EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx

Webová stránka: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5944-8 | ISSN 1831-0931 | doi:10.2865/704904 | QJ-AB-16-025-SK-C
PDF | ISBN 978-92-872-5926-4 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/93574 | QJ-AB-16-025-SK-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5905-9 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/9272 | QJ-AB-16-025-SK-E

© Európska únia, 2016

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.

V prípade použitia či reprodukcie fotografií, ktoré nevlastní Európsky dvor audítorov, na str. 17, 18, 19, 22 a 23 je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľa autorských práv.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

•jeden kus:
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•viac kusov alebo plagátov/máp:
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*)Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).

Platené publikácie:

•prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Udalosť | Dátum
Schválenie memoranda o plánovaní auditu/začiatok auditu | 3.6.2015
Oficiálne zaslanie návrhu správy Komisii (alebo inému kontrolovanému subjektu) | 13.6.2016
Schválenie konečnej správy po námietkovom konaní | 7.9.2016
Prijatie oficiálnych odpovedí Komisie (alebo iného kontrolovaného subjektu) vo všetkých jazykoch | 13.9.2016

SK
2016

Č. 25

Osobitná správa

Systém identifikácie
poľnohospodárskych
pozemkov: užitočný
nástroj na určovanie
poľnohospodárskej pôdy,
na ktorú možno poskytnúť
podporu – jeho riadenie
by sa však mohlo ďalej
zlepšovať

(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora I, ktorej predsedá člen EDA Phil Wynn Owen a ktorá sa špecializuje na udržateľné využívanie prírodných zdrojov Audit viedol člen EDA Nikolaos Milionis, podporu mu poskytla vedúca kabinetu Ioulia Papatheodorou; Kristian Sniter, atašé kabinetu; Helder Faria Viegas, hlavný manažér; Jan Huth, vedúci úlohy, a Ramona Bortnowschi, zástupkyňa vedúceho úlohy. Audítorský tím tvoril Marius Cerchez, Jindřich Doležal, Blanka Happach, Christine Kleinsasser, Sven Kölling, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti, Bruno Scheckenbach a Maciej Szymura, audítori. Jazykovú podporu poskytol Tom Everett a Michael Pyper; sekretársku pomoc poskytla Monika Schmidt.

Zľava doprava: I. Papadakis, I. Papatheodorou, H. Faria Viegas, N. Milionis, M. Szymura, J. Huth, K. Sniter, R. Bortnowschi, R. Resegotti.

Obsah

Glosár

Zhrnutie

Úvod

Základné informácie

Špecifikácie LPIS

Rozsah pôsobnosti, ciele a prístup auditu

Časť I – Napriek dosiahnutým úspechom pri zavádzaní registrov poľnohospodárskych produkčných blokov zostáva priestor na zlepšenie

Úspechy pri zavádzaní LPIS

Ortozobrazovanie bolo väčšinou aktuálne

Interpretácia fotografických snímok nebola vždy spoľahlivá ani jasná

Pomerný systém sa neuplatňoval vždy spoľahlivo

Testovali sa poloautomatizované nástroje zisťovania, ale neboli ešte funkčné

Niektoré LPIS obsahovali údaje o tom, či má poľnohospodár pôdu skutočne k dispozícii

Nedostatočné informácie na úplné posúdenie nákladovej účinnosti zavádzania LPIS

Časť II – Systém identifikácie poľnohospodárskych pozemkov sa modernizoval s cieľom splniť požiadavky reformy SPP

Prispôsobovanie LPIS členskými štátmi ekologizácii pokračovalo, ale zatiaľ nebolo ukončené

Zjednodušenie prebieha, ale zostáva výzvou

Časť III – Monitorovanie LPIS Komisiou sa zlepšilo, nesústredilo sa však dostatočne na výkonnosť LPIS

Usmernenia Komisie týkajúce sa LPIS sa v porovnaní s predchádzajúcim obdobím SPP zlepšili

Nedostatky LPIS sa riešili akčnými plánmi a finančnými opravami

Spoľahlivosť výsledkov posudzovania kvality LPIS znižovali nedostatky v jeho metodike a realizácii

Výsledky posudzovania kvality sa dostatočne nevyužili na zlepšenie kvality údajov v LPIS

Závery a odporúčania

Príloha I | — | Úrovne LPIS podľa článku 5 ods. 1 a článku 5 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 640/2014
Príloha II | — | Posudzovanie kvality, ktoré sa uskutočnilo v roku 2015 – prvky kvality podľa úrovne zhody

Odpovede Komisie

Glosár

Administratívne kontroly: formalizované a automatizované kontroly vykonávané platobnými agentúrami a týkajúce sa všetkých žiadostí s cieľom overiť spôsobilosť na poskytnutie podpory a zistiť akékoľvek nezrovnalosti.

Agroenvironmentálno-klimatické opatrenia: agroenvironmentálno-klimatické opatrenia patria k najdôležitejším opatreniam v oblasti rozvoja vidieka, pokiaľ ide o prideľovanie finančných prostriedkov z Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka, a ich cieľom je dosiahnutie verejného prínosu v oblasti životného prostredia a klímy.

Aktualizácia LPIS: činnosti v rámci LPIS, ktoré vykonávajú členské štáty s cieľom zaznamenať zmeny pozemkov v čase, napríklad zakreslením správnych hraníc pozemkov, určením stupňa oprávnenosti poľnohospodárskej pôdy, vyznačením neoprávnených plôch, vymedzením kategórií pomernej podpory pre každý dotknutý referenčný pozemok atď. Aktualizácia zahŕňa aj činnosti v rámci LPIS, ktoré vykonávajú členské štáty s cieľom zabezpečiť súlad svojho LPIS s najnovšími regulačnými a technickými požiadavkami.

Európsky poľnohospodársky záručný fond (EPZF): fond poskytuje finančné prostriedky na priame platby pre poľnohospodárov, riadenie poľnohospodárskych trhov a na množstvo ďalších účelov, akými sú veterinárne opatrenia a opatrenia na ochranu zdravia rastlín, potravinové programy a informačné činnosti.

Generálne riaditeľstvo Európskej komisie pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka (GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka): GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka zodpovedá za vykonávanie poľnohospodárskej politiky a politiky rozvoja vidieka vrátane podpory poľnohospodárskych podnikov, trhových opatrení, rozvoja vidieka, politiky kvality, finančných a právnych záležitostí, analýzy a hodnotenia a za medzinárodné vzťahy v oblasti poľnohospodárstva.

Geopriestorová žiadosť o poskytnutie pomoci: vopred pripravený formulár žiadosti o poskytnutie pomoci a zodpovedajúci grafický materiál pre poľnohospodárov, ktorý sa poskytuje prostredníctvom rozhrania založeného na počítačovo spracovaných zemepisných informáciách podľa článku 72 ods. 3 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013¹ a používa sa na spracovanie priestorových a alfanumerických údajov o nahlásených plochách.

Integrovaný administratívny a kontrolný systém (IACS): integrovaný systém, ktorý obsahuje databázy podnikov, žiadostí, poľnohospodárskych plôch a platobných nárokov (v členských štátoch, v ktorých sa uplatňuje režim jednotnej platby). Tieto databázy sa používajú na administratívne krížové kontroly všetkých žiadostí o poskytnutie pomoci pri väčšine opatrení EPZF (napr. režim jednotnej platby, režim jednotnej platby na plochu alebo iné priame platby).

Kontrola na mieste: overenie zákonnosti a riadnosti úkonov podpory poskytovanej na plochu, ktoré vykonávajú inšpektori platobnej agentúry a ktoré zahŕňa návštevu prevádzky žiadateľa alebo skúmanie najnovších satelitných snímok pozemkov (napr. diaľkový prieskum). Tieto kontroly sa majú vykonávať systematicky a každoročne na určitej vzorke poľnohospodárskych podnikov. Pokiaľ ide o hlavné režimy a ich podmienky, napríklad režim základnej platby, režim jednotnej platby na plochu alebo väčšinu opatrení na rozvoj vidieka, kontroly na mieste sa vykonávajú u 5 % všetkých príslušných príjemcov.

Kontrolná oblasť posudzovania kvality v rámci LPIS: náhodne zvolená oblasť určená na kontrolu posudzovania kvality, v ktorej sú k dispozícii aktuálne vnútroštátne ortofotografické údaje alebo údaje diaľkového prieskumu s veľmi vysokým rozlíšením.

Krížové plnenie: mechanizmus, ktorý poľnohospodárov zaväzuje rešpektovať súbor základných pravidiel v oblasti životného prostredia, verejného zdravia a zdravia zvierat, dobrých životných podmienok zvierat a/alebo obhospodarovania pôdy, pokiaľ chcú získať platby v plnej výške.

Maximálna oprávnená plocha: počet potenciálne oprávnených hektárov podľa konkrétneho režimu pomoci alebo podporného opatrenia. V kontexte LPIS je maximálna plocha, na ktorú možno poskytnúť podporu, okrem iných činiteľov ohraničená referenčnou plochou referenčného pozemku.

Nahlásená plocha: celková plocha nahlásená (všetkými poľnohospodármi) na referenčnom pozemku, ktorú platobná agentúra používa na ďalšie spracovanie.

Návšteva v teréne: návštevy ad hoc v teréne, ktoré sa vykonávajú v rámci aktualizácie LPIS alebo posudzovania kvality s cieľom objasniť, kde interpretácia snímok nie je dostatočná na posúdenie rozsahu, v akom je referenčný pozemok oprávnený.

Oblasť ekologického záujmu: plocha vymedzená podľa článku 46 nariadenia (EÚ) č. 1307/2013² na dosiahnutie prínosu v oblasti životného prostredia, zlepšovania biodiverzity a zachovávania atraktívnej krajiny. Oblasťami ekologického záujmu môžu byť krajinné prvky, nárazníkové zóny, zalesnené oblasti, pôda ležiaca úhorom, plochy s plodinami viažucimi dusík atď.

Odhadovaná chybovosť: náš najlepší ročný odhad chybovosti ovplyvňujúcej triedu platieb. Vypočítava sa na základe výsledkov skúšok vykonaných na reprezentatívnej vzorke transakcií. Vyjadruje sa ako percento chybných platieb z celkovej hodnoty platieb. Toto percento sa s 95 % pravdepodobnosťou nachádza v intervale spoľahlivosti vymedzenom dolnou a hornou hranicou.

Ortozobrazovanie: ortometricky upravené (oprava skreslenia) fotografie, obrázky a iné zobrazenia vyhotovené leteckými alebo satelitnými zariadeniami.

Platobná agentúra: orgán členského štátu zodpovedný za správu poľnohospodárskych dotácií.

Poľnohospodárska činnosť: i) produkcia, výroba alebo pestovanie poľnohospodárskych výrobkov a chov zvierat na poľnohospodárske účely; ii) udržiavanie poľnohospodárskej plochy v stave, ktorý umožňuje jej využitie na pastvu alebo pestovanie; alebo iii) vykonávanie minimálnej činnosti vymedzenej členskými štátmi na poľnohospodárskych plochách, ktoré sa prirodzene udržujú v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie.

Poľnohospodárska plocha: akákoľvek plocha, ktorú zaberá orná pôda, trvalý trávny porast a trvalé pasienky alebo trvalé plodiny.

Poľnohospodársky pozemok: súvislá plocha pôdy, ktorú nahlásil jeden poľnohospodár a na ktorej sa pestuje najviac jedna skupina plodín.

Posudzovanie kvality: každoročný úkon, ktorým členské štáty alebo regióny overujú spoľahlivosť údajov v LPIS na základe určitých prvkov kvality. Metodiku posudzovania kvality vypracúva a skvalitňuje JRC. Výsledky tohto úkonu monitoruje GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka.

Prvok kvality: jedna zo šiestich osobitných zložiek, ktoré sa v rámci posudzovania kvality používajú na posudzovanie kvality LPIS a zisťovanie jeho nedostatkov (článok 6 nariadenia (EÚ) č. 640/2014).

Referenčný pozemok: zemepisne vymedzená plocha s jedinečným identifikačným poľom, registrovaná v systéme identifikácie poľnohospodárskych pozemkov, uvedenom v článku 70 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013, so štandardnou hodnotou hektárov, na ktoré možno potenciálne poskytnúť podporu podľa konkrétneho režimu pomoci alebo podporného opatrenia.

Režim základnej platby: poľnohospodársky režim, ktorý funguje na základe platobných nárokov priznaných poľnohospodárom v prvom roku uplatňovania režimu, a ktorý poľnohospodári aktivujú každý rok.

Spoločné výskumné centrum Európskej komisie (JRC): vlastná vedecká služba Európskej komisie, ktorá zamestnáva vedcov na vykonávanie výskumu a poskytovanie nezávislého vedeckého poradenstva a podpory pre politiku EÚ. Útvar monitorovania poľnohospodárskych zdrojov v rámci JRC pripravuje a aktualizuje metodiku posudzovania kvality.

Súbor vykonateľných testov (Executable Test Suite – ETS): súbor skúšobných prípadov (prvkov kvality), ktoré sa majú použiť na otestovanie LPIS s cieľom preukázať, že má špecifikovaný súbor vlastností.

Systém identifikácie poľnohospodárskych pozemkov (LPIS): systém zemepisných informácií, ktorý umožňuje systému IACS geograficky lokalizovať, zobrazovať a priestorovo integrovať jeho základné údaje v súlade s článkom 70 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013 a článkom 5 nariadenia (EÚ) č. 640/2014³. Systém obsahuje rôzne súbory priestorových údajov z viacerých zdrojov, ktoré spoločne tvoria záznam o všetkých poľnohospodárskych plochách (referenčných pozemkoch) v príslušnom členskom štáte a maximálnej oprávnenej ploche podľa rôznych režimov pomoci EÚ v prvom a druhom pilieri SPP. LPIS obsahujú alfanumerické a grafické prvky.

Trávy alebo iné rastlinné krmivá: všetky bylinné rastliny, ktoré zvyčajne rastú na prirodzených pasienkoch alebo sú bežne zahrnuté v zmesiach osiva pre pasienky alebo lúky v členskom štáte, bez ohľadu na to, či sú alebo nie sú využívané na spásanie zvieratami.

Trvalý trávny porast alebo trvalé pasienky (spoločne označované ako „trvalý trávny porast“): pôda, ktorá sa používa na pestovanie tráv alebo iných rastlinných krmív prirodzeným spôsobom (samovysievanie) alebo pestovaním (siatie) a ktorá aspoň päť rokov nebola zaradená do režimu striedania plodín v poľnohospodárskom podniku. Na pôde sa môže nachádzať ďalší porast, ktorý sa môže spásať, napríklad kríky alebo stromy, pokiaľ trávy a iné rastlinné krmivá stále prevládajú. Na základe rozhodnutia dotknutého členského štátu môže vymedzenie zahŕňať aj pôdu, ktorá sa môže spásať ako súčasť obvyklých miestnych postupov, ale kde trávy a iné rastlinné krmivá tradične na plochách pastvín neprevládajú.

Úroveň LPIS: vizuálne zobrazenie súboru geografických údajov v akomkoľvek prostredí digitálnej mapy. Koncepčne je úroveň vrstvou geografickej reality v konkrétnej oblasti.

Vyhlásenie o vierohodnosti: výsledok ročného finančného auditu a auditu zhody, v ktorom skúmame spoľahlivosť účtovnej závierky Únie a riadnosť príslušných operácií. Zistenia a závery vyhlásenia o vierohodnosti sa uverejňujú v našej výročnej správe.

1Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 zo 17. decembra 2013 o financovaní, riadení a monitorovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013, s. 549).

2Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1307/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa ustanovujú pravidlá priamych platieb pre poľnohospodárov na základe režimov podpory v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 637/2008 a nariadenie Rady (ES) č. 73/2009 (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013, s. 608).

3Delegované nariadenie Komisie (EÚ) č. 640/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa dopĺňa nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 vzhľadom na integrovaný administratívny a kontrolný systém, podmienky zamietnutia alebo odňatia platieb a administratívne sankcie uplatniteľné na priame platby, podporné nariadenia na rozvoj vidieka a krížové plnenie (Ú. v. EÚ L 181, 20.6.2014, s. 48).

Zhrnutie

I

Systém identifikácie poľnohospodárskych pozemkov (LPIS) je systém informačných technológií založený na leteckom alebo satelitnom fotografovaní, ktorým sa zaznamenávajú všetky poľnohospodárske pozemky v členských štátoch. Ide o rozhodujúci mechanizmus kontroly v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP) určený na overovanie pozemkov, na ktoré sa môžu poskytovať dotácie na plochu, ktoré v roku 2015 predstavovali približne 45,5 mld. EUR. Dvor audítorov vo svojom vyhlásení o vierohodnosti za rok 2014 odhadol mieru chybovosti Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) na 2,9 % (2,2 % bez chýb týkajúcich sa krížového plnenia). Takmer polovica chýb sa týkala plochy. Systém zároveň zohráva čoraz väčšiu úlohu pri kontrole dodržiavania rôznych povinností v oblasti životného prostredia. V 28 členských štátoch je v súčasnosti v prevádzke 44 vnútroštátnych alebo regionálnych LPIS, v ktorých sa nachádza viac ako 135 miliónov referenčných pozemkov.

II

Skúmali sme, či členské štáty správne riadia LPIS a či ich Komisia primerane monitoruje. V rámci auditu sa uskutočnila návšteva Komisie a piatich členských štátov (so šiestimi LPIS). Zároveň sme vo všetkých členských štátoch vykonali prieskum.

III

Dospeli sme k záveru, že LPIS je užitočným nástrojom na určovanie oprávnenosti poľnohospodárskej pôdy, jeho riadenie by sa však mohlo ďalej zlepšovať. V posledných rokoch výsledky našich vyhlásení o vierohodnosti ukázali, že nedostatky spojené s LPIS v dotknutých členských štátoch sa riešili prostredníctvom akčných plánov a finančných opráv. Určitý priestor na zlepšenie zostáva, a to najmä v týchto oblastiach:

–Zistili sme určité nedostatky v procesoch LPIS, ktoré majú vplyv na schopnosť členských štátov spoľahlivo kontrolovať oprávnenosť pôdy. Kým ortozobrazovanie v rámci LPIS bolo väčšinou aktuálne, interpretácia fotografických snímok nebola vždy spoľahlivá ani jasná. Niektoré LPIS obsahovali dodatočné údaje o vlastníctve a právach na prenájom s cieľom zabezpečiť, aby bol každý pozemok nahlásený správnym poľnohospodárom. Členské štáty navyše neanalyzovali nákladovú účinnosť svojich LPIS s cieľom lepšie naplánovať príslušné kontroly.

–Zistili sme, že členské štáty dosiahli pokrok v modernizácii svojich LPIS s cieľom splniť požiadavky SPP na roky 2014 – 2020. LPIS však zatiaľ neboli úplne prispôsobené ekologizácii. Niektoré snahy Komisie zjednodušiť SPP priniesli nejednoznačné výsledky.

–Vykonávanie monitorovacej úlohy Komisie sa zlepšilo prostredníctvom lepších usmernení týkajúcich sa LPIS, pravidelných kontrol a kontrolou činností nadväzujúcich na akčné plány členských štátov a finančné opravy. Spoľahlivosť každoročného posudzovania kvality vo vzťahu k účinnosti LPIS v členských štátoch však znižovali nedostatky v použitej metodike a nedostatočné kontroly a následné činnosti Komisie.

IV

Na základe našich zistení sme odporučili, aby:

a)členské štáty na základe kvantifikovanej analýzy nákladov a prínosov a posúdenia rizík posilnili svoje úsilie na zvyšovanie spoľahlivosti údajov (posilnením procesu aktualizácie, vysvetlením používania možnosti pomernej podpory a kontrolovaním, či poľnohospodár môže pôdu skutočne využívať);

b)členské štáty s podporou Komisie vypracovali a zriadili rámec na posudzovanie nákladov fungovania a aktualizácie LPIS s cieľom merať výkonnosť svojich LPIS a nákladovú účinnosť systémových zlepšení;

c)členské štáty pri používaní LPIS zabezpečili, aby sa v registroch spoľahlivo identifikovali a registrovali a potom účinne monitorovali oblasti ekologického záujmu, trvalé trávne porasty a nové kategórie pôdy;

d)Komisia opätovne preskúmala súčasný právny rámec týkajúci sa LPIS s cieľom zjednodušiť a zefektívniť niektoré pravidlá na ďalšie obdobie SPP;

e)Komisia vykonala analýzu nákladov a prínosov s cieľom určiť, či by sa mohla zlepšiť reprezentatívnosť vzoriek posudzovania kvality tak, aby bolo možné dosiahnuť lepšie pokrytie súboru pozemkov v LPIS;

f)Komisia zlepšila monitorovanie výsledkov posudzovania kvality analýzou nezrovnalostí v správach o posudzovaní kvality, následnými činnosťami, poskytovaním spätnej väzby členským štátom a v prípade potreby zabezpečením prípravy a vykonávania nápravných akčných plánov.

Úvod

Základné informácie

01

V rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP) sa prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) financujú priame platby pre poľnohospodárov a opatrenia, ktoré sú reakciou na nestabilitu trhu či problémy v oblasti životného prostredia (tzv. 1. pilier). V rámci SPP sa tiež spolufinancujú programy rozvoja vidieka v členských štátoch EÚ (tzv. 2. pilier) prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV). Zámerom reformovanej SPP na obdobie rokov 2014 – 2020 je dosiahnuť lepšie cielené, spravodlivejšie a k životnému prostrediu šetrnejšie – ekologickejšie – platby priamej pomoci.

02

Správnosť platieb v rámci SPP má pomôcť zabezpečiť integrovaný administratívny a kontrolný systém (IACS), súbor komplexných administratívnych kontrol žiadostí o dotácie a ich kontrol na mieste, ktorý riadia členské štáty. Systém identifikácie poľnohospodárskych pozemkov (LPIS) je kľúčovou zložkou systému IACS. Ide o systém informačných technológií založený na ortozobrazovaní (leteckom alebo satelitnom fotografovaní), ktorým sa zaznamenávajú všetky poľnohospodárske pozemky v členských štátoch. Slúži na dva hlavné účely: na jasnú lokalizáciu všetkej oprávnenej poľnohospodárskej pôdy nachádzajúcej sa v rámci referenčných pozemkov a na výpočet ich maximálnej oprávnenej plochy. LPIS sa používa na krížovú kontrolu počas postupov administratívnej kontroly a ako základ na kontroly na mieste, ktoré vykonáva platobná agentúra⁴.

03

LPIS boli pôvodne určené na kontroly týkajúce sa pomoci poskytovanej na plochu, ktorá v súčasnosti⁵ predstavuje platby až do výšky 40 mld. EUR v prvom pilieri SPP⁶ a asi 5,5 mld. EUR v druhom pilieri SPP⁷. Niektoré členské štáty využívali svoje LPIS aj na to, aby kontrolovali, či poľnohospodári dodržiavajú určité pravidlá v oblasti životného prostredia v rámci krížového plnenia alebo režimov na rozvoj vidieka, ktoré sa vzťahujú na plochu, akými sú agroenvironmentálna podpora a podpora znevýhodnených oblastí. V rámci SPP na roky 2014 – 2020 sa má časť priamej pomoci pre poľnohospodárov vyplácať na poľnohospodárske postupy prospešné z hľadiska klímy a životného prostredia. Niektoré z týchto nových povinností v oblasti ekologizácie (pozri bod 35 v časti II) sa majú monitorovať pomocou LPIS.

Špecifikácie LPIS

04

LPIS funguje na základe referenčných pozemkov. Referenčný pozemok je jedinečne identifikovaná a zemepisne vymedzená poľnohospodárska plocha⁸. Poľnohospodári majú každú mapu starostlivo preskúmať a majú identifikovať a vylúčiť zo svojich žiadostí všetku neobhospodarovanú pôdu a neoprávnené prvky na pozemkoch, akými sú budovy, hospodárske dvory, húštiny, cesty, lesy, jazerá atď.

05

Technické špecifikácie LPIS sa v jednotlivých členských štátoch líšia vzhľadom na existenciu rôznych druhov referenčných pozemkov (pozri tabuľku 1). Stručný opis hlavných druhov je uvedený nižšie.

Tabuľka 1

Charakteristika druhov referenčných pozemkov

Poľnohospodársky pozemok
Katastrálna parcela
Poľnohospodársky blok
Fyzický/topografický blok

Hlavné znaky

–jedna skupina plodín

–jeden poľnohospodár

–jeden alebo viac poľnohospodárov

–na základe vlastníctva

–jedna alebo viac skupín plodín

–jeden poľnohospodár

–jedna alebo viac skupín plodín

–bez prirodzených hraníc

–jeden alebo viac poľnohospodárov

–plocha ohraničená určitými prvkami (priekopy, živé ploty, múriky atď.)

–jedna alebo viac skupín plodín

Hlavné zdroje údajov
žiadosť poľnohospodára
kataster, register pôdy
žiadosť poľnohospodára
administratívna klasifikácia

Zdroj: Európsky dvor audítorov a Európska komisia (JRC).

06

Belgicko, Nemecko a Spojené kráľovstvo majú LPIS pre každý región. Všetky ostatné členské štáty EÚ majú len po jednom registri, ktorý zahŕňa celú krajinu. V súčasnosti existuje celom 44 LPIS, v ktorých sa nachádza viac ako 135 miliónov referenčných pozemkov (pozri obrázok 1).

07

LPIS spravujú členské štáty, ktoré sú zodpovedné za kvalitu údajov vložených do ich systémov. Úlohou Komisie je monitorovanie. Komisia poskytuje členským štátom usmernenia a podporu, kontroluje účinnosť LPIS, môže uplatňovať finančné opravy, ak sa pri kontrolách LPIS zistia chyby, a uskutočňuje následné činnosti v nadväznosti na akčné plány. Komisia tiež zaviedla posudzovanie kvality LPIS, v rámci ktorého musia členské štáty každoročne overiť kvalitu svojich LPIS.

Obrázok 1

LPIS podľa druhu v rámci EÚ

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe správ o posudzovaní kvality LPIS za roky 2014 a 2015.

4Hlavnými právnymi predpismi týkajúcimi sa LPIS v období SPP na roky 2007 – 2013 sú článok 17 nariadenia Rady (ES) č. 73/2009 z 19. januára 2009, ktorým sa ustanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory pre poľnohospodárov v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa ustanovujú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov, ktorým sa menia a dopĺňajú nariadenia (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1782/2003 (Ú. v. EÚ L 30, 31.1.2009, s. 16), a článok 6 nariadenia Komisie (ES) č. 1122/2009 z 30. novembra 2009, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 73/2009, pokiaľ ide o krížové plnenie, moduláciu a integrovaný správny a kontrolný systém v rámci schém priamej podpory pre poľnohospodárov ustanovených uvedeným nariadením, ako aj podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 1234/2007, pokiaľ ide o krížové plnenie v rámci schémy podpory ustanovenej pre odvetvie vinohradníctva a vinárstva; na obdobie rokov 2014 – 2020 je to článok 70 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013 a články 5 a 6 nariadenia (EÚ) č. 640/2014.

5Podľa údajov zo všeobecného rozpočtu EÚ na rok 2015.

6Platobné rozpočtové prostriedky zahŕňajú najmä rozpočtové riadky 05 03 01 01, režim jednotnej platby, 28 342 mil. EUR; 05 03 01 02, režim jednotnej platby na plochu, 7 806 mil. EUR a príslušné časti riadkov 05 03 01 03 až 05 03 03, ostatná priama pomoc, v celkovej výške spolu 4 328 mil. EUR (osobitná platba na účely prerozdelenia, osobitný program pre najvzdialenejšie regióny, podpora na plochu pre bavlnu a čiastočne osobitná podpora (článok 68)).

7Režimy na rozvoj vidieka, ktoré sa vzťahujú na plochu, v rámci rozpočtového riadky 05 04, rozvoj vidieka, predstavovali zhruba polovicu platobných rozpočtových prostriedkov z 11 162 mil. EUR.

8Pozri článok 2 ods. 25 a článok 5 ods. 1 nariadenia (EÚ) č. 640/2014, a tiež článok 4 ods. 1 písm. e) nariadenia (EÚ) č. 1307/2013.

Rozsah pôsobnosti, ciele a prístup auditu

08

Účelom tohto auditu bolo určiť, či je Systém identifikácie poľnohospodárskych pozemkov zavedený v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky vhodný na svoj účel.

09

Snažili sme sa zodpovedať celkovú otázku auditu:

Je systém identifikácie poľnohospodárskych pozemkov (LPIS) dobre riadený?

10

Aby sme zodpovedali túto otázku, kontrolovali sme, či LPIS členským štátom umožňuje spoľahlivo kontrolovať meranie pôdy, ktorú nahlásili poľnohospodári, a skutočnosť, či na túto pôdu možno poskytnúť podporu (časť I) a či boli systémy prispôsobené na plnenie požiadaviek SPP na roky 2014 – 2020, najmä požiadaviek, ktoré sa týkajú povinností ekologizácie a potreby zjednodušiť vykonávanie politiky (časť II). Napokon sme skúmali, či Komisia primerane plnila svoju monitorovaciu úlohu (časť III).

11

Audit sme uskutočnili v období od júla 2015 do apríla 2016. Súčasťou auditu bola návšteva Európskej komisie a piatich členských štátov (Írsko, Nemecko (Sársko a Severné Porýnie-Vestfálsko), Poľsko, Rakúsko a Spojené kráľovstvo (Škótsko)). Tieto členské štáty boli vybrané na základe súm, ktoré sa tam vyplácali, ich systému referenčných pozemkov a nedávneho uskutočnenia nášho auditu a auditu Komisie. V každom členskom štáte sa vykonali pohovory, analyzovali postupy a údaje a overila sa vzorka pozemkov s cieľom skontrolovať spoľahlivosť údajov uložených v systéme. Celkovo sme v prítomnosti vnútroštátnych orgánov prostredníctvom počítača skontrolovali viac ako 400 referenčných pozemkov⁹, z ktorých sme viac ako 100 navštívili na mieste¹⁰. Táto vzorka bola vybraná na základe rizika s cieľom určiť možné oblasti na zlepšenie LPIS.

12

V členských štátoch sme okrem toho vykonali prieskum zahŕňajúci všetkých 44 jednotlivých LPIS s cieľom získať kľúčové údaje a informácie o ich zriadení a vykonávaní. Vykonali sme aj dokumentačnú analýzu zistení nášho predchádzajúceho auditu a auditu Komisie a preskúmali sme predchádzajúce štúdie. Uskutočnili sa tiež administratívne kontroly s cieľom analyzovať doplňujúce informácie o LPIS v členských štátoch alebo regiónoch, ktoré počas auditu neboli navštívené. Napokon sa uskutočnili pohovory s úradníkmi Komisie a v tejto súvislosti sa preskúmali príslušné dokumenty.

9Tento údaj nezahŕňa všetky referenčné pozemky analyzované prostredníctvom počítača v Severnom Porýní-Vestfálsku. Skupina vykonávajúca audit tu mala pred návštevou na účely auditu, počas tejto návštevy a po nej neobmedzený prístup k verzii LPIS určenej len na čítanie.

10Do rozsahu pôsobnosti návštev na mieste patrilo najmä posúdenie správneho určenia oprávnenej poľnohospodárskej oblasti, a súdržnosti informácií registrovaných v príslušnom LPIS so skutočným stavom referenčného pozemku.

Časť I

Napriek dosiahnutým úspechom pri zavádzaní registrov poľnohospodárskych produkčných blokov zostáva priestor na zlepšenie

13

Ak majú údaje v LPIS slúžiť zamýšľanému účelu, musia byť aktuálne, spoľahlivé a úplné, aby boli administratívne kontroly účinné. Členské štáty musia pravidelne aktualizovať svoje ortozobrazovanie a správne ho posudzovať. V prípadoch nejasnej interpretácie fotografických snímok by členské štáty mali na základe posúdenia rizík a nákladov ďalších kontrol zvážiť vykonanie návštev príslušných pozemkov s cieľom určiť ich maximálnu oprávnenú plochu. Všetky informácie dôležité na posúdenie oprávnenej pôdy by mali byť uvedené v LPIS. S podporou Komisie musia členské štáty zhromažďovať informácie o výkonnosti LPIS, aby bolo možné zvážiť náklady na ďalšie zlepšenia v porovnaní s očakávanými prínosmi.

Úspechy pri zavádzaní LPIS

14

Zavádzanie LPIS v členských štátoch pravidelne skúmame v kontexte našich ročných vyhlásení o vierohodnosti. Ak sa grafické údaje v LPIS náležite aktualizujú a analyzujú, LPIS predstavuje významný príspevok k predchádzaniu chybám týkajúcim sa plochy a ich zisťovaniu v žiadostiach o poskytnutie pomoci. Vďaka zlepšeným usmerneniam, ktoré vydala Komisia (pozri body 57 až 59), a akčným plánom, ktoré vypracovala Komisia a členské štáty (pozri body 60 až 61), sa spoľahlivosť údajov v LPIS v posledných rokoch sústavne zlepšuje. Nápravné opatrenia viedli vo viacerých členských štátoch k vylúčeniu plôch, na ktoré nemožno poskytnúť pomoc, z LPIS a Komisia uložila zásadné finančné opravy (pozri body 62 až 64).

15

V rámci vypracovania vyhlásenia o vierohodnosti každoročne odhadujeme mieru chybovosti vo vzťahu k EPZF. V roku 2014 sme ju na základe 183 kontrolovaných transakcií odhadli na 2,9 %¹¹. Tento údaj sa priblížil k prahovej hodnote významnosti na úrovni 2 %, ktorú však presiahol. Chyby týkajúce sa plochy predstavovali 44 % odhadovanej miery chybovosti EPZF v roku 2014. Polovica týchto chýb bola nižšia ako 2 % a preto mali chyby obmedzený dosah na celkovú odhadovanú chybovosť.

Ortozobrazovanie bolo väčšinou aktuálne

16

Členské štáty musia pravidelne aktualizovať svoje LPIS, aby mohli kontrolovať, či sa poľnohospodárom uhrádzajú platby len za poľnohospodársku plochu, na ktorú možno poskytnúť podporu. Vzhľadom na potenciál prirodzených alebo človekom spôsobených zmien pozemkov členské štáty sústreďujú svoje úsilie najmä na časté dopĺňanie nových ortofotosnímok a ich vkladanie do LPIS. To je potrebné s cieľom zabezpečiť, aby systém spoľahlivo a správne odrážal osobitné podmienky lokality.

17

Neaktuálne ortozobrazovanie so sebou prináša riziko, že údaje LPIS už nie sú presné. Komisia odporúča, aby sa súbor údajov LPIS v zásade aktualizoval raz za tri až päť rokov¹², aby systém odzrkadľoval situáciu na mieste. Pri významnom podiele pozemkov v Škótsku sme zistili, že fotografie v LPIS sa nie vždy obnovovali každých päť rokov (pozri rámček 1).

Rámček 1

Príklad neaktuálneho ortozobrazenia v LPIS

V Škótsku sme našli fotografie, ktoré boli urobené v rokoch 2008 a 2009 a boli preto viac ako sedem rokov staré. Orgány odhadli, že pred rokom 2010 bolo vyfotografovaných viac ako 35 000 pozemkov v LPIS (6,9 % celkového počtu).

18

Počas auditu sme identifikovali osvedčené postupy, pokiaľ ide o pravidelné získavanie ortozobrazení LPIS, napríklad v Nemecku (Severné Porýnie-Vestfálsko a Sársko), Poľsku a Rakúsku.

19

Niektoré členské štáty vynaložili osobitné úsilie na včasné pridanie nového súboru ortozobrazení. V Severnom Porýní-Vestfálsku boli dokonca v roku 2015 do LPIS vložené ortofotografie, ktoré boli urobené na jar toho istého roku (ako „dočasné digitálne letecké fotografie“). Takéto pohotové opatrenie pomáha udržiavať systém aktualizovaný a znižuje množstvo časovo náročných a namáhavých úkonov obnovy v prípade zmien týkajúcich sa pôdy, na ktorú možno poskytnúť podporu. Ortofotografie z minulosti sú navyše uložené v systéme a môžu sa zobraziť na ukážku bývalého stavu referenčného pozemku LPIS.

20

Našli sme tiež prípady dlhého omeškania pri vkladaní nových ortozobrazení do LPIS. V Rakúsku to trvalo viac ako rok. V Škótsku sa tiež vyskytlo významné oneskorenie¹³ aktualizácie LPIS, a to najmä z dôvodu nedostatku zamestnancov na interpretáciu fotografických snímok, ale aj z dôvodu oneskoreného dodania nových ortozobrazení dodávateľom.

Interpretácia fotografických snímok nebola vždy spoľahlivá ani jasná

21

Okrem pravidelného obnovovania ortozobrazení je na zabezpečenie správneho zaznamenávania poľnohospodárskej plochy, na ktorú možno poskytnúť podporu, a správneho vylúčenia plochy, na ktorú nemožno poskytnúť podporu, v LPIS rozhodujúca systematická a presná interpretácia nových ortofotosnímok. Len ak budú členské štáty schopné správne interpretovať fotografie, ktoré dostanú, budú schopné vykonávať spoľahlivé administratívne kontroly žiadostí poľnohospodárov. Komisia odporúča, aby členské štáty po získaní nových ortozobrazení vykonávali systematickú interpretáciu fotografických snímok. Jedna platobná agentúra, ktorú sme navštívili (Sársko), nemala zavedený žiadny takýto systematický proces interpretácie fotografických snímok.

22

Náš audit potvrdil¹⁴, že interpretácia fotografických snímok, ktorá sa vykonávala počas aktualizácií LPIS, nebola vždy spoľahlivá, čo viedlo k tomu, že v príslušných LPIS boli zaznamenané nesprávne maximálne plochy, na ktoré možno poskytnúť podporu. Konkrétne boli nesprávne vymedzené plochy alebo prvky, na ktoré jednoznačne nemožno poskytnúť podporu (pozri rámček 2).

Rámček 2

Príklady nesprávneho posúdenia maximálnej plochy, na ktorú možno poskytnúť podporu, ktorá sa mohla identifikovať prostredníctvom interpretácie fotografických snímok

Nesprávne posúdená plocha, na ktorú nemožno poskytnúť podporu

V Sársku sme identifikovali pozemky, ktoré boli zaznamenané ako plochy, na ktoré možno poskytnúť plnú podporu, keď v skutočnosti bolo z nových snímok jasné, že väčšinou na ne nemožno poskytnúť podporu (zarastené plochy).

Snímok v sárskom LPIS

© Sárska platobná agentúra

Stav zistený na mieste

Zdroj: Európsky dvor audítorov

V Škótsku sme identifikovali neoprávnené plochy, ktoré boli nesprávne zaregistrované v LPIS. V LPIS sa nachádzal referenčný pozemok čiastočne pozostávajúci zo strmého svahu a skalnatej pôdy bez zeleného porastu, ktorý bol označený ako neoprávnená plocha. Červené šípky označujú niektoré problémové plochy.

Zdroj: Škótska platobná agentúra

Neoprávnené prvky, ktoré neboli riadne vylúčené

V Rakúsku bolo nesprávne vyznačené jazero. Na pozemku sa tiež na maximálnej oprávnenej ploche nachádzal dom.

© Rakúska platobná agentúra (AMA)

V Írsku bola na základe zmeny, ktorú nahlásil poľnohospodár, pozemku v LPIS priznaná maximálna oprávnená plocha v rozlohe 1,4 ha napriek skutočnosti, že na pozemku sa nachádzal poľnohospodársky dvor a prístrešok, a na pozemok tak vôbec nebolo možné poskytnúť podporu.

V Severnom Porýní-Vestfálsku sme našli ďalšie príklady nedostatkov pri určovaní správnej maximálnej oprávnenej plochy.

23

Samotná interpretácia fotografických snímok niekedy nestačí na presné posúdenie oprávnenosti pôdy, na základe ortofotosnímok. V prípade ornej pôdy alebo jednoduchých trávnatých porastov možno pomocou interpretácie fotografických snímok vo všeobecnosti spoľahlivo identifikovať oprávnenú plochu, ktorá sa má zaregistrovať v LPIS. Nie vždy je to však tak v prípade osobitných trávnatých porastov, akými sú spásané lesnaté plochy alebo vysokohorské pastviny (pozri rámček 3).

Rámček 3

Samotná interpretácia fotografických snímok nie je vždy jasná

V Škótsku sme našli pozemky, ktoré boli nahlásené ako spásaná lesnatá plocha (pozri obrázok LPIS vľavo), ale v skutočnosti boli neoprávnené, keďže sa nespásali alebo na nich spásanie vôbec nebolo možné, pretože v spodnej vrstve sa nenachádzala žiadna tráva (pozri obrázok LPIS vpravo). To sa dalo potvrdiť len návštevou na mieste. Pozemky boli nesprávne zahrnuté do maximálnej oprávnenej plochy a v minulosti im boli priznané platby.

Snímok v škótskom LPIS

© Škótska platobná agentúra

Stav zistený na mieste

Zdroj: Európsky dvor audítorov

Snímok v škótskom LPIS

© Škótska platobná agentúra

Stav zistený na mieste

Zdroj: Európsky dvor audítorov

V niektorých prípadoch oprávnenosť pozemku závisí od skutočnosti, či sa pod stromami alebo inou vegetáciou, napríklad papraďou, hlodášom alebo orličníkom, nachádza tráva alebo nie. V extrémnych prípadoch, ako sa potvrdilo v Írsku, by táto skutočnosť mohla zásadne zmeniť posudzovanie možnosti poskytnutia podpory, nemožno ju však zachytiť interpretáciou fotografických snímok.

Orličník s trávou v spodnej vrstve
(v Írsku možno poskytnúť podporu alebo čiastočnú podporu)

Zdroj: Európsky dvor audítorov

Orličník bez trávy v spodnej vrstve
(v Írsku nemožno poskytnúť podporu)

Zdroj: Európsky dvor audítorov

Ďalšie príklady nedostatkov týkajúcich sa pozemkov s trávnatým porastom sme našli v Rakúsku a Severnom Porýní-Vestfálsku.

24

Ak existujú pochybnosti o tom, či sa pozemky – najmä trávnaté porasty – skutočne využívajú na poľnohospodárske účely, orgány niektorých členských štátov vykonávajú návštevy v teréne ako súčasť procesu aktualizácie na podporu počítačovej interpretácie fotografických snímok. Úsilie v tomto smere sme zaznamenali v Rakúsku (vysokohorské pastviny), ako aj v Škótsku, kde sme však zaznamenali aj výrazné zaostávanie vo vykonávaní takýchto návštev (viac ako 76 000 návštev na preskúmanie pozemkov), ktoré boli naplánované s cieľom zabezpečiť aktuálnosť informácií v LPIS, doposiaľ však neboli vykonané, a to najmä z dôvodu nedostatku zdrojov.

25

Návštevy ad hoc v teréne sú jediným spôsobom na zabezpečenie presnosti v prípade nejasnej interpretácie fotografických snímok, sú však veľmi nákladné. Ich počet a rozsah preto treba starostlivo naplánovať zvážením nákladov na dodatočnú presnosť v porovnaní s očakávanými prínosmi vzhľadom na riadnosť platieb.

Pomerný systém sa neuplatňoval vždy spoľahlivo

26

Členské štáty majú možnosť použiť vo svojich LPIS pomerný systém pre referenčné pozemky s trvalým trávnatým porastom, na ktorých sa nachádza poľnohospodárska pôda, na ktorú možno poskytnúť podporu, aj prírodné prvky, na ktoré nemožno poskytnúť podporu, akými sú húštiny, stromy, skaly, krovie alebo tŕstie. Na určenie plochy, na ktorú možno poskytnúť podporu v rámci referenčného pozemku, členské štáty ustanovujú rôzne škály percentuálneho vyjadrenia podpory, ktoré majú primeraný dosah na platby¹⁵. Má to slúžiť na účely zjednodušeného určovania oprávnenej plochy na pozemkoch, kde presná miera oprávnenosti nie je zjavná sama osebe. Do tejto kategórie nepatria stavby vybudované ľudskou rukou, akými sú budovy, stále cestné komunikácie alebo betónové múry, ktoré sa musia v LPIS vyňať a vymedziť pred uplatnením pomerného systému.

27

V rámci pomerného systému interpretácia fotografických snímok alebo automatické posúdenia bez akejkoľvek úvahy alebo, ak je to potrebné, potvrdenia na mieste, nie sú vo všeobecnosti dostatočné na spoľahlivé určenie správnych oprávnených plôch. Počas nášho auditu sme navštívili množstvo vysokohorských pozemkov v Rakúsku¹⁶ a spoločných pozemkov v Írsku¹⁷, pri ktorých sa uskutočnilo posúdenie na účely pomernej podpory. Na mieste sme zistili, že pre vnútroštátnych inšpektorov a interpretátorov fotografických snímok bolo zložité súdržne vymedziť pozemky, uplatňovať škálu koeficientov oprávnenosti a stanoviť jednotlivé percentuálne vyjadrenia oprávnenej podpory (pozri rámček 4). Vnútroštátne orgány nevypracovali primerané stratégie na posudzovanie rizík, akými sú komplexné a názorné katalógy pomerného systému s jasným opisom a kritériami posudzovania pre jednotlivé škály, návštevy v teréne vo všetkých sporných prípadoch či doplnkové technické nástroje na riešenie týchto ťažkostí uspokojivým spôsobom.

28

Komisia odporúča, aby členské štáty postupovali veľmi starostlivo pri posudzovaní trávnatých porastov s koeficientom oprávnenosti nižším ako 50 %, pretože tu existuje vysoké riziko chýb¹⁸. V Rakúsku bol zavedený systém na výpočet plochy horských pastvín s roztrúseným porastom stromov, kameňmi a inou suťou. Rakúsky aj írsky pomerný systém umožňoval nízke koeficienty oprávnenosti (pozri príklad týkajúci sa Rakúska v rámčeku 5).

Rámček 4

Príklad nesprávneho posúdenia pomernej podpory, ktoré odhaľuje obmedzenia zobrazovania LPIS

V Írsku bol trávnatý pozemok, ktorý bol sčasti zarastený krovím, stromami, papradím a vresom a v LPIS registrovaný ako pozemok, na ktorý možno poskytnúť 90 % podpory, počas návštevy v rámci auditu posúdený ako pozemok, na ktorý možno poskytnúť len 70 % podpory, čo znamená, že časť platby bola zrejme nadhodnotená.

Snímok v írskom LPIS

© Írska platobná agentúry (DAFM)

Stav zistený na mieste

Zdroj: Európsky dvor audítorov

Rámček 5

Príklad pozemkov s nízkymi koeficientmi oprávnenosti

V rakúskom LPIS bol nižšie vyobrazený lesnatý referenčný pozemok s trochou trávnatej pokrývky pod stromami zaregistrovaný ako pozemok, na ktorý možno poskytnúť 21 % podpory. Na mieste sme zistili, že pomer bol zveličený.

Snímok v rakúskom LPIS

© Rakúska platobná agentúra (AMA)

Stav zistený na mieste:

Zdroj: Európsky dvor audítorov

Testovali sa poloautomatizované nástroje zisťovania, ale neboli ešte funkčné

29

Jedným zo spôsobov, ako zmierniť riziko nesprávneho registrovania oprávnenej plochy v LPIS a dosiahnuť objektívnejšie výsledky, je vytvorenie a uplatňovanie automatizovaných nástrojov zisťovania zmien. Softvér môže na základe ortozobrazení pomôcť pri interpretácii fotografických snímok zisťovaním tvarov, objektov, štruktúr alebo vzťahov k priľahlým segmentom. Členské štáty, ako napríklad Rakúsko a Írsko, venovali pozornosť rôznym takýmto nástrojom na interpretáciu údajov LPIS. Testy sú zatiaľ nejednoznačné (pozri rámček 6), uznávame však záujem týchto členských štátov o sústavné zlepšovanie spoľahlivosti údajov a používanie inovačných techník s cieľom zlepšiť spoľahlivosť a zároveň znížiť administratívne náklady.

Rámček 6

Výsledky dosiahnuté poloautomatizovanými nástrojmi zisťovania v Rakúsku

V Rakúsku sa nedávno uskutočnila štúdia na overenie spoľahlivosti poloautomatizovaného nástroja zisťovania, ktorý vytvorila Univerzita prírodných zdrojov a vied o živej prírode vo Viedni. Porovnanie výsledkov oprávnených plôch registrovaných v rakúskom LPIS (obrázok vľavo) s výsledkami určenými prostredníctvom poloautomatizovaného nástroja zisťovania (obrázok vpravo) odhaľuje významné rozdiely.

Zdroj: ©Atzberger, C., Súčasné schopnosti (polo-)automatizovaného určovania plôch pastvín s použitím diaľkového prieskumu, Viedeň 2014.

Niektoré LPIS obsahovali údaje o tom, či má poľnohospodár pôdu skutočne k dispozícii

30

Aby mali poľnohospodári nárok na akúkoľvek poľnohospodársku platbu, musia mať nahlásenú plochu k dispozícii (napr. vo vlastníctve alebo prostredníctvom práva na prenájom). Ak sa od poľnohospodárov nežiada, aby preukázali zákonné práva na pôdu, ktorú nahlasujú, potom hrozí, že sa im budú uhrádzať platby na pôdu, ktorou nemôžu disponovať, akou je verejný pozemok alebo súkromný pozemok, ktorý patrí iným subjektom. Hoci sa to podľa právnych predpisov EÚ nepožaduje, považujeme dopĺňanie údajov do LPIS v prípade, že je to realizovateľné a nákladovo účinné, o tom, či poľnohospodár môže pôdu skutočne využívať, za osvedčený postup, ktorý by členským štátom umožnil krížovú kontrolu takýchto informácií v porovnaní so žiadosťami o poskytnutie pomoci, ako sme to zistili v Škótsku (pozri rámček 7).

Rámček 7

Osvedčený postup so zreteľom na overovanie preukazovania práva na využívanie pôdy

V Škótsku musí byť každá nahlásená zmena vlastníctva alebo práva na využívanie pozemkov podložená primeranými podkladovými dokumentmi podpísanými oboma stranami prevodu. Podobne musia byť dokumentom preukazujúcim právo na využívanie pôdy podložené všetky novo nahlásené pozemky. Škótsky LPIS obsahuje informácie o vlastníctve pôdy alebo nájomných zmluvách.

31

Zostávajúce štyri členské štáty, v ktorých sa uskutočnil audit, požadujú od poľnohospodárov preukázanie vlastníctva, prenájmu alebo akýchkoľvek iných práv na pôdu, ktorú nahlasujú, len príležitostne, a preto nemôže byť vždy isté, či poľnohospodár môže plne a zákonne využívať referenčné pozemky zaregistrované v LPIS. V Rakúsku a Severnom Porýní-Vestfálsku sme zistili prípady, kde časti pozemkov susediace s lesnou pôdou alebo krajnicami ciest nemal poľnohospodár k dispozícii, boli však nahlásené a bola na ne poskytnutá podpora. Príslušné informácie z katastra nehnuteľností, ktoré už boli začlenené do LPIS, sa nepoužili ako doplňujúci zdroj informácií.

Nedostatočné informácie na úplné posúdenie nákladovej účinnosti zavádzania LPIS

32

Hlavnými funkciami LPIS je lokalizovanie, identifikácia a kvantifikácia poľnohospodárskej pôdy. V bodoch 16 až 29 sa uviedlo, že členské štáty vynakladajú významné finančné prostriedky na zavedenie, prevádzkovanie a aktualizáciu svojich LPIS. Pokúsili sme sa preto získať od členských štátov a Komisie informácie o nákladoch na LPIS. Členské štáty nedokázali poskytnúť spoľahlivé a porovnateľné informácie o nákladoch. Mali problém vyčísliť celkové investičné náklady na svoje LPIS, ich ročné prevádzkové náklady a náklady na osobitné prvky, akými sú proces aktualizácie LPIS či rôzne úrovne alebo posudzovanie kvality LPIS. Členské štáty preto nedokážu posúdiť nákladovú účinnosť zlepšovania systému.

33

Komisia má informácie o zriadení LPIS v nových členských štátoch a informácie o nákladoch na zobrazovanie. Komisia však nepožadovala od členských štátov informácie o prevádzkových nákladoch ani neposkytla usmernenia, ako ich zostaviť spoľahlivým a porovnateľným spôsobom. Komisia preto nedokáže primerane posúdiť náklady spojené s novými systémovými požiadavkami či vývojom politík.

11Odhadovaná chybovosť EPZF bez krížového plnenia bola v roku 2014 na úrovni 2,2 %.

12GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka, výročná správa o činnosti za rok 2014, záverečná správa, príloha 10, časť 3.2, ABB 03: „Preto je nevyhnutné aktualizovať LPIS, a na to by mali členské štáty zvážiť sústavné obnovovanie ortozobrazovania v 3 – 5-ročných obdobiach v závislosti od vývoja terénu (prostredníctvom ľudského zásahu alebo jeho absencie).“

13Pokiaľ ide o lety uskutočnené v roku 2014, zo 160 000 vyfotografovaných pozemkov bolo do októbra 2015 spracovaných len 90 000.

14V tejto súvislosti pozri tiež našu výročnú správu za rok 2014, najmä prvé odporúčanie v kapitole 7: „aby sa členské štáty intenzívnejšie usilovali o to, aby ich databázy LPIS obsahovali spoľahlivé a aktuálne informácie o ploche a oprávnenosti poľnohospodárskej pôdy, predovšetkým trvalých pasienkov, a aby pri administratívnych kontrolách systematicky analyzovali a využívali všetky informácie, ktoré majú k dispozícii, vrátane aktuálnych družicových snímok s cieľom predchádzať platbám na neoprávnenú pôdu“ (Ú. v. EÚ C 373, 10.11.2015).

15Článok 10 delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) č. 640/2014.

16Päť vysokohorských pastvín v regiónoch Dolné Rakúsko, Štajersko, Salzbursko a Horné Rakúsko.

17Štyri spoločné pozemky v Írsku, ktoré sú typicky väčšími plochami pastvín vo vlastníctve viac ako jednej osoby. Každý podielnik vlastní nominálny podiel z celkovej plochy.

18JRC, Technické usmernenia pre pomerný systém pre trvalé trávne porasty, DS-CDP-2015-06 v konečnom znení.

Časť II

Systém identifikácie poľnohospodárskych pozemkov sa modernizoval s cieľom splniť požiadavky reformy SPP

34

Na splnenie nových požiadaviek SPP na roky 2014 – 2020 je potrebná modernizácia LPIS členských štátov. Zmeny sa týkajú najmä nových povinných požiadaviek ekologizácie, ktoré viažu doplňujúcich 30 % k základnej platbe na určité postupy, ktoré sú potenciálne prospešné z hľadiska klímy a životného prostredia v EÚ. Analyzovali sme rozsah, v akom môžu LPIS slúžiť na monitorovanie týchto požiadaviek ekologizácie. V tomto kontexte sme tiež preskúmali dobrovoľné začleňovanie určitých krajinných prvkov chránených v rámci krížového plnenia a rozvoja vidieka, do LPIS v niektorých členských štátoch. Keďže jednou z kľúčových priorít Komisie je zjednodušenie SPP na dosiahnutie lepších výsledkov prostredníctvom menej komplikovaných pravidiel, analyzovali sme aj úsilie Komisie v tomto smere.

Prispôsobovanie LPIS členskými štátmi ekologizácii pokračovalo, ale zatiaľ nebolo ukončené

35

V rámci novej spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP) na roky 2014 – 2020 sa zaviedli „ekologizačné platby“. Aby poľnohospodári tieto platby získali, musia udržiavať trvalé trávne porasty, uplatňovať diverzifikáciu plodín a vyčleniť časť ornej pôdy na oblasti ekologického záujmu¹⁹ (pozri obrázok 2).

36

LPIS môže byť účinným nástrojom na monitorovanie trvalých trávnych porastov a niektorých oblastí ekologického záujmu (pozri body 37 až 41), je však menej účinný pri požiadavkách, ktoré majú dočasnejší charakter, akou je diverzifikácia plodín (pozri obrázok 2). LPIS preto nie je vhodný nástroj, ktorý by platobnej agentúre umožnil vykonávať administratívne kontroly toho, či sa diverzifikácia plodín skutočne vykonáva.

Obrázok 2

Ekologizácia: základný prehľad

Zdroj: Európska komisia.

Nedostatky v určovaní trvalých trávnych porastov členskými štátmi

37

Priaznivé účinky trvalého trávneho porastu na životné prostredie sa všeobecne uznávajú, preto by sa mal chrániť. Ide o pôdu využívanú na pestovanie tráv alebo iných rastlinných krmív (samovysiatych) alebo pestovaných (siatych), ktorá nebola zahrnutá do systému striedania plodín v podniku päť alebo viac rokov²⁰. Na premenu trvalých trávnych porastov späť na ornú pôdu sa ukladajú zákonné obmedzenia. Aby sa zabránilo zásadnému úbytku, členské štáty musia zabezpečiť, aby sa podiel plôch s trvalým trávnym porastom vo vzťahu k celkovej poľnohospodárskej ploche nahlásenej poľnohospodármi nezníži o viac ako 5 %²¹.

38

V Sársku sme zistili príklad osvedčeného postupu, kde čiastková úroveň LPIS umožňovala sledovať a monitorovať zmenu jednotlivých zložiek pozemku na trvalý trávny porast na najmenšej možnej úrovni, napríklad v prípadoch delenia alebo sceľovania pozemkov. V ostatných členských štátoch či regiónoch, ktoré sme navštívili, však existovalo riziko, že zmeny existujúceho trvalého trávneho porastu alebo pôdy, ktorá sa má zmeniť na trvalý trávny porast, by mohli zostať nezistené z dôvodu nedostatočného monitorovania a neúplných zdrojových údajov v LPIS (pozri rámček 8).

Úroveň oblastí ekologického záujmu členské štáty v tom čase vyvíjali

39

Podľa nových právnych predpisov musia členské štáty do roku 2018 zaregistrovať všetky trvalé oblasti ekologického záujmu v niektorej úrovni svojich LPIS s cieľom kontrolovať, či poľnohospodári plnia svoju povinnosť vo všeobecnosti udržiavať najmenej 5 % svojej pôdy ako oblasti ekologického záujmu²².

40

V grafickom materiáli, ktorý sa dodáva príjemcom počínajúc uplatňovaním nároku v roku 2016, sa musí uviesť druh, veľkosť a umiestnenie oblastí ekologického záujmu určených v predchádzajúcom roku, a to vrátane oblastí, ktoré nie sú trvalé²³. Na dodržanie tohto ustanovenia budú musieť mať členské štáty do roku 2018 vo svojich LPIS zavedenú základnú úroveň oblastí ekologického záujmu. V dokumente s usmerneniami Komisie sa požaduje, aby úroveň oblastí ekologického záujmu od prvého roku (2015) obsahovala všetky potenciálne oblasti ekologického záujmu vybrané členskými štátmi, pri ktorých sa očakáva, že zostanú trvalé najmenej tri roky²⁴. Výkladom Komisie sa má zabezpečiť, aby sa úroveň oblastí ekologického záujmu postupne budovala a aby bola do roku 2018 plne funkčná.

Rámček 8

Nedostatky v monitorovaní trvalých trávnych porastov

Typ poľnohospodárskej pôdy sa musí každoročne monitorovať s použitím LPIS s cieľom rozhodnúť, či sa orná pôda zmenila na trvalý trávny porast, čo je prípad, keď sa päť alebo viac rokov vo všeobecnosti využívala na pestovanie tráv a iných rastlinných krmív, aj keď bola zoraná a osiata inou odrodou rastlinného krmiva.

Sledovateľnosť 5-ročného obdobia konverzie nie je zabezpečená

Ak sa v Rakúsku referenčné pozemky prevádzajú medzi poľnohospodármi alebo sa mení ich veľkosť, spojenie s predchádzajúcimi rokmi sa stráca. Stav pôdy v LPIS preto už nie je možné spoľahlivo identifikovať a potenciálny stály trvalý porast zostáva nezistený. To isté platí v prípade Poľska a Škótska, keďže ich LPIS neobsahujú informácie o veku trávnych porastov, ktoré nie sú trvalé (napr. druhý alebo tretí rok pokrytia trávou). Orgány preto nedokážu sledovať pozemky s trávnym porastom, aby zabezpečili ich preregistrovanie v LPIS na trvalé trávne porasty po ukončení päťročného cyklu. Podobná situácia existuje v Írsku.

Presná lokalizácia trvalého trávneho porastu sa v LPIS neuvádza

V Severnom Porýní-Vestfálsku nie je vo všeobecnosti možné v rámci referenčného pozemku rozlíšiť trvalý trávny porast od ornej pôdy. Keďže nákresy plochy využívanej na poľnohospodárske účely, ktoré poľnohospodári predložili ako súčasť žiadosti o poskytnutie podpory, neboli prevedené do LPIS, presný tvar trvalého trávneho porastu a potenciálneho trvalého trávneho porastu nebolo možné sledovať.

41

V našom prieskume nás väčšina členských štátov a regiónov (26 zo 44) informovala, že vo svojich LPIS už v plnom rozsahu zaviedli úroveň oblastí ekologického záujmu, a ďalších 18 tak urobí do roku 2018, ako sa to vyžaduje v nariadení. Navštívené členské štáty postupne vykonávajú digitalizáciu všetkých trvalých oblastí ekologického záujmu na ornej pôde alebo susediacich s ornou pôdou. V Škótsku sa však zatiaľ v LPIS nedigitalizovala žiadna oblasť ekologického záujmu a v Severnom Porýní-Vestfálsku neboli vo všetkých prípadoch správne určené kategórie oblastí ekologického záujmu a ich veľkosť, čo viedlo k nesprávnym výpočtom, keďže koeficienty pre niektoré prvky, akými sú napríklad živé ploty alebo húštiny v poli, sú rôzne²⁵. V Írsku sa pri zavádzaní úrovne oblastí ekologického záujmu s trvalými krajinnými prvkami do LPIS orgány rozhodli použiť na lokalizáciu prvkov oblastí ekologického záujmu, akými sú živé ploty alebo priekopy, iný súbor informácií, ako používal národný kartografický ústav. Keďže táto úroveň sa technicky nezhoduje so súčasnou úrovňou írskeho LPIS, hranice a polygóny prvkov oblastí ekologického záujmu sú v LPIS posunuté, vďaka čomu je ich presná lokalizácia problematická.

Nedostatky v registrácii krajinných prvkov chránených v rámci krížového plnenia alebo agroenvironmentálneho režimu

42

Ochrana oblastí ekologického záujmu je pokračovaním ďalších politík alebo nástrojov na presadzovanie poľnohospodárstva šetrnejšieho k životnému prostrediu, akými sú krížové plnenie alebo agroenvironmentálno-klimatické opatrenia v rámci rozvoja vidieka. Členské štáty ako súčasť týchto pravidiel vymedzili normy na ochranu plôch citlivých z hľadiska životného prostredia a určitých druhov krajinných prvkov (ako sú kríky, stromy, nárazníkové zóny alebo húštiny v poli).

43

Súčasný právny rámec EÚ členské štáty nezaväzuje, aby v LPIS mapovali krajinné prvky chránené v rámci krížového plnenia. V prieskume Európskeho dvora audítorov však 28 členských štátov a regiónov uviedlo, že tak robia podľa vnútroštátnych právnych predpisov. Šestnásť členských štátov a regiónov uviedlo, že tieto prvky nie sú v LPIS plne registrované. Tri z piatich navštívených štátov registrovali krajinné prvky chránené v rámci krížového plnenia vo svojich LPIS. Správna identifikácia a registrácia takýchto prvkov v LPIS je užitočná na sledovanie potenciálnych zmien alebo prípadov nesúladu vrátane zakázaného odstránenia alebo zničenia takýchto prvkov v čase a poskytovala by účinnú podporu pre administratívne krížové kontroly. To isté sa týka takých členských štátov ako Rakúsko, ktoré vypláca na určité druhy krajinných prvkov agroenvironmentálno-klimatickú pomoc. Nedostatky týkajúce sa správnej identifikácie a registrácie takýchto prvkov sme zistili v rakúskom a nemeckom LPIS (pozri rámček 9). Ťažkosti spojené so zavádzaním spoľahlivej úrovne krajinných prvkov v LPIS sú príkladom problémov, ktoré sa očakávajú pri zavádzaní komplexnej a účinnej úrovne oblastí ekologického záujmu.

Rámček 9

Príklad nesprávnej identifikácie a registrácie krajinných prvkov

V Severnom Porýní-Vestfálsku neboli krajinné prvky chránené v rámci krížového plnenia vždy správne ohraničené. Na niektoré časti vylúčených krajinných prvkov zobrazených nižšie (vyznačené oranžovou), akými sú húštiny v poli či rady stromov, v skutočnosti bolo možné poskytnúť podporu, kým niektoré iné krajinné prvky rovnakého druhu zostali neregistrované.

© Poľnohospodárska komora Severného Porýnia-Vestfálska

V Rakúsku platobná agentúra rutinne zaznamenala pásy zalesnenej plochy ako krajinné prvky (húština v poli – modrý trojuholník), aj keď sú súčasťou susedných lesov. Vo všeobecnosti to znamená, že poľnohospodársky podnik, ktorý obhospodaruje priľahlú poľnohospodársku plochu, k nim nemá práva, a že preto nespĺňajú požiadavky na pomoc podľa agroenvironmentálneho režimu.

© Rakúska platobná agentúra (AMA)

Zjednodušenie prebieha, ale zostáva výzvou

44

Zjednodušenie je prvoradým cieľom Komisie²⁶. Komisia považuje zjednodušenie SPP za nevyhnutné, aby sa ekonomika poľnohospodárstva stala konkurencieschopnejšou, aby sa zachovali a vytvárali pracovné miesta a aby sa podporil zdravý rozvoj vidieckych oblastí²⁷. Zjednodušenie by sa v zásade malo vzťahovať aj na LPIS.

45

V osobitných nariadeniach²⁸ bol prijatý nový súbor pravidiel týkajúcich sa LPIS spolu s požiadavkami ekologizácie. Tieto pravidlá zahŕňajú vo vzťahu k členským štátom ďalšie požiadavky (napr. povinná geopriestorová žiadosť o poskytnutie pomoci, viac úrovní LPIS (pozri zoznam povinných úrovní LPIS v prílohe I)) a možností (t. j. prah stability, pravidlo 100 stromov). Ďalšie problémy z hľadiska LPIS napokon predstavuje integrácia nových kategórií oprávnenej pôdy, a to vzhľadom na rôzne ustálené miestne postupy.

Geopriestorová žiadosť o poskytnutie pomoci – užitočný nástroj

46

Na účely identifikácie všetkých poľnohospodárskych pozemkov, ktoré používa jeden príjemca, a na spracovanie príslušných priestorových a alfanumerických údajov musia orgány členských štátov do roku 2018 poskytnúť všetkým príjemcom vopred pripravený formulár geopriestorovej žiadosti a príslušný grafický materiál²⁹. V našom prieskume týkajúcom sa LPIS nám 33 členských štátov a regiónov uviedlo, že takýto systém už existuje, s cieľom ukázať, ako sa všetky žiadosti o poskytnutie pomoci priestorovo prelínajú s informáciami v LPIS. V ostatných 11 členských štátoch a regiónoch³⁰ takýto systém (zatiaľ) nebol zavedený.

47

Poľnohospodári by mali v zásade v blízkej budúcnosti začať predkladať svoje žiadosti o poskytnutie pomoci s použitím geopriestorových metód, čiže poloha a veľkosť ich pozemkov musí byť odvodená zo snímok zachytených v LPIS. Od roku 2018, keď bude musieť byť zavedenie tohto systému úplne dokončené, by však vnútroštátne alebo regionálne orgány mali poskytovať poľnohospodárom technickú pomoc alebo papierové formuláre žiadostí o podporu, len ak to poľnohospodári nebudú schopní zabezpečiť a orgány by mali zabezpečiť, aby boli všetky nahlásené plochy digitalizované.

48

Zo zistení nášho auditu vyplýva, že tam, kde sa geopriestorová žiadosť zaviedla, sa výrazne zlepšila kvalita informácií v LPIS (napr. v Rakúsku a Sársku). Pri administratívnych kontrolách sa okamžite identifikuje prekrývanie v geometrii referenčných/poľnohospodárskych pozemkov či nezrovnalosti v hraniciach pozemkov, ktoré vedú k vzniku chybových kódov. V tejto súvislosti už aj Poľsko vytvorilo systém elektronickej geopriestorovej žiadosti o poskytnutie pomoci s cieľom umožniť poľnohospodárom predkladať žiadosti online. Pri uplatňovaní nárokov v roku 2015 však bolo elektronicky podané menej ako 1 % žiadostí, keďže poľskí poľnohospodári uprednostňovali tradičné žiadosti v papierovej forme.

Navštívené členské štáty sa rozhodli neuplatniť prah stability

49

Novou zložkou v rámci SPP na roky 2014 – 2020 je možnosť členských štátov neaktualizovať svoje LPIS, ak rozdiel medzi novou maximálnou oprávnenou plochou referenčného pozemku a predchádzajúcou posúdenou maximálnou oprávnenou plochou je menej ako 2 % („prah stability“)³¹. Zámerom tohto nového pravidla je zjednodušiť administratívnu správu LPIS. Komisia však poskytla členským štátom usmernenia³², podľa ktorých aj v prípade, že sa pri rozdiele menšom ako 2 % žiadna aktualizácia právne nevyžaduje, jej vykonanie sa napriek tomu odporúča (t. j. vylúčiť neoprávnené časti pre maximálnu oprávnenú plochu) pri akýchkoľvek zjavných zmenách³³ v oprávnenej oblasti bez ohľadu na to, či je zmena pod 2 % prahom. Žiaden z členských štátov navštívených počas auditu si nezvolil 2 % prah stability.

Voliteľné pravidlo 100 stromov – komplikovaný úkon

50

Nový rámec SPP obsahuje ustanovenie, že plochy s roztrúsenými stromami na poľnohospodárskej pôde sa teraz považujú za plochy, na ktoré možno poskytnúť podporu, ak na nich nie je viac ako 100 stromov na hektár a poľnohospodárske činnosti sa môžu vykonávať podobným spôsobom ako na pozemkoch bez stromov na tej istej ploche³⁴. Stromy, ktoré sa považujú za „spásateľné“ (možno ich spásať), by sa nemali započítavať do limitu 100 stromov. „Spásateľné“ stromy sú tie, ktoré sú podľa výkladu Komisie skutočne prístupné vo svojej celosti zvieratám na spásanie. Naša analýza potvrdila, že je zložité identifikovať takéto stromy prostredníctvom interpretácie fotografických snímok, čo má za následok neistotu pri posudzovaní, či na pôdu možno poskytnúť (čiastočnú) podporu v rámci poľnohospodárskej pomoci, a spôsobuje komplikácie a administratívne zaťaženie členských štátov.

Nové špecifikácie pôdy, na ktorú možno poskytnúť podporu, predstavovali problémy z hľadiska LPIS

51

V ustanoveniach SPP na roky 2014 – 2020 sa zaviedli nové špecifikácie vo vzťahu k pôde, na ktorú možno poskytnúť podporu. Oprávnenie na platby z prvého piliera môže vo všeobecnosti získať len poľnohospodárska pôda zaregistrovaná v LPIS, ktorá sa prevažne používa na poľnohospodárske činnosti. Oprávnenosť sa vymedzuje stavom pôdy (orná pôda, trvalý trávny porast a trvalé plodiny) a jej využitím. Prijateľnými činnosťami sú poľnohospodárska výroba (napr. pestovanie plodín) alebo udržiavanie v stave, ktorý umožňuje využitie plochy na spásanie alebo pestovanie. Druhá možnosť si vyžaduje, aby poľnohospodári vykonávali na tejto pôde pravidelnú (napr. raz ročne) minimálnu udržiavaciu činnosť, alebo aby táto pôda mala určité charakteristiky, ktoré umožňujú jej využitie na spásanie alebo pestovanie. To sa v zásade týka všetkých druhov pôdy.

52

Ak členské štáty vymedzili „minimálnu udržiavaciu činnosť“ na pôde, ktorá sa nevyužíva na výrobu, jej vykonávanie pravdepodobne nebude možné overiť v LPIS. V LPIS je možné identifikovať len plochy úplne zarastené dlhšie než vymedzené obdobie, čím sa preukazuje nevykonávanie činnosti, a to porovnávaním aktuálnych fotografií so staršími informáciami uloženými v systéme. Úlohou členských štátov je zasa overiť správny stav dotknutých referenčných pozemkov a po overení, napríklad prostredníctvom kontrol na mieste, ho správne zaregistrovať v LPIS (pozri rámček 10).

Rámček 10

Osvedčený postup registrácie minimálnej udržiavacej činnosti v LPIS

V Chorvátsku sa pre referenčné pozemky, na ktorých je nahlásená minimálna udržiavacia činnosť, používa osobitný kód, ktorý ich označuje ako „plochy, na ktoré dočasne nemožno poskytnúť podporu“, ak sa kontrolami na mieste zistí, že činnosť sa v skutočnosti nevykonáva. Pre plochy, na ktoré trvalo nemožno poskytnúť podporu, sa používa iný kód. To je dobré riešenie na registráciu nedodržiavania požiadavky minimálnej udržiavacej činnosti v LPIS.

53

Nová kategória trvalých trávnych porastov, na ktorú možno poskytnúť podporu, sa týka plochy, „kde na spásaných plochách tradične neprevládajú trávy a iné rastlinné krmivá, ale ktorá je súčasťou zaužívaných miestnych postupov“. Členské štáty musia takéto plochy identifikovať a vymedziť a musia ich zaregistrovať vo svojich LPIS. Zvyčajne to budú plochy s obmedzeným poľnohospodárskym potenciálom pokryté vresom (napríklad v Nemecku) alebo spoločné pastviny (v Portugalsku) a vizuálne sa môžu javiť ako opustené alebo slabo udržiavané. Interpretácia fotografických snímok v LPIS preto často nepostačuje na presnú identifikáciu tohto druhu pôdy ako pôdy, na ktorú možno poskytnúť podporu, čo sme zistili v Írsku a Severnom Porýní-Vestfálsku. To isté sa týka minimálnej udržiavacej činnosti (pozri bod 52). Zo strany vnútroštátnych orgánov je potrebný prístup viac založený na zohľadnení rizík, napríklad cielené návštevy na mieste (pozri body 23 – 25) alebo využívanie poloautomatizovaných nástrojov (pozri bod 29).

Súčasné úsilie Komisie vynakladané na zjednodušenie LPIS zatiaľ nebolo ukončené

54

Na záver sme analyzovali úsilie Komisie vo vzťahu k LPIS na zjednodušenie nového rámca SPP na roky 2014 – 2020 od jeho zavedenia. V máji 2015 bolo zavedených šesť dôležitých zmien, ktoré majú potenciálny vplyv na LPIS (pozri obrázok 3):

Obrázok 3

Zmeny zavedené v rámci novej SPP s dosahom na LPIS

Zdroj: Európska komisia.

55

Podľa našej analýzy prinášajú tieto zmeny prospech buď príjemcom (písm. a) až c)), alebo platobným agentúram (písm. d) až f)), ale nie nevyhnutne obom. Zložitosť pravidiel a postupov, ktoré sú potrebné najmä na riešenie zmien uvedených v písm. a) až c), vedie k ďalšiemu zvýšeniu administratívneho zaťaženia členských štátov, keďže v LPIS je náročné určiť správnosť nárazníkovej zóny a zvýšených povolených štvormetrových rozostupov. Kontroly na mieste sú navyše časovo náročnejšie vzhľadom na skutočnosť, že chýbajúce či nesprávne určené oblasti ekologického záujmu sa môžu nahradiť inými oblasťami ekologického záujmu. Konečné rozhodnutie o zhode u poľnohospodára sa jednoducho nedá dosiahnuť analýzou informácií o oblastiach ekologického záujmu, ktoré uviedol v pôvodnej žiadosti, a ich porovnaním s informáciami v LPIS: v prípade nesúladu môžu byť potrebné ďalšie opatrenia členských štátov.

19Nariadenie (EÚ) č. 1307/2013.

20Článok 4 ods. 1 písm. h) nariadenia (EÚ) č. 1307/2013.

21Článok 45 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 1307/2013.

22Na účely výpočtu tohto percenta sa napríklad nepočíta plocha krajinných prvkov ako taká, ale prvky sa vážia a konvertujú na hektáre.

23Článok 17 ods. 4 vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 809/2014 zo 17. júla 2014, ktorým sa stanovujú pravidlá uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 v súvislosti s integrovaným administratívnym a kontrolným systémom, opatreniami na rozvoj vidieka a krížovým plnením (Ú. v. EÚ L 227, 31.7.2014, s. 69).

24GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka; dokument s usmerneniami pre úroveň oblastí ekologického záujmu (DSCG/2014/31 prvá revízia v konečnom znení).

25Pozri prílohu X nariadenia (EÚ) č. 1307/2013; napríklad 1 m živého plota (konverzný faktor 5 a váhový faktor 2) sa počíta ako 10 m² oblasti ekologického záujmu, kým 1 m² húštiny v poli (váhový faktor 1,5) sa počíta len ako 1,5 m².

26Pozri http://www.consilium.europa.eu/sk/policies/cap-simplification.

27Pozri http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/index_en.htm.

28Nariadenie (EÚ) č. 1306/2013 a delegované nariadenie Komisie (EÚ) č. 640/2014 a vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) č. 809/2014.

29Článok 17 nariadenia (EÚ) č. 809/2014.

30Tento údaj zahŕňa osem nemeckých regiónov.

31Článok 5 ods. 3 nariadenia (EÚ) č. 640/2014.

32DSCG/2014/33 – final rev 3, časť 3.2.

33Zavedenie neoprávnenej črty (príklad novo postavený dom).

34Článok 9 ods. 3 nariadenia (EÚ) č. 640/2014: Poľnohospodársky pozemok, na ktorom sa nachádzajú roztrúsené stromy, sa považuje za plochu, na ktorú možno poskytnúť podporu, za predpokladu, že poľnohospodárske činnosti možno vykonávať podobne ako na pozemkoch bez stromov na tej istej ploche, a počet stromov na hektár nie je vyšší ako maximálna hustota. Túto hustotu stanovia a nahlásia členské štáty na základe tradičných postupov pestovania plodín, prírodných podmienok a environmentálnych dôvodov.

Časť III

Monitorovanie LPIS Komisiou sa zlepšilo, nesústredilo sa však dostatočne na výkonnosť LPIS

56

Komisia má vo vzťahu k LPIS dôležitú úlohu monitorovania, ktorá pomáha zabezpečiť, aby LPIS, ktoré spravujú členské štáty, boli účinné a efektívne. Predovšetkým by mala členským štátom poskytovať primeranú podporu a usmernenia s cieľom presadzovať jednotnosť výkladu predpisov EÚ a účinné monitorovanie platieb v rámci SPP. Komisia tiež vykonáva pravidelný audit jednotlivých LPIS v členských štátoch a regiónoch, aby sa ubezpečila, že riadne fungujú a chránia rozpočet EÚ uplatňovaním finančných opráv pri zistení významných nedostatkov. Komisia by tiež mala pozorne sledovať vykonávanie akčných plánov vypracovaných na nápravu týchto nedostatkov v LPIS a prijímať následné opatrenia. Prostredníctvom posudzovania kvality LPIS by Komisia mala mať spoľahlivý prehľad o účinnosti LPIS v EÚ a mala by vedieť posúdiť pokrok členských štátov v prípade akýchkoľvek zistených nedostatkov. Poznatky o nákladovej účinnosti kontrol spojených s LPIS by napokon mohli pomôcť tieto kontroly lepšie zacieliť tam, kde sú účinnejšie, a lepšie posúdiť vykonávanie a náklady na kontrolu nových politík.

Usmernenia Komisie týkajúce sa LPIS sa v porovnaní s predchádzajúcim obdobím SPP zlepšili

57

V predchádzajúcom období SPP na roky 2007 – 2013 Komisia neustanovila pre LPIS žiadne osobitné usmernenia. Táto situácia sa výrazne zmenila v rámci SPP na obdobie rokov 2014 – 2020 a v rokoch 2014 a 2015 bolo vydaných viacero usmernení týkajúcich sa LPIS³⁵.

58

Komisia zriadila útvar³⁶, ktorý sa venuje výhradne vykonávaniu priamych platieb, s cieľom posilniť svoje usmernenia a podporu členským štátom v rámci príprav na vykonávanie reformy SPP v roku 2015. Komisia najmä od roku 2014 zintenzívnila poskytovanie informácií a komunikáciu s členskými štátmi, napríklad usporiadaním série dvojstranných stretnutí, uverejňovania materiálov či organizovania pravidelných seminárov v spojení s LPIS.

59

Hoci sa usmernenia Komisie týkajúce sa LPIS v porovnaní s predchádzajúcim obdobím SPP zlepšili, v zásade sa sústreďujú na aspekty zákonnosti a riadnosti a poskytujú len málo informácií o tom, ako zlepšiť nákladovú účinnosť monitorovania.

Nedostatky LPIS sa riešili akčnými plánmi a finančnými opravami

60

Akčné plány (pozri obrázok 4) sú nástrojom, ktorý Komisia používa na riešenie systémových nedostatkov LPIS zistených na úrovni členských štátov. Do konca roka 2015 vypracovali príslušné členské štáty na žiadosť Komisie spolu sedem spoločných akčných plánov pre LPIS. Okrem akčných plánov na žiadosť Komisie môžu členské štáty alebo regióny vypracovať aj akčné plány z vlastnej iniciatívy na riešenie konkrétnych nedostatkov. Od roku 2007 bolo zavedených desať takýchto plánov.

61

Na rozdiel od SPP na roky 2007 – 2013 teraz existuje výslovný právny základ pre akčné plány iniciované na žiadosť Komisie³⁷. V nariadení sa ustanovuje, že akčné plány musia obsahovať jasné ukazovatele pokroku a musia byť stanovené príslušným členským štátom po konzultáciách s Komisiou. Najnovšie akčné plány – pre Grécko, Španielsko, Francúzsko a Anglicko – takéto ukazovatele obsahujú. Vo svojej výročnej správe o činnosti za roku 2015 Komisia uviedla, že Francúzsko nespĺňa kľúčové záväzky akčného plánu, malo by preto prijať opatrenia na riešenie týchto otázok a poskytnúť podrobnejšie ukazovatele pokroku. V dôsledku nápravných opatrení, ktoré sa vykonali v rokoch 2014 a 2015, sa v Grécku plocha registrovaná ako trvalé pastviny znížila z 3,6 milióna hektárov na 1,5 milióna hektárov a v Španielsku sa oprávnená plocha poľnohospodárskej pôdy znížila z 18,4 milióna hektárov na 15,6 milióna hektárov³⁸.

62

Od roku 1999 do roku 2015 prijala Komisia 49 rozhodnutí o vylúčení určitých položiek výdavkov, ktoré vznikli členským štátom v rámci európskych poľnohospodárskych fondov, z financovania EÚ; k dôvodom patrilo aj porušovanie ustanovení týkajúcich sa LPIS. Tri rozhodnutia v roku 2015 sa týkali porušovania povinností vo vzťahu k LPIS. V roku 2015 boli ôsmim členským štátom³⁹ uložené finančné opravy z dôvodu nedostatkov týkajúcich sa LPIS.

63

V našej výročnej správe za rok 2014 sme posudzovali, či vzorka šiestich členských štátov⁴⁰ riešila nedostatky týkajúce sa LPIS účinne a včas a či Komisia uplatňovala finančné opravy v súlade s právnymi predpismi. Vo všetkých kontrolovaných prípadoch Komisia uložila finančné opravy alebo začala postupy overenia súladu.

Obrázok 4

Prehľad akčných plánov a finančných opráv týkajúcich sa LPIS od roku 2006

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe údajov Európskej komisie.

64

Často však prichádzalo k pomerne dlhému oneskoreniu medzi príslušným rokom, v ktorom sa uplatňoval nárok, a kalendárnym rokom, v ktorom sa finančná oprava napokon uplatnila (pozri tabuľku 2). Lehoty stanovené nariadením pre SPP 2014 – 2020 boli navrhnuté tak, aby sa zefektívnilo overenie súladu.

Tabuľka 2

Príklady rozhodnutí Komisie z roku 2015 o vylúčení určitých výdavkov týkajúcich sa LPIS, ktoré vznikli členským štátom v rámci európskych poľnohospodárskych fondov, z financovania EÚ

Príslušný členský štát | Príslušné roky uplatnenia nároku | Číslo rozhodnutia Komisie
Bulharsko | 2009 | Rozhodnutie (EÚ) 2015/103
Španielsko | 2006, 2007 a 2008 | Rozhodnutie (EÚ) 2015/103
Francúzsko | 2008 a 2009 | Rozhodnutie (EÚ) 2015/103
Litva | 2007 a 2008 | Rozhodnutie (EÚ) 2015/103
Portugalsko | 2009 | Rozhodnutie (EÚ) 2015/1119
Írsko | 2008 a 2009 | Rozhodnutie (EÚ) 2015/1119

Zdroj: Európska komisia.

Spoľahlivosť výsledkov posudzovania kvality LPIS znižovali nedostatky v jeho metodike a realizácii

65

Od roku 2010 po zistení opakujúcich sa nedostatkov týkajúcich sa LPIS v celej EÚ a po uložení významných finančných opráv členským štátom (pozri body 60 až 64), Komisia zaviedla posudzovanie kvality LPIS⁴¹ ako povinný nástroj, ktorým majú členské štáty každoročne aktívne zisťovať akékoľvek nedostatky v systéme a v prípade potreby prijímať nápravné opatrenia. Posudzovanie kvality má byť systematickým a súdržným preskúmaním poľnohospodárskej plochy a niektorých súvisiacich prvkov v celej EÚ. Zakladá sa na kontrole vzorky od 500 do 1 250 referenčných pozemkov na jeden LPIS. Rámec posudzovania kvality v súčasnosti obsahuje šesť prvkov kvality, ktoré sa majú overovať⁴² (pozri prílohu II). Zmeny metodiky posudzovania kvality sa uverejňovali každý rok a niekedy bolo v obehu viacero verzií, kým bolo prijaté konečné znenie. Zmeny metodiky v čase boli veľmi významné⁴³.

66

Jedna vec, na ktorú v našom prieskume týkajúcom sa LPIS sústavne upozorňovali členské štáty a ktorú potvrdili odborníci zapojení do partnerského hodnotenia posudzovania kvality⁴⁴, bola zložitosť metodiky posudzovania kvality a potreba jej zjednodušenia. Náš audit potvrdil ťažkosti, ktorým členské štáty čelia pri správnom a konzistentnom uplatňovaní metodiky posudzovania kvality LPIS (pozri rámček 11).

67

Zistili sme tiež problémy v prístupe k výberu vzoriek na posudzovanie kvality. Aby vzorka LPIS určená na posudzovanie kvality poskytla zmysluplné výsledky, mala by byť reprezentatívnym výberom z celkového súboru poľnohospodárskych pozemkov v každom členskom štáte či regióne, kde sa posudzovanie kvality vykonáva. Podľa regulačného rámca sa vyžaduje, aby členské štáty vykonávali posudzovanie kvality na základe vzorky zón a v nich na základe vzorky referenčných pozemkov LPIS.

Rámček 11

Príklady nesprávneho alebo nejednotného uplatňovania metodiky posudzovania kvality

V Severnom Porýní-Vestfálsku po stanovení vzorky pozemkov na posudzovanie kvality na rok 2014 platobná agentúra opravila 237 referenčných pozemkov (takmer 30 % vzorky) v rámci výkonu systematickej aktualizácie LPIS (vrátane preskúmania nových snímok získaných na vykonanie posúdenia kvality). Skúšky na posúdenie kvality sa vykonali až potom na základe aktualizovaných informácií v systéme. Výsledky posúdenia kvality boli preto skreslené.

Podľa metodiky posudzovania kvality LPIS sa vyžaduje, aby platobné agentúry vykonávali návštevy v teréne na kontrolu stavu pozemkov, pri ktorých interpretácia fotografických snímok neumožňuje prijatie žiadnych záverov. V našom prieskume týkajúcom sa LPIS však len 17 zo 44 respondentov uviedlo, že vykonali takéto návštevy. Určité referenčné pozemky v Írsku, Poľsku a Škótsku neboli pri vykonávaní posudzovania kvality zmerané, a to aj napriek tomu, že meranie bolo skutočne možné a podľa metodiky dokonca aj vyžadované.

Štvrtý prvok kvality sa vykladal nekonzistentne. V Poľsku orgány nezohľadnili skutočnosť, že pozemky identifikovateľné v LPIS (napr. digitalizované pozemky s jedinečným identifikačným údajom) mohli byť posúdené ako pozemky s rozhodujúcim nedostatkom. Keďže tieto podmienky sú predpokladom na zaradenie do LPIS, pri žiadnom pozemku by nemohol byť nesplnený štvrtý prvok kvality⁴⁵.

V Írsku, Rakúsku a Nemecku (Sársko a Severné Porýnie-Vestfálsko) sme zistili, že chýba riadne rozdelenie úloh medzi zamestnancami vykonávajúcimi posudzovanie kvality a zamestnancami vykonávajúcimi aktualizáciu LPIS, čím vzniká riziko, že títo zamestnanci budú v rámci posudzovania kvality analyzovať svoju vlastnú činnosť aktualizácie.

68

Pri vykonávaní posudzovania kvality v rokoch 2010 – 2014 zóny vyberali členské štáty a referenčné pozemky, ktoré sa mali overovať, vyberala Komisia (JRC). Počas našich návštev sme zistili nedostatky pri výbere vzorky zón aj referenčných pozemkov členskými štátmi, ktoré mali vplyv na reprezentatívnosť a porovnateľnosť výsledkov medzi jednotlivými členskými štátmi, ako aj v priebehu rokov (pozri rámček 12).

Rámček 12

Niektoré nedostatky zistené pri výbere vzoriek na posudzovanie kvality v úkonoch posudzovania kvality z rokov 2010 až 2014

V žiadnom z členských štátoch navštívených počas tohto auditu sa zóny na posudzovanie kvality nevyberali zo súboru ako celku, ale boli vyberané zo zón, ktoré pokrýval diaľkový prieskum⁴⁶, ktorý však predstavoval len malú časť územia členského štátu či regiónu. Pozemky, ktoré neboli zahrnuté do plôch, ktoré boli predmetom diaľkového prieskumu, sa vôbec nevyberali. Ďalším problémom bolo, že zóny určené na posudzovanie kvality nevyhnutne nezahŕňali všetky druhy krajiny v členskom štáte či regióne (akými sú vysokohorské pastviny v Rakúsku či spoločné pozemky v Írsku).

V Írsku neboli zóny určené na posudzovanie kvality v rokoch 2013 a 2014 dostatočne rozptýlené, čo vrhá tieň pochybnosti na spôsob ich výberu.

69

Komisia sa usilovala zlepšiť účinnosť metodiky výberu vzoriek na posudzovanie kvality počnúc vykonávaním posudzovania kvality v roku 2015 a udržať náklady pod kontrolou. Počet zón používaných na výber vzoriek určených na posudzovanie kvality sa preto výrazne znížil. Komisia vykonala dve štatistické skúšky na overenie reprezentatívnosti novej metodiky na výber vzoriek. Skúšky potvrdili, že v reprezentatívnosti vzoriek v rokoch 2014 až 2015 neboli žiadne výrazné rozdiely, hoci v niektorých prípadoch bola reprezentatívnosť vzorky nepriaznivo ovplyvnená obmedzeným počtom zón určených na posudzovanie kvality, a preto by mohla byť zlepšená na základe posúdenia nákladov a prínosov.

Výsledky posudzovania kvality sa dostatočne nevyužili na zlepšenie kvality údajov v LPIS

70

Jedným z cieľov posudzovania kvality je prijímanie potrebných nápravných opatrení. Členské štáty sú vo všeobecnosti povinné vypracovať plán nápravných opatrení, ak sa nepreukáže súlad s rozhodujúcimi prvkami kvality. Dva z členských štátov a regiónov, v ktorých sa uskutočnil audit (Írsko a Škótsko), sústavne vykazovali nesúlad s rozhodujúcimi prvkami kvality, nevypracovali však žiadne plány nápravných opatrení. Nešlo pritom o izolované prípady. Komisia pripomenula, že z 20 členských štátov a regiónov, ktoré mali v roku 2014 predložiť nápravný akčný plán na základe svojich výsledkov posudzovania kvality v roku 2014, šesť (30 %) plán nepredložilo.

71

Komisia zodpovedá za monitorovanie výsledkov posudzovania kvality. Vykonala kontroly hodnovernosti a obrátila sa na členské štáty a regióny, ak v ich správach o posudzovaní kvality zistila zjavné chyby alebo omyly vo výpočtoch. Komisia (GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka) však nepodrobila doručené výsledky posudzovania kvality dôkladnejšiemu skúmaniu, pokiaľ ide o spoľahlivosť posudzovania kvality LPIS či príčiny nezhody. Chýbala tiež analýza trendu minulých údajov týkajúcich sa členských štátov a regiónov, analýza okrajových hodnôt posudzovania kvality a analýza podľa druhu referenčného pozemku. Vykonanie takýchto analýz by mohlo Komisii pomôcť zaznamenať nevysvetlené odchýlky či trendy vo vzťahu k prvkom kvality.

72

Komisia uskutočnila obmedzený počet informačných návštev v konkrétnych členských štátoch alebo regiónoch s cieľom prediskutovať ich výsledky posudzovania kvality a vysvetliť metodiku a vykonala niekoľko samostatných auditov posudzovania kvality⁴⁷. Niektoré posudzovania kvality LPIS boli súčasťou pravidelných auditov Komisie týkajúcich sa pomoci poskytovanej na plochu⁴⁸, ale výsledky posudzovania kvality sa pred výberom členských štátov, ktoré sa majú navštíviť, výslovne nezvažovali. Na základe výsledkov posudzovania kvality v roku 2014 pripravilo JRC správy o preverovaní posudzovania kvality LPIS pre päť členských štátov a regiónov⁴⁹, v ktorých GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka vykonalo audit v roku 2015. JRC bolo následne pozvané, aby sa zúčastnilo na troch zodpovedajúcich služobných cestách. Tieto informačné návštevy a audity nepostačovali na získanie istoty, pokiaľ ide o spoľahlivosť výsledkov posudzovania kvality každoročne získavaných zo všetkých LPIS.

35GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka: DSCG/2014/31 (úroveň oblastí ekologického záujmu), DSCG/2014/32 (kontroly na mieste), DSCG/2014/33 (LPIS), DSCG/2014/39 (geopriestorové žiadosti o poskytnutie pomoci); JRC (v spolu s GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka): DS-CDP-2015-06 (Technické usmernenia pre pomerný systém pre trvalé trávne porasty), DS-CDP-2015-11 (aktualizácia LPIS) a DS-CDP-2015-10 (správa úrovní).

36Útvar D.3 GR pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka existuje od januára 2014.

37Článok 41 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013, ktoré nadobudlo účinnosť 1. januára 2014.

38Podľa informácií, ktoré Komisia poskytla vo svojej odpovedi na otázky z rámčeka 7.8 našej výročnej správy za rok 2014.

39Belgicko, Bulharsko, Španielsko, Francúzsko, Írsko, Litva, Portugalsko a Spojené kráľovstvo.

40Bulharsko, Grécko, Španielsko, Taliansko Portugalsko a Rumunsko.

41Právny základ pre tento úkon, bývalý článok 6 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1122/2009, je súčasný článok 6 nariadenia (EÚ) č. 640/2014.

42Siedmy prvok kvality – „miera nezrovnalostí, ktorá sa určila pri kontrolách na mieste“ – bol odstránený s účinnosťou od posudzovania kvality za rok 2015.

43Tieto zmeny zahŕňali napríklad revíziu alebo vylepšenie kľúčových pojmov a vymedzení (napr. „rozhodujúce nedostatky“ v ETS 5.1), revízie vzorca na výpočet prvku kvality (napr. piaty až siedmy prvok kvality v ETS 5.1), doplnenie novej zložky prvku kvality (napr. prvok kvality 1b v ETS 5.3), odstránenie prvku kvality (siedmy prvok kvality v ETS 6.0) či zmenu v číslovaní prvkov kvality (výmena poradia tretieho a štvrtého prvku kvality v ETS 6.0).

44„Partnerské hodnotenie rámca posudzovania kvality LPIS“, ktoré vykonal Sytze de Bruin (Wageningenská univerzita) a Gábor Csornai (konzultant V4.0), november 2011.

45V ostatných navštívených členských štátoch sa ako nesplnenie štvrtého prvku kvality pri pozemku používali rôzne dôvody, napríklad viacnásobný pozemok alebo viacnásobný polygón; žiadna plocha, na ktorú možno poskytnúť podporu, aj keď maximálna plocha, na ktorú možno poskytnúť podporu, bola väčšia ako 0; neplatný obvod alebo žiadne hranice, čo znemožňuje lokalizáciu pozemku; viac ako dve chýbajúc hranice.

46Okrem prípadov, keď členský štát alebo región nepoužíva diaľkový prieskum (Rakúsko, Škótsko)

47V roku 2014 napríklad v Írsku a Holandsku.

48V roku 2013 sa audit posudzovania kvality LPIS vykonal len v Španielsku, Taliansku a Švédsku. V roku 2014 bolo predmetom auditu posudzovanie kvality LPIS v Bulharsku, Írsku, Litve, Holandsku a Spojenom kráľovstve – Anglicku.

49Belgicko – Flámsko, Dánsko, Cyprus, Fínsko a Spojené kráľovstvo – Škótsko.

Závery a odporúčania

73

Informácie zaregistrované v LPIS – kľúčovej zložke integrovaného administratívneho a kontrolného systému (IACS) – sú základom správnych platieb na plochu pre poľnohospodárov. Podliehajú určitým požiadavkám v nariadeniach o SPP a mali by fungovať ako nástroj na monitorovanie nových prvkov SPP. Preto je nevyhnutné, aby boli údaje v LPIS spoľahlivé s cieľom zabezpečiť zákonnosť a riadnosť platieb. Spoľahlivosť údajov závisí od účinnej a efektívnej aktualizácie, kontrol a monitorovania zo strany Komisie aj členských štátov.

74

Audit sa zameral na otázku: „Je systém identifikácie poľnohospodárskych pozemkov (LPIS) dobre riadený?“ Dospeli sme k záveru, že LPIS je užitočným nástrojom na určovanie oprávnenosti poľnohospodárskej pôdy, jeho riadenie by sa však mohlo ďalej zlepšovať.

75

Ak sa LPIS náležite aktualizujú a analyzujú, môžu významne prispieť k predchádzaniu chybám týkajúcim sa plochy a ich zisťovaniu v žiadostiach o poskytnutie pomoci. V posledných rokoch z výsledkov našich vyhlásení o vierohodnosti vyplynulo, že nedostatky LPIS v dotknutých členských štátoch sa vyriešili akčnými plánmi a finančnými opravami. Niektoré oblasti na zlepšenie však zostávajú.

76

Pri aktualizovaní LPIS sa členské štáty, v ktorých sa uskutočnil audit, stretávali s ťažkosťami pri správnom určovaní maximálnych plôch referenčných pozemkov, na ktoré možno poskytnúť podporu, aj keď ortozobrazenia boli väčšinou aktuálne. To sa stávalo najmä v prípadoch, keď samotné ortozobrazenia neumožňovali jednoznačné posúdenie oprávnenosti pôdy, napríklad pri určitých druhoch trávnych porastov (pozri body 14 až 29). Niektoré LPIS obsahovali doplňujúce informácie o vlastníctve a práve prenájmu s cieľom zabezpečiť, aby každý pozemok nahlásil správny poľnohospodár (pozri body 30 až 31). Členské štáty nevyhodnocovali nákladovú účinnosť svojich LPIS s cieľom lepšie naplánovať príslušné kontroly. Pomohlo by to vytvoriť účinnejšie systémy kontroly a podporiť akékoľvek budúce posudzovanie vplyvu politík (pozri body 32 až 33).

Zlepšovanie procesov na zvýšenie spoľahlivosti údajov LPIS a meranie výkonnosti

Odporúčanie 1 – Zlepšovanie procesov na zvýšenie spoľahlivosti údajov LPIS

Na základe kvantifikovanej analýzy nákladov a prínosov a posúdenia rizík by členské štáty mali v súčasnom období SPP posilniť svoje úsilie na zvýšenie spoľahlivosti údajov LPIS prostredníctvom včasných a dôkladných aktualizácií systému. Vzhľadom na zložitosť posudzovania na účely pomerného systému by členské štáty využívajúce túto možnosť mali v súčasnom období SPP vynaložiť ďalšie úsilie na vytvorenie katalógu pre pomerný systém s jasným opisom a hodnotiacimi kritériami a na využívanie doplnkových technických nástrojov s cieľom zvýšiť objektivitu analýzy ortozobrazení a zabezpečiť reprodukovateľnosť. Členské štáty by mali tiež zvážiť možnosť zaznamenávať vo svojich LPIS údaje o vlastníctve a právach na prenájom v prípade, že je to realizovateľné a nákladovo účinné.

Odporúčanie 2 – Meranie nákladovej účinnosti zavádzania LPIS

Členské štáty by mali v tomto období SPP s podporou Komisie vytvoriť a zaviesť rámec na posudzovanie nákladov na prevádzku a aktualizáciu LPIS. Členským štátom by to malo umožniť merať výkonnosť svojich LPIS a nákladovú účinnosť zlepšovania systému.

77

Ustanoveniami o LPIS v právnom rámci SPP na roky 2014 – 2020 sa zvýšil počet požiadaviek, ktoré musia členské štáty kontrolovať. Prispôsobenie LPIS požiadavkám ekologizácie pokračuje, nebolo však zatiaľ ukončené, a podmienky na úhradu ekologizačných platieb možno pomocou LPIS kontrolovať len čiastočne (pozri body 34 až 41). Iné prvky prospešné z hľadiska životného prostredia, akými sú krajinné znaky chránené v rámci krížového plnenia, nie sú zahrnuté v LPIS a v prípadoch, keď sa členské štáty dobrovoľne rozhodli ich zahrnúť, sme zistili výskyt nesprávnej registrácie v systéme (pozri body 42 až 43).

78

Zjednodušenie prebieha, ale zostáva výzvou napriek prínosu takých užitočných nástrojov, akým sú geopriestorové žiadosti o poskytnutie pomoci, keďže niektoré ustanovenia sa v skutočnosti buď nevyužívajú (2 % prah stability) alebo predstavujú výrazný problém z hľadiska vykonávania (pravidlo 100 stromov alebo nové kategórie oprávnenej pôdy). Súčasné úsilie na zjednodušenie LPIS nie je zatiaľ dokončené (pozri body 44 až 55).

Pohotovejšie riešenie právnej zložitosti

Odporúčanie 3 – Spoľahlivejšia registrácia trvalých environmentálnych znakov

Členské štáty by mali pomocou svojich LPIS zabezpečiť spoľahlivú identifikáciu a registráciu a potom účinné monitorovanie oblastí ekologického záujmu, trvalých trávnych porastov a nových kategórií pôdy. Mali by tiež posúdiť náklady v porovnaní s prínosmi, pokiaľ ide o zaradenie všetkých krajinných prvkov chránených v rámci krížového plnenia alebo agroenvironmentálnych režimov do LPIS s cieľom ďalej posilniť monitorovanie a ochranu takýchto prvkov prospešných z hľadiska životného prostredia a biodiverzity.

Odporúčanie 4 – Zefektívnenie niektorých pravidiel týkajúcich sa LPIS v súčasnom právnom rámci

Komisia by mala znovu preskúmať súčasný právny rámec s cieľom zjednodušiť a zefektívniť niektoré pravidlá týkajúce sa LPIS v nasledujúcom období SPP, napríklad opätovným zvážením potreby 2 % prahu stability a pravidla 100 stromov.

79

Monitorovanie zákonnosti a riadnosti v LPIS Komisiou sa v porovnaní s predchádzajúcim obdobím SPP zlepšilo. Komisia vykonáva audity komplexne, akčné plány sa zavádzajú podľa potreby a uplatňujú sa finančné opravy (pozri body 56 až 64).

80

Usmernenia Komisie týkajúce sa LPIS sa však v zásade sústreďujú na aspekty zákonnosti a riadnosti a nevenujú sa otázke, ako zlepšiť celkovú účinnosť systému LPIS. Komisia zaviedla najmä posudzovanie kvality LPIS s cieľom umožniť členským štátom aktívne zisťovať možné nedostatky v systéme a v prípade potreby prijímať nápravné opatrenia. Posudzovanie kvality by malo byť pridanou hodnotou LPIS, ale spoľahlivosť jeho výsledkov znižujú nedostatky v uplatňovaní metodiky (možno pre jej zložitosť), ale aj problémy v prístupe k výberu vzoriek (pozri body 65 až 69). Výsledky posudzovania kvality sa navyše účinne nevyužívajú na zlepšovanie údajov v LPIS, keďže nápravné akčné plány sa nie vždy vypracujú. Komisia dostatočne nevyužila výsledky posudzovania kvality na podporu zlepšovania v LPIS (pozri body 70 až 72).

Nové vymedzenie záujmu Komisie o zvyšovanie pridanej hodnoty posudzovania kvality LPIS v súčasnom období

Odporúčanie 5 – Zlepšenie reprezentatívnosti vzoriek určených na posudzovanie kvality

Komisia by mala pred začatím vykonávania posudzovania kvality v roku 2017 uskutočniť analýzu nákladov a prínosov s cieľom určiť, či by sa mohla zlepšiť reprezentatívnosť vzoriek určených na posudzovanie kvality tak, aby bolo možné dosiahnuť lepšie pokrytie súboru pozemkov v LPIS.

Odporúčanie 6 – Lepšie monitorovanie výsledkov posudzovania kvality

Počínajúc rokom 2016 by Komisia mala zlepšiť monitorovanie výsledkov posudzovania kvality analýzou nezrovnalostí v správach o posudzovaní kvality, následnými činnosťami, poskytovaním spätnej väzby členským štátom a v prípade potreby zabezpečením prípravy a vykonávania nápravných akčných plánov. Komisia by tiež mala vykonávať každoročnú podrobnú analýzu trendov pre jednotlivé členské štáty a druhy referenčných pozemkov, aby bolo možné včas identifikovať potenciálne problémy.

Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Phil WYNN OWEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 7. septembra 2016.

Za Dvor audítorov

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
predseda

Prílohy

Príloha I

Úrovne LPIS podľa článku 5 ods. 1 a článku 5 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 640/2014

οPlochy, ktoré zaberá orná pôda, trvalý trávny porast a trvalé pasienky alebo trvalé plodiny (článok 4 ods. 1 písm. e) nariadenia č. 1307/2013).

οPoľnohospodárska pôda s agroenvironmentálno-klimatickými záväzkami (článok 28 ods. 2 nariadenia č. 1305/2013).

οPodľa článku 32 ods. 2 písm. b) nariadenia č. 1307/2013 plochy, ktoré oprávňovali poľnohospodára na platby v roku 2008 v rámci režimu jednotnej platby alebo režimu jednotnej platby na plochu ustanovených v hlave III a v hlave IVA nariadenia (ES) č. 1782/2003 a ktoré:

i)už nezodpovedajú vymedzeniu pojmu „hektár, na ktorý možno poskytnúť podporu“ v dôsledku vykonávania smernice o biotopoch (92/43/EHS), rámcovej smernice o vode (2000/60/ES) a smernice o vtákoch (2009/147/ES);

ii)sú počas trvania príslušného záväzku konkrétneho poľnohospodára zalesnené podľa článku 31 nariadenia (ES) č. 1257/1999, článku 43 nariadenia (ES) č. 1698/2005 alebo článku 22 nariadenia (EÚ) č. 1305/2013 alebo podľa vnútroštátneho režimu, ktorého podmienky sú v súlade s článkom 43 ods. 1, 2 a 3 nariadenia (ES) č. 1698/2005 alebo článkom 22 nariadenia (EÚ) č. 1305/2013; alebo

iii)sú počas trvania príslušného záväzku konkrétneho poľnohospodára vyňaté z produkcie podľa článkov 22, 23 a 24 nariadenia (ES) č. 1257/1999, článku 39 nariadenia (ES) č. 1698/2005 alebo článku 28 nariadenia (EÚ) č. 1305/2013.

οInformácie určujúce maximálnu oprávnenú plochu na účely:

i)opatrení na rozvoj vidieka, ktoré sa vzťahujú na plochu;

ii)režimu základnej platby;

iii)režimu jednotnej platby na plochu;

iv)redistributívnej platby;

v)platieb na poľnohospodárske postupy prospešné pre klímu a životné prostredie;

vi)platieb pre oblasti s prírodnými prekážkami;

vii)platieb pre mladých poľnohospodárov;

viii)dobrovoľnej viazanej podpory;

ix)osobitných platieb na bavlnu;

x)režimu pre malých poľnohospodárov;

xi)POSEI (opatrenia pre najvzdialenejšie regióny);

xii)ostrovov v Egejskom mori.

οInformácie o lokalizácii a rozlohe oblastí ekologického záujmu.

οInformácie odôvodňujúce uplatňovanie osobitných ustanovení pre:

i)horské oblasti a iné oblasti, ktoré čelia významným prírodným alebo iným osobitným obmedzeniam v súlade s článkom 32 nariadenia (EÚ) č. 1305/2013;

ii)oblasti siete Natura 2000, na ktoré sa vzťahuje smernica 2000/60/ES;

iii)poľnohospodársku pôdu, na ktorej je povolené pestovanie bavlny podľa článku 57 nariadenia (EÚ) č. 1307/2013;

iv)plochy prirodzene ponechané v stave vhodnom na pastvu alebo pestovanie v súlade s článkom 4 ods. 1 písm. c) bod iii) nariadenia (EÚ) č. 1307/2013;

v)plochy určené členskými štátmi na regionálne alebo kolektívne plnenie povinností týkajúcich sa oblastí ekologického záujmu v súlade článkom 46 ods. 5 a 6 nariadenia (EÚ) č. 1307/2013;

vi)plochy oznámené Komisii v súlade s článkom 20 nariadenia (EÚ) č. 1307/2013;

vii)plochy s trvalým trávnym porastom citlivým z hľadiska životného prostredia, na ktoré sa vzťahuje smernica o biotopoch alebo smernica o vtákoch;

viii)ďalšie citlivé oblasti podľa článku 45 ods. 1 nariadenia (EÚ) č. 1307/2013;

ix)plochy určené členskými štátmi v súlade s článkom 48 nariadenia (EÚ) č. 1307/2013.

Príloha II

Posudzovanie kvality, ktoré sa uskutočnilo v roku 2015 – prvky kvality podľa úrovne plnenia

Prvá úroveň plnenia – posúdenie kvality LPIS | Prvý prvok kvality | Správne vyčíslenie maximálnej plochy, na ktorú možno poskytnúť podporu
Druhý prvok kvality | Podiel a rozloženie referenčných pozemkov, pri ktorých sa v maximálnej oprávnenej ploche zohľadňujú neoprávnené plochy alebo nezohľadňuje poľnohospodárska plocha
Tretí prvok kvality | Výskyt referenčných pozemkov s rozhodujúcimi nedostatkami¹
Druhá úroveň plnenia – identifikácia možných nedostatkov v LPIS | Štvrtý prvok kvality | Kategorizácia referenčných pozemkov, pri ktorých sa v maximálnej oprávnenej ploche zohľadňujú plochy, na ktoré nemožno poskytnúť podporu, nezohľadňuje sa poľnohospodárska plocha alebo ktoré majú rozhodujúci nedostatok²
Piaty prvok kvality | Pomer nahlásenej plochy k maximálnej oprávnenej ploche v rámci referenčných pozemkov
Šiesty prvok kvality | Celkový percentuálny podiel referenčných pozemkov, ktoré sa v priebehu rokov zmenili

Zdroj: Článok 6 nariadenia (EÚ) č. 640/2014 a portál JRC³.

1Poznámka: Pred rokom 2015 štvrtý prvok kvality.

2Poznámka: Pred rokom 2015 tretí prvok kvality.

3Pozri https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/LPISQA_Legacy/ETS/Decisions.

Odpovede Komisie

Zhrnutie

I

Komisia sa domnieva, že register pôdy LPIS vo výraznej miere prispieva k predchádzaniu chybám a znižovaniu úrovne chybovosti v schémach pomoci, v ktorých sa uplatňuje.

III Prvá zarážka

LPIS je kľúčovým prvkom integrovaného administratívneho a kontrolného systému. Je to nástroj, ktorý umožňuje vykonávať väčšinu administratívnych kontrol. Pomáha predchádzať chybám, odhaľovať ich a naprávať ich v počiatočných štádiách spracovania žiadostí o poskytnutie pomoci. LPIS okrem toho spolu s geopriestorovou žiadosťou o poskytnutie pomoci (GSAA) posilňuje prevenciu chýb z predchádzajúcich fáz a podporuje včasnú nápravu chýb.

Bez ohľadu na uvedené sú za aktualizáciu svojich LPIS a správnu interpretáciu ortozobrazení zodpovedné členské štáty. Metodika posudzovania kvality LPIS, ktorú vypracovala Komisia, pomáha členským štátom identifikovať nedostatky týkajúce sa nesprávneho spracovania alebo interpretácie fotografických snímok a prijímať nápravné opatrenia.

III Tretia zarážka

Komisia od kontrolovaného obdoba zintenzívnila monitorovanie výsledkov posudzovania kvality LPIS.

IV a)

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

Pokiaľ ide o relevantnosť, vhodnosť a užitočnosť kontrol prostredníctvom LPIS, či poľnohospodár môže pôdu skutočne využívať, pozri odpoveď Komisie na bod 30.

IV b)

Komisia prijíma odporúčanie, aby podporila členské štáty uľahčením výmeny najlepších postupov a vykonaním štúdie uskutočniteľnosti.

IV c)

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

IV d)

Komisia toto odporúčanie prijíma.

Preskúmajú sa všetky pravidlá súvisiace s LPIS a v prípade potreby sa zrevidujú v novej SPP po roku 2020.

IV e)

Komisia toto odporúčanie prijíma.

Monitorovanie reprezentatívnosti vzoriek je súčasťou kontinuálneho procesu.

IV f)

Komisia toto odporúčanie prijíma a už ho začala realizovať.

Pri uplatňovaní nárokov v roku 2014 a 2015 sa členským štátom poskytla spätná väzba k vykázanému posudzovaniu kvality LPIS v podobe oficiálnych listov vrátane poznámok k požadovaným, ale nevykonaným nápravným opatreniam.

Všetky nápravné opatrenia sa zanalyzovali a v prípade opatrení považovaných za neprimerané alebo nedostatočné sa vyžiadali zrevidované nápravné opatrenia. Komisia vyvíja a používa osobitné posúdenie rizika ako súčasť svojich monitorovacích úloh ako prostriedok umožňujúci zistiť, ktoré členské štáty môžu mať problémy so správnym uplatňovaním metodiky posudzovania kvality LPIS, vrátane odhaľovania problémov v systéme a ich riešenia prostredníctvom vhodných nápravných opatrení.

Časť I

13

LPIS je základným kameňom systému IACS a kľúčovým nástrojom na kontrolu väčšiny priamych platieb. Spoľahlivý, aktuálny a presný systém LPIS je veľmi dôležitý pre plnenie cieľov politiky. Užitočný môže byť aj pre členské štáty, aby mohli preskúmať nákladovú účinnosť svojho systému s cieľom zlepšiť výkonnosť.

20

Pokiaľ ide o prípady oneskoreného ortozobrazovania vkladaného do LPIS, Komisia pri mnohých príležitostiach odporúčala členským štátom, aby si svoj LPIS aktualizovali ešte pred začatím postupu podávania žiadostí¹.

22

Komisia sa domnieva, že výsledky posudzovania kvality LPIS pochádzajúce zo štatisticky reprezentatívnej vzorky vykazujú nadhodnotenie pod 2 % na úrovni EÚ. Správne stanovenie maximálnej plochy každého referenčného pozemku, na ktorý možno poskytnúť podporu, v systéme LPIS, nie je realistické bez obrovských nákladov².

Rámček 2 – Príklady nesprávnych posúdení maximálnej plochy na ktorú možno poskytnúť podporu, ktorá sa mohla identifikovať prostredníctvom interpretácie fotografických snímok

Pokiaľ ide o príklady súdne stanoveného nesprávneho posúdenia maximálnej plochy, na ktorú možno poskytnúť podporu, Komisia takéto posúdenie nespochybňuje. Tieto konkrétne prípady uvedené v príkladoch však nie sú reprezentatívne pre iné LPIS ako také. Rôzne LPIS v rámci EÚ sa v mnohých aspektoch líšia a veľmi rozdielna je aj charakteristika poľnohospodárskych oblastí v EÚ.

23

Komisia odporúčala členským štátom vykonávať rýchle návštevy v teréne v prípade pochybností o záveroch týkajúcich sa oprávnenosti na základe interpretácie fotografických snímok. Ako sa uvádza v bode 25, rýchle návštevy v teréne sú nákladné, a preto Komisia poskytla usmernenia, platformy a semináre s cieľom zefektívniť interpretáciu fotografických snímok.

29

V technickom usmernení k pomernému systému pre trvalé trávnaté porasty, DS-CDP-2015-06 final, sa stanovujú najlepšie postupy na podporu členských štátov pri uplatňovaní pomerného systému.

Na seminári o kontrole a riadení poľnohospodárskej pôdy v systéme IACS v dňoch 23. – 25. mája 2016 sme ako potenciálny nástroj sprístupnili aj technológiu LIDAR (Detekcia a meranie dĺžky svetla), ktorá sa používa v Španielsku.

30

V právnych predpisoch EÚ sa nevyžaduje, aby sa do LPIS doplňovali informácie o tom, či poľnohospodár môže pozemky skutočne využívať. Systematické krížové kontroly s informáciami o tom, či má poľnohospodár pozemky k dispozícii, nie sú potrebné. Komisia odporúča, aby členské štáty v prípade pochybností v súvislosti s tým, či poľnohospodár pôdou skutočne disponuje, vykonávali kontroly na mieste.

32

V rámci zdieľaného hospodárenia členské štáty v rámci platného právneho rámca rozhodnú o nákladovo najúčinnejšom spôsobe vykonávania SPP. Komisia usporiadala niekoľko seminárov s cieľom šíriť najlepšie postupy vrátane takých tém, ako je spôsob identifikácie a zatriedenia poľnohospodárskej pôdy s cieľom zlepšiť nákladovú účinnosť.

33

Komisia si je vedomá nákladov spojených s hlavnými funkciami LPIS a pri navrhovaní právnych predpisov EÚ to berie do úvahy. Okrem toho sú jednotlivé LPIS veľmi rôznorodé a členské štáty si vyberajú rôzne možnosti realizácie. V rámci zdieľaného hospodárenia je na členských štátoch, aby si zvolili vlastné politické rozhodnutia pri zohľadnení nákladovej účinnosti svojho LPIS.

Časť II

38

Prostredníctvom usmernení týkajúcich sa LPIS sa členské štáty upozorňujú na požiadavky a modality týkajúce sa geolokalizácie trvalých trávnych porastov (na najmenšiu možnú mieru). Prostredníctvom posudzovania kvality LPIS, a to najmä prvku kvality 2, musia členské štáty posúdiť kvalitu tejto klasifikácie a v prípade potreby prijať vhodné nápravné opatrenia.

Rámček 8 – nedostatky v monitorovaní trvalých trávnych porastov

Pri analýze výsledkov posudzovania kvality LPIS sa zistilo, že klasifikácia poľnohospodárskej pôdy je jedným z hlavných bodov, v ktorých členské štáty prijímajú nápravné opatrenia.

Pozri tiež odpoveď Komisie na bod 38.

40

Hoci Komisia odporúča členským štátom, aby do LPIS začlenili všetky potenciálne oblasti ekologického záujmu v úrovni oblasti ekologického záujmu LPIS, v kontexte iniciatívy zameranej na zjednodušenie Komisia zmiernila minimálne požiadavky, pokiaľ ide o úplnosť úrovne oblasti ekologického záujmu. V časti 5.10 príslušného usmernenia o úplnosti úrovne oblasti ekologického záujmu (DSCG/2014/31 REV 1) sa uvádza minimálna požiadavka, že úroveň oblasti ekologického záujmu musí po overení a pred platbou zahŕňať prinajmenšom všetky nahlásené oblasti ekologického záujmu, ktoré sú stabilné v čase.

44

Zjednodušenie SPP je priebežný proces, ktorý sa riadi tromi hlavnými zásadami: žiadne zmeny základného aktu (stabilita politiky); prospech poľnohospodára; zabezpečenie riadneho finančného hospodárenia. Komisia potvrdzuje svoj názor, že zjednodušenie sa týka aj LPIS.

45

Zavedenie geopriestorovej žiadosti o poskytnutie pomoci predstavuje zjednodušenie pre poľnohospodárov vo fáze podávania žiadostí. Podobne aj 2 % prah stability má za cieľ predísť tomu, aby platobné agentúry zbytočne a príliš často neaktualizovali referenčné pozemky v LPIS o drobné odchýlky v meraných oblastiach. Napokon aj predpis týkajúci sa maximálnej hustoty stromov (tzv. pravidlo 100 stromov) má za cieľ poskytnúť jasné, jednoduché a jednoznačné kritériá na posudzovanie oprávnenosti pozemkov s rozptýlenými stromami.

46

Z údajov Komisie vyplýva, že 14 členských štátov, 4 nemecké spolkové krajiny a Flámsko vykazovali plné pokrytie územia už v roku 2015, hoci pokrytie minimálne 25 % je povinnosťou až od roku 2016.

48

Geopriestorová žiadosť o poskytnutie pomoci je aj poľnohospodárov jednoznačným zjednodušením. Ak sa im poskytnú stabilné a spoľahlivé informácie, v štádiu podávania žiadosti im stačí jednoducho „kliknúť a potvrdiť“ platnosť vopred určených informácií.

50

S cieľom stanoviť plochu trvalého trávneho porastu, na ktorú možno poskytnúť podporu, by členské štáty mohli využiť pomerný systém alebo systém maximálnej hustoty stromov (tzv. pravidlo 100 stromov). V oboch variantoch by členské štáty mali vopred zanalyzovať a určiť druhy, ktoré sa považujú za vhodné na spásanie, ktoré nebudú vylúčené z oprávnenej plochy. Zvýšené administratívne zaťaženie vyplýva priamo z rozhodnutia členských štátov.

Cieľom systému maximálnej hustoty stromov a pomerného systému je poskytnúť vnútroštátnym správnym orgánom jednoduchší a jednoznačnejší prostriedok na posúdenie maximálnej plochy referenčných pozemkov, na ktoré možno poskytnúť podporu a na ktorých sa nachádzajú roztrúsené stromy, pretože vymedzovať každý neoprávnený strom by bolo zložité.

52

LPIS je účinný nástroj na kontrolu stabilných prvkov oprávnenosti poľnohospodárskych pozemkov, ale skutočne existujú určité podmienky oprávnenosti, ako napríklad činnosti údržby, ktoré sú náročnejšie na kontrolu prostredníctvom LPIS. V LPIS dochádza k rozdielnemu zaobchádzaniu medzi neobhospodarovanou pôdou (t. j. bez poľnohospodárskej činnosti) a opustenou pôdou. Na žiadnu z nich nemožno poskytnúť podporu, no neobhospodarovaná pôda môže byť len dočasným javom, kým v prípade opustenej pôdy je pravdepodobnejšie, že bude trvalo neoprávnená.

53

Pozri odpovede Komisie na bod 23 a 33.

55

Komisia sa domnieva, že zjednodušenie spomínané v písm. b) je prospešné pre príjemcov, ako aj pre platobné agentúry.

Časť III

56

Posudzovanie kvality LPIS je každoročný proces, ktorého hlavným cieľom je zlepšiť kvalitu a spoľahlivosť LPIS analýzou zistených technických nedostatkov a prijímaním nápravných opatrení na ich odstránenie.

59

Komisia pri vypracúvaní usmerňovacích dokumentov a technických usmernení v úzkej spolupráci s členskými štátmi zohľadňovala najlepšie postupy a nákladovú účinnosť.

64

V súvislosti s rozpočtovými rokmi sa ustanovujú finančné korekcie, takže žiadosti predložené v roku, v ktorom sa uplatnil nárok, sa vyplatia v nasledujúcom finančnom roku. Okrem toho finančné korekcie obyčajne zahŕňajú výdavky vynaložené v období 24 mesiacov pred začatím vyšetrovania. Pravidlo 24 mesiacov umožňuje pokryť dlhšie obdobia, a tak predĺžiť ochranu rozpočtu EÚ.

65

Základný prvok kontroly posudzovania kvality LPIS je referenčný pozemok LPIS, ktorý pôsobí ako množina pre poľnohospodársku oblasť, ktorá môže byť predmetom žiadosti o poskytnutie podpory.

Posudzovanie kvality LPIS je plánované ako systematická a konzistentná revízia rôznych systémov vytvorených nezávisle členskými štátmi. Jeho cieľom je odhaliť možné nedostatky týchto systémov, aby ich členské štáty mohli odstrániť z vlastnej iniciatívy.

Opakovane sa rozoslali návrhy (umožňujúc členským štátom reagovať) s cieľom zabezpečiť zhromaždenie a riadne zváženie všetkých platných pripomienok zo strany členských štátov pred prijatím konečného znenia.

Väčšinu metodických revízií si vyžiadali zmeny zavedené do právnych predpisov a osobitné požiadavky subjektov zainteresovaných v LPIS (členských štátov) s cieľom lepšie zohľadniť ich konkrétne spôsoby vykonávania LPIS.

66

Metodika posudzovania kvality LPIS je v podstate jednoduchá. Zaznamenané údaje sa porovnávajú s údajmi nameranými počas tohto hodnotenia a výsledky sa následne analyzujú.

Zjavná zložitosť aktuálneho usmernenia vyplýva zo i) zavedenia procesných alternatív, ktoré si vyžiadali členské štáty, aby prispôsobili svoje rôzne stratégie vykonávania LPIS, a ii) formátu rozsiahlej dokumentácie vychádzajúcej z noriem radu ISO 19100.

Rámček 11 – Príklady nesprávneho alebo nejednotného uplatňovania metodiky posudzovania kvality

Bez ohľadu na potenciálny problém v Severnom Porýní-Vestfálsku Komisia systematicky nepovažuje posudzovanie kvality LPIS za skreslené, keď sa určitý počet pozemkov vzorovej populácie aktualizoval v rámci systematickej aktualizácie LPIS v období od výberu vzorky do vykonania samotného posudzovania. Takáto situácia môže vyjadrovať účinné riadenie aktualizácie LPIS.

Komisia počas seminárov LPIS/OTSC v rokoch 2014 a 2015 zorganizovala niekoľko stretnutí, aby členské štáty upozornila na potrebu návštev v teréne.

V zásade štyroch očí zavedenej v systéme ETS 6.0 sa výslovne stanovuje potreba nezávislého prevádzkovateľa.

Spoločná odpoveď Komisie na body 67 a 68

V roku 2015 sa zaviedla zmena v spôsobe výberu vzoriek a túto otázku malo riešiť zabezpečenie snímky. Výber vzoriek zón na účely posudzovania kvality a výber vzorky referenčných pozemkov určených na analýzu vykonáva od roku 2015 Komisia nezávisle od členských štátov. Rovnaká metodika sa v súčasnosti uplatňuje pre všetky LPIS, čím sa zabezpečuje reprezentatívnosť populácie a konzistentnosť v rámci EÚ a v priebehu času.

Rámček 12 – Niektoré nedostatky zistené pri výbere vzoriek na posudzovanie kvality v úkonoch posudzovania kvality v rokoch 2010 až 2014

Keďže zóny na diaľkový prieskum sa väčšinou vybrali náhodne, všetky referenčné pozemky mali v zásade rovnakú šancu, že budú vybrané. Zodpovednosť za výber referenčných pozemkov sa aj napriek tomu presunula na JRC s cieľom zabezpečiť lepší a nezaujatý výber vzoriek.

70

Ak sa pri posudzovaní nálezov zistia konkrétne nedostatky, ktoré si vyžadujú osobitný zásah, očakáva sa plán nápravných opatrení. Rozhodnutie o takomto pláne by sa malo prijať len po zhodnotení zistení z posúdenia kvality LPIS.

Komisia pri analýze posudzovania kvality LPIS zistila prípady so zlyhaním kritického prvku kvality bez toho, aby členské štáty prijali nejaké nápravné opatrenia. Členské štáty boli na to upozornené počas seminárov o LPIS a od roku 2015 sa tieto prípady podrobne sledujú.

Spoločná odpoveď Komisie na body 71 a 72

Od roku 2015 sa uplatňuje kompletné sledovanie hlásení za obdobie, na ktoré sa vzťahuje audit. Správy o posudzovaní kvality a nápravných opatreniach poskytnuté členskými štátmi sa však zanalyzovali od roku 2014.

Komisia sa zameriavala na spoľahlivosť a jednotnosť údajov uvedených v správach. Počas intenzívnejšieho monitorovania posudzovania kvality LPIS sa vykoná analýza trendov, ak sa to bude považovať za vhodné. Keďže metodika posudzovania kvality sa počas rokov vyvíjala, celková analýza trendov nie je jednoznačná, keďže údaje nie sú úplne porovnateľné.

Komisia má v úmysle vykonať v niektorých členských štátoch návštevy zamerané na podporu implementácie s cieľom pomôcť im pri zlepšovaní kvality ich LPIS.

Komisia si uvedomovala, že výsledky posudzovania kvality LPIS za rok uplatňovania nárokov 2011 neboli v tom čase práve najspoľahlivejšie, pretože išlo o prvý skúšobný rok.

Závery a odporúčania

76

V právnych predpisoch EÚ sa nevyžaduje, aby sa do LPIS doplňovali informácie o tom, či poľnohospodár môže pozemky skutočne využívať. Systematické krížové kontroly s informáciami o tom, či má poľnohospodár pozemky k dispozícii, nie sú potrebné. Komisia odporúča, aby členské štáty v prípade pochybností v súvislosti s tým, či poľnohospodár pôdou skutočne disponuje, vykonávali kontroly na mieste.

Odporúčanie 1 – zlepšovanie procesov na zvýšenie spoľahlivosti údajov LPIS

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

Odporúčanie 2 – meranie nákladovej účinnosti zavádzania LPIS

Komisia prijíma toto odporúčanie s cieľom podporiť členské štáty prostredníctvom uľahčovania výmeny najlepších postupov a realizácie štúdie uskutočniteľnosti.

78

Cieľom 2 % prahu stability je zabrániť tomu, aby platobné agentúry zbytočne a príliš často aktualizovali referenčné pozemky v LPIS o drobné odchýlky vymeranej plochy. Napokon aj predpis týkajúci sa maximálnej hustoty stromov (tzv. pravidlo 100 stromov) má za cieľ poskytnúť jasné, jednoduché a jednoznačné kritériá na posudzovanie oprávnenosti pozemkov s rozptýlenými stromami.

Odporúčanie 3 – spoľahlivejšia registrácia trvalých environmentálnych znakov

Toto odporúčanie je určené členským štátom.

Odporúčanie 4 – zefektívnenie niektorých pravidiel týkajúcich sa LPIS v súčasnom právnom rámci

Komisia toto odporúčanie prijíma.

Preskúmajú sa všetky pravidlá súvisiace s LPIS a v prípade potreby sa zrevidujú v novej SPP po roku 2020.

80

Pokiaľ ide o posúdenia kvality LPIS, ktoré Komisii poslali členské štáty, v prípade potreby sa od členských štátov požaduje formálna spätná väzba vrátane objasnenia obsahu plánov nápravných opatrení (alebo ich absencie). Okrem toho sa počas každoročných seminárov s členskými štátmi prezentujú a rozoberajú všeobecné výsledky a pozorovania. V roku 2016 boli vznesené pripomienky aj vo výbore pre priame platby s cieľom zvýšiť informovanosť zástupcov členských štátov o skutočných výhodách posudzovania kvality LPIS pre skvalitnenie ich LPIS. (Pozri aj odpoveď Komisie na body 70 a 22.)

Komisia neustále monitoruje prístup k výberu vzoriek.

Odporúčanie 5 – zlepšenie reprezentatívnosti vzoriek určených na posudzovanie kvality

Komisia toto odporúčanie prijíma.

Monitorovanie reprezentatívnosti vzoriek je súčasťou kontinuálneho procesu.

Odporúčanie 6 – lepšie monitorovanie výsledkov zabezpečovania kvality

Komisia toto odporúčanie prijíma a už ho začala vykonávať.

Pri uplatňovaní nárokov v roku 2014 a 2015 sa členským štátom poskytla spätná väzba k vykázanému posudzovaniu kvality LPIS v podobe oficiálnych listov vrátane poznámok k požadovaným, ale nevykonaným nápravným opatreniam.

Všetky nápravné opatrenia sa zanalyzovali a v prípade opatrení považovaných za neprimerané alebo nedostatočné sa vyžiadali zrevidované nápravné opatrenia. Komisia vyvíja a používa osobitné posúdenie rizika ako súčasť svojich monitorovacích úloh ako prostriedok umožňujúci zistiť, ktoré členské štáty môžu mať problémy so správnym uplatňovaním metodiky posudzovania kvality LPIS, vrátane odhaľovania problémov v systéme a ich riešenia prostredníctvom vhodných nápravných opatrení.

1To sa výslovne uvádza v časti 4.4 dokumentu DS-CDP-2015-11- FINAL- LPIS Update („cieľom je zabezpečiť, aby boli nové snímky pripravené a k dispozícii na použitie v procese geopriestorových žiadostí o poskytnutie pomoci“). Okrem toho sa vysvetľuje, že spracovanie ortozobrazení by za normálnych okolností nemalo trvať dlhšie ako 3 mesiace.

2V analýze výsledkov posudzovania kvality LPIS sa odhaduje priemerné významné nadhodnotenie maximálnej plochy každého referenčného pozemku, na ktorý možno poskytnúť podporu, (QE1b-/LIB) pre Európsku úniu takto: 2013: 0,93 %, 2014: 1,14 %, 2015: 0,64 %. Tieto údaje vyčísľujú systémové skreslenie (QE1a) takto: 2013: +0,41 %, 2014: –1,16 %, 2015: –0,34 %. V príslušných rokoch sa skontrolovalo 39 700, 42 550 a 41 300 referenčných pozemkov.

QJ-AB-16-025-SK-E    ISSN 1977-5776

Systém identifikácie poľnohospodárskych pozemkov (LPIS) je systém informačných technológií založený na fotografiách poľnohospodárskych pozemkov využívaný na kontrolu platieb v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP), ktoré v roku 2015 dosiahli sumu približne 45,5 mld. EUR. Dospeli sme k záveru, že LPIS je užitočným nástrojom na určovanie oprávnenosti poľnohospodárskej pôdy, jeho riadenie by sa však mohlo ďalej zlepšovať. Zistili sme určité nedostatky v procesoch LPIS, ktoré majú vplyv na schopnosť členských štátov spoľahlivo kontrolovať oprávnenosť pôdy. Zistili sme, že členské štáty dosiahli pokrok v modernizácii svojich LPIS s cieľom splniť požiadavky SPP na roky 2014 – 2020. LPIS však zatiaľ neboli úplne prispôsobené ekologizácii. Komisia zlepšila svoje monitorovanie LPIS, ale dostatočne sa nesústredila na výkonnosť LPIS.