EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx

Spletišče: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu. Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5949-3 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/81655 | QJ-AB-16-025-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-5945-5 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/57400 | QJ-AB-16-025-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5956-1 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/83708 | QJ-AB-16-025-SL-E

© Evropska unija, 2016

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

Za uporabo ali reprodukcijo fotografij na straneh 17, 18, 19, 22 in 23, katerih lastnik ni Evropsko računsko sodišče, je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnika avtorskih pravic.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Dogodek | Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije | 3.6.2015
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) | 13.6.2016
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku | 7.9.2016
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih | 13.9.2016

SL
2016

št. 25

Posebno poročilo

Identifikacijski sistem za
zemljišča je koristno orodje
za določanje upravičenosti
kmetijskih zemljišč, vendar
bi bilo mogoče njegovo
upravljanje še izboljšati

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat I, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Phil Wynn Owen in ki je specializiran za področje trajnostne rabe naravnih virov. Revizijo je vodil član Sodišča Nikolaos Milionis, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Ioulia Papatheodorou, ataše v njegovem kabinetu Kristian Sniter, vodilni upravni uslužbenec Helder Faria Viegas, vodja naloge Jan Huth in namestnica vodje naloge Ramona Bortnowschi. Revizijsko ekipo so sestavljali revizorji Marius Cerchez, Jindrich Dolezal, Blanka Happach, Christine Kleinsasser, Sven Kölling, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti, Bruno Scheckenbach in Maciej Szymura. Jezikovno pomoč sta zagotavljala Tom Everett in Michael Pyper, tajniško pa Monika Schmidt.

Od leve proti desni: I. Papadakis, I. Papatheodorou, H. Faria Viegas, N. Milionis, M. Szymura, J. Huth, K. Sniter, R. Bortnowschi, R. Resegotti.

Kazalo

Glosar

Povzetek

Uvod

Ozadje

Specifikacije LPIS

Obseg in cilji revizije ter revizijski pristop

Del I – Kljub dobrim dosežkom pri izvajanju identifikacijskih sistemov za zemljišča so še vedno mogoče izboljšave

Dobri dosežki pri izvajanju LPIS

Ortofoto posnetki so bili večinoma posodobljeni

Fotointerpretacija ni bila vedno zanesljiva ali neovrgljiva

Sorazmerni sistem se ni vedno zanesljivo uporabljal

Polavtomatizirana orodja za odkrivanje so se preizkušala, vendar še ne delujejo

Nekateri LPIS so zajemali informacije o tem, ali so zemljišča kmetu dejansko na voljo

Na voljo ni bilo dovolj informacij, da bi bilo mogoče v celoti oceniti stroškovno učinkovitost izvajanja LPIS

Del II – Identifikacijski sistem za zemljišča se je posodabljal, da bi ustrezal zahtevam reforme SKP

Države članice so napredovale pri prilagajanju LPIS obveznostim zelene komponente, vendar prilagoditev še ni bila končana

Poenostavljanje poteka, vendar ostaja izziv

Del III – Komisija je izboljšala svoje spremljanje LPIS, vendar se ni dovolj osredotočila na njegovo uspešnost

Smernice Komisije, povezane z LPIS, so se v primerjavi s prejšnjim obdobjem SKP izboljšale

Z akcijskimi načrti in finančnimi popravki so se odpravljale pomanjkljivosti v LPIS

Zanesljivost rezultatov ocenjevanja kakovosti LPIS so spodkopavale slabosti v metodologiji in izvedbi

Rezultati ocenjevanja kakovosti se niso dovolj uporabljali za izboljšanje kakovosti podatkov v LPIS

Zaključki in priporočila

Priloga I | — | Sloji LPIS, kot so navedeni v členih 5(1) in 5(2) Uredbe (EU) št. 640/2014
Priloga II | — | Ocenjevanje kakovosti leta 2015 – elementi kakovosti po razredu skladnosti

Odgovori Komisije

Glosar

Element kakovosti: Eden od šestih posebnih komponent, ki se pri ocenjevanju kakovosti uporabljajo za oceno kakovosti LPIS in ugotavljanje njegovih slabosti (člen 6 Uredbe (EU) št. 640/2014).

Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS): Ta sklad financira neposredna plačila kmetom, ukrepe za upravljanje kmetijskih trgov in več drugih ukrepov, kot so veterinarski ukrepi in ukrepi za zdravje rastlin, programi za hrano in informacijske dejavnosti.

Generalni direktorat Evropske komisije za kmetijstvo in razvoj podeželja (GD za kmetijstvo in razvoj podeželja): GD za kmetijstvo in razvoj podeželja je odgovoren za izvajanje politike na področju kmetijstva in razvoja podeželja, vključno s podporo kmetijam, tržnimi ukrepi, razvojem podeželja, politiko kakovosti, finančnimi in pravnimi zadevami ter analizo in vrednotenjem, in za mednarodne odnose v zvezi s kmetijstvom.

Geoprostorska vloga za pomoč: Vnaprej pripravljen obrazec za vlogo za pomoč in ustrezno grafično gradivo za kmete, zagotovljena v okviru računalniškega vmesnika, ki temelji na geografskih informacijah, kakor je omenjen v členu 72(3) Uredbe (EU) št. 1306/2013¹. Uporablja se za obdelavo prostorskih in alfanumeričnih podatkov o prijavljenih površinah.

Identifikacijski sistem za zemljišča (LPIS): geografski informacijski sistem, ki IAKS omogoča geolociranje, prikaz in prostorsko integracijo njegovih sestavnih podatkov, kot je določeno v členu 70 Uredbe (EU) št. 1306/2013 in členu 5 Uredbe (EU) št. 640/2014². Vsebuje različne zbirke prostorskih podatkov iz več virov, ki skupaj sestavljajo evidenco vseh kmetijskih površin (referenčne parcele) v zadevni državi članici in največjih upravičenih površin v okviru različnih shem pomoči EU v okviru prvega in drugega stebra SKP. LPIS uporabljajo alfanumerične in grafične elemente.

Integrirani administrativni in kontrolni sistem (IAKS): Integriran sistem, ki ga sestavljajo podatkovne zbirke o kmetijskih gospodarstvih, vlogah, kmetijskih površinah in plačilnih pravicah (v državah članicah, ki uporabljajo shemo enotnega plačila). Te podatkovne zbirke se uporabljajo za upravne navzkrižne preglede vseh vlog za pomoč za večino ukrepov EKJS (npr. shema enotnega plačila, shema enotnega plačila na površino ali druga neposredna plačila).

Izjava o zanesljivosti: Rezultat letnih revizij računovodskih izkazov in skladnosti, s katerimi preučimo zanesljivost računovodskih izkazov EU in pravilnost z njimi povezanih transakcij. Izjava o zanesljivosti z ugotovitvami in zaključki je objavljena v našem letnem poročilu.

Izvršljiv testni nabor (Executable Test Suite (ETS)): Nabor testnih primerov (elementi kakovosti), ki so namenjeni preizkušanju LPIS, da se pokaže, da se obnaša na določene načine.

Kmetijska dejavnost: (i) Proizvodnja, vzreja ali gojenje kmetijskih proizvodov in kmetijska reja živali, (ii) vzdrževanje kmetijskega zemljišča v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, ali (iii) izvajanje minimalne dejavnosti, kot jo opredelijo države članice, na kmetijskih zemljiščih, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo.

Kmetijska parcela: Strnjena površina zemljišča, ki jo prijavi en kmet in ne zajema več kot ene skupine kmetijskih rastlin.

Kmetijska površina: Katera koli površina, ki se uporablja kot orno zemljišče, trajno travinje, trajni pašnik ali trajni nasad.

Kmetijsko-okoljsko-podnebni ukrepi: Kmetijsko-okoljsko-podnebni ukrepi so med najpomembnejšimi ukrepi razvoja podeželja, kar zadeva finančno dodelitev iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja. Z njimi se skuša doseči javne koristi v zvezi z okoljem in podnebjem.

Kontrolno območje za ocenjevanje kakovosti LPIS: Naključno izbrano območje, ki se uporablja za inšpekcijske preglede v okviru ocenjevanja kakovosti, za katerega so na voljo posodobljeni nacionalni ortofoto posnetki ali podatki, pridobljeni z daljinskim zaznavanjem z zelo visoko resolucijo.

Največja upravičena površina: Število hektarov, ki so potencialno upravičeni v okviru določene sheme pomoči ali podpornega ukrepa. V okviru LPIS je največja upravičena površina med drugim omejena z referenčno površino referenčne parcele.

Navzkrižna skladnost: Mehanizem, v okviru katerega morajo kmetje, da bi plačila prejeli v celoti, upoštevati sklop osnovnih pravil v zvezi z okoljem, javnim zdravjem in zdravjem živali, dobrobitjo živali in/ali gospodarjenjem z zemljišči.

Obiski na terenu: Ad hoc obiski na terenu, ki se izvajajo pri posodabljanju LPIS ali ocenjevanju kakovosti zaradi razjasnitve, če fotointerpretacija ne zadošča za oceno obsega upravičenosti referenčne parcele.

Ocenjena stopnja napake: Letna najboljša ocena napake, ki vpliva na razred plačil, po izračunu Sodišča. Izračuna se na podlagi rezultatov preizkusov, ki se izvedejo za reprezentativni vzorec transakcij, izrazi pa kot odstotek napačnih plačil v skupni vrednosti plačil. Obstaja 95-odstotna zanesljivost, da je ta delež znotraj intervala zaupanja, omejenega s spodnjo in zgornjo mejo.

Ocenjevanje kakovosti: Letno ocenjevanje, v okviru katerega države članice ali regije preizkušajo zanesljivost svojih podatkov LPIS na podlagi nekaterih elementov kakovosti. Metodologijo ocenjevanja kakovosti razvija in izpopolnjuje Skupno raziskovalno središče. Rezultate ocenjevanja spremlja GD za kmetijstvo in razvoj podeželja.

Ortofoto posnetki: Fotografije, slike in drugi letalski ali satelitski posnetki, ki so pretvorjeni v ortogonalno projekcijo (pri čemer se popravi izkrivljenost).

Plačilna agencija: Organ države članice, ki je odgovoren za upravljanje kmetijskih subvencij.

Posodobitev LPIS: Dejavnosti v zvezi z LPIS, s katerimi države članice evidentirajo spremembe, ki sčasoma nastanejo na zemljiščih, npr. z risanjem pravilnih meja parcel, ugotavljanjem stopnje upravičenosti kmetijskih zemljišč, vrisovanjem neupravičenih površin, opredeljevanjem kategorij sorazmernosti za vsako zadevno referenčno parcelo itd. To zajema tudi dejavnosti v zvezi z LPIS, s katerimi države članice zagotavljajo, da so njihovi LPIS skladni z najnovejšimi regulativnimi in tehničnimi zahtevami.

Površina z ekološkim pomenom: Površina, ki je v skladu s členom 46 Uredbe (EU) št. 1307/2013³ opredeljena za pridobivanje koristi za okolje, izboljšanje biotske raznovrstnosti in ohranjanje privlačnosti krajine. Površine z ekološkim pomenom lahko zajemajo krajinske značilnosti, varovalne pasove, pogozdene površine, zemljišča v prahi, površine s kmetijskimi rastlinami, ki vežejo dušik itd.

Pregled na kraju samem: Preverjanje zakonitosti in pravilnosti transakcij v zvezi s pomočjo na površino, ki ga opravijo inšpektorji plačilne agencije. Preverjanje zajema obisk prostorov upravičenca ali pregled novejših satelitskih posnetkov parcel (tj. daljinsko zaznavanje). Takšne preglede je treba izvajati sistematično in vsako leto za določen vzorec kmetijskih gospodarstev. Pri velikih shemah, kot so shema osnovnega plačila, shema enotnega plačila na površino ali večina ukrepov razvoja podeželja, ter pogojih zanje se pregledi na kraju samem opravijo za 5 % vseh zadevnih upravičencev.

Prijavljena površina: Skupna prijavljena površina (s strani vseh kmetov) za referenčno parcelo, ki jo plačilna agencija uporabi za nadaljnjo obdelavo.

Referenčna parcela: Geografsko razmejena površina, ki ohranja enotno identifikacijo, kakor je zavedena v identifikacijskem sistemu za kmetijske parcele iz člena 70 Uredbe (EU) št. 1306/2013, s privzeto vrednostjo potencialno upravičenih hektarov v okviru določene sheme pomoči ali podpornega ukrepa.

Shema osnovnega plačila: Kmetijska shema, upravljana na podlagi plačilnih pravic, ki se dodelijo kmetom v prvem letu uporabe sheme in jih kmetje vsako leto aktivirajo.

Skupno raziskovalno središče Evropske komisije: Interna znanstvena služba Evropske komisije, ki zaposluje znanstvenike za izvajanje raziskav ter zagotavljanje neodvisnih znanstvenih nasvetov in podpore za politiko EU. Enota Skupnega raziskovalnega središča za spremljanje kmetijskih virov (MARS) razvija in posodablja metodologijo za ocenjevanje kakovosti.

Sloj LPIS: Vizualni prikaz geografskega sklopa podatkov v katerem koli okolju digitalnih zemljevidov. Konceptualno je sloj plast geografske resničnosti na določenem območju.

Trajno travinje in trajni pašniki (skupno ime zanje je „trajno travinje”): Zemljišče, ki se uporablja za gojenje trave ali drugih zelenih krmnih rastlin naravno (samozasejane) ali s setvijo (posejane) in ki najmanj pet let ni bilo vključeno v kolobarjenje kmetijskega gospodarstva. Vključuje lahko tudi drugo vegetacijo, kot so grmičevje in/ali drevesa, ki se lahko uporabljajo za pašo pod pogojem, da so trave in druge zelene krmne rastline prevladujoče. Zadevne države članice se lahko odločijo, da v opredelitev vključijo zemljišča, ki se lahko uporabljajo za pašo in so del uveljavljenih lokalnih praks, pri katerih trave in druge zelene krmne rastline na površinah za pašo tradicionalno ne prevladujejo.

Trave ali druge zelene krmne rastline: Vse zelene rastline, ki tradicionalno rastejo na naravnih pašnikih ali so običajno vsebovane v mešanicah semen za pašnike ali travnike v državi članici, ne glede na to, ali se uporabljajo za pašo ali ne.

Upravni pregledi: Neavtomatizirani in avtomatizirani pregledi, ki jih za vse vloge izvedejo plačilne agencije, da bi preverile upravičenost in ugotovile vse nepravilnosti.

1Uredba (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (ES) št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL L 347, 20.12.2013, str. 549).

2Delegirana uredba Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, pogojev za zavrnitev ali ukinitev plačil in za upravne kazni, ki se uporabljajo za neposredna plačila, podporo za razvoj podeželja in navzkrižno skladnost (UL L 181, 20.6.2014, str. 48).

3Uredba (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (UL L 347, 20.12.2013, str. 608).

Povzetek

I

Identifikacijski sistem za zemljišča (LPIS) je informacijski sistem, ki temelji na letalskih ali satelitskih posnetkih in v katerem so evidentirane vse kmetijske parcele v državah članicah. Je ključni kontrolni mehanizem v okviru skupne kmetijske politike (SKP), zasnovan za preverjanje upravičenosti subvencij, izplačanih na podlagi površine zemljišč, ki so leta 2015 znašale približno 45,5 milijarde EUR. V izjavi o zanesljivosti, ki jo je pripravilo Sodišče, je bila stopnja napake za Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) za leto 2014 ocenjena na 2,9 % (brez napak v zvezi z navzkrižno skladnostjo na 2,2 %). Približno polovica napak je bila povezana s površino. Sistem ima tudi čedalje večjo vlogo pri preverjanju skladnosti z različnimi okoljskimi obveznostmi. V 28 državah članicah zdaj deluje 44 nacionalnih ali regionalnih LPIS, ki zajemajo več kot 135 milijonov referenčnih parcel.

II

Preučili smo, ali so države članice dobro upravljale svoje LPIS in ali jih je Komisija ustrezno spremljala. Opravljeni so bili revizijski obiski na Komisiji in v petih državah članicah (s šestimi LPIS). Poleg tega smo vsem državam članicam poslali anketo.

III

Prišli smo do zaključka, da je LPIS koristno orodje za določanje upravičenosti kmetijskih zemljišč, vendar bi bilo mogoče njegovo upravljanje še izboljšati. Rezultati v okviru naše izjave o zanesljivosti so v zadnjih letih kazali, da so se z akcijskimi načrti in finančnimi popravki odpravljale pomanjkljivosti LPIS v zadevnih državah članicah. Nekatere stvari bi bilo mogoče še izboljšati, zlasti:

–v procesih LPIS smo ugotovili nekatere slabosti, ki vplivajo na zmožnost držav članic, da bi zanesljivo preverile upravičenost zemljišč. Ortofoto posnetki v LPIS so bili sicer večinoma posodobljeni, vendar fotointerpretacija ni bila vedno zanesljiva ali neovrgljiva. V nekaterih LPIS so bile zajete dodatne informacije o lastništvu in zakupnih pravicah, da bi se zagotovilo, da je vsako parcelo prijavil pravi kmet. Poleg tega države članice niso analizirale stroškovne učinkovitosti svojih LPIS, da bi bolje zasnovale s tem povezane preglede,

–ugotovili smo, da so države članice dosegle napredek pri posodabljanju svojih LPIS zaradi izpolnjevanja novih zahtev v okviru SKP za obdobje 2014–2020, vendar pa LPIS še niso bili v celoti prilagojeni zahtevam za zeleno komponento. Nekatera prizadevanja Komisije za poenostavitev SKP so imela mešane rezultate,

–zaradi izboljšanih smernic, povezanih z LPIS, rednih revizij in nadaljnjega spremljanja akcijskih načrtov držav članic in finančnih popravkov se je uspešnost Komisije pri njeni vlogi spremljanja izboljšala. Toda zanesljivost letnega ocenjevanja kakovosti, ki se opravlja v zvezi z uspešnostjo LPIS v državah članicah, so spodkopale slabosti v uporabljeni metodologiji ter nezadostni pregledi in nadaljnje spremljanje Komisije.

IV

Glede na naša revizijska opažanja priporočamo:

(a)države članice naj na podlagi količinsko opredeljene analize stroškov in koristi ter ocene tveganja okrepijo svoja prizadevanja za večjo zanesljivost podatkov (z izboljšanjem procesa posodabljanja, razjasnitvijo možnosti uporabe sorazmernega sistema in preverjanjem, ali je zemljišče na voljo kmetu);

(b)države članice naj ob podpori Komisije razvijejo in vzpostavijo okvir za ocenjevanje stroškov vodenja in posodabljanja svojih LPIS, da bi izmerile uspešnost svojih LPIS in stroškovno učinkovitost izboljšav sistema;

(c)države članice naj zagotovijo, da z uporabo svojih LPIS zanesljivo določajo in evidentirajo ter nato spremljajo površine z ekološkim pomenom, trajna travinja in nove kategorije zemljišč;

(d)Komisija naj ponovno preuči sedanji pravni okvir LPIS, da bi za naslednje obdobje SKP poenostavila in racionalizirala nekatera pravila;

(e)Komisija naj izvede analizo stroškov in koristi, da bi ugotovila, ali je mogoče izboljšati reprezentativnost vzorcev za ocenjevanje kakovosti, da bo mogoče doseči boljšo pokritost populacije parcel v LPIS;

(f)Komisija naj izboljša svoje spremljanje rezultatov ocenjevanja kakovosti, tako da analizira vse nedoslednosti v poročanju o ocenjevanju kakovosti in jih nadalje spremlja, posreduje povratne informacije državam članicam ter zagotovi, da so načrti popravljalnih ukrepov pripravljeni in izvedeni, ko je to potrebno.

Uvod

Ozadje

01

V okviru skupne kmetijske politike (SKP) so preko Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) financirani neposredna plačila kmetom in ukrepi za odzivanje na tržne nestabilnosti ali okoljske izzive (prvi steber). V okviru SKP so preko Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) sofinancirani tudi programi razvoja podeželja v državah članicah EU (drugi steber). Z reformirano SKP za obdobje 2014–2020 se skuša doseči bolje usmerjena, pravičnejša in bolj okolju prijazna („bolj zelena”) plačila neposredne pomoči.

02

SKP se za zagotavljanje pravilnosti plačil zanaša na integrirani administrativni in kontrolni sistem (IAKS), ki je sklop izčrpnih administrativnih pregledov in pregledov na kraju samem za vloge za subvencije. Upravljajo ga države članice. Ključna komponenta IAKS je identifikacijski sistem za zemljišča (LPIS). To je informacijski sistem, ki temelji na ortofoto posnetkih (letalskih ali satelitskih) in v katerem so evidentirane vse kmetijske parcele v državah članicah. Služi dvema glavnima namenoma: jasnemu lociranju vseh upravičenih kmetijskih zemljišč na referenčnih parcelah in izračunu njihove največje upravičene površine. Uporablja se za navzkrižno preverjanje med administrativnimi kontrolnimi postopki in kot podlaga za preglede, ki jih na kraju samem izvaja plačilna agencija⁴.

03

LPIS so bili prvotno oblikovani za preglede v zvezi s pomočjo, vezano na površino, ki zdaj⁵ pomeni plačila v višini do 40 milijard EUR za prvi steber SKP⁶ in približno 5,5 milijarde EUR za drugi steber SKP⁷. Nekatere države članice so svoje LPIS uporabljale tudi za preverjanje, ali so kmetje spoštovali nekatera okoljska pravila v okviru shem navzkrižne skladnosti ali shem razvoja podeželja, vezanih na površino, kot sta podpora za kmetijsko-okoljske ukrepe in za območja z omejenimi možnostmi. V obdobju SKP 2014–2020 naj bi se del neposredne pomoči kmetom izplačal za kmetijske prakse, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje. Nekatere od teh novih obveznosti zelene komponente (glej odstavek 35 v delu II) naj bi se spremljale z LPIS.

Specifikacije LPIS

04

LPIS deluje na podlagi referenčnih parcel. Referenčna parcela je enotno identificirana in geografsko razmejena kmetijska površina⁸. Od kmetov se pričakuje, da podrobno pregledajo vsak zemljevid in iz svojih vlog izločijo vsa neobdelana zemljišča in neupravičene značilnosti, kot so stavbe, kmečka dvorišča, grmičevje, ceste, gozdovi, jezera itd.

05

Tehnične specifikacije LPIS se med državami članicami razlikujejo, saj obstajajo različne vrste referenčnih parcel (glej tabelo 1). V nadaljevanju je kratek opis glavnih vrst.

Tabela 1

Značilnosti vrst referenčnih parcel

Kmetijska parcela
Katastrska parcela
Kmetov blok
Fizični / topografski blok

Glavne značilnosti:

–ena skupina posevkov

–en kmet

–eden ali več kmetov

–temelji na lastništvu

–ena ali več skupin posevkov

–en kmet

–ena ali več skupin posevkov

–brez naravnih meja

–eden ali več kmetov

–površina, katere meje tvorijo nekatere značilnosti (jarki, žive meje, zidovi itd.)

–ena ali več skupin posevkov

Glavni vir podatkov
kmetova vloga
kataster, zemljiška knjiga
kmetova vloga
upravna razvrstitev

Vir: Evropsko računsko sodišče in Evropska komisija (Skupno raziskovalno središče).

06

Belgija, Nemčija in Združeno kraljestvo imajo poseben LPIS za vsako regijo. Vse druge države članice imajo po enega, ki zajema celotno državo. Skupaj obstaja 44 LPIS, ki obsegajo več kot 135 milijonov referenčnih parcel (glej sliko 1).

07

LPIS upravljajo države članice, ki so odgovorne za kakovost podatkov, vnesenih v sisteme. Komisija ima nalogo spremljanja. Zagotavlja smernice in podporo državam članicam, revidira uspešnost njihovih LPIS, lahko uporabi finančne popravke v primeru neuspešnih pregledov LPIS ter nadalje spremlja ukrepanje v zvezi z akcijskimi načrti. Poleg tega je vzpostavila ocenjevanje kakovosti LPIS, pri katerem se od držav članic zahteva, da letno preizkušajo kakovost svojih LPIS.

Slika 1

LPIS v EU po vrstah

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi poročil o oceni kakovosti LPIS za leti 2014 in 2015.

4Temeljna zakonodaja za LPIS za obdobje SKP 2007–2013 sta člen 17 Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (UL L 30, 31.1.2009, str. 16) in člen 6 Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. novembra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina. Za obdobje 2014–2020 so to člen 70 Uredbe (EU) št. 1306/2013 ter člena 5 in 6 Uredbe (EU) št. 640/2014.

5V skladu s številčnimi podatki iz splošnega proračuna EU za leto 2015.

6Odobritve plačil zajemajo predvsem proračunske vrstice 05 03 01 01 – Shema enotnega plačila, 28 342 milijonov EUR; 05 03 01 02 – Shema enotnega plačila na površino, 7 806 milijonov EUR, ter sestavne dele proračunskih vrstic 05 03 01 03 do 05 03 03, ki se nanašajo na druge neposredne pomoči in skupaj znašajo 4 328 milijonov EUR (prerazporeditveno plačilo, program posebnih ukrepov za najbolj oddaljene regije, pomoč na površino za bombaž in delno posebna podpora (člen 68)).

7Shemam razvoja podeželja, vezanim na površino, v okviru proračunske vrstice 05 04 – Razvoj podeželja je namenjena približno polovica odobritev plačil, ki znašajo 11 162 milijonov EUR.

8Glej člena 2(25) in 5(1) Uredbe (EU) št. 640/2014 ter člen 4(1)(e) Uredbe (EU) št. 1307/2013.

Obseg in cilji revizije ter revizijski pristop

08

Namen te revizije je bil ugotoviti, ali je identifikacijski sistem za zemljišča, ki se izvaja v okviru skupne kmetijske politike, ustrezen za svoj namen.

09

Sodišče je skušalo odgovoriti na splošno revizijsko vprašanje:

Ali je upravljanje identifikacijskega sistema za zemljišča (LPIS) dobro?

10

Da bi odgovorili na to vprašanje, smo pregledali, ali je LPIS državam članicam omogočal, da so zanesljivo preverile izmero in upravičenost zemljišč, ki so jih prijavili kmetje (del I), ter ali se je sisteme prilagajalo, da bi ustrezali zahtevam SKP za obdobje 2014–2020, zlasti v zvezi z obveznostmi zelene komponente in potrebo po poenostavitvi izvajanja politike (del II). Preučili smo tudi, ali je Komisija ustrezno izpolnjevala svojo nalogo spremljanja (del III).

11

Revizijo smo opravili med julijem 2015 in aprilom 2016. Zajemala je obiske na Evropski komisiji in v petih državah članicah (Avstrija, Nemčija (Posarje in Severno Porenje - Vestfalija), Irska, Poljska in Združeno kraljestvo (Škotska)). Te države članice so bile izbrane na podlagi tam izplačanih zneskov, sistema referenčnih parcel ter nedavne revizijske pokritosti s strani Sodišča in Komisije. Sodišče je v vsaki od teh držav članic opravilo pogovore, analiziralo postopke in podatke ter preizkusilo vzorec parcel, da bi pregledalo zanesljivost podatkov v sistemu. Skupno je bilo na zaslonu v prisotnosti nacionalnih organov pregledanih več kot 400 referenčnih parcel⁹, na več kot stotih od teh parcel pa so bili opravljeni obiski na kraju samem¹⁰. Ta vzorec je bil izbran na podlagi tveganja, da bi se ugotovila področja LPIS, ki bi jih bilo mogoče izboljšati.

12

Državam članicam smo tudi poslali anketo, ki je zajela vseh 44 različnih LPIS, da bi pridobili ključne podatke in informacije o tem, kako so vzpostavljeni in kako se izvajajo. Poleg tega smo opravili dokumentacijsko analizo naših prejšnjih revizijskih ugotovitev in prejšnjih revizijskih ugotovitev Komisije ter pregled prejšnjih študij. Opravili smo nadaljnje dokumentacijske preglede, da bi analizirali dodatne informacije o LPIS v državah članicah ali regijah, ki jih med revizijo nismo obiskali. Opravili smo tudi pogovore z uradniki Komisije in preučili ustrezne dokumente.

9Ta številka ne zajema vseh referenčnih parcel, ki so bile analizirane na zaslonu v Severnem Porenju - Vestfaliji. Tam je imela revizijska ekipa neomejen bralni dostop do LPIS pred revizijskim obiskom, med njim in po njem.

10Obseg obiskov na kraju samem je zajemal v glavnem oceno pravilnosti ugotavljanja upravičenih kmetijskih površin in skladnosti informacij, evidentiranih v zadevnem LPIS, z dejanskim statusom referenčne parcele.

Del I

Kljub dobrim dosežkom pri izvajanju identifikacijskih sistemov za zemljišča so še vedno mogoče izboljšave

13

Da bi podatki iz LPIS služili svojemu namenu, morajo biti posodobljeni, zanesljivi in popolni, če naj bodo upravni pregledi uspešni. Države članice morajo redno posodabljati svoje ortofoto posnetke in jih pravilno ocenjevati. Če fotointerpretacija ni neovrgljiva, bi morale na podlagi ocene tveganj in stroškov dodatnih kontrol obiskati zadevne parcele, da bi pravilno določile njihovo največjo upravičeno površino. V LPIS bi bilo treba vključiti vse informacije, ki so relevantne za ocenjevanje upravičenosti zemljišč. Ob podpori Komisije morajo države članice tudi zbrati podatke o uspešnosti LPIS, da bi pretehtale, kakšni so stroški dodatnih izboljšav v primerjavi s pričakovanimi koristmi.

Dobri dosežki pri izvajanju LPIS

14

Sodišče je v okviru svoje letne izjave o zanesljivosti redno preučevalo izvajanje LPIS v državah članicah. Če so grafične informacije v LPIS ustrezno posodobljene in analizirane, daje LPIS znaten prispevek k preprečevanju in ugotavljanju napak, povezanih s površino, v vlogah za pomoč. Po zaslugi izboljšanih smernic Komisije (glej odstavke 57 do 59) in akcijskih načrtov, ki so jih vzpostavile Komisija in države članice (glej odstavka 60 in 61), se je zanesljivost podatkov v LPIS v zadnjih letih ves čas izboljševala. Zaradi popravljalnih ukrepov so bile iz LPIS v več državah članicah izločene neupravičene površine, Komisija pa je naložila znatne finančne popravke (glej odstavke 62 do 64).

15

Pri delu v zvezi z izjavo o zanesljivosti vsako leto ocenimo stopnjo napake za EKJS. Leta 2014 smo jo na podlagi 183 revidiranih transakcij ocenili na 2,9 %¹¹. Ta številka je bila blizu 2-odstotnega praga pomembnosti, vendar nad njim. Napake, povezane s površino, so predstavljale 44 % od ocenjene stopnje napak za EKJS v letu 2014. Polovica teh napak je znašala manj kot 2 %, zato so imele samo omejen učinek na skupno ocenjeno stopnjo napake.

Ortofoto posnetki so bili večinoma posodobljeni

16

Države članice morajo redno posodabljati LPIS, da bi lahko preverile, da kmetje dobivajo plačila samo za upravičene kmetijske površine. Glede na verjetnost naravnih ali antropogenih sprememb parcel države članice svoja prizadevanja večinoma osredotočajo na redno zagotavljanje ortofoto posnetkov in njihovo hitro vnašanje v LPIS. To je potrebno, da se zagotovi, da sistem zanesljivo in pravilno odraža specifične razmere na zemljišču.

17

Zastareli ortofoto posnetki povzročajo tveganje, da podatki iz LPIS ne bodo več točni. Komisija je priporočila, da bi bilo treba sklop podatkov v LPIS posodabljati v tri- do petletnem obdobju¹², da bi sistem odražal razmere na terenu. Za velik delež parcel na Škotskem smo ugotovili, da posnetki iz LPIS niso bili vedno posodobljeni vsakih pet let (glej okvir 1).

Okvir 1

Primer zastarelih ortofoto posnetkov v LPIS

Na Škotskem smo našli posnetke iz let 2008 in 2009, ki so bili torej stari več kot sedem let. Po oceni organov je bilo več kot 35 000 parcel v LPIS (6,9 % celote) fotografiranih pred letom 2010.

18

Med revizijo smo ugotovili dobre prakse rednega pridobivanja ortofoto posnetkov za LPIS, npr. v Avstriji, Nemčiji (Severno Porenje - Vestfalija in Posarje) in na Poljskem.

19

Nekatere države članice so si posebej prizadevale, da bi nove ortofoto posnetke vnašale pravočasno. Dežela Severno Porenje - Vestfalija je v letu 2015 v svoj LPIS vnesla celo ortofoto posnetke, narejene spomladi istega leta (kot začasne digitalne letalske posnetke). Takšno hitro ukrepanje pripomore k posodobljenosti sistema in zmanjšuje število zamudnih in zahtevnih izterjav v primeru, da se upravičenost zemljišč spremeni. Poleg tega so v sistemu shranjeni tudi stari ortofoto posnetki, na katerih si je mogoče ogledati prejšnje stanje referenčne parcele iz LPIS.

20

Našli smo tudi primere daljših zamud pri vnašanju novih ortofoto posnetkov v LPIS. V Avstriji je to trajalo več kot leto dni. Tudi na Škotskem so nastajale velike zamude¹³ pri posodabljanju LPIS, in sicer predvsem zaradi pomanjkanja uslužbencev za fotointerpretacijo, pa tudi zaradi zamud pri prejemanju novih ortofoto posnetkov od izvajalca.

Fotointerpretacija ni bila vedno zanesljiva ali neovrgljiva

21

Poleg rednega posodabljanja ortofoto posnetkov je sistematična in točna interpretacija bistvena za to, da se zagotovi, da so upravičene kmetijske površine pravilno evidentirane v LPIS, neupravičene površina pa iz LPIS pravilno izločene. Nacionalni organi bodo lahko zanesljive upravne preglede vlog kmetov izvajali samo, če bodo lahko pravilno interpretirali prejete posnetke. Komisija priporoča, naj nacionalni organi za nove ortofoto posnetke po njihovem prejemu opravijo sistematično fotointerpretacijo. Ena od plačilnih agencij, ki smo jih obiskali (Posarje), ni imela vzpostavljenega takšnega sistematičnega procesa fotointerpretacije.

22

Naša revizija je potrdila¹⁴, da fotointerpretacija, ki se je izvajala med posodabljanji LPIS, ni bila vedno zanesljiva, zato so bile v različne LPIS vnesene nepravilne največje upravičene površine. Natančneje, površine ali očitno neupravičene značilnosti so bile nepravilno vrisane (glej okvir 2).

Okvir 2

Primeri nepravilne ocene največje upravičene površine, ki bi jih bilo mogoče ugotoviti s fotointerpretacijo

Nepravilno ocenjena neupravičena površina

V Posarju smo našli parcele, ki so bile evidentirane kot v celoti upravičene, čeprav je bilo pravzaprav z novih posnetkov jasno razvidno, da so bile večinoma neupravičene (zaraščene).

Posnetek iz posarskega LPIS:

© Plačilna agencija za Posarje.

Stanje, ugotovljeno na kraju samem:

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Na Škotskem smo našli neupravičene površine, ki so bile nepravilno evidentirane v LPIS. V LPIS je bila kot v celoti upravičena evidentirana referenčna parcela, ki jo je deloma tvorilo strmo pobočje in kamnita površina brez zelene odeje. Rdeči puščici kažeta dva od problematičnih delov.

© Škotska plačilna agencija.

Neupravičene značilnosti, ki niso bile ustrezno izločene

V Avstriji je bil najden primer nepravilno vrisanega jezera. Poleg tega je na parceli na največji upravičeni površini stala hiša.

© Avstrijska plačilna agencija (AMA).

Na Irskem je bila zatem, ko je kmet sporočil spremembo površine, v LPIS za parcelo dodeljena največja upravičena površina 1,4 ha, čeprav je parcela vključevala kmečko dvorišče in hlev ter je bila torej v celoti neupravičena.

V Severnem Porenju - Vestfaliji smo našli še druge primere slabosti pri ugotavljanju pravilne največje upravičene površine.

23

Včasih za točno oceno upravičenosti zemljišč na ortofoto posnetkih ne zadošča samo fotointerpretacija. Za orno zemljišče ali preprosto travinje je z njo sicer običajno mogoče zanesljivo ugotoviti upravičeno površino, ki jo je treba evidentirati v LPIS, vendar to ne velja tudi za posebne vrste travinja, kot so pašniki z gozdnim drevjem ali alpski pašniki (glej okvir 3).

Okvir 3

Samo s fotointerpretacijo ni vedno mogoče priti do nedvoumnega zaključka

Na Škotskem smo našli primere parcel, ki so bile prijavljene kot pašniki z gozdnim drevjem (glej posnetek iz LPIS na levi), vendar dejansko niso bile upravičene do plačila, ker se niso uporabljale za pašo ali paša na njih sploh ni bila mogoča, ker ni bilo trave (glej posnetek na desni). To je bilo mogoče potrditi le z obiskom na kraju samem. Parcele so bile nepravilno zajete v največjo upravičeno površino in v preteklosti je bilo zanje odobreno plačilo.

Posnetek iz škotskega LPIS:

© Škotska plačilna agencija.

Stanje, ugotovljeno na kraju samem:

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Posnetek iz škotskega LPIS:

© Škotska plačilna agencija.

Stanje, ugotovljeno na kraju samem:

Vir: Evropsko računsko sodišče.

V nekaterih primerih je upravičenost parcele odvisna od tega, ali je pod drevjem ali drugo vegetacijo, npr. praprotjo, uleksom ali orlovo praprotjo, trava. V skrajnih primerih, kot se je pokazalo na Irskem, bi to lahko korenito spremenilo oceno upravičenosti, vendar se to pri fotointerpretaciji ne pokaže.

Orlova praprot, pod katero je trava
(upravičeno ali delno upravičeno zemljišče na Irskem)

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Orlova praprot, pod katero ni trave
(neupravičeno zemljišče na Irskem)

Vir: Evropsko računsko sodišče.

V Avstriji in v Severnem Porenju - Vestfaliji smo našli še druge primere slabosti v zvezi s parcelami s travinjem.

24

Če obstajajo dvomi o tem, ali se parcele (zlasti travinje) dejansko uporabljajo za kmetijske namene, organi nekaterih držav članic kot del procesa posodabljanja izvedejo obiske na terenu v podkrepitev fotointerpretacije na zaslonu. Tovrstna prizadevanja smo opazili v Avstriji (alpski pašniki) in na Škotskem, vendar na so na Škotskem prisotni tudi veliki zaostanki pri teh obiskih (več kot 76 000 obiskov zaradi pregleda zemljišč), ki so bili napovedani, da bi se zagotovila posodobljenost informacij v LPIS, vendar še niso bili izvedeni, predvsem zaradi pomanjkanja virov.

25

Priložnostni obiski na terenu so edini način za zagotavljanje točnosti, kadar s fotointerpretacijo ni mogoče priti do nedvoumnega zaključka, vendar povzročajo stroške. Zato bi bilo treba skrbno načrtovati njihovo število in obseg tako, da se strošek za dodatno točnost pretehta glede na pričakovane koristi v zvezi s pravilnostjo plačil.

Sorazmerni sistem se ni vedno zanesljivo uporabljal

26

Države članice lahko v svojih LPIS uporabljajo sorazmerni sistem za referenčne parcele s trajnim travinjem, ki vsebujejo tako upravičeno kmetijsko površino kot neupravičene naravne značilnosti, kot so grmičevje, drevje, kamenje, grmi ali rogoz. Države članice za ugotovitev upravičene površine znotraj referenčnih parcel določijo različne razpone odstotkov upravičenosti, ki ustrezno vplivajo na plačilo¹⁵. Namen tega je poenostaviti določanje upravičene površine na parcelah, na katerih točna stopnja upravičenosti ni očitna. Človekove gradnje, kot so stavbe, stalne ulice ali betonski zidovi, ne spadajo v to kategorijo. Pred uporabo sorazmernosti jih je treba v LPIS izločiti in vrisati.

27

V okviru sorazmernega sistema fotointerpretacija ali avtomatizirane ocene, ki se izvedejo brez vsakega razmisleka ali po potrebi potrditve na kraju samem, običajno ne zadoščajo za zanesljivo določitev pravilnih upravičenih površin. Med revizijo smo obiskali več alpskih pašnikov v Avstriji¹⁶ in zemljišč z več lastniki na Irskem¹⁷, za katere je bila opravljena ocena sorazmernosti. Na kraju samem smo ugotovili, da so imeli nacionalni inšpektorji in/ali izvajalci fotointerpretacij težave z doslednim vrisovanjem parcel, uporabo razpona koeficientov upravičenosti in določanjem posameznih odstotkov upravičenosti (glej okvir 4). Nacionalni organi niso pripravili ustreznih strategij za obvladovanje tveganja, kot so izčrpni in ilustrativni katalogi sorazmernosti z jasnim opisom in ocenjevalnimi merili za vsak razpon, obiski na terenu za vse dvomljive primere ali dopolnilna tehnična orodja za zadovoljivo reševanje teh težav.

28

Komisija priporoča, naj bodo države članice pri ocenjevanju travinja s koeficientom upravičenosti pod 50 % zelo previdne, saj obstaja veliko tveganje napake.¹⁸ V Avstriji se je izvajal sistem za izračun površine gorskih pašnikov, pokritih z drevjem, kamenjem in drugim. Avstrijski in irski sorazmerni sistem sta dovoljevala nizke koeficiente upravičenosti (za primer v Avstriji glej okvir 5).

Okvir 4

Primer nepravilnih ocen sorazmernosti, ki kaže na omejitve uporabnosti posnetkov v LPIS

Na Irskem je bila parcela s travinjem, ki je deloma pokrita z grmi, drevjem, praprotjo in vresjem, evidentirana v LPIS kot 90-odstotno upravičena. Med revizijskim obiskom je bila ocenjena le kot 70-odstotno upravičena, tako da je bil del plačila morda previsok.

Posnetek iz irskega LPIS:

© Irska plačilna agencija (DAFM).

Stanje, ugotovljeno na kraju samem:

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Okvir 5

Primer parcel z nizkimi koeficienti upravičenosti

Na sliki spodaj je gozdnata referenčna parcela z nekaj trave pod drevjem, ki je bila v avstrijskem LPIS evidentirana kot 21-odstotno upravičena. Na kraju samem smo ugotovili, da je bila ta stopnja previsoka.

Posnetek iz avstrijskega LPIS:

© Avstrijska plačilna agencija (AMA).

Stanje, ugotovljeno na kraju samem:

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Polavtomatizirana orodja za odkrivanje so se preizkušala, vendar še ne delujejo

29

Eden od načinov za ublažitev tveganja, da bo v LPIS vnesena nepravilna upravičena površina, in za doseganje objektivnejših rezultatov je razvijanje in uporaba avtomatiziranih orodij za odkrivanje sprememb. Programska oprema lahko na podlagi ortofoto posnetkov pomaga pri fotointerpretaciji z razpoznavanjem oblik, predmetov, tekstur ali povezav s soležnimi segmenti. Države članice, kot sta Avstrija in Irska, so razmišljale o sklopu takšnih orodij, ki bi se uporabljala za interpretacijo podatkov iz LPIS. Preizkušanje sicer še ni dalo dokončnih rezultatov (glej okvir 6), vendar odobravamo prizadevanja teh držav za stalno izboljševanje zanesljivosti podatkov in uporabo inovativnih tehnik, da bi izboljšale zanesljivost in zmanjšale upravne stroške.

Okvir 6

Rezultati, doseženi s polavtomatiziranimi orodji za odkrivanje v Avstriji

V Avstriji je bila nedavno opravljena študija za preizkušanje zanesljivosti polavtomatiziranega orodja za odkrivanje, ki ga je razvila Univerza za naravne vire in bioznanosti na Dunaju. Primerjava rezultatov za upravičene površine, evidentirane v avstrijskem LPIS (slika na levi), s površinami, določenimi s polavtomatiziranim orodjem za odkrivanje (slika na desni), je pokazala bistvene razlike.

Vir: ©Atzberger, C., The current capabilities of (semi-)automatic determination of pasture grazing areas using remote sensing (trenutne zmogljivosti (pol)avtomatiziranega ugotavljanja območij za pašo z daljinskim zaznavanjem), Dunaj, 2014.

Nekateri LPIS so zajemali informacije o tem, ali so zemljišča kmetu dejansko na voljo

30

Kmetom mora biti prijavljena površina na voljo (npr. biti morajo njen lastnik ali imeti zakupno pravico do nje), da imajo pravico do kmetijskih plačil. Če se jih ne zaprosi, naj predložijo dokaze o zakonskih pravicah do prijavljenih zemljišč, obstaja tveganje, da bodo prejemali plačila za zemljišča, ki jim niso na voljo, kot so javna zemljišča ali zasebna zemljišča v lasti drugih subjektov. Čeprav zakonodaja EU tega ne zahteva, menimo, da je vedno, ko je to izvedljivo in stroškovno učinkovito, dobra praksa dopolnjevati LPIS z informacijami o tem, ali so parcele kmetu na voljo. To bi državam članicam omogočilo navzkrižno preverjanje teh informacij z vlogami za pomoč, kot smo ugotovili na Škotskem (glej okvir 7).

Okvir 7

Dobra praksa pri preverjanju dokazov o pravici do uporabe zemljišča

Na Škotskem je treba vsaki prijavljeni spremembi lastništva ali pravice do uporabe parcel priložiti ustrezne referenčne dokumente, ki jih podpišeta obe stranki v prenosu. Podobno je treba za vse novoprijavljene parcele priložiti dokazilo p pravici do uporabe zemljišča. Škotski LPIS vsebuje informacije o lastništvu zemljišč in/ali najemnih pogodbah.

31

Preostale štiri revidirane države članice od kmetov le občasno zahtevajo dokaze o lastništvu, zakupu ali katerih koli drugih pravicah do zemljišč, ki so jih prijavili. Zato ne morejo biti vedno prepričane, ali so referenčne parcele, evidentirane v njihovih LPIS, kmetu v celoti in zakonito na voljo. V Avstriji in v Severnem Porenju - Vestfaliji smo odkrili primere, v katerih parcele ob gozdu ali cesti niso bile na voljo kmetu, vendar so bile vseeno prijavljene in je bilo zanje izvršeno plačilo. Zadevne informacije iz zemljiške knjige, ki so že vključene v LPIS, niso bile uporabljene kot dodaten vir informacij.

Na voljo ni bilo dovolj informacij, da bi bilo mogoče v celoti oceniti stroškovno učinkovitost izvajanja LPIS

32

Glavne naloge LPIS so lociranje, določanje in opredeljevanje velikosti kmetijskih zemljišč. Kot je opisano v odstavkih 16 do 29, države članice v vzpostavljanje, vodenje in posodabljanje svojih LPIS vlagajo znatna finančna sredstva. Zato smo od držav članic in Komisije skušali pridobiti informacije o stroških za LPIS. Države članice niso mogle zagotoviti zanesljivih in primerljivih informacij o stroških. Imele so težave pri količinskem opredeljevanju skupnih stroškov naložb v svoje LPIS, letnih tekočih stroškov in stroškov posebnih funkcij, kot so proces posodabljanja LPIS ali različni sloji LPIS ali ocenjevanje kakovosti. Zato države članice ne morejo oceniti, kako stroškovno učinkovite so izboljšave sistema.

33

Komisija ima informacije o vzpostavljanju LPIS v novih državah članicah in informacije o stroških posnetkov, vendar pa od držav članic ni zahtevala informacij o tekočih stroških, pa tudi ne zagotovila smernic o tem, kako bi bilo zanesljive in primerljive informacije mogoče pripraviti. Zato ne more ustrezno oceniti stroškov, povezanih z novimi sistemskimi zahtevami ali razvojem politik.

11Ocenjena stopnja napake za EKJS brez navzkrižne skladnosti je leta 2014 znašala 2,2 %.

12GD za kmetijstvo in razvoj podeželja, letno poročilo o dejavnostih za leto 2014, končno poročilo, Priloga 10, del 3.2, področje dejavnosti ABB03: Zato je LPIS treba posodabljati, v ta namen pa bi morale države članice razmisliti o stalnem osveževanju ortofoto posnetkov v tri- do petletnem obdobju, odvisno od spreminjanja terena (zaradi posredovanja človeka ali odsotnosti takšnega posredovanja).

13Letalski poleti v letu 2014 so zajeli 160 000 parcel, od katerih so bili do oktobra 2015 podatki obdelani samo za 90 000.

14V tem kontekstu glej tudi naše letno poročilo za leto 2014, zlasti priporočilo 1 iz poglavja 7: „države članice [naj si] še naprej prizadevajo za to, da v svoje podatkovne zbirke LPIS vključujejo zanesljive in posodobljene informacije o velikosti in upravičenosti kmetijskih zemljišč, zlasti trajnih pašnikov, ter v okviru upravnih pregledov sistematično analizirajo in uporabljajo vse informacije, ki so na voljo, tudi posodobljene ortografske posnetke, in se tako izognejo plačilom za neupravičena zemljišča” (UL C 373, 10.11.2015).

15Člen 10 Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 640/2014.

16Pet alpskih pašnikov v deželah Spodnja Avstrija, Štajerska, Salzburg in Gornja Avstrija.

17Štiri parcele zemljišč z več lastniki na Irskem, ki so običajno večji pašniki v lasti več kot ene osebe. Vsak solastnik ima v lasti hipotetičen delež skupne površine.

18Skupno raziskovalno središče, Technical guidance on the pro rata system for permanent grassland (tehnične smernice za sorazmerni sistem za trajno travinje), DS-CDP-2015-06 final.

Del II

Identifikacijski sistem za zemljišča se je posodabljal, da bi ustrezal zahtevam reforme SKP

34

Zaradi novih zahtev v okviru SKP za obdobje 2014–2020 je treba posodobiti LPIS držav članic. Spremembe se večinoma nanašajo na nove obvezne zahteve za zeleno komponento, ki dodajajo 30 % osnovnim plačilom za nekatere prakse, ki so potencialno koristne za podnebje in okolje v vsej EU. Analizirali smo, v kolikšnem obsegu je LPIS mogoče uporabljati za spremljanje teh zahtev za zeleno komponento. V zvezi s tem smo tudi preučili, kako so nekatere države članice v svoje LPIS prostovoljno vključile nekatere krajinske značilnosti, ki so zaščitene v okviru navzkrižne skladnosti in razvoja podeželja. Ker je ena od ključnih prednostnih nalog Komisije poenostavitev SKP, da bi se z manj zapletenimi pravili dosegali boljši rezultati, smo analizirali tudi zadevna prizadevanja Komisije.

Države članice so napredovale pri prilagajanju LPIS obveznostim zelene komponente, vendar prilagoditev še ni bila končana

35

Z novo SKP za obdobje 2014–2020 so bila uvedena zelena neposredna izplačila. Da bi kmetje prejemali ta plačila, morajo ohranjati trajno travinje, diverzificirati kmetijske rastline in nameniti delež ornih zemljišč za površine z ekološkim pomenom¹⁹ (glej sliko 2).

36

LPIS je sicer lahko uspešno orodje za spremljanje trajnega travinja in nekaterih površin z ekološkim pomenom (glej odstavke 37 do 41), vendar je manj uspešen pri bolj začasnih zahtevah, kot je diverzifikacija kmetijskih rastlin (glej sliko 2). Zato LPIS ni ustrezno orodje za to, da bi plačilni agenciji omogočal administrativno pregledati, ali so bili posevki dejansko diverzificirani.

Slika 2

Obveznosti zelene komponente: osnovni pregled

Vir: Evropska komisija.

Slabosti pri tem, kako države članice določajo trajno travinje

37

Splošno priznano je, da trajno travinje pozitivno vpliva na okolje in treba ga je zaščititi. Trajno travinje je zemljišče, ki se uporablja za gojenje trave ali drugih zelenih krmnih rastlin naravno (samozasejane) ali s setvijo (posejane) in ki najmanj pet let ni bilo vključeno v kolobarjenje kmetijskega gospodarstva²⁰. Za spreminjanje trajnega travinja nazaj v orna zemljišča obstajajo zakonske omejitve. Da ne bi prišlo do velikega zmanjšanja, morajo države članice zagotoviti, da se razmerje med površinami s trajnimi pašniki in skupnimi kmetijskimi površinami, ki so jih prijavili kmetje, ne zmanjša za več kot 5 %²¹.

38

Primer dobre prakse smo ugotovili v Posarju, kjer je podsloj LPIS omogočal sledenje prehodu posameznih komponent parcel v trajno travinje na najnižji mogoči ravni, na primer pri delitvah in spajanju parcel, ter spremljanje tega prehoda. Toda v drugih petih obiskanih državah članicah/regijah je obstajalo tveganje, da ne bodo zaznane spremembe obstoječega trajnega travinja ali zemljišč, ki naj bi postala trajno travinje, ker spremljanje ni ustrezno, izvorni podatki v LPIS pa so nepopolni (glej okvir 8).

Države članice so še razvijale sloj v zvezi s površinami z ekološkim pomenom

39

Države članice morajo v skladu z novo zakonodajo do leta 2018 evidentirati vse trajne površine z ekološkim pomenom v enega od slojev svojih LPIS, da se pregleda, ali so kmetje izpolnili svojo obveznost, da njihove površine z ekološkim pomenom na splošno predstavljajo vsaj 5 % njihovih zemljišč²².

40

V grafičnem gradivu, ki se od leta zahtevkov 2016 posreduje upravičencem, morajo biti navedene vrsta, velikost in lokacija površin z ekološkim pomenom, ki so bile določene v prejšnjem letu, vključno s tistimi, ki niso trajne²³. Da bi države članice izpolnile to določbo, bodo morale v svojih LPIS pred letom 2018 vzpostaviti osnovni sloj v zvezi s površinami z ekološkim pomenom. Dokument Komisije s smernicami zahteva, da bi moral sloj v zvezi s površinami z ekološkim pomenom od prvega leta (2015) vključevati vse potencialne površine z ekološkim pomenom, ki so jih izbrale države članice in za katere se pričakuje, da bodo ostale nespremenjene vsaj tri leta²⁴. S to razlago skuša Komisija zagotoviti postopno vzpostavljanje sloja v zvezi s površinami z ekološkim pomenom, da bi bil do leta 2018 povsem operativen.

Okvir 8

Slabosti pri spremljanju trajnega travinja

Vrsto kmetijskih zemljišč je treba letno spremljati z uporabo LPIS, da se je mogoče odločiti, ali je orno zemljišče postalo trajno travinje. Trajno travinje postane, če se je pet let ali več na splošno uporabljalo za gojenje trave ali drugih zelenih krmnih rastlin, čeprav je bilo zorano in zasejano z drugo vrsto zelenih krmnih rastlin.

Sledljivost petletnega obdobja spremembe ni zagotovljena

Če se v Avstriji referenčne parcele prenesejo na drugega kmeta ali se spremeni njihova velikost, je njihova povezava s prejšnjimi leti izgubljena. Posledično ni več mogoče zanesljivo določiti statusa zemljišč v LPIS, potencialno trajno travinje pa ostane nezaznano. Isto velja na Poljskem in Škotskem, saj tamkajšnja LPIS ne vsebujeta informacij o starosti netrajnega travinja (npr. drugo ali tretje leto zasejanosti s travo). Zato organi ne morejo slediti parcelam s travinjem, da bi zagotovili, da so v LPIS po preteku petletnega obdobja na novo evidentirane kot trajno travinje. Podobno stanje obstaja na Irskem.

V LPIS ni navedena točna lokacija trajnega travinja

V Severjem Porenju - Vestfaliji na splošno znotraj referenčne parcele ni mogoče razlikovati med trajnim travinjem in ornim zemljiščem. Slike površin v kmetijski rabi, ki so jih kot del vloge za podporo narisali kmetje, niso bile vnesene v LPIS, zato ni bilo mogoče slediti natančni obliki trajnega travinja in potencialnega trajnega travinja.

41

V anketi nas je večina držav članic/regij (26 od 44) obvestila, da so v svoje LPIS že v celoti uvedle sloj v zvezi s površinami z ekološkim pomenom, preostalih 18 pa je ukrenilo vse potrebno, da bi ga uvedle do leta 2018, kot zahteva uredba. Digitalizacija podatkov o vseh trajnih površinah z ekološkim pomenom na ornih ali njim soležnih zemljiščih se uvaja v vseh obiskanih državah članicah. Vendar Škotska v LPIS še ni digitalizirala nobenih od teh podatkov, dežela Severno Porenje - Vestfalija pa ni v vseh primerih pravilno določila kategorij trajnih površin z ekološkim pomenom in njihovih velikosti, kar vodi do napačnih izračunov, saj se koeficienti za nekatere elemente razlikujejo, na primer za žive meje ali poljske goščave²⁵. Na Irskem so se pri uvajanju sloja v zvezi s površinami z ekološkim pomenom s trajnimi krajinskimi značilnostmi v LPIS organi odločili, da bodo za lociranje elementov tega sloja, kot so žive meje in odtočni jarki, uporabili drugačen sklop informacij od tistega, ki ga uporablja nacionalna kartografska agencija. Ker se ta sloj tehnično ne ujema s sedanjim irskim slojem LPIS, so meje in poligoni elementov sloja v zvezi s površinami z ekološkim pomenom v LPIS prestavljeni, zato jih je težko natančno locirati.

Slabosti pri evidentiranju krajinskih elementov, ki so zaščiteni v okviru sheme navzkrižne skladnosti ali kmetijsko-okoljske sheme

42

Zaščita površin z ekološkim pomenom je nadaljevanje drugih politik ali instrumentov za spodbujanje bolj okolju prijaznega kmetijstva, kot so ukrepi navzkrižne skladnosti ali kmetijsko-okoljsko-podnebni ukrepi v okviru razvoja podeželja. Kot del teh pravil so države članice opredelile standarde za zaščito okoljsko občutljivih območij in nekaterih vrst krajinskih elementov (kot so grmi, drevje, varovalni pasovi ali poljske goščave).

43

Zdajšnji pravni okvir EU držav članic ne obvezuje k temu, da bi v LPIS vrisale krajinske elemente, zaščitene v okviru navzkrižne skladnosti. Vseeno pa je v anketi Sodišča 28 držav članic/regij izjavilo, da so to storile v skladu z nacionalnimi zakoni. 16 držav članic/regij je poročalo, da ti elementi niso v celoti evidentirani v LPIS. Tri od petih obiskanih držav članic so svoje krajinske elemente, zaščitene v okviru navzkrižne skladnosti, evidentirale v LPIS. Pravilna identifikacija in evidentiranje takšnih elementov v LPIS sta koristna zaradi spremljanja morebitnih sprememb ali primerov neskladnosti, vključno s prepovedjo, da bi bili takšni elementi sčasoma odstranjeni ali uničeni, nudila pa bi tudi uspešno pomoč pri administrativnih navzkrižnih pregledih. Isto velja za države članice, kot je Avstrija, ki za nekatere vrste krajinskih elementov izplačujejo kmetijsko-okoljsko-podnebno pomoč. Ugotovili smo slabosti pri pravilni identifikaciji in evidentiranju takšnih elementov v avstrijski in nemške LPIS (glej okvir 9). Težave pri uvajanju zanesljivih slojev v zvezi s krajinskimi elementi v LPIS kažejo, da bo uvedba izčrpnega in uspešnega sloja v zvezi s površinami z ekološkim pomenom pomenila izziv.

Okvir 9

Primeri nepravilne identifikacije in evidentiranja krajinskih elementov

V Severnem Porenju - Vestfaliji krajinski elementi, zaščiteni v okviru navzkrižne skladnosti, niso bili vedno pravilno vrisani. Nekaterih deli izločenih krajinskih elementov, ki so prikazani spodaj (vrisano z oranžno barvo), kot so poljske goščave ali drevesa v vrsti, so bili dejansko upravičeni, nekaterih drugi krajinski elementi iste vrste pa so ostali neevidentirani.

© Kmetijska zbornica Severnega Porenja - Vestfalije.

V Avstriji je plačilna agencija rutinsko evidentirala pasove gozdnih površin kot krajinske elemente (poljska goščava – modri trikotnik), čeprav so del sosednjih gozdov. To običajno pomeni, da kmetije, ki obdelujejo soležno kmetijsko območje, nimajo pravic do gozdnih površin, zato ne izpolnjujejo zahtev za pomoč v okviru kmetijsko-okoljske sheme.

© Avstrijska plačilna agencija (AMA).

Poenostavljanje poteka, vendar ostaja izziv

44

Poenostavitev je osnovni cilj Komisije²⁶, saj meni, da je poenostavitev SKP bistvena za večjo konkurenčnost kmetijskega gospodarstva, ohranjanje in ustvarjanje delovnih mest ter prispevek k dobremu razvoju podeželskih območij²⁷. Načeloma bi morala poenostavitev veljati tudi za LPIS.

45

V posebnih uredbah²⁸ je bil sprejet nov sklop pravil za LPIS, skupaj z zahtevami za zeleno komponento. Ta pravila vsebujejo dodatne zahteve (npr. obvezna geoprostorska vloga za pomoč, več slojev LPIS (glej seznam obveznih slojev LPIS v Prilogi I)) in možnosti (tj. prag stabilnosti, pravilo 100 dreves) za države članice. Poleg tega vključitev novih kategorij upravičenih zemljišč pomeni dodatne izzive za LPIS, ker so uveljavljene lokalne prakse različne.

Geoprostorska vloga za pomoč – koristno orodje

46

Zaradi ugotovitve vseh kmetijskih parcel, ki jih uporablja en upravičenec, in obdelave prostorskih in alfanumeričnih podatkov morajo organi držav članic do leta 2018 vsem upravičencem zagotoviti vnaprej določeno geoprostorsko vlogo za pomoč in ustrezno grafično gradivo²⁹. V okviru naše ankete o LPIS nam je 33 držav članic/regij povedalo, da tak sistem že obstaja in kaže, kako se vse vloge za pomoč prostorsko ujemajo z informacijami v LPIS. V preostalih 11 državah članicah/regijah³⁰ tak sistem (še) ni bil vzpostavljen.

47

Načeloma bi morali kmetje kmalu začeti oddajati vloge za pomoč, za katere bi uporabili geoprostorske metode, torej bi morala biti položaj in velikost njihovih parcel izpeljana iz posnetkov v LPIS. Od leta 2018, ko bo moral biti sistem v celoti vzpostavljen, bi morali v primerih, ko upravičenci tega ne bi mogli storiti, nacionalni ali regionalni organi zagotoviti tehnično pomoč ali vloge za pomoč v papirni obliki. Organi bi morali tudi zagotoviti, da so vse prijavljene površine digitalizirane.

48

Naše revizijske ugotovitve kažejo, da so geoprostorske vloge za pomoč tam, kjer so bile uvedene, bistveno izboljšale kakovost informacij v LPIS (npr. v Avstriji in Posarju). Med upravnimi pregledi se takoj ugotovijo prekrivanja referenčnih/kmetijskih parcel ali nedoslednosti v mejah parcel. V tej zvezi je tudi Poljska že razvila elektronski sistem geoprostorskih vlog za pomoč, da bi kmetom omogočila vlaganje na spletu. Vendar je bil v letu zahtevkov 2015 manj kot 1 % vlog predložen v elektronski obliki, ker so poljski kmetje raje uporabljali tradicionalne aplikacije z uporabo papirne oblike.

Obiskane države članice so se odločile, da ne bodo uporabljale praga stabilnosti

49

Nova komponenta okvira SKP za obdobje 2014–2020 je možnost, da države članice ne posodobijo svojih LPIS, če je razlika med novo največjo upravičeno površino referenčne parcele in prej ocenjeno največjo upravičeno površino manjša od 2 % (prag stabilnosti)³¹. Namen tega novega pravila je poenostaviti administrativno obravnavo LPIS. Toda Komisija je državam članicam dala smernice³², da posodobitev pri razliki pod 2 % pravno sicer ni potrebna, vendar je priporočljiva (da se za največjo upravičeno površino izključijo neupravičeni deli) pri vseh očitnih spremembah³³ upravičene površine, tudi če je sprememba pod 2-odstotnim pragom. Nobena od držav članic, obiskanih med revizijo, se ni odločila za uporabo dvoodstotnega praga stabilnosti.

Zapletenost neobveznega pravila 100 dreves

50

Novi okvir SKP vsebuje določbo, da se površine z razpršenimi drevesi na kmetijski površini zdaj štejejo za upravičene, če dreves ni več kot 100 na hektar in se lahko kmetijske dejavnosti opravljajo na podoben način kot na parcelah brez dreves na isti površini³⁴. Drevesa, ki se lahko uporabljajo za pašo, se ne upoštevajo za prag 100 dreves. Drevesa, ki se lahko uporabljajo za pašo, so po razlagi Komisije tista, ki so dejansko v celoti na voljo rejnim živalim za pašo. Naša analiza je potrdila, da je takšna drevesa težko ugotoviti s fotointerpretacijo, kar pomeni negotovost pri ocenjevanju (delne) upravičenosti zemljišča do kmetijske pomoči ter zapletenost in upravno obremenitev za države članice.

Nove specifikacije za upravičena zemljišča so bile izziv za LPIS

51

V določbah za SKP za obdobje 2014–2020 so bile določene nove specifikacije in razjasnitve v zvezi z upravičenimi zemljišči. Splošno pravilo je, da so do plačil v okviru prvega stebra upravičena samo kmetijska zemljišča, ki so evidentirana v LPIS in se uporabljajo predvsem za kmetijske dejavnosti. Upravičenost se ugotavlja glede na status zemljišča (orno zemljišče, trajno travinje in stalni nasad) in njegovo uporabo. Sprejemljive dejavnosti so kmetijska proizvodnja (npr. gojenje kmetijskih rastlin) ali vzdrževanje v stanju, primernem za pašo ali pridelavo. Slednje pomeni, da kmetje na teh zemljiščih izvajajo redne (npr. letne) minimalne dejavnosti vzdrževanja ali da imajo zemljišča nekatere značilnosti, zaradi katerih so primerna za pašo ali pridelavo. To se načeloma nanaša na vse vrste zemljišč.

52

Če so države članice opredelile minimalne dejavnosti vzdrževanja za zemljišča, ki se ne uporabljajo za proizvodnjo, je malo verjetno, da bo njihovo izvajanje mogoče preveriti v LPIS. V LPIS je s primerjavo aktualnih posnetkov s starejšimi informacijami v sistemu verjetno mogoče identificirati le površine, ki so povsem zaraščene in to ne le v omejenem obdobju, kar kaže na odsotnost dejavnosti. Po drugi strani je dolžnost držav članic, da preverijo pravilnost statusa zadevnih referenčnih parcel, npr. s pregledi na kraju samem, nato pa ga pravilno evidentirajo v svojih LPIS (glej okvir 10).

Okvir 10

Dobra praksa pri evidentiranju minimalne dejavnosti vzdrževanja v LPIS

Na Hrvaškem se za referenčne parcele, za katere je prijavljena minimalna dejavnost vzdrževanja, uporablja posebna oznaka, s katero so parcele opredeljene kot začasno neupravičene, če pregledi na kraju samem pokažejo, da dejavnost dejansko ni bila izvedena. Za trajno neupravičene površine se uporablja drugačna oznaka. To je dobra rešitev za evidentiranje neskladnosti z zahtevo minimalne dejavnosti vzdrževanja v LPIS.

53

Nova kategorija upravičenega trajnega travinja se nanaša na zemljišča, ki se lahko uporabljajo za pašo in so del uveljavljenih lokalnih praks, pri katerih trave in druge zelene krmne rastline tradicionalno ne prevladujejo. Države članice morajo ugotoviti in opredeliti take površine ter jih evidentirati v svoje LPIS. Običajno so to površine z omejenim kmetijskim potencialom, poraščene z vresjem (npr. v Nemčiji), ali skupni pašniki (na Portugalskem), ki se na videz lahko zdijo opuščene ali slabo vzdrževane. Kot smo ugotovili na Irskem in v Severnem Porenju - Vestfaliji, fotointerpretacija posnetkov v LPIS zato pogosto ne zadošča, da bi bila tovrstna zemljišča točno opredeljena kot upravičena. Isto velja za minimalno dejavnost vzdrževanja (glej odstavek 52). Nacionalni organi bi morali uporabljati pristop, ki bolj temelji na tveganju, na primer ciljno usmerjene obiske na kraju samem (glej tudi odstavke 23 do 25) ali polavtomatizirana orodja (glej odstavek 29).

Sedanja prizadevanja Komisije za poenostavitev LPIS še niso dokončana

54

Analizirali smo, kako si je Komisija prizadevala poenostaviti novi okvir SKP za obdobje 2014–2020 v zvezi z LPIS od njegove uvedbe. Maja 2015 je bilo uvedenih šest večjih sprememb, ki bi lahko vplivale na LPIS (glej sliko 3):

Slika 3

Spremembe, uvedene z novo SKP, ki vplivajo na LPIS

Vir: Evropska komisija.

55

Naša analiza je pokazala, da te spremembe koristijo upravičencu (točke (a) do (c) ali plačilni agenciji (točke (d) do (f)), vendar ne nujno obema. Zapletenost pravil in postopkov, ki so potrebni za spremembe (a) do (c), je še zlasti povečala upravno obremenitev za države članice, saj je težko ugotoviti pravilnost varovalnih pasov in vrzeli, katerih dovoljena velikost se je v LPIS povečala na štiri metre. Poleg tega pregledi na kraju samem zahtevajo več časa, ker je manjkajoče ali nepravilno določene površine z ekološkim pomenom mogoče nadomestiti z drugimi površinami z ekološkim pomenom. O tem, ali je kmet upošteval pravila, ni mogoče dokončno presoditi le na podlagi primerjalne analize informacij o površinah z ekološkim pomenom v prvotnem zahtevku in informacij v LPIS. V primerih neskladnosti je lahko potrebno dodatno ukrepanje držav članic.

19Uredba (EU) št. 1307/2013.

20Člen 4(1)(h) Uredbe (EU) št. 1307/2013.

21Člen 45(2) Uredbe (EU) št. 1307/2013.

22Pri izračunu tega odstotka se na primer krajinske značilnosti ne upoštevajo same po sebi, pač pa se jih ponderira in pretvori v hektare.

23Člen 17(4) Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo (UL L 227, 31.7.2014, str. 69).

24GD za kmetijstvo in razvoj podeželja; EFA layer guidance document (DSCG/2014/31 final rev1).

25Glej Prilogo X Uredbe (EU) št. 1307/2013: npr. 1 m žive meje (faktor pretvorbe 5 in utežni faktor 2) šteje kot 10 m² površine z ekološkim pomen, 1 m² poljske goščave (utežni faktor 1,5) pa šteje samo kot 1,5 m².

26Glej http://www.consilium.europa.eu/en/policies/cap-simplification.

27Glej http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/index_en.htm.

28Uredba (EU) št. 1306/2013, Delegirana uredba Komisije (EU) št. 640/2014 in Izvedbene uredba Komisije (EU) št. 809/2014.

29Člen 17 Uredbe (EU) št. 809/2014.

30Številka zajema osem nemških regij.

31Člen 5(3) Uredbe (EU) št. 640/2014.

32DSCG/2014/33 – final rev 3, poglavje 3.2.

33Pojav neupravičene značilnosti (npr. novozgrajena hiša).

34Člen 9(3) Uredbe (EU) št. 640/2014: Kmetijska parcela z razpršenimi drevesi se šteje kot upravičena površina, če se lahko kmetijske dejavnosti na isti površini opravljajo na podoben način kot na parcelah brez dreves in število dreves na hektar ne presega največje gostote. Največjo gostoto določijo države članice in jo sporočijo na podlagi tradicionalnih praks pridelave, naravnih pogojev in okoljskih razlogov.

Del III

Komisija je izboljšala svoje spremljanje LPIS, vendar se ni dovolj osredotočila na njegovo uspešnost

56

Komisija ima glede LPIS pomembno vlogo spremljanja in pomaga zagotavljati, da so LPIS, ki jih upravljajo države članice, uspešni in učinkoviti. Predvsem bi morala državam članicam nuditi ustrezno podporo in smernice za spodbujanje dosledne razlage pravil EU in uspešnega spremljanja plačil SKP. Komisija tudi redno revidira različne LPIS v državah članicah in regijah zaradi pridobitve zagotovila, da pravilno delujejo, in ščiti proračun EU, tako da ob ugotovitvi večjih slabosti uporabi finančne popravke. Poleg tega bi morala pobliže nadalje spremljati akcijske načrte, sestavljene za odpravo teh slabosti v LPIS. Z ocenjevanjem kakovosti LPIS bi morala pridobiti zanesljiv pregled nad uspešnostjo LPIS po vsej EU in zmožnost ocenjevanja napredka, ki so ga v zvezi z vsemi ugotovljenimi slabostmi dosegle države članice. Razen tega bi moralo poznavanje stroškovne učinkovitosti pregledov, povezanih z LPIS, te preglede bolje usmeriti na področja, na katerih so učinkovitejši, ter omogočiti boljše ocenjevanje izvajanja novega razvoja politik in kontrolnih stroškov zanj.

Smernice Komisije, povezane z LPIS, so se v primerjavi s prejšnjim obdobjem SKP izboljšale

57

V prejšnjem obdobju SKP (2007–2013) Komisija ni določila nobenih posebnih smernic za LPIS. To stanje se je za obdobje 2014–2020 SKP bistveno spremenilo, saj je bilo v letih 2014 in 2015 izdanih več smernic, povezanih z LPIS³⁵.

58

Komisija je ustanovila enoto³⁶, ki se ukvarja izključno z izvrševanjem neposrednih plačil, da bi okrepila smernice in podporo za države članice v pripravah na izvajanje reforme SKP leta 2015. Zlasti od leta 2014 je okrepila svoje zagotavljanje informacij državam članicam in komuniciranje z njimi, na primer z nizom dvostranskih srečanj, objavljanjem gradiva ali organizacijo rednih delavnic v zvezi z LPIS.

59

Čeprav so se smernice Komisije, povezane z LPIS, v primerjavi s prejšnjim obdobjem SKP izboljšale, pa so v bistvu osredotočene na vidike zakonitosti in pravilnosti ter zagotavljajo le malo informacij o tem, kako izboljšati stroškovno učinkovitost spremljanja.

Z akcijskimi načrti in finančnimi popravki so se odpravljale pomanjkljivosti v LPIS

60

Akcijski načrti (glej sliko 4) so orodje, ki ga Komisija uporablja za obravnavo sistemskih slabosti v LPIS, ugotovljenih na ravni posamezne države članice. Do konca leta 2015 so ustrezne države članice na zahtevo Komisije pripravile skupaj sedem skupnih akcijskih načrtov za LPIS. Poleg akcijskih načrtov, ki so nastali na zahtevo Komisije, lahko države članice ali regije sestavijo akcijske načrte tudi na lastno pobudo, da bi odpravile posebne slabosti. Od leta 2007 je bilo pripravljenih deset takšnih načrtov.

61

V primerjavi z obdobjem SKP 2007–2013 zdaj obstaja izrecna pravna podlaga za akcijske načrte, ki nastanejo na zahtevo Komisije³⁷. Uredba določa, da morajo akcijski načrti vsebovati jasne kazalnike napredka in da jih določijo zadevne države članice v posvetovanju s Komisijo. Najnovejši akcijski načrti (za Grčijo, Španijo, Francijo in Anglijo) vsebujejo takšne kazalnike. Komisija je v svojem letnem poročilu o dejavnostih za leto 2015 izrazila mnenje, da bi morala Francija, ker ni izpolnila ključnih obveznosti iz akcijskega načrta, sprejeti ukrepe za obravnavo teh vprašanj in zagotoviti podrobnejše kazalnike napredka. Zaradi popravljalnih ukrepov, izvedenih v letih 2014 in 2015 so se v Grčiji površine, evidentirane kot trajni pašniki, s 3,6 milijona hektarov zmanjšale na 1,5 milijona hektarov, v Španiji pa so se upravičena kmetijska zemljišča zmanjšala z 18,4 milijona hektarov na 15,6 milijona hektarov³⁸.

62

Komisija je med letom 1999 in koncem leta 2015 sprejela 49 sklepov, s katerimi je iz financiranja EU izvzela nekatere odhodkovne postavke držav članic v okviru evropskih kmetijskih skladov. Podlaga za to je vključevala kršitve določb, povezanih z LPIS. Trije sklepi v letu 2015 so se nanašali na kršitve, povezane z LPIS. V istem letu se je zaradi pomanjkljivosti, povezanih z LPIS, s finančnimi popravki soočalo osem držav članic³⁹.

63

Sodišče je v svojem letnem poročilu za leto 2014 ocenilo, ali je šest držav članic v vzorcu⁴⁰ uspešno in pravočasno obravnavalo pomanjkljivosti, povezane z LPIS, in ali je Komisija v skladu z zakonodajo uporabila finančne popravke. Komisija je v vseh preučenih primerih uvedla finančne popravke ali postopke potrditve skladnosti.

Slika 4

Pregled akcijskih načrtov za LPIS in finančni popravki v zvezi z LPIS od leta 2006

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropske komisije.

64

Toda med zadevnim letom zahtevkov in koledarskim letom, v katerem je bil končno uveden finančni popravek, je pogosto minilo veliko časa (glej tabelo 2). Roki, ki so bili določeni v uredbi za obdobje SKP 2014–2020 so bili zasnovani za racionalizacijo postopka potrditve skladnosti.

Tabela 2

Primeri sklepov Komisije iz leta 2015, s katerimi so bili iz financiranja EU izločeni nekateri odhodki, ki so povezani z LPIS in so nastali v državah članicah v okviru evropskih kmetijskih skladov

Zadevna država članica | Zadevna leta zahtevkov | Številka sklepa Komisije
Bolgarija | 2009 | Sklep (EU) 2015/103
Španija | 2006, 2007 in 2008 | Sklep (EU) 2015/103
Francija | 2008 in 2009 | Sklep (EU) 2015/103
Litva | 2007 in 2008 | Sklep (EU) 2015/103
Portugalska | 2009 | Sklep (EU) 2015/1119
Irska | 2008 in 2009 | Sklep (EU) 2015/1119

Vir: Evropska komisija.

Zanesljivost rezultatov ocenjevanja kakovosti LPIS so spodkopavale slabosti v metodologiji in izvedbi

65

Komisija je od leta 2010, po ugotovitvi ponavljajočih se slabosti v zvezi z LPIS po vsej EU in uvedbi bistvenih finančnih popravkov za države članice (glej odstavke 60 do 64) uvedla ocenjevanje kakovosti LPIS⁴¹ kot obvezno orodje. Od držav članic se je zahtevalo, naj letno proaktivno ugotovijo vse slabosti v sistemu in po potrebi uvedejo popravljalne ukrepe. Ocenjevanje kakovosti naj bi bilo sistematičen in dosleden pregled kmetijskih površin in nekaterih s tem povezanih elementov po vsej EU. Temelji na preučitvi vzorca s po 500 do 1 250 referenčnimi parcelami na LPIS. Okvir ocenjevanja kakovosti zdaj zajema šest elementov kakovosti, ki jih je treba preizkusiti⁴² (glej Prilogo II). Spremembe metodologije ocenjevanja kakovosti so se objavljale letno in včasih je hkrati krožilo več verzij, dokler ni bila sprejeta končna. Metodološke spremembe os se tekom časa močno razlikovale⁴³.

66

Eden od pomislekov, ki so jih države članice v naši anketi o LPIS dosledno omenjale in ki so ga potrdila strokovnjaki, udeleženi v medsebojnem strokovnem pregledu ocenjevanja kakovosti⁴⁴, je bila zapletenost metodologije ocenjevanja kakovosti in potreba po poenostavitvi. Z revizijo smo potrdili težave, s katerimi se soočajo države članice pri pravilni in dosledni uporabi metodologije ocenjevanja kakovosti LPIS (glej okvir 11).

67

Težave smo odkrili tudi pri pristopu k vzorčenju, ki se je uporabljal v okviru ocenjevanja kakovosti. Da bi vzorec LPIS, ki se uporablja za ocenjevanje kakovosti, dal smiselne rezultate, bi moral biti reprezentativen za celotno populacijo kmetijskih parcel v vsaki državi članici/regiji, v kateri se to ocenjevanje kakovosti izvaja. Regulativni okvir zahteva, da države članice izvedejo ocenjevanje kakovosti na podlagi vzorca območij, znotraj njih pa vzorca referenčnih parcel v LPIS.

Okvir 11

Primer nepravilne ali nedosledne uporabe metodologije ocenjevanja kakovosti

V Severnem Porenju - Vestfaliji je zatem, ko je bil določen vzorec parcel v okviru ocenjevanja kakovosti za leto 2014, plačilna agencija v okviru sistematičnega posodabljanja LPIS (ki je vključeval preučitev novih posnetkov, pridobljenih za ocenjevanje kakovosti) popravila 237 referenčnih parcel (skoraj 30 % velikosti vzorca). Šele nato je bilo na podlagi posodobljenih informacij v sistemu izvedeno preizkušanje v okviru ocenjevanja kakovosti. Rezultati ocenjevanja kakovosti so bili torej pristranski.

Metodologija ocenjevanja kakovosti LPIS zahteva, da plačilne agencije izvajajo obiske na terenu zaradi pregledovanja stanja parcel, za katere fotointerpretacija ne omogoča oblikovanja zaključkov. Toda v okviru naše ankete o LPIS je le 17 od 44 respondentov navedlo, da izvajajo takšne obiske. Na Irskem, Poljskem in Škotskem nekatere referenčne parcele med ocenjevanjem kakovosti niso bile izmerjene, čeprav je bilo merjenje izvedljivo in ga je metodologija celo zahtevala.

Četrti element kakovosti se je razlagal nedosledno. Na Poljskem organi niso upoštevali, da so parcele, ki jih je mogoče identificirati v LPIS (torej tiste, ki so digitalizirane in imajo enotno identifikacijsko številko), lahko ocenjene, kot da imajo hudo pomanjkljivost. Ker so ti pogoji predpogoj za vključitev v LPIS, ni v zvezi s četrtim elementom kakovosti mogla biti nobena parcela ocenjena negativno⁴⁵.

Na Irskem, v Avstriji in Nemčiji (Posarje in Severno Porenje - Vestfalija) smo ugotovili, da je premalo ustreznega ločevanja nalog med uslužbenci, ki izvajajo ocenjevanje kakovosti, in uslužbenci, ki posodabljajo LPIS. Zato obstaja tveganje, da bodo ti uslužbenci pri ocenjevanju kakovosti analizirali svoje lastno delo posodabljanja.

68

Pri ocenjevanjih kakovosti v obdobju 2010–2014 so območja izbrale države članice, referenčne parcele za preizkušanje pa Komisija (Skupno raziskovalno središče). Med našimi obiski smo ugotovili slabosti pri izbiri vzorcev za države članice tako za območja kot za referenčne parcele. Te slabosti so vplivale na reprezentativnost in primerljivost rezultatov med različnimi državami članicami in leti (glej okvir 12).

Okvir 12

Nekatere slabosti, ugotovljene pri izbiri vzorcev za ocenjevanje kakovosti v obdobju 2010–2014

V vseh državah članicah, ki so bile obiskane med to revizijo, območja za ocenjevanje kakovosti niso bila izbrana iz populacije kot celote, pač pa izmed območij, ki jih pokriva daljinsko zaznavanje⁴⁶, ki pa so predstavljala le majhen del ozemlja države članice/regije. Parcele, ki niso na površinah z daljinskim zaznavanjem, sploh niso mogle biti izbrane. Še ena težava je bila, da območja za ocenjevanje kakovosti niso nujno vsebovala vseh vrst krajine v državi članici/regiji (kot so alpski pašniki v Avstriji ali zemljišča z več lastniki na Irskem).

Na Irskem območja za ocenjevanje kakovosti za leti 2013 in 2014 niso bila dovolj razpršena, zato je dvomljivo, kako so bila izbrana.

69

Komisija si je od ocenjevanja kakovosti leta 2015 prizadevala za izboljšanje učinkovitosti metodologije vzorčenja pri ocenjevanju kakovosti in za obvladovanje stroškov. Posledično se je število območij za ocenjevanje kakovosti, ki se uporabljajo za vzorčenje, znatno zmanjšalo. Komisija je opravila dva statistična preizkusa, da bi potrdila reprezentativnost nove metodologije vzorčenja. Ta sta potrdila, da med letoma 2014 in 2015 ni bistvene razlike v reprezentativnosti vzorca, čeprav je v nekaterih primerih na reprezentativnost vzorca negativno vplivalo omejeno število območij za ocenjevanje kakovosti, torej bi jo bilo mogoče izboljšati, če bi to upravičila ocena razmerja med stroški in koristmi.

Rezultati ocenjevanja kakovosti se niso dovolj uporabljali za izboljšanje kakovosti podatkov v LPIS

70

Eden od ciljev ocenjevanja kakovosti je to, da se po potrebi uvedejo popravljalni ukrepi. Države članice morajo običajno v primeru, da ni skladnosti z bistvenimi elementi kakovosti, pripraviti načrte popravljalnih ukrepov. Toda dve revidirani državi članici/regiji (Irska in Škotska) kljub temu, da so bili bistveni elementi kakovosti dosledno izven pragov, nista pripravili nobenih načrtov popravljalnih ukrepov. To nista bila osamljena primera. Komisija je za leto 2014 ugotovila, da od 20 držav članic ali regij, ki bi morale glede na rezultate ocenjevanja kakovosti za leto 2014 predložiti načrt popravljalnih ukrepov, tega ni storilo šest (30 %).

71

Za spremljanje rezultatov ocenjevanja kakovosti je odgovorna Komisija. Izvedla je preglede verodostojnosti ter stopila v stik z državami članicami in regijami, za katere je ugotovila očitne napake ali napake v izračunih v njihovih poročilih o oceni kakovosti. Vendar pa Komisija (GD za kmetijstvo in razvoj podeželja) za prihajajoče rezultate ocenjevanja kakovosti ni opravila podrobnejše preučitve, kar zadeva zanesljivost ocenjevanja kakovosti LPIS ali vzroke neskladnosti. Prav tako niso bile opravljene analiza trendov za podatke iz preteklih obdobij v državah članicah in regijah, analiza osamelcev pri ocenjevanju kakovosti in analiza po vrsti referenčne parcele. Takšne analize bi lahko Komisiji pomagale najti nepojasnjena odstopanja ali trende pri elementih kakovosti.

72

Komisija je opravila omejeno število informativnih obiskov v posameznih državah članicah ali regijah zaradi razprave o njihovih rezultatih ocenjevanja kakovosti in razjasnitve metodologije ter nekaj posameznih revizij ocenjevanja kakovosti⁴⁷. Nekatera ocenjevanja kakovosti LPIS so bila zajeta v redne revizije pomoči na površino⁴⁸, ki jih opravlja Komisija, čeprav rezultati ocenjevanja kakovosti niso bili izrecno upoštevani pred odločanjem o tem, katere države članice bodo obiskane. Iz rezultatov ocenjevanja kakovosti za leto 2014 je Skupno raziskovalno središče pripravilo poročila o pregledu za ocenjevanje kakovosti LPIS za pet držav članic/regij⁴⁹, ki jih je leta 2015 revidiral GD za kmetijstvo in razvoj podeželja. Nato je bilo Skupno raziskovalno središče povabljeno k sodelovanju pri treh zadevnih misijah. Ti informativni obiski in revizije niso zadoščali za pridobitev zagotovila o zanesljivosti rezultatov ocenjevanja kakovosti, ki se letno prejmejo za vse LPIS.

35GD za kmetijstvo in razvoj podeželja: DSCG/2014/31 (sloj v zvezi s površinami z ekološkim pomenom), DSCG/2014/32 (pregledi na kraju samem), DSCG/2014/33 (LPIS), DSCG/2014/39 (geoprostorske vloga za pomoč); Skupno raziskovalno središče (v sodelovanju z GD za kmetijstvo in razvoj podeželja): DS-CDP-2015-06 (tehnične smernice za sorazmerni sistem za trajno travinje), DS-CDP-2015-11 (posodobitev LPIS) in DS-CDP-2015-10 (upravljanje sloja).

36Enota D.3 GD za kmetijstvo in razvoj podeželja obstaja od januarja 2014.

37Člen 41(2) Uredbe (EU) št. 1306/2013, ki je začela veljati 1. januarja 2014.

38V skladu z informacijami, ki jih je zagotovila Komisija v svojem odgovoru na okvir 7.8 našega letnega poročila za leto 2014.

39Belgija, Bolgarija, Španija, Francija, Irska, Litva, Portugalska in Združeno kraljestvo.

40Bolgarija, Grčija, Španija, Italija, Portugalska in Romunija.

41Pravna podlaga zanj je bil prej člen 6(2) Uredbe (ES) št. 1122/2009, zdaj pa člen 6 Uredbe (EU) št. 640/2014.

42Sedmi element kakovosti, stopnja nepravilnosti, ugotovljenih med pregledi na kraju samem, je bil umaknjen, in sicer od ocenjevanja kakovosti leta 2015.

43Te spremembe so npr. zajemale spremembo ali izpopolnjevanje ključnih konceptov in opredelitev (npr. kritične pomanjkljivosti v ETS 5.1), spremembe formule za izračun elementa kakovosti (npr. peti element kakovosti v sedmi element kakovosti v ETS 5.1), dodajanje novih komponent elementu kakovosti (npr. prvi element kakovosti v ETS 5.3), umik elementa kakovosti (sedmi element kakovosti v ETS 6.0) ali spremembo številčenja elementov kakovosti (zamenjava tretjega in četrtega elementa kakovosti v ETS 6.0).

44Peer review of the LPIS QA Framework (medsebojni strokovni pregled okvira ocenjevanja kakovosti LPIS), ki sta ga izvedla Sytze de Bruin (Univerza v Wageningenu) in Gábor Csornai, (svetovalec) V4.0, november 2011.

45Druge države članice so za negativno oceno parcel v zvezi s četrtim elementom kakovosti navedle različne razloge, kot so multiparcele ali multipoligoni; upravičena ni bila nobena površina, čeprav je bila največja upravičena površina večja od 0; zaradi neveljavnega perimetra ali odsotnosti meja ni bilo mogoče najti parcele; manjkali sta več kot dve meji.

46Razen če država članica ali regija ne uporablja daljinskega zaznavanja (Avstrija, Škotska).

47Leta 2014 na primer na Irskem in Nizozemskem.

48Leta 2013 je bilo ocenjevanje kakovosti za LPIS vključeno samo v Španiji, Italiji in na Švedskem. Revizije za leto 2014 so zajemale ocenjevanje kakovosti za LPIS v Bolgariji, na Irskem, v Litvi, na Nizozemskem in v Združenem kraljestvu (Anglija).

49Belgija (Flandrija), Danska, Ciper, Finska in Združeno kraljestvo (Škotska).

Zaključki in priporočila

73

Informacije, evidentirane v LPIS (ki je bistvena komponenta IAKS) so podlaga za pravilna plačila na površino, ki se izplačajo kmetom. Za LPIS veljajo nekatere zahteve iz uredb o SKP in moral bi delovati kot orodje za spremljanje novih elementov SKP. Zato je bistvenega pomena, da so podatki v LPIS zanesljivi, da se zagotovi zakonitost in pravilnost plačil. Zanesljivost podatkov je odvisna od uspešnosti in učinkovitosti posodabljanja, pregledov in spremljanja, ki jih opravljajo Komisija in države članice.

74

Pri reviziji je bilo obravnavano naslednje vprašanje: ali je upravljanje identifikacijskega sistema za zemljišča (LPIS) dobro? Prišli smo do zaključka, da je LPIS koristno orodje za določanje upravičenosti kmetijskih zemljišč, vendar bi bilo mogoče njegovo upravljanje še izboljšati.

75

Če je LPIS ustrezno posodobljen in analiziran, lahko znatno prispeva k preprečevanju in ugotavljanju napak, povezanih s površino, v vlogah za pomoč. Rezultati v okviru naše izjave o zanesljivosti so v zadnjih letih kazali, da so akcijski načrti in finančni popravki odpravljali pomanjkljivosti LPIS v zadevnih državah članicah, toda na nekaterih področjih so še vedno mogoče izboljšave.

76

V procesu posodabljanja LPUS so bili ortofoto posnetki sicer večinoma posodobljeni, vendar so imele revidirane države članice težave s pravilnim določanjem največjih upravičenih površin referenčnih parcel. To se je v glavnem dogajalo v primerih, ko za dokončno oceno upravičenosti zemljišč niso zadoščali samo ortofoto posnetki, npr. pri nekaterih vrstah travinja (glej odstavke 14 do 29). V nekaterih LPIS so bile zajete dodatne informacije o lastništvu in zakupnih pravicah, da bi se zagotovilo, da je vsako parcelo prijavil pravi kmet (glej odstavka 30 in 31). Države članice niso analizirale stroškovne učinkovitosti svojih LPIS, da bi bolje zasnovale s tem povezane preglede, kar bi pomagalo zasnovati učinkovitejše kontrolne sisteme in prispevalo k vsem prihodnjim ocenam učinka politik (glej odstavke 32 do 33).

Izboljšanje procesov zaradi večje zanesljivosti podatkov v LPIS in merjenja uspešnosti

Priporočilo 1 - Izboljšanje procesov zaradi večje zanesljivosti podatkov v LPIS

Države članice naj na podlagi količinsko opredeljene analize stroškov in koristi ter ocene tveganja v sedanjem obdobju SKP okrepijo svoja prizadevanja za večjo zanesljivost podatkov v LPIS na podlagi pravočasnega in temeljitega posodabljanja sistema. Zaradi zapletenosti ocen sorazmernosti naj si države članice, ki uporabljajo to možnost, v sedanjem obdobju SKP dodatno prizadevajo, da bi razvile katalog sorazmernosti z jasnim opisom in ocenjevalnimi merili in uporabljale dopolnilna tehnična orodja, s čimer bi povečale objektivnost analize ortofoto posnetkov in zagotovile ponovljivost. Države članice naj tudi razmislijo o možnosti, da bi v LPIS evidentirale podatke o lastništvu in zakupnih pravicah, vedno ko je to izvedljivo in stroškovno učinkovito.

Priporočilo 2 - Merjenje stroškovne učinkovitosti izvajanja LPIS

Države članice naj v sedanjem obdobju SKP ob podpori Komisije razvijejo in vzpostavijo okvir za ocenjevanje stroškov vodenja in posodabljanja svojih LPIS. To bi jim moralo omogočiti merjenje uspešnosti njihovih LPIS in stroškovne učinkovitosti izboljšav sistema.

77

Z določbami o LPIS v pravnem okviru SKP za obdobje 2014–2020 se je povečalo število zahtev, katerih izpolnjevanje morajo pregledovati države članice. Prilagoditev LPIS obveznostim zelene komponente napreduje, vendar še ni končana, pogoje za plačila za zeleno komponento pa je z LPIS mogoče preverjati le delno (glej odstavke 34 do 41). Drugi elementi, ki koristijo okolju, kot so krajinske značilnosti, zaščitene v okviru navzkrižne skladnosti, niso zajeti v LPIS, v primerih, ko so se jih države članice prostovoljno odločile vključiti, pa smo odkrili primere nepravilnega evidentiranja v sistem (glej odstavke 42 do 43).

78

Poenostavitev poteka, vendar kljub koristim, ki jih prinašajo koristna orodja, kot so geoprostorske vloge za pomoč, še naprej ostaja izziv, saj se nekatere določbe v praksi ne uporabljajo (dvoodstotni prag stabilnosti) ali pa njihovo izvajanje pomeni znaten izziv (pravilo 100 dreves ali nove kategorije upravičenih zemljišč). Sedanja prizadevanja za posodobitev LPIS še niso končana (glej odstavke 44 do 55).

Preudarnejša obravnava pravne kompleksnosti

Priporočilo 3 - Zanesljivejše evidentiranje trajnih okoljskih značilnosti

Države članice naj zagotovijo, da z uporabo svojih LPIS zanesljivo določajo in evidentirajo ter nato spremljajo površine z ekološkim pomenom, trajno travinje in nove kategorije zemljišč. Poleg tega naj ocenijo, kakšni so stroški in koristi tega, da se v njihove LPIS zajamejo vsi krajinski elementi, zaščiteni v okviru navzkrižne skladnosti ali kmetijsko-okoljskih shem, da bi dodatno okrepile spremljanje in zaščito takšnih elementov, ki koristijo okolju in biotski raznovrstnosti.

Priporočilo 4 - Racionalizacija nekaterih pravil v zvezi z LPIS v sedanjem pravnem okviru

Komisija naj ponovno preuči sedanji pravni okvir LPIS, da bi za naslednje obdobje SKP poenostavila in racionalizirala nekatera pravila, povezana z LPIS, npr. s ponovnim razmislekom o potrebi po dvoodstotnem pragu stabilnosti in pravilu 100 dreves.

79

Spremljanje zakonitosti in pravilnosti LPIS, ki ga izvaja Komisija, se je v primerjavi s prejšnjim obdobjem SKP izboljšalo. Revizijsko delo Komisije je izčrpno, akcijske načrte se spodbuja v skladu z zahtevami in uporabljajo se finančni popravki (glej odstavke 56 do 64).

80

Vendar pa smernice Komisije v zvezi z LPIS dejansko obravnavajo vidike zakonitosti in pravilnosti ter se ne osredotočajo na to, kako izboljšati splošno uspešnost sistema LPIS. Komisija je zlasti uvedla ocenjevanje kakovosti LPIS, da bi državam članicam omogočila proaktivno ugotoviti morebitne slabosti v sistemu in po potrebi uvesti popravljalne ukrepe. To naj bi LPIS dodajalo vrednost, toda zanesljivost rezultatov ocenjevanja kakovosti so spodkopavale slabosti v uporabi metodologije (te so morda nastale zaradi zapletenosti metodologije), pa tudi težave s pristopom k vzorčenju (glej odstavke 65 do 69). Poleg tega se rezultati ocenjevanja kakovosti ne uporabljajo uspešno za izboljšanje podatkov v LPIS, saj niso vedno pripravljeni načrti popravljalnih ukrepov. Komisija rezultatov ocenjevanja kakovosti ni dovolj uporabljala za to, da bi spodbujala izboljšave LPIS (glej odstavke 70 do 72).

Ponovna opredelitev osredotočenosti Komisije na povečanje dodane vrednosti ocenjevanja kakovosti LPIS za sedanje obdobje

Priporočilo 5 - Izboljšanje reprezentativnosti vzorcev za ocenjevanje kakovosti

Komisija naj pred začetkom ocenjevanja kakovosti leta 2017 izvede analizo stroškov in koristi, da bi ugotovila, ali je mogoče izboljšati reprezentativnost vzorcev za ocenjevanje kakovosti, da bo dosežena boljša pokritost populacije parcel v LPIS.

Priporočilo 6 - Boljše spremljanje rezultatov ocenjevanja kakovosti

Komisija naj od leta 2016 izboljša svoje spremljanje rezultatov ocenjevanja kakovosti, tako da analizira vse nedoslednosti v poročanju o ocenjevanju kakovosti in jih nadalje spremlja, posreduje povratne informacije državam članicam ter zagotovi, da so načrti popravljalnih ukrepov pripravljeni in izvedeni, ko je to potrebno. Poleg tega naj vsako leto izvede analizo trendov za vsako državo članico in vrsto referenčne parcele, da bo mogoče pravočasno ugotoviti morebitne težave.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Phil WYNN OWEN, v Luxembourgu na zasedanju 7. septembra 2016.

Za Evropsko računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

Priloge

Priloga I

Sloji LPIS, kot so navedeni v členih 5(1) in 5(2) Uredbe (EU) št. 640/2014

οPovršine, ki se uporabljajo kot orno zemljišče, trajno travinje in trajni pašnik ali stalni nasad (člen 4(1)(e) Uredbe št. 1307/2013).

οKmetijsko zemljišče s kmetijsko-okoljsko-podnebnimi zavezami (člen 28(2) Uredbe št. 1305/2013).

οV skladu s členom 32(2)(b) Uredbe št. 1307/2013 vsaka površina, ki je v letu 2008 imela pravico do plačil na podlagi sheme enotnega plačila ali sheme enotnega plačila na površino iz naslovov III oziroma IVa Uredbe (ES) št. 1782/2003 ter ki:

(i)ne ustreza več opredelitvi „upravičenega hektara” zaradi izvajanja direktive o habitatih (92/43/EGS), okvirne direktive o vodah (2000/60/ES) in direktive o pticah (2009/147/ES),

(ii)je v obdobju trajanja zadevne obveznosti posameznega kmeta pogozdena v skladu s členom 31 Uredbe (ES) št. 1257/1999, členom 43 Uredbe (ES) št. 1698/2005 ali členom 22 Uredbe (EU) št. 1305/2013 ali na podlagi nacionalne sheme, katere pogoji so skladni s členom 43(1), (2) in (3) Uredbe (ES) št. 1698/2005 ali členom 22 Uredbe (EU) št. 1305/2013, ali

(iii)je v času trajanja zadevne obveznosti posameznega kmeta površina pod praho v skladu s členi 22, 23 in 24 Uredbe (ES) št. 1257/1999 ali členom 39 Uredbe (ES) št. 1698/2005 ali členom 28 Uredbe (EU) št. 1305/2013.

οInformacije o določitvi največje upravičene površine za:

(i)ukrepe razvoja podeželja, vezane na površino,

(ii)shemo osnovnega plačila,

(iii)shemo enotnega plačila na površino,

(iv)prerazporeditveno plačilo,

(v)plačila za kmetijske prakse, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje,

(vi)plačila za območja z naravnimi omejitvami,

(vii)plačila za mlade kmete,

(viii)prostovoljno vezano podporo,

(ix)proizvodno vezano plačilo za bombaž,

(x)shemo za male kmete,

(xi)POSEI (ukrepi za najbolj oddaljene regije),

(xii)Egejske otoke.

οInformacije o lokaciji in velikosti površin z ekološkim pomenom.

οInformacije, ki upravičujejo uporabo posebnih določb za:

(i)gorska območja in druga območja s pomembnimi naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami iz člena 32 Uredbe (EU) št. 1305/2013,

(ii)področja Natura 2000, zajeta z Direktivo 2000/60/ES,

(iii)kmetijska zemljišča, odobrena za proizvodnjo bombaža v skladu s členom 57 Uredbe (EU) št. 1307/2013,

(iv)površine, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, iz člena 4(1)(c)(iii) Uredbe (EU) št. 1307/2013,

(v)površine, ki so jih države članice določile za regionalno in/ali skupinsko izvajanje površin z ekološkim pomenom v skladu s členom 46(5) in (6) Uredbe (EU) št. 1307/2013,

(vi)površine, priglašene Komisiji v skladu s členom 20 Uredbe (EU) št. 1307/2013,

(vii)površine z okolju prijaznim trajnim travinjem, ki jih pokriva direktiva o habitatih ali direktiva o pticah,

(viii)nova občutljiva območja iz člena 45(1) Uredbe (EU) št. 1307/2013,

(ix)površine, ki so jih določile države članice v skladu s členom 48 Uredbe (EU) št. 1307/2013.

Priloga II

Ocenjevanje kakovosti leta 2015 – elementi kakovosti po razredu skladnosti

Prvi razred skladnosti – ocenjevanje kakovosti LPIS | Prvi element kakovosti | Pravilna opredelitev velikosti največje upravičene površine.
Drugi element kakovosti | Delež in razporeditev referenčnih parcel, kjer so pri največji upravičeni površini upoštevane neupravičene površine ali kjer niso upoštevane kmetijske površine.
Tretji element kakovosti | Obstoj referenčnih parcel s kritičnimi pomanjkljivostmi¹.
Drugi razred skladnosti – ugotavljanje morebitnih slabosti v LPIS | Četrti element kakovosti | Kategorizacija referenčnih parcel, kjer so pri največji upravičeni površini upoštevane neupravičene površine, niso upoštevane kmetijske površine ali so bile odkrite kritične pomanjkljivosti².
Peti element kakovosti | Razmerje med prijavljeno površino in največjo upravičeno površino znotraj referenčnih parcel.
Šesti element kakovosti | Odstotni delež referenčnih parcel, na katerih so se z leti zgodile spremembe.

Vir: člen 6 Uredbe (EU) št. 640/2014 in portal Skupnega raziskovalnega središča³.

1Opomba: pred letom 2015 četrti element kakovosti.

2Opomba: pred letom 2015 tretji element kakovosti.

3Glej https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/LPISQA_Legacy/ETS/Decisions.

Odgovori Komisije

Povzetek

I

Komisija meni, da identifikacijski sistem za zemljišča (LPIS) bistveno prispeva k preprečevanju in zmanjšanju stopenj napake v shemah pomoči, za katere se uporablja.

III Prva alinea

LPIS je temelj integriranega administrativnega in kontrolnega sistema (IAKS). Gre za orodje, ki omogoča, da se izvede večina upravnih pregledov. Pomaga pri preprečevanju, odkrivanju in odpravljanju napak v zgodnjih fazah obdelave vlog za pomoč. Poleg tega LPIS skupaj z geoprostorsko vlogo za pomoč prispeva k preprečevanju napak v zgodnjih fazah postopka ter spodbuja pravočasno odpravljanje napak.

Ne glede na navedeno so za posodabljanje LPIS in pravilno razlago ortofoto posnetkov odgovorne države članice. Metodologija za ocenjevanje kakovosti LPIS, ki jo je razvila Komisija, pomaga državam članicam pri odkrivanju slabosti v zvezi z nepravilno obdelavo ali fotointerpretacijo posnetkov in sprejemanju popravljalnih ukrepov.

III Tretja alinea

Komisija je od revidiranega obdobja okrepila spremljanje rezultatov ocenjevanja kakovosti LPIS.

IV (a)

To priporočilo velja za države članice.

Kar zadeva relevantnost, ustreznost in uporabnost preverjanja v LPIS, ali je zemljišče na voljo kmetu, glej odgovor Komisije na odstavek 30.

IV (b)

Komisija sprejema priporočilo, naj države članice podpira s spodbujanjem izmenjave dobrih praks in izvedbo študije izvedljivosti.

IV (c)

To priporočilo velja za države članice.

IV (d)

Komisija sprejema to priporočilo.

Vsa pravila v zvezi z LPIS bodo pregledana in po potrebi revidirana v okviru nove SKP po letu 2020.

IV (e)

Komisija sprejema to priporočilo.

Spremljanje reprezentativnosti vzorcev je del procesa, ki nenehno poteka.

IV (f)

Komisija sprejema priporočilo in ga je začela izvajati.

Za leti zahtevkov 2014 in 2015 so države članice prejele povratne informacije o svojem poročanju o ocenjevanju kakovosti LPIS v obliki uradnih dopisov, vključno s pripombami na zahtevane pripravljalne ukrepe, ki pa niso bili zagotovljeni.

Komisija je analizirala vse popravljalne ukrepe in v zvezi s tistimi, ki jih je ocenila kot neustrezne ali nezadostne, zahtevala revidirane popravljalne ukrepe. Komisija v okviru svojih nalog spremljanja razvija in uporablja posebno oceno tveganja kot sredstvo za določitev držav članic, ki bi lahko imele težave s pravilno uporabo metodologije ocenjevanja kakovosti LPIS, vključno z opredelitvijo problemov v sistemu in njihovim odpravljanjem z ustreznimi popravljalnimi ukrepi.

Del I

13

LPIS je temelj IAKS in ključni instrument za nadziranje večine neposrednih plačil. Zanesljiv, posodobljen in točen LPIS je zelo pomemben za izpolnjevanje ciljev politike. Poleg tega bi državam članicam lahko koristilo, če bi proučile stroškovno učinkovitost svojih sistemov za izboljšanje uspešnosti.

20

Kar zadeva primere zamud pri vnašanju novih ortofoto posnetkov v LPIS, je Komisija državam članicam že večkrat priporočila, naj LPIS posodobijo pred začetkom postopka prijav¹.

22

Komisija meni, da rezultati ocenjevanja kakovosti LPIS, ki izhajajo iz statistično reprezentativnega vzorca, kažejo, da je stopnja precenitve na ravni EU manjša od 2 %. Pravilna določitev največje upravičene površine za vsako referenčno parcelo v LPIS ni izvedljiva brez ogromnih stroškov².

Okvir 2 – Primeri nepravilne ocene največje upravičene površine, ki bi jih bilo mogoče ugotoviti s fotointerpretacijo

Komisija ne izpodbija primerov nepravilne ocene največje upravičene površine, ki jih je navedlo Računsko sodišče. Vendar ti posebni primeri niso reprezentativni za druge LPIS. Različni LPIS po EU se razlikujejo v številnih vidikih, prav tako pa so zelo različne tudi značilnosti kmetijskih površin v EU.

23

Komisija je državam članicam priporočila, naj izvedejo hitre terenske obiske v primeru dvoma o nedvoumnosti fotointerpretacije glede upravičenosti. Kot je navedeno v odstavku 25, so stroški hitrih terenskih ogledov znatni, zato je Komisija pripravila navodila, platforme in delavnice, da bi povečala učinkovitost fotointerpretacije.

29

Tehnične smernice za sorazmerni sistem za trajno travinje DS-CDP-2015-06 final določajo dobre prakse za podporo državam članicam pri izvajanju sorazmernega sistema.

Poleg tega je bil pristop Španije, ki uporablja tehnologijo LIDAR (zaznavanje in določevanje svetlobe), izmenjan kot potencialno orodje v okviru delavnice o nadzoru in upravljanju kmetijskih zemljišč v IAKS, ki je potekala od 23. do 25. maja 2016.

30

Zakonodaja EU ne zahteva dopolnitev LPIS s podatki o tem, ali so parcele kmetu na voljo. Sistematično navzkrižno preverjanje z informacijami o tem, ali so parcele kmetu na voljo ali ne, se ne zahteva. Komisija državam članicam priporoča, naj v primeru dvomov v zvezi s tem, ali so zemljišča kmetom na voljo, izvajajo preglede na kraju samem.

32

V okviru deljenega upravljanja države članice znotraj obstoječega pravnega okvira izberejo najbolj stroškovno učinkovit način izvajanja skupne kmetijske politike. Komisija je organizirala več delavnic, da bi razširila dobre prakse, med drugim v zvezi z ugotavljanjem in opredeljevanjem velikosti kmetijskih zemljišč z namenom izboljšanja stroškovne učinkovitosti.

33

Komisija se zaveda stroškov glavnih funkcij LPIS in to upošteva pri predlogih zakonodaje EU. Ob tem so LPIS zelo raznoliki in države članice izbirajo različne možnosti izvajanja. V okviru deljenega upravljanja so države članice odgovorne, da svoje politične odločitve sprejmejo ob upoštevanju stroškovne učinkovitosti svojih LPIS.

Del II

38

Države članice so na podlagi navodil za LPIS seznanjene z zahtevo in načini ugotavljanja geografskega položaja trajnega travinja (na najnižji možni ravni). Z ocenjevanjem kakovosti LPIS, zlasti QE 2, morajo države članice oceniti kakovost te klasifikacije in po potrebi sprejeti ustrezne popravljalne ukrepe.

Okvir 8 – Slabosti pri spremljanju trajnega travinja

Pri analizi rezultatov ocenjevanja kakovosti LPIS je bilo res ugotovljeno, da je klasifikacija kmetijskih zemljišč ena glavnih točk, v zvezi s katero države članice sprejemajo popravljalne ukrepe.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 38.

40

Čeprav Komisija državam članicam priporoča, naj vključijo vse potencialne površine z ekološkim pomenom v sloj v zvezi s temi površinami v LPIS, je Komisija v okviru pobude za poenostavitev zmanjšala minimalne zahteve, kar zadeva popolnost sloja v zvezi s površinami z ekološkim pomenom. V oddelku 5.10 ustreznih smernic o popolnosti sloja v zvezi s površinami z ekološkim pomenom (DSCG/2014/31 FINAL REV 1) je navedeno, da mora sloj v zvezi s površinami z ekološkim pomenom vključevati – po preverjanju in pred izplačilom – vsaj vse prijavljene površine z ekološkim pomenom, ki se naj sčasoma ne bi spreminjale.

44

Poenostavitev SKP je stalen proces, ki se ravna po treh glavnih načelih: brez sprememb temeljnega akta (stabilnost politike); v korist kmeta; in zagotavljanje dobrega finančnega poslovodenja. Komisija potrjuje, da se po njenem mnenju poenostavitev nanaša tudi na LPIS.

45

Uvedba geoprostorske vloge za pomoč je poenostavitev za kmete na stopnji prijave. Podobno je cilj 2-odstotnega praga stabilnosti preprečiti, da bi plačilne agencije po nepotrebnem in prepogosto posodabljale referenčne parcele v LPIS za manjše spremembe v izmerjeni površini. Končno je pravilo v zvezi z največjo dovoljeno gostoto dreves (t. i. pravilo 100 dreves) namenjeno tudi zagotavljanju jasnih, preprostih in neposrednih meril za ocenjevanje upravičenosti parcel s posameznimi drevesi.

46

Podatki Komisije kažejo, da je imelo 14 držav članic in 4 nemške zvezne dežele ter Flandrija popolno pokritost ozemlja že leta 2015, čeprav obveznost nalaga le vsaj 25-odstotno pokritost od leta 2016.

48

Geoprostorske vloge za pomoč so prav tako očitna poenostavitev za kmete, saj bi lahko v primeru razpolaganja s stabilnimi in zanesljivimi informacijami v fazi prijave preprosto elektronsko izbrali vnaprej določene informacije in potrdili njihovo pravilnost.

50

Za določitev upravičene površine za trajno travinje bi lahko države članice uporabile bodisi sorazmerni sistem bodisi največjo dovoljeno gostoto dreves (t. i. pravilo 100 dreves). Pri obeh možnostih bi morale države članice vnaprej analizirati ter določiti rastlinske vrste, za katere se šteje, da se lahko uporabljajo za pašo, in ki ne bodo izključene iz upravičene površine. Povečano upravno breme je neposredna posledica odločitev držav članic.

Namen največje dovoljene gostote dreves in sorazmernega sistema je nacionalnim upravam zagotoviti preprostejše in neposrednejše načine ocenjevanja največje upravičene površine referenčnih parcel s posameznimi drevesi, saj bi bilo težko vrisati vsako posamezno neupravičeno drevo.

52

LPIS je zelo učinkovito orodje za preverjanje stabilnih elementov za upravičenost kmetijskih parcel, vendar obstaja nekaj pogojev za upravičenost, kot so dejavnosti vzdrževanja, ki jih je težje nadzorovati z LPIS. LPIS razlikuje med obravnavo nevzdrževanih zemljišč (tj. odsotnost kmetijske dejavnosti) in opuščenih zemljišč. Obe vrsti zemljišč sta neupravičeni, toda nevzdrževana zemljišča so lahko le začasen pojav, medtem ko je za opuščena zemljišča bolj verjetno, da bodo trajno neupravičena.

53

Glej odgovora Komisije na odstavka 23 in 33.

55

Komisija meni, da je poenostavitev iz točke b koristna za upravičence in plačilne agencije.

Del III

56

Ocenjevanje kakovosti LPIS je letni postopek, katerega končni cilj je izboljšati kakovost in zanesljivost LPIS, in sicer z analizo ugotovljenih tehničnih slabosti in sprejemanjem popravljalnih ukrepov za njihovo odpravljanje.

59

Komisija pri pripravi smernic in tehničnih navodil upošteva dobre prakse in vidik stroškovne učinkovitosti, pri čemer tesno sodeluje z državami članicami.

64

Finančni popravki se naložijo za proračunska leta, tako da se prošnje, predložene v danem letu zahtevkov, plačajo v naslednjem proračunskem letu. Poleg tega so v finančne popravke običajno vključeni izdatki, ki so nastali v 24 mesecih pred začetkom preiskave. Na podlagi pravila 24 mesecev je mogoče zajeti daljša obdobja in s tem podaljšati zaščito proračuna EU.

65

Osnovna enota pregleda ocenjevanja kakovosti LPIS je referenčna parcela, ki deluje kot okvir za kmetijsko površino, ki je lahko predmet vloge za pomoč.

Ocenjevanje kakovosti LPIS naj bi bilo sistematičen in dosleden pregled različnih sistemov, ki so jih neodvisno razvile države članice. Njegov cilj je ugotoviti morebitne slabosti teh sistemov, da jih lahko države članice odpravijo na lastno pobudo.

Osnutki metodologij so dejansko krožili in se ponavljali (kar je državam članicam omogočilo odzivanje), da bi se vse utemeljene pripombe držav članic zbrale in ustrezno upoštevale pred objavo končne različice.

Večino metodoloških sprememb so povzročile spremembe zakonodaje in posebne zahteve, ki so jih izrazile zainteresirane strani LPIS (države članice), da bi se bolje upoštevali njihovi posebni načini izvajanja LPIS.

66

Metodologija ocenjevanja kakovosti LPIS je v bistvu preprosta. Shranjene informacije se primerjajo s tem, kar se izmeri v okviru tega ocenjevanja, rezultati pa se nato analizirajo.

Navidezno kompleksnost sedanjih smernic ustvarjata i) uvedba postopkovnih možnosti, ki so jih zahtevale države članice zaradi upoštevanja različnih strategij izvajanja LPIS, in ii) zanesljiv format dokumentiranja, ki temelji na seriji standardov ISO 19100.

Okvir 11 – Primer nepravilne ali nedosledne uporabe metodologije ocenjevanja kakovosti

Ne glede na morebitno težavo v Severnem Porenju - Vestfaliji Komisija ocenjevanja kakovosti LPIS ne šteje sistematično za pristranskega, če je določeno število parcel v vzorcu posodobljenih v okviru sistematične posodobitve LPIS v obdobju med vzorčenjem in dejansko izvedbo ocenjevanja. Takšna situacija lahko odraža dejansko upravljanje posodobitve LPIS.

Komisija je v letih 2014 in 2015 organizirala več informativnih srečanj v okviru delavnic v zvezi z LPIS / pregledi na kraju samem, da bi države članice opozorila na pomembnost obiskov na terenu.

Načelo štirih oči, ki je bilo uvedeno v izvršljivem testnem naboru (ETS) 6.0, izrecno določa potrebo po neodvisnem izvajalcu.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 67 in 68:

Leta 2015 sta bili spremenjeni strategija vzorčenja in zagotavljanje posnetkov, namenjena odpravljanju te težave. Od ocenjevanja leta 2015 Komisija neodvisno od držav članic opravlja vzorčenje območij za ocenjevanje kakovosti in izbira vzorec referenčnih parcel za analizo. Ista metodologija se zdaj uporablja za vse LPIS, kar zagotavlja tako reprezentativnost populacije kot doslednost po vsej EU in v času.

Okvir 12 – Nekatere slabosti, ugotovljene pri izbiri vzorcev za ocenjevanje kakovosti v obdobju 2010–2014

Glede na to, da so bila območja daljinskega zaznavanja večinoma izbrana naključno, so imele načeloma vse referenčne parcele enake možnosti, da bodo izbrane. Kljub temu je bila odgovornost za izbiro referenčnih parcel prenesena na Skupno raziskovalno središče, da bi se zagotovila boljša in nepristranska izbira vzorca.

70

Načrt popravljalnih ukrepov je treba pripraviti, če ocena ugotovitev razkrije specifične slabosti, ki zahtevajo posebno posredovanje. Odločitev o pripravi takšnega načrta bi bilo treba sprejeti šele po oceni ugotovitev ocenjevanja kakovosti LPIS.

Komisija je pri analizi ocenjevanja kakovosti LPIS odkrila primere neustreznih bistvenih elementov kakovosti, vendar zadevne države članice kljub temu niso pripravile popravljalnih ukrepov. Na to so bile opozorjene na delavnicah LPIS in od leta 2015 se ti primeri pozorno spremljajo.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 71 in 72:

Od leta 2015 se za obdobje, ki ga zajema revizija, celovito spremlja ukrepanje na podlagi poročil. Vendar se poročila o ocenjevanju kakovosti ter popravljalni ukrepi, ki jih pripravijo države članice, analizirajo od leta 2014.

Komisija se je osredotočala na zanesljivost in doslednost podatkov iz poročil. Analize trendov se bodo izvedle v okviru okrepljenega spremljanja ocenjevanja kakovosti LPIS, če bo to primerno. Ker se je metodologija za ocenjevanje kakovosti z leti razvijala, splošna analiza trendov ni preprosta, saj podatki niso v celoti primerljivi.

Komisija namerava opraviti obiske v podporo izvajanju v nekaterih državah članicah ter jim pomagati pri izboljšanju kakovosti njihovih LPIS.

Komisija se je zavedala, da rezultati ocenjevanja kakovosti LPIS za leto zahtevkov 2011 v času ocenjevanja niso bili najbolj zanesljivi, ker je bilo to prvo poskusno leto.

Zaključki in priporočila

76

Zakonodaja EU ne zahteva dopolnitev LPIS s podatki o tem, ali so parcele kmetu na voljo. Sistematično navzkrižno preverjanje z informacijami o tem, ali so parcele kmetu na voljo ali ne, se ne zahteva. Komisija državam članicam priporoča, naj v primeru dvomov v zvezi s tem, ali so zemljišča kmetom na voljo, izvajajo preglede na kraju samem.

Priporočilo 1 – Izboljšanje procesov zaradi večje zanesljivosti podatkov v LPIS

To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 2 – Merjenje stroškovne učinkovitosti izvajanja LPIS

Komisija sprejema priporočilo, naj države članice podpira s spodbujanjem izmenjave dobrih praks in izvedbo študije izvedljivosti.

78

Cilj 2-odstotnega praga stabilnosti je preprečiti, da bi plačilne agencije po nepotrebnem in prepogosto posodabljale referenčne parcele v LPIS za manjše spremembe v izmerjeni površini. Končno je pravilo v zvezi z največjo dovoljeno gostoto dreves (t. i. pravilo 100 dreves) namenjeno tudi zagotavljanju jasnih, preprostih in neposrednih meril za ocenjevanje upravičenosti parcel s posameznimi drevesi.

Priporočilo 3 – Zanesljivejše evidentiranje trajnih okoljskih značilnosti

To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 4 – Racionalizacija nekaterih pravil v zvezi z LPIS v sedanjem pravnem okviru

Komisija sprejema to priporočilo.

Vsa pravila v zvezi z LPIS bodo pregledana in po potrebi revidirana v okviru nove SKP po letu 2020.

80

Kar zadeva ocenjevanje kakovosti LPIS, ki ga države članice pošljejo Komisiji, kadar je ustrezno, se od držav članic zahtevajo tudi formalne povratne informacije, vključno s pojasnili vsebine (odsotnosti) načrtov popravljalnih ukrepov. Poleg tega so na letnih delavnicah državam članicam predstavljeni splošni rezultati in opažanja, države članice pa tudi sodelujejo v razpravah o njih. Leta 2016 so bila opažanja predstavljena tudi na srečanju odbora za neposredna plačila, da bi se povečala ozaveščenost predstavnikov držav članic v zvezi z dejanskimi prednostmi ocenjevanja kakovosti LPIS za izboljšanje njihovih LPIS (glej tudi odgovor Komisije na odstavka 70 in 22).

Komisija stalno spremlja pristop k vzorčenju.

Priporočilo 5 – Izboljšanje reprezentativnosti vzorcev za ocenjevanje kakovosti

Komisija sprejema to priporočilo.

Spremljanje reprezentativnosti vzorcev je del procesa, ki nenehno poteka.

Priporočilo 6 – Boljše spremljanje rezultatov ocenjevanja kakovosti

Komisija sprejema priporočilo in ga je začela izvajati.

Za leti zahtevkov 2014 in 2015 so države članice prejele povratne informacije o svojem poročanju o ocenjevanju kakovosti LPIS v obliki uradnih dopisov, vključno s pripombami na zahtevane pripravljalne ukrepe, ki pa niso bili zagotovljeni.

Komisija je analizirala vse popravljalne ukrepe in v zvezi s tistimi, ki jih je ocenila kot neustrezne ali nezadostne, zahtevala revidirane popravljalne ukrepe. Komisija v okviru svojih nalog spremljanja razvija in uporablja posebno oceno tveganja kot sredstvo za določitev držav članic, ki bi lahko imele težave s pravilno uporabo metodologije ocenjevanja kakovosti LPIS, vključno z opredelitvijo problemov v sistemu in njihovim odpravljanjem z ustreznimi popravljalnimi ukrepi.

1To je izrecno navedeno v oddelku 4.4 dokumenta DS-CDP-2015-11- FINAL- LPIS Update („cilj je zagotoviti, da so novi posnetki pripravljeni in na voljo za uporabo v geoprostorski vlogi za pomoč“). Poleg tega je pojasnjeno, da obdelava ortofoto posnetkov običajno ne bi smela trajati dlje kot 3 mesece.

2V skladu z analizo rezultatov ocenjevanja kakovosti LPIS je bila na ravni Evropske unije povprečna stopnja pomembne precenitve največjih upravičenih površin referenčnih parcel (QE1b-/LIB) v letu 2013 0,93 %, v letu 2014 1,14 % in v letu 2015 0,64 %. Podatki opredeljujejo pristranskost sistema (QE1a) v letu 2013 na +0,41 %, v letu 2014 na –1,16 % in v letu 2015 na –0,34 %. Pregledanih je bilo 39 700, 42 550 oziroma 41 300 referenčnih parcel.

QJ-AB-16-025-SL-E    ISSN 1977-5784

Identifikacijski sistem za zemljišča (LPIS) je informacijski sistem, ki temelji na fotografijah kmetijskih parcel in se uporablja za kontrolo plačil v okviru skupne kmetijske politike, ki so leta 2015 znašala pribl. 45,5 milijard EUR. Prišli smo do zaključka, da je LPIS koristno orodje za določanje upravičenosti kmetijskih zemljišč, vendar bi bilo mogoče njegovo upravljanje še izboljšati. V procesih LPIS smo odkrili nekaj slabosti, ki vplivajo na zmožnost držav članic za zanesljivo preverjanje upravičenosti zemljišč. Ugotovili smo, da so države članice dosegle napredek pri posodabljanju svojih LPIS zaradi izpolnjevanja novih zahtev skupne kmetijske politike za obdobje 2014–2020, vendar pa LPIS še niso bili v celoti prilagojeni zahtevam v zvezi z ozelenitvijo. Komisija je izboljšala svoje spremljanje LPIS, vendar se ni dovolj osredotočila na njegovo smotrnost.