EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1

Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx

Webbplats: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016

Print | ISBN 978-92-872-5947-9 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/494736 | QJ-AB-16-025-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-5939-4 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/9963 | QJ-AB-16-025-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-5931-8 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/633915 | QJ-AB-16-025-SV-E

© Europeiska unionen, 2016

Kopiering tillåten med angivande av källan.

För all användning eller återgivning av de foton som inte ägs av Europeiska revisionsrätten på s. 17, 18, 19, 22 och 23 måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Händelse | Datum
Revisionsplanen antas / Revisionen inleds | 3.6.2015
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) | 13.6.2016
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet | 7.9.2016
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla språk | 13.9.2016

SV
2016

nr 25

Särskild rapport

Systemet för identifiering av
jordbruksskiften (LPIS): ett
användbart verktyg för att
fastställa stödberättigandet
för jordbruksmark – men
det skulle kunna förvaltas
bättre

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning I – där ledamoten Phil Wynn Owen är ordförande – som är specialiserad på utgiftsområdet hållbar användning av naturresurser. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Nikolaos Milionis, med stöd av Ioulia Papatheodorou (kanslichef), Kristian Sniter (attaché), Helder Faria Viegas (förstechef), Jan Huth (uppgiftsansvarig) och Ramona Bortnowschi (biträdande uppgiftsansvarig). Granskningsteamet bestod av Marius Cerchez, Jindrich Dolezal, Blanka Happach, Christine Kleinsasser, Sven Kölling, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti, Bruno Scheckenbach och Maciej Szymura (revisorer). Tom Everett och Michael Pyper gav språkligt stöd, och Monika Schmidt var sekreterare.

Från vänster till höger: I. Papadakis, I. Papatheodorou, H. Faria Viegas, N. Milionis, M. Szymura, J. Huth, K. Sniter, R. Bortnowschi och R. Resegotti.

Innehåll

Ordlista

Sammanfattning

Inledning

Bakgrund

LPIS-specifikationer

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmål och revisionsmetod

Del I – Trots goda resultat vid genomförandet av systemen för identifiering av jordbruksskiften finns det fortfarande utrymme för förbättringar

Goda resultat vid genomförandet av LPIS-systemen

Ortobilderna var oftast aktuella

Bildtolkningen var inte alltid tillförlitlig eller entydig

Tillämpningen av pro rata var inte alltid tillförlitlig

Halvautomatiska undersökningsverktyg höll på att testas men de var ännu inte operativa

Information om huruvida jordbrukaren faktiskt förfogar över marken fanns i några LPIS-system

Informationen var otillräcklig för att det skulle gå att göra en fullständig bedömning av LPIS-genomförandets kostnadseffektivitet

Del II – Systemet för identifiering av jordbruksskiften höll på att uppgraderas för att uppfylla GJP-reformens krav

Medlemsstaternas arbete med att anpassa LPIS till miljöanpassningsvillkoren gick framåt men var ännu inte klart

Förenklingsarbetet pågår men är fortfarande en utmaning

Del III – Kommissionens övervakning av LPIS blev bättre men den var inte tillräckligt inriktad på systemets resultat

Kommissionens LPIS -vägledning förbättrades jämfört med den förra GJP-perioden

Handlingsplaner och finansiella korrigeringar för att åtgärda brister i LPIS

Resultaten av kvalitetsbedömningar av LPIS var mindre tillförlitliga på grund av brister i metoden och tillämpningen

Resultaten av kvalitetsbedömningar utnyttjades inte tillräckligt för att förbättra kvaliteten på uppgifterna i LPIS

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga I | — | LPIS-lager i enlighet med artikel 5.1 och 5.2 i förordning (EU) nr 640/2014
Bilaga II | — | Kvalitetsbedömningar 2015 uppdelade efter konformitetsklasser

Kommissionens svar

Ordlista

Administrativa kontroller: Formaliserade, automatiserade kontroller som de utbetalande organen gör av alla ansökningar för att verifiera stödberättigande och upptäcka eventuella oriktigheter.

Deklarerad areal: Den totala areal som deklareras (av alla jordbrukare) på ett referensskifte och som det utbetalande organet använder för sitt arbete.

Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ): Fonden tillhandahåller finansiering för direktstöd till jordbrukare, förvaltningen av jordbruksmarknader och ett antal andra syften, som åtgärder på djur- och växtskyddsområdena, livsmedelsprogram och informationsverksamhet.

Europeiska kommissionens gemensamma forskningscentrum: Europeiska kommissionens interna vetenskapliga tjänst har anställda vetenskapsmän som bedriver forskning och ger oberoende vetenskapliga råd och stöd till EU:s politik. Den så kallade Mars-enheten inom det gemensamma forskningscentrumet utvecklar och uppdaterar metoden för kvalitetsbedömning.

Europeiska kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling (GD Jordbruk och landsbygdsutveckling): GD Jordbruk och landsbygdsutveckling ansvarar för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken och landsbygdsutvecklingspolitiken inklusive jordbruksstöd, marknadsåtgärder, landsbygdsutveckling, kvalitetspolitik, ekonomiska och juridiska frågor, analys och utvärdering och för internationella förbindelser när det gäller jordbruk.

Fältbesök: Särskilda besök på fältet som görs som en del av en uppdatering eller kvalitetsbedömning av LPIS när bildtolkning inte räcker för att bedöma i vilken utsträckning ett referensskifte är stödberättigande.

Geospatial stödansökan: Ett förtryckt stödansökningsformulär och motsvarande grafiskt material för jordbrukare som tillhandahålls genom det datoriserade geografiska informationssystem som nämns i artikel 72.3 i förordning (EU) nr 1306/2013¹, och som används för bearbetning av rumsliga och alfanumeriska uppgifter om deklarerade arealer.

Gräs eller annat örtartat foder: Alla örtartade växter som är vanliga i naturlig betesmark eller brukar ingå i fröblandningar för betes- eller ängsmark i medlemsstaten, oavsett om marken används för betesdjur eller inte.

Integrerat administrations- och kontrollsystem (IACS): Ett integrerat system som består av databaser över jordbruksföretag, ansökningar, jordbruksarealer och stödrättigheter (i de medlemsstater som tillämpar systemet med samlat gårdsstöd). Databaserna används för administrativa korskontroller av alla stödansökningar för de flesta EGFJ-åtgärder (t.ex. systemet med samlat gårdsstöd, systemet för enhetlig arealersättning eller andra direktstöd).

Jordbruksareal: Den totala areal som upptas av åkermark, permanent gräsmark och permanent betesmark eller permanenta grödor.

Jordbruksskifte: Ett stycke sammanhängande jordbruksmark som deklareras av en jordbrukare och som inte omfattar mer än en odlingsgrupp.

Jordbruksverksamhet: i) Att producera, föda upp eller odla jordbruksprodukter, inbegripet djurhållning för animalieproduktion, ii) att hålla en jordbruksareal i ett skick som gör den lämplig för bete eller odling, eller iii) att på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling bedriva en minimiverksamhet som definieras av medlemsstaterna.

Kontroller på plats: När inspektörer från det utbetalande organet kontroller lagligheten och korrektheten hos arealstödstransaktioner och antingen besöker den sökande där verksamheten äger rum eller granskar nytagna satellitbilder av skiften (dvs. fjärranalys). Dessa kontroller ska göras systematiskt och på årsbasis av ett visst urval av jordbruksföretag. När det gäller större stödordningar, till exempel ordningen för grundstöd, systemet för enhetlig arealersättning eller de flesta landsbygdsutvecklingsåtgärder, ska 5 % av alla berörda stödmottagare kontrolleras på plats.

Kontrollzon för kvalitetsbedömning av LPIS: Slumpvis utvald zon som används för kvalitetsbedömningskontrollen, för vilken det finns aktuella nationella ortofoton eller fjärranalysdata med mycket hög upplösning.

Kvalitetaspekt: En av sex specifika aspekter som används vid kvalitetsbedömning för att bedöma kvaliteten hos ett LPIS-system och identifiera brister i det (artikel 6 i förordning (EU) nr 640/3014).

Kvalitetsbedömning: En årlig kontroll där medlemsstater eller regioner testar tillförlitligheten hos sina LPIS-uppgifter på grundval av vissa kvalitetsaspekter. Metoden för kvalitetsbedömning utvecklas och justeras av det gemensamma forskningscentrumet. Resultatet av kvalitetsbedömningar övervakas av GD Jordbruk och landsbygdsutveckling.

LPIS-lager: En visuell framställning av en geografisk datamängd i en digital kartmiljö. Med lager avses ett stratum av den geografiska verkligheten i ett visst område.

LPIS-uppdatering: Åtgärder som medlemsstater vidtar i LPIS för att registrera ändringar av mark över tiden, till exempel genom att rita ut korrekta gränslinjer för jordbruksskiften, fastställa graden av stödberättigande för jordbruksmark, avgränsa icke stödberättigande områden och fastställa pro rata-kategorier för varje referensskifte som berörs.

Maximal stödberättigande areal: Antalet potentiellt stödberättigande hektar inom ett visst stödsystem eller en viss stödåtgärd. Inom LPIS-systemen bestäms taket för den maximala stödberättigande arealen bland annat av referensarealen på referensskiftet.

Område med ekologiskt fokus: Område som utsetts i enlighet med artikel 46 i förordning (EU) nr 1307/2013² för att generera miljövinster, förbättra den biologiska mångfalden och bevara attraktiva landskap. Områden med ekologiskt fokus får inbegripa landskapselement, buffertremsor, beskogade arealer, mark i träda, arealer med kvävefixerande grödor etc.

Ordningen för grundstöd: Stödordning för jordbrukare som bygger på stödrättigheter som tilldelas jordbrukare det första året som stödordningen tillämpas och som de aktiverar varje år.

Ortobilder: Ortokorrigerade (som korrigerats för distorsion) fotografier och andra bilder som tagits från flygburna plattformar eller satellitplattformar.

Permanent gräsmark och permanent betesmark (kallas tillsammans permanent gräsmark): Mark som utnyttjas till att odla gräs eller annat örtartat foder naturligt (självsådd) eller genom odling (insådd) och som inte har ingått i växtföljden på jordbruksföretaget under minst fem år. Annan vegetation som kan betas får ingå, som buskar och/eller träd, under förutsättning att den övervägande andelen utgörs av gräs och annat örtartat foder. Den berörda medlemsstaten beslutar själv om definitionen även kan innefatta mark som kan betas, där enligt etablerade lokala sedvänjor gräs och annat örtartat foder traditionellt inte utgör den dominerande växtligheten på betesmarken.

Referensskifte: En geografiskt avgränsad areal med en unik identifiering som är registrerad i det system för identifiering av jordbruksskiften som avses i artikel 70 i förordning (EU) nr 1306/2013, med ett standardvärde för potentiellt stödberättigande hektar inom ett visst stödsystem eller en viss stödåtgärd.

Revisionsförklaring: Resultatet av en årlig finansiell revision och regelefterlevnadsrevision där vi granskar tillförlitligheten i EU:s räkenskaper och korrektheten i de transaktioner som ligger till grund för dem. Iakttagelserna och slutsatserna i revisionsförklaringen offentliggörs i vår årsrapport.

System för identifiering av jordbruksskiften (LPIS): Ett geografiskt informationssystem som gör att IACS kan geolokalisera, visa och rumsligt integrera sina konstituerande variabler, såsom anges i artikel 70 i förordning (EU) nr 1306/2013 och artikel 5 i förordning (EU) nr 640 (2014)³. Det innehåller olika rumsliga datamängder från flera källor som tillsammans bildar ett register över samtliga jordbruksarealer (referensskiften) i den aktuella medlemsstaten och de maximala stödberättigande arealerna inom EU:s olika stödsystem i första och andra pelaren av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). LPIS-systemen innehåller alfanumeriska och grafiska element.

Testserie för utförande (Executable Test Suite, ETS): En samling testfall (kvalitetsaspekter) som ska användas för att testa LPIS-systemet i syfte att visa att det beter sig på ett visst sätt.

Tvärvillkor: En mekanism som innebär att jordbrukare måste följa en rad grundregler om miljö, folkhälsa och djurhälsa, djurskydd och/eller markanvändning för att få hela stödet.

Uppskattad felnivå: Vår årliga bästa uppskattning av felet i en betalningskategori. Det beräknas på grundval av resultaten av granskningen av ett representativt urval av transaktioner. Det anges som de felaktiga betalningarnas andel av betalningarnas totala värde. Procentsatsen ligger med 95 % sannolikhet inom ett konfidensintervall med en undre och övre gräns.

Utbetalande organ: Ett organ i medlemsstaten som ansvarar för att förvalta jordbruksstöd.

Åtgärder för miljö- och klimatvänligt jordbruk: Åtgärder för miljö- och klimatvänligt jordbruk är bland de viktigaste landsbygdsutvecklingsåtgärderna när det gäller anslag från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och syftar till att ge miljö- och klimatrelaterade samhällsvinster.

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 549).

2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 608).

3Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet och villkor för avslag på eller indragning av betalningar samt administrativa sanktioner som gäller för direktstöd, landsbygdsutvecklingsstöd och tvärvillkor (EUT L 181, 20.6.2014, s. 48).

Sammanfattning

I

Ett system för identifiering av jordbruksskiften (LPIS) är ett it-system som bygger på flyg- eller satellitbilder där alla jordbruksskiften i medlemsstaterna är registrerade. Det är en central kontrollmekanism inom den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) som syftar till att kontrollera stödberättigandet vid arealbaserade bidrag, som uppgick till cirka 45,5 miljarder euro 2015. I revisionsrättens revisionsförklaring uppskattades felnivån för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) till 2,9 % (2,2 % utan tvärvillkorsfel) för 2014. Närmare hälften av felen gällde arealer. Systemet spelar också en allt större roll för att kontrollera efterlevnaden av olika miljöåtaganden. I de 28 medlemsstaterna används för närvarande 44 nationella eller regionala LPIS-system med över 135 miljoner referensskiften.

II

Vi granskade om LPIS-systemen förvaltades väl av medlemsstaterna och övervakades på ett lämpligt sätt av kommissionen. Vi gjorde granskningsbesök vid kommissionen och i fem medlemsstater (med sex LPIS-system). Vi skickade även en enkät till samtliga medlemsstater.

III

Vår slutsats var att LPIS är ett användbart verktyg för att fastställa stödberättigandet för jordbruksmark men att det skulle kunna förvaltas bättre. De senaste årens resultat av den granskning vi utfört inför revisionsförklaringarna har visat att handlingsplaner och finansiella korrigeringar har åtgärdat brister i LPIS i de berörda medlemsstaterna. Det finns dock utrymme för ytterligare förbättringar, i synnerhet av följande aspekter:

-Vi identifierade några brister i LPIS-processerna som påverkar medlemsstaternas möjlighet att på ett tillförlitligt sätt kontrollera stödberättigandet för mark. Ortobilderna i LPIS var oftast aktuella, men däremot var tolkningen av dem inte alltid tillförlitlig eller entydig. Några av LPIS-systemen innehöll ytterligare information om ägande och arrende för att säkerställa att alla skiften hade deklarerats av rätt jordbrukare. Vidare analyserade medlemsstaterna inte kostnadseffektiviteten hos sina LPIS-system för att kunna utforma de tillhörande kontrollerna bättre.

-Vi konstaterade att medlemsstaterna hade gjort framsteg när det gällde att uppgradera sina LPIS-system för att uppfylla GJP-kraven för 2014–2020. LPIS-systemen hade dock ännu inte helt anpassats till miljöanpassningsvillkoren. Några av kommissionens ansträngningar att förenkla GJP hade gett blandade resultat.

-Med hjälp av bättre vägledning om LPIS, regelbundna revisioner och uppföljning av medlemsstaternas handlingsplaner och finansiella korrigeringar genomför kommissionen sin övervakningsroll bättre. Men tillförlitligheten hos de årliga kvalitetsbedömningarna i medlemsstaterna av LPIS-systemens ändamålsenlighet minskades av att den metod som tillämpades hade brister och av att kommissionens kontroller och uppföljning var otillräckliga.

IV

Baserat på våra granskningsiakttagelser lämnar vi följande rekommendationer:

a)Med utgångpunkt från en kvantifierad kostnadsnyttoanalys och en riskbedömning bör medlemsstaterna öka sina ansträngningar att göra uppgifterna tillförlitligare (genom att förstärka uppdateringsprocessen, förtydliga användningen av pro rata- alternativet och kontrollera om jordbrukaren förfogar över marken).

b)Med stöd från kommissionen bör medlemsstaterna utforma och införa en ram för att bedöma kostnaden för att driva och uppdatera sina LPIS-system i syfte att mäta systemens resultat och kostnadseffektiviteten hos systemförbättringar.

c)Medlemsstaterna bär säkerställa att de, med hjälp av sina LPIS-system, på ett tillförlitligt sätt identifierar och registrerar – och senare på ett ändamålsenligt sätt övervakar – områden med ekologiskt fokus, permanent gräsmark och nya markkategorier.

d)Kommissionen bör se över den nuvarande rättsliga ramen för LPIS i syfte att förenkla och effektivisera några av reglerna för nästa GJP-period.

e)Kommissionen bör göra en kostnadsnyttoanalys för att fastställa om urvalet för kvalitetsbedömningar kan bli mer representativt så att populationen av skiften i LPIS täcks bättre.

f)Kommissionen bör förbättra sin övervakning av kvalitetsbedömningarnas resultat genom att analysera eventuella inkonsekvenser i rapporteringen av dem, följa upp dem, ge medlemsstaterna återkoppling och se till att handlingsplaner utarbetas och genomförs när det krävs.

Inledning

Bakgrund

01

Den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) finansierar, via Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ), direktstöd till jordbrukare och åtgärder för att bemöta instabilitet på marknaden eller miljörelaterade utmaningar (”första pelaren”). GJP medfinansierar också landsbygdsutvecklingsprogram i EU:s medlemsstater (”andra pelaren”) via Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu). Syftet med den reformerade GJP för perioden 2014–2020 är att göra direktstödet bättre riktat, rättvisare och mer miljöanpassat.

02

För att säkerställa att betalningarna är lagliga har man för GJP infört ett integrerat administrations- och kontrollsystem (IACS), en uppsättning omfattande administrativa kontroller och kontroller på plats av stödansökningar, som förvaltas av medlemsstaterna. Systemet för identifiering av jordbruksskiften (LPIS) är en nyckelkomponent i IACS. Det är ett it-system som bygger på ortobilder (flyg- eller satellitfoton) där alla jordbruksskiften i medlemsstaterna registreras. Det används främst för två syften, dels för att tydligt lokalisera all stödberättigande jordbruksmark inom referensskiften, dels för att beräkna deras maximala stödberättigande areal. LPIS används för korskontroller vid de administrativa kontrollförfarandena och som underlag för det utbetalande organets kontroller på plats⁴.

03

Ursprungligen skulle LPIS-systemen användas för att kontrollera arealbaserat stöd, som för närvarande⁵ motsvarar betalningar på upp mot 40 miljarder euro för första pelaren i GJP⁶ och omkring 5,5 miljarder euro för andra pelaren i GJP⁷. En del medlemsstater har också använt sina LPIS-system för att kontrollera om jordbrukare har respekterat några av miljöreglerna för tvärvillkor eller arealrelaterade landsbygdsutvecklingsordningar, som stöd till miljövänligt jordbruk och mindre gynnade områden. Under GJP-perioden 2014–2020 ska en del av direktstödet till jordbrukare gå till jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön. Några av de nya skyldigheterna avseende miljöanpassning (se punkt 35 i del II) ska övervakas med hjälp av LPIS.

LPIS-specifikationer

04

LPIS bygger på referensskiften. Ett referensskifte är en geografiskt avgränsad jordbruksareal med en unik identifiering⁸. Jordbrukarna förväntas noga granska alla kartor och identifiera och utesluta all obrukad mark och icke stödberättigande element på skiften, som byggnader, gårdsplaner, undervegetation, vägbanor, skog, sjöar etc. från sina ansökningar.

05

LPIS tekniska specifikationer varierar från en medlemsstatet till en annan eftersom det finns olika typer av referensskiften (se tabell 1). Huvudtyperna beskrivs kortfattat nedan.

Tabell 1

Kännetecken för olika typer av referensskiften

Jordbruksskifte
Fastighets-område
Jordbruksblock
Fysiskt/topografiskt block

Främsta kännetecken

-En odlingsgrupp

-En jordbrukare

-En eller flera jordbrukare

-Baserat på ägande

-En eller flera odlingsgrupper

-En jordbrukare

-En eller flera odlingsgrupper

-Inga naturliga gränser

-En eller flera jordbrukare

-Areal kantad av vissa element (diken, häckar, stenmurar etc.)

-En eller flera odlingsgrupper

Främsta uppgiftskälla
Jordbrukarens ansökan
Fastighets-register
Jordbrukarens ansökan
Administrativ klassificering

Källa: Europeiska revisionsrätten och Europeiska kommissionen (det gemensamma forskningscentrumet).

06

Belgien, Tyskland och Förenade kungariket har ett LPIS-system för varje region. Alla övriga medlemsstater har ett eget LPIS-system som täcker hela landet. För närvarande finns det totalt 44 LPIS-system som innehåller över 135 miljoner referensskiften (se figur 1).

07

LPIS-systemen förvaltas av medlemsstaterna som ansvarar för kvaliteten på de uppgifter som läggs in i deras system. Kommissionen har en övervakningsroll. Den ger medlemsstaterna vägledning och stöd, granskar ändamålsenligheten hos deras LPIS-system och kan tillämpa finansiella korrigeringar om det finns brister i LPIS-kontrollerna och följer upp handlingsplaner. Kommissionen har också infört kvalitetsbedömningen av LPIS som innebär att medlemsstaterna är skyldiga att varje år testa kvaliteten på sina LPIS-system.

Figur 1

Olika typer av LPIS-system i EU

Källa: Europeiska revisionsrätten på grundval av rapporterna om kvalitetsbedömningar av LPIS 2014 och 2015.

4För GJP-perioden 2007–2013 finns den centrala LPIS-lagstiftningen i artikel 17 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 31.1.2009, s. 16) och i artikel 6 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn. För perioden 2014–2020 regleras LPIS främst av artikel 70 i förordning (EU) nr 1306/2013 och artiklarna 5 och 6 i förordning (EU) nr 640/2014.

5Enligt beloppen i EU:s allmänna budget för 2015.

6Betalningsbemyndiganden omfattar främst budgetposterna 05 03 01 01, systemet med samlat gårdsstöd, 28 342 miljoner euro; 05 03 01 02, systemet för enhetlig arealersättning 7 806 miljoner euro och delar av 05 03 01 03 till 05 03 03, övriga direktstöd på totalt 4 328 miljoner euro (omfördelningsstöd, särskilda program för unionens yttersta randområden, arealstöd för bomull och partiellt särskilt stöd (artikel 68).

7De arealrelaterade stödordningarna för landsbygdsutveckling inom budgetpost 05 04 Landsbygdsutveckling svarar för cirka hälften av betalningsbemyndigandena på 11 162 miljoner euro.

8Se artiklarna 2.25 och 5.2 i förordning (EU) nr 640/2013 och artikel 4.1 e i förordning (EU) nr 1307/2013.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmål och revisionsmetod

08

Syftet med revisionen var att fastställa om det system för identifiering av jordbruksskiften som genomförts inom den gemensamma jordbrukspolitiken var lämplig för sitt syfte.

09

Vi försökte besvara följande övergripande granskningsfråga:

Förvaltas systemet för identifiering av jordbruksskiften (LPIS) väl?

10

För att besvara frågan kontrollerade vi om LPIS gjorde att medlemsstaterna på ett tillförlitligt sätt kunde kontrollera mätningen av och stödberättigandet för mark som jordbrukare begär stöd för (del I) och om systemen höll på att anpassas för att uppfylla kraven inom GJP 2014–2020, särskilt dem som gäller skyldigheter avseende miljöanpassning och behovet av att förenkla politikens genomförande (del II). Slutligen granskade vi om kommissionen uppfyllde sin övervakningsroll på ett lämpligt sätt (del III).

11

Vi utförde revisionen mellan juli 2015 och april 2016. Vi besökte Europeiska kommissionen och fem medlemsstater (Österrike, Tyskland (Saarland och Nordrhein–Westfalen), Irland, Polen och Förenade kungariket (Skottland)). Medlemsstaterna valdes ut på grundval av de belopp som betalas ut där, deras system för referensskiften och de revisioner som både vi och kommissionen nyligen har utfört. I varje medlemsstat gjorde vi intervjuer, analyserade rutiner och uppgifter, och granskade ett urval av skiften för att kontrollera tillförlitligheten hos de uppgifter som lagras i systemet. Totalt granskade vi över 400 referensskiften på skärm⁹ i närvaro av nationella myndigheter, varav över 100 besöktes på plats¹⁰. Urvalet var riskbaserat för att vi skulle identifiera områden där LPIS-systemen skulle kunna förbättras.

12

Vi skickade dessutom en enkät till medlemsstaterna som omfattade samtliga 44 LPIS-system för att få nyckeluppgifter och nyckelinformation om hur de var strukturerade och tillämpades. Vidare gjorde vi en dokumentanalys av tidigare granskningsiakttagelser som både vi och kommissionen har gjort och en genomgång av tidigare studier. Vi gjorde ytterligare skrivbordsgranskningar för att analysera mer information om de LPIS-system som används av medlemsstater eller regioner som inte besöktes under granskningen. Slutligen intervjuade vi tjänstemän vid kommissionen och granskade relevanta dokument i sammanhanget.

9I siffran ingår inte alla de referensskiften som analyserades på skärm i Nordrhein–Westfalen. Här hade granskningsteamet obegränsad tillgång till en skrivskyddad version av LPIS före, under och efter granskningsbesöket.

10Vid besöken på plats bedömde vi framförallt om den stödberättigande jordbruksarealen hade fastställts korrekt och om den registrerade informationen i det aktuella LPIS-systemet överensstämde med referensskiftets faktiska status.

Del I

Trots goda resultat vid genomförandet av systemen för identifiering av jordbruksskiften finns det fortfarande utrymme för förbättringar

13

För att fungera för det avsedda syftet måste LPIS-uppgifterna vara aktuella, tillförlitliga och fullständiga om de administrativa kontrollerna ska bli ändamålsenliga. Medlemsstaterna måste regelbundet uppdatera sina ortobilder och bedöma dem på ett korrekt sätt. När bilderna inte kan tolkas på ett entydigt sätt bör medlemsstaterna överväga, efter att ha bedömt risker och kostnader när det gäller ytterligare kontroller, att besöka de aktuella skiftena för att på plats korrekt fastställa den maximala stödberättigande arealen. All information som krävs för att bedöma markens stödberättigande bör finnas i LPIS. Med stöd från kommissionen behöver medlemsstaterna också samla in information om LPIS-systemens resultat för att kunna väga kostnaderna för ytterligare förbättringar mot den förväntade nyttan.

Goda resultat vid genomförandet av LPIS-systemen

14

Vi har regelbundet granskat genomförandet av LPIS-systemen i medlemsstaterna i samband med vår årliga revisionsförklaring. Under förutsättning att den grafiska informationen i ett LPIS-system uppdateras och analyseras korrekt, bidrar systemet på ett betydande sätt till att förebygga och avslöja arealrelaterade fel i stödansökningar. Tack vare att kommissionen har gett ut bättre vägledning (se punkterna 57–59) och att kommissionen och medlemsstaterna har infört handlingsplaner (se punkterna 60–61) har uppgifterna i LPIS-systemen blivit allt tillförlitligare under de senaste åren. Korrigerande åtgärder har lett till att icke stödberättigande arealer har tagits bort från LPIS i flera medlemsstater, och kommissionen har gjort stora finansiella korrigeringar (se punkterna 62–64).

15

Som en del av arbetet inför revisionsförklaringen uppskattar vi varje år felnivån för EGFJ. För 2014 uppskattade vi att den var 2,9 % baserat på de 183 transaktioner som granskades¹¹. Siffran låg nära men över väsentlighetsgränsen på 2 %. Arealrelaterade fel svarade för 44 % av den uppskattade felprocenten inom EGFJ. Hälften av felen låg under 2 % och hade därför endast en begränsad inverkan på den uppskattade övergripande felnivån.

Ortobilderna var oftast aktuella

16

Medlemsstaterna måste regelbundet uppdatera sina LPIS-system för att kunna kontrollera att jordbrukare bara får stöd för stödberättigande jordbruksarealer. Eftersom skiften kan ändras på naturlig väg eller på grund av mänskliga interventioner satsar medlemsstaterna i första hand på att ofta ta fram nya ortobilder och snabbt lägga in dem i sina LPIS-system. Detta är nödvändigt för att säkerställa att systemet tillförlitligt och korrekt återspeglar de specifika villkoren på platsen.

17

Gamla ortobilder medför en risk för att LPIS-uppgifterna inte längre är korrekta. Kommissionen har rekommenderat att datamängden i LPIS i princip bör uppdateras under en period på tre till fem år¹² så att systemet återspeglar situationen på marken. Vi fann att LPIS-fotona av en väsentlig del av skiftena i Skottland inte uppdaterades vart femte år (se ruta 1).

Ruta 1

Exempel på gamla ortobilder i LPIS

I Skottland träffade vi på foton som hade tagits 2008 och 2009 och därför var över sju år gamla. Myndigheterna uppskattade att över 35 000 av skiftena i LPIS (6,9 % av samtliga foton) hade fotograferats före 2010.

18

Under revisionen identifierade vi god praxis när det gällde att regelbundet lägga in ortobilder i LPIS, till exempel i Österrike, Tyskland (Nordrhein–Westfalen och Saarland) och Polen.

19

Vissa medlemsstater har ansträngt sig särskilt för att lägga i den nya uppsättningen ortobilder i tid. Nordrhein–Westfalen lade 2015 till och med in ortobilder som hade tagits samma vår i sitt LPIS-system (och kallade dem för preliminära digitala flygfoton). Sådana snabba insatser hjälper till att hålla systemet uppdaterat och minskar antalet tidsödande och arbetskrävande återkrav om markens stödberättigande ändras. Historiska ortofoton lagras dessutom i systemet och kan tas fram för att visa hur ett referensskifte tidigare såg ut i LPIS.

20

Vi fann också fall när det tog längre tid att lägga in nya ortobilder i LPIS. I Österrike tog det över ett år. I Skottland var uppdateringen av LPIS också mycket försenad¹³, främst på grund av bristen på personal som kunde tolka bilderna men också på att leverantören tillhandahöll nya ortobilder för sent.

Bildtolkningen var inte alltid tillförlitlig eller entydig

21

Förutom att ortobilderna regelbundet ska förnyas måste de nya ortofotona tolkas systematiskt och korrekt för att säkerställa att stödberättigande jordbruksareal redovisas korrekt och icke stödberättigande arealer utesluts korrekt i LPIS. Nationella myndigheter måste kunna tolka bilderna de får korrekt för att kunna göra tillförlitliga administrativa kontroller av jordbrukares ansökningar. Kommissionen rekommenderar att nationella myndigheter gör systematiska tolkningar av nya ortobilder när de kommer in. Ett utbetalande organ som vi besökte (för Saarland) hade ingen sådan systematisk process för tolkning av bilder.

22

Vår revision bekräftade¹⁴ att den fototolkning som gjordes när LPIS uppdaterades inte alltid var tillförlitlig, vilket ledde till att felaktiga maximala stödberättigande arealer registrerades i respektive LPIS-system. Närmare bestämt markerades arealer eller icke stödberättigande element på ett felaktigt sätt (se ruta 2).

Ruta 2

Exempel på felaktig bedömning av maximal stödberättigande areal som kunde ha identifierats genom bildtolkning

Icke stödberättigande areal bedömdes felaktigt

I Saarland identifierade vi skiften som var registrerade som helt stödberättigande men där det av de nya ortofotona tydligt framgick att de till största delen inte berättigade till stöd (de var igenvuxna).

Bild i Saarlands LPIS:

© Det utbetalande organet i Saarland

Vad vi såg på plats

Källa: Europeiska revisionsrätten

I Skottland identifierade vi icke stödberättigande arealer som hade registrerats felaktigt i LPIS. I LPIS hade ett referensskifte som delvis var starkt sluttande och täckt av stenar utan växttäcke registrerats som helt stödberättigande. De röda pilarna pekar på några av problemområdena.

© Det utbetalande organet i Skottland

Icke stödberättigande element inte uteslutna på ett korrekt sätt

I Österrike hade en sjö markerats på ett felaktigt sätt. Skiftet hade också ett hus på den maximala stödberättigande arealen.

© Det utbetalande organet i Österrike (AMA)

I Irland fick ett skifte en maximal stödberättigande areal på 1,4 hektar i LPIS efter att jordbrukaren hade anmält en ändring av arealen, trots att gårdsplanen och ett skjul ingick i skiftet som därför inte alls berättigade till stöd.

I Nordrhein–Westfalen fann vi andra exempel på brister som hade förekommit när den korrekta maximala stödberättigande arealen skulle fastställas.

23

Ibland räcker det inte enbart att tolka bilder för att korrekt bedöma om mark på ortofoton är stödberättigande. När det gäller åkermark eller vanlig gräsmark kan man i allmänhet genom bildtolkning på ett tillförlitligt sätt identifiera den stödberättigande areal som ska registreras i LPIS. Så är det dock inte alltid när det handlar om specifika typer av gräsmark, som skogsbeklädd betesmark eller bergsängar (se ruta 3).

Ruta 3

Enbart bildtolkning ger inte alltid ett entydigt resultat

I Skottland fann vi skiften som i stödansökan uppgavs vara skogsbeklädd betesmark (se LPIS-bilden till vänster) men som i verkligheten inte berättigade till stöd eftersom de antingen inte betades eller inte kunde betas eftersom det inte fanns något gräs under träden (se LPIS-bilden till höger). Detta kunde bara bekräftas vid ett besök på platsen. Skiftena hade felaktigt tagits med i den maximala stödberättigande arealen och tidigare beviljats stöd.

Bild i Skottlands LPIS:

© Det utbetalande organet i Skottland

Vad vi såg på plats:

Källa: Europeiska revisionsrätten

Bild i Skottlands LPIS:

© Det utbetalande organet i Skottland

Vad vi såg på plats:

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Ibland avgörs skiftets stödberättigande av om det finns gräs eller inte under träd eller annan vegetation, till exempel ormbunkar, ärttörne eller bräken. I extrema fall, vilket bekräftades i Irland, kan detta fullständigt ändra bedömningen av stödberättigandet, men det kan inte upptäckas vid bildtolkning.

Bräken med gräs under
(stödberättigande eller delvis stödberättigande i Irland)

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Bräken utan gräs under
(icke stödberättigande i Irland)

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Vi fann andra exempel på brister som gällde skiften med gräsmark i Österrike och Nordrhein–Westfalen.

24

När det är tveksamt om skiften – i synnerhet gräsmark – verkligen utnyttjas för jordbruk gör myndigheterna i några medlemsstater fältbesök i samband med uppdateringsprocessen för att få stöd för den bildtolkning som de har gjort på skärm. Vi konstaterade att Österrike (bergsängar) och Skottland ansträngde sig i detta avseende, men också att Skottland låg mycket efter med sina besök (med över 76 000 fältbesök) som hade planerats för att säkerställa att informationen i LPIS var aktuell men som ännu inte hade gjorts, främst på grund av bristande resurser.

25

Särskilda besök på fältet är det enda sättet att säkerställa korrekthet när bildtolkningen inte är entydig, men de innebär en kostnad. Deras antal och omfattning bör därför planeras noga genom att kostnaden för större noggrannhet vägs mot den förväntade nyttan avseende betalningarnas korrekthet.

Tillämpningen av pro rata var inte alltid tillförlitlig

26

Medlemsstaterna kan använda ett pro rata-system i sina LPIS-system för referensskiften med permanent gräsmark som både innehåller stödberättigande jordbruksmark och icke stödberättigande naturliga element som undervegetation, träd, stenar, buskar eller sly. För att fastställa den stödberättigande arealen inom referensskiften tillämpar medlemsstaterna olika procentenheter för stödberättigandet som påverkar stödets storlek¹⁵. Man vill på detta sätt göra det enklare att fastställa den stödberättigande arealen på skiften där den exakta graden av stödberättigande inte är självklar. Konstruktioner som uppförts av människor, såsom byggnader, permanenta gator eller betongmurar, ingår inte i denna kategori utan ska undantas och markeras i LPIS innan pro rata kan tillämpas.

27

Med pro rata-systemet är det i allmänhet inte tillräckligt med bildtolkning eller automatiska bedömningar utan överväganden, eller vid behov bekräftelse på plats, för att på ett tillförlitligt sätt fastställa den korrekta stödberättigande arealen. Under revisionen besökte vi ett antal bergsskiften i Österrike¹⁶ och samägda områden i Irland¹⁷ för vilka en pro rata-bedömning hade gjorts. Vi konstaterade på plats att nationella inspektörer och/eller bildtolkare hade svårt att markera skiften konsekvent, tillämpa de olika stödberättigandekoefficienterna och fastställa enskilda procentandelar för stödberättigande (se ruta 4). Nationella myndigheter hade inte skapat lämpliga riskhanteringsstrategier, såsom omfattande och illustrativa pro rata-kataloger med tydliga beskrivningar och bedömningskriterier för varje stödberättigandekoefficient, fältbesök i tveksamma fall eller kompletterande tekniska verktyg för att lösa problemen på ett tillfredsställande sätt.

28

Kommissionen rekommenderar medlemsstaterna att vara mycket noggranna när de bedömer gräsmark med en stödberättigandekoefficient under 50 % eftersom risken för fel är mycket hög¹⁸. I Österrike infördes ett system för beräkning av arealen på bergsbetesmark med spridda träd, stenar och andra hinder. Låga stödberättigandekoefficienter var möjliga i både Österrikes och Irlands pro rata-system (se ruta 5 för ett exempel som gäller Österrike).

Ruta 4

Exempel på felaktiga pro rata-bedömningar som visar på begränsningar hos bilderna i LPIS

I Irland hade ett skifte med gräsmark som delvis var täckt av buskar, träd, ormbunkar och ljung registrerats i LPIS som stödberättigande till 90 %. Vid revisionsbesöket bedömdes det vara stödberättigande endast till 70 %, vilket betyder att en del av stödet kan ha varit för högt.

Bild i Irlands LPIS:

© Det utbetalande organet i Skottland

Vad vi såg på plats:

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Ruta 5

Exempel på skiften med låga stödberättigandekoefficienter

Det referensskifte med skogsmark som visas nedan, med lite grästäckning under träden, hade registrerats i Österrikes LPIS som stödberättigande till 21 %. På plats konstaterade vi att den andelen var för hög.

Bild i Österrikes LPIS:

© Det utbetalande organet i Österrike (AMA)

Vad vi såg på plats:

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Halvautomatiska undersökningsverktyg höll på att testas men de var ännu inte operativa

29

Ett sätt att minska risken för att stödberättigande arealer registreras felaktigt i LPIS och få mer objektiva resultat är att ta fram och tillämpa undersökningsverktyg som automatiskt reagerar på förändringar. Baserat på ortobilder kan programvara hjälpa till att tolka bilder genom att identifiera former, föremål, strukturer eller förhållandet till närliggande segment. Medlemsstater som Österrike och Irland övervägde olika sådana verktyg för att tolka uppgifter i LPIS. Även om testerna ännu inte har lett fram till något entydigt resultat (se ruta 6) noterar vi ländernas intresse för att göra uppgifterna allt tillförlitligare och använda innovativ teknik, både för att öka tillförlitligheten och minska de administrativa kostnaderna.

Ruta 6

De resultat som har uppnåtts med hjälp av halvautomatiska undersökningsverktyg i Österrike

I Österrike gjordes nyligen en studie för att testa tillförlitligheten hos ett halvautomatiskt undersökningsverktyg som tagits fram av universitet för naturresurser och livsvetenskaper i Wien. När man jämför resultatet för de stödberättigande arealer som registrerats i Österrikes LPIS (vänstra bilden) med dem som fastställts med hjälp av halvautomatiska undersökningsverktyg (högra bilden) kan man konstatera att det finns stora skillnader.

Källa: ©Atzberger, C., The current capabilities of (semi-)automatic determination of pasture grazing areas using remote sensing (den aktuella kapaciteten att (halv-)automatiskt fastställa betesmarksareal med hjälp av fjärranalys), Wien 2014.

Information om huruvida jordbrukaren faktiskt förfogar över marken fanns i några LPIS-system

30

Jordbrukare måste förfoga över den areal som de begär stöd för (t.ex. genom att äga eller arrendera den) för att ha rätt till jordbruksstöd. Om jordbrukarna inte ombeds tillhandahålla bevis för att de har laglig rätt till den mark som de begär stöd för finns det risk för att de får ersättning för mark som de inte förfogar över, till exempel allmän mark eller privat mark som ägs av andra enheter. Även om EU-lagstiftningen inte kräver det anser vi det vara god praxis att LPIS, när det är görligt och kostnadseffektivt, kompletteras med information om huruvida jordbrukaren förfogar över skiftena. Medlemsstaterna skulle då kunna kontrollera denna information mot stödansökningar, vilket vi såg i Skottland (se ruta 7).

Ruta 7

God praxis i fråga om att kontrollera bevis för rätten att använda mark

I Skottland måste alla ändringar av ägande eller rätt att använda skiften som deklareras stödjas av lämpliga bakgrundsdokument som undertecknats av båda parterna som gjort överföringen. På samma sätt måste alla nya skiften som deklareras stödjas av ett dokument som styrker rätten att använda marken. Skottlands LPIS-system innehåller information om markägare och/eller arrendeavtal.

31

De fyra övriga medlemsstater som vi granskade kräver bara ibland att jordbrukare ska lämna bevis på ägande, arrende eller annan rätt till marken som de begär ersättning för, och medlemsstaterna kan därför inte alltid vara säkra på att de referensskiften som är registrerade i deras LPIS-system helt och juridiskt sett står till jordbrukarens förfogande. Vi fann fall i Österrike och Nordrhein–Westfalen där delar av skiften som gränsade mot skogsmark eller låg längs vägar inte stod till jordbrukarens förfogande men trots det hade deklarerats och fått stöd. Den aktuella informationen från fastighetsregistret, som redan hade förts in i LPIS, hade inte använts som ytterligare informationskälla.

Informationen var otillräcklig för att det skulle gå att göra en fullständig bedömning av LPIS-genomförandets kostnadseffektivitet

32

LPIS viktigaste funktioner är att lokalisera, identifiera och kvantifiera jordbruksmark. Som vi beskrev i punkterna 16–29 har medlemsstaterna satsat stora finansiella resurser på att införa, driva och uppdatera sina LPIS-system. Vi försökte därför samla in information om kostnaderna för LPIS från medlemsstaterna och kommissionen. Medlemsstaterna kunde inte lämna tillförlitlig och jämförbar information om kostnaderna. De hade svårt att kvantifiera den samlade investeringskostnaden för sina LPIS-system, de årliga driftskostnaderna och kostnaden för specifika delar, som processen för att uppdatera LPIS-systemen eller de olika LPIS-lagren eller för kvalitetsbedömning. Medlemsstaterna kan därför inte bedöma kostnadseffektiviteten hos systemförbättringar.

33

Kommissionen har information om inrättandet av LPIS-system i nya medlemsstater och om bildkostnaderna. Emellertid hade kommissionen inte begärt information från medlemsstaterna om löpande kostnader och inte heller tillhandahållit vägledning om hur den kan tas fram på ett tillförlitligt och jämförbart sätt. Kommissionen kan därför inte på ett tillfredsställande sätt bedöma de kostnader som följer av nya systemkrav eller den politiska utvecklingen.

11Den uppskattade felnivån för EGFJ utan tvärvillkor var 2,2 % 2014.

12I GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings årliga verksamhetsrapport för 2014, slutrapport, bilaga 10, del 3.2, ABB 03 sägs att LPIS-systemen måste vara uppdaterade och att medlemsstaterna därför bör överväga att löpande förnya sina ortobilder under en period av 3–5 år beroende på hur terrängen utvecklas (på grund av mänskliga interventioner eller avsaknad av sådana).

13När det gäller flygningarna under 2014 och de 160 000 skiften som hade fotograferats hade endast 90 000 behandlats fram till oktober 2015.

14Se i det här sammanhanget även vår årsrapport för 2014 och i synnerhet rekommendation 1 i kapitel 7: ”Medlemsstaterna bör anstränga sig mer för att ha tillförlitlig och aktuell information i sina LPIS-databaser om jordbruksmarkens storlek och stödberättigande, framför allt permanent betesmark, och systematiskt analysera och använda all tillgänglig information i samband med de administrativa kontrollerna, bland annat aktuella ortofoton, och på så sätt undvika att betalningar görs för mark som inte är stödberättigande” (EUT C 373, 10.11.2015).

15Artikel 10 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014.

16Fem bergsskiften i regionerna Niederösterreich, Steiermark, Salzburg och Oberösterreich.

17Fyra samägda skiften i Irland, som vanligen är större områden med betesmark som ägs av mer än en person. Varje andelsägare äger en symbolisk andel av den totala arealen.

18Teknisk vägledning om pro rata-systemet för permanent gräsmark från det gemensamma forskningscentrumet, DS-CDP-2015-06 final.

Del II

Systemet för identifiering av jordbruksskiften höll på att uppgraderas för att uppfylla GJP-reformens krav

34

Medlemsstaternas LPIS-system måste uppgraderas för att uppfylla de nya kraven i GJP 2014–2020. Ändringarna gäller främst de nya obligatoriska kraven på miljöanpassning som knyter ytterligare 30 % utöver grundstödet till vissa metoder som kan inverka gynnsamt på klimatet och miljön i hela EU. Vi analyserade i viken utsträckning LPIS kan användas för att övervaka dessa miljöanpassningskrav. I sammanhanget granskade vi också hur några medlemsstater frivilligt har infört vissa landskapselement som är skyddade inom tvärvillkor och landsbygdsutveckling i sina LPIS-system. Eftersom en av kommissionens nyckelprioriteringar är att förenkla GJP för att uppnå bättre resultat med mindre komplicerade regler analyserade vi också kommissionens ansträngningar i detta avseende.

Medlemsstaternas arbete med att anpassa LPIS till miljöanpassningsvillkoren gick framåt men var ännu inte klart

35

Med den nya gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) 2014–2020 infördes ”grönt direktstöd”. För att få detta stöd är jordbrukarna skyldiga att bevara permanent gräsmark, tillämpa diversifiering av grödor och avsätta en del av åkermarken till områden med ekologiskt fokus¹⁹ (se figur 2).

36

LPIS kan var ett ändamålsenligt verktyg för övervakning av permanent gräsmark och vissa områden med ekologiskt fokus (se punkterna 37–41), men det är mindre lämpligt för mer tillfälliga krav som diversifiering av grödor (se figur 2). LPIS är därför inte ett lämpligt verktyg när det utbetalande organet ska göra administrativa kontroller av om diversifiering av grödor verkligen har ägt rum.

Figur 2

Miljöanpassning: en grundläggande översikt

Källa: Europeiska kommissionen.

Brister när medlemsstaterna fastställer permanent gräsmark

37

Permanent gräsmark anses allmänt ha en positiv inverkan på miljön och bör skyddas. Det är mark som utnyttjas till att odla gräs eller annat örtartat foder antingen naturligt (självsådd) eller genom odling (insådd) och som inte har ingått i växtföljden på jordbruksföretaget under minst fem år²⁰. Det finns lagstadgade begränsningar för hur permanent gräsmark får ställas om till åkermark. För att undvika en stor nedgång ska medlemsstaterna se till att andelen arealer som utgörs av permanent gräsmark i förhållande till den totala jordbruksareal som jordbrukare deklarerar inte minskar med mer än 5 %²¹.

38

Vi såg ett exempel på god praxis i Saarland där ett del-lager i LPIS gjorde det möjligt att på lägsta möjliga nivå spåra och övervaka när enskilda skiftesdelar övergick till permanent gräsmark, till exempel när skiften delas eller slås samman. I de övriga fem medlemsstaterna/regionerna som vi besökte fanns det risk för att ändringar av permanent gräsmark eller mark som ska bli permanent gräsmark inte upptäcks på grund av olämplig övervakning och ofullständiga källuppgifter i LPIS (se ruta 8).

Lagret för områden med ekologiskt fokus höll på att tas fram av medlemsstaterna

39

Den nya lagstiftningen föreskriver att medlemsstaterna ska registrera alla permanenta områden med ekologiskt fokus i ett lager i sina LPIS-system senast 2018 för att de ska kunna kontrollera om jordbrukare har uppfyllt sin skyldighet att generellt bevara minst 5 % av sin mark som områden med ekologiskt fokus²².

40

I det grafiska material som tillhandahålls stödmottagaren från och med ansökningsåret 2016 måste typ, storlek och läge anges för de områden med ekologiskt fokus som identifierades under föregående år, inklusive för de områden som inte är permanenta²³. För att uppfylla den här bestämmelsen kommer medlemsstaterna att behöva ha ett grundlager för områden med ekologiskt fokus i sina LPIS-system före 2018. I ett vägledningsdokument från kommissionen anges att lagret för områden med ekologiskt fokus från det första året (2015) ska innehålla alla de potentiella områden av detta slag som medlemsstaten väljer ut och som förväntas vara stabila under minst tre år²⁴. Kommissionens tolkning är avsedd att säkerställa att lagret för områden med ekologiskt fokus byggs upp gradvis för att vara fullt operativt till 2018.

Ruta 8

Brister i övervakningen av permanent gräsmark

Typen av jordbruksmark måste övervakas år efter år, med hjälp av LPIS, för att det ska gå att avgöra om åkermark har blivit permanent gräsmark, vilket är fallet om den sedan minst fem år i allmänhet har använts till att odla gräs eller annat örtartat foder, trots att marken under denna period har plöjts och det örtartade fodret ersatts med ett annat örtartat foder.

Spårbarheten under den femåriga återställningsperioden inte säkerställd

I Österrike försvinner referensskiftenas kopplingar till tidigare år när de överförs mellan jordbrukare eller ändrar storlek. Följden blir att statusen på marken i LPIS inte längre kan identifieras på ett tillförlitligt sätt och att potentiell permanent gräsmark inte upptäcks. Situationen är likadan i Polen och Skottland eftersom deras LPIS-system inte innehåller information om åldern på gräsmark som inte är permanent (t.ex. andra eller tredje året med grästäckning). Myndigheterna kan därför inte hålla reda på gräsmarksskiften för att säkerställa att de återregisteras i LPIS som permanent gräsmark när femårscykeln är slut. En liknande situation råder i Irland.

LPIS innehåller ingen information om var exakt den permanenta gräsmarken är belägen

I Nordrhein–Westfalen går det i allmänhet inte att skilja mellan permanent gräsmark och jordbruksmark inom ett referensskifte. Eftersom jordbrukarnas teckningar av brukade arealer, som ingick i stödansökan, inte fördes in i LPIS gick det inte att spåra den exakta formen på permanent gräsmark och potentiell permanent gräsmark.

41

På vår enkät svarade en majoritet av medlemsstaterna/regionerna (26 av 44) att de redan helt hade infört lagret för områden med ekologiskt fokus i sina LPIS-system, och de övriga 18 att de skulle vara klara till 2018, i enlighet med förordningens krav. De besökta medlemsstaterna håller på att digitalisera alla permanenta områden med ekologiskt fokus på eller angränsande till åkermark. Skottland har dock ännu inte digitaliserat några områden med ekologiskt fokus i sin LPIS, och Nordrhein–Westfalen har inte alltid korrekt fastställt områdenas kategori och storlek, vilket lett till felberäkningar eftersom koefficienterna är olika för element som till exempel häckar eller skogsdungar²⁵. När myndigheterna i Irland förde samman lagret för områden med ekologiskt fokus med de permanenta landskapselementen i LPIS beslutade de att använda en annan uppsättning information än den som används av den nationella kartmyndigheten för att lokalisera element inom områden med ekologiskt fokus som häckar och dräneringsdiken. Eftersom detta lager inte tekniskt överensstämmer med det nuvarande lagret i Irlands LPIS förskjuts gränser och polygoner för elementen inom områdena med ekologiskt fokus i LPIS, vilket gör det svårt att exakt lokalisera dem.

Brister vid registreringen av landskapselement som skyddas av tvärvillkoren eller miljöprogrammet för jordbruket

42

Skyddet av områden med miljövänligt fokus är en fortsättning på annan politik eller andra instrument som ska främja ett miljövänligare jordbruk, som tvärvillkor eller åtgärder för miljö- och klimatvänligt jordbruk inom ramen för landsbygdsutveckling. Inom dessa regler har medlemsstaterna fastställt normer för skyddet av miljömässigt känsliga områden och vissa typer av landskapselement (som buskar, träd, buffertremsor eller skogsdungar).

43

Enligt EU:s nuvarande rättsliga ram är medlemsstaterna inte skyldiga att rita in de landskapselement som skyddas av tvärvillkor i LPIS. Trots det visade svaren på vår enkät att 28 medlemsstater hade gjort det enligt sin nationella lagstiftning. 16 medlemsstater/regioner svarade att dessa element inte var helt registrerade i LPIS. Tre av de fem besökta medlemsstaterna registrerade landskapselement som skyddas av tvärvillkor i sina LPIS-system. Om sådana element identifieras och registreras korrekt i LPIS kan systemet användas för att hålla reda på eventuella ändringar eller fall av bristande efterlevnad och för att kontrollera att elementen inte i strid med reglerna avlägsnas eller förstörs över tiden, vilket vore ett ändamålsenligt stöd vid administrativa korskontroller. Detsamma gäller för medlemsstater som Österrike, som betalar stöd till åtgärder för miljö- och klimatvänligt jordbruk för vissa typer av landskapselement. Vi fann brister som gällde korrekt identifiering och registrering av sådana element i LIPS-systemen i Österrike och Tyskland (se ruta 9). Svårigheterna att genomföra tillförlitliga lager för landskapselement i LPIS-systemen visar vilka utmaningar som väntar när ett heltäckande och ändamålsenligt lager för områden med ekologiskt fokus ska införas.

Ruta 9

Exempel på felaktig identifiering och registrering av landskapselement

I Nordrhein–Westfalen var landskapselement som skyddas av tvärvillkor inte alltid korrekt avgränsade. Vissa delar av de uteslutna landskapselement som visas nedan (markerade med orange), som skogsdungar eller träd på rad, var i realiteten stödberättigande, medan andra landskapselement av samma typ inte hade registrerats.

© Lantbruksnämnden i Nordrhein–Westfalen.

I Österrike registrerade det utbetalande organet rutinmässigt remsor av beskogade arealer som landskapselement (skogsdunge – blå triangel) trots att de ingår i angränsande skogar. Det betyder i allmänhet att jordbruksföretagen som brukar den angränsande jordbruksarealen inte förfogar över rätten till den och att de därför inte uppfyller kraven för stöd inom miljöprogrammet för jordbruket.

© Det utbetalande organet i Österrike (AMA)

Förenklingsarbetet pågår men är fortfarande en utmaning

44

Förenkling är ett av kommissionens främsta mål²⁶. Den anser att GJP måste förenklas för att göra jordbruksekonomin konkurrenskraftigare, bevara och skapa arbetstillfällen och bidra till en sund utveckling av landsbygdsområden²⁷. I princip ska förenklingen även gälla LPIS.

45

En ny uppsättning LPIS-relaterade regler har antagits i specifika förordningar²⁸ tillsammans med miljöanpassningskraven. Här ingår ytterligare krav (t.ex. en obligatorisk geospatial stödansökan, fler LPIS-lager (se listan med obligatoriska LPIS-lager i bilaga 1) och alternativ (dvs. stabilitetströskeln och 100-trädsregeln) för medlemsstaterna. Slutligen innebär integreringen av nya kategorier stödberättigande mark ytterligare utmaningar för LPIS-systemen eftersom etablerade lokala sedvänjor varierar.

Den geospatiala stödansökan - ett användbart verktyg

46

För att identifiera alla jordbruksskiften som används av en enda mottagare och för att behandla de tillhörande rumsliga och alfanumeriska uppgifterna måste myndigheter i medlemsstaterna förse alla stödmottagare med ett förtryckt formulär för en geospatial stödansökan och motsvarande grafiskt material senast 2018²⁹. Svaren på vår LPIS-enkät visade att 33 medlemsstater/regioner redan hade ett sådant system som visar hur alla stödansökningar rumsligen korsar informationen i LPIS. De övriga elva medlemsstaterna/regionerna³⁰ hade (ännu) inte ett sådant system.

47

I princip ska jordbrukare inom en snar framtid börja lämna in sina stödansökningar med hjälp av geospatiala metoder, det vill säga läget och storleken på deras skiften ska hämtas från bilder i LPIS. Men från 2018 när systemet ska vara helt infört – och endast när stödmottagare inte har möjlighet att göra det – ska de nationella eller regionala myndigheterna antingen ge dem tekniskt stöd eller tillhandahålla stödansökan på papper. Myndigheterna ska också se till att de deklarerade arealerna digitaliseras.

48

Våra granskningsresultat visar att kvaliteten på informationen i LPIS-systemen har förbättrats betydligt där den geospatiala stödansökan har införts (t.ex. i Österrike och Saarland). Vid administrativa kontroller upptäcker man omedelbart när referensskiften/jordbruksskiften överlappar geometriskt eller inkonsekventa skiftesgränser genererar felkoder. Polen har också redan utvecklat ett elektroniskt system för geospatiala stödansökningar så att jordbrukarna kan ansöka elektroniskt. För ansökningsåret 2015 gjordes dock färre än 1 % av ansökningarna elektroniskt eftersom de polska jordbrukarna föredrog att använda de traditionella ansökningarna i pappersform.

The visited Member States decided not to apply the stability threshold

49

De besökta medlemsstaterna beslutade att inte tillämpa stabilitetströskeln. En ny komponent i GJP:s ram för 2014–2020 är att medlemsstaterna kan välja att inte uppdatera sina LPIS-system om differensen mellan den nya maximala stödberättigande arealen på ett referensskifte och den areal som tidigare fastställts är mindre än 2 % (den så kallade stabilitetströskeln)³¹. Syftet med den nya regeln är att förenkla den administrativa hanteringen av LPIS. Emellertid gav kommissionen medlemsstaterna anvisningar³² och uppgav att även om medlemsstaterna inte är juridiskt skyldiga att uppdatera när differensen är mindre än 2 % rekommenderas de ändå att göra det (dvs. utesluta de delar som inte ska ingå i den maximala stödberättigande arealen) när den stödberättigande arealen har ändrats påtagligt³³, oavsett om att ändringen är mindre än 2 %. Ingen av de medlemsstater som vi besökte under granskningen valde att tillämpa stabilitetströskeln på 2 %.

Den frivilliga 100-trädsregeln – en komplicerad uppgift

50

Den nya GJP-ramen innehåller en bestämmelse om att områden med spridda träd på jordbruksmark nu anses vara stödberättigande om det inte finns mer än 100 träd per hektar och jordbruksverksamhet kan utföras på ett liknande sätt som på skiften utan träd i samma område³⁴. Träd som anses kunna betas ska inte räknas för gränsen på 100 träd. Enligt kommissionens tolkning är träd som kan betas de träd som i sin helhet är tillgängliga för produktionsdjurs bete. Vår analys bekräftade att det är svårt att identifiera sådana träd med hjälp av bildtolkning, vilket leder till osäkerhet vid bedömningen av markens (partiella) berättigande till jordbruksstöd, och innebär komplikationer och administrativa bördor för medlemsstaterna.

Nya specifikationer för stödberättigande mark var en utmaning för LPIS

51

Med de nya bestämmelserna för GJP 2014–2020 infördes nya specifikationer och förtydliganden när det gäller stödberättigande mark. Den allmänna regeln är att endast jordbruksmark som är registrerad i LPIS-systemen och huvudsakligen används för jordbruksverksamhet berättigar till stöd inom första pelaren. Stödberättigandet fastställs utifrån markens status (åkermark, permanent gräsmark och permanenta grödor) och hur den används. Godkända verksamheter är jordbruksproduktion (t.ex. odling av grödor) eller att hålla den i ett skick som gör den lämplig för bete eller odling. Det senare kräver antingen att jordbrukarna regelbundet (t.ex. varje år) bedriver en minimiverksamhet på marken eller att den har vissa kännetecken som gör den lämplig för bete eller odling. Detta gäller i princip för alla typer av mark.

52

När medlemsstater har definierat en ”minimiverksamhet” för mark som inte används för produktion är det osannolikt att resultatet av den kan kontrolleras i LPIS. Endast områden som är helt igenvuxna längre än en begränsad tid, vilket tyder på att ingen verksamhet bedrivs, kan eventuellt identifieras i LPIS genom att man jämför aktuella foton med den äldre informationen i systemet. Å andra sidan är medlemsstaterna skyldiga att kontrollera att de berörda referensskiftena har rätt status och att när detta har kontrollerats, till exempel med hjälp av kontroller på plats, registrera det på ett korrekt sätt i sina LPIS-system (se ruta 10).

Ruta 10

God praxis för registrering av minimiverksamhet i LPIS

I Kroatien använder man en särskild kod för referensskiften där en minimiverksamhet har deklarerats och kallar dem tillfälligt icke stödberättigande om kontroller på plats visar att det i realiteten inte har bedrivits verksamhet. En annan kod används för områden som permanent är icke stödberättigande. Detta är en bra lösning för att registrera bristande efterlevnad av kravet på minimiverksamhet i LPIS.

53

En ny kategori stödberättigande permanent gräsmark är ”områden som kan användas för bete där enligt etablerade lokala sedvänjor gräs och annat örtartat foder traditionellt inte utgör den dominerande växtligheten”. Medlemsstaterna ska identifiera och definiera sådana områden och registrera dem i sina LPIS-system. Områdena har ofta begränsad jordbrukspotential och består av ljung (t.ex. i Tyskland) eller allmän betesmark (i Portugal) och kan visuellt framstå som övergivna eller dåligt underhållna. Ofta räcker det därför inte att tolka bilder i LPIS, vilket vi såg i Irland och Nordrhein–Westfalen, för att korrekt identifiera den här typen av mark som stödberättigande. Detta gäller också minimiverksamhet (se punkt 52). De nationella myndigheterna behöver arbeta mer riskorienterat, till exempel genom att göra riktade besök på plats (se även punkterna 23–25) eller använda halvautomatiska verktyg (se punkt 29).

Kommissionens nuvarande ansträngningar för att förenkla LPIS är ännu inte slutförda

54

Slutligen analyserade vi vad kommissionen har gjort avseende LPIS för att förenkla den nya GJP-ramen 2014–2020 sedan den infördes. Sex större ändringar som kan påverka LPIS infördes i maj 2015 (se figur 3).

Figur 3

Ändringar i den nya GJP som påverkar LPIS

Källa: Europeiska kommissionen.

55

Vår analys visar att dessa ändringar antingen är fördelaktiga för stödmottagaren (punkterna a–c) eller det utbetalande organet (punkterna d–f), men inte nödvändigtvis för båda. De komplexa reglerna och förfarandena som krävs för att hantera särskilt ändringarna a–c har ytterligare ökat medlemsstaternas administrativa börda eftersom det är svårt att fastställa om buffertremsor och de breddade öppningar på upp till fyra meter som är tillåtna är korrekta i LPIS. Vidare innebär det faktum att saknade eller felaktigt fastställda områden med ekologiskt fokus kan kompenseras med andra områden med ekologiskt fokus att kontrollerna på plats tar längre tid. Det går inte att slutligt avgöra jordbrukarnas stödberättigande genom att analysera informationen om områden med ekologiskt fokus i den ursprungliga ansökan i förhållande till informationen i LPIS. Vid bristande efterlevnad kan medlemsstaternas myndigheter bli tvungna att vidta ytterligare åtgärder.

19Förordning (EU) nr 1307/2013.

20Artikel 4.1 h i förordning (EU) nr 1307/2013.

21Artikel 45.2 i förordning (EU) nr 1307/2013.

22För att det ska gå att räkna ut procentandelen räknas till exempel landskapselement inte in i arealen utan viktas och omvandlas till hektar.

23Artikel 17.4 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 av den 17 juli 2014 om regler för tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet, landsbygdsutvecklingsåtgärder och tvärvillkor (EUT L 227, 31.7.2014, s. 69).

24GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, EFA layer guidance document (vägledning om lagret för områden med ekologiskt fokus) (DSCG/2014/31 final rev1).

25Se bilaga X till förordning (EU) nr 1307/2013: till exempel räknas 1 m häck (omvandlingsfaktor 5 och vägningsfaktor 2) som 10 m² område med ekologiskt fokus, medan 1 m² skogsdunge (vägningsfaktor 1,5) endast räknas som 1,5 m².

26Se http://www.consilium.europa.eu/sv/policies/cap-simplification.

27Se http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/index_en.htm.

28Förordning (EU) nr 1306/2013, kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014 och kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 809/2014.

29Artikel 17 i förordning (EU) nr 809/2014.

30Varav åtta tyska regioner.

31Artikel 5.3 i förordning (EU) nr 640/2014.

32DSCG/2014/33 – FINAL REV 3, avsnitt 3.2.

33Ett icke stödberättigande inslag har tillkommit (t.ex. ett nybyggt hus).

34Artikel 9.2 i förordning (EU) nr 640/2014: Ett jordbruksskifte som innehåller spridda träd ska anses vara stödberättigande areal under förutsättning att jordbruksverksamhet kan utföras på ett liknande sätt som på skiften utan träd i samma område och antalet träd per hektar inte överstiger en maximal trädtäthet. Trädtätheten ska fastställas av medlemsstaterna och anmälas på grundval av traditionella odlingsmetoder, naturförhållanden och miljöskäl.

Del III

Kommissionens övervakning av LPIS blev bättre men den var inte tillräckligt inriktad på systemets resultat

56

Kommissionen spelar en viktig roll som övervakare av LPIS och hjälper till att säkerställa att de LPIS-system som medlemsstaterna förvaltar är ändamålsenliga och effektiva. Den ska för det första ge lämpligt stöd och lämplig vägledning till medlemsstaterna så att EU:s regler tolkas konsekvent och GJP-stödet övervakas effektivt. Kommissionen granskar också regelbundet de olika LPIS-systemen i medlemsstaterna och regionerna för att förvissa sig om att de fungerar korrekt och skydda EU:s budget genom att tillämpa finansiella korrigeringar om större brister identifieras. De handlingsplaner som upprättas för att korrigera brister i LPIS-systemen ska också noggrant följas upp av kommissionen. Kvalitetsbedömningen av LPIS bör ge kommissionen en tillförlitlig översikt över systemens ändamålsenlighet i hela EU så att den kan bedöma medlemsstaternas framsteg när det gäller de brister som eventuellt upptäcks. Om slutligen kostnadseffektiviteten hos kontrollerna i anslutning till LPIS var känd skulle det gå att bättre rikta kontrollerna mot områden där de är effektivare och bättre bedöma genomförandet av och kontrollkostnaderna för ny utveckling av politiken.

Kommissionens LPIS -vägledning förbättrades jämfört med den förra GJP-perioden

57

Under den förra GJP-perioden 2007–2013 fastställde kommissionen inga särskilda riktlinjer för LPIS. Detta ändrades väsentligt för GJP-perioden 2014–2020, och ett antal LPIS-relaterade riktlinjer utfärdades under 2014 och 2015³⁵.

58

Kommissionen inrättade en enhet³⁶ som enbart skulle ägna sig åt genomförandet av direktstöd för att förbättra sin vägledning och sitt stöd till medlemsstaterna inför genomförandet av GJP-reformen 2015. Sedan 2014 framförallt informerar och kommunicerar kommissionen mer intensivt med medlemsstaterna, till exempel genom att anordna en serie bilaterala möten, publicera material eller organisera workshoppar om LPIS.

59

Även om kommissionens LPIS-relaterade vägledning har förbättrats jämfört med den förra GJP-perioden inriktas den främst på aspekter av laglighet och korrekthet, och den ger inte mycket information om hur övervakningen kan bli kostnadseffektivare.

Handlingsplaner och finansiella korrigeringar för att åtgärda brister i LPIS

60

Handlingsplaner (se figur 4) är ett verktyg som kommissionen använder för att komma tillrätta med de systematiska brister i LPIS som observeras i medlemsstaterna. I slutet av 2015 hade totalt sju gemensamma handlingsplaner upprättats av de berörda medlemsstaterna på begäran av kommissionen. Utöver de handlingsplaner som upprättas på begäran av kommissionen kan medlemsstaterna eller regionerna också upprätta egna handlingsplaner för att åtgärda specifika brister. Sedan 2007 har tio sådana planer upprättats.

61

Till skillnad mot GJP 2007–2013 finns det nu en specifik rättslig grund för de handlingsplaner som upprättas på begäran av kommissionen³⁷. Enligt förordningen ska handlingsplaner ha tydliga framstegsindikatorer och fastställas av den berörda medlemsstaten i samråd med kommissionen. De senaste handlingsplanerna – för Grekland, Spanien, Frankrike och England – innehåller sådana indikatorer. I sin årliga verksamhetsrapport för 2015 anser kommissionen att eftersom Frankrike inte har uppfyllt nyckelåtaganden i handlingsplanen skulle landet vidta åtgärder för att komma tillrätta med problemen och tillhandahålla mer detaljerade framstegsindikatorer. Till följd av de korrigerande åtgärder som genomfördes 2014 och 2015 minskades den areal som var registrerad som permanent betesmark i Grekland från 3,6 miljoner hektar till 1,5 miljoner hektar, och i Spanien minskades den stödberättigande jordbruksmarken från 18,4 miljoner hektar till 15,6 miljoner hektar³⁸.

62

Mellan 1999 och slutet av 2015 fattade kommissionen 49 beslut om att EU inte skulle finansiera vissa utgifter som medlemsstaterna hade haft inom EU:s jordbruksfonder, och motiverade bland annat det med att LPIS-relaterade bestämmelser hade överträtts. Tre beslut under 2015 gällde LPIS-relaterade överträdelser. År 2015 ålades åtta medlemsstater³⁹ finansiella korrigeringar på grund av LPIS-relaterade brister.

63

I vår årsrapport för 2014 bedömde vi om ett urval med sex medlemsstater⁴⁰ hade åtgärdat de LPIS-relaterade bristerna snabbt och ändamålsenligt och om kommissionen hade tillämpat finansiella korrigeringar i enlighet med lagstiftningen. I samtliga granskade fall hade kommissionen tillämpat finansiella korrigeringar eller inlett förfaranden för kontroll av överensstämmelse.

Figur 4

Översikt över LPIS-baserade handlingsplaner och finansiella korrigeringar sedan 2006

Källa: Europeiska revisionsrätten på grundval av uppgifter från Europeiska kommissionen.

64

Men det hade ofta tagit ganska lång tid från det aktuella ansökningsåret till det kalenderår då den finansiella korrigeringen slutligen tillämpades (se tabell 2). Tidsfristerna i förordningen för GJP 2014–2020 syftade till att effektivisera förfarandet för kontroll av överensstämmelse.

Tabell 2

Exempel på kommissionens beslut från 2015 om att EU inte skulle finansiera vissa LPIS-relaterade utgifter som medlemsstaterna hade haft inom EU:s jordbruksfonder

Medlemsstat | Ansökningsår | Nummer på kommissionens beslut
Bulgarien | 2009 | Beslut (EU) 2015/103
Spanien | 2006, 2007 och 2008 | Beslut (EU) 2015/103
Frankrike | 2008 och 2009 | Beslut (EU) 2015/103
Litauen | 2007 och 2008 | Beslut (EU) 2015/103
Portugal | 2009 | Beslut (EU) 2015/1119
Irland | 2008 och 2009 | Beslut (EU) 2015/1119

Källa: Europeiska kommissionen.

Resultaten av kvalitetsbedömningar av LPIS var mindre tillförlitliga på grund av brister i metoden och tillämpningen

65

Efter att återkommande LPIS-relaterade brister hade identifierats i hela EU och medlemsstaterna hade ålagts stora finansiella korrigeringar (se punkterna 60–64) införde kommissionen 2010 kvalitetsbedömningen av LPIS⁴¹ som ett obligatoriskt verktyg som medlemsstaterna ombads använda varje år för att proaktivt identifiera eventuella brister i systemet och vid behov vidta korrigerande åtgärder. Kvalitetsbedömningen är tänkt att vara en systematisk och konsekvent granskning av jordbruksareal och vissa tillhörande element i hela EU. Den bygger på granskning av ett urval med mellan 500 och 1 250 referensskiften per LPIS. För närvarande har kvalitetsbedömningsramen sex kvalitetsaspekter som ska testas⁴² (se bilaga II). Metoden för kvalitetsbedömning har ändrats varje år, och ibland har flera versioner varit i omlopp innan en slutlig version har antagits. Det har gjorts stora ändringar av metoden över tiden⁴³.

66

Ett bekymmer som medlemsstaterna återkom till i vår LPIS-enkät och som bekräftades av de experter som deltog vid den inbördes utvärderingen av kvalitetsbedömningen⁴⁴ var att metoden för kvalitetsbedömning är mycket komplex och behöver förenklas. Vid vår bedömning bekräftades de svårigheter som medlemsstaterna har med att tillämpa metoden för kvalitetsbedömning av LPIS korrekt och konsekvent (se ruta 11).

67

Vi konstaterade också att det fanns problem med kvalitetsbedömningens urvalsmetod. För att resultaten ska vara meningsfulla bör urvalet för kvalitetsbedömning av LPIS vara representativt för den samlade populationen av jordbruksskiften i varje medlemsstat/region där kvalitetsbedömningen görs. Enligt den rättsliga ramen ska medlemsstaterna göra kvalitetsbedömningen baserat på ett urval av zoner, och inom dem på ett urval av referensskiften i LPIS.

Ruta 11

Exempel på felaktig eller inkonsekvent tillämpning av metoden för kvalitetsbedömning

Efter att urvalet av skiften för kvalitetsbedömningarna 2014 hade gjorts korrigerade det utbetalande organet i Nordrhein–Westfalen 237 referensskiften (närmare 30 % av urvalsstorleken) i samband med den systematiska uppdateringen av LPIS (och undersökte de nya bilder som man hade fått för att göra kvalitetsbedömingen). Först därefter utfördes testerna för kvalitetsbedömningen, på grundval av den uppdaterade informationen i systemet. Resultaten av kvalitetsbedömningen var därför vinklade.

Enligt metoden för kvalitetsbedömning av LPIS ska utbetalande organ göra fältbesök för att kontrollera situationen för skiften där bildtolkning inte gör det möjligt att dra slutsatser. Emellertid uppgav endast 17 av de 44 utbetalande organ som svarade på vår LPIS-enkät att de gjorde sådana besök. Vissa referensskiften i Irland, Polen och Skottland mättes inte under kvalitetsbedömningen trots att de gick att mäta och enligt metoden skulle mätas.

Bedömningen av den fjärde kvalitetsaspekten var inkonsekvent. I Polen ansåg myndigheterna att de skiften som kunde identifieras i LPIS (dvs. som hade digitaliserats och fått en unik identifikationskod) inte kunde bedömas ha en kritisk brist. Eftersom dessa villkor måste uppfyllas för att skiftet ska föras in i LPIS var det inte möjligt för ett skifte att inte uppfylla den fjärde aspekten⁴⁵.

I Irland, Österrike och Tyskland (Saarland och Nordrhein–Westfalen) konstaterade vi att det inte gjordes en lämplig åtskillnad av funktioner mellan den personal som arbetade med kvalitetsbedömning och den personal som uppdaterade LPIS, vilket skapade en risk för att personalen analyserade sina egna uppdateringar vid kvalitetsbedömningen.

68

För kvalitetsbedömningarna 2010–2014 valdes zonerna ut av medlemsstaterna medan de referensskiften som skulle testas valdes ut av kommissionen (det gemensamma forskningscentrumet). Vid besöken fann vi brister i medlemsstaternas urval både när det gällde zoner och referensskiften, vilket påverkade hur representativa och jämförbara resultaten var, både mellan olika medlemsstater och över tiden (se ruta 12).

Ruta 12

Några brister som vi identifierade i urvalet för kvalitetsbedömningar 2010–2014

I alla medlemsstater som vi besökte för den här revisionen hade zonerna för kvalitetsbedömning inte valts ut från hela populationen utan från de zoner som omfattades av fjärrananalys⁴⁶, vilket bara motsvarade en liten del av medlemsstatens/regionens territorium. Skiften som inte ingick i fjärranalysområdena kunde inte väljas ut. Ett annat problem var att områdena för kvalitetsbedömning inte alltid inbegrep alla landskapstyper i medlemsstaten/regionen (som bergsängar i Österrike eller samägda områden i Irland).

I Irland var zonerna för kvalitetsbedömning 2013 och 2014 inte tillräckligt utspridda, vilket gör att valet av dem kan ifrågasättas.

69

Kommissionen har strävat efter att effektivisera urvalsmetoden för kvalitetsbedömningen från med 2015 och hålla nere kostnaderna. Antalet zoner i urvalet för kvalitetsbedömning har därför minskat betydligt. Kommissionen gjorde två statistiska tester för att validera att den nya urvalsmetoden var representativ. Testerna bekräftade att det inte är någon större skillnad mellan 2014 och 2015 när det gäller urvalens representativitet, även om den i några fall hade påverkats negativt av det begränsade antalet zoner som omfattades av kvalitetsbedömning och därför skulle kunna förbättras efter en kostnadsnyttoanalys.

Resultaten av kvalitetsbedömningar utnyttjades inte tillräckligt för att förbättra kvaliteten på uppgifterna i LPIS

70

Ett syfte med kvalitetsbedömningen är att korrigerande åtgärder ska vidtas när så krävs. Medlemsstaterna är i allmänhet skyldiga att upprätta korrigerande handlingsplaner om viktiga kvalitetsaspekter inte är uppfyllda. Två av de granskade medlemsstaterna/regionerna (Irland och Skottland) misslyckades konsekvent med att uppfylla viktiga kvalitetselement, men de utarbetade inga korrigerande handlingsplaner. De var inga enstaka fall. För 2014 konstaterade kommissionen att av de 20 medlemsstater eller regioner som borde ha lagt fram en korrigerande handlingsplan baserat på resultaten av kvalitetsbedömningarna 2014 gjorde sex (30 %) inte det.

71

Kommissionen ansvarar för att övervaka resultaten av kvalitetsbedömningar. Den gjorde sannolikhetskontroller och kontaktade medlemsstater och regioner när den hade identifierat uppenbara fel eller räknefel i deras kvalitetsbedömningsrapporter. Kommissionen (GD Jordbruk och landsbygdsutveckling) gjorde dock ingen grundligare kontroll av kvalitetsbedömningsresultaten när det gällde tillförlitligheten hos kvalitetsbedömningen av LPIS eller av orsaker till bristande efterlevnad. Den gjorde inte heller en trendanalys av historiska uppgifter om medlemsstater och regioner, en analys av avvikande kvalitetsbedömningar eller en analys per typ av referensskifte. Sådana analyser skulle kunna hjälpa kommissionen att identifiera oförklarade avvikelser eller trender när det gäller kvalitetsbedömningarna.

72

Kommissionen gjorde ett begränsat antal informationsbesök till specifika medlemsstater eller regioner för att diskutera resultaten av deras kvalitetsbedömningar och klargöra metoden. Den gjorde även några fristående revisioner av kvalitetsbedömningar⁴⁷. Några kvalitetsbedömningar av LPIS ingick i kommissionens regelbundna revisioner av arealstöd⁴⁸, även om resultaten av kvalitetsbedömningar inte uttryckligen beaktades när man valde ut de medlemsstater som skulle besökas. Baserat på resultaten av kvalitetsbedömningarna 2014 utarbetade det gemensamma forskningscentrumet genomgångsrapporter om de kvalitetsbedömningar av LPIS i fem medlemsstater/regioner⁴⁹ som GD Jordbruk och landsbygdsutveckling hade granskat 2015. Det gemensamma forskningscentrumet inbjöds därefter att delta i tre tillhörande granskningsbesök. Informationsbesöken och revisionerna räckte inte för att man skulle uppnå säkerhet om tillförlitligheten i de resultat av kvalitetsbedömningar som varje år överlämnas om alla LPIS-system.

35GD Jordbruk och landsbygdsutveckling: DSCG-2014-31 (lagret för områden med ekologiskt fokus), DSCG-2014-32 (kontroller på plats), DSCG-2014-33 (LPIS), DSCG-2014-39 (geospatiala stödansökningar); det gemensamma forskningscentrumet (tillsammans med GD Jordbruk och landsbygdsutveckling): DS-CDP-2015-06 (teknisk vägledning om pro rata-systemet för permanent gräsmark), DS-CDP-2015-11 (LPIS-uppdatering) och DS-CDP-2015-10 (förvaltning av lager).

36Enhet D.3 vid GD Jordbruk och landsbygdsutveckling finns sedan januari 2014.

37Artikel 41.2 i förordning (EU) nr 1306/2013 som trädde i kraft den 1 januari 2014.

38Enligt information från kommissionen i svaret till ruta 7.8 i vår årsrapport för 2014.

39Belgien, Bulgarien, Spanien, Frankrike, Irland, Litauen, Portugal och Förenade kungariket.

40Bulgarien, Grekland, Spanien, Italien, Portugal och Rumänien.

41Den rättsliga grunden för den här uppgiften var tidigare artikel 6.2 i förordning (EG) nr 1122/2009, nu är den artikel 6 i förordning (EU) nr 640/2014.

42Den sjunde kvalitetsaspekten – andel oriktigheter som fastställs vid kontroller på plats – togs bort från och med kvalitetsbedömningarna 2015.

43Ändringarna har bland annat inneburit att nyckelbegrepp och nyckeldefinitioner har ändrats eller förfinats (t.ex. ”kritiska brister” i ETS 5.1), att formeln för beräkning av en kvalitetsaspekt har ändrats (t.ex. QE5–QE7 i ETS 5.1), att nya komponenter har lagts till en kvalitetsaspekt (t.ex. QE1 b i ETS 5.3), att en kvalitetsaspekt har tagits bort (QE7 i ETS 6.0) eller att numren på kvalitetsaspekter har ändrats (QE3 och QE4 har kastats om i ETS 6.0).

44Peer review of the LPIS QA Framework (inbördes granskning av ramen för kvalitetsbedömning av LPIS) under ledning av Sytze de Bruin (universitetet i Wageningen) och Gábor Csornai, (konsult V4.0), november 2011.

45De övriga medlemsstaterna som vi besökte hade olika skäl för att underkänna skiften avseende den fjärde kvalitetsaspekten, såsom att det fanns flera skiften eller flera polygoner, arealen inte var stödberättigande trots att den maximala stödberättigande arealen var större än 0, perimetern var ogiltig eller gränser saknades vilket gjorde att skiftet inte kunde lokaliseras eller mer än två gränser saknades.

46Utom när en medlemsstat eller region inte använder fjärranalys (Österrike och Skottland).

47Till exempel i Irland och Nederländerna under 2014.

48År 2013 ingick endast kvalitetsbedömningarna av LPIS i Spanien, Italien och Sverige. Revisionerna 2014 omfattade kvalitetsbedömningarna av LPIS i Bulgarien, Irland, Litauen, Nederländerna och Förenade kungariket-England.

49Belgien-Flandern, Danmark, Cypern, Finland och Förenade kungariket-Skottland.

Slutsatser och rekommendationer

73

Den information som registreras i LPIS-systemen – en mycket viktig del av IACS – är grunden för ett korrekt arealbaserat stöd till jordbrukare. Systemet ska uppfylla vissa krav i GJP-förordningarna och fungera som ett verktyg för övervakning av nya GJP-element. Det är därför en grundförutsättning att uppgifterna i LPIS är tillförlitliga för att säkerställa att stödet är lagligt och korrekt. Uppgifternas tillförlitlighet är beroende av att både kommissionen och medlemsstaterna gör ändamålsenliga och effektiva uppdateringar och kontroller av systemet och övervakar det.

74

Vid granskningen sökte vi svaret på följande fråga: Förvaltas systemet för identifiering av jordbruksskiften (LPIS) väl? Vår slutsats var att LPIS är ett användbart verktyg för att fastställa stödberättigandet för jordbruksmark men att det skulle kunna förvaltas bättre.

75

Om LPIS-systemen uppdateras och analyseras korrekt kan de på ett betydande sätt bidra till att förebygga och avslöja arealrelaterade fel i stödansökningar. De senaste årens resultat av den granskning vi utfört inför revisionsförklaringarna har visat att handlingsplaner och finansiella korrigeringar har åtgärdat brister i LPIS i de berörda medlemsstaterna. Det finns dock utrymme för ytterligare förbättringar.

76

När det gäller uppdateringen av LPIS var ortobilderna oftast aktuella, men de granskade medlemsstaterna hade svårt att korrekt fastställa den maximala stödberättigande arealen på referensskiften. Problemet uppstod oftast när man inte enbart utifrån ortobilderna entydigt kunde fastställa markens stödberättigande, till exempel för vissa typer av gräsmark (se punkterna 14–29). Några av LPIS-systemen innehöll ytterligare information om ägande och arrende för att säkerställa att alla skiften hade deklarerats av rätt jordbrukare (se punkterna 30–31). Medlemsstaterna analyserade inte kostnadseffektiviteten hos sina LPIS-system för att kunna förbättra utformningen av de tillhörande kontrollerna, vilket vore till hjälp för att utforma effektivare kontrollsystem och stödja eventuella framtida bedömningar av politikens inverkan (se punkterna 32–33).

Förbättra processerna och resultatmätningen för att göra uppgifterna i LPIS tillförlitligare

Rekommendation 1 – Förbättra processerna för att göra uppgifterna i LPIS tillförlitligare

Med utgångspunkt från en kvantifierad kostnadsnyttoanalys och en riskbedömning bör medlemsstaterna, under den innevarande GJP-perioden, öka sina ansträngningar att göra uppgifterna i LPIS tillförlitligare genom att i tid och grundligt uppdatera systemet. Eftersom pro rata-bedömningen är så komplex bör de medlemsstater som använder detta alternativ, under den innevarande GJP-perioden, anstränga sig ytterligare för att ta fram en pro rata-katalog med tydliga beskrivningar och bedömningskriterier och använda kompletterande tekniska verktyg för att göra analysen av ortobilder mer objektiv och säkerställa att den kan göras om. Medlemsstaterna bör även överväga att registrera uppgifter om ägande och arrende i sina LPIS-system när det är görligt och kostnadseffektivt.

Rekommendation 2 – Mäta LPIS-genomförandets kostnadseffektivitet

Med stöd från kommissionen bör medlemsstaterna, under den innevarande GJP-perioden, utforma och införa en ram för att bedöma kostnaden för att driva och uppdatera sina LPIS-system. På så sätt skulle medlemsstaterna kunna mäta hur deras LPIS-system presterar och hur kostnadseffektiva systemförbättringar är.

77

Bestämmelserna om LPIS i den rättsliga ramen för GJP 2014–2020 har ökat antalet krav som medlemsstaterna måste kontrollera. Arbetet med att anpassa LPIS-systemen till miljöanpassning går framåt men är ännu inte klart, och villkoren för miljöanpassningsstöd kan endast delvis kontrolleras med hjälp av LPIS (se punkterna 34–41). Andra element som har en gynnsam inverkan på miljön, som de landskapselement som skyddas av tvärvillkor, finns inte med i LPIS-systemen, och när medlemsstaterna frivilligt hade valt att inkludera dem fann vi fall där de hade registrerats felaktigt i systemet (se punkterna 42–43).

78

Förenklingen pågår men är fortfarande en utmaning – trots att användbara verktyg som geospatiala stödansökningar har tillkommit – eftersom några bestämmelser antingen inte används i praktiken (stabilitetströskeln på 2 %) eller är svåra att genomföra (100-trädsregeln eller de nya kategorierna stödberättigande mark). De nuvarande ansträngningarna för att förenkla LPIS är ännu inte avslutade (se punkterna 44–55).

Hantera juridisk komplexitet på ett smartare sätt

Rekommendation 3 – Registrera permanenta miljöelement på ett tillförlitligare sätt

Medlemsstaterna bör säkerställa att de, med hjälp av sina LPIS-system, på ett tillförlitligt sätt identifierar och registrerar – och senare på ett ändamålsenligt sätt övervakar – områden med ekologiskt fokus, permanent gräsmark och nya markkategorier. De bör även bedöma kostnaden i förhållande till nyttan med att lägga in alla landskapselement som skyddas av tvärvillkor eller miljöprogram för jordbruket i LPIS-systemen för att ytterligare förstärka övervakningen och skyddet av element med gynnsam inverkan på miljön och den biologiska mångfalden.

Rekommendation 4 – Effektivisera några LPIS-relaterade regler i den nuvarande rättsliga ramen

Kommissionen bör på nytt se över den nuvarande rättsliga ramen för att förenkla och effektivisera de LPIS-relaterade reglerna för nästa GJP-period och till exempel ompröva behovet av stabilitetströskeln på 2 % och 100-trädsregeln.

79

Kommissionens övervakning av LPIS-systemens laglighet och korrekthet har förbättrats jämfört med den föregående GJP-perioden. Kommissionens granskningsarbete är omfattande, handlingsplaner påbjuds vid behov och finansiella korrigeringar tillämpas (se punkterna 56–64).

80

Kommissionens LPIS-relaterade vägledning handlar dock främst om aspekter som gäller laglighet och korrekthet och är inte inriktad på hur övervakningen av LPIS-systemet som helhet kan bli ändamålsenligare. Kommissionen införde kvalitetsbedömningen av LPIS för att medlemsstaterna proaktivt skulle kunna identifiera eventuella brister i systemet och vid behov vidta korrigerande åtgärder. Tanken är att den ska ge mervärde till LPIS men kvalitetsbedömningarnas tillförlitlighet försvagas av brister när metoden tillämpas (möjligen därför att den är komplex), men också på grund av problem med urvalsmetoden (se punkterna 66–70). Dessutom används inte resultaten av kvalitetsbedömningarna på ett ändamålsenligt sätt för att förbättra LPIS-uppgifterna eftersom handlingsplaner med korrigerande åtgärder inte alltid utarbetas. Kommissionen utnyttjade inte tillräckligt resultaten av kvalitetsbedömningarna för att främja förbättringar av LPIS-systemen (se punkterna 70–72).

Definiera om kommissionens inriktning på att öka mervärdet hos kvalitetsbedömningarna av LPIS under den innevarande perioden

Rekommendation 5 – Göra urvalen för kvalitetsbedömning mer representativa

Innan kvalitetsbedömningarna 2017 inleds bör kommissionen göra en kostnadsnyttoanalys för att fastställa om urvalen för kvalitetsbedömning kan bli mer representativa så att populationen av skiften i LPIS täcks bättre.

Rekommendation 6 – Bättre övervaka kvalitetsbedömningarnas resultat

Med början 2016 bör kommissionen förbättra sin övervakning av kvalitetsbedömningarnas resultat genom att analysera eventuella inkonsekvenser i rapporteringen av dem, följa upp dem, ge medlemsstaterna återkoppling och se till att handlingsplaner utarbetas och genomförs när det krävs. Kommissionen bör dessutom varje år göra en detaljerad trendanalys av varje medlemsstat och alla typer av referensskiften så att potentiella problem kan upptäckas i god tid.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Phil WYNN OWEN som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 7 september 2016.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
ordförande

Bilagor

Bilaga I

LPIS-lager i enlighet med artikel 5.1 och 5.2 i förordning (EU) nr 640/2014

οAreal som upptas av åkermark, permanent gräsmark och permanent betesmark eller permanenta grödor (artikel 4.1 e i förordning (EU) nr 1307/2013).

οJordbruksmark med åtaganden om miljö- och klimatvänligt jordbruk (artikel 28.2 i förordning (EU) nr 1305/2013).

οEnligt artikel 32.2. b i förordning nr 1307/2013, areal som berättigade till utbetalningar under 2008 inom ramen för det system med samlat gårdsstöd eller det system för enhetlig arealersättning som föreskrivs i avdelning III respektive IV i förordning (EG) nr 1782/2003, och som

i)inte längre är förenlig med definitionen av stödberättigande hektar till följd av genomförandet av habitatdirektivet (92/43/EEG), ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) och fågeldirektivet (2009/147/EG),

ii)under den tid som den enskilde jordbrukarens aktuella åtagande varar, har beskogats i enlighet med artikel 31 i förordning (EG) nr 1257/1999, artikel 43 i förordning (EG) nr 1698/2005 eller artikel 22 i förordning (EU) nr 1305/2013 eller inom ramen för en nationell ordning vars villkor är förenliga med artikel 43.1, 43.2 och 43.3 i förordning (EG) nr 1698/2005 eller artikel 22 i förordning (EU) nr 1305/2013, eller

iii)under den tid som den enskilde jordbrukarens aktuella åtagande varar har legat i träda enligt artiklarna 22, 23 och 24 i förordning (EG) nr 1257/1999 eller artikel 39 i förordning (EG) nr 1698/2005 och artikel 28 i förordning (EU) nr 1305/2013.

οInformation för att fastställa den maximala stödberättigande arealen för

i)arealrelaterade landsbygdsutvecklingsåtgärder,

ii)ordningen för grundstöd,

iii)systemet för enhetlig arealersättning,

iv)omfördelningsstöd,

v)stöd för jordbruksmetoder som har en gynnsam inverkan på klimatet och miljön,

vi)stöd till områden med naturliga begränsningar,

vii)stöd till unga jordbrukare,

viii)frivilligt kopplat stöd,

ix)grödspecifikt stöd för bomull,

x)ordningen för småbrukare,

xi)Posei (åtgärder för de yttersta randområdena)

xii)Egeiska öarna.

οInformation om läge och storlek på områden med ekologiskt fokus.

οInformation som motiverar tillämpning av särskilda bestämmelser för

i)bergsområden och andra områden med väsentliga naturliga eller andra särskilda begränsningar, i enlighet med artikel 32 i förordning (EU) nr 1305/2013,

ii)Natura 2000-områden som omfattas av direktiv 2000/60/EG,

iii)jordbruksmark som godkänts för bomullsproduktion i enlighet med artikel 57 i förordning (EU) nr 1307/2013,

iv)areal som naturligt hålls i ett skick som gör den lämplig för bete eller odling, enligt artikel 4.1 c iii i förordning (EU) nr 1307/2013,

v)områden utvalda av medlemsstaterna för regionalt och/eller gemensamt genomförande av arealer med ekologiskt fokus i enlighet med artikel 46.5 och 46.6 i förordning (EU) nr 1307/2013,

vi)områden som har anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 20 i förordning (EU) nr 1307/2013,

vii)områden täckta av miljömässigt känslig permanent gräsmark som omfattas av habitatdirektivet eller fågeldirektivet,

viii)ytterligare känsliga områden som avses i artikel 45.1 i förordning (EU) nr 1307/2013,

ix)områden utvalda av medlemsstaterna i enlighet med artikel 48 i förordning (EU) nr 1307/2013.

Bilaga II

Kvalitetsbedömningar 2015 uppdelade efter konformitetsklasser

Första konformitetsklassen – för att bedöma kvaliteten på LPIS | Första kvalitetsaspekten | En korrekt kvantifiering av maximal stödberättigande areal
Andra kvalitetsaspekten | Andelen och fördelningen av referensskiften där den maximala stödberättigande arealen beaktar icke-stödberättigande arealer eller där den inte beaktar jordbruksareal
Tredje kvalitetsaspekten | Förekomsten av referensskiften med kritiska brister¹
Andra konformitetsklassen – för att identifiera eventuella svagheter i LPIS | Fjärde kvalitetsaspekten | Kategoriseringen av referensskiften där den maximala stödberättigande arealen beaktar icke stödberättigande arealer, där den inte beaktar jordbruksareal eller visar en kritisk brist²
Femte kvalitetsaspekten | Förhållandet mellan deklarerad areal och maximal stödberättigande areal inom referensskiftena
Sjätte kvalitetsaspekten | Procentandelen referensskiften som har varit föremål för ändringar, ackumulerat under åren

Källa: Artikel 6 i förordning (EU) nr 640/2014 och det gemensamma forskningscentrumets portal³.

1Anm.: Fjärde kvalitetsaspekten före 2015.

2Anm.: Tredje kvalitetsaspekten före 2015.

3Se https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/LPISQA_Legacy/ETS/Decisions.

Kommissionens svar

Sammanfattning

I

Kommissionen anser att LPIS i hög grad bidrar till att förebygga fel och sänka felnivån i de berörda stödordningarna.

III Första strecksatsen

LPIS är hörnstenen i det integrerade administrations- och kontrollsystemet. Det är ett verktyg som kan användas för att genomföra merparten av de administrativa kontrollerna. Systemet bidrar till att man kan förebygga, upptäcka och korrigera fel på ett tidigt stadium i behandlingen av stödansökningar. I kombination med geospatiala stödansökningar förbättrar LPIS dessutom förebyggandet av fel i tidigare led och gör det möjligt att snabbt korrigera dessa.

Icke desto mindre är det medlemsstaterna som ansvarar för att hålla sina LPIS-system uppdaterade och tolka ortobilderna korrekt. Den metod för kvalitetsbedömningar av LPIS-systemen som kommissionen har utvecklat hjälper medlemsstaterna att upptäcka brister som sammanhänger med felaktig bearbetning eller tolkning av bilder och vidta korrigerande åtgärder.

III Tredje strecksatsen

Kommissionens övervakning av kvalitetsbedömningarna av LPIS-systemen har förstärkts efter den granskade periodens slut.

IV (a)

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

När det gäller relevansen i, lämpligheten hos och nyttan med att via LPIS kontrollera vilken mark som står till jordbrukarens förfogande hänvisar vi till punkt 30.

IV (b)

Kommissionen godtar rekommendationen att stödja medlemsstaterna genom att underlätta utbyte av bästa metoder och göra en genomförbarhetsstudie.

IV (c)

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

IV (d)

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Alla regler som sammanhänger med LPIS kommer att ses över och vid behov omarbetas inför den nya gemensamma jordbrukspolitiken efter 2020.

IV (e)

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Övervakningen av hur representativt urvalet är sker fortlöpande.

IV (f)

Kommissionen godtar rekommendationen och har redan börjat tillämpa den.

När det gäller ansökningsåren 2014 och 2015 har medlemsstaterna fått återkoppling om sin rapportering om kvalitetsbedömningar av LPIS-systemen i form av officiella skrivelser med kommentarer om vilka korrigeringsåtgärder som krävs.

Alla korrigeringsåtgärder har analyserats, och i de fall då dessa har bedömts vara olämpliga eller otillräckliga har förändringar av dem begärts. En särskild riskbedömning håller på att utvecklas och används i kommissionens övervakningsarbete i syfte att upptäcka medlemsstater som kan ha svårigheter med att tillämpa metoden för kvalitetsbedömning av LPIS korrekt, identifiera problemen i systemet och vidta lämpliga korrigeringsåtgärder.

Del I

13

LPIS är hörnpelaren i IACS och det viktigaste instrumentet för kontroll av merparten av utbetalningarna av direktstöd. Att LPIS är tillförlitligt, uppdaterat och korrekt är mycket viktigt för att de politiska målen ska kunna nås. Dessutom kan det vara till nytta för medlemsstaterna att studera hur kostnadseffektiva deras system är, så att de kan förbättra resultaten.

20

När det gäller förseningarna med att lägga in nya ortobilder i LPIS har kommissionen åtskilliga gånger rekommenderat medlemsstaterna att se till att deras LPIS-system är uppdaterade innan de inleder ansökningsprocessen¹.

22

Kommissionen anser att resultaten av kvalitetsbedömningarna av LPIS, som härrör från ett statistiskt representativt urval, visar att andelen överdeklarationer understiger 2 % på EU-nivå. Ett korrekt fastställande av maximal stödberättigande areal för alla referensskiften i LPIS skulle medföra enorma kostnader².

Ruta 2 – Exempel på felaktig bedömning av maximal stödberättigande areal som kunde ha identifierats genom bildtolkning

Kommissionen ifrågasätter inte de exempel på felaktig bedömning av maximal stödberättigande areal som revisionsrätten tar upp. Dessa speciella fall är emellertid inte representativa för andra LPIS på det hela taget. De olika LPIS-system som finns i EU skiljer sig åt på många sätt, och det finns också stora skillnader mellan jordbruksarealerna i EU.

23

Kommissionen har rekommenderat medlemsstaterna att genomföra snabba fältbesök när det är tveksamt om bildtolkningen är tillräcklig för att bedöma stödberättigande. Såsom anges i punkt 25 är dessa kontroller förenade med kostnader, och därför har kommissionen genom vägledning, plattformar och arbetsseminarier bemödat sig om att göra bildtolkningen effektivare.

29

Teknisk vägledning om pro rata-systemet för permanent gräsmark, DS-CDP-2015-06 final, innehåller bästa metoder som stöd till medlemsstaterna vid tillämpningen av pro rata-systemet.

Dessutom presenterades den metod med LIDAR (Light Detection And Ranging)-teknik som Spanien har tillämpat vid arbetsseminariet om kontroll och förvaltning av jordbruksmark i IACS den 23–25 maj 2016.

30

Enligt EU-lagstiftningen behöver inte LPIS kompletteras med information om huruvida jordbrukaren förfogar över skiftena. Några systematiska kontroller av denna information mot stödansökningar krävs inte. Kommissionen rekommenderar medlemsstaterna att i tveksamma fall genomföra stickprovskontroller av jordbrukarnas förfoganderätt till marken.

32

Vid delad förvaltning är det medlemsstaterna som inom ramen för den befintliga rättsliga ramen beslutar vilket sätt att genomföra den gemensamma jordbrukspolitiken som är mest kostnadseffektivt. Kommissionen har organiserat åtskilliga arbetsseminarier i syfte att sprida bästa metoder. Vid dessa har det för att öka kostnadseffektiviteten bland annat diskuterats hur man kan identifiera och kvantifiera jordbruksmark.

33

Kommissionen är medveten om vad de viktigaste funktionerna i LPIS kostar, och tar hänsyn till detta när den föreslår EU-lagstiftning. Därutöver finns det stora skillnader mellan LPIS-systemen, och medlemsstaterna väljer olika genomförandealternativ. Vid delad förvaltning är det medlemsstaterna som fattar policybeslut med hänsyn tagen till hur kostnadseffektiva deras LPIS är.

Del II

38

LPIS-vägledningen ger medlemsstaterna information om kravet att geolokalisera permanent gräsmark och hur detta kan göras (på lägsta möjliga nivå). Vid kvalitetsbedömningarna av LPIS-systemen, i synnerhet QE 3, ska medlemsstaterna bedöma kvaliteten hos denna klassificering och vid behov vidta lämpliga korrigeringsåtgärder.

Ruta 8 – Brister i övervakningen av permanent gräsmark

När resultaten av kvalitetsbedömningarna av LPIS-systemen analyseras är klassificeringen av jordbruksmark en av de punkter där medlemsstaterna vidtar flest korrigeringsåtgärder.

Se även kommissionens svar på punkt 38.

40

Trots att kommissionen rekommenderar att medlemsstaterna inkluderar alla potentiella områden med ekologiskt fokus i lagret för områden med ekologiskt fokus i LPIS har kommissionen i samband med förenklingsinitiativet mildrat minimikraven när det gäller lagrets fullständighet. I avsnitt 5.10 i vägledningen om fullständigheten hos lagret för områden med ekologiskt fokus (DSCG/2014/31 FINAL REV 1) anges att lagret efter verifiering och före betalning som ett minimum ska innehålla alla områden med ekologiskt fokus som inte förändras över tid.

44

Förenklingen av den gemensamma jordbrukspolitiken är en pågående process som bygger på tre grundprinciper: Inga förändringar av den grundläggande rättsakten (politisk stabilitet), hänsyn till jordbrukarnas intressen och sund finansiell förvaltning. Kommissionen bekräftar att den anser att förenklingen ska gälla LPIS.

45

Införandet av den geospatiala stödansökan är en förenkling för jordbrukarna i ansökningsskedet. På samma sätt ska stabilitetströskeln på 2 % motverka att de utbetalande organen gör onödiga och alltför frekventa uppdateringar av referensskiftena i LPIS när mindre ändringar av de uppmätta arealerna görs. Slutligen syftar också regeln om maximal trädtäthet (den så kallade 100-trädsregeln) till att skapa tydliga och okomplicerade bedömningskriterier för huruvida skiften som innehåller spridda träd ska vara stödberättigande.

46

Kommissionens uppgifter visar att 14 medlemsstater samt fyra tyska delstater och Flandern hade full täckning av sina territorier redan 2015, trots att det enda kravet är minst 25 % täckning 2016.

48

Den geospatiala stödansökan är också en klar förenkling för jordbrukarna. Om de får stabil och tillförlitlig information behöver de bara ”klicka och bekräfta” att de förtryckta uppgifterna stämmer i ansökningsskedet.

50

Medlemsstaterna kan antingen använda pro rata-systemet eller regeln om maximal trädtäthet (den så kallade 100-trädsregeln) för att fastställa om områden med permanent gräsmark ska anses vara stödberättigande. Oavsett vilket alternativ de väljer ska medlemsstaterna genomföra analyser i förväg och fastställa vilka arter som anses kunna betas som inte ska undantas från det stödberättigande området. Hur mycket den administrativa bördan ökar beror helt på medlemsstaternas val.

Regeln om maximal trädtäthet och pro rata-systemet syftar till att ge de nationella förvaltningarna tydliga och okomplicerade sätt att bedöma den maximala stödberättigande arealen för referensskiften som innehåller spridda träd, eftersom det skulle vara betungande att behöva identifiera vartenda icke stödberättigande träd.

52

LPIS är ett kraftfullt verktyg för kontroll av jordbruksskiften som förblir stödberättigande över tid, men det stämmer att det finns vissa stödvillkor, som till exempel underhållsarbete, som är svårare att kontrollera via LPIS. I LPIS-systemen behandlas mark som inte underhålls (det vill säga som inte används för jordbruksverksamhet) annorlunda än övergiven mark. Båda är icke stödberättigande, men en situation där mark inte underhålls kan vara av tillfällig karaktär, medan sannolikheten är större att övergiven mark permanent inte är stödberättigande.

53

Se kommissionens svar på punkterna 23 och 33.

55

Kommissionen anser att den förenkling som avses i punkt b gynnar både stödmottagarna och de utbetalande organen.

Del III

56

Kvalitetsbedömningarna av LPIS-systemen är en årlig process vars slutliga mål är att förbättra kvaliteten och tillförlitligheten hos LPIS genom att analysera de tekniska brister som upptäcks och vidta åtgärder för att avhjälpa dem.

59

Kommissionen tar hänsyn till bästa metoder och kostnadseffektivitet när den utarbetar riktlinjer och tar fram den tekniska vägledningen i nära samarbete med medlemsstaterna.

64

Finansiella korrigeringar görs i förhållande till räkenskapsår, så att ansökningar som görs under ett visst ansökningsår medför utbetalningar påföljande räkenskapsår. Dessutom inkluderar de finansiella korrigeringarna normalt utgifter under de 24 månader som närmast föregår utredningens start. 24-månadersregeln gör det möjligt att täcka längre perioder och därmed utöka skyddet för EU:s budget.

65

Vid kvalitetsbedömningarna av LPIS granskas framför allt referensskiftena i LPIS, vilka innehåller jordbruksarealer som potentiellt kan vara föremål för stödansökningar.

Kvalitetsbedömningarna är tänkta att vara systematiska och konsekventa granskningar av de olika system som medlemsstaterna självständigt utvecklar. Målet är att hitta möjliga svagheter i dessa system, så att medlemsstaterna kan åtgärda dessa på eget initiativ.

Det är riktigt att utkast till metoder har cirkulerats och varit i omlopp (så att medlemsstaterna har kunnat yttra sig), i syfte att säkerställa att alla relevanta synpunkter från medlemsstaterna fångas upp och beaktas innan en slutlig version antas.

Större delen av omarbetningarna har föranletts av ändringar i lagstiftningen och särskilda önskemål från LPIS-intressenterna (medlemsstaterna) om att deras speciella genomförandesätt ska återspeglas bättre.

66

Metoden för kvalitetsbedömning av LPIS är egentligen enkel. De registrerade uppgifterna jämförs med de uppmätta och sedan analyseras resultaten.

Det som gör att de nuvarande riktlinjerna framstår som komplicerade är i) att det på begäran av medlemsstaterna har införts alternativa processer anpassade till deras olika strategier för genomförandet av LPIS och ii) att dokumentationen görs i ett robust format som bygger på normerna för ISO19100-serien.

Ruta 11 – Exempel på felaktig eller inkonsekvent tillämpning av metoden för kvalitetsbedömning

Även om det kan finnas problem i Nordrhein–Westfalen anser inte kommissionen att kvalitetsbedömningarna av LPIS systematiskt blev vinklade när ett visst antal skiften i urvalet uppdaterades inom ramen för den systematiska LPIS-uppdateringen under perioden efter det att urvalet gjordes men före själva bedömningen. En sådan situation kan återspegla en effektiv hantering av uppdateringarna av LPIS.

Kommissionen har framhållit vikten av fältbesök för medlemsstaterna under ett antal sessioner vid arbetsseminarierna om LPIS/OTSC under 2014 och 2015.

Enligt den princip om fyra ögon som infördes i ETS 6.0 krävs det uttryckligen en oberoende aktör.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 67 och 68:

2015 gjordes en förändring av urvalsmetoden och skälet till att bilder tillhandahålls är att komma till rätta med detta problem. Från och med 2015 väljer kommissionen ut zoner för kvalitetsbedömningen och de referensskiften som ska analyseras, oberoende av medlemsstaterna. Samma metod används nu för alla LPIS, vilket både säkerställer att urvalet är representativt och att det görs konsekvent i hela EU och över tid.

Ruta 12 – Några brister som vi identifierade i urvalet för kvalitetsbedömningar 2010–2014

De områden som har kontrollerats genom fjärranalys har till största delen valts ut slumpmässigt. I princip hade alla referensskiften samma chans att väljas. Icke desto mindre har ansvaret för att välja ut referensskiften överförts till gemensamma forskningscentrumet för att säkerställa att urvalet blir bättre och görs objektivt.

70

Korrigerande handlingsplaner ska upprättas när resultaten av bedömningarna visar att det finns specifika brister som föranleder särskilda åtgärder. Beslut om att upprätta sådana planer ska bara fattas efter det att resultaten av kvalitetsbedömningarna har analyserats.

I samband med sådana analyser upptäckte kommissionen fall där medlemsstater inte hade vidtagit några korrigeringsåtgärder trots att viktiga kvalitetselement inte var uppfyllda. Detta har påpekats för dem under arbetsseminarierna om LPIS, och från och med 2015 följs dessa fall upp noggrant.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 71 och 72:

Från och med 2015 görs en fullständig uppföljning av rapporterna för den period som granskningen omfattar. Rapporter om kvalitetsbedömningar och korrigeringsåtgärder från medlemsstaterna analyseras emellertid sedan 2014.

Kommissionen har fokuserat på att kontrollera om siffrorna i rapporterna är tillförlitliga och konsekventa. En trendanalys kommer att genomföras i samband med den intensifierade övervakningen av kvalitetsbedömningarna om detta anses lämpligt. Eftersom metoden för kvalitetsbedömning har utvecklats under åren är det inte okomplicerat att genomföra en övergripande trendanalys. Uppgifterna är inte helt jämförbara.

Kommissionen har för avsikt att besöka några medlemsstater för att stödja dem i genomförandet och hjälpa dem att förbättra kvaliteten hos sina LPIS-system.

Kommissionen var medveten om att resultaten av kvalitetsbedömningarna för ansökningsåret 2011 vid den tidpunkten inte var de mest tillförlitliga, eftersom det var det första försöksåret.

Slutsatser och rekommendationer

76

Enligt EU-lagstiftningen behöver inte LPIS kompletteras med information om huruvida jordbrukaren förfogar över skiftena. Några systematiska kontroller av denna information mot stödansökningar krävs inte. Kommissionen rekommenderar medlemsstaterna att i tveksamma fall genomföra stickprovskontroller av jordbrukarens förfoganderätt till marken.

Rekommendation 1 – Förbättra processerna för att göra uppgifterna i LPIS tillförlitligare

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

Rekommendation 2 – Mäta LPIS-genomförandets kostnadseffektivitet

Kommissionen godtar rekommendationen att stödja medlemsstaterna genom att underlätta utbyte av bästa metoder och göra en genomförbarhetsstudie.

78

Stabilitetströskeln på 2 % ska motverka att de utbetalande organen gör onödiga och för frekventa uppdateringar av referensskiftena i LPIS när mindre ändringar av de uppmätta arealerna görs. Slutligen syftar också regeln om maximal trädtäthet (den så kallade 100-trädsregeln) till att skapa tydliga och okomplicerade bedömningskriterier för om skiften som innehåller spridda träd ska vara stödberättigande.

Rekommendation 3 – Registrera permanenta miljöelement på ett tillförlitligare sätt

Denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

Rekommendation 4 – Effektivisera några LPIS-relaterade regler i den nuvarande rättsliga ramen

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Alla regler som sammanhänger med LPIS kommer att ses över och vid behov omarbetas inför den nya gemensamma jordbrukspolitiken efter 2020.

80

När det gäller de kvalitetsbedömningar av LPIS som medlemsstaterna översänder till kommissionen begär kommissionen när så krävs formell återkoppling från medlemsstaterna och klargöranden om innehållet i (avsaknaden av) korrigerande handlingsplaner. Vidare presenterar kommissionen allmänna resultat och påpekanden för medlemsstaterna för diskussion under de årliga arbetsseminarierna. Under 2016 har påpekanden också gjorts i förvaltningskommittén för direktstöd, i syfte att göra medlemsstaternas företrädare mer uppmärksamma på nyttan av kvalitetsbedömningen när det gäller att förbättra deras LPIS-system (se också kommissionens svar på punkterna 70 och 22).

Urvalsmetoden övervakas fortlöpande av kommissionen.

Rekommendation 5 – Göra urvalen för kvalitetsbedömning mer representativa

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Övervakningen av hur representativt urvalet är sker fortlöpande.

Rekommendation 6 – Bättre övervaka kvalitetsbedömningarnas resultat

Kommissionen godtar rekommendationen och har redan börjat tillämpa den.

När det gäller ansökningsåren 2014 och 2015 har medlemsstaterna fått återkoppling om sin rapportering om kvalitetsbedömningar av LPIS-systemen i form av officiella skrivelser med kommentarer om vilka korrigeringsåtgärder som krävs.

Alla korrigeringsåtgärder har analyserats, och i de fall då dessa har bedömts vara olämpliga eller otillräckliga har förändringar av dem begärts. En särskild riskbedömning håller på att utvecklas och används i kommissionens övervakningsarbete i syfte att upptäcka medlemsstater som kan ha svårigheter med att tillämpa metoden för kvalitetsbedömning av LPIS korrekt, identifiera problemen i systemet och vidta lämpliga korrigeringsåtgärder.

1Detta nämns uttryckligen i avsnitt 4.4 i dokument DS-CDP-2015-11- FINAL- LPIS Update (”the aim is to make the new images ready and available to be used in the geo-spatial aid application process”). Dessutom framhålls det att bearbetningen av ortobilderna normalt inte bör ta mer än tre månader.

2Enligt analysen av de rapporterade resultaten av kvalitetsbedömningarna bedöms den genomsnittliga signifikanta överskattningen av den maximala stödberättigande arealen per referensskiften (QE1b-/LIB) för Europeiska unionen vara följande: 2013: 0,93 %, 2014: 1,14 %, 2015: 0,64 %. Avvikelserna i systemet (QE1a) kvantifieras som 2013: +0,41 %, 2014: -1,16 %, 2015: -0,34 %. Antalet granskade referensskiften var 39 700, 42 550 respektive 41 300.

QJ-AB-16-025-SV-E    ISSN 1977-5830

Ett system för identifiering av jordbruksskiften (LPIS) är ett it-system som bygger på foton av jordbruksskiften och används för att kontrollera betalningar inom den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) på omkring 45,5 miljarder euro 2015. Vår slutsats var att LPIS är ett användbart verktyg för att fastställa stödberättigandet för jordbruksmark men att det skulle kunna förvaltas bättre. Vi identifierade några brister i LPIS-processerna som påverkar medlemsstaternas möjlighet att på ett tillförlitligt sätt kontrollera stödberättigandet för mark. Vi konstaterade att medlemsstaterna hade gjort framsteg när det gällde att uppgradera sina LPIS-system för att uppfylla GJP-kraven för 2014–2020. LPIS-systemen hade dock ännu inte helt anpassats till miljöanpassningsvillkoren. Kommissionens övervakning av LPIS blev bättre men den var inte tillräckligt inriktad på systemets resultat.