EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5915-8 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/11005 | QJ-AB-16-025-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5959-2 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/02142 | QJ-AB-16-025-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5941-7 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/7508 | QJ-AB-16-025-NL-E

© Europese Unie, 2016

Overneming met bronvermelding toegestaan.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van de afbeeldingen op blz. 17, 18, 19, 22 en 23 die geen eigendom zijn van de Europese Rekenkamer dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Gebeurtenis | Datum
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle | 3.6.2015
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) | 13.6.2016
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure | 7.9.2016
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde) | 13.9.2016

NL
2016

nr. 25

Speciaal verslag

Het landbouwpercelen-
identificatiesysteem: een
nuttig instrument om
de subsidiabiliteit van
landbouwgrond te
bepalen, maar het beheer
ervan zou verder kunnen
worden verbeterd

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I, die onder leiding staat van ERK-lid Phil Wynn Owen en gespecialiseerd is in het duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen. De controle werd geleid door ERK-lid Nikolaos Milionis, ondersteund door kabinetschef Ioulia Papatheodorou, kabinetsattaché Kristian Sniter, hoofdmanager Helder Faria Viegas, taakleider Jan Huth, en plaatsvervangend taakleider Ramona Bortnowschi. Het controleteam bestond uit controleurs Marius Cerchez, Jindrich Dolezal, Blanka Happach, Christine Kleinsasser, Sven Kölling, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti, Bruno Scheckenbach en Maciej Szymura. Taalkundige ondersteuning werd verleend door Tom Everett en Michael Pyper; secretariële assistentie door Monika Schmidt.

Van links naar rechts: I. Papadakis, I. Papatheodorou, H. Faria Viegas, N. Milionis, M. Szymura, J. Huth, K. Sniter, R. Bortnowschi, R. Resegotti.

Inhoud

Verklarende woordenlijst

Samenvatting

Inleiding

Achtergrond

LPIS-specificaties

Reikwijdte, doelstellingen en aanpak van de controle

Deel I - Ondanks goede resultaten bij de uitvoering van de landbouwpercelenidentificatiesystemen is er nog ruimte voor verbetering

Goede resultaten bij de uitvoering van de LPIS’en

De orthobeelden waren grotendeels bijgewerkt

Foto-interpretatie was niet altijd betrouwbaar of afdoende

De juiste verhoudingen waren niet altijd op betrouwbare wijze toegepast

Halfgeautomatiseerde opsporingsinstrumenten werden getest, maar waren nog niet operationeel

In sommige LPIS’en was informatie opgenomen over de vraag of de grond werkelijk ter beschikking van de landbouwer staat

Onvoldoende informatie voor een volledige beoordeling van de kosteneffectiviteit van de uitvoering van het LPIS

Deel II - Het landbouwpercelenidentificatiesysteem werd gemoderniseerd om aan de vereisten van de GLB-hervormingen te voldoen

Hoewel er vorderingen werden gemaakt bij de aanpassing van het LPIS door de lidstaten met het oog op vergroening was deze nog niet voltooid

De vereenvoudiging is gaande, maar blijft een uitdaging

Deel III - De monitoring van het LPIS door de Commissie was verbeterd maar was niet voldoende op de LPIS-prestaties gericht

Vergeleken met de vorige GLB-periode waren de richtsnoeren van de Commissie met betrekking tot het LPIS verbeterd

Actieplannen en financiële correcties pakten de LPIS-tekortkomingen aan

De betrouwbaarheid van de resultaten van de LPIS-kwaliteitsbeoordeling werd door de tekortkomingen in de methodologie en toepassing ervan ondermijnd

De resultaten van de kwaliteitsbeoordeling werden niet voldoende gebruikt om de kwaliteit van de gegevens in het LPIS te verbeteren

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage I | — | LPIS-lagen zoals vermeld in artikel 5, leden 1 en 2, van Verordening (EU) nr. 640/2014
Bijlage II | — | Kwaliteitsbeoordeling 2015 - kwaliteitselementen per conformiteitsklasse

Antwoorden van de Commissie

Verklarende woordenlijst

Aangegeven areaal: het totale (door alle landbouwers) aangegeven areaal op een referentieperceel dat door het betaalorgaan wordt gebruikt voor verdere verwerking.

Administratieve controles: geformaliseerde en geautomatiseerde controles die door betaalorganen op alle aanvragen worden verricht om de subsidiabiliteit ervan te controleren en onregelmatigheden op te sporen.

Agromilieu- en klimaatmaatregelen: wat betreft de financiële toewijzing uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling behoren agromilieu- en klimaatmaatregelen tot de belangrijkste plattelandsontwikkelingsmaatregelen; ze zijn erop gericht de samenleving milieu- en klimaatvoordelen op te leveren.

Basisbetalingsregeling (BBR): regeling voor de landbouw op basis van betalingsrechten die aan landbouwers werden toegewezen in het eerste jaar waarin de regeling werd uitgevoerd, en die elk jaar door landbouwers worden geactiveerd.

Betaalorgaan: een instantie van een lidstaat, verantwoordelijk voor het beheer van landbouwsubsidies.

Betrouwbaarheidsverklaring (déclaration d’assurance - DAS): het resultaat van een jaarlijkse financiële en nalevingsgerichte controle waarbij wij de betrouwbaarheid van de rekeningen van de EU en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen daarbij controleren. De bevindingen en conclusies van de betrouwbaarheidsverklaring worden in ons jaarverslag gepubliceerd.

Bezoeken ter plaatse: ad-hocbezoeken ter plaatse die in het kader van een LPIS-actualisering of QA plaatsvinden en die ter verduidelijking dienen wanneer interpretatie van afbeeldingen ontoereikend is voor de beoordeling van de mate van subsidiabiliteit van een referentieperceel.

Blijvend grasland en blijvend weiland (samen aangeduid als „blijvend grasland”): grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van een bedrijf is opgenomen. Andere begraasbare vegetatie, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen. De desbetreffende lidstaat kan ook begraasbaar land dat deel uitmaakt van de gangbare plaatselijke praktijken maar waar grassen en andere kruidachtige voedergewassen traditioneel niet overheersen, onder deze categorie scharen.

Controle ter plaatse: controle van de wettigheid en regelmatigheid van verrichtingen voor oppervlaktesteun, uitgevoerd door de inspecteurs van het betaalorgaan, waarbij de vestiging van de aanvrager wordt bezocht of recente satellietbeelden van percelen (dat wil zeggen teledetectie) worden beoordeeld. Dergelijke controles moeten systematisch en op jaarbasis worden uitgevoerd bij een bepaalde steekproef van landbouwbedrijven. Voor grote regelingen en daarbij horende vereisten, bijvoorbeeld voor de basisbetalingsregeling, de regeling inzake een enkele areaalbetaling of de meeste plattelandsontwikkelingsmaatregelen worden bij 5 % van alle betrokken begunstigden controles ter plaatse uitgevoerd.

Cross compliance (of randvoorwaarden): een mechanisme dat landbouwers verplicht om een aantal basisregels betreffende milieu, volksgezondheid en de gezondheid van dieren, dierenwelzijn en/of bodembeheer in acht te nemen om het volledige bedrag aan betalingen te ontvangen.

Directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling (DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling) van de Europese Commissie: DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling is verantwoordelijk voor de uitvoering van landbouw- en plattelandsontwikkelingsbeleid inclusief landbouwondersteuning, marktmaatregelen, plattelandsontwikkeling, kwaliteitsbeleid, financiële en juridische zaken, analyse en beoordeling, en internationale betrekkingen op het gebied van landbouw.

Ecologisch aandachtsgebied (EAG): gebied dat krachtens artikel 46 van Verordening (EU) nr. 1307/2013¹ is aangewezen om voordelen voor het milieu te bewerkstelligen, de biodiversiteit te verbeteren en aantrekkelijke landschappen in stand te houden. EAG’s kunnen landschapselementen, bufferstroken, beboste gebieden, braakliggend land, arealen met stikstofbindende gewassen enz. omvatten.

Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF): dit fonds verschaft financiering voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers en voor het beheer van landbouwmarkten en een aantal andere doeleinden, zoals veterinaire en fytosanitaire maatregelen, voedselprogramma’s en voorlichtingsactiviteiten.

Gecontroleerde zone in het kader van de LPIS-QA: willekeurig gekozen zone die wordt gebruikt voor de inspectie in het kader van de QA en waar actuele nationale orthofoto’s of teledetectiegegevens met zeer hoge resolutie beschikbaar zijn.

Geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS): een geïntegreerd systeem bestaande uit databanken van bedrijven, aanvragen, landbouwarealen en betalingsrechten (in de lidstaten die de bedrijfstoeslagregeling toepassen). Deze databanken worden gebruikt voor administratieve kruiscontroles van alle steunaanvragen van de meeste ELGF-maatregelen (bijvoorbeeld regeling inzake een enkele areaalbetaling en bedrijfstoeslagregeling of andere rechtstreekse betalingen).

Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) van de Europese Commissie: interne wetenschappelijke dienst van de Europese Commissie die specialisten aanstelt om onderzoek uit te voeren en onafhankelijk wetenschappelijk advies en steun te verstrekken ten behoeve van EU-beleid. De „afdeling MARS” binnen het JRC ontwikkelt en actualiseert de methodologie voor kwaliteitsbeoordeling (quality assessment - QA).

Geospatiale steunaanvraag (GSAA): een vooraf opgesteld steunaanvraagformulier en het bijbehorende grafisch materiaal voor landbouwers, dat wordt verstrekt via een op geografische informatie gebaseerde geautomatiseerde interface zoals bedoeld in artikel 72, lid 3, van Verordening (EU) nr. 1306/2013², en dat wordt gebruikt voor de verwerking van ruimtelijke en alfanumerieke gegevens van de aangegeven percelen.

Geschat foutenpercentage: onze beste jaarlijkse schatting van het percentage fouten dat een betalingscategorie vertoont. Deze wordt berekend op basis van de resultaten van testen die op een representatieve steekproef van verrichtingen worden uitgevoerd. Deze wordt uitgedrukt worden als het percentage van foutief uitgevoerde betalingen ten opzichte van de totale waarde van de betalingen. Dit percentage ligt, met een waarschijnlijkheid van 95 %, binnen een betrouwbaarheidsinterval die door een boven- en ondergrens wordt afgebakend.

Grassen of andere kruidachtige voedergewassen: alle kruidachtige planten die in de betrokken lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen, ongeacht of het betrokken grasland voor het weiden van dieren wordt gebruikt.

Kwaliteitsbeoordeling (quality assessment - QA): een jaarlijkse toets waarbij lidstaten of regio’s de betrouwbaarheid van hun LPIS-gegevens toetsen op basis van bepaalde kwaliteitselementen. De QA-methodologie wordt door het JRC ontwikkeld en verfijnd. De resultaten worden door DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling gemonitord.

Kwaliteitselement (quality element - QE): één van de zes specifieke componenten die bij de QA worden gebruikt voor de beoordeling van de kwaliteit van een LPIS en het vaststellen van tekortkomingen (artikel 6 van Verordening (EU) nr. 640/2014).

Landbouwactiviteit: i) het produceren, fokken of telen van landbouwproducten en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden, ii) een landbouwareaal in een staat houden die begrazing of teelt mogelijk maakt, of iii) een door de lidstaten omschreven minimumactiviteit verrichten op landbouwarealen die in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat worden behouden.

Landbouwareaal: om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten.

Landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS): een geografisch informatiesysteem dat het mogelijk maakt om in het kader van het GBCS de geografische locatie van opgeslagen gegevens op te sporen, af te beelden en ruimtelijk te completeren zoals bedoeld in artikel 70 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 en artikel 5 van Verordening (EU) nr. 640/2014³. Het bevat verscheidene ruimtelijke gegevens uit verschillende bronnen die samen een register vormen van alle landbouwarealen (referentiepercelen) in de betrokken lidstaat en het subsidiabel maximumareaal in het kader van de verschillende EU-steunregelingen in pijler 1 en 2 van het GLB. Het LPIS bevat alfanumerieke en grafische elementen.

LPIS-actualisering: door de lidstaten uitgevoerde LPIS-activiteiten om veranderingen van gebieden in de loop der tijd vast te leggen, bijvoorbeeld door de juiste perceelgrenzen in te tekenen, de mate van subsidiabiliteit van landbouwgrond te bepalen, niet-subsidiabel gebied af te bakenen, pro-ratacategorieën voor ieder betrokken referentieperceel te omschrijven enzovoort. Deze omvat ook LPIS-activiteiten uitgevoerd door de lidstaten waardoor hun LPIS’en voldoen aan de meest recente regelgeving en technische voorschriften.

LPIS-laag: de visuele weergave van geografische gegevens op een digitale landkaart. Een laag is conceptueel gezien een stratum van de geografische realiteit in een bepaald gebied.

Orthobeelden: orthogerectificeerde (gecorrigeerd voor vertekening) foto’s en andere afbeeldingen die vanuit de lucht of via satellietplatforms zijn gemaakt.

Perceel landbouwgrond: een aaneengesloten stuk grond dat door één landbouwer is aangegeven en dat niet meer dan één enkele gewasgroep omvat.

Referentieperceel: een geografisch begrensd gebied met een uniek identificatieveld dat is geregistreerd in het systeem voor de identificatie voor landbouwpercelen als bedoeld in artikel 70 van Verordening (EU) nr. 1306/2013, met een standaardwaarde van potentieel subsidiabele hectaren in het kader van een bepaalde steunregeling of bijstandsmaatregel.

Subsidiabel maximumareaal (maximum eligible area - MEA): het aantal potentieel subsidiabele hectaren in het kader van een bepaalde steunregeling of bijstandsmaatregel. In het kader van de LPIS’en wordt het MEA begrensd door onder andere het referentieareaal van het referentieperceel.

Uit te voeren testreeks (Executable Test Suite - ETS): een verzameling van testcases (de kwaliteitselementen) die gebruikt worden voor het toetsen van het LPIS zodat aangetoond kan worden dat het gedrag hiervan een aantal specifieke vormen kent.

1Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 608).

2Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 549).

3Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (PB L 181 van 20.6.2014, blz. 48).

Samenvatting

I

Een landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS) is een IT-systeem dat op basis van lucht- of satellietfoto’s alle landbouwpercelen in de lidstaten vastlegt. Het is een essentieel controlemechanisme in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), ontworpen voor de controle van de subsidiabiliteit van areaalsubsidies, die in 2015 ongeveer 45,5 miljard euro bedroegen. In de betrouwbaarheidsverklaring (DAS) van de Rekenkamer werd het foutenpercentage voor het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) in 2014 op 2,9 % geschat (zonder fouten in verband met de randvoorwaarden 2,2 %). Bijna de helft van de fouten was oppervlaktegerelateerd. Het systeem speelt ook steeds vaker een rol bij de controle van de naleving van de verschillende milieuverplichtingen. In de 28 lidstaten zijn momenteel 44 nationale of regionale LPIS’en operationeel, die meer dan 135 miljoen referentiepercelen omvatten.

II

We onderzochten of de LPIS’en goed door de lidstaten werden beheerd en adequaat door de Commissie werden gemonitord. Er werden controlebezoeken afgelegd aan de Commissie en aan vijf (door zes LPIS’en bestreken) lidstaten. We hebben ook aan alle lidstaten een enquête gestuurd.

III

We concludeerden dat het LPIS een nuttig instrument is om de subsidiabiliteit van landbouwgrond te bepalen, maar dat het beheer ervan verder verbeterd zou kunnen worden. In de afgelopen jaren bleek uit de resultaten van onze DAS dat actieplannen en financiële correcties de LPIS-tekortkomingen in de betrokken lidstaten aanpakten. Er blijft enige ruimte voor verbetering, met name op de volgende punten:

-We stelden enkele tekortkomingen in LPIS-processen vast die van invloed waren op het vermogen van de lidstaten om de betrouwbaarheid van de subsidiabiliteit van grond te controleren. Hoewel de LPIS-orthobeelden grotendeels actueel waren, was de foto-interpretatie niet altijd betrouwbaar of afdoende. In enkele van de LPIS’en was aanvullende informatie betreffende eigendom en recht op gebruik opgenomen om ervoor te zorgen dat elk perceel door de juiste landbouwer was opgegeven. Bovendien analyseerden de lidstaten de kosteneffectiviteit van hun LPIS niet om de daarmee samenhangende controles beter op te zetten;

-We constateerden dat de lidstaten vooruitgang hadden geboekt bij de modernisering van hun LPIS om aan de GLB-vereisten 2014-2020 te voldoen. De LPIS’en waren echter nog niet volledig aangepast met het oog op vergroening. Een aantal pogingen van de Commissie om het GLB te vereenvoudigen had gemengde resultaten.

-Door middel van verbeterde richtsnoeren met betrekking tot het LPIS, regelmatige controles en follow-ups van actieplannen van lidstaten en financiële correcties, verbeterden de prestaties van de Commissie in haar rol van toezichthouder. De betrouwbaarheid van de jaarlijkse kwaliteitsbeoordeling (QA) van de effectiviteit van de LPIS’en in de lidstaten werd echter ondermijnd door tekortkomingen in de toegepaste methodologie en de ontoereikende controles en follow-up door de Commissie.

IV

Naar aanleiding van de bevindingen van onze controle doen we de volgende aanbevelen:

a)De lidstaten moeten op basis van een gekwantificeerde kosten-batenanalyse en een risicobeoordeling hun inspanningen opvoeren om de betrouwbaarheid van de gegevens te vergroten (door het actualiseringsproces te versterken, het gebruik van de pro-rataoptie te verduidelijken en door te controleren of het land ter beschikking staat van de landbouwer).

b)Om de prestaties van hun LPIS en de kosteneffectiviteit van de systeemverbeteringen te meten, moeten de lidstaten, met de ondersteuning van de Commissie, een kader ontwikkelen en opzetten voor de beoordeling van de kosten van het beheren en actualiseren van hun LPIS.

c)De lidstaten moeten ervoor zorgen dat zij, met gebruikmaking van hun LPIS, ecologische aandachtsgebieden, blijvend grasland en nieuwe categorieën grond op betrouwbare wijze identificeren en registreren en vervolgens doeltreffend monitoren.

d)Om sommige regels te vereenvoudigen en te stroomlijnen voor de volgende GLB-periode, moet de Commissie het huidige wettelijk kader voor LPIS’en aan een nieuw onderzoek onderwerpen.

e)De Commissie moet een kosten-batenanalyse verrichten om na te gaan of de representativiteit van de QA-steekproeven verbeterd kan worden zodat een betere dekking van de populatie percelen in het LPIS kan worden bereikt.

f)De Commissie moet haar monitoring van QA-resultaten verbeteren door inconsistenties in QA-verslaglegging te analyseren en er follow-up aan te geven, door feedback te geven aan de lidstaten en door ervoor te zorgen dat waar nodig corrigerende actieplannen worden voorbereid en uitgevoerd.

Inleiding

Achtergrond

01

Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) financiert, via het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF), rechtstreekse betalingen aan landbouwers en maatregelen om te reageren op instabiliteit van de markt of uitdagingen op milieugebied („pijler 1”). Het GLB cofinanciert ook programma’s voor plattelandsontwikkeling binnen de EU-lidstaten („pijler 2”) via het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo). In het kader van het hervormde GLB voor de periode 2014-2020 wordt gestreefd naar beter gerichte, billijkere en milieuvriendelijkere – „groenere” – rechtstreekse steunbetalingen.

02

Om de regelmatigheid van betalingen zeker te stellen, wordt in het GLB vertrouwd op het door de lidstaten beheerde geïntegreerde beheers- en controlesysteem (GBCS), een reeks administratieve controles en controles ter plaatse van subsidieaanvragen. Het landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS) is een essentieel onderdeel van het GBCS. Het is een IT-systeem dat is gebaseerd op orthobeelden (lucht- of satellietfoto’s) en alle landbouwpercelen in de lidstaten vastlegt. Het dient twee hoofddoelen: duidelijk de positie bepalen van alle subsidiabele landbouwpercelen die binnen referentiepercelen liggen en het berekenen van het subsidiabel maximumareaal (MEA) ervan. Het LPIS wordt gebruikt voor kruiscontroles gedurende de administratieve controleprocedures en als basis voor controles ter plaatse door het betaalorgaan⁴.

03

De LPIS’en werden oorspronkelijk ontwikkeld voor controles met betrekking tot oppervlaktesteun, die momenteel⁵ goed is voor betalingen tot 40 miljard euro in het kader van pijler 1 van het GLB⁶ en ongeveer 5,5 miljard euro in het kader van pijler 2 van het GLB⁷. Sommige lidstaten hebben hun LPIS ook gebruikt om te controleren of landbouwers bepaalde milieuregels naleven in het kader van cross compliance of oppervlaktegerelateerde plattelandsontwikkelingsregelingen zoals agromilieusteun en steun voor probleemgebieden. Tijdens de GLB-periode 2014-2020 moet een gedeelte van de rechtstreekse steun aan landbouwers worden betaald voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken. Een aantal van deze nieuwe vergroeningsverplichtingen (zie paragraaf 35 in deel II) moet met behulp van het LPIS worden gemonitord.

LPIS-specificaties

04

Het LPIS werkt op basis van referentiepercelen. Een referentieperceel is een eenduidig geïdentificeerd en geografisch afgebakend landbouwareaal⁸. Er wordt van landbouwers verwacht dat ze elke kaart nauwkeurig bekijken om elk braakliggend terrein en niet-subsidiabele elementen op percelen, zoals gebouwen, erven, struikgewas, wegen, bossen, meren, enzovoort te identificeren en van hun aanvragen uit te sluiten.

05

De technische LPIS-specificaties verschillen per lidstaat omdat er verschillende soorten referentiepercelen bestaan (zie tabel 1). Hieronder wordt een beknopte beschrijving van de voornaamste types gegeven.

Tabel 1

Kenmerken van de types referentiepercelen

Agrarisch blok
Kadastraal perceel
Landbouwersblok
Fysiek/topografisch blok

Hoofdkenmerken

-Eén gewasgroep

-Eén landbouwer

-Eén of meer landbouwers

-Gebaseerd op eigendom

-Eén of meer gewasgroepen

-Eén landbouwer

-Eén of meer gewasgroepen

-Geen natuurlijke grenzen

-Eén of meer landbouwers

-Gebied afgebakend door bepaalde elementen (sloten, heggen, muren enzovoort)

-Eén of meer gewasgroepen

Voornaamste gegevensbron
Aanvraag landbouwer
Kadaster, grondregister
Aanvraag landbouwer
Administratieve classificatie

Bron: Europese Rekenkamer en Europese Commissie (JRC).

06

België, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk hebben voor elke regio een LPIS. Alle andere lidstaten van de EU hebben er één die het hele land bestrijkt. Er zijn momenteel in totaal 44 LPIS’en, die meer dan 135 miljoen referentiepercelen omvatten (zie figuur 1).

07

De lidstaten beheren de LPIS’en en zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de gegevens die in hun systemen worden ingevoerd. De Commissie heeft een toezichthoudende rol. Zij biedt begeleiding en ondersteuning aan de lidstaten, controleert of hun LPIS’en doeltreffend zijn en kan financiële correcties toepassen als er sprake is van tekortkomingen in hun LPIS-controles, en volgt actieplannen op. De Commissie heeft ook de kwaliteitsbeoordeling van het LPIS (LPIS-QA) ingesteld op grond waarvan de lidstaten verplicht zijn jaarlijks de kwaliteit van hun LPIS te toetsen.

Figuur 1

LPIS’en per type in de hele EU

Bron: Europese Rekenkamer op basis van de LPIS-kwaliteitsbeoordelingsverslagen over 2014 en 2015.

4Voor de GLB-periode 2007-2013 is de belangrijkste wetgeving met betrekking tot het LPIS artikel 17 van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB L 30 van 31.1.2009, blz. 16) en artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector; voor de periode 2014-2020 zijn het artikel 70 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 en de artikelen 5 en 6 van Verordening (EU) nr. 640/2014.

5Volgens de cijfers uit de algemene EU-begroting voor 2015.

6Betalingskredieten dekken grotendeels begrotingsonderdelen 05 03 01 01, regeling inzake een enkele betaling, 28 342 miljoen euro; 05 03 01 02, regeling inzake een enkele areaalbetaling, 7 806 miljoen euro en integrale onderdelen van 05 03 01 03 tot 05 03 03, andere rechtstreekse steun, voor een totaal van 4 328 miljoen euro (herverdelingsbetaling, specifiek programma voor de ultraperifere gebieden, areaalsteun voor katoen en gedeeltelijk specifieke steun (artikel 68)).

7De oppervlaktegerelateerde plattelandsontwikkelingsprogramma’s in begrotingsonderdeel 05 04 plattelandsontwikkeling zijn goed voor ongeveer de helft van de betalingskredieten van 11 162 miljoen euro.

8Zie de artikelen 2, lid 25, en 5, lid 1, van Verordening (EU) nr. 640/2014 en artikel 4, lid 1, onder e, van Verordening (EU) nr. 1307/2013.

Reikwijdte, doelstellingen en aanpak van de controle

08

Het doel van deze controle was na te gaan of het landbouwpercelenidentificatiesysteem dat in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt toegepast, aan zijn doel beantwoordde.

09

We wilden de algemene controlevraag beantwoorden:

Wordt het landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS) goed beheerd?

10

Om deze vraag de kunnen beantwoorden, controleerden we of de lidstaten in staat waren om aan de hand van het LPIS de betrouwbaarheid te controleren van de door de landbouwer opgegeven afmetingen en subsidiabiliteit van de grond (deel I) en of de systemen werden aangepast om ze af te stemmen op de vereisten van het GLB 2014-2020, met name op het gebied van vergroeningsverplichtingen en de noodzaak om de uitvoering van het beleid te vereenvoudigen (deel II). Ten slotte onderzochten we of de Commissie haar rol van toezichthouder adequaat vervulde (deel III).

11

We verrichtten onze controle tussen juli 2015 en april 2016. Deze omvatte bezoeken aan de Europese Commissie en vijf lidstaten (Oostenrijk, Duitsland (Saarland en Noordrijn-Westfalen), Ierland, Polen en het Verenigd Koninkrijk (Schotland)). Deze lidstaten waren geselecteerd op basis van de bedragen die er werden uitbetaald, hun referentiepercelensysteem en de recente dekking door controles die door ons en door de Commissie zijn uitgevoerd. In elke lidstaat hielden we interviews, analyseerden we procedures en gegevens en onderzochten we een steekproef van percelen om de betrouwbaarheid van de in het systeem opgeslagen gegevens te controleren. In totaal werden er in de aanwezigheid van de nationale autoriteiten meer dan 400 referentiepercelen digitaal gecontroleerd⁹ en meer dan 100 daarvan ter plaatse bezocht¹⁰. Deze steekproef was geselecteerd op basis van een risicoanalyse om mogelijke punten waarop het LPIS kan worden verbeterd, op te sporen.

12

Verder stuurden we een enquête aan alle lidstaten die de 44 verschillende LPIS’en betrof om essentiële gegevens en informatie over de opzet en uitvoering ervan te verkrijgen. Daarnaast voerden we een analyse uit van documentatie van onze eerdere controlebevindingen en die van de Commissie, en een onderzoek van eerdere studies. Er werd een controle op stukken uitgevoerd om aanvullende informatie te analyseren over de door de lidstaten of regio’s toegepaste LPIS’en die tijdens de controle niet werden bezocht. Ten slotte hielden we interviews met ambtenaren van de Commissie en analyseerden we in dit kader relevante documenten.

9Dit cijfer omvat niet alle referentiepercelen die in Noordrijn-Westfalen digitaal werden geanalyseerd. Het controleteam had hier vóór, tijdens en na het controlebezoek onbeperkte toegang tot een alleen-leesbare versie van het LPIS.

10De reikwijdte van de bezoeken ter plaatse omvatte voornamelijk de beoordeling van zowel de juiste bepaling van het subsidiabele landbouwareaal als de coherentie tussen de informatie die in de betrokken LPIS is geregistreerd en de werkelijke toestand van het referentieperceel.

Deel I

Ondanks goede resultaten bij de uitvoering van de landbouwpercelenidentificatiesystemen is er nog ruimte voor verbetering

13

Om het gestelde doel te dienen, moeten LPIS-gegevens met het oog op doeltreffende administratieve controles actueel, betrouwbaar en volledig zijn. Lidstaten moeten regelmatig hun orthobeelden bijwerken en juist beoordelen. In gevallen waarin foto-interpretatie niet afdoende is, moeten lidstaten overwegen om, gebaseerd op de inschatting van de risico’s en kosten van verdere controles, bezoeken aan de percelen in kwestie af te leggen om het subsidiabel maximumareaal correct te bepalen. Alle informatie die van belang is voor de beoordeling van de subsidiabiliteit van grond moet in het LPIS worden opgenomen. Met de steun van de Commissie moeten de lidstaten ook informatie over de prestaties van het LPIS verzamelen om de kosten van verdere verbeteringen af te wegen tegen de verwachte voordelen.

Goede resultaten bij de uitvoering van de LPIS’en

14

In het kader van onze jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaring hebben we regelmatig de uitvoering van LPIS’en in de lidstaten onderzocht. Indien de grafische informatie in een LPIS correct is bijgewerkt en geanalyseerd, levert het LPIS een significante bijdrage tot het voorkómen en opsporen van oppervlaktegerelateerde fouten in steunaanvragen. Dankzij verbeterde richtsnoeren van de Commissie (zie de paragrafen 57-59) en de door de Commissie en de lidstaten opgezette actieplannen (zie de paragrafen 60 en 61) is de betrouwbaarheid van de gegevens in hun LPIS’en de afgelopen jaren constant verbeterd. Corrigerende maatregelen hebben ertoe geleid dat in verscheidene lidstaten niet-subsidiabele arealen van het LPIS werden uitgesloten en dat substantiële financiële correcties werden opgelegd door de Commissie (zie de paragrafen 62-64).

15

In het kader van de betrouwbaarheidsverklaring schatten we jaarlijks het foutenpercentage voor het ELGF. Gebaseerd op de 183 gecontroleerde verrichtingen schatten we dit in 2014 op 2,9 %¹¹. Dit cijfer benadert de materialiteitsdrempel van 2 % maar blijft hierboven. Oppervlaktegerelateerde fouten maakten 44 % uit van het geschatte foutenpercentage voor het ELGF in 2014. In de helft van deze gevallen was de fout minder dan 2 % en deze hadden dus slechts een beperkte impact op het geschatte foutenpercentage.

De orthobeelden waren grotendeels bijgewerkt

16

Lidstaten moeten hun LPIS regelmatig bijwerken om te kunnen nagaan of landbouwers alleen voor subsidiabele landbouwarealen worden betaald. Gezien de mogelijkheid van natuurlijke of antropogene veranderingen van percelen concentreren de lidstaten hun inspanningen voornamelijk op het regelmatig aanleveren en direct in hun LPIS opnemen van nieuwe orthobeelden. Dit is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat het systeem de locatiespecifieke omstandigheden op betrouwbare en juiste wijze weergeeft.

17

Verouderde orthobeelden brengen het risico met zich mee dat LPIS-gegevens niet meer juist zijn. De Commissie heeft aanbevolen dat de LPIS-gegevensverzameling in principe elke drie tot vijf jaar moet worden bijgewerkt¹², zodat het systeem een weerspiegeling is van de situatie ter plaatse. Voor een aanzienlijk deel van de percelen in Schotland constateerden we dat de LPIS-foto’s niet altijd elke vijf jaar werden vernieuwd (zie tekstvak 1).

Tekstvak 1

Voorbeeld van verouderde orthobeelden in het LPIS

In Schotland kwamen we foto’s tegen die in 2008 en 2009 waren genomen en dus meer dan zeven jaar oud waren. De autoriteiten schatten dat meer dan 35 000 van de percelen in het LPIS (6,9 % van het totaal) vóór 2010 waren gefotografeerd.

18

Tijdens de controle stelden we goede praktijken vast met betrekking tot de regelmatige verwerving van LPIS-orthobeelden in bijvoorbeeld Oostenrijk, Duitsland (Noordrijn-Westfalen en Saarland) en Polen.

19

Bepaalde lidstaten hebben specifieke inspanningen geleverd om de nieuwe reeks orthobeelden tijdig in te voeren. In 2015 nam Noordrijn-Westfalen zelfs orthofoto’s in zijn LPIS op die in het voorjaar van datzelfde jaar waren genomen (als „voorlopige digitale luchtfoto’s”). Met behulp van zulke snelle maatregelen blijft het systeem bijgewerkt en vermindert het aantal tijdrovende en bewerkelijke terugvorderingen in het geval van veranderingen in de subsidiabiliteit van grond. Daarnaast worden historische orthofoto’s in het systeem opgeslagen die de eerdere toestand van een LPIS-referentieperceel aan het licht kunnen brengen.

20

We ontdekten ook gevallen waarin het langer duurde totdat de nieuwe orthobeelden waren opgenomen in het LPIS. In Oostenrijk nam dit meer dan een jaar in beslag. In Schotland traden ook aanzienlijke vertragingen¹³ op bij het bijwerken van het LPIS, wat voornamelijk te wijten was aan het tekort aan personeel voor foto-interpretatie maar ook aan vertragingen bij de ontvangst van nieuwe orthobeelden van de contractant.

Foto-interpretatie was niet altijd betrouwbaar of afdoende

21

Behalve het regelmatig vernieuwen van de orthobeelden is het systematisch en correct interpreteren van de nieuwe orthofoto’s cruciaal om ervoor te zorgen dat subsidiabel landbouwareaal correct wordt geregistreerd en dat niet-subsidiabel areaal correct van het LPIS wordt uitgesloten. Alleen indien nationale autoriteiten in staat zijn de foto’s die ze ontvangen correct te interpreteren, kunnen zij betrouwbare administratieve controles van steunaanvragen van landbouwers uitvoeren. De Commissie beveelt aan dat de nationale autoriteiten foto-interpretatie op een systematische manier uitvoeren zodra zij nieuwe orthobeelden hebben ontvangen. Bij één door ons bezocht betaalorgaan (van Saarland) bestond een dergelijk systematisch proces voor de interpretatie van afbeeldingen niet.

22

Onze controle bevestigde¹⁴ dat foto-interpretatie die tijdens het bijwerken van het LPIS was verricht niet altijd betrouwbaar was, wat ertoe heeft geleid dat onjuiste subsidiabele maximumarealen (MEA’s) in de desbetreffende LPIS’en werden geregistreerd. In het bijzonder werden arealen of onmiskenbare niet-subsidiabele kenmerken onjuist afgebakend (zie tekstvak 2).

Tekstvak 2

Voorbeelden van onjuiste beoordeling van MEA’s die door foto-interpretatie vastgesteld had kunnen worden

Niet-subsidiabel areaal onjuist beoordeeld

In Saarland ontdekten we percelen die als volledig subsidiabel waren geregistreerd terwijl uit de pas verkregen foto’s duidelijk bleek dat ze voornamelijk niet-subsidiabel waren (overwoekerd).

Foto in het LPIS van Saarland

© Betaalorgaan Saarland

Aangetroffen situatie ter plaatse

Bron: Europese Rekenkamer

In Schotland identificeerden we niet-subsidiabele arealen die onjuist in het LPIS waren geregistreerd. Het LPIS bevatte een referentieperceel met een steile helling dat gedeeltelijk door rotsachtige grond zonder plantengroei werd bedekt en dat als volledig subsidiabel was aangemerkt. De rode pijlen tonen enkele van de probleemgebieden.

© Schots betaalorgaan

Niet-subsidiabele kenmerken niet naar behoren uitgesloten

In Oostenrijk was een meer onjuist afgebakend. Het perceel bevatte ook een huis in het subsidiabel maximumareaal.

© Oostenrijks betaalorgaan (AMA)

In Ierland kreeg een perceel 1,4 ha als maximaal subsidiabel areaal in het LPIS toegewezen nadat de landbouwer een wijziging in het gebied had ingediend, ondanks het feit dat het erf en een stal deel van het perceel uitmaakten, dat hierdoor volledig niet-subsidiabel was.

We troffen andere voorbeelden van tekortkomingen aan bij de vaststelling van het juiste subsidiabel maximumareaal in Noordrijn-Westfalen.

23

Soms is alleen foto-interpretatie niet afdoende om de subsidiabiliteit van grond op orthofoto’s nauwkeurig te beoordelen. In het geval van bouwland of gewoon grasland kan foto-interpretatie in het algemeen het subsidiabele gebied dat in het LPIS moet worden geregistreerd op betrouwbare wijze aantonen. Voor specifieke soorten grasland, zoals begraasd bosgebied of alpenweide, is dit echter niet altijd het geval (zie tekstvak 3).

Tekstvak 3

Alleen foto-interpretatie is niet altijd afdoende

In Schotland troffen we percelen aan die als begraasd bosgebied waren opgegeven (zie het LPIS-beeld links), maar die in werkelijkheid niet in aanmerking kwamen voor betaling omdat ze of niet begraasd of helemaal niet-begraasbaar waren omdat er geen gras groeide (zie het LPIS-beeld rechts). Dit kon alleen tijdens een bezoek ter plaatse worden vastgesteld. De percelen waren onjuist in het subsidiabel maximumareaal opgenomen en er was in het verleden steun voor toegekend.

Afbeelding in het LPIS van Schotland

© Betaalorgaan Schotland

Aangetroffen situatie ter plaatse

Bron: Europese Rekenkamer

Afbeelding in het LPIS van Schotland

© Betaalorgaan Schotland

Aangetroffen situatie ter plaatse

Bron: Europese Rekenkamer

In bepaalde gevallen hangt de subsidiabiliteit van het perceel af van de vraag of er gras of andere vegetatie, zoals boomvaren, gaspeldoorn of adelaarsvaren, onder de bomen groeit. In uitzonderlijke gevallen, zoals in Ierland is bevestigd, zou dit een beoordeling van de subsidiabiliteit drastisch kunnen veranderen maar dit kan niet via foto-interpretatie worden vastgelegd.

Adelaarsvaren met onderliggende grasbegroeiing
(Subsidiabel of gedeeltelijk subsidiabel in Ierland)

Bron: Europese Rekenkamer

adelaarsvaren zonder onderliggende grasbegroeiing
(niet subsidiabel in Ierland)

Bron: Europese Rekenkamer

Andere voorbeelden van tekortkomingen met betrekking tot percelen grasland troffen we aan in Oostenrijk en Noordrijn-Westfalen.

24

Indien twijfel bestaat of percelen - met name grasland - daadwerkelijk voor landbouwdoeleinden worden gebruikt, leggen de autoriteiten van enkele lidstaten veldbezoeken af in het kader van het actualiseringsproces om hun digitale foto-interpretatie te ondersteunen. We namen op dit gebied inspanningen waar in Oostenrijk (alpenweiden) en Schotland, maar ook een flinke achterstand van zulke bezoeken in de laatstgenoemde regio (meer dan 76 000 controlebezoeken van percelen), die waren gepland om ervoor te zorgen dat de informatie in het LPIS was bijgewerkt, maar die nog niet waren uitgevoerd, voornamelijk door een gebrek aan middelen.

25

Ad-hocveldbezoeken zijn de enige methode om de nauwkeurigheid te verzekeren als foto-interpretatie niet afdoende is, maar ze kosten wel geld. Hun aantal en reikwijdte moet daarom zorgvuldig worden gepland door de kosten van extra nauwkeurigheid af te wegen tegen de verwachte voordelen wat betreft de regelmatigheid van de betalingen.

De juiste verhoudingen waren niet altijd op betrouwbare wijze toegepast

26

Lidstaten hebben de keuze een pro-ratasysteem in hun LPIS’en te gebruiken voor referentiepercelen met blijvend grasland die zowel subsidiabele landbouwgrond als niet-subsidiabele natuurlijke kenmerken hebben zoals struikgewas, bomen, stenen, struiken of biezen. Om het subsidiabele oppervlakte binnen de referentiepercelen te bepalen, stellen de lidstaten verschillende categorieën subsidiabiliteitspercentages vast die dienovereenkomstig gevolgen hebben voor de betaling¹⁵. Hiermee wordt beoogd de vaststelling van het subsidiabele oppervlakte te vereenvoudigen voor percelen waarbij het precieze subsidiabiliteitspercentage niet vanzelfsprekend is. Door mensen gemaakte bouwwerken zoals gebouwen, permanente wegen of betonnen muren vallen niet onder deze categorie maar moeten worden uitgesloten van en afgebakend in het LPIS voordat de pro-rataberekening wordt toegepast.

27

Bij het pro-ratasysteem is foto-interpretatie of automatische beoordeling, zonder enige reflectie of, indien nodig, bevestiging ter plaatse, in het algemeen niet afdoende om op betrouwbare wijze de juiste subsidiabele oppervlakten te bepalen. Tijdens onze controle bezochten we een aantal alpine percelen in Oostenrijk¹⁶ en meenten in Ierland¹⁷ waarvoor een pro ratabeoordeling was opgesteld. We constateerden ter plaatse dat nationale inspecteurs en/of degenen die de foto’s interpreteren het moeilijk vonden om percelen consequent af te bakenen, de subsidiabiliteitscoëfficiënten toe te passen en afzonderlijke subsidiabiliteitspercentages vast te stellen (zie tekstvak 4). Nationale autoriteiten hadden geen deugdelijke strategieën voor risicobeheer ontwikkeld zoals omvattende en illustratieve pro-ratacatalogi met een duidelijke omschrijving en beoordelingscriteria voor elke categorie, veldbezoeken in alle twijfelgevallen of aanvullende technische hulpmiddelen om deze moeilijkheden op een bevredigende manier op te lossen.

28

De Commissie beveelt de lidstaten aan zeer voorzichtig te zijn bij de beoordeling van grasland met een subsidiabiliteitscoëfficiënt van minder dan 50 %, aangezien het risico op fouten daarbij hoog is¹⁸. In Oostenrijk was een systeem ingevoerd voor de berekening van het oppervlakte van bergweiden die met bomen, stenen en ander puin zijn bezaaid. In zowel het Oostenrijkse als het Ierse pro-ratasysteem waren lage subsidiabiliteitscoëfficiënten toegestaan (zie tekstvak 5 voor een voorbeeld uit Oostenrijk).

Tekstvak 4

Voorbeeld van onjuiste pro-ratabeoordelingen waaruit de beperkingen van LPIS-beelden blijken

In Ierland werd een perceel grasland dat gedeeltelijk door struiken, bomen, boomvaren en heide was bedekt en dat in het LPIS als voor 90 % subsidiabel was opgenomen, tijdens het controlebezoek slechts voor 70 % subsidiabel geacht, wat betekent dat de betaling wellicht deels te hoog was geweest.

Foto in het LPIS van Ierland

© Betaalorgaan Ierland (DAFM)

Aangetroffen situatie ter plaatse

Bron: Europese Rekenkamer

Tekstvak 5

Voorbeeld van percelen met een lage subsidiabiliteitscoëfficiënt

Een hieronder getoond referentieperceel bos met weinig grasbegroeiing onder de bomen werd in het Oostenrijkse LPIS opgenomen als 21 % subsidiabel. Ter plaatse hebben wij geconstateerd dat het percentage te hoog was opgegeven.

Foto in het LPIS van Oostenrijk

© Betaalorgaan Oostenrijk (AMA)

Aangetroffen situatie ter plaatse:

Bron: Europese Rekenkamer

Halfgeautomatiseerde opsporingsinstrumenten werden getest, maar waren nog niet operationeel

29

Een manier om het risico van onjuiste registratie van het subsidiabele areaal in een LPIS te beperken en om objectievere resultaten te bereiken, is het ontwikkelen en toepassen van automatische instrumenten om verandering op te sporen. Op orthobeelden gebaseerde software kan helpen bij foto-interpretatie doordat deze vormen, voorwerpen, reliëf of verbanden met aangrenzende segmenten vaststelt. Lidstaten zoals Oostenrijk en Ierland overwogen om een aantal van zulke instrumenten voor de interpretatie van LPIS-gegevens in te zetten. Hoewel de tests nog geen uitsluitsel hebben gegeven (zie tekstvak 6), erkennen we de belangstellingen van deze lidstaten voor de voortdurende verbetering van de betrouwbaarheid van gegevens en de gebruikmaking van innovatieve technieken om zowel de betrouwbaarheid te verbeteren als de administratieve kosten te verlagen.

Tekstvak 6

De resultaten die in Oostenrijk zijn bereikt met halfautomatische opsporingsinstrumenten

In Oostenrijk werd onlangs een onderzoek uitgevoerd om de betrouwbaarheid van een halfautomatisch opsporingsinstrument te toetsen dat door de Universität für Bodenkultur in Wenen was ontwikkeld. Bij de vergelijking van subsidiabele arealen in het Oostenrijkse LPIS (afbeelding links) met de door een halfautomatisch opsporingsinstrument geconstateerde subsidiabele arealen (afbeelding rechts) zijn aanzienlijke verschillen te zien.

Bron: ©Atzberger, C., „The current capabilities of (semi-)automatic determination of pasture grazing areas using remote sensing”, Wenen 2014.

In sommige LPIS’en was informatie opgenomen over de vraag of de grond werkelijk ter beschikking van de landbouwer staat

30

Om recht te hebben op landbouwbetalingen moeten landbouwers het opgegeven areaal tot hun beschikking hebben (bijvoorbeeld door eigendom of recht op gebruik). Als landbouwers niet wordt gevraagd om bewijsstukken te leveren van hun wettelijke recht op het land dat ze opgeven, bestaat het risico dat ze worden betaald voor land dat niet tot hun beschikking staat, zoals openbare grond of privégebied dat aan andere entiteiten toebehoort. Hoewel dit krachtens EU-wetgeving niet is vereist, beschouwen we het als goede praktijken om, voor zover dit haalbaar en kosteneffectief is, het LPIS aan te vullen met informatie over de vraag of de percelen ter beschikking staan van de landbouwer, hetgeen de lidstaten in staat zou stellen kruiscontroles uit te voeren van dergelijke informatie met steunaanvragen, zoals we in Schotland constateerden (zie tekstvak 7).

Tekstvak 7

Goede praktijken met betrekking tot de controle van bewijsstukken van het recht op grondgebruik

In Schotland moet elke opgegeven verandering van eigendom of het recht een perceel te gebruiken, aangetoond worden met de relevante, door beide partijen bij de overdracht ondertekende, achtergronddocumenten. Evenzo moet de opgave van nieuwe percelen worden gestaafd met een document waaruit het recht om de grond te gebruiken blijkt. Het Schotse LPIS bevat informatie over grondeigendom en/of pachtcontracten.

31

De resterende vier gecontroleerde lidstaten eisen slechts incidenteel dat de landbouwers bewijsstukken van eigendom, pacht of andere rechten op het terrein dat ze opgegeven, overleggen en daarom kunnen zij niet altijd zeker weten of de referentiepercelen die in hun LPIS zijn geregistreerd volledig en wettelijk ter beschikking van de landbouwer staan. In Oostenrijk en Noordrijn-Westfalen troffen we gevallen aan waarin delen van percelen die aan bosgebied of aan wegen grenzen niet ter beschikking van de landbouwer stonden, maar toch waren opgegeven en betaald. De desbetreffende informatie uit het kadaster die al in het LPIS was opgenomen, was niet als aanvullende informatiebron gebruikt.

Onvoldoende informatie voor een volledige beoordeling van de kosteneffectiviteit van de uitvoering van het LPIS

32

De voornaamste functies van het LPIS zijn het opsporen, identificeren en kwantificeren van landbouwgrond. Zoals in de paragrafen 16-29 is beschreven, besteden de lidstaten aanzienlijke financiële middelen aan de vaststelling, het beheer en het bijwerken van hun LPIS. Daarom probeerden we van de lidstaten en de Commissie informatie over de kosten van het LPIS te verzamelen. De lidstaten konden geen betrouwbare en vergelijkbare informatie over de kosten verstrekken. Ze hadden moeite met het kwantificeren van de totale investeringskosten van hun LPIS, de jaarlijkse uitvoeringskosten en de kosten van specifieke kenmerken zoals het bijwerkingsproces, de verschillende lagen van het LPIS of de kwaliteitsbeoordeling. De lidstaten kunnen daarom de kosteneffectiviteit van verbeteringen van het systeem niet beoordelen.

33

De Commissie beschikt over gegevens betreffende de invoering van LPIS’en in nieuwe lidstaten en informatie over de kosten van beeldmateriaal. De Commissie had echter niet om informatie over de exploitatiekosten van de lidstaten gevraagd en ook geen richtsnoeren gegeven over hoe deze op een betrouwbare en vergelijkbare manier kon worden opgesteld. De Commissie is daarom niet in staat de kosten die verband houden met nieuwe systeemvereisten of beleidsontwikkelingen op passende wijze te beoordelen.

11Voor het ELGF bedroeg het geschatte foutenpercentage in 2014, zonder de randvoorwaarden, 2,2 %.

12DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling, jaarlijks activiteitenverslag 2014, eindverslag, bijlage 10, deel 3.2, ABB 03: het is daarom noodzakelijk dat de LPIS’en bijgewerkt blijven en daartoe moeten lidstaten overwegen de orthobeelden voortdurend te vernieuwen om de 3 tot5 jaar, afhankelijk van de ontwikkeling van het terrein (door menselijke tussenkomst of het ontbreken daarvan).

13Van de 160 000 percelen die bestreken waren door de vluchten in 2014 waren er in oktober 2015 slechts 90 000 verwerkt.

14Zie in dit verband ook ons jaarverslag 2014, en in het bijzonder aanbeveling 1 van hoofdstuk 7: „de lidstaten leveren verdere inspanningen om in hun LPIS-databanken betrouwbare en actuele informatie op te nemen over de omvang en subsidiabiliteit van landbouwgrond, met name van blijvend grasland, en om in het kader van administratieve controles alle beschikbare informatie op systematische wijze te analyseren en te benutten, met inbegrip van actuele orthobeelden, om te voorkomen dat er betalingen worden verricht voor niet-subsidiabele grond”. (PB C 373 van 10.11.2015).

15Artikel 10 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie.

16Vijf alpenweiden in de regio’s van Niederösterreich, Steiermark, Salzburg en Oberösterreich.

17Vier meentenpercelen in Ierland, die gewoonlijk grotere weilanden in eigendom van meer dan één persoon zijn. Elke aandeelhouder bezit een nominaal aandeel van het totale gebied.

18JRC, technische richtsnoeren voor het pro-ratasysteem voor blijvend grasland, DS-CDP-2015-06 final.

Deel II

Het landbouwpercelenidentificatiesysteem werd gemoderniseerd om aan de vereisten van de GLB-hervormingen te voldoen

34

Om te voldoen aan de nieuwe vereisten van het GLB 2014-2020 moeten de LPIS’en van de lidstaten gemoderniseerd worden. De wijzigingen hebben voornamelijk betrekking op de nieuwe verplichte vergroeningsvereisten die een extra 30 % bovenop de basisbetalingen verbinden aan bepaalde praktijken die potentieel gunstig zijn voor het klimaat en het milieu in de hele EU. We analyseerden de mate waarin het LPIS gebruikt kan worden om deze vergroeningsvereisten te monitoren. In dat verband onderzochten we ook de opname in het LPIS van bepaalde landschapselementen die in het kader van cross compliance en plattelandsontwikkeling worden beschermd, waartoe sommige lidstaten uit eigen beweging hadden besloten. Omdat het een van de hoofdprioriteiten van de Commissie is om het GLB te vereenvoudigen zodat betere resultaten door middel van minder ingewikkelde regels worden bereikt, analyseerden we ook de inspanningen van de Commissie in dit opzicht.

Hoewel er vorderingen werden gemaakt bij de aanpassing van het LPIS door de lidstaten met het oog op vergroening was deze nog niet voltooid

35

Met het nieuwe gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) 2014-2020 werden „vergroenende rechtstreekse betalingen” ingevoerd. Om deze betalingen te ontvangen, moeten landbouwers blijvend grasland onderhouden, gewasdiversificatie toepassen en een deel van het bouwland beschikbaar stellen als ecologische aandachtsgebieden (EAG)¹⁹ (zie figuur 2).

36

Hoewel het LPIS een doeltreffend instrument kan zijn voor de monitoring van blijvend grasland en enkele ecologische aandachtsgebieden (zie de paragrafen 37-41), is dit minder het geval bij vereisten van een meer tijdelijke aard zoals gewasdiversificatie (zie figuur 2). Daarom is het LPIS geen geschikt instrument om het betaalorgaan in staat te stellen om door middel van een administratieve controle na te gaan of gewasdiversificatie werkelijk heeft plaatsgevonden.

Figuur 2

Vergroening: een basisoverzicht

Bron: Europese Commissie.

Tekortkomingen in de vaststelling van blijvend grasland door de lidstaten

37

Blijvend grasland heeft algemeen erkende positieve milieueffecten en daarom moet het worden beschermd. Dit is grond met (een natuurlijke of ingezaaide) vegetatie van gras of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen²⁰. Het omzetten van blijvend grasland naar bouwland is aan wettelijke beperkingen onderworpen. Om een aanzienlijke afname te voorkomen, moeten de lidstaten zorgen dat het aandeel blijvend grasland in het totale door de landbouwers aangegeven landbouwareaal met niet meer dan 5 % afneemt²¹.

38

In Saarland troffen we een voorbeeld van een goede praktijk aan waarbij het mogelijk was via een sublaag in het LPIS de overgang van een individuele component van een perceel naar blijvend grasland tot in de kleinste details te volgen en te monitoren, bijvoorbeeld in het geval van verdeling of samenvoeging van percelen. In de andere vijf bezochte lidstaten/regio’s bestond echter het risico dat veranderingen van bestaand blijvend grasland of land waarvan wordt verondersteld dat het blijvend grasland wordt, onopgemerkt blijven door ongeschikte monitoring en onvolledige brongegevens in het LPIS (zie tekstvak 8).

De EAG-laag was momenteel in ontwikkeling bij de lidstaten

39

Volgens de nieuwe wetgeving moeten lidstaten alle permanente ecologische aandachtsgebieden uiterlijk in 2018 in een laag in hun LPIS registreren zodat kan worden gecontroleerd of landbouwers hebben voldaan aan hun verplichting om ten minste 5 % van hun land als ecologische aandachtsgebieden te behouden²².

40

Het grafisch materiaal dat vanaf het aanvraagjaar 2016 aan begunstigden wordt verstrekt, moet het soort, de grootte en de locatie van de EAG’s, inclusief de niet-permanente, aangeven die gedurende het voorgaande jaar zijn vastgesteld²³. Om aan deze voorwaarde te voldoen moeten de lidstaten vóór 2018 een basis-EAG-laag in hun LPIS hebben opgenomen. In de richtsnoeren van de Commissie wordt vereist dat de EAG-laag vanaf het eerste jaar (2015) alle potentiele EAG’s bevat die door de lidstaten zijn geselecteerd en die naar verwachting ten minste drie jaar stabiel blijven²⁴. De interpretatie van de Commissie dient om ervoor te zorgen dat de EAG-laag geleidelijk wordt opgebouwd om tegen 2018 volledig operationeel te zijn.

Tekstvak 8

Tekortkomingen bij de monitoring van blijvend grasland

Om welk type landbouwgrond het gaat moet jaar na jaar op basis van het LPIS worden gemonitord om te kunnen bepalen of bouwland blijvend grasland is geworden, hetgeen het geval is als de grond ten minste vijf jaar in het algemeen is gebruikt voor de teelt van grassen of andere kruidachtige voedergewassen, ook al is die grond omgeploegd en ingezaaid met een ander kruidachtig voedergewas.

Traceerbaarheid van de vijfjarige overgangsperiode niet gewaarborgd

Als referentiepercelen in Oostenrijk tussen landbouwers worden overgedragen of van omvang veranderen, gaat de samenhang met eerdere jaren verloren. Als gevolg daarvan kan de status van het land in het LPIS niet meer op betrouwbare wijze worden vastgesteld en blijven potentiële blijvende graslanden onopgemerkt. Dit geldt ook voor Polen en Schotland omdat deze LPIS’en geen informatie bevatten over de ouderdom van niet-blijvend grasland (bijvoorbeeld tweede of derde jaar van grasbedekking). De autoriteiten kunnen percelen grasland daardoor niet in de gaten houden om te waarborgen dat ze na afloop van de vijfjarige cyclus opnieuw in het LPIS worden geregistreerd als blijvend grasland. Een soortgelijke situatie doet zich voor in Ierland.

Exacte locatie van blijvend grasland niet in het LPIS opgenomen

In Noordrijn-Westfalen is het in het algemeen niet mogelijk om binnen een referentieperceel onderscheid te maken tussen blijvend grasland en bouwland. Omdat tekeningen van landbouwers van het voor landbouw gebruikte gebied, die deel uitmaakten van de steunaanvraag, niet in het LPIS waren overgebracht, kon de precieze vorm van blijvend grasland en potentieel blijvend grasland niet worden afgebakend.

41

In onze enquête deelde een meerderheid van de lidstaten/regio’s (26 van de 44) ons mee dat ze de EAG-laag in hun LPIS al volledig hadden ingevoerd, en de overige 18 lagen op koers om dit tegen 2018 te realiseren, zoals voorgeschreven in de Verordening. De digitalisatie van alle permanente ecologische aandachtsgebieden op of naast bouwland vindt in de bezochte lidstaten geleidelijk plaats. Schotland heeft echter nog geen EAG’s in zijn LPIS gedigitaliseerd en Noordrijn-Westfalen heeft de EAG-categorieën en -afmetingen niet in alle gevallen juist bepaald, hetgeen tot verkeerde berekeningen leidt omdat bijvoorbeeld de coëfficiënten voor bepaalde elementen zoals heggen of boomgroepen in het veld anders zijn²⁵. Toen de EAG-laag met de permanente landschapselementen in het LPIS werd opgenomen, besloten de autoriteiten in Ierland om andere informatie dan die welke wordt gebruikt door de nationale cartografische dienst te gebruiken om de positie te bepalen van EAG-elementen zoals heggen en afwateringssloten. Omdat deze laag technisch niet overeenkomt met de huidige Ierse LPIS-laag zijn grenzen en polygonen van de EAG-elementen in het LPIS verplaatst waardoor het een uitdaging is om ze precies af te bakenen.

Tekortkomingen bij de registratie van landschapselementen die in het kader van cross compliance of de agromilieuregeling worden beschermd

42

De bescherming van EAG’s is een voortzetting van ander beleid of andere instrumenten om een meer milieuvriendelijke landbouw te bevorderen, zoals cross compliance of agromilieu- en klimaatmaatregelen in het kader van plattelandsontwikkeling. In het kader van deze regels hebben de lidstaten normen gedefinieerd voor de bescherming van ecologisch kwetsbare gebieden en bepaalde soorten landschapselementen (zoals struiken, bomen, bufferstroken of boomgroepen in het veld).

43

Het huidige EU-rechtskader verplicht de lidstaten niet om in het LPIS landschapselementen in kaart te brengen die in het kader van cross compliance worden beschermd. In de enquête van de ERK verklaarden 28 lidstaten/regio’s echter dat ze dit op grond van nationale wetgeving hadden gedaan. 16 lidstaten/regio’s vermeldden dat deze elementen niet volledig in het LPIS waren geregistreerd. Drie van de vijf bezochte lidstaten registreerden landschapselementen in hun LPIS die in het kader van cross compliance worden beschermd. De juiste identificatie en registratie van zulke elementen in de LPIS’en is nuttig om mogelijke veranderingen of gevallen van niet-naleving bij te houden, inclusief de ongeoorloofde verwijdering of vernietiging van zulke elementen in de loop der tijd, en zou doeltreffende ondersteuning voor administratieve kruiscontroles betekenen. Dit geldt ook voor lidstaten als Oostenrijk die voor bepaalde soorten landschapselementen agro-milieu- en klimaatsteun betalen. In de Oostenrijkse en Duitse LPIS’en troffen we tekortkomingen aan met betrekking tot de juiste identificatie en registratie van zulke elementen (zie tekstvak 9). De moeilijkheden bij de toepassing van betrouwbare lagen inzake landschapselementen in LPIS’en vormen een illustratie van de uitdagingen die in het verschiet liggen bij de introductie van een alomvattende en doeltreffende EAG-laag.

Tekstvak 9

Voorbeelden van onjuiste identificatie en registratie van landschapselementen

In Noordrijn-Westfalen waren landschapselementen die in het kader van cross compliance worden beschermd niet altijd correct afgebakend. Bepaalde delen van de hieronder getoonde uitgesloten landschapselementen (oranje omrand) zoals boomgroepen in het veld of rijen bomen waren in werkelijkheid subsidiabel terwijl enkele andere gelijksoortige landschapselementen niet waren geregistreerd.

© Landbouwkamer van Noordrijn-Westfalen

In Oostenrijk namen de betaalorganen stelselmatig stroken bebost gebied op als landschapselementen (boomgroepen in het veld - blauwe driehoek) ook al maakten ze deel uit van naastliggende bossen. In het algemeen betekent dit dat de landbouwbedrijven die het aangrenzende landbouwareaal bewerken hierover geen rechten hebben en daarom niet voldoen aan de voorwaarden voor steun in het kader van de agromilieuregeling.

© Oostenrijks betaalorgaan (AMA)

De vereenvoudiging is gaande, maar blijft een uitdaging

44

Een hoofddoel van de Commissie is vereenvoudiging²⁶. Ze acht vereenvoudiging van het GLB van essentieel belang om de landbouweconomie concurrerender te maken, banen te behouden of te creëren en bij te dragen tot de gezonde ontwikkeling van plattelandsgebieden²⁷. In principe moet vereenvoudiging van toepassing zijn op het LPIS.

45

Een nieuwe reeks aan het LPIS gerelatede regels is, samen met de vergroeningsverplichtingen, vastgesteld in specifieke verordeningen²⁸. Deze bevatten aanvullende vereisten (bijvoorbeeld de verplichte geospatiale steunaanvraag, meer LPIS-lagen (zie de lijst met verplichte LPIS-lagen in bijlage 1)) en meer opties (de stabiliteitsdrempel, de 100-bomenregel) voor de lidstaten. Ten slotte vormt de integratie van nieuwe categorieën subsidiabele grond een verdere uitdaging voor LPIS’en wegens verschillende gangbare plaatselijke praktijken.

De geospatiale steunaanvraag - een nuttig instrument

46

Voor de identificatie van alle landbouwpercelen die door een enkele begunstigde worden gebruikt en voor het verwerken van de bijbehorende ruimtelijke en alfanumerieke gegevens moeten de lidstaten uiterlijk in 2018 alle begunstigden hebben voorzien van een vooraf opgesteld geospatiaal aanvraagformulier en het bijbehorende grafische materiaal²⁹. In onze LPIS-enquête informeerden 33 lidstaten/regio’s ons dat een dergelijk systeem om aan te geven hoe alle steunaanvragen ruimtelijk samenkomen met de informatie in het LPIS al aanwezig was. In de overige 11 lidstaten/regio’s³⁰ bestond een dergelijk systeem (nog) niet.

47

In principe moeten landbouwers in de nabije toekomst hun steunaanvragen indienen met gebruikmaking van geospatiale methodes, d.w.z. de positie en omvang van hun percelen moet afgeleid kunnen worden uit beelden die in het LPIS zijn opgenomen. Vanaf 2018, als het systeem volledig operationeel moet zijn, moeten de nationale of regionale autoriteiten de begunstigden echter, wanneer zij hiertoe zelf niet in staat zijn, van technische bijstand voorzien of van een steunaanvraag op papier, en de autoriteiten moeten er dan voor zorgen dat alle opgegeven arealen worden gedigitaliseerd.

48

Zoals blijkt uit onze controlebevindingen heeft de geospatiale steunaanvraag, waar deze is ingevoerd, de kwaliteit van de informatie in het LPIS aanzienlijk verbeterd (bijvoorbeeld in Oostenrijk en Saarland). Bij administratieve controles worden overlappingen in de geometrie van referentie-/landbouwpercelen of inconsistenties in perceelgrenzen die tot foutcodes leiden onmiddellijk opgemerkt. Polen heeft in dit verband al een elektronisch geospatiaal steunaanvraagsysteem ontwikkeld waarmee landbouwers de aanvraag online kunnen indienen. In het aanvraagjaar 2015 werd echter minder dan 1 % van de aanvragen elektronisch ingediend omdat Poolse landbouwers de voorkeur gaven aan traditionele aanvragen in papiervorm.

De bezochte lidstaten hebben ervoor gekozen de stabiliteitsdrempel niet toe te passen.

49

Een nieuw onderdeel van het GLB-kader 2014-2020 is dat de lidstaten ervoor kunnen kiezen hun LPIS niet bij te werken als het verschil tussen het nieuwe MEA van een referentieperceel en het eerder vastgestelde MEA kleiner is dan 2 % (de „stabiliteitsdrempel”)³¹. Deze nieuwe regel heeft tot doel de administratieve afhandeling van het LPIS te vereenvoudigen. Wel heeft de Commissie de lidstaten richtsnoeren gegeven³² waaruit blijkt dat, hoewel een actualisering wettelijk niet verplicht is wanneer het verschil minder dan 2 % bedraagt, wel wordt aanbevolen dat te doen (d.w.z. de niet-subsidiabele delen van het MEA uitsluiten) in het geval van duidelijke wijzigingen³³ in het subsidiabele gebied, ongeacht of de wijziging onder de drempel van 2 % blijft. Geen van de tijdens de controle bezochte lidstaten heeft gebruikgemaakt van de stabiliteitsdrempel van 2 %.

De optionele 100-bomenregel - een ingewikkeld proces

50

Het nieuwe GLB-kader bevat een bepaling dat gebieden met geïsoleerde bomen op landbouwgrond nu als subsidiabel worden beschouwd als er niet meer dan 100 bomen per hectare op staan en er landbouwactiviteiten kunnen worden verricht op een wijze die vergelijkbaar is met de landbouwactiviteiten op percelen zonder bomen die in hetzelfde gebied liggen³⁴. Bomen die als „begraasbaar” (kunnen begraasd worden) worden beschouwd, zouden voor de 100-bomenregel niet meetellen. „Begraasbare” bomen zijn volgens de interpretatie van de Commissie de bomen die daadwerkelijk in hun geheel toegankelijk zijn voor begrazing door boerderijdieren. Onze analyse bevestigde dat het moeilijk is om zulke bomen te identificeren door middel van foto-interpretatie, waardoor onzekerheid ontstaat bij de beoordeling of de grond (gedeeltelijk) in aanmerking komt voor landbouwsteun, hetgeen complicaties en administratieve lasten voor de lidstaten tot gevolg heeft.

Nieuwe specificaties van subsidiabele grond hielden uitdagingen in voor het LPIS

51

Nieuwe specificaties en verduidelijkingen in verband met subsidiabele grond werden in de GLB-bepalingen 2014-2020 opgenomen. Alleen landbouwgrond die in het LPIS is geregistreerd en die overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, komt in de regel voor betalingen uit hoofde van pijler 1 in aanmerking. Subsidiabiliteit wordt vastgesteld aan de hand van de status van de grond (bouwland, blijvend grasland of blijvende teelten) en door het gebruik ervan. Aanvaardbare activiteiten zijn landbouwproductie (bijvoorbeeld de verbouw van gewassen) of het in een voor begrazing of teelt geschikte staat houden van het areaal. In het laatste geval moeten landbouwers een regelmatige (bijvoorbeeld jaarlijkse) minimale onderhoudsactiviteit op deze grond uitvoeren of moet deze grond bepaalde eigenschappen hebben waardoor deze geschikt is voor begrazing of teelt. Dit is in principe voor alle soorten grond van toepassing.

52

Als lidstaten een „minimale onderhoudsactiviteit” hebben omschreven voor grond die niet voor productie wordt gebruikt, is de uitvoering daarvan waarschijnlijk niet in het LPIS na te gaan. Alleen arealen die langer dan een beperkte periode volledig zijn overwoekerd en waar dus niets op enige activiteit duidt, kunnen wellicht in het LPIS worden vastgesteld door recente foto’s te vergelijken met oudere informatie die in het systeem is opgeslagen. Anderzijds is het de plicht van de lidstaten om de juiste status van de desbetreffende referentiepercelen te controleren en als dit door bijvoorbeeld controles ter plaatse is gedaan, deze correct in hun LPIS te registreren (zie tekstvak 10).

Tekstvak 10

Goede praktijken voor de registratie van een minimale onderhoudsactiviteit in het LPIS

In Kroatië wordt een specifieke code gebruikt voor referentiepercelen waarvoor een minimale onderhoudsactiviteit is opgegeven waarmee deze als „tijdelijk niet-subsidiabel” worden gekarakteriseerd als de controles ter plaatse aantonen dat de activiteit in werkelijkheid niet is uitgevoerd. Voor arealen die blijvend niet-subsidiabel zijn, wordt een andere code gebruikt. Dit is een goede oplossing voor de registratie van niet-naleving van de verplichting inzake de minimale onderhoudsactiviteit in het LPIS.

53

Een nieuwe categorie van subsidiabel blijvend grasland betreft „begraasbaar land dat deel uitmaakt van de gangbare plaatselijke praktijken en waar grassen en andere kruidachtige voedergewassen traditioneel niet overheersen”. Lidstaten moeten zulke arealen identificeren en afbakenen en ze in hun LPIS registreren. Gewoonlijk zijn dit gebieden met een beperkt landbouwpotentieel die bestaan uit heide (bijvoorbeeld in Duitsland) of gemeenschappelijke weiden (in Portugal) die er verlaten of slecht onderhouden uit kunnen zien. Foto-interpretatie in het LPIS zoals we in Ierland en Noordrijn-Westfalen aantroffen, is daarom vaak niet afdoende om dit soort grond op een correcte manier als subsidiabel aan te merken. Hetzelfde geldt voor minimale onderhoudsactiviteiten (zie paragraaf 52). Een meer risicogebaseerde aanpak door de nationale autoriteiten is vereist, zoals doelgerichte bezoeken ter plaatse (zie ook de paragrafen 23-25) of het gebruik van halfautomatische instrumenten (zie paragraaf 29).

De huidige inspanningen van de Commissie om het LPIS te vereenvoudigen zijn nog niet volledig

54

Tot slot analyseerden we de inspanningen van de Commissie met betrekking tot LPIS om het nieuwe GLB-kader 2014-2020 sinds de invoering te vereenvoudigen. Zes grote wijzigingen die mogelijk invloed hebben op het LPIS werden in mei 2015 ingevoerd (zie figuur 3):

Figuur 3

Door het nieuwe GLB ingevoerde veranderingen met gevolgen voor het LPIS

Bron: Europese Commissie.

55

Volgens onze analyse komen deze wijzigingen ten goede aan de begunstigde (punt a) tot c)) of het betaalorgaan (punt d) tot f)), maar niet noodzakelijkerwijs aan allebei. De complexiteit van de regels en procedures die vereist zijn om in het bijzonder met de veranderingen a) tot c) om te gaan heeft de administratieve last van de lidstaten verder verhoogd, omdat het moeilijk is om de juistheid van de buffer en de toegenomen toegestane afstand tot vier meter in het LPIS te bepalen. Verder maakt het feit dat ontbrekende of onjuist afgebakende EAG’s door andere EAG’s gecompenseerd kunnen worden, de controles ter plaatse tijdrovender. Het definitieve oordeel over naleving door landbouwers kan niet eenvoudigweg worden geveld door de informatie over EAG’s in de oorspronkelijke opgave te vergelijken met de informatie in het LPIS: in gevallen van niet-naleving kan verdere actie door de autoriteiten van de lidstaat nodig zijn.

19Verordening (EU) nr. 1307/2013.

20Artikel 4, lid 1, onder h, van Verordening (EU) nr. 1307/2013.

21Artikel 45, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1307/2013.

22Met het oog op de berekening van dit percentage worden landschapselementen bijvoorbeeld niet als zodanig tot hun gebied gerekend maar worden deze gewogen en omgezet in hectares.

23Artikel 17, lid 4, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (PB L 227 van 31.7.2014, blz. 69).

24DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling; richtsnoeren voor EAG-lagen (DSCG/2014/31 final rev 1).

25Zie bijlage X van Verordening (EU) nr. 1307/2013; bijvoorbeeld 1 m heg (omzettingsfactor 5 en wegingsfactor 2) staat voor 10 m² ecologisch aandachtsgebied, terwijl 1 m² boomgroepen in het veld (wegingsfactor 1,5) slechts voor 1,5 m²staat.

26Zie http://www.consilium.europa.eu/nl/policies/cap-simplification.

27Zie http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/index_en.htm.

28Verordening (EU) nr. 1306/2013 en Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie en Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie.

29Artikel 17 van Verordening (EU) nr. 809/2014.

30Dit cijfer omvat acht regio’s in Duitsland.

31Artikel 5, lid 3, van Verordening (EU) nr. 640/2014.

32DSCG/2014/33 – final rev 3, afdeling 3.2.

33de verschijning van een niet-subsidiabel element (bijvoorbeeld een nieuw gebouwd huis).

34Artikel 9, lid 3, van Verordening (EU) nr. 640/2014: een landbouwperceel met geïsoleerde bomen wordt als subsidiabel areaal aangemerkt indien de landbouwactiviteiten kunnen worden verricht op een wijze die vergelijkbaar is met de landbouwactiviteiten op percelen zonder bomen die in hetzelfde gebied liggen, en het aantal bomen per hectare niet boven een bepaalde maximumdichtheid uitkomt. Deze dichtheid wordt door de lidstaten gedefinieerd en gemeld op basis van traditionele teeltpraktijken, natuurlijke omstandigheden en milieuredenen.

Deel III

De monitoring van het LPIS door de Commissie was verbeterd maar was niet voldoende op de LPIS-prestaties gericht

56

De Commissie heeft een belangrijke toezichthoudende rol met betrekking tot het LPIS en helpt zo verzekeren dat de LPIS’en, die door de lidstaten worden beheerd, doeltreffend en doelmatig zijn. Ten eerste zou zij voldoende steun en begeleiding aan lidstaten moeten bieden ter bevordering van een consistente interpretatie van EU-regels en een doeltreffende monitoring van GLB-betalingen. De Commissie controleert ook regelmatig de verschillende LPIS’en in de lidstaten en regio’s om zekerheid te verkrijgen over hun goed functioneren en ter bescherming van de EU-begroting door financiële correcties toe te passen wanneer grote tekortkomingen worden vastgesteld. Ook moet de Commissie een nauwgezette follow-up geven aan de actieplannen die zijn opgesteld om deze LPIS-tekortkomingen te corrigeren. Door de LPIS-QA zou de Commissie een betrouwbaar overzicht moeten hebben van de effectiviteit van de LPIS’en in de hele EU en zou zij de vooruitgang moeten kunnen beoordelen die door de lidstaten is geboekt met betrekking tot de ontdekte tekortkomingen. Tot slot zou kennis van de kosteneffectiviteit van controles in verband met het LPIS ertoe bijdragen dat deze gericht worden op gebieden waar ze efficiënter zijn en dat de uitvoerings- en controlekosten van nieuwe beleidsontwikkelingen beter kunnen worden beoordeeld.

Vergeleken met de vorige GLB-periode waren de richtsnoeren van de Commissie met betrekking tot het LPIS verbeterd

57

In de voorgaande GLB-periode 2007-2013 stelde de Commissie geen specifieke richtsnoeren voor het LPIS op. Deze situatie veranderde aanzienlijk voor het GLB 2014-2020, en een aantal LPIS-gerelateerde richtsnoeren werd in 2014 en 2015 uitgebracht³⁵.

58

De Commissie zette een eenheid op³⁶ die zich uitsluitend bezighield met de uitvoering van rechtstreekse betalingen om de begeleiding van en ondersteuning aan de lidstaten te versterken in de aanloop naar de implementatie van de hervorming van het GLB in 2015. Vooral sinds 2014 heeft de Commissie haar informatieverstrekking aan en communicatie met de lidstaten geïntensifieerd, bijvoorbeeld door de organisatie van een reeks bilaterale vergaderingen, de publicatie van materiaal of de organisatie van reguliere workshops in verband met het LPIS.

59

Hoewel de richtsnoeren van de Commissie met betrekking tot het LPIS vergeleken met de vorige GLB-periode waren verbeterd, waren zij hoofdzakelijk gericht op aspecten van wettigheid en regelmatigheid en verschaffen zij weinig informatie over de wijze waarop de kosteneffectiviteit van monitoring kan worden verbeterd.

Actieplannen en financiële correcties pakten de LPIS-tekortkomingen aan

60

Actieplannen (zie figuur 4) zijn een instrument van de Commissie voor de systematische aanpak van LPIS-tekortkomingen op lidstaatniveau. Tegen het einde van 2015 hadden de betrokken lidstaten op verzoek van de Commissie in totaal zeven gemeenschappelijke LPIS-actieplannen opgesteld. Naast de actieplannen die zijn opgesteld op verzoek van de Commissie, kunnen lidstaten of regio’s ook op eigen initiatief actieplannen vaststellen om specifieke tekortkomingen te verhelpen. Sinds 2007 zijn tien van dergelijke plannen opgesteld.

61

In tegenstelling tot het GLB 2007-2013 bestaat er nu een uitdrukkelijke wettelijke basis voor de actieplannen die zijn opgesteld op verzoek van de Commissie³⁷. In de verordening is bepaald dat de actieplannen duidelijke voortgangsindicatoren moeten bevatten en dat deze door de betrokken lidstaat in overleg met de Commissie moeten worden vastgesteld. De meest recente actieplannen - voor Griekenland, Spanje, Frankrijk en Engeland - bevatten dergelijke indicatoren. In haar jaarlijks activiteitenverslag van 2015 is de Commissie van mening dat Frankrijk, omdat het niet heeft voldaan aan de belangrijkste verbintenissen in het actieplan, maatregelen zou moeten nemen voor de aanpak van deze problemen en meer gedetailleerde voortgangsindicatoren zou moeten verschaffen. Als gevolg van corrigerende maatregelen die in 2014 en 2015 in Griekenland werden getroffen, daalde de omvang van het areaal dat als blijvend grasland was geregistreerd van 3,6 miljoen hectare naar 1,5 miljoen hectare, terwijl in Spanje de subsidiabele landbouwgrond van 18,4 miljoen hectare naar 15,6 miljoen hectare afnam³⁸.

62

Tussen 1999 en het einde van 2015 nam de Commissie 49 besluiten waarmee bepaalde uitgaven die de lidstaten hadden gedaan in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds, van EU-financiering werden uitgesloten; de redenen hiervoor waren onder andere overtredingen van LPIS-gerelateerde bepalingen. Drie besluiten in 2015 betroffen LPIS-gerelateerde overtredingen. In 2015 werden acht lidstaten³⁹ geconfronteerd met financiële correcties wegens tekortkomingen met betrekking tot het LPIS.

63

In ons Jaarverslag 2014 beoordeelden we of een steekproef van zes lidstaten⁴⁰ de LPIS-tekortkomingen op tijd en doeltreffend had aangepakt en of de Commissie financiële correcties had toegepast in overeenstemming met de wetgeving. In alle onderzochte gevallen waren door de Commissie financiële correcties opgelegd of conformiteitsgoedkeuringsprocedures gestart.

Figuur 4

Overzicht van actieplannen en financiële correcties met betrekking tot LPIS’en sinds 2006

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van gegevens van de Europese Commissie.

64

Er was echter vaak een vrij lange periode tussen het betrokken aanvraagjaar en het kalenderjaar waarin de financiële correctie uiteindelijk was toegepast (zie tabel 2). De termijnen in de verordening voor het GLB 2014-2020 hadden tot doel de conformiteitsgoedkeuringsprocedure te stroomlijnen.

Tabel 2

Voorbeelden van besluiten van de Commissie vanaf 2015 betreffende uitsluiting van EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten met betrekking tot het LPIS in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds hadden gedaan

Betrokken lidstaat | Betrokken aanvraagjaren | Nummer van het besluit van de Commissie
Bulgarije | 2009 | Besluit (EU) 2015/103
Spanje | 2006, 2007 en 2008 | Besluit (EU) 2015/103
Frankrijk | 2008 en 2009 | Besluit (EU) 2015/103
Litouwen | 2007 en 2008 | Besluit (EU) 2015/103
Portugal | 2009 | Besluit (EU) 2015/1119
Ierland | 2008 en 2009 | Besluit (EU) 2015/1119

Bron: Europese Commissie.

De betrouwbaarheid van de resultaten van de LPIS-kwaliteitsbeoordeling werd door de tekortkomingen in de methodologie en toepassing ervan ondermijnd

65

Nadat EU-brede, terugkerende tekortkomingen met betrekking tot het LPIS werden vastgesteld en aanzienlijke financiële correcties aan lidstaten werden opgelegd (zie de paragrafen 60-64), voerde de Commissie sinds 2010 de LPIS-kwaliteitsbeoordeling (QA)⁴¹ in als een verplicht instrument waarmee de lidstaten werd gevraagd proactief op jaarbasis tekortkomingen in het systeem te identificeren en waar nodig corrigerende maatregelen te nemen. De QA is bedoeld als een systematische en consistente evaluatie van landbouwpercelen en bepaalde aanverwante elementen in de hele EU. Deze is gebaseerd op een onderzoek van een steekproef van 500 tot 1 250 referentiepercelen per LPIS. Het QA-kader bestaat nu uit zes te testen kwaliteitselementen (QE’s)⁴² (zie bijlage II). Wijzigingen in de QA-methodologie zijn jaarlijks uitgebracht en soms waren meerdere versies in omloop vóór de vaststelling van een definitieve versie. Methodologische wijzigingen vertoonden in de loop der tijd grote variaties⁴³.

66

Bezorgdheid over de complexiteit van de QA-methodologie en de behoefte aan vereenvoudiging werden voortdurend door lidstaten genoemd in onze LPIS-enquête en bevestigd door de deskundigen die betrokken waren bij de collegiale toetsing van de QA⁴⁴. Onze controle bevestigde de moeilijkheden die lidstaten ondervonden bij het correct en consequent toepassen van de QA-methodologie inzake het LPIS (zie tekstvak 11).

67

We stelden ook problemen vast in de steekproefbenadering van de QA. Om zinvolle resultaten op te leveren moet de LPIS-QA-steekproef representatief zijn voor de totale populatie landbouwpercelen in elke lidstaat/regio waar de QA wordt uitgevoerd. Het regelgevingskader schrijft voor dat de lidstaten de QA moeten uitvoeren op basis van een steekproef van zones en daarbinnen een steekproef van LPIS-referentiepercelen.

Tekstvak 11

Voorbeelden van onjuiste of inconsistente toepassing van de QA-methodologie

Nadat in Noordrijn-Westfalen de QA-perceelsteekproef van 2014 was opgezet, werden 237 referentiepercelen (bijna 30 % van de steekproefomvang) door het betaalorgaan in het kader van de systematische LPIS-actualisering gecorrigeerd (met inbegrip van onderzoek van de ontvangen nieuwe beelden voor de QA-uitvoering). Daarna werden de QA-tests pas uitgevoerd, gebaseerd op de geactualiseerde informatie in het systeem. De resultaten van de QA waren daardoor vertekend.

De QA-methodologie inzake het LPIS vereist dat betaalorganen veldbezoeken afleggen om de situatie te controleren van percelen waar met behulp van foto-interpretatie geen conclusies kunnen worden getrokken. Slechts 17 van de 44 respondenten van onze LPIS-enquête verklaarden echter dat zij dergelijke bezoeken hadden afgelegd. Bepaalde referentiepercelen in Ierland, Polen en Schotland waren tijdens de QA niet gemeten, hoewel dit wel haalbaar en volgens de methodologie zelfs vereist was.

QE4 werd inconsistent geïnterpreteerd. In Polen oordeelden de autoriteiten niet dat de percelen die in het LPIS identificeerbaar waren (dat wil zeggen gedigitaliseerd waren en een uniek identificatienummer hadden gekregen) ernstige onvolkomenheden konden bezitten. Omdat deze voorwaarden voor opname in het LPIS noodzakelijk zijn, kon geen enkel perceel niet aan QE4 voldoen⁴⁵.

In Ierland, Oostenrijk en Duitsland (Saarland en Noordrijn-Westfalen) troffen we een gebrek aan passende scheiding van functies aan tussen het QA-personeel en het personeel dat de actualisering van het LPIS uitvoerde, waardoor het risico ontstond dat deze personeelsleden hun eigen werkzaamheden met betrekking tot de actualisering in de QA beoordeelden.

68

In de QA van 2010 tot 2014 werden de zones door de lidstaten en de te testen referentiepercelen door de Commissie (JRC) geselecteerd. Tijdens onze bezoeken constateerden we tekortkomingen in de geselecteerde steekproeven van de lidstaten voor zowel de zones als de referentiepercelen, hetgeen invloed had op de representativiteit en vergelijkbaarheid van de resultaten tussen verschillende lidstaten en door de jaren heen (zie tekstvak 12).

Tekstvak 12

Enkele tekortkomingen die in de QA-steekproefselectie van de QA 2010 tot 2014 naar voren kwamen

In alle tijdens deze controle bezochte lidstaten waren de QA-zones niet uit de populatie als geheel geselecteerd maar kwamen zij uit de zones die onder teledetectie⁴⁶ vallen, die maar een klein deel van het grondgebied van een lidstaat/regio vertegenwoordigden. Percelen die niet in de teledetectiegebieden waren opgenomen, maakten geen kans om te worden geselecteerd. Een ander probleem was dat de QA-zones niet noodzakelijkerwijs alle landschapstypes in de lidstaat of regio bevatten (zoals alpenweiden in Oostenrijk of meenten in Ierland).

In Ierland waren de QA-zones voor 2013 en 2014 niet voldoende verspreid hetgeen twijfel opriep over de manier waarop deze waren geselecteerd.

69

De Commissie heeft ernaar gestreefd de efficiëntie van de QA-steekproefneming vanaf de QA in 2015 te verbeteren en de kosten onder controle te houden. Als gevolg daarvan is het aantal QA-zones dat voor steekproefneming wordt gebruikt aanzienlijk gedaald. De Commissie voerde twee statistische tests uit om de representativiteit van de nieuwe methodologie voor steekproefneming te valideren. Daarmee werd bevestigd dat er tussen 2014 en 2015 geen significant verschil zat in de representativiteit van de steekproeven, hoewel die representativiteit in sommige gevallen was aangetast door het beperkte aantal QA-zones en daarom had kunnen worden verbeterd met behulp van een kosten-batenanalyse.

De resultaten van de kwaliteitsbeoordeling werden niet voldoende gebruikt om de kwaliteit van de LPIS-gegevens te verbeteren

70

Een van de doelstellingen van de QA is het nemen van corrigerende maatregelen als dit noodzakelijk is. Lidstaten moeten over het algemeen corrigerende actieplannen opstellen als er geen conformiteit bestaat met cruciale QE’s. Twee van de gecontroleerde lidstaten/regio’s (Ierland en Schotland) voldeden echter consequent niet aan cruciale QE’s maar stelden geen corrigerende actieplannen op. Dit waren geen op zichzelf staande gevallen. Voor 2014 merkte de Commissie op dat van de 20 lidstaten of regio’s die, op basis van hun QA-resultaten in 2014, een corrigerend actieplan hadden moeten opstellen, er zes (30 %) dit niet hadden gedaan.

71

De Commissie is verantwoordelijk voor de monitoring van de QA-resultaten. Zij voerde aannemelijkheidscontroles uit en nam contact op met lidstaten en regio’s als zij kennelijke fouten of rekenfouten in hun QA-rapporten constateerde. De Commissie (DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling) onderwierp de binnenkomende QA-resultaten echter niet aan een grondiger onderzoek met betrekking tot de betrouwbaarheid van de LPIS-QA of de oorzaken van niet-naleving. Ook ontbraken een trendanalyse van historische gegevens voor lidstaten en regio’s, een analyse van QA-uitschieters en een analyse per soort referentieperceel. De uitvoering van dergelijke analyses kan de Commissie helpen bij het ontdekken van onverklaarde afwijkingen of trends met betrekking tot de QE’s.

72

De Commissie legde een beperkt aantal informatiebezoeken aan specifieke lidstaten of regio’s af om hun QA-resultaten te bespreken en de methodologie te verduidelijken en voerde enkele afzonderlijke QA-controles uit⁴⁷. Sommige LPIS-QA’s vielen onder de reguliere oppervlaktesteuncontroles van de Commissie⁴⁸, hoewel niet specifiek rekening werd gehouden met de QA-resultaten voordat de te bezoeken lidstaten werden geselecteerd. Met de resultaten van de QA van 2014 stelde het JRC voor vijf lidstaten/regio’s⁴⁹ die door DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling in 2015 werden gecontroleerd LPIS-QA-screeningsverslagen op; daarna werd het JRC uitgenodigd om aan drie daarmee verband houdende dienstreizen deel te nemen. Deze informatiebezoeken en controles waren niet afdoende om zekerheid te verkrijgen over de betrouwbaarheid van de QA-resultaten die jaarlijks voor alle LPIS’en worden ontvangen.

35DG Landbouw en plattelandsontwikkeling: DSCG/2014/31 (EAG-laag), DSCG/2014/32 (controles ter plaatse), DSCG/2014/33 (LPIS), DSCG/2014/39 (geospatiale steunaanvragen); JRC (in samenwerking met DG Landbouw en plattelandsontwikkeling): DS-CDP-2015-06 (technische richtsnoeren voor het pro-ratasysteem voor blijvend grasland), DS-CDP-2015-11 (actualisering LPIS) en DS-CDP-2015-10 (beheer van lagen).

36Eenheid D.3 van DG Landbouw en plattelandsontwikkeling bestaat sinds januari 2014.

37Artikel 41, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 dat op 1 januari 2014 in werking trad.

38Overeenkomstig de door de Commissie verstrekte informatie in haar antwoord op tekstvak 7.8 van ons Jaarverslag 2014.

39België, Bulgarije, Spanje, Frankrijk, Ierland, Litouwen, Portugal en het Verenigd Koninkrijk.

40Bulgarije, Griekenland, Spanje, Italië, Portugal en Roemenië.

41De rechtsgrondslag hiervoor, voorheen artikel 6, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1122/2009, is nu artikel 6 van Verordening (EU) nr. 640/2014.

42QE7 - „het percentage tijdens de controles ter plaatse geconstateerde onregelmatigheden” - werd verwijderd met ingang van de QA 2015.

43Deze wijzigingen omvatten bijvoorbeeld de herziening of aanpassing van essentiële concepten en definities (bijvoorbeeld „ernstige onvolkomenheden” in ETS 5.1), herzieningen in de formule voor het berekenen van een QE (bijvoorbeeld QE5 tot QE7 in ETS 5.1), de toevoeging van nieuwe componenten van een QE (bijvoorbeeld QE1 b in ETS 5.3), verwijdering van een QE (QE7 in ETS 6.0) of een wijzigingen in de nummering van QE’s (omkering van QE3 en QE4 in ETS 6.0).

44„Peer review of the LPIS QA Framework” uitgevoerd door Sytze de Bruin (Universiteit Wageningen) en Gábor Csornai (adviseur) V4.0, november 2011.

45De andere bezochte lidstaten gaven verschillende redenen waarom percelen niet aan QE4 voldeden zoals multipercelen of -polygonen; geen subsidiabel areaal hoewel het MEA groter was dan nul; een ondeugdelijke of ontbrekende afbakening waardoor het onmogelijk is de ligging van het perceel vast te stellen; meer dan twee ontbrekende grenzen.

46Behalve als een lidstaat of regio geen teledetectie gebruikt (Oostenrijk, Schotland).

47Bijvoorbeeld in 2014 in Ierland en Nederland.

48In 2013 kwamen alleen de LPIS-QA’s in Spanje, Italië en Zweden aan de orde. De controles van 2014 bestreken de LPIS-QA’s in Bulgarije, Ierland, Litouwen, Nederland en het Verenigd Koninkrijk-Engeland.

49BE-Vlaanderen, Denemarken, Cyprus, Finland en het Verenigd Koninkrijk-Schotland.

Conclusies en aanbevelingen

73

De informatie die in LPIS’en - een cruciaal onderdeel van GBCS - is geregistreerd, vormt de basis voor correcte areaalbetalingen aan landbouwers. Het LPIS is onderworpen aan bepaalde vereisten in de GLB-verordeningen en zou dienst moeten doen als een instrument voor monitoring van nieuwe onderdelen van het GLB. Het is daarom van essentieel belang dat de gegevens in het LPIS betrouwbaar zijn om te verzekeren dat betalingen wettig en regelmatig zijn. De betrouwbaarheid van gegevens is afhankelijk van doeltreffende en doelmatige actualiseringen, verificaties en monitoring door zowel de Commissie als de lidstaten.

74

De controlevraag luidde: „Wordt het landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS) goed beheerd?” We concludeerden dat het LPIS een nuttig instrument is om de subsidiabiliteit van landbouwgrond te bepalen, maar dat het beheer ervan verder verbeterd zou kunnen worden.

75

Indien LPIS’en naar behoren zijn geactualiseerd en geanalyseerd, kunnen ze een significante bijdrage leveren aan het voorkómen en opsporen van oppervlaktegerelateerde fouten in steunaanvragen. In de afgelopen jaren bleek uit onze resultaten van de betrouwbaarheidsverklaring dat actieplannen en financiële correcties de LPIS-tekortkomingen in de betrokken lidstaten aanpakten. Er blijft echter op sommige gebieden ruimte voor verbetering.

76

Hoewel de orthobeelden in het LPIS-actualiseringsproces grotendeels actueel waren, ondervonden de gecontroleerde lidstaten moeilijkheden bij het correct bepalen van het subsidiabel maximumareaal van referentiepercelen. Dit gebeurde voornamelijk in gevallen waarin het met uitsluitend orthobeelden niet mogelijk was de subsidiabiliteit van grond afdoende te beoordelen, bijvoorbeeld bij bepaalde soorten grasland (zie de paragrafen 14-29). In enkele van de LPIS’en was aanvullende informatie betreffende eigendom en recht op gebruik opgenomen om ervoor te zorgen dat elk perceel door de juiste landbouwer was opgegeven (zie de paragrafen 30 en 31). Lidstaten analyseerden de kosteneffectiviteit van hun LPIS niet om de daarmee samenhangende controles beter op te zetten. Dit zou bijdragen tot de opzet van efficiëntere controlesystemen en de ondersteuning van toekomstige beleidseffectbeoordelingen (zie de paragrafen 32 en 33).

Verbetering van processen voor het vergroten van de betrouwbaarheid van LPIS-gegevens en prestatiemeting

Aanbeveling 1 - Verbetering van processen voor de vergroting van de betrouwbaarheid van LPIS-gegevens

De lidstaten zouden zich in de huidige GLB-periode meer moeten inspannen om, op basis van een gekwantificeerde kosten-batenanalyse en een beoordeling van de risico’s, de betrouwbaarheid van de LPIS-gegevens te vergroten door tijdige en grondig uitgevoerde actualiseringen van het systeem. Gezien de complexiteit van de pro-ratabeoordeling moeten de lidstaten die van deze optie gebruikmaken, in de huidige GLB-periode verdere inspanningen leveren om een pro-ratacatalogus te ontwikkelen met duidelijke criteria voor omschrijving en beoordeling, en aanvullende technische instrumenten gebruiken om de objectiviteit van orthobeeldanalyses te vergroten en de reproduceerbaarheid te verzekeren. Lidstaten moeten ook de mogelijkheid overwegen om, voor zover dit haalbaar en kosteneffectief is, gegevens over eigendom en recht op gebruik in hun LPIS op te nemen.

Aanbeveling 2 - Meting van de kosteneffectiviteit van de uitvoering van het LPIS

Met steun van de Commissie moeten de lidstaten in de huidige GLB-periode een kader ontwikkelen en opzetten voor de evaluatie van de kosten van het beheren en actualiseren van hun LPIS. Dit zou de lidstaten in staat moeten stellen de prestaties van hun LPIS en de kosteneffectiviteit van de systeemverbeteringen te meten.

77

Door de LPIS-bepalingen in het GLB-rechtskader 2014-2020 is het aantal voorschriften dat door de lidstaten moet worden gecontroleerd, verhoogd. Er worden vorderingen gemaakt bij de aanpassing van het LPIS met het oog op vergroening, hoewel deze nog niet afgerond is, en de betalingsvoorwaarden van vergroening kunnen slechts gedeeltelijk met behulp van het LPIS worden gecontroleerd (zie de paragrafen 34-41). Andere elementen die gunstig zijn voor het milieu, zoals landschapselementen die in het kader van cross compliance worden beschermd, zijn niet in de LPIS’en opgenomen en wanneer lidstaten hadden besloten deze uit eigen beweging op te nemen, constateerden we gevallen van onjuiste registratie in het systeem (zie de paragrafen 42 en 43).

78

De vereenvoudiging is gaande, maar blijft -ondanks het voordeel van nuttige instrumenten zoals geospatiale steunaanvragen -een uitdaging, omdat sommige bepalingen in de praktijk niet worden gebruikt (de stabiliteitsdrempel van 2 %) of aanzienlijke uitdagingen bij de uitvoering opleveren (de 100-bomenregel of de nieuwe categorieën van subsidiabele grond). De huidige inspanningen om het LPIS te vereenvoudigen zijn nog niet volledig (zie de paragrafen 44-55).

Juridische complexiteit slimmer aanpakken

Aanbeveling 3 - Registratie van permanente milieukenmerken is betrouwbaarder

De lidstaten moeten ervoor zorgen dat zij, met behulp van hun LPIS, ecologische aandachtsgebieden, blijvend grasland en nieuwe categorieën grond op betrouwbare wijze identificeren en registreren en vervolgens doeltreffend monitoren. Ze moeten ook beoordelen of de kosten tegen de baten opwegen indien alle landschapselementen die beschermd worden in het kader van cross compliance of agromilieuregelingen, in hun LPIS worden opgenomen met het oog op een verdere versterking van de monitoring en bescherming van deze elementen die gunstig zijn voor het milieu en de biodiversiteit.

Aanbeveling 4 - Stroomlijning van enkele LPIS-gerelateerde regels in het huidige wettelijk kader

De Commissie moet het huidige wettelijk kader aan een nieuw onderzoek onderwerpen om sommige LPIS-gerelateerde regels voor de volgende GLB-periode te vereenvoudigen en te stroomlijnen, bijvoorbeeld door de noodzaak voor de stabiliteitsdrempel van 2 % en de 100-bomenregel te heroverwegen.

79

Vergeleken met de vorige GLB-periode was de monitoring door de Commissie van de wettigheid en de regelmatigheid in de LPIS’en verbeterd. Het controlewerk van de Commissie is veelomvattend, er wordt volgens de voorschriften aanzet gegeven tot actieplannen en financiële correcties worden toegepast (zie de paragrafen 56-64).

80

De LPIS-richtsnoeren van de Commissie behandelen echter hoofdzakelijk aspecten van wettigheid en regelmatigheid en richten zich niet op de wijze waarop de algehele doeltreffendheid van het LPIS-systeem verbeterd kan worden. De Commissie voerde in het bijzonder de LPIS-kwaliteitsbeoordeling in zodat lidstaten proactief mogelijke tekortkomingen in het systeem kunnen opsporen en waar nodig corrigerende maatregelen kunnen nemen. Deze is bedoeld om waarde aan het LPIS toe te voegen maar de betrouwbaarheid van de QA-resultaten wordt niet alleen ondermijnd door tekortkomingen bij de toepassing van de methodologie (wellicht vanwege de complexiteit ervan), maar ook door problemen in de steekproefbenadering (zie de paragrafen 65-69). Daarnaast worden de QA-resultaten niet doeltreffend benut om de LPIS-gegevens te verbeteren, omdat er niet altijd corrigerende actieplannen worden voorbereid. De Commissie maakte niet voldoende gebruik van de QA-resultaten om verbeteringen in de LPIS’en te bevorderen (zie de paragrafen 70-72).

Herziening van de aandacht van de Commissie voor het verhogen van de meerwaarde van de LPIS-kwaliteitscontroles voor de huidige periode

Aanbeveling 5 - Verbetering van de representativiteit van de QA-steekproeven

Vóór de aanvang van de QA voor 2017 moet de Commissie een kosten-batenanalyse verrichten om na te gaan of de representativiteit van de QA-steekproeven verbeterd kan worden zodat een betere dekking van de populatie percelen in het LPIS kan worden bereikt.

Aanbeveling 6 - Betere monitoring van QA-resultaten

Vanaf 2016 moet de Commissie de monitoring van QA-resultaten verbeteren door inconsistenties in QA-verslaglegging te analyseren en er follow-up aan te geven, door feedback te geven aan de lidstaten en ervoor te zorgen dat corrigerende actieplannen zo nodig worden voorbereid en uitgevoerd. De Commissie moet ook voor elke lidstaat en elk type referentieperceel een gedetailleerde jaarlijkse trendanalyse uitvoeren zodat potentiële problemen op tijd kunnen worden ontdekt.

Dit verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Phil WYNN OWEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 7 september 2016.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

Bijlagen

Bijlage I

LPIS-lagen zoals vermeld in artikel 5, leden 1 en 2, van Verordening (EU) nr. 640/2014

οArealen die worden gebruikt als bouwland, blijvend grasland en blijvend weiland of voor blijvende teelten (artikel 4, lid 1, onder e), van Verordening nr. 1307/2013).

οLandbouwgrond met agromilieu- en klimaatverbintenissen (artikel 28, lid 2, van Verordening nr. 1305/2013).

οOvereenkomstig artikel 32, lid 2, onder b), van Verordening 1307/2013, grond die in 2008 recht gaf op betalingen in het kader van de bedrijfsbetalingsregeling of de regeling inzake een enkele areaalbetaling die waren ingesteld bij respectievelijk titel III en titel IV bis van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en die:

i)niet meer voldoet aan de definitie van „subsidiabele hectare” als gevolg van de uitvoering van de Habitatrichtlijn (92/43/EEG), de Kaderrichtlijn water (2000/60/EG) en de Vogelrichtlijn (2009/147/EG);

ii)voor de looptijd van de betrokken verbintenis van de individuele landbouwer is bebost overeenkomstig artikel 31 van Verordening (EG) nr. 1257/1999, artikel 43 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 of artikel 22 van Verordening (EU) nr. 1305/2013 of een nationale regeling waarvan de voorwaarde strookt met artikel 43, leden 1, 2 en 3, van Verordening (EG) nr. 1698/2005 of artikel 22 van Verordening (EU) nr. 1305/2013, of

iii)voor de looptijd van de betrokken verbintenis door de individuele landbouwer is braakgelegd overeenkomstig de artikelen 22, 23 en 24 van Verordening (EG) nr. 1257/1999, artikel 39 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 of artikel 28 van Verordening (EU) nr. 1305/2013.

οInformatie om het MEA te bepalen voor:

i)oppervlaktegerelateerde maatregelen voor plattelandsontwikkeling,

ii)de basisbetalingsregeling,

iii)de regeling inzake een enkele areaalbetaling,

iv)herverdelingbetaling,

v)betalingen voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken,

vi)betalingen voor gebieden met natuurlijke beperkingen,

vii)betalingen voor jonge landbouwers,

viii)vrijwillige gekoppelde steun,

ix)gewasspecifieke betalingen voor katoen,

x)de regeling voor kleine landbouwers,

xi)Posei (maatregelen voor de ultraperifere gebieden),

xii)de eilanden in de Egeïsche Zee.

οInformatie over de grootte en de locatie van de EAG’s.

οInformatie die de toepassing van specifieke bepalingen rechtvaardigt voor:

i)berggebieden en andere gebieden met aanzienlijke natuurlijke of andere specifieke beperkingen als bedoeld in artikel 32 van Verordening (EU) nr. 1305/2013;

ii)Natura 2000-gebieden die vallen onder Richtlijn 2000/60/EG;

iii)landbouwgrond waarvoor uit hoofde van artikel 57 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 een vergunning voor de productie van katoen is verleend;

iv)arealen die in een voor begrazing of teelt geschikte natuurlijke staat worden behouden, zoals bedoeld in artikel 4, lid 1, sub c, onder iii), van Verordening (EU) nr. 1307/2013;

v)gebieden die door de lidstaten worden aangewezen voor de regionale en/of collectieve tenuitvoerlegging van EAG’s overeenkomstig artikel 46, leden 5 en 6, van Verordening (EU) nr. 1307/2013;

vi)gebieden die aan de Commissie zijn gemeld overeenkomstig artikel 20 van Verordening (EU) nr. 1307/2013;

vii)gebieden met ecologisch kwetsbaar blijvend grasland die onder de Habitatrichtlijn of de Vogelrichtlijn vallen;

viii)andere kwetsbare gebieden als bedoeld in artikel 45, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1307/2013;

ix)gebieden die door de lidstaten worden aangewezen overeenkomstig artikel 48 van Verordening (EU) nr. 1307/2013.

Bijlage II

Kwaliteitsbeoordeling 2015 - kwaliteitselementen per conformiteitsklasse

Eerste conformiteitsklasse - ter beoordeling van de kwaliteit van het LPIS | QE1 | De juiste kwantificering van het subsidiabel maximumareaal (MEA)
QE2 | Het aandeel en de distributie van referentiepercelen met een MEA waarin niet-subsidiabele arealen worden meegerekend of waarin landbouwareaal niet wordt meegerekend
QE3 | De aanwezigheid van referentiepercelen met ernstige onvolkomenheden¹.
Tweede conformiteitsklasse - ter beoordeling van mogelijke tekortkomingen in het LPIS | QE4 | De categorisatie van referentiepercelen hetzij met een MEA waarin niet-subsidiabele arealen zijn meegerekend of waarin landbouwareaal niet is meegerekend, hetzij met ernstige onvolkomenheden²
QE5 | De verhouding tussen het aangegeven areaal en het MEA binnen de referentiepercelen
QE6 | Het percentage in de loop der jaren gewijzigde referentiepercelen.

Bron: artikel 6 van Verordening (EU) nr. 640/2014 en JRC-portaal³.

1Noot: QE4 vóór 2015.

2Noot: QE3 vóór 2015.

3Zie https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/LPISQA_Legacy/ETS/Decisions.

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

I

De Commissie vindt dat het LPIS een wezenlijke rol speelt bij de voorkoming en terugdringing van de foutenniveaus in de steunregelingen waarvoor dit instrument wordt gebruikt.

III Eerste streepje

het LPIS is de hoeksteen van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem. Met dit instrument kan het merendeel van de administratieve controles worden uitgevoerd en kunnen fouten al in de vroege stadia van de verwerking van steunaanvragen worden voorkomen, opgespoord en rechtgezet. Bovendien bevordert het LPIS in combinatie met de geospatiale steunaanvraag de foutenpreventie aan de basis en een tijdige correctie van fouten.

Niettemin blijven de lidstaten zelf verantwoordelijk voor het actueel houden van hun LPIS en voor een correcte interpretatie van de orthobeelden. Met de door de Commissie ontwikkelde methodologie voor de kwaliteitsbeoordeling (QA) van het LPIS kunnen de lidstaten bepalen waar de zwakke punten in de verwerking of foto-interpretatie van beelden liggen en fouten ontstaan, zodat zij corrigerende actie kunnen ondernemen.

III Derde streepje

sinds de geauditeerde periode worden de QA-resultaten van de LPIS’en intensiever gemonitord door de Commissie.

IV a)

Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.

Wat betreft de relevantie, de adequatie en het nut van LPIS-controles waarbij wordt nagegaan of de grond ter beschikking staat van de landbouwer, wordt verwezen naar het antwoord van de Commissie op paragraaf 30.

IV b)

De Commissie is het eens met de aanbeveling om de lidstaten te ondersteunen. In dit verband bevordert zij de uitwisseling van best practices en verricht zij een haalbaarheidsstudie.

IV c)

Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.

IV d)

De Commissie neemt de aanbeveling over.

Alle LPIS-gerelateerde regels zullen worden geëvalueerd en zo nodig worden herzien in het nieuwe GLB voor de periode na 2020.

IV e)

De Commissie is het eens met de aanbeveling.

De representativiteit van de steekproeven wordt continu gemonitord.

IV f)

De Commissie is het eens met de aanbeveling en is al begonnen met de uitvoering ervan.

Voor de aanvraagjaren 2014 en 2015 hebben de lidstaten feedback over hun QA-verslaglegging van het LPIS ontvangen in de vorm van officiële brieven waarin ook is gewezen op de verplichting om de nodige corrigerende actie te ondernemen.

Alle corrigerende acties zijn geanalyseerd en wanneer die inadequaat of ontoereikend werden geacht, is om een aanpassing ervan verzocht. Er is een specifieke risicobeoordeling in ontwikkeling aan de hand waarvan de Commissie in het kader van haar monitoringtaken bepaalt welke lidstaten moeilijkheden ondervinden bij een correcte toepassing van de QA-methodologie voor het LPIS, bij het in kaart brengen van de problemen in het systeem en bij de aanpak ervan in de vorm van passende corrigerende actie.

Deel I

13

Het LPIS is de hoeksteen van het GBCS en het voornaamste controle-instrument voor het merendeel van de rechtstreekse betalingen. Een betrouwbaar, actueel en accuraat LPIS is van groot belang voor de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen. Daarnaast kan het voor de lidstaten nuttig zijn om onderzoek naar de kosteneffectiviteit van hun systeem te verrichten om de werking ervan te verbeteren.

20

Wat betreft de gevallen waarin het te lang duurde voordat de nieuwe orthobeelden in het LPIS waren opgenomen, heeft de Commissie de lidstaten herhaaldelijk aangeraden ervoor te zorgen dat hun LPIS vóór de start van het aanvraagproces geactualiseerd is¹.

22

De Commissie gaat er op basis van een statistisch representatieve steekproef van de QA-resultaten van de LPIS’en van uit dat het verschil op EU-niveau in termen van een te hoge raming minder dan 2 % bedraagt. Een correcte vaststelling van het subsidiabele maximumareaal (MEA) voor elk referentieperceel is vanwege de enorme kosten die dit zou meebrengen, niet realistisch².

Tekstvak 2 - Voorbeelden van onjuiste beoordeling van MEA’s die door foto-interpretatie vastgesteld had kunnen worden

De Commissie plaatst geen vraagtekens bij de door de Rekenkamer gegeven voorbeelden van een onjuiste MEA-beoordeling Zij acht deze concrete gevallen echter niet representatief voor andere LPIS’en als geheel. De LPIS’en in de EU lopen onderling sterk uiteen en hetzelfde geldt voor de kenmerken van de landbouwarealen in de EU.

23

De Commissie heeft de lidstaten aangeraden snelle veldbezoeken af te leggen als de foto-interpretatie geen uitsluitsel biedt over de subsidiabiliteit van een areaal. Zoals aangegeven in paragraaf 25, kost dat wel geld en daarom heeft de Commissie richtsnoeren gegeven, platformen gecreëerd en workshops georganiseerd om ervoor te zorgen dat efficiënter gebruik wordt gemaakt van foto-interpretatie.

29

De technische richtsnoeren voor het pro-ratasysteem voor blijvend grasland (document DS-CDP-2015-06 final) bevatten informatie over best practices voor lidstaten die pro-rata toepassen.

Daarnaast is tijdens de workshop van 23-25 mei 2016 over de controle en het beheer van landbouwgrond in het GBCS de door Spanje gebruikte Lidar-technologie als potentieel instrument gedeeld.

30

De EU-wetgeving schrijft inderdaad niet voor dat het LPIS moet worden aangevuld met informatie over de vraag of de percelen wel ter beschikking staan van de landbouwer. Evenmin zijn systematische kruiscontroles met dergelijke informatie vereist. De Commissie raadt de lidstaten wel aan om controles ter plaatse te verrichten bij twijfel over de vraag of de grond wel ter beschikking staat van de landbouwer.

32

In het kader van het gedeeld beheer bepalen de lidstaten binnen het bestaande rechtskader zelf hoe het GLB het best kan worden uitgevoerd in termen van kosteneffectiviteit. Met het oog op een verbetering van de kosteneffectiviteit heeft de Commissie diverse workshops georganiseerd over best practices voor bijvoorbeeld de identificatie en kwalificatie van landbouwgrond.

33

De Commissie is zich bewust van de kosten van de hoofdfuncties van het LPIS en houdt daarmee rekening in haar voorstellen voor EU-wetgeving. Daarnaast verschillen de LPIS’en onderling sterk en kiezen de lidstaten voor uiteenlopende implementatie-opties. In het kader van het gedeeld beheer moeten de lidstaten hun eigen beleidskeuzes maken en daarbij rekening houden met de kosteneffectiviteit van hun LPIS.

Deel II

38

Door de LPIS-richtsnoeren zijn de lidstaten op de hoogte van de eis dat blijvend grasland moet worden gegeolokaliseerd (op het kleinst mogelijke niveau), en van de wijze waarop dit dient te gebeuren. In het kader van de QA van het LPIS, en met name QE (kwaliteitselement) 2, moeten de lidstaten de kwaliteit van deze indeling beoordelen en zo nodig passende corrigerende actie ondernemen.

Tekstvak 8 - Tekortkomingen bij de monitoring van blijvend grasland

Bij de analyse van de QA-resultaten van de LPIS’en is duidelijk geworden dat de indeling van landbouwgrond een van de belangrijkste punten is waarop de lidstaten corrigerende actie ondernemen.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 38.

40

Hoewel de Commissie de lidstaten aanraadt om alle mogelijke EAG’s in de EAG-laag van het LPIS op te nemen, heeft zij in het kader van het vereenvoudigingsinitiatief de minimumeisen versoepeld wat betreft de volledigheid van de EAG-laag. In punt 5.10 van het desbetreffende richtsnoer over de volledigheid van de EAG-laag (document DSCG/2014/31 FINAL REV 1) wordt aangegeven dat de EAG-laag na verificatie en vóór betaling in elk geval alle aangegeven EAG’s moet bevatten die in de tijd stabiel zijn.

44

De vereenvoudiging van het GLB is een continu proces met drie belangrijke uitgangspunten: de basishandeling wordt niet gewijzigd (stabiliteit van het beleid), de landbouwer heeft er profijt van en een solide financieel beheer blijft gewaarborgd. Volgens de Commissie geldt dit ook voor het LPIS.

45

Dankzij de invoering van de geospatiale steunaanvraag is de indiening van de aanvraag voor een landbouwer eenvoudiger geworden. Evenzo moet de stabiliteitsdrempel van 2 % voorkomen dat de betaalorganen de referentiepercelen in het LPIS onnodig vaak moeten bijwerken ondanks geringe variaties in het gemeten areaal. Tot slot is de regel voor de maximale boomdichtheid (de zogeheten 100-bomenregel) ook bedoeld als duidelijk en simpel beoordelingscriterium voor de subsidiabiliteit van percelen met geïsoleerde bomen.

46

Volgens de gegevens van de Commissie was het grondgebied van 14 lidstaten, 4 Duitse deelstaten en Vlaanderen in 2015 al volledig gedekt, hoewel de regels slechts een dekking van ten minste 25 % vanaf 2016 voorschrijven.

48

De geospatiale steunaanvraag is voor landbouwers ook een duidelijke vereenvoudiging: wanneer de aangeleverde informatie stabiel en betrouwbaar is, hoeven zij in de aanvraagfase alleen nog op „bevestigen” te klikken om aan te geven dat de voorgedrukte informatie klopt.

50

Voor de bepaling van het subsidiabele areaal blijvend grasland kunnen de lidstaten gebruikmaken van hetzij pro-rata hetzij de maximale boomdichtheid (de zogeheten 100-bomenregel). In beide gevallen moeten de lidstaten van tevoren nagaan en bepalen welke graasbaar geachte soorten niet worden uitgesloten van het subsidiabele areaal. De hogere administratieve druk is een rechtstreeks gevolg van de door de lidstaten gemaakte keuzes.

Met de maximale boomdichtheid en het pro-ratasysteem kan een nationale overheid op eenvoudigere wijze beoordelen wat het MEA van referentiepercelen met geïsoleerde bomen is. Het zou namelijk omslachtig zijn om elke afzonderlijke niet-subsidiabele boom af te bakenen.

52

Het LPIS is een krachtig instrument om stabiele subsidiabiliteitselementen van landbouwpercelen te controleren, maar sommige subsidiabiliteitsvoorwaarden, zoals onderhoudsactiviteiten, zijn inderdaad moeilijker te controleren met het LPIS. In het LPIS wordt niet-onderhouden grond (d.w.z. een gebrek aan landbouwactiviteiten) anders behandeld dan verlaten grond. Beide zijn niet subsidiabel, maar het niet onderhouden van grond kan van tijdelijke aard zijn, terwijl van verlaten grond veeleer mag worden aangenomen dat deze permanent niet-subsidiabel is.

53

Zie de antwoorden van de Commissie op de punten 23 en 33.

55

Volgens de Commissie profiteren zowel de begunstigden als de betaalorganen van de in punt b) bedoelde vereenvoudiging.

Deel III

56

De QA van het LPIS is een jaarlijkse exercitie die uiteindelijk tot doel heeft de kwaliteit en betrouwbaarheid van het LPIS te verbeteren door de opgespoorde technische zwakke punten te analyseren en corrigerende actie te ondernemen.

59

De Commissie houdt met best practices en de kosteneffectiviteit rekening bij het opstellen van richtsnoerdocumenten en in de technische richtsnoeren, die in nauw overleg met de lidstaten tot stand komen.

64

Financiële correcties worden opgelegd voor een begrotingsjaar omdat in dat jaar de betaling wordt gedaan. Het begrotingsjaar is dus al één jaar later dan het jaar van de aanvraag. Bovendien hebben de financiële correcties normaliter betrekking op de uitgaven over de 24 maanden vóór de start van het onderzoek. Door de 24 maanden-regel kunnen langere perioden worden bestreken en kan de EU-begroting dus breder worden beschermd.

65

Het belangrijkste onderzoeksitem in de QA van het LPIS is het LPIS-referentieperceel. Onder deze noemer valt al het landbouwareaal met steunaanvraagpotentieel.

De QA van het LPIS is bedoeld als een systematische en consistente evaluatie van de verschillende systemen die de lidstaten los van elkaar hebben opgezet. Daarbij moeten mogelijke zwakke punten in deze systemen aan het licht komen, die de lidstaten dan zelf kunnen verhelpen.

Er zijn inderdaad ontwerpversies van de methodologie in omloop gebracht en dit telkens weer (om de lidstaten in de gelegenheid te stellen daarop te reageren). Vóór het uitbrengen van een definitieve versie moesten namelijk eerst alle op- en aanmerkingen van de lidstaten worden verzameld en meegewogen.

De meeste methodologische herzieningen zijn doorgevoerd op grond van de wijzigingen in de wetgeving dan wel op speciaal verzoek van LPIS-belanghebbenden (de lidstaten), die graag wilden dat de methodologie meer zou worden afgestemd op hun eigen LPIS.

66

De QA-methodologie voor het LPIS is in wezen simpel: de geregistreerde informatie wordt vergeleken met hetgeen tijdens de exercitie is gemeten, en vervolgens worden de resultaten geanalyseerd.

De ogenschijnlijke complexiteit van de huidige richtsnoeren is het gevolg van i) de invoering, op verzoek van de lidstaten, van bepaalde processen en opties vanwege hun uiteenlopende LIPS-implementatiestrategieën, en ii) een robuust documentatieformaat op basis van ISO19100-normen.

Tekstvak 11 - Voorbeelden van onjuiste of inconsistente toepassing van de QA-methodologie

Ongeacht het potentiële probleem in Noordrijn-Westfalen vindt de Commissie niet dat er sprake is van een systematische vertekening van de QA-resultaten voor het LPIS wanneer een bepaald aantal percelen van dezelfde populatie in het kader van de systematische LPIS-actualiseringsexercitie is bijgewerkt in de periode tussen de steekproeftrekking en de feitelijke beoordeling. Dit kan juist getuigen van een effectief LPIS-actualiseringsbeheer.

De Commissie heeft tijdens de LPIS/CTP-workshops in 2014 en 2015 een aantal sessies georganiseerd waarin de noodzaak om veldbezoeken af te leggen, onder de aandacht van de lidstaten is gebracht.

In ETS 6.0, waarin het vierogenprincipe is opgenomen, is nadrukkelijk vastgelegd dat een uitvoerder onafhankelijk moet zijn.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 67 en 68

In 2015 is vanwege dit probleem een wijziging in de steekproeftrekkingsstrategie en de beeldlevering doorgevoerd. Vanaf exercitie 2015 worden de trekking van de steekproef uit de zones in het kader van de QA en de selectie van de steekproef uit de referentiepercelen gedaan door de Commissie en niet door de lidstaten. Voor alle LPIS’en wordt nu dezelfde methodologie gevolgd, die waarborgt dat de populatie representatief is én dat er sprake is van een consistente aanpak voor de EU en in de tijd.

Tekstvak 12 - Enkele tekortkomingen die in de QA-steekproefselectie van de QA 2010 tot 2014 naar voren kwamen

Aangezien de teledetectiezones meestal aselect werden gekozen, maakten alle referentiepercelen in principe een gelijke kans om te worden geselecteerd. Niettemin is de verantwoordelijkheid voor de selectie van de referentiepercelen verschoven naar het JRC om een betere, onvertekende steekproefselectie te waarborgen.

70

Wanneer bij de beoordeling van de bevindingen concrete zwakke punten aan het licht komen die een bepaalde ingreep noodzakelijk maken, dan wordt een corrigerend actieplan verwacht. Pas na de beoordeling van de QA-bevindingen voor het LPIS dient een beslissing te worden genomen over een dergelijk plan.

Bij de analyse van de QA van het LPIS heeft de Commissie gevallen ontdekt waarin is gefaald op kritieke QE’s. Desondanks is geen corrigerende actie ondernomen door de lidstaten. Tijdens de LPIS-workshops is daarop gewezen en sinds 2015 worden deze gevallen nauwlettend gevolgd.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 71 en 72

Sinds 2015 vindt een volledige follow-up van de verslagen plaats voor de auditperiode. De QA-verslagen en de corrigerende actie van de lidstaten worden al sinds 2014 geanalyseerd.

De aandacht van de Commissie is steeds gericht geweest op de betrouwbaarheid en consistentie van de cijfers in de verslagen. Een trendanalyse vindt bij de intensievere monitoring van de QA van het LPIS plaats indien zulks passend wordt geacht. Omdat de QA-methodologie in de loop der jaren is geëvolueerd, is een brede trendanalyse niet eenvoudig omdat de gegevens onderling niet volledig vergelijkbaar zijn.

De Commissie wil een aantal lidstaten bezoeken om hen te helpen bij de verbetering van de kwaliteit van hun LPIS.

De Commissie was zich ervan bewust dat de QA-resultaten van het LPIS voor aanvraagjaar 2011 destijds niet al te betrouwbaar waren. In dat jaar werd de methodologie immers voor het eerst uitgeprobeerd.

Conclusies en aanbevelingen

76

De EU-wetgeving schrijft niet voor dat het LPIS moet worden aangevuld met informatie over de vraag of de percelen wel ter beschikking staan van de landbouwer. Evenmin zijn systematische kruiscontroles met dergelijke informatie vereist. De Commissie raadt de lidstaten evenwel aan om controles ter plaatse te verrichten bij twijfel over de vraag of de grond wel ter beschikking staat van de landbouwer.

Aanbeveling 1 - Verbetering van processen voor de vergroting van de betrouwbaarheid van LPIS-gegevens

Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.

Aanbeveling 2 - Meting van de kosteneffectiviteit van de uitvoering van het LPIS

De Commissie is het eens met de aanbeveling om lidstaten te ondersteunen. In dit verband bevordert zij de uitwisseling van best practices en verricht zij een haalbaarheidsstudie.

78

De stabiliteitsdrempel van 2 % moet voorkomen dat de betaalorganen de referentiepercelen in het LPIS onnodig vaak moeten bijwerken ondanks geringe variaties in het gemeten areaal. Tot slot is de regel voor de maximale boomdichtheid (de zogeheten 100-bomenregel) ook bedoeld als duidelijk en simpel beoordelingscriterium voor de subsidiabiliteit van percelen met geïsoleerde bomen.

Aanbeveling 3 - Permanente milieukenmerken op betrouwbaarder wijze registeren

Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.

Aanbeveling 4 - Stroomlijning van enkele LPIS-gerelateerde regels in het huidige wettelijk kader

De Commissie neemt deze aanbeveling over.

Alle LPIS-gerelateerde regels zullen worden geëvalueerd en zo nodig worden herzien in het nieuwe GLB voor de periode na 2020.

80

Wat betreft de QA van het LPIS die de Commissie van de lidstaten ontvangt, wordt in relevante gevallen om een formele terugkoppeling van de lidstaten gevraagd, inclusief een toelichting op hun corrigerende actieplan (of het ontbreken ervan). Voorts worden tijdens de jaarlijkse workshops de resultaten en opmerkingen gepresenteerd aan en besproken met de lidstaten. In 2016 is een en ander ook ter sprake gebracht in het Comité voor rechtstreekse betalingen om de vertegenwoordigers van de lidstaten er bewuster van te maken dat de QA-exercitie voor het LPIS echt nuttig is voor de verbetering van hun LPIS. Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 70 en 22.

De voor de steekproeftrekking gevolgde aanpak wordt continu gemonitord door de Commissie.

Aanbeveling 5 - Verbetering van de representativiteit van de QA-steekproeven

De Commissie is het eens met deze aanbeveling.

De representativiteit van de steekproeven wordt continu gemonitord.

Aanbeveling 6 - Betere monitoring van QA-resultaten

De Commissie is het eens met de aanbeveling en is al begonnen met de uitvoering ervan.

Voor de aanvraagjaren 2014 en 2015 hebben de lidstaten feedback over hun QA-verslaglegging van het LPIS ontvangen in de vorm van officiële brieven waarin ook is gewezen op de verplichting om de nodige corrigerende actie te ondernemen.

Alle corrigerende acties zijn geanalyseerd en wanneer die inadequaat of ontoereikend werden geacht, is om een aanpassing ervan verzocht. Er is een specifieke risicobeoordeling in ontwikkeling aan de hand waarvan de Commissie in het kader van haar monitoringtaken bepaalt welke lidstaten moeilijkheden ondervinden bij een correcte toepassing van de QA-methodologie voor het LPIS, bij het in kaart brengen van de problemen in het systeem en bij de aanpak ervan in de vorm van passende corrigerende actie.

1In hoofdstuk 4.4 van document DS-CDP-2015-11- FINAL- LPIS Update wordt daar nadrukkelijk op gewezen (namelijk dat de nieuwe beelden klaar en beschikbaar moeten zijn voor gebruik in het proces van geospatiale steunaanvragen). Ook wordt erin aangegeven dat de verwerking van orthobeelden normaliter niet meer dan drie maanden in beslag mag nemen.

2In een analyse van de gemelde QA-resultaten van de LPIS’en wordt de gemiddelde significante MEA-overschatting van de referentiepercelen (QE1b-/LIB) voor de Europese Unie geraamd op 0,93 % in 2013, 1,14 % in 2014 en 0,64 % in 2015. De systematische vertekening (QE1a) was +0,41 % voor 2013, -1,16 % voor 2014 en -0,34 % voor 2015. Het aantal geïnspecteerde referentiepercelen bedroeg respectievelijk 39 700, 42 550 en 41 300.

QJ-AB-16-025-NL-E    ISSN 1977-575X

Een landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS) is een IT-systeem gebaseerd op foto’s van landbouwpercelen dat wordt gebruikt om betalingen te controleren van ongeveer 45,5 miljard euro in 2015 die zijn verricht in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). We concludeerden dat het LPIS een nuttig instrument is om de subsidiabiliteit van landbouwgrond te bepalen, maar dat het beheer ervan verder verbeterd zou kunnen worden. We stelden enkele tekortkomingen in LPIS-processen vast die van invloed waren op het vermogen van de lidstaten om de betrouwbaarheid van de subsidiabiliteit van grond te controleren. We constateerden dat de lidstaten vooruitgang hadden geboekt bij de modernisering van hun LPIS’en om aan de GLB-vereisten 2014-2020 te voldoen. De LPIS’en waren echter nog niet volledig aangepast met het oog op vergroening. De monitoring van het LPIS door de Commissie was verbeterd, maar was niet voldoende op de LPIS-prestaties gericht.