ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1

За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx

Уебсайт: eca.europa.eu

Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.

Print | ISBN 978-92-872-6047-5 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/649870 | QJ-AB-16-027-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-6103-8 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/00872 | QJ-AB-16-027-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6061-1 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/7014 | QJ-AB-16-027-BG-E

© Европейски съюз, 2016 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

За всяко използване или възпроизвеждане на фигурата от каре 10 на страница 30 трябва да бъде искано разрешение директно от притежателя на авторските права. Всички права запазени.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Събитие | Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО)/Начало на одита | 15.12.2015 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект) | 21.6.2016 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура | 20.9.2016 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици | 14.10.2016 г.

BG
2016

№ 27

Специален доклад

Управлението
в Европейската комисия —
добри практики?

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав V, специализиран в областта на финансирането и административното управление на ЕС. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Lazaros S. Lazarou — ръководител на Одитен състав V, със съдействието на Andreas Antoniades — ръководител на неговия кабинет, и Johan Adriaan Lok — аташе в кабинета; Peter Welch — директор; Mariusz Pomienski — главен ръководител; Bogna Kuczynska — ръководител на одитната задача; Rogelio Abarquero Grossi, Erik De Bruyne, Daria Bochnar, Andreas Dürrwanger, Mehmet Ergün, Paul Sime, Michael Tatianos и Carl Westerberg — одитори.

От ляво надясно: E. De Bruyne, A. Dürrwanger, J. A. Lok, P. Sime, D. Bochnar, L. S. Lazarou, B. Kuczynska, A. Antoniades, P. Welch, M. Pomienski, C. Westerberg, R. Abarquero Grossi.

Съдържание

Списък на съкращенията

Кpатко изложение

Въведение

Отстраняването на недостатъците в управлението е приоритет за органите в публичния и частния сектор

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Промени в структурите на управление и създаване на Службата за вътрешен одит и Комитета за контрол на одитите

По отношение на управлението Комисията разграничава своята собствена политическа отговорност от тази на своите генерални директори

Комисията е премахнала функцията финансов контрольор и е създала функцията за вътрешен одит

Първоначално дейността на Службата за вътрешен одит е била насочена повече към въпросите на управлението на високо ниво, засягащи цялата институция …

… а понастоящем се фокусира повече към рамката за вътрешен контрол на Комисията

Комисията създаде Комитет за контрол на одитите като една от първите стъпки в процеса на реформи

Прегледът от страна на Комитета за контрол на одитите на практика е ограничен до дейността на Службата за вътрешен одит

Привеждане на вътрешните механизми за контрол и финансово отчитане в съответствие с международните стандарти

Комисията избра рамката на COSO за основа на стандартите си за вътрешен контрол …

… но преминаването към актуализираната версия на рамката на COSO представлява предизвикателство

Изготвянето на годишни отчети съобразно международните стандарти подобри финансовото отчитане

Предоставяне на нефинансова информация на вътрешни и външни заинтересовани страни

Освен счетоводните отчети Комисията предоставя нефинансова информация …

… но тя е в по-ограничен обем в сравнение с тази на други организации

От 2013 г. Комисията е докладвала за съществено ниво на грешки в своите разходи

Използването на последователна методология за изчисляване на изложените на риск суми представлява добра практика

Въведените от реформата Проди доклади все още формират основата на вътрешното отчитане в Комисията

Заключения и препоръки

Приложениe I | — | Рамка за ДУПС и рамка на COSO 2013
Приложениe II | — | Основни елементи на избрани рамки за корпоративно отчитане
Приложениe III | — | Преглед на годишните доклади и отчети на избрани органи от публичния сектор

Отговори на Комисията

Списък на съкращенията

БИПФС: Британски институт за публични финанси и счетоводство

ВОИ: Върховна одитна институция

ГД: Генерална дирекция

ГД AGRI: Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“

ГД BUDG: Генерална дирекция „Бюджет“

ГД DEVCO: Генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“

ГД DIGIT: Генерална дирекция „Информационни технологии“

ГД REGIO: Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“

ГД RTD: Генерална дирекция „Научни изследвания и иновации“

ГОД: Годишен отчет за дейността

ГПУ: Годишен план за управление

ГС: Генерален секретариат

ДЕС: Договор за Европейския съюз

ДУПС: Добро управление в публичния сектор

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

ЕС: Европейски съюз

ЕСП: Европейска сметна палата

ЗЕПВНП: Закон за елиминиране и подобряване на връщането на неправилни плащания

ККО: Комитет за контрол на одитите

КНЕ: Комисия от независими експерти

МССПС: Международни счетоводни стандарти за публичния сектор

МСФО: Международни стандарти за финансово отчитане

МФС: Международна федерация на счетоводителите

НПП: Насока за препоръчителна практика

ОАФО: Обсъждане и анализ на финансов отчет

ОД: Обобщаващ доклад

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ПВК: Публичен вътрешен контрол

ПГ: Подготвителна група

ПУ: План за управление

СВО: Служба за вътрешен одит

СИО: Съвет по международно интегрирано отчитане

СМСС: Съвет по международни счетоводни стандарти

СМССПС: Съвет по международни счетоводни стандарти за публичния сектор

СПП: Стратегическо планиране и програмиране

УД: Управление по дейности

УСИС: Управителен съвет по информационна сигурност

ЦФС: Централна финансова служба

AMPR: Годишен отчет за управление и изпълнение

CFO: Главен финансов директор

CONT: Комисия по бюджетен контрол

COSO: Комитет на спонсориращите организации на Комисията „Treadway“

FEE: Fédération des Experts-comptables Européens (Федерация на европейските счетоводители)

GAO: Сметна палата на САЩ

IAC: Структура за вътрешен одит

IIA: Институт на вътрешните одитори

OLAF: Европейска служба за борба с измамите

Кpатко изложение

I

В резултат на оставката на Комисията с председател Жак Сантер и в отговор на доклада на комитета от независими експерти, през март 2000 г. Комисията одобри Бялата книга „Реформиране на Комисията“, която имаше за цел модернизиране на нейното управление. Предложените реформи включват определяне на приоритети и разпределение на ресурсите, промени в политиката относно човешките ресурси, както и ревизия на одита и финансовото управление и контрола. Бялата книга и докладът на комитета от независими експерти продължават да оказват влияние върху вземането на решения и управлението на Комисията и до днес.

II

Изискването за установяване на отлична уредба на управлението продължава да е в сила. В неотдавнашен документ на Комисията се пояснява, че живеем във времена на силен натиск върху публичните финанси на всички нива на ЕС. (…) В такива условия е от първостепенно значение в публичния сектор да се прилагат най-съвременни рамки и стандарти.“¹ Доброто управление засяга не само взаимоотношенията, то е свързано и с постигане на резултати, както и с предоставяне на отговорните за вземане на решения лица на необходимите им за тяхната работа инструменти. То следва да насърчава ефикасното използване на ресурсите, да засили отговорността за стопанисването им, да насърчава силния контрол, да подобрява организационното лидерство, управлението и надзора. Ако посоченото бъде постигнато, това следва да доведе до по-голяма ефективност на предприеманите мерки².

III

Въпреки че разпоредбите и структурите, установени от Комисията, до голяма степен са отразявали добрите практики а времето си, самите добри практики са продължили да търпят развитие. С оглед на това Сметната палата проучи настоящата уредба на управлението в Комисията, като постави акцента върху одита, финансовото управление и контрола, за да установи дали съответстват на добрите практики и дали все още отговарят на нуждите на институцията.

IV

Добрите практики са продължили да се променят след реформите от 2000 г. Въпреки че са били предприети някои действия³, Сметната палата заключи, че в редица области Комисията се отдалечава или не прилага в пълна степен добрите практики, които са установени в стандарти или са въведени от международни публични органи, които Сметната палата избра като референтни показатели.

V

Направеното разграничение между политическата отговорност на членовете на Комисията и оперативната отговорност на генералните директори води до неяснота относно това дали „политическата отговорност“ включва отговорността за генералните дирекции, или се разграничава от нея. Проведените неотдавна организационни реформи са довели до напредък в преодоляването на някои от рисковете, свързани със структурата тип „силоз“ на Комисията. Но за да продължи да управлява основните рискове, Комисията ще трябва да укрепи още повече структурата на управление в цялата институция.

VI

Службата за вътрешен одит ориентира дейността си към системите за вътрешен контрол на Комисията. През последните години в обхвата на дейността ѝ по отношение на въпросите на управлението, засягащи цялата институция, беше включена корпоративната информационна сигурност. Разходните операции извън Комисията — за които отговаря Комисията — са ангажимент на одитните дирекции и отделите в разходващите генерални дирекции. Това се отразява на информацията, представяна пред одитния комитет на Комисията. Ролята на Комитета за контрол на одитите (заедно с участието на независими външни членове) е по-ограничено от това на одитните комитети в международните органи, които Сметната палата е избрала за еталон.

VII

Отскоро Комисията започна да придружава счетоводните отчети с нефинансова информация. Независимо от последните подобрения обаче, тя все още предоставя по-малко нефинансова информация заедно с отчетите, отколкото организациите, които Сметната палата е избрала като еталон за добри практики.

VIII

Сметната палата препоръчва на Комисията следното:

οкакто се изисква за европейските предприятия от обществен интерес, когато реши да не следва добри практики, тя следва да обясни мотивите си за това;

οда прикани службата за вътрешен одит да насочи в по-голяма степен одитната си дейност към въпросите, свързани с управлението на високо ниво;

οда довърши процеса на привеждане в съответствие на рамката си за вътрешен контрол с принципите на COSO от 2013 г.

οда изтегли още по-напред срока за публикуване на годишните отчети;

οда обедини информацията, представяна в различни съществуващи доклади, с цел да изготви единен доклад за управленската отговорност или единен набор от доклади, които да съдържат отчетите, както и:

—доклад относно управлението;

—доклад на председателя;

—разглеждане на оперативните и стратегическите рискове;

—доклад за нефинансовите резултати;

—информация за дейностите през годината и за постигането на целите на политиките;

—доклад относно ролята на Одитния комитет и неговите заключения, и

—доклад за средносрочната и дългосрочната финансова стабилност, с включени, където е необходимо, връзки към информация в други доклади;

οда представи този единен доклад или единен набор от доклади относно управленската отговорност, с цел одиторът да може да извършва проверка на отчетите и на това дали останалите представени данни съответстват на счетоводната информация;

οда публикува като част от годишните отчети или съпътстващата информация изчисление на нивото грешки въз основа на съгласувана методология;

οредовно да актуализира и публикува информация относно уредбата на управлението и да разяснява избора си на структури и процеси, свързани с установената рамка; и

οда преобразува Комитета за контрол на одитите в одитен комитет с мнозинство от независими външни членове и да разшири пълномощията му така, че дейността му да обхване управлението на риска, финансовото отчитане и работата и резултатите на звената за последваща проверка и на одитните дирекции.

1Европейска комисия система за вътрешен контрол в публичния сектор: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm

2Вж. Институт по публични финанси и счетоводство (CIPFA)/Международна федерация на счетоводителите (МФС), Международна рамка — „Добро управление в публичния сектор“, 2014 г., стр. 6.

3В т.ч. публикуването редом с отчетите на начислена основа на ЕС на документа за обсъждане и анализ на финансовите отчети, докладването относно резултатите от изпълнението (довело през 2015 г. до интегрирането с докладването относно управлението под формата на Годишен отчет за управление и изпълнение) и преходът към актуализираната интегрирана рамка за вътрешен контрол COSO.

Въведение

Отстраняването на недостатъците в управлението е приоритет за органите в публичния и частния сектор

01

Поредица от фалити на корпорации през 90-те години на ХХ в. поставиха въпроса за корпоративното управление във фокуса на общественото внимание — съответно предприемането на мерки относно управлението в частния сектор се превърна в ключов приоритет на политиката. Тези фалити са били свързани със ситуации, в които пълният обхват на риска или на нередното поведение не са били известни на членовете на управителния орган или са били известни само на малък брой членове на управителните органи (обикновено изпълнителните). Загрижеността относно фалитите в частния сектор доведе до промени в законодателството на ЕС, с които бе въведено изискване всички предприятия от обществен интерес⁴ да спазват кодекс на управлението⁵, като утвърждават това в годишния си доклад и финансовите си отчети.

02

Мерките за приемане на уредба за добро управление се пренесоха и в публичния сектор. Документът на CIPFA/МФС „Добро управление в публичния сектор“⁶ представлява скорошен анализ в тази връзка, както и водената от ЕС инициатива ПВК⁷, насочена към подходящи механизми за управление и контрол за страните, желаещи да се присъединят към ЕС.

03

Доброто управление (вж. каре 1) засяга не само взаимоотношенията, то е свързано и с постигане на резултати, както и с предоставяне на необходимите инструменти за работа на отговорните за вземане на решения лица.

Каре 1

Добро управление

Доброто управление в публичния сектор насърчава по-информираното вземане на решения, както и ефективното използване на ресурсите. То засилва управленската отговорност за стопанисването на тези ресурси. Доброто управление се характеризира със солиден контрол, който поставя важни акценти върху подобряване на резултатите в публичния сектор и справянето с корупцията. Доброто управление може да подобри организационното лидерство, управление и контрол, което ще доведе до по-ефективни мерки и в крайна сметка — до по-добри резултати.“⁸

04

Опасенията относно управлението в Европейската комисия достигнаха връхната си точка през 1999 г. с оставката на Комисията на Сантер и по-специално с доклада на Комисията от независими експерти (КНЕ), назначена от Парламента, за да разследва проблемите зад оставката и да препоръча нов път напред. Оплакването на КНЕ, че не е успяла да намери някой „готов да поеме отговорността“, е в центъра на критиката ѝ на управлението в Европейската комисия (вж. каре 2). Тези събития и докладът на КНЕ са довели до приемането от страна на Комисията „Проди“ на всеобхватен пакет с реформи за модернизиране на управлението на Комисията (реформата Проди). Бялата книга, оставката на Комисията и доклада на КНЕ продължават да оказват влияние върху вземането на решения в Комисията и досега.

Каре 2

Рамки за управление и отговорност

„Управлението обхваща уредбата, предвидена с оглед да се гарантира определянето и постигането на търсените по отношение на заинтересованите страни резултати“, се казва в документа Добро управление в публичния сектор.

Принципите на COSO 2013⁹ постановяват управляващият орган да „покаже независимост от ръководството и да упражнява контрол върху развитието и упражняването на вътрешния контрол“¹⁰ (вж. каре 10).

Управленската отговорност е основен елемент на управлението, особено в публичния сектор. MФС я определя като процес, по силата на който организациите от публичния сектор и лицата в тях носят отговорност за своите решения и действия, включително за стопанисването на публичните средства и за всички аспекти на изпълнението, като приемат, че подлежат на съответен външен контрол. Тя се постига, когато всички страни добре разбират тези отговорности и имат ясно определени функции чрез здрава структура. От това следва, че управленската отговорност представлява задължението за „даване на отчет“ по отношение на възложената функция.“¹¹

Комисията участва в насърчаването на доброто управление в държавите членки на ЕС чрез мрежата за ПВК. Тя е подчертала значението на солиден контрол и използване на стандарти за най-добри практики и посочва, че се намираме в период на значителен натиск върху публичните финанси на всички нива на ЕС. Сега повече от всякога данъкоплатците във всяка държава членка очакват добро съотношение между качество и цена, а от публичния сектор се очаква да носи отговорност за разумното и ефикасно управление на поверените му средства. Публичният сектор трябва да покаже, че ресурсите се изразходват ефикасно и че са налице ефективни резултати. В такива условия е от първостепенно значение в публичния сектор да се прилагат най-съвременни рамки и стандарти.¹²

Това са примери за добри практики, почерпени от съответните правилници и насоки. В настоящия доклад е използван символът за означаване на каретата, в които са представени подобни примери.

05

За основа на своята програма с реформи Комисията е използвала три стълба: реформи за установяване на приоритети и бюджетиране, модернизиране на политиката за човешки ресурси и подобряване на одита, финансовото управление и контрол (фигура 1). Комисията счита, че пет основни принципа следва да спомогнат за периода на „промяна в културата“: независимост на Комисията, отговорност, задължение за отчитане, ефикасност при постигането на резултати и прозрачност.

Фигура 1

Трите стълба на реформата „Проди“ (Бяла книга)

Източник: Европейска сметна палата (ЕСП) въз основа на COM(2000) 200 окончателен/2 „Реформиране на Комисията, Бяла книга, част I“.

06

С първия стълб на реформата се въвеждат нови инструменти за планиране и мониторинг за всеки от отделите на Комисията (планове за управление и годишни отчети за дейността). С третия стълб (каре 3) се опростяват правилата за одобряване на разходите. Един силно дискутиран въпрос е бил начинът, по който следва да се управляват и съвместяват различните отговорности в Комисията. Ключовите функции са тези на Комисията като колегиален орган, отделните членове на Комисията, финансовия контрольор и генералните дирекции (както и генералните директори, които упражняват ръководна административна роля в тях).

Каре 3

Трети стълб на реформата „Проди“: Модернизиране на системата за финансово управление, контрол и одит¹³

Ревизиране на системата за финансово управление, контрол и одит съобразно добрите практики:

οпрехвърляне на задължението за проверка на изразходването на средства от финансовия контрольор върху генералните дирекции;

οдекларация от всеки генерален директор в годишния отчет за дейността за това, че е въведен адекватен вътрешен контрол и че средствата са използвани за предвидените цели;

οсъздаване на финансови звена в рамките на генералните дирекции, които да консултират и подпомагат оперативните звена;

οсъздаване на Централна финансова служба, която да консултира оперативните отдели;

οсъздаване на Служба за вътрешен одит (СВО) на подчинение на заместник-председателя по реформата, за да подпомага управлението в рамките на Комисията;

οустановяване на специализирана одитна структура в рамките на всяка ГД, която се отчита пряко на генералния директор;

οсъздаване на Комитет за контрол на одитите (ККО), който да наблюдава процесите за контрол на Комисията, изпълнението на одитните препоръки и качеството на одиторската работа;

Определяне на отговорностите на разпоредителите с бюджетни кредити и управителите на бюджетни линии:

οизготвяне на опростени и лесно достъпни правила за определяне на отговорностите на служителите с ключови финансови функции.

07

Била е обсъждана допълнителна реформа извън Бялата книга, която е била представена в контекста на предложението на Комисията за изменение на Финансовия регламент. Тази реформа има за цел преобразуване на базата на изготвяне на отчетите на ЕС. В резултат на оказания от Съвета натиск Комисията е приела предизвикателството да установи в срок до 2005 г. счетоводна отчетност на базата на текущо начисляване в съответствие с международните стандарти¹⁴.

08

Комисията предприе бързи мерки за въвеждане на реформите на Проди: ККО проведе среща през декември 2000 г. (вж. точка 27); на следващия ден бе назначен външно нает ръководител на вътрешния одит; Финансовият регламент бе одобрен на 25 юни 2002 г., а новият Правилник за персонала — на 22 март 2004 г. Комисията представи първите годишни отчети с пълно текущо начисляване въз основа на МССПС¹⁵ през 2005 г.

09

В своя Доклад относно напредъка на реформата в Комисията от декември 2005 г. Комисията заключава, че основните принципи, на които се основат реформаторските мерки, са правилни и че Комисията е решена да надгражда своите постижения и да гарантира, че всички нейни ресурси, както финансови, така и човешки, се използват ефикасно и ефективно по открит и прозрачен начин с цел улесняване на контрола и изграждане на доверие от страна на европейските граждани¹⁶.

10

От това изявление са минали повече от десет години. Въпреки че разпоредбите и структурите, установени от Комисията, до голяма степен отразяваха добрите практики към онзи момент, разпоредбите относно управлението както в частния, така и в публичния сектор, претърпяха развитие. Членовете на Комисията се нуждаят от ефективни инструменти за упражняване на цялостната си отговорност за управлението на бюджета на ЕС.

4Като например компаниите, регистрирани на стоковата борса (Директива 2004/39/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно пазарите на финансови инструменти, за изменение на Директиви 85/611/ЕИО и 93/6/ЕИО на Съвета и Директива 2000/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 93/22/ЕИО на Съвета (OВ L 145, 30.4.2004 г., стp. 1)).

5Директива 2013/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. относно годишните финансови отчети, консолидираните финансови отчети и свързаните с тях доклади на някои видове предприятия (OВ L 182, 29.6.2013 г., стр. 19) (изменена с Директива 2014/95/ЕС (OВ L 330, 15.11.2014 г., стр. 1) (Директивата за счетоводството).

6Институт по публични финанси и счетоводство (CIPFA)/Международна федерация на счетоводителите (МФС), „Международната рамка — Добро управление в публичния сектор“, 2014 г., стр. 6.

7Публичният вътрешен контрол е платформа за обмен на информация и добри практики между публичните администрации в ЕС.

8Институт по публични финанси и счетоводство (CIPFA)/Международна федерация на счетоводителите (МФС), Международна рамка — „Добро управление в публичния сектор“, 2014 г., стр. 6.

9Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO), Internal Control – Integrated Framework (Комитет на спонсориращите организации на комисията „Treadway“ (COSO), Вътрешен контрол — интегрирана рамка), 2013 г.

10Източник: Вътрешен контрол — интегрирана рамка, обобщение, © Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (Комитет на спонсориращите организации на комисията Treadway) (COSO).

11МФС, Комитет за публичния сектор, „Управлението в публичния сектор: Гледната точка на органа за управление“, 2001 г., стр. 12.

12Европейска комисия, система за вътрешен контрол в публичния сектор: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

13Източник: ЕСП въз основа на COM(2000) 200 окончателен/2.

14ЕСП е препоръчвала подобна стъпка от 1978 г. Вж. Eduardo Ruiz García (Едуардо Руис Гарсия), „The Role of the Court of Auditors in Modernising the Accounting System of the European Institutions“ (Ролята на Сметната палата за модернизиране на счетоводната система на европейските институции) в „Revista Española de Control Externo“(Испански журнал по въпросите на вътрешния контрол), май 2013 г.

15Международни счетоводни стандарти за публичния сектор.

16COM(2005) 668 окончателен от 21 декември 2005 г. Доклад относно напредъка на реформата в Комисията — отвъд мандата за реформа.

Обхват и подход на одита

11

Основният въпрос относно одита, който е в основата на извършената работа по изготвянето на настоящия доклад с акцент върху одита, финансовото управление и контрола, бе следният:

Отговаря ли организацията на управление в Комисията на признатите добри¹⁷ практики и на нуждите на институцията?

12

Сметната палата насочи вниманието си към следните въпроси (вж. фигура 1 и каре 3):

οпромените в структурите на управление и създаването на СВО и ККО (точки 15—31);

οпривеждането на вътрешните механизми за контрол и финансово отчитане в съответствие с международните стандарти (точки 32—41);

οпредоставянето на нефинансова информация на вътрешните и външните заинтересовани страни (точки 42—57).

13

Документът „ДУПС“ е използван като основна отправна точка (каре 2). Сметната палата е взела предвид и предходно проучване на МФС „Управлението в публичния сектор: Гледната точка на органа за управление“, по-специално, за да се запознае с добрите практики по време на реформата „Проди“¹⁸. Основен източник за мерките на Комисията относно вътрешния контрол в периода на реформата беше рамката на COSO (това е разяснено в точки 32—39). Последната ревизия на рамката на COSO (от 2013 г.) е основана на принципи и поставя вътрешния контрол в контекста на доброто управление. Сметната палата съпостави съдържанието на ДУПС с това на COSO 2013 (вж. приложение I), за да включи в дискусията добрите практики в управлението. Взети са предвид и изискванията на директивите на ЕС относно предприятията от обществен интерес и на препоръките на Комисията в тази област.¹⁹

14

Сметната палата проведе своя одит, като прегледа документи на Комисията (Бялата книга, вътрешни и външни доклади), документи на компетентните международни органи (CIPFA, FEE, СМСС, МФС, ОИСР²⁰ и т.н.) научни публикации и др. Сметната палата проведе срещи с основните заинтересовани участници в рамките на Комисията, в т.ч. членове на ККО, членове на подготвителната група на ККО, СВО, генералния секретариат и ГД „Бюджет“. Сметната палата обсъди добрите практики с фокус група от експерти, представители на водещи международни организации, одитори от публичния сектор, независими експерти и представители на различни университети, а процесът на реформа — с лица, изиграли важна роля в него. Бяха проучени върховните институции за одит на държавите членки на ЕС по отношение на управлението в публичния сектор в техните юрисдикции. Сметната палата използва и информация от резултатите и докладите от извършени от нея одити от 2001 г. насам.

17За целите на доклада Сметната палата използва термина „добри практики“, за да обхване практики, които в конкретни референтни документи са посочени като „най-добри“, „водещи“ или „добри“.

18МФС, „Управлението в публичния сектор: Гледната точка на органа за управление“, 2001 г.

19Счетоводна директива (вж. бележка под линия 4), Препоръка на Комисията от 9 април 2014 г. за качеството на отчитането в рамките на корпоративното управление (въз основа на принципа „изпълнение или обяснение“) (OВ L 109, 12.4.2014 г., стр. 43). Директива 2014/56/ЕС на Европейския парламенти и на Съвета от 16 април 2014 година за изменение на Директива 2006/43/ЕО относно задължителния одит на годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети (OВ L 158, 27.5.2014 г., стр. 196) (Директива относно задължителния одит) и Регламент (ЕС) № 537/2014 на Европейския парламенти и на Съвета от 16 април 2014 година относно специфични изисквания по отношение на задължителния одит на предприятия от обществен интерес и за отмяна на Решение 2005/909/ЕО на Комисията (OВ L 158, 27.5.2014 г., стр. 77).

20Вж. списъка на съкращенията.

Констатации и оценки

Промени в структурите на управление и създаване на Службата за вътрешен одит и Комитета за контрол на одитите

По отношение на управлението Комисията разграничава своята собствена политическа отговорност от тази на своите генерални директори

15

Европейската комисия е изпълнителният орган на ЕС. Нейният управителен орган (вж. каре 4) — колегиумът на членовете на Комисията (накратко „колегиум“) — е органът на Комисията, който взема окончателните решения. Съгласно Договора Комисията носи колективна отговорност за изпълнението на бюджета. Отговорностите на Комисията обаче далеч надхвърлят това. На практика тя единствена представя предложения във връзка със законодателство на ЕС²¹, подготвя правила за изпълнение на законодателни актове и играе съществена роля при контрола на прилагането на правото на ЕС²².

16

На отделните членове на Комисията се възлагат отговорности, свързани с конкретни политики. Това означава, че повечето от тях имат водеща роля по отношение на една или повече генерални дирекции (ГД)²³. ГД се ръководят от генерални директори²⁴. Правомощията на Комисията да разрешава извършването на разходи на практика е делегирано на генералните директори (в тази си функция те са оправомощени разпоредители с бюджетни кредити).

Каре 4

Управителен орган

Управителният орган е лице (лица) или група, чиято основна функция е надзорът над стратегическата посока на организацията и управленската отговорност. Управителният орган е с ключова водеща роля във връзка с прилагането, оценката и подобряването на управлението на организацията.²⁵

17

В съобщението си от ноември 2014 г. относно методите на работа на Комисията председателят Юнкер подчертава, че членовете на Комисията следва да поемат пълна политическа отговорност за работата, извършвана от службите на тяхно подчинение²⁶. Освен това той организира работата на колегиума с оглед на това, че последният следва да „работи заедно като силен екип, като си сътрудничи по отношение на различните ресори (…), за преодоляване на нагласите за изолация, като работи съвместно в областите, които ние (колегиумът) реално можем да променим“²⁷ (вж. фигура 2).

18

След реформата Комисията се подпомага от няколко групи за управление (фигура 3):

οРъководната група във връзка с УД²⁸ е създадена с цел да координира политическите и стратегическите въпроси, свързани с трите направления на реформата (стратегическо планиране и програмиране, политика относно персонала, финансово управление и одит). От 2015 г. тя се занимава и с управлението на информационните технологии на ниво Комисия. Тя е председателствана от генералния секретар и обединява генерални директори и кабинети²⁹, които отговарят за основни служби.

οГрупата на генералните директори, която е създадена с цел прилагане на реформата, понастоящем извършва надзор на координацията във връзка с изпълнението на политиките и осигурява платформа за дискусии на въпроси от хоризонтално естество.

οГрупата на ресурсните директори, която е създадена, за да изследва конкретни въпроси във връзка с изпълнението на реформата, е консултативен орган, съставен от ресурсни директори³⁰, чиято цел е да насърчава съгласуваното и оптимално управление на ресурсите на Комисията и да гарантира, че нуждите на оперативните служби се вземат под внимание. Тя осигурява платформа за дискусии и обмен на добри практики между хоризонталните и оперативните служби.

Фигура 2

Колегиум на членовете на Комисията, ноември 2014 г.—юни 2016 г. ¹

1Членът на Комисията подава оставка на 15 юли 2016 г. и неговите области на дейност са прехвърлени към заместник-председателя Dombrovskis и члена на Комисията Moscovici.

Източник: ЕСП, въз основа на приложение 3 към документа „Working Methods of the European Commission 2014—2019“ (Методи на работа на Европейската комисия 2014—2019 г.), C(2014) 9004.

Фигура 3

Потоци на информацията относно вътрешния контрол към колегиума

Източник: ЕСП.

19

Генералният секретариат (ГС) отговаря за няколко корпоративни процеса, включително вземането на решения, управлението на документацията, мерките за непрекъснатост на дейността, стратегическото планиране и програмиране. Той управлява процеса на вземане на решения от колегиума и подпомага председателя и заместник-председателите. ГС координира дейностите между различните области на политика и отдели на Комисията, функционира като връзка за Комисията и управлява взаимоотношенията ѝ с останалите европейски институции, с националните парламенти и неправителствените организации.

20

Едно от опасенията на КНЕ е генералните директори да не бъдат оставени „сами на себе си“³¹. Ето защо тя препоръчва създаването на централна финансова служба (ЦФС). Тази служба, която е част от ГД „Бюджет“, осигурява подкрепа и консултации относно финансовото управление, тълкуването на финансовите правила и законодателството, вътрешния контрол и управлението на риска.

21

Преди реформата финансовият контрольор на Комисията е отговарял за одобряването на всички разходи. Тази функция е довела до критиката, че отговорностите на генералните дирекции се ограничават само до получаването на одобрение от финансовия контрольор (виза) (вж. точка 4). Kомисията закри длъжността на финансовия контрольор и прехвърли отговорността за контрола върху генералните дирекции. Преминаването от система на централизирано предварително одобрение към система на децентрализирана отговорност и последваща отговорност се превърна в крайъгълен камък за реформата. Това обаче означава, че невинаги е било ясно дали отговорността на Комисията като цяло обхваща отговорността за действията на нейните генерални директори или се разграничава от тяхната отговорност (вж. фигура 4).

Фигура 4

Управленска отговорност на Комисията

1COM(2015) 377 окончателен от 23 юли 2015 г., „Консолидирани годишни отчети на Европейския съюз за 2014 г.“, стр. 11. Въпросните отделни служители — обикновено генералните директори и ръководителите на службите — са известни като „оправомощени разпоредители с бюджетни кредити“, или ОРБК.

2Разпоредителят с бюджетни кредити за Комисията е колегиумът от 28-те членове на Комисията. Посредством отделни решения колегиумът делегира задачи във връзка с финансовото управление на генералните директори, които по този начин стават „оправомощени разпоредители с бюджетни кредити“. От своя страна генералните директори упълномощават директорите, ръководителите на отдели и т.н., които по този начин стават „вторично оправомощени разпоредители с бюджетни кредити“ в съответствие с членове 56, 65 и 66 от Финансовия регламент;

3Комисия, 2016 г., Човешки ресурси — ключови цифри относно служителите (не е включен персоналът в изпълнителните агенции).

Източник: ЕСП, въз основа на информация и цифрови данни от Комисията.

22

Правните аспекти, обаче, са ясни. Съгласно Договора за функционирането на Европейския съюз (Договорът) Комисията носи колективна отговорност за изпълнението на бюджета³². Това е отразено във Финансовия регламент, където се посочва, че „всяка институция изпълнява функциите на разпоредител с бюджетни кредити“³³. Комисията носи тази отговорност независимо от оправомощаването на генералните директори (вж. каре 5) и следователно разпоредителят с бюджетни кредити (Комисията) е този, който отговаря за „изпълнението на приходите и разходите в съответствие с принципа на добро финансово управление и следи за спазването на изискванията за законосъобразност и редовност“³⁴.

Каре 5

Отговорност на Комисията

През 1999 г. КНЕ подчертава, че източникът на всяка власт в Комисията е самият колегиум на членовете на Комисията. Следователно отговорността за всички действия на администрацията трябва да се проследи обратно до отделните членове, а чрез тях и до колегиума. […] Веригата на делегиране започва на равнище Комисия посредством съответния член на Комисията. Следователно членът на Комисията носи крайната отговорност за всички финансови въпроси, включително и за вътрешния контрол, както и като член на колегиума.

В работния документ 2007 CONT³⁵ „Управление в Европейската комисия“³⁶ се критикуват някои от елементите на реформата. Структурата тип „силоз“ на Комисията – и свързаното с нея съсредоточаване на информация и правомощия в рамките на генералните дирекции – е трябвало да накара всички да разберат, че не би съществувало каквото и да било сериозно управление без линии на функционално докладване между свързани служби в рамките на различните генерални дирекции. Това не се случи. (…) Цената на това всяка генерална дирекция да бъде разглеждана като независимо „феодално владение“ със собствени контролни органи, собствени счетоводители и собствени вътрешни одитори, които докладват единствено на генералния директор, се плаща от институцията като цяло и е несъвместима с Договора, който възлага на колегиума колективна отговорност.

В настоящия доклад е използван символът за означаване на каретата, в които са представени примери за натиск от страна на Парламента.

Комисията е премахнала функцията финансов контрольор и е създала функцията за вътрешен одит

23

Премахването на функцията на централизиран предварителен финансов контрол в лицето на финансовия контрольор и създаването на „модерна Служба за вътрешен одит“³⁷ (вж. каре 6) е ключов елемент от реформата Проди. Комисията създаде СВО през април 2001 г.³⁸ (след като вече беше назначила вътрешен одитор (вж. точка 8). Формата, в която следва да се осъществява вътрешният одит, е обект на широка дискусия (дали да обхваща цялата институция, или да е в рамките на отделните генерални дирекции). Накрая Комисията установи специализирана одитна структура (IAC), която се отчита пряко на всеки генерален директор, заедно с централна служба за вътрешен одит. През 2015 г. Комисията премахна специализираните структури за вътрешен одит.

24

Генералните дирекции, които извършват значителни разходи, продължават да разполагат с отдели за последващ контрол и одитни дирекции, които проверяват направените разходи. Например около 180 служители работят в подобни звена в ГД „Международно сътрудничество и развитие“, 130 в ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, 100 в областта на изследванията и 90 в ГД „Регионално развитие“.). През 2016 г. СВО е разполагала със 147 служители³⁹.

Каре 6

Роля на вътрешния одит в публичния сектор

Функцията на вътрешния одит е да предоставя независими, обективни гаранции и консултации с цел добавяне на стойност и подобряване на операциите на дадена организация. Дейността по вътрешен одит помага на съответната организация да постигне целите си, като прилага систематичен, дисциплиниран подход за оценка и подобряване на ефективността на ръководните функции, управлението на риска и процедурите за контрол. Предмет на проверка чрез вътрешен одит могат да бъдат много разнообразни области, включително такива, свързани с постигането на добро съотношение между качество и цена и предотвратяването и установяването на измами и случаи на корупция.⁴⁰

Това определение е в съответствие с рамката на IIA: функцията на вътрешния одит е да предоставя независими, обективни гаранции и консултации с цел добавяне на стойност и подобряване на операциите на дадена организация. Вътрешният одит подпомага организацията в осъществяването на нейните цели чрез систематична и методологична оценка и препоръки за подобряване на ефективността при управлението на риска, контрола и управленския процес.

Първоначално дейността на Службата за вътрешен одит е била насочена повече към въпросите на управлението на високо ниво,засягащи цялата институция…

25

Уредбата на управлението е от първостепенен интерес за Комисията в хода на изпълнението на Бялата книга от нейна страна. Така дейността на Службата за вътрешен одит първоначално е била насочена основно към значимите теми във връзка с управлението на ниво институция⁴¹. В последните години дейността на СВО е обхванала както въпросите, свързани с вътрешните процеси в отделните генерални дирекции, така и тези по отношение на управлението. През последните години въпросите на ниво институция включват корпоративната информационна сигурност (вж. каре 7). Сметната палата отбелязва формулираната препоръка от СВО⁴² за централни мерки на корпоративно ниво, които да осигурят съгласуван, надежден, пълен и цялостен подход на оперативно ниво, както и общ поглед върху проблемите на ниво Комисия, като например предотвратяването и разкриването на измами. Извършено от външен оценител проучване на генералните дирекции показа, че въпреки че СВО е получила висока оценка за своята дейност като цяло, въздействието ѝ върху корпоративното управление е било значително по-слабо оценено.

Каре 7

Някои съществени препоръки на СВО относно управлението не са спазени

В своя годишен доклад за 2006 г. СВО е препоръчала на Комисията да изготви декларация за годишно управление, „за да бъде постигната пълна зрялост и запознаване на заинтересованите лица със схемата на управление и последните промени, Комисията следва да опише своята политика на управление и прилагането ѝ, за предпочитане в обобщаващия доклад, включващ годишните доклади за дейността на генералните дирекции, да я публикува на интернет страницата си и да се погрижи за редовното ѝ актуализиране“⁴³.

Уредбата на Комисията относно управлението е публикувана за последен път през 2007 г. (вж. точка 45).

В своя годишен доклад за 2009 г. СВО е препоръчала, че е необходим преглед на ниво институция за общите процеси: „Преглед на управлението на риска — функциите, които понастоящем се изпълняват от генералния секретариат и ГД „Бюджет“, следва да бъдат значително засилени, за да се гарантира ефективен преглед на изпълнението на управлението на риска в Комисията, да се насърчат добрите практики в управлението на риска и да се идентифицират рисковете, на които е изложена Комисията като цяло“.⁴⁴

Централните служби на Комисията не са приели тази препоръка в нейната цялост, тъй като са счели, че е несъвместима с подхода на Комисията за делегиране на крайната отговорност на генералните директори⁴⁵.

През 2015 г. СВО извърши одит на управлението на корпоративната информационна сигурност. Тя е тествала адекватния характер на структурата на управление и на въведените мерки, за да гарантира, че по отношение на информационните системи и процеси на Комисията се прилагат подходящи механизми за сигурност.

Вследствие на препоръката от СВО Комисията е създала управителен съвет за информационна сигурност (ISSB) и нова дирекция за ИТ сигурност.

… а понастоящем се фокусира повече към рамката за вътрешен контрол на Комисията

26

Един от основните рискове за Комисията е свързан със законосъобразността и редовността на нейните разходи. В хода на работата си Сметната палата установи значително въздействие на грешките относно законосъобразността и редовността през целия период след реформата на Комисията. СВО насочва дейността си към системите за вътрешен контрол на Комисията Въпреки че тази насока на дейността е обоснована в контекста на значителната работа на другите органи (одитори в държавите членки, одитни дирекции в рамките на извършващите разходи дирекции, ЕСП), този ограничен обхват влияе върху серията материали, които се представят пред ККО. СВО не е обхваща операции извън Комисията — те са ангажимент на звената за последваща проверка в разходващите генерални дирекции (вж. точка 24). Заключенията на тези звена и дирекции не се разглеждат от одитния комитет на Комисията — ККО.

Комисията създаде Комитет за контрол на одитите като една от първите стъпки в процеса на реформи

27

ККО проведе първото си заседание през декември 2000 г. и следователно е един от най-дълго просъществувалите елементи на реформираната структура за управление. Първоначално ККО е в състав: членът на Комисията, отговарящ за бюджета (председател), заместник-председателя, който отговаря за администрацията и реформата, и още двама членове на Комисията.

28

Добра практика е да има мнозинство от външни, независими членове на одитния комитет (вж. каре 8). Комисията е назначила първия външен член на ККО през май 2001 г., а втория през 2004 г. Този състав включва най-големия дял на независими външни членове (двама от общо шестима членове на ККО). През 2005 г. броят на вътрешните членове достигна петима, а през 2007 г. — седем, с което представителството на външните членове намаля до двама от деветима. Този състав все още беше налице по време на одита. Настоящият ККО (за периода 2014—2019 г.) се председателства от първия заместник-председател на Комисията, а други трима членове на Комисията са негови членове за целия му мандат. Още трима членове на Комисията ще се сменят на ротационен принцип в средата на мандата. Сред вътрешните членове има силно представителство на генералните дирекции с най-високите нива на извършване на разходи. Членовете на ККО, които са и членове на Комисията, отговарят за около 80 % от изразходваните средства от бюджета на ЕС от началото на мандата си до юли 2017 г. и за около 60 % от изразходваните средства от бюджета на ЕС от август 2017 г. до края на мандата. Освен това в Хартата на ККО се определят правила, които допълнително гарантират, че независимостта на отделните членове на ККО не е компрометирана, като задължават членовете да декларират наличието на интереси и да се въздържат от коментари в случаи, при които ККО проверява одитен доклад, който засяга тяхната служба.

Каре 8

Одитни комитети

Добра практика за управляващите органи от публичния сектор е да образуват одитни комитети или еквивалентни групи или органи. Одитният комитет представлява друг източник на увереност относно мерките на дадена организация за управлението на рисковете, поддържането на ефективна среда на контрола и отчитането на финансовите и нефинансовите резултати. Ефективността на комитета зависи от неговата независимост от изпълнителните органи. Той може да има важни функции относно следното:

οда подпомогне за подобряване на адекватността и ефективността на управлението на риска и вътрешния контрол;

οда насърчи принципите на доброто управление и тяхното прилагане в процеса на вземане на решения;

οда извършва надзор на вътрешния одит и да подпомага качеството на неговата дейност, по-специално чрез укрепване на тяхната независимост;

οда насърчи обективния характер и значението на външните одити и, вследствие на това — на ефективността на одитната функция;

οда повиши нивото на информираност относно нуждата от управление на риска и вътрешен контрол, както и от изпълнението на препоръките, формулирани от вътрешните или външните одитори; и

οда подпомага организацията да интегрира ценностите за етично управление, в т.ч. ефективни механизми за борба с измамите и корупцията.

За да бъде един одитен комитет по-ефективен, мнозинството от неговите членове следва да бъдат независими членове на управителния орган. Необходимо е също така годишният доклад на организацията от публичния сектор да съдържа подходяща информация относно пълномощията, операциите, дейностите и резултатите на одитния комитет.⁴⁶.

29

Отговорностите на ККО включват тя да извършва мониторинг на качеството на вътрешния одит и да гарантира одитните препоръки да бъдат надлежно взети предвид и проследени от генералните дирекции и службите на Комисията⁴⁷. Всяко заседание на ККО се предшества от заседания на Подготвителната група (ПГ), която се състои от двамата външни членове на ККО и служители на кабинетите на членовете на Комисията, които заседават в ККО (вж. таблица 1). СВО, ГД „Информатика“, ГД „Бюджет“ и генералния секретариат на равнище директор винаги могат да присъстват на заседанието.

Таблица 1

Брой заседания на Комитета за контрол на одитите и неговата подготвителна група през периода 2011—2016 г.

Година | Заседания на ККО | Заседания на ПГ
2011 г. | 4 (включително 1 в рамките на писмена процедура) | 12
2012 г. | 4 (включително 1 в рамките на писмена процедура) | 9
2013 г. | 4 (включително 1 в рамките на писмена процедура) | 9
2014 г. | 3 (включително 2 в рамките на писмена процедура) | 6
2015 г. | 2 (включително 1 в рамките на писмена процедура) | 6
2016 г. – до днес (24 май) | 3 | 4

Източник: ЕСП въз основа на данни от Комисията.

Прегледът от страна на Комитета за контрол на одитите на практика е ограничен до дейността на Службата за вътрешен одит

30

Таблица 2 показва, че ККО поставя акцента върху докладите за вътрешен одит. В бъдеще членовете на ККО планират да обхванат въпроси, повдигнати от годишните доклади и специалните доклади на външния одитор (ЕСП). СВО не проверява констатациите на одитните дирекции и на звената за последваща проверка в разходващите генерални дирекции (вж. точка 26).

Таблица 2

Функции/състав на Комитета за контрол на одитите и избрани одитни комитети в сравнение с добрите практики, препоръчани от Рамката за добро управление в публичния сектор

Добри практики, препоръчани от Рамката за добро управление в публичния сектор | Комитет за контрол на одитите на Комисията² | Функции на избраните одитни комитети¹
Одитен комитет на Световната хранителна програма | Одитен комитет на Европейската инвестиционна банка | Одитен комитет на Световната банка | Независим консултативен комитет на Организацията на обединените нации
Предоставят увереност относно уредбата на управлението на риска | x | √ | √ | √ | √
Предоставят увереност относно уредбата на вътрешния контрол | x | √ | √ | √ | √
Предоставят увереност относно уредбата на отчитането на финансовите и нефинансовите резултати | x | √ | √ | √ | √
Контролират вътрешния одит | √ | √ | √ | √ | √
Засилват ефективността на вътрешния одит | x | √ | √ | √ | x
Мнозинство от независими членове | x | √ | √ | √ | √

1Източници: Световна продоволствена програма — Мандат на одитния комитет на Световната продоволствена програма (ноември 2011 г.), Европейска инвестиционна банка — Харта на одитния комитет (юни 2007 г.), Група на Световната банка — резолюция на Световната банка относно постоянните комитети (2009 г.), приложение А относно мандата на одитния комитет, Организация на обединените нации — мандат на Консултативния комитет за независим одит и укрепване на Службата за вътрешен надзор (юни 2007 г.).

2Източник: ЕСП. Хартата на ККО също се отнася до външния одит (вж. точка 30).

31

Както се заявява в съобщението на Комисията относно Хартата на ККО, одитните комитети играят все по-важна роля за осигуряване на прозрачността и отговорността, която гражданите и другите заинтересовани страни с основание изискват от публичните органи⁴⁸. В момента ККО е „одитният комитет“ на Комисията. Сметната палата разгледа ККО в сравнителен план спрямо критериите за добри практики (каре 8) и международните органи, избрани за еталон (таблица 2). Трябва да се отбележи, че всички членове на одитните комитети в тези международни органи са независими. В случая на Комисията седем от деветимата членове на ККО са вътрешни служители.

Привеждане на вътрешните механизми за контрол и финансово отчитане в съответствие с международните стандарти

Комисията избра рамката на COSO за основа на стандартите си за вътрешен контрол…

Каре 9

Вътрешен контрол

Вътрешният контрол е процес, прилаган от Съвета на директорите, ръководството и други служители на дадена организация, с цел осигуряване на разумни гаранции за постигане на целите във връзка с дейността, отчитането и съответствието.⁴⁹

32

Комисията модифицира уредбата си за вътрешния контрол (вж. каре 9) като част от реформата Проди (вж. фигура 1 и каре 3). Новата уредба значително се отклонява от предишната система, основана на централизирано предварително одобрение (виза) от финансовия контрольор. Комисията е основала своите механизми за контрол на рамката на COSO от 1992 г. (вж. каре 10) и е въвела във Финансовия регламент дефиницията на COSO относно вътрешния контрол⁵⁰.

33

През 2001 г. Комисията е въвела 24 стандарта за контрол, допълнени с набор от изходни изисквания, с които са определени конкретните практически действия, които би следвало да залегнат в основата на системата за вътрешен контрол на всяка от службите. Комисията изиска от генералните дирекции всяка година да оценяват и докладват нивото си на съответствие с изходните изисквания. Тези доклади се основават на вътрешни прегледи, самооценки на управлението и съответните одити, извършени от СВО и ЕСП. Сметната палата докладва относно напредъка в прилагането на тези стандарти в годишните си доклади от 2002 г. до 2008 г.

34

През 2007 г. Комисията преразгледа рамката си за вътрешен контрол, като намали броя на стандартите на 16. Комисията поиска от генералните дирекции да докладват на принципа на изключението (само когато не са приложили определен стандарт). През 2014 г. Комисията намали още повече броя на изискванията. През 2014 г. генералните дирекции извършиха оценка на напредъка си и отчетоха, че общо за цялата Комисия са изпълнили 98 % от стандартите за вътрешен контрол⁵¹. През 2016 г. Комисията предвижда да актуализира рамката си за вътрешен контрол, за да я приведе в съответствие с рамката на COSO за 2013 г.⁵²

Каре 10

Рамка на COSO

Източник: Рамка на COSO за 2013 г., Вътрешен контрол — интегрирана рамка.
© Комитет на спонсориращите организации на Комисията Treadway (COSO). Всички права запазени. Използва се с разрешение на притежателя на правата.

Въведена през 1992 г. в САЩ рамката на COSO първоначално е била насочена към частни дружества. Днес широко се прилага както в частния, така и в публичния сектор в цял свят. През май 2013 г. COSO публикува актуализирана рамка. След изтичането на преходния период през декември 2014 г., рамката на COSO от 1992 г. е заменена от преработената версия от 2013 г.

Рамката от 2013 г. въвежда 17 принципа, всеки от които е необходим за ефективния вътрешен контрол. Ръководството може да прецени, че даден принцип е неприложим въз основа на конкретните обстоятелства. Ако даден принцип е приложим, но не е налице и не се изпълнява, в системата за вътрешен одит съществува сериозен недостатък.

Новите изисквания на COSO обръщат по-голямо внимание на концепциите за управление, включително на необходимостта да се установят отговорности за надзор за съвета и неговите комитети по отношение на всеки от елементите на вътрешния контрол (в приложение I Сметната палата прави съпоставка на изискванията на рамката на COSO 2013 с изискванията на ДУПС).

… но преминаването към актуализираната версия на рамката на COSO представлява предизвикателство

35

В приложение I Сметната палата представя изискванията съгласно COSO 2013 и ДУПС. Стандартите за вътрешен контрол на Комисията включват повечето от принципите в рамката на COSO 2013. Въпреки това приключването на прехода към новата рамка на COSO ще бъде трудно, тъй като рамката налага изисквания на организациите на ниво управленски структури, като подчертава отговорността на управителните органи да извършват надзор на изпълнението на всички компоненти от системата за вътрешен контрол (вж. каре 11, принцип 2 на COSO). Също така тя изисква всички елементи на контрол да бъдат въведени и да бъдат оперативни преди организацията да отговаря на стандартите на COSO (вж. приложение I). В точки 36–39 Сметната палата разглежда три трудни изисквания от рамката на COSO.

Каре 11

Трудни изисквания в новата рамка на COSO

Принцип 2 от рамката на COSO

Съветът на директорите показва независимост от ръководството и осъществява надзор върху развитието и изпълнението на вътрешния контрол.

Принцип 5 от рамката на COSO

Лицата носят отговорност пред организацията във връзка със задълженията си по отношение на вътрешния контрол с оглед на постигането на целите.

Принцип 8 от рамката на COSO

При оценката на риска за постигане на целите организацията взема предвид възможностите за извършване на измами.⁵³

36

За да се постигне съответствие на рамката за контрол на Комисията с рамката на COSO от 2013 г. (принцип 2 на COSO), е необходимо да се осигури надзор от страна на орган на централно равнище върху системата за вътрешен контрол. От Комисията заявиха, че причината за липсата на такъв орган е стремежът да бъдат ясно определени отговорностите и задължението за отчитане на ниво генерални дирекции. Комисията счита, че съгласно настоящата структура отговорността за функционирането на системата за вътрешен контрол се поема изключително от оправомощените разпоредители с бюджетни кредити, както и че въвеждането на централна функция за надзор би довело до прехвърляне на отговорността⁵⁴. Въпреки че до 2014 г. ЦФС ежегодно издава документ относно „Състоянието на вътрешния контрол в Комисията“⁵⁵, той не представлява независим източник на увереност, а е описателна обобщена информация.

37

Комисията премахна длъжността на финансовия контрольор, за да направи така, че генералните директори да отговарят за законосъобразността и редовността на разходването на средства от своите генерални дирекции. Генералните дирекции ежегодно докладват за своето управление чрез ГОД (вж. точка 55). Въпреки това механизмите, които позволяват поемането на индивидуална отговорност във връзка с вътрешния контрол (принцип 5 на COSO), са относително слабо разработени. Комисията не е предвидила критерии за оценка на служителите във връзка с тази цел. Годишният отчет за дейността представлява потенциален инструмент за постигане на целта за генералните директори. В практиката обаче Комисията не е установила базово ниво, с помощта на което да прецени дали декларациите от ГОД са добре обосновани⁵⁶, нито е определила референтни критерии за търсене на отговорност от генералните дирекции.

38

През 2001 г., след приемането на първата обща стратегия за борба с измамите⁵⁷ (принцип 8 от рамката на COSO) и Бялата книга относно административната реформа, Комисията обяви, че отдел в OLAF ще разработи цялостен стратегически подход за предотвратяване на измамите. Тази мярка следва да бъде насочена към новото проектозаконодателство със значителни финансови последици за областите, където съществува риск от измами. През 2011 г. Комисията разработи нова стратегия за борба с измамите⁵⁸, обхващаща целия цикъл за борба с измамите — от предотвратяването и установяването до разследването и санкционирането на измамите и възстановяването на средствата, с които са извършени злоупотреби — която изяснява и отговорностите на различните участници.

39

Насоките на Комисията относно управлението на риска вземат предвид областта на измамите, а генералните дирекции са задължени ежегодно да докладват относно предотвратяването и разкриването на измами в специфични раздели на изготвяните от тях ГОД. Приложимите стандарти за вътрешен контрол на Комисията не се отнасят директно до риска от измами, така както е предвидено от принцип 8 от рамката на COSO (вж. приложение I). Комисията информира Сметната палата, че в следващата ревизия на стандартите за вътрешния контрол ще включи този въпрос.

Изготвянето на годишни отчети съобразно международните стандарти е подобрило финансовото отчитане

Каре 12

МССПС

Международните счетоводни стандарти в публичния сектор (МССПС), публикувани от Съвета за международните счетоводни стандарти в публичния сектор (СМССПС), предоставят най-точния набор от специално разработени за публичния сектор международни стандарти за финансово отчитане при счетоводни системи с текущо начисляване.⁵⁹

40

Както се вижда от фигура 5, счетоводството с текущо начисляване е въведено на два етапа. Първата стъпка в тази посока е направена с някои промени относно финансовата отчетност през 2001 г. През 2005 г. настъпи много по-голяма промяна (вж. точка 8), при която Комисията предприе стъпки за поставяне на финансовото си отчитане на основата на международни стандарти. Тези промени доведоха до това, че частичният счетоводен баланс отпреди 2000 г. е заменен с пълно изложение на активите и пасивите.

41

Новата счетоводна рамка на Комисията е приложена за първи път през 2005 г., а Сметната палата вече беше в състояние за първи път да издаде становище без резерви относно надеждността на годишните отчети за 2007 г. Това отбеляза успешна връхна точка в проекта на Комисията за модернизация на счетоводството. Чрез изготвянето на финансови отчети на базата на текущо начисляване и в съответствие с международни стандарти (каре 12) Комисията увеличи прозрачността и постигна добър стандарт на финансово отчитане.

Фигура 5

Европейски съюз – представяне на активите и пасивите, 1997—2015 г.

Източник: ЕСП (въз основа на визуално представяне от Сметната палата на Франция в La comptabilité générale de l’État, dix ans après (Обща държавна отчетност — десет години по-късно), февруари 2016 г.).

Предоставяне на нефинансова информация на вътрешни и външни заинтересовани страни

Освен счетоводните отчети Комисията предоставя нефинансова информация…

42

Въпреки че реформата е довела до голямо подобрение по отношение на годишните отчети, ЕС не предоставя съпътстващ анализ или описание на управлението до 2014 г., когато доброволно започва да придружава консолидираните годишни отчети за 2014 г. с документ за обсъждане и анализ на финансовите отчети (ОАФО). Това е предоставило известно описание на контекста и аналитичен материал за ползвателите⁶⁰. Разискването на целите на ЕС, обаче, акцентира върху обявените пред Комисията цели от нейния председател⁶¹, а не върху тези, приети в стратегията „Европа 2020“⁶². Единственото упоменаване на свързаните с управлението въпроси в ОАФО е кратко (и с фокус върху Комисията) изброяване на функциите на основните институции⁶³.

43

В каре 13 е представена основна декларация във връзка с добрите практики. Сметната палата сравни съдържанието на няколко рамки⁶⁴ и критерии за оценка и установи, че няколко елемента на добри практики присъстват в множество рамки (вж. приложение II). Всички еталони, които Сметната палата използва за сравнение, съдържаха годишен доклад за управлението (включително ДУПС), изложение относно рисковете, както и финансовите и нефинансовите резултати. При всички, освен при един, липсва описателно изложение относно целите и стратегиите, както и социалните въпроси и тези, свързани със служителите. В три от случаите липсваше описание на бизнес модела.

Каре 13

Принципи на годишното отчитане

ДУПС: Организациите в публичния сектор следва да докажат, че са изпълнили заявените си ангажименти, изисквания и приоритети, като при това са използвали ефективно публичните ресурси. За тази цел те трябва да поне веднъж годишно своевременно да докладват пред обществеността, за да могат заинтересованите лица да разберат и преценят например какви резултати постига организацията, дали успява да постигне добро съотношение между цена и качество, както и доколко разумно стопанисва ресурсите. Важно е освен това процесът на събиране на информация и съставяне на годишния доклад да гарантира, че управителният орган и висшето ръководство припознават показаните резултати.

Управителните органи следва да извършат оценка на това доколко прилагат принципите на доброто управление, установени в настоящата Рамка, и да докладват пред обществеността относно оценката, като включат план за действие с цел подобрение.

Информацията относно изпълнението и придружаващите ги финансови отчети, които организациите от публичния сектор публикуват, следва да бъдат изготвени навреме и по съгласуван начин. Отчетите следва да позволяват сравняването с други, сходни организации, и да бъдат изготвени съгласно международно признати стандарти с високо качество.⁶⁵.

Препоръка на Комисията за компаниите, регистрирани на фондовата борса: информацията относно управлението следва да бъде достатъчно ясна, точна и изчерпателна, за да могат съдружниците, инвеститорите и другите заинтересовани лица да получат добро разбиране за начина, по който се управлява компанията. Компаниите следва също така регулярно да публикуват тази информация на своите уебсайтове и да включват референтна информация за тези уебсайтове в докладите си относно управлението⁶⁶.

44

Сред държавите членки на ЕС⁶⁷:

ο21 от общо 28 държави членки са изискали от публичните органи да публикуват декларация относно вътрешния контрол и/или декларация за управление.

ο18 държави членки публикуват финансовите си отчети в рамките на шест месеца след края на финансовата година (от тях девет подготвят отчетите си с помощта на принципа на текущо начисляване);

οв 12 държави членки финансовите отчети, които обхващат централната държавна структура, се подписват от министъра на финансите;

ο12 държави членки изготвят отчетите си чрез принципа на текущо начисляване, а четири други преминават към представяне на отчетите чрез принципа на текущо начисляване (обикновено съгласно МССПС);

οседем държави членки изискват публикуване на доклада на одитния комитет.

…но тя е в по-ограничен обем в сравнение с тази на други организации

45

При сравнение на одитираните годишни отчети на ЕС (в.т.ч. ОАФО) с насоките и с практиките на други места (вж. фигура 6 и точки 43 и 44) Сметната палата установи следното:

οизготвяне на отчетите на основата на текущо начисляване: както е посочено в точка 40, от 2005 г. Комисията изготвя отчетите на ЕС съгласно принципа на текущо начисляване и в съответствие с нормите на МССПС).

οобобщение на основни цифрови данни: ОАФО осигурява общ поглед върху основни цифрови данни от отчета за финансовия резултат, счетоводния баланс, предварителното финансиране и финансовите инструменти.

οстановище на независим одитор: отчетите (така, както са публикувани в Официален вестник) се придружават от становище на независим одитор. (Други документи, които на пръв поглед носят някои от характеристиките на информацията за ежегодната отчетност (например ОД и финансовия доклад) не са придружени от независимо одитно становище).

οсравнение на бюджетни и финансови резултати: Комисията включва в годишните отчети пълно сравнение на бюджетните и финансовите резултати.

οанализ на структурата и въпросите от областта на управлението: в съответствие с добрите практики и общоприетата практика в държавите членки Комисията не изготвя годишна декларация относно управлението или вътрешния контрол (вж. точка 44)⁶⁸. Такъв документ е изготвен през 2007 г. в отговор на препоръка на вътрешния одитор⁶⁹, но Сметната палата не откри данни да е бил приет от Комисията. Сметната палата беше информирана, че в момента Комисията актуализира доклада си относно управлението за 2007 г., за да бъде предаден на колегиума от членовете на Комисията. От 2014 г. Комисията е включила в ОАФО преглед на институционалните функции, отговорностите на финансовите участници в рамките на Комисията и на процедурата по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета.

οвстъпление (или доклад) на председателя/висшето длъжностно лице: отчетите на ЕС не се придружават от пояснително встъпление от председателя (или друго висше длъжностно лице на Комисията). Управителният орган на Комисията не показва ангажираност с годишните отчети чрез представяне на встъпление или описателен доклад от председателя или от члена на Комисията, отговарящ за бюджета. Въпреки това, публикуваният отделно финансов доклад (вж. фигура 7), се предхожда от встъпление от заместник-председателя на Комисията, отговарящ за бюджета.

οобсъждане на риска от нередовни операции или дейности: в отчетите на ЕС и придружаващите ги документи има ограничена информация относно риска от извършване на нередовни операции. През 2015 г. Комисията въведе отделен раздел в ОАФО относно риска и неизвестните фактори, както и предприетите мерки за тяхното „понасяне и смекчаване“ в съответствие с НПП 2 на СМССПС (вж. също точка 42). Това се отнася единствено до финансовия риск — не са обхванати оперативните и стратегическите рискове.

οпрогнозна оценка на нивото на нередности: в обобщаващия доклад Комисията предоставя количествена оценка на риска от извършване на нередовни операции (този доклад сега е част от годишния доклад за управление и изпълнение). Такава оценка обаче не придружава одитираните годишни отчети.

οинформативни доклади относно дейностите през годината:

—отчетите на ЕС съдържат информация относно финансовото изпълнение, но не и относно нефинансовите резултати⁷⁰,

—липсва описание на бизнес модела на ЕС (вж. приложение II), нито има доклад относно ключовите дейности,

—ОАФО се фокусира върху новия план на Комисията вместо върху целите и стратегията на ЕС в контекста на стратегия ЕС 2020.

οдългосрочна прогноза/доклад относно устойчивостта: Комисията не прикрепя към отчетите никаква дългосрочна/средносрочна прогноза относно устойчивостта на финансите на ЕС.

οописание на ролята и заключения на одитния комитет: годишните отчети не се придружават от никакъв документ, в който да са обобщени ролята и заключенията на ККО.

Фигура 6

Преглед на годишните доклади и отчети на избрани органи от публичния сектор (вж. приложение III)

Източник: ЕСП.

46

Годишните отчети на ЕС не предоставят общ поглед върху управлението от страна на Комисията, нито върху резултатите от изпълнението и стратегията ѝ относно рисковете за постигане на нейните цели. Основната информация е разпръсната между корпоративни документи и такива на равнище генерални дирекции, представени поотделно през годината (често твърде късно, за да бъдат разгледани при одита на годишните отчети). Някои от тези елементи, които не са включени в годишните отчети (точка 45), са представени в други доклади (фигура 7). Финансовият доклад се предхожда от встъпление от члена на Комисията, отговарящ за бюджета, в който се представя информация относно дейностите през годината. Оперативните и стратегическите рискове се обсъждат до известна степен в плановите документи (стратегически и управленски планове на генералните дирекции). Рискът от незаконни операции е описан в Доклада относно управлението и резултатите. Документ относно методите на работа на Европейската комисия, одобрен малко след встъпването в длъжност на текущата Комисия, обхваща някои от елементите на управленските механизми в нея⁷¹. Колегиумът от членовете на Комисията обаче не представя годишен доклад, в който да поема отговорност за вътрешния контрол и управлението на риска в Комисията.

47

На 19 юли 2016 г., четири седмици след изпращането от Сметната палата на проекта на настоящия доклад и една седмица след приключване на извършения от нея одит на годишните отчети, Комисията публикува пакет от документи с интегрирана финансова информация, съдържащ четири доклад⁷². Два от тези доклади вече са били публикувани, но късно през годината. Сметната палата приветства тези усилия за осигуряване на ранен етап на изчерпателни пояснения относно дейностите и финансите на ЕС. Въпреки това, с изключение на годишните отчети, този набор от доклади не е бил предмет на одит. След въвеждането на ОАФО това представлява допълнителна стъпка към изготвянето на единен доклад за отчетността (или серия от доклади), за който може да бъде получена увереност от външен източник.

От 2013 г. Комисията е докладвала за съществено ниво на грешки в своите разходи

48

В случаите с висок риск от нередности добра практика е обсъждане на риска и количествено измерване на нивото и вероятното въздействие. Както бе упоменато по-горе, Комисията има множество служители, които работят в сферата на одита и контрола, като същевременно и законодателството на ЕС изисква детайлни проверки на изразходването на средства от органите, които управляват средствата на ЕС. В своите доклади относно тази тема Комисията обръща особено внимание на „корективния капацитет“ (възможността за отхвърляне на заявления за разходи след първоначално одобрение от Комисията), а не на количественото измерване и анализиране на естеството на установените от нея грешки. Основният документ в тази връзка („Защита на бюджета на ЕС“, вж. фигура 7) не съдържа прогнозно изчисление на нивото на нередности в първоначалните или в одобрените заявления за възстановяване на разходи.

Фигура 7

Обобщено представяне на ключови периодични доклади на Комисията (времевият график е приложимият за 2015 и предходните години, вж. точка 47)

1През 2016 г. Комисията пристъпи към обединяване в единен документ на обобщението на резултатите от управлението на Комисията и оценката на финансите на Съюза въз основа на постигнатите резултати. Този документ бе одобрен от Комисията и изпратен на Сметната палата на 5 юли.

Източник: ЕСП.

49

През 2013 г. Комисията за първи път в призна в ОД, че в изразходването на средствата на ЕС има значително ниво на грешки (вж. таблица 3). Методологията на Комисията за изчисляване на нивото на грешки се е усъвършенствала през годините, отчасти в отговор на натиска от Парламента (каре 14).

Каре 14

Натиск от Парламента: оповестяване на сумите в риск

В своята резолюция относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за финансовата 2013 г. Европейският парламент призова Комисията да направи още по-ясно изчисляването на изложените на риск суми, като обясни изчисляването на вероятния ефект от корективните механизми върху тези суми⁷³.

50

Няма механизми за надзор на работата на одитните дирекции в това отношение с изключение на ограничените прегледи на СВО (вж. точка 26), извършени от 2013 г. досега за 11 генерални дирекции и изпълнителни агенции. Комисията се нуждае от информация с добро качество, за да може да представи надеждни оценки за нивото на грешки. В миналото Сметната палата е докладвала относно действията, които следва да се предприемат, за да се подобри надеждността на цифровите данни на Комисията⁷⁴.

51

Сметната палата счита за добра практика подходът на ГД „Международно сътрудничество и развитие“⁷⁵, който се различава от обичайните механизми и използва модел, имащ известни прилики⁷⁶ с модела на САЩ за изчисляване на нивото грешки по отношение на разходите (ЗЕПВНП) (каре 15 и таблица 3).

Каре 15

ЗЕПВНП

В САЩ по силата на акт на Конгреса е въведено изискване всички държавни агенции да извършват адекватно тестване на собствените си плащания, за да направят изчисления за статистически валидна оценка на годишните суми на неправилните плащания за онези програми, за които въз основа на анализ на риска се предполага, че има вероятност такива плащания да надвишат 1,5 % от общата платена сума. Агенциите са длъжни да публикуват резултата както във вид на екстраполирана обща сума, така и като процент от извършените плащания. Одиторите от държавните агенции са длъжни да докладват относно това дали процеса на изготвяне и публикуване на тези цифрови данни е в съответствие с приложимия акт на Конгреса⁷⁷.

Неправилните плащания се определят като:

οнеправилни суми, платени на допустими получатели;

οплащания, извършени към недопустими получатели;

οплащания за стоки и услуги, които не са били получени;

οдублирани плащания; или

οплащания, за които е установена недостатъчна документация или липсва такава.

Таблица 3

Разлики и прилики между използваните от ЕС и САЩ модели за изчисляване на нивото грешки в бюджетните разходи

Правителство на САЩ
Европейска Комисия

Отговорност за изчисляване на оценката за нивото на грешки
Управляващите средствата лица трябва да предоставят статистическо изчисление на нивата грешки
√
частично¹

Обхват
Всички плащания от бюджета се включват за определяне на извадката
x
x

Изразходването на средства по програми, които се считат за рискови от управителите на фондовете, се включват в извадката
√
x

База за изчисляване на грешките
Тестване на извадка от операции, избрани чрез статистически методи
√
частично

Коригиращите действия (извършени от управителите на фондовете) могат да намалят нивото на грешки според оценката
x
√

Представяне на нивото на грешки според оценката
Оценка на грешките, представена в парично изражение
√
√²

Оценка на грешките, представена в процентно изражение
√
√²
2013 г. и 2015 г.

Резултати от управлението
Среден процент грешки за периода 2013—2015 г.
4,0%
От 2,6 % до 3,1 %³

Процент грешки за 2015 г.
4,4%
От 2,3 % до 3,1 %

1Комисията обаче изисква от управителните органи в държавите членки да изготвят статистически изчисления в някои области на разходите.

2В своите обобщаващи доклади (ОД) и годишни доклади за управление и изпълнение (AMPR) Комисията включва количествена оценка на „изложените на риск суми“. Сметната палата счита това за еквивалент на нивата грешки.

3Комисията е изменила начина на изчисляване на своите прогнози в AMPR за 2015 г. в сравнение с предходни години. Средната стойност се изчислява на база публикувани цифрови данни.

Използването на последователна методология за изчисляване на изложените на риск суми представлява добра практика

52

Последващата проверка на изразходването на средствата може да служи за множество цели в рамките на една организация. Тя може:

οда изостри вниманието на ръководителите към дадени модели на поведение;

οда извади на показ конкретни рискове във връзка с действащото законодателство;

οда осигури база за насочване на действия за смекчаване на рисковете⁷⁸;

οда даде възможност на управителния орган да оцени усилията на висшите ръководители за справяне с рисковете.

Всички тези цели налагат на организацията да изготви прогнозни изчисления на грешките отделно от изчисленията на корективните действия. Освен това е необходимо органът да оцени въздействието на грешките, дължащи се на различни причини.

53

В САЩ изпълнителната служба на Президента (Служба за управление и бюджет) предоставя насоки на федералните агенции относно начина на изчисляване на статистически прогнози на нивата на нередовни плащания. По-специално, тя не позволява на федералните агенции да разчитат само на докладите, изготвени от поднадзорните им агенции или от получателите на плащанията, като единствен източник за прогнозни данни за нередовни плащания⁷⁹. Тя забранява също така да се извършва компенсиране на общия размер на нередовните плащания с ефекта от действията за възстановяване на неправомерно изплатените суми. Одиторите на държавните агенции (главни инспектори) са длъжни да проверят дали агенциите спазват ЗЕПВНП. Агенциите, чиито програми са в нарушения за три последователни години, са длъжни да представят предложения на Конгреса с оглед той отново да одобри програмите или да промени законодателството, чрез което са създадени.⁸⁰

Въведените от реформата „Проди“ доклади все още формират основата на вътрешното отчитане в Комисията

54

С реформата в Комисията бяха въведени инструменти за планиране и наблюдение. Всяка ГД изготвяше план за управление (ПУ) за следващата година, чиято цел е да трансформира целите на политиките в работната програма на Комисията в конкретни оперативни цели. През 2016 г. Комисията коригира тази уредба, като замени ПУ с петгодишни стратегически планове (СП) и годишни планове за управление (ГПУ)⁸¹.

55

ГОД е доклад относно управлението (вътрешен доклад), изготвен от генералния директор и представен на членовете на Комисията⁸². ГОД обхваща управлението и вътрешния контрол, както и изпълнението на основните цели и дейности, посочени в ПУ. ГОД включва декларация от генералния директор или ръководителя на службата във връзка с финансовата информация в ГОД.

56

Ако генералният директор не е в състояние да направи изцяло изискваната декларация, той формулира „резерви“ (т.е. изразява резерви по отношение на предоставеното ниво на увереност).

57

Комисията обобщава и коментира годишните отчети за дейността в годишен доклад, който до 2015 г. е наричан „обобщен доклад“ (ОД) (изготвян съвместно от генералния секретариат и ГД „Бюджет“). Въпреки настояванията на Парламента (вж. каре 16), чрез този документ Комисията не предоставя изрична увереност: както бе посочено по-горе (фигура 4), тя декларира, че чрез приемането на ОД поема „политическа отговорност“ за действията на Комисията. Различните наименования на обобщените доклади и различните форми, под които Комисията е отчитала задълженията си, са посочени във фигура 8.

Каре 16

Натиск от Парламента: предоставяне на увереност

Европейският парламент често е настоявал за по-категорично изявление от страна на Комисията.

2003 г.: Парламентът призова Комисията да превърне годишния обобщен доклад в консолидирана декларация относно гаранциите по отношение на механизмите за управленски и финансов контрол като цяло.⁸³

2010 г.: Парламентът призова Комисията да подобри допълнително своето корпоративно управление и да уведоми органа по освобождаване от отговорност за предприетите действия и мерки като:

οвключи елементите на корпоративно управление, изисквани или предлагани от дружественото право на Съюза, приложимо за институциите на Съюза;

οпредприеме мерки, позволяващи на председателя да подпише отчетите и да представи заедно с отчетите:

—описание на рисковете и въпросите, пораждащи несигурност, които биха могли да повлияят на постигането на целите на политиката, както и изявление, в което председателят, заедно с колегиума на членовете на Комисията, да поеме отговорността за управлението на риска; както и

—официална декларация за корпоративно управление, ясно показваща кои международни стандарти за корпоративно управление прилага Комисията, както и обективни и пълни обяснения, ако се налага отклонение от препоръката на кодекса за корпоративно управление (принципа „изпълнение или обяснение“).⁸⁴

Комисията отхвърли препоръката.

2013 г.: Парламентът призова Комисията да публикува в своя обобщаващ доклад подходяща „декларация за достоверност“ въз основа на годишните отчети за дейността на генералните директори.⁸⁵

Фигура 8

От обобщаващ доклад до годишен отчет за управление и изпълнение

1Член 318 ДФЕС задължава Комисията да представя на Европейския парламент и на Съвета доклад за оценка на финансите на Съюза въз основа на постигнатите резултати. Този документ не е предмет на анализ в настоящия доклад.

Източник: ЕСП.

21Съгласно член 17, параграф 2 от ДЕС законодателен акт на ЕС „може да бъде приет единствено по предложение на Комисията, освен ако в Договорите е предвидено друго“.

22Например в политиката относно конкуренцията.

23В настоящия доклад терминът „генерална дирекция“ се отнася както до генералните дирекции, така и до службите.

24В настоящия доклад терминът „генерален директор“ се отнася както до генералните директори, така и до ръководителите на службите.

25Институт по публични финанси и счетоводство (CIPFA)/Международна федерация на счетоводителите (МФС), Международна рамка — „Добро управление в публичния сектор“, 2014 г., стр. 9.

26Съобщение от председателя до Комисията — Методи на работа на Европейската комисия (2014—2019 г.) C(2014) 9004, стр. 7.

27Съобщение от председателя до Комисията — Методи на работа на Европейската комисия (2014—2019 г.) C(2014) 9004, стр. 2.

28Управление по дейности.

29Известни още като „лични канцеларии“.

30Комисията определя ресурсния директор като „лицето от Управителния съвет, което отговаря за управлението на ресурсите на равнище ГД, включително управление на програми, човешки и финансови ресурси“ (SEC(2003) 59 окончателен).

31Комисия от независими експерти, втори доклад относно реформата в Комисията, 1999 г., стр. 118.

32Член 234 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).

33Член 65, параграф 1 от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, 26.10.2012 г., стр. 1).

34Член 66, параграф 1 от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012.

35Комисия по бюджетен контрол на Европейския парламент.

36PE 393.916v01—00, 3.9.2007 г.,стp. 2—3.

37„Нова рамка за управление на ресурсите и вътрешен одит в Комисията“, окончателен доклад на Групата за планиране и координиране „Вътрешен одит“, февруари 2000 г., стр. 2.

38Решение SEC (2000) 560 на Комисията.

39От тях 31 работят във връзка с децентрализирани агенции и други автономни органи. Тяхната дейност не се представя пред ККО на Комисията.

40CIPFA/МФС, „Международна рамка: Добро управление в публичния сектор, 2014 г., стр. 29.

41Това е демонстрирано например от проведената през 2002 г. конференция „Verstehen“, на която ръководителите на отдели са подкрепили концепцията за „единен одит“.

42СВО е формулирала за първи път тази препоръка в работния документ, придружаващ общото становище за 2010 г.

43COM(2007) 280 окончателен от 30 май 2007 година, Годишен доклад до органа, който взема решение за освобождаване от отговорност за вътрешните одити, проведени през 2006 г., стр. 12.

44СВО, Окончателен одитен доклад относно управлението на риска в Комисията (IAS.B1—2009—4 COMM-001).

45Одитен доклад на СВО — Окончателен одитен доклад относно управлението на риска в Комисията, IAS.B1—2009-Y COMM-001, приложение 2, коментари на генералния секретариат и ГД „Бюджет“, препоръка 1.

46CIPFA/МФС, „Международна рамка: Добро управление в публичния сектор, 2014 г., стр. 29—30.

47C(2015) 3014 окончателен Харта на Комитета за контрол на одитите на Европейската комисия — C(2015) 3014).

48C(2015) 3014 окончателен Харта на Комитета за контрол на одитите на Европейската комисия, стр. 2.

49Определение на COSO – Комитет на спонсориращите организации на комисията Treadway, 2013 г. COSO, Вътрешен контрол — интегрирана рамка. © Комитет на спонсориращите организации на Комисията Treadway (COSO). Всички права запазени. Използва се с разрешение на притежателя на правата.

50Член 32, параграф 2 от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012.

51Преглед на състоянието на вътрешния контрол в службите на Комисията през 2014 г., ARES (2015) 1930721 — 7.5.2015 г., стp. 21.

52Годишен отчет за управление и изпълнение на бюджета на ЕС за 2015 г.

53Източник: Рамка на COSO за 2013 г., Вътрешен контрол – интегрирана рамка. © Комитет на спонсориращите организации на Комисията Treadway (COSO). Всички права запазени. Използва се с разрешение на притежателя на правата.

54Сходен въпрос е повдигнат от СВО в работен документ в подкрепа на Общото становище за 2015 г. — преглед на равнището на Комисията е необходим, ако целта е да се постигне ефективност на общите процеси като предотвратяване и разкриване на измами, с цел защита на институцията като цяло. СВО препоръчва на корпоративно ниво да се вземат централни мерки за осигуряване на съгласуван, надежден, пълен и цялостен подход на оперативно ниво, общ поглед върху проблемите на ниво Комисия, както и относно икономическата ефективност на взетите мерки. Централните служби следва да подобрят издаваните от тях насоки за генералните дирекции/службите, за да увеличат ефективността на проверките на оперативно ниво или на ниво ГД/служба. Всички препоръки са взети предвид в планове за действие.

55През 2015 г. издаването на такъв документ се прекратява.

56СВО е формулирала кратко заключение относно вътрешния контрол в подкрепа на ГОД, а не годишно становище.

57COM(2000)358 окончателен от 28 юни 2000 г., Защита на финансовите интереси на Общностите — Борбата срещу измамите — За цялостен стратегчески подход.

58COM(2011) 376 окончателен от 24 юни 2011 г., Стратегия на Комисията относно борбата с измамите. Този документ се базира на съобщението относно предотвратяването на измами (COM(2007) 806 окончателен).

59CIPFA/МФС, „Международна рамка: Добро управление в публичния сектор, 2014 г., стр. 31.

60Една част от информацията, която сходни организации предоставят заедно с отчетите в годишния доклад, е била на разположение в обобщаващия доклад (вж. точки 57 и фигура 8).

61COM(2015) 377 окончателен, стp. 6.

62COM(2010) 2020 окончателен от 3 март 2010 г. „Европа 2020 — Стратегия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж“.

63Съветът е описан като форум, където „правителствата защитават националните интереси на своята държава“, докато „интересите на ЕС като цяло се подкрепят от Европейската комисия“. COM(2015) 377 окончателен, стp. 7.

64Директива 2014/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2014 година за изменение на Директива 2013/34/EС по отношение на оповестяването на нефинансова информация и на информация за многообразието от страна на някои големи предприятия и групи (OВ L 330, 15.11.2014 г., стp. 1), Съвет по интегрирано отчитане (СИО), критериите за присъждане на наградите“Building Public Trust“ (Изграждане на обществено доверие), Насоките за препоръчителни практики на СМССПС и насоките на ОИСР.

65CIPFA/МФС, „Международна рамка: Добро управление в публичния сектор, 2014 г., стр. 31.

66Препоръка на Комисията от 9 април 2014 г. за качеството на отчитането в рамките на корпоративното управление (въз основа на принципа „изпълнение или обяснение“) (OВ L 109, 12.4.2014 г., стр. 43).

67Сметната палата се свърза с върховни одитни институции (ВОИ) в 28-те държави членки, за да проучи как се подготвят отчетите, въпроса за предоставянето на нефинансова информация и отговорността за подписването на отчетите.

68За регистрираните на борсата компании в ЕС съгласно директива на Съюза има изискване да включват доклад за корпоративното управление в доклада си за управлението.

69Годишен доклад до органа, който взема решение за освобождаване от отговорност за вътрешните одити, проведени през 2006 г., COM(2007) 280 окончателен, стр. 12, заключение 5.

70документите, цитирани от Комисията в нейния отговор, са достъпни едва след приключване на одита на годишните отчети.

71Напр. съобщение от председателя до Комисията — Методи на работа на Европейската комисия (2014—2019 г.) C(2014) 9004.

72Годишен отчет за управление и изпълнение; финансов доклад; съобщение относно защитата на бюджета на ЕС, годишни отчети.

73P8_TA(2015)0118, точка 27.

74Вж. точка 1.20 от Годишния доклад за 2010 г. (OВ C 326, 10.11.2011 г.), точки 1.22, 1.23 и 1.25 от Годишния доклад за 2011 г. (OВ C 344, 12.11.2012 г.), точки 1.41, 1.42, 1.44 и 1.45 от Годишния доклад за 2012 г. (OВ C 331, 14.11.2013 г.), точки 1.29, 1.30 и 1.32 от Годишния доклад за 2013 г. (OВ C 398, 12.11.2014 г.), точки 1.50, 1.53, 1.54 и 1.65 of от Годишния доклад за 2014 г. (OВ C 373, 10.11.2015 г.), точки 1.35 и 1.48 от Годишния доклад за 2015 г., точки 61—63, 69, 70, 81—88, 113 и 114 от доклада „Земеделие и политика на сближаване — преглед на разходите на ЕС за периода 2007—2013 г.“, (http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/PL14_AR13/PL14_AR13_BG.pdf).

75Вж. също раздела относно „Проучване на процента остатъчни грешки за 2015 г.“ в Годишния доклад относно дейностите, финансирани от осмия, деветия, десетия и единадесетия Европейски фонд за развитие (ЕФР).

76Това изчисление се основава на статистически валиден метод.

77В момента – Закона за елиминиране и подобряване на връщането на неправилни плащания от 2012 г.(ЗЕПВНП). Някои агенции първоначално започват да докладват относно неправилните плащания през 2003 г. съобразно Закона за информацията относно неправилните плащания от 2002 г. (ЗИНП).

78Рамката за смекчаване използва подход с четири елемента: обработване, толериране, прехвърляне и приключване.

79Въпреки това агенцията може да координира тази дейност с дейността, извършена от други одитори. Изпълнителна служба на Президента, Служба за управление на бюджета, притурка В към циркулярно писмо № A-123, Изисквания за ефективни прогнози и възстановяване на неправомерни плащания, 2014 г.

80НЕПРАВОМЕРНИ ПЛАЩАНИЯ: Агенциите, подчинени на закона относно главните финансови директори, трябва да положат повече усилия за преодоляване на проблемите, свързани със съответствието, GAO, юни 2016 г.

81Стратегически план, изготвен въз основа на целите, които следва да бъдат постигнати с оглед на изпълнението на приоритетите на Комисията по време на целия мандат (т.е. 2016—2019 г. за настоящия цикъл на планиране), който осигурява рамката за последващо конкретизиране на изпълнението в годишния план за управлението.

82Годишни отчети за дейността се публикуват след публикуване на годишните доклади за управление и изпълнение (AMPR). Въпреки че генералният секретариат, ГД „Бюджет“ и СВО извършват преглед на годишните доклади за дейностите (т.нар.“ партньорска проверка“), а СВО всяка година извършва определени малко на брой одити „с ограничен преглед“, генералният директор има последната дума относно съдържанието на доклада.

83P6_TA(2005)0092, точка 62.

84P7_TA(2012)0153, точка 35.

85Вж. бележка под линия 74.

Заключения и препоръки

58

Комисията е сложна организация, която отговаря за годишен бюджет в размер на над 140 млрд. евро. През първото десетилетие на хилядолетието тя извърши значителни промени в уредбата си относно управлението, например учредяването на СВО⁸⁶ и ККО⁸⁷ и прилагането на международните стандарти за вътрешен контрол⁸⁸ и счетоводно отчитане⁸⁹. Добрите практики обаче продължават да търпят развитие. Въпреки че са били предприети някои действия⁹⁰ Сметната палата установи няколко области, в които уредбата на Комисията относно управлението, и по-специално одита, финансовото управление и контрола, се отклоняват или не прилагат изцяло добрите практики, залегнали в определени стандарти или прилагани от международните и публичните органи, които бяха избрани за еталон.

59

Разграничението между политическа отговорност на членовете на Комисията и оперативна отговорност на генералните директори води до неяснота относно това дали „политическата отговорност“ включва отговорността за действията на генералните дирекции, или се разграничава от нея (вж. точки 21 и 22). Неотдавнашните организационни реформи са довели до напредък в преодоляването на някои от рисковете, свързани със структурата тип „силоз“ на Комисията⁹¹. Но за да продължи да управлява основните рискове, Комисията ще трябва да укрепи още повече структурата на управление в цялата институция.

60

СВО насочва дейността си към системите за вътрешен контрол на Комисията. Операциите извън Комисията – разходите, за които тя отговаря —са ангажимент на отделите за последваща проверка в разходващите генерални дирекции (вж. точки 25 и 26). Това се отразява на информацията, представяна пред одитния комитет на Комисията — ККО. Ролята на ККО (заедно с участието на независими външни членове) е по-ограничена от тази на одитните комитети в международните органи, които Сметната палата избра за еталон (вж. точки 30 и 31).

61

В сферата на вътрешния контрол след въвеждането на рамката COSO 1992 Комисията преминава към рамката COSO 2013. Въпреки че Комисията е изготвила две съобщения относно измамите и стратегията за борба с измамите, този риск не е отразен в текущата рамка за вътрешен контрол (точка 39). Това може да окаже отрицателно въздействие върху ефективността на извършваната от генералните дирекции оценка на измамите⁹² и по този начин да изложи Комисията на евентуален риск от измами.

62

От 2005 г. насам Комисията изготвя годишни отчети в съответствие с международните стандарти. Въпреки направените неотдавна изменения обаче, които предполагат сътрудничество със Сметната палата, Комисията продължава да публикува своите отчети по-късно от повечето държави членки на ЕС (вж. точка 44 и фигура 7).

63

Отскоро Комисията започна да придружава счетоводните отчети с нефинансова информация. Независимо от подобренията обаче, тя все още предоставя по-малко нефинансова информация заедно с отчетите, отколкото другите организации, които Сметната палата разгледа. Информацията е разпръсната в различни документи на ниво институция или на ниво генерални дирекции (вж. точки 45—47).

64

От 2013 г. Комисията признава, че изразходването на средствата на ЕС е засегнато от съществено ниво на грешки. Извършваните от отделните генерални дирекции изчисления на нивото нередовни разходи не се основават на съгласувана методология (вж. точки 50—53).

65

Добрите практики са продължили да търпят развитие след реформите Проди. Въпреки че са предприети известни мерки, Сметната палата заключава, че Комисията се отклонява или не прилага изцяло добрите практики в следните области:

οвключване в обхвата на дейността на СВО на въпроси, свързани с управлението на високо ниво (точки 25 и 26);

οсъстав на ККО (точки 31); и

οвключване в обхвата на дейността на ККО на:

—резултатите от външните одити;

—управлението на риска;

—финансовото отчитане и отчитането на резултатите; и

—работата на одитните дирекции и отделите за последваща проверка на Комисията (точки 26, 30 и 31);

οвключването на риска от измами в рамката за вътрешен контрол (точки 39);

οграфик на публикуване на финансовите отчети (точки 44);

οпредоставяне на съпътстваща информация към финансовите отчети:

—доклад относно управлението;

—доклад на председателя;

—разглеждане на оперативните и стратегическите рискове;

—доклад за нефинансовите резултати;

—информация за дейностите през годината и за постигането на целите на политиките;

—доклад относно ролята на Одитния комитет и неговите заключения, и

—доклад относно средносрочната и дългосрочната финансова устойчивост (фигура 7 и точки 45).

οсъгласуваност на изчисленията на нивото нередовни разходи и на анализа на резултатите между всички генерални дирекции (точки 53).

66

Комисията следва или да прилага добрите практики или да предоставя обяснения защо не счита за целесъобразно да прави това (вж. бележка под линия 19):

Препоръка 1 — Предоставяне на обяснения, в случай че не се прилагат добрите практики

Комисията следва, както се изисква за европейските предприятия от обществен интерес, когато реши да не следва добрата практика, да обясни мотивите си за това.

Целева дата на изпълнение — април 2017 г.

Препоръка 2 — Прилагане на добри практики

Сметната палата препоръчва на Комисията:

а)да прикани службата за вътрешен одит да насочи в по-голяма степен одитната си дейност към въпросите, свързани с управлението на високо ниво;

б)да довърши процеса на привеждане в съответствие на рамката си за вътрешен контрол с принципите на COSO 2013.

в)да изтегли още по-напред срока за публикуване на годишните отчети;

г)да обедини информацията, предоставяна в различни съществуващи доклади, с цел да изготви единен доклад или единен набор от доклади относно управленската отговорност, които да съдържат отчетите, както и:

οдоклад относно управлението;

οдоклад на председателя;

οразглеждане на оперативните и стратегическите рискове;

οдоклад за нефинансовите резултати;

οинформация за дейностите през годината и за постигането на целите на политиките;

οдоклад относно ролята на Одитния комитет и неговите заключения, и

οдоклад за средносрочната и дългосрочната финансова стабилност, с включени, където е необходимо, връзки към информация в други доклади;

д)да представи този единен доклад или единен набор от доклади относно управленската отговорност, за да може одиторът да извършва одит на отчетите и проверка на това дали останалите представени данни съответстват на счетоводната информация;

е)да публикува като част от годишните отчети или съпътстващата информация изчисление на нивото грешки въз основа на съгласувана методология;

ж)редовно да актуализира и публикува информация относно уредбата на управлението и да предоставя и да предоставя разяснения за избора си на структури и процеси, свързани с установената рамка;

з)да преобразува Комитета за контрол на одитите в одитен комитет с мнозинство от независими външни членове и да разшири пълномощията му така, че дейността му да обхване управлението на риска, финансовото отчитане и работата и резултатите на отделите за последваща проверка и на одитните дирекции.

Целева дата на изпълнение — април 2018 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав V с ръководител Lazaros S. LAZAROU — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 20 септември 2016 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

86Вж. точки 23 и 24.

87Вж. точки 27 и 29.

88COSO, вж. точки 32—34.

89МССПС, вж. точки 40 и 41.

90В т.ч. публикуването редом с отчетите на начислена основа на ЕС на документа за обсъждане и анализ на финансовите отчети, докладването относно резултатите от изпълнението (довело през 2015 г. до интегрирането с докладването относно управлението под формата на Годишен отчет за управление и изпълнение) и преходът към актуализираната интегрирана рамка за вътрешен контрол COSO.

91Вж. точка 17.

92[…] извършваните от генералните дирекции оценки на риска във връзка с борбата с измамите не са достатъчно координирани с годишната процедура за управление на риска или са на прекалено високо ниво, за да вземат под внимание структурата за вътрешен контрол. Те не са насочени към всички елементи, свързани с цикъла на извършване на измамите, и не обхващат всички принципи на управление. Освен това рисковете, установени в стратегията за борба с измамите, не са подредени по приоритет и не могат да бъдат поотделно съпоставени или идентифицирани с действия от плана за действия в стратегията (СВО, работен документ в подкрепа на общото становище за 2015 г., май 2016 г.).

Приложения

Приложениe I

Рамка за ДУПС и рамка на COSO 2013

Източник: ЕСП.

Приложение ІІ

Основни елементи на избрани рамки за корпоративна отчетност

Директива 2014/95/ЕС
Съвет по международно интегрирано отчитане
(IIRC)
Building Trust Award
(Обединеното кралство)
Насоки за препоръчана практика № 2 на СМССПС
Насоки на ОИСР за мултинационалните предприятия
(III. Оповестяване)

Управление
Корпоративно управление
Управление
Най-горе, ясно описание на структурата и духа на управление.
Прозрачна информация относно това как Съветът ефективно работи по управлението на организацията
Управление
Структури и политики на управление

Рискове
Основните рискове, свързани с въпросите, имащи отношение към дейностите на предприятието, включително, когато е приложимо и пропорционално, неговите стопански отношения, продукти или услуги, които има вероятност да предизвикат неблагоприятни въздействия в тези области, и начина, по който предприятието управлява тези рискове
Рискове и възможности
Връзка между рисковете, стратегическите перспективи и описанието в годишния доклад
Количествено определени рискове.
Обсъждане на начина, по който профилът на риска се променя с течение на времето
Рискове и несигурност — рискове и несигурност с финансово въздействие, мерки за смекчаване на рисковете, вътрешни и външни рискове
Информация относно системи за управление на рисковете и спазване на законите, както и относно отчети или кодекси за професионално поведение.
Предвидими рискови фактори

Финансови и нефинансови резултати
Изисква се подготвяне на информация в съответствие с призната рамка (национални, основани на Съюза или международни рамки).
Публикуване заедно със счетоводните отчети или отделно (в срок от шест месеца).
Нефинансовият отчет включва препратки и допълнителни пояснения относно сумите, посочени в годишните финансови отчети.
Нефинансови ключови показатели за изпълнението за конкретното предприятие
Представяне
Точно и разбираемо отразяване на финансовите резултати, което отговаря на съответните финансови отчети.
Обсъждане на действителните резултати спрямо очакваните/бюджетните резултати.
Количествено определени ключови показатели за изпълнение съобразно стратегическите цели. Балансирана оценка на постигнатите цели и изпълнението спрямо целта
Информация относно финансовите отчети, отклоненията и тенденциите.
Сравнение на бюджетните и реалните суми във финансовите декларации
Финансови и оперативни резултати на компанията

Социални въпроси и въпроси, свързани с персонала
Социални въпроси и въпроси, свързани с наетите лица.
Зачитане на правата на човека
Капиталът — финансов, производствен, интелектуален, човешки, социален и междуличностен, и природен
Разглеждане и количествен анализ на човешкия фактор в организацията.
Данни относно равните възможности и разнообразието
—
Въпроси относно наетите лица и заинтересованите страни

Цели и стратегии
—
Стратегия и разпределение на ресурсите. Вложени ресурси
Ясно заявяване на целта.
Балансиран поглед върху напредъка спрямо целите
Информация относно целите и стратегиите.
Мисия и визия
Цели на компанията

Бизнес модел
Кратко описание на бизнес модела.
Описание на политиките, следвани от предприятието, включително прилаганите процеси за надлежна проверка.
Резултати от тези политики
Бизнес модел (стопанските дейности, които създават стойност в краткосрочен, средносрочен и дългосрочен план).
Процес на създаване на стойност: групи от заинтересовани лица, основни материални въпроси, рискове, стратегически цели, двигатели на стойността, ключови показатели за изпълнение, цели, въздействие
Различни модели на реализиране на продуктите и услугите.
Описание на това как стопанските операции подкрепят по-широките парламентарни цели. Взeмане под внимание на капиталовите инвестиции и на начина, по който те постигат икономическа ефективност.
—
—

Елементи, които присъстват във всички рамки
Елементи, които присъстват в 4 от 5-те рамки
Елементи, които присъстват в 3 от 5-те рамки

Източник: ЕСП.

Приложение III

Преглед на годишните доклади и отчети на избрани органи от публичния сектор

Консолидирани отчети на ЕС за 2014 г.¹
Годишен доклад за 2015 г. на Европейския инвестиционен фонд
Финансов доклад за 2015 г. на Европейската инвестиционна банка
Финансов доклад за 2015 г. на САЩ
Comptes de l’État 2014
(Франция)

Счетоводна отчетност на базата на текущо начисляване
Да
Да
Да
Да
Да

Обобщение на основните цифри
Да
Да
Да
Да
Да

С придружаващ доклад на независимия одитор
Да
Да
Да
Да
Отделно публикуване

Сравнение между бюджетни и финансови резултати
Да
Отделно публикуване
Отделно публикуване
Да
Да

Анализ на структурите и въпроси, свързани с управлението
Обобщение²
Да
Да
Да
Да

Официално встъпление (или доклад) на предсеДателя/висшето длъжностно лице
Отделно публикуване
Да
Отделно публикуване
Да
Отделно публикуване

Разискване на риска от нередовни операции или дейности
Отделно публикуване
Не³
Не³
Да
Не

Изчисление на нивото нередности
Отделно публикуване
Не
Не
Да
Не

Информативен доклад относно дейностите през годината
Отделно публикуване
Да
Да
Да
Да

Дългосрочна прогноза/доклад относно устойчивостта
Не
Отделно публикуване
Отделно публикуване
Да
Да

Описание на функциите и заключенията на одитния комитет
Не
Да
Да
Не
Обобщение

Източник: ЕСП.

1Вж. точки 45 и 46.

2Вж. точка 45.

3Не е приложимо. Тези доклади не включват обсъждане на риска от нередовни операции или дейности. Въпреки това Сметната палата счита, че липсват съществени нива на нередности.

Отговори на Комисията

Кратко изложение

Общ отговор на Комисията по точки I—IV

Комисията споделя виждането, че е важно да разполага със съвременна рамка за управлението. Тя се стреми да осигури съответствие с релевантните най-добри практики, определени в стандарти или въведени от международни или държавни органи, които практики се развиват постоянно, и ще продължи да адаптира своята управленска структура.

Основните принципи на управленската рамка на Комисията (власт, отчетност, задължения и отговорности, назначаване и оставка на Комисията и на нейните членове, прозрачност) са залегнали в Договорите за ЕС.

Колегиумът на комисарите делегира оперативни задачи на службите си. За да се гарантира, че всяка служба на Комисията разполага с най-подходящите за постигането на целите ѝ организационна структура и системи за вътрешен контрол, Комисията определи минимални характеристики на институционално равнище, които се основават на международно признатата рамка на COSO. В своя годишен доклад за управлението и изпълнението за 2015 г. Комисията докладва относно ефективното прилагане на тези стандарти.

Уредбата на управлението в Комисията е съобразена с наднационалния характер на институцията и със специфичната ѝ структура с колегиум на комисарите, подпомаган от постоянен административен корпус. Решенията, взети през 2000 г. относно управленската структура на Комисията, се основаваха на тези характеристики. При тях също така бяха взети под внимание докладите на Комисията от независими експерти и становищата на Сметната палата № 4/97 и № 1/2000. Механизмите за одит и контрол, въведени в Комисията, са надеждни и всеобхватни и понастоящем се подобряват, така че напълно да съответстват на принципите за вътрешен контрол, определени в COSO 2013. Освен това СВО отговаря изцяло на стандартите за вътрешен одит, което е потвърдено от външен оценител на качеството. Тези механизми позволяват на Комисията да упражнява строг надзор върху функционирането на управленската структура.

Вж. също отговора на Комисията по точка VI.

V

Основните принципи на управленската рамка на Комисията (власт, отчетност, задължения и отговорности) са залегнали в Договорите за ЕС. Колегиумът приема годишния доклад за управлението и изпълнението на бюджета на ЕС и поема цялостна политическа отговорност за управлението на този бюджет. Комисията смята, че това включва отговорност за работата на нейните служби.

На оперативно равнище надзорът се осъществява най-напред чрез практическата уредба на работните отношения между членовете на Комисията, кабинетите и службите, на второ място — чрез ККО, който редовно разглежда всички препоръки на СВО, и на трето място — чрез ясно докладване от оправомощените разпоредители с бюджетни кредити (ОРБК) на Комисията посредством годишните отчети за дейността (ГОД) и декларациите за достоверност от ОРБК, както и чрез общото становище на вътрешния одитор. Вж. също отговорите по Комисията по точки 55 и 57.

Премахването на културата на изолация е приоритет за новата Комисия. За тази цел тя въведе нова структура, в която заместник-председатели извършват надзор върху по-широки области на политиката и в която Генералният секретариат и други централни служби имат по-голяма координационна роля. Комисията също така създаде различни ръководни групи на институционално равнище, сред които Ръководната група за управление по дейности (УД) и Групата на ресурсните директори.

VI

В съответствие с най-добрите практики, с Финансовия регламент и със своя устав СВО неизбежно се съсредоточава върху системите за управление и контрол на генералните дирекции, които отговарят за осигуряването на законосъобразността и редовността на операциите, включително върху одитирането на функцията по последващи проверки/одит към тези генерални дирекции. В допълнение към одита на управлението на информационната сигурност бяха обхванати и други области на управлението, като например:

οпроцесът на определяне на цели в контекста на плана за управление;

οпроцесът, свързан с годишните отчети за дейността;

οуправлението на стратегиите за борба с измамите.

ККО е само едно от многото съществуващи средства, които улесняват надзора от колегиума на комисарите върху извършваното от Комисията общо управление и управление на риска и върху практиките ѝ за вътрешен контрол. Основният канал е официалните механизми за комуникация, посочени в работните договорености между комисарите, техните кабинети и службите на Комисията (редовни срещи, обсъждане на стратегически планове, планове за управление, годишни отчети за дейността и др.), чрез които се информират първо съответният комисар, а след това и колегиумът.

За управлението на риска, финансовото отчитане и резултатите на функцията по последващи проверки/одит отговарят Ръководната група за УД, Генералният секретариат, ГД „Бюджет“ и съответните ОРБК.

VII

В съответствие с Концептуалната рамка на СМССПС за ФООП¹, в която е предвидено, че ФООП „може да се състои от множество отчети“, всеки от които да отговаря по-пряко на специфични потребности на различните заинтересовани страни, Комисията предоставя пакет за интегрирано финансово отчитане. Той се състои от годишния доклад за управлението и изпълнението (ГДУИ), финансовия доклад, съобщението относно защитата на бюджета на ЕС и годишните отчети на ЕС. В този пакет се представя информация на равнището на информацията, предоставена от избраните от Палатата референтни субекти. Освен това допълнителна информация се съдържа в документи като речта на председателя Юнкер за състоянието на Съюза, годишния общ доклад за дейността на Европейския съюз, доклада за последващите действия по препоръките във връзка с освобождаването от отговорност и др.).

VIII Първо тире

Комисията приема тази препоръка. Тя се стреми да осигури съответствие с релевантните най-добри практики, определени в стандарти или въведени от международни или държавни органи, които практики се развиват постоянно (вж. отговорите по точки I—IV, VIII, 24—26, 44—49), и ще продължи да адаптира своята управленска структура.

VIII Второ тире

Комисията приема тази препоръка в съответствие с член 116, параграф 2 от Правилата за прилагане на Финансовия регламент (вж. също отговора на Комисията относно препоръка 2, буква з).

VIII Трето тире

Комисията приема тази препоръка. Механизмите за контрол, въведени в Комисията (включително СВО), са надеждни и всеобхватни и понастоящем се подобряват, така че напълно да съответстват на принципите за вътрешен контрол, определени в COSO 2013. Тези механизми позволяват на Комисията да упражнява адекватен надзор върху функционирането на управленската структура.

VIII Четвърто тире

Комисията приема тази препоръка.

Вж. отговора по точка 62.

VIII Пето тире

Комисията приема препоръката да публикува пакет от доклади по такъв начин, че да се намалят допълнителните рискове по отношение на наличието и качеството на информацията. Вж. също отговора относно препоръка 2, буква д).

Комисията вече предприе мерки в тази посока, като на 19 юли 2016 г. публикува пакет за интегрирано финансово отчитане.

Предоставянето на единен доклад за отчетност не би било подходящо и не съответства на Концептуалната рамка на СМССПС за ФООП, в която ясно се посочва, че това отчитане, имащо за цел да предоставя полезна за целите на отчетността и вземането на решение информация, „може да се състои от множество отчети, всеки от които да отговаря по-пряко на определени аспекти на целите на финансовото отчитане“. В съответствие с Концептуалната рамка Комисията предоставя или ще предоставя следните документи, обхващащи посочените от Палатата елементи:

VIII Пето тире — Първо подтире

Понастоящем Комисията актуализира декларацията за управлението.

VIII Пето тире — Второ подтире

В рамките на Комисията речта за състоянието на Съюза, представяна през септември, съответства на доклада на председателя.

VIII Пето тире — Трето подтире

В допълнение към информацията, съдържаща се в ГДУИ, Комисията докладва и представя подробна информация за оперативните и стратегическите рискове в речта за състоянието на Съюза и в стратегическите планове и плановете за управление на всяка генерална дирекция.

VIII Пето тире — Четвърто подтире

Информация за нефинансовите резултати е налична в ГОД и в ГДУИ.

VIII Пето тире — Пето подтире

Общият доклад за дейността на Съюза и ГДУИ съдържат информация за дейностите, извършени през годината, и за постигането на целите на политиката.

VIII Пето тире — Шесто подтире

В годишния доклад на ККО се обобщават заключенията на този комитет във връзка с изпълнението на задачите му и се подчертават въпросите, които той е представил на вниманието на колегиума. Работата на ККО бе посочена през 2015 г. в обобщаващите доклади и в ГДУИ. В бъдещите ГДУИ ще има специален раздел, посветен на ролята и заключенията на ККО.

VIII Пето тире — Седмо подтире

По-специално поради различия в измерението, свързано с дълга (т.е. капацитета за изпълнение на финансови задължения или за рефинансиране или увеличаване на дълга), и измерението, свързано с приходите (т.е. капацитета за променяне на съществуващите нива на данъчното облагане или за въвеждане на нови източници на приходи), бюджетът на ЕС не може да се сравнява с бюджетите на държавите.

В контекста на ЕС МФР е инструментът, с който се осигуряват средносрочна и дългосрочна стабилност и предвидимост на бъдещите нужди от плащания и на бюджетните приоритети. Комисията предоставя информация за тези аспекти в ГДУИ, финансовия доклад, отчетите и когато е необходимо — в други доклади.

VIII Шесто тире

Комисията приема частично тази препоръка.

Доколкото е възможно (т.е. в зависимост, по-специално, от съответните срокове, в които държавите членки трябва да предоставят необходимите данни), информацията, на която се основават новият пакет за интегрирано финансово отчитане и допълнителните доклади, ще бъде предоставяна на Палатата, за да може да се проверява нейното съответствие.

VIII Седмо тире

Комисията приема тази препоръка. Тя ще продължи да докладва за общата сума, изложена на риск, в ГДУИ.

VIII Осмо тире

Комисията приема тази препоръка. Тя редовно ще актуализира и ще публикува своята управленска уредба, като също така ще обяснява как спазва международните стандарти и добри практики.

VIII Девето тире

Комисията приема частично тази препоръка. В контекста на подновяването на състава на ККО в средата на мандата Комисията ще разгледа въпроса за евентуалното увеличаване на броя на назначаваните от нея след открита и прозрачна процедура външни членове с доказана професионална компетентност в областта на одита и свързаните с него области. За управлението на риска, финансовото отчитане и резултатите на функцията по последващи проверки/одит отговарят Ръководната група за УД, Генералният секретариат, ГД „Бюджет“ и съответните ОРБК. Комуникационните канали, включително ГОД, плановете за управление, стратегическите планове и т.н., гарантират, че ОРБК информират съответните комисари и колегиума, което позволява на колегиума да упражнява подходящ надзор. Освен това СВО редовно одитира функцията по последващи проверки/одит в съответните генерални дирекции, особено в ключови области, като споделеното управление, и нейните констатации се разглеждат от ККО. Комисията ще обмисли възможността да прикани СВО да извърши одит на управленската/надзорната уредба по отношение на управлението на риска, финансовото отчитане и функцията по последващи проверки/одит, и по-специално второто ниво на контрол, с цел да се установи какви подобрения могат да бъдат направени, за да се увеличи ефикасността на тези механизми.

Констатации и оценки

15

Една от уникалните характеристики на управлението в Комисията е, че разделението на отговорностите и рамките на отчетността са определени в Договора (член 317) и във Финансовия регламент (член 66) и са описани в Бялата книга от 2000 г., в която са взети предвид препоръките на Комисията от независими експерти.

Друга такава характеристика е, че когато встъпва в длъжност нов колегиум, може да бъдат преразгледани аспекти на вътрешната организационна, управленска и отчетна уредба. Това става чрез писма относно мандата на комисарите, чрез работните методи на Европейската комисия (вж. документ C(2014) 9004) и чрез писмените работни споразумения между комисарите и службите.

21

Основните принципи на управленската рамка на Комисията (власт, отчетност, задължения и отговорности) са залегнали в Договорите за ЕС. Колегиумът приема годишния доклад за управлението и изпълнението на бюджета на ЕС и поема цялостна политическа отговорност за управлението на този бюджет. Комисията смята, че това включва отговорност за работата на нейните служби.

На оперативно равнище надзорът се осъществява най-напред чрез практическата уредба на работните отношения между членовете на Комисията, кабинетите и службите, на второ място — чрез ККО, който редовно разглежда всички препоръки на СВО, и на трето място — чрез ясно докладване от ОРБК на Комисията посредством ГОД и декларациите за достоверност от ОРБК, както и чрез общото становище на вътрешния одитор.

Каре 5 — Отговорност на Комисията

Между 2007 и 2016 г. Комисията направи допълнителни промени в своята управленска и отчетна уредба.

23

Комисията премахна структурите за вътрешен одит, тъй като с течение на времето стана все по-важно функцията по вътрешен одит да не се ограничава до една генерална дирекция. Това се постига много по-ефективно с изцяло централизирана функция по вътрешен одит. Освен това централизираната СВО е напълно независима, което спомага за доброто качество на одитите. Въпреки че даде положително становище за СВО, външен оценител на качеството посочи, че липсва достатъчно независим надзор върху структурите за вътрешен одит и че съществува риск за тяхната независимост.

Както в миналото правеха структурите за вътрешен одит, СВО вече предоставя на генералните директори и доклад за изразяване на ограничена увереност (за първи път през февруари 2016 г. за 2015 г.), който да бъде използван за изготвянето на ГОД.

24

Служителите на структурите, посочени от Палатата, не се занимават само с одитни или контролни дейности.

В много генерални дирекции, разходващи значителни средства, функцията по последващи проверки/одит (често наричана „одитна функция“) е част от системата за вътрешен контрол на оправомощения разпоредител с бюджетни кредити. Тя трябва ясно да се разграничава от функцията по вътрешен одит.

25

В допълнение към одита на управлението на информационната сигурност бяха обхванати и други области на управлението, по-специално, но не само, чрез одити, обхващащи няколко генерални дирекции, например по отношение на:

οпроцеса на определяне на цели в контекста на плана за управление;

οпроцеса, свързан с годишните отчети за дейността;

οуправлението на стратегиите за борба с измамите;

οуправлението на дейностите в рамките на европейския семестър;

οуправлението на Общия център за подкрепа към ГД „Научни изследвания и иновации“;

οуправлението на доверителните фондове на ЕС;

οнадзора върху децентрализираните агенции;

οуправлението в областта на ИТ.

Каре 7 — Някои съществени препоръки на СВО относно управлението не са спазени

Комисията работи по преразглеждането на декларацията за управлението.

26

СВО е съгласна с мнението на Палатата, че рискът от нередовни и незаконни разходи е значителен. Именно поради това приблизително 40—50 % от наличното време за одити се използва за ангажименти за оценка на системите за управление и контрол, имащи за цел предотвратяването, откриването и коригирането на нередности.

Това включва важни одити на стратегиите за контрол на генералните дирекции (включително функцията по последващи проверки/одит), които обхващат основните области, в които се извършват разходи по политиките. Всички тези одитни доклади се изпращат на ККО и той предприема действия във връзка с тях.

В съответствие с най-добрите практики, с Финансовия регламент и със своя устав СВО по необходимост се съсредоточава върху системите за управление и контрол на генералните дирекции, които отговарят за гарантирането на законосъобразността и редовността на операциите.

ККО е само едно от многото съществуващи средства, които улесняват надзора от колегиума на комисарите върху извършваното от Комисията общо управление и управление на риска и върху практиките ѝ за вътрешен контрол. Основният канал е официалните механизми за комуникация, посочени в работните договорености между комисарите, техните кабинети и службите на Комисията (редовни срещи, обсъждане на стратегически планове, планове за управление, годишни отчети за дейността и др.), чрез които се информират първо съответният комисар, а след това и колегиумът.

30

Комисията потвърждава, че мандатът на ККО за 2015 г. включва засилване на действията във връзка с препоръките на ЕСП. ККО анализира докладите на ЕСП и съответните констатации, когато е целесъобразно в контекста на тематичните му дискусии, основани на групи от одитни доклади на СВО.

СВО прави одити на ефективността на функцията по последващи проверки/одит в много на брой големи генерални дирекции, които разходват средства. По този начин тя обхваща този важен елемент на системата за вътрешен контрол на ОРБК, насочена към предотвратяването, откриването и коригирането на нередности (вж. отговора по точка 26). ККО предприема действия по тези въпроси в степента, в която те са обхванати от одитите на СВО.

Отговор по таблица 2

ККО получава всички одитни доклади на СВО, които обхващат областите управление на риска, вътрешен контрол и докладване на финансовите и нефинансовите резултати, и предприема действия по тези доклади. По този начин той улеснява надзора, който упражнява Комисията, като осигурява независимостта на СВО, наблюдава качеството на нейната работа и предприема действия по препоръките. ККО разглежда основни документи, свързани с рамката за вътрешен контрол.

31

За управлението на риска, финансовото отчитане и резултатите на функцията по последващи проверки/одит отговарят Ръководната група за УД, Генералният секретариат, ГД „Бюджет“ и съответните ОРБК. Комуникационните канали, включително по-специално ГОД, плановете за управление, стратегическите планове и т.н., гарантират, че ОРБК информират съответните членове на Комисията и колегиума, което позволява на колегиума да упражнява подходящ надзор. Освен това СВО редовно одитира функцията по последващи проверки/одит в съответните генерални дирекции, и по-специално в ключови области, като споделеното управление, и нейните констатации се разглеждат от ККО.

Други международни организации (Световната продоволствена програма, Европейската инвестиционна банка, Световната банка и ООН) имат различни структури на управление.

35

При новото преразглеждане на рамката за вътрешен контрол, което Комисията прави понастоящем, ще бъдат разгледани всички констатации и оценки на Палатата.

36

Като се вземат предвид специфичните особености на Комисията, принцип 2 на COSO трябва да се разглежда в два аспекта. На равнище генерална дирекция всеки генерален директор упражнява независим контрол върху развитието и упражняването на вътрешния контрол с помощта на координатора на вътрешния контрол. На равнище Комисия колегиумът — който е еквивалентен на съвета на директорите, посочен в принцип 2 на COSO — упражнява независим контрол върху развитието и упражняването на вътрешния контрол (вж. отговора по точка 21).

Централната финансова служба беше създадена с цел предоставяне на подкрепа и съвети по отношение на финансовото управление, тълкуването на законодателството, вътрешния контрол и управлението на риска, а не с цел упражняване на надзор върху реалното прилагане на системата за вътрешен контрол.

37

Настоящата рамка, предвидена в извършената от Комисията реформа и във Финансовия регламент, определя ясно отговорностите и отчетността. Генералните дирекции имат задължението да създадат организационната структура и системите за вътрешен контрол, включително актове за вторично делегиране и свързаната с тях каскадна система за отчитане, които служат за повишаване на гаранциите в рамките на всяка генерална дирекция.

Във връзка с базата за определяне на това дали декларациите, направени в рамките на ГОД, са основателни инструкциите (и насоките) за изготвянето на ГОД предоставят солидна база за изготвяне на декларацията за достоверност и представляват ясен критерий, по който да се отчитат генералните дирекции. Освен това ГОД съдържат раздел за докладите и за заключението на вътрешния одитор относно състоянието на контрола, упражняван от генералната дирекция. На последно място, процесът на преглед на ГОД гарантира качеството на ГОД, за да може на политическо равнище да се разчита на представителите на ръководството и на предоставяните от него гаранции.

Комисията обаче ще провери дали някои аспекти могат да бъдат допълнително разяснени.

38

Комисията докладва за изпълнението на стратегията на Комисията за борба с измамите (СКБИ) всяка година, считано от 2013 г., в годишния доклад относно защитата на финансовите интереси на ЕС (наричан „докладът по член 325“).

39

Въпреки че според Комисията рискът от измами е засегнат в достатъчна степен в методиката и насоките, предназначени за генералните дирекции във връзка със стратегиите за борба с измамите, понастоящем Комисията подготвя предложение за специално включване на риска от измами в новата рамка за вътрешен контрол.

42

Според насока за препоръчителна практика № 2 (НПП 2) на СМССПС целта на документа „Обсъждане и анализ на финансов отчет“ (ОАФО) е да се предоставя „обяснение на значителните позиции, операции и събития, представени във финансовите отчети на даден субект, и факторите, които им влияят“.

Следователно е логично ОАФО да се съсредоточава върху 10-те приоритета на председателя, тъй като те „представляват продължение на стратегията „Европа 2020“ и понастоящем са основните двигатели на политиката на Комисията и на начина, по който се разходват средствата на ЕС. Освен това ОАФО съдържа и информация за стратегията „Европа 2020“. ОАФО обаче е един постоянно променящ се документ. По тази причина Комисията остава готова да обсъжда подобрения на съдържанието и на насочеността на документа.

44 Трето тире

Отчетите на ЕС се приемат от Комисията.

44 Четвърто тире

Комисията отбелязва, че нейната счетоводна система и отчетност на базата на текущо начисляване са доста напреднали в сравнение с тези в много държави членки.

45 Второ тире

Изготвяният от Комисията ОАФО е съобразен със структурата и съдържанието, предложени от насока за препоръчителна практика № 2 (НПП 2) на СМССПС.

45 Трето тире

Както Палатата посочва, в Официален вестник отчетите се придружават от декларацията за достоверност. Комисията би приветствала възможността да включва становището на Палатата относно отчетите в документа, който ги съдържа, веднага след неговото приемане, както се прави в частния сектор.

45 Пето тире

В ОАФО Комисията включва също информация за различните режими на управление, за финансовото отчитане и за отчетността.

Комисията работи по преразглеждането на декларацията за управлението.

45 Шесто тире

Годишните отчети на ЕС се приемат от Комисията. Тъй като предговор може да бъде намерен във финансовия доклад, този предговор не беше използван и в отчетите. Комисията ще обмисли възможността за включване на предговор в бъдеще.

45 Седмо тире

В допълнение към годишните отчети и съпътстващата ги информация Комисията изготвя също по-конкретно годишния доклад за управлението и изпълнението (ГДУИ), съобщението относно защитата на бюджета на ЕС, финансовия доклад, общия доклад за дейността на ЕС и речта за състоянието на Съюза на председателя на Европейската комисия. Тези документи съдържат обширна нефинансова информация и мерки във връзка с оперативните и стратегическите рискове.

Годишните отчети на ЕС са съобразени с информационните изисквания на приложимите международни счетоводни стандарти (МССПС) и счетоводните правила на ЕС.

Комисията докладва за общите суми, изложени на риск по отношение на законосъобразността и редовността на операциите (сумите, изложени на риск при плащането, и сумите, изложени на риск при приключването) в ГДУИ. В доклада се разглеждат също разходните области, в които най-често могат да бъдат допуснати грешки.

45 Осмо тире

Тъй като ГДУИ съдържа количествена оценка на риска от нередовни операции (суми, изложени на риск при плащането, и суми, изложени на риск при приключването), според Комисията не е необходимо информацията да се дублира. Вж. отговора по-горе.

45 Девето тире — Първо подтире

В допълнение към годишните отчети и съпътстващата ги информация Комисията изготвя също по-конкретно годишния доклад за управлението и изпълнението (ГДУИ), съобщението относно защитата на бюджета на ЕС, финансовия доклад, общия доклад за дейността на ЕС и речта за състоянието на Съюза на председателя на Европейската комисия, в която се предоставя нефинансова информация.

45 Девето тире — Второ подтире

В допълнение към годишните отчети и съпътстващата ги информация Комисията изготвя също по-конкретно годишния доклад за управлението и изпълнението (ГДУИ), съобщението относно защитата на бюджета на ЕС, финансовия доклад, общия доклад за дейността на ЕС и речта за състоянието на Съюза на председателя на Европейската комисия.

45 Девето тире — Трето подтире

Информацията за напредъка по изпълнението на водещите цели на стратегията „Европа 2020“ се актуализира редовно, публикува се на уебсайта на Евростат и се докладва в контекста на европейския семестър. Вж. също отговора по точка 42.

45 Девето тире — Десето тире

По-специално поради различия в измерението, свързано с дълга (т.е. капацитета за изпълнение на финансови задължения или за рефинансиране или увеличаване на дълга), и измерението, свързано с приходите (т.е. капацитета за променяне на съществуващите нива на данъчното облагане или за въвеждане на нови източници на приходи), бюджетът на ЕС не може да се сравнява с бюджетите на държавите.

В контекста на ЕС МФР е инструментът, с който се осигуряват средносрочна и дългосрочна стабилност и предвидимост на бъдещите нужди от плащания и на бюджетните приоритети. Комисията предоставя информация за тези аспекти в различни доклади.

45 Девето тире — Единадесето тире

Ролята на ККО бе упомената през 2015 г. в обобщаващите доклади и в ГДУИ. В бъдещите ГДУИ ще има специален раздел, посветен на ролята и заключенията на ККО.

Общ отговор по точки 46 и 47

За първи път тази година Комисията представи цялостен пакет за интегрирано финансово отчитане. По този начин Комисията предоставя едновременно цялата основна финансова информация за 2015 г. Пакетът включва:

а)ГДУИ, който съдържа информация за изпълнението на бюджета на ЕС, основана на резултатите, постигнати с бюджета на ЕС до края на 2015 г. Включени са също управлението от Комисията на бюджета на ЕС през 2015 г. и преглед на функционирането на системите за вътрешен контрол, които службите на Комисията са създали, за да се гарантират постигането на свързаните с политиката цели и на оперативните цели и управлението на съответните основни рискове, ако има такива. Това включва оценката на рисковете по отношение на законосъобразността и редовността, разходната ефективност на контрола и стратегиите за борба с измамите;

б)финансовия доклад, съдържащ по-специално подробен преглед на приходите и разпределението на средствата по държави членки и по функции на МФР;

в)съобщението относно защитата на бюджета на ЕС за действията, предприети с цел изключване на незаконните и нередовните разходи от финансирането от бюджета на ЕС, в което се посочва също по какъв начин участват и са засегнати държавите членки;

г)годишните отчети на ЕС (т.е. активите и пасивите, приходите и разходите) към края на 2015 г.

Интегрираният набор от документи за финансово отчитане се предхожда от предговор от комисаря, отговарящ за бюджета.

Колегиумът на комисарите поема цялата отговорност за системите за вътрешен контрол на Комисията и за управлението на риска от Комисията, като приема годишния доклад за управлението и изпълнението.

48

Комисията съобщава оценката на сумите, изложени на риск, в ГДУИ и представя превантивните действия в съобщението относно защитата на бюджета на ЕС. В ГОД ОРБК съобщава резултатите от извършените проверки и посочва оценка на сумата, изложена на риск от нередовни плащания. Освен това в ГОД се разглежда и естеството на откритите грешки. В контекста на процедурата по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета Комисията също така докладва, по искане на Европейския парламент, за действията, предприети за премахване на някои от най-често срещаните видове грешки в определени области на политиката.

49

След 2013 г. Комисията подобри информацията за сумите, изложени на риск, в сравнение с това, което се правеше през предходните години. По-специално тя добави общия размер на средствата, изложени на риск при плащането и при приключването. Във втората сума са взети предвид финансовите корекции и събиранията, които са описани подробно в съобщението относно защитата на бюджета на ЕС.

Преди 2013 г. Комисията докладваше по прозрачен начин за очаквания размер на изложените на риск средства, за които е изразена резерва, в обобщаващия доклад относно изразените и предвидените резерви за разходните области. Повече информация се предоставяше в съответните ГОД.

50

СВО използва значителна част от ресурсите си (приблизително 40—50 %) за ангажименти, свързани с оценката на системите за управление и контрол, насочени към предотвратяването, откриването и коригирането на нередности, в допълнение към ограничените проверки на изчисляването на процента остатъчни грешки.

Тази дейност на СВО доведе до реални подобрения, по-специално в ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, което бе приветствано както от Сметната палата, така и от органа за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета.

51

ГД „Международно сътрудничество и развитие“ изпълнява бюджета си предимно при режим пряко управление, който има различен модел за гаранции в сравнение с модела на споделеното управление, което представлява 80 % от бюджета на ЕС.

Вж. също отговора на Комисията по точка 1.35 от годишния доклад на Сметната палата за 2015 г.:

Комисията счита, че позоваването на статистическата методика, използвана от органите на САЩ, управляващи федералните фондове, не е подходяща за фондовете под споделено управление. При споделеното управление Комисията се основава не на одити на разходите, направени от собствените ѝ агенции на ниво ЕС, а на одитните органи в суверенни държави членки, които проверяват разходите, направени от тези държави членки, често с национално съфинансиране. По тази причина Комисията счита, че няма да има добавена стойност за разходите под споделено управление, ако самата тя одитира бенефициерите и изготвя статистически валидна за целия ЕС оценка на нивото на грешките.

В съответствие с изискванията на правната рамка Комисията ще продължи да си сътрудничи с одитните органи на държавите членки и да определя заедно с тях статистически валиден подход за оценка на нивото на грешките, както и да използва тези проценти на грешките след валидирането. По този начин Комисията прилага принципа за „единен одит“, като съсредоточава усилията си върху проверката на одиторите на държавите членки и валидира тяхната одитна дейност. Това се основава на становище № 2/2004 на Палатата относно модела за единен одит, както и на предложение за рамка за вътрешен контрол на Общността. Този подход е в пълно съответствие с целта да бъде намалена административната тежест за бенефициерите и намалява също необходимостта от одиторски длъжности в ЕК.

53

Комисията отбелязва, че Службата за цялостна отчетност на САЩ, т.е. външният одитор, е установила съществени слабости и е заключила следното: „Преди федералното правителство да въведе ефективни процеси за определяне на пълния мащаб, в който възникват неправомерните плащания, и да предприеме подходящи действия за ефективното намаляване на неправомерните плащания в рамките на субектите и програмите, то няма да разполага с разумна увереност, че е осигурена адекватна защита на използването на федерални средства“.

Комисията отбелязва също така, че Изпълнителната служба на президента на САЩ е включила в указанието от 20 октомври 2014 г. следния текст: „Работа с други субекти. Агенциите следва да помислят за съвместна работа със субекти, като например получателите на безвъзмездни средства, които подлежат на единен одит за ливъридж на текущи одити, за да се подпомогне процесът по установяване на процента и размера на неправомерните плащания“.

Комисията подчертава, че в ГДУИ се представя оценка на изложената на риск сума при плащане (в която не се вземат предвид действията по възстановяване във връзка с неправомерни плащания). Тя допълва тази информация с оценка на изложената на риск сума при приключване (в която е взето предвид отражението на многогодишните системи за корекция).

57

Комисията се позовава на отговорите си на предходни искания от Парламента и отново потвърждава своята позиция по въпроса за предоставянето на увереност, посочен от Палатата (вж. отговора на Комисията по точка 1.40 от годишния доклад на Палатата за 2012 г.).

Вж. също отговора по точка V от краткото изложение.

Заключения и препоръки

58

Комисията ще продължи действията си за гарантиране, че нейната уредба на управлението с акцент върху одита, финансовото управление и контрола отговаря на релевантните най-добри практики, определени в стандарти или въведени от международни или държавни органи (вж. подробните отговори на Комисията по точки I—IV, IX, 24—26, 44—46).

59

Основните принципи на рамката за управлението на Комисията (власт, отчетност, задължения и отговорности, назначаване и оставка на Комисията и на нейните членове, прозрачност) са залегнали в Договорите за ЕС. Вж. също отговорите на Комисията по точки 21, 55 и 57.

60

ККО е само едно от многото съществуващи средства, които улесняват надзора от колегиума на комисарите върху извършваното от Комисията общо управление и управление на риска и върху практиките ѝ за вътрешен контрол. Основният канал е официалните механизми за комуникация, посочени в работните договорености между комисарите, техните кабинети и службите на Комисията (редовни срещи, обсъждане на стратегически планове, планове за управление, годишни отчети за дейността и др.), чрез които се информират първо съответният комисар, а след това и колегиумът.

61

Вж. отговорите на Комисията по точка 39.

62

Крайният срок за приемането на годишните отчети се определя от Финансовия регламент и той е 31 юли. Тази година обаче, при съвместна работа с Палатата, Комисията ускори приемането на годишните отчети за 2015 г. с над две седмици. Комисията ще проучи дали е възможно приемането да се ускори допълнително, като това зависи в голяма степен от крайните срокове за предаване на данните от държавите членки.

63

Комисията не предоставя по-малко нефинансова информация в сравнение с други органи — информацията е предоставена в доклади за ФООП, различни от годишните отчети. Освен това от 2016 г. нататък Комисията ще публикува интегриран пакет от тези доклади, съдържащ едновременно финансова и нефинансова информация — вж. отговорите по-горе.

Както вече беше посочено, в Концептуалната рамка на СМССПС (точка 8.6) изрично е предвидено използването на множество документи за ФООП, състоящи се от отчети или финансови отчети, ОАФО и други отчети, които отговарят на нуждите от допълнителна информация на ползвателите.

64

Комисията не споделя мнението на Палатата, че оценките на нивото на грешки не са въз основа на последователна методология. Генералните дирекции имат задължението да докладват в съответствие с насоките за ГОД, дадени от централните служби. Различните понятия и показатели са определени по достатъчно гъвкав начин, за да може да се отчетат специфичните особености на различните генерални дирекции и все пак да се гарантира достатъчна степен на съгласуваност с цел консолидиране на данните².

65

Вж. позоваванията на отговорите по специфичните заключения.

65 Първо тире

Вж. отговорите по точки 24—26.

65 Девето тире — Първо подтире

Вж. отговора по точка 30.

Комисията потвърждава, че мандатът на ККО за 2015 г. включва засилване на действията във връзка с препоръките на ЕСП.

65 Девето тире — Второ подтире

Вж. отговорите по точки 30 и 31.

65 Девето тире — Трето подтире

Вж. отговорите по точки VIII, 30, 31 и 45. За отчитането на изпълнението отговарят Ръководната група за УД, Генералният секретариат, ГД „Бюджет“ и съответните ОРБК.

65 Девето тире — Четвърто подтире

Вж. отговорите на Комисията по точки 26, 30 и 31.

65 Четвърто тире

Вж. отговора по точка 39.

65 Пето тире

Вж. отговора по точка 62.

65 Шесто тире — Първо подтире

Понастоящем Комисията работи по актуализиране на декларацията за управлението.

65 Шесто тире — Второ подтире

В контекста на Комисията речта на председателя за състоянието на Съюза е начинът, по който председателят докладва относно постиженията и предизвикателствата.

Освен това общият доклад за дейността на Европейския съюз, публикуван ежегодно, прави преглед на основните инициативи и постижения на ЕС от изминалата годината. В него се представя постигнатият от Комисията напредък в изпълнението на нейните приоритети (и се обхващат аспекти, които са много по-широки от финансовата информация). Той съдържа и предговор от председателя.

65 Шесто тире — Трето подтире

Управлението на риска в Комисията е главно част от фазата на планиране на цикъла на стратегическо планиране и програмиране (СПП), и по-специално от изготвянето на стратегическите планове (СП) и на плановете за управ ление (ПУ) във всички служби на Комисията. Критичните рискове са отчетени в приложение 4 към ПУ, а потенциалните междусекторни критични рискове се оценяват от централните служби. Значителните рискове, които са възникнали, са обхванати в годишните отчети за дейността (ГОД) и в годишния доклад за управлението и изпълнението (ГДУИ).

В допълнение към информацията, съдържаща се в ГДУИ, Комисията докладва и представя обширна информация под различни форми във връзка с политическите цели, предизвикателствата и рисковете. Речта на председателя за състоянието на Съюза е ключово средство за предоставяне на информация за предизвикателствата и възможностите на политическо равнище. Също така по-подробни данни по въпроси, специфични за всяка област на политиката, се съдържат и в стратегическите планове и плановете за управление, изготвяни от всяка генерална дирекция.

65 Шесто тире — Четвърто подтире

Информация за нефинансовите резултати е налична в ГОД и ГДУИ.

65 Шесто тире — Пето подтире

ГДУИ, финансовият доклад и годишният общ доклад за дейността на Европейския съюз съдържат такава информация.

65 Шесто тире — Шесто подтире

Хартата на ККО задължава ККО да представя годишен доклад на колегиума за своите дейности. Годишният доклад на ККО обобщава заключенията на този комитет относно изпълнението на неговата мисия и набляга на въпросите, сведени от него до вниманието на колегиума. Докладът представлява част от доказателствата, въз основа на които Комисията приема ГДУИ на бюджета на ЕС. Работата на ККО е посочена в обобщаващите доклади и в ГДУИ през 2015 г. В бъдещите ГДУИ ще има специален раздел относно ролята и заключенията на ККО.

65 Шесто тире — Седмо подтире

По-специално поради различия в измерението, свързано с дълга (т.е. капацитета за изпълнение на финансови задължения или за рефинансиране или увеличаване на дълга), и измерението, свързано с приходите (т.е. капацитета за променяне на съществуващите нива на данъчното облагане или за въвеждане на нови източници на приходи), бюджетът на ЕС не може да се сравнява с бюджетите на държавите.

В контекста на ЕС МФР е инструментът за осигуряване на средносрочна и дългосрочна стабилност и предвидимост на бъдещите нужди от плащания и бюджетните приоритети. Комисията предоставя информация относно тези аспекти в различните доклади.

В насоката за препоръчителна практика на СМССПС не се предвижда докладите относно фискалната устойчивост да бъдат включени или публикувани заедно с годишните отчети.

65 Седмо тире

Комисията не споделя мнението на Палатата, че оценките на нивото на грешки не са въз основа на последователна методология. Генералните дирекции имат задължението да докладват в съответствие с насоките за ГОД, дадени от централните служби. Различните понятия и показатели са определени по достатъчно гъвкав начин, за да може да се отчетат специфичните особености на различните генерални дирекции и все пак да се гарантира достатъчна степен на съгласуваност с цел консолидиране на данните.

Комисията счита, че позоваването на даден референтен показател за „агенциите на САЩ“ е неуместно по отношение на бюджета на ЕС (вж. отговора по точка 53).

Препоръка 1 — Да се обясни, когато това не е в съответствие с най-добрите практики

Комисията приема тази препоръка. Тя се стреми да осигури съответствие с релевантните най-добри практики, определени в стандарти или въведени от международни или държавни органи (вж. отговорите по точки I—IV, VIII, 24—26, 44—49), които практики се развиват постоянно, и ще продължи да адаптира своята управленска структура.

Препоръка 2 — Съответствие с най-добрите практики

Комисията приема отчасти тази препоръка (вж. по-долу подробните отговори по различните действия, които се изискват).

Препоръка 2 а)

Комисията приема тази препоръка в съответствие с член 116, параграф 2 от Правилата за прилагане на Финансовия регламент. Вж. също отговора на Комисията по препоръка 2, буква з).

Препоръка 2 б)

Комисията приема тази препоръка. Механизмите за контрол (включително СВО), въведени в Комисията, са надеждни и всеобхватни и се подобряват, така че напълно да съответстват на принципите за вътрешен контрол, определени в COSO 2013. Тези механизми позволяват на Комисията да упражнява строг надзор върху функционирането на управленската структура.

Препоръка 2 в)

Комисията приема тази препоръка. Вж. отговора по точка 62.

Препоръка 2 г)

Комисията приема препоръката да публикува поредица от доклади по начин, който ограничава допълнителните рискове по отношение на наличието и качеството на информацията. Вж. също отговора по препоръка 2, буква д).

Комисията вече предприе стъпки в това отношение чрез публикуването на 19 юли 2016 г. на пакета за интегрирано финансово отчитане.

Предоставянето на единен доклад за отчетност не би било подходящо и не съответства на Концептуалната рамка на СМССПС за ФООП, в която ясно се посочва, че това отчитане, имащо за цел да предоставя полезна за целите на отчетността и вземането на решение информация, „може да се състои от множество отчети, всеки от които да отговаря по-пряко на определени аспекти на целите на финансовото отчитане“. В съответствие с Концептуалната рамка Комисията предоставя или ще предоставя следните документи, обхващащи посочените от Палатата елементи:

οПонастоящем Комисията работи по актуализиране на декларацията за управлението.

οВ контекста на Комисията речта за състоянието на Съюза, която се представя през септември, съответства на доклада на председателя.

οВ допълнение към информацията, съдържаща се в ГДУИ, Комисията докладва и представя подробна информация за оперативните и стратегическите рискове в речта за състоянието на Съюза и в стратегическите планове и плановете за управление на всяка генерална дирекция.

οИнформация за нефинансовите резултати е налична в ГОД и ГДУИ.

οОбщият доклад за дейността на Съюза и ГДУИ съдържат информация за дейностите през годината и за напредъка по постигането на целите на политиката.

οГодишният доклад на ККО обобщава заключенията на този комитет относно изпълнението на неговата мисия и набляга на въпросите, сведени от него до вниманието на колегиума. Работата на ККО бе посочена в обобщаващите доклади и в ГДУИ през 2015 г. В бъдещите ГДУИ ще има специален раздел относно ролята и заключенията на ККО.

οПо-специално поради различия в измерението, свързано с дълга (т.е. капацитета за изпълнение на финансови задължения или за рефинансиране или увеличаване на дълга), и измерението, свързано с приходите (т.е. капацитета за променяне на съществуващите нива на данъчното облагане или за въвеждане на нови източници на приходи), бюджетът на ЕС не може да се сравнява с бюджетите на държавите.

οВ контекста на ЕС МФР е инструментът за осигуряване на средносрочна и дългосрочна стабилност и предвидимост на бъдещите нужди от плащания и бюджетните приоритети. Комисията предоставя информация относно тези аспекти в ГДУИ, финансовия доклад, годишните отчети на ЕС и когато е необходимо — в други доклади.

Препоръка 2 д)

Комисията приема частично тази препоръка.

Доколкото е възможно (т.е. в зависимост, по-специално, от съответните срокове, в които държавите членки трябва да предоставят необходимите данни), информацията, на която се основават новият пакет за интегрирано финансово отчитане и допълнителните доклади, ще бъде предоставяна на Палатата, за да може да се проверява нейното съответствие.

Препоръка 2 е)

Комисията приема тази препоръка. Тя ще продължи да предоставя информация относно изложената на риск обща сума в годишния доклад за управлението и изпълнението.

Препоръка 2 ж)

Комисията приема тази препоръка. Комисията редовно ще актуализира и публикува своята уредба на управлението и ще обяснява по какъв начин тя съответства на международните стандарти и добри практики.

Препоръка 2 з)

Комисията приема частично тази препоръка. В контекста на подновяването на състава на ККО в средата на мандата Комисията ще разгледа въпроса за евентуалното увеличаване на броя на назначаваните от нея след открита и прозрачна процедура външни членове с доказана професионална компетентност в областта на одита и свързаните с него области. За управлението на риска, финансовото отчитане и резултатите на функцията по последващи проверки/одит отговарят Ръководната група за УД, Генералният секретариат, ГД „Бюджет“ и съответните ОРБК. Комуникационните канали, включително по-специално ГОД, плановете за управление, стратегическите планове и т.н., гарантират, че ОРБК информират съответните членове на Комисията и колегиума, което позволява на колегиума да упражнява подходящ надзор. Освен това СВО редовно одитира функцията по последващи проверки/одит в съответните генерални дирекции, и по-специално в ключови области, като споделеното управление, и нейните констатации се разглеждат от ККО. Комисията ще обмисли възможността да прикани СВО да извърши одит на управленската/надзорната уредба по отношение на управлението на риска, финансовото отчитане и функцията по последващи проверки/одит, по-специално второто ниво на контрол, с цел да се установи какви подобрения могат да бъдат направени, за да се увеличи ефикасността на тези механизми.

1Концептуална рамка за финансово отчитане с общо предназначение от публични субекти (Концептуална рамка за ФООП), приета през октомври 2014 г. от Съвета по международни счетоводни стандарти за публичния сектор (СМССПС).

2Вж. също отговорите на Комисията по точки 1.19—1.20 от годишния доклад на Палатата за 2010 г., точки 1.22, 1.23 и 1.25 от годишния доклад на Палатата за 2011 г., точки 1.41—1.42 и 1.44—1.45 от годишния доклад на Палатата за 2012 г., точки 1.29—1.30 и 1.32 от годишния доклад на Палатата за 2013 г., точки 1.50, 1.53—1.54 и 1.65 от годишния доклад на Палатата за 2014 г. и точки 1.35 и 1.48 от годишния доклад на Палатата за 2015 г.

QJ-AB-16-027-BG-E    ISSN 1977-5814

Управлението обхваща уредбата, създадена с оглед да се гарантира определянето и постигането на резултати за заинтересованите страни. Доброто управление не включва само взаимоотношения, то е свързано и с постигане на резултати, както и с предоставяне на инструменти за работата на отговорните за вземане на решения лица. В няколко области Комисията не прилага в пълна степен или се отклонява от добрите практики, установени в стандарти или въведени от международни и публични органи, които Сметната палата избра като еталони. За да продължи да се справя с основните рискове, Комисията ще трябва да засили в още по-голяма степен структурата на управление в цялата институция.