CURTEA EUROPEANĂ DE CONTURI

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5953-0 | ISSN 1831-0966 | doi:10.2865/927527 | QJ-AB-16-025-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-5950-9 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/940568 | QJ-AB-16-025-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5970-7 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/3855 | QJ-AB-16-025-RO-E

© Uniunea Europeană, 2016

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a imaginilor de la paginile 17, 18, 19, 22 și 23, care nu sunt proprietatea Curții de Conturi Europene, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorul drepturilor de autor.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Etapă | Data
Adoptarea planului de audit / Demararea auditului | 3.6.2015
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de raport | 13.6.2016
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie | 7.9.2016
Primirea răspunsurilor Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile lingvistice | 13.9.2016

RO
2016

nr. 25

Raportul special

Sistemul de identificare
a parcelelor agricole este
un instrument util pentru
a stabili eligibilitatea
terenurilor agricole, dar
gestionarea sa ar mai
putea fi îmbunătățită

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit I – condusă de domnul Phil Wynn Owen, membru al Curții de Conturi Europene – cameră specializată pe domeniile aferente utilizării sustenabile a resurselor naturale. Auditul a fost condus de domnul Nikolaos Milionis, membru al Curții de Conturi Europene, acesta fiind sprijinit de o echipă formată din: Ioulia Papatheodorou, șef de cabinet; Kristian Sniter, atașat în cadrul cabinetului; Helder Faria Viegas, manager principal; Jan Huth, coordonator, și Ramona Bortnowschi, coordonator adjunct. Echipa de audit a fost formată din Marius Cerchez, Jindrich Dolezal, Blanka Happach, Christine Kleinsasser, Sven Kölling, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti, Bruno Scheckenbach și Maciej Szymura, auditori. Sprijinul lingvistic a fost asigurat de Tom Everett și Michael Pyper, iar asistența în materie de secretariat a fost furnizată de Monika Schmidt.

De la stânga la dreapta: I. Papadakis, I. Papatheodorou, H. Faria Viegas, N. Milionis, M. Szymura, J. Huth, K. Sniter, R. Bortnowschi, R. Resegotti.

Cuprins

Glosar

Sinteză

Introducere

Prezentare generală

Specificațiile sistemului LPIS

Sfera, obiectivele și abordarea auditului

Partea I - În pofida bunelor rezultate obținute în implementarea sistemelor LPIS, există în continuare loc de ameliorare

S-au obținut rezultate bune în implementarea sistemelor LPIS

În cea mai mare parte, imaginile ortofoto erau actualizate

Fotointerpretarea nu era întotdeauna fiabilă sau concludentă

Sistemul proporțional nu a fost întotdeauna aplicat în mod fiabil

Instrumente semi-automate de detecție erau în curs de testare, dar nu erau încă operaționale

Unele sisteme LPIS conțineau informații care arătau dacă terenul se afla efectiv la dispoziția fermierului

Nu existau informații suficiente pentru o evaluare completă a raportului cost-eficacitate aferent implementării sistemelor LPIS

Partea II - Sistemele LPIS erau în curs de adaptare în vederea îndeplinirii cerințelor prevăzute de reforma PAC

Adaptarea sistemelor LPIS de către statele membre la cerințele în materie de „înverzire” a înregistrat progrese, dar nu era încă finalizată

Simplificarea este în curs, dar reprezintă în continuare o provocare

Partea III - Modul în care Comisia monitorizează sistemele LPIS s-a îmbunătățit, dar nu se pune un accent suficient pe performanța sistemului

Orientările Comisiei referitoare la LPIS s-au îmbunătățit comparativ cu perioada PAC anterioară

Planurile de acțiune și corecțiile financiare au abordat deficiențele din sistemele LPIS

Fiabilitatea rezultatelor obținute în urma exercițiilor de evaluare a calității LPIS a fost afectată de deficiențe metodologice și de aplicare

Rezultatele obținute în urma evaluării calității nu au fost utilizate într-o măsură suficientă pentru a îmbunătăți calitatea datelor din sistemele LPIS

Concluzii și recomandări

Anexa I | — | Straturile din LPIS, așa cum sunt indicate la articolul 5 alineatele (1) și (2) din Regulamentul (UE) nr. 640/2014
Anexa II | — | Exercițiul de evaluare a calității din 2015: elemente de calitate per clasă de conformitate

Răspunsurile Comisiei

Glosar

Activitate agricolă: (i) producția, creșterea sau cultivarea de produse agricole și deținerea de animale în scopuri agricole; (ii) menținerea unei suprafețe agricole într-o stare care o face adecvată pentru pășunat sau cultivare sau (iii) desfășurarea unei activități minime, definite de către statele membre, pe suprafețele agricole menținute în mod natural într-o stare adecvată pentru pășunat sau pentru cultivare.

Actualizarea sistemelor LPIS: activitățile legate de sistemele LPIS întreprinse de statele membre pentru a înregistra schimbările de pe teren de-a lungul timpului, de exemplu prin delimitarea corectă a parcelelor agricole, prin determinarea gradului de eligibilitate a terenului agricol, prin delimitarea suprafețelor neeligibile, prin definirea categoriilor cărora li se aplică sistemul proporțional pentru fiecare parcelă de referință etc. Sunt incluse aici și activitățile întreprinse de către statele membre pentru a se asigura că sistemele lor LPIS îndeplinesc cele mai recente cerințe tehnice și de reglementare.

Agenție de plăți: un organism dintr-un stat membru, responsabil de gestionarea subvențiilor agricole.

Centrul Comun de Cercetare al Comisiei Europene (JRC): serviciul științific intern al Comisiei Europene, în cadrul căruia oameni de știință desfășoară activități de cercetare și oferă consultanță științifică independentă și asistență pentru politicile urmărite de UE. „Unitatea MARS” din cadrul JRC elaborează și actualizează metodologia de evaluare a calității.

Cerere de ajutor în format electronic cu informații geospațiale: un formular de cerere de ajutor prestabilit și materialele grafice corespunzătoare pentru fermieri, puse la dispoziție prin intermediul unei interfețe computerizate bazate pe informații geografice, astfel cum se prevede la articolul 72 alineatul (3) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013¹, formularul fiind folosit pentru prelucrarea datelor spațiale și alfanumerice privind suprafețele declarate.

Controale administrative: controale formalizate și automate, desfășurate de agențiile de plăți cu privire la toate cererile, cu scopul de a verifica eligibilitatea și de a detecta eventualele nereguli.

Control la fața locului: verificare efectuată de inspectorii agenției de plăți cu privire la legalitatea și regularitatea operațiunilor de ajutor pe suprafață; aceasta implică o vizită la solicitanți sau examinarea unor imagini satelitare recente ale parcelelor (teledetecția). Aceste controale sunt efectuate anual și în mod sistematic pe un anumit eșantion de exploatații agricole. În ceea ce privește principalele scheme de plăți și cerințele aferente acestora, de exemplu pentru schema de plată de bază, pentru schema de plată unică pe suprafață sau pentru cea mai mare parte a măsurilor de dezvoltare rurală, 5 % din totalul beneficiarilor fac obiectul controalelor la fața locului.

Declarația de asigurare: rezultatul exercițiului anual de audituri financiare și de conformitate prin care Curtea examinează fiabilitatea conturilor UE și regularitatea operațiunilor subiacente acestora. Constatările și concluziile declarației de asigurare sunt publicate în raportul anual al Curții.

Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală din cadrul Comisiei Europene (DG Agricultură și Dezvoltare Rurală): această direcție este responsabilă pentru punerea în aplicare a politicii agricole și de dezvoltare rurală, inclusiv pentru sprijinul acordat exploatațiilor agricole, măsurile de piață, dezvoltarea rurală, politica privind calitatea, chestiuni financiare și juridice, analiză și evaluare, precum și pentru relațiile internaționale legate de agricultură.

Ecocondiționalitate: un mecanism care obligă fermierii să respecte o serie de norme de bază legate de mediu, de sănătatea publică, de sănătatea și de bunăstarea animalelor și/sau de gospodărirea terenurilor dacă doresc să primească valoarea integrală a plăților.

Element de calitate: una dintre cele șase componente specifice utilizate pentru a evalua calitatea unui sistem LPIS și pentru a identifica deficiențele acestuia [articolul 6 din Regulamentul (UE) nr. 640/2014].

Exercițiul de evaluarea a calității: un exercițiu anual prin care statele membre sau regiunile testează fiabilitatea datelor din LPIS pe baza anumitor elemente de calitate. Metodologia de evaluare a calității este elaborată și perfecționată de JRC. Rezultatele acestui exercițiu sunt monitorizate de DG Agricultură și Dezvoltare Rurală.

Fondul european de garantare agricolă (FEGA): acest fond pune la dispoziție finanțare pentru plățile directe către fermieri, pentru gestionarea piețelor agricole și pentru o serie de alte obiective, cum ar fi măsuri veterinare și fitosanitare, programe alimentare și activități de informare.

Iarbă sau alte plante furajere erbacee: toate plantele erbacee care se găsesc în mod obișnuit pe pășunile naturale sau care, în statul membru în cauză, sunt incluse în mod normal în amestecurile de semințe pentru pășuni sau pajiști, indiferent dacă acestea sunt sau nu utilizate pentru pășunatul animalelor.

Imagini ortofoto: imagini aeriene sau satelitare orto-rectificate (distorsiuni corectate).

Măsuri de agromediu și climă: măsurile de agromediu și climă se numără printre cele mai importante măsuri de dezvoltare rurală dacă se iau în considerare alocările financiare de care acestea beneficiază din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și au drept scop obținerea unor beneficii publice în materie de mediu și climă.

Nivelul de eroare estimat: cea mai bună estimare anuală a Curții cu privire la nivelul de eroare care afectează o clasă de plăți. Ea se calculează pe baza rezultatelor testelor efectuate pe un eșantion reprezentativ de operațiuni și este exprimată ca procent al plăților eronate din valoarea totală a plăților. Acest procent se situează, cu un grad de probabilitate de 95 %, într-un interval de încredere definit de o limită inferioară și de o limită superioară.

Parcelă agricolă: o suprafață continuă de pământ, care face obiectul unei declarații din partea unui singur fermier și pe care se cultivă o singură grupă de culturi.

Parcelă de referință: o suprafață delimitată din punct de vedere geografic, având un identificator unic, înregistrată în sistemul de identificare a parcelelor agricole menționat la articolul 70 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013, cu un număr implicit de hectare potențial eligibile în cadrul unei anumite scheme de ajutor sau al unei anumite măsuri de sprijin.

Pășuni permanente și fânețe permanente (denumite împreună „pășuni permanente”): terenuri consacrate producției de iarbă sau de alte plante furajere erbacee (cultivate sau spontane) care nu au făcut parte din sistemul de rotație a culturilor din exploatație timp de cel puțin cinci ani. Această noțiune poate include și alte specii, precum arbuștii și/sau arborii, bune pentru pășunat, cu condiția ca iarba și alte plante furajere erbacee să rămână predominante. Statele membre pot decide să includă în această definiție și terenurile bune pentru pășunat care fac parte din practici ancorate în obiceiurile locului, dar unde, în mod obișnuit, suprafețele de pășunat nu sunt predominant acoperite cu iarbă și cu alte plante furajere erbacee.

Schema de plată de bază: schemă agricolă care funcționează pe baza drepturilor la plată alocate fermierilor în primul an de aplicare a schemei și activate de aceștia în fiecare an.

Sistemul de identificare a parcelelor agricole (LPIS - Land Parcel Identification System): un sistem de informații geografice care permite IACS să geolocalizeze, să afișeze și să integreze la nivel geografic datele sale constitutive, astfel cum se prevede la articolul 70 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 și la articolul 5 din Regulamentul (UE) nr. 640/2014². Sistemul LPIS conține diferite seturi de date geografice provenind din surse multiple, care, împreună, formează un registru al tuturor suprafețelor agricole (parcelele de referință) dintr-un anumit stat membru și al suprafețelor maxime eligibile pentru diferitele scheme de sprijin ale UE din cadrul pilonilor 1 și 2 ai PAC. Un sistem LPIS conține elemente alfanumerice și grafice.

Sistemul integrat de administrare și control (IACS - Integrated Administration and Control System): un sistem integrat format din baze de date conținând informații privind exploatațiile, cererile, suprafețele agricole și drepturile la plată (în statele membre care aplică schema de plată unică). Aceste baze de date sunt utilizate pentru controalele administrative încrucișate cu privire la toate cererile de ajutor pentru majoritatea măsurilor FEGA (de exemplu: schema de plată unică, schema de plată unică pe suprafață sau alte plăți directe).

Strat din cadrul LPIS: reprezentarea vizuală a unui set de date geografice în orice interfață de hartă digitală. Din punct de vedere conceptual, un strat este un nivel de realitate geografică dintr-o anumită zonă.

Suită de teste executabile (ETS - Executable Test Suite): o serie de secvențe de testare (elementele de calitate) care urmează să fie utilizate la testarea LPIS pentru a demonstra că sistemul prezintă un set specificat de comportamente.

Suprafața maximă eligibilă: numărul de hectare potențial eligibile în cadrul unei anumite scheme de ajutor sau al unei măsuri de sprijin. În contextul sistemelor LPIS, această suprafață este limitată, printre alți factori, de suprafața de referință a parcelei de referință.

Suprafață agricolă: orice suprafață de teren arabil, de pășune permanentă și de fâneață permanentă sau cultivată cu culturi permanente.

Suprafață declarată: suprafața totală declarată (de către toți fermierii) pe o parcelă de referință, care este utilizată pentru prelucrarea ulterioară de către agenția de plăți.

Vizite pe teren: vizite ad-hoc pe teren, desfășurate ca parte a unei actualizări sau a unei evaluări de calitate a sistemului LPIS, cu scopul de a se obține clarificări în cazul în care interpretarea imaginilor nu este suficientă pentru a evalua măsura în care o parcelă de referință este eligibilă.

Zonă de control în vederea evaluării calității sistemului LPIS: zonă selecționată în mod aleatoriu pentru inspecția realizată în cadrul evaluării de calitate, pentru care sunt disponibile imagini ortofoto naționale actualizate sau date cu o foarte înaltă rezoluție obținute prin teledetecție.

Zonă de interes ecologic: zonă desemnată în temeiul articolului 46 din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013³ în vederea obținerii unor beneficii pentru mediu, a îmbunătățirii biodiversității și a menținerii atractivității peisajelor. Zonele de acest tip pot include elemente de peisaj, fâșii de protecție, zone împădurite, pârloage, zone cu culturi fixatoare de azot etc.

1Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1290/2005 și (CE) nr. 485/2008 ale Consiliului (JO L 347, 20.12.2013, p. 549).

2Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 al Comisiei din 11 martie 2014 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește sistemul integrat de administrare și control și condițiile pentru refuzarea sau retragerea plăților și pentru sancțiunile administrative aplicabile în cazul plăților directe, al sprijinului pentru dezvoltare rurală și al ecocondiționalității (JO L 181, 20.6.2014, p. 48).

3Regulamentul (UE) nr. 1307/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor norme privind plățile directe acordate fermierilor prin scheme de sprijin în cadrul politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 637/2008 al Consiliului și a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului (JO L 347, 20.12.2013, p. 608).

Sinteză

I

Un sistem de identificare a parcelelor agricole (LPIS - Land Parcel Identification System) este un sistem informatic bazat pe imagini aeriene sau satelitare care înregistrează toate parcelele agricole dintr-un stat membru. Este vorba de un mecanism de control esențial în cadrul politicii agricole comune (PAC), conceput pentru a verifica eligibilitatea pentru subvențiile pe suprafață, care s-au ridicat la aproximativ 45,5 miliarde de euro în 2015. În declarația de asigurare a Curții de Conturi Europene (cunoscută și după acronimul său în limba franceză: DAS - déclaration d’assurance), s-a estimat că nivelul de eroare pentru Fondul european de garantare agricolă (FEGA) a fost de 2,9 % pentru exercițiul 2014 (2,2 %, dacă se exclud erorile legate de ecocondiționalitate). Aproape jumătate dintre erori erau legate de suprafață. De asemenea, sistemul LPIS joacă un rol din ce în ce mai important în verificarea conformității cu diferitele obligații legate de mediu. În cele 28 de state membre, funcționează în prezent 44 de sisteme LPIS naționale sau regionale, acestea acoperind peste 135 de milioane de parcele de referință.

II

Curtea a examinat dacă sistemele LPIS erau bine gestionate de statele membre și dacă ele erau monitorizate în mod corespunzător de către Comisie. Au fost desfășurate vizite de audit la Comisia Europeană și în cinci state membre (acoperind șase sisteme LPIS). De asemenea, Curtea a trimis un chestionar tuturor statelor membre.

III

Concluzia Curții a fost că LPIS este un instrument util pentru a stabili eligibilitatea terenurilor agricole, dar că mai este loc de îmbunătățiri în ceea ce privește gestionarea sa. În ultimii ani, rezultatele declarațiilor de asigurare ale Curții au arătat că planurile de acțiune și corecțiile financiare au abordat deficiențele sistemelor LPIS în statele membre afectate. Există însă în continuare loc de îmbunătățiri. Astfel:

-Curtea a identificat o serie de deficiențe la nivelul proceselor LPIS, care afectează capacitatea statelor membre de a verifica în mod fiabil eligibilitatea terenurilor. Deși imaginile ortofoto din LPIS erau în cea mai mare parte actualizate, fotointerpretarea nu era întotdeauna fiabilă sau concludentă. Unele sisteme LPIS conțineau informații suplimentare privind proprietatea asupra terenurilor și drepturile obținute prin luarea în arendă, pentru a se asigura faptul că fiecare parcelă fusese declarată de fermierul îndreptățit la plată. În plus, statele membre nu au analizat raportul cost-eficacitate al sistemelor lor LPIS astfel încât să conceapă mai bine controalele aferente.

-Curtea a constatat că statele membre au făcut progrese în ceea ce privește modificarea sistemelor lor LPIS pentru a răspunde cerințelor PAC pentru perioada 2014-2020. Totuși, sistemele nu erau încă complet adaptate la cerințele în materie de „înverzire”. Unele dintre eforturile Comisiei de a simplifica PAC au avut rezultate mixte.

-Orientările îmbunătățite referitoare la LPIS, auditurile periodice, urmărirea modului în care statele membre și-au implementat planurile de acțiune și corecțiile financiare au permis consolidarea rolului de monitorizare al Comisiei. Cu toate acestea, fiabilitatea exercițiului anual de evaluare a calității care vizează eficacitatea sistemelor LPIS în statele membre a fost afectată de deficiențe ale metodologiei aplicate și de insuficiența controalelor și a urmăririi ulterioare asigurate de Comisie.

IV

În urma observațiilor sale de audit, Curtea a formulat următoarele recomandări:

(a)Pe baza unei analize cuantificate a raportului costuri-beneficii și pe baza unei evaluări a riscurilor, statele membre ar trebui să își intensifice eforturile pentru a crește fiabilitatea datelor (ameliorând procesul de actualizare, clarificând condițiile de utilizare a sistemului proporțional și verificând dacă terenurile se află la dispoziția fermierilor).

(b)Cu sprijinul Comisiei, statele membre ar trebui să elaboreze și să instituie un cadru pentru evaluarea costurilor de funcționare și de actualizare a sistemelor lor LPIS, astfel încât să poată măsura performanța acestora și raportul cost-eficacitate al îmbunătățirilor aduse sistemelor.

(c)Statele membre ar trebui să se asigure că, utilizând sistemele LPIS, identifică și înregistrează în mod fiabil și monitorizează apoi în mod eficace zonele de interes ecologic, pășunile permanente și categoriile noi de terenuri.

(d)Comisia ar trebui să reexamineze actualul cadru juridic aferent LPIS cu scopul de a simplifica și de a raționaliza unele dintre norme pentru următoarea perioadă PAC.

(e)Comisia ar trebui să procedeze la o analiză costuri-beneficii pentru a stabili dacă reprezentativitatea eșantioanelor selectate pentru exercițiile de evaluare a calității ar putea fi îmbunătățită astfel încât să fie obținută o mai bună acoperire a populației de parcele din LPIS.

(f)Comisia ar trebui să amelioreze modul în care monitorizează rezultatele exercițiului de evaluare a calității, analizând eventualele inconsecvențe în raportarea rezultatelor acestuia, asigurând urmărirea lor, oferind feedback statelor membre și asigurându-se că sunt elaborate și executate planuri de acțiuni de remediere atunci când este necesar.

Introducere

Prezentare generală

01

Prin intermediul Fondului european de garantare agricolă (FEGA), politica agricolă comună (PAC) finanțează plățile directe către fermieri și măsurile de răspuns la instabilitățile pieței sau la provocările de mediu („pilonul 1”). De asemenea, PAC cofinanțează programele de dezvoltare rurală ale statelor membre ale UE („pilonul 2”) prin intermediul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR). Reformele aduse politicii agricole comune pentru perioada 2014-2020 își propun să asigure plăți directe mai bine direcționate, mai echitabile și mai „verzi” (care acordă o atenție sporită mediului înconjurător).

02

Pentru a se asigura că plățile sunt efectuate în conformitate cu normele, PAC se bazează pe Sistemul Integrat de Administrare și Control (IACS - Integrated Administration and Control System), acesta fiind un set cuprinzător de controale administrative și la fața locului privind cererile de ajutor. Sistemul IACS este administrat de statele membre. Sistemul de identificare a parcelelor agricole (LPIS - Land Parcel Identification System) este o componentă-cheie a IACS. Este vorba de un sistem informatic bazat pe imagini ortofoto (imagini aeriene sau satelitare) care înregistrează toate parcelele agricole dintr-un stat membru. LPIS are două scopuri principale: localizarea clară a tuturor terenurilor agricole eligibile din parcelele de referință și calcularea suprafeței maxime eligibile a acestora. Sistemul LPIS este utilizat pentru verificarea încrucișată efectuată în cadrul procedurilor de control administrativ și servește drept bază pentru controalele la fața locului desfășurate de agenția de plăți⁴.

03

Sistemele LPIS au fost concepute inițial pentru controalele referitoare la ajutoarele pe suprafață, care, în prezent⁵, reprezintă plăți de până la 40 de miliarde de euro pentru pilonul 1 din cadrul PAC⁶ și de aproximativ 5,5 miliarde de euro pentru pilonul 2 din cadrul PAC⁷. Unele state membre au recurs la sistemele lor LPIS și pentru a verifica dacă fermierii au respectat anumite norme de mediu în cadrul ecocondiționalității sau al schemelor de dezvoltare rurală legate de suprafață, cum ar fi măsurile de agromediu și cele de sprijin pentru zonele defavorizate. În cadrul PAC 2014-2020, o parte a ajutoarelor directe pentru fermieri va fi acordată cu condiția aplicării unor practici agricole benefice pentru climă și mediu. Unele dintre aceste noi obligații de ecologizare sau de „înverzire” (a se vedea punctul 35 din partea II) urmează să fie monitorizate cu ajutorul sistemului LPIS.

Specificațiile sistemului LPIS

04

Sistemul LPIS funcționează pe baza parcelelor de referință. O parcelă de referință este o suprafață agricolă delimitată geografic, având un identificator unic⁸. Fermierii trebuie să examineze cu atenție fiecare hartă și să identifice și să excludă din cererea lor toate terenurile necultivate și elementele neeligibile de pe parcele, cum ar fi clădirile, curțile fermelor, arbuștii, drumurile, pădurile, lacurile etc.

05

Specificațiile tehnice ale sistemului LPIS variază de la un stat membru la altul, întrucât există diferite tipuri de parcelă de referință (a se vedea tabelul 1). Principalele tipuri sunt prezentate pe scurt în continuare.

Tabelul 1

Caracteristici ale diferitelor tipuri de parcele de referință

Parcelă agricolă
Parcelă cadastrală
Bloc al fermierului
Bloc fizic/topografic

Caracteristici principale

-o singură grupă de culturi

-un singur fermier

-unul sau mai mulți fermieri

-bazată pe proprietatea asupra terenurilor

-una sau mai multe grupe de culturi

-un singur fermier

-una sau mai multe grupe de culturi

-nu există granițe naturale

-unul sau mai mulți fermieri

-zonă delimitată de anumite elemente (precum șanțuri, garduri vii, ziduri etc.)

-una sau mai multe grupe de culturi

Principala sursă de date
Cererea fermierului
Registrul cadastral, cartea funciară
Cererea fermierului
Clasificare administrativă

Sursa: Curtea de Conturi Europeană și Comisia Europeană (JRC).

06

Belgia, Germania și Regatul Unit dispun de câte un sistem LPIS pentru fiecare regiune. Toate celelalte state membre ale UE au un sistem LPIS care acoperă întregul teritoriu al țării respective. În prezent, există în total 44 de sisteme LPIS, conținând peste 135 de milioane de parcele de referință (a se vedea figura 1).

07

Sistemele LPIS sunt gestionate de către statele membre, care sunt responsabile pentru calitatea datelor introduse în sistemele lor. Comisia are un rol de monitorizare. Ea oferă îndrumări și sprijin statelor membre, auditează eficacitatea sistemelor LPIS ale acestora, poate aplica corecții financiare dacă există deficiențe în controalele cu privire la LPIS și urmărește modul de punere în aplicare a planurilor de acțiune. De asemenea, Comisia a instituit un exercițiu de evaluare a calității sistemelor LPIS, în cadrul căruia statele membre au obligația de a testa anual calitatea acestor sisteme.

Figura 1

Tipurile de sistem LPIS utilizate în UE

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza rapoartelor elaborate în urma exercițiilor de evaluare a calității sistemelor LPIS desfășurate în 2014 și în 2015.

4Pentru PAC 2007-2013, nucleul legislației aferente LPIS este reprezentat de articolul 17 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009 al Consiliului din 19 ianuarie 2009 de stabilire a unor norme comune pentru sistemele de ajutor direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune și de instituire a anumitor sisteme de ajutor pentru agricultori, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1290/2005, (CE) nr. 247/2006, (CE) nr. 378/2007 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1782/2003 (JO L 30, 31.1.2009, p. 16), pe de o parte, și de articolul 6 din Regulamentul (CE) nr. 1122/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea, modularea și sistemul integrat de administrare și control în cadrul schemelor de sprijin direct pentru agricultori prevăzute de regulamentul respectiv, precum și de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1234/2007 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea în cadrul schemei de sprijin prevăzute pentru sectorul vitivinicol, pe de altă parte; pentru perioada 2014-2020, se aplică articolul 70 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 și articolele 5 și 6 din Regulamentul (UE) nr. 640/2014.

5Conform cifrelor din bugetul general al UE pentru exercițiul financiar 2015.

6Creditele de plată acoperă cea mai mare parte a liniei bugetare 05 03 01 01 - Schema de plată unică - 28 342 de milioane de euro și a liniei 05 03 01 02 - Schema de plată unică pe suprafață - 7 806 milioane de euro și acoperă în totalitate liniile 05 03 01 03-05 03 03 - Alte ajutoare directe, ridicându-se la o valoare totală de 4 328 de milioane de euro per ansamblu [plăți redistributive, programul specific pentru regiunile ultraperiferice, ajutorul pe suprafață pentru bumbac și sprijinul parțial specific (articolul 68)].

7Schemele de dezvoltare rurală legate de suprafață din cadrul liniei bugetare 05 04 - Dezvoltare rurală reprezintă aproximativ jumătate din creditele de plată în valoare de 11 162 de milioane de euro.

8A se vedea articolul 2 alineatul (25) și articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 640/2014, precum și articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013.

Sfera, obiectivele și abordarea auditului

08

Scopul acestui audit a fost de a se stabili dacă sistemele de identificare a parcelelor agricole implementate în cadrul politicii agricole comune răspundeau scopului în care au fost create.

09

În acest sens, Curtea a căutat să răspundă la următoarea întrebare generală de audit:

Sunt sistemele LPIS bine gestionate?

10

Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a analizat dacă sistemele LPIS au permis statelor membre să verifice în mod fiabil suprafața măsurată și eligibilitatea terenurilor declarate de fermieri (partea I a prezentului raport) și dacă sistemele erau în curs de a fi adaptate pentru a îndeplini cerințele PAC pentru perioada 2014-2020, în special cerințele privind obligațiile în materie de ecologizare („înverzire”) și necesitatea de a se simplifica punerea în aplicare a politicii (partea II a prezentului raport). Nu în ultimul rând, Curtea a examinat dacă Comisia și-a îndeplinit în mod corespunzător rolul de monitorizare (partea III a prezentului raport).

11

Auditul a fost efectuat în perioada iulie 2015-aprilie 2016 și a inclus vizite la Comisia Europeană și în cinci state membre [Austria, Germania (Saarland și Renania de Nord-Westfalia), Irlanda, Polonia și Regatul Unit (Scoția)]. Aceste state membre au fost selectate pe baza sumelor plătite fermierilor lor, a sistemului lor de parcele de referință și a acoperirii auditurilor recente desfășurate atât de Curte, cât și de Comisie. În fiecare stat membru, s-au realizat interviuri, au fost analizate proceduri și date și a fost testat un eșantion de parcele pentru a se verifica fiabilitatea datelor stocate în sistem. În total, au fost verificate pe ecran peste 400 de parcele de referință⁹, în prezența autorităților naționale, și peste 100 dintre aceste parcele au fost vizitate la fața locului¹⁰. Eșantionul Curții a fost selectat pe baza unei analize a riscurilor, urmărindu-se identificarea unor posibile domenii de îmbunătățire a sistemelor LPIS.

12

De asemenea, Curtea a trimis un chestionar statelor membre, acoperind toate cele 44 de sisteme LPIS, cu scopul de a obține date și informații esențiale cu privire la structura și la implementarea acestor sisteme. Pe lângă aceasta, Curtea a realizat o analiză documentară a constatărilor anterioare de audit formulate atât de Curtea însăși, cât și de Comisia Europeană, și a examinat o serie de studii anterioare existente. S-a procedat, de asemenea, la examinări documentare și pentru a analiza informații suplimentare privind sistemele LPIS implementate de statele membre sau de regiunile în care nu s-au efectuat vizite în cadrul auditului. Nu în ultimul rând, Curtea a purtat discuții cu reprezentanți ai Comisiei și a analizat diverse documente relevante în acest context.

9Această cifră nu include toate parcelele de referință analizate pe ecran în Renania de Nord-Westfalia. În acest caz, echipa de audit a avut acces nelimitat – înainte, în timpul și după vizita de audit – la o versiune de tip read-only a sistemului.

10Prin vizitele la fața locului s-a urmărit, în principal, să se evalueze dacă suprafața agricolă eligibilă a fost determinată în mod corect și dacă exista o coerență între informațiile înregistrate în sistemul LPIS respectiv și starea reală a parcelei de referință.

Partea I

În pofida bunelor rezultate obținute în implementarea sistemelor LPIS, există în continuare loc de ameliorare

13

Pentru a putea servi scopului preconizat, datele din sistemele LPIS trebuie să fie actualizate, fiabile și complete, astfel încât să se asigure eficacitatea controalelor administrative. Statele membre trebuie să își actualizeze periodic imaginile ortofoto și să le evalueze în mod corect. În cazul în care fotointerpretarea nu este concludentă, statele membre ar trebui să aibă în vedere, pe baza unei evaluări a riscurilor și a costurilor legate de controalele suplimentare, efectuarea de vizite la parcelele în cauză, cu scopul de a stabili în mod corect suprafața maximă eligibilă a acestora. Toate informațiile relevante pentru a evalua eligibilitatea terenurilor ar trebui să fie incluse în LPIS. De asemenea, cu sprijinul Comisiei, statele membre trebuie să colecteze informații referitoare la performanța sistemelor LPIS, astfel încât să poată evalua costul unor îmbunătățiri suplimentare în raport cu beneficiile așteptate în urma acestora.

S-au obținut rezultate bune în implementarea sistemelor LPIS

14

În contextul declarației sale de asigurare anuale, Curtea a examinat cu regularitate implementarea sistemelor LPIS în statele membre. Cu condiția ca informațiile grafice incluse în sistemele LPIS să fie actualizate și analizate în mod corespunzător, aceste sisteme contribuie în mod semnificativ la prevenirea și la detectarea erorilor legate de suprafața declarată în cererile de ajutor. Datorită orientărilor îmbunătățite emise de către Comisie (a se vedea punctele 57-59), dar și planurilor de acțiune instituite de Comisie și de statele membre (a se vedea punctele 60-61), fiabilitatea datelor conținute în sistemele LPIS s-a ameliorat în mod constant în ultimii ani. Acțiunile de remediere întreprinse au dus la excluderea de suprafețe neeligibile din LPIS în mai multe state membre, iar Comisia a impus corecții financiare importante (a se vedea punctele 62-64).

15

Ca parte a exercițiului aferent declarației sale de asigurare, Curtea estimează, pentru fiecare exercițiu, nivelul de eroare care afectează FEGA. Pentru 2014, pe baza celor 183 de operațiuni auditate, acest nivel a fost estimat la 2,9 %¹¹. Chiar dacă depășește pragul de semnificație de 2 %, nivelul estimat de eroare rămâne totuși apropiat de acesta. Erorile legate de suprafață au reprezentat 44 % din nivelul de eroare estimat pentru FEGA pentru exercițiul 2014. Pentru jumătate dintre aceste erori, supradeclararea se situa sub 2 %, impactul lor asupra nivelului global de eroare estimat fiind așadar doar unul redus.

În cea mai mare parte, imaginile ortofoto erau actualizate

16

Statele membre trebuie să își actualizeze periodic sistemele LPIS pentru a fi în măsură să verifice că fermierii primesc plăți doar pentru suprafețele agricole eligibile. Având în vedere posibilitatea unor schimbări de origine naturală sau antropică ale parcelelor, statele membre își concentrează eforturile în principal asupra reînnoirii frecvente a imaginilor ortofoto și asupra introducerii lor cu promptitudine în sistemele LPIS. Acest demers este necesar pentru a se asigura faptul că sistemul reflectă în mod fiabil și corect condițiile specifice de la fața locului.

17

Imaginile ortofoto depășite implică riscul ca datele din LPIS să nu mai fie exacte. Comisia a recomandat ca, în principiu, setul de date din LPIS să fie actualizat o dată la trei-cinci ani¹², astfel încât sistemul să reflecte situația de pe teren. În ceea ce privește un număr semnificativ de parcele din Scoția, Curtea a constatat că imaginile din LPIS nu au fost întotdeauna reînnoite la fiecare cinci ani (a se vedea caseta 1).

Caseta 1

Exemplu de imagini ortofoto depășite în LPIS

În Scoția, Curtea a identificat imagini din 2008 și 2009, ele având deci o vechime de peste șapte ani. Autoritățile au estimat că imaginile a peste 35 000 de parcele din LPIS (6,9 % din total) fuseseră obținute înainte de 2010.

18

În cursul auditului, Curtea a identificat bune practici în ceea ce privește obținerea periodică de imagini ortofoto pentru LPIS, de exemplu în Austria, Germania (Renania de Nord-Westfalia și Saarland) și Polonia.

19

Anumite state membre au depus, în mod special, eforturi pentru a introduce în timp util în sistem noi seturi de imagini ortofoto. În 2015, Renania de Nord-Westfalia a introdus în sistemul său LPIS imagini ortofoto obținute în primăvara aceluiași an („imagini digitale aeriene provizorii”). Astfel de măsuri prompte contribuie la menținerea unui sistem actualizat și reduc numărul de recuperări laborioase și de durată în caz de schimbări intervenite în ceea ce privește eligibilitatea terenurilor. În plus, imaginile ortofoto istorice sunt stocate în sistem și pot fi afișate pentru a arăta starea anterioară a unei parcele de referință din LPIS.

20

Curtea a constatat, în același timp, cazuri de întârzieri prelungite la introducerea noilor imagini ortofoto în LPIS. În Austria, acest exercițiu a durat peste un an. Și în Scoția au existat întârzieri semnificative¹³ în ceea ce privește actualizarea LPIS, cauzate în principal de lipsa de personal care să asigure fotointerpretarea, dar și de întârzieri la primirea noilor imagini ortofoto de la contractant.

Fotointerpretarea nu era întotdeauna fiabilă sau concludentă

21

Pe lângă reînnoirea periodică a imaginilor ortofoto, interpretarea sistematică și exactă a noilor imagini este esențială pentru a se asigura înregistrarea corectă în LPIS a suprafeței agricole eligibile și excluderea corectă din sistem a suprafețelor neeligibile. Autoritățile naționale vor putea desfășura controale administrative fiabile privind cererile fermierilor numai în cazul în care pot interpreta corect imaginile pe care le primesc. Comisia recomandă ca, odată primite noile imagini ortofoto, autoritățile naționale să procedeze la o acțiune sistematică de fotointerpretare. Una dintre agențiile de plăți (Saarland) vizitate de Curte nu avea instituit un astfel de proces sistematic de interpretare a imaginilor.

22

Auditul Curții a confirmat¹⁴ faptul că fotointerpretarea realizată în contextul actualizărilor LPIS nu a fost întotdeauna fiabilă, consecința fiind aceea că au fost înregistrate în sistem suprafețe maxime eligibile incorecte. În special, s-a observat că suprafețele sau elementele clar neeligibile nu au fost corect delimitate (a se vedea caseta 2).

Caseta 2

Exemple de evaluare incorectă a suprafețelor maxime eligibile care ar fi putut fi identificată prin fotointerpretare

Suprafața neeligibilă nu a fost evaluată în mod corect

În Saarland, Curtea a identificat parcele care au fost înregistrate ca fiind eligibile în întregime, deși era evident din imaginile nou-obținute că respectivele suprafețe erau, în cea mai mare parte, neeligibile (invadate de vegetație).

Imagine din sistemul LPIS din Saarland:

© Agenția de plăți din Saarland

Situația constatată la fața locului:

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

În Scoția, Curtea a identificat suprafețe neeligibile înregistrate incorect în sistemul LPIS. De exemplu, o parcelă de referință formată parțial dintr-o pantă abruptă și teren stâncos fără acoperire cu vegetație figura ca fiind eligibilă în întregime. Săgețile roșii indică unele dintre zonele problematice.

© Agenția de plăți din Scoția

Elemente neeligibile care nu au fost excluse în mod corespunzător

În Austria, un lac a fost delimitat incorect. De asemenea, parcela cuprindea o casă în suprafața maximă eligibilă.

© Agenția de plăți din Austria (AMA)

În Irlanda, o parcelă a fost înregistrată în LPIS cu o suprafață maximă eligibilă de 1,4 ha după ce fermierul a depus o cerere de modificare a suprafeței, în ciuda faptului că parcela includea o curte de fermă și un adăpost, fiind deci complet neeligibilă.

Curtea a identificat și în Renania de Nord-Westfalia exemple de deficiențe la stabilirea suprafeței maxime eligibile corecte.

23

Uneori, doar pe baza fotointerpretării, nu se poate evalua în mod exact eligibilitatea terenurilor din imaginile ortofoto. În cazul terenurilor arabile sau al pășunilor tipice, fotointerpretarea permite, în general, identificarea cu fiabilitate a suprafeței eligibile în vederea înregistrării în LPIS. Acest lucru nu este însă întotdeauna valabil pentru anumite tipuri de pășuni, precum terenurile împădurite destinate pășunatului sau pășunile alpine (a se vedea caseta 3).

Caseta 3

Doar pe baza fotointerpretării nu se pot obține întotdeauna rezultate concludente

În Scoția, Curtea a identificat parcele care fuseseră declarate ca terenuri împădurite destinate pășunatului (a se vedea imaginea din LPIS din stânga), dar care, de fapt, erau neeligibile pentru plată deoarece, pe aceste suprafețe, nu aveau loc activități de pășunat sau pășunatul era imposibil întrucât nu exista iarbă (a se vedea imaginea din LPIS din dreapta). Acest lucru putea fi confirmat doar în cursul unei vizite la fața locului. Parcelele au fost incluse incorect în suprafața maximă eligibilă și beneficiaseră de plăți în trecut.

Imagine din sistemul LPIS din Scoția:

© Agenția de plăți din Scoția

Situația constatată la fața locului:

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Imagine din sistemul LPIS din Scoția:

© Agenția de plăți din Scoția

Situația constatată la fața locului:

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

În anumite cazuri, eligibilitatea parcelei depinde de prezența sau nu a ierbii sub copaci sau sub alte tipuri de vegetație, ca de exemplu sub ferigi sau grozamă. În cazuri extreme, după cum s-a confirmat în Irlanda, aceste aspecte pot schimba în mod drastic evaluarea eligibilității, dar nu pot fi surprinse de fotointerpretare.

Ferigi cu iarbă dedesubt
(suprafață eligibilă sau parțial eligibilă în Irlanda)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Ferigi fără iarbă dedesubt
(suprafață neeligibilă în Irlanda)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Curtea a identificat și alte exemple de deficiențe privind parcele de pășune din Austria și Renania de Nord-Westfalia.

24

În cazul în care există îndoieli cu privire la utilizarea efectivă a parcelelor — în special pășuni — în scopuri agricole, unele autorități din statele membre desfășoară vizite pe teren ca parte a procesului de actualizare pentru a confirma fotointerpretarea pe ecran. Curtea a remarcat eforturile depuse în acest sens în Austria (în cazul pășunilor alpine) și în Scoția, dar trebuie precizat că în Scoția există un număr important de astfel vizite (peste 76 000) care fuseseră programate pentru a se verifica dacă informațiile din LPIS erau actualizate, dar care nu fuseseră încă realizate, în principal din cauza lipsei de resurse.

25

Deși vizitele ad-hoc pe teren sunt singura metodă prin care se poate asigura exactitatea informațiilor în cazul în care fotointerpretarea nu este concludentă, nu trebuie uitat că acestea au un anumit cost. Prin urmare, numărul și sfera acestor vizite ar trebui să fie atent planificate, evaluându-se costul pe care îl implică un plus de exactitate în raport cu beneficiile preconizate în ceea ce privește regularitatea plăților.

Sistemul proporțional nu a fost întotdeauna aplicat în mod fiabil

26

Statele membre au opțiunea de a utiliza un sistem proporțional în LPIS pentru parcelele de referință cu pășuni permanente care conțin atât terenuri agricole eligibile, cât și elemente naturale neeligibile, cum ar fi arbuști, copaci, stânci, tufișuri sau plante joncacee. Pentru a determina suprafața eligibilă în cadrul parcelelor de referință, statele membre stabilesc diferite intervale de procente de eligibilitate, care afectează plata în consecință¹⁵. Acest sistem a fost creat cu scopul de a simplifica procesul de stabilire a suprafeței eligibile pe parcelele unde rata exactă de eligibilitate nu este evidentă. Construcțiile antropice, precum clădirile, drumurile permanente sau zidurile din beton, nu se încadrează în această categorie și trebuie să fie excluse și delimitate în LPIS înainte de a se aplica sistemul proporțional.

27

În cazul aplicării sistemului proporțional, fotointerpretarea sau evaluarea automată – fără o analiză sau, acolo unde este necesar, fără o confirmare la fața locului – nu este de regulă suficientă pentru determinarea în mod fiabil a suprafețelor eligibile corecte. În cadrul auditului său, Curtea a vizitat o serie de parcele alpine din Austria¹⁶ și parcele de tip commonage din Irlanda¹⁷, pentru care se aplicase sistemul proporțional. La fața locului, Curtea a observat că inspectorilor naționali și/sau persoanelor care realizaseră fotointerpretarea le-a fost dificil să delimiteze în mod coerent parcelele, să aplice intervalul de coeficienți de eligibilitate și să stabilească procentajele individuale de eligibilitate (a se vedea caseta 4). Autoritățile naționale nu elaboraseră strategii adecvate de gestionare a riscurilor, cum ar fi cataloage cuprinzătoare și ilustrative pentru aplicarea sistemului proporțional, cu o descriere clară și criterii de evaluare clare pentru fiecare interval, vizite la fața locului în toate cazurile în care există dubii sau instrumente tehnice complementare pentru rezolvarea acestor dificultăți în mod satisfăcător.

28

Comisia recomandă statelor membre să dea dovadă de multă prudență atunci când evaluează pășuni cu un coeficient de eligibilitate mai mic de 50 %, întrucât în aceste cazuri există un risc ridicat de eroare¹⁸. În Austria, a fost pus în aplicare un sistem pentru calcularea suprafeței pășunilor alpine pe care sunt prezenți copaci, stânci și alte elemente. Atât sistemul proporțional aplicat în Austria, cât și cel aplicat în Irlanda permiteau coeficienți de eligibilitate scăzuți (a se vedea caseta 5 pentru un exemplu legat de Austria).

Caseta 4

Exemplu de evaluare incorectă la aplicarea sistemului proporțional, care scoate la iveală limitările imaginilor din LPIS

În Irlanda, o parcelă de pășune acoperită parțial cu arbuști, copaci, ferigi și iarbă-neagră, înregistrată în LPIS ca fiind eligibilă în proporție de 90 %, a fost evaluată în cursul vizitei de audit ca fiind eligibilă numai în proporție de 70 %, ceea ce înseamnă că este posibil ca o parte din plată să fi fost supraestimată.

Imagine din sistemul LPIS din Irlanda:

© Agenția de plăți din Irlanda (DAFM)

Situația constatată la fața locului:

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Caseta 5

Exemplu de parcelă cu coeficient de eligibilitate scăzut

O parcelă de referință împădurită (a se vedea imaginile de mai jos), unde exista puțină iarbă sub copaci, a fost înregistrată în sistemul LPIS din Austria ca fiind eligibilă în proporție de 21 %. La fața locului, Curtea a constatat că rata de eligibilitate fusese supraestimată.

Imagine din sistemul LPIS din Austria:

© Agenția de plăți din Austria (AMA)

Situația constatată la fața locului:

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Instrumente semi-automate de detecție erau în curs de testare, dar nu erau încă operaționale

29

O modalitate de a reduce riscul înregistrării incorecte a suprafețelor eligibile în LPIS și de a se obține rezultate mai obiective constă în elaborarea și aplicarea unor instrumente automate de detecție a schimbărilor. Plecând de la imaginile ortofoto, programele informatice pot ajuta la fotointerpretare, prin identificarea formelor, a obiectelor, a texturilor sau a relațiilor cu segmentele adiacente. State membre precum Austria și Irlanda aveau în vedere recurgerea la o serie de astfel de instrumente pentru interpretarea datelor din sistemele lor LPIS. Deși testele nu sunt deocamdată concludente (a se vedea caseta 6), Curtea ia notă de interesul manifestat față de îmbunătățirea în permanență a fiabilității datelor și față de utilizarea unor tehnici inovatoare, cu scopul de a se îmbunătăți fiabilitatea și de a se reduce costurile administrative.

Caseta 6

Rezultatele obținute cu instrumentele semi-automate de detecție în Austria

În Austria, a fost realizat recent un studiu pentru a se testa fiabilitatea unui instrument semi-automat de detecție dezvoltat de Universitatea de Resurse Naturale și Științele Vieții din Viena. O comparație între rezultatele privind zonele eligibile înregistrate în sistemul LPIS din Austria (imaginea din stânga) și rezultatele obținute prin intermediul unui instrument semi-automat de detecție (imaginea din dreapta) arată diferențe semnificative.

Sursa: ©Atzberger, C., The current capabilities of (semi-)automatic determination of pasture grazing areas using remote sensing, Viena, 2014.

Unele sisteme LPIS conțineau informații care arătau dacă terenul se afla efectiv la dispoziția fermierului

30

Pentru a putea beneficia de orice fel de plată agricolă, fermierii trebuie să aibă la dispoziție suprafața declarată (de exemplu, printr-un drept de proprietate asupra acesteia sau prin drepturi obținute prin luarea în arendă). Dacă fermierii nu sunt solicitați să furnizeze dovezi privind drepturile legale asupra terenurilor pe care le declară, atunci există riscul ca ei să primească plăți pentru terenuri care nu se află la dispoziția lor, ca de exemplu pentru terenuri aflate în proprietate publică sau pentru terenuri private care aparțin altor entități. Deși acest lucru nu este solicitat prin legislația UE, Curtea consideră că este o bună practică, ori de câte ori este fezabil și eficace din punctul de vedere al costurilor, să se completeze sistemul LPIS cu informații care să arate că parcelele vizate se află la dispoziția fermierilor. Astfel, statele membre ar putea efectua verificări încrucișate între astfel de informații și cererile de ajutor, așa cum se întâmplă în Scoția (a se vedea caseta 7).

Caseta 7

Bune practici în ceea ce privește verificarea dovezilor referitoare la dreptul de utilizare a terenului

În Scoția, orice schimbare declarată la nivelul proprietății sau al dreptului de utilizare a parcelelor trebuie să fie susținută cu documente justificative adecvate semnate de ambele părți implicate în transfer. În mod similar, pentru toate parcelele nou-declarate trebuie să fie prezentate documente care să dovedească dreptul de utilizare a terenului. Sistemul LPIS din Scoția conține informații cu privire la proprietatea asupra terenurilor și/sau cu privire la contractele de arendă.

31

Celelalte patru state membre auditate solicită doar ocazional fermierilor să prezinte documente justificative cu privire la dreptul de proprietate, la dreptul obținut prin luarea în arendă sau la orice alte drepturi asupra terenurilor pe care le declară; prin urmare, ele nu pot fi întotdeauna sigure că parcelele de referință înregistrate în sistemele lor LPIS se află în totalitate și în mod legal la dispoziția fermierilor. În Austria și Renania de Nord-Westfalia, Curtea a identificat cazuri în care părți ale unor parcele care se învecinau cu zone împădurite sau cu drumuri nu se aflau la dispoziția fermierului, dar fuseseră totuși declarate și beneficiaseră de plăți. Informațiile relevante din cartea funciară, care figurau deja în LPIS, nu fuseseră utilizate ca sursă suplimentară de informații.

Nu existau informații suficiente pentru o evaluare completă a raportului cost-eficacitate aferent implementării sistemelor LPIS

32

Principalele funcții ale sistemelor LPIS sunt acelea de localizare, identificare și cuantificare a terenurilor agricole. După cum s-a arătat la punctele 16-29, statele membre au investit resurse financiare considerabile în crearea, funcționarea și actualizarea sistemelor lor LPIS. Astfel, Curtea a căutat să obțină informații privind costurile LPIS de la statele membre și de la Comisie. Statele membre nu au fost în măsură să furnizeze informații fiabile și comparabile privind costurile. Ele au întâmpinat dificultăți legate de cuantificarea costului total al investiției globale în sistemele LPIS, a costurilor anuale de funcționare a LPIS și a costurilor suportate cu elemente specifice, cum ar fi procesul de actualizare a sistemului, straturile diferite din LPIS sau exercițiul de evaluare a calității. Prin urmare, statele membre nu sunt în măsură să evalueze raportul cost-eficacitate al îmbunătățirilor sistemului.

33

Comisia dispune de informații privind instituirea sistemelor LPIS în noile state membre, precum și de informații privind costurile imaginilor ortofoto. Ea nu a solicitat însă statelor membre informații privind costurile de funcționare și nici nu le-a oferit îndrumări cu privire la obținerea unor astfel de date într-un mod fiabil și comparabil. Prin urmare, Comisia nu este în măsură să evalueze în mod corespunzător costurile pe care le implică noile cerințe privind sistemul sau evoluțiile de la nivelul politicii.

11Dacă se exclud erorile legate de ecocondiționalitate, nivelul de eroare estimat pentru FEGA pentru exercițiul 2014 a fost de 2,2 %.

12Raportul anual de activitate pe 2014 al DG Agricultură și Dezvoltare Rurală, raport final, anexa 10, partea 3.2, ABB 03: „Prin urmare, este necesar ca sistemele LPIS să fie actualizate; în acest scop, statele membre ar trebui să aibă în vedere o actualizare constantă a imaginilor ortofoto la fiecare trei-cinci ani, în funcție de evoluția terenurilor (intervenție umană sau nu).”

13În ceea ce privește cele 160 000 de parcele acoperite de zborurile efectuate în 2014, numai 90 000 de parcele fuseseră prelucrate până în octombrie 2015.

14A se vedea în acest context și Raportul anual al Curții pe 2014 și, în special, recomandarea 1 din capitolul 7: „Statele membre ar trebui să depună mai multe eforturi pentru a include în bazele lor de date LPIS informații fiabile și actualizate cu privire la dimensiunea și la eligibilitatea terenurilor agricole, în special a pășunilor permanente, precum și să analizeze și să utilizeze în mod sistematic toate informațiile disponibile în contextul controalelor administrative, inclusiv ortoimagini actualizate, pentru a evita efectuarea de plăți pentru terenuri neeligibile” (JO C 373, 10.11.2015).

15Articolul 10 din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 al Comisiei.

16Cinci pășuni alpine în regiunile Austria Inferioară, Stiria, Salzburg și Austria Superioară.

17Patru parcele de tip commonage din Irlanda, care sunt, de obicei, suprafețe mai mari de pășune deținute de mai multe persoane. Fiecare proprietar deține o cotă teoretică din suprafața totală.

18Centrul Comun de Cercetare (JRC), Technical guidance on the pro rata system for permanent grassland (Orientări tehnice privind aplicarea sistemului proporțional pentru pășunile permanente), DS-CDP-2015-06 final.

Partea II

Sistemele LPIS erau în curs de adaptare în vederea îndeplinirii cerințelor prevăzute de reforma PAC

34

Pentru a se îndeplini noile cerințe prevăzute de PAC 2014-2020, este necesară o modificare a sistemelor LPIS ale statelor membre. Schimbările privesc în principal noile cerințe obligatorii în materie de ecologizare („înverzire”), care permit suplimentarea cu 30 % a plății de bază pentru respectarea anumitor practici potențial benefice pentru climă și mediu în întreaga UE. Curtea a analizat măsura în care sistemele LPIS pot servi la monitorizarea îndeplinirii acestor cerințe de „înverzire”. În acest context, a fost examinată și includerea voluntară în LPIS de către unele state membre a anumitor elemente de peisaj protejate în cadrul ecocondiționalității și al dezvoltării rurale. Mai mult, deoarece una dintre principalele priorități ale Comisiei constă în simplificarea PAC în vederea obținerii unor rezultate mai bune cu ajutorul unor norme mai puțin complicate, Curtea a analizat și eforturile depuse de Comisie în acest sens.

Adaptarea sistemelor LPIS de către statele membre la cerințele în materie de „înverzire” a înregistrat progrese, dar nu era încă finalizată

35

Noua politică agricolă comună pentru perioada 2014-2020 a introdus așa-numitele „plăți directe de ecologizare”. Pentru a putea beneficia de aceste plăți, fermierii trebuie să mențină pășunile permanente, să aplice diversificarea culturilor și să aloce o porțiune din terenul lor arabil pentru zone de interes ecologic¹⁹ (a se vedea figura 2).

36

LPIS poate fi într-adevăr un instrument eficace pentru monitorizarea pășunilor permanente și a unor zone de interes ecologic (a se vedea punctele 37-41), dar este mai puțin util pentru cerințele cu o natură mai temporară, cum ar fi diversificarea culturilor (a se vedea figura 2). Astfel, sistemele LPIS nu reprezintă un instrument adecvat care să permită agențiilor de plăți să verifice la nivel administrativ dacă a avut loc efectiv o diversificare a culturilor.

Figura 2

Practicile de ecologizare („înverzire”): prezentare generală

Sursa: Comisia Europeană.

Modul în care statele membre determină existența pășunilor permanente prezintă unele deficiențe

37

Efectele pozitive asupra mediului pe care le au pășunile permanente sunt larg recunoscute și aceste suprafețe ar trebui să fie protejate. Este vorba despre terenuri consacrate producției de iarbă sau de alte plante furajere erbacee (cultivate sau spontane) care nu au făcut parte din sistemul de rotație a culturilor dintr-o exploatație timp de cel puțin cinci ani²⁰. Legea impune anumite restricții cu privire la reconversia pășunilor permanente în terenuri arabile. Pentru a evita un declin important al acestor suprafețe, statele membre sunt obligate să se asigure că raportul dintre suprafața acoperită de pășuni permanente și suprafața agricolă totală declarată de fermieri nu scade cu mai mult de 5 %²¹.

38

Curtea a identificat un exemplu de bună practică în Saarland, unde un substrat al sistemului LPIS permitea urmărirea și monitorizarea tranziției componentelor individuale ale parcelelor în pășuni permanente la cel mai mic nivel posibil, de exemplu în cazul divizării sau al fuzionării parcelelor. Cu toate acestea, în celelalte cinci state membre/regiuni vizitate, exista riscul ca eventualele modificări ale pășunilor permanente existente sau ale terenurilor care urmau să devină pășuni permanente să nu fie detectate din cauza monitorizării necorespunzătoare și a datelor-sursă incomplete din LPIS (a se vedea caseta 8).

Stratul aferent zonelor de interes ecologic era în curs de dezvoltare de către statele membre

39

În conformitate cu noua legislație, statele membre trebuie să înregistreze toate zonele permanente de interes ecologic într-un strat specific în sistemele lor LPIS până în 2018, pentru a se putea verifica dacă fermierii și-au respectat obligația de a menține, în general, cel puțin 5 % din terenul lor ca zonă de interes ecologic²².

40

Materialele grafice furnizate beneficiarilor începând cu anul de cerere 2016 trebuie să indice tipul, dimensiunea și localizarea zonelor de interes ecologic determinate în anul anterior, inclusiv a celor care nu sunt permanente²³. Pentru a se conforma acestei dispoziții, statele membre vor trebui să introducă în sistemele lor LPIS, până în 2018, un strat de bază aferent zonelor de interes ecologic (denumit în continuare „stratul ZIE”). Potrivit unui document de orientare al Comisiei, începând cu primul an (2015), acest strat ar trebui să conțină toate zonele de interes ecologic potențiale alese de statul membru, presupunându-se că acestea vor rămâne stabile timp de cel puțin trei ani²⁴. Interpretarea Comisiei urmărește să asigure că faptul că stratul ZIE este dezvoltat treptat, astfel încât să devină complet operațional până în 2018.

Caseta 8

Deficiențe în monitorizarea pășunilor permanente

Pentru a se decide dacă terenul arabil a devenit sau nu pășune permanentă, tipul de teren agricol trebuie să fie monitorizat de la an la an cu ajutorul LPIS, pentru a se vedea dacă terenul respectiv a fost în general utilizat, pentru o perioadă de cel puțin cinci ani, pentru producția de iarbă și alte plante furajere erbacee, chiar dacă a fost arat și însămânțat cu o altă varietate de plante furajere erbacee.

Trasabilitatea perioadei de conversie de cinci ani nu este asigurată

În Austria, în cazul în care parcelele de referință sunt transferate între fermieri sau își modifică dimensiunea, legăturile acestor parcele cu anii anteriori sunt pierdute. În consecință, devine imposibilă identificarea cu fiabilitate în LPIS a situației terenului și este posibil ca suprafețe de pășune permanentă să rămână nedetectate. Această observație este valabilă și pentru Polonia și Scoția, deoarece sistemele lor LPIS nu includ informații privind vechimea pășunilor care nu sunt încă pășuni permanente (se află, de exemplu, doar în al doilea sau în al treilea an de acoperire cu iarbă). Prin urmare, autoritățile nu pot asigura o urmărire a parcelelor de pășune pentru a se asigura că acestea sunt reînregistrate în LPIS ca pășuni permanente după încheierea ciclului de cinci ani. O situație similară există în Irlanda.

Amplasarea exactă a pășunilor permanente nu este înregistrată în LPIS

În Renania de Nord-Westfalia, nu este în general posibil să se distingă între pășunile permanente și terenurile arabile dintr-o parcelă de referință. Întrucât schițele fermierilor privind suprafețele utilizate în scopuri agricole, care făceau parte din cererea de ajutor, nu au fost transferate în LPIS, era imposibil de urmărit forma exactă a pășunilor permanente și a suprafețelor care puteau deveni pășuni permanente.

41

Ca răspuns la sondajul Curții, majoritatea statelor membre/regiunilor (26 din 44) au declarat că au implementat deja stratul ZIE în sistemele lor LPIS, restul de 18 fiind pe cale de a face acest lucru până în 2018, astfel cum se prevede în regulament. Digitalizarea tuturor zonelor de interes ecologic permanente de pe terenuri arabile sau aflate în vecinătatea unor terenuri arabile are loc treptat în statele membre vizitate. Totuși, Scoția nu a digitalizat încă nicio astfel de zonă în sistemul său LPIS, iar Renania de Nord-Westfalia nu a determinat în mod corect în toate cazurile categoriile de zone de interes ecologic și dimensiunea acestora, ceea ce a dus la erori de calcul, întrucât coeficienții sunt diferiți pentru anumite elemente, cum ar fi gardurile vii sau pâlcurile arbustive²⁵. În Irlanda, la momentul introducerii în LPIS a stratului ZIE cu elementele permanente de peisaj, autoritățile au decis să utilizeze un set diferit de informații față de cele utilizate de agenția națională de cartografie pentru a localiza diverse elemente ale acestor zone, cum ar fi gardurile vii și șanțurile. Întrucât acest strat nu corespunde din punct de vedere tehnic stratului actual din sistemul LPIS din Irlanda, limitele și poligoanele elementelor ZIE din LPIS sunt deplasate, ceea ce îngreunează localizarea lor cu exactitate.

Deficiențe în înregistrarea elementelor de peisaj protejate în cadrul ecocondiționalității sau al sistemului de agromediu

42

Protecția zonelor de interes ecologic reprezintă o continuare a altor politici sau instrumente care urmăresc să promoveze o agricultură mai ecologică; printre acestea numărându-se ecocondiționalitatea și măsurile de agromediu și climă din cadrul dezvoltării rurale. Ca parte a acestor norme, statele membre au definit standarde pentru protecția zonelor sensibile din punct de vedere ecologic și a anumitor tipuri de elemente de peisaj (cum ar fi arbuști, copaci, fâșii de protecție sau pâlcuri arbustive).

43

Cadrul juridic actual al UE nu obligă statele membre să înregistreze în LPIS elementele de peisaj protejate în cadrul ecocondiționalității. Cu toate acestea, ca răspuns la sondajul Curții, 28 de state membre/regiuni au declarat că au făcut acest lucru în conformitate cu legislația națională. 16 state membre/regiuni au raportat că aceste elemente nu erau complet înregistrate în LPIS. Trei dintre cele cinci state membre vizitate au înregistrat în sistemele lor LPIS elemente de peisaj protejate în cadrul ecocondiționalității. Identificarea și înregistrarea corectă a unor astfel de elemente în sistemele LPIS este utilă pentru a urmări eventualele schimbări sau situații de neconformitate, inclusiv îndepărtarea sau distrugerea interzisă a acestor elemente în timp, și ar constitui un sprijin eficace pentru controalele administrative încrucișate. Același lucru este valabil și pentru state membre precum Austria, care acordă plăți pentru agromediu și climă pentru anumite tipuri de elemente de peisaj. Curtea a constatat deficiențe în ceea ce privește identificarea și înregistrarea corectă a acestor elemente în sistemele LPIS din Austria și Germania (a se vedea caseta 9). Dificultățile legate de implementarea unor straturi fiabile cu elemente de peisaj în sistemele LPIS ilustrează provocările care vor apărea în contextul introducerii unui strat ZIE complet și eficace.

Caseta 9

Exemple de identificare și înregistrare incorectă a elementelor de peisaj

În Renania de Nord-Westfalia, elementele de peisaj protejate în cadrul ecocondiționalității nu au fost întotdeauna corect delimitate. Anumite părți ale elementelor de peisaj excluse indicate mai jos (în portocaliu), precum pâlcuri arbustive sau aliniamente de arbori, erau de fapt eligibile, iar alte elemente de peisaj de același tip au rămas neînregistrate.

© Camera Agricolă din Renania de Nord-Westfalia

În Austria, agenția de plăți a înregistrat în mod sistematic fășii de suprafață împădurită ca elemente de peisaj (pâlcuri arbustive - triunghiurile albastre), chiar dacă acestea făceau parte din pădurile învecinate. În general, acest lucru înseamnă că exploatațiile care cultivă suprafețele agricole adiacente nu au drepturi asupra acestora și că, prin urmare, acestea nu îndeplinesc condițiile pentru a beneficia de ajutoare în cadrul schemei de agromediu.

© Agenția de plăți din Austria (AMA)

Simplificarea este în curs, dar reprezintă în continuare o provocare

44

Simplificarea reprezintă un obiectiv principal al Comisiei²⁶. În opinia acesteia, simplificarea PAC este esențială pentru a crește competitivitatea economiei agricole, pentru a menține și a crea locuri de muncă și pentru a contribui la o dezvoltare sănătoasă a zonelor rurale²⁷. În principiu, simplificarea ar trebui să se aplice și sistemelor LPIS.

45

A fost adoptat un nou set de norme referitoare la LPIS prevăzute în regulamente specifice²⁸, împreună cu o serie de cerințe legate de „înverzire”. Acestea includ cerințe suplimentare (de exemplu, cererea de ajutor obligatorie în format electronic cu informații geospațiale, mai multe straturi în LPIS (a se vedea lista obligatorie de straturi LPIS din anexa I) și opțiuni (cum ar fi pragul de stabilitate sau regula maximului de 100 de arbori) pentru statele membre. Nu în ultimul rând, integrarea unor noi categorii de teren eligibil prezintă noi provocări pentru sistemele LPIS din cauza diferitelor practici ancorate în obiceiurile locului.

Cererea de ajutor în format electronic cu informații geospațiale - un instrument util

46

În scopul identificării tuturor parcelelor agricole utilizate de un singur beneficiar și al prelucrării datelor spațiale și alfanumerice aferente, autoritățile statelor membre trebuie să pună la dispoziția tuturor beneficiarilor, până în 2018, un formular de cerere prestabilit cu informații geospațiale și documentele grafice corespunzătoare²⁹. La sondajul Curții referitor la LPIS, 33 de state membre/regiuni au răspuns că un astfel de sistem exista deja pentru a indica modul în care toate cererile de ajutor se intersectau la nivel geografic cu informațiile din LPIS. În celelalte 11 state membre/regiuni³⁰, nu exista (încă) un astfel de sistem.

47

În principiu, fermierii ar trebui să înceapă, în viitorul apropiat, să depună cererile de ajutor utilizând metode geospațiale: cu alte cuvinte, poziția și dimensiunile parcelelor lor trebuie să fie derivate din imagini înregistrate în LPIS. Cu toate acestea, începând din 2018 (când sistemul va trebui să fie în vigoare în totalitate) și numai în cazul în care beneficiarii nu sunt în măsură să folosească sistemul, autoritățile naționale sau regionale ar trebui să le ofere fie asistență tehnică, fie să le permită să depună cererea pe hârtie, asigurându-se în același timp că toate suprafețele declarate sunt digitalizate.

48

După cum reiese din constatările de audit ale Curții, acolo unde a fost introdusă, cererea de ajutor în format electronic cu informații geospațiale a îmbunătățit semnificativ calitatea informațiilor din sistemele LPIS (de exemplu, în Austria și în Saarland). Cu ocazia controalelor administrative, suprapunerile existente în geometria parcelelor de referință/parcelelor agricole sau incoerențele în ceea ce privește limitele parcelelor care generează coduri de eroare sunt identificate imediat. În acest context, și Polonia a dezvoltat deja un sistem electronic de depunere a cererilor de ajutor cu informații geospațiale pentru a le permite fermierilor să își depună cererile online. Cu toate acestea, în ceea ce privește anul de cerere 2015, mai puțin de 1 % din cereri au fost depuse pe cale electronică, deoarece fermierii polonezi au preferat cererile pe hârtie tradiționale.

Statele membre vizitate au decis să nu aplice pragul de stabilitate

49

O nouă componentă a cadrului PAC pentru perioada 2014-2020 este opțiunea statelor membre de a nu-și actualiza sistemele LPIS în cazul în care diferența dintre noua suprafață maximă eligibilă a unei parcele de referință și suprafața evaluată anterior este mai mică de 2 % („așa-numitul prag de stabilitate”)³¹. Această nouă regulă urmărește să simplifice gestionarea administrativă a LPIS. Cu toate acestea, Comisia a emis orientări³² în atenția statelor membre în care se arăta că, deși actualizarea nu este obligatorie din punct de vedere legal în cazul în care diferența este mai mică de 2 %, se recomandă totuși ca sistemul să fie actualizat (adică să se excludă părțile neeligibile din suprafața maximă eligibilă) în cazul oricăror schimbări manifeste³³ ale suprafeței eligibile, indiferent dacă acestea se situează sau nu sub pragul de 2 %. Niciunul dintre statele membre vizitate în cursul auditului nu a ales să utilizeze pragul de stabilitate de 2 %.

Regula opțională a maximului de 100 de arbori - un exercițiu complicat

50

Noul cadru PAC conține o dispoziție conform căreia terenurile agricole cu arbori răzleți sunt considerate de acum înainte eligibile cu condiția ca numărul de arbori pe hectar să nu depășească 100 și ca activitățile agricole să se poată desfășura la fel cum s-ar desfășura pe parcele fără arbori situate în aceeași zonă³⁴. Arborii care sunt considerați „buni pentru pășunat” nu ar trebui să fie incluși în calculul acestui prag de 100. În interpretarea Comisiei, arborii „buni pentru pășunat” sunt acei arbori care sunt efectiv accesibili în întregime pentru pășunatul animalelor de fermă. Analiza Curții a confirmat faptul că este dificil să se identifice prin fotointerpretare astfel de arbori, ceea ce înseamnă că există o incertitudine în evaluarea eligibilității (parțiale) a terenurilor pentru ajutoarele agricole și că se generează complicații și sarcini administrative împovărătoare pentru statele membre.

Noile specificații privind terenurile eligibile au prezentat provocări pentru LPIS

51

În dispozițiile PAC pentru perioada 2014-2020 au fost introduse noi specificații și clarificări în legătură cu terenurile eligibile. Ca regulă generală, se pot acorda plăți în cadrul pilonului 1 numai pentru terenurile agricole care sunt înregistrate în sistemele LPIS și care sunt utilizate în principal pentru activități agricole. Eligibilitatea este determinată de tipul terenului (teren arabil, pășune permanentă, culturi permanente) și de utilizarea sa. Activitățile eligibile sunt producția agricolă (creșterea culturilor, de exemplu) sau menținerea terenului într-o stare adecvată pentru pășunat sau pentru cultivare. În ceea ce privește această din urmă categorie, fermierii au obligația de a desfășura la intervale regulate (de exemplu, anual) activități minime de întreținere pe terenurile respective sau trebuie asigurat faptul că acestea prezintă anumite caracteristici care le fac adecvate pentru pășunat sau pentru cultivare. În principiu, această regulă se aplică pentru toate tipurile de teren.

52

În cazul în care statele membre au definit „activitățile minime de întreținere” aplicabile pe terenurile care nu sunt utilizate pentru producție, este puțin probabil ca desfășurarea acestora să poată fi verificată în LPIS. Pe baza unei comparații între imaginile din prezent și informațiile mai vechi din sistem, ar putea fi eventual identificate în LPIS numai suprafețele complet invadate de vegetație pentru o perioadă mai lungă de timp, ceea ce ar indica deci lipsa oricăror activități. Pe de altă parte, este de datoria statelor membre să verifice situația reală a parcelelor de referință afectate și să le înregistreze în mod corect în LPIS după verificări, realizate de exemplu prin intermediul unor controale la fața locului (a se vedea caseta 10).

Caseta 10

Bune practici legate de înregistrarea activităților minime de întreținere în LPIS

În Croația, se utilizează un cod specific pentru parcelele de referință pe care sunt declarate activități minime de întreținere, acestea fiind desemnate ca „temporar neeligibile” în cazul în care controalele la fața locului indică faptul că activitățile respective nu au avut de fapt loc. Pentru suprafețele permanent neeligibile este utilizat un cod diferit. Aceasta este o bună soluție pentru înregistrarea în LPIS a cazurilor de nerespectare a cerinței privind activitățile minime de întreținere.

53

O nouă categorie de pășuni permanente eligibile este reprezentată de „terenurile bune pentru pășunat care fac parte din practici ancorate în obiceiurile locului, unde, în mod obișnuit, suprafețele de pășunat nu sunt predominant acoperite cu iarbă și cu alte plante furajere erbacee”. Statele membre trebuie să identifice și să definească aceste suprafețe și să le înregistreze în LPIS. De regulă, este vorba despre terenuri cu un potențial agricol limitat, acoperite cu iarbă-neagră (de exemplu, în Germania) sau despre terenuri comune de pășunat (în Portugalia). La nivel vizual, ele pot părea a fi abandonate sau prost întreținute. Prin urmare, așa cum s-a constatat în Irlanda și în Renania de Nord-Westfalia, interpretarea imaginilor din LPIS nu este adesea suficientă pentru a identifica cu precizie acest tip de terenuri ca fiind eligibile. Același lucru este valabil și pentru activitățile minime de întreținere (a se vedea punctul 52). Este deci necesar ca autoritățile naționale să aplice o abordare bazată în mai mare măsură pe riscuri, efectuând, de exemplu, vizite la fața locului cu scop specific (a se vedea, de asemenea, punctele 23-25) sau utilizând instrumente semi-automate (a se vedea punctul 29).

Eforturile actuale ale Comisiei de a simplifica LPIS nu erau încă finalizate

54

Nu în ultimul rând, Curtea a analizat eforturile depuse de Comisie, în legătură cu LPIS, pentru a simplifica noul cadru al PAC 2014-2020 de la data introducerii sale. În mai 2015 au fost introduse șase modificări majore care ar putea afecta în mod specific LPIS (a se vedea figura 3):

Figura 3

Schimbările introduse de noua PAC cu impact asupra sistemelor LPIS

Sursa: Comisia Europeană.

55

Potrivit analizei Curții, aceste schimbări sunt fie în favoarea beneficiarului [literele (a)–(c)], fie în cea a agenției de plăți [literele (d)–(f)], dar nu în mod necesar în favoarea ambelor părți. Complexitatea normelor și a procedurilor necesare pentru adaptarea la schimbările de la literele (a)–(c) în special a îngreunat și mai mult sarcina administrativă care revine statelor membre, deoarece este dificil să se determine în LPIS corectitudinea fâșiei de protecție sau spațiile lipsă tolerate mai mari, de până la patru metri. Mai mult, faptul că zonele de interes ecologic care lipsesc sau care au fost determinate incorect pot fi compensate cu alte zone de acest tip înseamnă controale la fața locului care necesită un timp în plus. Decizia finală cu privire la respectarea normelor de către fermier nu poate fi luată doar în urma comparației informațiilor privind zonele de interes ecologic incluse în cererea inițială cu informațiile din LPIS: în caz de neconformitate, este posibil să fie necesare acțiuni suplimentare din partea autorităților din statele membre.

19Regulamentul (UE) nr. 1307/2013.

20Articolul 4 alineatul (1) litera (h) din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013.

21Articolul 45 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013.

22Pentru a calcula acest procent, anumite elemente, precum cele de peisaj, nu sunt luate în calcul ca atare cu suprafața lor, ci sunt ponderate și convertite în hectare.

23Articolul 17 alineatul (4) din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 809/2014 al Comisiei din 17 iulie 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește sistemul integrat de administrare și control, măsurile de dezvoltare rurală și ecocondiționalitatea (JO L 227, 31.7.2014, p. 69).

24DG Agricultură și Dezvoltare Rurală, documentul de orientare DSCG/2014/31 final rev 1 referitor la stratul ZIE.

25A se vedea anexa X la Regulamentul (UE) nr. 1307/2013; de exemplu, 1 metru de gard viu (factor de conversie de 5 și factor de ponderare de 2) este echivalat cu 10 m² de zonă de interes ecologic, în timp ce 1 m² de pâlc arbustiv (factor de ponderare de 1,5) echivalează cu doar 1,5 m².

26A se vedea http://www.consilium.europa.eu/ro/policies/cap-simplification.

27A se vedea http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/index_en.htm.

28Regulamentul (UE) nr. 1306/2013, Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 al Comisiei și Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 809/2014 al Comisiei.

29Articolul 17 din Regulamentul (UE) nr. 809/2014.

30Acest număr include opt regiuni din Germania.

31Articolul 5 alineatul (3) din Regulamentul (UE) nr. 640/2014.

32DSCG/2014/33 - final rev 3, secțiunea 3.2.

33Apariția unui element neeligibil (de exemplu, o casă nou construită).

34Articolul 9 alineatul (3) din Regulamentul (UE) nr. 640/2014: O parcelă agricolă care conține arbori răzleți este considerată suprafață eligibilă cu condiția ca activitățile agricole să se poată desfășura la fel cum s-ar desfășura pe parcelele fără arbori situate în aceeași zonă și ca numărul de arbori pe hectar nu depășește o densitate maximă. Această densitate maximă se definește de către statele membre și se notifică în funcție de practicile de cultivare tradiționale, de condițiile naturale și de diverse motive legate de mediu.

Partea III

Modul în care Comisia monitorizează sistemele LPIS s-a îmbunătățit, dar nu se pune un accent suficient pe performanța sistemului

56

Comisia are un rol important de monitorizare în ceea ce privește sistemele LPIS, contribuind la asigurarea faptului că sistemele gestionate de statele membre sunt eficace și eficiente. În primul rând, Comisia trebuie să ofere sprijin și orientări adecvate statelor membre, cu scopul de a promova o interpretare coerentă a normelor UE și o monitorizare eficace a plăților din cadrul PAC. De asemenea, Comisia auditează cu regularitate diferitele sisteme LPIS din statele membre și din regiuni pentru a se asigura că ele funcționează corect și pentru a proteja bugetul UE prin aplicarea de corecții financiare în cazul în care sunt identificate deficiențe majore. De asemenea, planurile de acțiune elaborate pentru a remedia aceste deficiențe ale sistemelor LPIS ar trebui să fie și ele urmărite îndeaproape de către Comisie. Grație exercițiului de asigurare a calității sistemelor LPIS, Comisia ar trebui să aibă o imagine de ansamblu fiabilă a eficacității LPIS în UE și să fie în măsură să evalueze progresele realizate de statele membre în legătură cu deficiențele constatate. Nu în ultimul rând, cunoașterea raportului cost-eficacitate al controalelor aferente sistemelor LPIS ar putea contribui la orientarea mai precisă a acestora către acele direcții în care ele sunt mai eficiente și la mai buna evaluare a costurilor de implementare și de control pe care le presupun noile evoluții ale politicii.

Orientările Comisiei referitoare la LPIS s-au îmbunătățit comparativ cu perioada PAC anterioară

57

În perioada PAC anterioară, și anume între 2007 și 2013, Comisia nu a emis orientări specifice pentru LPIS. Situația s-a schimbat în mod semnificativ în cadrul PAC 2014-2020, în 2014 și 2015 fiind elaborate o serie de orientări în acest domeniu³⁵.

58

Comisia a înființat o unitate³⁶ care se ocupă exclusiv de implementarea sistemului plăților directe, cu scopul de a consolida orientările și sprijinul acordat statelor membre în perioada premergătoare punerii în aplicare a reformei PAC în 2015. În special începând din 2014, Comisia și-a intensificat demersurile de informare și comunicare cu statele membre, de exemplu prin intermediul unei serii de reuniuni bilaterale, prin publicarea de materiale sau prin organizarea de ateliere periodice pe tema LPIS.

59

Deși orientările emise de Comisie în legătură cu LPIS s-au îmbunătățit comparativ cu perioada PAC anterioară, trebuie precizat totuși că acestea se axează, în principal, pe aspectele de legalitate și regularitate, oferind puține informații cu privire la modul în care ar putea fi îmbunătățit raportul cost-eficacitate al monitorizării.

Planurile de acțiune și corecțiile financiare au abordat deficiențele din sistemele LPIS

60

Planurile de acțiune (a se vedea figura 4) sunt un instrument utilizat de Comisie pentru a remedia deficiențele sistemice ale LPIS observate la nivelul statelor membre. Până la sfârșitul lui 2015, la cererea Comisiei, statele membre vizate elaboraseră în total șapte planuri comune de acțiune pentru LPIS. În plus față de planurile elaborate la solicitarea Comisiei, statele membre sau regiunile pot elabora planuri de acțiune din proprie inițiativă pentru a remedia deficiențe specifice. Din 2007 și până în prezent au fost elaborate zece astfel de planuri.

61

Spre deosebire de perioada PAC 2007-2013, există acum un temei juridic explicit pentru planurile de acțiune inițiate la cererea Comisiei³⁷. Regulamentul prevede că planurile de acțiune trebuie să includă indicatori de progres clari și că acestea trebuie să fie stabilite de către statul membru respectiv în consultare cu Comisia. Cele mai recente planuri de acțiune — pentru Grecia, Spania, Franța și Anglia — conțin astfel de indicatori. În raportul său anual de activitate pentru 2015, Comisia consideră că, întrucât Franța nu și-a îndeplinit principalele angajamente asumate în cadrul planului de acțiune, această țară ar trebui să ia măsuri pentru a remedia aspectele respective și să prezinte indicatori de progres mai detaliați. Ca urmare a acțiunilor de remediere întreprinse în 2014 și 2015 în Grecia, suprafața înregistrată a pășunilor permanente a scăzut de la 3,6 milioane de hectare la 1,5 milioane de hectare, în timp ce, în Spania, suprafața terenurilor agricole eligibile a scăzut de la 18,4 milioane de hectare la 15,6 milioane³⁸.

62

Între 1999 și sfârșitul anului 2015, Comisia a adoptat 49 de decizii de excludere de la finanțarea de către UE a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul fondurilor europene pentru agricultură; printre motivele de la baza acestor decizii se numărau încălcări ale dispozițiilor privind LPIS. Trei decizii din 2015 vizau încălcări ale normelor legate de LPIS. În 2015, s-au impus corecții financiare legate de deficiențe ale sistemelor LPIS în opt state membre³⁹.

63

În Raportul său anual pe 2014, Curtea a evaluat dacă cele șase state membre⁴⁰ care alcătuiau eșantionul selectat abordaseră în timp util și cu eficacitate deficiențele legate de sistemele lor LPIS și dacă Comisia aplicase corecții financiare în conformitate cu legislația. În toate cazurile examinate, Comisia impusese corecții financiare sau lansase proceduri de verificare a conformității.

Figura 4

Imagine de ansamblu a planurilor de acțiune pentru LPIS și a corecțiilor financiare legate de LPIS impuse începând din 2006

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisia Europeană.

64

S-au înregistrat însă intervale lungi de timp între anul de cerere în cauză și anul calendaristic în care corecția financiară a fost în cele din urmă aplicată (a se vedea tabelul 2). Termenele stabilite de regulament pentru PAC 2014-2020 au fost concepute pentru a îmbunătăți procedura de verificare a conformității.

Tabelul 2

Exemple de decizii relevante pentru LPIS luate de Comisie în 2015 cu privire la excluderea de la finanțarea de către UE a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul fondurilor europene pentru agricultură

Statul membru vizat | Anii de cerere în cauză | Numărul deciziei Comisiei
Bulgaria | 2009 | Decizia (UE) 2015/103
Spania | 2006, 2007 și 2008 | Decizia (UE) 2015/103
Franța | 2008 și 2009 | Decizia (UE) 2015/103
Lituania | 2007 și 2008 | Decizia (UE) 2015/103
Portugalia | 2009 | Decizia (UE) 2015/1119
Irlanda | 2008 și 2009 | Decizia (UE) 2015/1119

Sursa: Comisia Europeană.

Fiabilitatea rezultatelor obținute în urma exercițiilor de evaluare a calității LPIS a fost afectată de deficiențe metodologice și de aplicare

65

Începând cu anul 2010, în urma identificării unor deficiențe recurente la nivelul UE în cadrul sistemelor LPIS și a impunerii de corecții financiare semnificative asupra statelor membre (a se vedea punctele 60-64), Comisia a introdus un exercițiu de evaluare a calității sistemelor LPIS⁴¹. Acesta este un instrument obligatoriu prin care li s-a cerut statelor membre să identifice anual și în mod proactiv eventualele deficiențe ale sistemului și să ia măsuri de remediere dacă este necesar. Exercițiul de evaluare a calității își propune să constituie o examinare sistematică și coerentă, la nivelul întregii UE, cu privire la suprafețele agricole și la anumite elemente conexe. El se bazează pe analiza unui eșantion variind între 500 și 1 250 de parcele de referință per sistem LPIS. În prezent, cadrul de evaluare a calității cuprinde șase elemente de calitate care trebuie să fie testate⁴² (a se vedea anexa II). În fiecare an au existat modificări ale metodologiei de evaluare a calității și, uneori, se aflau în circulație mai multe versiuni înainte de adoptarea unei versiuni finale. Schimbările metodologice au variat considerabil de-a lungul timpului⁴³.

66

Unul dintre motivele de preocupare semnalate sistematic de statele membre în răspunsul la sondajul Curții, motiv confirmat de altfel de experții implicați în procesul de evaluare inter pares a exercițiului de evaluare a calității⁴⁴, a fost complexitatea metodologică a acestui exercițiu și nevoia unei simplificări. Auditul Curții a confirmat dificultățile cu care s-au confruntat statele membre în ceea ce privește aplicarea corectă și uniformă a metodologiei de evaluare a calității sistemelor LPIS (a se vedea caseta 11).

67

De asemenea, Curtea a identificat probleme legate de abordarea în materie de eșantionare pentru exercițiul de evaluare a calității sistemelor LPIS. Pentru a produce rezultate utile, acest eșantion ar trebui să fie reprezentativ pentru ansamblul populației parcelelor agricole din fiecare stat membru/regiune în care are loc respectiva evaluare. Cadrul de reglementare impune statelor membre să realizeze evaluarea pe baza unui eșantion de zone și, în cadrul acestora, a unui eșantion de parcele de referință din LPIS.

Caseta 11

Exemplu de aplicare incorectă sau neuniformă a metodologiei de evaluare a calității

În Renania de Nord-Westfalia, după selectarea eșantionului de parcele pentru exercițiul de evaluare a calității din 2014, agenția de plăți a corectat 237 de parcele de referință (aproape 30 % din eșantion) în cadrul actualizării sistematice a sistemului LPIS (incluzând examinarea noilor imagini primite în vederea exercițiului de evaluare a calității). Testele din cadrul exercițiului au avut loc doar ulterior, deci pe baza informațiilor actualizate din sistem. Prin urmare, rezultatele exercițiului de evaluare a calității au fost distorsionate.

Metodologia de evaluare a calității sistemelor LPIS impune agențiilor de plăți să efectueze vizite la fața locului pentru a verifica situația parcelelor în legătură cu care fotointerpretarea nu permite obținerea unor concluzii. Or, doar 17 dintre cei 44 de respondenți la sondajul Curții referitor la LPIS au declarat că au efectuat astfel de vizite. Anumite parcele de referință din Irlanda, Polonia și Scoția nu au fost măsurate în cadrul exercițiului de evaluare a calității, chiar dacă măsurarea era fezabilă și chiar impusă de metodologie.

Elementul de calitate 4 nu fost interpretat în mod uniform. În Polonia, autoritățile nu au luat în considerare faptul că parcelele identificabile în LPIS (adică digitalizate și având un identificator unic) ar putea fi evaluate ca având un defect critic. Întrucât aceste condiții sunt indispensabile pentru includerea în LPIS, nu exista deci posibilitatea ca o parcelă să nu treacă testul pentru elementul de calitate 4⁴⁵.

În Irlanda, Austria și Germania (Saarland și Renania de Nord-Westfalia) s-a constatat lipsa unei separări corespunzătoare a funcțiilor între personalul care se ocupă de evaluarea calității și personalul care execută actualizarea LPIS, ceea ce antrenează riscul ca persoanele respective să își analizeze propriile activități de actualizare în cadrul exercițiului de evaluare a calității.

68

Pentru exercițiile de evaluare a calității din perioada 2010-2014, zonele au fost selectate de către statele membre, în timp ce parcelele de referință care urmau să fie testate au fost selectate de Comisie (JRC). În cursul vizitelor sale, Curtea a identificat deficiențe legate de modul în care statele membre au selectat eșantioanele, atât pentru zone, cât și pentru parcelele de referință, aceste deficiențe afectând reprezentativitatea și comparabilitatea rezultatelor atât între statele membre, cât și de-a lungul anilor (a se vedea caseta 12).

Caseta 12

Deficiențe identificate în selecția eșantionului pentru exercițiile de evaluare a calității din perioada 2010-2014

În toate statele membre vizitate în cadrul acestui audit, zonele selectate pentru exercițiul de evaluare a calității nu proveneau din ansamblul populației, ci, mai degrabă, din rândul zonelor acoperite de teledetecție⁴⁶, care reprezentau doar o mică parte din teritoriul unui stat membru/al unei regiuni. Parcelele care nu făceau parte din zonele acoperite de teledetecție nu aveau nicio șansă de a fi selectate. O altă problemă a fost faptul că zonele selectate nu includeau neapărat toate tipurile de peisaj din statul membru/regiunea respectivă (cum ar fi pășunile alpine în Austria sau terenurile de tip commonage în Irlanda).

În Irlanda, zonele selectate pentru exercițiile de evaluare a calității din 2013 și 2014 nu erau suficient de dispersate, ceea ce ridică semne de întrebare cu privire la modul de selectare.

69

Comisia s-a străduit să îmbunătățească eficiența metodologiei de eșantionare pentru exercițiul de evaluare a calității începând cu cel din 2015 și să mențină costurile sub control. Ca urmare, numărul de zone utilizate în vederea selecției eșantionului a scăzut considerabil. Comisia a efectuat două teste statistice pentru validarea reprezentativității noii metodologii de eșantionare. Acestea au confirmat faptul că, între 2014 și 2015, nu există nicio diferență semnificativă în ceea ce privește reprezentativitatea eșantionului, deși, în unele cazuri, aceasta a fost afectată în mod negativ de numărul limitat de zone utilizate și putea fi deci îmbunătățită în urma unei evaluări costuri-beneficii.

Rezultatele obținute în urma evaluării calității nu au fost utilizate într-o măsură suficientă pentru a îmbunătăți calitatea datelor din sistemele LPIS

70

Unul dintre obiectivele exercițiului de evaluare a calității este de a se lua măsuri de remediere atunci când este necesar. În general, statele membre au obligația de a elabora planuri de acțiuni de remediere în cazul în care elemente critice de calitate nu sunt respectate. Cu toate acestea, două dintre statele membre/regiunile auditate (Irlanda și Scoția) au eșuat în mod sistematic la testarea conformității cu elementele de calitate critice, dar nu au prezentat planuri de acțiuni de remediere. Ele nu sunt cazuri izolate. Pentru 2014, Comisia a observat că, din cele 20 de state membre sau regiuni care ar fi trebuit să prezinte un plan de măsuri de remediere pe baza rezultatelor exercițiului de evaluare a calității din 2014, șase (30 %) nu au făcut acest lucru.

71

Comisia răspunde de urmărirea rezultatelor exercițiilor de evaluare a calității. Ea a efectuat controale ale plauzibilității și a contactat statele membre și regiunile în cazul în care a identificat erori evidente sau erori de calcul în rapoartele elaborate în urma evaluărilor. Cu toate acestea, Comisia (DG Agricultură și Dezvoltare Rurală) nu a supus rezultatele primite unei examinări mai riguroase în ceea ce privește fiabilitatea exercițiului de evaluare a calității sistemelor LPIS sau cauzele neconformităților. Lipsesc, de asemenea, o analiză a tendințelor datelor istorice pentru diferitele statele membre și regiuni, o analiză a valorilor aberante și o analiză în funcție de tipul de parcelă de referință. Realizarea unor astfel de analize ar putea ajuta Comisia să identifice deviațiile sau tendințele neexplicate legate de elementele de calitate.

72

Comisia a desfășurat un număr limitat de vizite de informare în anumite state membre sau în anumite regiuni pentru a discuta despre rezultatele exercițiului de evaluare a calității și pentru a clarifica metodologia. De asemenea, ea a efectuat o serie de audituri independente de evaluare a calității⁴⁷. Unele exerciții de evaluare a calității sistemelor LPIS au fost acoperite în cadrul auditurilor periodice ale Comisiei cu privire la plățile pe suprafață⁴⁸, deși rezultatele acestor exerciții nu au fost luate în considerare în mod explicit înainte de a alege statele membre care urmau să fie vizitate. Pe baza rezultatelor exercițiilor din 2014, JRC a pregătit rapoarte de evaluare a acestora pentru cinci state membre/regiuni⁴⁹ auditate de DG Agricultură și Dezvoltare Rurală în 2015; ulterior, JRC a fost invitat să ia parte la trei misiuni aferente. Aceste vizite de informare și audituri nu erau suficiente pentru a obține o asigurare cu privire la fiabilitatea rezultatelor exercițiilor de evaluare a calității primite anual pentru toate sistemele LPIS.

35DG Agricultură și Dezvoltare Rurală: DSCG/2014/31 (Stratul ZIE), DSCG/2014/32 (Controalele la fața loculu), DSCG/2014/33 (LPIS), DSCG/2014/39 (Cererile electronice cu informații geospațiale); JRC (împreună cu DG Agricultură și Dezvoltare Rurală): DS-CDP-2015-06 (Orientări tehnice privind sistemul proporțional pentru pășunile permanente), DS-CDP-2015-11 (Actualizarea LPIS) și DS-CDP-2015-10 (Gestionarea straturilor).

36Unitatea D.3 din cadrul DG Agricultură și Dezvoltare Rurală există din ianuarie 2014.

37Articolul 41 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2014.

38Potrivit informațiilor furnizate de Comisie în răspunsul său la caseta 7.8 din Raportul anual pe 2014 al Curții.

39Belgia, Bulgaria, Spania, Franța, Irlanda, Lituania, Portugalia și Regatul Unit.

40Bulgaria, Grecia, Spania, Italia, Portugalia și România.

41Temeiul juridic pentru acest exercițiu a fost anterior articolul 6 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1122/2009 și se regăsește acum la articolul 6 din Regulamentul (CE) nr. 640/2014.

42Elementul de calitate 7 – „rata neregulilor identificate cu ocazia controalelor la fața locului” – a fost eliminat începând cu exercițiul de evaluare a calității din 2015.

43Printre aceste modificări se numără, de exemplu, revizuirea și perfecționarea principalelor concepte și definiții (de exemplu „defecte critice” în ETS 5.1), revizuirile formulei de calcul pentru diferite elemente de calitate (de exemplu, elementele 5-7 în ETS 5.1), adăugarea unor noi componente ale unui element de calitate (de exemplu, elementul 1b în ETS 5.3), eliminarea unui element de calitate (elementul 7 în ETS 6.0) sau schimbarea numerotării elementelor de calitate (inversarea elementelor 3 și 4 în ETS 6.0).

44Peer review of the LPIS QA Framework, (Evaluarea inter pares a cadrului de evaluare a calității sistemelor LPIS), realizată de Sytze de Bruin (Universitatea Wageningen) și de Gábor Csornai (consultant V4.0), noiembrie 2011.

45Alte state membre vizitate au utilizat diferite motive pentru neconformarea unor parcele cu elementul de calitate 4, cum ar fi; multi-parcelele sau multi-poligoanele; nu exista o suprafață eligibilă, deși suprafața maximă eligibilă era mai mare de 0; perimetru invalid sau lipsa limitelor, antrenând imposibilitatea de a localiza parcela; mai mult de două limite lipsă.

46Cu excepția cazului în care un stat membru sau o regiune nu utilizează teledetecția (Austria, Scoția).

47În 2014, de exemplu în Irlanda și în Țările de Jos.

48În 2013, exercițiul de evaluare a calității sistemului LPIS a fost inclus în cadrul acestor audituri numai în Spania, Italia și Suedia. Auditurile din 2014 au acoperit exercițiile de evaluare a calității din Bulgaria, Irlanda, Lituania, Țările de Jos și Regatul Unit-Anglia.

49Belgia-Flandra, Danemarca, Cipru, Finlanda și Regatul Unit-Scoția.

Concluzii și recomandări

73

Informațiile înregistrate în sistemele LPIS – care sunt o componentă esențială a IACS – reprezintă baza utilizată pentru determinarea cu exactitate a plăților pe suprafață destinate fermierilor. Aceste sisteme fac obiectul anumitor cerințe prevăzute în regulamentele PAC și ar trebui să funcționeze ca un instrument de monitorizare a noilor elemente ale PAC. Prin urmare, este esențial ca datele din sistemele LPIS să fie fiabile pentru a se asigura faptul că plățile sunt conforme cu legile și reglementările în vigoare. Fiabilitatea datelor depinde de realizarea unor actualizări, controale și monitorizări eficiente și eficace de către Comisie și statele membre.

74

În cadrul auditului său, Curtea a căutat să răspundă la următoarea întrebare: „Sunt sistemele LPIS bine gestionate?” Concluzia Curții a fost că LPIS este un instrument util pentru a stabili eligibilitatea terenurilor agricole, dar că mai este loc de îmbunătățiri în ceea ce privește gestionarea sa.

75

Cu condiția să fie actualizate și analizate în mod corespunzător, sistemele LPIS pot contribui în mod semnificativ la prevenirea și detectarea erorilor legate de suprafața declarată în cererile de ajutor. În ultimii ani, rezultatele declarațiilor de asigurare ale Curții au arătat că planurile de acțiune și corecțiile financiare au abordat deficiențele sistemelor LPIS în statele membre afectate. Există însă în continuare loc de îmbunătățiri în ceea ce privește anumite aspecte.

76

În ceea ce privește procesul de actualizare a LPIS, deși imaginile ortofoto erau în cea mai mare parte actualizate, statele membre auditate s-au confruntat cu dificultăți în determinarea corectă a suprafețelor maxime eligibile ale parcelelor de referință. Acest lucru s-a întâmplat în special în cazurile în care, doar pe baza imaginilor ortofoto, nu se putea evalua în mod concludent eligibilitatea terenurilor, de exemplu în cazul anumitor tipuri de pășune (a se vedea punctele 14-29). Unele sisteme LPIS conțineau informații suplimentare privind proprietatea asupra terenurilor și drepturile obținute prin luarea în arendă, pentru a se asigura faptul că fiecare parcelă fusese declarată de fermierul îndreptățit la plată (a se vedea punctele 30-31). Statele membre nu au evaluat raportul cost-eficacitate al sistemelor lor LPIS astfel încât să conceapă mai bine controalele aferente. Acest lucru ar contribui la elaborarea unor sisteme de control mai eficiente și ar veni în sprijinul viitoarelor evaluări de impact ale politicii (a se vedea punctele 32-33).

Îmbunătățirea proceselor în vederea creșterii fiabilității datelor din sistemele LPIS și măsurarea performanței

Recomandarea 1 - Îmbunătățirea proceselor în vederea creșterii fiabilității datelor din sistemele LPIS

Pe baza unei analize cuantificate a raportului costuri-beneficii și pe baza unei evaluări a riscurilor, statele membre ar trebui să își intensifice, în actuala perioadă PAC, eforturile de îmbunătățire a fiabilității datelor din sistemele LPIS, pe baza unor actualizări realizate în timp util și cu rigurozitate. Dată fiind complexitatea evaluării legate de sistemul proporțional, statele membre care utilizează această opțiune ar trebui, în actuala perioadă PAC, să depună eforturi suplimentare pentru a elabora un catalog referitor la sistemul proporțional, care să conțină descrieri și criterii de evaluare clare, precum și pentru a utiliza instrumente tehnice complementare cu scopul de a crește obiectivitatea analizei imaginilor ortofoto și de a asigura reproductibilitatea. De asemenea, statele membre ar trebui să aibă în vedere posibilitatea de a înregistra în sistemele lor LPIS datele privind proprietatea și drepturile obținute prin luarea în arendă, ori de câte ori acest lucru este fezabil și eficace din punctul de vedere al costurilor.

Recomandarea 2 - Măsurarea raportului cost-eficacitate aferent implementării sistemelor LPIS

Cu sprijinul Comisiei, statele membre ar trebui, în actuala perioadă PAC, să elaboreze și să instituie un cadru pentru evaluarea costurilor de funcționare și de actualizare a sistemelor lor LPIS. Acest lucru ar trebui să permită statelor membre să măsoare performanța sistemelor LPIS și raportul cost-eficacitate al îmbunătățirilor aduse acestora.

77

Dispozițiile referitoare la LPIS din cadrul juridic al PAC pentru perioada 2014-2020 au crescut numărul cerințelor care trebuie să fie verificate de către statele membre. Adaptarea sistemelor LPIS în raport cu cerințele de „înverzire” înregistrează progrese, dar nu a fost încă finalizată, iar condițiile necesare pentru efectuarea plăților aferente nu pot fi verificate decât parțial cu ajutorul sistemului LPIS (a se vedea punctele 34-41). Alte elemente benefice pentru mediu, precum elementele de peisaj protejate în cadrul ecocondiționalității, nu sunt incluse în LPIS; în cazul în care statele membre deciseseră în mod voluntar să includă astfel de elemente, Curtea a constatat cazuri de înregistrări incorecte în sistem (a se vedea punctele 42-43).

78

Simplificarea este în curs, dar reprezintă în continuare o provocare – în pofida avantajelor aduse de instrumente utile, precum cererea electronică de ajutor cu informații geospațiale – deoarece unele dispoziții fie nu sunt utilizate în practică (pragul de stabilitate de 2 %), fie prezintă provocări considerabile în punerea în aplicare (regula maximului de 100 de arbori sau noile categorii de teren eligibil). Actualele eforturi de simplificare a LPIS nu sunt deocamdată finalizate (a se vedea punctele 44-55).

O abordare mai ingenioasă a complexității legale

Recomandarea 3 - Înregistrarea mai fiabilă a elementelor de mediu permanente

Statele membre ar trebui să se asigure că, utilizând sistemele LPIS, identifică și înregistrează în mod fiabil și monitorizează apoi în mod eficace zonele de interes ecologic, pășunile permanente și categoriile noi de teren. De asemenea, ele ar trebui să evalueze costurile și beneficiile introducerii în LPIS a tuturor elementelor de peisaj protejate în cadrul ecocondiționalității sau al schemelor de agromediu cu scopul de a îmbunătăți monitorizarea și protejarea acestor elemente benefice pentru mediu și pentru biodiversitate.

Recomandarea 4 - Raționalizarea anumitor norme legate de LPIS din actualul cadru juridic

Comisia ar trebui să reexamineze actualul cadru juridic cu scopul de a simplifica și de a raționaliza normele legate de LPIS pentru următoarea perioadă PAC, de exemplu reanalizând necesitatea pragului de stabilitate de 2 % și a regulii maximului de 100 de arbori.

79

Monitorizarea asigurată de Comisie cu privire la legalitatea și regularitatea sistemelor LPIS s-a îmbunătățit comparativ cu perioada PAC anterioară. Activitatea de audit a Comisiei este cuprinzătoare, planurile de acțiune sunt inițiate după cum este necesar și sunt aplicate corecții financiare (a se vedea punctele 56-64).

80

Trebuie precizat totuși că orientările emise de Comisie în legătură cu LPIS se axează, în principal, pe aspectele de legalitate și regularitate și nu se concentrează asupra modului în care ar putea fi îmbunătățită eficacitatea globală a sistemului LPIS. În special, Comisia a introdus un exercițiu de evaluare a calității sistemelor LPIS pentru a permite statelor membre să identifice în mod proactiv eventualele deficiențe ale sistemului și pentru a lua măsuri de remediere acolo unde este necesar. Acest exercițiu are rolul de a aduce o valoare adăugată sistemului LPIS, dar fiabilitatea rezultatelor sale este afectată de deficiențe în ceea ce privește aplicarea metodologiei (probabil din cauza complexității acesteia) și de probleme legate de abordarea de eșantionare (a se vedea punctele 65-69). În plus, rezultatele exercițiilor de evaluare a calității nu sunt utilizate în mod eficace în vederea ameliorării datelor din LPIS, întrucât nu sunt elaborate întotdeauna planuri de acțiuni de remediere. Comisia nu a valorificat în mod suficient rezultatele acestor evaluări pentru a încuraja ameliorarea sistemelor LPIS (a se vedea punctele 70-72).

Redefinirea accentului pus de Comisie pe creșterea valorii adăugate a exercițiului de evaluare a calității sistemelor LPIS în perioada curentă

Recomandarea 5 - Ameliorarea reprezentativității eșantioanelor selectate pentru exercițiul de evaluare a calității

Înainte de începerea exercițiului de evaluare a calității din 2017, Comisia ar trebui să procedeze la o analiză costuri-beneficii pentru a stabili dacă reprezentativitatea eșantioanelor selectate pentru exercițiile de evaluare a calității ar putea fi îmbunătățită astfel încât să fie obținută o mai bună acoperire a populației de parcele din LPIS.

Recomandarea 6 - O mai bună urmărire a rezultatelor exercițiilor de evaluare a calității

Începând din 2016, Comisia ar trebui să își amelioreze modul de monitorizare a rezultatelor exercițiului de evaluare a calității, analizând eventualele inconsecvențe în raportarea rezultatelor acestuia, asigurând urmărirea lor, oferind feedback statelor membre și asigurându-se că sunt elaborate și executate planuri de acțiuni de remediere atunci când este necesar. De asemenea, Comisia ar trebui să efectueze o analiză anuală detaliată a tendințelor pentru fiecare stat membru și pentru fiecare tip de parcelă de referință, astfel încât eventualele probleme să poată fi identificate în timp util.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Phil WYNN OWEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 7 septembrie 2016.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

Anexe

Anexa I

Straturile din LPIS, așa cum sunt indicate la articolul 5 alineatele (1) și (2) din Regulamentul (UE) nr. 640/2014

οOrice suprafață de teren arabil, de pășune permanentă și de fâneață permanentă sau cultivată cu culturi permanente [articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013].

οTerenuri agricole cu angajamente în materie de agromediu și climă [articolul 28 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1305/2013].

οÎn temeiul articolului 32 alineatul (2) litera (b) Regulamentul (UE) nr. 1307/2013, orice suprafață care a dat dreptul la plăți în 2008 în cadrul schemei de plată unică sau al schemei de plată unică pe suprafață, prevăzute la titlul III și, respectiv, la titlul IVA din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003, și care:

(i)nu mai este conformă cu definiția termenului „hectar eligibil” ca urmare a punerii în aplicare a Directivei privind habitatele (92/43/CEE), a Directivei-cadru privind apa (2000/60/CE) și a Directivei privind păsările (2009/147/CE);

(ii)pe durata angajamentului relevant al fermierului individual, este împădurită în temeiul articolului 31 din Regulamentul (CE) nr. 1257/1999, al articolului 43 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 sau al articolului 22 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 sau face obiectul unei scheme naționale ale cărei condiții respectă dispozițiile articolului 43 alineatele (1), (2) și (3) din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 sau ale articolului 22 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013;

(iii)pe durata angajamentului relevant al fermierului individual, este retrasă temporar din circuitul agricol, în conformitate cu articolele 22, 23 și 24 din Regulamentul (CE) nr. 1257/1999 sau cu articolul 39 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 sau cu articolul 28 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013.

οInformații pentru determinarea suprafeței maxime eligibile pentru:

(i)măsurile de dezvoltare rurală legate de suprafață;

(ii)schema de plată de bază;

(iii)schema de plată unică pe suprafață;

(iv)plata redistributivă;

(v)plata pentru practici agricole benefice pentru climă și mediu;

(vi)plata pentru zonele care se confruntă cu constrângeri naturale;

(vii)plata pentru tinerii fermieri;

(viii)sprijinul cuplat facultativ;

(ix)plata specifică pentru culturile de bumbac;

(x)schema pentru micii fermieri;

(xi)POSEI (măsuri pentru regiunile ultraperiferice)

(xii)insulele din Marea Egee.

οInformațiile referitoare la amplasarea și dimensiunea zonelor de interes ecologic.

οInformațiile care justifică aplicarea unor dispoziții specifice pentru:

(i)zonele montane și alte zone care se confruntă cu constrângeri naturale semnificative sau de alt tip specifice, astfel cum sunt menționate la articolul 32 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013;

(ii)zone Natura 2000 acoperite de Directiva 2000/60/CE;

(iii)terenuri agricole autorizate pentru producția de bumbac în temeiul articolului 57 din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013;

(iv)suprafețe agricole menținute în mod natural într-o stare adecvată pentru pășunat sau pentru cultivare, astfel cum sunt menționate la articolul 4 alineatul (1) litera (c) punctul (iii) din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013;

(v)zonele desemnate de statele membre pentru implementarea regională și/sau colectivă a zonelor de interes ecologic în conformitate cu articolul 46 alineatele (5) și (6) din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013;

(vi)suprafețele notificate Comisiei în conformitate cu articolul 20 din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013;

(vii)suprafețele acoperite cu pășuni permanente sensibile din punct de vedere ecologic și care fac obiectul Directivei privind habitatele sau al Directivei privind păsările;

(viii)alte zone suplimentare sensibile, astfel cum sunt menționate la articolul 45 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013;

(ix)zonele desemnate de statele membre în conformitate cu articolul 48 din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013.

Anexa II

Exercițiul de evaluare a calității din 2015: elemente de calitate per clasă de conformitate

Prima clasă de conformitate - pentru evaluarea calității sistemelor LPIS | Elementul de calitate 1: | Cuantificarea corectă a suprafeței maxime eligibile
Elementul de calitate 2: | Proporția și repartizarea parcelelor de referință a căror suprafață maximă eligibilă ține cont de suprafețele neeligibile sau a căror suprafață maximă eligibilă nu ține cont de suprafața agricolă
Elementul de calitate 3: | Existența unor parcele de referință cu defecte critice¹
A doua clasă de conformitate - pentru identificarea posibilelor deficiențe în cadrul sistemelor LPIS | Elementul de calitate 4: | Împărțirea pe categorii a parcelelor de referință a căror suprafață maximă eligibilă ține cont de suprafețele neeligibile, a căror suprafață maximă eligibilă nu ține cont de suprafața agricolă sau care prezintă un defect critic²
Elementul de calitate 5: | Raportul dintre suprafața declarată și suprafața maximă eligibilă inclusă în parcelele de referință
Elementul de calitate 6: | Procentajul parcelelor de referință care au făcut obiectul unor modificări, acumulat de-a lungul anilor

Sursa: articolul 6 din Regulamentul (UE) nr. 640/2014 și portalul JRC³.

1Notă: Înainte de 2015, acest element era numerotat ca elementul de calitate 4.

2Notă: Înainte de 2015, acest element era numerotat ca elementul de calitate 3.

3A se vedea https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/LPISQA_Legacy/ETS/Decisions.

Răspunsul Comisiei

Rezumat

I

Comisia consideră că LPIS contribuie în mod semnificativ la prevenirea și reducerea nivelurilor de eroare din cadrul schemelor de ajutor cărora li se aplică.

III Prima liniuță

LPIS este o componentă-cheie a sistemului integrat de administrare și control (IACS). Acesta este un instrument care permite efectuarea majorității controalelor administrative. LPIS contribuie la prevenirea, detectarea și corectarea erorilor în etapele timpurii ale prelucrării cererilor de ajutor. În plus, alături de cererea de ajutor în format electronic cu informații geospațiale (GSAA), LPIS ajută la prevenirea erorilor în amonte și promovează rectificarea în timp util a erorilor.

În pofida celor de mai sus, este responsabilitatea statelor membre să își actualizeze sistemul LPIS și să interpreteze corect imaginile ortofoto. Metodologia evaluării calității sistemelor LPIS elaborată de Comisie ajută statele membre să identifice deficiențele legate de prelucrarea eronată sau de fotointerpretarea imaginilor și să ia măsuri corective.

III A treia liniuță

Monitorizarea de către Comisie a rezultatelor evaluării calității sistemelor LPIS a fost consolidată de la perioada care a făcut obiectul auditului.

IV (a)

Această recomandare vizează statele membre.

În ceea ce privește relevanța, gradul de adecvare și utilitatea verificării prin LPIS a chestiunii terenului aflat la dispoziția fermierului, a se vedea răspunsul Comisiei la punctul 30.

IV (b)

Comisia acceptă recomandarea de a sprijini statele membre prin facilitarea schimbului de cele mai bune practici și prin realizarea unui studiu de fezabilitate.

IV (c)

Această recomandare vizează statele membre.

IV (d)

Comisia acceptă recomandarea.

Toate normele legate de LPIS vor fi revăzute și, dacă se consideră necesar, vor fi revizuite pentru noua PAC de după 2020.

IV (e)

Comisia acceptă recomandarea.

Monitorizarea reprezentativității eșantionului se înscrie într-un proces continuu.

IV (f)

Comisia acceptă această recomandare și a început deja să o aplice.

Pentru anii de cerere 2014 și 2015, statele membre au primit, sub forma unor scrisori oficiale, feedback referitor la rapoartele lor privind evaluarea calității sistemelor LPIS, inclusiv observații privind acțiunile de remediere care au fost cerute, dar nu au fost întreprinse.

Toate acțiunile de remediere au fost analizate, iar în ceea ce privește acțiunile care au fost considerate inadecvate sau insuficiente, au fost solicitate acțiuni de remediere revizuite. În prezent, ca parte a sarcinilor sale de monitorizare, Comisia dezvoltă și utilizează o evaluare specifică a riscurilor pentru a identifica statele membre care ar putea avea probleme cu aplicarea corectă a metodologiei de evaluare a calității sistemelor LPIS, inclusiv pentru a identifica în detaliu problemele din sistem și a le rezolva prin acțiuni adecvate de remediere.

Partea I

13

LPIS este o componentă-cheie a IACS și principalul instrument de control al majorității plăților directe. Un sistem LPIS fiabil, actualizat și exact are o importanță majoră pentru îndeplinirea obiectivelor de politică. În plus, ar putea fi util ca statele membre să analizeze eficacitatea propriului sistem din punctul de vedere al costului pentru a-i îmbunătăți performanța.

20

În ceea ce privește cazurile de întârzieri înregistrate la introducerea noilor imagini ortofoto în LPIS, Comisia a recomandat în repetate rânduri statelor membre să își actualizeze sistemul LPIS înainte de începerea procedurii de tratare a cererilor¹.

22

Comisia consideră că rezultatele evaluării calității sistemelor LPIS, pe baza unui eșantion reprezentativ din punct de vedere statistic, prezintă un nivel de supradeclarare de sub 2 % la nivelul UE. Stabilirea corectă a suprafeței maxime eligibile pentru fiecare parcelă de referință în LPIS nu este realistă fără a genera costuri enorme².

Caseta 2 - Exemple de evaluare incorectă a suprafețelor maxime eligibile care ar fi putut fi identificată prin fotointerpretare

Comisia nu contestă exemplele de evaluare incorectă a suprafețelor maxime eligibile menționate de Curte. Însă cazurile particulare prezentate în exemple nu sunt reprezentative pentru alte sisteme LPIS luate în ansamblu. Sistemele LPIS de la nivelul UE sunt diferite din multe puncte de vedere, iar caracteristicile suprafețelor agricole din UE sunt, de asemenea, foarte diferite.

23

Comisia a recomandat statelor membre să efectueze vizite rapide pe teren în cazul în care au îndoieli cu privire la fiabilitatea fotointerpretării în ceea ce privește eligibilitatea terenurilor. După cum s-a menționat la punctul 25, vizitele rapide pe teren implică costuri și, prin urmare, Comisia a furnizat orientări, platforme și ateliere pentru a eficientiza utilizarea fotointerpretării.

29

Orientările tehnice privind aplicarea sistemului proporțional pentru pășunile permanente (DSCDP-2015-06 final) oferă bune practici care să sprijine statele membre în punerea în aplicare a sistemului proporțional.

În plus, în cadrul atelierului privind controlul și gestionarea terenurilor agricole în IACS, care a avut loc la 23-25 mai 2016, abordarea tehnologiei LIDAR (detectarea și măsurarea distanței cu ajutorul razei coerente) utilizate de Spania a fost prezentată drept posibilă soluție.

30

Legislația UE nu impune completarea LPIS cu informații care să arate că parcelele vizate se află la dispoziția fermierilor. Nu se cer verificări încrucișate sistematice cu informații care arată că parcelele sunt la dispoziția fermierului. Comisia recomandă statelor membre să efectueze controale la fața locului dacă au îndoieli că terenul este la dispoziția fermierului.

32

În cadrul gestiunii partajate, statele membre decid, în limitele cadrului juridic existent, care este modul cel mai eficient din punctul de vedere al costurilor pentru a pune în aplicare PAC. Comisia a organizat o serie de ateliere pentru a disemina cele mai bune practici, incluzând teme precum modalitățile de a identifica și a califica terenurile agricole cu scopul de a îmbunătăți raportul cost-eficacitate.

33

Comisia este conștientă de costurile ocazionate de principalele funcții ale LPIS și ține seama de acestea atunci când prezintă propuneri legislativ. În afară de aceasta, există o mare varietate de sisteme LPIS, iar statele membre aleg diferite opțiuni de punere în aplicare. În cadrul gestiunii partajate, este responsabilitatea statelor membre să facă alegeri de politică, luând în considerare raportul cost-eficacitate al propriilor sisteme LPIS.

Partea II

38

Prin orientările referitoare la LPIS, statele membre au fost informare cu privire la cerința și la modalitățile de a geolocaliza pășunile permanente (la cel mai mic nivel posibil). Prin evaluarea calității sistemelor LPIS, în special în ceea ce privește elementul de calitate 2, statele membre au obligația de a evalua calitatea acestei clasificări și de a întreprinde acțiuni de remediere adecvate, după caz.

Caseta 8 - Deficiențe în monitorizarea pășunilor permanente

Din analiza rezultatelor evaluării calității sistemelor LPIS reiese că clasificarea terenurilor agricole este unul dintre principalele domenii în care statele membre întreprind acțiuni de remediere.

A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 38.

40

Deși Comisia recomandă statelor membre să includă toate zonele de interes ecologic (ZIE) potențiale în stratul ZIE al LPIS, în contextul inițiativei de simplificare, Comisia a redus cerințele minime în ceea ce privește exhaustivitatea stratului ZIE. În secțiunea 5.10 din orientarea relevantă privind exhaustivitatea stratului ZIE (DSCG/2014/31 FINAL REV 1), se precizează, ca cerință minimă, că stratul ZIE trebuie să includă, după verificare și înainte de efectuarea plății, cel puțin toate zonele de interes ecologic declarate care sunt stabile în timp.

44

Simplificarea PAC este un proces continuu, care urmează trei mari principii: nu se aduce nicio modificare actului de bază (stabilitatea politicii); este în beneficiul fermierului; asigură o bună gestiune financiară. Comisia confirmă că, în opinia sa, simplificarea nu vizează LPIS.

45

Introducerea cererii de ajutor în format electronic cu informații geospațiale reprezintă o simplificare pentru fermieri în etapa depunerii cererilor. În mod similar, pragul de stabilitate de 2 % are scopul de a evita ca agențiile de plăți să actualizeze în mod inutil și prea frecvent parcelele de referință din LPIS pentru variații minore în suprafața măsurată. În cele din urmă, norma privind densitatea maximă a arborilor (așa-numita regulă a maximului de 100 de arbori) urmărește, de asemenea, să ofere criterii de evaluare clare și simple pentru eligibilitatea parcelelor cu arbori răzleți.

46

Datele de care dispune Comisia indică faptul că 14 state membre, 4 landuri germane și Flandra asigurau deja în 2015 acoperirea completă a teritoriului, deși, începând din 2016, este obligatorie doar o acoperire de cel puțin 25 %.

48

Cererea de ajutor în format electronic cu informații geospațiale constituie, de asemenea, o simplificare clară pentru fermieri. Dacă li se furnizează informații stabile și fiabile, e suficient ca aceștia să facă un clic pentru a confirma valabilitatea informațiilor pre-completate în etapa depunerii cererilor.

50

Pentru a determina suprafața eligibilă pentru pășunile permanente, statele membre ar putea utiliza fie metoda proporțională, fie densitatea maximă a arborilor (așa-numita regulă a maximului de 100 de arbori). În ambele situații, statele membre ar trebui să analizeze în prealabil și să determine speciile care sunt considerate „bune pentru pășunat” care nu vor fi excluse din suprafața eligibilă. Prin metoda aleasă, statele membre își pot crește sau reduce direct sarcina administrativă.

Densitatea maximă a arborilor și sistemul proporțional au ca obiectiv să ofere administrațiilor naționale mijloace mai simple și mai clare pentru a evalua suprafața maximă eligibilă a parcelelor de referință care conțin arbori răzleți, întrucât ar fi dificil să se delimiteze fiecare arbore neeligibil în parte.

52

LPIS este un instrument solid pentru verificarea elementelor stabile de eligibilitate a parcelelor agricole, însă există, într-adevăr, unele condiții de eligibilitate, cum ar fi activitățile de întreținere, care sunt mai dificil de controlat prin intermediul LPIS. În LPIS există o diferență de tratament între terenurile neîntreținute (adică pe care nu se desfășoară activități agricole) și terenurile abandonate. Ambele sunt neeligibile, însă terenurile neîntreținute ar putea fi doar un fenomen temporar, în timp ce este mai probabil ca terenurile abandonate să fie permanent neeligibile.

53

A se vedea răspunsurile Comisiei la punctele 23 și 33.

55

Comisia consideră că simplificarea menționată la litera (b) este benefică atât pentru beneficiari, cât și pentru agențiile de plăți.

Partea III

56

Evaluarea calității sistemelor LPIS este un proces anual, al cărui obiectiv final este de a îmbunătăți calitatea și fiabilitatea sistemelor LPIS prin analizarea deficiențelor tehnice identificate și rezolvarea acestora prin adoptarea unor acțiuni de remediere.

59

Comisia include aspecte legate de cele mai bune practici și de raportul cost-eficacitate atunci când elaborează documentele de orientare, precum și orientările tehnice, în strânsă cooperare cu statele membre.

64

Corecțiile financiare sunt aplicate în raport cu exercițiile financiare, astfel încât cererile depuse în cursul unui anumit an de cerere sunt plătite în exercițiul financiar următor. În plus, corecțiile financiare includ, în mod normal, cheltuielile efectuate în cele 24 de luni care au precedat lansarea anchetei. Regula celor 24 de luni permite acoperirea unor perioade mai lungi și, prin urmare, consolidează protecția bugetului UE.

65

Elementul principal controlat în cadrul evaluării calității sistemelor LPIS este parcela de referință din LPIS pe care se situează suprafața agricolă care ar putea face obiectul unei cereri de ajutor.

Evaluarea calității sistemelor LPIS este o revizuire sistematică și coerentă a diverselor sisteme dezvoltate în mod independent de către statele membre. Aceasta urmărește identificarea eventualelor deficiențe ale acestor sisteme, astfel încât statele membre să le poată remedia din proprie inițiativă.

Versiunile nedefinitive ale metodologiei au fost, într-adevăr, difuzate în repetate rânduri (statele membre având posibilitatea de a reacționa) pentru a se asigura că toate observațiile valabile ale statelor membre sunt colectate și luate în mod adecvat în considerare înainte de publicarea versiunii finale.

Majoritatea revizuirilor metodologice au decurs din modificările introduse în legislație și de cererile specifice adresate de părțile interesate de LPIS (statele membre), care doreau ca modalitățile lor particulare de punere în aplicare a LPIS să fie mai bine luate în considerare.

66

Metodologia evaluării calității sistemelor LPIS este, în esență, simplă. Informațiile înregistrate sunt comparate cu elementele măsurate în timpul acestui exercițiu și apoi se analizează rezultatele.

Aparenta complexitate a orientărilor actuale este generată de i) introducerea unor opțiuni în ceea ce privește procedurile, solicitate de statele membre pentru a-și putea adapta diferitele strategii de punere în aplicare a LPIS și (ii) un format solid al documentației bazat pe standardele ISO seriile 19100.

Caseta 11 - Exemplu de aplicare incorectă sau neuniformă a metodologiei de evaluare a calității

Fără a se referi la potențiala problemă din Renania de Nord-Westfalia, Comisia nu consideră în mod sistematic că evaluarea calității sistemelor LPIS este distorsionată atunci când un anumit număr de parcele din populația eșantion au fost actualizate în cadrul exercițiului de actualizare sistematică a sistemelor LPIS în intervalul de timp dintre eșantionare și executarea efectivă a evaluării. O astfel de situație poate reflecta o gestionare eficace a actualizării LPIS.

Comisia a organizat o serie de sesiuni în cadrul atelierelor LPIS/OTSC (controale la fața locului) din 2014 și 2015 pentru a aduce în atenția statelor membre necesitatea vizitelor pe teren.

Principiul „celor patru ochi” introdus în ETS 6.0 prevede în mod explicit necesitatea unui operator independent.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 67 și 68

În 2015 a fost introdusă o modificare în ceea ce privește strategia de eșantionare și furnizarea imaginii, modificare menită să remedieze această problemă. Începând cu exercițiul 2015, eșantionarea zonelor pentru evaluarea calității și selecția eșantionului de parcele de referință care urmează a fi analizat sunt efectuate de către Comisie, independent de statele membre. Aceeași metodologie este utilizată în prezent pentru toate sistemele LPIS, fapt care garantează atât reprezentativitatea populației, cât și consecvența în întreaga UE și în timp.

Caseta 12 - Deficiențe identificate în selecția eșantionului pentru exercițiile de evaluare a calității din perioada 2010-2014

Întrucât zonele acoperite de teledetecție au fost în mare parte selecționate în mod aleatoriu, în principiu, toate parcelele de referință a avut o șansă egală de a fi selecționate. Cu toate acestea, responsabilitatea selecționării parcelelor de referință a fost transferată Centrului Comun de Cercetare (JRC) pentru a asigura o selecție mai bună și nedistorsionată a eșantionului.

70

Se preconizează un plan de acțiuni de remediere în cazul în care evaluarea constatărilor arată deficiențe specifice care necesită o intervenție specială. Decizia de a elabora un astfel de plan ar trebui luată numai după o evaluare a constatărilor rezultate din evaluarea calității sistemelor LPIS.

La analiza evaluării calității sistemelor LPIS, Comisia a detectat cazuri de deficiențe legate de elemente critice de calitate și, în ciuda acestui fapt, statele membre nu au întreprins acțiuni de remediere. Acest lucru le-a fost adus la cunoștință în cadrul atelierelor LPIS și, începând cu 2015, aceste cazuri sunt urmărite cu atenție.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 71 și 72

Începând din 2015 se asigură o urmărire completă a rapoartelor pentru perioada vizată de audit. Cu toate acestea, începând din 2014, au fost analizate rapoartele privind evaluarea calității și acțiunile de remediere ale statelor membre.

Comisia a pus accentul pe fiabilitatea și coerența cifrelor furnizate în rapoarte. Se va efectua o analiză a tendințelor în cursul monitorizării intensificate a evaluării calității sistemelor LPIS, dacă se consideră necesar. Întrucât metodologia evaluării calității s-a dezvoltat de-a lungul anilor, o analiză globală a tendințelor nu este simplu de realizat deoarece datele nu sunt în totalitate comparabile.

Comisia intenționează să efectueze vizite de sprijin pentru punerea în aplicare în unele state membre pentru a le sprijini să amelioreze calitatea propriilor sisteme LPIS.

Comisia este conștientă de faptul că rezultatele evaluării calității LPIS pentru anul de cerere 2011 nu au fost în acel moment cele mai fiabile, întrucât acesta a fost primul an de test.

Concluzii și recomandări

76

Legislația UE nu impune completarea LPIS cu informații care să arate că parcelele vizate se află la dispoziția fermierilor. Nu se cer verificări încrucișate sistematice cu informații care arată că parcelele sunt la dispoziția fermierului. Comisia recomandă statelor membre să efectueze controale la fața locului dacă au îndoieli că terenul este la dispoziția fermierului.

Recomandarea 1 - Îmbunătățirea proceselor în vederea creșterii fiabilității datelor din sistemele LPIS

Această recomandare vizează statele membre.

Recomandarea 2 - Măsurarea raportului cost-eficacitate aferent implementării sistemelor LPIS

Comisia acceptă recomandarea de a sprijini statele membre prin facilitarea schimbului de cele mai bune practici și prin realizarea unui studiu de fezabilitate.

78

Pragul de stabilitate de 2 % are scopul de a evita ca agențiile de plăți să actualizeze în mod inutil și prea frecvent parcelele de referință din LPIS pentru variații minore în suprafața măsurată. În cele din urmă, norma privind densitatea maximă a arborilor (așa-numita regulă a maximului de 100 de arbori) urmărește, de asemenea, să ofere criterii de evaluare clare și simple pentru eligibilitatea parcelelor cu arbori răzleți.

Recomandarea 3 - Înregistrarea mai fiabilă a elementelor de mediu permanente

Această recomandare vizează statele membre.

Recomandarea 4 - Raționalizarea anumitor norme legate de LPIS din actualul cadru juridic

Comisia acceptă recomandarea.

Toate normele legate de LPIS vor fi revăzute și, dacă se consideră necesar, vor fi revizuite pentru noua PAC de după 2020.

80

În ceea ce privește rapoartele privind evaluarea calității sistemelor LPIS trimise Comisiei de către statele membre, se solicită, după caz, feedback oficial din partea statelor membre, inclusiv clarificări cu privire la conținutul (sau la absența) planurilor de acțiuni de remediere. Mai mult, rezultatele și observațiile generale sunt prezentate și discutate cu statele membre în cadrul unor ateliere anuale. În 2016, s-au făcut observații și în cadrul Comitetului privind plățile directe pentru a-i sensibiliza pe reprezentanții statelor membre cu privire la avantajul real al exercițiului de evaluarea a calității sistemelor LPIS pentru îmbunătățirea propriilor sisteme LPIS. (A se vedea, de asemenea, răspunsurile Comisiei la punctele 70 și 22).

Metoda de eșantionare este monitorizată în mod continuu de Comisie.

Recomandarea 5 - Ameliorarea reprezentativității eșantioanelor selectate pentru exercițiul de evaluare a calității

Comisia acceptă recomandarea.

Monitorizarea reprezentativității eșantionului se înscrie într-un proces continuu.

Recomandarea 6 - O mai bună urmărire a rezultatelor exercițiilor de evaluare a calității

Comisia acceptă această recomandare și a început deja să o aplice.

Pentru anii de cerere 2014 și 2015, statele membre au primit, sub forma unor scrisori oficiale, feedback referitor la rapoartele lor privind evaluarea calității sistemelor LPIS, inclusiv observații privind acțiunile de remediere care au fost cerute, dar nu au fost întreprinse.

Toate acțiunile de remediere au fost analizate, iar în ceea ce privește acțiunile care au fost considerate inadecvate sau insuficiente, au fost solicitate acțiuni de remediere revizuite. În prezent, ca parte a sarcinilor sale de monitorizare, Comisia dezvoltă și utilizează o evaluare specifică a riscurilor pentru a identifica statele membre care ar putea avea probleme cu aplicarea corectă a metodologiei de evaluare a calității sistemelor LPIS, inclusiv pentru a identifica în detaliu problemele din sistem și a le rezolva prin acțiuni adecvate de remediere.

1Acest lucru este menționat în mod explicit în secțiunea 4.4 a documentului DS-CDP-2015-11- FINAL- LPIS Update („obiectivul este de a pregăti noile imagini și a le pune la dispoziție pentru a fi utilizate în procedura de tratare a cererilor de ajutor în format electronic cu informații geospațiale”). În plus, se explică faptul că prelucrarea imaginilor ortofoto nu ar trebui, în mod normal, să dureze mai mult de 3 luni.

2Analiza rezultatelor evaluării calității sistemelor LPIS care au fost comunicate estimează supraevaluarea semnificativă medie a suprafeței maxime eligibile pe parcelă de referință (elementul de calitate 1b-/LIB) pentru Uniunea Europeană după cum urmează: 2013: 0,93 %, 2014: 1,14 %, 2015: 0,64 %. Datele permit cuantificarea diferenței față de sistem (elementul de calitate 1a): 2013: +0,41 %, 2014: -1,16 %, 2015: -0,34 %. Numărul de parcele de referință verificate a fost de 39 700, 42 550 și, respectiv, 41 300.

QJ-AB-16-025-RO-E    ISSN 1977-5806

Sistemele de identificare a parcelelor agricole (LPIS - Land Parcel Identification System) sunt sisteme informatice bazate pe imagini ale parcelelor agricole, utilizate pentru a verifica plățile efectuate în cadrul politicii agricole comune (PAC). În 2015, aceste plăți s-au ridicat la aproximativ 45,5 miliarde de euro. Concluzia Curții a fost că LPIS este un instrument util pentru a stabili eligibilitatea terenurilor agricole, dar că mai este loc de îmbunătățiri în ceea ce privește gestionarea sa. Curtea a identificat o serie de deficiențe la nivelul proceselor LPIS, care afectează capacitatea statelor membre de a verifica în mod fiabil eligibilitatea terenurilor. Curtea a constatat că statele membre au făcut progrese în ceea ce privește adaptarea sistemelor lor LPIS pentru a răspunde cerințelor PAC pentru perioada 2014-2020. Totuși, sistemele nu erau încă complet adaptate la cerințele în materie de „înverzire”. Modul în care Comisia monitorizează sistemele LPIS s-a îmbunătățit, dar nu se punea un accent suficient pe performanța sistemului.