EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1

Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx

Internetová stránka: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu. Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6088-8 | ISSN 1831-0788 | doi:10.2865/395755 | QJ-AB-16-027-CS-C
PDF | ISBN 978-92-872-6073-4 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/17993 | QJ-AB-16-027-CS-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6063-5 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/321537 | QJ-AB-16-027-CS-E

© Evropská unie, 2016

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

K jakémukoli použití či reprodukci obrázku v rámečku 10 na str. 30 je nutné získat povolení přímo od držitele autorských práv. Všechna práva vyhrazena.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•více výtisků, plakáty či pohlednice:
na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Činnost | Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu | 15.12.2015
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu) | 21.6.2016
Přijetí závěrečné zprávy po řízení o sporných otázkách | 20.9.2016
Obdržení odpovědí Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) ve všech jazycích | 14.10.2016

CS
2016

č. 27

Zvláštní zpráva

Správa a řízení
v Evropské komisi –
osvědčené postupy?

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce SFEU)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témat z oblasti řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, míru příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti proved senát V, který se zaměřuje na oblast financování a správy Unie. Audit vedl člen Účetního dvora Lazaros S. Lazarou, předsedající senátu V, a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Andreas Antoniades a tajemník kabinetu Johan Adriaan Lok, ředitel Peter Welch, vyšší manažer Mariusz Pomienski, vedoucí úkolu Bogna Kuczynská a auditoři Rogelio Abarquero Grossi, Erik De Bruyne, Daria Bochnarová, Andreas Dürrwanger, Mehmet Ergün, Paul Sime, Michael Tatianos a Carl Westerberg.

Zleva doprava: E. De Bruyne, A. Dürrwanger, J. A. Lok, P. Sime, D. Bochnar, L. S. Lazarou, B. Kuczynska, A. Antoniades, P. Welch, M. Pomienski, C. Westerberg, R. Abarquero Grossi.

Obsah

Seznam zkratek

Shrnutí

Úvod

Zajištění řádné správy a řízení je prioritou orgánů veřejného a soukromého sektoru

Rozsah a koncepce auditu

Připomínky

Změny ve strukturách správy a řízení a vytvoření útvaru interního auditu a výboru pro pokrok v oblasti auditu

Komise rozlišuje mezi svou vlastní politickou odpovědností a odpovědností svých generálních ředitelů za řízení

Komise zrušila funkci finančního kontrolora a zřídila útvar interního auditu

Útvar interního auditu se původně více zaměřoval na otázky celkové správy a řízení v rámci celé instituce…

… a nyní věnuje větší pozornost rámci vnitřní kontroly Komise

Jedním z prvních kroků reformního procesu Komise bylo zřízení výboru pro pokrok v oblasti auditu

Přezkumy výboru pro pokrok v oblasti auditu se v praxi omezují na práci útvaru interního auditu

Sladění vnitřních kontrol a finančního výkaznictví s mezinárodními standardy

Komise zvolila za základ svých standardů vnitřní kontroly rámec COSO…

… ale dokončit přechod na aktualizovaný rámec COSO je složité

Díky sestavování roční účetní závěrky v souladu s mezinárodními standardy se zlepšilo finanční výkaznictví

Poskytování nefinančních informací interním a externím zainteresovaným stranám

Komise poskytuje s účetní závěrkou i nefinanční informace…

… ale v menší míře než řada jiných organizací

Od roku 2013 Komise vykazuje významnou (materiální) míru chyb ve svých výdajích

Podle osvědčených postupů by odhady ohrožených částek měly být založeny na konzistentní metodice

Základem interního výkaznictví Komise jsou stále zprávy zavedené Prodiho reformou

Závěry a doporučení

Příloha I | — | Rámec GGPS a COSO 2013
Příloha II | — | Klíčové prvky vybraných rámců podnikového výkaznictví
Příloha III | — | Přehled výročních zpráv a ročních účetních závěrek vybraných subjektů veřejného sektoru

Odpovědi Komise

Seznam zkratek

ABM: Řízení podle činností (Activity-Based Management)

AMPR: Roční zpráva o řízení a výkonnosti

CFO: Finanční ředitel

CIPFA: Autorizovaný institut veřejných financí a účetnictví (Chartered Institute of Public Finance & Accountancy)

CONT: Výbor pro rozpočtovou kontrolu

COSO: Výbor sponzorských organizací Treadwayovy komise (The Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission)

EU: Evropská unie

EÚD: Evropský účetní dvůr

FEE: Federace evropských účetních (Fédération des Experts-comptables Européens)

FSD&A: Diskuse o finančních výkazech a jejich analýza (Financial Statement Discussion and Analysis)

GAO: Nejvyšší kontrolní úřad USA

GGPS: Řádná správa ve veřejném sektoru (Good Governance in the Public Sector)

GŘ: Generální ředitelství

GŘ AGRI: Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova

GŘ BUDG: Generální ředitelství pro rozpočet

GŘ DEVCO: Generální ředitelství pro mezinárodní spolupráci a rozvoj

GŘ DIGIT: Generální ředitelství pro informační technologie

GŘ REGIO: Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku

GŘ RTD: Generální ředitelství pro rozvoj výzkum a inovace

GS: Generální sekretariát

IAC: Oddělení interního auditu

IAS: Útvar interního auditu

IASB: Rada pro mezinárodní účetní standardy (International Accounting Standards Board)

IFAC: Mezinárodní federace účetních (International Federation of Accountants)

IFRS: Mezinárodní standardy účetního výkaznictví (International Financial Reporting Standards)

IIA: Institut interních auditorů

IPERIA: Zákon o zlepšení eliminace a vymáhání nesprávných plateb (Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act)

IPSAS: Mezinárodní účetní standardy pro veřejný sektor (International Public Sector Accounting Standards)

IPSASB: Rada pro mezinárodní účetní standardy pro veřejný sektor (International Public Sector Accounting Standards Board)

IRC: Mezinárodní rada pro integrované výkaznictví (International Integrated Reporting Council)

ISSB: Rada pro řízení informační bezpečnosti (Information Security Steering Board)

NKI: Nejvyšší kontrolní instituce

OECD: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj

OLAF: Evropský úřad pro boj proti podvodům

PIC: Vnitřní kontrola ve veřejném sektoru (Public internal control)

Plán řízení: Plán řízení

přípravná skupina: přípravná skupina

Roční plán řízení: Roční plán řízení

RPG: Pokyny k doporučeným postupům (Recommended Practice Guideline)

SEU: Smlouva o Evropské unii

SFEU: Smlouva o fungování Evropské unie

souhrnná zpráva: Souhrnná zpráva

Strategické plánování a programování: Strategické plánování a programování

Ústřední finanční služba: Ústřední finanční služba

Výbor nezávislých odborníků: Výbor nezávislých odborníků

Výbor pro pokrok v oblasti auditu: Výbor pro pokrok v oblasti auditu

Výroční zpráva o činnosti: Výroční zpráva o činnosti

Shrnutí

I

V důsledku rezignace Santerovy Komise a v reakci na zprávy výboru nezávislých odborníků schválila Komise v březnu 2000 bílou knihu s názvem „Reforma Komise“, jejímž cílem byla modernizace správy a řízení v Komisi. Navrhované reformy zahrnovaly nastavení priorit a přidělování zdrojů, změnu politiky v oblasti lidských zdrojů a reformu auditu, finančního řízení a kontroly. Bílá kniha a zpráva výboru nezávislých odborníků dodnes mají vliv na rozhodování a správu a řízení v Komisi.

II

Nadále je vyvíjen tlak na to, aby Komise měla vynikající mechanismy správy a řízení. Jak se vysvětluje v nedávno zveřejněném dokumentu Komise: „Žijeme v době značného tlaku na veřejné finance na všech úrovních v EU. (…) Za těchto okolností je mimořádně důležité, aby byly ve veřejném sektoru zavedeny nejmodernější rámce a standardy.“¹ Řádná správa a řízení není jen otázkou vztahů, ale týká se také dosahování výsledků a poskytování nástrojů subjektům s rozhodovací pravomocí k tomu, aby mohly vykonávat svou práci. Měla by napomáhat efektivnímu využívání zdrojů, posílit povinnost odpovídat se za jejich správu, prosazovat důkladný dohled, zlepšovat organizační vedení, řízení a kontrolu. Je-li těchto cílů dosaženo, mělo by to vést k účinnějším opatřením².

III

Předpisy a mechanismy, které Komise přijala, v zásadě odrážely osvědčenou praxi v dané době, nicméně ta se dále rozvíjela. Zkoumali jsme proto současné mechanismy správy a řízení v Komisi s důrazem na audit, finanční řízení a kontrolu, abychom zjistili, zda jsou v souladu s osvědčenými postupy a zda zároveň stále splňují potřeby Komise.

IV

Osvědčené postupy se od reforem roku 2000 nadále rozvíjejí. Přestože byla podniknuta určitá opatření³, dospěli jsme k závěru, že v několika oblastech se Komise odklání od osvědčených postupů, které jsou stanoveny ve standardech nebo zavedeny v mezinárodních subjektech, jež jsme vybrali jako referenční, nebo se jich nedrží v plné míře.

V

Vzhledem k rozlišování „politické odpovědnosti komisařů“ a provozní odpovědnosti generálních ředitelů není vždy jasné, zda „politická odpovědnost“ zahrnuje odpovědnost za generální ředitelství, nebo zda je od ní oddělena. Nedávné organizační reformy se začaly zaměřovat na některá rizika spojená s kulturou izolovanosti v rámci organizace. Aby však Komise mohla pokračovat v řešení klíčových rizik, bude muset více posílit strukturu správy a řízení instituce jako celku.

VI

Útvar interního auditu se zaměřuje na systémy vnitřní kontroly Komise. V posledních letech se v souvislosti s její správou a řízením soustředil především na otázky informační bezpečnosti v rámci instituce. Výdaje mimo Komisi (za které je Komise odpovědná) spadají do odpovědnosti auditních ředitelství a oddělení ve výdajových generálních ředitelstvích. To má dopad na informace, které se předkládají auditnímu výboru Komise. Role výboru pro pokrok v oblasti auditu (a účast nezávislých a externích členů) je více omezena, než jak je tomu u auditních výborů v mezinárodních organizacích, které jsme zvolili za referenční subjekty.

VII

Komise nedávno začala předkládat spolu s účetní závěrkou i nefinanční informace. Navzdory těmto zlepšením však stále poskytuje vedle finančních výkazů méně nefinančních informací než ostatní organizace, které jsme vybrali pro srovnání z hlediska osvědčených postupů.

VIII

Komisi doporučujeme, aby:

οv souladu s požadavky kladenými na evropské subjekty veřejného zájmu vysvětlila v případech, kdy se rozhodne neuplatnit osvědčené postupy, jaké ji k tomu vedly důvody,

οvyzvala IAS, aby prováděl více auditů v oblasti rámcové správy a řízení,

οdokončila proces harmonizace svého kontrolního rámce se zásadami COSO 2013,

οzveřejňovala roční účetní závěrku ještě dříve.

οshromáždila informace nyní předkládané v řadě jiných zpráv do jediné zprávy nebo do sady zpráv pro účely vyvozování odpovědnosti, která by vedle účetní závěrky obsahovala také:

–prohlášení o správě a řízení,

–zprávu předsedy,

–analýzu provozních a strategických rizik,

–zprávu o nefinanční výkonnosti,

–informace o činnostech během roku a dosažení cílů politik,

–zprávu o úloze a závěrech auditního výboru,

–prohlášení o střednědobé a dlouhodobé fiskální udržitelnosti, případně spolu s odkazy na informace obsažené v jiných zprávách;

οpředkládala tuto zprávu nebo sadu zpráv pro účely vyvozování odpovědnosti, aby auditor mohl provést audit účetní závěrky a zkontrolovat soulad ostatních informací v ní uvedených s účetními informacemi,

οzveřejňovala v roční účetní závěrce nebo k ní přiložených informacích odhadovanou míru chyb stanovenou na základě jednotné metodiky,

οpravidelně aktualizovala a zveřejňovala své mechanismy správy a řízení a podávala vysvětlení k uplatněným strukturám a procesům ve vztahu ke zvolenému rámci,

οpřeměnila výbor pro pokrok v oblasti auditu na auditní výbor, v němž většinu budou tvořit nezávislí externí členové, a rozšířila jeho mandát tak, aby se vztahoval na řízení rizik, finanční výkaznictví a práci a výsledky oddělení pro ověřování ex post a auditních ředitelství.

1Evropská komise: Systém vnitřní kontroly ve veřejném sektoru: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

2Viz Autorizovaný institut veřejných financí a účetnictví (CIPFA)/Mezinárodní federace účetních (IFAC), „Mezinárodní rámec: řádná správa a řízení ve veřejném sektoru“, 2014, s. 6.

3Včetně zveřejnění diskuse o finančních výkazech a jejich analýzy spolu s účetní závěrkou EU připravenou na akruální bázi, vypracování zpráv o výkonnosti (což v roce 2015 vedlo ke sloučení s výkaznictvím o řízení v roční zprávě o řízení a výkonnosti) a přechodu na aktualizovaný integrovaný rámec COSO pro vnitřní kontrolu z roku 2013.

Úvod

Zajištění řádné správy a řízení je prioritou orgánů veřejného a soukromého sektoru

01

Po sérii úpadků podniků v devadesátých letech se otázka správy a řízení společností dostala do zorného pole veřejnosti – zlepšení mechanismů správy a řízení v soukromém sektoru se staly klíčovou politickou prioritou. Úpadky byly zpravidla doprovázeny situací, kdy plný rozsah rizika nebo nedovoleného chování buď nebyl členům řídícího orgánu znám, nebo o něm věděla jen malá skupina nejvlivnějších (většinou výkonných) členů správní rady. Znepokojení nad selháními v soukromém sektoru vedly ke změnám právních předpisů EU, na základě kterých se od všech subjektů veřejného zájmu⁴ začalo požadovat, aby dodržovaly kodex správy a řízení⁵ a toto potvrdily ve své zveřejněné výroční zprávě a účetní závěrce.

02

Rozhodnutí přijmout mechanismy řádné správy a řízení se rozšířilo i na veřejný sektor. Odrazem těchto snah je nedávné přijetí dokumentu CIPFA/IFAC s názvem Good governance in the Public Sector⁶ (GGPS, Řádná správa a řízení ve veřejném sektoru) stejně jako iniciativa týkající se vnitřní kontroly ve veřejné správě, vedená EU⁷, která se zaměřuje na náležité správní a kontrolní mechanismy v zemích, které usilují o přijetí do EU.

03

Řádná správa a řízení (viz rámeček 1) není jen otázkou vztahů, ale týká se také dosahování výsledků a poskytování nástrojů subjektům s rozhodovací pravomocí k tomu, aby mohly vykonávat svou práci.

Rámeček 1

Řádná správa a řízení

Řádná správa a řízení ve veřejném sektoru podporuje přijímání rozhodnutí na základě lepších informací a účinnější využívání zdrojů. Posiluje povinnost odpovídat se za správu těchto zdrojů. Řádná správa a řízení se vyznačuje důkladným dohledem, který vytváří tlak na zlepšování výkonnosti ve veřejném sektoru a na boj s korupcí. Řádná správa a řízení může zlepšit organizační vedení, řízení a dohled, což vede k účinnějším opatřením, a tím i lepším výsledkům⁸.

04

Obavy nad správou a řízením v Evropské komisi vyvrcholily v roce 1999 odstoupením Santerovy Komise a zejména zprávou výboru nezávislých odborníků jmenovaného Parlamentem, aby prošetřil problémy, jež byly příčinou rezignace, a doporučil další postup. Stížnost výboru, že nemohl najít nikoho, kdo by byl „připraven nést odpovědnost“, byla jádrem jeho kritiky způsobu řízení v rámci Komise (viz rámeček 2). Tyto události a zpráva výboru nezávislých odborníků vedly k tomu, že v roce 2000 se Prodiho Komise dohodla na uceleném balíčku reforem, jejichž účelem bylo modernizovat správu a řízení Komise („Prodiho reforma“). Bílá kniha, odstoupení Komise a zpráva výboru nezávislých odborníků dodnes ovlivňují rozhodování Komise.

Rámeček 2

Rámec správy a řízení a povinnosti odpovídat se

Podle rámce Řádná správa a řízení ve veřejném sektoru správa a řízení zahrnují opatření zavedená s cílem zajistit, aby byly definovány a dosaženy zamýšlené účinky pro zainteresované strany.

Zásady COSO 2013⁹ uvádějí, že správní orgán prokazuje nezávislost na vedení a vykonává dohled nad vývojem a prováděním vnitřní kontroly¹⁰ (rámeček 10).

Povinnost odpovídat se je klíčovým prvkem správy a řízení, zejména ve veřejném sektoru. Federace IFAC ji definuje jako proces, kdy subjekty veřejného sektoru a jednotlivci v něm nesou odpovědnost za svá rozhodnutí a činy, včetně spravování veřejných finančních prostředků a všech aspektů výkonnosti, a podrobují se náležité externí kontrole. Toho lze dosáhnout tím, že všechny strany tyto povinnosti jasně chápou a mají jasně vymezené role v rámci dobře nastavené struktury. Povinnost odpovídat se tedy znamená nést odpovědnost za svěřené úkoly¹¹.

Komise se podílí na prosazování řádné správy a řízení v členských státech EU prostřednictvím sítě pro vnitřní kontrolu ve veřejném sektoru (dále také „síť PIC“). Zdůrazňuje význam náležité kontroly a uplatňování osvědčených postupů: „Žijeme v době značného tlaku na veřejné finance na všech úrovních v EU. Daňoví poplatníci v každém členském státě více než kdy jindy očekávají hodnotu za peníze a veřejný sektor odpovídá za řádné a efektivní řízení finančních prostředků, jež mu byly svěřeny. Veřejný sektor musí prokázat, že zdroje se vynakládají efektivně a že výstupy a výsledky plní svůj účel. Za těchto okolností je mimořádně důležité, aby byly ve veřejném sektoru zavedeny nejmodernější rámce a standardy.“¹²

Toto jsou příklady osvědčených postupů z příslušných kodexů a pokynů. Rámečky uvádějící takové příklady označujeme v této zprávě symbolem .

05

Komise svůj reformní program postavila na třech pilířích: na reformách ve stanovování priorit a sestavování rozpočtu, na modernizaci politiky lidských zdrojů a na zlepšení auditu, finančního řízení a kontroly (obrázek 1). Komise tvrdí, že období „změny kultury“ by mělo vycházet z pěti hlavních zásad: nezávislosti Komise, odpovědnosti, povinnosti odpovídat se, účinnosti při dosahování výsledků a transparentnosti.

Obrázek 1

Tři pilíře Prodiho reformy (bílé knihy)

Zdroj: Evropský účetní dvůr (EÚD) na základě KOM(2000) 200 v konečném znění/2 „Reforma Komise – bílá kniha, část I“.

06

V rámci prvního pilíře reformy byly pro každý útvar Komise zavedeny nové nástroje plánování a monitorování (plány řízení a výroční zprávy o činnosti). Třetí pilíř (rámeček 3) zjednodušil pravidla schvalování výdajů. Předmětem intenzivní debaty byla otázka, jakým způsobem v rámci Komise řídit a kombinovat jednotlivé odpovědnosti. Klíčové role plnila Komise jako sbor komisařů, jednotliví komisaři, finanční kontrolor a generální ředitelství (GŘ) (a generální ředitelé, kteří v nich plní vedoucí správní úlohu).

Rámeček 3

Třetí pilíř Prodiho reformy: modernizace systému finančního řízení, kontroly a auditu¹³

Reformování systému finančního řízení, kontroly a kvality v souladu s osvědčenými postupy:

οpřenesení odpovědnosti za kontrolu výdajů z finančního kontrolora na generální ředitelství,

οprohlášení každého generálního ředitele ve výroční zprávě o činnosti, že byly zavedeny odpovídající vnitřní kontroly a že zdroje byly využity pro zamýšlené účely,

οvytvoření finančních oddělení v generálních ředitelstvích, která poskytují poradenství a pomoc operačním oddělením,

οvytvoření ústřední finanční služby, která poskytuje poradenství operačním útvarům,

οzřízení útvaru interního auditu (IAS), který asistuje vedoucím pracovníkům v rámci Komise, pod vedením místopředsedy pro reformu,

οzřízení specializovaného „auditního oddělení“ v každém generálním ředitelství, které spadá přímo pod generálního ředitele,

οvytvoření výboru pro pokrok v oblasti auditu, který sleduje kontrolní procesy Komise, plnění auditních doporučení a kvalitu auditní práce.

Stanovení povinností schvalujících osob a přímých nadřízených:

οvypracování zjednodušených a snadno dostupných pravidel, která vymezují povinnosti zaměstnanců s klíčovou finanční rolí.

07

Další reforma, která nebyla součástí této bílé knihy, ale byla navržena při projednávání návrhu Komise na přepracování finančního nařízení, spočívala ve změně základu pro sestavování účetních výkazů EU. Po nátlaku Rady Komise přijala úkol zavést do roku 2005 systém akruálního účetnictví na základě mezinárodních standardů¹⁴.

08

Komise urychleně začala realizovat Prodiho reformy: výbor pro pokrok v oblasti auditu se sešel v prosinci 2000 (viz bod 27), následující den byl jmenován externě najatý vedoucí interního auditu. Nové finanční nařízení bylo schváleno 25. června 2002 a nový služební řád 22. března 2004. V roce 2005 Komise sestavila první roční účetní závěrku na akruální bázi podle standardů IPSAS¹⁵.

09

Ve zprávě Komise o postupu reformy z prosince 2005 se uvádí, že klíčové zásady tvořící základ reformních opatření jsou i nadále platné a že Komise se rozhodla budovat na svých výsledcích a „zajistit, aby její zdroje, finanční i lidské, byly využívány účinně a účelně a otevřeným transparentním způsobem tak, aby byla usnadněna kontrola a aby se upevnila důvěra evropských občanů“¹⁶.

10

Od tohoto prohlášení uplynulo více než deset let. Předpisy a mechanismy, které Komise přijala, v zásadě odrážely osvědčené postupy v té době, nicméně pravidla správy a řízení v soukromém i veřejném sektoru se nadále rozvíjela. Členové Komise potřebují účinné nástroje k tomu, aby mohli nést celkovou odpovědnost za řízení rozpočtu EU.

4Jako například společnosti kotované na burze (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/39/ES ze dne 21. dubna 2004 o trzích finančních nástrojů, o změně směrnic Rady 85/611/EHS a 93/6/EHS a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/12/ES a o zrušení směrnice Rady 93/22/EHS (Úř. věst. L 145, 30.4.2004, s. 1).

5Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/34/EU ze dne 26. června 2013 o ročních účetních závěrkách, konsolidovaných účetních závěrkách a souvisejících zprávách některých forem podniků (Úř. věst. L 182, 29.6.2013, s. 19), ve znění směrnice 2014/95/EU (Úř. věst. L 330, 15.11.2014, s. 1) (směrnice o účetnictví).

6Autorizovaný institut veřejných financí a účetnictví (CIPFA)/Mezinárodní federace účetních (IFAC), „Mezinárodní rámec: řádná správa a řízení ve veřejném sektoru“, 2014.

7Vnitřní kontrola ve veřejné správě je platformou pro výměnu informací a osvědčených postupů mezi veřejnými správami v EU.

8Autorizovaný institut veřejných financí a účetnictví (CIPFA)/Mezinárodní federace účetních (IFAC), „Mezinárodní rámec: řádná správa a řízení ve veřejném sektoru“, 2014, s. 6.

9Výbor sponzorských organizací Treadwayovy komise (COSO), Internal Control – Integrated Framework (Vnitřní kontrola – integrovaný rámec), 2013.

10Zdroj: Internal Control – Integrated Framework (Vnitřní kontrola – integrovaný rámec), shrnutí, © Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO).

11Výbor IFAC pro veřejný sektor, Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective (Správa a řízení ve veřejném sektoru z pohledu řídícího orgánu), 2001, s. 12.

12Evropská komise: Systém vnitřní kontroly ve veřejném sektoru: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

13Zdroj: EÚD na základě KOM(2000) 200 v konečném znění/2.

14Účetní dvůr tento krok doporučoval od roku 1978. Viz Eduardo Ruiz García, The Role of the Court of Auditors in Modernising the Accounting System of the European Institutions (Role Evropského účetního dvora při modernizaci účetního systému evropských institucí), věstník Revista Española de Control Externo, květen 2013.

15Mezinárodní účetní standardy pro veřejný sektor (International Public Sector Accounting Standards)

16KOM(2005) 668 v konečném znění ze dne 21. prosince 2005 „Zpráva o postupu reformy Komise po ukončení reformního mandátu“.

Rozsah a koncepce auditu

11

Hlavní auditní otázkou, kterou jsme si kladli při vypracování této zprávy zaměřené na audit, finanční řízení a kontrolu, bylo:

Jsou mechanismy správy a řízení v Komisi v souladu s uznávanými osvědčenými postupy¹⁷ a potřebami Komise?

12

Soustředili jsme se na následující záležitosti (viz obrázek 1 a rámeček 3):

οzměny ve strukturách správy a řízení a vytvoření útvaru IAS a výboru APC (body 15–31),

οsladění vnitřních kontrol a finančního výkaznictví s mezinárodními standardy (body 32–41),

οposkytování nefinančních informací interním a externím zainteresovaným stranám (viz body 42–56).

13

Jako hlavní referenční dokument jsme použili GGPS (rámeček 2). Zohlednili jsme rovněž dřívější studii IFAC s názvem Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective (Správa a řízení ve veřejném sektoru z pohledu řídícího orgánu), zejména abychom se důkladně seznámili s osvědčenými postupy, které existovaly v době Prodiho reformy¹⁸. Hlavním východiskem pro opatření Komise v oblasti vnitřní kontroly během období, kdy reforma probíhala, byl rámec COSO (bližší vysvětlení obsahují body 32–39). Poslední revize rámce COSO (2013) je založena na zásadách a uvádí vnitřní kontrolu do kontextu s řádnou správou a řízením. Porovnali jsme obsah GGPS s obsahem COSO 2013 (viz příloha I) s cílem získat informace pro diskusi o osvědčených postupech v oblasti správy a řízení. Zohlednili jsme rovněž požadavky směrnic EU, které se vztahují na subjekty veřejného zájmu, a doporučení Komise v této oblasti¹⁹.

14

V rámci auditu jsme přezkoumali dokumenty Komise (bílou knihu, interní a externí zprávy), dokumenty příslušných mezinárodních subjektů (CIPFA, FEE, IASB, IFAC, OECD²⁰ atd.), akademické publikace apod. Setkali jsme s hlavními aktéry v rámci Komise včetně členů výboru pro pokrok v oblasti auditu a jeho přípravné skupiny, zástupců IAS, generálního sekretariátu a GŘ pro rozpočet (GŘ BUDG). Projednali jsme osvědčené postupy se skupinou odborníků vybraných z předních mezinárodní organizací, auditorů veřejného sektoru, nezávislých odborníků a univerzitních pracovníků a o reformním procesu jsme hovořili s lidmi, kteří se na něm významně podíleli. V nejvyšších kontrolních institucích členských států EU jsme provedli průzkum týkající se správy a řízení ve veřejném sektoru v jejich jurisdikci. Čerpali jsme také z výsledků našich auditů a zpráv od roku 2001.

17Pojem „osvědčené postupy“ používáme v této zprávě pro všechny postupy označované jako „osvědčené“, „stěžejní“ nebo „dobré“ v jednotlivých referenčních dokumentech.

18Výbor IFAC, Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective (Správa a řízení ve veřejném sektoru z pohledu řídícího orgánu), 2001.

19Směrnice o účetnictví (viz pozn. pod čarou č. 4), doporučení Komise ze dne 9. dubna 2014 o kvalitě podávání zpráv o správě a řízení společností (zásada „dodržuj, nebo vysvětli“) (Úř. věst. L 109, 12.4.2014, s. 43). Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/56/EU ze dne 16. dubna 2014, kterou se mění směrnice 2006/43/ES o povinném auditu ročních a konsolidovaných účetních závěrek (Úř. věst. L 158, 27.5.2014, s. 196) (směrnice o povinném auditu) a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 537/2014 ze dne 16. dubna 2014 o specifických požadavcích na povinný audit subjektů veřejného zájmu a o zrušení rozhodnutí Komise (Úř. věst. L 158, 27.5.2014, s. 77).

20Viz seznam zkratek.

Připomínky

Změny ve strukturách správy a řízení a vytvoření útvaru interního auditu a výboru pro pokrok v oblasti auditu

Komise rozlišuje mezi svou vlastní politickou odpovědností a odpovědností svých generálních ředitelů za řízení

15

Evropská komise je výkonným orgánem EU. Její řídicí orgán (viz rámeček 4), tedy sbor komisařů (sbor), je nejvyšším rozhodovacím orgánem Komise. Podle Smlouvy nese Komise kolektivní odpovědnost za plnění rozpočtu. Povinnosti Komise však dalece přesahují plnění rozpočtu. V praxi má monopol na navrhování právních předpisů EU²¹, připravuje prováděcí pravidla k legislativním aktům a má významnou roli při dohledu nad prosazováním práva EU²².

16

Jednotliví komisaři mají přidělenu odpovědnost za konkrétní politiky. To znamená, že většina z nich má vedoucí pozici ve vztahu k jednomu nebo více generálních ředitelství (GŘ)²³. V čele generálních ředitelství stojí generální ředitelé²⁴. Pravomoc Komise schvalovat výdaje EU je v praxi přenesena na generální ředitele (kteří tak zastávají funkci tzv. pověřené schvalující osoby).

Rámeček 4

Řídící orgán

Řídícím orgánem je osoba (osoby) nebo skupina s primární odpovědností za dohled nad strategickým směrováním subjektu, jeho operacemi a vyvozováním odpovědnosti. Tento řídící orgán má rozhodující vedoucí úlohu, pokud jde o plnění, hodnocení a zlepšování správy a řízení subjektu²⁵.

17

Ve svém sdělení o pracovních metodách Komise z listopadu 2014 předseda Juncker zdůraznil, že „komisaři by měli přijmout plnou politickou odpovědnost za práci vykonávanou útvary, jež jsou jim podřízeny“²⁶. Zorganizoval rovněž sbor komisařů tak, aby „fungoval společně jako silný tým, spolupracoval napříč portfolii (…) a překonával izolovanost v rámci organizace společnou prací v těch oblastech, kde (sbor komisařů) může skutečně něčeho dosáhnout“²⁷ (viz obrázek 2).

18

Od zavedení reformy Komisi pomáhá řada řídicích skupin (obrázek 3).

οŘídicí skupina²⁸ pro řízení podle činností, která byla vytvořena s cílem koordinovat politiku a strategické otázky spojené se třemi oblastmi reformy (strategické plánování a programování, zaměstnanecká politiky, finanční řízení a audit). Od roku 2015 se zabývá také správou oblasti informačních technologií v rámci Komise. Předsedá jí generální tajemník a sdružuje generální ředitele a kabinety²⁹ odpovídající za ústřední služby.

οSkupina generálních ředitelů, vytvořená, aby zavedla reformu, která nyní dohlíží na koordinaci provádění politik a je platformou pro projednávání průřezových otázek.

οSkupina ředitelů pro zdroje, vytvořená k tomu, aby přezkoumala konkrétní záležitosti spojené s prováděním reformy, je poradním orgánem ředitelů pro zdroje³⁰ a jejím cílem je podporovat jednotné a optimální řízení zdrojů Komise a zajistit, aby byly zohledněny potřeby operačních útvarů. Je platformou pro projednávání a výměnu osvědčených postupů mezi průřezovými a operačními útvary.

Obrázek 2

Sbor komisařů listopad 2014 – červen 2016¹

1Komisař Hill dne 15. července 2016 odstoupil a jeho portfolio převzal místopředseda Dombrovskis a komisař Moscovici.

Zdroj: EÚD, na základě přílohy 3 Pracovních postupů Evropské komise 2014–2019, C(2014) 9004.

Obrázek 3

Tok informací o vnitřní kontrole určených pro sbor komisařů

Zdroj: EÚD.

19

Generální sekretariát odpovídá za řadu procesů v rámci Komise, včetně rozhodování, správy dokumentů, plánů obnovy činnosti a strategického plánování a programování. Řídí proces kolektivního rozhodování a poskytuje podporu předsedovi a místopředsedům. Koordinuje činnosti napříč oblastmi politik a útvary Komise a funguje jako její styčný bod, který řídí vztahy s ostatními evropskými orgány, národními parlamenty a nevládními organizacemi a subjekty.

20

Výbor nezávislých odborníků se obával, aby generální ředitelé nezůstali bez podpory³¹. Doporučil proto vytvořit ústřední finanční službu (CFS). Tento útvar spadá pod GŘ BUDG a poskytuje podporu a poradenství v otázkách finančního řízení, výkladu finančních pravidel a právních předpisů, vnitřní kontroly a řízení rizik.

21

Za schvalování všech výdajů byl až do reformy odpovědný finanční kontrolor Komise. Vedlo to ke kritice, že generální ředitelství se domnívají, že jejich odpovědnost za vynakládání prostředků EU v podstatě končí poté, co získají schválení od finančního kontrolora (viz bod 4). Komise pozici finančního kontrolora zrušila a odpovědnost za kontroly přenesla na generální ředitelství. Tento posun od systému centralizovaného předběžného schvalování k systému decentralizované odpovědnosti a následné povinnosti odpovídat se byl základním stavebním kamenem reformy. V důsledku toho však nebylo vždy zcela jasné, zda odpovědnost Komise jako celku zahrnuje také odpovědnost za činnosti jejích generálních ředitelů, nebo zda je od jejich odpovědnosti oddělena (viz obrázek 4).

Obrázek 4

Odpovědnost Komise

1COM(2015) 377 final ze dne 23. července 2015 „Konsolidovaná účetní závěrka Evropské unie za rok 2014“, s. 11. Jednotliví úředníci, kterých se to týká (většinou generální ředitelé a vedoucí útvaru) jsou označováni za „pověřené schvalující osoby“, anglickou zkratkou „AOD“ nebo zkráceně v tomto obrázku jako „schvalující osoby“.

2Schvalující osobou za Komisi je sbor 28 komisařů. Prostřednictvím zvláštních rozhodnutí sbor deleguje úkoly spojené s finančním řízením na generální ředitele, kteří se tak stávají „pověřenými schvalujícími osobami“. Generální ředitelé dále pověřují ředitele, vedoucí oddělení apod., kteří se tak stávají „dalšími pověřenými schvalujícími osobami“ v souladu s články 56, 65 a 66 finančního nařízení.

3Komise 2016, Lidské zdroje, základní údaje o zaměstnancích (bez zaměstnanců výkonných agentur).

Zdroj: EÚD na základě informací a údajů Komise.

22

Právní situace je však jasná. Podle smlouvy o fungování Evropské unie (Smlouva) má Komise kolektivní odpovědnost za plnění rozpočtu³². To se promítá do finančního nařízení, které stanoví, že „každý orgán vykonává povinnosti schvalující osoby“³³. Komise nese tuto odpovědnost bez ohledu na pověření generálních ředitelů (viz rámeček 5), takže je to schvalující osoba (Komise), kdo odpovídá „za plnění příjmů a výdajů v souladu se zásadou řádného finančního řízení a za zajišťování jejich legality a správnosti“³⁴.

Rámeček 5

Odpovědnost Komise

Výbor nezávislých odborníků v roce 1999 zdůraznil, že základem pravomocí Komise je samotný sbor komisařů. Proto musí být odpovědnost za všechny kroky správy vysledovatelná k jednotlivým komisařům a jejich prostřednictvím k celému sboru. […] Řetězec pověření začíná na úrovni Komise prostřednictvím komisaře. Ten tedy nese jednak sám a jednak jako člen sboru konečnou odpovědnost za všechny finanční záležitosti včetně vnitřní kontroly.

V pracovním dokumentu výboru pro rozpočtovou kontrolu z roku 2007³⁵ „Správa a řízení v Evropské komisi“³⁶ byly kriticky zhodnoceny některé prvky reformy. Uvádí se v něm, že „vzhledem k izolovanosti ve struktuře v rámci Komise a s tím spojené koncentraci informací a moci v generálních ředitelstvích mělo být každému zřejmé, že bez funkčních hierarchických vztahů mezi příslušnými útvary v generálních ředitelstvích nebude skutečná správa a řízení možné. To se však nestalo. (…) Cenu za to, že každé generální ředitelství se považuje za samostatnou doménu s vlastními kontrolory, vlastními účetními a vlastními interními auditory, kteří se zodpovídají pouze generálnímu řediteli, platí orgán jako celek a je to v rozporu se Smlouvou, která dává celému sboru komisařů kolektivní odpovědnost“.

Symbolem v této zprávě označujeme rámečky, které uvádějí příklady tlaku ze strany Parlamentu.

Komise zrušila funkci finančního kontrolora a zřídila útvar interního auditu

23

Zrušení centralizované předběžné finanční kontroly a zřízení „moderního útvaru interního auditu“³⁷ (viz rámeček 6) bylo klíčovým prvkem Prodiho reformy. Komise zřídila útvar interního auditu (IAS) v dubnu 2001³⁸ (již dříve jmenovala interního auditora (viz bod 8)). To, jakou podobu by měl interní audit mít (útvar v rámci celé instituce či v rámci jednotlivých generálních ředitelství), bylo předmětem dlouhých diskusí. Nakonec Komise vedle centrálního útvaru interního auditu vytvořila ještě specializovaná auditní oddělení, která podléhala přímo každému generálnímu řediteli. V roce 2015 Komise tato oddělení zrušila.

24

Generální ředitelství, která se výrazně podílejí na výdajích, mají i nadále oddělení pro ověřování ex post a auditní ředitelství, která kontrolují výdaje. Například v GŘ DEVCO pracuje v těchto odděleních přibližně 180 zaměstnanců, v GŘ AGRI 130 zaměstnanců, oblast výzkumu má na starosti 100 zaměstnanců a v GŘ REGIO v nich pracuje 90 zaměstnanců. V útvaru interního auditu pracovalo v roce 2016 celkem 147 osob³⁹.

Rámeček 6

Role interního auditu ve veřejném sektoru

„Úkolem interního auditu je poskytovat nezávislé, objektivní ujištění a poradenské služby s cílem dosáhnout přidané hodnoty a zlepšit fungování subjektu. Činnost interního auditu pomáhá subjektu naplňovat jeho cíle zajištěním systematického a metodického přístupu k hodnocení a zvyšování účinnosti správy, řízení rizik a kontrolních postupů. Přezkumy interního auditu se mohou vztahovat na celou škálu témat včetně těch, která se týkají optimálního využití prostředků a prevence a odhalování podvodu a korupce“⁴⁰.

Tato definice je v souladu s rámcem IIA: „Interní audit obnáší nezávislé, objektivní ujištění a poradenskou činnost a jeho účelem je dosáhnout přidané hodnoty a zlepšit fungování organizace. Pomáhá organizaci naplňovat její cíle zajištěním systematického a metodického přístupu k hodnocení a zvyšování účinnosti řízení rizik, kontrolních postupů a správy a řízení“.

Útvar interního auditu se původně více zaměřoval na otázky celkové správy a řízení v rámci celé instituce…

25

Mechanismům správy a řízení věnovala Komise při plnění bílé knihy obzvláštní pozornost. Proto se útvar interního auditu zpočátku výrazně zaměřoval na otázky celkové správy a řízení v rámci celé instituce⁴¹. V posledních letech se práce IAS zaměřila jak na záležitosti spojené s vnitřními procesy jednotlivých generálních ředitelství, tak na správu a řízení. Záležitosti v oblasti správy a řízení v rámci celé organizace v posledních letech zahrnovaly problematiku informační bezpečnosti (viz rámeček 7). Bereme na vědomí doporučení⁴² na „centrální opatření na úrovni Komise…, aby byl zajištěn jednotný, kompletní a ucelený přístup na provozní úrovni a přehled o … záležitostech na úrovni Komise“, jako je prevence a odhalování podvodu. Z externě provedeného průzkumu v generálních ředitelstvích vyplynulo, že přestože práce IAS je celkově vnímána velmi kladně, její dopad na správu a řízení je oceňován mnohem méně.

Rámeček 7

Některá důležitá doporučení IAS ke správě a řízení nebyla realizována

IAS ve své výroční zprávě za rok 2006 Komisi doporučil vydávat každoročně prohlášení o správě a řízení: „s cílem dosáhnout úplné vyzrálosti a seznámit se svým systémem správy a řízení a s jejím nejnovějším vývojem zainteresované strany, měla by Komise svou politiku a praxi správy a řízení popsat, nejlépe v souhrnné zprávě, která shrnuje každoroční zprávy o činnosti GŘ, zpřístupnit ji na své internetové stránce a zajistit její pravidelnou aktualizaci.“⁴³

Mechanismy Komise pro správu a řízení byly naposledy zveřejněny v roce 2007 (viz bod 45).

Ve své výroční zprávě z 2009 IAS uvedl, že je nutné zajistit přehled společných procesů na úrovni Komise: „Přehled řízení rizik – Stávající role generálního sekretariátu a GŘ BUDG by se měla výrazně posílit s cílem zajistit účinný přehled o tom, jak jsou řízena rizika v Komisi, podpořit osvědčené postupy v této oblasti a určit rizika, jimž je Komise jako celek vystavena.“⁴⁴

Ústřední útvary Komise toto doporučení nepřijaly v jeho úplnosti, protože podle jejich názoru nebylo v souladu s přístupem Komise, podle něhož mají konečnou odpovědnost generální ředitelství⁴⁵.

V roce 2015 IAS provedl audit řízení bezpečnosti informací na úrovni organizace. Prověřovala se při něm přiměřenost zavedené struktury řízení a opatření s cílem zajistit, že v informačních systémech a procesech Komise byly zavedeny náležité bezpečnostní mechanismy.

Na základě doporučení IAS Komise ustavila Radu pro řízení informační bezpečnosti (ISSB) a nové ředitelství bezpečnosti IT.

… a nyní věnuje větší pozornost rámci vnitřní kontroly Komise

26

Hlavní riziko pro Komisi souvisí s legalitou a správností jejích výdajů. Z naší práce vyplynulo, že chyby v legalitě a správnosti měly během období započatého reformou Komise významný (materiální) dopad. Úsilí IAS se soustředí na systémy vnitřní kontroly Komise. Tento důraz je sice pochopitelný v kontextu značné práce ostatních orgánů (auditoři v členských státech, auditní ředitelství v rámci výdajových generálních ředitelství, EÚD), ale takto omezené pokrytí má dopad na šíři materiálu, který se předkládá výboru pro pokrok v oblasti auditu. IAS se nezabývá operacemi mimo Komisi – ty spadají do odpovědnosti oddělení pro ověřování ex post ve výdajových generálních ředitelstvích (viz bod 24). Auditní výbor Komise, tedy výbor pro pokrok v oblasti auditu, ke zjištěním těchto oddělení a ředitelství nepřihlíží.

Jedním z prvních kroků reformního procesu Komise bylo zřízení výboru pro pokrok v oblasti auditu

27

Výbor pro pokrok v oblasti auditu (dále také jen „výbor APC“) poprvé zasedal v prosinci 2000 a je tedy jedním z nejdéle působících prvků reformované struktury správy a řízení. Původně se skládal z komisaře pro rozpočet (předseda), místopředsedy odpovědného za administrativu a reformu a dvou dalších členů Komise.

28

K osvědčeným postupům patří, aby byl auditní výbor z většiny tvořen externími a nezávislými členy (viz rámeček 8). Komise jmenovala prvního externího člena výboru APC v květnu 2001 a druhého v roce 2004. Toto složení představovalo nejvyšší podíl nezávislých, externích členů (dva z celkových šesti členů výboru). V roce 2005 se počet interních členů zvýšil na pět a v roce 2007 na sedm, takže podíl externích členů klesl na dva z devíti. V době auditu toto složení stále platilo. Současnému výboru (2014–2019) předsedá první místopředseda Komise a tři další komisaři jsou členy výboru po celou dobu funkčního období. Další tři komisaři v něm na rotačním principu zasedají na polovinu funkčního období. Mezi interními členy mají silné zastoupení generální ředitelství s nejvyšší mírou výdajů. Komisaři, kteří jsou členy výboru APC, odpovídají přibližně za 80 % rozpočtových výdajů EU od začátku svého mandátu do července 2017 a asi za 60 % rozpočtových výdajů EU od srpna 2017 do konce svého mandátu. Stanovy výboru APC navíc obsahují pravidla, jejichž účelem je dále zajistit, aby nebyla ohrožena nezávislost jednotlivých členů výboru. Podle těchto pravidel musí každý člen předložit prohlášení o neexistenci střetu zájmů a nesmí se vyjadřovat v případě, že výbor zkoumá auditní zprávu, která se týká jeho útvaru.

Rámeček 8

Auditní výbory

Je osvědčeným postupem, aby řídící orgány ve veřejném sektoru zřídily auditní výbor nebo ekvivalentní skupinu či útvar. Auditní výbor poskytuje další zdroj ujištění o mechanismech, které subjekt zavedl pro řízení rizik, udržování účinného kontrolního prostředí a vykazování finanční i nefinanční výkonnosti. Efektivita výboru závisí na jeho nezávislosti na výkonné složce. Výbor může hrát významnou roli při:

οzlepšování přiměřenosti a účinnosti řízení rizik a vnitřní kontroly,

οprosazování zásad řádné správy a řízení a jejich uplatňování v rozhodovacím procesu,

οdohledu nad interním auditem a při zvyšování kvality jeho činnosti, zejména podporou organizační nezávislosti,

οposilování objektivity a důležitosti externích auditů a tím i účinnosti funkce auditu,

οzvyšování povědomí o potřebě náležitého řízení rizik a vnitřní kontroly a plnění doporučení interního a externího auditu,

οpomoci subjektu převzít hodnoty etické správy a řízení včetně účinných opatření v boji proti podvodu a korupci.

Aby se zvýšila efektivita výboru, měla by většina jeho členů být nezávislými členy řídícího orgánu. Stejně tak je důležité, aby výroční zpráva subjektu veřejného sektoru obsahovala patřičné informace o pravomoci, operacích, činnostech a výsledcích auditního výboru⁴⁶.

29

Mezi povinnosti výboru APC patří monitorovat kvalitu práce interního auditu a zajistit, aby generální ředitelství a útvary Komise patřičně zohledňovaly a prováděly auditní doporučení⁴⁷. Každému zasedání výboru APC předchází zasedání přípravné skupiny, která se skládá ze dvou externích členů výboru APC a členů kabinetů komisařů, kteří jsou členy APC (viz tabulka 1). Trvalé pozvání účastnit se zasedání výboru se zasílá útvaru interního auditu (IAS), GŘ DIGIT, GŘ BUDG a generálnímu sekretariátu na úrovni ředitelů.

Tabulka 1

Počet zasedání výboru pro pokrok v oblasti auditu a jeho přípravné skupiny v období 2011–2016

Rok | Zasedání výboru APC | Zasedání pracovní skupiny
2011 | 4 (včetně 1 písemným postupem) | 12
2012 | 4 (včetně 1 písemným postupem) | 9
2013 | 4 (včetně 1 písemným postupem) | 9
2014 | 3 (včetně 2 písemným postupem) | 6
2015 | 2 (včetně 1 písemným postupem) | 6
2016 k dnešnímu datu (24. května) | 3 | 4

Zdroj: EÚD na základě informací a údajů Komise.

Přezkumy výboru pro pokrok v oblasti auditu se v praxi omezují na práci útvaru interního auditu

30

Z tabulky 2 vyplývá, že výbor APC se zaměřuje na zprávy interního auditu. Členové výboru plánují pokrýt v budoucnosti záležitosti, které vyplývají z výročních a zvláštních zpráv externího auditora (EÚD). Výbor nepřezkoumává zjištění auditních ředitelství ani oddělení pro ověřování ex post ve výdajových generálních ředitelstvích (viz bod 26).

Tabulka 2

Role/složení výboru pro pokrok v oblasti auditu a vybraných auditních výborů v porovnání s osvědčenými postupy, jež jsou doporučeny v rámci pro řádnou správu ve veřejném sektoru

Osvědčené postupy podle rámce pro řádnou správu ve veřejném sektoru | Výbor Komise pro pokrok v oblasti auditu² | Role vybraných auditních výborů¹
Světový potravinový program Auditní výbor | Evropská investiční banka Auditní výbor | Skupina Světové banky Auditní výbor | Nezávislý poradní výbor OSN
Poskytovat jistotu ohledně mechanismů řízení rizik | x | √ | √ | √ | √
Poskytovat jistotu ohledně mechanismů vnitřní kontroly | x | √ | √ | √ | √
Poskytovat jistotu ohledně mechanismů vykazování finanční a nefinanční výkonnosti | x | √ | √ | √ | √
Dohled nad interním auditem | √ | √ | √ | √ | √
Posílit účinnost externího auditu | x | √ | √ | √ | x
Většina nezávislých členů | x | √ | √ | √ | √

1Zdroje: Světový potravinový program: stanovy auditního výboru Světového potravinového programu (listopad 2011), Evropská investiční banka: stanovy auditního výboru (červen 2007), Skupina Světové banky: stálé výbory Světové banky pro řešení krizových situací (2009), příloha A referenčních podmínek auditního výboru, OSN: referenční podmínky nezávislého poradního výboru pro audit a posílení Úřadu OSN pro vnitřní dohled (červen 2007).

2Zdroj: EÚD. Ve stanovách výboru APC se rovněž hovoří o externím auditu (viz bod 30).

31

Jak se uvádí ve sdělení Komise ke stanovám výboru APC, „auditní výbory sehrávají čím dál důležitější úlohu při zajišťování transparentnosti a vyvozování odpovědnosti, které občané a další zainteresované strany po veřejných orgánech právem požadují“⁴⁸. Tímto „auditním výborem“ Komise je v současné době výbor APC. Výbor APC jsme kontrolovali na základě osvědčených postupů (viz rámeček 8) a srovnání s mezinárodními orgány vybranými jako referenční subjekty (tabulka 2). Je třeba zmínit, že všichni členové auditních výborů v těchto mezinárodních orgánech jsou nezávislí. V případě Komise je sedm z devíti členů výboru APC interními členy.

Sladění vnitřních kontrol a finančního výkaznictví s mezinárodními standardy

Komise zvolila za základ svých standardů vnitřní kontroly rámec COSO…

Rámeček 9

Vnitřní kontrola

„Vnitřní kontrola je proces uplatňovaný správní radou, vedením nebo jinými zaměstnanci subjektu s cílem poskytnout přiměřenou jistotu ohledně dosažení cílů v oblasti provozování činnosti, výkaznictví a souladu“⁴⁹.

32

Komise v návaznosti na Prodiho reformu (viz obrázek 1 a rámeček 3) upravila svoje mechanismy vnitřní kontroly (viz rámeček 9). Nová opatření přestavují výrazný odklon od předchozího systému, který byl založen na centralizovaném schvalování finančním kontrolorem. Komise založila kontrolní mechanismy na rámci COSO 1992 (viz rámeček 10) a definici vnitřní kontroly podle COSO začlenila do finančního nařízení⁵⁰.

33

V roce 2001 Komise zavedla 24 standardů kontroly doplněných o soubor základních požadavků, které stanovily konkrétní praktické kroky, z nichž by měl vnitřní kontrolní systém každého útvaru vycházet. Po generálních ředitelstvích požadovala, aby každoročně posuzovala míru souladu se základními požadavky a aby o tom podávala zprávy. Tyto zprávy se opírají o vnitřní přezkumy, vlastní hodnocení vedení a příslušné audity provedené IAS a EÚD. O pokroku při uplatňování těchto standardů jsme informovali ve svých výročních zprávách v období 2002–2008.

34

V roce 2007 Komise svůj rámec vnitřní kontroly zrevidovala a počet standardů snížila na 16. Generální ředitelství měla nově podávat zprávy jen ve výjimečných případech (pouze pokud nějaký standard neuplatnila). V roce 2014 Komise snížila počet požadavků ještě více. V roce 2014 generální ředitelství provedla posouzení svého vlastního pokroku a uvedla, že v rámci Komise bylo splněno 98 % standardů vnitřní kontroly⁵¹. V roce 2016 Komise hodlá aktualizovat svůj rámec vnitřní kontroly a sladit jej s rámcem COSO 2013⁵².

Rámeček 10

Rámec COSO

Zdroj: 2013 COSO Internal Control – Integrated Framework.
© Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). Všechna práva vyhrazena. Použito se souhlasem.

COSO je rámec, který byl vydán v roce 1992 ve Spojených státech a původně byl určen soukromým společnostem. V současné době se běžně uplatňuje po celém světě v soukromém i veřejném sektoru. V květnu 2013 vydal výbor COSO aktualizovaný rámec. Po přechodném období, které skončilo v prosinci 2014, tak výbor COSO považoval rámec z roku 1992 za nahrazený zrevidovaným rámcem z roku 2013.

Rámcem z roku 2013 bylo zavedeno 17 zásad, které jsou všechny nezbytným předpokladem účinné vnitřní kontroly. Vedení může stanovit, že určitá zásada není s ohledem na příslušné okolnosti relevantní. Pokud zásada relevantní je, ale nebyla v praxi zavedena, v systému vnitřní kontroly existuje závažný nedostatek.

Nové požadavky COSO kladou větší důraz na koncepce správy a řízení a na potřebu stanovit pro správní radu a její výbory povinnost dohlížet na každou složku vnitřní kontroly (požadavky COSO 2013 porovnáváme s požadavky GGPS v příloze I).

… ale dokončit přechod na aktualizovaný rámec COSO je složité

35

V příloze I uvádíme požadavky COSO 2013 a GGPS. Ve standardech vnitřní kontroly Komise je většina zásad rámce COSO 2013 zohledněna. Dokončení přechodu na nový rámec COSO je však složité, protože stanoví pro organizace požadavky na úrovni správních a řídících struktur s důrazem na odpovědnost řídících orgánů za dohled nad fungováním všech složek systému vnitřní kontroly (viz rámeček 11, zásada COSO č. 2). Kromě toho aby organizace mohla splnit standardy COSO, musí mít podle požadavků tohoto rámce zavedeny všechny prvky kontroly a ty musí fungovat (viz příloha I). V bodech 36–39 pojednáváme o třech obtížných prvcích rámce COSO.

Rámeček 11

Obtížné prvky nového rámce COSO

Zásada COSO č. 2

„Správní rada prokazuje nezávislost na vedení a vykonává dohled nad vývojem a prováděním vnitřní kontroly.“

Zásada COSO č. 5

„Aby byly splněny cíle, organizace volá jednotlivce k odpovědnosti v souvislosti s jejich povinnostmi v oblasti vnitřní kontroly.“

Zásada COSO č. 8

„Organizace při posuzování rizik pro dosažení cílů zkoumá potenciál pro spáchání podvodu“⁵³.

36

Pro sladění kontrolního rámce Komise s rámcem COSO 2013 (zásada COSO č. 2) by bylo potřeba mít útvar na centrální úrovni, který by vykonával dohled nad systémem vnitřní kontroly. Komise nám sdělila, že důvodem, proč takový útvar nemá, je snaha „zachovat jasné vymezení povinností a odpovědnosti“ na úrovni GŘ. Komise má za to, že v rámci stávající struktury nesou odpovědnost za fungování systému vnitřní kontroly výhradně jednotlivé pověřené schvalující osoby a že funkce centrálního dohledu by mohla vést k přenosu odpovědnosti⁵⁴. Ústřední finanční služba sice do roku 2014 vydala výroční dokument „Stav interní kontroly v Komisi“⁵⁵, avšak ten nebyl nezávislým zdrojem ujištění, ale popisným shrnutím.

37

Komise zrušila funkci finančního kontrolora, aby přenesla na generální ředitele odpovědnost za legalitu a správnost výdajů jejich generálních ředitelství. Generální ředitelé každoročně informují o svém řízení ve výročních zprávách o činnosti (viz bod 55). Mechanismy vyvozování odpovědnosti jednotlivců za jejich přínos k vnitřní kontrole (zásada COSO č. 5) jsou však poměrně nerozvinuté. Komise nezavedla žádná kritéria hodnocení zaměstnanců, která by navazovala na tento cíl. Výroční zpráva o činnosti poskytuje generálním ředitelům možný mechanismus, jak takové návaznosti dosáhnout. V praxi však Komise nevytvořila základ umožňující stanovit, zda jsou prohlášení ve výročních zprávách o činnosti náležitě podložena⁵⁶, ani nezavedla referenční standard, podle kterého by generální ředitele volala k odpovědnosti.

38

V roce 2001 po přijetí první celkové strategie boje proti podvodům⁵⁷ (zásada COSO č. 8) a po přijetí bílé knihy o správní reformě Komise oznámila, že oddělení úřadu OLAF „vypracuje celkový strategický přístup k předcházení podvodům. Ten by se měl zaměřit na návrh nových právních předpisů s citelnými finančními důsledky v oblastech, v nichž existuje riziko podvodu.“ V roce 2011 Komise vypracovala novou strategii boje proti podvodům⁵⁸ vztahující se na celý „cyklus boje proti podvodům“ od prevence a odhalování podvodu přes vyšetřování až po sankcionování, vymáhání zneužitých finančních prostředků a rovněž vyjasňování odpovědnosti jednotlivých stran.

39

V pokynech Komise pro řízení rizik jsou rizika podvodu zohledněna a od generálních ředitelství se požaduje, aby každoročně předkládala informace o prevenci a odhalování podvodů ve zvláštním oddíle výroční zprávy o činnosti. Stávající standardy Komise v oblasti vnitřní kontroly se rizikem podvodu přímo nezabývají, jak to vyžaduje zásada COSO č. 8 (viz příloha I). Komise nám sdělila, že této otázce se bude věnovat při další revizi těchto standardů.

Díky sestavování roční účetní závěrky v souladu s mezinárodními standardy se zlepšilo finanční výkaznictví

Rámeček 12

IPSAS

Mezinárodní účetní standardy pro veřejný sektor (IPSAS) vydané Radou pro mezinárodní účetní standardy pro veřejný sektor (IPSASB) poskytují „nejúplnější soubor mezinárodních standardů finančního výkaznictví na akruální bázi vypracovaných přímo pro veřejný sektor“⁵⁹.

40

Jak lze vidět na obrázku 5, akruální účetnictví bylo zavedeno ve dvou fázích. Nejdříve Komise v roce 2001 přistoupila k časovému rozlišování a ve finančním výkaznictví provedla určité úpravy. Mnohem větší změna pak nastala v roce 2005 (viz bod 8), kdy Komise začala jako základ finančního výkaznictví uplatňovat mezinárodní standardy. Výsledkem bylo nahrazení částečné rozvahy, předkládané do roku 2000, úplnou prezentací aktiv a závazků.

41

Nový účetní rámec Komise byl poprvé uplatněn v roce 2005 a v roce 2007 jsme mohli poprvé vydat výrok bez výhrad o spolehlivosti účetní závěrky za rok 2007. Tím úspěšně vyvrcholil projekt modernizace účetnictví Komise. Díky sestavování účetní závěrky na akruální bázi a v souladu s mezinárodními standardy (rámeček 12) Komise zvýšila transparentnost a dosáhla dobrého standardu finančního výkaznictví.

Obrázek 5

Evropská unie – prezentace aktiv a pasiv 1997–2015

Zdroj: EÚD (na základě vizuální prezentace francouzského účetního dvora La comptabilité générale de l’État, dix ans après, únor 2016).

Poskytování nefinančních informací interním a externím zainteresovaným stranám

Komise poskytuje s účetní závěrkou i nefinanční informace…

42

Reforma vedla ke zvýšení kvality účetní závěrky, nicméně EU nepředkládala žádnou doprovodnou analýzu nebo popis vypracované vedením až do roku 2014, kdy ke konsolidované účetní závěrce za rok 2014 dobrovolně připojila oddíl s názvem Finanční výkazy – diskuse a analýza (FSD&A). Ten podává uživatelům určité základní informace a analytický materiál⁶⁰. Část věnovaná cílům EU se však zaměřila spíše na cíle, které za Komisi oznámil její předseda⁶¹, než na dohodnutou strategii EU 2020⁶². Pokud jde o otázky řízení, tento oddíl obsahoval pouze stručný (a na Komisi zaměřený) výčet úkolů hlavních orgánů EU⁶³.

43

Základní prohlášení o osvědčených postupech obsahuje rámeček 13. Porovnali jsme obsah několika rámců⁶⁴ a hodnotící kritéria a zjistili jsme, že mnoho rámců má několik prvků osvědčených postupů společných (viz příloha II). Všechny referenční rámce, které jsme použili, zahrnovaly výroční zprávy o správě a řízení (stejně jako GGPS), analýzu rizik a finanční i nefinanční výkonnost. Kromě jednoho všechny obsahují požadavek vypracovat popisnou zprávu, která pojednává o cílech a strategiích a také sociálních a personálních otázkách. Tři vyžadují popis podnikatelského modelu.

Rámeček 13

Zásady ročního výkaznictví

GGPS: „Subjekty veřejného sektoru by měly prokázat, že plní své stanovené závazky, požadavky a priority a že veřejné zdroje, které při tom využívají, vynakládají efektivně. Za tímto účelem musí alespoň jednou ročně včas veřejnosti předkládat informace, které zainteresovaným stranám umožní pochopit a posoudit takové záležitosti, jako je výkonnost subjektu, zda optimálně využívá prostředky a zda řádně řídí zdroje. V procesu shromažďování informací a sestavování výroční zprávy je také důležité zajistit, aby řídicí subjekt a užší vedení přijali odpovědnost za vykazované výsledky.

Řídicí orgány by měly posoudit, do jaké míry uplatňují zásady řádné správy a řízení, jak je stanoví tento rámec, a výsledky tohoto posouzení včetně akčního plánu na zlepšení zveřejnit.“

Informace o výkonnosti a související účetní závěrka, které subjekty veřejného sektoru zveřejňují, by měly být vypracovány jednotně a včas. Účetní závěrka by měla umožňovat srovnání s jinými obdobnými subjekty a měla by být sestavena na základě mezinárodně přijatých standardů vysoké kvality⁶⁵.

Doporučení Komise pro kótované společnosti: informace o správě a řízení by měly být dostatečně srozumitelné, přesné a obsáhlé, aby si společníci, investoři a další zúčastněné strany mohli udělat dostatečný obrázek o způsobu, jakým je společnost spravována a řízena. Společnosti by rovněž měly tyto informace běžně zpřístupňovat na svých internetových stránkách a odkaz na tyto internetové stránky uvádět ve své zprávě vedení podniku⁶⁶.

44

Mezi členskými státy EU⁶⁷:

οv 21 z 28 členských států se od veřejných orgánů požaduje, aby zveřejnily prohlášení o vnitřní kontrole a/nebo správě a řízení,

ο18 členských států vydává svou účetní závěrku do šesti měsíců od konce roku (z toho devět sestavuje účetní závěrku na akruální bázi),

οve 12 členských státech podepisuje finanční výkazy vztahující se k ústřednímu vládnímu aparátu ministr financí,

ο12 členských států sestavuje účetní závěrku na akruální bázi a čtyři další na akruální účetnictví přecházejí (zpravidla podle standardů IPSAS),

οsedm členských států vyžaduje zveřejňování zprávy auditního výboru.

… ale v menší míře než řada jiných organizací

45

Při srovnání auditované roční účetní závěrky EU (včetně části věnované popisu a analýze finančních výkazů) s pokyny a praxí uplatňovanou jinde (viz obrázek 6 a body 43 a 44) zjišťujeme, že:

οPříprava účetní závěrky na akruální bázi: jak je popsáno v bodě 40, Komise připravuje účetní závěrku EU na akruální bázi v souladu s IPSAS od roku 2005.

οShrnutí základních údajů: FSD&A poskytuje přehled základních údajů z výkazu výsledku hospodaření a rozvahy o předběžném financování a finančních nástrojích.

οVýrok nezávislého auditora: k účetní závěrce (tak, jak je vydána v Úředním věstníku) se přikládá výrok nezávislého auditora. (K ostatním dokumentům, které mají některé rysy výročních informací pro účely vyvozování odpovědnosti (např. souhrnná zpráva a finanční zpráva), se výrok nezávislého auditora nepřipojuje).

οSrovnání rozpočtových a finančních výsledků: Komise k roční účetní závěrce připojuje úplné porovnání rozpočtových a finančních výsledků.

οAnalýza struktur a záležitostí v oblasti správy a řízení: Komise nesestavuje roční prohlášení o správě a řízení nebo vnitřní kontrole podle osvědčené a běžné praxe v členských státech (viz bod 44)⁶⁸. Takový dokument byl vypracován v roce 2007 v reakci na doporučení interního auditora⁶⁹, ale nenašli jsme žádný doklad o tom, že by jej Komise schválila. Bylo nám sděleno, že Komise v současné době aktualizuje svůj výkaz o správě a řízení z roku 2007 a že bude předložen sboru komisařů. Od roku 2014 Komise zahrnuje do FSD&A také přehled svých institucionálních úloh, odpovědnosti finančních aktérů v rámci Komise a procesu udílení absolutoria.

οPředmluva (nebo zpráva) předsedy / vedoucího úředníka: k účetní závěrce EU se nepřipojuje vysvětlující předmluva předsedy (nebo jiného člena Komise). Řídící orgán Komise nepotvrzuje svou odpovědnost za roční účetní závěrku prostřednictvím předmluvy nebo popisné zprávy, kterou by vypracoval předseda nebo komisař pro rozpočet. Zvlášť zveřejněná finanční zpráva (viz bod 7) však obsahuje předmluvu místopředsedy pro rozpočet.

οAnalýza rizika nesprávných operací nebo činností: o riziku nesprávných operací se účetní závěrka EU a související informace zmiňují jen málo. V roce 2015 Komise začlenila do FSD&A samostatný oddíl věnovaný rizikům a nejistotám a opatřením, která byla přijata s cílem vypořádat se s těmito riziky a nejistotami nebo je zmírnit v souladu s pokyny k doporučeným postupům IPSASB 2 (viz také bod 42). Týká se pouze finančních rizik: provozními a strategickými riziky se nezabývá.

οOdhad míry nesprávností: Komise vyčísluje riziko nesprávných operací v souhrnné zprávě (která je nyní součástí výroční zprávy o řízení a výkonnosti), ale v auditované účetní závěrce nikoliv.

οInformativní zpráva o činnostech během roku:

–účetní závěrka EU poskytuje informace o finanční výkonnosti, ale ne o nefinanční výkonnosti⁷⁰,

–nepředkládá se popis celkového provozního modelu EU (viz příloha II), ani zpráva o klíčových činnostech,

–FSD&A se soustředí na plán nové Komise, nikoliv na cíle a strategie EU v rámci strategie EU2020.

οZpráva o dlouhodobém výhledu udržitelnosti: Komise k účetní závěrce nepřipojuje žádný výhled dlouhodobé / střednědobé udržitelnosti financí EU.

οPopis role a závěrů auditního výboru: k roční účetní závěrce se nepřikládá žádný text shrnující roli a závěry auditního výboru.

Obrázek 6

Přehled výročních zpráv a ročních účetních závěrek vybraných subjektů veřejného sektoru (viz příloha III)

Zdroj: EÚD.

46

Roční účetní závěrka EU neposkytuje celkový přehled o správě a řízení v Komisi, její výkonnosti a strategii na snížení rizik ohrožujících dosažení cílů. Hlavní informace jsou během roku rozptýleny mezi dokumenty na úrovni jednak celé Komise a jednak jednotlivých generálních ředitelství (často příliš pozdě na to, aby je bylo možné zohlednit při auditu roční účetní závěrky). Některé prvky, které v roční účetní závěrce nejsou uvedeny (bod 45), jsou obsaženy v jiných zprávách (obrázek 7). Finanční zpráva začíná předmluvou komisaře pro rozpočet, v níž informuje o činnostech během roku. Provozní a strategická rizika jsou do jisté míry pokryta v plánovacích dokumentech (strategické plány a plány řízení generálních ředitelství). Riziko nesprávných operací je popsáno ve zprávě o řízení a výkonnosti. Dokument o pracovních metodách Evropské komise, schválený krátce po té, co se současná Komise ujala úřadu, se věnuje některým prvkům jejích mechanismů správy a řízení⁷¹. Sbor komisařů však nevypracovává roční prohlášení, že nese odpovědnost za vnitřní kontrolu a řízení rizik v Komisi.

47

Dne 19. července 2016, čtyři týdny po té, co jsme Komisi zaslali předběžné znění této zprávy, a týden po roční uzávěrce Komise vydala „Integrovaný balíček informací finančního výkaznictví“, obsahující čtyři zprávy⁷². Dvě z nich se v minulosti zveřejňovaly později během roku. Vítáme tento krok, jehož cílem je poskytnout úplnější informace o činnostech a financích EU k dřívějšímu datu, ale s výjimkou účetní závěrky nebyly tyto zprávy předmětem auditu. Po zavedení FSD&A v roce 2014 se jedná o další opatření směřující k vypracování jednotné zprávy pro účely vyvozování odpovědnosti (nebo sady zpráv), k nimž je třeba vydat externí ujištění.

Od roku 2013 Komise vykazuje významnou (materiální) míru chyb ve svých výdajích

48

Tam, kde existuje vysoké riziko nesprávností, je osvědčeným postupem toto riziko analyzovat a vyčíslit jeho míru a pravděpodobný dopad. Jak jsme již uvedli, řada zaměstnanců Komise pracuje v oblasti auditu a kontroly. Rovněž právní předpisy EU vyžadují, aby se výdaje orgánů spravujících finanční prostředky EU důkladně kontrolovaly. Komise ve svých zprávách o této problematice věnuje velkou pozornost spíše „nápravné kapacitě“ (tedy možnosti zamítnout výkaz výdajů po té, co byl schválen Komisí) než vyčíslování a analyzování povahy zjištěných chyb. Hlavní dokument v této oblasti („Ochrana rozpočtu EU“ – obrázek 7) neuvádí žádný odhad míry nesprávností v původních nebo schválených žádostech o proplacení výdajů.

Obrázek 7

Přehled hlavních pravidelných zpráv Komise (harmonogram platný v roce 2015 a předcházejících letech – viz bod 47)

1V roce 2016se Komise rozhodla sloučit zprávu shrnující výsledky řízení Komise a zprávu o hodnocení financí Unie na základě dosažených výsledků do jednoho dokumentu, který Komise schválila a který byl zaslán Účetnímu dvoru 5. července.

Zdroj: EÚD.

49

V roce 2013 Komise poprvé ve své souhrnné zprávě uznala, že výdaje EU jsou zatíženy významnou (materiální) mírou chyb (viz tabulka 3). Metodika Komise pro odhadování míry chyb se během let vyvíjela, částečně v reakci na tlak ze strany Parlamentu (rámeček 14).

Rámeček 14

Tlak ze strany Parlamentu: zveřejňování ohrožených částek

Evropský parlament ve svém rozhodnutí o udělení absolutoria za rok 2013 Komisi vyzval, „aby dále vyjasnila metodu výpočtu rizikové částky a vysvětlila odhadovaný dopad opravných mechanismů na tuto částku“⁷³.

50

Neuplatňují se žádné mechanismy dohledu nad prací auditních ředitelství s výjimkou (poměrně málo častých) omezených přezkumů IAS (viz bod 26), které se provádějí v 11 GŘ a výkonných agenturách od roku 2013. K tomu, aby Komise mohla vypracovat spolehlivý odhad míry chyb, potřebuje kvalitní informace. V minulosti jsme ve svých zprávách uváděli, jaké kroky je třeba podniknout, aby se zvýšila spolehlivost údajů Komise⁷⁴.

51

Za dobrý postup považujeme postup GŘ DEVCO⁷⁵, který je odlišný od obvyklých mechanismů, a využívá model, jenž má určité podobné rysy⁷⁶ jako americký model pro odhadování míry chyb ve výdajích (IPERIA) (rámeček 15 a tabulka 3).

Rámeček 15

IPERIA

Podle zákona amerického Kongresu musí všechny vládní agentury v USA provádět dostatečné testování svých vlastních plateb s cílem vypočítat statisticky platný odhad ročního objemu nesprávných plateb v programech, v nichž by podle analýzy rizik takové platby mohly přesáhnout 1,5 % celkové zaplacené částky. Agentury musí výsledek zveřejnit jednak jako extrapolovanou celkovou částku a jednak jako procentuální podíl uskutečněných plateb. Auditoři vládních agentur musí ve své zprávě informovat o tom, zda byl proces výpočtu a zveřejnění těchto údajů v souladu s příslušným zákonem Kongresu ⁷⁷.

Nesprávné platby jsou definovány jako:

οnesprávné částky zaplacené způsobilým příjemcům,

οplatby učiněné nezpůsobilým příjemcům,

οplatby za zboží nebo služby, které nebyly obdrženy,

οduplicitní platby,

οplatby, k nimž nebyly nalezeny dostatečné nebo vůbec žádné doklady.

Tabulka 3

Rozdíly a podobnosti amerického modelu a modelu EU pro odhadování míry chyb v rozpočtových výdajích

Vláda USA
Evropská komise

Odpovědnost za výpočet odhadované míry chyb
Správci finančních prostředků musí poskytnout statistický odhad měr chyb
√
částečně¹

Pokrytí
Všechny platby z rozpočtu podléhají výběru vzorků
x
x

Do vzorku jsou zahrnuty programy, které správci prostředků považují za rizikové
√
x

Základ pro výpočet míry chyb
Testování vzorku operací vybraných pomocí statistických metod
√
částečně

Nápravná opatření (prováděná správci fondů) mohou částečně snížit odhadovanou míru chyb
x
√

Uvedení odhadované míry chyb
Odhadovaná míra chyb uvedena v peněžním vyjádření
√
√²

Odhadovaná míra chyb uvedena v procentuálním vyjádření
√
√²
2013 a 2015

Výsledky řízení
Průměrná míra chyb 2013–2015
4,0%
Mezi 2,6 % a 3,1 %³

Průměrná míra chyb za rok 2015
4,4%
Mezi 2,3 % a 3,1 %

1Komise nicméně od správců v členských státech vyžaduje, aby v některých výdajových oblastech připravovali statistické odhady.

2Komise zahrnuje to souhrnné zprávy/výroční zprávy o řízení a výkonnosti vyčíslení „ohrožené částky“, kterou považujeme za ekvivalentní míře chyb.

3Komise ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti změnila oproti předchozím letům způsob výpočtu odhadu. Průměr se počítá na základě zveřejněných údajů.

Podle osvědčených postupů by odhady ohrožených částek měly být založeny na konzistentní metodice

52

Ověřování výdajů ex post může v organizaci sloužit několika účelům. Může:

οupozornit řídicí pracovníky na určité vzorce chování,

οodhalit konkrétní rizika spojená se zavedenými právními předpisy,

οposkytnout základ pro opatření zaměřená na zmírnění rizik⁷⁸,

οumožnit řídícímu orgánu posoudit úsilí užšího vedení při řešení rizik.

Všechny tyto cíle vyžadují, aby organizace vypracovávala odhady míry chyb odděleně od odhadů týkajících se nápravných opatření. Dále je důležité, aby orgán hodnotil, jaký dopad mají chyby zapříčiněné různými faktory.

53

V USA výkonný úřad prezidenta (Úřad pro řízení a rozpočet) poskytuje federálním agenturám pokyny k tomu, jak provádět statistické odhady míry nesprávných plateb; federální agentury se především nesmí spoléhat na informace, které předkládají samy podagentury nebo příjemci plateb, jako na jediný zdroj údajů pro odhad objemu nesprávných plateb⁷⁹ ani nesmí provádět zápočet celkové výše nesprávných plateb s vypočteným dopadem vymáhacích opatření. Auditoři vládních agentur (generální inspektoři) musí posoudit, zda agentury dodržely zákon IPERIA. Agentury, jejichž programy nejsou podle zjištění v souladu s tímto zákonem tři za sebou jdoucí roky, musí Kongresu předložit návrh na znovuschválení programů nebo změnu stanov, jimiž byly zřízeny⁸⁰.

Základem interního výkaznictví Komise jsou stále zprávy zavedené Prodiho reformou

54

Reformou byly v Komisi zavedeny nástroje pro plánování a monitorování. Každé generální ředitelství vypracovalo plán řízení na následující rok, jehož účelem bylo převést cíle politik v pracovním programu Komise do konkrétních operačních cílů. V roce 2016 Komise tyto mechanismy upravila a plány řízení nahradila pětiletými strategickými plány a ročními plány řízení⁸¹.

55

Výroční zpráva o činnosti je zpráva generálního ředitele o řízení (interní zpráva) pro členy Komise⁸². Pojednává o řízení a vnitřní kontrole a o plnění hlavních cílů a činností uvedených v plánu řízení. Výroční zpráva o činnosti obsahuje prohlášení generálního ředitele nebo vedoucího útvaru o finančních informacích ve výroční zprávě o činnosti.

56

Pokud generální ředitel není s to takové požadované prohlášení v úplnosti vydat, vyjádří „výhradu“ (tj. vydá výhradu k předkládanému ujištění).

57

Komise shrnuje a komentuje výroční zprávy o činnosti ve své výroční zprávě, nazývané od roku 2015 souhrnnou zprávou (společně ji vypracovává generální sekretariát a GŘ BUDG). Navzdory žádostem Parlamentu (viz rámeček 16) Komise tímto dokumentem neposkytuje výslovné ujištění: jak je uvedeno výše (obrázek 4), předkládá prohlášení, že schválením souhrnné zprávy přejímá „politickou odpovědnost“ za činnosti Komise. Různé názvy souhrnné zprávy a jednotlivé způsoby, jakými Komise vyjádřila plnění svých povinností, jsou uvedeny na obrázku 8.

Rámeček 16

Tlak ze strany Parlamentu: poskytování ujištění

Evropský parlament opakovaně od Komise požadoval výslovnější prohlášení.

2003: vyzval Komisi, aby roční shrnující zprávu změnila na konsolidované ujištění o kontrolách řízení a finančních kontrolách v Komisi jako celku⁸³.

2010: vyzval Komisi, aby dále zlepšila svou správu a řízení a informovala orgán příslušný k udělení absolutoria o přijatých opatřeních, konkrétně aby:

οzačlenila do své činnosti ty prvky správy a řízení, které vyžaduje nebo navrhuje právo obchodních společností Unie a které jsou pro orgány Unie relevantní,

οučinila opatření, jež předsedovi umožní podepisovat účetní závěrku a spolu s ní předložit:

–popis rizik a nejistot, jež by mohly ohrozit dosažení politických cílů, a prohlášení, v němž předseda spolu se sborem komisařů přijímá odpovědnost za řízení rizik,

–formální prohlášení v oblasti správy a řízení, v němž bude jasně uvedeno, jakými mezinárodními normami pro správu a řízení se Komise řídí, i cíle a komplexní vysvětlení, pokud je třeba se od doporučení uvedených v zásadách správy a řízení odchýlit (zásada „dodržuj, nebo vysvětli“)⁸⁴.

Komise doporučení odmítla.

2013: Parlament vyzval Komisi, aby v souhrnné zprávě vydala náležité prohlášení o věrohodnosti na základě výročních zpráv o činnosti generálních ředitelů⁸⁵.

Obrázek 8

Od souhrnné zprávy po výroční zprávu o řízení a výkonnosti

1Podle článku 318 SFEU Komise předkládá Evropskému parlamentu a Radě hodnotící zprávu o financích Unie založenou na dosažených výsledcích, která není zahrnutá do této zprávy.

Zdroj: EÚD.

21Podle čl. 17 odst. 2 SEU „[n]estanoví-li Smlouvy jinak, mohou být legislativní akty Unie přijaty pouze na návrh Komise“.

22Příkladem je politika hospodářské soutěže.

23V této zprávě používáme termín „generální ředitelství“ jak pro generální ředitelství, tak pro útvar.

24V této zprávě používáme termín „generální ředitel“ jak pro generálního ředitele, tak pro ředitele útvaru.

25Autorizovaný institut veřejných financí a účetnictví (CIPFA)/Mezinárodní federace účetních (IFAC), „Mezinárodní rámec: řádná správa a řízení ve veřejném sektoru“, 2014, s. 9.

26Sdělení předsedy Komise: Pracovní postupy Evropské komise 2014–2019. C(2014) 9004, s. 7.

27Sdělení předsedy Komise: Pracovní postupy Evropské komise 2014–2019. C(2014) 9004, s. 2.

28Řízení podle činností (Activity-Based Management)

29Jinak také kanceláře generálních ředitelů.

30Komise definuje ředitele pro zdroje jako člena správní rady, který odpovídá na řízení zdrojů na úrovni generálního ředitelství včetně plánování, řízení lidských a finančních zdrojů (SEK(2003) 59 v konečném znění).

31Výbor nezávislých odborníků, Second Report on Reform of the Commission (Druhá zpráva o reformě Komise), 1999, s. 118.

32Článek 234 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

33Čl. 65 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. L 298, 26.10.2012, s. 1).

34Článek 66 odst. 1 nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012.

35Výbor EP pro rozpočtovou kontrolu.

36PE 393.916v01-00, 3.9.2007, s. 2–3.

37Nový rámec pro řízení zdrojů a interní audit v Komisi, závěrečná zpráva skupiny pro plánování a koordinaci „interní audit“, únor 2000, s. 2.

38Rozhodnutí Komise, SEK(2000) 560.

39Z celkového počtu zaměstnanců IAS jich má 31 na starosti decentralizované agentury a ostatní samostatné subjekty. Jejich práce se výboru Komise pro pokrok v oblasti auditu nepředkládá.

40CIPFA/IFAC, „Mezinárodní rámec: řádná správa a řízení ve veřejném sektoru“, 2014, s. 29.

41O čemž svědčila například konference „Verstehen“ v roce 2002, na níž ředitel IAS prosazoval koncepci „jednotného auditu“.

42IAS toto doporučení poprvé vyjádřil v pracovním dokumentu připojeném k celkovému stanovisku za rok 2010.

43KOM(2007) 280 v konečném znění ze dne 30. května 2007 „Výroční zpráva pro orgán příslušný pro udělení absolutoria o interních auditech provedených v roce 2006“, s. 12.

44IAS, „Závěrečná zpráva o řízení rizik v Komisi“ (IAS.B1-2009-4 COMM-001).

45Auditní zpráva útvaru IAS: Závěrečná auditní zpráva o řízení rizik v Komisi, IAS.B1-2009-Y COMM-001, příloha 2, připomínky GS a GŘ BUDG: doporučení 1.

46CIPFA/IFAC, „Mezinárodní rámec: řádná správa a řízení ve veřejném sektoru“, 2014, s. 29–30.

47C(2015) 3014 final „Stanovy výboru Evropské komise pro pokrok v oblasti auditu – C(2015) 3014“.

48C(2015) 3014 final „Stanovy výboru Evropské komise pro pokrok v oblasti auditu – C(2015) 2“.

49Definice COSO, Výbor sponzorských organizací Treadwayovy komise (COSO), 2013 COSO Internal Control – Integrated Framework (2013 COSO, Vnitřní kontrola – integrovaný rámec). © Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO). Všechna práva vyhrazena. Použito se souhlasem.

50Článek 32 odst. 2 nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012.

51Přehled stavu vnitřní kontroly v útvarech Komise v roce 2014, ARES (2015) 1930721 – 07.05.2015, s. 21

52Výroční zpráva za rok 2015 o řízení a výkonnosti rozpočtu EU.

53Zdroj: 2013 COSO Internal Control – Integrated Framework. © Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO). Všechna práva vyhrazena. Použito se souhlasem.

54Na podobnou věc upozornil útvar IAS v pracovním dokumentu k celkovému stanovisku za rok 2015, ve kterém uvedl, že dohled na úrovni orgánu je nezbytný, pokud společné procesy, jako je prevence a odhalování podvodu, mají účinně chránit orgán jako celek. Útvar IAS doporučuje přijmout centrální opatření na úrovni Komise, aby se zajistil jednotný, spolehlivý, kompletní a ucelený přístup na provozní úrovni a celkový přehled o záležitostech na úrovni Komise a o nákladové efektivnosti přijatých opatření. Ústřední útvary by měly dát GŘ/útvarům více pokynů s cílem zlepšit účinnost kontrol na provozní úrovni a na úrovni GŘ/útvarů. Všechna doporučení se realizují v rámci akčních plánů.

55Od roku 2015 se tento dokument nevydává.

56IAS vydává k výroční zprávě o činnosti „omezený závěr o vnitřní kontrole“, nikoliv „výroční výrok“.

57COM(2000)358 v konečném znění ze dne 28. června 2000 „Ochrana finančních zájmů Společenství: boj proti podvodům – pro celkový strategický přístup“.

58COM(2011) 376 v konečném znění ze dne 24. června 2011, „Strategie Komise proti podvodům“. Východiskem bylo sdělení o prevenci podvodů (KOM(2007) 806 v konečném znění).

59CIPFA/IFAC, „Mezinárodní rámec: řádná správa a řízení ve veřejném sektoru“, 2014, s. 31.

60Některé informace, které obdobné organizace zveřejňují spolu s účetní závěrkou ve výroční zprávě, byly uvedeny v souhrnné zprávě (viz bod 57 a obrázek 8).

61KOM(2015) 377 v konečném znění, s. 6.

62KOM(2010) 2020 v konečném znění ze dne 3. března 2010, „Evropa 2020 – Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění“.

63Rada je popsána jako fórum, v němž „vlády hájí národní zájmy svých zemí“, zatímco „zájmy Evropské unie jako celku střeží Evropská komise“. KOM(2015) 377 v konečném znění, s. 7.

64Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/95/EU ze dne 22. října 2014, kterou se mění směrnice 2013/34/EU, pokud jde o uvádění nefinančních informací a informací týkajících se rozmanitosti některými velkými podniky a skupinami (Úř. věst. L 330, 15.11.2014, s. 1), Rada pro integrované výkaznictví (IRC), hodnotící kritéria Building Public Trust Awards (Cena za budování důvěry veřejnosti), pokyny PSASB k doporučeným postupům a pokyny OECD.

65CIPFA/IFAC, „Mezinárodní rámec: řádná správa a řízení ve veřejném sektoru“, 2014, s. 31.

66Doporučení Komise ze dne 9. dubna 2014 o kvalitě podávání zpráv o správě a řízení společností (zásada „dodržuj, nebo vysvětli“) (Úř. věst. L 109, 12.4.2014, s. 43).

67Kontaktovali jsme nejvyšší kontrolní instituce (NKI) v 28 členských státech, abychom získali představu o způsobu sestavování účetní závěrky, poskytování nefinančních informací a odpovědnosti za podpis účetní závěrky.

68Směrnice EU vyžaduje, aby kótované společnosti do své zprávy o vedení podniku zahrnuly výkaz o správě a řízení.

69Výroční zpráva pro orgán příslušný pro udělení absolutoria o interních auditech provedených v roce 2006 KOM(2007) 280 v konečném znění, s. 12, závěr č. 5.

70Dokumenty, na které se Komise ve své odpovědi odvolává, jsou dány k dispozici až po dokončení auditu roční účetní závěrky.

71Např. Sdělení předsedy Komise: Pracovní postupy Evropské komise 2014–2019. C(2014) 9004.

72Výroční zpráva o řízení a výkonnosti, finanční zpráva, sdělení o ochraně rozpočtu EU, účetní závěrka.

73P8_TA-(2015)0118, bod 27.

74Viz bod 1.20 výroční zprávy za rok 2010 (Úř. věst. C 326, 10.11.2011), body 1.22, 1.23 a 1.25 výroční zprávy za rok 2011 (Úř. věst. C 344, 12.11.2012), body 1.41–1.42 a 1.44–1.45 výroční zprávy za rok 2012 (Úř. věst. C 331, 14.11.2013), body 1.29–1.30 a 1.32 výroční zprávy za rok 2013 (Úř. věst. C 398, 12.11.2014), body 1.50, 1.53–1.54 a 1.65 výroční zprávy za rok 2014. (Úř. věst. C 373, 10.11.2015), body 1.35 a 1.48 výroční zprávy za rok 2015, body 61–63, 69–70, 81–88 a 113–114 dokumentu „Zemědělství a soudržnost: přehled výdajů EU v období 2007–2013“ (http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/PL14_AR13/PL14_AR13_EN.pdf).

75Viz také oddíl „Studie míry zbytkových chyb za rok 2015“ ve výroční zprávě o činnostech financovaných z osmého, devátého, desátého a jedenáctého Evropského rozvojového fondu (ERF).

76Výpočet je založen na statisticky platné metodice.

77V současné době je to zákon o zlepšení eliminace a vymáhání nesprávných plateb (IPERIA) z roku 2012. Některé agentury začaly v souladu se zákonem o informovanosti o nesprávných platbách (IPIA) oznamovat nesprávné platby poprvé v roce 2003.

78Rámec pro zmírňování rizik je dán tzv. přístupem čtyř T: treat, tolerate, transfer, terminate, tedy řešit, tolerovat, přenést, ukončit.

79Agentura však může koordinovat tuto práci s prací jiných auditorů. Výkonný úřad prezidenta, Úřad pro řízení a rozpočet, příloha C k požadavkům oběžníků č. A-123 na účinné odhadování a nápravu nesprávných plateb, 2014.

80NESPRÁVNÉ PLATBY: Podle zákona o finančním řízení (Chief Financial Officers Act) musí agentury zvýšit úsilí při řešení problematiky souladu s předpisy, GAO, červenec 2016.

81Strategický plán se připravuje na základě cílů, jichž má být dosaženo na podporu splnění priorit Komise během celého funkčního období (tj. 2016–2019 u tohoto plánovacího cyklu), a poskytuje rámec pro realizační podmínky, které jsou stanoveny v následném ročním plánu řízení.

82Výroční zpráva o činnosti se zveřejňuje po zveřejnění výroční zprávy o řízení a výkonnosti. Přestože generální sekretariát, GŘ BUDG a IAS přezkoumávají výroční zprávy o činnosti (tzv. peer review – „vzájemné hodnocení“) a IAS provádí každý rok omezenou prověrku, za obsah zprávy odpovídá generální ředitel.

83P6_TA(2005)0092, bod 62.

84P7_TA(2012)0153, bod 35.

85Viz poznámka pod čarou 74.

Závěry a doporučení

58

Komise je složitá organizace, která odpovídá za roční rozpočet ve výši více než 140 miliard EUR. Během prvních deseti let nového tisíciletí výrazným způsobem reformovala své mechanismy správy a řízení, například zřízením útvaru IAS⁸⁶, ustavením výboru pro pokrok v oblasti auditu⁸⁷, uplatněním mezinárodních standardů v oblasti vnitřní kontroly⁸⁸ a účetnictví⁸⁹. Osvědčené postupy se však nadále vyvíjely. Přestože byla přijata určitá opatření⁹⁰, zjistili jsme, že mechanismy Komise pro správu a řízení zaměřené na audit, finanční řízení a kontrolu se v některých oblastech odklánějí od osvědčených postupů, které jsou zakotveny v příslušných standardech nebo které používají mezinárodní a veřejné subjekty, jež jsme vybrali jako referenční, nebo se jich nedrží v plné míře.

59

Vzhledem k rozlišování „politické odpovědnosti komisařů“ a provozní odpovědnosti generálních ředitelů není vždy jasné, zda „politická odpovědnost“ zahrnuje odpovědnost za generální ředitelství, nebo zda je od ní oddělena (viz body 21 a 22). Nedávné organizační reformy se začaly zaměřovat na některá rizika spojená s kulturou izolovanosti v rámci organizace⁹¹. Aby však Komise mohla pokračovat v řešení klíčových rizik, bude muset více posílit strukturu správy a řízení instituce jako celku.

60

Útvar interního auditu se soustředí na systémy vnitřní kontroly Komise. Operace mimo Komisi (výdaje, za které je Komise odpovědná) spadají do odpovědnosti oddělení pro ověřování ex post ve výdajových generálních ředitelstvích (viz body 25 a 26). To má dopad na informace, které se předkládají auditnímu výboru Komise (výboru APC). Role výboru APC (a účast nezávislých externích členů) je více omezena, než jak je tomu u auditních výborů v mezinárodních orgánech, které jsme vybrali jako referenční (viz body 30 a 31).

61

Pokud jde o vnitřní kontrolu, po realizaci rámce COSO 1992 Komise přechází na COSO 2013. Komise vypracovala dvě sdělení o podvodech a o strategii boje proti podvodům, ale riziko v této oblasti se nijak neodráží v současném rámci pro vnitřní kontrolu (bod 39). To může mít negativní dopad na účinnost posouzení rizika vzniku podvodu, která provádějí GŘ⁹², a Komise se tak vystavuje potenciálnímu riziku v této oblasti.

62

Od roku 2005 Komise vypracovává roční účetní závěrku podle mezinárodních standardů. Nehledě na nedávné inovace, spočívající ve spolupráci s Účetním dvorem, ji však Komise stále zveřejňuje později než většina členských států EU (viz bod 44 a obrázek 7).

63

Komise nedávno začala předkládat spolu s účetní závěrkou i nefinanční informace. Navzdory zlepšením však stále poskytuje vedle finančních výkazů méně nefinančních informací než ostatní organizace, které jsme posuzovali. Informace jsou rozptýleny mezi dokumenty na úrovni jednak celé Komise a jednak jednotlivých generálních ředitelství (viz body 45–47).

64

Od roku 2013 Komise uznává, že výdaje EU jsou zatíženy významnou (materiální) mírou chyb. Odhady jednotlivých generálních ředitelství týkající se míry nesprávných výdajů nejsou založeny na konzistentní metodice (viz body 50–53).

65

Osvědčené postupy se od Prodiho reforem nadále rozvíjejí. Přestože byla podniknuta určitá opatření, dospěli jsme k závěru, že v následujících oblastech se Komise odklání od osvědčených postupů nebo se jich nedrží v plné míře:

οrozsah, v jakém se útvar IAS zabývá otázkami v oblasti správy a řízení na rámcové úrovni,

οsložení výboru APC (bod 31),

οrozsah, v jaké se výbor APC zaměřuje na:

–výsledky externích auditů,

–řízení rizik,

–vykazování finančních informací a výkonnosti,

–práci auditních ředitelství Komise a oddělení pro ověřování ex post (body 26, 30–31),

οzvažování rizika podvodu v rámci pro vnitřní kontrolu (bod 39),

οnačasování zveřejnění účetní závěrky (bod 44),

οk účetní závěrce není přiloženo:

–prohlášení o správě a řízení,

–zpráva předsedy,

–analýza provozních a strategických rizik,

–zpráva o nefinanční výkonnosti,

–informace o činnostech během roku a dosažení cílů politik,

–zpráva o úloze a závěrech auditního výboru,

–prohlášení o střednědobé a dlouhodobé fiskální udržitelnosti (obrázek 7 a bod 45),

οjednotnost výpočtů míry nesprávných výdajů a analýzy výsledků v rámci všech generálních ředitelství (bod 53).

66

Komise by měla buď dodržovat osvědčené postupy, nebo vysvětlit, proč nepovažuje za vhodné tak činit (viz poznámka pod čarou č. 19).

Doporučení 1 – Vysvětlit důvody neuplatňování osvědčených postupů

V souladu s požadavky kladenými na evropské subjekty veřejného zájmu by Komise měla v případech, kdy se rozhodne neuplatnit osvědčené postupy, vysvětlit, jaké ji k tomu vedly důvody.

Termín pro splnění tohoto doporučení: duben 2017.

Doporučení 2 – Dodržovat osvědčené postupy

Komise by také měla:

a)vyzvat IAS, aby prováděl více auditů v oblasti rámcové správy a řízení;

b)dokončit proces harmonizace svého kontrolního rámce se zásadami COSO 2013;

c)zveřejňovat roční účetní závěrku ještě dříve;

d)shromáždit informace, nyní předkládané v řadě jiných zpráv, do jediné zprávy nebo sady zpráv pro účely vyvozování odpovědnosti, která by vedle účetní závěrky obsahovala také:

οprohlášení o správě a řízení,

οzprávu předsedy,

οanalýzu provozních a strategických rizik,

οzprávu o nefinanční výkonnosti,

οinformace o činnostech během roku a dosažení cílů politik,

οzprávu o úloze a závěrech auditního výboru,

οprohlášení o střednědobé a dlouhodobé fiskální udržitelnosti, případně spolu s odkazy na informace obsažené v jiných zprávách;

e)předkládat tuto zprávu nebo sadu zpráv pro účely vyvozování odpovědnosti, aby auditor mohl provést audit účetní závěrky a zkontrolovat soulad ostatních informací v ní uvedených s účetními informacemi;

f)zveřejňovat v roční účetní závěrce nebo k ní přiložených informacích odhadovanou míru chyb na základě jednotné metodiky;

g)pravidelně aktualizovat a zveřejňovat své mechanismy správy a řízení a podat vysvětlení k uplatněným strukturám a procesům ve vztahu ke zvolenému rámci;

h)zajistit, aby v auditním výboru APC tvořili většinu nezávislí externí členové, a rozšířit jeho mandát tak, aby se vztahoval na řízení rizik, finanční výkaznictví a práci a výsledky oddělení pro ověřování ex post a auditních ředitelství.

Termín pro splnění tohoto doporučení: duben 2018.

Tuto zprávu přijal senát V, jemuž předsedá Lazaros S. LAZAROU, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 20. září 2016.

Za Účetní dvůr

předseda
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

86Viz body 23 až 24.

87Viz body 27 až 29.

88COSO, viz body 32–34.

89IPSAS, viz body 40–41.

90Včetně zveřejnění diskuse o finančních výkazech a jejich analýzy spolu s účetní závěrkou EU připravenou na akruální bázi, vypracování zpráv o výkonnosti (což v roce 2015 vedlo ke sloučení s výkaznictvím o řízení v roční zprávě o řízení a výkonnosti) a přechodu na aktualizovaný integrovaný rámec COSO pro vnitřní kontrolu z roku 2013.

91Viz bod 17.

92„[…] posouzení rizika v oblasti podvodů ze strany GŘ nejsou dostatečně koordinována s výročním posuzováním řízení rizik, nebo se provádí na příliš rámcové úrovni, a nezohledňují proto stávající strukturu vnitřních kontrol. Nezaměřují se na všechny prvky cyklu podvodů ani se nezabývají všemi způsoby řízení. Rizika zjištěná ve strategii boje proti podvodům nejsou označena za prioritu a nelze je jednotlivě přiřadit k opatřením v akčním plánu strategie boje proti podvodům nebo je v nich najít.“ (pracovní dokument IAS k celkovému stanovisku za rok 2015, květen 2016).

Přílohy

Příloha I

Rámec GGPS a COSO 2013

Zdroj: EÚD.

Příloha II

Klíčové prvky vybraných rámců podnikového výkaznictví

Směrnice 2014/95/EU
IIRC
Building Trust Award
(Spojené království)
Pokyny k doporučeným postupům IPSASB č. 2
Pokyny OECD pro nadnárodní společnosti
(III zveřejnění)

Správa a řízení
Podniková správa a řízení
Správa a řízení
Jasný popis řídící struktury a přístupu vrcholového vedení Transparentní informace o účinném řízení organizace správní radou
Správa a řízení
Struktura a politiky v oblasti správy a řízení

Rizika
Hlavní rizika související s těmito otázkami, jež jsou spojeny s operacemi podniku, včetně, je-li to relevantní a přiměřené, jeho obchodních vztahů, produktů nebo služeb, které by mohly mít nepříznivé dopady v těchto oblastech, a způsobu, jakým podnik tato rizika řídí.
Rizika a příležitosti
Spojení mezi riziky, strategickými cíli a popisem ve výroční zprávě Vyčíslená rizika. Pojednání o tom, jak se během času změnila dynamika rizikového profilu.
Rizika a nejistoty: rizika a nejistoty s finančním dopadem, opatření snižující rizika, interní a externí rizika.
Informace o systémech řízení rizik a zajišťování souladu s právními předpisy a o prohlášeních nebo kodexech obchodního chování. Předvídatelné rizikové faktory

Finanční a nefinanční výkonnost
Vyžaduje, aby informace byly připravovány v souladu s uznávaným rámcem (vnitrostátním, rámcem EU nebo jiným mezinárodním rámcem).
Zveřejnění spolu s účetní závěrkou nebo zvlášť (během šesti měsíců).
Přehled nefinančních informací obsahuje případně také odkazy na částky vykazované v roční účetní závěrce a další komentář k nim.
nefinanční klíčové ukazatele výkonnosti, které se vztahují k příslušné podnikatelské činnosti.
Výhled
Srozumitelný a věrný odraz finanční výkonnosti, který je v souladu s finančními výkazy.
Porovnání skutečné výkonnosti s očekávanou / rozpočtovanou výkonností.
Vyčíslené klíčové ukazatele výkonnosti jsou sladěny se strategickými cíli. Vyvážené posouzení dosažených cílů a výkonnosti v porovnání s cílovým plánem.
Informace o účetní závěrce, odchylkách a tendencích.
Srovnání rozpočtu se skutečnými částkami ve finančních výkazech.
Finanční a provozní výsledky společnosti

Sociální a personální záležitosti
Sociální a zaměstnanecké otázky.
Dodržování lidských práv.
Kapitál: finanční, výrobní, intelektuální, lidský, sociální a vztahový a přírodní.
Pojednání a kvantitativní analýza týkající se lidských faktorů v organizaci.
Informace o rovných příležitostech a rozmanitosti.
-
Záležitosti týkající se zaměstnanců a ostatních zainteresovaných stran.

Cíle a strategie
-
Přidělování strategie a zdrojů. Vstupy
Jasné vymezení účelu.
Vyvážený pohled na pokrok v porovnání s cíli.
Informace o cílech a strategiích.
Poslání a úkoly
Cíle společnosti

Podnikatelský model
Stručný popis podnikatelského modelu.
Popis politik, jež podnik sleduje, včetně uplatňovaných postupů náležité péče.
Výsledky těchto politik.
Proces vytváření hodnot: skupiny zainteresovaných stran, hlavní významné (materiální) záležitosti, rizika, strategické cíle, faktory vytvářející hodnotu, klíčové ukazatele výkonnosti, cíle, dopad.
Různé způsoby plnění.
Popis toho, jak obchodní činnosti podporují širší parlamentní cíle. Zvážení kapitálových investic a jak dosahují hodnoty za peníze.
-
-

Prvky přítomné ve všech rámcích
Prvky přítomné ve 4 z 5 rámců
Prvky přítomné ve 3 z 5 rámců

Zdroj: EÚD.

Příloha III

Přehled výročních zpráv a ročních účetních závěrek vybraných subjektů veřejného sektoru

Konsolidovaná účetní závěrka EU za rok 2014¹
Výroční zpráva Evropského investičního fondu za rok 2015
Finanční zpráva Evropské investiční banky za rok 2015
Finanční zpráva USA za rok 2015
Comptes de l’état 2014
(Francie)

Akruální účetnictví
Ano
Ano
Ano
Ano
Ano

Shrnutí základních údajů
Ano
Ano
Ano
Ano
Ano

S připojeným výrokem nezávislého auditora
Ano
Ano
Ano
Ano
Zveřejňuje se zvlášť

Srovnání rozpočtových a finančních výsledků
Ano
Zveřejňuje se zvlášť
Zveřejňuje se zvlášť
Ano
Ano

Analýza struktur a záležitostí v oblasti správy a řízení
shrnuto²
Ano
Ano
Ano
Ano

Předmluva (nebo zpráva) předsedy / prezidenta / vyššího úředníka
Zveřejňuje se zvlášť
Ano
Zveřejňuje se zvlášť
Ano
Zveřejňuje se zvlášť

Analýza rizika nesprávných operací nebo činností
Zveřejňuje se zvlášť
Ne³
Ne³
Ano
Ne

Vyčíslení dopadu nesprávností
Zveřejňuje se zvlášť
Ne
Ne
Ano
Ne

Informativní zpráva o činnostech během roku
Zveřejňuje se zvlášť
Ano
Ano
Ano
Ano

Zpráva o dlouhodobé prognóze / udržitelnosti
Ne
Zveřejňuje se zvlášť
Zveřejňuje se zvlášť
Ano
Ano

Popis role a závěrů auditního výboru
Ne
Ano
Ano
Ne
Shrnuto

Zdroj: EÚD.

1Viz body 45 a 46.

2Viz bod 45.

3Není relevantní. Tyto zprávy nezahrnují analýzu rizika nesprávných operací nebo činností. Podle informací, které máme, však nic nesvědčí o významné (materiální) míře nesprávnosti.

Odpovědi Komise

Shrnutí

Společná odpověď Komise na body I až IV

Komise si uvědomuje důležitost moderního rámce pro správu a řízení. Usiluje o soulad s vyvíjejícími se a relevantními osvědčenými postupy, které jsou stanoveny ve standardech nebo zavedeny mezinárodními či veřejnoprávními subjekty, a bude pokračovat v přizpůsobování své struktury správy a řízení.

Principy, které zastřešují rámec pro správu a řízení Komise (tj. pravomoc, odpovědnost, povinnosti a kompetence, jmenování a odstoupení Komise a jejích členů, transparentnost), jsou zakotveny ve smlouvách EU.

Sbor komisařů deleguje operační úkoly svým útvarům. Aby se zajistilo, že každý útvar Komise zavede co nejvhodnější organizační strukturu a systémy vnitřní kontroly, aby zajistil dosažení svých cílů, definovala Komise na úrovni organizace minimální charakteristiky, které jsou založeny na mezinárodně uznávaném rámci COSO. Ve své výroční zprávě o řízení a výkonnosti za rok 2015 Komise oznámila účinné naplnění těchto standardů.

Mechanismy správy a řízení platné pro Evropskou komisi jsou uzpůsobeny nadnárodnímu charakteru této instituce a její zvláštní struktuře, která je tvořena sborem komisařů, jejž podporuje stálý úřednický sbor. Tyto charakteristiky byly základem pro rozhodnutí učiněná v roce 2000 s ohledem na strukturu správy a řízení Komise. Rovněž byly vzaty v úvahu zprávy Výboru nezávislých odborníků a stanoviska Účetního dvora č. 4/97 a 1/2000. Kontrolní a auditní opatření Komise jsou solidní a komplexní a v současnosti dochází k jejich zdokonalení, aby byly zcela ve shodě s interními kontrolními principy rámce COSO 2013. Útvar IAS navíc plně dodržuje standardy profese interních auditorů, jak bylo doloženo externím inspektorem kvality. Tato opatření umožňují Komisi vykonávat robustní dozor nad fungováním struktury správy a řízení.

Viz rovněž odpověď Komise na bod VI.

V

Principy, které zastřešují rámec pro správu a řízení Komise (tj. pravomoc, odpovědnost, povinnosti a kompetence), jsou zakotveny ve smlouvách EU. Sbor komisařů schvaluje výroční zprávu o řízení a výkonnosti pro účely rozpočtu EU a přebírá celkovou politickou odpovědnost za řízení rozpočtu EU. Komise je toho názoru, že uvedené zahrnuje i odpovědnost za práci jejích útvarů.

Z operačního hlediska je dohled prováděn zaprvé prostřednictvím praktických opatření, která řídí pracovní vztahy mezi členy Komise, kabinety a útvary, zadruhé prostřednictvím výboru APC, který se pravidelně zabývá všemi doporučeními útvaru IAS, a zatřetí prostřednictvím přehledných zpráv podávaných pověřenými schvalujícími osobami Komisi v rámci výročních zpráv o činnosti a prohlášení těchto osob o věrohodnosti, jakož i prostřednictvím celkového výroku interního auditora. Viz rovněž odpovědi Komise na body 55 a 57.

Nová Komise si jako prioritu stanovila řešit problém kultury izolovanosti. Zavedla proto novou strukturu, jež zahrnuje viceprezidenty, kteří zajišťují dohled nad širšími politickými oblastmi a posilují koordinační úlohu generálního sekretariátu a dalších ústředních útvarů. Za účelem řešení uvedeného problému byly též ustaveny různé řídicí skupiny, včetně skupiny ředitelů spravujících zdroje a řídicí skupiny pro řízení podle činností.

VI

Útvar IAS se v souladu s osvědčenými postupy, finančním nařízením a svými stanovami nezbytně zaměřuje na systémy řízení a kontroly generálních ředitelství (GŘ), která jsou odpovědná za zajištění legality a správnosti uskutečněných operací, včetně provádění auditu auditních a ex post ověřovacích funkcí těchto GŘ. Kromě auditu řízení bezpečnosti informací byly rovněž pokryty další oblasti správy a řízení, jako například:

οproces stanovení cílů v kontextu plánu řízení;

οproces tvorby výročních zpráv o činnosti;

οspráva a řízení strategií boje proti podvodům.

Výbor APC je jen jedním z mnoha prostředků uplatňovaných k usnadnění dohledu, který provádí sbor komisařů nad Komisí vzhledem k její správě a řízení, řízení rizik a postupům vnitřní kontroly. Primární informační kanál je zprostředkován formálními mechanismy komunikace stanovenými v pracovním ujednání mezi komisaři, jejich kabinety a útvary Komise (pravidelné schůzky, diskuse o strategických plánech, plánech řízení, výročních zprávách o činnosti atd.), prostřednictvím kterých je nejprve informován daný komisař a následně sbor komisařů.

Řízení rizik, finanční výkaznictví a výsledky auditních a ex post ověřovacích funkcí spadají do kompetence řídicí skupiny pro řízení podle činností, generálního sekretariátu, GŘ BUDG a příslušných pověřených schvalujících osob.

VII

Koncepční rámec rady IPSASB, jímž se řídí finanční výkaznictví veřejnoprávních subjektů pro obecné účely (GPFR)¹, předpokládá, že finanční výkazy uvedeného druhu „se budou pravděpodobně skládat z většího počtu výkazů“, přičemž každý se bude bezprostředněji zabývat specifickými požadavky různých zainteresovaných stran. V souladu s uvedeným koncepčním rámcem Komise předkládá integrovaný balíček finančních výkazů. Tento balíček zahrnuje výroční zprávu o řízení a výkonnosti, finanční zprávu, sdělení o ochraně rozpočtu EU a účetní závěrku EU. Informace prezentované v tomto balíčku mají stejnou úroveň jako informace poskytované referenčními subjekty, které vybral Účetní dvůr. Další informace jsou navíc dostupné v dokumentech, jako například v projevu o stavu Unie přednášeném předsedou Komise, v souhrnné zprávě o činnosti Evropské unie, ve zprávě o opatřeních vyvozených z doporučení k udělení absolutoria atd.

VIII První bod

Komise přijímá toto doporučení. Komise usiluje o soulad s vyvíjejícími se a relevantními osvědčenými postupy, jež jsou stanoveny ve standardech nebo zavedeny mezinárodními či veřejnoprávními subjekty (viz odpověď na body I–IV, VIII, 24–26, 44–49), a bude pokračovat v přizpůsobování své struktury správy a řízení.

VIII Druhý bod

Komise přijímá toto doporučení v souladu s čl. 116 odst. 2 prováděcích pravidel k finančnímu nařízení (viz rovněž odpověď Komise na doporučení 2 písm. h).

VIII Třetí bod

Komise přijímá toto doporučení. Její kontrolní mechanismy (včetně IAS) jsou solidní a komplexní a v současnosti dochází k jejich zdokonalování, aby byly zcela ve shodě s principy vnitřní kontroly dle rámce COSO 2013. Umožňují Komisi vykonávat adekvátní dohled nad fungováním struktury správy a řízení.

VIII Čtvrtý bod

Komise přijímá toto doporučení.

Viz odpověď na bod 62.

VIII Pátý bod

Komise přijímá doporučení vydávat soubor zpráv způsobem, který zmírní dodatečná rizika, pokud jde o dostupnost a kvalitu informací. Viz rovněž odpověď na doporučení 2 písm. e).

Komise již v tomto směru podnikla kroky, když dne 19. července 2016 publikovala integrovaný balíček pro finanční výkaznictví.

Vydání jednotné zprávy pro účely vyvozování odpovědnosti by nebylo adekvátní a ani by nebylo v souladu s koncepčním rámcem pro finanční výkazy typu GPFR vydaném radou IPSASB. Tento koncepční rámec jasně stanoví, že finanční výkazy typu GPFR, které mají za cíl poskytovat informace užitečné pro účely odpovědnosti a procesů rozhodování, „se budou pravděpodobně skládat z většího počtu výkazů, přičemž každý bude bezprostředněji odpovídat určitým aspektům cílů finančního výkaznictví“. V souladu s uvedeným koncepčním rámcem Komise předkládá nebo bude předkládat následující dokumenty, které pokrývají prvky identifikované Účetním dvorem:

VIII Pátý bod – První odrážka

Komise v současnosti pracuje na aktualizaci prohlášení o správě a řízení.

VIII Pátý bod – Druhá odrážka

Projev o stavu Unie, který je prezentován v září, odpovídá v kontextu Komise zprávě předsedy Komise.

VIII Pátý bod – Třetí odrážka

Kromě informací, které jsou obsaženy ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti, Komise obsažným způsobem předává informace o provozních a strategických rizicích v přednášeném projevu o stavu Unie a ve strategických plánech a plánech řízení každého GŘ.

VIII Pátý bod – Čtvrtá odrážka

Informace o nefinanční výkonnosti jsou dostupné ve výročních zprávách o činnosti a ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti.

VIII Pátý bod – Pátá odrážka

Souhrnná zpráva o činnosti Unie a výroční zpráva o řízení a výkonnosti obsahují informace o činnostech během roku a dosažených politických cílech.

VIII Pátý bod – Šestá odrážka

Výroční zpráva výboru APC shrnuje závěry uvedeného výboru ohledně naplňování jeho poslání a zdůrazňuje problémy, na které byl sbor komisařů výborem upozorněn. Práci výboru APC se věnují souhrnné zprávy a výroční zpráva o řízení a výkonnosti za rok 2015. V budoucích výročních zprávách o řízení a výkonnosti bude roli a závěrům výboru APC věnován zvláštní oddíl.

VIII Pátý bod – Sedmá odrážka

Rozpočet EU není možné porovnávat s rozpočty členských států, zejména v důsledku rozdílů ve velikosti dluhu (tj. schopnosti plnit finanční závazky nebo refinancovat či zvyšovat dluh) a ve velikosti příjmů (tj. schopnosti měnit existující úrovně zdanění nebo zavádět nové zdroje příjmů).

Víceletý finanční rámec je v kontextu EU nástrojem k zajištění střednědobé až dlouhodobé stability a předvídatelnosti budoucích platebních požadavků a rozpočtových priorit. Komise poskytuje informace o těchto aspektech ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti, ve finanční zprávě, v účetní závěrce a v případě potřeby v dalších zprávách.

VIII Šestý bod

Komise částečně přijímá toto doporučení.

Informace, na kterých je založen nový integrovaný balíček pro finanční výkaznictví a doplňující zprávy, budou zpřístupněny v co možná největší míře (tj. zejména s výhradou příslušných závěrečných termínů, do kterých musí členské státy dodat žádoucí údaje) Účetnímu dvoru, aby se umožnila kontrola konzistence.

VIII Sedmý bod

Komise přijímá toto doporučení. Celkovou ohroženou částku bude i nadále vykazovat ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti.

VIII Osmý bod

Komise přijímá toto doporučení. Bude pravidelně aktualizovat a publikovat své mechanismy správy a řízení a podávat vysvětlení, jakým způsobem dodržuje mezinárodní standardy a osvědčené postupy.

VIII Devátý bod

Komise částečně přijímá toto doporučení. V kontextu prodlužování členství ve výboru APC v polovině funkčního období zváží Komise otázku zvýšení počtu externích členů s doloženou odbornou kvalifikací v auditních a souvisejících záležitostech, které Komise jmenuje ve veřejném a transparentním řízení. Řízení rizik, finanční výkaznictví a výsledky auditních a ex post ověřovacích funkcí spadají do kompetence řídicí skupiny pro řízení podle činností, generálního sekretariátu, GŘ BUDG a příslušných pověřených schvalujících osob. Komunikační kanály, včetně zejména výročních zpráv o činnosti, plánů řízení a strategických plánů atd., zajišťují, aby pověřené schvalující osoby informovaly příslušné komisaře a sbor komisařů, čímž se tomuto sboru umožní provádět příslušný dohled. Útvar IAS navíc pravidelně provádí audity auditních a ex post ověřovacích funkcí napříč všemi relevantními GŘ, obzvláště v klíčových oblastech, jako je například sdílené řízení, a jeho nálezy jsou projednávány výborem APC. Komise zváží přizvání útvaru IAS, aby provedl audit mechanismů správy a řízení a mechanismů dohledu s ohledem na řízení rizik, finanční výkaznictví a auditní a ex post ověřovací funkce, zejména kontroly druhé úrovně, aby se identifikovala veškerá zlepšení, která by bylo možné využít k dalšímu zvyšování výkonnosti těchto mechanismů.

Připomínky

15

První jedinečnou charakteristikou správy a řízení v rámci Komise je, že rozdělení povinností a vymezení odpovědnosti je pevně stanoveno ve Smlouvě (článek 317) a ve finančním nařízení (článek 66) a popsáno v bílé knize z roku 2000, která zohlednila doporučení Výboru nezávislých odborníků.

Druhou charakteristikou Komise je, že kdykoli nastoupí do funkce nový sbor komisařů, je možné aspekty opatření interní organizace, správy, řízení a odpovědnosti revidovat. Uvedené je prováděno prostřednictvím pověřovacích dopisů komisařů, pracovních metod Evropské komise (viz C(2014) 9004) a písemných pracovních ujednání mezi komisaři a útvary.

21

Principy, které zastřešují rámec pro správu a řízení Komise (tj. pravomoc, odpovědnost, povinnosti a kompetence), jsou zakotveny ve smlouvách EU. Sbor komisařů schvaluje výroční zprávu o řízení a výkonnosti pro účely rozpočtu EU a přebírá celkovou politickou odpovědnost za řízení rozpočtu EU. Komise je toho názoru, že uvedené zahrnuje odpovědnost za práci jejích útvarů.

Z operačního hlediska je dohled prováděn zaprvé prostřednictvím praktických opatření, která řídí pracovní vztahy mezi členy Komise, kabinety a útvary, zadruhé prostřednictvím výboru APC, který se pravidelně zabývá všemi doporučeními útvaru IAS, a zatřetí prostřednictvím přehledných zpráv podávaných pověřenými schvalujícími osobami Komisi v rámci výročních zpráv o činnosti a prohlášení těchto osob o věrohodnosti, jakož i prostřednictvím celkového výroku interního auditora.

Rámeček 5 – Odpovědnost Komise

Komise provedla další změny ve své správě, řízení a výkaznictví mezi roky 2007 a 2016.

23

Komise zrušila oddělení interního auditu, protože s postupem času bylo stále důležitější, aby funkce interního auditu přesahovala hranice jednotlivých GŘ. Uvedeného lze mnohem účinněji dosáhnout pomocí takové funkce interního auditu, která je plně centralizována. Centralizovaný útvar IAS je navíc zcela nezávislý, což přispívá k zajištění dobré kvality auditů. Externí inspektor kvality vydal útvaru IAS schvalující osvědčení, avšak zároveň upozornil na nedostatek přiměřeného nezávislého dohledu nad odděleními interního auditu a na vnímaná rizika týkající se jejich nezávislosti.

Útvar IAS nyní rovněž poskytuje generálním ředitelům zprávu poskytující omezené ujištění o skutečnostech, jež jsou předmětem auditu, jak to původně prováděla oddělení interního auditu (poprvé v únoru 2016 u zpráv pokrývajících rok 2015). Generální ředitelé tuto zprávu vkládají do výročních zpráv o činnosti.

24

Pracovníci v subjektech, které zmiňuje Účetní dvůr, se nevěnují pouze auditním nebo kontrolním aktivitám.

Auditní a ex post ověřovací funkce (často označované jako „auditní funkce“) jsou v mnoha GŘ s vysokými výdaji součástí systému vnitřní kontroly pověřené schvalující osoby. Je třeba je jasně odlišovat od funkce interního auditu.

25

Kromě auditu správy a řízení informační bezpečnosti byly rovněž pokryty další oblasti správy a řízení, zejména mimo jiné prostřednictvím auditů pokrývajících větší počet GŘ, například auditů týkajících se:

οprocesu stanovení cílů v kontextu plánu řízení;

οprocesu tvorby výročních zpráv o činnosti;

οsprávy a řízení strategií boje proti podvodům;

οsprávy a řízení práce v rámci evropského semestru;

οsprávy a řízení společného centra podpory sídlícího v GŘ RTD;

οsprávy a řízení svěřenských fondů EU;

οdohledu nad decentralizovanými agenturami;

οsprávy a řízení v oblasti IT.

Rámeček 7 – Některá významná doporučení IAS ke správě a řízení nebyla realizována

Komise pracuje na revizi prohlášení o správě a řízení.

26

Útvar IAS souhlasí se závěrem Účetního dvora, že riziko nesprávných a nelegálních výdajů je závažné. Právě z tohoto důvodu tráví tento útvar přibližně 40 až 50 % času určeného pro audity činnostmi spojenými s hodnocením systémů řízení a kontroly, které jsou zaměřeny na prevenci a odhalování/nápravu nesrovnalostí.

Uvedené zahrnuje důležité audity kontrolních strategií GŘ (včetně auditních a ex post ověřovacích funkcí), které pokrývají politicky nejvýznamnější výdajové oblasti. Všechny tyto auditní zprávy jsou odesílány výboru APC, který se jimi zabývá.

Útvar IAS se v souladu s osvědčenými postupy, finančním nařízením a svými stanovami nezbytně zaměřuje na systémy řízení a kontroly generálních ředitelství, která jsou odpovědná za zajištění legality a správnosti uskutečňovaných operací.

Výbor APC je jen jedním z mnoha prostředků uplatňovaných k usnadnění dohledu, jejž vykonává sbor komisařů nad Komisí vzhledem k její správě a řízení, řízení rizik a postupům vnitřní kontroly. Primární informační kanál je zprostředkován formálními mechanismy komunikace, jež jsou stanoveny v pracovním ujednání mezi komisaři, jejich kabinety a útvary Komise (pravidelné schůzky, diskuse o strategických plánech, plánech řízení, výročních zprávách o činnosti atd.), prostřednictvím kterých je nejprve informován daný komisař a následně sbor komisařů.

30

Komise potvrzuje, že mandát výboru APC pro rok 2015 zahrnuje zintenzivnění kroků, jež jsou vyvozovány z doporučení Účetního dvora. Výbor APC v případě potřeby analyzuje zprávy Účetního dvora a relevantní nálezy v kontextu svých tematických diskusí na základě skupin auditních zpráv útvaru IAS.

Útvar IAS provádí audity účelnosti auditních a ex post ověřovacích funkcí v mnoha GŘ s vysokými výdaji. Tímto způsobem se zabývá tímto důležitým prvkem systému vnitřní kontroly pověřených schvalujících osob, který je zaměřen na prevenci a odhalování/nápravu nesrovnalostí (viz odpověď na bod 26). Výbor APC se těmito problémy zabývá do té míry, do jaké jsou předmětem auditů útvaru IAS.

Odpověď na tabulku 2

Výbor APC přijímá a řeší všechny auditní zprávy útvaru IAS, které pokrývají oblasti řízení rizik, vnitřní kontroly a vykazování finanční i nefinanční výkonnosti. Zajištěním nezávislosti útvaru IAS, monitorováním kvality jeho práce a návaznými doporučeními tedy usnadňuje dohled prováděný Komisí. Kromě toho posuzuje klíčové dokumenty týkající se rámce vnitřní kontroly.

31

Řízení rizik, finanční výkaznictví a výsledky auditních a ex post ověřovacích funkcí spadají do kompetence řídicí skupiny pro řízení podle činností, generálního sekretariátu, GŘ BUDG a příslušných pověřených schvalujících osob. Komunikační kanály, včetně zejména výročních zpráv o činnosti, plánů řízení a strategických plánů atd., zajišťují, aby pověřené schvalující osoby informovaly příslušné komisaře a sbor komisařů, čímž se tomuto sboru umožňuje provádět příslušný dohled. Útvar IAS navíc pravidelně provádí audity auditních a ex post ověřovacích funkcí napříč všemi relevantními GŘ, obzvláště v klíčových oblastech, jako je například sdílené řízení, a jeho nálezy jsou projednávány výborem APC.

Jiné mezinárodní organizace (Světový potravinový program, Evropská investiční banka, Světová banka a OSN) mají odlišné struktury správy a řízení.

35

Nová revize rámce vnitřní kontroly, kterou nyní provádí Komise, se bude zabývat všemi připomínkami Účetního dvora.

36

Zohledníme-li specifické aspekty Komise, na zásadu COSO č. 2 se musí nahlížet z dvojí perspektivy. Na úrovni GŘ každý generální ředitel vykonává nezávislý dohled nad rozvojem a výkonností vnitřní kontroly prostřednictvím koordinátora vnitřní kontroly. Na úrovni Komise sbor komisařů, tj. ekvivalent správní rady, na kterou odkazuje zásada COSO č. 2, vykonává nezávislý dohled nad rozvojem a výkonností vnitřní kontroly (viz odpověď na bod 21).

Ústřední finanční služba byla vytvořena proto, aby poskytovala podporu a poradenství v otázkách finančního řízení, interpretace legislativy, vnitřní kontroly a řízení rizik, nikoli však proto, aby dohlížela na vlastní zavádění systému vnitřní kontroly.

37

Současný rámec, jak byl stanoven v reformě Komise a předepsán finančním nařízením, poskytuje solidní definici povinností a odpovědnosti. GŘ musí vytvořit organizační strukturu a systémy vnitřní kontroly včetně úkonů dalšího pověřování a souvisejícího kaskádovitého systému výkaznictví, čímž se posilují předpoklady pro poskytnutí ujištění uvnitř každého GŘ.

Co se týče podkladů, podle nichž je určováno, zda prohlášení uvedená v rámci výročních zpráv o činnosti jsou opodstatněná, pokyny (a vodítka) pro přípravu výročních zpráv o činnosti poskytují solidní základ pro tvorbu prohlášení o věrohodnosti a představují srozumitelné měřítko, vůči kterému se posuzuje odpovědnost GŘ. Kromě toho výroční zprávy o činnosti obsahují oddíl věnovaný zprávám a závěru interního auditora o stavu kontroly v daném GŘ. Proces přezkumu výroční zprávy o činnosti posléze zajišťuje kvalitu těchto zpráv tak, aby se na politické úrovni bylo možné spolehnout na prohlášení vedení a jím poskytnutá ujištění.

Komise však bude analyzovat, zda určité aspekty není možné dále upřesnit.

38

Počínaje rokem 2013 Komise podává každoročně zprávu o provádění své strategie pro boj proti podvodům v rámci výroční zprávy o ochraně finančních zájmů EU („zpráva podle článku 325“).

39

I když se Komise domnívá, že riziko podvodu je dostatečně ošetřeno metodikou a pokyny pro GŘ, které se týkají strategií boje proti podvodům, v současnosti připravuje návrh pro dodatečné zahrnutí rizika podvodu do nového rámce vnitřní kontroly.

42

Cílem diskuse o finančních výkazech a jejich analýzy (FSD&A) je podle pokynu rady IPSASB č. 2 k doporučeným postupům (RPG 2) poskytovat „vysvětlení významných položek, operací a událostí prezentovaných ve finančních výkazech subjektu a vysvětlení faktorů, které na ně mají vliv.“

Je proto logické, že se FSD&A zaměřuje na 10 předsedových priorit, jelikož tyto priority „představují pokračování strategie Evropa 2020“ a jsou současnými klíčovými hnacími faktory politiky Komise a způsobu, jakým se vynakládají peníze EU. FSD&A navíc rovněž zahrnuje informace o strategii Evropa 2020. FSD&A je však dokument, který se vyvíjí. Komise proto zůstává otevřena diskusi za účelem vylepšení jeho obsahu a zaměření.

44 Třetí bod

Účetní závěrka EU je schvalována Komisí.

44 Čtvrtý bod

Komise tudíž poznamenává, že její akruální systém účetnictví a výkaznictví je velice dobře vyvinutý v porovnání s mnoha členskými státy.

45 Druhý bod

FSD&A připravovaná Komisí je v souladu se strukturou a obsahem, který je doporučen v pokynu rady IPSASB č. 2 k doporučeným postupům (RPG 2).

45 Třetí bod

Jak Účetní dvůr upozorňuje, účetní závěrka je v Úředním věstníku doprovázena prohlášením o věrohodnosti. Komise by uvítala možnost zahrnout výrok Účetního dvora k účetní závěrce do dokumentu účetní závěrky, jakmile dojde k jeho schválení, jak je tomu v případě soukromého sektoru.

45 Pátý bod

Komise do FSD&A rovněž zahrnuje informace o různých režimech řízení, finančním výkaznictví a odpovědnosti.

Komise pracuje na revizi prohlášení o správě a řízení.

45 Šestý bod

Roční účetní závěrka EU je schvalována Komisí. Jelikož předmluvu lze nalézt ve finanční zprávě, není předmluva opakována ještě v účetní závěrce. Komise do budoucna zavedení předmluvy zváží.

45 Sedmý bod

Kromě roční účetní závěrky a doprovodných informací Komise rovněž předkládá především výroční zprávu o řízení a výkonnosti, sdělení o ochraně rozpočtu EU, finanční zprávu, souhrnnou zprávu o činnosti EU a projev o stavu Unie, který přednáší předseda Evropské komise. Tyto dokumenty obsahují obsáhlé nefinanční informace a zabývají se provozními a strategickými riziky.

Roční účetní závěrka EU je ve shodě s požadavky na informace dle příslušných mezinárodních účetních standardů (IPSAS) a pravidel účetnictví EU.

Ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti Komise udává celkové ohrožené částky vzhledem k legalitě a správnosti operací (částky ohrožené při provedení plateb a částky ohrožené při uzávěrce). Zpráva rovněž diskutuje, které oblasti výdajů jsou nejvíce náchylné k chybám.

45 Osmý bod

Jelikož výroční zpráva o řízení a výkonnosti kvantifikuje rizika nesprávných operací (částky ohrožené při provedení plateb a částky ohrožené při uzávěrce), Komise se domnívá, že není zapotřebí tyto informace duplikovat. Viz odpověď výše.

45 Devátý bod – První odrážka

Kromě roční účetní závěrky a doprovodných informací Komise rovněž předkládá především výroční zprávu o řízení a výkonnosti, sdělení o ochraně rozpočtu EU, finanční zprávu, souhrnnou zprávu o činnosti EU a projev o stavu Unie přednášený předsedou Evropské komise, kde jsou podány informace o nefinanční výkonnosti.

45 Devátý bod – Druhá odrážka

Kromě roční účetní závěrky a doprovodných informací Komise rovněž předkládá především výroční zprávu o řízení a výkonnosti, sdělení o ochraně rozpočtu EU, finanční zprávu, souhrnnou zprávu o činnosti EU a projev o stavu Unie, který přednáší předseda Evropské komise.

45 Devátý bod – Třetí odrážka

Informace o pokroku v dosahování hlavních cílů strategie EU 2020 je pravidelně aktualizována a publikována na internetové stránce Eurostatu a rovněž je uváděna v kontextu evropského semestru. Viz rovněž odpověď na bod 42.

45 Devátý bod – Desátý bod

Rozpočet EU není možné porovnávat s rozpočty členských států, zejména v důsledku rozdílů ve velikosti dluhu (tj. schopnosti plnit finanční závazky nebo refinancovat či zvyšovat dluh) a ve velikosti příjmů (tj. schopnosti měnit existující úrovně zdanění nebo zavádět nové zdroje příjmů).

Víceletý finanční rámec je v kontextu EU nástrojem k zajištění střednědobé až dlouhodobé stability a předvídatelnosti budoucích platebních požadavků a rozpočtových priorit. Komise poskytuje informace o těchto aspektech v různých zprávách.

45 Jedenáctý bod

Roli výboru APC se věnují souhrnné zprávy a výroční zpráva o řízení a výkonnosti za rok 2015. V budoucích výročních zprávách o řízení a výkonnosti bude roli a závěrům výboru APC věnován zvláštní oddíl.

Společná odpověď na body 46–47

Komise v tomto roce poprvé prezentovala komplexní integrovaný balíček pro finanční výkaznictví. Tímto způsobem Komise současně poskytuje veškeré klíčové finanční informace za rok 2015. Uvedený balíček zahrnuje:

a)výroční zprávu o řízení a výkonnosti, která poskytuje informace o výkonnosti rozpočtu EU založené na výsledcích dosažených v rámci rozpočtu EU do konce roku 2015. Rovněž obsahuje informace o řízení rozpočtu EU Komisí v roce 2015, jež zahrnují přehled o fungování systémů vnitřní kontroly, které jednotlivé útvary Komise zavedly k zajištění dosažení politických a operačních cílů a k řešení případných hlavních rizik spojených s příslušnými oblastmi politiky. Uvedené zahrnuje hodnocení rizik ohrožujících legalitu a správnost operací, efektivnosti nákladů na kontroly a strategie boje proti podvodům;

b)finanční zprávu, která poskytuje zejména podrobný přehled o příjmech a přidělování finančních prostředků podle členských států a podle okruhů víceletého finančního rámce;

c)sdělení o ochraně rozpočtu EU, jehož předmětem jsou kroky podniknuté k zamezení nelegálním a nesprávným výdajům ve financování v rámci rozpočtu EU a které rovněž indikuje podíl jednotlivých členských států a dopad na ně;

d)roční účetní závěrku EU (tj. aktiva a pasiva, příjmy a výdaje) ke konci roku 2015.

Této integrované sadě finančních zpráv předchází předmluva od komisaře pro rozpočet.

Schválením výroční zprávy o řízení a výkonnosti přebírá sbor komisařů celkovou odpovědnost za systémy vnitřní kontroly a řízení rizik v rámci Komise.

48

Ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti Komise udává odhadované ohrožené částky a ve sdělení o ochraně rozpočtu EU poskytuje přehled o preventivních krocích. Ve výroční zprávě o činnosti příslušná pověřená schvalující osoba udává výsledky prováděných kontrol a poskytuje odhad částky ohrožené nesprávnými platbami. Ve výroční zprávě o činnosti se dále rovněž diskutuje charakter odhalených chyb. V kontextu postupu k udělení absolutoria Komise rovněž na žádost podala zprávu Evropskému parlamentu o podniknutí kroků, které by řešily některé z nejčastějších druhů chyb ve specifických politických oblastech.

49

Od roku 2013 Komise v porovnání s postupy v předchozích letech zdokonalila informace o ohrožených částkách, zejména vyčíslením celkové částky ohrožené při provádění plateb a při uzávěrce. Částka ohrožená při uzávěrce zohledňuje finanční opravy a zpětně získané částky, které jsou podrobně popsány ve sdělení o ochraně rozpočtu EU.

Před rokem 2013 podávala Komise v souhrnné zprávě transparentní informace o výhradách a pro oblasti výdajů uváděla odhadovanou ohroženou částku, na niž se vztahovala výhrada. Další informace byly dostupné v příslušných výročních zprávách o činnosti.

50

Kromě omezených revizí výpočtu míry zbytkových chyb útvar IAS navíc spotřebovává významnou část svých zdrojů (přibližně 40 až 50 %) v činnostech spojených s hodnocením systémů řízení a kontroly, které jsou zaměřeny na prevenci a odhalování/nápravu nesrovnalostí.

Tato práce útvaru IAS vedla k reálnému zlepšení, zejména v GŘ AGRI, což uvítal jak Účetní dvůr, tak orgán příslušný pro udělení absolutoria.

51

GŘ DEVCO plní svůj rozpočet primárně v rámci přímého řízení, které má odlišný model míry jistoty než v rámci sdíleného řízení, které představuje 80 % rozpočtu EU.

Viz rovněž odpověď poskytnutou Komisí na bod 1.35 výroční zprávy Účetního dvora pro rok 2015:

Komise se domnívá, že odkazovat na statistickou metodiku, kterou používají „orgány USA, které spravují federální finance“, není u fondů v rámci sdíleného řízení vhodné. V režimu sdíleného řízení se Komise spoléhá nikoli na audity výdajů prováděné jejími vlastními útvary na úrovni EU, ale na auditní orgány svrchovaných členských států, jež provádějí audity výdajů vynakládaných těmito členskými státy, často s vnitrostátním spolufinancováním. Komise má tudíž za to, že vypracování celounijního statisticky validního odhadu míry chyb na základě toho, že by příjemce auditovala sama, by nepřineslo pro výdaje spadající pod sdílené řízení přidanou hodnotu.

V souladu s požadavky právního rámce bude Komise i nadále spolupracovat s auditními orgány členských států s cílem definovat společný statisticky validní přístup k odhadování míry chyb na úrovni programu a po validaci bude využívat tyto míry chyb. Komise tak realizuje „zásadu jednotného auditu“ tím, že zaměří svou činnost na kontrolu auditorů členských států a validaci jejich auditů. Tento přístup vychází ze stanoviska Účetního dvora č. 2/2004 k modelu jednotného auditu a z návrhu rámce vnitřní kontroly Společenství. Je plně v souladu s cílem snížit administrativní zátěž příjemců a snižuje rovněž počet potřebných pracovních míst auditorů v EK.

53

Komise poznamenává, že Nejvyšší kontrolní úřad USA (General Accountability Office), tj. externí auditor, identifikoval významné nedostatky a učinil následující závěry: „Dokud federální vláda nezavede účinné postupy ke stanovení plného rozsahu, v jakém dochází k nesprávným platbám, a neprovede patřičná opatření napříč všemi subjekty a programy, aby se účinně redukovaly nesprávné platby, nebude mít přiměřenou jistotu, že je použití federálních fondů adekvátně zabezpečeno.“

Komise rovněž poznamenává, že výkonná kancelář prezidenta USA do pokynů z 20. října 2014 zahrnula následující: „Práce s dalšími subjekty. Agentury by měly zvážit práci se subjekty – jako například příjemci grantů –, které podléhají jednotným auditům, za účelem využití probíhajících auditů jakožto pomůcky v procesu odhadu četnosti a objemu nesprávných plateb.“

Komise zdůrazňuje, že ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti uvádí odhad částky ohrožené při provádění plateb (která nebere v úvahu zpětné získávání nesprávných plateb). Tyto informace doplňuje odhadem částky ohrožené při uzávěrce (která bere v úvahu vliv víceletých opravných systémů).

57

Komise odkazuje na své odpovědi na dřívější žádosti Parlamentu a znovu potvrzuje svůj postoj k problému poskytování ujištění, na který upozornil Účetní dvůr (viz odpověď Komise na bod 1.40 výroční zprávy Účetního dvora za rok 2012).

Viz rovněž odpověď na bod V shrnutí.

Závěry a doporučení

58

Komise bude pokračovat v krocích, které zajistí, aby její mechanismy správy a řízení, které jsou zaměřeny na audit, finanční řízení a kontrolu, odpovídaly relevantním osvědčeným postupům, které jsou stanoveny ve standardech nebo zavedeny mezinárodními a veřejnoprávními subjekty (viz podrobné odpovědi Komise na body I–IV, IX, 24–26 a 44–46).

59

Principy, které zastřešují rámec pro správu a řízení Komise (tj. pravomoc, odpovědnost, povinnosti a kompetence), jsou zakotveny ve smlouvách EU. Viz rovněž odpovědi Komise na body 21, 55 a 57.

60

Výbor APC je jen jedním z mnoha prostředků uplatňovaných k usnadnění dohledu, který provádí sbor komisařů nad Komisí vzhledem k její správě a řízení, řízení rizik a postupům vnitřní kontroly. Primární informační kanál je zprostředkován formálními mechanismy komunikace, které jsou stanoveny v pracovním ujednání mezi komisaři, jejich kabinety a útvary Komise (pravidelné schůzky, diskuse o strategických plánech, plánech řízení, výročních zprávách o činnosti atd.), prostřednictvím kterých je nejprve informován daný komisař a následně sbor komisařů.

61

Viz odpovědi Komise na bod 39.

62

Závěrečný termín pro schválení roční účetní závěrky byl stanoven finančním nařízením na 31. července. Tento rok však Komise ve spolupráci s Účetním dvorem již posunula termín schválení roční účetní závěrky za rok 2015 o více než dva týdny dopředu. Vzhledem k výrazné závislosti na závěrečných termínech dodání údajů od členských států Komise přezkoumá, zda může dojít k dalším posunům.

63

Komise neposkytuje méně nefinančních informací než ostatní instituce – tyto informace jsou kromě roční účetní závěrky poskytovány ve finančních výkazech typu GPFR. Počínaje rokem 2016 bude Komise navíc publikovat integrovaný balíček těchto zpráv obsahující současně finanční i nefinanční informace – viz odpovědi výše.

Jak bylo zmíněno výše, koncepční rámec IPSAS (bod 8.6) specificky předpokládá použití většího počtu finančních výkazů typu GPFR, včetně účetní závěrky nebo finančních výkazů, FSD&A a dalších zpráv, které řeší požadavky uživatelů na doplňující informace.

64

Komise nesdílí názor Účetního dvora, že odhady míry chyby nejsou založeny na konzistentní metodice. GŘ mají povinnost podávat zprávy v souladu s pokyny pro výroční zprávy o činnosti, které vydávají ústřední útvary. Jednotlivé koncepty a indikátory byly definovány dostatečně flexibilním způsobem, aby se umožnilo zohlednění specifických podmínek různých GŘ, a přesto se zajistil dostatečný stupeň konzistence za účelem konsolidace údajů².

65

Viz níže uvedené odkazy na odpovědi na konkrétní závěry.

65 První bod

Viz odpovědi na body 24–26.

65 Třetí bod – První odrážka

Viz odpověď na bod 30.

Komise potvrzuje, že mandát výboru APC pro rok 2015 zahrnuje zintenzivnění kroků, jež jsou vyvozovány z doporučení Účetního dvora.

65 Třetí bod – Druhá odrážka

Viz odpovědi na body 30 a 31.

65 Třetí bod – Třetí odrážka

Viz odpovědi na body VIII a 30, 31, 45. Výkonnost výkaznictví spadá do kompetence řídicí skupiny pro řízení podle činností, generálního sekretariátu, GŘ BUDG a příslušných pověřených schvalujících osob.

65 Třetí bod – Čtvrtá odrážka

Viz odpovědi Komise na body 26, 30 a 31.

65 Čtvrtý bod

Viz odpověď na bod 39.

65 Pátý bod

Viz odpověď na bod 62.

65 Šestý bod – První odrážka

Komise v současnosti pracuje na aktualizaci prohlášení o správě a řízení.

65 Šestý bod – Druhá odrážka

V kontextu Komise je projev o stavu Unie přednášený předsedou Komise prostředkem, pomocí kterého předseda Komise podává zprávu o dosažených cílech a výzvách.

Souhrnná zpráva o činnosti Unie, kterou publikuje každý rok Evropská komise, navíc popisuje hlavní iniciativy EU a cíle dosažené v minulém roce. Popisuje pokrok Komise v dosahování priorit (a pokrývá mnohem širší aspekty, než jsou finanční informace). Rovněž obsahuje předmluvu předsedy Komise.

65 Šestý bod – Třetí odrážka

Řízení rizik v Komisi je především součástí plánovací fáze cyklu strategického plánování a programování, zejména přípravy strategických plánů a plánů řízení v každém útvaru Komise. Kritická rizika jsou popsána v příloze 4 plánu řízení a potenciální průřezová kritická rizika jsou posuzována ústředními útvary. Významná materializovaná rizika jsou předmětem výročních zpráv o činnosti a výroční zprávy o řízení a výkonnosti.

Kromě informací, které jsou obsaženy ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti, Komise obsažným způsobem a řadou forem předává informace o politických cílech, výzvách a rizicích. Projev o stavu Unie přednášený předsedou Komise je klíčovým prostředkem k předávání informací o výzvách a příležitostech na politické úrovni. Mnohem podrobnější hlášení problémů specifických pro každou politickou oblast je rovněž zahrnuto ve strategických plánech a plánech řízení vydávaných každým GŘ.

65 Šestý bod – Čtvrtá odrážka

Informace o nefinanční výkonnosti jsou k dispozici ve výročních zprávách o činnosti a ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti.

65 Šestý bod – Pátá odrážka

Výroční zpráva o řízení a výkonnosti, finanční zpráva a souhrnná zpráva o činnosti Unie obsahují takové informace.

65 Šestý bod – Šestá odrážka

Stanovy výboru APC vyžadují, aby výbor podával sboru komisařů každoročně zprávu o svých aktivitách. Výroční zpráva výboru APC shrnuje závěry výboru ohledně naplňování jeho poslání a zdůrazňuje problémy, na které byl sbor komisařů výborem upozorněn. Tvoří součást dokladů, které Komise využívá jako podpůrnou informaci při schvalování výroční zprávy o řízení a výkonnosti pro účely rozpočtu EU. Práci výboru APC se věnují souhrnné zprávy a výroční zpráva o řízení a výkonnosti za rok 2015. V budoucích výročních zprávách o řízení a výkonnosti bude roli a závěrům výboru APC věnován zvláštní oddíl.

65 Šestý bod – Sedmá odrážka

Rozpočet EU není možné porovnávat s rozpočty členských států, zejména v důsledku rozdílů ve velikosti dluhu (tj. schopnosti plnit finanční závazky nebo refinancovat či zvyšovat dluh) a ve velikosti příjmů (tj. schopnosti měnit existující úrovně zdanění nebo zavádět nové zdroje příjmů).

Víceletý finanční rámec je v kontextu EU nástrojem k zajištění střednědobé až dlouhodobé stability a předvídatelnosti budoucích platebních požadavků a rozpočtových priorit. Komise poskytuje informace o těchto aspektech v různých zprávách.

Pokyn rady IPSASB k doporučeným postupům nenavrhuje zahrnovat zprávu o fiskální udržitelnosti do roční účetní závěrky ani ji souběžně samostatně publikovat.

65 Sedmý bod

Komise nesdílí názor Účetního dvora, že odhady míry chyby nejsou založeny na konzistentní metodice. GŘ mají povinnost podávat zprávy v souladu s pokyny pro výroční zprávy o činnosti vydávanými ústředními útvary. Jednotlivé koncepty a indikátory byly definovány dostatečně flexibilním způsobem, aby se umožnilo zohlednění specifických podmínek různých GŘ, a přesto se zajistil dostatečný stupeň konzistence pro účely konsolidace údajů.

Komise se domnívá, že odkazování na referenční měřítka používaná „agenturami v USA“ není v souvislosti s rozpočtem EU vhodné (viz prosím odpověď na bod 53).

Doporučení 1 – Vysvětlit důvody neuplatňování osvědčených postupů

Komise přijímá toto doporučení. Komise usiluje o soulad s vyvíjejícími se a relevantními osvědčenými postupy, jež jsou stanoveny ve standardech nebo zavedeny mezinárodními nebo veřejnoprávními subjekty (viz odpověď na body I–IV, VIII, 24–26 a 44–49), a bude pokračovat v přizpůsobování své struktury správy a řízení.

Doporučení 2 – Dodržovat osvědčené postupy

Komise částečně přijímá toto doporučení (viz podrobné odpovědi na jednotlivá opatření vyžadovaná níže).

Doporučení 2 a)

Komise přijímá toto doporučení v souladu s čl. 116 odst. 2 prováděcích pravidel k finančnímu nařízení. Viz rovněž odpověď Komise na doporučení 2 písm. h).

Doporučení 2 b)

Komise přijímá toto doporučení. Její kontrolní mechanismy (včetně IAS) jsou solidní a komplexní a v současnosti dochází k jejich zdokonalování, aby byly zcela ve shodě s principy vnitřní kontroly rámce COSO 2013. Umožňují Komisi vykonávat adekvátní dohled nad fungováním struktury správy a řízení.

Doporučení 2 c)

Komise přijímá toto doporučení. Viz odpověď na bod 62.

Doporučení 2 d)

Komise přijímá doporučení vydávat soubor zpráv způsobem, který zmírní dodatečná rizika, pokud jde o dostupnost a kvalitu informací. Viz rovněž odpověď na doporučení 2 písm. e).

Komise již v tomto směru podnikla kroky, když dne 19. července 2016 publikovala integrovaný balíček pro finanční výkaznictví.

Vydání jednotné zprávy pro účely vyvozování odpovědnosti by nebylo adekvátní a ani by nebylo v souladu s koncepčním rámcem pro finanční výkazy typu GPFR vydaným radou IPSASB. Tento koncepční rámec jasně stanoví, že finanční výkazy typu GPFR, které mají za cíl poskytovat informace užitečné pro účely vyvozování odpovědnosti a procesů rozhodování, „se budou pravděpodobně skládat z většího počtu výkazů, přičemž každý bude bezprostředněji odpovídat určitým aspektům cílů finančního výkaznictví“. V souladu s uvedeným koncepčním rámcem Komise předkládá nebo bude předkládat následující dokumenty, které pokrývají prvky identifikované Účetním dvorem:

οKomise v současnosti pracuje na aktualizaci prohlášení o správě a řízení.

οProjev o stavu Unie, který je prezentován v září, odpovídá v kontextu Komise zprávě předsedy Komise.

οKromě informací, které jsou obsaženy ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti, Komise obsažným způsobem předává informace o provozních a strategických rizicích v přednášeném projevu o stavu Unie a ve strategických plánech a plánech řízení každého GŘ.

οInformace o nefinanční výkonnosti jsou k dispozici ve výročních zprávách o činnosti a ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti.

οSouhrnná zpráva o činnosti Unie a výroční zpráva o řízení a výkonnosti obsahují informace o činnostech během roku a dosažených politických cílech.

οVýroční zpráva výboru APC shrnuje závěry tohoto výboru ohledně naplňování jeho poslání a zdůrazňuje problémy, na které byl sbor komisařů výborem upozorněn. Práci výboru APC se věnují souhrnné zprávy a výroční zpráva o řízení a výkonnosti za rok 2015. V budoucích výročních zprávách o řízení a výkonnosti bude roli a závěrům výboru APC věnován zvláštní oddíl.

οRozpočet EU není možné porovnávat s rozpočty členských států, zejména v důsledku rozdílů ve velikosti dluhu (tj. schopnosti plnit finanční závazky nebo refinancovat či zvyšovat dluh) a ve velikosti příjmů (tj. schopnosti měnit existující úrovně zdanění nebo zavádět nové zdroje příjmů).

οVíceletý finanční rámec je v kontextu EU nástrojem k zajištění střednědobé až dlouhodobé stability a předvídatelnosti budoucích platebních požadavků a rozpočtových priorit. Komise poskytuje informace o těchto aspektech ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti, ve finanční zprávě, v roční účetní závěrce EU a v případě potřeby v dalších zprávách.

Doporučení 2 e)

Komise částečně přijímá toto doporučení.

Informace, na kterých je založen nový integrovaný balíček pro finanční výkaznictví a doplňující zprávy, budou zpřístupněny v co možná největší míře (tj. s výhradou zejména příslušných závěrečných termínů, do kterých musí členské státy dodat žádoucí údaje) Účetnímu dvoru, aby se umožnila kontrola konzistence.

Doporučení 2 f)

Komise přijímá toto doporučení. Celkovou ohroženou částku bude i nadále vykazovat ve výroční zprávě o řízení a výkonnosti.

Doporučení 2 g)

Komise přijímá toto doporučení. Bude pravidelně aktualizovat a publikovat své mechanismy správy a řízení a podávat vysvětlení, jakým způsobem dodržuje mezinárodní standardy a osvědčené postupy.

Doporučení 2 h)

Komise částečně přijímá toto doporučení. V kontextu prodlužování členství ve výboru APC v polovině funkčního období zváží Komise otázku zvýšení počtu externích členů s doloženou odbornou kvalifikací v auditních a souvisejících záležitostech, které Komise jmenuje ve veřejném a transparentním řízení. Řízení rizik, finanční výkaznictví a výsledky auditních a ex post ověřovacích funkcí spadají do kompetence řídicí skupiny pro řízení podle činností, generálního sekretariátu, GŘ BUDG a příslušných pověřených schvalujících osob. Komunikační kanály, včetně zejména výročních zpráv o činnosti, plánů řízení a strategických plánů atd., zajišťují, aby pověřené schvalující osoby informovaly příslušné komisaře a sbor komisařů, čímž tomuto sboru umožní provádět příslušný dohled. Útvar IAS navíc pravidelně provádí audity auditních a ex post ověřovacích funkcí napříč všemi relevantními GŘ, obzvláště v klíčových oblastech, jako je například sdílené řízení, a jeho nálezy jsou projednávány výborem APC. Komise zváží přizvání útvaru IAS, aby provedl audit mechanismů správy, řízení a dohledu s ohledem na řízení rizik, finanční výkaznictví a auditní a ex post ověřovací funkce, zejména kontroly druhé úrovně, aby se identifikovala veškerá zlepšení, která by bylo možné využít k dalšímu zvyšování výkonnosti těchto mechanismů.

1„Koncepční rámec pro finanční výkaznictví veřejnoprávních subjektů určené pro obecné účely“ (koncepční rámec pro GPFR) (Conceptual Framework for General Purpose Financial Reporting by Public Entities (Conceptual Framework for GPFRs), schválený v říjnu 2014 Radou pro mezinárodní účetní standardy pro veřejný sektor (IPSASB).

2Viz rovněž odpovědi Komise na body 1.19–1.20 výroční zprávy Účetního dvora za rok 2010, na body 1.22, 1.23 a 1.25 výroční zprávy Účetního dvora za rok 2011, na body 1.41–1.42 a 1.44–1.45 výroční zpráv Účetního dvora za rok 2012, na body 1.29–1.30 a 1.32 výroční zprávy Účetního dvora za rok 2013, na body 1.50, 1.53–1.54 a 1.65 výroční zprávy Účetního dvora za rok 2014 a na body 1.35 a 1.48 výroční zpráv Účetního dvora za rok 2015.

QJ-AB-16-027-CS-E    ISSN 1977-5628

Správa a řízení zahrnují opatření zavedená s cílem zajistit, aby byly definovány a dosaženy zamýšlené účinky pro zainteresované strany. Řádná správa a řízení není jen otázkou vztahů, ale týká se také dosahování výsledků a poskytování nástrojů subjektům s rozhodovací pravomocí k tomu, aby mohly vykonávat svou práci. Komise se v několika oblastech odklání od osvědčených postupů, které jsou stanoveny ve standardech nebo zavedeny v mezinárodních subjektech, jež jsme vybrali jako referenční, nebo se jich nedrží v plné míře. Aby Komise mohla pokračovat v řešení klíčových rizik, bude muset více posílit strukturu správy a řízení instituce jako celku.