski pristup

08

Cilj je ove revizije bio odrediti je li sustav za identifikaciju zemljišnih parcela koji se primjenjuje u okviru zajedničke poljoprivredne politike prilagođen svojoj svrsi.

09

Revizijom smo nastojali odgovoriti na sljedeće pitanje:

Upravlja li se sustavom za identifikaciju zemljišnih parcela (LPIS) na dobar način?

10

Kako bismo odgovorili na to pitanje, provjerili smo je li se LPIS-om državama članicama omogućilo da pouzdano provjere mjerenje i prihvatljivost zemljišta koje su poljoprivrednici prijavili u svojim zahtjevima (Dio I.) te jesu li sustavi bili prilagođeni kako bi zadovoljili zahtjeve ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020., ponajprije zahtjeve u vezi s obvezama ekologizacije te potrebu pojednostavnjenja provedbe politike (Dio II.). Na kraju, ispitali smo je li Komisija na prikladan način obavljala svoju zadaću praćenja (Dio III.).

11

Reviziju smo proveli od srpnja 2015. do travnja 2016. godine. Posjetili smo Europsku komisiju i pet država članica (Austriju, Njemačku (Saarland i Sjevernu Rajnu – Vestfaliju), Irsku, Poljsku i Ujedinjenu Kraljevinu (Škotsku)). Te su države odabrane na temelju iznosa isplaćenih u predmetnim državama, njihovih sustava referentnih parcela i revizija koje su nedavno obavili Sud i Komisija. U svakoj državi članici obavili smo razgovore, analizirali postupke i podatke te ispitali uzorak parcela kako bismo provjerili pouzdanost podataka unesenih u sustav. Ukupno smo na računalu, u nazočnosti predstavnika nacionalnih tijela, provjerili više od 400 referentnih parcela⁹, od kojih smo na terenu posjetili više od 100¹⁰. Taj je uzorak odabran na temelju rizika kako bi se utvrdila moguća područja za poboljšanje LPIS-a.

12

Nadalje, državama članicama poslali smo upitnik kojim su bila obuhvaćena sva 44 LPIS-a kako bismo dobili ključne podatke i informacije o uspostavljanju i primjeni sustava. Osim toga, obavili smo analizu dokumenata u vezi s prethodnim revizijskim nalazima koje su utvrdili Sud i Komisija, kao i pregled prethodnih studija. Obavili smo i dodatne preglede dokumentacije kako bismo analizirali dodatne informacije o LPIS-ima koji se primjenjuju u državama članicama ili regijama koje nismo posjetili tijekom ove revizije. Na kraju, vodili smo razgovore s dužnosnicima Komisije te smo u tom kontekstu ispitali relevantne dokumente.

9Ta brojka ne uključuje sve referentne parcele analizirane na računalu u Sjevernoj Rajni – Vestfaliji. Revizorski tim imao je prije, tijekom i nakon revizijskog posjeta neograničen pristup verziji LPIS-a namijenjenoj samo za čitanje.

10Opseg terenskih posjeta obuhvatio je uglavnom procjenu pravilnosti određivanja prihvatljivih poljoprivrednih površina i usklađenosti informacija unesenih u LPIS sa stvarnim stanjem referentne parcele.

Dio I.

Postignuti su dobri rezultati u primjeni sustava za identifikaciju zemljišnih parcela, no još ima prostora za poboljšanja

13

Kako bi služili predviđenoj svrsi i omogućili djelotvorne administrativne provjere, podatci u okviru LPIS-a moraju biti ažurni, pouzdani i potpuni. Države članice moraju redovito ažurirati svoje ortofotografije i pravilno ih procjenjivati. U slučajevima u kojima se tumačenjem fotografija ne mogu dobiti uvjerljivi rezultati, države članice trebale bi na temelju procjene rizika i troškova dodatnih kontrola razmotriti mogućnost posjeta predmetnim parcelama kako bi se točno odredila njihova najveća prihvatljiva površina. U LPIS treba uključiti sve informacije koje su bitne za procjenu prihvatljivosti zemljišta. Uz potporu Komisije, države članice moraju također prikupljati informacije o uspješnosti LPIS-a kako bi se troškovi dodatnih poboljšanja usporedili s očekivanim koristima.

Dobri rezultati u primjeni LPIS-a

14

U kontekstu godišnje izjave o jamstvu redovito ispitujemo primjenu LPIS-a u državama članicama. Ako se grafičke informacije sadržane u LPIS-u pravilno ažuriraju i analiziraju, LPIS-om se znatno doprinosi sprječavanju i otkrivanju pogrešaka povezanih s površinom u zahtjevima za potporu. Zahvaljujući poboljšanim smjernicama koje je izdala Komisija (vidi odlomke 57. – 59.) i akcijskim planovima koje su uspostavile Komisija i države članice (vidi odlomke 60. i 61.), pouzdanost podataka u LPIS-ima posljednjih se godina stalno povećava. Korektivne mjere dovele su do brisanja neprihvatljivih površina iz LPIS-a u nekoliko država članica, a Komisija je uvela znatne financijske ispravke (vidi odlomke 62. – 64.).

15

U okviru izjave o jamstvu svake godine procjenjujemo stopu pogreške za EFJP. Na temelju 183 transakcije obuhvaćene revizijom 2014. godine procijenili smo da stopa pogreške iznosi 2,9 %¹¹. Ta je brojka bila blizu praga značajnosti od 2 %, no ipak ga je prekoračila. Pogreške povezane s površinom činile su 44 % procijenjene stope pogreške za EFJP 2014. godine. Polovica tih pogrešaka iznosila je manje od 2 % te stoga one nisu u velikoj mjeri utjecale na ukupnu procijenjenu stopu pogreške.

Ortofotografije su većinom bile ažurne

16

Države članice moraju redovito ažurirati svoje LPIS-e kako bi mogle provjeriti isplaćuju li se potpore poljoprivrednicima samo za prihvatljive poljoprivredne površine. Uzimajući u obzir potencijalne prirodne ili antropogene izmjene parcela, države članice većinom usmjeravaju svoje napore na često pribavljanje novih ortofotografija i njihovo ažurno unošenje u LPIS-e. To je neophodno kako bi se zajamčilo da se u sustavu pouzdano i točno odražavaju posebni uvjeti lokacije.

17

Zastarjele ortofotografije dovode do rizika da podatci u okviru LPIS-a više nisu točni. Komisija je preporučila da bi se skupovi podataka u okviru LPIS-a u načelu trebali ažurirati u razdoblju od 3 do 5 godina¹² kako bi se u sustavu odražavalo stanje na terenu. Za znatan dio parcela u Škotskoj utvrdili smo da fotografije u LPIS-u nisu uvijek bile obnavljane svakih pet godina (vidi okvir 1.).

Okvir 1.

Primjeri zastarjelih ortofotografija u LPIS-u

U Škotskoj smo naišli na fotografije snimljene 2008. i 2009. godine, što znači da su bile stare više od sedam godina. Tijela vlasti procijenila su da su fotografije za više od 35 000 parcela u LPIS-u (6,9 % ukupnog broja parcela) snimljene prije 2010. godine.

18

Tijekom revizije utvrdili smo dobre prakse u pogledu redovitog snimanja ortofotografija u okviru LPIS-a u Austriji, Njemačkoj (Sjeverna Rajna – Vestfalija i Saarland) i Poljskoj.

19

Određene države članice uložile su posebne napore kako bi pravodobno unijele novi skup ortofotografija. U Sjevernoj Rajni – Vestfaliji su 2015. godine u LPIS unesene ortofotografije snimljene u proljeće te godine (kao „privremene digitalne fotografije snimljene iz zraka“). Takvim brzim djelovanjem pomaže se u održavanju sustava ažurnim i smanjuje se broj dugotrajnih i napornih postupaka za povrat troškova u slučaju izmjena u pogledu prihvatljivosti zemljišta. Osim toga, ortofotografije iz prethodnih razdoblja čuvaju se u sustavu i mogu se prikazivati radi utvrđivanja prethodnog stanja referentne parcele u LPIS-u.

20

Utvrdili smo i slučajeve dugotrajnijih kašnjenja u unošenju novih ortofotografija u LPIS. Taj je postupak u Austriji trajao dulje od jedne godine. U Škotskoj je također bilo znatnih kašnjenja¹³ u ažuriranju LPIS-a, ponajviše zbog manjka osoblja za tumačenje fotografija, no i zbog kašnjenja u dobivanju novih ortofotografija od izvođača.

Tumačenje fotografija nije uvijek bilo pouzdano ni uvjerljivo

21

Uz redovito obnavljanje ortofotografija, ključnu važnost ima sustavno i točno tumačenje novih ortofotografija kako bi se zajamčilo da se prihvatljive poljoprivredne površine pravilno evidentiraju u LPIS-u, tj. da se neprihvatljive površine na pravilan način isključe iz sustava. Nacionalna tijela moći će provoditi pouzdane administrativne provjere zahtjeva poljoprivrednika samo ako se dobivene fotografije budu mogle pravilno tumačiti. Komisija preporučuje da bi nacionalna tijela nakon dobivanja novih ortofotografija trebala na sustavan način provoditi postupak tumačenja fotografija. U jednoj agenciji za plaćanja koju smo posjetili (u Saarlandu) nije bio uspostavljen takav sustavan postupak tumačenja fotografija.

22

Revizijom smo potvrdili¹⁴ da postupak tumačenja fotografija koji se primjenjuje tijekom ažuriranja LPIS-a nije uvijek bio pouzdan te su u LPIS-ima bile evidentirane netočne najveće prihvatljive površine. Konkretno, površine s očito neprihvatljivim obilježjima nisu bile pravilno razgraničene (vidi okvir 2.).

Okvir 2.

Primjeri netočne procjene najveće prihvatljive površine koju je bilo moguće utvrditi tumačenjem fotografija

Nepravilno procijenjena neprihvatljiva površina

U Saarlandu smo utvrdili parcele koje su bile unesene kao potpuno prihvatljive, a zapravo je iz novih fotografija bilo očito da su većinom neprihvatljive (zarasle).

Fotografija u LPIS-u u Saarlandu:

© Agencija za plaćanja Saarland

Stanje utvrđeno na terenu:

Izvor: Europski revizorski sud

U Škotskoj smo utvrdili neprihvatljive površine koje su bile nepravilno evidentirane u LPIS-u. U LPIS je kao potpuno prihvatljiva bila uvrštena referentna parcela koja je djelomično obuhvaćala strmu padinu i kamenito zemljište bez zelenog pokrivača. Problematične površine označene su crvenim strelicama.

© Škotska agencija za plaćanja

Neprihvatljiva obilježja nisu bila propisno isključena

U Austriji je nepravilno razgraničeno jedno jezero. U najveću prihvatljivu površinu parcele bila je uvrštena i kuća.

© Austrijska agencija za plaćanja (AMA)

U Irskoj je jednoj parceli u LPIS-u dodijeljena najveća prihvatljiva površina od 1,4 ha nakon što je poljoprivrednik prijavio izmjenu površine unatoč činjenici da je parcela obuhvaćala dvorište gospodarstva i staju te je stoga bila potpuno neprihvatljiva.

U Sjevernoj Rajni – Vestfaliji utvrdili smo i druge primjere nedostataka u određivanju točne najveće prihvatljive površine.

23

Tumačenje fotografija u nekim slučajevima nije dostatno za točnu procjenu prihvatljivosti zemljišta na ortofotografijama. Kad je riječ o obradivom zemljištu ili običnom travnjaku, tumačenjem fotografija općenito se može na pouzdan način utvrditi prihvatljiva površina koju treba evidentirati u LPIS-u. To, međutim, nije uvijek slučaj kad je riječ o posebnim vrstama travnjaka, primjerice pašnjačko-šumskom zemljištu ili alpskim pašnjacima (vidi okvir 3.).

Okvir 3.

Samim tumačenjem fotografija ne dobivaju se uvijek uvjerljivi rezultati

U Škotskoj smo utvrdili parcele koje su bile prijavljene kao pašnjačko-šumsko zemljište (vidi fotografiju iz LPIS-a lijevo), no zapravo nisu bile prihvatljive za plaćanje jer se nisu upotrebljavale za ispašu ili ispaša uopće nije bila moguća zbog toga što na njima nije bilo trave (vidi fotografiju iz LPIS-a desno). To se moglo potvrditi samo tijekom terenskog posjeta. Parcele su nepravilno bile uvrštene u najveću prihvatljivu površinu i za njih je u prošlosti bilo odobreno plaćanje.

Fotografija u škotskom LPIS-u:

© Škotska agencija za plaćanja

Stanje utvrđeno na terenu:

Izvor: Europski revizorski sud

Fotografija u škotskom LPIS-u:

© Škotska agencija za plaćanja

Stanje utvrđeno na terenu:

Izvor: Europski revizorski sud

U određenim slučajevima prihvatljivost parcele ovisi o tome ima li ispod drveća trave ili druge vegetacije, npr. paprati, štipavca ili bujadi. U ekstremnim slučajevima, kako je potvrđeno u Irskoj, to bi moglo drastično promijeniti procjenu prihvatljivosti, no ne bi se moglo utvrditi tumačenjem fotografija.

Bujad ispod koje ima trave
(prihvatljivo ili djelomično prihvatljivo u Irskoj)

Izvor: Europski revizorski sud

Bujad ispod koje nema trave
(neprihvatljivo u Irskoj)

Izvor: Europski revizorski sud

Dodatne primjere nedostataka u vezi s parcelama pokrivenim travnjacima utvrdili smo u Austriji i Sjevernoj Rajni – Vestfaliji.

24

Kad postoji sumnja o tome upotrebljavaju li se parcele (posebice travnjaci) doista za poljoprivredne namjene, tijela nekih država članica obavljaju terenske posjete u sklopu procesa ažuriranja kako bi poduprle rezultate tumačenja fotografija na računalu. Nastojanja da se to postigne utvrdili smo u Austriji (alpski pašnjaci) i Škotskoj, no u slučaju Škotske utvrdili smo također da postoji zaostatak u obavljanju posjeta (za više od 76 000 posjeta za pregled zemljišta). Ti su posjeti bili zakazani kako bi se zajamčilo da su informacije u okviru LPIS-a ažurne, no još uvijek nisu bili obavljeni, ponajviše zbog nedostatnih resursa.

25

Terenski posjeti na ad-hoc osnovi jedini su način kojim se jamči točnost u slučajevima u kojima rezultati tumačenja fotografija nisu uvjerljivi, no ti su posjeti povezani s troškovima. Stoga bi njihov broj i opseg trebalo pažljivo planirati te usporediti troškove dodatnih provjera točnosti s očekivanim koristima u pogledu pravilnosti plaćanja.

Načelo proporcionalnosti nije se uvijek primjenjivalo na pouzdan način

26

Države članice mogu primijeniti sustav proporcionalnosti u svojim LPIS-ima za referentne parcele s trajnim travnjacima koje sadržavaju i prihvatljivo poljoprivredno zemljište i neprihvatljiva prirodna obilježja poput grmlja, drveća, kamenja, šikare ili rogoza. Kako bi utvrdile prihvatljivu površinu u okviru referentne parcele, države članice uspostavljaju različite raspone postotaka prihvatljivosti koji razmjerno utječu na plaćanja¹⁵. Time se nastoji pojednostavniti određivanje prihvatljive površine na parcelama na kojima točna stopa prihvatljivosti nije očita. Objekti koje je izgradio čovjek, poput zgrada, trajnih cesta ili betonskih zidova, ne ubrajaju se u tu kategoriju te ih se prije primjene sustava proporcionalnosti mora izuzeti i razgraničiti u LPIS-u.

27

U okviru sustava proporcionalnosti tumačenje fotografija ili automatska procjena općenito nisu dostatni za pouzdano utvrđivanje točnih prihvatljivih površina ako se u obzir ne uzme, i po potrebi provjeri, stanje na terenu. Tijekom revizije posjetili smo niz alpskih pašnjaka u Austriji¹⁶ te pašnjaka s više vlasnika u Irskoj¹⁷, u kojima je primijenjena procjena u okviru sustava proporcionalnosti. Na terenu smo uočili da su nacionalni inspektori i/ili osobe koje su tumačile fotografije imali poteškoća pri dosljednom razgraničenju parcela, primjeni raspona koeficijenata prihvatljivosti i utvrđivanju pojedinačnih postotaka prihvatljivosti (vidi okvir 4.). Nacionalna tijela nisu izradila odgovarajuće strategije za upravljanje rizikom poput sveobuhvatnih i ilustrativnih kataloga za sustav proporcionalnosti s jasnim opisom i kriterijima procjene za svaki raspon, terenske posjete u svim dvojbenim slučajevima ili dopunske tehničke alate za zadovoljavajuće rješavanje tih poteškoća.

28

Komisija preporučuje državama članicama da posvete veliku pozornost procjeni travnjaka s koeficijentom prihvatljivosti nižim od 50 % jer pri takvoj procjeni postoji velik rizik od pogreške¹⁸. U Austriji je uveden sustav za izračun površine planinskih pašnjaka pokrivenih drvećem, kamenjem i stijenjem. I u austrijskom i u irskom sustavu proporcionalnosti dopušteni su niski koeficijenti prihvatljivosti (primjer koji se odnosi na Austriju prikazan je u okviru 5.).

Okvir 4.

Primjer netočnih procjena u okviru sustava proporcionalnosti koji pokazuje ograničenja fotografija u LPIS-u

Parcela s travnjakom koja je djelomično bila pokrivena šikarom, drvećem, paprati i vrijeskom uvrštena je u LPIS u Irskoj s koeficijentom prihvatljivosti od 90 %. Tijekom revizije procijenjeno je da koeficijent prihvatljivosti te parcele iznosi samo 70 %, što znači da bi dio plaćanja mogao biti prekomjeran.

Fotografija u irskom LPIS-u:

© Irska agencija za plaćanja (DAFM)

Stanje utvrđeno na terenu:

Izvor: Europski revizorski sud

Okvir 5.

Primjer parcela s niskim koeficijentima prihvatljivosti

Referentna parcela na šumskom zemljištu prikazana u nastavku, s malo travnatog pokrivača ispod drveća, uvrštena je u austrijski LPIS s koeficijentom prihvatljivosti od 21 %. Na terenu smo utvrdili da je taj koeficijent bio prekomjeran.

Fotografija u austrijskom LPIS-u:

© Austrijska agencija za plaćanja (AMA)

Stanje utvrđeno na terenu:

Izvor: Europski revizorski sud

Ispitivanje alata za poluautomatizirano otkrivanje bilo je u tijeku, no oni još nisu bili u funkciji

29

Razvojem i primjenom alata za automatizirano otkrivanje izmjena može se smanjiti rizik od netočnog evidentiranja prihvatljive površine u LPIS-u i postići objektivnije rezultate. Tim bi se računalnim programom, koji se temelji na ortofotografijama, moglo pomoći pri tumačenju fotografija identifikacijom oblika, predmeta, tekstura ili položaja u odnosu na susjedne segmente. Države članice poput Austrije i Irske razmatrale su mogućnost uvođenja niza takvih alata za tumačenje podataka u okviru LPIS-a. Iako rezultati ispitivanja još nisu konačni (vidi okvir 6.), priznajemo zanimanje navedenih država članica za stalna poboljšanja u pogledu pouzdanosti podataka i primjenu inovativnih tehnika kako bi se istodobno povećala pouzdanost i smanjili administrativni troškovi.

Okvir 6.

Rezultati ostvareni u Austriji s pomoću alata za poluautomatizirano otkrivanje

U Austriji je nedavno provedena studija za ispitivanje pouzdanosti alata za poluautomatizirano otkrivanje koji je razvilo Sveučilište za prirodne resurse i bioznanosti u Beču. Usporedbom rezultata za prihvatljive površine unesene u austrijski LPIS (fotografija lijevo) s rezultatima utvrđenima s pomoću alata za poluautomatizirano otkrivanje (fotografija desno) pokazuju se znatne razlike.

Izvor: ©Atzberger, C., „The current capabilities of (semi-)automatic determination of pasture grazing areas using remote sensing“ (Trenutačne mogućnosti (polu)automatiziranog utvrđivanja površina s pašnjacima daljinskim istraživanjem), Beč 2014.

Informacije o tome raspolaže li poljoprivrednik doista predmetnim zemljištem bile su uvrštene u neke LPIS-e

30

Poljoprivrednici moraju raspolagati (npr. na temelju vlasništva ili prava na zakup) zemljištem koje su prijavili u svojem zahtjevu kako bi imali pravo na plaćanja za poljoprivrednu djelatnost. Ako se od poljoprivrednika ne traži da pruže dokaz o zakonskim pravima na zemljište koje su prijavili, to dovodi do rizika da prime plaćanja za zemljište kojim ne raspolažu, kao što je javno zemljište ili privatno zemljište u vlasništvu drugih subjekata. Iako se zakonskim aktima EU-a ne traži da se LPIS dopuni informacijama o tome raspolaže li poljoprivrednik određenim parcelama, smatramo da je unošenje takvih informacija, kad god je izvedivo i isplativo, dobra praksa kojom bi se državama članicama omogućilo da na sustavan način unakrsno provjeravaju te informacije u odnosu na zahtjeve za potporu, kako smo utvrdili u Škotskoj (vidi okvir 7.).

Okvir 7.

Dobra praksa u pogledu provjere dokaza o pravu na korištenje zemljištem

U Škotskoj se svaka prijavljena izmjena u pogledu vlasništva nad parcelom ili prava na korištenje njome mora potkrijepiti odgovarajućim popratnim dokumentima koje su potpisale obje strane pri prijenosu. Na sličan način, svaka nova prijava parcele mora se potkrijepiti dokumentom kojim se dokazuje pravo na korištenje zemljištem. Škotski LPIS sadržava informacije o vlasništvu nad zemljištem i/ili ugovore o zakupu.

31

U preostale četiri države članice obuhvaćene revizijom od poljoprivrednika se samo povremeno traži da pruže dokaz o vlasništvu, zakupu ili nekom drugom pravu na zemljište koje su prijavili te se stoga ne može sa sigurnošću utvrditi raspolažu li poljoprivrednici potpuno i zakonito referentnim parcelama unesenima u LPIS. U Austriji i Sjevernoj Rajni – Vestfaliji utvrdili smo slučajeve u kojima su dijelovi parcela uz šumsko zemljište ili ceste prijavljeni u zahtjevima te je za njih bila isplaćena potpora iako poljoprivrednik nije raspolagao tim dijelovima. Relevantne informacije iz zemljišnih knjiga, koje su već bile uvrštene u LPIS, nisu se upotrijebile kao dodatan izvor informacija.

Informacije potrebne za cjelovitu procjenu isplativosti primjene LPIS-a nisu dostatne

32

Glavne su funkcije LPIS-a lociranje, identifikacija i kvantificiranje poljoprivrednog zemljišta. Kako je opisano u odlomcima 16. – 29., države članice uložile su znatna financijska sredstva u uspostavu, vođenje i ažuriranje LPIS-a. Stoga smo od država članica i Komisije pokušali prikupiti informacije o troškovima u vezi s LPIS-om. Države članice nisu bile u stanju pružiti pouzdane i usporedive informacije o troškovima. Imale su poteškoća pri kvantificiranju ukupnih troškova ulaganja u vezi s LPIS-om, godišnjih tekućih troškova i troškova u vezi s posebnim značajkama, poput procesa ažuriranja LPIS-a, različitih slojeva LPIS-a ili procjene kvalitete. Države članice stoga nisu u stanju procijeniti isplativost poboljšanja sustava.

33

Komisija raspolaže informacijama o uspostavi LPIS-a u novim državama članicama, kao i informacijama o troškovima u vezi s fotografijama. Međutim, Komisija nije zatražila od država članica informacije o tekućim troškovima, a nije pružila ni smjernice za izradu takvih podataka na pouzdan i usporediv način. Komisija stoga ne može procijeniti troškove povezane sa zahtjevima novog sustava ili razvojnim promjenama politike.

11Ako se izuzme uvjet višestruke sukladnosti, procijenjena stopa pogreške za EFJP iznosila je 2014. godine 2,2 %.

12GU za poljoprivredu i ruralni razvoj, Godišnje izvješće o radu za 2014., završno izvješće, prilog 10., dio 3.2., ABB 03: „Stoga je neophodno održavati LPIS ažurnim. Kako bi se to postiglo, države članice trebale bi razmotriti stalno obnavljanje ortofotografija tijekom razdoblja od 3 do 5 godina ovisno o razvojnim promjenama na terenu (izazvanih intervencijom čovjeka ili zbog izostanka takve intervencije).“

13Kad je riječ o letovima 2014. godine, od 160 000 obuhvaćenih parcela, tek je njih 90 000 bilo obrađeno do listopada 2015.

14U tom kontekstu vidi također naše godišnje izvješće za 2014., posebice 1. preporuku poglavlja 7.: „države članice trebale bi uložiti dodatne napore kako bi u baze podataka LPIS-a uvrstile pouzdane i ažurirane informacije o veličini i prihvatljivosti poljoprivrednih zemljišta, posebno kad je riječ o trajnim pašnjacima, i sustavno analizirati i upotrebljavati sve dostupne informacije u sklopu administrativnih provjera, uključujući ažurirane ortofotografije, ne bi li izbjegle plaćanja za neprihvatljiva zemljišta“ (SL C 373, 10.11.2015.).

15Članak 10. Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 640/2014.

16Pet alpskih pašnjaka u regijama Donja Austrija, Štajerska, Salzburg i Gornja Austrija.

17Četiri parcele s pašnjacima u Irskoj. Riječ je o većim pašnjacima koji imaju više od jednog vlasnika. Svaki dioničar vlasnik je zamišljenog udjela u ukupnoj površini.

18ZIC, Technical guidance on the pro rata system for permanent grassland (Tehničke smjernice u vezi sa sustavom proporcionalnosti za trajne travnjake), DS-CDP-2015. – 06. final.

Dio II.

Nadogradnja sustava za identifikaciju zemljišnih parcela bila je u tijeku kako bi se zadovoljili zahtjevi reforme ZPP-a

34

Kako bi se zadovoljili novi zahtjevi ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020., države članice trebaju nadograditi svoje LPIS-e. Izmjene se većinom odnose na nove obvezne zahtjeve u vezi s ekologizacijom, prema kojima se izdvaja dodatnih 30 % povrh osnovnih plaćanja za određene prakse koje su potencijalno korisne za klimu i okoliš u cijelom EU-u. Analizirali smo mjeru u kojoj LPIS-i mogu služiti za praćenje pridržavanja tih zahtjeva u vezi s ekologizacijom. U tom smo kontekstu ispitali i slučajeve u nekim državama članicama koje su u svoje LPIS-e dobrovoljno uvrstile određena obilježja krajolika zaštićena u okviru višestruke sukladnosti i ruralnog razvoja. Osim toga, uzevši u obzir da je pojednostavnjenje ZPP-a jedan od ključnih prioriteta Komisije kako bi se postigli bolji rezultati primjenom manje složenih pravila, analizirali smo i napore koje Komisija ulaže u tom kontekstu.

Države članice ostvarile su napredak u prilagođavanju LPIS-a u pogledu ekologizacije, no postupak prilagođavanja još nije bio dovršen

35

Novom zajedničkom poljoprivrednom politikom (ZPP) za razdoblje 2014. – 2020. uvedena su „zelena izravna plaćanja“. Kako bi primili takva plaćanja, od poljoprivrednika se traži da održavaju trajne travnjake, primjenjuju raznolikost usjeva i odvoje dio obradivog zemljišta za ekološki značajne površine¹⁹ (vidi sliku 2.).

36

Iako LPIS-i mogu biti djelotvoran alat za praćenje trajnih travnjaka i nekih ekološki značajnih površina (vidi odlomke 37. – 41.), manje su djelotvorni kad je riječ o zahtjevima privremene naravi poput raznolikosti usjeva (vidi sliku 2.). Ortofotografije u LPIS-ima obično ne omogućuju agencijama za plaćanja da provjere jesu li doista upotrijebljeni raznoliki usjevi.

Slika 2.

Ekologizacija: osnovni pregled

Izvor: Europska komisija.

Nedostatci u načinu na koji države članice određuju trajne travnjake

37

Trajne travnjake trebalo bi zaštititi zbog njihovih općepriznatih povoljnih učinaka na okoliš. Riječ je o zemljištu koje se upotrebljava za uzgoj trava ili ostale travolike paše na prirodan način (samoniklo) ili uzgojem (zasijano) i koje nije bilo uključeno u izmjenu nasada poljoprivrednog gospodarstva u razdoblju od najmanje pet godina²⁰. Zakonom su uvedena ograničenja za ponovno pretvaranje trajnih travnjaka u obradivo zemljište. Kako bi se spriječilo znatno smanjenje, od država članica traži se da zajamče da se omjer površina trajnih travnjaka prema ukupnoj poljoprivrednoj površini koju su poljoprivrednici prijavili ne smanji za više od 5 %²¹.

38

Utvrdili smo primjer dobre prakse u Saarlandu, gdje je s pomoću podsloja LPIS-a bilo moguće pratiti pretvaranje pojedinačnih sastavnica parcela u trajne travnjake na najnižoj mogućoj razini, primjerice u slučajevima diobe ili spajanja parcela. Međutim, u preostalih pet posjećenih država članica / regija postojao je rizik da izmjene postojećih trajnih travnjaka ili zemljišta koje je trebalo postati trajni travnjak ostanu neprimijećene zbog neodgovarajućeg praćenja i nepotpunih izvornih podataka u LPIS-u (vidi okvir 8.).

Sloj ekološki značajnih površina bio je u fazi razvoja u državama članicama

39

U skladu s novim zakonskim aktima države članice moraju unijeti sve trajne ekološki značajne površine u sloj LPIS-a do 2018. godine kako bi se provjerilo jesu li poljoprivrednici ispunili svoju obvezu da općenito održavaju najmanje 5 % svojeg zemljišta kao ekološki značajne površine²².

40

U grafičkim materijalima koji se dostavljaju korisnicima od godine podnošenja zahtjeva 2016. nadalje moraju se navesti vrsta, veličina i lokacija ekološki značajnih površina utvrđenih tijekom prethodne godine, uključujući one koje nisu trajne²³. Kako bi zadovoljile tu odredbu, države članice morat će prije 2018. godine uspostaviti osnovni sloj ekološki značajnih površina u LPIS-u. Smjernicama Komisije traži se da počevši od prve godine (2015.) sloj ekološki značajnih površina sadržava sve potencijalne ekološki značajne površine koje su odabrale države članice i za koje se očekuje da će ostati stabilne u razdoblju od najmanje tri godine²⁴. Tim tumačenjem Komisija nastoji zajamčiti da se sloj ekološki značajnih površina postupno izgradi kako bi bio u punoj uporabi do 2018. godine.

Okvir 8.

Nedostatci u praćenju trajnih travnjaka

Vrstu poljoprivrednog zemljišta potrebno je pratiti s pomoću LPIS-a iz godine u godinu kako bi se odlučilo je li obradivo zemljište postalo trajni travnjak, a to je slučaj ako je u razdoblju od najmanje pet godina zemljište općenito upotrebljavano za uzgoj trave i ostale travolike paše, unatoč činjenici da je preorano i zasijano drugom vrstom travolike paše.

Nije zajamčeno praćenje prijelaznog razdoblja od pet godina

U Austriji, ako dođe do prijenosa referentnih parcela s jednog poljoprivrednika na drugog ili ako se promijeni veličina parcela, gube se veze parcela sa stanjem iz prethodnih godina. Slijedom toga, stanje zemljišta u LPIS-u više se ne može utvrditi na pouzdan način i potencijalni trajni travnjaci ostaju neotkriveni. Isti je slučaj u Poljskoj i Škotskoj jer njihovi LPIS-i ne sadržavaju informacije o starosti travnjaka koji nisu trajni (npr. travnati pokrivači stari dvije ili tri godine). Tijela vlasti stoga ne mogu pratiti stanje parcela s travnjacima i ne mogu zajamčiti da se te parcele ponovno uvrste u LPIS kao trajni travnjaci nakon isteka ciklusa od pet godina. Slično je stanje i u Irskoj.

U LPIS-u nije navedena točna lokacija trajnih travnjaka

U Sjevernoj Rajni – Vestfaliji općenito nije moguće razlikovati trajne travnjake od obradivog zemljišta unutar referentne parcele. Budući da skice površina korištenih za poljoprivrednu djelatnost koje su poljoprivrednici podnosili u okviru zahtjeva za potporu nisu bile prenesene u LPIS, nije bilo moguće pratiti točan oblik trajnih travnjaka i potencijalnih trajnih travnjaka.

41

U anketi koju smo proveli, većina država članica / regija (26 od 44) obavijestila nas je da su već u cijelosti uvele sloj ekološki značajnih površina u svoje LPIS-e, a preostalih 18 država članica / regija na putu je ostvarenja tog cilja do 2018. godine, kako se zahtijeva Uredbom. Digitalizacija svih trajnih ekološki značajnih površina na obradivom zemljištu ili uz njega u fazi je uvođenja u posjećenim državama članicama. Međutim, Škotska još nije digitalizirala nijednu ekološki značajnu površinu u svojem LPIS-u, a Sjeverna Rajna – Vestfalija nije u svim slučajevima točno odredila kategorije ekološki značajnih površina i njihovu veličinu, što je dovelo do pogrešnih izračuna jer se koeficijenti za pojedinačne sastavnice razlikuju, npr. za živice ili poljsko grmlje²⁵. Pri uvođenju sloja ekološki značajnih površina s trajnim obilježjima krajolika u LPIS u Irskoj tijela vlasti odlučila su upotrijebiti skup informacija koji se razlikovao od onog koji je upotrijebila Nacionalna kartografska agencija za lociranje sastavnica ekološki značajnih površina poput živica i odvoda. Budući da se taj sloj u tehničkom pogledu ne podudara s trenutačnim slojem u irskom LPIS-u, granice i poligoni sastavnica ekološki značajnih površina u LPIS-u pomaknuti su, što otežava njihovo točno lociranje.

Nedostatci pri evidentiranju sastavnica krajolika zaštićenih u okviru višestruke sukladnosti ili agroekološkog programa

42

Zaštita ekološki značajnih površina nastavak je drugih politika ili instrumenata kojima se promiče ekološki prihvatljivija poljoprivreda poput mjera višestruke sukladnosti ili mjera u području poljoprivrede, okoliša i klime u okviru ruralnog razvoja. U sklopu tih pravila države članice utvrdile su standarde za zaštitu ekološki osjetljivih površina i određenih sastavnica krajolika (poput šikare, drveća, tampon zona ili poljskog grmlja).

43

Trenutačnim pravnim okvirom EU-a države članice nisu obvezane unijeti u LPIS sastavnice krajolika koje su zaštićene u okviru višestruke sukladnosti. Međutim, u anketi koju je Sud proveo 28 država članica / regija izjavilo je da su to učinile u skladu s nacionalnim pravom. Preostalih 16 država članica / regija izjavilo je da ta obilježja nisu u cijelosti unesena u LPIS. Sastavnice krajolika zaštićene u okviru višestruke sukladnosti bile su unesene u LPIS u tri države članice od posjećenih pet. Pravilnom identifikacijom i evidentiranjem takvih obilježja u LPIS-u omogućuje se praćenje mogućih izmjena ili slučajeva neusklađenosti, uključujući zabranjeno uklanjanje ili uništavanje takvih obilježja tijekom vremena, kao i djelotvorna potpora pri administrativnim unakrsnim provjerama. To vrijedi i za države članice poput Austrije, koja isplaćuje potpore u području poljoprivrede, okoliša i klime za određene sastavnice krajolika. Utvrdili smo nedostatke u pogledu pravilne identifikacije i evidentiranja takvih obilježja u austrijskom i njemačkom LPIS-u (vidi okvir 9.). Poteškoće u primjeni pouzdanih slojeva za sastavnice krajolika u LPIS-u pokazuju izazove koji predstoje pri uvođenju sveobuhvatnog i djelotvornog sloja ekološki značajnih površina.

Okvir 9.

Primjeri nepravilne identifikacije i evidentiranja sastavnica krajolika

U Sjevernoj Rajni – Vestfaliji sastavnice krajolika zaštićene u okviru višestruke sukladnosti nisu uvijek bile pravilno razgraničene. Određeni dijelovi isključenih sastavnica krajolika prikazani u nastavku (označeni narančastom bojom), primjerice poljsko grmlje ili redovi drveća, bili su zapravo prihvatljivi, a neke druge istovrsne sastavnice krajolika nisu bile unesene.

© Poljoprivredna komora Sjeverne Rajne – Vestfalije

U Austriji je agencija za plaćanja redovito evidentirala pojaseve pošumljenih površina kao sastavnice krajolika (poljsko grmlje – plavi trokut) iako su te površine bile u sklopu susjedne šume. To općenito znači da poljoprivredna gospodarstva koja obrađuju susjednu poljoprivrednu površinu nemaju prava na te pošumljene pojaseve te stoga oni ne ispunjavaju uvjete za potporu u okviru agroekološkog programa.

© Austrijska agencija za plaćanja (AMA)

Provodi se pojednostavnjenje sustava, no ta je zadaća i dalje izazov

44

Pojednostavnjenje čini primarni cilj Komisije²⁶. Komisija smatra da je pojednostavnjenje ZPP-a ključno kako bi se povećala konkurentnost poljoprivrednog gospodarstva, sačuvala postojeća i stvorila nova radna mjesta te kako bi se doprinijelo stabilnom razvoju ruralnih područja²⁷. Pojednostavnjenje bi se u načelu trebalo odnositi i na LPIS.

45

Posebnim uredbama²⁸ propisan je, uz zahtjeve u pogledu ekologizacije, novi niz pravila u vezi s LPIS-om. Ta pravila uključuju dodatne zahtjeve (npr. obvezni zahtjev za geoprostornu potporu, više slojeva LPIS-a (vidi popis obveznih slojeva LPIS-a u prilogu I.)) i mogućnosti (npr. prag stabilnosti, pravilo o 100 stabala) koji se postavljaju pred države članice. Na kraju, zbog različitih lokalnih praksi uključivanje novih kategorija prihvatljivog zemljišta dodatan je problem u vezi s LPIS-om.

Zahtjev za geoprostornu potporu koristan je alat

46

U svrhu identificiranja svih poljoprivrednih parcela kojima se koristi pojedinačni korisnik i obrade odgovarajućih prostornih i alfanumeričkih podataka, tijela država članica moraju do 2018. godine svim korisnicima dostaviti prethodno utvrđen obrazac zahtjeva za geoprostornu potporu i odgovarajuće grafičke materijale²⁹. U našoj anketi o LPIS-u 33 države članice / regije izjavile su da su već uspostavile takav sustav kako bi se pokazalo na koji se način svi zahtjevi za potporu u prostornom pogledu podudaraju s informacijama u LPIS-u. U preostalih 11 država članica / regija³⁰ takav sustav (još) nije bio uspostavljen.

47

Poljoprivrednici bi u načelu trebali u bliskoj budućnosti započeti podnositi zahtjeve za potporu primjenom geoprostornih metoda, tj. položaj i veličina njihovih parcela mora se izvoditi iz fotografija spremljenih u LPIS-u. Međutim, počevši s 2018. godinom, kad bi sustav morao biti u potpunosti uspostavljen, nacionalna ili regionalna tijela trebala bi pružiti tehničku pomoć ili omogućiti podnošenje zahtjeva za potporu u tiskanom obliku samo u slučajevima kad korisnici nemaju mogućnost za elektroničko podnošenje zahtjeva te bi pritom navedena tijela trebala zajamčiti digitalizaciju svih prijavljenih površina.

48

Nalazi naše revizije pokazuju da se zahtjevom za geoprostornu potporu, u slučajevima u kojima je bio uveden (primjerice u Austriji i Saarlandu), znatno poboljšala kvaliteta informacija u LPIS-u. Tijekom administrativnih provjera odmah se mogu utvrditi geometrijska preklapanja referentnih/poljoprivrednih parcela ili nedosljednosti u generiranim šiframa pogreške u vezi s granicama parcela. U tom je kontekstu i u Poljskoj već razvijen elektronički sustav zahtjeva za geoprostornu potporu kako bi se poljoprivrednicima omogućilo da zahtjeve podnose preko interneta. Međutim, tijekom podnošenja zahtjeva za 2015. godinu manje od 1 % zahtjeva bilo je podneseno elektronički jer su poljoprivrednici u Poljskoj prednost dali uobičajenim zahtjevima na papiru.

Države članice koje smo posjetili nisu se odlučile za primjenu praga stabilnosti

49

Okvirom ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. uvodi se mogućnost da države članice ne ažuriraju svoje LPIS-e ako je razlika između nove najveće prihvatljive površine referentne parcele i prethodno procijenjene najveće prihvatljive površine manja od 2 % („prag stabilnosti“)³¹. Cilj je tog novog pravila pojednostavniti administrativno upravljanje LPIS-om. Međutim, Komisija je u smjernicama³² upućenima državama članicama navela da iako takvo ažuriranje nije zakonski obvezno kad je razlika manja od 2 %, ono se ipak preporučuje (tj. preporučuje se isključivanje neprihvatljivih dijelova za najveću prihvatljivu površinu) za svaku očiglednu izmjenu³³ prihvatljive površine, bez obzira na to je li izmjena ispod praga od 2 %. Nijedna od država članica koje smo posjetili tijekom revizije nije se odlučila za primjenu praga stabilnosti od 2 %.

Složenost neobveznog pravila o 100 stabala

50

Novi okvir ZPP-a sadržava odredbu prema kojoj se površine s raštrkanim stablima na poljoprivrednom zemljištu sada smatraju prihvatljivima ako broj stabala po hektaru ne prelazi 100 i ako se poljoprivredne djelatnosti mogu obavljati na sličan način kao na parcelama bez stabala na istoj površini³⁴. Drveće koje se smatra „pogodnim za ispašu“ (može se upotrijebiti za ispašu) ne bi se trebalo ubrojiti u prag od 100 stabala. Drveće „pogodno za ispašu“ prema tumačenju Komisije ono je drveće kojem radi ispaše mogu pristupiti životinje iz uzgoja. Našom smo analizom potvrdili da je takvo drveće teško identificirati tumačenjem fotografija, što dovodi do nesigurnosti u procjeni (djelomične) prihvatljivosti zemljišta za poljoprivrednu potporu i doprinosi složenosti i administrativnom opterećenju država članica.

Novim specifikacijama o prihvatljivom zemljištu otežava se uporaba LPIS-a

51

Odredbama ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. uvedene su nove specifikacije i pojašnjenja u vezi s prihvatljivim zemljištem. Općenito je pravilo da za plaćanja u okviru 1. stupa u obzir može doći samo ono poljoprivredno zemljište uneseno u LPIS koje se pretežno upotrebljava za poljoprivredne djelatnosti. Prihvatljivost se utvrđuje na temelju statusa zemljišta (obradivo zemljište, trajni travnjak i trajni nasad) te na temelju njegove uporabe. Prihvatljivim djelatnostima smatraju se poljoprivredna proizvodnja (npr. uzgoj usjeva) ili održavanje u stanju koje tu površinu čini prikladnom za ispašu ili obradu. Kad je riječ o održavanju, od poljoprivrednika se traži da na tom zemljištu obavljaju redovitu (npr. godišnju) djelatnost minimalnog održavanja ili da to zemljište ima određena obilježja zbog kojih je prikladno za ispašu ili obradu. To u načelu vrijedi za sve vrste zemljišta.

52

U slučajevima u kojima su države članice utvrdile „djelatnost minimalnog održavanja“ na zemljištu koje se ne upotrebljava za proizvodnju, nije vjerojatno da će se uspješnost tog održavanja moći provjeriti s pomoću LPIS-a. U LPIS-u bi se mogle identificirati, usporedbom aktualnih fotografija sa starijim informacijama spremljenima u sustavu, samo površine koje su potpuno zarasle u razdoblju duljem od utvrđenog ograničenja, pokazujući na taj način da nije bilo nikakve djelatnosti. S druge strane, države članice dužne su provjeriti točan status predmetnih referentnih parcela te ih nakon što se točnost potvrdi, primjerice terenskim provjerama, pravilno unijeti u svoj LPIS (vidi okvir 10.).

Okvir 10.

Dobra praksa evidentiranja djelatnosti minimalnog održavanja u LPIS-u

U Hrvatskoj se upotrebljava posebna šifra za referentne parcele na kojima je prijavljena djelatnost minimalnog održavanja te se one označavaju „privremeno neprihvatljivima“ ako se terenskim provjerama pokaže da ta djelatnost zapravo nije obavljena. Za površine koje su trajno neprihvatljive upotrebljava se drukčija šifra. To je dobro rješenje za evidentiranje neusklađenosti sa zahtjevom u pogledu djelatnosti minimalnog održavanja u LPIS-u.

53

Nova kategorija prihvatljivih trajnih travnjaka odnosi se na „područja koja se mogu upotrebljavati za ispašu i koja čine dio uspostavljene lokalne prakse koja podrazumijeva da trave i druge travolike paše tradicionalno ne prevladavaju“. Države članice moraju identificirati i utvrditi takva područja te ih evidentirati u svojem LPIS-u. Općenito su to područja ograničenog poljoprivrednog potencijala i obuhvaćaju vrijesak (npr. u Njemačkoj) ili zajedničke pašnjake (u Portugalu), a mogu odavati dojam da su napuštena ili loše održavana. Za točnu identifikaciju te vrste zemljišta kao prihvatljivog tumačenje fotografija u okviru LPIS-a često nije dovoljno, kako smo utvrdili u Irskoj i Sjevernoj Rajni – Vestfaliji. To vrijedi i za djelatnost minimalnog održavanja (vidi odlomak 52.). Nacionalna tijela trebaju primijeniti pristup koji se u većoj mjeri temelji na riziku, npr. usmjerenim terenskim posjetima (vidi također odlomke 23. – 25.) ili uporabom alata za poluautomatizirano otkrivanje (vidi odlomak 29.).

Napori koje Komisija trenutačno ulaže u pojednostavnjenje LPIS-a još nisu urodili konačnim rezultatima

54

Na kraju, analizirali smo napore koje Komisija ulaže u pojednostavnjenje LPIS-a od uvođenja novog okvira ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. U svibnju 2015. uvedeno je šest bitnih izmjena koje mogu utjecati na LPIS (vidi sliku 3.).

Slika 3.

Izmjene uvedene novim ZPP-om koje imaju učinak na LPIS

Izvor: Europska komisija.

55

Prema našoj analizi tim se izmjenama donose koristi ili korisnicima (točke (a) – (c)) ili agencijama za plaćanja (točke (d) – (f)), no ne nužno i jednima i drugima. Zbog složenosti pravila i postupaka, posebice u vezi s izmjenama (a) – (c), povećalo se administrativno opterećenje država članica jer je u LPIS-u teško utvrditi točnost tampon zone i povećanog odobrenog razmaka u duljini do četiri metra. Osim toga, terenske su provjere dugotrajnije zbog činjenice da se manjkajuće ili netočno određene ekološki značajne površine mogu nadomjestiti drugim ekološki značajnim površinama. Konačna odluka o usklađenosti zahtjeva poljoprivrednika ne može se donijeti samo na temelju analize informacija o ekološki značajnim površinama navedenima u prvotnom zahtjevu u odnosu na informacije u LPIS-u: u slučajevima neusklađenosti mogle bi biti potrebne dodatne mjere država članica.

19Uredba (EU) br. 1307/2013.

20Članak 4. stavak 1. točka (h) Uredbe (EU) br. 1307/2013.

21Članak 45. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1307/2013.

22U svrhu izračuna tog postotka obilježja krajolika, na primjer, ne ubrajaju se izravno u predmetne površine, već im se dodjeljuju ponderi i pretvaraju se u hektare.

23Članak 17. stavak 4. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 od 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti (SL L 227, 31.7.2014., str. 69.).

24GU za poljoprivredu i ruralni razvoj; EFA layer guidance document (Smjernice za sloj ekološki značajnih površina) (DSCG/2014/31 final rev1).

25Vidi prilog X. Uredbi (EU) br. 1307/2013, npr. 1 m živice (konverzijski faktor 5 i faktor ponderiranja 2) računa se kao 10 m² ekološki značajne površine, dok se 1 m² poljskog grmlja (faktor ponderiranja 1,5) računa samo kao 1,5 m².

26Vidi http://www.consilium.europa.eu/en/policies/cap-simplification.

27Vidi http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/index_en.htm.

28Uredba (EU) br. 1306/2013 i Delegirana uredba Komisije (EU) br. 640/2014 te Provedbena uredba Komisije (EU) br. 809/2014.

29Članak 17. Uredbe (EU) br. 809/2014.

30Ta brojka obuhvaća osam njemačkih regija.

31Članak 5. stavak 3. Uredbe (EU) br. 640/2014.

32DSCG/2014/33 – final rev 3, odjeljak 3.2.

33pojava neprihvatljivog obilježja (npr. novoizgrađena kuća)

34Članak 9. stavak 3. Uredbe (EU) br. 640/2014: Poljoprivredna parcela koja sadrži raštrkana stabla smatra se prihvatljivom površinom pod uvjetom da se poljoprivredne djelatnosti mogu obavljati na sličan način kao na parcelama bez stabala na istoj površini; i da broj stabala po hektaru ne prelazi najveću gustoću. Najveću gustoću određuju države članice i prijavljuju na temelju tradicionalne prakse uzgoja, prirodnih uvjeta i ekoloških razloga.

Dio III.

Način na koji Komisija prati primjenu LPIS-a poboljšao se, no nije bilo dovoljno usmjerenosti na uspješnost LPIS-a

56

Komisija ima važnu zadaću praćenja u vezi s LPIS-om te time pomaže u jamčenju da su LPIS-i kojima upravljaju države članice djelotvorni i učinkoviti. Prije svega, Komisija bi trebala pružiti odgovarajuću potporu i smjernice državama članicama kako bi se promicalo dosljedno tumačenje pravila EU-a i djelotvorno praćenje plaćanja u okviru ZPP-a. Komisija također redovito obavlja revizije različitih LPIS-a u državama članicama i regijama kako bi dobila jamstvo da LPIS pravilno djeluju i da se njima štiti proračun EU-a primjenom financijskih ispravaka ako se utvrde bitni nedostatci. Komisija bi također trebala pažljivo pratiti provedbu akcijskih planova koji se izrađuju kako bi se ispravili utvrđeni nedostatci. Procjenom kvalitete LPIS-a Komisija bi trebala dobiti pouzdan pregled djelotvornosti LPIS-a u cijelom EU-u te bi trebala biti u stanju procijeniti napredak koji su države članice postigle u vezi s utvrđenim nedostatcima. Konačno, saznanja o isplativosti provjera povezanih s LPIS-om mogla bi pomoći pri boljem usmjeravanju tih provjera na područja u kojima su učinkovitije i boljoj procjeni provedbe te kontroli troškova u vezi s novim razvojnim promjenama politike.

Smjernice Komisije u vezi s LPIS-om poboljšale su se u odnosu na prethodno razdoblje ZPP-a

57

U prethodnom razdoblju ZPP-a (2007. – 2013.) Komisija nije utvrdila posebne smjernice za LPIS. Kad je riječ o razdoblju ZPP-a 2014. – 2020., stanje se znatno promijenilo i tijekom 2014. i 2015. godine izdan je niz smjernica u vezi s LPIS-om³⁵.

58

Kako bi potkrijepila smjernice i pojačala potporu državama članicama u pripremama za provedbu reforme ZPP-a 2015. godine, Komisija je uspostavila odjel³⁶ koji se bavi isključivo provedbom izravnih plaćanja. Komisija je, posebice od 2014. godine, povećala opseg informacija koje se dostavljaju državama članicama i pojačala svoju komunikaciju s njima, primjerice održavanjem niza bilateralnih sastanaka, objavom materijala ili organiziranjem redovitih radionica u vezi s LPIS-om.

59

Iako su se smjernice Komisije u vezi s LPIS-om poboljšale u odnosu na prethodno razdoblje ZPP-a, one se uglavnom bave aspektima zakonitosti i pravilnosti te pružaju malo informacija o tome kako poboljšati isplativost i praćenje.

Odgovor na nedostatke LPIS-a ponuđen je u obliku akcijskih planova i financijskih ispravaka

60

Komisija se koristi akcijskim planovima (vidi sliku 4.) kao alatom za rješavanje sustavnih nedostataka LPIS-a uočenih na razini država članica. Do kraja 2015. godine relevantne države članice izradile su na zahtjev Komisije ukupno sedam zajedničkih akcijskih planova u vezi s LPIS-om. Uz akcijske planove pokrenute na zahtjev Komisije, države članice ili regije također mogu izraditi akcijske planove na vlastitu inicijativu kako bi se ispravili posebni nedostatci. Od 2007. godine izrađeno je deset takvih planova.

61

Za razliku od ZPP-a za razdoblje 2007. – 2013., sad postoji izričita pravna osnova za akcijske planove koji se pokreću na zahtjev Komisije³⁷. Uredbom se propisuje da akcijski planovi moraju sadržavati jasne pokazatelje napretka i da ih uspostavljaju relevantne države članice uz savjetovanje s Komisijom. Najnoviji akcijski planovi (za Grčku, Španjolsku, Francusku i Englesku) sadržavaju takve pokazatelje. U godišnjem izvješću o radu za 2015. Komisija navodi da bi Francuska, uzevši u obzir da nije ispunila ključne obveze iz akcijskog plana, trebala poduzeti mjere da riješi te probleme i pruži detaljnije pokazatelje napretka. Kao rezultat korektivnih mjera poduzetih 2014. i 2015. godine, u Grčkoj se površina evidentirana kao trajni pašnjak smanjila s 3,6 milijuna hektara na 1,5 milijuna hektara, dok se u Španjolskoj prihvatljivo poljoprivredno zemljište smanjilo s 18,4 milijuna hektara na 15,6 milijuna hektara³⁸.

62

Između 1999. i kraja 2015. Komisija je donijela 49 odluka o isključenju iz financiranja EU-a određenih stavki rashoda država članica u okviru europskih poljoprivrednih fondova, a razlozi isključenja obuhvaćali su povrede odredbi u vezi s LPIS-om. Tri odluke 2015. godine odnosile su se na povrede u vezi s LPIS-om. Tijekom 2015. godine osam država članica³⁹ suočilo se s financijskim ispravcima zbog nedostataka u vezi s LPIS-om.

63

U godišnjem izvješću za 2014. procijenili smo na uzorku od šest država članica⁴⁰ jesu li države članice pravodobno i na djelotvoran način uklonile nedostatke u LPIS-u i je li Komisija primijenila financijske ispravke u skladu sa zakonodavstvom. U svim ispitanim slučajevima Komisija je ili provela financijske ispravke ili pokrenula postupak utvrđivanja sukladnosti.

Slika 4.

Pregled akcijskih planova i financijskih ispravaka u vezi s LPIS-om od 2006. godine

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Europske komisije.

64

Međutim, razdoblje između godine u kojoj je zahtjev podnesen i kalendarske godine u kojoj je financijski ispravak konačno primijenjen često je trajalo prilično dugo (vidi tablicu 2.). Cilj je rokova utvrđenih u uredbi za ZPP za razdoblje 2014. – 2020. pojednostavniti postupak potvrđivanja usklađenosti.

Tablica 2.

Primjer odluka Komisije iz 2015. godine o isključenju iz financiranja EU-a određenih rashoda država članica u okviru europskih poljoprivrednih fondova relevantnih za LPIS

Predmetna država članica | Predmetna godina podnošenja zahtjeva | Broj odluke Komisije
Bugarska | 2009. | Odluka (EU) 2015/103
Španjolska | 2006., 2007. i 2008. | Odluka (EU) 2015/103
Francuska | 2008. i 2009. | Odluka (EU) 2015/103
Litva | 2007. i 2008. | Odluka (EU) 2015/103
Portugal | 2009. | Odluka (EU) 2015/1119
Irska | 2008. i 2009. | Odluka (EU) 2015/1119

Izvor: Europska komisija.

Pouzdanost rezultata procjene kvalitete LPIS-a bila je narušena nedostatcima u metodologiji i primjeni procjene

65

Od 2010. godine, nakon identifikacije višekratnih nedostataka u vezi s LPIS-om diljem EU-a i određivanja znatnih financijskih ispravaka državama članicama (vidi odlomke 60. – 64.), Komisija je uvela procjenu kvalitete LPIS-a⁴¹ kao obvezan alat kojim države članice trebaju na proaktivan način na godišnjoj osnovi utvrditi nedostatke u sustavu i po potrebi poduzeti korektivne mjere. Cilj je procjene kvalitete na sustavan i dosljedan način pregledati poljoprivredne površine i određene povezane sastavnice diljem EU-a. Temelji se na ispitivanju uzorka u koji ulazi od 500 do 1250 referentnih parcela po LPIS-u. Okvir za procjenu kvalitete trenutačno obuhvaća šest sastavnica kvalitete koje je potrebno ispitati⁴² (vidi prilog II.). Izmjene metodologije za procjenu kvalitete izdavane su na godišnjoj osnovi te je prije donošenja konačne verzije u opticaju ponekad bilo nekoliko verzija. Tijekom vremena metodološke izmjene znatno su se razlikovale⁴³.

66

U anketi u vezi s LPIS-om države članice naglasile su da je složenost metodologije za procjenu kvalitete i potreba za njezinim pojednostavnjenjem jedan od stalnih problema, a to su potvrdili i stručnjaci uključeni u pregled postupka procjene kvalitete⁴⁴. Revizijom smo potvrdili poteškoće s kojima se suočavaju države članice u pravilnoj i dosljednoj primjeni metodologije za procjenu kvalitete LPIS-a (vidi okvir 11.).

67

Utvrdili smo probleme i u pristupu sastavljanju uzoraka za procjenu kvalitete. Kako bi se dobili korisni rezultati, uzorak za procjenu kvalitete LPIS-a trebao bi biti reprezentativan u odnosu na cijeli skup poljoprivrednih parcela u svakoj državi članici / regiji u kojoj se provodi procjena kvalitete. Regulatornim okvirom traži se od država članica da procjenu kvalitete provode na temelju uzorka zona i da unutar njega odaberu uzorak referentnih parcela iz LPIS-a.

Okvir 11.

Primjeri netočne ili nedosljedne primjene metodologije za procjenu kvalitete

U Sjevernoj Rajni – Vestfaliji, nakon što je uspostavljen uzorak parcela za procjenu kvalitete 2014. godine, agencija za plaćanja ispravila je 237 referentnih parcela (gotovo 30 % ukupnog uzorka) u okviru postupka sustavnog ažuriranja LPIS-a (uključujući ispitivanje novih slika koje su dobivene u svrhu obavljanja procjene kvalitete). Ispitivanja u sklopu procjene kvalitete obavljena su tek nakon što su informacije ažurirane u sustavu. Zbog toga rezultati procjene kvalitete nisu bili objektivni.

Metodologijom za procjenu kvalitete LPIS-a od agencija za plaćanja traži se da obavljaju terenske posjete kako bi provjerile stanje parcela za koje na temelju tumačenja fotografija nije bilo moguće donijeti uvjerljive zaključke. Međutim, u anketi o LPIS-u od 44 ispitanika, samo je njih 17 navelo da su obavili takve posjete. Određene referentne parcele u Irskoj, Poljskoj i Škotskoj nisu bile izmjerene tijekom postupka procjene kvalitete iako je mjerenje bilo izvedivo, a predviđeno je metodologijom.

Nedosljedno se tumačila 4. sastavnica kvalitete. U Poljskoj tijela vlasti nisu uzela u obzir da bi se parcele koje je moguće identificirati u LPIS-u (digitalizirane parcele kojima je određena jedinstvena identifikacijska oznaka) mogle procijeniti kao parcele s kritičnim nedostatkom. Budući da je to preduvjet za uvrštenje u LPIS, ne postoji mogućnost da ijedna parcela ne zadovolji zahtjeve za 4. sastavnicu kvalitete⁴⁵.

U Irskoj, Austriji i Njemačkoj (Saarland i Sjeverna Rajna – Vestfalija) utvrdili smo nedostatno razdvajanje dužnosti između osoblja zaduženog za procjenu kvalitete i osoblja zaduženog za ažuriranje LPIS-a, što dovodi do rizika da to osoblje tijekom procjene kvalitete analizira vlastiti rad na ažuriranju LPIS-a.

68

Tijekom postupka procjene kvalitete u razdoblju 2010. – 2014. države članice odabirale su zone, a Komisija (ZIC) je odabirala referentne parcele koje će se ispitati. Tijekom posjeta utvrdili smo nedostatke u načinu na koji su države članice odabirale uzorak i zona i referentnih parcela. Ti su nedostatci utjecali na reprezentativnost i usporedivost rezultata i između različitih država članica i tijekom vremena (vidi okvir 12.).

Okvir 12.

Određeni nedostatci utvrđeni u odabiru uzorka za postupak procjene kvalitete u razdoblju 2010. – 2014.

U svim državama članicama koje smo posjetili tijekom ove revizije zone za procjenu kvalitete nisu bile odabrane iz cijelog skupa već je uzorak sastavljen od zona obuhvaćenih daljinskim istraživanjem⁴⁶, a to je činilo tek mali dio teritorija država članica / regija. Odabir parcela koje nisu obuhvaćene daljinskim istraživanjem nije bio moguć. Osim toga, zone odabrane za procjenu kvalitete nisu obuhvaćale sve vrste krajolika u državama članicama / regijama (primjerice alpske pašnjake u Austriji ili pašnjake s više vlasnika u Irskoj).

U Irskoj zone za procjenu kvalitete za 2013. i 2014. godinu nisu pokrivale dovoljno širok teritorij, zbog čega se način njihova odabira dovodi u sumnju.

69

Komisija je, počevši od postupka procjene kvalitete za 2015. godinu, nastojala poboljšati učinkovitost metodologije za odabir uzoraka za procjenu kvalitete te držati troškove pod kontrolom. Slijedom toga, znatno se smanjio broj zona za sastavljanje uzorka za procjenu kvalitete. Komisija je provela dva statistička ispitivanja kako bi potvrdila reprezentativnost u okviru nove metodologije za sastavljanje uzorka. Tim je ispitivanjima potvrđeno da između uzorka za 2014. godinu i uzorka za 2015. godinu ne postoji bitna razlika u pogledu njihove reprezentativnosti. Međutim, ograničeni broj zona za procjenu kvalitete u nekim je slučajevima nepovoljno utjecao na reprezentativnost uzorka te bi se stoga reprezentativnost uzorka mogla poboljšati na temelju procjene troškova i koristi.

Rezultati procjene kvalitete bili su nedostatni za poboljšanje kvalitete podataka u LPIS-u

70

Jedan je od ciljeva procjene kvalitete poduzeti korektivne mjere po potrebi. U slučajevima u kojima postoji neusklađenost s kritičnim sastavnicama kvalitete od država članica općenito se traži da izrade planove korektivnih mjera. Međutim, u dvije od država članica / regija obuhvaćenih revizijom (Irska i Škotska) nisu bili izrađeni planovi korektivnih mjera iako zahtjevi kritičnih sastavnica kvalitete postojano nisu bili zadovoljeni. To nisu bili pojedinačni slučajevi. Komisija je navela da za 2014. godinu od 20 država članica ili regija koje su trebale izraditi plan korektivnih mjera na temelju rezultata procjene kvalitete za 2014, njih šest (30 %) to nije učinilo.

71

Komisija je odgovorna za praćenje rezultata procjene kvalitete. Provela je provjere pouzdanosti i stupila je u kontakt s državama članicama i regijama u čijim je izvješćima o procjeni kvalitete utvrdila očite pogreške ili pogreške u izračunu. Međutim, Komisija (GU za poljoprivredu i ruralni razvoj) nije temeljitije ispitala dobivene rezultate procjene kvalitete u pogledu pouzdanosti procjene kvalitete LPIS-a ili uzroka neusklađenosti. Izostala je i analiza trendova na temelju podataka iz prethodnih razdoblja za države članice i regije, kao i analiza odstupanja u vezi s procjenom kvalitete te analiza po vrstama referentnih parcela. Provedba takvih analiza pomogla bi Komisiji da uoči nerazjašnjena odstupanja ili trendove u pogledu sastavnica kvalitete.

72

Komisija je obavila ograničeni broj informativnih posjeta posebnim državama članicama ili regijama kako bi s njima raspravila rezultate procjene kvalitete i objasnila metodologiju, a provela je i neke zasebne revizije procjene kvalitete⁴⁷. Neke procjene kvalitete LPIS-a Komisija je obuhvatila tijekom redovitih revizija potpore temeljene na površini⁴⁸ iako rezultati procjene kvalitete nisu izričito uzeti u obzir prije odabira država članica koje će se posjetiti. Zajednički istraživački centar pripremio je na temelju rezultata procjene kvalitete za 2014. godinu analitička izvješća o procjeni kvalitete LPIS-a za pet država članica / regija⁴⁹ koje je revizijom obuhvatio GU za poljoprivredu i ruralni razvoj 2015. godine. Nakon toga, ZIC je bio pozvan na sudjelovanje u tri odgovarajuće misije. Ti informativni posjeti i revizije nisu bili dovoljni za dobivanje jamstva u pogledu pouzdanosti rezultata procjene kvalitete koji se na godišnjoj razini dobivaju za sve LPIS-e.

35GU za poljoprivredu i ruralni razvoj: DSCG201 431 (Sloj ekološki značajnih površina), DSCG201 432 (Terenske provjere), DSCG201 433 (LPIS), DSCG201 439 (Zahtjevi za geoprostornu potporu); ZIC (u suradnji s GU-om za poljoprivredu i ruralni razvoj): DS-CDP-2015. – 06. (Tehničke smjernice o sustavu proporcionalnosti za trajne travnjake), DS-CDP-2015. – 11. (Ažuriranje LPIS-a) i DS-CDP-2015. – 10. (Upravljanje slojevima).

36Odjel D.3 u GU-u za poljoprivredu i ruralni razvoj postoji od siječnja 2014.

37Članak 41. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1306/2013, koja je stupila na snagu 1. siječnja 2014.

38Prema informacijama koje je pružila Komisija u odgovoru na okvir 7.8. u našem godišnjem izvješću za 2014.

39Belgija, Bugarska, Španjolska, Francuska, Irska, Litva, Portugal i Ujedinjena Kraljevina.

40Bugarska, Grčka, Španjolska, Italija, Portugal i Rumunjska.

41Pravnu osnovu za taj postupak prethodno su činile odredbe članka 6. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1122/2009, a sada su to odredbe članka 6. Uredbe (EU) br. 640/2014.

42Sedma sastavnica kvalitete (stopa nepravilnosti utvrđena tijekom terenskih provjera) uklonjena je i ne primjenjuje se od postupka procjene kvalitete za 2015. godinu.

43Te su izmjene uključivale, npr. revidiranje ili poboljšanje ključnih koncepata i definicija (npr. „kritični nedostatci“ u ETS 5.1.), revidiranje formule za izračun (npr. peta sastavnica kvalitete u odnosu na sedmu sastavnicu kvalitete u ETS 5.1.), dodavanje novih sadržaja sastavnicama kvalitete (npr. sastavnica kvalitete 1.b u ETS 5.3.), uklanjanje sastavnice kvalitete (sedma sastavnica kvalitete u ETS 6.0.) ili izmjena redoslijeda sastavnica kvalitete (zamjena mjesta treće i četvrte sastavnice kvalitete u ETS 6.0.).

44„Peer review of the LPIS QA Framework“ (Pregled okvira za procjenu kvalitete LPIS-a koji su obavili stručnjaci iste razine), koji su obavili Sytze de Bruin (Sveučilište Wageningen) i Gábor Csornai, (Consultant V4.0), studeni 2011.

45U ostalim državama članicama primijenjeni su različiti razlozi za utvrđivanje da neka parcela nije zadovoljila zahtjeve za 4. sastavnicu kvalitete, npr. višestruke parcele ili multipoligoni; nepostojanje prihvatljive površine iako je najveća prihvatljiva površina veća od 0; nevažeći opseg ili nepostojanje granica zbog čega je nemoguće locirati parcelu; više od dvije manjkajuće granice.

46Osim u državama članicama ili regijama koje se ne koriste daljinskim istraživanjem (Austrija, Škotska).

47Na primjer, u Irskoj i Nizozemskoj 2014. godine.

48Procjena kvalitete LPIS-a bila je 2013. godine obuhvaćena samo u Španjolskoj, Italiji i Švedskoj. Revizijama 2014. godine procjena kvalitete LPIS-a bila je obuhvaćena u Bugarskoj, Irskoj, Litvi, Nizozemskoj i Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska).

49Belgija (Flandrija), Danska, Cipar, Finska i Ujedinjena Kraljevina (Škotska).

Zaključci i preporuke

73

Informacije unesene u LPIS, ključnu sastavnicu IAKS-a, čine osnovu za točna plaćanja poljoprivrednicima po površini. Podliježu određenim zahtjevima iz uredbi o ZPP-u i trebale bi djelovati kao alat za praćenje novih sastavnica ZPP-a. Stoga je neophodno da su podatci u LPIS-u pouzdani kako bi se zajamčila zakonitost i pravilnost plaćanja. Pouzdanost podataka ovisi o djelotvornim i učinkovitim ažuriranjima, provjerama i praćenju koje provode i Komisija i države članice.

74

Revizija se bavila sljedećim pitanjem: „Upravlja li se sustavom za identifikaciju zemljišnih parcela (LPIS) na dobar način?“ Zaključili smo da je LPIS koristan alat za utvrđivanje prihvatljivosti poljoprivrednog zemljišta, no upravljanje tim sustavom moglo bi se još poboljšati.

75

Ako se pravilno ažurira i analizira, LPIS-om se može znatno doprinijeti sprječavanju i otkrivanju pogrešaka u zahtjevima za potporu povezanima s površinom. Rezultati naše izjave o jamstvu tijekom posljednjih godina pokazali su da su se nedostatci LPIS-a u predmetnim državama članicama rješavali s pomoću akcijskih planova i financijskih ispravaka. Međutim, i dalje ima područja u kojima su potrebna poboljšanja.

76

U procesu ažuriranja LPIS-a, iako su ortofotografije većinom bile ažurne, države članice obuhvaćene revizijom suočile su se s poteškoćama u točnom određivanju najvećih prihvatljivih površina referentnih parcela. Do toga je uglavnom dolazilo u slučajevima u kojima se samo na temelju ortofotografija nije moglo uvjerljivo procijeniti prihvatljivost zemljišta, npr. za određene vrste travnjaka (vidi odlomke 14. – 29.). U neke su LPIS-e bile uvrštene dodatne informacije o pravima na vlasništvo i zakup kako bi se zajamčilo da je svaku parcelu prijavio odgovarajući poljoprivrednik (vidi odlomke 30. i 31.). Države članice nisu evaluirale isplativost svojih LPIS-a u pogledu boljeg osmišljavanja povezanih provjera. Evaluacijom isplativosti pomoglo bi se pri osmišljavanju učinkovitijih kontrolnih sustava i potpori budućim procjenama učinka politike (vidi odlomke 32. i 33.).

Poboljšanje procesa kako bi se povećala pouzdanost podataka u LPIS-u i poboljšalo mjerenje uspješnosti

1. preporuka – Poboljšanje procesa kako bi se povećala pouzdanost podataka u LPIS-u

Države članice trebale bi, na temelju kvantificirane analize troškova i koristi te procjene rizika, uložiti više napora tijekom trenutačnog razdoblja ZPP-a kako bi se pravodobnim i temeljitim ažuriranjima sustava povećala pouzdanost podataka u LPIS-u. Uzevši u obzir složenost procjene u okviru sustava proporcionalnosti, države članice koje se koriste tom mogućnošću trebale bi tijekom trenutačnog razdoblja ZPP-a uložiti dodatne napore kako bi izradile katalog za sustav proporcionalnosti s jasnim opisom i kriterijima procjene te upotrijebile dopunske tehničke alate s ciljem povećanja objektivnosti analize ortofotografija i jamčenja obnovljivosti. Države članice trebale bi također razmotriti mogućnost evidentiranja podataka o pravima na vlasništvo i zakup u svojim LPIS-ima kad god je to izvedivo i isplativo.

2. preporuka – Mjerenje isplativosti primjene LPIS-a

Države članice trebale bi tijekom trenutačnog razdoblja ZPP-a uz potporu Komisije osmisliti i uspostaviti okvir za procjenu troškova vođenja i ažuriranja LPIS-a. Time bi se državama članicama omogućilo da mjere uspješnost LPIS-a i isplativost poboljšanja sustava.

77

Odredbama pravnog okvira ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. u vezi s LPIS-om povećan je broj zahtjeva koje države članice moraju provjeriti. Ostvaren je napredak u prilagođavanju LPIS-a u pogledu ekologizacije, no taj postupak još nije dovršen te se s pomoću LPIS-a uvjeti plaćanja povezani sa zaštitom okoliša tek djelomično mogu provjeriti (vidi odlomke 34. – 41.). Ostale sastavnice korisne za okoliš, poput obilježja krajolika zaštićenih u okviru višestruke sukladnosti, nisu uvrštene u LPIS, a u slučajevima u kojima su ih države članice dobrovoljno odlučile uvrstiti, utvrdili smo primjere netočnog evidentiranja u sustavu (vidi odlomke 42. i 43.).

78

Provodi se pojednostavnjenje sustava, no ta je zadaća i dalje izazov (unatoč prednosti koju pružaju korisni alati poput zahtjeva za geoprostornu potporu) jer neke odredbe ili nisu zapravo potrebne (prag stabilnosti od 2 %) ili uzrokuju znatne poteškoće u primjeni (pravilo o 100 stabala ili nove kategorije prihvatljivog zemljišta). Trenutačni napori za pojednostavnjenje LPIS-a još nisu urodili konačnim rezultatima (vidi odlomke 44. – 55.).

Mudriji pristup rješavanju pravne složenosti

3. preporuka – Pouzdanije evidentiranje trajnih ekoloških obilježja

Države članice trebale bi zajamčiti da uporabom LPIS-a mogu na pouzdan način utvrditi i evidentirati ekološki značajne površine, trajne travnjake i nove kategorije zemljišta te da ih potom mogu djelotvorno pratiti. Također bi trebale procijeniti troškove u odnosu na koristi uvrštenja u LPIS svih sastavnica krajolika zaštićenih u okviru višestruke sukladnosti ili agroekoloških programa kako bi se dodatno pojačali praćenje i zaštita sastavnica korisnih za okoliš i biološku raznolikost.

4. preporuka – Pojednostavnjenje nekih pravila povezanih s LPIS-om u trenutačnom pravnom okviru

Komisija bi trebala preispitati trenutačni pravni okvir kako bi se za sljedeće razdoblje ZPP-a pojednostavnila pravila povezana s LPIS-om, npr. preispitivanjem potrebe za pragom stabilnosti od 2 % i pravila o 100 stabala.

79

Praćenje zakonitosti i pravilnosti koje Komisija obavlja u vezi s LPIS-om poboljšalo se u odnosu na prethodno razdoblje ZPP-a. Revizijski rad Komisije sveobuhvatan je, akcijski planovi pokreću se po potrebi i primjenjuju se financijski ispravci (vidi odlomke 56. – 64.).

80

Međutim, smjernice Komisije u vezi s LPIS-om uglavnom se bave aspektima zakonitosti i pravilnosti te nisu usmjerene na načine poboljšanja ukupne djelotvornosti LPIS-a. Konkretno, Komisija je uvela procjenu kvalitete LPIS-a kako bi državama članicama omogućila da na proaktivan način utvrde moguće nedostatke u sustavu i po potrebi poduzmu korektivne mjere. Njezin je cilj povećati vrijednost LPIS-a, no pouzdanost rezultata procjene kvalitete narušena je nedostatcima u primjeni metodologije (vjerojatno zbog njezine složenosti), ali i zbog problema u vezi s pristupom sastavljanu uzorka (vidi odlomke 65. – 69.). Osim toga, rezultati procjene kvalitete ne upotrebljavaju se na djelotvoran način za poboljšanje podataka u LPIS-u jer se planovi korektivnih mjera ne izrađuju u svim slučajevima. Komisija se nije u dovoljnoj mjeri koristila rezultatima procjene kvalitete pri poboljšanju LPIS-a (vidi odlomke 70. – 72.).

Preusmjeravanje Komisije na povećanje dodatne vrijednosti procjene kvalitete LPIS-a u trenutačnom razdoblju

5. preporuka – Poboljšavanje reprezentativnosti uzoraka za procjenu kvalitete

Komisija bi prije početka postupka procjene kvalitete za 2017. godinu trebala obaviti analizu troškova i koristi kako bi se utvrdilo može li se poboljšati reprezentativnost uzoraka za procjenu kvalitete radi postizanja bolje pokrivenosti skupine parcela u LPIS-u.

6. preporuka – Bolje praćenje rezultata procjene kvalitete

Komisija bi počevši od 2016. godine trebala poboljšati praćenje rezultata procjene kvalitete analizom nedosljednosti u izvješćima o procjeni kvalitete, praćenjem poduzetih mjera, davanjem povratnih informacija državama članicama i jamčenjem da se izrađuju i po potrebi izvršavaju planovi korektivnih mjera. Komisija bi također trebala obaviti detaljnu godišnju analizu trendova za svaku državu članicu i vrstu referentne parcele kako bi se pravodobno mogli utvrditi mogući problemi.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Phil WYNN OWEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 7. rujna 2016.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Slojevi LPIS-a kako je navedeno u članku 5. stavku 1. i 2. Uredbe (EU) br. 640/2014

οPovršine koje se upotrebljavaju kao obradivo zemljište, trajni travnjak, trajni pašnjak ili trajni nasad (članak 4. stavak 1. točka (e) Uredbe (EU) br. 1307/2013).

οPoljoprivredno zemljište s obvezama u području poljoprivrede, okoliša i klime (članak 28. stavak 2. Uredbe br. 1305/2013).

οU skladu s člankom 32. stavkom 2. točkom (b) Uredbe br. 1307/2013, površine temeljem kojih je poljoprivrednik 2008. godine imao pravo na plaćanje, ovisno o slučaju, u okviru programa jedinstvenih plaćanja ili programa jedinstvenih plaćanja po površini iz glave III. i glave IV.A Uredbe (EZ) br. 1782/2003, a koje:

(i)više ne odgovaraju definiciji „prihvatljivog hektara“, što je posljedica provedbe Direktive o staništima (92/43/EEZ), Okvirne direktive o vodama (2000/60/EZ) i Direktive o pticama (2009/147/EZ)

(ii)su tijekom trajanja relevantne obveze pojedinog poljoprivrednika pošumljene u skladu s člankom 31. Uredbe (EZ) br. 1257/1999, člankom 43. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 ili člankom 22. Uredbe (EU) br. 1305/2013 ili na temelju nacionalnog programa čiji su uvjeti u skladu s člankom 43. stavcima 1., 2. i 3. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 ili člankom 22. Uredbe (EU) br. 1305/2013 ili

(iii)su tijekom trajanja relevantne obveze pojedinačnog poljoprivrednika ostavljene na ugaru u skladu s člancima 22., 23. i 24. Uredbe (EZ) br. 1257/1999, člankom 39. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 ili člankom 28. Uredbe (EU) br. 1305/2013.

οInformacije kojima se određuje najveća prihvatljiva površina za:

(i)mjere ruralnog razvoja povezane s određenim područjem

(ii)program osnovnih plaćanja

(iii)program jedinstvenih plaćanja po površini

(iv)preraspodjela plaćanja

(v)plaćanja za poljoprivredne prakse korisne za klimu i okoliš

(vi)plaćanje za područja s prirodnim ograničenjima

(vii)plaćanje za mlade poljoprivrednike

(viii)dobrovoljne proizvodno vezane potpore

(ix)posebna plaćanja za pamuk

(x)program za male poljoprivrednike

(xi)POSEI (mjere za najudaljenije regije)

(xii)egejski otoci.

οInformacije kojima se navodi lokacija i veličina ekološki značajnih površina.

οInformacije kojima se opravdava primjena posebnih odredbi za:

(i)planinska područja i područja sa znatnim prirodnim ili drugim posebnim ograničenjima iz članka 32. Uredbe (EU) br. 1305/2013

(ii)područja Natura 2000, obuhvaćena Direktivom 2000/60/EZ

(iii)poljoprivredna zemljišta odobrena za proizvodnju pamuka u skladu s člankom 57. Uredbe (EU) br. 1307/2013

(iv)područja koja se prirodno održavaju u stanju pogodnom za ispašu ili uzgoj iz članka 4. stavka 1. točke (c) podtočke iii. Uredbe (EU) br. 1307/2013

(v)područja koja su države članice odredile za regionalnu i/ili zajedničku provedbu ekološki značajnih površina u skladu s člankom 46. stavcima 5. i 6. Uredbe (EU) br. 1307/2013

(vi)područja o kojima je Komisija obaviještena u skladu s člankom 20. Uredbe (EU) br. 1307/2013

(vii)područja pokrivena trajnim travnjacima koji su ekološki osjetljivi, obuhvaćena Direktivom o staništima i Direktivom o pticama

(viii)druga osjetljiva područja iz članka 45. stavka 1. Uredbe (EU) br. 1307/2013

(ix)područja koja su države članice odredile u skladu s člankom 48. Uredbe (EU) br. 1307/2013.

Prilog II.

Postupak procjene kvalitete za 2015. godinu – sastavnice kvalitete po razredu usklađenosti

Prvi razred usklađenosti – procjena kvalitete LPIS-a | 1. sastavnica kvalitete | Pravilna kvantifikacija najveće prihvatljive površine
2. sastavnica kvalitete | Udio i distribucija referentnih parcela kod kojih se u okviru najvećih prihvatljivih površina uzimaju u obzir neprihvatljive površine ili kod kojih se ne uzimaju u obzir poljoprivredne površine
3. sastavnica kvalitete | Učestalost referentnih parcela s kritičnim nedostacima¹
Drugi razred usklađenosti – identifikacija mogućih nedostataka u LPIS-u | 4. sastavnica kvalitete | Kategorizacija referentnih parcela kod kojih se u okviru najvećih prihvatljivih površina uzimaju u obzir neprihvatljive površine, kod kojih se ne uzimaju u obzir poljoprivredne površine ili otkriju kritični nedostaci²
5. sastavnica kvalitete | Omjer prijavljene površine i najveće prihvatljive površine unutar referentnih parcela
6. sastavnica kvalitete | Postotak referentnih parcela koje su se mijenjale, akumuliran tijekom godina

Izvor: članak 6. Uredbe (EU) br. 640/2014 i portal ZIC-a³.

1Napomena: 4. sastavnica kvalitete prije 2015. godine.

2Napomena: 3. sastavnica kvalitete prije 2015. godine.

3Vidi https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/LPISQA_Legacy/ETS/Decisions.

Odgovori Komisije

Sažetak

I

Komisija smatra da Sustav za identifikaciju zemljišnih parcela (LPIS)daje znatno pridonosi sprečavanju i smanjivanju razine pogrešaka u programima potpore na koje se primjenjuje.

III Prva alineja

LPIS je temelj integriranog administrativnog i kontrolnog sustava (IAKS). To je alat kojim se omogućuje provedba većine administrativnih provjera. Pomaže u sprečavanju, otkrivanju i ispravljanju pogrešaka u ranim fazama obrade zahtjevâ za potporu. Nadalje, LPIS-om se, zajedno sa zahtjevom za geoprostornu potporu, omogućuje snažnija prevencija pogrešaka u ranijim fazama postupka i promiče njihovo pravovremeno ispravljanje.

Neovisno o prethodno navedenom, za ažuriranje LPIS-a i pravilno tumačenje ortofotografija odgovorne su države članice. Metodologijom procjene kvalitete LPIS-a koju je razvila Komisija pomaže se državama članicama u utvrđivanju slabosti povezanih s pogrešnom obradom ili fotointerpretacijom snimaka i poduzimanju korektivnih mjera.

III Treća alineja

Komisijino praćenje rezultata procjene kvalitete LPIS-a ojačano je nakon razdoblja obuhvaćenog revizijom.

IV (a)

Ova je preporuka za države članice.

U pogledu relevantnosti, primjerenosti i korisnosti LPIS-a za provjeru pitanja je li zemljište na raspolaganju poljoprivredniku vidi odgovor Komisije na točku 30.

IV (b)

Komisija prihvaća preporuku da državama članicama pruži potporu olakšavanjem razmjena primjerâ najbolje prakse i provođenjem studije izvedivosti.

IV (c)

Ova je preporuka za države članice.

IV (d)

Komisija prihvaća preporuku.

Sva će se pravila koja se odnose na LPIS preispitati i prema potrebi revidirati za novi ZPP nakon 2020.

IV (e)

Komisija prihvaća preporuku.

Praćenje reprezentativnosti uzorka dio je kontinuiranog procesa.

IV (f)

Komisija prihvaća ovu preporuku i već ju je počela provoditi.

Za godine podnošenja zahtjeva 2014. i 2015. države članice dobile su povratnu informaciju o svojem izvješćivanju o procjeni kvalitete LPIS-a u obliku službenih dopisa, uključujući napomene o traženim korektivnim mjerama koje nisu provedene.

Sve su korektivne mjere analizirane i zatražena je revizija onih koje su ocijenjene neodgovarajućima ili nedostatnima. U tijeku je razvoj projekta posebne procjene rizika, kojim će se Komisija služiti u okviru svojih zadaća praćenja kako bi utvrdila koje bi države članice mogle imati problema s pravilnom primjenom metodologije procjene kvalitete LPIS-a, uključujući prepoznavanje problema sustava i njihovo rješavanje odgovarajućim korektivnim mjerama.

Dio I.

13

LPIS je temelj IAKS-a i ključni instrument za nadzor većine izravnih plaćanja. Pouzdan, ažuriran i točan LPIS vrlo je važan za ispunjenje političkih ciljeva. Osim toga, državama članicama može biti od koristi za analizu isplativosti vlastitog sustava u cilju povećanja učinkovitosti.

20

U pogledu slučajeva kašnjenja unosa novih ortofotografija u LPIS, Komisija je državama članicama u više navrata preporučila da svoj LPIS ažuriraju prije početka postupka prijave¹.

22

Komisija smatra da rezultati procjene kvalitete LPIS-a, koji proizlaze iz statistički reprezentativnog uzorka, pokazuju da je na razini EU-a stupanj preuveličanog prikazivanja manji od 2 %. Ispravno utvrđivanje najveće prihvatljive površine za svaku referentnu parcelu u LPIS-u ostvarivo je samo uz goleme troškove².

Okvir 2. – Primjeri netočne procjene najveće prihvatljive površine koju je bilo moguće utvrditi tumačenjem fotografija

Komisija ne osporava primjere netočne procjene najveće prihvatljive površine koje je naveo Sud. Međutim, slučajevi navedeni u primjerima nisu reprezentativni u odnosu na ostale LPIS-ove kao cjelinu. Različiti LPIS-ovi diljem EU-a razlikuju se u mnogim aspektima, a vrlo su različite i karakteristike poljoprivrednih područja u EU-u.

23

U slučaju sumnje u uvjerljivost rezultata tumačenja fotografija o prihvatljivosti Komisija je državama članicama preporučila provedbu brzih terenskih posjeta Kako se navodi u točki 25., brzi terenski posjeti povezani su s troškovima, zbog čega je Komisija osigurala smjernice, platforme i radionice radi učinkovitije upotrebe tumačenja fotografija.

29

U tehničkim smjernicama za sustav proporcionalnosti za trajni travnjak (DS – CDP – 2015 – 06 final) navedeni su primjeri najbolje prakse kako bi se pomoglo državama članicama u provedbi tog sustava.

Osim toga, u okviru radionice na temu kontrole i upravljanja poljoprivrednog zemljišta u IAKS-u održane od 23. do 25. svibnja 2016. kao potencijalni alat predstavljena je tehnologija LIDAR (detekcija svjetlosti i patroliranje) koju koristi Španjolska.

30

Zakonodavstvom EU-a nije propisano dopunjavanje LPIS-a informacijama o tome jesu li parcele na raspolaganju poljoprivredniku, a nisu propisane ni sustavne unakrsne provjere s informacijama o tome jesu li parcele na raspolaganju poljoprivredniku ili nisu. Komisija državama članicama preporučuje poduzimanje terenskih provjera u slučaju sumnji u pogledu poljoprivrednikova raspolaganja zemljištem.

32

U okviru podijeljenog upravljanja države članice u skladu s postojećim zakonskim okvirom donose odluku o najisplativijem načinu provedbe ZPP-a. Komisija je organizirala nekoliko radionica kako bi prenijela primjere najbolje prakse, među ostalim i o temama kao što su utvrđivanje i kvalifikacija poljoprivrednog zemljišta u cilju povećanja isplativosti.

33

Komisija je svjesna troškova za glavne funkcije LPIS-a i o tome vodi računa pri predlaganju zakonodavstva EU-a. Osim toga, postoje velike razlike među LPIS-ovima, a i države članice odabiru različite mogućnosti provedbe. U okviru podijeljenog upravljanja, na državama je članicama da donose svoje političke odluke uzimajući u obzir isplativost svojeg LPIS-a.

Dio II.

38

Zahvaljujući smjernicama LPIS-a države članice postaju svjesne zahtjeva i načina geografskog lociranja trajnih travnjaka (na najnižoj mogućoj razini). Tijekom procjene kvalitete LPIS-a, osobito sastavnice kvalitete 2, države članice moraju procijeniti kvalitetu tog razvrstavanja i prema potrebi poduzeti odgovarajuće korektivne mjere.

Okvir 8. – Nedostaci u praćenju trajnih travnjaka

Analizom rezultata procjene kvalitete LPIS-a postaje jasno da je razvrstavanje poljoprivrednog zemljišta jedna od glavnih točaka u kojoj države članice poduzimaju korektivne mjere.

Vidi i odgovor Komisije na točku 38.

40

Iako Komisija državama članicama preporučuje uključivanje svih potencijalnih EZP-ova u sloj EZP-a LPIS-a, u kontekstu inicijative za pojednostavnjenje Komisija je smanjila minimalne zahtjeve u pogledu potpunosti sloja EZP-a. U odjeljku 5.10. odgovarajućih smjernica o potpunosti sloja EZP-a (DSCG/2014/31 FINAL REV 1) kao minimalni zahtjev navedeno je da sloj EZP-a treba uključivati, nakon provjere i prije plaćanja, barem sve prijavljene EZP-ove koji su stabilni u vremenu.

44

Pojednostavnjenje ZPP-a je proces koji se odvija uz poštovanje triju glavnih načela: nema promjena temeljnog akta (stabilnost politike) u korist je poljoprivrednika i osigurava se dobro financijsko upravljanje. Komisija potvrđuje kako smatra da se pojednostavnjenje tiče LPIS-a.

45

Uvođenjem zahtjeva za geoprostornu potporu poljoprivrednicima je pojednostavnjena faza prijave. Slično tome, pragom stabilnosti od 2 % nastoji se izbjeći da agencije za plaćanja nepotrebno i prečesto ažuriraju referentne parcele u LPIS-u zbog manjih izmjena na izmjerenoj površini. Konačno, i cilj pravila o najvećoj gustoći sadnje (tzv. pravilo o 100 stabala) jest utvrditi jasne, jednostavne i neposredne kriterije procjene prihvatljivosti parcela s raštrkanim stablima.

46

Iz Komisijinih je podataka vidljivo da su 14 država članica, četiri njemačke savezne pokrajine i Flandrija još 2015. imali punu pokrivenost teritorija, iako obveza pokrivenosti od najmanje 25 % postoji tek od 2016.

48

I zahtjev za geoprostornu potporu jasno je pojednostavnjenje za poljoprivrednike zahvaljujući kojem, ako raspolažu stabilnim i pouzdanim informacijama, mogu jednostavno klikom potvrditi valjanost informacije dostavljene u fazi prijave.

50

Kako bi odredile prihvatljivu površinu za trajne travnjake, države članice mogu koristiti načelo proporcionalnosti ili najveće gustoće sadnje (tzv. pravilo o 100 stabala). Države članice u oba bi slučaja trebale unaprijed napraviti analizu i odrediti vrste koje se smatraju pogodnima za ispašu koje neće biti isključene iz prihvatljive površine. Povećano administrativno opterećenje izravna je posljedica odluka država članica.

Cilj načelâ proporcionalnosti i najveće gustoće sadnje jest osigurati nacionalnim upravama jednostavnija i neposrednija sredstva za procjenu najveće prihvatljive površine referentnih parcela s raštrkanim stablima jer bi bilo teško razgraničiti svako neprihvatljivo stablo.

52

LPIS je snažan alat za provjeru stabilnih elemenata prihvatljivosti poljoprivrednih parcela, ali ipak postoje određeni uvjeti prihvatljivosti, poput aktivnosti održavanja, koje je LPIS-om teže nadzirati. U LPIS-u se neobrađeno zemljište (tj. bez poljoprivredne aktivnosti) tretira različito od napuštenog zemljišta. Oba su neprihvatljiva, ali neobrađeno zemljište može biti samo privremena pojava, dok je vjerojatnije da će napušteno zemljište biti trajno neprihvatljivo.

53

Vidi odgovore Komisije na točke 23. i 33.

55

Komisija smatra da je pojednostavnjenje iz točke b korisno i korisnicima i agencijama za plaćanje.

Dio III.

56

Procjena kvalitete LPIS-a godišnji je postupak kojemu je krajnji cilj poboljšati kvalitetu i pouzdanost LPIS-a analiziranjem otkrivenih tehničkih slabosti i poduzimanjem korektivnih mjera za njihovo uklanjanje.

59

Pri izradi smjernica i tehničkih uputa Komisija, u bliskoj suradnji s državama članicama, uzima u obzir pitanja najbolje prakse i isplativosti.

64

Financijske korekcije provode se u odnosu na financijske godine te se zahtjevi podneseni u određenoj godini podnošenja zahtjeva plaćaju u sljedećoj financijskoj godini. Nadalje, financijske korekcije obično uključuju izdatke nastale tijekom 24 mjeseca koji su prethodili pokretanju istrage. Pravilom o 24 mjeseca omogućuje se pokrivanje dužih razdoblja i tako proširuje zaštita proračuna EU-a.

65

Središnja točka provjere u okviru procjene kvalitete LPIS-a jest LPIS-ova referentna parcela koja služi kao okvir za poljoprivrednu površinu koja bi mogla biti predmet zahtjeva za potporu.

Svrha procjene kvalitete LPIS-a jest sustavno i dosljedno provjeravanje raznih sustava koje su zasebno razvile države članice. Cilj mu je utvrditi moguće slabosti tih sustava kako bi ih države članice mogle ukloniti na vlastitu inicijativu.

Nacrti metodologije uistinu su više puta stavljeni u optjecaj (omogućavajući državama članicama da reagiraju) kako bi se osiguralo da se svi valjani komentari država članica prikupe i razmotre prije objave konačne verzije.

Revizije metodologije većinom su posljedica promjena uvedenih u zakonodavstvo i posebnih zahtjeva LPIS-ovih dionika (države članice) da se više uzmu u obzir njihovi posebni načini provedbe LPIS-a.

66

Metodologija procjene kvalitete LPIS-a u osnovi je jednostavna. Njome se zabilježene informacije uspoređuju s onim što je izmjereno i potom se analiziraju rezultati.

Prividnu složenost aktualnih smjernica stvara i. uvođenje postupovnih mogućnosti koje su zatražile države članice radi prilagodbe svojim različitim LPIS-ovim provedbenim strategijama i ii. strogi zahtjevi dokumentacijskog formata koji se temelji na standardima serije ISO19100.

Okvir 11. – Primjeri netočne ili nedosljedne primjene metodologije za procjenu kvalitete

Bez obzira na mogući problem u Sjevernoj Rajni – Vestfaliji, Komisija ne smatra procjenu kvalitete LPIS-a sustavno pristranom kad je određeni broj parcela iz uzorka ažuriran u okviru postupka sustavnog ažuriranja LPIS-a u razdoblju između sastavljanja uzorka i stvarne provedbe procjene. Takva situacija može odražavati učinkovito upravljanje ažuriranjem LPIS-a.

Komisija je 2014. i 2015. organizirala niz razmjena mišljenja tijekom radionica na temu LPIS-a/terenskih provjera kako bi skrenula pozornost država članica na nužnost terenskih posjeta.

Načelom dvostruke kontrole uvedenim u zbirci računalnih testova ETS 6.0 izričito se utvrđuje potreba za neovisnim operatorom.

Zajednički odgovor Komisije na točke 67. i 68.

Kako bi se riješilo to pitanje, 2015. uvedena je promjena u strategiji sastavljanja uzorka i nabavi snimaka. Od postupka 2015. uzorkovanje zona za procjenu kvalitete i odabir uzorka referentnih parcela (RP) za analizu obavlja Komisija neovisno od država članica. Ista se metodologija sada primjenjuje na sve LPIS-ove, čime se jamči reprezentativnost stanovništva i dosljednost u cijelom EU-u i tijekom vremena.

Okvir 12. – Određeni nedostaci utvrđeni u odabiru uzorka za postupak procjene kvalitete u razdoblju 2010. – 2014.

Budući da su se zone daljinskog istraživanja uglavnom birale na temelju slučajnog odabira, sve referentne parcele u načelu su imale jednake izglede da budu odabrane. Ipak, nadležnost za odabir referentnih parcela prebačena je na ZIC kako bi se osigurao bolji i nepristran odabir uzoraka.

70

Kad se procjenom nalaza otkriju specifične slabosti koje zahtijevaju posebnu intervenciju, očekuje se donošenje plana korektivnih mjera. Odluku o tom planu treba donijeti tek nakon provjere nalaza procjene kvalitete LPIS-a.

Analizirajući procjenu kvalitete LPIS-a Komisija je otkrila slučajeve s nedostacima u kritičnim sastavnicama kvalitete, ali unatoč tome države članice nisu uvele korektivne mjere. Na to im je ukazano tijekom radionica o LPIS-u i od 2015. ti se slučajevi pozorno prate.

Zajednički odgovor Komisije na točke 71. i 72.

Od 2015. na snazi je potpuno praćenje izvješća za razdoblje obuhvaćeno revizijom. No izvješća o procjeni kvalitete i korektivne mjere koje su poduzele države članice analiziraju se od 2014.

Komisija se usredotočila ne pouzdanost i dosljednost podataka iz izvješća. Bude li potrebno, tijekom pojačanog praćenja procjene kvalitete LPIS-a provest će se analiza kretanja. Budući da se metodologija procjene kvalitete razvila tijekom godina, cjelovita analiza kretanja nije jednostavna jer podaci nisu potpuno usporedivi.

Komisija namjerava organizirati posjete u cilju potpore provedbi u nekim državama članicama kako bi im pomogla poboljšati kvalitetu LPIS-ova.

Komisija je svjesna činjenice da rezultati procjene kvalitete LPIS-a za godinu podnošenja zahtjeva 2011. u to vrijeme nisu bili najpouzdaniji jer je to bila prva probna godina.

Zaključci i preporuke

76

Zakonodavstvom EU-a nije propisano dopunjavanje LPIS-a informacijama o tome jesu li parcele na raspolaganju poljoprivredniku, a Nisu propisane sustavne unakrsne provjere s informacijama o tome jesu li parcele na raspolaganju poljoprivredniku ili nisu. Komisija državama članicama preporučuje poduzimanje terenskih provjera u slučaju sumnji u pogledu poljoprivrednikova raspolaganja zemljištem.

1. preporuka – Poboljšanje procesa kako bi se povećala pouzdanost podataka u LPIS-u

Ova je preporuka za države članice.

2. preporuka – Mjerenje isplativosti primjene LPIS a

Komisija prihvaća preporuku da državama članicama pruži potporu olakšavanjem razmjena primjerâ najbolje prakse i provođenjem studije izvedivosti.

78

Pragom stabilnosti od 2 % nastoji se izbjeći da agencije za plaćanja nepotrebno i prečesto ažuriraju referentne parcele u LPIS-u zbog manjih izmjena na izmjerenoj površini. Konačno, i cilj pravila o najvećoj gustoći sadnje (tzv. pravilo o 100 stabala) jest utvrditi jasne, jednostavne i neposredne kriterije procjene prihvatljivosti parcela s raštrkanim stablima.

3. preporuka – Pouzdanije evidentiranje trajnih ekoloških obilježja

Ova je preporuka za države članice.

4. preporuka – Pojednostavnjenje nekih pravila u trenutačnom pravnom okviru povezanih s LPIS-om

Komisija prihvaća preporuku.

Sva će se pravila koja se odnose na LPIS preispitati i prema potrebi revidirati za novi ZPP nakon 2020.

80

U pogledu procjena kvalitete LPIS-a koje države članice šalju Komisiji, od država članica, ako je potrebno, traže se formalne povratne informacije, uključujući pojašnjenja o sadržaju planova korektivnih mjera (ili nepostojanju tih planova). Nadalje, na godišnjim se radionicama državama članicama predstavljaju skupni rezultati i primjedbe te se s njima o tome raspravlja. U 2016. primjedbe je dao i Odbor za izravna plaćanja u cilju povećanja svijesti predstavnika država članica o stvarnim prednostima postupka procjene kvalitete LPIS-a za poboljšanje njihovih LPIS-ova (usp. odgovor Komisije na točke 70. i 22.).

Komisija kontinuirano prati pristup sastavljanju uzoraka.

5. preporuka – Poboljšavanje reprezentativnosti uzoraka za procjenu kvalitete

Komisija prihvaća preporuku.

Praćenje reprezentativnosti uzorka dio je kontinuiranog procesa.

6. preporuka – Bolje praćenje rezultata procjene kvalitete

Komisija prihvaća ovu preporuku i već ju je počela provoditi.

Za godine podnošenja zahtjeva 2014. i 2015. države članice dobile su povratnu informaciju o svojem izvješćivanju o procjeni kvalitete LPIS-a u obliku službenih dopisa, uključujući napomene o traženim korektivnim mjerama koje nisu provedene.

Sve su korektivne mjere analizirane i zatražena je revizija onih koje su ocijenjene neodgovarajućima ili nedostatnima. U tijeku je razvoj projekta posebne procjene rizika, kojim će se Komisija služiti u okviru svojih zadaća praćenja kako bi utvrdila koje bi države članice mogle imati problema s pravilnom primjenom metodologije procjene kvalitete LPIS-a, uključujući prepoznavanje problema sustava i njihovo rješavanje odgovarajućim korektivnim mjerama.

1To je izričito navedeno u točki 4.4. dokumenta DS–CDP–2015–11–final–ažuriranje LPIS-a („cilj je postići da nove snimke budu spremne i raspoložive za uporabu u postupku zahtjeva za geoprostornu potporu“). Osim toga, objašnjeno je da obrada ortofotografija u pravilu ne bi trebala trajati dulje od 3 mjeseca.

2Analiza prijavljenih rezultata procjene kvalitete LPIS-a dovela je do sljedeće procjene prosječnog značajnog preuveličanog prikazivanja najveće prihvatljive površine po referentnoj parceli (QE1b–/LIB) u Europskoj uniji: 2013.: 0,93 %, 2014.: 1,14 %, 2015.: 0,64 %. Na temelju tih podataka sistemsko odstupanje (sastavnica kvalitete 1a) može se brojčano izraziti na sljedeći način: 2013.: +0,41 %, 2014.: -1,16 %, 2015.:-0,34 %. Broj pregledanih referentnih parcela bio je 39 700, 42 550 odnosno 41 300.

QJ-AB-16-025-HR-E    ISSN 2315-2230

Sustav za identifikaciju zemljišnih parcela (LPIS) sustav je IT-a koji se temelji na fotografijama poljoprivrednih parcela i služi za provjeru plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), koja su 2015. godine iznosila približno 45,5 milijardi eura. Zaključili smo da je LPIS koristan alat za utvrđivanje prihvatljivosti poljoprivrednog zemljišta, no upravljanje tim sustavom moglo bi se još poboljšati. Utvrdili smo određene nedostatke u procesima u vezi s LPIS-om koji utječu na sposobnost država članica da na pouzdan način provjeravaju prihvatljivost zemljišta. Utvrdili smo da su države članice postigle napredak u nadograđivanju svojih LPIS-a kako bi se zadovoljili zahtjevi ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. Međutim, LPIS-i još nisu potpuno prilagođeni potrebama ekologizacije. Način na koji Komisija prati primjenu LPIS-a poboljšao se, no nije bilo dovoljno usmjerenosti na uspješnost LPIS-a.