EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12 rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx

Strona internetowa: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5911-0 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/26693 | QJ-AB-16-025-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5916-5 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/1733 | QJ-AB-16-025-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5968-4 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/832646 | QJ-AB-16-025-PL-E

© Unia Europejska, 2016

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć ze stron 17, 18, 19, 22 i 23, do których Europejski Trybunał Obrachunkowy nie posiada praw autorskich, należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela tych praw.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

Wydarzenie | Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli | 3.6.2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) | 13.6.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego | 7.9.2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach | 13.9.2016

PL
2016

nr 25

Sprawozdanie specjalne

System identyfikacji
działek rolnych – użyteczne
narzędzie do określania
kwalifikowalności gruntów
rolnych wymagające
udoskonaleń w zakresie
zarządzania

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybunału Phil Wynn Owen i która zajmuje się kwestiami zrównoważonego użytkowania zasobów naturalnych. Kontrolą kierował Nikolaos Milionis, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Ioulia Papatheodorou, szef gabinetu; Kristian Sniter, attaché; Helder Faria Viegas, kierownik; Jan Huth, koordynator zadania, i Ramona Bortnowschi, zastępca koordynatora. Członkami zespołu kontrolnego byli: Marius Cerchez, Jindrich Dolezal, Blanka Happach, Christine Kleinsasser, Sven Kölling, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti, Bruno Scheckenbach i Maciej Szymura. Wsparcie językowe zapewnili Tom Everett i Michael Pyper, a pomoc sekretariatu – Monika Schmidt.

Od lewej: I. Papadakis, I. Papatheodorou, H. Faria Viegas, N. Milionis, M. Szymura, J. Huth, K. Sniter, R. Bortnowschi, R. Resegotti.

Spis treści

Glosariusz

Streszczenie

Wstęp

Wprowadzenie

Specyfikacje LPIS

Zakres i cele kontroli oraz podejście kontrolne

Część I – Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu systemu identyfikacji działek rolnych niezbędne są dalsze ulepszenia

Ważne osiągnięcia we wdrażaniu systemów LPIS

Ortofotomapy były w większości przypadków aktualne

Fotointerpretacja nie zawsze była niezawodna i rozstrzygająca

System proporcjonalny nie zawsze był stosowany w sposób niezawodny

Testowano półautomatyczne narzędzia wykrywania, lecz jeszcze ich nie wykorzystywano

Do niektórych systemów LPIS włączono informacje na temat faktycznego dysponowania przez rolnika gruntem

Brak wystarczających informacji do przeprowadzenia pełnej oceny opłacalności wdrażania systemu LPIS

Część II – System identyfikacji działek rolnych był aktualizowany w celu spełnienia wymogów reformy WPR

Państwa członkowskie były w trakcie dostosowywania systemów do wymogów w zakresie zazieleniania, lecz jeszcze go nie ukończyły

Rozpoczęto upraszczanie systemu, lecz pozostaje ono kwestią problematyczną

Część III – Komisja usprawniła monitorowanie LPIS, ale nie koncentrowało się ono w wystarczającym stopniu na efektywności LPIS

W porównaniu z poprzednim okresem WPR ulepszono wytyczne Komisji dotyczące LPIS

Plany działania i korekty finansowe uwzględniały niedociągnięcia LPIS

Wiarygodność wyników oceny jakości LPIS została osłabiona uchybieniami w metodyce i zastosowaniu tej oceny

Wyniki oceny jakości nie zostały wykorzystane w wystarczającym stopniu do poprawy jakości danych w LPIS

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | — | Warstwy LPIS zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014
Załącznik II | — | Ocena jakości w 2015 r. – elementy jakościowe według klas zgodności

Odpowiedzi Komisji

Glosariusz

Agencja płatnicza: organ państwa członkowskiego odpowiedzialny za zarządzanie dotacjami rolniczymi.

Aktualizacja LPIS: działania w ramach LPIS podejmowane przez państwa członkowskie w celu rejestracji zmian dotyczących gruntów zachodzących wraz z upływem czasu, np. wyznaczanie prawidłowych granic działek, określanie stopnia kwalifikowalności gruntów rolnych, wyznaczanie niekwalifikujących się obszarów, definiowanie kategorii proporcjonalnych w odniesieniu do każdej odpowiedniej działki referencyjnej itd. Obejmuje także działania w ramach LPIS podejmowane przez państwa członkowskie w celu zapewnienia, by ich systemy LPIS były zgodne z najnowszymi wymogami regulacyjnymi i technicznymi.

Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich): jest odpowiedzialna za wdrażanie polityki rolnej i polityki rozwoju obszarów wiejskich, w tym wsparcie dla gospodarstw, interwencje na rynku, rozwój obszarów wiejskich, politykę jakości, kwestie finansowe i prawne, analizę i ocenę oraz stosunki międzynarodowe związane z rolnictwem.

Działalność rolnicza: (i) produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, (ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie umożliwiającym wypas lub uprawę, lub (iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymywanych naturalnie w stanie umożliwiającym wypas lub uprawę.

Działania rolno-środowiskowo-klimatyczne: działania rolno-środowiskowo-klimatyczne należą do najważniejszych działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich pod względem przydziału środków finansowych z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a ich celem jest zapewnianie korzyści dla całego społeczeństwa związanych ze środowiskiem i klimatem.

Działka referencyjna: wyznaczony obszar geograficzny z niepowtarzalnym numerem identyfikacyjnym zarejestrowany w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, o domyślnej liczbie potencjalnie kwalifikujących się hektarów w ramach określonego programu pomocy lub środka wsparcia.

Działka rolna: zwarty obszar gruntu, zadeklarowany przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw.

Element jakościowy: jeden z sześciu szczegółowych elementów używanych w ramach oceny jakości LPIS oraz w celu identyfikacji słabych punktów (art. 6 rozporządzenia (UE) nr 640/2014).

Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG): fundusz ten zapewnia finansowanie płatności bezpośrednich dla rolników, zarządzanie rynkami rolnymi oraz finansowanie przeznaczone na szereg innych celów, takich jak działania w zakresie zdrowia zwierząt i roślin, programy żywnościowe i działania informacyjne.

Geoprzestrzenny wniosek o przyznanie pomocy (GSAA): z góry ustalony formularz wniosku o przyznanie pomocy oraz odpowiednie materiały graficzne dla rolników dostarczane za pośrednictwem skomputeryzowanego interfejsu opartego na informacjach geograficznych zgodnie z art. 72 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013¹, który jest wykorzystywany do przetwarzania danych przestrzennych i alfanumerycznych na zgłaszanych obszarach.

Kontrola na miejscu: kontrola przeprowadzana przez inspektorów agencji płatniczej dotycząca legalności i prawidłowości transakcji w ramach pomocy obszarowej, obejmująca wizytę na terenie wnioskodawcy lub przegląd najnowszych obrazów satelitarnych działek (tj. teledetekcji). Takie kontrole mają być przeprowadzane systematycznie i co roku w odniesieniu do określonej próby gospodarstw rolnych. W przypadku dużych programów i ich warunków, np. systemu płatności podstawowej, systemu jednolitej płatności obszarowej lub większości działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, kontrole na miejscu obejmują 5% wszystkich beneficjentów programów.

Kontrole administracyjne: sformalizowane i zautomatyzowane kontrole przeprowadzane przez agencje płatnicze w odniesieniu do wszystkich wniosków w celu sprawdzenia ich kwalifikowalności i wykrycia wszelkich nieprawidłowości.

Maksymalny obszar kwalifikowalny (MEA): liczba potencjalnie kwalifikujących się hektarów w ramach określonego programu pomocy lub środka wsparcia. W kontekście LPIS maksymalny obszar kwalifikowalny jest ograniczony, między innymi, obszarem referencyjnym działki referencyjnej.

Obszar proekologiczny (EFA): obszar wyznaczony zgodnie z art. 46 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013² w celu zapewnienia korzyści dla środowiska, poprawy różnorodności biologicznej oraz utrzymania atrakcyjnych krajobrazów. Obszary te mogą obejmować elementy krajobrazu, strefy buforowe, obszary zalesione, grunty ugorowane, obszary objęte uprawami wiążącymi azot itd.

Obszar zadeklarowany: całkowity obszar zadeklarowany (przez wszystkich rolników) na działce referencyjnej i wykorzystywany na potrzeby dalszego przetwarzania przez agencję płatniczą.

Ocena jakości (QA): doroczne działanie, w ramach którego państwa członkowskie lub regiony testują wiarygodność danych zawartych w ich systemach LPIS na podstawie określonych elementów jakościowych. Metodyka oceny jakości jest opracowywana i udoskonalana przez JRC. Wyniki tego działania są monitorowane przez DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Ortofotomapa: poddane ortorektyfikacji (usunięciu zniekształceń) zdjęcia, obrazy i inne grafiki wykonane z platform powietrznych lub satelitarnych.

Poświadczenie wiarygodności: rezultat dorocznej kontroli finansowej i kontroli zgodności, w ramach której Trybunał ocenia wiarygodność rozliczeń UE oraz prawidłowość transakcji leżących u ich podstaw. Ustalenia i wnioski z poświadczenia wiarygodności są publikowane w sprawozdaniu rocznym Trybunału.

Strefa kontroli na potrzeby oceny jakości LPIS: losowo wybrana strefa wykorzystywana na potrzeby kontroli oceny jakości, w przypadku gdy dostępne są aktualne krajowe ortofotomapy lub dane dotyczące teledetekcji o bardzo wysokiej rozdzielczości.

System identyfikacji działek rolnych (LPIS): system informacji geograficznej, który pozwala ZSZiK dokonać geolokalizacji zawartych w nim danych oraz wyświetlić je i zintegrować pod względem przestrzennym zgodnie z art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 5 rozporządzenia (UE) nr 640/2014³. Zawiera on różnorodne dane przestrzenne z różnych źródeł, które razem tworzą rejestr wszystkich użytków rolnych (działek referencyjnych) w danym państwie członkowskim oraz maksymalnych obszarów kwalifikowalnych w odniesieniu do różnych programów pomocy UE w ramach filarów 1 i 2 WPR. Systemy LPIS obejmują elementy alfanumeryczne i graficzne.

System płatności podstawowej (BPS): system rolny funkcjonujący na podstawie uprawnień do płatności przyznawanych rolnikom w pierwszym roku stosowania systemu i aktywowany każdego roku przez rolników.

Szacowany poziom błędu: szacowany co roku przez Trybunał poziom błędu w danej klasie płatności. Jest on obliczany na podstawie wyników kontroli przeprowadzanych na reprezentatywnej próbie transakcji. Określa się go jako odsetek nieprawidłowych płatności w odniesieniu do łącznej wartości płatności. Odsetek ten, z prawdopodobieństwem wynoszącym 95%, mieści się w przedziale ufności określonym przez dolną i górną granicę błędu.

Trawy lub inne zielne rośliny pastewne: wszystkie rośliny zielne rosnące tradycyjnie na naturalnych pastwiskach lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania pastwisk lub łąk w państwie członkowskim, niezależnie od tego, czy są wykorzystywane do wypasania zwierząt.

Trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe (zwane łącznie „trwałymi użytkami zielonymi”): grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres przynajmniej pięciu lat. Mogą obejmować inne rośliny, które można wykorzystywać do wypasu, takie jak krzewy lub drzewa, pod warunkiem że zachowana jest przewaga traw i innych zielonych roślin pastewnych. Według uznania danego państwa członkowskiego definicja może także obejmować grunt, który nadaje się do wypasu zgodnie z ustalonymi praktykami lokalnymi, ale na którym trawy i inne zielone rośliny pastewne nie stanowią roślinności dominującej.

Użytek rolny: każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe.

Warstwa LPIS: graficzne przedstawienie zestawu danych geograficznych w dowolnym środowisku mapy cyfrowej. W ujęciu koncepcyjnym jest to warstwa rzeczywistości geograficznej w danym obszarze.

Wizyty terenowe: wizyty ad hoc w terenie przeprowadzane w ramach aktualizacji LPIS lub wyjaśniania oceny jakości, w przypadku gdy interpretacja obrazów nie jest wystarczająca do oceny tego, w jakim zakresie działka referencyjna jest kwalifikowalna.

Wspólne Centrum Badawcze Komisji Europejskiej (JRC): wewnętrzna służba naukowa Komisji Europejskiej zatrudniająca naukowców w celu prowadzenia badań oraz zapewniania doradztwa i wsparcia naukowego na rzecz unijnych polityk. „Dział MARS” tego centrum opracowuje i aktualizuje metodykę oceny jakości (QA).

Zasada wzajemnej zgodności: mechanizm zobowiązujący rolników, w celu otrzymania pełnej kwoty dotacji, do poszanowania podstawowych przepisów w sprawie zdrowia środowiskowego i publicznego oraz zdrowia zwierząt, dobrostanu zwierząt lub gospodarowania gruntami.

Zestaw wykonywalnych testów (ETS): zestaw przypadków testowych (elementów jakościowych), które mają być wykorzystywane do testowania LPIS, aby pokazać, że system ten charakteryzuje się określonym zbiorem zachowań.

Zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK): zintegrowany system, na który składają się bazy danych dotyczących gospodarstw rolnych, wniosków, użytków rolnych i uprawnień do płatności (w państwach członkowskich stosujących system płatności jednolitych). Te bazy danych służą do przeprowadzania administracyjnych kontroli krzyżowych wszystkich wniosków o przyznanie pomocy w przypadku większości działań EFRG (np. system płatności jednolitych, system jednolitej płatności obszarowej i inne płatności bezpośrednie).

1Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 549).

2Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 608).

3Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 181 z 20.6.2014, s. 48).

Streszczenie

I

System identyfikacji działek rolnych (LPIS) jest systemem informatycznym opartym na zdjęciach lotniczych lub satelitarnych, w którym zarejestrowane są wszystkie działki rolne w państwach członkowskich. Stanowi on kluczowy mechanizm kontroli w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) i ma na celu weryfikację kwalifikowalności do otrzymania dotacji obszarowych, których wartość w 2015 r. wyniosła około 45,5 mld euro. W poświadczeniu wiarygodności sporządzonym przez Trybunał poziom błędu w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) za 2014 r. oszacowano na 2,9% (2,2% bez błędów dotyczących zasady wzajemnej zgodności). Prawie połowa błędów dotyczyła pomocy obszarowej. System odgrywa także coraz ważniejszą rolę w weryfikacji zgodności w zakresie spełniania różnych wymogów dotyczących ochrony środowiska naturalnego. W 28 państwach członkowskich funkcjonują obecnie 44 krajowe lub regionalne systemy LPIS obejmujące ponad 135 mln działek referencyjnych.

II

Trybunał zbadał, czy systemy LPIS są odpowiednio zarządzane przez państwa członkowskie oraz wystarczająco monitorowane przez Komisję. Wizyty w ramach kontroli zostały przeprowadzone w Komisji i pięciu państwach członkowskich (i dotyczyły sześciu systemów LPIS). Trybunał wysłał także ankietę do wszystkich państw członkowskich.

III

Trybunał stwierdził, że LPIS stanowi użyteczne narzędzie do określania kwalifikowalności gruntów rolnych, lecz zarządzanie nim wymaga usprawnień. W ostatnich latach wyniki poświadczeń wiarygodności sporządzanych przez Trybunał pokazały, że plany działania i korekty finansowe uwzględniały niedociągnięcia w ramach LPIS w danych państwach członkowskich. Nadal należy dokonać pewnych usprawnień, w szczególności:

-Trybunał zidentyfikował pewne uchybienia w procesach dotyczących LPIS wpływające na zdolność państw członkowskich do kontrolowania w wiarygodny sposób kwalifikowalności gruntu. Podczas gdy ortofotomapy ujęte w LPIS były w większości przypadków aktualne, fotointerpretacja nie zawsze była niezawodna i rozstrzygająca. W niektórych systemach LPIS zawarto dodatkowe informacje dotyczące praw własności i dzierżawy w celu zagwarantowania, że każda działka została zadeklarowana przez właściwego rolnika. Ponadto państwa członkowskie nie analizowały opłacalności swoich systemów LPIS w celu lepszego planowania powiązanych kontroli.

-Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie dokonały postępów w aktualizacji swoich systemów LPIS w celu spełnienia wymogów WPR w latach 2014-2020. Systemy LPIS nie były jednak w pełni dostosowane do wymogów w zakresie zazieleniania. Niektóre wysiłki Komisji zmierzające do uproszczenia WPR przyniosły niejednoznaczne rezultaty.

-Dzięki poprawie wytycznych dotyczących LPIS, regularnym kontrolom oraz monitorowaniu planów działania i korekt finansowych państw członkowskich efektywność monitorowania prowadzonego przez Komisję poprawiła się. Wiarygodność corocznych ocen jakości dotyczących skuteczności systemów LPIS w państwach członkowskich podważały jednak uchybienia w zakresie stosowanej metodyki oraz niewystarczające kontrole i działania następcze ze strony Komisji.

IV

Na podstawie ustaleń pokontrolnych Trybunał zaleca, co następuje:

a)Na podstawie analizy kosztów i korzyści w ujęciu ilościowym oraz oceny ryzyka państwa członkowskie powinny zintensyfikować wysiłki podejmowane w celu zwiększenia wiarygodności danych (poprzez usprawnienie procesu aktualizacji, wyjaśnienie zastosowania opcji systemów proporcjonalnych oraz kontrolowanie, czy rolnik rzeczywiście dysponuje gruntem).

b)Z wykorzystaniem wsparcia ze strony Komisji państwa członkowskie powinny opracować i ustanowić ramy oceny kosztów prowadzenia i aktualizacji systemów LPIS w celu dokonania oceny ich efektywności i opłacalności udoskonaleń w ramach systemu.

c)Państwa członkowskie powinny zapewnić wiarygodne określanie i rejestrowanie, a następnie monitorowanie – z wykorzystaniem LPIS – obszarów proekologicznych, trwałych użytków zielonych i nowych kategorii gruntów.

d)Komisja powinna ponownie ocenić aktualne ramy prawne dotyczące LPIS w celu uproszczenia i usprawnienia niektórych zasad z myślą o następnym okresie WPR.

e)Komisja powinna przeprowadzić analizę kosztów i korzyści w celu określenia, czy można ulepszyć reprezentatywność prób w ramach oceny jakości, tak aby móc osiągnąć lepsze ujęcie populacji działek w LPIS.

f)Komisja powinna udoskonalić monitorowanie wyników oceny jakości poprzez analizowanie wszelkich nieścisłości w sprawozdaniach dotyczących oceny jakości, podejmowanie działań następczych, przekazywanie informacji zwrotnych państwom członkowskim oraz zapewnianie, by w razie potrzeby przygotowywane i wdrażane były plany działań zaradczych.

Wstęp

Wprowadzenie

01

W ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) finansuje się, poprzez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji („EFRG”), płatności bezpośrednie dla rolników oraz działania podjęte w odpowiedzi na niestabilność rynku lub wyzwania związane z ochroną środowiska („filar 1”). Z WPR współfinansuje się także programy rozwoju obszarów wiejskich w państwach członkowskich UE („filar 2”) poprzez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W zreformowanej WPR na lata 2014-2020 dąży się do osiągnięcia lepiej ukierunkowanych, równomiernych i przyjaznych dla środowiska – „ekologicznych” – płatności w ramach pomocy bezpośredniej.

02

Aby zapewnić prawidłowość płatności, WPR opiera się na zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli (ZSZiK), który jest zestawem wszechstronnych kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu dotyczących wniosków o dotacje, zarządzanym przez państwa członkowskie. System identyfikacji działek rolnych (LPIS) stanowi główny element ZSZiK. Jest to system informatyczny oparty na ortofotomapach (zdjęciach lotniczych lub satelitarnych) rejestrujący wszystkie działki rolne w państwach członkowskich. Ma on dwa główne cele: dokładne zlokalizowanie wszystkich kwalifikowalnych gruntów rolnych w ramach referencyjnych działek rolnych oraz obliczanie maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (MEA). LPIS jest wykorzystywany na potrzeby kontroli krzyżowych w ramach kontroli administracyjnych oraz jako podstawa do kontroli na miejscu prowadzonych przez agencję płatniczą⁴.

03

Systemy LPIS były pierwotnie opracowane na potrzeby kontroli dotyczących dopłat obszarowych, które obecnie⁵ stanowią płatności w kwocie do 40 mld euro w ramach filaru 1 WPR⁶ oraz około 5,5 mld euro w ramach filaru 2 WPR⁷. Niektóre państwa członkowskie wykorzystywały także swoje systemy LPIS do kontrolowania, czy rolnicy przestrzegali niektórych wymogów środowiskowych w ramach wymogów wzajemnej zgodności lub programów rozwoju obszarów wiejskich, takich jak programy rolnośrodowiskowe lub wsparcie na rzecz obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W ramach WPR na lata 2014-2020 część pomocy bezpośredniej dla rolników ma być wypłacona za praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska. Niektóre z nowych zobowiązań w zakresie zazielenienia (zob. pkt 35 w części II) mają być monitorowane z zastosowaniem LPIS.

Specyfikacje LPIS

04

LPIS funkcjonuje w oparciu o działki referencyjne. Działka referencyjna jest użytkiem rolnym opatrzonym niepowtarzalnym numerem identyfikacyjnym i wyznaczonym pod względem geograficznym⁸. Od rolników wymaga się dokładnego przeanalizowania mapy oraz określenia w swoich wnioskach i wyłączenia z nich wszystkich nieuprawianych gruntów i niekwalifikujących się elementów, takich jak budynki, podwórza, zarośla, drogi, lasy, jeziora itp.

05

Specyfikacje techniczne LPIS są różne w poszczególnych państwach członkowskich, jako że istnieją różne typy działek referencyjnych (zob. tabela 1). Krótki opis głównych typów znajduje się poniżej.

Tabela 1

Charakterystyka typów działek referencyjnych

Działka rolna
Działka katastralna
Wspólna działka rolna
Blok fizyczny/topograficzny

Główne cechy

-jedna grupa upraw

-jeden rolnik

-jeden lub kilku rolników

-oparta na własności

-jedna lub kilka grup upraw

-jeden rolnik

-jedna lub kilka grup upraw

-brak naturalnych granic

-jeden lub kilku rolników

-obszar odgrodzony pewnymi elementami (rowami, żywopłotami, murami itp.)

-jedna lub kilka grup upraw

Główne źródło danych
wniosek składany przez rolnika
kataster, rejestr gruntów
wniosek składany przez rolnika
klasyfikacja administracyjna

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy i Komisja Europejska (JRC).

06

Belgia, Niemcy i Zjednoczone Królestwo posiadają LPIS w odniesieniu do każdego regionu. Wszystkie pozostałe państwa członkowskie UE posiadają jeden system obejmujący cały kraj. Obecnie istnieją łącznie 44 systemy LPIS obejmujące ponad 135 mln działek referencyjnych (zob. rys. 1).

07

Państwa członkowskie zarządzają systemami LPIS i są odpowiedzialne za jakość wprowadzanych do nich danych. Komisja pełni rolę organu monitorującego. Zapewnia państwom członkowskim wsparcie i wytyczne, kontroluje skuteczność ich systemów LPIS, może zastosować korekty finansowe w przypadku niedoskonałości kontroli LPIS oraz podejmuje działania następcze w stosunku do planów działania. Komisja ustanowiła także system oceny jakości LPIS, który zobowiązuje państwa członkowskie do badania co roku jakości systemów LPIS.

Rys. 1

Systemy LPIS na terenie UE w podziale na typy

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie sprawozdań dotyczących oceny jakości LPIS za 2014 r. i 2015 r.

4W odniesieniu do WPR w latach 2007-2013 podstawowe prawodawstwo w zakresie LPIS stanowi art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30 z 31.1.2009, s. 16) oraz art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina; w odniesieniu do lat 2014-2020 jest to art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz art. 5 i 6 rozporządzenia (UE) nr 640/2014.

5Zgodnie z danymi z budżetu ogólnego UE na 2015 r.

6Środki na płatności pokrywają w znacznej mierze linie budżetowe 05 03 01 01, system płatności jednolitych, 28 342 mln euro; 05 03 01 02, system jednolitej płatności obszarowej; 7 806 mln euro oraz integralne części linii 05 03 01 03 do 05 03 03, inne rodzaje pomocy bezpośredniej, w łącznej wysokości 4 328 mln euro (płatność redystrybucyjna, szczególny program na rzecz regionów najbardziej oddalonych, pomoc obszarowa w odniesieniu do upraw bawełny oraz częściowo wsparcie specjalne (art. 68)).

7Obszarowe programy rozwoju obszarów wiejskich w ramach linii budżetowej 05 04 Rozwój obszarów wiejskich odpowiadają mniej więcej połowie środków na płatności w wysokości 11 162 mln euro.

8Zob. art. 2 pkt 25 i art. 5 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 oraz art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Zakres i cele kontroli oraz podejście kontrolne

08

Celem kontroli było określenie, czy system identyfikacji działek rolnych wdrożony w ramach wspólnej polityki rolnej spełnia swoje zadanie.

09

Trybunał starał się odpowiedzieć na ogólne pytanie kontrolne:

Czy system identyfikacji działek rolnych (LPIS) jest dobrze zarządzany?

10

Aby odpowiedzieć na to pytanie, Trybunał zbadał, czy system LPIS umożliwia państwom członkowskim sprawdzenie w wiarygodny sposób pomiarów i kwalifikowalności gruntu zgłoszonego przez rolników (część I) oraz czy systemy dostosowywano do wymogów WPR na lata 2014-2020, w szczególności tych, które dotyczyły zobowiązań w zakresie zazielenienia oraz potrzeby uproszczenia wdrażania polityki (część II). Na koniec Trybunał zbadał, czy Komisja odpowiednio wypełniała rolę organu monitorującego (część III).

11

Kontrolę przeprowadzono w okresie od lipca 2015 r. do kwietnia 2016 r. Obejmowała ona wizyty w Komisji Europejskiej oraz pięciu państwach członkowskich (Austrii, Niemczech – Saara i Nadrenia Północna-Westfalia, Irlandii, Polsce i Zjednoczonym Królestwie – Szkocja). Te państwa członkowskie wybrano na podstawie wpłacanych kwot, ich systemów działek referencyjnych oraz kontroli przeprowadzonych ostatnio przez Trybunał i Komisję. W każdym państwie członkowskim Trybunał przeprowadził wywiady, przeanalizował procedury i dane oraz przetestował próbę działek, aby sprawdzić wiarygodność danych zarejestrowanych w systemie. Łącznie sprawdzono ponad 400 działek referencyjnych w systemie ekranowym⁹ w obecności organów krajowych, z czego ponad 100 było przedmiotem wizyty na miejscu¹⁰. Próba ta została wybrana na podstawie oceny ryzyka w celu wskazania potencjalnych obszarów wymagających uprawnień w ramach systemu LPIS.

12

Ponadto Trybunał wysłał ankietę do państw członkowskich dotyczącą wszystkich 44 różnych systemów LPIS, aby uzyskać kluczowe dane i informacje dotyczące ich ustanowienia i wdrażania. Oprócz tego Trybunał przeprowadził analizę dokumentacji dotyczącej wniosków z poprzedniej kontroli prowadzonej przez Trybunał i Komisję, a także przegląd wcześniejszych badań. Przeprowadzono także dalszy przegląd dokumentacji w celu dokonania analizy dodatkowych informacji dotyczących systemów LPIS wdrożonych przez państwa członkowskie lub regiony, które nie zostały objęte wizytami kontrolnymi. Na koniec Trybunał przeprowadził również wywiady z urzędnikami Komisji i przeanalizował stosowne dokumenty.

9Liczba ta nie obejmuje wszystkich działek referencyjnych analizowanych w systemie informatycznym w Nadrenii Północnej-Westfalii. Przed wizytą kontrolną, w jej trakcie i po jej zakończeniu zespół kontrolerów miał tam nieograniczony dostęp do wersji LPIS przeznaczonej tylko do odczytu.

10Zakres wizyt na miejscu obejmował przede wszystkim ocenę zarówno prawidłowego określenia kwalifikujących się użytków rolnych, jak i spójności między informacjami zarejestrowanymi w danym systemie LPIS a faktycznym statusem działki referencyjnej.

Część I

Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu systemu identyfikacji działek rolnych niezbędne są dalsze ulepszenia

13

Aby spełniać swoje zadanie i zapewniać skuteczność kontroli administracyjnych, dane LPIS muszą być aktualne, wiarygodne i kompletne. Państwa członkowskie muszą regularnie aktualizować swoje ortofotomapy i prawidłowo je oceniać. W przypadku gdy fotointerpretacja nie jest rozstrzygająca, państwa członkowskie powinny wziąć pod uwagę, w oparciu o ocenę ryzyka i kosztów dalszych kontroli, przeprowadzenie wizyt na danych działkach w celu prawidłowego określenia ich maksymalnego obszaru kwalifikowalnego. Wszystkie informacje odnoszące się do oceny kwalifikowalności gruntu powinny być ujęte w LPIS. Państwa członkowskie, przy wsparciu ze strony Komisji, muszą także gromadzić informacje dotyczące efektywności LPIS w celu rozważenia kosztów dalszych udoskonaleń w perspektywie oczekiwanych korzyści.

Ważne osiągnięcia we wdrażaniu systemów LPIS

14

Trybunał przeprowadzał regularną ocenę wdrażania LPIS w państwach członkowskich w kontekście corocznego poświadczenia wiarygodności. Jeśli informacje graficzne zawarte w LPIS są odpowiednio aktualizowane i analizowane, LPIS wnosi istotny wkład w zapobieganie błędom dotyczącym pomocy obszarowej we wnioskach o przyznanie pomocy oraz wykrywanie tych błędów. Dzięki lepszym wytycznym wydawanym przez Komisję (zob. pkt 57-59) oraz planom działania wdrażanym przez Komisję i państwa członkowskie (zob. pkt 60-61) wiarygodność danych zarejestrowanych w systemie LPIS w ostatnich latach stale się poprawiała. Działania zaradcze poskutkowały wyłączeniem z LPIS niekwalifikujących się obszarów w kilku państwach członkowskich oraz znacznymi korektami finansowymi nałożonymi przez Komisję (zob. pkt 62-64).

15

W ramach poświadczenia wiarygodności Trybunał oszacowuje co roku poziom błędu w ramach EFRG. W 2014 r. na podstawie 183 skontrolowanych transakcji Trybunał oszacował ten poziom na 2,9%¹¹. Wartość ta była zbliżona do progu istotności wynoszącego 2%, jednak go przekraczała. Błędy dotyczące pomocy obszarowej stanowiły 44% szacowanego poziomu błędu w ramach EFRG w 2014 r. Połowa tych błędów była na poziomie poniżej 2%. Miały one tym samym ograniczony wpływ na szacowany ogólny poziom błędu.

Ortofotomapy były w większości przypadków aktualne

16

Państwa członkowskie muszą regularnie aktualizować swoje systemy LPIS, aby mieć pewność, że rolnicy otrzymują płatności tylko za kwalifikujące się użytki rolne. Z uwagi na możliwość wystąpienia zmian naturalnych lub antropogenicznych na działkach państwa członkowskie koncentrują się głównie na częstym dostarczaniu nowych ortofotomap oraz szybkim wprowadzaniu ich do LPIS. Jest to konieczne w celu zapewnienia odzwierciedlania przez system warunków panujących na danym obszarze w wiarygodny i poprawny sposób.

17

Nieaktualne ortofotomapy wiążą się z ryzykiem braku dokładności danych LPIS. Komisja zaleciła, by zbiór danych LPIS aktualizować zasadniczo z częstotliwością co trzy do pięciu lat¹², tak aby system odzwierciedlał sytuację panującą w terenie. W przypadku dużej części działek w Szkocji Trybunał stwierdził, że zdjęcia w systemie LPIS nie zawsze były aktualizowane co pięć lat (zob. ramka 1).

Ramka 1

Przykład nieaktualnych ortofotomap w systemie LPIS

W Szkocji Trybunał natrafił na zdjęcia wykonane w 2008 r. i 2009 r. Miały one zatem ponad siedem lat. Organy krajowe szacowały, że ponad 35 000 działek w LPIS (6,9% łącznej liczby) sfotografowano przed 2010 r.

18

Podczas kontroli Trybunał wskazał dobre praktyki w zakresie regularnego pozyskiwania ortofotomap w systemie LPIS, np. w Austrii, Niemczech (Nadrenii Północnej-Westfalii i Saarze) i Polsce.

19

Niektóre państwa członkowskie podjęły specjalne wysiłki w celu terminowego wprowadzania nowego zestawu ortofotomap. W 2015 r. w Nadrenii Północnej-Westfalii wprowadzono do systemu LPIS nawet takie ortofotomapy, które zostały wykonane na wiosnę tego samego roku (jako „tymczasowe cyfrowe zdjęcia lotnicze”). Takie szybkie działania pomagają aktualizować system oraz ograniczają liczbę czasochłonnych i żmudnych procedur odzyskiwania płatności w przypadku zmian dotyczących kwalifikowalności gruntu. Ponadto historyczne ortofotomapy są przechowywane w systemie i mogą być wyświetlane w celu pokazania wcześniejszego stanu działki referencyjnej w LPIS.

20

Trybunał stwierdził także przypadki większych opóźnień we wprowadzaniu nowych ortofotomap do systemu LPIS. W Austrii działanie to zajęło ponad rok. W Szkocji także odnotowano istotne opóźnienia¹³ w aktualizacji systemu LPIS, głównie ze względu na niedobór pracowników niezbędnych do dokonania fotointerpretacji, ale także ze względu na opóźnienia w uzyskiwaniu nowych ortofotomap od wykonawcy.

Fotointerpretacja nie zawsze była niezawodna i rozstrzygająca

21

Oprócz regularnej aktualizacji ortofotomap krytyczne znaczenie ma systematyczna i prawidłowa interpretacja nowych ortofotomap w celu zapewnienia prawidłowej rejestracji kwalifikujących się użytków rolnych oraz prawidłowego wyłączania w systemie LPIS obszarów niekwalifikujących się. Organy krajowe będą w stanie przeprowadzać wiarygodne kontrole administracyjne wniosków składanych przez rolników tylko wówczas, gdy będą mogły prawidłowo interpretować uzyskiwane zdjęcia. Komisja zaleca, by po otrzymaniu nowej ortofotomapy organy krajowe w systematyczny sposób przeprowadzały fotointerpretacje. Jedna z agencji płatniczych, w której Trybunał przeprowadził wizytę (w Saarze), nie wdrożyła systematycznego procesu interpretacji zdjęć.

22

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał potwierdziła¹⁴, że fotointerpretacja przeprowadzana podczas aktualizacji systemu LPIS nie zawsze była niezawodna, co prowadziło do rejestrowania nieprawidłowych maksymalnych obszarów kwalifikowalnych w danych systemach LPIS. W szczególności nieprawidłowo wyznaczane były obszary lub wyraźnie niekwalifikujące się elementy (zob. ramka 2).

Ramka 2

Przykłady nieprawidłowej oceny maksymalnych obszarów kwalifikowalnych, które mogły zostać wykryte dzięki fotointerpretacji

Nieprawidłowo oceniony obszar niekwalifikowalny

W Saarze Trybunał zidentyfikował działki, które były zarejestrowane jako w pełni kwalifikujące się, podczas gdy z nowo pozyskanych zdjęć jasno wynikało, że były w przeważającej mierze niekwalifikujące się (porośnięte niepożądaną roślinnością).

Obraz w LPIS Saary

© Agencja płatnicza w Saarze

Sytuacja na miejscu

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W Szkocji Trybunał stwierdził obszary niekwalifikujące się błędnie zarejestrowane w systemie LPIS. LPIS obejmował działkę referencyjną położoną częściowo na stromym zboczu i gruncie kamienistym bez okrywy zielonej zarejestrowaną jako w pełni kwalifikującą się. Czerwone strzałki wskazują na niektóre problematyczne obszary.

© Szkocka agencja płatnicza

Niekwalifikujące się elementy nie są odpowiednio wyłączone

W Austrii nieprawidłowo oznaczono jezioro. Działka obejmowała także dom w maksymalnym obszarze kwalifikowalnym.

© Austriacka agencja płatnicza (AMA)

W Irlandii działce przypisano w LPIS maksymalny obszar kwalifikowalny wynoszący 1,4 ha po zgłoszeniu przez rolnika zmiany powierzchni obszaru, mimo że działka obejmowała podwórze i szopę, a zatem była w pełni niekwalifikowalna.

W Nadrenii Północnej-Westfalii Trybunał stwierdził inne przykłady uchybień w określaniu prawidłowego maksymalnego obszaru kwalifikowalnego.

23

Czasami sama fotointerpretacja nie jest wystarczająca do dokonania dokładnej oceny kwalifikowalności gruntu przedstawionego na ortofotomapach. W przypadku gruntów ornych lub równinnych użytków zielonych fotointerpretacja może zasadniczo w wiarygodny sposób określić obszar kwalifikujący się do rejestracji w systemie LPIS. Nie jest to jednak zawsze możliwe w przypadku szczególnych typów użytków zielonych, takich jak wypasany teren zalesiony lub pastwiska alpejskie (zob. ramka 3).

Ramka 3

Sama fotointerpretacja nie zawsze jest rozstrzygająca

W Szkocji Trybunał zidentyfikował działki, które były opisane jako wypasany teren zalesiony (zob. obraz systemu LPIS po lewej stronie), ale w rzeczywistości nie kwalifikowały się do otrzymania płatności jako powierzchnie niewypasane lub nienadające się w ogóle do wypasu, ponieważ nie było na nich trawy (zob. obraz LPIS po prawej stronie). Ten stan rzeczy można było potwierdzić tylko podczas wizyty na miejscu. Działki były nieprawidłowo włączone do maksymalnego obszaru kwalifikowalnego i w przeszłości były objęte płatnością.

Obraz w szkockim systemie LPIS

© Szkocka agencja płatnicza

Sytuacja na miejscu

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Obraz w szkockim systemie LPIS

© Szkocka agencja płatnicza

Sytuacja na miejscu

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W niektórych przypadkach kwalifikowalność działki zależy od tego, czy pod drzewami lub inną roślinnością, np. paprociami, kolcolistem lub orlicą, znajduje się trawa. W skrajnych przypadkach, jak potwierdzono w Irlandii, może to drastycznie zmienić ocenę kwalifikowalności, ale nie można tego stwierdzić na podstawie fotointerpretacji.

Orlica z trawą
(kwalifikujące się lub częściowo kwalifikujące się w Irlandii)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Orlica bez trawy
(niekwalifikujące się w Irlandii)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Trybunał stwierdził inne przykłady uchybień w odniesieniu do działek stanowiących użytki zielone w Austrii i Nadrenii Północnej-Westfalii.

24

W przypadku wątpliwości dotyczących faktycznego wykorzystywania działek – zwłaszcza użytków zielonych – do celów rolniczych niektóre organy państw członkowskich organizują wizyty terenowe w ramach procesu aktualizacji, aby zebrać dane potwierdzające fotointerpretację ekranową. Trybunał zaobserwował wysiłki w tym zakresie podejmowane w Austrii (pastwiska alpejskie) i w Szkocji, lecz także spore zaległości w organizacji wizyt w drugim z tych regionów (ponad 76 000 wizyt na potrzeby kontroli gruntów), które to wizyty były zaplanowane w celu weryfikacji aktualności informacji w LPIS, ale nie zostały jeszcze przeprowadzone, głównie z powodu braku zasobów.

25

Wizyty ad hoc terenowe stanowią wprawdzie jedyną metodę gwarantującą dokładność w przypadku, gdy fotointerpretacja nie jest rozstrzygająca, wiążą się one jednak z kosztami. Ich liczbę i zakres należy zatem dokładnie planować, bilansując koszty uzyskania większej dokładności z oczekiwanymi korzyściami pod względem prawidłowości płatności.

System proporcjonalny nie zawsze był stosowany w sposób niezawodny

26

Państwa członkowskie mają możliwość wykorzystania systemu proporcjonalnego w swoich systemach LPIS w odniesieniu do działek referencyjnych będących trwałymi użytkami zielonymi obejmujących zarówno kwalifikujące się grunty rolne, jak i niekwalifikujące się elementy naturalne, takie jak zarośla, drzewa, skały, krzewy lub sitowie. Aby określić kwalifikujący się obszar w obrębie działki referencyjnej, państwa członkowskie ustanawiają różne zakresy procentowych wartości kwalifikowalności, które odpowiednio wpływają na płatność¹⁵. Ma to na celu uproszczenie wyznaczania kwalifikującego się obszaru na działkach, w przypadku których dokładny wskaźnik kwalifikowalności nie jest oczywisty. Wykonane przez człowieka konstrukcje takie jak budynki, trwałe drogi lub betonowe mury nie należą do tej kategorii i muszą być wyłączone i wyznaczone w LPIS przed zastosowaniem systemu proporcjonalnego.

27

W ramach systemu proporcjonalnego fotointerpretacja lub oceny automatyczne, bez żadnego komentarza ani, w razie konieczności, potwierdzenia na miejscu, zasadniczo nie są wystarczające do wiarygodnego określenia prawidłowych kwalifikujących się obszarów. Podczas kontroli prowadzonej przez Trybunał kontrolerzy odwiedzili kilka działek alpejskich w Austrii¹⁶ oraz wspólnie użytkowanych obszarów w Irlandii¹⁷, w odniesieniu do których przeprowadzono ocenę proporcjonalną. Trybunał zaobserwował na miejscu, że inspektorzy krajowi lub inni przeprowadzający fotointerpretację mieli trudności z konsekwentnym wyznaczaniem działek, ze stosowaniem zakresu współczynników kwalifikowalności oraz z ustalaniem poszczególnych procentowych wartości kwalifikowalności (zob. ramka 4). Organy krajowe nie opracowały odpowiednich strategii zarządzania ryzykiem, takich jak wszechstronne i poglądowe katalogi systemów proporcjonalnych zawierające jasny opis i kryteria oceny w odniesieniu do każdego zakresu, wizyty terenowe we wszystkich budzących wątpliwości przypadkach, lub uzupełniające narzędzia techniczne służące do eliminowania tych trudności w zadowalający sposób.

28

Komisja zaleca, aby państwa członkowskie z dużą starannością oceniały użytki zielone o współczynniku kwalifikowalności poniżej 50%, ponieważ są one obarczone dużym ryzykiem błędu¹⁸. W Austrii wdrożono system na potrzeby obliczania obszaru pastwisk górskich pokrytych drzewami, kamieniami i innymi pozostałościami. Systemy proporcjonalne zarówno w Austrii, jak i Irlandii dopuszczały niskie współczynniki kwalifikowalności (zob. przykład dotyczący Austrii w ramce 5).

Ramka 4

Przykład nieprawidłowej oceny proporcjonalnej pokazujący ograniczenia związane z obrazami LPIS

W Irlandii działka użytków zielonych pokryta częściowo krzewami, drzewami, paprociami i wrzosem zarejestrowana w systemie LPIS jako kwalifikująca się w 90% została oceniona podczas wizyty w ramach kontroli jako kwalifikująca się w 70%, co wskazuje na to, że część płatności mogła zostać zawyżona.

Obraz w irlandzkim systemie LPIS

© Irlandzka agencja płatnicza (DAFM)

Sytuacja na miejscu

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Ramka 5

Przykład działek o niskich współczynnikach kwalifikowalności

Działka referencyjna obejmująca teren zalesiony pokazana poniżej, z niewielką ilością trawy pod drzewami, była zarejestrowana w austriackim systemie LPIS jako kwalifikująca się w 21%. Podczas kontroli na miejscu stwierdzono, że współczynnik był zawyżony.

Obraz w austriackim systemie LPIS

© Austriacka agencja płatnicza (AMA)

Sytuacja na miejscu

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Testowano półautomatyczne narzędzia wykrywania, lecz jeszcze ich nie wykorzystywano

29

Jednym ze sposobów na łagodzenie ryzyka nieprawidłowej rejestracji kwalifikującego się obszaru w systemie LPIS oraz na osiągnięcie bardziej obiektywnych rezultatów jest opracowanie i zastosowanie automatycznych narzędzi do wykrywania zmian. W oparciu o ortofotomapy oprogramowanie może pomagać w przeprowadzaniu fotointerpretacji w drodze identyfikacji kształtów, obiektów, tekstury lub powiązań z przyległymi segmentami. Państwa członkowskie takie jak Austria i Irlandia brały pod uwagę zastosowanie takich narzędzi do interpretacji danych LPIS. Wyniki przeprowadzonych testów nie są jeszcze wprawdzie rozstrzygające (zob. ramka 6), Trybunał przyjął jednak do wiadomości zainteresowanie tych państw ciągłym doskonaleniem wiarygodności danych i wykorzystaniem innowacyjnych technik w celu zwiększenia wiarygodności i zmniejszenia kosztów administracyjnych.

Ramka 6

Rezultaty uzyskane przez półautomatyczne narzędzia wykrywania w Austrii

W Austrii przeprowadzono niedawno badanie w celu przetestowania niezawodności półautomatycznego narzędzia wykrywania opracowanego przez Uniwersytet Zasobów Naturalnych i Nauk Biologicznych w Wiedniu. Porównanie wyników odnoszących się do kwalifikujących się obszarów zarejestrowanych w austriackim LPIS (obraz po lewej stronie) z wynikami uzyskanymi za pomocą półautomatycznego narzędzia wykrywania (obraz po prawej stronie) pokazuje istotne różnice.

Źródło: ©Atzberger, C., The current capabilities of (semi-)automatic determination of pasture grazing areas using remote sensing [Bieżące możliwości w zakresie (pół)automatycznego wyznaczania pastwisk przeznaczonych do wypasu z zastosowaniem teledetekcji], Wiedeń 2014.

Do niektórych systemów LPIS włączono informacje na temat faktycznego dysponowania przez rolnika gruntem

30

Aby mieć uprawnienia do płatności związanej z działalnością rolniczą rolnicy muszą dysponować obszarem gruntu, którego dotyczy ich wniosek (np. muszą być jego właścicielami lub go dzierżawić). Jeśli rolnicy nie będą zobowiązani do przedłożenia dowodu na posiadanie tytułu prawnego do gruntu, którego dotyczy wniosek, istnieje ryzyko, że będą otrzymywać płatności za grunty, którymi nie dysponują, takie jak grunty publiczne lub prywatne należące do innych podmiotów. Chociaż nie jest to wymagane na mocy prawodawstwa UE, Trybunał uznaje uzupełnianie systemu LPIS informacjami dotyczącymi dysponowania przez rolnika gruntem, gdy tylko jest to wykonalne i opłacalne, za dobrą praktykę, która umożliwiłaby państwom członkowskim systematyczne przeprowadzanie kontroli krzyżowych takich informacji względem wniosków o przyznanie pomocy, co ma miejsce w Szkocji (zob. ramka 7).

Ramka 7

Dobre praktyki w zakresie weryfikacji dowodów na posiadanie prawa do użytkowania gruntu

W Szkocji wszelkie zgłoszone zmiany dotyczące własności lub prawa do użytkowania działek muszą być potwierdzane odpowiednimi dokumentami referencyjnymi podpisanymi przez obie strony biorące udział w transakcji. Podobnie w odniesieniu do wszystkich nowo zgłoszonych działek należy przedstawić dokument potwierdzający prawo do użytkowania gruntu. Szkocki system LPIS zawiera informacje na temat własności lub umów dzierżawy gruntów.

31

Pozostałe cztery państwa członkowskie objęte kontrolą tylko sporadycznie wymagają od rolników przedstawienia dowodu potwierdzającego własność, dzierżawę lub inne prawo do użytkowania gruntu, którego dotyczy składany wniosek, w związku z czym nie mogą być zawsze pewne, czy rolnicy w pełni i zgodnie z prawem dysponują działkami referencyjnymi zarejestrowanymi w systemie LPIS. W Austrii i Nadrenii Północnej-Westfalii Trybunał wykrył przypadki działek przylegających do terenu zalesionego lub dróg, którymi rolnicy nie dysponowali, lecz które mimo to były objęte wnioskiem i płatnościami. Odpowiednie informacje z rejestru gruntów już włączone do systemu LPIS nie zostały wykorzystane jako dodatkowe źródło informacji.

Brak wystarczających informacji do przeprowadzenia pełnej oceny opłacalności wdrażania systemu LPIS

32

Główne funkcje systemu LPIS obejmują lokalizację, identyfikację i określenie w ujęciu ilościowym gruntów rolnych. Jak opisano w pkt 16-29, państwa członkowskie przeznaczają duże zasoby finansowe na ustanowienie, prowadzenie i aktualizację swoich systemów LPIS. Trybunał w związku z tym usiłował zebrać informacje na temat kosztów związanych z LPIS od państw członkowskich i Komisji. Państwa członkowskie nie były w stanie przekazać wiarygodnych i porównywalnych informacji dotyczących kosztów. Miały trudności z oszacowaniem pod względem ilościowym ogólnych kosztów inwestycji w swoje systemy LPIS, rocznych kosztów prowadzenia i kosztów konkretnych funkcji, takich jak proces aktualizacji systemu LPIS, różne warstwy LPIS lub ocena jakości. Państwa członkowskie nie mają zatem możliwości oceny opłacalności usprawnień systemu.

33

Komisja posiada informacje dotyczące ustanawiania systemów LPIS w nowych państwach członkowskich i informacje na temat kosztów obrazów. Komisja nie żądała jednak od państw członkowskich informacji dotyczących kosztów bieżących ani nie przedstawiła wytycznych dotyczących ich opracowania w sposób niezawodny, gwarantujący porównywalność. Komisja nie ma zatem możliwości dokonania odpowiedniej oceny kosztów powiązanych z nowymi wymogami systemowymi lub zmianami w polityce.

11Szacowany poziom błędu w ramach EFRG za 2014 r. bez błędów dotyczących zasady wzajemnej zgodności wynosił 2,2%.

12DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, roczne sprawozdanie z działalności za 2014 r., sprawozdanie końcowe, załącznik 10, część 3.2, ABB 03: „Konieczne jest zatem aktualizowanie LPIS, a aby tego dokonać, państwa członkowskie powinny wziąć pod uwagę ciągłe odświeżanie ortofotomap w okresie 3-5 lat w zależności od zmian zachodzących w terenie (spowodowanych działaniami człowieka lub ich brakiem)”.

13W przypadku lotów przeprowadzonych w 2014 r. ze 160 000 działek objętych działaniem do października 2015 r. przetworzono tylko 90 000.

14W tym kontekście zob. sprawozdanie roczne Trybunału za rok 2014, w szczególności zalecenie 1 zawarte w rozdziale 7: „Państwa członkowskie powinny podejmować dalsze starania, aby ich bazy danych LPIS zawierały wiarygodne i aktualne informacje dotyczące wielkości i kwalifikowalności gruntów rolnych, zwłaszcza trwałych użytków zielonych, oraz aby systematycznie analizowano i wykorzystywano wszystkie dostępne informacje w kontekście kontroli administracyjnych, w tym aktualne ortobrazy, w celu uniknięcia płatności na rzecz gruntów niekwalifikowalnych” (Dz.U. C 373 z 10.11.2015).

15Art. 10 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014.

16Pięć pastwisk alpejskich w regionach Dolnej Austrii, Styrii, Salzburga i Górnej Austrii.

17Cztery działki obejmujące wspólnie użytkowane obszary w Irlandii, które typowo stanowią większe obszary pastwisk będące własnością jednej lub kilku osób. Każdy współwłaściciel posiada hipotetyczny udział w całym obszarze.

18JRC, Wytyczne techniczne dotyczące systemu proporcjonalnego dla trwałych użytków zielonych, DS-CDP-2015-06 final.

Część II

System identyfikacji działek rolnych był aktualizowany w celu spełnienia wymogów reformy WPR

34

Aktualizacja systemów LPIS państw członkowskich jest niezbędna do spełnienia nowych wymogów WPR na lata 2014-2020. Zmiany dotyczą głównie nowych obowiązkowych wymogów w zakresie zazieleniania, które wiążą dodatkowe 30% względem płatności podstawowych z określonymi praktykami potencjalnie korzystnymi dla klimatu i środowiska w całej UE. Trybunał przeanalizował zakres, w jakim systemy LPIS mogą służyć do monitorowania tych wymogów w zakresie zazieleniania. W tym kontekście Trybunał zbadał także dobrowolne włączanie do systemów LPIS przez niektóre państwa członkowskie pewnych elementów krajobrazu chronionych w ramach zasady wzajemnej zgodności i rozwoju obszarów wiejskich. Ponadto, jako że jednym z kluczowych priorytetów Komisji jest uproszczenie WPR w celu osiągnięcia lepszych rezultatów dzięki mniej skomplikowanym zasadom, Trybunał przeanalizował także działania podejmowane w tym zakresie przez Komisję.

Państwa członkowskie były w trakcie dostosowywania systemów do wymogów w zakresie zazieleniania, lecz jeszcze go nie ukończyły

35

Nowa wspólna polityka rolna (WPR) na lata 2014-2020 wprowadziła „płatności z tytułu zazieleniania”. Aby rolnicy mogli uzyskać te płatności, wymaga się od nich utrzymywania trwałych użytków zielonych, stosowania dywersyfikacji upraw oraz przeznaczania części użytków rolnych na obszary proekologiczne (EFA)¹⁹ (zob. rys. 2).

36

LPIS może być wprawdzie skutecznym narzędziem do monitorowania trwałych użytków zielonych i niektórych obszarów proekologicznych (zob. pkt 37-41), nie spełnia jednak takiej funkcji w przypadku wymogów o bardziej tymczasowym charakterze, takich jak dywersyfikacja upraw (zob. rys. 2). System LPIS nie jest więc właściwym narzędziem, które umożliwiłoby agencji płatniczej administracyjną kontrolę tego, czy dywersyfikacja upraw faktycznie miała miejsce.

Rys. 2

Zazielenianie – informacje podstawowe

Źródło: Komisja Europejska.

Uchybienia w określaniu trwałych użytków zielonych przez państwa członkowskie

37

Pozytywny wpływ na środowisko trwałych użytków zielonych jest powszechnie uznawany, w związku z czym należy objąć je ochroną. Użytki te to grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej²⁰. Przepisy prawa nakładają ograniczenia na przekształcanie trwałych użytków zielonych z powrotem w grunty orne. Aby zapobiec znacznemu zmniejszeniu powierzchni użytków zielonych, państwa członkowskie muszą zapewnić, aby stosunek obszarów trwałych użytków zielonych do całkowitej powierzchni użytków rolnych zadeklarowanych przez rolników nie zmniejszył się o więcej niż 5%²¹.

38

Trybunał wskazał przykład dobrych praktyk w Saarze, gdzie jedna z warstw LPIS umożliwiała identyfikowanie i monitorowanie przekształcania poszczególnych elementów działek na trwałe użytki zielone na najniższym możliwym poziomie, na przykład w przypadku podziału lub łączenia działek. W pozostałych pięciu skontrolowanych państwach członkowskich/regionach istniało jednak ryzyko, że zmiany istniejących trwałych użytków zielonych lub gruntu, który miał stać się trwałymi użytkami zielonymi, pozostaną niezauważone ze względu na nieprawidłowe monitorowanie i niekompletne dane źródłowe w LPIS (zob. ramka 8).

Państwa członkowskie opracowywały warstwę obejmującą obszary proekologiczne

39

Zgodnie z nowym prawodawstwem do 2018 r. państwa członkowskie muszą rejestrować wszystkie trwałe obszary proekologiczne w warstwie LPIS, aby sprawdzić, czy rolnicy spełnili wymóg przeznaczania zasadniczo 5% swoich gruntów na obszary proekologiczne²².

40

W materiałach graficznych dostarczanych beneficjentowi od roku składania wniosków 2016 muszą być wskazane rodzaj, wielkość i lokalizacja obszarów proekologicznych zatwierdzonych w roku poprzednim, w tym obszarów nietrwałych²³. Aby zachować zgodność z tym przepisem, państwa członkowskie muszą wdrożyć podstawową warstwę obszarów proekologicznych w swoich systemach LPIS do 2018 r. Dokument programowy Komisji wymaga, by od pierwszego roku (2015) warstwa obszarów proekologicznych obejmowała wszystkie potencjalne obszary proekologiczne wybrane przez państwa członkowskie, w przypadku których oczekuje się, że pozostaną stabilne przez co najmniej trzy lata²⁴. Interpretacja przedstawiona przez Komisję ma doprowadzić do tego, by warstwa obszarów proekologicznych stopniowo powstawała, a do 2018 r. osiągnęła pełną funkcjonalność.

Ramka 8

Uchybienia w monitorowaniu trwałych użytków zielonych

Rodzaj gruntu rolnego musi być co roku monitorowane przy użyciu LPIS w celu określenia, czy grunty orne stały się trwałymi użytkami zielonymi, co ma miejsce, jeśli przez pięć lat lub dłużej grunty te były zasadniczo wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych, również wtedy, gdy grunty te zostały zaorane i obsiane inną odmianą zielnej rośliny pastewnej.

Nie jest zapewniona identyfikowalność pięcioletniego okresu przekształcania

W Austrii, jeśli działki referencyjne są przekazywane jednemu rolnikowi przez innego lub zmienia się ich wielkość, tracą one powiązania z poprzednimi latami. W rezultacie status gruntu w systemie LPIS nie może być już wiarygodnie zidentyfikowany i potencjalne trwałe użytki zielone pozostają niewykryte. To samo dotyczy Polski i Szkocji, jako że ich systemy LPIS nie obejmują informacji na temat wieku nietrwałych użytków zielonych (np. drugi lub trzeci rok pokrywy trawiastej). Właściwe organy nie są więc w stanie monitorować działek użytków zielonych, aby zapewnić ich ponowne zarejestrowanie w LPIS jako trwałe użytki zielone po zakończeniu pięcioletniego cyklu. Podobna sytuacja ma miejsce w Irlandii.

Informacje o dokładnej lokalizacji trwałych użytków zielonych nie są dostępne w LPIS

W Nadrenii Północnej-Westfalii nie jest zasadniczo możliwe rozróżnienie między trwałymi użytkami zielonymi a gruntami ornymi w ramach działki referencyjnej. Rysunki działek wykorzystywanych do celów rolniczych sporządzone przez rolników, które stanowiły część ich wniosków o wsparcie, nie zostały przeniesione do LPIS, w związku z czym niemożliwe było śledzenie dokładnego kształtu trwałych użytków zielonych i potencjalnych trwałych użytków zielonych.

41

W ramach ankiety przeprowadzonej przez Trybunał większość państw członkowskich/regionów (26 z 44) poinformowała Trybunał, że wdrożyła już w pełni warstwę obszarów proekologicznych w swoich systemach LPIS, a pozostałych 18 państw miało tego dokonać do 2018 r., zgodnie z wymogami rozporządzenia. W państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, rozpoczęto już stopniową digitalizację wszystkich trwałych obszarów proekologicznych na gruntach ornych lub w ich pobliżu. Szkocja nie przeprowadziła jednak digitalizacji żadnych obszarów proekologicznych w LPIS, a Nadrenia Północna-Westfalia nie we wszystkich przypadkach określiła prawidłowo kategorie obszarów proekologicznych i ich wielkości. Skutkowało to błędnymi obliczeniami, ponieważ obowiązują różne współczynniki dla określonych elementów, takich jak na przykład żywopłoty lub zadrzewienia śródpolne²⁵. W Irlandii podczas dodawania warstwy obszarów proekologicznych obejmującej trwałe elementy krajobrazu do systemu LPIS właściwe organy podjęły decyzję o zastosowaniu innego zestawu informacji niż zestaw informacji uzyskanych od krajowego urzędu ds. kalibracji i miar do lokalizacji elementów obszarów proekologicznych takich jak żywopłoty i kanały. Jako że warstwa ta nie pokrywa się pod względem technicznym z warstwą irlandzkiego systemu LPIS, granice i wieloboki prezentujące elementy obszarów proekologicznych w LPIS są przesunięte, co utrudnia ich dokładne zlokalizowanie.

Uchybienia w rejestracji elementów krajobrazu chronionych w ramach zasady wzajemnej zgodności lub programów rolnośrodowiskowych

42

Ochrona obszarów proekologicznych stanowi kontynuację stosowania innych strategii politycznych i instrumentów promujących rolnictwo bardziej przyjazne środowisku, takich jak działania w zakresie wzajemnej zgodności lub działania rolno-środowiskowo-klimatyczne w ramach rozwoju obszarów wiejskich. Na podstawie tych zasad państwa członkowskie zdefiniowały normy dotyczące ochrony obszarów wrażliwych pod względem środowiskowym oraz niektórych rodzajów elementów krajobrazu (takich jak krzewy, drzewa, strefy buforowe lub zadrzewienia śródpolne).

43

Aktualne ramy prawne UE nie zobowiązują państw członkowskich do mapowania w LPIS elementów krajobrazu chronionych w ramach zasady wzajemnej zgodności. Niemniej w ankiecie przeprowadzonej przez Trybunał 28 państw członkowskich/regionów zadeklarowało, że dokonało tego, zgodnie z prawem krajowym. 16 państw członkowskich/regionów zgłosiło, że elementy te nie są w pełni zarejestrowane w LPIS. Trzy z pięciu państw członkowskich, w których przeprowadzono kontrole, zarejestrowało w systemie LPIS elementy krajobrazu chronione w ramach zasady wzajemnej zgodności. Prawidłowa identyfikacja i rejestracja takich elementów w LPIS jest pomocna w monitorowaniu możliwych zmian lub przypadków braku zgodności, w tym zakazanego usunięcia lub zniszczenia takich elementów z upływem czasu, i zapewniłaby skuteczne wsparcie dla administracyjnych kontroli krzyżowych. To samo ma zastosowanie do państw członkowskich takich jak Austria, która wypłaca pomoc rolno-środowiskowo-klimatyczną w odniesieniu do niektórych rodzajów elementów krajobrazu. Trybunał wykrył uchybienia w zakresie prawidłowej identyfikacji i rejestracji takich elementów w austriackim i niemieckim systemie LPIS (zob. ramka 9). Trudności we wdrażaniu niezawodnych warstw elementów krajobrazu w LPIS ilustrują wyzwania jakie wiążą się z wprowadzeniem kompleksowej i skutecznej warstwy obszarów proekologicznych.

Ramka 9

Przykłady nieprawidłowej identyfikacji i rejestracji elementów krajobrazu

W Nadrenii Północnej-Westfalii elementy krajobrazu chronione w ramach zasady wzajemnej zgodności nie zawsze były prawidłowo wyznaczane. Niektóre części wyłączonych elementów krajobrazu pokazanych poniżej (zaznaczonych na pomarańczowo), takie jak zadrzewienia śródpolne lub linie drzew, faktycznie kwalifikowały się, podczas gdy inne elementy krajobrazu tego samego typu pozostały niezarejestrowane.

© Izba Rolnicza Nadrenii Północnej-Westfalii

W Austrii agencja płatnicza rutynowo rejestrowała pasy obszarów zalesionych jako elementy krajobrazu (zadrzewienie śródpolne – niebieski trójkąt), mimo że stanowią one część sąsiednich lasów. Oznacza to zasadniczo, że gospodarstwa uprawiające przyległe użytki rolne nie posiadają do nich praw, a zatem obszary te nie spełniają wymogów niezbędnych do uzyskania pomocy w ramach programów rolnośrodowiskowych.

© Austriacka agencja płatnicza (AMA)

Rozpoczęto upraszczanie systemu, lecz pozostaje ono kwestią problematyczną

44

Uproszczenie WPR stanowi podstawowy cel Komisji²⁶. Uważa ona, że ma to istotne znaczenie dla zwiększenia konkurencyjności gospodarki rolnej, utrzymania i tworzenia miejsc pracy oraz zapewnienia wkładu w realny rozwój obszarów wiejskich²⁷. Zasadniczo uproszczenie powinno mieć także zastosowanie do systemu LPIS.

45

Przyjęto nowy zestaw przepisów dotyczących systemu LPIS zawartych w konkretnych rozporządzeniach²⁸, a także wymogi w zakresie zazieleniania. Obejmują one dodatkowe wymogi (np. obowiązkowy geoprzestrzenny wniosek o przyznanie pomocy, więcej warstw LPIS – zob. wykaz obowiązkowych warstw LPIS w załączniku I) oraz opcje (tj. próg stabilności, zasada 100 drzew) dla państw członkowskich. łączenie nowych kategorii kwalifikujących się gruntów wiąże się poza tym z kolejnymi wyzwaniami dla systemu LPIS ze względu na zróżnicowane praktyki ustanowione lokalnie.

Geoprzestrzenny wniosek o przyznanie pomocy – użyteczne narzędzie

46

Do celów identyfikowania wszystkich działek rolnych wykorzystywanych przez jednego beneficjenta oraz przetwarzania odpowiednich danych przestrzennych i alfanumerycznych do 2018 r. organy państw członkowskich muszą dostarczyć wszystkim beneficjentom z góry ustalony formularz geoprzestrzennego wniosku o przyznanie pomocy i odpowiednie materiały graficzne²⁹. W ankiecie przeprowadzonej przez Trybunał dotyczącej systemów LPIS 33 państwa członkowskie/regiony stwierdziły, że wdrożyły już taki system w celu wykazania, w jaki sposób wszystkie wnioski o przyznanie pomocy przecinały się pod względem przestrzennym z informacjami zawartymi w LPIS. W pozostałych 11 państwach członkowskich/regionach³⁰ taki system jeszcze nie funkcjonował.

47

Zasadniczo rolnicy w niedalekiej przyszłości powinni zacząć składać wnioski o przyznanie pomocy z zastosowaniem metod geoprzestrzennych, tj. dane dotyczące położenia i wielkości ich działek muszą być pozyskane ze zdjęć ujętych w LPIS. Jednakże od 2018 r., czyli od chwili, gdy system ten będzie musiał być w pełni wdrożony, organy krajowe lub regionalne powinny zapewnić beneficjentom albo pomoc techniczną, albo papierowe wnioski o przyznanie pomocy tylko w przypadku, gdy nie będą oni w stanie zrobić tego sami. Ponadto organy krajowe powinny zadbać o to, by wszystkie zadeklarowane obszary były wyrażone w postaci cyfrowej.

48

Wyniki kontroli przeprowadzonej przez Trybunał pokazują, że w przypadkach, gdy geoprzestrzenny wniosek o przyznanie pomocy został wprowadzony, zdecydowanie poprawił on jakość informacji zawartych w LPIS (np. w Austrii i Saarze). Podczas kontroli administracyjnych natychmiast identyfikowane są przypadki nakładania się geometrii działek referencyjnych/rolnych lub nieścisłości dotyczące granic działek generujące kody o błędach. W tym kontekście Polska także opracowała już elektroniczny system geoprzestrzennych wniosków o przyznanie pomocy, aby umożliwić rolnikom składanie wniosków przez internet. W 2015 r. drogą elektroniczną złożono jednak mniej niż 1% wniosków, gdyż polscy rolnicy preferują tradycyjne wnioski papierowe.

Skontrolowane państwa członkowskie podjęły decyzję o niestosowaniu progu stabilności

49

Nowym elementem ram WPR na lata 2014-2020 jest możliwość nieaktualizowania systemu LPIS przez państwa członkowskie, jeśli różnica między nowym maksymalnym obszarem kwalifikowalnym działki referencyjnej a wcześniej ocenionym maksymalnym obszarem kwalifikowalnym nie przekracza 2% („próg stabilności”)³¹. Ta nowa zasada ma na celu uproszczenie administracyjnej obsługi LPIS. Komisja przedstawiła jednak państwom członkowskim wytyczne³², według których nawet jeśli żadna aktualizacja nie jest zgodnie z prawem wymagana, gdy różnica wynosi poniżej 2%, mimo wszystko zaleca się jej przeprowadzenie (tj. wyłączenie z maksymalnego obszaru kwalifikowalnego części niekwalifikowalnych) w przypadku wszelkich widocznych zmian³³ w obszarze kwalifikowalnym, bez względu na to, czy zmiana znajduje się poniżej progu istotności wynoszącego 2%. Żadne z państw członkowskich skontrolowanych podczas wizyty nie podjęło decyzji o zastosowaniu progu stabilności na poziomie 2%.

Opcjonalna zasada 100 drzew – skomplikowane działanie

50

Nowe ramy WPR obejmują przepis stanowiący, że obszary zawierające rozproszone drzewa na gruntach rolnych są obecnie uznawane za kwalifikujące się, jeśli na hektar nie przypada więcej niż 100 drzew, a działalność rolniczą można prowadzić w podobny sposób jak na działkach bez drzew położonych na tym samym obszarze³⁴. Drzewa uznawane za „nadające się do wypasu” (które mogą służyć do wypasu) nie powinny być liczone w ramach progu 100 drzew. Drzewa „nadające się do wypasu”, zgodnie z definicją Komisji, to takie, które są w całości dostępne dla zwierząt utrzymywanych w warunkach fermowych do celów wypasu. Analiza przeprowadzona przez Trybunał potwierdziła, że trudno jest zidentyfikować takie drzewa na podstawie fotointerpretacji, co przekłada się na brak pewności podczas oceny (częściowej) kwalifikowalności gruntu do uzyskania pomocy rolnej oraz wiąże się z komplikacjami i obciążeniem administracyjnym dla państw członkowskich.

Nowe specyfikacje dotyczące kwalifikujących się gruntów stanowiły wyzwania dla systemu LPIS

51

Nowe specyfikacje i wyjaśnienia dotyczące kwalifikujących się gruntów zostały wprowadzone na mocy przepisów WPR na lata 2014-2020. Zasadniczo tylko grunty rolne zarejestrowane w systemie LPIS, które są w przeważającej mierze wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej, kwalifikują się do uzyskania płatności w ramach filara 1. Kwalifikowalność jest określana przez status gruntu (grunt orny, trwałe użytki zielone oraz uprawy trwałe) oraz jego użytkowanie. Akceptowane działania obejmują produkcję rolną (np. uprawa roślin) lub utrzymywanie gruntów w stanie odpowiednim do wypasu lub uprawy. Drugi z tych typów oznacza, że rolnicy muszą przeprowadzać regularne (np. coroczne) minimalne działania w zakresie utrzymania tego gruntu lub grunt ten ma pewne właściwości, które sprawiają, że jest on odpowiedni do wypasu lub uprawy. Odnosi się to zasadniczo do wszystkich rodzajów gruntów.

52

Jeśli państwa członkowskie zdefiniowały „minimalne działania w zakresie utrzymania” gruntu nieużytkowanego do celów produkcji, istnieje małe prawdopodobieństwo, że ich wyniki będą mogły być weryfikowane w LPIS. Tylko obszary zupełnie zarośnięte przez czas dłuższy niż ograniczony okres, co świadczy o braku aktywności, mogą być identyfikowane w LPIS poprzez porównanie rzeczywistych zdjęć ze starszymi informacjami przechowywanymi w systemie. Z drugiej strony obowiązkiem państw członkowskich jest zweryfikowanie prawidłowego statusu danych działek referencyjnych, a po ich weryfikacji, np. w ramach kontroli na miejscu, zarejestrowanie ich prawidłowo w LPIS (zob. ramka 10).

Ramka 10

Dobre praktyki dotyczące rejestrowania minimalnych działań w zakresie utrzymania w LPIS

W Chorwacji stosowany jest specjalny kod dla działek referencyjnych, w odniesieniu do których deklarowane są minimalne działania w zakresie utrzymania, za pomocą którego oznaczają się je jako „tymczasowo niekwalifikujące się”, jeśli kontrole na miejscu wykazują, że działania nie zostały w rzeczywistości przeprowadzone. W przypadku obszarów trwale niekwalifikujących się stosuje się inny kod. Jest to dobre rozwiązanie w przypadku rejestrowania braku zgodności z wymogiem dotyczącym minimalnych działań w zakresie utrzymania w LPIS.

53

Nowa kategoria kwalifikujących się trwałych użytków zielonych dotyczy „obszarów, które nadają się do wypasu zgodnie z ustalonymi praktykami lokalnymi, ale na których trawy i inne zielone rośliny pastewne nie stanowią roślinności przeważającej”. Państwa członkowskie muszą zidentyfikować i zdefiniować takie obszary oraz zarejestrować je w swoich systemach LPIS. Zasadniczo będą to obszary o ograniczonym potencjale rolnym porośnięte wrzosem (np. w Niemczech) lub wspólne pastwiska (w Portugalii), które mogą wyglądać na porzucone lub nieodpowiednio utrzymywane. Interpretacja zdjęć w systemie LPIS często nie jest zatem wystarczająca do dokładnego określenia tego typu gruntu jako kwalifikującego się, co potwierdził Trybunał w Irlandii i Nadrenii Północnej-Westfalii. To samo ma zastosowanie do minimalnych działań w zakresie utrzymywania (zob. pkt 52). Podejście organów krajowych powinno być w większym stopniu oparte na ocenie ryzyka. Przykładem takiego podejścia byłyby ukierunkowane wizyty na miejscu (zob. także pkt 23-25) lub zastosowanie narzędzi półautomatycznych (zob. pkt 29).

Wysiłki podejmowane obecnie przez Komisję w celu uproszczenia LPIS nie mają jeszcze ostatecznego charakteru

54

Trybunał przeanalizował także wysiłki podejmowane przez Komisję w odniesieniu do LPIS w celu uproszczenia nowych ram WPR na lata 2014-2020 od chwili ich przyjęcia. W maju 2015 r. wprowadzono sześć dużych zmian, które mogą mieć negatywny wpływ na LPIS (zob. rys. 3):

Rys. 3

Zmiany wprowadzone w ramach nowej WPR, które wywarły wpływ na system LPIS

Źródło: Komisja Europejska.

55

Według analizy przeprowadzonej przez Trybunał korzyści z tych zmian czerpie beneficjent – lit. od a) do c) – lub agencja płatnicza – lit. od d) do f) – ale niekoniecznie oba te podmioty. Złożoność zasad i procedur wymaganych w szczególności do wdrożenia zmian opisanych w lit. a)-c) doprowadziła do dalszego zwiększenia obciążenia administracyjnego dla państw członkowskich, jako że trudno jest określić prawidłowość strefy buforowej i luk, których dozwoloną wielkość zwiększono do czterech metrów w LPIS. Ponadto możliwość zrównoważenia brakujących lub nieprawidłowo określonych obszarów proekologicznych innymi obszarami proekologicznymi sprawia, że kontrole na miejscu stały się jeszcze bardziej czasochłonne. Ostatecznej opinii na temat przestrzegania przepisów przez rolnika nie można opracować po prostu poprzez analizę informacji dotyczących obszarów proekologicznych zawartych we wstępnym wniosku i porównanie ich z informacjami ujętymi w LPIS: w przypadkach braku zgodności mogą być wymagane dalsze działania ze strony organów państw członkowskich.

19Rozporządzenie (UE) nr 1307/2013.

20Art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

21Art. 45 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

22Do celów obliczania tej wartości procentowej elementy krajobrazu nie są na przykład ujmowane wraz z ich powierzchnią, ale są ważone i przeliczane na hektary.

23Art. 17 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 227 z 31.7.2014, s. 69).

24DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, wytyczne dotyczące warstwy obszarów proekologicznych (DSCG/2014/31 final rev. 1).

25Zob. załącznik X do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, np. 1 m żywopłotu (współczynnik przekształcenia 5 i współczynnik ważenia 2) liczy się jako 10 m² obszaru proekologicznego, podczas gdy 1 m² zadrzewienia śródpolnego (współczynnik ważenia 1,5) liczy się tylko jako 1,5 m².

26Zob. http://www.consilium.europa.eu/pl/policies/cap-simplification.

27Zob. http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/index_en.htm.

28Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013, rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 oraz rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014.

29Art. 17 rozporządzenia (UE) nr 809/2014.

30Ta liczba obejmuje osiem regionów w Niemczech.

31Art. 5 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014.

32DSCG/2014/33 – final rev. 3, sekcja 3.2.

33Pojawienie się elementu niekwalifikowalnego (np. nowo wybudowanego budynku mieszkalnego).

34Art. 9 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014: Działkę rolną zawierającą rozrzucone drzewa uznaje się za kwalifikujący się obszar, o ile działalność rolniczą można na niej prowadzić w podobny sposób jak na działkach bez drzew położonych na tym samym obszarze oraz liczba drzew na hektar nie przekracza maksymalnego zagęszczenia. Państwa członkowskie określają i zgłaszają to zagęszczenie w oparciu o tradycyjne praktyki uprawy, warunki naturalne i względy środowiskowe.

Część III

Komisja usprawniła monitorowanie LPIS, ale nie koncentrowało się ono w wystarczającym stopniu na efektywności LPIS

56

Komisja odgrywa ważną rolę organu monitorującego w odniesieniu do systemu LPIS, pomagając zapewnić, by systemy LPIS zarządzane przez państwa członkowskie były skuteczne i wydajne. Po pierwsze powinna zapewniać odpowiednie wsparcie i wytyczne państwom członkowskim, w celu promowania konsekwentnego interpretowania przepisów UE, a także skuteczne monitorowanie płatności w ramach WPR. Komisja kontroluje także regularnie różne LPIS w państwach członkowskich i regionach, aby upewnić się, że funkcjonują one prawidłowo oraz aby chronić budżet UE poprzez stosowanie korekt finansowych w przypadku zidentyfikowania poważnych uchybień. Plan działania opracowany w celu wyeliminowania tych uchybień w LPIS powinien być także dokładnie monitorowany przez Komisję. Poprzez ocenę jakości LPIS Komisja powinna uzyskiwać wiarygodne informacje na temat skuteczności LPIS w całej UE oraz być w stanie ocenić postępy dokonane przez państwa członkowskie w odniesieniu do wszelkich ujawnionych uchybień. Wiedza na temat opłacalności kontroli związanych z systemem LPIS mogłaby także pomóc w ich lepszym ukierunkowaniu na obszary, w których są one najwydajniejsze oraz w lepszej ocenie kosztów wdrożenia i kontroli nowych strategii politycznych.

W porównaniu z poprzednim okresem WPR ulepszono wytyczne Komisji dotyczące LPIS

57

W poprzednim okresie WPR 2007-2013 Komisja nie wydała żadnych specjalnych wytycznych dotyczących LPIS. Sytuacja ta zmieniła się zasadniczo w odniesieniu do WPR na lata 2014-2020, a w 2014 r. i 2015 r. wydano szereg wytycznych dotyczących LPIS³⁵.

58

Komisja utworzyła dział³⁶ skoncentrowany wyłącznie na wdrażaniu płatności bezpośrednich, którego celem jest wzmocnienie wytycznych i wsparcia na rzecz państw członkowskich w okresie przygotowawczym do wdrożenia reformy WPR w 2015 r. W szczególności od 2014 r. Komisja zintensyfikowała wymianę informacji i komunikację z państwami członkowskimi, na przykład poprzez przeprowadzenie serii spotkań dwustronnych, publikowanie materiałów lub organizację regularnych warsztatów dotyczących LPIS.

59

Podczas gdy Komisja ulepszyła wytyczne dotyczące LPIS w porównaniu z poprzednim okresem WPR, dotyczą one zasadniczo aspektów legalności i prawidłowości oraz zapewniają niewiele informacji na temat sposobu poprawy opłacalności monitorowania.

Plany działania i korekty finansowe uwzględniały niedociągnięcia LPIS

60

Plany działania (zob. rys. 4) stanowią narzędzie stosowane przez Komisję do eliminowania uchybień systemowych LPIS obserwowanych na poziomie państw członkowskich. Do końca 2015 r. odpowiednie państwa członkowskie, na wniosek Komisji, opracowały łącznie siedem wspólnych planów działania dotyczących LPIS. Oprócz planów działania opracowywanych na wniosek Komisji państwa członkowskie lub regiony mogą także z własnej inicjatywy sporządzać plany działania w celu wyeliminowania konkretnych uchybień. Dziesięć takich planów zostało opracowanych od 2007 r.

61

W przeciwieństwie do WPR na lata 2007-2013 obecnie istnieją jasne ramy prawne dla planów działania inicjowanych na wniosek Komisji³⁷. Zgodnie z rozporządzeniem plany działania muszą zawierać wskaźniki wyraźnego postępu i być ustanowione przez odpowiednie państwo członkowskie po konsultacji z Komisją. Najnowsze plany działania – dla Grecji, Hiszpanii, Francji i Anglii – zawierają takie wskaźniki. W swoim rocznym sprawozdaniu z działalności za 2015 r. Komisja zauważyła, że ponieważ Francja nie wywiązała się ze swoich kluczowych zobowiązań podjętych w planie działania, powinna zająć się tą kwestią i zapewnić bardziej szczegółowe wskaźniki postępu. W wyniku działań zaradczych przeprowadzonych w 2014 r. i 2015 r. w Grecji obszar zarejestrowany jako trwałe użytki zielone zmniejszył się z 3,6 mln hektarów do 1,5 mln hektarów, podczas gdy w Hiszpanii powierzchnia kwalifikujących się gruntów rolnych zmniejszyła się z 18,4 mln hektarów do 15,6 mln hektarów³⁸.

62

Od 1999 r. do końca 2015 r. Komisja podjęła 49 decyzji wykluczających z finansowania ze strony UE pewne pozycje wydatków ponoszonych przez państwa członkowskie w ramach europejskich funduszy rolniczych; ich powody obejmowały naruszenie przepisów związanych z LPIS. Trzy decyzje podjęte w 2015 r. dotyczyły naruszeń związanych z LPIS. W 2015 r. wobec ośmiu państw członkowskich³⁹ zastosowano korekty finansowe z powodu niedociągnięć związanych z LPIS.

63

W sprawozdaniu rocznym za rok 2014 Trybunał ocenił, czy sześć państw członkowskich⁴⁰ ujętych w próbie w skuteczny i terminowy sposób wyeliminowało niedociągnięcia oraz czy Komisja zastosowała korekty finansowe zgodnie z prawodawstwem. We wszystkich zbadanych przypadkach Komisja nałożyła korekty finansowe lub rozpoczęła procedurę kontroli zgodności rozliczeń.

Rys. 4

Przegląd planów działania i korekt finansowych dotyczących LPIS od 2006 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.

64

Często jednak występowało spore opóźnienie – upływało dużo czasu od roku składania wniosków, którego dotyczyła decyzja, do roku kalendarzowego, w którym korekty finansowe zostały w końcu zastosowane (zob. tabela 2). Terminy ustanowione w rozporządzeniu w sprawie WPR na lata 2014-2020 miały na celu usprawnienie kontroli zgodności rozliczeń.

Tabela 2

Przykłady decyzji podjętych przez Komisję od 2015 r. wykluczające z finansowania ze strony UE pewne wydatki związane z LPIS ponoszone przez państwa członkowskie w ramach europejskich funduszy rolniczych

Państwo członkowskie objęte decyzją | Lata składania wniosków objęte decyzją | Numer decyzji Komisji
Bułgaria | 2009 | Decyzja (UE) 2015/103
Hiszpania | 2006, 2007 i 2008 | Decyzja (UE) 2015/103
Francja | 2008 i 2009 | Decyzja (UE) 2015/103
Litwa | 2007 i 2008 | Decyzja (UE) 2015/103
Portugalia | 2009 | Decyzja (UE) 2015/1119
Irlandia | 2008 i 2009 | Decyzja (UE) 2015/1119

Źródło: Komisja Europejska.

Wiarygodność wyników oceny jakości LPIS została osłabiona uchybieniami w metodyce i zastosowaniu

65

Od 2010 r., po wskazaniu powtarzających się, występujących w całej UE uchybień dotyczących LPIS oraz nałożeniu znacznych korekt finansowych na państwa członkowskie (zob. pkt 60-64), Komisja wprowadziła ocenę jakości LPIS⁴¹ jako obowiązkowe narzędzie, za pomocą którego zobowiązała państwa członkowskie do corocznego proaktywnego określania wszelkich uchybień systemu oraz podejmowania w razie konieczności działań zaradczych. W założeniu ocena jakości miała być systematycznym i spójnym przeglądem użytków rolnych i niektórych związanych z nimi elementów w całej UE. Opiera się ona na analizie próby obejmującej od 500 do 1 250 działek referencyjnych na każdy system LPIS. Obecnie ramy oceny jakości obejmują sześć elementów jakościowych⁴² poddawanych badaniu (zob. załącznik II). Zmiany w metodyce oceny jakości były ogłaszane co roku, a czasami przed przyjęciem wersji ostatecznej dostępnych było wiele innych wersji. Na przestrzeni czasu zmiany metodyczne były bardzo zróżnicowane⁴³.

66

Jeden z problemów konsekwentnie wymienianych przez państwa członkowskie w ankiecie dotyczącej LPIS przeprowadzonej przez Trybunał i potwierdzony przez ekspertów zaangażowanych we wzajemną weryfikację oceny jakości⁴⁴ polegał na złożoności metodyki oceny jakości oraz wskazywał na potrzebę jej uproszczenia. Kontrola przeprowadzona przez Trybunał potwierdziła trudności napotykane przez państwa członkowskie w prawidłowym i konsekwentnym stosowaniu metodyki oceny jakości LPIS (zob. ramka 11).

67

Trybunał stwierdził również problemy w podejściu do doboru próby na potrzeby oceny jakości. Aby zapewniać wymierne wyniki, próba na potrzeby oceny jakości LPIS powinna być reprezentatywna dla całej populacji działek rolnych w każdym państwie członkowskim/regionie, w którym przeprowadzana jest ocena jakości. Ramy regulacyjne wymagają od państw członkowskich przeprowadzenia oceny jakości na podstawie próby stref oraz próby działek referencyjnych w ramach tych stref.

Ramka 11

Przykłady nieprawidłowego lub niekonsekwentnego stosowania metodyki oceny jakości

W Nadrenii Północnej-Westfalii po ustaleniu próby działek w 2014 r. na potrzeby oceny jakości agencja płatnicza dokonała korekty 237 działek referencyjnych (prawie 30% wielkości próby) w ramach systematycznej aktualizacji LPIS (w tym badania nowych zdjęć uzyskanych w celu przeprowadzenia oceny jakości). Dopiero wówczas przeprowadzono testy w ramach oceny jakości, na podstawie informacji zaktualizowanych w systemie. Wyniki oceny jakości były zatem nieobiektywne.

Metodyka oceny jakości LPIS wymaga od agencji płatniczych przeprowadzenia wizyt terenowych w celu skontrolowania sytuacji działek, w przypadku których fotointerpretacja nie umożliwia wyciągnięcia żadnych wniosków. Jednak tylko 17 z 44 respondentów stwierdziło w ankiecie dotyczącej LPIS, że przeprowadziło takie wizyty. Pewne działki referencyjne w Irlandii, Polsce i Szkocji nie zostały zmierzone podczas oceny jakości, mimo że dokonanie pomiaru było faktycznie wykonalne, a nawet wymagane na podstawie metodyki.

Element jakościowy 4 nie był interpretowany w konsekwentny sposób. W Polsce właściwe organy nie wzięły pod uwagę, że działki zidentyfikowane w LPIS (tj. dostępne w postaci cyfrowej i posiadające niepowtarzalny numer identyfikacyjny) mogą być uznane za charakteryzujące się znacznym defektem. Jako że warunki te stanowią warunki wstępne włączenia działek do LPIS, żadna działka nie mogłaby być niezgodna z elementem jakościowym 4⁴⁵.

W Irlandii, Austrii i Niemczech (Saara i Nadrenia Północna-Westfalia) Trybunał wykrył brak odpowiedniego podziału obowiązków między pracownikami zajmującymi się oceną jakości i pracownikami przeprowadzającymi aktualizację LPIS, co tworzyło ryzyko polegające na tym, że w ramach oceny jakości pracownicy będą analizować aktualizację, którą sami przeprowadzili.

68

W ramach ocen jakości w latach 2010-2014 strefy były wybierane przez państwa członkowskie, natomiast testowane działki referencyjne były wybierane przez Komisję (JRC). Podczas wizyt Trybunał wykrył uchybienia w doborze próby stref i działek referencyjnych przeprowadzonym przez państwa członkowskie wpływające na reprezentatywność i porównywalność wyników między różnymi państwami członkowskimi i na przestrzeni lat (zob. ramka 12).

Ramka 12

Niektóre uchybienia w doborze próby na potrzeby oceny jakości w latach 2010-2014

We wszystkich państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty w ramach kontroli, strefy na potrzeby oceny jakości nie były wybrane z całej populacji, ale spośród stref objętych teledetekcją⁴⁶, które stanowiły tylko niewielką część terytorium państwa członkowskiego/regionu. Działki niestanowiące części obszarów objętych teledetekcją nie mogły zostać wybrane. Ponadto strefy na potrzeby oceny jakości niekoniecznie obejmowały wszystkie typy krajobrazu w państwie członkowskim/regionie (takie jak pastwiska alpejskie w Austrii lub wspólnie użytkowane obszary w Irlandii).

W Irlandii strefy na potrzeby oceny jakości w latach 2013 i 2014 nie były wystarczająco rozproszone, co kwestionowało metodę ich wyboru.

69

Komisja dąży do poprawy wydajności metody doboru próby w ramach oceny jakości począwszy od oceny jakości przeprowadzonej w 2015 r. oraz do lepszej kontroli kosztów. W rezultacie liczba stref na potrzeby oceny jakości wykorzystywanych podczas doboru próby znacznie się zmniejszyła. Komisja przeprowadziła dwa testy statystyczne, aby dokonać walidacji reprezentatywności nowej metodyki doboru próby. Potwierdziły one, że nie ma istotnej różnicy reprezentatywności prób pomiędzy 2014 a 2015 r., choć w niektórych przypadkach na reprezentatywność próby niekorzystny wpływ miała ograniczona liczba stref na potrzeby oceny jakości. W związku z tym reprezentatywność można poprawić na podstawie ocenie kosztów i korzyści.

Wyniki oceny jakości nie zostały wystarczająco wykorzystane do poprawy jakości danych w LPIS

70

Jednym z celów oceny jakości jest podjęcie w razie konieczności działań zaradczych. Od państw członkowskich wymaga się na ogół opracowania planów działań zaradczych w przypadku braku zgodności z krytycznymi elementami jakościowymi. Tymczasem dwa z objętych kontrolą państw członkowskich/regionów (Irlandia i Szkocja) systematycznie nie zapewniały zgodności z krytycznymi elementami jakościowymi i nie opracowywały planów działań zaradczych. Nie były to odizolowane przypadki. Komisja zauważyła, że za 2014 r. z 20 państw członkowskich lub regionów, które miały przedstawić plan działań naprawczych w oparciu o wyniki swoich ocen jakości w 2014 r., sześć (30%) tego nie dokonało.

71

Komisja jest odpowiedzialna za monitorowanie wyników oceny jakości. Przeprowadziła ona kontrole wiarygodności oraz skontaktowała się z państwami członkowskimi i regionami, w przypadku których stwierdziła występowanie ewidentnych błędów lub błędów obliczeniowych w sprawozdaniach z oceny jakości. Komisja (DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich) nie poddawała jednak otrzymywanych wyników oceny jakości bardziej drobiazgowym badaniom pod względem wiarygodności oceny jakości LPIS lub przyczyn braku zgodności. Nie przeprowadzano także analizy trendów obejmującej dane historyczne w państwach członkowskich i regionach, analizy wartości odstających w ramach oceny jakości ani analizy według typu działki referencyjnej. Przeprowadzenie takich analiz mogłoby pomóc Komisji w odnotowaniu niewyjaśnionych odchyleń lub trendów w odniesieniu do elementów jakościowych.

72

Komisja przeprowadziła ograniczoną liczbę wizyt informacyjnych w poszczególnych państwach członkowskich lub regionach w celu omówienia wyników oceny jakości i wyjaśnienia metodyki oraz przeprowadziła pewne niezależne kontrole oceny jakości⁴⁷. Podczas regularnych kontroli pomocy obszarowej przeprowadzanych przez Komisję⁴⁸ przeanalizowano niektóre oceny jakoś LPIS, chociaż wyników oceny jakości nie rozważono bezpośrednio przed wyborem państw członkowskich do celów wizyty. Na podstawie wyników oceny jakości za 2014 r. JRC opracowało sprawozdania z przeglądu ocen jakości LPIS dla pięciu państw członkowskich/regionów⁴⁹ skontrolowanych przez DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich w 2015 r.; następnie JRC zaproszono do udziału w trzech powiązanych wizytach kontrolnych. Te wizyty informacyjne i kontrole nie były wystarczające do uzyskania pewności co do wiarygodności wyników ocen jakości uzyskiwanych co roku w odniesieniu do wszystkich LPIS.

35DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich: DSCG-2014-31 (Warstwa obszarów proekologicznych), DSCG-2014-32 (Kontrole na miejscu), DSCG-2014-33 (LPIS), DSCG-2014-39 (Geoprzestrzenne wnioski o przyznanie pomocy);JRC (w powiązaniu z DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich): DS-CDP-2015-06 (Wytyczne techniczne dotyczące systemu proporcjonalnego dla trwałych użytków zielonych), DS-CDP-2015-11 (Aktualizacja LPIS) oraz DS-CDP-2015-10 (Zarządzanie warstwami).

36Dział D.3 DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich istnieje od stycznia 2014 r.

37Art. 41 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 wchodzącego w życie w dniu 1 stycznia 2014 r.

38Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Komisję w odpowiedzi na informacje zawarte w ramce 7.8 w sprawozdaniu rocznym Trybunału za rok 2014.

39Belgia, Bułgaria, Francja, Hiszpania, Irlandia, Litwa, Portugalia i Zjednoczone Królestwo.

40Bułgaria, Grecja, Hiszpania, Włochy, Portugalia i Rumunia.

41Podstawę prawną dla tego działania stanowił wcześniej art. 6 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, a obecnie art. 6 rozporządzenia (UE) nr 640/2014.

42Element jakościowy 7 – „poziom nieprawidłowości wykryty podczas kontroli na miejscu” – został usunięty i przestał obowiązywać od oceny jakości w 2015 r.

43Zmiany te obejmowały na przykład korektę lub udoskonalenie kluczowych koncepcji (np. „znacznych defektów” w ETS 5.1), korekty wzoru na potrzeby obliczania elementu jakościowego (np. elementów jakościowych 5 do 7 w ETS 5.1), dodanie nowych składników elementów jakościowych (np. element jakościowy 1 b w ETS 5.3), usunięcie elementu jakościowego (element jakościowy 7 w ETS 6.0) lub zmianę numeracji elementów jakościowych (zamiana elementów jakościowych 3 i 4 w ETS 6.0).

44„Wzajemna weryfikacja ram oceny jakości LPIS” przeprowadzona przez Sytze’a de Bruina (Uniwersytet w Wageningen) oraz Gábora Csornaia (konsultant V4.0), listopad 2011 r.

45Inne państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty, wykorzystywały różne powody do uznania, że działka nie spełnia kryterium jakościowego 4, takie jak pokrywające się działki lub wieloboki; brak kwalifikującego się obszaru, chociaż maksymalny obszar kwalifikowalny wynosił więcej niż 0; nieprawidłowy obwód lub brak granic uniemożliwiający zlokalizowanie działki; więcej niż dwie brakujące granice.

46Z wyjątkiem przypadku niekorzystania przez państwo członkowskie/region z teledetekcji (Austria, Szkocja).

47Przykładowo w 2014 r. w Irlandii i Niderlandach.

48W 2013 r. oceny jakości LPIS były objęte kontrolami tylko w Hiszpanii, Włoszech i Szwecji. W 2014 r. kontrole objęły oceny jakości LPIS w Bułgarii, Irlandii, na Litwie, w Niderlandach i Zjednoczonym Królestwie.

49Belgia-Flandria, Dania, Cypr, Finlandia i Zjednoczone Królestwo-Szkocja.

Wnioski i zalecenia

73

Informacje zarejestrowane w systemach LPIS – stanowiących kluczowy element ZSZiK – są podstawą do wypłacania prawidłowych dopłat obszarowych dla rolników. Podlegają one pewnym wymogom zawartym w rozporządzeniach w sprawie WPR i powinny stanowić narzędzie do monitorowania nowych elementów WPR. Zasadnicze znaczenie dla zapewnienia legalności i prawidłowości płatności ma zatem wiarygodność danych w LPIS. Wiarygodność danych zależy od skutecznych i wydajnych aktualizacji, kontroli i monitorowania zarówno ze strony Komisji, jak i państw członkowskich.

74

Celem kontroli było udzielenie odpowiedzi na pytanie: „Czy system identyfikacji działek rolnych (LPIS) jest dobrze zarządzany?” Trybunał stwierdził, że LPIS stanowi użyteczne narzędzie do określania kwalifikowalności gruntów rolnych, lecz zarządzanie nim wymaga usprawnień.

75

Systemy LPIS, jeśli są odpowiednio aktualizowane i analizowane, mogą zapewniać istotny wkład w zapobieganie błędom dotyczącym pomocy obszarowej we wnioskach o przyznanie pomocy oraz wykrywanie tych błędów. W ostatnich latach wyniki poświadczenia wiarygodności pokazały, że plany działania i korekty finansowe uwzględniały niedociągnięcia LPIS w danych państwach członkowskich. W pewnych obszarach należy jednak uzyskać poprawę.

76

Ortofotomapy były w przeważającej mierze aktualne, lecz kontrolowane państwa członkowskie doświadczały trudności w procesie aktualizacji LPIS związanych z prawidłowym określaniem maksymalnych obszarów kwalifikowalnych działek referencyjnych. Miało to miejsce przede wszystkim w przypadkach, kiedy same ortofotomapy nie umożliwiały przeprowadzenia rozstrzygającej oceny kwalifikowalności gruntu, np. w odniesieniu do niektórych typów użytków zielonych (zob. pkt 14-29). W niektórych systemach LPIS zawarto dodatkowe informacje dotyczące praw własności i dzierżawy w celu zagwarantowania, że każda działka została zadeklarowana przez właściwego rolnika (zob. pkt 30-31). Państwa członkowskie nie oceniały opłacalności swoich LPIS w celu lepszego planowania powiązanych kontroli. Pomogłoby to w opracowywaniu bardziej wydajnych systemów kontroli oraz we wspieraniu wszelkich przyszłych ocen skutków polityki (zob. pkt 32-33).

Udoskonalenie procesów w celu zwiększenia wiarygodności danych LPIS i pomiaru wyników

Zalecenie 1 – Udoskonalenie procesów w celu zwiększenia wiarygodności danych LPIS

Na podstawie analizy kosztów i korzyści w ujęciu ilościowym oraz oceny ryzyka państwa członkowskie powinny, w bieżącym okresie WPR, zintensyfikować działania dążące do zwiększenia wiarygodności danych LPIS w oparciu o terminowe i skrupulatnie przeprowadzone aktualizacje systemu. Uwzględniając złożoność oceny proporcjonalnej, państwa członkowskie korzystające z tej opcji powinny, w bieżącym okresie WPR, podjąć dalsze starania w celu opracowania katalogu systemów proporcjonalnych zawierającego jasny opis i kryteria oceny oraz stosowania uzupełniających narzędzi technicznych w celu zwiększenia obiektywności analizy ortofotomap i zapewnienia jej odtwarzalności. Państwa członkowskie powinny także rozważyć możliwość rejestrowania danych dotyczących praw własności i dzierżawy w swoich LPIS, gdy tylko jest to wykonalne i opłacalne.

Zalecenie 2 – Pomiar opłacalności wdrażania systemu LPIS

Państwa członkowskie powinny, w bieżącym okresie WPR, opracować i ustanowić ramy oceny kosztów prowadzenia i aktualizacji systemów LPIS z wykorzystaniem wsparcia ze strony Komisji. Prawdopodobnie umożliwi to państwom członkowskim ocenę wydajności ich LPIS i opłacalności usprawnień w ramach systemu.

77

Przepisy dotyczące LPIS w ramach prawnych WPR na lata 2014-2020 spowodowały zwiększenie liczby wymogów, które muszą być kontrolowane przez państwa członkowskie. Dostosowywanie LPIS do wymogów w zakresie zazieleniania jest w toku, jednak nie zostało jeszcze ukończone, a warunki płatności dotyczących zazieleniania mogą być tylko częściowo kontrolowane z wykorzystaniem LPIS (zob. pkt 34-41). Inne elementy korzystne dla środowiska, takie jak elementy krajobrazu chronione w ramach zasady wzajemnej zgodności, nie są ujęte w LPIS, a w przypadku gdy państwa członkowskie zdecydowały na zasadzie dobrowolności o ich ujęciu, Trybunał wykrył przykłady nieprawidłowej rejestracji w systemie (zob. pkt 42-43).

78

Rozpoczęto upraszczanie, lecz pozostaje ono kwestią problematyczną – pomimo korzyści płynących z użytecznych narzędzi takich jak geoprzestrzenne wnioski o przyznanie pomocy – jako że niektóre przepisy nie są faktycznie stosowane w praktyce (próg stabilności wynoszący 2%) lub ich wdrożenie wiąże się z dużymi wyzwaniami (zasada 100 drzew lub nowe kategorie kwalifikujących się gruntów). Podejmowane obecnie działania mające na celu uproszczenie systemu LPIS nie zostały jeszcze ukończone (zob. pkt 44-55).

Rozwiązanie problemu złożoności prawa w bardziej przemyślany sposób

Zalecenie 3 – Rejestrowanie trwałych elementów środowiskowych w sposób bardziej wiarygodny

Państwa członkowskie powinny zapewnić, z wykorzystaniem swoich LPIS, wiarygodny sposób określania i rejestrowania, a następnie monitorowania obszarów proekologicznych, trwałych użytków zielonych i nowych kategorii gruntów. Powinny także ocenić koszty w porównaniu z korzyściami związanymi z ujęciem w swoich LPIS wszystkich elementów krajobrazu chronionych w ramach zasady wzajemnej zgodności lub programów rolnośrodowiskowych w celu dalszej poprawy monitorowania i ochrony takich elementów pociągających za sobą korzyści dla środowiska i różnorodności biologicznej.

Zalecenie 4 – Usprawnianie pewnych zasad związanych z LPIS w aktualnych ramach prawnych

Komisja powinna ocenić ponownie aktualne ramy prawne w celu uproszczenia i usprawnienia zasad dotyczących LPIS na potrzeby następnego okresu WPR, np. poprzez ponowne rozważenie potrzeby progu stabilności wynoszącego 2% oraz zasady 100 drzew.

79

Monitorowanie przez Komisję legalności i prawidłowości w zakresie LPIS polepszyło się w porównaniu z poprzednim okresem WPR. Komisja prowadzi kompleksowe prace kontrolne, w razie potrzeby inicjuje plany działania oraz stosuje korekty finansowe (zob. pkt 56-64).

80

Wytyczne Komisji dotyczące LPIS zasadniczo uwzględniają jednak aspekty legalności i prawidłowości, a nie koncentrują się na sposobie poprawy ogólnej skuteczności systemu LPIS. W szczególności Komisja wprowadziła ocenę jakości LPIS, aby umożliwić państwom członkowskim proaktywne wykrywanie potencjalnych uchybień systemu oraz podejmowanie w razie konieczności działań zaradczych. Ma to zapewnić systemowi LPIS wartość dodaną, jednak wiarygodność wyników oceny jakości podważają uchybienia w stosowaniu metodyki – spowodowane prawdopodobnie jej złożonością – jak również problemy związane z podejściem do doboru próby (zob. pkt 65-69). Ponadto wyniki ocen jakości nie są skutecznie wykorzystywane do poprawy danych LPIS, jako że nie zawsze są sporządzane plany działań zaradczych. Komisja nie wykorzystała w wystarczający sposób wyników ocen jakości do promowania udoskonaleń LPIS (zob. pkt 70-72).

Ukierunkowanie Komisji na zwiększenie wartości dodanej ocen jakości LPIS w bieżącym okresie

Zalecenie 5 – Poprawa reprezentatywności prób na potrzeby oceny jakości

Przed rozpoczęciem ocen jakości w 2017 r. Komisja powinna przeprowadzić analizę kosztów i korzyści w celu określenia, czy reprezentatywność prób w ramach oceny jakości mogłaby się poprawić, tak aby lepiej uwzględnić populację działek w LPIS.

Zalecenie 6 – Lepsze monitorowanie wyników kontroli jakości

Począwszy od 2016 r. Komisja powinna udoskonalić monitorowanie wyników oceny jakości poprzez analizowanie wszelkich nieścisłości w sprawozdaniach dotyczących oceny jakości, monitorowanie ich, przekazywanie informacji zwrotnych państwom członkowskim oraz zapewnianie, by plany działań zaradczych były przygotowywane i wdrażane w odpowiednich przypadkach. Komisja powinna przeprowadzać także szczegółową coroczną analizę trendów w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego i typu działki referencyjnej, tak aby wykrywać ewentualne problemy w odpowiednim czasie.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Phil WYNN OWEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 7 września 2016 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Warstwy LPIS zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014

οObszary zajmowane przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe (art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia nr 1307/2013).

οGrunty rolne związane ze zobowiązaniami rolno-środowiskowo-klimatycznymi (art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013).

οZgodnie z art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 1307/2013 obszary, które zapewniły rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i które:

(i)nie są już zgodne z definicją „kwalifikującego się hektara” w wyniku wdrożenia dyrektywy siedliskowej (92/43/EWG), ramowej dyrektywy wodnej (2000/60/WE) oraz dyrektywy ptasiej (2009/147/WE),

(ii)w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, są zalesione zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013,

(iii)w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, są obszarami odłogowanymi zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 28 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

οInformacje określające maksymalny obszar kwalifikowalny na potrzeby:

(i)środków rozwoju obszarów wiejskich,

(ii)systemu płatności podstawowej,

(iii)systemu jednolitej płatności obszarowej,

(iv)płatności redystrybucyjnej,

(v)płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska,

(vi)płatności z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych,

(vii)płatności dla młodych rolników,

(viii)dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją,

(ix)specjalnej płatności z tytułu uprawy bawełny,

(x)systemu dla małych gospodarstw,

(xi)POSEI (działań na rzecz regionów oddalonych i wyspiarskich),

(xii)wysp Morza Egejskiego.

οInformacje dotyczące lokalizacji i wielkości obszarów proekologicznych.

οInformacje uzasadniające zastosowanie specjalnych przepisów dotyczących:

(i)obszarów górskich i innych obszarów charakteryzujących się znaczącymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zgodnie z art. 32 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013,

(ii)obszarów Natura 2000 objętych dyrektywą 2000/60/WE,

(iii)gruntów rolnych dopuszczonych do produkcji bawełny zgodnie z art. 57 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013,

(iv)obszarów utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c) pkt (iii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013,

(v)obszarów wyznaczonych do wdrożenia na poziomie regionalnym lub wspólnej realizacji obowiązku w odniesieniu do obszarów proekologicznych, zgodnie z art. 46 ust. 5 i 6 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013,

(vi)obszarów zgłoszonych do Komisji zgodnie z art. 20 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013,

(vii)obszarów pokrytych newralgicznymi pod względem środowiskowym trwałymi użytkami zielonymi oraz objętych dyrektywą siedliskową i dyrektywą ptasią,

(viii)dalszych obszarów newralgicznych pod względem środowiskowym zgodnie z art. 45 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013,

(ix)obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 48 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Załącznik II

Ocena jakości w 2015 r. – Elementy jakościowe według klas zgodności

Pierwsza klasa zgodności – na potrzeby oceny jakości LPIS | Element jakościowy 1 | Poprawne ujęcie ilościowe maksymalnego kwalifikowalnego obszaru
Element jakościowy 2 | Proporcje i rozmieszczenie działek referencyjnych, w przypadku gdy maksymalny kwalifikowalny obszar uwzględnia obszary niekwalifikowalne lub nie uwzględnia powierzchni użytków rolnych
Element jakościowy 3 | występowanie działek referencyjnych ze znacznymi defektami¹;
Druga klasa zgodności – na potrzeby identyfikacji słabych punktów LPIS | Element jakościowy 4 | Kategoryzacja działek referencyjnych, na których maksymalny kwalifikowalny obszar uwzględnia obszary niekwalifikowalne, nie uwzględnia powierzchni użytków rolnych lub ujawnia znaczne defekty².
Element jakościowy 5 | Stosunek obszaru zgłoszonego do maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w obrębie działek referencyjnych
Element jakościowy 6 | Odsetek działek referencyjnych, które były przedmiotem zmian na przestrzeni lat

Źródło: art. 6 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 i portal JRC³.

1Uwaga: Element jakościowy 4 przed 2015 r.

2Uwaga: Element jakościowy 3 przed 2015 r.

3Zob. https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/LPISQA_Legacy/ETS/Decisions.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

I

Komisja wyraża przekonanie, że system identyfikacji działek rolnych (LPIS) w dużym stopniu przyczynia się do zapobiegania błędom i zmniejszenia poziomu błędu w ramach programów pomocy, na potrzeby których jest stosowany.

III Tiret pierwsze

LPIS jest kamieniem milowym zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Jest narzędziem umożliwiającym przeprowadzenie większości kontroli administracyjnych. Pomaga zapobiegać błędom oraz wykrywać je i korygować na wczesnych etapach rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy. Ponadto, w połączeniu z GSAA, LPIS ułatwia zapobieganie błędom na dalszych etapach i pozwala skorygować błędy dostatecznie wcześnie.

Niezależnie od powyższego państwa członkowskie mają obowiązek aktualizacji swoich LPIS i prawidłowej interpretacji ortoobrazów. Metodyka oceny jakości LPIS opracowana przez Komisję umożliwia państwom członkowskim wykrywanie niedociągnięć związanych z błędnym przetwarzaniem lub fotointerpretacją zdjęć, a także podejmowanie działań naprawczych.

III Tiret trzecie

Od zakończenia okresu objętego kontrolą Komisja usprawniła monitorowanie wyników oceny jakości LPIS.

IV a)

Zalecenie to dotyczy państw członkowskich.

Jeżeli chodzi o istotność, odpowiedniość i przydatność kontroli za pomocą LPIS dysponowania gruntami przez rolnika, zob. odpowiedź Komisji do pkt 30.

IV b)

Komisja przyjmuje zalecenie dotyczące wspierania państw członkowskich poprzez ułatwianie im wymiany najlepszych praktyk i wykonanie studium wykonalności.

IV c)

Zalecenie to dotyczy państw członkowskich.

IV d)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Wszystkie przepisy dotyczące LPIS zostaną poddane przeglądowi, a w razie konieczności zmienione pod kątem nowej WPR po 2020 r.

IV e)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Monitorowanie reprezentatywności próby jest częścią ciągłego procesu.

IV f)

Komisja przyjmuje zalecenie i rozpoczęła już jego wdrażanie.

W odniesieniu do lat składania wniosków 2014 i 2015 państwa członkowskie otrzymały urzędowe pisma zawierające informację zwrotną dotyczącą ich sprawozdań z oceny jakości LPIS, w tym uwagi na temat wymaganych, lecz nieokreślonych działań naprawczych.

Wszystkie działania naprawcze przeanalizowano, a w przypadku działań uznanych za nieodpowiednie lub niewystarczające, zażądano ich zmodyfikowania. W ramach swoich zadań w obszarze monitorowania Komisja opracowuje i stosuje szczególną ocenę ryzyka służącą identyfikacji państw członkowskich, które mogą mieć problemy z właściwym stosowaniem metodyki oceny jakości LPIS, w tym wykrywaniu problemów w obrębie systemu i ich rozwiązywaniu poprzez odpowiednie działania naprawcze.

Część I

13

LPIS jest kamieniem milowym zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz kluczowym instrumentem kontroli większości dopłat bezpośrednich. Wiarygodny, aktualizowany i dokładny LPIS ma ogromne znaczenie dla realizacji celów polityki. Dodatkowo może być dla państw członkowskich przydatnym narzędziem badania kosztów funkcjonowania systemu, a tym samym zwiększenia jego efektywności.

20

Jeżeli chodzi o przypadki opóźnień we wprowadzaniu nowych ortoobrazów do LPIS, Komisja wielokrotnie zalecała państwom członkowskim aktualizowanie LPIS przed rozpoczęciem procesu składania wniosków¹.

22

Według ustaleń Komisji opartych na wynikach oceny jakości LPIS, które uzyskano na podstawie statystycznie reprezentatywnej próby, poziom przeszacowania na szczeblu UE kształtuje się poniżej 2 %. Właściwe określenie maksymalnego kwalifikującego się obszaru dla każdej działki referencyjnej w LPIS jest niemożliwe bez poniesienia ogromnych kosztów².

Ramka 2 – Przykłady nieprawidłowej oceny maksymalnych obszarów kwalifikowalnych, które mogły zostać wykryte dzięki fotointerpretacji

Jeżeli chodzi o przedstawione przez Trybunał przykłady niewłaściwego oszacowania maksymalnego obszaru kwalifikowalnego, Komisja nie kwestionuje ich. Przykłady te nie są jednak reprezentatywne dla ogółu LPIS. Poszczególne LPIS w UE różnią się między sobą pod wieloma względami, tak jak znacznie różnią się od siebie pod względem cech użytki rolne w UE.

23

Komisja zaleciła państwom członkowskim przeprowadzanie szybkich wizyt w terenie w przypadku wątpliwości co do rozstrzygającego charakteru fotointerpretacji w zakresie kwalifikowalności. Jak wspomniano w pkt 25, szybkie wizyty w terenie wymagają poniesienia kosztów, dlatego Komisja przewidziała wytyczne, platformy i warsztaty mające na celu poprawę efektywności fotointerpretacji.

29

Wytyczne techniczne dotyczące systemu proporcjonalnego dla trwałych użytków zielonych, DS-CDP-2015-06 final przewidują najlepsze praktyki, które ułatwią państwom członkowskim wdrożenie proporcjonalności.

Dodatkowo w trakcie warsztatów poświęconych kontroli i zarządzaniu użytkami rolnymi, które odbyły się w IACS w dniach 23-25 maja 2016 r. przedstawiono metodę opartą na technologii LIDAR jako potencjalne narzędzie, które można stosować.

30

Przepisy UE nie wymagają uzupełnienia LPIS informacjami dotyczącymi tego, czy rolnik faktycznie dysponuje gruntem. Systematyczne kontrole krzyżowe z informacjami dotyczącymi dysponowania gruntem przez rolnika nie są wymagane. W przypadku wątpliwości co do dysponowania gruntami przez rolnika Komisja zaleca państwom członkowskim przeprowadzanie kontroli na miejscu.

32

Zgodnie z zasadami zarządzania dzielonego, państwa członkowskie wybierają, z zastrzeżeniem obowiązujących przepisów, najbardziej oszczędną metodę wdrażania WPR. Komisja zorganizowała kilka warsztatów mających na celu upowszechnienie najlepszych praktyk, które były między innymi poświęcone tematyce identyfikacji i kwalifikacji gruntów rolnych w sposób pozwalający obniżyć koszty.

33

Komisja zdaje sobie sprawę z kosztów głównych funkcji LPIS i bierze je pod uwagę, opracowując unijne akty prawne. LPIS są jednak znacznie zróżnicowane i państwa członkowskie wybierają różne warianty wdrożenia. Zgodnie z zasadami zarządzania dzielonego, to państwa członkowskie dokonują wyboru najwłaściwszej polityki, uwzględniając, między innymi, koszty funkcjonowania LPIS.

Część II

38

Poprzez wytyczne dotyczące LPIS państwa członkowskie są informowane o wymogach i warunkach geolokalizacji trwałych gruntów zielonych (na najmniejszym możliwym poziomie). Przeprowadzając ocenę jakości LPIS, w szczególności elementu jakościowego 2, państwa członkowskie mają obowiązek oceny jakości tej klasyfikacji i podjęcia niezbędnych działań naprawczych.

Ramka 8 – Uchybienia w monitorowaniu trwałych użytków zielonych

Analiza wyników oceny jakości LPIS ujawniła, że klasyfikacja gruntów rolnych jest jednym z głównych obszarów, w których państwa członkowskie podejmują działania naprawcze.

Zobacz również odpowiedź Komisji do pkt 38.

40

Mimo że Komisja zaleca państwom członkowskim uwzględnianie wszystkich potencjalnych obszarów proekologicznych w warstwie obszarów proekologicznych LPIS, przez wzgląd na uproszczenie, Komisja poluźniła wymogi minimalne dotyczące kompletności warstwy obszarów proekologicznych. W rozdziale 5.10 wytycznej dotyczącej kompletności warstwy obszarów proekologicznych (DSCG/2014/31 FINAL REV 1) stwierdzono, że zgodnie z wymogiem minimalnym, warstwa obszarów proekologicznych musi obejmować, po weryfikacji i przed dokonaniem płatności, co najmniej wszystkie deklarowane obszary proekologiczne, które pozostają stabilne w czasie.

44

Upraszczanie WPR jest bieżącym procesem, toczącym się z poszanowaniem trzech następujących zasad: niezmienianie aktu podstawowego (stabilność polityki); działanie na korzyść rolnika; oraz zapewnienie należytego zarządzania finansami. Komisja potwierdza, że jej zdaniem LPIS wymaga uproszczeń.

45

Uproszczeniem dla rolników na etapie wnioskowania jest wprowadzenie geoprzestrzennego wniosku o przyznanie pomocy. Uproszczeniem jest również 2 % próg stabilności, dzięki któremu agencje płatnicze unikną zbędnej i zbyt częstej aktualizacji działek referencyjnych w LPIS w związku z nieznacznymi zmianami mierzonego obszaru. Kolejnym uproszczeniem jest zasada dotycząca maksymalnego zagęszczenia drzew (tzw. zasada 100 drzew), która ma na celu zapewnienie jasnych, prostych i nieskomplikowanych kryteriów oceny kwalifikowalności działek zawierających rozrzucone drzewa.

46

Z danych Komisji wynika, że w 2015 r. pełny zasięg terytorialny wniosków odnotowano już w 14 państwach członkowskich i 4 niemieckich krajach związkowych, a także Flandrii, mimo że na 2016 r. przewidziano obowiązkowy minimalny odsetek na poziomie zaledwie 25 %.

48

Geoprzestrzenny wniosek o przyznanie pomocy jest również oczywistym ułatwieniem dla rolników, ponieważ dzięki otrzymywaniu stabilnych i wiarygodnych informacji, składając wniosek, mogą oni po prostu „kliknąć i potwierdzić” ważność wcześniej określonych danych.

50

W celu ustalenia kwalifikowalnej powierzchni trwałych gruntów zielonych państwa członkowskie mogłyby stosować dane proporcjonalne albo maksymalne zagęszczenie drzew (tzw. zasada 100 drzew). W ramach obu wariantów państwa członkowskie powinny z góry przeanalizować i ustalić gatunki uznawane za „nadające się do wypasu”, które nie będą wyłączane z kwalifikującego się obszaru. Rosnące obciążenia administracyjne wynikają bezpośrednio z wyborów państw członkowskich.

Maksymalne zagęszczenie drzew i system proporcjonalny mają na celu zapewnienie organom krajowym łatwiejszy i mniej skomplikowany sposób oceny maksymalnego obszaru kwalifikowalnego działek referencyjnych zawierających rozrzucone drzewa, ponieważ ujmowanie każdego niekwalifikowalnego drzewa z osobna byłoby zbyt uciążliwe.

52

LPIS jest potężnym narzędziem umożliwiającym kontrolę stabilnych elementów kwalifikowalności działek rolnych, chociaż faktycznie niektóre warunki kwalifikowalności, takie jak działania w zakresie utrzymania jest trudniej kontrolować przy użyciu LPIS. W LPIS grunty nieutrzymywane (tj. brak działalności rolniczej) są traktowanie odmiennie od gruntów leżących odłogiem. Obie te kategorie gruntów nie kwalifikują się, przy czym grunty nieutrzymywane mogą mieć ten status tymczasowy, natomiast grunty leżące odłogiem będą częściej trwale niekwalifikowalne.

53

Zobacz odpowiedzi Komisji do pkt 23 i 33.

55

Komisja uważa, że uproszczenie, o którym mowa w lit. b) jest korzystne zarówno dla beneficjentów, jak i agencji płatniczych.

Część III

56

Ocena jakości LPIS jest corocznym procesem, którego ostatecznym celem jest poprawa jakości i niezawodności systemu LPIS poprzez analizę wykrytych niedociągnięć technicznych oraz podejmowanie działań naprawczych w celu ich usunięcia.

59

Komisja ma na uwadze względy związane z najlepszymi praktykami i oszczędnościami przy opracowywaniu wytycznych i wytycznych technicznych w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi.

64

Stosowane są korekty finansowe w odniesieniu do lat budżetowych, tak by dopłaty objęte wnioskami przedłożonymi w danym roku naboru były wypłacane w następnym roku budżetowym. Ponadto korekty finansowe obejmują zwykle wydatki ponoszone w okresie 24 miesięcy poprzedzających rozpoczęcie badania. Zasada 24 miesięcy umożliwia objęcie korektą dłuższych okresów, a tym samym rozszerzenie zakresu ochrony budżetu UE.

65

Najważniejszą pozycją kontrolowaną w ramach oceny jakości LPIS jest działka referencyjna LPIS pełniąca rolę obszaru zawierającego użytki rolne będące potencjalnie przedmiotem wniosku o przyznanie pomocy.

Ocena jakości LPIS ma w zamierzeniu stanowić systematyczny i spójny przegląd poszczególnych systemów zbudowanych niezależnie przez państwa członkowskie. Jej celem jest wykrycie ewentualnych niedoskonałości tych systemów, tak by państwa członkowskie mogły je z własnej inicjatywy usunąć.

Rzeczywiście rozesłano i poddano wielokrotnym konsultacjom projekt metodyki (umożliwiając państwom członkowskim odniesienie się do niego) w celu zebrania i uwzględnienia wszystkich istotnych uwag państw członkowskich przed wydaniem ostatecznej wersji.

Większość zmian metodyki, które były wynikiem zmian prawodawstwa oraz szczególnych wniosków skierowanych przez zainteresowane strony (państwa członkowskie), wprowadzono w celu lepszego uwzględnienia specyfiki procedur stosowania LPIS w poszczególnych państwach.

66

Metodyka oceny jakości LPIS jest w swej istocie prosta. Przewiduje porównanie zarejestrowanych informacji z pomiarami uzyskanymi w ramach kontroli, a następnie analizę wyników.

Pozorna złożoność obecnych wytycznych wynika z (i) wprowadzenia wariantów procesów, których domagały się państwa członkowskie w celu uwzględnienia specyfiki ich strategii stosowania LPIS oraz (ii) rozbudowanego formatu dokumentacji bazującej na serii norm ISO19100.

Ramka 11 - Przykłady nieprawidłowego lub niekonsekwentnego stosowania metodyki oceny jakości

Pomijając potencjalny problem w Nadrenii Północnej-Westfalii, Komisja nie uważa zasadniczo, by wyniki oceny jakości LPIS traciły obiektywność w przypadku, gdy pewna liczba działek objęta próbą jest aktualizowana w ramach systematycznej aktualizacji LPIS w okresie między doborem próby a przeprowadzeniem oceny. Taka sytuacja może oznaczać skuteczność zarządzania aktualizacją LPIS.

Komisja zorganizowała szereg sesji podczas warsztatów LPIS/OTSC w 2014 i 2015 r. w celu uświadomienia państwom członkowskim konieczności przeprowadzania wizyt w terenie.

Zasada czterech oczu wprowadzona w ETS 6.0 wyraźnie przewiduje potrzebę niezależny podmiot.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 67 i 68:

W celu rozwiązania tego problemu w 2015 r. wprowadzono zmianę strategii doboru próby i dostarczania zdjęć. Począwszy od 2015 r. dobór próby stref stosowanych na potrzeby oceny jakości oraz dobór próby działek referencyjnych (RP) do analizy jest dokonywany przez Komisję bez udziału państw członkowskich. Ta sama metodyka jest obecnie stosowana w odniesieniu do wszystkich LPIS, co zapewnia zarówno reprezentatywność populacji, jak i spójność w całej UE i w dłuższej perspektywie.

Ramka 12 – Niektóre uchybienia w doborze próby na potrzeby oceny jakości w latach 20102014

Ponieważ strefy objęte teledetekcją były w większości wybierane w sposób losowy, zasadniczo wszystkie działki referencyjne miał równe szanse wyboru. Niemniej obowiązek wyboru działek referencyjnych powierzono JRC w celu zapewnienia lepszego i obiektywnego doboru próby.

70

Planu działań naprawczych oczekuje się wówczas, gdy ocena ustaleń ujawni konkretne uchybienia wymagające szczególnej interwencji. Decyzja o takim planie powinna być podejmowana dopiero po zakończeniu oceny ustaleń oceny jakości LPIS.

Analizując ocenę jakości LPIS, Komisja wykryła nieprawidłowości w zakresie krytycznych elementów jakościowych (EJ), a mimo to państwa członkowskie nie określiły działań naprawczych. Zwrócono na to uwagę państw członkowskich podczas warsztatów LPIS, a począwszy od 2015 r. tego rodzaju przypadki są przedmiotem zwiększonej uwagi i działań następczych.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 71 i 72:

Począwszy od 2015 r. podejmowane są kompleksowe działania następcze wynikające z analizy sprawozdań, których zasięg czasowy rozciąga się na okres objęty kontrolą. Przy tym, od 2014 r., analizowane są sprawozdania z oceny jakości i działania naprawcze przeprowadzone przez państwa członkowskie.

Głównym przedmiotem uwagi Komisji jest wiarygodność i spójność liczb przedstawionych w sprawozdaniach. Analiza trendu zostanie przeprowadzona podczas wzmożonego monitorowania oceny jakości LPIS, o ile zostanie uznana za właściwą. Z racji tego, że metodyka oceny jakości powstawała na przestrzeni lat, całościowa analiza trendu nie jest łatwa, ponieważ dane nie są w pełni porównywalne.

Komisja zamierza odbyć wizyty do niektórych państw członkowskich w celu ułatwienia im poprawy jakości LPIS.

Komisja była świadoma, że wyniki oceny jakości LPIS za rok składania wniosków 2011 nie były zbytnio wiarygodne, ponieważ był to pierwszy próbny rok.

Wnioski i zalecenia

76

Przepisy UE nie wymagają uzupełnienia LPIS informacjami dotyczącymi tego, czy rolnik faktycznie dysponuje gruntem. Nie są wymagane systematyczne kontrole krzyżowe z informacjami dotyczącymi dysponowania gruntem przez rolnika. Komisja zaleca państwom członkowskim przeprowadzanie kontroli na miejscu w przypadku wątpliwości co do dysponowania gruntami przez rolnika.

Zalecenie 1 – Udoskonalenie procesów w celu zwiększenia wiarygodności danych LPIS

Zalecenie to dotyczy państw członkowskich.

Zalecenie 2 – Pomiar opłacalności wdrażania LPIS

Komisja przyjmuje zalecenie dotyczące wsparcia państw członkowskich poprzez ułatwienie im wymiany najlepszych praktyk i wykonanie studium wykonalności.

78

Próg stabilności 2 % ma na celu zapewnienie agencjom płatniczym możliwości uniknięcia zbędnej i zbyt częstej aktualizacji działek referencyjnych w LPIS w związku z nieznacznymi zmianami mierzonego obszaru. Kolejnym uproszczeniem jest zasada dotycząca maksymalnego zagęszczenia drzew (tzw. zasada 100 drzew), która ma na celu zapewnienie jasnych, prostych i nieskomplikowanych kryteriów oceny kwalifikowalności działek zawierających rozrzucone drzewa.

Zalecenie 3 – Rejestrowanie trwałych elementów środowiskowych w bardziej wiarygodny sposób

Zalecenie to dotyczy państw członkowskich.

Rekomendacja 4 – Usprawnienie pewnych zasad związanych z LPIS w aktualnych ramach prawnych

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Wszystkie przepisy dotyczące LPIS zostaną poddane przeglądowi, a w razie konieczności zmienione pod kątem nowej WPR po 2020 r.

80

Jeżeli chodzi o ocenę jakości LPIS przesyłaną Komisji przez państwa członkowskie, zwracają się one w stosownych przypadkach o formalną informację zwrotną zawierającą wyjaśnienia dotyczące treści (braku) planów działań naprawczych. Ponadto w trakcie corocznych warsztatów prezentowane są państwom członkowskim i omawiane z nimi ogólne wyniki i spostrzeżenia. W 2016 r. spostrzeżenia przedstawiono również na posiedzeniu komitetu ds. dopłat bezpośrednich w celu unaocznienia przedstawicielom państw członkowskich realnych korzyści, jakie ocena jakości LPIS niesie dla poprawy jakości systemu. (zob. również wspólna odpowiedź Komisji do pkt 70 i 22).

Komisja nieustannie monitoruje metodykę doboru próby.

Zalecenie 5 – Poprawa reprezentatywności prób na potrzeby oceny jakości

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Monitorowanie reprezentatywności próby jest częścią ciągłego procesu.

Zalecenie 6 - Lepsze monitorowanie wyników kontroli jakości

Komisja przyjmuje zalecenie i rozpoczęła już jego wdrażanie.

W odniesieniu do lat składania wniosków 2014 i 2015 państwa członkowskie otrzymały urzędowe pisma zawierające informację zwrotną dotyczącą ich sprawozdań z oceny jakości LPIS, w tym uwagi na temat wymaganych, lecz nieokreślonych działań naprawczych.

Wszystkie działania naprawcze zostały przeanalizowane, a w przypadku działań uznanych za nieodpowiednie lub niewystarczające, zażądano ich zmodyfikowania. W ramach swoich zadań w obszarze monitorowania Komisja opracowuje i stosuje szczególną ocenę ryzyka służącą identyfikacji państw członkowskich, które mogą mieć problemy z właściwym stosowaniem metodyki oceny jakości LPIS, w tym identyfikacji problemów w obrębie systemu i ich rozwiązywaniu poprzez odpowiednie działania naprawcze.

1Wspomniano o tym wprost w pkt 4.4 dokumentu DS-CDP-2015-11- FINAL- Aktualizacja LPIS („ma to na celu zapewnienie dostępności gotowych zdjęć na potrzeby ich wykorzystania w geoprzestrzennych wnioskach o przyznanie pomocy”). Dodatkowo wyjaśniono, że przetwarzanie ortoobrazów nie powinno zwykle trwać dłużej niż trzy miesiące.

2Analiza wyników oceny jakości LPIS wykazała, że średnie istotne przeszacowanie maksymalnego obszaru kwalifikowalnego działek referencyjnych (EJ1b-/LIB) na poziomie Unii Europejskiej kształtuje się następująco: 2013 r.: 0,93 %, 2014 r.: 1,14 %, 2015 r.: 0,64 %. Z danych wynika, że błąd systematyczny systemu (EJ1a) kształtuje się następująco: 2013 r.: +0,41 %, 2014 r.: -1,16 %, 2015 r.:-0,34 %. Liczba skontrolowanych działek referencyjnych wyniosła odpowiednio 39 700, 42 550 i 41 300.

QJ-AB-16-025-PL-E    ISSN 1977-5768

System identyfikacji działek rolnych (LPIS) jest systemem informatycznym opartym na zdjęciach działek rolnych stosowanym do kontrolowania płatności w kwocie 45,5 mld euro dokonanych w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) w 2015 r. Trybunał stwierdził, że system LPIS stanowi użyteczne narzędzie do określania kwalifikowalności gruntów rolnych, lecz zarządzanie nim wymaga usprawnień. Kontrolerzy wykryli pewne uchybienia w procesach dotyczących systemu LPIS wpływające na zdolność państw członkowskich do kontrolowania w wiarygodny sposób kwalifikowalności gruntów. Trybunał uznał, że państwa członkowskie dokonały postępów w aktualizacji swoich systemów LPIS w celu spełnienia wymogów WPR w latach 2014-2020. Systemy LPIS nie były jednak w pełni dostosowane do wymogów w zakresie zazieleniania. Komisja usprawniła wprawdzie monitorowanie systemów LPIS, ale nie koncentrowało się ono w wystarczającym stopniu na efektywności LPIS.