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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6097-0 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/998224 | QJ-AB-16-027-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-6074-1 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/78182 | QJ-AB-16-027-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6053-6 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/37479 | QJ-AB-16-027-DE-E

© Europäische Union, 2016

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Verfahrensschritt | Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn | 15.12.2015
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle) | 21.6.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens | 20.9.2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen | 14.10.2016

DE
2016

Nr. 27

Sonderbericht

Wendet die Europäische
Kommission im Bereich der
Governance vorbildliche
Verfahren an?

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer V „Finanzierung und Verwaltung der Union“ durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Lazaros S. Lazarou, Mitglied des Hofes und Doyen der Kammer V. Herr Lazarou wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Andreas Antoniades, dem Attaché Johan Adriaan Lok, dem Direktor Peter Welch, dem Leitenden Manager Mariusz Pomienski und der Aufgabenleiterin Bogna Kuczynska. Zum Prüferteam gehörten Rogelio Abarquero Grossi, Erik De Bruyne, Daria Bochnar, Andreas Dürrwanger, Mehmet Ergün, Paul Sime, Michael Tatianos und Carl Westerberg.

Von links nach rechts: E. De Bruyne, A. Dürrwanger, J. A. Lok, P. Sime, D. Bochnar, L. S. Lazarou, B. Kuczynska, A. Antoniades, P. Welch, M. Pomienski, C. Westerberg, R. Abarquero Grossi.

Inhalt

Abkürzungen

Zusammenfassung

Einleitung

Die richtige Governance zu wählen ist eine Priorität für Einrichtungen des öffentlichen und privaten Sektors

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Änderungen der Governance-Strukturen sowie Einsetzung des Internen Auditdiensts und des Auditbegleitausschusses

Die Kommission unterscheidet zwischen ihrer eigenen politischen Verantwortung und der Verantwortung ihrer Generaldirektoren für das Management

Die Kommission schaffte den Finanzkontrolleur ab und richtete eine Interne Revision ein

Der Interne Auditdienst richtete seine Arbeit anfangs stärker auf kommissionsweite Fragen der Governance auf hoher Ebene aus …

… und konzentriert sich jetzt verstärkt auf den internen Kontrollrahmen der Kommission

Die Einrichtung eines Auditbegleitausschusses durch die Kommission war einer der ersten Schritte im Reformprozess

Die Aufsicht, die der Auditbegleitausschuss führt, beschränkt sich in der Praxis auf die Arbeit des Internen Auditdiensts

Angleichung der internen Kontrollen und der Finanzberichterstattung an internationale Standards

Die Kommission wählte den COSO-Rahmen als Grundlage ihrer Normen für die interne Kontrolle …

… doch stellt es eine Herausforderung dar, den Übergang zum aktualisierten COSO-Rahmen abzuschließen

Durch die Aufstellung von Jahresrechnungen gemäß internationalen Normen wurde die Finanzberichterstattung verbessert

Bereitstellung nichtfinanzieller Informationen an interne und externe Adressatenkreise

Die Kommission liefert zusammen mit der Jahresrechnung nichtfinanzielle Informationen …

… aber weniger als viele andere Organisationen

Seit 2013 berichtet die Kommission über eine wesentliche Fehlerquote für ihre Ausgaben

Es entspricht einem vorbildlichen Verfahren, bei den Schätzungen zu Risikobeträgen eine einheitliche Methode zu verwenden

Die im Rahmen der Prodi-Reform eingeführten Berichte sind nach wie vor Grundlage der kommissionsinternen Berichterstattung

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | — | Die Rahmenwerke GGPS und COSO 2013
Anhang II | — | Zentrale Elemente ausgewählter Rahmenwerke für die Unternehmensberichterstattung
Anhang III | — | Übersicht über die Jahresberichte und Jahresrechnungen ausgewählter Einrichtungen des öffentlichen Sektors

Antworten der Kommission

Abkürzungen

ABM: Activity Based Management (maßnahmenbezogenes Management)

ACP: Audit Progress Committee (Auditbegleitausschuss)

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

AMP: Annual Management Plan (Jährlicher Managementplan)

AMPR: Annual Management and Performance Report (Management- und Leistungsbilanz)

CFO: Chief Financial Officer (Finanzvorstand)

CFS: Central Financial Service (Zentraler Dienst für wirtschaftliche Haushaltsführung)

CIE: Committee of Independent Experts (Ausschuss unabhängiger Sachverständiger)

CIPFA: The Chartered Institute of Public Finance and Accountancy

COSO: The Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission

EU: Europäische Union

EuRH: Europäischer Rechnungshof

EUV: Vertrag über die Europäische Union

FEE: Fédération des Experts-comptables Européens – Federation of European Accountants (Verband Europäischer Wirtschaftsprüfer)

FSD&A: Financial Statement Discussion and Analysis (Jahresrechnung – Erörterung und Analyse)

GAO: Government Accountability Office (Rechnungshof der USA)

GD: Generaldirektion

GD AGRI: Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung

GD BUDG: Generaldirektion Haushalt

GD DEVCO: Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung

GD DIGIT: Generaldirektion Informatik

GD REGIO: Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung

GD RTD: Generaldirektion Forschung und Innovation

GGPS: Good Governance in the Public Sector (Verantwortungsvolle Verwaltungspraxis im öffentlichen Sektor)

IAC: Internal Audit Capability (interne Auditstelle)

IAS: Internal Audit Service (Interner Auditdienst)

IASB: International Accounting Standards Board

IFAC: International Federation of Accountants

IFRS: International Financial Reporting Standards

IIA: Institute of Internal Auditors

IIRC: International Integrated Reporting Council (Internationaler Rat für integrierte Berichterstattung)

IPERIA: Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act (Gesetz zur Beseitigung rechtsgrundloser Zahlungen und zur Verbesserung der Wiedereinziehungen)

IPSAS: International Public Sector Accounting Standards

IPSASB: International Public Sector Accounting Standards Board

ISSB: Information Security Steering Board

JTB: Jährlicher Tätigkeitsbericht

MP: Management Plan (Managementplan)

OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

OLAF: Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung

ORKB: Oberste Rechnungskontrollbehörde

PIC: Public Internal Control (Interne Kontrolle im öffentlichen Dienst)

RPG: Recommended Practice Guideline (Leitlinie für empfehlenswerte Verfahren)

SPP: Strategic Planning and Programming (strategische Planung und Programmierung)

Zusammenfassung

I

Nach dem Rücktritt der Kommission Santer und als Reaktion auf den Bericht des Ausschusses unabhängiger Sachverständiger verabschiedete die Kommission im März 2000 das Weißbuch „Die Reform der Kommission“, mit dem eine Modernisierung der Verwaltungspraxis (Governance) der Kommission angestrebt wurde. Die vorgeschlagenen Reformen betrafen die Festlegung von Prioritäten und die Zuweisung von Ressourcen, Änderungen in der Personalpolitik sowie die Überarbeitung von Audit, Finanzmanagement und Kontrolle. Bis heute haben das Weißbuch und der Bericht des Ausschusses unabhängiger Sachverständiger Auswirkungen auf Beschlussfassung und Governance der Kommission.

II

Nach wie vor gilt es, für hervorragende Governance-Regelungen Sorge zu tragen. Einem jüngeren Dokument der Kommission zufolge leben wir in Zeiten, in denen die öffentlichen Finanzen auf allen Ebenen der EU erheblichem Druck ausgesetzt sind. Unter diesen Bedingungen, so heißt es weiter, sei die Anwendung zeitgemäßer Rahmen und aktueller Standards im öffentlichen Sektor von entscheidender Bedeutung¹. Bei einer verantwortungsvollen Verwaltungspraxis geht es nicht nur um Beziehungen, sondern darum, dass Ziele erreicht und den Entscheidungsträgern die Instrumente an die Hand gegeben werden, die sie bei der Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen. Im Rahmen einer verantwortungsvollen Verwaltungspraxis sollten der effiziente Einsatz von Ressourcen unterstützt, die Rechenschaftslegung für die Verwaltung der Ressourcen verstärkt, die gründliche Kontrolle gefördert sowie Führung, Management und Aufsicht von Einrichtungen verbessert werden. Wenn dies alles erreicht wird, so sollte dies auch zu wirksamerem Handeln führen².

III

Während die von der Kommission eingeführten Vorschriften und Strukturen den damals aktuellen vorbildlichen Verfahren weitgehend entsprachen, haben sich diese Verfahren inzwischen weiterentwickelt. Daher untersuchte der Hof die derzeitigen Governance-Regelungen der Kommission – insbesondere bezüglich Audit, Finanzmanagement und Kontrolle – daraufhin, ob sie im Einklang mit den vorbildlichen Verfahren stehen und ob sie dem Bedarf des Organs noch gerecht werden.

IV

Die vorbildlichen Verfahren haben sich seit den Reformen des Jahres 2000 weiterentwickelt. Zwar wurden einige Maßnahmen³ ergriffen, doch gelangt der Hof zu dem Schluss, dass die Kommission in mehreren Bereichen von den vorbildlichen Verfahren abweicht bzw. die vorbildlichen Verfahren nicht vollständig anwendet, die in Standards festgelegt sind oder von den internationalen und öffentlichen Einrichtungen umgesetzt werden, die der Hof als Vergleichsmaßstab auswählte.

V

Die Unterscheidung zwischen der „politischen Verantwortung der Kommissionsmitglieder“ und der operationellen Verantwortung der Generaldirektoren bedeutet, dass nicht immer klargestellt wurde, ob die „politische Verantwortung“ die Verantwortung für die Generaldirektionen umfasst oder ob beides voneinander zu trennen ist. Mit den organisatorischen Reformen der jüngeren Zeit werden derzeit einige Risiken einer „Silokultur“ angegangen. Um jedoch nach wie vor wichtigen Risiken Rechnung zu tragen, wird die Kommission ihre interne Governance-Struktur auf allen Ebenen weiter stärken müssen.

VI

Der Interne Auditdienst (IAS) befasst sich schwerpunktmäßig mit den internen Kontrollsystemen der Kommission. In den vergangenen Jahren untersuchte er kommissionsweite Governance-Fragen auch unter dem Aspekt der Informationssicherheit innerhalb des Organs. Ausgaben außerhalb der Kommission – für die die Kommission verantwortlich ist – fallen in den Zuständigkeitsbereich der Auditdirektionen und -referate in den Generaldirektionen, die Ausgaben tätigen. Dies hat Auswirkungen auf die Informationen, die dem Auditausschuss der Kommission vorgelegt werden. Die Rolle des Auditbegleitausschusses (und die Teilnahme unabhängiger, externer Mitglieder) ist stärker eingeschränkt als die der Auditausschüsse der internationalen Einrichtungen, die der Hof als Vergleichsmaßstab auswählte.

VII

Die Kommission veröffentlicht ihre Jahresrechnung seit Kurzem zusammen mit nichtfinanziellen Informationen. Allerdings legt sie trotz der jüngsten Verbesserungen zusammen mit der Jahresrechnung immer noch weniger nichtfinanzielle Informationen vor als die Organisationen, die der Hof als Vergleichsmaßstab für vorbildliche Verfahren auswählte.

VIII

Der Hof unterbreitet der Kommission die folgenden Empfehlungen:

οWenn die Kommission beschließt, von vorbildlichen Verfahren abzuweichen, sollte sie ihre Gründe dafür erläutern, wie es Unternehmen von öffentlichem Interesse vorgeschrieben ist.

οSie sollte den Internen Auditdienst (IAS) auffordern, verstärkt Fragen der Governance auf hoher Ebene zu prüfen.

οSie sollte die Angleichung ihres internen Kontrollrahmens an die COSO-Grundsätze aus dem Jahr 2013 abschließen.

οSie sollte ihre Jahresrechnung noch früher veröffentlichen.

οSie sollte die bereits in verschiedenen bestehenden Berichten vorgelegten Informationen in einem einzigen Bericht oder in einer Reihe von Berichten zur Rechenschaftslegung bündeln. Darin sollten zusätzlich zur Jahresrechnung die folgenden Dokumente enthalten sein:

–Governance-Erklärung;

–Bericht des Präsidenten;

–Erläuterung der operationellen und strategischen Risiken;

–Bericht über nichtfinanzielle Leistungen;

–Informationen über die Tätigkeiten des Jahres und das Erreichen der politischen Ziele;

–Bericht über die Rolle und die Schlussfolgerungen des Auditausschusses;

–Erklärung zur mittel- und langfristigen haushaltspolitischen Nachhaltigkeit zusammen mit Verweisen auf Informationen in anderen Berichten, wo dies angemessen ist.

οSie sollte diesen einzigen Bericht oder die Reihe von Berichten zur Rechenschaftslegung vorlegen, damit die Jahresrechnung geprüft und vom Prüfer kontrolliert werden kann, ob die sonstigen darin enthaltenen Informationen mit den Rechnungsführungsdaten übereinstimmen.

οAls Teil der Jahresrechnung oder der Begleitinformationen sollte sie eine Schätzung der Fehlerquote vorlegen, die anhand einer einheitlichen Methode berechnet wird.

οSie sollte ihre Governance-Regelungen regelmäßig aktualisieren und veröffentlichen und die von ihr gewählten Strukturen und Abläufe im Zusammenhang mit dem Rahmenwerk ihrer Wahl erläutern.

οSie sollte aus dem Auditbegleitausschuss einen Auditausschuss machen, der mehrheitlich aus unabhängigen, externen Mitgliedern besteht, und sein Mandat erweitern, sodass es sich auf Risikomanagement, Finanzberichterstattung sowie auf die Arbeit und Ergebnisse der Referate für die Ex-post-Überprüfung und der Auditdirektionen erstreckt.

1Europäische Kommission: Public Internal Control System (System der internen Kontrolle im öffentlichen Dienst): http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

2Siehe Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA)/International Federation of Accountants (IFAC), International Framework: Good Governance in the Public Sector, 2014, S. 6.

3Einschließlich der Veröffentlichung des Abschnitts „Jahresrechnung – Erörterung und Analyse“ zusätzlich zur nach den Grundsätzen der periodengerechten Rechnungsführung erstellten Jahresrechnung der EU, der Leistungsberichterstattung (2015 wurden die Leistungsberichterstattung und die Berichterstattung zum Management in der Management- und Leistungsbilanz zusammengefasst) und des Übergangs zum aktualisierten COSO-Rahmen 2013 Internal Control – Integrated Framework.

Einleitung

Die richtige Governance zu wählen ist eine Priorität für Einrichtungen des öffentlichen und privaten Sektors

01

In den 1990er-Jahren erhielt die Frage der Unternehmensführung infolge einer Reihe von Unternehmenskonkursen öffentliche Aufmerksamkeit, und die Verbesserung der Governance-Regelungen im Privatsektor wurde zu einer zentralen politischen Priorität. Typischerweise war bei diesen Konkursen der volle Umfang eines Risikos oder eines vorschriftswidrigen Verhaltens den Mitgliedern des Leitungsgremiums entweder nicht bekannt, oder nur einige wenige herausragende (zumeist geschäftsführende) Mitglieder wussten davon. Besorgnisse in Bezug auf Unternehmenszusammenbrüche im Privatsektor führten zu Änderungen des EU-Rechts: Alle Unternehmen von öffentlichem Interesse⁴ mussten nun einen Unternehmensführungskodex⁵ einhalten und dies in ihrem veröffentlichten Jahresbericht und im Jahresabschluss bestätigen.

02

Die Entwicklung hin zu einer verantwortungsvollen Verwaltungspraxis erstreckte sich auch auf den öffentlichen Sektor. Im von CIPFA/IFAC veröffentlichten Rahmenwerk Good Governance in the Public Sector⁶ (GGPS) findet dies auch in jüngerer Zeit seinen Ausdruck, ebenso wie in der von der EU geleiteten Initiative zur internen Kontrolle im öffentlichen Sektor (Public Internal Control, PIC)⁷, bei der angemessene Führungs- und Kontrollregelungen für Staaten, die einen EU-Beitritt anstreben, im Mittelpunkt stehen.

03

Bei einer verantwortungsvollen Verwaltungspraxis (siehe Kasten 1) geht es nicht nur um Beziehungen, sondern darum, dass Ergebnisse erreicht und den Entscheidungsträgern die Instrumente an die Hand gegeben werden, die sie für ihre Arbeit benötigen.

Kasten 1

Verantwortungsvolle Verwaltungspraxis

Verantwortungsvolle Verwaltungspraxis im öffentlichen Sektor bedeutet, dass eine Beschlussfassung auf der Grundlage besserer Informationen und der effiziente Einsatz von Ressourcen gefördert werden. Die Rechenschaftslegung für die Verwaltung dieser Ressourcen wird dabei verstärkt. Ein Merkmal der verantwortungsvollen Verwaltungspraxis ist die gründliche Kontrolle, die mit einem starken Druck zur Leistungsverbesserung im öffentlichen Sektor und zur Bekämpfung von Korruption einhergeht. Durch eine verantwortungsvolle Verwaltungspraxis können Führung, Management und Aufsicht von Einrichtungen verbessert werden, was zu wirksamerem Handeln und letztendlich zu besseren Ergebnissen führt⁸.

04

Die Bedenken hinsichtlich der Governance in der Europäischen Kommission erreichten ihren Höhepunkt im Jahr 1999 im Zusammenhang mit dem Rücktritt der Kommission Santer und insbesondere mit dem Bericht des Ausschusses unabhängiger Sachverständiger. Dieser Ausschuss wurde vom Parlament eingesetzt, um die Probleme zu untersuchen, die zum Rücktritt geführt hatten, und einen Vorschlag für das weitere Vorgehen vorzulegen. In Bezug auf die Governance in der Kommission bemängelte der Ausschuss vor allem, dass niemand gefunden werden konnte, der bereit war, die Verantwortung zu übernehmen (siehe Kasten 2). Diese Ereignisse und der Bericht des Ausschusses unabhängiger Sachverständiger führten dazu, dass die Kommission Prodi im Jahr 2000 ein umfassendes Reformpaket (die „Prodi-Reform“) verabschiedete, mit dem die Governance in der Kommission modernisiert werden sollte. Bis heute haben das Weißbuch, der Rücktritt der Kommission und der Bericht des Ausschusses unabhängiger Sachverständiger Auswirkungen auf die Entscheidungsprozesse innerhalb der Kommission.

Kasten 2

Governance und Rahmenwerke für die Rechenschaftspflicht

Dem Bericht Good Governance in the Public Sector zufolge gehören zur Governance die Regelungen, mit denen sichergestellt werden soll, dass die beabsichtigten Ergebnisse den Interessenträgern gegenüber festgelegt und erreicht werden.

In den COSO-Grundsätzen aus dem Jahr 2013⁹ heißt es, dass das Leitungsgremium unabhängig vom Management handelt und Aufsicht über Entwicklung und Leistung der internen Kontrolle führt¹⁰ (siehe Kasten 10).

Die Rechenschaftspflicht ist ein zentrales Element der Governance, insbesondere im öffentlichen Sektor. Die IFAC definiert Rechenschaftspflicht als den Prozess, durch den öffentliche Einrichtungen und ihre Mitarbeiter Verantwortung für ihre Entscheidungen und Handlungen übernehmen, zu denen ihre Verwaltung öffentlicher Mittel sowie alle Leistungsaspekte gehören, und mit dem sie sich einer angemessenen externen Kontrolle unterwerfen. Der Rechenschaftspflicht unterliegen alle Parteien, die ein klares Verständnis dieser Verantwortlichkeiten haben und deren Rollen durch eine solide Struktur klar definiert sind. Die Rechenschaftspflicht ist letztlich die Pflicht, für übertragene Verantwortung Rechenschaft abzulegen¹¹.

Die Kommission fördert die verantwortungsvolle Verwaltungspraxis in den EU-Mitgliedstaaten im Rahmen des PIC-Netzwerks. Das Netzwerk hat betont, wie wichtig eine gründliche Kontrolle und die Anwendung vorbildlicher Verfahren sind. Dem Netzwerk zufolge leben wir in Zeiten, in denen die öffentlichen Finanzen auf allen Ebenen der EU erheblichem Druck ausgesetzt sind. Mehr als je zuvor erwarteten die Steuerzahler aller Mitgliedstaaten eine optimale Mittelverwendung, und der öffentliche Sektor würde für die wirtschaftliche und effiziente Verwaltung der ihm anvertrauten Mittel zur Rechenschaft gezogen. Der öffentliche Sektor müsse unter Beweis stellen, dass die Mittel effizient verausgabt werden und dass Output und Ergebnisse wirksam sind. Unter diesen Bedingungen, so das Netzwerk weiter, sei die Anwendung eines zeitgemäßen Rahmens und aktueller Normen im öffentlichen Sektor von entscheidender Bedeutung¹².

Bei den Beispielen in diesem Kasten handelt es sich um vorbildliche Verfahren, die aus einschlägigen Kodizes und Leitlinien entnommen wurden. Im vorliegenden Bericht sind die Kästen, die solche Beispiele enthalten, mit gekennzeichnet.

05

Das Reformprogramm der Kommission beruht auf drei Säulen: Reformen hinsichtlich der Prioritätensetzung und Haushaltsplanung, Modernisierung der Personalpolitik sowie Verbesserungen in den Bereichen Audit, Finanzmanagement und Kontrolle (Abbildung 1). Der Kommission zufolge sollten fünf zentrale Grundsätze einen „kulturellen Wandel“ durchlaufen: Unabhängigkeit der Kommission, Verantwortung, Rechenschaftspflicht, effiziente Ergebniserreichung und Transparenz.

Abbildung 1

Die drei Säulen der Prodi-(Weißbuch-)Reform

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von KOM(2000) 200 endgültig/2 „Die Reform der Kommission – Ein Weißbuch – Teil I“.

06

Mit der ersten Säule der Reform wurden neue Planungs- und Überwachungsinstrumente für jede Dienststelle der Kommission eingeführt (Managementpläne und Jährliche Tätigkeitsberichte (JTB)). Mit der dritten Säule (Kasten 3) wurden die Vorschriften zur Ausgabenbewilligung vereinfacht. Intensiv wurde die Frage diskutiert, wie die verschiedenen Verantwortlichkeiten der Kommission gehandhabt und miteinander kombiniert werden sollten. Die wichtigsten Rollen waren dabei die folgenden: die Kommission als Kollegium, die einzelnen Kommissionsmitglieder, der Finanzkontrolleur und die Generaldirektionen (GD) (sowie die Generaldirektoren, die innerhalb der Generaldirektionen in der Verwaltung die wichtigste Rolle spielen).

Kasten 3

Die dritte Säule der Prodi-Reform: Modernisierung des Finanzmanagement-, Kontroll- und Auditsystems¹³

Berarbeitung des Finanzmanagement-, Kontroll- und Auditsystems der Kommission im Einklang mit vorbildlichen Verfahren:

οÜbertragung der Verantwortung für die Ausgabenkontrolle vom Finanzkontrolleur auf die GD;

οErklärung der Generaldirektoren in den Jährlichen Tätigkeitsberichten (JTB) darüber, dass angemessene interne Kontrollen eingerichtet und die Mittel für die angegebenen Zwecke eingesetzt wurden;

οEinsetzung von Haushaltsreferaten innerhalb der GD, die die operationellen Referate unterstützen und beraten;

οEinsetzung eines zentralen Dienstes für wirtschaftliche Haushaltsführung zur Beratung der operationellen Dienststellen;

οEinsetzung eines Internen Auditdienstes (IAS), der dem Vizepräsidenten für Reform unterstellt ist, um das Management in der Kommission zu unterstützen;

οEinsetzung einer speziellen „Auditstelle“ in jeder GD, die dem Generaldirektor direkt unterstellt ist;

οEinsetzung eines Auditbegleitausschusses, der die Kontrollverfahren der Kommission, die Umsetzung der Auditempfehlungen und die Qualität des Audit überwacht.

Aufgaben der Anweisungsbefugten und der operationellen Führungskräfte:

οErstellung vereinfachter und leicht zugänglicher Vorschriften zur Festlegung der Verantwortlichkeiten der Bediensteten mit Schlüsselrollen im Bereich Finanzen.

07

Eine weitere Reform, die nicht im Weißbuch enthalten war, sondern bei der Erörterung des Vorschlags der Kommission für die Überarbeitung der Haushaltsordnung vorgebracht wurde, bestand in der Änderung der Grundlage, auf der die Jahresabschlüsse der EU aufgestellt werden. Auf Druck des Rates nahm die Kommission die Herausforderung an, bis 2005 ein Periodenrechnungssystem einzuführen, das auf internationalen Normen beruhte¹⁴.

08

Die Kommission führte die Prodi-Reformen zügig durch: Der Auditbegleitausschuss trat im Dezember 2000 zusammen (siehe Ziffer 27); am darauffolgenden Tag wurde der von außen kommende Leiter des Internen Auditdiensts eingestellt; die neue Haushaltsordnung wurde am 25. Juni 2002 angenommen und das neue Beamtenstatut am 22. März 2004. Im Jahr 2005 erstellte die Kommission ihre Jahresrechnung erstmals vollständig nach der Methode der Periodenrechnung und auf der Grundlage der IPSAS¹⁵.

09

In ihrem Bericht über die Umsetzung der Kommissionsreform von Dezember 2005 vertrat die Kommission die Auffassung, dass die den Reformmaßnahmen zugrunde liegenden Grundprinzipien nach wie vor ihre Berechtigung hatten. Sie stellte ihre Absicht dar, „auf dem Erreichten aufzubauen und sicherzustellen, dass sowohl die finanziellen als auch die personellen Ressourcen effizient, zielgerecht und auf transparente Weise eingesetzt werden, sodass die Ausübung von Kontrolle erleichtert wird und die Kommission das Vertrauen der europäischen Bürger gewinnt“¹⁶.

10

Seit dieser Erklärung sind mehr als zehn Jahre vergangen. Während die von der Kommission eingeführten Vorschriften und Strukturen den damals aktuellen vorbildlichen Verfahren weitgehend entsprachen, haben sich die Governance-Regelungen sowohl für den privaten als auch für den öffentlichen Sektor inzwischen weiterentwickelt. Die Mitglieder der Kommission brauchen wirksame Instrumente, um ihre Gesamtverantwortung für die Verwaltung des EU-Haushalts wahrnehmen zu können.

4Wie börsennotierte Unternehmen (Richtlinie 2004/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Märkte für Finanzinstrumente, zur Änderung der Richtlinien 85/611/EWG und 93/6/EWG des Rates und der Richtlinie 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 93/22/EWG des Rates (ABl. L 145 vom 30.4.2004, S. 1)).

5Richtlinie 2013/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Jahresabschluss, den konsolidierten Abschluss und damit verbundene Berichte von Unternehmen bestimmter Rechtsformen (ABl. L 182 vom 29.6.2013, S. 19) (in der durch die Richtlinie 2014/95/EU geänderten Fassung (ABl. L 330 vom 15.11.2014, S. 1)) (Rechnungslegungsrichtlinie).

6Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA)/International Federation of Accountants (IFAC), International Framework: Good Governance in the Public Sector, 2014.

7Bei Public Internal Control handelt es sich um eine Plattform für den Austausch von Informationen und empfehlenswerten Verfahren zwischen den öffentlichen Verwaltungen in der EU.

8Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA)/International Federation of Accountants (IFAC), International Framework: Good Governance in the Public Sector, 2014, S. 6.

9Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO), Internal Control – Integrated Framework (Interne Kontrolle – integrierter Rahmen), 2013.

10Quelle: Internal Control – Integrated Framework (Interne Kontrolle – integrierter Rahmen), Zusammenfassung, © Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO).

11IFAC Public Sector Committee, Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective (Führungsstrukturen im öffentlichen Sektor aus der Perspektive eines Leitungsgremiums), 2001, S. 12.

12Europäische Kommission: Public Internal Control System (System der internen Kontrolle im öffentlichen Dienst): http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

13Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von KOM(2000) 200 endgültig/2.

14Der Europäische Rechnungshof hatte diesen Schritt bereits seit 1978 empfohlen. Siehe Eduardo Ruiz García, The Role of the Court of Auditors in Modernising the Accounting System of the European Institutions (Die Rolle des Europäischen Rechnungshofs bei der Modernisierung des Rechnungsführungssystems der Organe der EU), in Revista Española de Control Externo, Mai 2013.

15International Public Sector Accounting Standards.

16KOM(2005) 668 endgültig vom 21. Dezember 2005 „Bericht über die Umsetzung der Kommissionsreform. Das Mandat ist erfüllt – die Reform geht weiter“.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

11

Die folgende Hauptprüfungsfrage diente dem Hof als Grundlage seiner Arbeit zur Erstellung dieses Berichts mit Schwerpunkt auf Audit, Finanzmanagement und Kontrolle:

Entsprechen die Governance-Regelungen der Kommission anerkannten vorbildlichen¹⁷ Verfahren und dem Bedarf des Organs?

12

Die folgenden Themen standen dabei im Mittelpunkt (siehe Abbildung 1 und Kasten 3):

οÄnderungen der Governance-Strukturen sowie Einsetzung des IAS und des Auditbegleitausschusses (siehe Ziffern 15-31);

οAngleichung der internen Kontrollen und der Finanzberichterstattung an internationale Standards (siehe Ziffern 32-41);

οBereitstellung nichtfinanzieller Informationen an interne und externe Adressatenkreise (siehe Ziffern 42-56).

13

Als einen zentralen Bezugspunkt wählte der Hof das Rahmenwerk Good governance in the Public Sector (siehe Kasten 2). Außerdem berücksichtigte er die frühere Studie der IFAC mit dem Titel Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective, insbesondere um ein Verständnis der vorbildlichen Verfahren zum Zeitpunkt der Prodi-Reform zu erlangen¹⁸. Eine wichtige Quelle für die Tätigkeiten der Kommission im Bereich der internen Kontrolle während der Reformen war der COSO-Rahmen (dieser Rahmen wird in den Ziffern 32-39 erläutert). In seiner zuletzt überarbeiteten Version beruht der COSO-Rahmen (2013) auf Grundsätzen, und die interne Kontrolle wird in den Kontext einer verantwortungsvollen Verwaltungspraxis gestellt. Als Basis für seine Erörterungen der vorbildlichen Verfahren im Governance-Bereich stellte der Hof die inhaltlichen Überschneidungen zwischen GGPS und COSO 2013 grafisch dar (siehe Anhang I). Außerdem berücksichtigte er die Anforderungen der EU-Richtlinien für Unternehmen von öffentlichem Interesse sowie die Empfehlungen der Kommission für diesen Bereich¹⁹.

14

Im Zuge seiner Prüfung sichtete der Hof u. a. Dokumente der Kommission (Weißbuch, interne und externe Berichte) sowie Dokumente relevanter internationaler Einrichtungen (CIPFA, FEE, IASB, IFAC, OECD²⁰ usw.) und von Wissenschaftlern. Der Hof hielt Sitzungen mit wichtigen Akteuren innerhalb der Kommission ab, darunter Mitglieder des Auditbegleitausschusses und der Vorbereitungsgruppe des Auditbegleitausschusses, des IAS, des Generalsekretariats und der GD Haushalt (GD BUDG). Der Hof diskutierte vorbildliche Verfahren mit einer Experten-Fokusgruppe, die sich aus Vertretern führender internationaler Organisationen, Prüfern aus dem öffentlichen Sektor, unabhängigen Experten sowie Vertretern von Universitäten zusammensetzte. Er diskutierte den Reformprozess mit Personen, die in diesem Prozess eine wichtige Rolle spielten. Der Hof befragte die Obersten Rechnungskontrollbehörden der EU-Mitgliedstaaten zur Governance im öffentlichen Sektor in ihren Hoheitsgebieten. Außerdem zog der Hof seine Prüfungsergebnisse und Prüfungsberichte ab 2001 heran.

17Im vorliegenden Bericht wird durchgehend der Begriff „vorbildliche Verfahren“ verwendet. Damit sind Verfahren gemeint, die in spezifischen Referenzdokumenten als „vorbildlich“, „bewährt“ oder „empfehlenswert“ bezeichnet werden.

18IFAC, Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective (Führungsstrukturen im öffentlichen Sektor aus der Perspektive eines Leitungsgremiums), 2001.

19Rechnungslegungsrichtlinie (siehe Fußnote 4), Empfehlung der Kommission vom 9. April 2014 zur Qualität der Berichterstattung über die Unternehmensführung („Comply or Explain“) (ABl. L 109 vom 12.4.2014, S. 43). Richtlinie 2014/56/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 zur Änderung der Richtlinie 2006/43/EG über Abschlussprüfungen von Jahresabschlüssen und konsolidierten Abschlüssen (ABl. L 158 vom 27.5.2014, S. 196) sowie Verordnung (EU) Nr. 537/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über spezifische Anforderungen an die Abschlussprüfung bei Unternehmen von öffentlichem Interesse und zur Aufhebung des Beschlusses 2005/909/EG der Kommission (ABl. L 158 vom 27.5.2014, S. 77).

20Siehe Abkürzungen.

Bemerkungen

Änderungen der Governance-Strukturen sowie Einsetzung des Internen Auditdiensts und des Auditbegleitausschusses

Die Kommission unterscheidet zwischen ihrer eigenen politischen Verantwortung und der Verantwortung ihrer Generaldirektoren für das Management

15

Die Europäische Kommission ist das Exekutivorgan der EU. Ihr Leitungsgremium (siehe Kasten 4) – das Kollegium der Kommissionsmitglieder (Kollegium) – ist das abschließend beschlussfassende Gremium der Kommission. Gemäß Vertrag trägt die Kommission die kollegiale Verantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans. Allerdings erstreckt sich der Zuständigkeitsbereich der Kommission weit über die Haushaltsausführung hinaus. In der Praxis verfügt sie über ein Monopol dafür, EU-Rechtsakte vorzuschlagen²¹, bereitet die Vorschriften der Durchführungsrechtsakte vor und spielt eine wichtige Rolle bei der Aufsicht über die Durchsetzung des EU-Rechts²².

16

Den einzelnen Kommissionsmitgliedern wird die Zuständigkeit für bestimmte Politikbereiche übertragen. Dies bedeutet, dass die meisten von ihnen in Bezug auf eine oder mehrere Generaldirektionen (GD) eine Führungsrolle übernehmen²³. An der Spitze der einzelnen GD stehen Generaldirektoren²⁴. In der Praxis wird die Befugnis der Kommission, EU-Ausgaben zu genehmigen, den Generaldirektoren übertragen (in dieser Funktion werden die Generaldirektoren als bevollmächtigte Anweisungsbefugte bezeichnet).

Kasten 4

Leitungsgremium

Bei einem Leitungsgremium handelt es sich um die Person(en) oder die Gruppe, die die Hauptverantwortung dafür trägt, die strategische Ausrichtung, Tätigkeiten und Rechenschaftslegung einer Einrichtung zu beaufsichtigen. Das Leitungsgremium spielt eine entscheidende Führungsrolle bei Umsetzung, Beurteilung und Verbesserung der Governance einer Einrichtung²⁵.

17

In seiner Mitteilung über die Arbeitsmethoden der Kommission von November 2014 betonte Präsident Juncker, dass „die Kommissionsmitglieder […] die volle politische Verantwortung für die Arbeit der ihnen unterstehenden Dienststellen tragen“²⁶. Außerdem richtete er die Organisation des Kollegiums darauf aus, „dass wir ein starkes Team bilden, das zusammenarbeitet, das seine Kräfte ressortübergreifend einsetzt, […] dass wir in Bereichen, wo wir [das Kollegium] tatsächlich etwas bewirken können, zusammenarbeiten und so die Silomentalität überwinden“²⁷ (siehe Abbildung 2).

18

Seit der Reform unterstützen mehrere Managementgruppen die Kommission (siehe Abbildung 3):

οdie ABM²⁸-Lenkungsgruppe, die eingerichtet wurde, um die mit den drei Säulen der Reform verbundenen politischen und strategischen Themen zu koordinieren (strategische Planung und Programmierung, Personalpolitik, Finanzmanagement und Audit), und die sich seit 2015 auch mit kommissionsweiten Fragen der IT-Governance befasst; unter Vorsitz des Generalsekretärs kommen in diesem Gremium die Generaldirektoren und die für die zentralen Dienststellen zuständigen Kabinette²⁹ zusammen;

οdie Gruppe der Generaldirektoren, die zur Umsetzung der Reform eingerichtet wurde und die nun die Koordinierung der Umsetzung der Politik beaufsichtigt und ein Forum bildet, in dem Themen von horizontalem Interesse diskutiert werden;

οdie Gruppe der Direktoren für Ressourcen, die eingerichtet wurde, um die spezifischen Themen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Reform zu untersuchen; dieses beratende Gremium setzt sich aus Direktoren für Ressourcen³⁰ zusammen und fördert die einheitliche und optimale Verwaltung der Ressourcen der Kommission und stellt sicher, dass der Bedarf der operativen Dienste berücksichtigt wird; es ist ein Forum für Diskussionen und den Austausch vorbildlicher Verfahren zwischen den horizontalen und den operativen Diensten.

Abbildung 2

Das Kollegium der Kommissionsmitglieder November 2014 - Juni 2016¹

1Kommissionsmitglied Hill legte sein Amt am 15. Juli 2016 nieder. Vizepräsident Dombrovskis und Kommissionsmitglied Moscovici übernahmen sein Ressort.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Anhang 3 der Mitteilung „Die Arbeitsmethoden der Europäischen Kommission 2014-2019“, C(2014) 9004.

Abbildung 3

Übermittlung von Informationen zur internen Kontrolle an das Kollegium

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

19

Das Generalsekretariat ist für eine Reihe von Abläufen innerhalb der Kommission zuständig. Dazu gehören Beschlussfassung, Dokumentenverwaltung, Notfallvorkehrungen sowie strategische Planung und Programmierung. Es leitet den Beschlussfassungsprozess des Kollegiums und unterstützt den Präsidenten und die Vizepräsidenten. Es koordiniert Tätigkeiten, die mehrere Politikbereiche und Kommissionsdienststellen betreffen und fungiert als Schnittstelle der Kommission, die für die Beziehungen zu den anderen Organen der EU, den nationalen Parlamenten sowie zu Nichtregierungsorganisationen und nichtstaatliche Einrichtungen zuständig ist.

20

Der Ausschuss unabhängiger Sachverständiger war darum besorgt, die Generaldirektoren nicht einfach „im Regen stehen“ zu lassen³¹. Er empfahl daher die Einrichtung des zentralen Diensts für wirtschaftliche Haushaltsführung (Central Financial Service, CFS). Dieser Dienst der GD Haushalt bietet Unterstützung und Beratung zum Finanzmanagement, zur Auslegung von Finanz- und Rechtsvorschriften, zur internen Kontrolle und zum Risikomanagement.

21

Bis zur Reform war der Finanzkontrolleur der Kommission für die Genehmigung aller Ausgaben zuständig. Diese Rolle führte zu Kritik daran, dass die Zuständigkeit der GD für die EU-Ausgaben im Wesentlichen darauf reduziert wurde, die Genehmigung (Sichtvermerk) des Finanzkontrolleurs zu erhalten (siehe Ziffer 4). Die Kommission schaffte das Amt des Finanzkontrolleurs ab und übertrug die Verantwortung für die Kontrollen den GD. Der Übergang von einem System zentralisierter Ex-ante-Genehmigungen zu einem System dezentralisierter Verantwortlichkeiten und der Ex-Post-Rechenschaftslegung war ein zentraler Bestandteil der Reform. Dies bedeutet jedoch, dass nicht immer klargestellt wurde, ob die Verantwortung der Kommission als Ganzes die Verantwortung für die Tätigkeiten ihrer Generaldirektoren umfasst oder ob beides voneinander zu trennen ist (siehe Abbildung 4).

Abbildung 4

Rechenschaftspflicht in der Kommission

1COM(2015) 377 final vom 23. Juli 2015 „Konsolidierte Jahresrechnung der Europäischen Union 2014“, S. 11. Die betreffenden Beamten – in der Regel Generaldirektoren und Dienststellenleiter – agieren als „bevollmächtigte Anweisungsbefugte“ bzw. abgekürzt (wie in dieser Abbildung) als „Anweisungsbefugte“.

2Beim Anweisungsbefugten für die Kommission handelt es sich um das Kollegium der 28 Kommissionsmitglieder. Gemäß den Artikeln 56, 65 und 66 der Haushaltsordnung überträgt das Kollegium den Generaldirektoren durch spezifische Entscheidungen Aufgaben im Bereich des Finanzmanagements. Die Generaldirektoren werden somit zu „bevollmächtigten Anweisungsbefugten“. Sie übertragen die Aufgaben weiter an Direktoren, Referatsleiter usw. Diese werden somit zu „nachgeordnet bevollmächtigten Anweisungsbefugten“.

3Schlüsselangaben zum Personal (Mitarbeiter) der Kommission 2016 (Mitarbeiter der Exekutivagenturen sind ausgenommen).

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen und Daten der Kommission.

22

Die Rechtslage ist jedoch klar. Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union („Vertrag“) trägt die Kommission die kollegiale Verantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans³². Dies spiegelt sich in der Haushaltsordnung wider, die vorsieht, dass „jedes Organ […] die Funktion des Anweisungsbefugten aus[übt]“³³. Diese Verantwortung bleibt bei der Kommission, auch wenn sie diese den Generaldirektoren überträgt (siehe Kasten 5) und es daher dem Anweisungsbefugten (Kommission) obliegt, „die Einnahmen und Ausgaben nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auszuführen sowie deren Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit zu gewährleisten“³⁴.

Kasten 5

Verantwortung der Kommission

Im Jahr 1999 betonte der Ausschuss unabhängiger Sachverständiger Folgendes: „Letztlich gehen alle Befugnisse von der Kommission selbst als einem Kollegium der Kommissionsmitglieder aus. Deshalb muß die Verantwortung für eine Tätigkeit in der Verwaltung im Endeffekt zu einem einzelnen Kommissionsmitglied und dadurch zu dem Kollegium zurückverfolgt werden können. [ ] Die Delegationskette [beginnt] auf der Ebene der Kommission in der Person eines Kommissionsmitglieds. Sie oder er sind damit letztendlich als Mitglied des Kollegiums für alle finanziellen Angelegenheiten, einschließlich der internen Kontrolle verantwortlich.“

In einem Arbeitsdokument des Jahres 2007 über „Verantwortungsvolle Verwaltung bei der Europäischen Kommission“³⁵ brachte der Haushaltskontrollausschuss³⁶ einen kritischen Standpunkt zu einigen Elementen der Reform zum Ausdruck: „Die Silo-Struktur der Kommission hätte eigentlich in Verbindung mit der damit einhergehenden Konzentration von Informationen und Befugnissen innerhalb der einzelnen Generaldirektionen für jedermann deutlich werden lassen müssen, dass es ohne funktionelle Richtlinien zwischen verwandten Dienststellen unter den einzelnen Generaldirektionen keinerlei ernsthafte verantwortungsvolle Verwaltung geben kann. Diese Einsicht hat sich jedoch nicht durchgesetzt. […] Der Preis dafür, dass jede Generaldirektion als unabhängiges Lehen betrachtet wird, das über eigene Kontrolleure, eigene Buchhalter und eigene Interne Prüfer verfügt, die lediglich ihrem Generaldirektor Bericht erstatten, wird von dem Organ als Ganzes gezahlt und ist unvereinbar mit dem Vertrag, demzufolge das Kollegium eine kollektive Verantwortung trägt“.

In diesem Bericht sind die Kästen, die Beispiele für den vom Parlament ausgeübten Druck enthalten, mit gekennzeichnet.w

Die Kommission schaffte den Finanzkontrolleur ab und richtete eine Interne Revision ein

23

Einer der zentralen Punkte der Prodi-Reform war es, den Ex-ante-Finanzkontrolleur auf zentraler Ebene abzuschaffen und einen modernen Internen Auditdienst einzuführen³⁷ (siehe Kasten 6). Die Kommission schuf den IAS im April 2001³⁸ (sie hatte bereits einen Internen Prüfer ernannt; siehe Ziffer 8). Es wurde ausführlich diskutiert, wie der Interne Auditdienst angelegt werden sollte (ein Dienst für das gesamte Organ oder Dienste innerhalb der einzelnen GD). Schließlich richtete die Kommission spezialisierte interne Auditstellen (Internal Audit Capacities, IAC) ein, die direkt den einzelnen Generaldirektoren berichteten, sowie parallel dazu einen zentralen Internen Auditdienst (Internal Audit Service, IAS). Im Jahr 2015 schaffte die Kommission die internen Auditstellen ab.

24

Die GD, die Ausgaben in erheblichem Umfang tätigen, haben nach wie vor Referate für die Ex-post-Überprüfung und Auditdirektionen, die die Ausgaben überprüfen. Beispielsweise arbeiten rund 180 Mitarbeiter bei solchen Stellen der GD DEVCO, 130 bei der GD AGRI, 100 im Bereich Forschung und 90 bei der GD REGIO. Im Jahr 2016 hatte der IAS 147 Mitarbeiter³⁹.

Kasten 6

Rolle der internen Revision im öffentlichen Sektor

Die interne Revision erbringt unabhängige und objektive Prüfungs- und Beratungsdienstleistungen, welche darauf ausgerichtet sind, Mehrwerte zu schaffen und die Geschäftsprozesse zu verbessern. Sie unterstützt die Einrichtung bei der Erreichung ihrer Ziele, indem sie mit einem systematischen und zielgerichteten Ansatz die Effektivität der Governance, des Risikomanagements und der Kontrollen bewertet und diese verbessern hilft. Überprüfungen im Rahmen der internen Revision können sich auf ein breites Themenspektrum erstrecken, darunter ein effizienter Mitteleinsatz sowie Verhütung und Aufdeckung von Betrug und Korruption⁴⁰.

Diese Definition stimmt mit dem Rahmenwerk des IIA (Institute of Internal Auditors) überein: „Die Interne Revision erbringt unabhängige und objektive Prüfungs- und Beratungsdienstleistungen, welche darauf ausgerichtet sind, Mehrwerte zu schaffen und die Geschäftsprozesse zu verbessern. Sie unterstützt die Organisation bei der Erreichung ihrer Ziele, indem sie mit einem systematischen und zielgerichteten Ansatz die Effektivität des Risikomanagements, der Kontrollen und der Führungs- und Überwachungsprozesse bewertet und diese verbessern hilft.“

Der Interne Auditdienst richtete seine Arbeit anfangs stärker auf kommissionsweite Fragen der Governance auf hoher Ebene aus …

25

Als die Kommission das Weißbuch umsetzte, war ihr Interesse an Governance-Regelungen sehr groß. Zunächst war der IAS daher stark auf kommissionsweite Fragen der Governance auf hoher Ebene ausgerichtet⁴¹. In den vergangenen Jahren befasste sich der IAS sowohl mit Fragen zu den Abläufen in den einzelnen GD als auch mit der Governance. In den letzten Jahren umfassten die kommissionsweiten Governance-Fragen den Aspekt der Informationssicherheit innerhalb des Organs (siehe Kasten 7). Der Hof nimmt eine Empfehlung des IAS⁴² zur Kenntnis, wonach mit zentralen Maßnahmen auf der Ebene der Kommission als Ganzes ein einheitlicher, zuverlässiger, vollständiger und umfassender Ansatz auf operationeller Ebene und ein Überblick über kommissionsweite Themen wie Betrugsverhütung und -aufdeckung sichergestellt werden sollten. Eine von einem externen Bewerter unter den GD durchgeführte Umfrage zeigte, dass die Arbeit des IAS zwar allgemein sehr geschätzt wurde, die Auswirkungen seiner Arbeit auf die Governance des Organs aber eine wesentlich niedrigere Bewertung erhielten.

Kasten 7

Einige wichtige Empfehlungen des IAS zur Governance wurden nicht befolgt

In seinem Jahresbericht 2006 empfahl der IAS der Kommission, eine jährliche Governance-Erklärung vorzulegen: „Damit ihre Governance einen vollen Reifegrad erlangt und die Beteiligten über ihre Governance-Architektur und deren letzte Weiterentwicklungen unterrichtet werden, sollte die Kommission ihre Governance-Politik und -Praktik beschreiben, vorzugsweise im Synthesebericht, der die Jährlichen Tätigkeitsberichte der GD zusammenfasst; sie sollte entsprechende Informationen über ihre Webseite zugänglich machen und für eine regelmäßige Aktualisierung sorgen.“⁴³

Die Governance-Regelungen der Kommission wurden zuletzt im Jahr 2007 veröffentlicht (siehe Ziffer 45).

In seinem Jahresbericht 2009 empfahl der IAS einen Überblick über gemeinsame Abläufe auf der Ebene des Organs: Zum Thema Überblick über das Risikomanagement vertrat der IAS den Standpunkt, dass die derzeitige Rolle des Generalsekretariats und der GD BUDG erheblich gestärkt werden sollte, damit ein effektiver Überblick über die Umsetzung des Risikomanagements in der Kommission gewährleistet ist, vorbildliche Verfahren im Bereich des Risikomanagements gefördert und Risiken ermittelt werden, denen die Kommission als Ganzes ausgesetzt ist⁴⁴.

Die zentralen Dienststellen der Kommission akzeptierten diese Empfehlung nicht vollständig, da sie der Auffassung waren, sie stimme nicht mit dem Ansatz der Kommission überein, den Generaldirektionen die oberste Verantwortung zu übertragen⁴⁵.

Im Jahr 2015 führte der IAS ein Audit zur Governance unter dem Aspekt der Informationssicherheit innerhalb des Organs durch. Geprüft wurde die Angemessenheit der vorhandenen Governance-Struktur und -Maßnahmen, mit denen sichergestellt werden sollte, dass in den Informationssystemen und -abläufen der Kommission angemessene Sicherheitsvorkehrungen umgesetzt wurden.

Infolge der Empfehlung des IAS richtete die Kommission einen Lenkungsausschuss für Informationssicherheit (Information Security Steering Board, ISSB) und eine neue Direktion für IT-Sicherheit ein.

… und konzentriert sich jetzt verstärkt auf den internen Kontrollrahmen der Kommission

26

Ein zentrales Risiko, dem die Kommission ausgesetzt ist, betrifft die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit ihrer Ausgaben. Während des gesamten Zeitraums seit der Reform der Kommission hat der Hof mit seiner Arbeit auf das wesentliche Ausmaß der Fehler bezüglich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit hingewiesen. Der IAS behandelt schwerpunktmäßig die internen Kontrollsysteme der Kommission. Im Kontext der umfangreichen Arbeit von anderer Seite (Prüfer in den Mitgliedstaaten, Auditdirektionen innerhalb der GD, die Ausgaben tätigen, Europäischer Rechnungshof) ist ein solcher Fokus verständlich, doch hat diese begrenzte Reichweite Auswirkungen auf den Umfang des Materials, das dem Auditbegleitausschuss vorgelegt wird. Der IAS befasst sich nicht mit Vorgängen, die außerhalb der Kommission stattfinden – diese liegen im Zuständigkeitsbereich der Referate für die Ex-post-Überprüfung in den GD, die Ausgaben tätigen (siehe Ziffer 24). Die Feststellungen dieser Referate und Direktionen werden vom Auditausschuss der Kommission, dem Auditbegleitausschuss, nicht berücksichtigt.

Die Einrichtung eines Auditbegleitausschusses durch die Kommission war einer der ersten Schritte im Reformprozess

27

Der Auditbegleitausschuss trat erstmals im Dezember 2000 zusammen und ist somit eines der ältesten Elemente der reformierten Governance-Struktur. Der Auditbegleitausschuss setzte sich ursprünglich aus dem für den Haushalt zuständigen Kommissionsmitglied (Vorsitz), dem für Verwaltung und Reform zuständigen Vizepräsidenten sowie zwei weiteren Kommissionsmitgliedern zusammen.

28

Ein vorbildliches Verfahren besteht darin, den Auditausschuss mehrheitlich mit externen, unabhängigen Mitgliedern zu besetzen (siehe Kasten 8). Die Kommission ernannte das erste externe Mitglied des Auditbegleitausschusses im Mai 2001 und ein zweites im Jahr 2004. In dieser Zusammensetzung wies der Ausschuss den höchsten Anteil an unabhängigen externen Mitgliedern auf (zwei von insgesamt sechs Mitgliedern des Auditbegleitausschusses). Diese Zusammensetzung bestand zum Prüfungszeitpunkt noch. Im Jahr 2005 stieg die Anzahl der internen Mitglieder auf fünf und im Jahr 2007 auf sieben, wodurch der Anteil der externen Mitglieder auf zwei von neun reduziert wurde. Der Erste Vizepräsident der Kommission führt den Vorsitz des derzeitigen Auditbegleitausschusses (2014-2019), und drei weitere Kommissionsmitglieder sind während ihrer gesamten Amtszeit Mitglieder des Ausschusses. Weitere drei Kommissionsmitglieder werden nach der Hälfte ihrer Amtszeit nach dem Rotationsprinzip ersetzt. Unter den internen Mitgliedern sind die GD mit den höchsten Ausgaben stark vertreten. Die Kommissionsmitglieder, die dem Auditbegleitausschuss angehören, sind vom Beginn ihrer Amtszeit bis Juli 2017 für rund 80 % der Ausgaben zulasten des EU-Haushalts zuständig und von August 2017 bis zum Ende ihrer Amtszeit für rund 60 %. Außerdem enthält die Charta des Auditbegleitausschusses Vorschriften, mit denen weiter sichergestellt werden soll, dass die Unabhängigkeit der einzelnen Mitglieder nicht beeinträchtigt wird: Wenn der Auditbegleitausschuss einen Auditbericht untersucht, der die Dienststelle eines Mitglieds betrifft, muss dieses Mitglied einen Interessenkonflikt erklären und darf keinen Kommentar abgeben.

Kasten 8

Prüfungsausschüsse

Ein empfehlenswertes Verfahren für Leitungsgremien im öffentlichen Sektor besteht darin, einen Prüfungsausschuss oder eine entsprechende Gruppe oder Funktion zu schaffen. Der Prüfungsausschuss ist eine weitere Quelle der Sicherheit bezüglich der Vorkehrungen einer Einrichtung in den Bereichen Risikomanagement, Aufrechterhaltung eines wirksamen Kontrollumfelds sowie Berichterstattung über finanzielle und nichtfinanzielle Leistungen. Ob der Ausschuss wirksam ist, hängt davon ab, ob er von der oberen Leitungsebene unabhängig ist. Der Ausschuss kann in den folgenden Bereichen eine wichtige Rolle übernehmen:

οVerbesserung der Angemessenheit und Wirksamkeit des Risikomanagements und der internen Kontrolle;

οFörderung der Grundsätze einer verantwortungsvollen Verwaltungspraxis und ihrer Anwendung auf die Entscheidungsprozesse;

οAufsicht der internen Revision und Förderung der Qualität ihrer Tätigkeiten, insbesondere durch Unterstützung ihrer Unabhängigkeit innerhalb der Einrichtung;

οSteigerung der Objektivität und des Stellenwerts externer Prüfungen und somit der Wirksamkeit des Audits insgesamt;

οSensibilisierung hinsichtlich der Notwendigkeit eines soliden Risikomanagements und einer soliden internen Kontrolle sowie Umsetzung der Empfehlungen der internen und externen Prüfung;

οUnterstützung der Einrichtung dabei, die Werte einer ethischen Verwaltungspraxis umzusetzen, einschließlich wirksamer Vorkehrungen zur Bekämpfung von Betrug und Korruption.

Um die Wirksamkeit eines Auditausschusses zu steigern, sollten seine Mitglieder mehrheitlich vom Leitungsgremium unabhängige Mitglieder sein. Außerdem ist wichtig, dass der Jahresbericht einer öffentlichen Einrichtung angemessene Informationen über Mandat, Maßnahmen, Tätigkeiten und Ergebnisse des Auditausschusses enthält⁴⁶.

29

Zu den Zuständigkeiten des Auditbegleitausschusses gehört es, die Qualität der internen Auditarbeit zu überwachen und sicherzustellen, dass die Prüfungsempfehlungen von den GD der Kommission angemessen berücksichtigt und weiterverfolgt werden⁴⁷. Jeder Sitzung des Auditbegleitausschusses gehen Sitzungen einer Vorbereitungsgruppe voraus, die sich aus den beiden externen Mitgliedern des Auditbegleitausschusses sowie aus Mitgliedern der Kabinette der Kommissionsmitglieder zusammensetzt, die dem Auditbegleitausschuss angehören (siehe Tabelle 1). Die Direktoren des IAS, der GD DIGIT, der GD BUDG und des Generalsekretariats erhalten eine ständige Einladung zur Teilnahme an den Sitzungen.

Tabelle 1

Anzahl der Sitzungen des Auditbegleitausschusses und seiner Vorbereitungsgruppe im Zeitraum 2011-2016

Jahr | Sitzungen des Auditbegleitausschusses | Sitzungen der Vorbereitungsgruppe
2011 | 4 (davon 1 im schriftlichen Verfahren) | 12
2012 | 4 (davon 1 im schriftlichen Verfahren) | 9
2013 | 4 (davon 1 im schriftlichen Verfahren) | 9
2014 | 3 (davon 2 in schriftlichen Verfahren) | 6
2015 | 2 (davon 1 im schriftlichen Verfahren) | 6
2016 bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt (24. Mai) | 3 | 4

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Dokumenten der Kommission.

Die Aufsicht, die der Auditbegleitausschuss führt, beschränkt sich in der Praxis auf die Arbeit des Internen Auditdiensts

30

Tabelle 2 zeigt, dass der Auditbegleitausschuss schwerpunktmäßig an internen Auditberichten arbeitet. Die Mitglieder des Auditbegleitausschusses planen, zukünftig auch Punkte aus dem Jahresbericht und den Sonderberichten des externen Prüfers (des Europäischen Rechnungshofs) zu behandeln. Der Auditbegleitausschuss untersucht die Feststellungen der Auditdirektionen und der Referate für die Ex-post-Überprüfung in den GD, die Ausgaben tätigen, nicht (siehe Ziffer 26).

Tabelle 2

Rolle/Zusammensetzung des Auditbegleitausschusses sowie ausgewählter Auditausschüsse im Vergleich zu den vorbildlichen Verfahren, die im Rahmenwerk Good Governance in the Public Sector empfohlen werden

Vorbildliche Verfahren, die im Rahmenwerk Good Governance in the Public Sector empfohlen werden | Auditbegleitausschuss der Kommission² | Rolle ausgewählter Auditausschüsse¹
Auditausschuss des Welternährungsprogramms | Prüfungsausschuss der Europäischen Investitionsbank | Auditausschuss der Weltbankgruppe | Unabhängiger beratender Ausschuss der Vereinten Nationen
Sicherheit zu den Vorkehrungen im Bereich Risikomanagement liefern | x | √ | √ | √ | √
Sicherheit zu den internen Kontrollregelungen liefern | x | √ | √ | √ | √
Sicherheit zu den Regelungen bezüglich der Berichterstattung über finanzielle und nichtfinanzielle Leistungen liefern | x | √ | √ | √ | √
Aufsicht über die interne Revision | √ | √ | √ | √ | √
Verstärkung der Wirksamkeit der externen Prüfung | x | √ | √ | √ | x
Mehrheitlich unabhängige Mitglieder | x | √ | √ | √ | √

1Quellen: Welternährungsprogramm: Terms of reference for the Audit Committee of the World Food Programme (Satzung des Auditausschusses des Welternährungsprogramms, November 2011), Europäische Investitionsbank: Leitlinien für den Prüfungsausschuss (Juni 2007), Weltbankgruppe: World Bank Resolution Standing Committees, Annex A Terms of Reference of the Audit Committee (Entschließung der Weltbank über ständige Ausschüsse, Anhang A Satzung des Auditausschusses), 2009, Vereinte Nationen: Terms of reference for the Independent Audit Advisory Committee and strengthening the Office of Internal Oversight Services (Satzung des unabhängigen beratenden Prüfungsausschusses und Vorgaben zur Stärkung des Amts für interne Aufsichtsdienste), Juni 2007.

2Quelle: Europäischer Rechnungshof. In der Charta des Auditbegleitausschusses wird auch auf die externe Prüfung verwiesen (siehe Ziffer 30).

31

Wie der Charta des Auditbegleitausschusses zu entnehmen ist, spielen „Auditausschüsse […] eine zunehmend wichtige Rolle, indem sie für die Transparenz und Rechenschaftspflicht sorgen, die Bürger und andere Interessenvertreter zu Recht von öffentlichen Einrichtungen erwarten können“⁴⁸. Der Auditbegleitausschuss ist der derzeitige „Auditausschuss“ der Kommission. Der Hof untersuchte den Auditbegleitausschuss anhand der Kriterien für vorbildliche Verfahren (Kasten 8) sowie der als Vergleichsmaßstab ausgewählten internationalen Einrichtungen (Tabelle 2). Insbesondere sind alle Mitglieder der Auditausschüsse dieser internationalen Einrichtungen unabhängig. Im Fall der Kommission sind sieben von neun Mitgliedern des Auditbegleitausschusses interne Mitglieder.

Angleichung der internen Kontrollen und der Finanzberichterstattung an internationale Standards

Die Kommission wählte den COSO-Rahmen als Grundlage ihrer Normen für die interne Kontrolle …

Kasten 9

Interne Kontrolle

Interne Kontrolle ist ein Prozess, welcher von der Leitung, dem Management und sonstigen Personen einer Einrichtung durchgeführt wird und darauf ausgerichtet ist, angemessene Sicherheit hinsichtlich der Zielerreichung in den folgenden Kategorien zu gewährleisten: Geschäftsprozesse, Berichterstattung und Einhaltung von Vorschriften (Compliance)⁴⁹.

32

Im Zuge der Prodi-Reform (siehe Abbildung 1 und Kasten 3) änderte die Kommission ihre internen Kontrollregelungen (siehe Kasten 9). Mit den neuen Regelungen entfernte sich die Kommission weit von dem früheren System, das auf der zentral vom Finanzkontrolleur erteilten Genehmigung (Sichtvermerk) beruhte. Ihren Kontrollregelungen legte die Kommission den COSO-Rahmen aus dem Jahr 1992 zugrunde (siehe Kasten 10) und übernahm die Definition des COSO für interne Kontrolle in die Haushaltsordnung⁵⁰.

33

Im Jahr 2001 führte die Kommission 24 Kontrollnormen ein, ergänzt durch eine Reihe von Grundanforderungen zur Festlegung der spezifischen praktischen Maßnahmen, die dem internen Kontrollsystem jeder Dienststelle zugrunde liegen sollten. Die Kommission verpflichtete die GD, jährlich zu bewerten und zu berichten, inwieweit sie die Grundanforderungen eingehalten hatten. Diese Berichte stützen sich auf interne Überprüfungen, Selbstbewertungen des Managements sowie einschlägige Prüfungen, die vom IAS und vom Europäischen Rechnungshof durchgeführt werden. Der Hof berichtete in seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 2002-2008 über die Fortschritte bei der Umsetzung dieser Normen.

34

Im Jahr 2007 überarbeitete die Kommission ihren internen Kontrollrahmen und reduzierte die Anzahl der Normen auf 16. Sie forderte die GD auf, in Ausnahmefällen Bericht zu erstatten (nur dann, wenn sie eine Norm nicht anwendeten). Im Jahr 2014 verringerte sie die Anzahl der Anforderungen erneut. Die GD bewerteten im Jahr 2014 die Fortschritte, die sie erzielt hatten, und berichteten, dass sie kommissionsweit 98 % der Normen für die interne Kontrolle umgesetzt hatten⁵¹. Die Kommission sieht vor, ihren internen Kontrollrahmen 2016 zu aktualisieren, um ihn am COSO-Rahmen 2013 auszurichten⁵².

Kasten 10

COSO-Rahmen

Quelle: 2013 COSO Internal Control – Integrated Framework (Interne Kontrolle – integrierter Rahmen 2013 des COSO).
© Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). Alle Rechte vorbehalten. Wiedergabe erfolgt mit Genehmigung.

Der COSO-Rahmen wurde 1992 in den Vereinigten Staaten veröffentlicht und richtete sich ursprünglich an Privatunternehmen. Inzwischen findet er weltweit sowohl im privaten als auch im öffentlichen Sektor breite Anwendung. Im Mai 2013 veröffentlichte der COSO einen aktualisierten Rahmen. Nach Auffassung des COSO sollte der Rahmen aus dem Jahr 1992 nach einer Übergangszeit, die im Dezember 2014 endete, durch den 2013 überarbeiteten Rahmen ersetzt werden.

Im Rahmen aus dem Jahr 2013 wurden 17 Grundsätze eingeführt, die alle für eine wirksame interne Kontrolle erforderlich sind. Auf der Grundlage der jeweiligen Gegebenheiten kann das Management entscheiden, dass ein Grundsatz nicht relevant ist. Ist ein Grundsatz relevant, wird aber nicht angewendet, so besteht ein gravierender Mangel im internen Kontrollsystem.

Die neuen COSO-Anforderungen stellen stärker auf Governance-Konzepte ab, einschließlich der Notwendigkeit, der Leitungsebene sowie ihren Ausschüssen die Zuständigkeiten für die Aufsicht bezüglich der einzelnen Komponenten der internen Kontrolle zuzuweisen (in Anhang I sind die Überschneidungen der Anforderungen zwischen COSO 2013 und GGPS grafisch dargestellt).

… doch stellt es eine Herausforderung dar, den Übergang zum aktualisierten COSO-Rahmen abzuschließen

35

Die Anforderungen von COSO 2013 und GGPS sind in Anhang I dargestellt. Die Normen für die interne Kontrolle der Kommission decken die meisten Grundsätze des COSO-Rahmens 2013 ab. Allerdings stellt der vollständige Übergang zum neuen COSO-Rahmen eine Herausforderung dar, da Anforderungen an Organisationen in Bezug auf die Governance-Strukturen gestellt werden, wobei betont wird, dass die Leitungsgremien für die Aufsicht über den Betrieb aller Bestandteile des internen Kontrollsystems zuständig sind (siehe Kasten 11, COSO-Grundsatz 2). Außerdem müssen gemäß dem neuen COSO-Rahmen alle Kontrollelemente vorhanden sein und angewendet werden, bevor eine Organisation den COSO-Grundsätzen entspricht (siehe Anhang I). In den Ziffern 36-39 erörtert der Hof drei Elemente des COSO-Rahmens, die Herausforderungen darstellen.

Kasten 11

Elemente des COSO-Rahmens, die Herausforderungen darstellen

COSO-Grundsatz 2

Das Leitungsgremium handelt unabhängig vom Management und führt Aufsicht über Entwicklung und Durchführung der internen Kontrolle.

COSO-Grundsatz 5

Im Rahmen der Verfolgung von Zielen zieht die Organisation Einzelne für ihre Zuständigkeiten im Bereich der internen Kontrolle zur Rechenschaft.

COSO-Grundsatz 8

Bei der Bewertung der Risiken hinsichtlich der Erreichung von Zielen berücksichtigt die Organisation das Betrugspotenzial⁵³.

36

Um den Kontrollrahmen der Kommission am COSO-Rahmen 2013 (COSO-Grundsatz 2) auszurichten, müsste eine zentrale Stelle die Aufsicht über das interne Kontrollsystem wahrnehmen. Die Kommission teilte dem Hof mit, dass sie über keine solche Stelle verfügt, damit die Definition der Zuständigkeiten und der Rechenschaftspflicht auf der Ebene der GD weiterhin klar ist. Die Kommission ist der Auffassung, dass im derzeitigen System ausschließlich die einzelnen bevollmächtigten Anweisungsbefugten für das Funktionieren des internen Kontrollsystems verantwortlich sind und dass eine zentrale aufsichtführende Stelle zu einer Übertragung der Verantwortung führen könnte⁵⁴. Zwar legte der zentrale Dienst für wirtschaftliche Haushaltsführung bis 2014 jährlich einen Überblick über den Stand der internen Kontrolle bei der Kommission vor⁵⁵, doch war dieses Dokument keine unabhängige Quelle für die Zuverlässigkeitsgewähr, sondern eine beschreibende Zusammenfassung.

37

Die Kommission schaffte das Amt des Finanzkontrolleurs ab, um die Verantwortung für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben der einzelnen GD den jeweiligen Generaldirektoren zu übertragen. Die GD berichten im Rahmen ihrer JTB jährlich über ihr Management (siehe Ziffer 55). Jedoch sind die Mechanismen, mit denen Einzelne für ihren Beitrag zur internen Kontrolle zur Rechenschaft gezogen werden (COSO-Grundsatz 5), eher wenig entwickelt. Die Kommission verfügt über keine Kriterien zur Personalbeurteilung, die mit diesem Ziel zusammenhängen. Die JTB stellen einen Mechanismus dar, mit dem dieser Zusammenhang in Bezug auf die Generaldirektoren möglicherweise hergestellt werden könnte. Doch in der Praxis hat die Kommission keine Basis geschaffen, um zu bestimmen, ob die Erklärungen in den JTB eine solide Grundlage haben⁵⁶. Sie hat auch keinen Richtwert eingeführt, der dazu dienen könnte, die GD zur Rechenschaft zu ziehen.

38

Nach Verabschiedung der ersten Gesamtstrategie zur Betrugsbekämpfung⁵⁷ (COSO-Grundsatz 8) und des Weißbuchs zur Verwaltungsreform kündigte die Kommission im Jahr 2001 an, dass ein Referat des OLAF ein „Konzept für eine Gesamtstrategie“ zur Betrugsbekämpfung entwickeln würde. Diese Strategie sollte sich auf neue Entwürfe von Rechtsakten mit erheblichen finanziellen Auswirkungen in Bereichen mit Betrugsrisiko beziehen. Im Jahr 2011 entwickelte die Kommission eine neue Betrugsbekämpfungsstrategie⁵⁸ für den gesamten „Zyklus der Betrugsbekämpfung“, von der Verhütung und Aufdeckung von Betrug bis hin zu Untersuchungen, Sanktionen und der Einziehung von vorschriftswidrig verwendeten Mitteln, wobei sie auch die Verantwortlichkeiten der beteiligten Parteien klärte.

39

In den Leitlinien der Kommission zum Risikomanagement wird das Betrugsrisiko berücksichtigt, und die GD müssen in einem speziellen Abschnitt ihrer JTB jährlich über die Betrugsverhütung und -aufdeckung berichten. In den derzeitigen Normen für die interne Kontrolle der Kommission wird das Betrugsrisiko nicht direkt behandelt, wie im COSO-Grundsatz 8 vorgesehen (siehe Anhang I). Die Kommission informierte den Hof, dass sie diesen Punkt im Zuge der nächsten Überarbeitung der Normen für die interne Kontrolle berücksichtigen wird.

Durch die Aufstellung von Jahresrechnungen gemäß internationalen Normen wurde die Finanzberichterstattung verbessert

Kasten 12

IPSAS

Die vom International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) herausgegebenen International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) enthalten den umfassendsten Satz internationaler Normen für die Finanzberichterstattung nach den Grundsätzen der periodengerechten Rechnungsführung, der speziell für den öffentlichen Sektor entwickelt wurde⁵⁹.

40

Wie Abbildung 5 zu entnehmen ist, wurde die periodengerechte Rechnungsführung in zwei Schritten eingeführt. Zunächst ging die Kommission zur periodengerechten Rechnungsführung über, was 2001 zu einigen Änderungen in der Finanzberichterstattung führte. Eine viel größere Veränderung fand 2005 statt (siehe Ziffer 8), als die Kommission internationale Normen zur Grundlage ihrer Rechnungslegung machte. Diese Veränderungen hatten zur Folge, dass nun vollständige Angaben zu den Vermögenswerten und Verbindlichkeiten vorgelegt wurden, anstelle einer unvollständigen Vermögensübersicht, wie dies vor dem Jahr 2000 der Fall gewesen war.

41

Der neue Rahmen für die Rechnungsführung der Kommission galt ab 2005, und der Hof war hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Jahresrechnung 2007 erstmals in der Lage, ein uneingeschränktes Prüfungsurteil abzugeben. Dies bildete die erfolgreiche Vollendung des Projekts der Kommission zur Modernisierung ihrer Rechnungsführung. Durch die Aufstellung von Jahresabschlüssen nach den Grundsätzen der periodengerechten Rechnungsführung und im Einklang mit internationalen Normen (Kasten 12) hat die Kommission die Transparenz verbessert und ein zufriedenstellendes Niveau der Finanzberichterstattung erreicht.

Abbildung 5

Europäische Union – Darstellung der Vermögenswerte und Verbindlichkeiten 1997-2015

Quelle: Europäischer Rechnungshof (auf der Grundlage einer grafischen Darstellung der französischen Cour des comptes in La comptabilité générale de l‘État, dix ans après (Staatliche Rechnungsführung, zehn Jahre später), Februar 2016).

Bereitstellung nichtfinanzieller Informationen an interne und externe Adressatenkreise

Die Kommission liefert zusammen mit der Jahresrechnung nichtfinanzielle Informationen …

42

Zwar führte die Reform zu viel besseren Jahresrechnungen, doch legte die EU bis 2014 keine vom Management erstellte begleitende Analyse bzw. keinen vom Management erstellten begleitenden Bericht in beschreibender Form vor. Die konsolidierte Jahresrechnung 2014 ergänzte sie nunmehr freiwillig mit dem Abschnitt „Jahresrechnung – Erörterung und Analyse“. In diesem Abschnitt werden den Nutzern Hintergrundinformationen und analytische Angaben geliefert⁶⁰. Die Diskussion der EU-Ziele bezog sich aber vor allem auf die Ziele, die der Kommission von ihrem Präsidenten gesetzt worden waren⁶¹, und weniger auf die vereinbarte Strategie Europa 2020⁶². Die Ausführungen zu Governance-Fragen im Abschnitt „Jahresrechnung – Erörterung und Analyse“ beschränkten sich auf eine kurze Aufzählung der Rollen der wichtigsten Organe (bei der die Kommission im Mittelpunkt stand)⁶³.

43

Eine der wichtigsten Aussagen zu vorbildlichen Verfahren ist Kasten 13 zu entnehmen. Der Hof verglich den Inhalt mehrerer Rahmenwerke⁶⁴ und Bewertungskriterien und stellte fest, dass mehrere Elemente vorbildlicher Verfahren vielen Rahmenwerken gemeinsam waren (siehe Anhang II). Alle vom Hof zum Vergleich herangezogenen Rahmenwerke umfassten einen Jahresbericht zur Governance (so wie das Dokument GGPS), eine Diskussion der Risiken sowie der finanziellen und nichtfinanziellen Leistung. Alle bis auf eine erfordern einen Bericht in beschreibender Form, in dem sowohl Ziele und Strategien als auch soziale und Personalfragen behandelt werden. In dreien wird eine Beschreibung des Geschäftsmodells verlangt.

Kasten 13

Grundsätze der jährlichen Berichterstattung

GGPS: Einrichtungen des öffentlichen Sektors sollten nachweisen, dass sie ihre Verpflichtungen eingehalten, ihre Anforderungen erfüllt und ihre Prioritäten beachtet haben und dass sie öffentliche Mittel dabei wirksam eingesetzt haben. Zu diesem Zweck müssen sie mindestens jährlich zu einem angemessenen Zeitpunkt öffentlich berichten, sodass die Adressatenkreise verstehen und bewerten können, welche Leistung die Einrichtung erbringt, ob die Mittel effizient eingesetzt werden und ob sie ihre Ressourcen wirtschaftlich verwaltet. Darüber hinaus ist wichtig, dass beim Einholen der Informationen und bei der Erstellung des Jahresberichts sichergestellt wird, dass das Leitungsgremium und die obere Führungsebene die Verantwortung für die vorgelegten Ergebnisse übernehmen.

Leitungsgremien sollten bewerten, in welchem Umfang sie die in diesem Rahmen dargelegten Grundsätze der verantwortungsvollen Verwaltungspraxis einhalten, öffentlich über diese Bewertung berichten und einen Aktionsplan zur Verbesserung beifügen.

Die von Einrichtungen des öffentlichen Sektors veröffentlichen Leistungsinformationen und der zugehörige Jahresabschluss sollten auf einer einheitlichen und zeitnahen Grundlage erstellt werden. Der Jahresabschluss sollte den Vergleich mit anderen, ähnlichen Einrichtungen ermöglichen und anhand international anerkannter hoher Qualitätsstandards erstellt werden⁶⁵.

Empfehlung der Kommission für börsennotierte Unternehmen: Die Angaben zur Governance sollten hinreichend klar, präzise und umfassend sein, damit sich Aktionäre, Anleger und sonstige Beteiligte ein zutreffendes Bild von der Unternehmensführung machen können. Außerdem sollten die Unternehmen diese Informationen auf ihrer Website zur Verfügung stellen und diese Website in ihrem Lagebericht angeben⁶⁶.

44

Was die Mitgliedstaaten der EU betrifft⁶⁷, so

οverlangen 21 der 28 Mitgliedstaaten, dass öffentliche Einrichtungen eine Erklärung zur internen Kontrolle und/oder zur Governance veröffentlichen;

οlegen 18 Mitgliedstaaten ihren Jahresabschluss innerhalb von sechs Monaten nach Jahresende vor (neun von ihnen erstellen die Jahresrechnung nach den Grundsätzen der periodengerechten Rechnungsführung);

οunterzeichnet in zwölf Mitgliedstaaten der Finanzminister den Jahresabschluss der zentralstaatlichen Einrichtungen;

οerstellen zwölf Mitgliedstaaten die Jahresrechnung nach den Grundsätzen der periodengerechten Rechnungsführung, wobei vier weitere derzeit zu einer periodengerechten Darstellung übergehen (im Allgemeinen gemäß den IPSAS);

οist die Veröffentlichung des Berichts eines Auditausschusses in sieben Mitgliedstaaten vorgeschrieben.

… aber weniger als viele andere Organisationen

45

Ein Vergleich der geprüften Jahresrechnung der EU (einschließlich des Abschnitts „Jahresrechnung – Erörterung und Analyse“) mit Leitlinien und üblichen Verfahren anderer Einrichtungen (siehe Abbildung 6 und Ziffern 43-44) führt zu den folgenden Feststellungen:

οErstellen der Jahresrechnung nach den Grundsätzen der periodengerechten Rechnungsführung: Wie in Ziffer 40 dargelegt, erstellt die Kommission die Jahresrechnung der EU seit 2005 gemäß den IPSAS nach den Grundsätzen der periodengerechten Rechnungsführung.

οZusammenfassung der wichtigsten Angaben: Im Abschnitt „Jahresrechnung – Erörterung und Analyse“ wird ein Überblick über die wichtigsten Daten aus der Übersicht über das wirtschaftliche Ergebnis und aus der Vermögensübersicht, zu Vorfinanzierungen und Finanzinstrumenten geliefert.

οPrüfungsurteil des unabhängigen Prüfers: Die Jahresrechnung (in ihrer im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichten Form) wird zusammen mit dem Prüfungsurteil des unabhängigen Prüfers vorgelegt. (Sonstige Dokumente, die einige der Merkmale der jährlich im Rahmen der Rechenschaftslegung vorgelegten Informationen aufzuweisen scheinen – wie Synthesebericht und Finanzbericht –, werden nicht zusammen mit einem unabhängigen Prüfungsurteil vorgelegt.)

οVergleich zwischen Haushalts- und finanziellen Ergebnissen: Die Kommission nimmt einen vollständigen Vergleich zwischen Haushalts- und finanziellen Ergebnisse in die Jahresrechnung auf.

οAnalyse der Governance-Strukturen und -Fragen: Die Kommission legt keine jährliche Erklärung zur Governance oder zur internen Kontrolle vor, was einem vorbildlichen Verfahren entspräche und in den Mitgliedstaaten üblich ist (siehe Ziffer 44)⁶⁸. Ein solches Dokument wurde 2007 infolge einer Empfehlung des Internen Prüfers erstellt⁶⁹, doch konnte der Hof keinen Beleg dafür erlangen, dass die Kommission es genehmigt hat. Dem Hof wurde mitgeteilt, dass die Kommission ihre Governance-Erklärung zum Jahr 2007 derzeit aktualisiert und dem Kollegium der Kommissionsmitglieder vorlegen wird. Seit 2014 nimmt die Kommission einen Überblick über die Rollen der Organe, die Verantwortlichkeiten der Finanzakteure innerhalb der Kommission und das Entlastungsverfahren in den Abschnitt „Jahresrechnung – Erörterung und Analyse“ auf.

οVorwort (oder Bericht) des Präsidenten/eines hochrangigen Bediensteten: Die Jahresrechnung der EU enthält kein erläuterndes Vorwort des Präsidenten (oder eines anderen Kommissionsmitglieds). Das Leitungsgremium der Kommission bestätigt seine Verantwortung für die Jahresrechnung nicht durch ein Vorwort oder einen beschreibenden Bericht des Präsidenten oder des für den Haushalt zuständigen Kommissionsmitglieds. Dem separat veröffentlichten Finanzbericht (siehe Abbildung 7) jedoch ist ein Vorwort des Vizepräsidenten Haushalt vorangestellt.

οErörterung des Risikos vorschriftswidriger Vorgänge oder Tätigkeiten: In der Jahresrechnung der EU und in den Begleitinformationen wird das Risiko vorschriftswidriger Vorgänge nur in beschränktem Umfang behandelt. Im Jahr 2015 führte die Kommission im Abschnitt „Jahresrechnung – Erörterung und Analyse“ einen gesonderten Absatz zu Risiken und Ungewissheiten sowie zu den Maßnahmen ein, die gemäß der Leitlinie zur empfohlenen Praxis 2 des IPSASB ergriffen wurden, um mit diesen Risiken und Ungewissheiten umzugehen oder sie zu mindern (siehe auch Ziffer 42). Hier kommen nur finanzielle Risiken zur Sprache; operationelle und strategische Risiken werden nicht behandelt.

οSchätzung zum Ausmaß der Unregelmäßigkeiten: Die Kommission liefert im Synthesebericht (der nun in die Management- und Leistungsbilanz eingeflossen ist) eine Quantifizierung des Risikos vorschriftswidriger Vorgänge, nicht aber zusammen mit der geprüften Jahresrechnung.

οInformativer Bericht über die Tätigkeiten des Jahres:

–Die Jahresrechnung der EU enthält Informationen zur finanziellen Leistung, nicht aber zur nichtfinanziellen Leistung⁷⁰.

–Das Geschäftsmodell der EU wird nicht beschrieben (siehe Anhang II), und es wird kein Bericht über die wichtigsten Tätigkeiten vorgelegt.

–Im Abschnitt „Jahresrechnung – Erörterung und Analyse“ werden nicht Ziele und Strategie der EU im Rahmen der Strategie Europa 2020 schwerpunktmäßig beschrieben, sondern der Plan der neuen Kommission.

οLangfristiger Prognosebericht zur Nachhaltigkeit: Die Kommission legt zusammen mit der Jahresrechnung keine Prognose der langfristigen/mittelfristigen Nachhaltigkeit der EU-Finanzen vor.

οBeschreibung der Rolle und der Schlussfolgerungen des Auditausschusses: Der Jahresrechnung liegt keine Zusammenfassung der Rolle und der Schlussfolgerungen des Auditbegleitausschusses bei.

Abbildung 6

Übersicht über die Jahresberichte und Jahresabschlüsse ausgewählter Einrichtungen des öffentlichen Sektors (siehe Anhang III)

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

46

In der Jahresrechnung der EU wird kein Gesamtüberblick über Governance und Leistung der Kommission oder über ihre Strategie bezüglich der Risiken geliefert, die der Erreichung ihrer Ziele im Wege stehen. Die wichtigsten Informationen sind auf verschiedene Dokumente verteilt, die auf Ebene der Kommission als Ganzes sowie auf Ebene der GD über das Jahr hinweg einzeln vorgelegt werden (oft zu spät, um im Rahmen der Prüfung der Jahresrechnung berücksichtigt werden zu können). Einige der Elemente, die in der Jahresrechnung nicht enthalten sind (siehe Ziffer 45), finden sich in anderen Berichten (siehe Abbildung 7). Dem Finanzbericht ist ein Vorwort des für den Haushalt zuständigen Kommissionsmitglieds vorangestellt, in dem Informationen über die Tätigkeiten des Jahres geliefert werden. Die operationellen und strategischen Risiken werden in gewissem Umfang in Planungsdokumenten erörtert (Strategie- und Managementpläne der GD). Das Risiko vorschriftswidriger Vorgänge wird in der Management- und Leistungsbilanz behandelt. In einem kurz nach Amtsantritt der derzeitigen Kommission genehmigten Dokument zu den Arbeitsmethoden der Europäischen Kommission werden einige Elemente der Governance-Regelungen der Kommission erörtert⁷¹. Das Kollegium der Kommissionsmitglieder legt jedoch keine jährliche Erklärung vor, in der es die Verantwortung für die interne Kontrolle und das Risikomanagement in der Kommission übernimmt.

47

Am 19. Juli 2016 – vier Wochen nachdem der Hof den Entwurf dieses Berichts der Kommission übermittelte und eine Woche nachdem der Hof seine Prüfung der Jahresrechnung abschloss – legte die Kommission ein „Integriertes Rechnungslegungspaket“ vor, das vier Berichte umfasst⁷². Zwei dieser Berichte wurden bislang später im Jahr veröffentlicht. Während der Hof begrüßt, dass nunmehr zu einem früheren Zeitpunkt eine umfassendere Erläuterung der Tätigkeiten und Finanzen der EU vorgelegt wird, waren diese Berichte mit Ausnahme der Jahresrechnung kein Prüfungsgegenstand. Diese Neuerung bedeutet nach der Einführung des Abschnitts „Jahresrechnung – Erörterung und Analyse“ im Jahr 2014 einen weiteren Schritt hin zu einem einzigen Rechenschaftsbericht (oder einer Reihe von Berichten), der Gegenstand einer externen Zuverlässigkeitserklärung ist.

Seit 2013 berichtet die Kommission über eine wesentliche Fehlerquote für ihre Ausgaben

48

Bei einem hohen Risiko von Unregelmäßigkeiten ist es ein vorbildliches Verfahren, sowohl das Risiko zu erörtern als auch den Umfang und die wahrscheinlichen Auswirkungen zu quantifizieren. Wie oben dargestellt, arbeiten zahlreiche Mitarbeiter der Kommission in den Bereichen Audit und Kontrolle, und gemäß den EU-Rechtsvorschriften sind außerdem umfassende Kontrollen der Ausgaben der Einrichtungen erforderlich, die die Mittel der EU verwalten. In den Berichten der Kommission zum Thema erhält die „Korrekturkapazität“ (die Möglichkeit, die Bewilligung für zunächst von der Kommission akzeptierte Ausgabenerklärungen zurückzuziehen) sehr starke Beachtung; weniger Beachtung erhalten Quantifizierung und Analyse der Art der von ihr ermittelten Fehler. Im wichtigsten Dokument zu diesem Thema („Schutz des EU-Haushalts“ – siehe Abbildung 7) wird keine Schätzung zum Ausmaß der Unregelmäßigkeiten in den ursprünglichen bzw. in den anerkannten Anträgen auf Erstattung geliefert.

Abbildung 7

Überblick über die wichtigsten regelmäßigen Berichte der Kommission (der zeitliche Ablauf galt für 2015 und frühere Jahre – siehe Ziffer 47)

1Im Jahr 2016 fasste die Kommission ihre Managementbilanz und die Evaluierung der Finanzen der Union auf der Grundlage der erzielten Ergebnisse in einem einzigen Dokument zusammen. Dieses Dokument wurde von der Kommission angenommen und dem Hof am 5. Juli übermittelt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

49

Im Jahr 2013 räumte die Kommission im Synthesebericht erstmals ein, dass die EU-Ausgaben in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet sind (siehe Tabelle 3). Die Methode der Kommission zur Schätzung ihrer Fehlerquote wurde im Laufe der Jahre weiterentwickelt, teilweise infolge des Drucks des Parlaments (Kasten 14).

Kasten 14

Druck des Parlaments: Offenlegung des Risikobetrags

In der Entschließung zur Entlastung 2013 forderte das Parlament die Kommission auf, „die Berechnung des Risikobetrags durch Erläuterung der geschätzten Auswirkungen von Korrekturmechanismen auf diese Zahl weiter klarzustellen“⁷³.

50

Es gibt – bis auf die begrenzten prüferischen Durchsichten (siehe Ziffer 26), die der IAS seit 2013 für elf GD und Exekutivagenturen vornimmt – in dieser Hinsicht keine Mechanismen zur Aufsicht über die Arbeit der Auditdirektionen. Die Kommission braucht Informationen von hoher Qualität, um zuverlässige Schätzungen der Fehlerquote liefern zu können. Der Hof hat in der Vergangenheit über Maßnahmen berichtet, die zu ergreifen sind, um die Zuverlässigkeit der Angaben der Kommission zu verbessern⁷⁴.

51

Der Hof betrachtet den Ansatz der GD DEVCO, der sich von den üblichen Vorkehrungen unterscheidet, als empfehlenswertes Verfahren⁷⁵. Dabei wird ein Modell verwendet, das einige Ähnlichkeiten⁷⁶ mit dem US-amerikanischen Modell zur Schätzung der Fehlerquote bei den Ausgaben (IPERIA) aufweist (siehe Kasten 15 und Tabelle 3).

Kasten 15

IPERIA

In den USA sind gemäß einem vom Kongress erlassenen Gesetz alle staatlichen Stellen verpflichtet, ihre eigenen Zahlungen in ausreichendem Umfang zu prüfen, um zu einer statistisch gültigen Schätzung des jährlichen Betrags rechtsgrundloser Zahlungen in den Programmen zu gelangen, in denen die Risikoanalyse nahelegt, dass diese Zahlungen wahrscheinlich mehr als 1,5 % des gezahlten Gesamtbetrags ausmachen. Die Stellen müssen das Ergebnis sowohl als hochgerechneten Gesamtbetrag als auch als Prozentsatz der getätigten Zahlungen veröffentlichen. Die Prüfer der staatlichen Stellen müssen darüber berichten, ob das Verfahren zur Berechnung und Veröffentlichung dieser Angaben im Einklang mit dem einschlägigen vom Kongress erlassenen Gesetz steht⁷⁷.

Rechtsgrundlose Zahlungen sind wie folgt definiert:

οinkorrekte Beträge, die an förderfähige Begünstigte gezahlt werden;

οZahlungen an nicht förderfähige Begünstigte;

οZahlungen für nicht erhaltene Waren oder Dienstleistungen;

οDoppelzahlungen;

οZahlungen, für die unzureichende oder keine Belege erlangt wurden.

Tabelle 3

Unterschiede und Ähnlichkeiten zwischen den in den USA und in der EU verwendeten Modellen zur Schätzung der Fehlerquote bei den Ausgaben zulasten des Haushalts

US-Regierung
Europäische Kommission

Verantwortung für die Berechnung der geschätzten Fehlerquote
Die Mittelbewirtschafter müssen eine statistische Schätzung der Fehlerquoten liefern
√
teilweise¹

Anwendungsbereich
Alle Zahlungen zulasten des Haushalts können für Stichproben ausgewählt werden
x
x

Ausgaben aus Programmen, für die den Mittelbewirtschaftern zufolge ein hohes Risiko besteht, werden für Stichproben ausgewählt
√
x

Grundlage für die Fehlerberechnung
Prüfung einer Stichprobe von Vorgängen, die mithilfe statistischer Methoden ausgewählt wurden
√
teilweise

Durch (von den Mittelbewirtschaftern vorgenommene) Korrekturmaßnahmen kann die geschätzte Fehlerquote verringert werden
x
√

Vorlage der geschätzten Fehlerquote
Geschätzte Fehlerquote als Geldbetrag ausgedrückt
√
√²

Geschätzte Fehlerquote als Prozentsatz ausgedrückt
√
√²
2013 und 2015

Managementergebnisse
Durchschnittliche Fehlerquote für 2013-2015
4,0 %
2,6 % bis 3,1 %³

Fehlerquote für 2015
4,4 %
2,3 % bis 3,1 %

1Die Kommission verlangt jedoch von den Mittelbewirtschaftern in den Mitgliedstaaten, in einigen Ausgabenbereichen statistische Schätzungen zu erstellen.

2Die Kommission nimmt in ihren Synthesebericht/in ihre Management- und Leistungsbilanz eine Quantifizierung des „Risikobetrags“ auf. Der Hof betrachtet diesen Betrag als Äquivalent zur Fehlerquote.

3In ihrer Management- und Leistungsbilanz 2015 berechnete die Kommission ihre Schätzung anders als in früheren Jahren. Der Durchschnitt wird auf der Grundlage der veröffentlichten Zahlen berechnet.

Es entspricht einem vorbildlichen Verfahren, bei den Schätzungen zu Risikobeträgen eine einheitliche Methode zu verwenden

52

Die nachträgliche Überprüfung von Ausgaben kann mehreren Zwecken innerhalb einer Organisation dienen. Sie kann dazu dienen,

οManager auf Verhaltensmuster aufmerksam zu machen;

οspezielle mit den geltenden Rechtsvorschriften zusammenhängende Risiken zutage zu bringen;

οeine Grundlage dafür zu bieten, den Tätigkeitsschwerpunkt auf die Risikominderung zu legen⁷⁸;

οdem Leitungsgremium zu ermöglichen, die Bemühungen leitender Mitarbeiter bei der Bewältigung dieser Risiken zu bewerten.

Alle diese Ziele machen es erforderlich, dass die Organisation die Fehlerschätzungen gesondert von den Schätzungen zu den Korrekturmaßnahmen vornimmt. Außerdem ist es wichtig, dass sie die Auswirkungen der Fehler bewertet, die aus verschiedenen Gründen entstehen.

53

In den USA gibt das Exekutivbüro des Präsidenten (Executive Office of the President, Office of Management and Budget) den Bundesbehörden Anweisungen dazu an die Hand, wie statistische Schätzungen zum Umfang rechtsgrundloser Zahlungen vorzunehmen sind. Insbesondere dürfen die Bundesbehörden sich bei der Schätzung rechtsgrundloser Zahlungen nicht auf Selbstauskünfte nachgeordneter Stellen oder der Zahlungsempfänger als einzige Quelle für die Schätzungen rechtsgrundloser Zahlungen stützen⁷⁹, und sie dürfen den Gesamtbetrag der rechtsgrundlosen Zahlungen nicht gegen die Auswirkungen von Wiedereinziehungen aufrechnen. Die Prüfer der Regierungsbehörden (die Generalinspektoren) müssen beurteilen, ob die Behörden das IPERIA eingehalten haben. Behörden, für die drei Jahre in Folge gemeldet wird, dass ihre Programme gegen das Gesetz verstoßen, müssen dem Kongress Vorschläge vorlegen, die Programme erneut zu genehmigen oder die Satzung, mit der die Programme errichtet wurden, zu ändern⁸⁰.

Die im Rahmen der Prodi-Reform eingeführten Berichte sind nach wie vor Grundlage der kommissionsinternen Berichterstattung

54

Im Zuge der Reform wurden in der Kommission Planungs- und Überwachungsinstrumente eingeführt. Jede GD erstellte einen Managementplan für das folgende Jahr, in dem die politischen Ziele aus dem Arbeitsprogramm der Kommission als konkrete operationelle Ziele formuliert werden sollten. Im Jahr 2016 passte die Kommission diese Regelungen an: Sie ersetzte die Managementpläne durch auf fünf Jahre ausgelegte Strategiepläne und durch jährliche Managementpläne⁸¹.

55

Der JTB ist ein (interner) Managementbericht des Generaldirektors an das Kollegium der Kommissionsmitglieder⁸². Der JTB erstreckt sich auf die Themen Management und interne Kontrolle sowie auf die Erreichung zentraler Ziele und die Durchführung von Tätigkeiten, die im Managementplan festgelegt sind. Der JTB enthält eine Erklärung des Generaldirektors oder des Dienststellenleiters zu den Finanzinformationen im JTB.

56

Ist der Generaldirektor nicht in der Lage, umfassende Sicherheit zu liefern, so macht er einen „Vorbehalt“ geltend (d. h., er schränkt die gelieferte Sicherheit ein).

57

Zum Zweck der Zusammenfassung und Kommentierung der JTB legt die Kommission einen jährlichen Bericht vor, der bis 2015 Synthesebericht hieß (und gemeinsam vom Generalsekretariat und der GD BUDG erstellt wurde). Trotz Anfragen des Parlaments (siehe Kasten 16) liefert die Kommission mit diesem Dokument keine explizite Sicherheit: Wie oben beschrieben (siehe Abbildung 4), erklärt die Kommission im Synthesebericht, dass sie mit der Genehmigung des Berichts die „politische Verantwortung“ für ihr Handeln übernimmt. Die unterschiedlichen Titel des Syntheseberichts und die verschiedenen Formulierungen ihrer Pflichten durch die Kommission sind in Abbildung 8 wiedergegeben.

Kasten 16

Druck des Parlaments: Erteilung einer Zuverlässigkeitsgewähr

Das Europäische Parlament hat häufig darauf gedrungen, dass die Kommission eine explizitere Erklärung vorlegt.

2003: Das Parlament forderte die Kommission auf, „den Jährlichen Synthesebericht in eine konsolidierte Zuverlässigkeitserklärung über das Management und die Finanzkontrollen der Kommission insgesamt umzuwandeln“⁸³.

2010: Das Parlament forderte die Kommission auf, „ihre Corporate Governance-Regeln weiter zu verbessern und die Entlastungsbehörde von ihren entsprechenden Schritten und Maßnahmen zu unterrichten, und zwar durch

οEinbeziehung der für die Institutionen der Union relevanten Elemente der Corporate Governance, die gemäß dem Gesellschaftsrecht der Union erforderlich sind oder vorgeschlagen werden,

οMaßnahmen, die es dem Präsidenten gestatten, den Jahresabschluss zu unterzeichnen und in diesem Zusammenhang Folgendes vorzulegen:

–eine Beschreibung der Risiken und Unwägbarkeiten, die die Verwirklichung der politischen Ziele beeinträchtigen könnten, sowie eine Erklärung, in der der Präsident zusammen mit dem Kollegium der Kommissionsmitglieder die Verantwortung für das Risikomanagement übernimmt, und

–eine formelle Corporate Governance-Erklärung, aus der eindeutig hervorgeht, welche internationalen Standards für Corporate Governance die Kommission einhält, sowie Zweck und vollständige Erklärungen, falls von einer Empfehlung des Kodex für Corporate Governance abgewichen werden muss (Grundsatz ‚Mittragen oder Begründen‘)“⁸⁴.

Die Kommission lehnte diese Empfehlung ab.

2013: Das Parlament forderte die Kommission auf, „in ihrem Synthesebericht eine ordentliche ‚Zuverlässigkeitserklärung‘ auf der Grundlage der jährlichen Tätigkeitsberichte der Generaldirektoren abzugeben“⁸⁵.

Abbildung 8

Vom Synthesebericht zur Management- und Leistungsbilanz

1Gemäß Artikel 318 AEUV muss die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Evaluierungsbericht zu den Finanzen der Union vorlegen, der sich auf die erzielten Ergebnisse stützt. Dieser Evaluierungsbericht wird im vorliegenden Bericht nicht behandelt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

21Artikel 17 Absatz 2 EUV: „Soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist, darf ein Gesetzgebungsakt der Union nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden“.

22Beispielsweise im Bereich der Wettbewerbspolitik.

23Im vorliegenden Bericht wird mit dem Begriff „Generaldirektion“ sowohl eine Generaldirektion als auch eine Dienststelle bezeichnet.

24Im vorliegenden Bericht wird mit dem Begriff „Generaldirektor“ sowohl ein Generaldirektor als auch ein Dienststellenleiter bezeichnet.

25Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA)/International Federation of Accountants (IFAC), International Framework: Good Governance in the Public Sector, 2014, S. 9.

26Mitteilung des Präsidenten an die Kommission: Die Arbeitsmethoden der Europäischen Kommission 2014-2019. C(2014) 9004, S. 7.

27Mitteilung des Präsidenten an die Kommission: Die Arbeitsmethoden der Europäischen Kommission 2014-2019. C(2014) 9004, S. 2.

28Maßnahmenbezogenes Management (Activity Based Management).

29Englisch „cabinets“ bzw. „private offices“.

30Die Kommission definiert einen Direktor für Ressourcen als „das auf der Ebene der Generaldirektion mit dem Ressourcenmanagement, insbesondere der Planung und Verwaltung der personellen und finanziellen Ressourcen beauftragte Mitglied des Direktoriums“, (SEC(2003) 59 endgültig).

31Ausschuss unabhängiger Sachverständiger, Zweiter Bericht über die Reform der Kommission, 1999, S. 118.

32Artikel 234 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

33Artikel 65 Absatz 1 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1).

34Artikel 66 Absatz 1 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012.

35PE 393.916v01-00, 3.9.2007, S. 2-3.

36Haushaltskontrollausschuss des Europäischen Parlaments.

37A new Framework for Resource Management and Internal Auditing in the Commission, Final Report of the Planning and Co-ordination Group „Internal Audit“ (Ein neues Rahmenwerk für die Ressourcenverwaltung und das interne Audit in der Kommission, Abschlussbericht der Planungs- und Koordinierungsgruppe „Internes Audit“), Februar 2000.

38Beschluss der Kommission SEK(2000) 560.

3931 IAS-Mitarbeiter sind mit den dezentralen Agenturen und sonstigen unabhängigen Einrichtungen beschäftigt. Ihre Arbeit wird dem Auditbegleitausschuss der Kommission nicht vorgelegt.

40CIPFA/IFAC, International Framework: Good Governance in the Public Sector, 2014, S. 29.

41Ein Beispiel hierfür ist die „Verstehen“-Konferenz 2002, bei der sich der Leiter des IAS für das Konzept der „Einzigen Prüfung“ („Single Audit“) aussprach.

42Der IAS hat diese Empfehlung zuerst in der Arbeitsunterlage zur Gesamtbewertung für das Jahr 2010 ausgesprochen.

43KOM(2007) 280 endgültig vom 30. Mai 2007 „Jahresbericht an die Entlastungsbehörde über die Internen Prüfungen im Jahr 2006“, S. 12.

44IAS, Final audit report on risk management in the Commission (Abschließender Auditbericht zum Risikomanagement in der Kommission) (IAS.B1-2009-4 COMM-001).

45IAS Audit Report: Final Audit Report on Risk Management in the Commission (Auditbericht des IAS: Abschließender Auditbericht zum Risikomanagement in der Kommission), IAS.B1-2009-Y COMM-001, Anhang 2, Kommentare des Generalsekretariats und der GD BUDG: Empfehlung 1.

46CIPFA/IFAC, International Framework: Good Governance in the Public Sector, 2014, S. 29-30.

47C(2015) 3014 final „Charta des Auditbegleitausschusses der Europäischen Kommission“.

48C(2015) 3014 final „Charta des Auditbegleitausschusses der Europäischen Kommission“, S. 2.

49Definition des COSO, Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission, 2013 COSO Internal Control – Integrated Framework (Interne Kontrolle – integrierter Rahmen 2013 des COSO). © Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO). Alle Rechte vorbehalten. Wiedergabe erfolgt mit Genehmigung.

50Artikel 32 Absatz 2 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012.

51Overview of the state of internal control in the Commission services in 2014 (Überblick über den Stand der internen Kontrolle in den Dienststellen der Kommission 2014), ARES (2015) 1930721 – 7.5.2015, S. 21.

52Management- und Leistungsbilanz des EU-Haushalts 2015.

53Quelle: 2013 COSO Internal Control – Integrated Framework (Interne Kontrolle – integrierter Rahmen 2013 des COSO). © Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO). Alle Rechte vorbehalten. Wiedergabe erfolgt mit Genehmigung.

54In der Arbeitsunterlage zur Stützung der Gesamtbewertung 2015 erwähnte der IAS ein ähnliches Problem: „Ein Überblick auf der Ebene des Organs ist erforderlich, wenn gemeinsame Prozesse wie Betrugsverhütung und -aufdeckung die Kommission als Ganzes wirksam schützen sollen. Der IAS empfiehlt, auf der Ebene der Kommission als Ganzes zentrale Maßnahmen zu ergreifen, um einen einheitlichen, zuverlässigen, vollständigen und umfassenden Ansatz auf operationeller Ebene und einen Gesamtüberblick über die kommissionsweiten Themen und über die Kosteneffizienz der ergriffenen Maßnahmen sicherzustellen. Die zentralen Dienststellen sollten den GD/Dienststellen verstärkt Leitlinien an die Hand geben, um die Wirksamkeit der Kontrollen auf der operationellen Ebene der GD/Dienststellen zu verbessern. An allen diesen Empfehlungen wird derzeit im Rahmen von Aktionsplänen gearbeitet.“

55Seit 2015 wird dieses Dokument nicht mehr vorgelegt.

56Der IAS legt zur Stützung des Jährlichen Tätigkeitsberichts eine beschränkte Schlussfolgerung zu den internen Kontrollen vor, kein jährliches Prüfungsurteil.

57KOM(2000) 358 endgültig vom 28. Juni 2000 „Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften – Betrugsbekämpfung – Konzept für eine Gesamtstrategie“.

58KOM(2011) 376 endgültig vom 24. Juni 2011 „Die Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission“. Dieses Dokument baute auf der Mitteilung über Betrugsprävention auf (KOM(2007) 806 endgültig).

59CIPFA/IFAC, International Framework: Good Governance in the Public Sector, 2014, S. 31.

60Einige der Angaben, die ähnliche Organisationen zusätzlich zur Jahresrechnung in ihren Jahresberichten liefern, wurden im Synthesebericht vorgelegt (siehe Ziffer 57 und Abbildung 8).

61COM(2015) 377 final, S. 7.

62KOM(2010) 2020 endgültig vom 3. März 2010 „Europa 2020 – Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum“.

63Der Rat wird als ein Forum beschrieben, in dem „die Regierungen [ ] die nationalen Interessen ihrer Länder“ vertreten, während „die Interessen der EU als Ganzes [ ] von der Europäischen Kommission [ ] gefördert“ werden. COM(2015) 377 final, S. 4.

64Richtlinie 2014/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2014 zur Änderung der Richtlinie 2013/34/EU im Hinblick auf die Angabe nichtfinanzieller und die Diversität betreffender Informationen durch bestimmte große Unternehmen und Gruppen (ABl. L 330 vom 15.11.2014, S. 1), International Integrated Reporting Council (IIRC, Internationaler Rat für integrierte Berichterstattung), die Vergabekriterien für die Building Public Trust Awards (Preise zum Aufbau des öffentlichen Vertrauens), die Recommended Practice Guidelines (Leitlinien zu empfehlenswerten Verfahren) des IPSASB sowie die Leitlinien der OECD.

65CIPFA/IFAC, International Framework: Good Governance in the Public Sector, 2014, S. 31.

66Empfehlung der Kommission vom 9. April 2014 zur Qualität der Berichterstattung über die Unternehmensführung („Comply or Explain“) (ABl. L 109 vom 12.4.2014, S. 43).

67Der Hof kontaktierte die Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) der 28 Mitgliedstaaten, um einen Einblick zu erhalten, wie die Jahresrechnung aufgestellt wird, wie nichtfinanzielle Informationen geliefert werden und wer dafür zuständig ist, die Jahresrechnung zu unterzeichnen.

68Börsennotierten Unternehmen in der EU ist gemäß einer EU-Richtlinie vorgeschrieben, eine Erklärung zur Unternehmensführung in den Lagebericht aufzunehmen.

69KOM(2007) 280 endgültig vom 30. Mai 2007 „Jahresbericht an die Entlastungsbehörde über die Internen Prüfungen im Jahr 2006“, S. 13, Schlussfolgerung 5.

70Die Dokumente, auf die die Kommission in ihrer Antwort verweist, werden erst nach Abschluss der Prüfung der Jahresrechnung zur Verfügung gestellt.

71Z. B. Mitteilung des Präsidenten an die Kommission: Die Arbeitsmethoden der Europäischen Kommission 2014-2019. C(2014) 9004.

72Management- und Leistungsbilanz; Finanzbericht; Mitteilung über den Schutz des EU-Haushalts; Jahresrechnung.

73P8_TA-(2015)0118, Ziffer 27.

74Siehe Ziffer 1.20 des Jahresberichts 2010 (ABl. C 326 vom 10.11.2011), Ziffern 1.22, 1.23 und 1.25 des Jahresberichts 2011 (ABl. C 344 vom 12.11.2012), Ziffern 1.41-1.42 und 1.44-1.45 des Jahresberichts 2012 (ABl. C 331 vom 14.11.2013), Ziffern 1.29-1.30 und 1.32 des Jahresberichts 2013 (ABl. C 398 vom 12.11.2014), Ziffern 1.50, 1.53-1.54 und 1.65 des Jahresberichts 2014 (ABl. C 373 vom 10.11.2015), Ziffern 1.35 und 1.48 des Jahresberichts 2015, Ziffern 61-63, 69-70, 81-88 und 113-114 des Berichts „Landwirtschaft und Kohäsion: Überblick über die EU-Ausgaben im Zeitraum 2007-2013“ (http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/PL14_AR13/PL14_AR13_DE.pdf).

75Siehe auch den Abschnitt über die „Analyse der Restfehlerquote 2015“ im Jahresbericht über die Tätigkeiten im Rahmen des achten, neunten, zehnten und elften Europäischen Entwicklungsfonds (EEF).

76Die Berechnung fußt auf einer statistisch gültigen Methode.

77Derzeit das Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act (IPERIA, Gesetz zur Beseitigung rechtsgrundloser Zahlungen und zur Verbesserung der Wiedereinziehungen) aus dem Jahr 2012. Einige Stellen berichteten gemäß dem Improper Payments Information Act aus dem Jahr 2002 (IPIA, Gesetz über die Angaben zu rechtsgrundlosen Zahlungen) ab dem Jahr 2003 über rechtsgrundlose Zahlungen.

78Einen Rahmen für die Risikominderung bietet der Ansatz der „4 T“ (Four Ts approach): tolerieren, in Angriff nehmen, übertragen, abbrechen (Tolerate, Treat, Transfer, Terminate).

79Die Behörden dürfen diese Arbeit jedoch mit der Arbeit anderer Prüfer koordinieren. Executive Office of the President, Office of Management and Budget, Anlage C zum Schreiben Nr. A-123 über Anforderungen hinsichtlich der wirksamen Schätzung rechtsgrundloser Zahlungen sowie hinsichtlich der Abhilfe gegen diese Zahlungen

80Improper payments: Chief Financial Officers (CFO) Act agencies need to improve efforts to address compliance issues (Rechtsgrundlose Zahlungen: Agenturen, die dem Chief Financial Officers (CFO) Act unterliegen, müssen sich verstärkt um die Einhaltung von Vorschriften bemühen), GAO (Government Accountability Office; Rechnungshof der USA), Juni 2016.

81Die Strategiepläne beruhen auf Zielen, die zu erreichen sind, damit die Prioritäten der Kommission während ihrer gesamten Amtszeit erfüllt werden (d. h. 2016-2019 für diesen Planungszyklus). Die Pläne bieten den Rahmen, in den sich die Einzelheiten zur Umsetzung einfügen, die im nachfolgend erstellten jährlichen Managementplan anzugeben sind.

82Die Jährlichen Tätigkeitsberichte werden nach der Management- und Leistungsbilanz veröffentlicht. Während das Generalsekretariat, die GD BUDG und der IAS die JTB (im Rahmen der „Peer Review“) überprüfen und der IAS in jedem Jahr eine geringe Anzahl „begrenzter prüferischer Durchsichten“ vornimmt, hat der Generaldirektor das letzte Wort bezüglich des Inhalts des Berichts.

83P6_TA(2005)0092, Ziffer 62.

84P7_TA(2012)0153, Ziffer 35.

85Siehe Fußnote 74.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

58

Die Kommission ist eine komplexe Einrichtung, die für einen jährlichen Haushalt von mehr als 140 Milliarden Euro zuständig ist. Im ersten Jahrzehnt dieses Jahrtausends überarbeitete die Kommission ihre Governance-Regelungen gründlich: Sie schuf den IAS⁸⁶ und den Auditbegleitausschuss⁸⁷ und wendete internationale Standards für die interne Kontrolle⁸⁸ sowie für die Rechnungsführung⁸⁹ an. Die vorbildlichen Verfahren haben sich inzwischen jedoch weiterentwickelt. Zwar wurden einige Maßnahmen⁹⁰ ergriffen, doch ermittelte der Hof Bereiche, in denen die Governance-Regelungen der Kommission bezüglich Audit, Finanzmanagement und Kontrolle von den vorbildlichen Verfahren abweichen bzw. den vorbildlichen Verfahren nicht vollständig entsprechen, die in Standards festgelegt sind oder von den internationalen und öffentlichen Einrichtungen umgesetzt werden, die der Hof als Vergleichsmaßstab auswählte.

59

Die Unterscheidung zwischen der „politischen Verantwortung der Kommissionsmitglieder“ und der operationellen Verantwortung der Generaldirektoren bedeutet, dass nicht immer klargestellt wurde, ob die „politische Verantwortung“ die Verantwortung für die Generaldirektionen umfasst oder ob beides voneinander zu trennen ist (siehe Ziffern 21-22). Mit den organisatorischen Reformen der jüngeren Zeit werden derzeit einige Risiken einer „Silokultur“ angegangen⁹¹. Um jedoch nach wie vor wichtigen Risiken Rechnung zu tragen, wird die Kommission ihre interne Governance-Struktur auf allen Ebenen weiter stärken müssen.

60

Der IAS behandelt schwerpunktmäßig die internen Kontrollsysteme der Kommission. Die Vorgänge, die außerhalb der Kommission stattfinden – die Ausgaben, für die die Kommission verantwortlich ist –, fallen in den Zuständigkeitsbereich der Referate für die Ex-post-Überprüfung und -stellen in den Generaldirektionen, die Ausgaben tätigen (siehe Ziffern 25-26). Dies hat Auswirkungen auf die Informationen, die dem Auditausschuss der Kommission – dem Auditbegleitausschuss – vorgelegt werden. Die Rolle des Auditbegleitausschusses (und die Teilnahme unabhängiger, externer Mitglieder) ist stärker eingeschränkt als die der Auditausschüsse der internationalen Einrichtungen, die der Hof als Vergleichsmaßstab auswählte (siehe Ziffern 30-31).

61

Im Bereich der internen Kontrolle geht die Kommission derzeit – nach Umsetzung des COSO-Rahmens 1992 – zum COSO-Rahmen 2013 über. Zwar hat die Kommission zwei Mitteilungen zu Betrug und eine Strategie zur Betrugsbekämpfung veröffentlicht, doch trägt der derzeitige interne Kontrollrahmen dem Betrugsrisiko nicht Rechnung (siehe Ziffer 39). Dies kann die Wirksamkeit der Betrugsbewertung durch die einzelnen GD beeinträchtigen⁹² und die Kommission einem potenziellen Betrugsrisiko aussetzen.

62

Seit 2005 hat die Kommission Jahresrechnungen aufgestellt, die internationalen Standards entsprechen. Jedoch veröffentlicht die Kommission sie trotz jüngster Neuerungen, die eine Zusammenarbeit mit dem Rechnungshof involvieren, nach wie vor später als die meisten EU-Mitgliedstaaten (siehe Ziffer 44 und Abbildung 7).

63

Die Kommission veröffentlicht ihre Jahresrechnung seit Kurzem zusammen mit nichtfinanziellen Informationen. Jedoch legt sie trotz der Verbesserungen zusammen mit der Jahresrechnung immer noch weniger nichtfinanzielle Informationen vor als die anderen Organisationen, die der Hof in seine Betrachtung einbezog. Die Informationen sind auf verschiedene Dokumente verteilt, die von der Kommission als Ganzes sowie auf Ebene der GD erstellt werden (siehe Ziffern 45-47).

64

Seit 2013 räumt die Kommission ein, dass die EU-Ausgaben in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet sind. Die Schätzungen der einzelnen GD hinsichtlich der Quoten vorschriftswidriger Ausgaben haben keine einheitliche Methode zur Grundlage (siehe Ziffern 50-53).

65

Die vorbildlichen Verfahren haben sich seit den Prodi-Reformen weiterentwickelt. Zwar wurden einige Maßnahmen ergriffen, doch gelangt der Hof zu dem Schluss, dass die Kommission in den folgenden Bereichen von vorbildlichen Verfahren abweicht oder diese nicht vollständig anwendet:

οArbeit des IAS zu Fragen der Governance auf hoher Ebene (siehe Ziffern 25-26);

οZusammensetzung des Auditbegleitausschusses (siehe Ziffer 31);

οArbeit des Auditbegleitausschusses in den Bereichen

•Ergebnisse der externen Prüfung,

•Risikomanagement,

•Finanz- und Leistungsberichterstattung,

•Arbeit der Auditdirektionen und der Referate für die Ex-post-Überprüfung bei der Kommission (siehe Ziffern 26 und 30-31);

οBerücksichtigung des Betrugsrisikos im internen Kontrollrahmen (siehe Ziffer 39);

οZeitpunkt der Veröffentlichung des Jahresabschlusses (siehe Ziffer 44);

οVorlage des Jahresabschlusses zusammen mit

–einer Governance-Erklärung;

–einem Bericht des Präsidenten,

–einer Erläuterung der operationellen und strategischen Risiken,

–einem Bericht über nichtfinanzielle Leistungen,

–Informationen über die Tätigkeiten des Jahres und das Erreichen der politischen Ziele,

–einem Bericht über die Rolle und die Schlussfolgerungen des Auditausschusses,

–einer Erklärung zur mittel- und langfristigen haushaltspolitischen Nachhaltigkeit (siehe Abbildung 7 und Ziffer 45);

οEinheitlichkeit der Berechnung der Quote vorschriftswidriger Ausgaben und Analyse der Ergebnisse unter Berücksichtigung aller GD (siehe Ziffer 53).

66

Die Kommission sollte entweder vorbildliche Verfahren anwenden oder erklären, wieso sie deren Anwendung nicht für angemessen hält (siehe Fußnote 19):

Empfehlung 1 — Erklären, wo sie sich nicht an vorbildliche Verfahren hält

Wenn die Kommission beschließt, von vorbildlichen Verfahren abzuweichen, sollte sie ihre Gründe dafür erläutern, wie es Unternehmen von öffentlichem Interesse vorgeschrieben ist.

Zieldatum für die Umsetzung: April 2017.

Empfehlung 2 — Vorbildliche Verfahren einhalten

Die Kommission sollte

a)den Internen Auditdienst (IAS) auffordern, verstärkt Fragen der Governance auf hoher Ebene zu prüfen;

b)die Angleichung ihres internen Kontrollrahmens an die COSO-Grundsätze aus dem Jahr 2013 abschließen;

c)ihre Jahresrechnung noch früher veröffentlichen;

d)die bereits in verschiedenen bestehenden Berichten vorgelegten Informationen in einem einzigen Bericht oder in einer Reihe von Berichten zur Rechenschaftslegung bündeln. Darin sollten zusätzlich zur Jahresrechnung die folgenden Dokumente enthalten sein:

οGovernance-Erklärung,

οBericht des Präsidenten,

οErläuterung der operationellen und strategischen Risiken,

οBericht über nichtfinanzielle Leistungen,

οInformationen über die Tätigkeiten des Jahres und das Erreichen der politischen Ziele,

οBericht über die Rolle und die Schlussfolgerungen des Auditausschusses,

οErklärung zur mittel- und langfristigen haushaltspolitischen Nachhaltigkeit zusammen mit Verweisen auf Informationen in anderen Berichten, wo dies angemessen ist;

e)diesen einzigen Bericht oder die Reihe von Berichten zur Rechenschaftslegung vorlegen, damit die Jahresrechnung geprüft und vom Prüfer kontrolliert werden kann, dass die sonstigen darin enthaltenen Informationen mit den Rechnungsführungsdaten übereinstimmen;

f)als Teil der Jahresrechnung oder der Begleitinformationen eine geschätzte Fehlerquote vorlegen, die anhand einer einheitlichen Methode berechnet wird;

g)ihre Governance-Regelungen regelmäßig aktualisieren und veröffentlichen und die von ihr gewählten Strukturen und Abläufe im Zusammenhang mit dem Rahmen ihrer Wahl erläutern;

h)aus dem Auditbegleitausschuss einen Auditausschuss machen, der mehrheitlich aus unabhängigen, externen Mitgliedern besteht, und sein Mandat erweitern, sodass es sich auf Risikomanagement, Finanzberichterstattung sowie auf die Arbeit und Ergebnisse der Referate für die Ex-post-Überprüfung und der Auditdirektionen erstreckt.

Zieldatum für die Umsetzung: April 2018.

Dieser Bericht wurde von Kammer V unter Vorsitz von Herrn Lazaros S. LAZAROU, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 20. September 2016 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

86Siehe Ziffern 23-24.

87Siehe Ziffern 27-29.

88COSO, siehe Ziffern 32-34.

89IPSAS, siehe Ziffern 40-41.

90Einschließlich der Veröffentlichung des Abschnitts „Jahresrechnung – Erörterung und Analyse“ zusätzlich zur nach den Grundsätzen der periodengerechten Rechnungsführung erstellten Jahresrechnung der EU, der Leistungsberichterstattung (2015 wurden die Leistungsberichterstattung und die Berichterstattung zum Management in der Management- und Leistungsbilanz zusammengefasst) und des Übergangs zum aktualisierten COSO-Rahmen 2013 Internal Control – Integrated Framework.

91Siehe Ziffer 17.

92Die Risikobewertungen der GD zur Betrugsbekämpfung sind nicht ausreichend mit dem jährlichen Risikomanagementverfahren koordiniert, oder sie bewegen sich auf einer zu hohen Ebene, um die bestehende Struktur der internen Kontrolle zu berücksichtigen. Nicht alle Elemente des Betrugszyklus werden berücksichtigt und nicht alle Arten der Mittelverwaltung abgedeckt. Außerdem werden die in der Strategie zur Betrugsbekämpfung ermittelten Risiken nicht prioritär behandelt und können nicht einzeln mit den Maßnahmen im zugehörigen Aktionsplan abgestimmt oder diesen zugeordnet werden (Arbeitsunterlage des IAS zur Stützung der Gesamtbewertung, Mai 2016).

Anhänge

Anhang I

Die Rahmenwerke GGPS und COSO 2013

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang II

Zentrale Elemente ausgewählter Rahmenwerke für die Unternehmensberichterstattung

Richtlinie 2014/95/EU
IIRC
Building Trust Award
(UK)
Recommended Practice Guideline No2 des IPSASB
OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen
(III .Offenlegung von Informationen)

Governance
Unternehmensführung.
Governance.
Beschreibender Bericht, aus dem die Governance-Struktur und der Ton der Leitungsebene klar hervorgehen.
Transparente Angaben dazu, wie das Leitungsgremium effektiv arbeitet, um die Organisation zu führen.
Governance.
Governance-Strukturen und -Praktiken.

Risiken
Wesentliche Risiken im Zusammenhang mit den Belangen, die mit der Geschäftstätigkeit des Unternehmens – einschließlich, wenn dies relevant und verhältnismäßig ist, seiner Geschäftsbeziehungen, seiner Erzeugnisse oder seiner Dienstleistungen – verknüpft sind und die wahrscheinlich negative Auswirkungen auf diese Bereiche haben werden, sowie der Handhabung dieser Risiken durch das Unternehmen.
Risiken und Chancen.
Ausblick.
Verbindung zwischen den Risiken, den strategischen Zielen und dem beschreibenden Teil des Jahresberichts.
Quantifizierung der Risiken.
Erörterung, wie die Dynamik des Risikoprofils sich im Zeitverlauf entwickelt hat.
Risiken und Unsicherheiten: Risiken und Unsicherheiten mit finanziellen Auswirkungen, Maßnahmen zur Eindämmung von Risiken, interne und externe Risiken.
Informationen über Systeme für das Risikomanagement und die Einhaltung gesetzlicher Bestimmungen sowie über Erklärungen oder unternehmerische Verhaltenskodizes.
Absehbare Risikofaktoren.

Finanzielle und nichtfinanzielle Leistungen
Die Informationen müssen entsprechend einem anerkannten internationalen Rahmenwerk (national, unionsbasiert oder international) erstellt werden.
Veröffentlichung zusammen mit der Jahresrechnung oder gesondert (innerhalb von sechs Monaten).
Die nichtfinanzielle Erklärung enthält Hinweise auf im Jahresabschluss ausgewiesene Beträge und zusätzliche Erläuterungen dazu.
Die wichtigsten nichtfinanziellen Leistungsindikatoren, die für die betreffende Geschäftstätigkeit von Bedeutung sind.
Leistungen: Outputs und Ergebnisse.
Verständliche und zutreffende Wiedergabe der finanziellen Leistungen, die mit dem zugrunde liegenden Jahresabschluss im Einklang steht.
Erörterung der tatsächlichen Leistung im Vergleich zur erwarteten/in den Haushaltsansätzen vorgesehenen Leistung.
Quantifizierte KPI, die auf die strategischen Ziele abgestimmt sind. Ausgewogene Beurteilung der erreichten Ziele sowie der Leistungen im Vergleich zu den Zielsetzungen.
Angaben zum Jahresabschluss sowie zu Abweichungen und Entwicklungstrends.
Vergleich zwischen dem Haushalt und den tatsächlichen Beträgen im Jahresabschluss.
Finanz- und Betriebsergebnisse des Unternehmens.

Soziale und Personalfragen
Sozial- und Arbeitnehmerbelange.
Achtung der Menschenrechte.
Ressourcen: finanzielle Ressourcen, Produkte, intellektuelle Ressourcen, Mitarbeiter, soziale Ressourcen und Beziehungen sowie natürliche Ressourcen.
Diskussion und quantitative Analyse des Faktors Personal in der Organisation.
Chancengleichheit und Vielfalt betreffende Einzelheiten.
–
Fragen im Hinblick auf Beschäftigte und andere Beteiligte.

Ziele und Strategien
–
Strategie und Zuweisung von Ressourcen. Inputs.
Klare Absichtserklärung.
Ausgewogene Darstellung des Fortschritts im Vergleich zu den Zielen.
Informationen zu den Zielen und Strategien.
Auftrag und Leitbild.
Unternehmensziele.

Geschäftsmodell
Kurze Beschreibung des Geschäftsmodells.
Beschreibung der von dem Unternehmen verfolgten Konzepte, einschließlich der angewandten Due-Diligence-Prozesse.
Ergebnisse dieser Strategien.
Geschäftsmodell (unternehmerische Tätigkeiten, die kurz-, mittel- und langfristig Wert schaffen).
Wertschöpfungsprozess: beteiligte Gruppen, wesentliche Kernfragen, Risiken, strategische Ziele, Wertschöpfungsfaktoren, KPI, Ziele, Auswirkungen.
Verschiedene Modelle der Leistungserbringung.
Beschreibung, wie die Betriebstätigkeiten zu den weitergefassten Zielen des Parlaments beitragen. Berücksichtigung der Kapitalinvestition und der Frage, wie ein effizienter Mitteleinsatz erreicht wird.
–
–

Elemente, die in allen Rahmenwerken vorhanden sind
Elemente, die in 4 der 5 Rahmenwerke vorhanden sind
Elemente, die in 3 der 5 Rahmenwerke vorhanden sind

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang III

Übersicht über die Jahresberichte und Jahresrechnungen ausgewählter Einrichtungen des öffentlichen Sektors

| Konsolidierte Jahresrechnung 2014 der EU¹ | Jahresbericht 2015 des Europäischen Investitionsfonds | Finanzbericht 2015 der Europäischen Investitionsbank | Finanzbericht 2015 der USA | Comptes de l’État 2014 (Frankreich)
Periodengerechte Rechnungsführung | Ja | Ja | Ja | Ja | Ja
Zusammenfassung der wichtigsten Angaben | Ja | Ja | Ja | Ja | Ja
Zusammen mit dem Prüfungsurteil des unabhängigen Prüfers vorgelegt | Ja | Ja | Ja | Ja | Gesondert veröffentlicht
Vergleich zwischen Haushalts- und finanziellen Ergebnissen | Ja | Gesondert veröffentlicht | Gesondert veröffentlicht | Ja | Ja
Analyse von Governance-Strukturen und -Fragen | Zusammengefasst² | Ja | Ja | Ja | Ja
Vorwort/Bericht des Vorsitzenden/Präsidenten/eines hochrangigen Bediensteten | Gesondert veröffentlicht | Ja | Gesondert veröffentlicht | Ja | Gesondert veröffentlicht
Erörterung des Risikos vorschriftswidriger Vorgänge oder Tätigkeiten | Gesondert veröffentlicht | Nein³ | Nein³ | Ja | Nein
Schätzung des Umfangs der Unregelmäßigkeiten | Gesondert veröffentlicht | Nein | Nein | Ja | Nein
Informativer Bericht über die Tätigkeiten des Jahres | Gesondert veröffentlicht | Ja | Ja | Ja | Ja
Bericht mit langfristigen Prognosen/Nachhaltigkeitsbericht | Nein | Gesondert veröffentlicht | Gesondert veröffentlicht | Ja | Ja
Beschreibung der Rolle des Auditausschusses und Schlussfolgerungen des Auditausschusses | Nein | Ja | Ja | Nein | Zusammengefasst

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

1Siehe Ziffern 45-46.

2Siehe Ziffer 45.

3Nicht zutreffend. Diese Berichte enthalten keine Erörterung des Risikos vorschriftswidriger Vorgänge oder Tätigkeiten. Dem Hof liegen jedoch Hinweise vor, dass keine Unregelmäßigkeiten in wesentlichem Umfang vorliegen.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

Gemeinsame Antwort der Kommission auf die Absätze I bis IV

Die Kommission erkennt die Wichtigkeit eines zeitgemäßen Rahmens für die Verwaltungspraxis (Governance) an. Sie bemüht sich um die Anwendung weiterentwickelter und sachdienlicher vorbildlicher Verfahren, wie sie in internationalen Standards festgelegt oder von internationalen oder öffentlichen Einrichtungen umgesetzt werden, und wird ihre Governance-Struktur auch weiterhin anpassen.

Die übergeordneten Grundsätze des Rahmens für die Verwaltungspraxis der Kommission (d. h. Befugnis, Rechenschaftslegung, Pflichten und Verantwortlichkeiten, Ernennung und Rücktritt der Kommission und ihrer Mitglieder, Transparenz) sind in den EU-Verträgen verankert.

Das Kollegium delegiert operationelle Aufgaben an die Dienststellen. Auf der Basis des international anerkannten COSO-Rahmens hat die Kommission Mindestanforderungen auf der Ebene der Kommission als Ganzes definiert, um sicherzustellen, dass jede Kommissionsdienststelle die für die Erreichung ihrer Ziele am besten geeignete Organisationsstruktur und internen Kontrollsysteme eingerichtet hat. In ihrer jährlichen Management- und Leistungsbilanz (AMPR) 2015 hat die Kommission über die erfolgreiche Umsetzung dieser Standards Bericht erstattet.

Die Governance-Regelungen für die Europäische Kommission sind auf den supranationalen Charakter des Organs und seine besondere Struktur mit einem Kollegium der Kommissionsmitglieder zugeschnitten, das von ständigen Verwaltungsdiensten unterstützt wird. Diese Merkmale waren die Basis für die Entscheidungen, die im Jahr 2000 bezüglich der Governance-Struktur der Kommission getroffen wurden. Hierfür wurden auch die Berichte des Ausschusses unabhängiger Sachverständiger und die Stellungnahmen des Rechnungshofs Nr. 4/97 und 1/2000 berücksichtigt. Die Kontroll- und Auditregelungen der Kommission sind zuverlässig, umfassend und sie werden derzeit erweitert, damit sie die COSO-Grundsätze der internen Kontrolle von 2013 vollständig umsetzen. Außerdem erfüllt der Interne Auditdienst (IAS), wie ein externer Bewerter der Qualität nachweisen konnte, die Standards der internen Revision voll und ganz. Diese Regelungen ermöglichen der Kommission eine solide Beaufsichtigung der Funktionsweise der Governance-Strukturen.

Vgl. a. die Antwort der Kommission auf Abs. VI.

V

Die übergeordneten Grundsätze des Rahmens für die Verwaltungspraxis (d. h. Befugnis, Rechenschaftslegung, Pflichten und Verantwortlichkeiten) sind in den EU-Verträgen verankert. Das Kollegium nimmt die jährliche Management- und Leistungsbilanz des EU-Haushalts an und übernimmt die politische Gesamtverantwortung für die Verwaltung des EU-Haushalts. Die Kommission ist der Auffassung, dass dies die Rechenschaftspflicht für die Arbeit ihrer Dienststellen einschließt.

In operationeller Hinsicht erfolgt die Aufsicht erstens über die praktischen Regelungen für die Arbeitsbeziehungen zwischen Kommissionsmitgliedern, Kabinetten und Dienststellen, zweitens über den Auditbegleitausschuss (APC), der sich regelmäßig mit allen IAS-Empfehlungen befasst, und drittens durch eine klare Berichterstattung der bevollmächtigten Anweisungsbefugten mit Jährlichen Tätigkeitsberichten (JTB), Zuverlässigkeitserklärungen der bevollmächtigten Anweisungsbefugten und der allgemeinen Stellungnahme des Internen Prüfers an die Kommission. Vgl. a. die Antworten der Kommission auf die Absätze 55 und 57.

Die Behandlung der „Silokultur“ war eine Priorität der neuen Kommission. Sie richtete eine neue Struktur mit Vizepräsidenten ein, die umfassendere Politikbereiche überwacht und die Koordinierungsrolle des Generalsekretariats und anderer zentraler Dienststellen durch verschiedene Lenkungsgruppen des Organs einschließlich der ABM-Lenkungsgruppe und der Gruppe der für Ressourcen zuständigen Direktoren erweitert.

VI

Im Einklang mit vorbildlichen Verfahren, der Haushaltsordnung und ihrer Charta konzentrierte sich der IAS notwendigerweise auf die Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Generaldirektionen (GD), die für die Sicherstellung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge einschließlich der Prüfung der Ex-post-Überprüfung/Auditfunktion dieser GD zuständig sind. Neben der Prüfung der Governance bezüglich der Informationssicherheit wurden auch andere Governance-Bereiche abgedeckt, z. B.:

οZielvereinbarungsprozess im Rahmen des Managementplans;

οProzess des Jährlichen Tätigkeitsberichts (JTB);

οGovernance der Betrugsbekämpfungstrategien.

Der Auditbegleitausschuss ist nur eines der zahlreich vorhandenen Mittel, die die Beaufsichtigung der Verwaltungspraxis, des Risikomanagements und der internen Kontrollverfahren der Kommission durch das Kollegium vereinfachen. Als Primärkanal werden die vorschriftsmäßigen Kommunikationsmechanismen verwendet, die in den Arbeitsmethoden zwischen Kommissionsmitgliedern, ihren Kabinetten und den Dienststellen der Kommission festgelegt sind (regelmäßige Sitzungen, Erörterung der Strategiepläne, Managementpläne, Jährlichen Tätigkeitsberichte usw.) und durch die zunächst die Kommissionsmitglieder und später das Kollegium informiert werden.

Risikomanagement, Finanzberichterstattung und die Ergebnisse der Ex-post-Überprüfungen/Auditfunktion fallen in den Verantwortungsbereich der ABM-Lenkungsgruppe, des Generalsekretariats, der GD BUDG und der zuständigen bevollmächtigten Anweisungsbefugten.

VII

In Übereinstimmung mit dem Rahmenkonzept für GPFR (General Purpose Financial Reporting) des IPSASB¹, das vorsieht, dass GPFR „eher mehrere Berichte enthalten“, die sich jeweils genauer mit dem spezifischen Bedarf verschiedener Beteiligter befassen, legt die Kommission ein integriertes Finanzberichterstattungspaket vor. Es enthält die jährliche Management- und Leistungsbilanz (AMPR), den Finanzbericht, die Mitteilung über den Schutz des EU-Haushalts und die Jahresrechnung der EU. Die Informationen in diesem Paket sind von der gleichen Art wie die, die von den Einrichtungen geliefert werden, die der Hof als Benchmark auswählte. Darüber hinaus stehen weitere Informationen in Dokumenten wie der Rede des Präsidenten zur Lage der Union, dem Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union, dem Follow-up-Bericht zu den Entlastungsempfehlungen usw. zur Verfügung.

VIII Erster Aufzählungspunkt

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an. Die Kommission bemüht sich um die Anwendung weiterentwickelter und sachdienlicher vorbildlicher Verfahren, wie sie in internationalen Standards festgelegt oder von internationalen oder öffentlichen Einrichtungen (vgl. die Antwort auf die Absätze I-IV, VIII, 24-26, 44-49) umgesetzt werden, und wird ihre Governance-Struktur auch weiterhin anpassen.

VIII Zweiter Aufzählungspunkt

Die Kommission nimmt diese Empfehlung in Übereinstimmung mit Artikel 116.2 der Anwendungsbestimmungen der Haushaltsordnung an (vgl. a. die Antwort der Kommission auf Empfehlung 2.h).

VIII Dritter Aufzählungspunkt

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an. Die Kontrollregelungen der Kommission (einschließlich IAS) sind zuverlässig, umfassend und sie werden erweitert, damit sie die COSO-Grundsätze der internen Kontrolle von 2013 vollständig umsetzen. Sie ermöglichen der Kommission eine solide Beaufsichtigung der Funktionsweise der Governance-Struktur.

VIII Vierter Aufzählungspunkt

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

Vgl. die Antwort auf Absatz 62.

VIII Fünfter Aufzählungspunkt

Die Kommission nimmt die Empfehlung, ein Berichtspaket vorzulegen, das die zusätzlichen Risiken im Hinblick auf die Verfügbarkeit und Qualität der Informationen mindert, an. Vgl. a. die Antwort auf Empfehlung 2.e).

Die Kommission hat mit der Veröffentlichung des integrierten Finanzberichterstattungspakets vom 19. Juli 2016 bereits Schritte in diese Richtung unternommen.

Ein einziger Bericht zur Rechenschaftslegung wäre nicht angemessen und entspricht nicht dem Rahmenkonzept für GPFR des IPSASB, das eindeutig besagt, dass GPFR, die das Ziel haben, hilfreiche Informationen für Rechenschaftslegung und Entscheidungsfindungsprozesse vorzulegen, „eher mehrere Berichte enthalten, die sich jeweils genauer mit bestimmten Aspekten der Ziele der Finanzberichterstattung befassen“. In Übereinstimmung mit dem Rahmenkonzept wird die Kommission die folgenden Dokumente vorlegen, die die vom Hof identifizierten Elemente abdecken:

VIII Fünfter Aufzählungspunkt – Erster Einzug

Die Kommission arbeitet derzeit an einer Aktualisierung der Governance-Erklärung.

VIII Fünfter Aufzählungspunkt – Zweiter Einzug

Im Kontext der Kommission entspricht die im September gehaltene Rede zur Lage der Union dem Bericht des Präsidenten.

VIII Fünfter Aufzählungspunkt – Dritter Einzug

Zusätzlich zu den in der AMPR enthaltenen Informationen berichtet und kommuniziert die Kommission in der Rede zur Lage der Union und in den Strategie- und Managementplänen der GD ausführlich über die operationellen und strategischen Risiken.

VIII Fünfter Aufzählungspunkt – Vierter Einzug

Informationen über nichtfinanzielle Leistungen werden in den JTB und in der AMPR geliefert.

VIII Fünfter Aufzählungspunkt – Fünfter Einzug

Der Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union und die AMPR enthalten Informationen über die Tätigkeiten und erreichten politischen Ziele des Jahres.

VIII Fünfter Aufzählungspunkt – Sechster Einzug

Der Jahresbericht des Auditbegleitausschusses fasst die Schlussfolgerungen des Auditbegleitausschusses zur Erfüllung seiner Mission zusammen und hebt die Fragen hervor, die er dem Kollegium vorgelegt hat. Auf die Arbeit des Auditbegleitausschusses wurde im Synthesebericht und in der AMPR 2015 verwiesen. Künftige AMPR werden einen speziellen Abschnitt über die Rolle und die Schlussfolgerungen des Auditbegleitausschusses enthalten.

VIII Fünfter Aufzählungspunkt – Siebter Einzug

Der EU-Haushalt ist vor allem aufgrund der Unterschiede der Dimension der Forderungen (d. h. Kapazität der Einhaltung finanzieller Verpflichtungen oder Refinanzierung der Forderungen oder Erhöhung der Verschuldung) und der Dimension der Einnahmen (d. h. Kapazität, vorhandene Niveaus der Besteuerung zu ändern oder neue Einkommensquellen einzuführen) nicht mit einem Staatshaushalt zu vergleichen.

Im Kontext der EU ist der Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) das Werkzeug, mit dem die mittel- und langfristige Stabilität und Vorhersehbarkeit künftiger Zahlungsanforderungen und Haushaltsprioritäten sichergestellt werden. Informationen zu diesen Aspekten legt die Kommission in der AMPR, im Finanzbericht, in der Jahresrechnung und bei Bedarf in weiteren Berichten vor.

VIII Sechster Aufzählungspunkt

Die Kommission nimmt diese Empfehlung teilweise an.

Die Informationen, die dem neuen integrierten Finanzberichterstattungspaket und ergänzenden Berichten zugrunde liegen, werden dem Hof so weit wie möglich (d. h. insbesondere abhängig von den einschlägigen Terminen für die Bereitstellung der erforderlichen Daten durch die Mitgliedstaaten) zur Überprüfung der Einheitlichkeit zur Verfügung gestellt.

VIII Siebter Aufzählungspunkt

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an. Sie wird weiterhin Informationen zum Gesamtrisikobetrag in der AMPR bereitstellen.

VIII Achter Aufzählungspunkt

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an. Sie wird ihre Governance-Regelungen regelmäßig aktualisieren und veröffentlichen und erläutern, wie sie internationale Standards und empfehlenswerte Verfahren umsetzen.

VIII Neunter Aufzählungspunkt

Die Kommission nimmt diese Empfehlung teilweise an. Im Rahmen der Erneuerung der Mitglieder des Auditbegleitausschusses zur Halbzeit seines Mandats wird die Kommission die Erhöhung der Zahl externer Mitglieder mit nachgewiesener beruflicher Kompetenz für Audit- und verwandte Angelegenheiten erwägen, die von der Kommission in einem offenen und transparenten Verfahren ernannt werden. Risikomanagement, Finanzberichterstattung und die Ergebnisse der Ex-post-Überprüfungen/Auditfunktion fallen in den Verantwortungsbereich der ABM-Lenkungsgruppe, des Generalsekretariats, der GD BUDG und der zuständigen bevollmächtigten Anweisungsbefugten. Kommunikationskanäle wie insbesondere JTB, Management- und Strategiepläne usw. gewährleisten, dass die bevollmächtigten Anweisungsbefugten die entsprechenden Kommissionsmitglieder und das Kollegium informieren, damit diese eine angemessene Aufsicht ausüben. Darüber hinaus prüft der IAS insbesondere in Schlüsselbereichen wie der geteilten Mittelverwaltung regelmäßig die Ex-post-Überprüfung/Auditfunktion der einschlägigen GD. Seine Feststellungen werden vom Auditbegleitausschuss berücksichtigt. Die Kommission erwägt, den IAS um die Durchführung von Audits der Governance-/Aufsichtsregelungen bezüglich Risikomanagement, Finanzberichterstattung und der Ex-post-Überprüfung/Auditfunktion, insbesondere von Kontrollen zweiter Ordnung, zu ersuchen, um Verbesserungsmöglichkeiten zu identifizieren, die die Leistung dieser Mechanismen weiter optimieren können.

Bemerkungen

15

Ein erstes einzigartiges Governance-Merkmal der Kommission besteht darin, dass die Aufteilung der Verantwortlichkeiten und Rechenschaftspflichten im Vertrag (Art. 317) und in der Haushaltsordnung (Art. 66) festgelegt und im Weißbuch von 2000 beschrieben wird, das die Empfehlungen des Ausschusses unabhängiger Sachverständiger berücksichtigte.

Ein zweites Merkmal der Kommission besteht darin, dass Aspekte der internen organisatorischen Regelungen der Governance und Rechenschaftslegung überarbeitet werden können, sobald ein neues Kollegium sein Amt übernimmt. Dies erfolgt über die Aufgabenbeschreibungen der Kommissionsmitglieder, die Arbeitsmethoden der Europäischen Kommission (vgl. C(2014) 9004) und die schriftlichen Arbeitsvereinbarungen zwischen den Kommissionsmitgliedern und den Dienststellen.

21

Die übergeordneten Grundsätze des Rahmens für die Verwaltungspraxis (d. h. Befugnis, Rechenschaftslegung, Pflichten und Verantwortlichkeiten) sind in den EU-Verträgen verankert. Das Kollegium nimmt die jährliche Management- und Leistungsbilanz des EU-Haushalts an und übernimmt die politische Gesamtverantwortung für die Verwaltung des EU-Haushalts. Die Kommission ist der Auffassung, dass dies die Rechenschaftspflicht für die Arbeit ihrer Dienststellen einschließt.

In operationeller Hinsicht erfolgt die Aufsicht erstens über die praktischen Regelungen für die Arbeitsbeziehungen zwischen Kommissionsmitgliedern, Kabinetten und Dienststellen, zweitens über den Auditbegleitausschuss (APC), der sich regelmäßig mit allen IAS-Empfehlungen befasst, und drittens durch eine klare Berichterstattung der bevollmächtigten Anweisungsbefugten mit JTB und Zuverlässigkeitserklärungen der bevollmächtigten Anweisungsbefugten und der allgemeinen Stellungnahme des Internen Prüfers an die Kommission.

Kasten 5 – Verantwortung der Kommission

Die Kommission hat ihre Governance und Berichterstattung zwischen 2007 und 2016 weiter verändert.

23

Die Kommission hat die internen Auditstellen (IAC) abgeschafft, da es im Laufe der Zeit für das Amt des Internen Prüfers zunehmend wichtiger wurde, über die Grenzen einer einzigen GD hinauszublicken. Das kann mit einem zentralisierten Amt des Internen Prüfers sehr viel effektiver erfolgen. Außerdem ist der zentrale interne Auditdienst (IAS) vollkommen unabhängig und kann daher Revisionen hoher Qualität sicherstellen. Ein externer Bewerter der Qualität, der dem IAS einen guten Gesundheitszustand bescheinigte, hatte eine unzureichende Unabhängigkeit der Aufsicht der IAC aufgezeigt und ein Risiko für deren Unabhängigkeit festgestellt.

Der IAS liefert nun auch den Generaldirektoren einen Bericht über eine mit begrenzter Prüfungssicherheit erfolgte prüferische Durchsicht (Limited Assurance Report), der in die Jährlichen Tätigkeitsberichte (JTB) eingespeist wird (zum ersten Mal im Februar 2016 für das Jahr 2015), wie vorher die IAC.

24

Die vom Hof erwähnten Mitarbeiter der Referate widmen sich nicht ausschließlich Revisions- und Kontrollaufgaben.

Die Ex-post-Überprüfungen/Auditfunktion vieler großer und Ausgaben tätigender GD (oft als „Auditfunktion“ bezeichnet) sind ein Teil des internen Kontrollsystems der bevollmächtigten Anweisungsbefugten. Sie sind vom Amt eines Internen Prüfers klar zu trennen.

25

Neben dem Audit der Governance bezüglich der Informationssicherheit wurden noch weitere Governance-Bereiche abgedeckt, insbesondere, aber nicht ausschließlich, durch Audits, die zahlreiche GD abdecken, z. B. Audits, die sich beschäftigen mit

οdem Zielvereinbarungsprozess im Rahmen des Managementplans;

οdem Prozess der jährlichen Tätigkeitsberichterstattung;

οder Governance der Betrugsbekämpfungstrategien;

οder Governance des Europäischen Semesters;

οder Governance des von der GD Forschung und Innovation gehosteten Common Support Centre;

οder Governance von EU-Treuhandfonds;

οder Überwachung dezentraler Stellen;

οder Governance im IT-Bereich.

Kasten 7 – Einige wichtige Empfehlungen des IAS zur Governance wurden nicht befolgt

Die Kommission arbeitet an einer Aktualisierung der Governance-Erklärung.

26

Der IAS teilt die Einschätzung des Hofs, dass das Risiko rechts- und ordnungswidriger Ausgaben hoch ist. Aus genau diesem Grund wendet er ca. 40 % bis 50 % der für Audits vorgesehenen Zeit für Aufträge zur Bewertung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme zur Verhütung und Aufdeckung/Korrektur von Unregelmäßigkeiten auf.

Dazu gehören wichtige Audits der DG-Kontrollstrategien (einschließlich Ex-post-Überprüfung/Auditfunktion), die die hauptsächlichen Ausgabenbereiche abdecken. Sämtliche Auditberichte werden dem Auditbegleitausschuss übermittelt und von diesem behandelt.

In Übereinstimmung mit vorbildlichen Verfahren, der Haushaltsordnung und ihrer Charta konzentriert sich der IAS notwendigerweise auf die Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Generaldirektionen (GD), die für die Sicherstellung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge verantwortlich sind.

Der Auditbegleitausschuss ist nur eines der zahlreich vorhandenen Mittel, die die Beaufsichtigung der Verwaltungspraxis, des Risikomanagements und der internen Kontrollverfahren der Kommission durch das Kollegium vereinfachen. Als Primärkanal werden die vorschriftsmäßigen Kommunikationsmechanismen verwendet, die in den Arbeitsmethoden zwischen Kommissionsmitgliedern, ihren Kabinetten und den Dienststellen der Kommission festgelegt sind (regelmäßige Sitzungen, Erörterung der Strategiepläne, Managementpläne, Jährliche Tätigkeitsberichte usw.) und durch die zunächst die Kommissionsmitglieder und später das Kollegium informiert werden.

30

Die Kommission bestätigt, dass das Mandat des Auditbegleitausschusses für 2015 eine verstärkte Überwachung der Empfehlungen des Europäischen Rechnungshofs einschließt. Der Auditbegleitausschuss analysiert die Berichte des Europäischen Rechnungshofs und die einschlägigen Feststellungen, wo dies im Kontext seiner thematischen Diskussionen auf der Grundlage von Gruppen von IAS-Auditberichten sinnvoll ist.

Der IAS führt in vielen großen GD, die Ausgaben tätigen, Audits der Wirksamkeit der Ex-post-Überprüfung/Auditfunktionen durch. Dabei deckt er dieses wichtige Element des internen Kontrollsystems der bevollmächtigten Anweisungsbefugten zur Verhütung und Aufdeckung/Korrektur von Unregelmäßigkeiten ab (vgl. die Antwort auf Absatz 26). Der Auditbegleitausschuss befasst sich in dem Umfang, in dem sie von IAS-Audits abgedeckt werden, mit diesen Fragen.

Antwort auf Tabelle 2

Der Auditbegleitausschuss erhält und behandelt alle IAS-Auditberichte, die die Bereiche Risikomanagement, interne Kontrolle und Berichterstattung über finanzielle und nichtfinanzielle Leistungen abdecken. Mit der Sicherstellung der Unabhängigkeit des IAS, der Überwachung der Qualität seiner Arbeit und der Weiterverfolgung der Empfehlungen erleichtert er folglich die Aufsicht durch die Kommission. Außerdem untersucht er Schlüsseldokumente des internen Kontrollrahmens.

31

Risikomanagement, Finanzberichterstattung und die Ergebnisse der Ex-post-Überprüfungen/Auditfunktion fallen in den Verantwortungsbereich der ABM-Lenkungsgruppe, des Generalsekretariats, der GD BUDG und der zuständigen bevollmächtigten Anweisungsbefugten. Kommunikationskanäle wie insbesondere JTB, Management- und Strategiepläne usw. gewährleisten, dass die bevollmächtigten Anweisungsbefugten die entsprechenden Kommissionsmitglieder und das Kollegium informieren, damit diese eine angemessene Aufsicht ausüben. Darüber hinaus prüft der IAS insbesondere in Schlüsselbereichen wie der geteilten Mittelverwaltung regelmäßig die Ex-post-Überprüfung/Auditfunktion der einschlägigen GD. Seine Feststellungen werden vom Auditbegleitausschuss berücksichtigt.

Andere internationale Organisationen (Welternährungsprogramm, Europäische Investitionsbank, Weltbank und Vereinte Nationen) verwenden andere Governance-Strukturen.

35

Die derzeit von der Kommission durchgeführte neue Revision des internen Kontrollrahmens wird sämtliche Bemerkungen des Hofs behandeln.

36

Im Hinblick auf die Besonderheiten der Kommission muss der COSO-Grundsatz 2 aus zwei Perspektiven betrachtet werden. Auf GD-Ebene führt jeder Generaldirektor mithilfe des Koordinators der internen Kontrolle unabhängig Aufsicht über die Entwicklung und Leistung der internen Kontrolle. Auf der Ebene der Kommission nimmt das Kollegium – d. h. das Äquivalent der im COSO-Grundsatz 2 genannten Leitung – eine unabhängige Aufsicht der Entwicklung und Leistung der internen Kontrolle wahr (vgl. die Antwort auf Absatz 21).

Der zentrale Dienst für wirtschaftliche Haushaltsführung wurde geschaffen, um Unterstützung und Beratung für die Haushaltsführung, die Auslegung der Rechtsvorschriften, die interne Kontrolle und das Risikomanagement bereitzustellen, aber nicht, um die tatsächliche Umsetzung des internen Kontrollsystems zu beaufsichtigen.

37

Wie in der Kommissionsreform beschlossen und in der Haushaltsordnung festgelegt, liefert der aktuelle Rahmen eine tadellose Definition der Verantwortlichkeiten und Rechenschaftspflicht. Von den GD wird verlangt, die Organisationsstruktur und die internen Kontrollsysteme einschließlich der Befugnisübertragungen und des zugehörigen kaskadierenden Meldesystems einzurichten, um die Zuverlässigkeit innerhalb jeder GD aufzubauen.

Was die Basis angeht, auf der bestimmt wird, ob die Erklärungen in den JTB wohl begründet sind, liefern die Anweisungen (und Leitlinien) für ihre Vorbereitung eine solide Grundlage für die Erstellung der Zuverlässigkeitserklärung und stellen einen klaren Richtwert dar, um die GD zur Rechenschaft zu ziehen. Daneben enthalten die JTB einen Abschnitt über die Berichte und die Schlussfolgerung des Internen Prüfers zum Zustand der Kontrolle der GD. Außerdem gewährleistet der JTB-Überprüfungsprozess die Qualität der JTB, sodass sich die politische Ebene auf die Managementerklärungen und die Zuverlässigkeit verlassen kann.

Die Kommission wird jedoch analysieren, ob bestimmte Aspekte weiter geklärt werden können.

38

Die Kommission hat jährlich ab 2013 im Jahresbericht über den Schutz der finanziellen Interessen der EU („Bericht nach Artikel 325“) über die Umsetzung ihrer Betrugsbekämpfungsstrategie Bericht erstattet.

39

Obwohl die Kommission der Auffassung ist, dass das Betrugsrisiko in der Methode und den Leitlinien für die GD im Hinblick auf die Betrugsbekämpfungsstrategien ausreichend abgedeckt ist, bereitet die Kommission derzeit einen Vorschlag vor, um das Betrugsrisiko ausdrücklich in den neuen internen Kontrollrahmen einzuschließen.

42

Die Erörterung und Analyse der Jahresrechnung (FSDA) gemäß der Leitlinie für empfehlenswerte Verfahren 2 (RPG 2) des IPSASB hat das Ziel, „die im Jahresabschluss einer Einrichtung enthaltenen wesentlichen Elemente, Vorgänge und Ereignisse und die Faktoren, die sie beeinflussen, zu erklären“.

Es ist daher folgerichtig, wenn die FSDA den Schwerpunkt auf die 10 Prioritäten des Präsidenten legt, da diese „eine Fortsetzung der Strategie Europa 2020 darstellen“ und die treibende Kraft der Kommissionspolitik und der Art der Aufwendung von EU-Mitteln sind. Außerdem enthält die FSDA ebenfalls Informationen zur Strategie Europa 2020. Dennoch ist sie ein evolutives Dokument, und die Kommission ist daher weiterhin offen für eine Diskussion zur Verbesserung ihres Inhalts und Schwerpunkts.

44 Dritter Aufzählungspunkt

Die Jahresrechnung der EU wird von der Kommission angenommen.

44 Vierter Aufzählungspunkt

Die Kommission stellt fest, dass ihr periodengerechtes Rechnungsführungssystem und Berichtswesen verglichen mit vielen Mitgliedstaaten folglich sehr weit fortgeschritten ist.

45 Zweiter Aufzählungspunkt

Die von der Kommission vorbereitete FSDA entspricht der Struktur und dem Inhalt, die in der Leitlinie für empfehlenswerte Verfahren 2 (RPG 2) des IPSASB vorgeschlagen werden.

45 Dritter Aufzählungspunkt

Wie der Hof vermerkt, wird die Jahresrechnung im Amtsblatt von der Zuverlässigkeitserklärung begleitet. Die Kommission würde begrüßen, die Stellungnahme des Hofs zur Jahresrechnung, sobald sie angenommen wurde, in die Dokumente der Jahresrechnung einschließen zu können, wie es im privaten Sektor der Fall ist.

45 Fünfter Aufzählungspunkt

Die Kommission schließt auch Informationen zu verschiedenen Verwaltungsarten, zur Finanzberichterstattung und Rechenschaftslegung in die FSDA ein.

Die Kommission arbeitet an einer Aktualisierung der Governance-Erklärung.

45 Sechster Aufzählungspunkt

Die Jahresrechnung der EU wird von der Kommission angenommen. Da im Finanzbericht ein Vorwort enthalten ist, wurde es nicht auch in die Jahresrechnung aufgenommen. Die Kommission wird die künftige Aufnahme eines Vorworts prüfen.

45 Siebter Aufzählungspunkt

Zusätzlich zur Jahresrechnung und den Begleitinformationen erstellt die Kommission insbesondere auch die jährliche Management- und Leistungsbilanz (AMPR), die Mitteilung über den Schutz des EU-Haushalts, den Finanzbericht, den Gesamtbericht über die Tätigkeit der EU und die Rede zur Lage der Union des Präsidenten der Europäischen Kommission. Diese Unterlagen enthalten umfassende nichtfinanzielle Informationen und bringen operationelle und strategische Risiken zur Sprache.

Die Jahresrechnung der EU erfüllt die Informationsanforderungen der einschlägigen internationalen Rechnungslegungsstandards (IPSAS) und die EU-Rechnungslegungsvorschriften.

In der jährlichen Management- und Leistungsbilanz berichtet die Kommission über die hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge gefährdeten Gesamtbeträge (Risikobeträge bei Zahlung und Risikobetrag bei Abschluss). In der Bilanz wird auch erörtert, welche Ausgabenbereiche am fehleranfälligsten sind.

45 Achter Aufzählungspunkt

Da die jährliche Management- und Leistungsbilanz eine Quantifizierung des Risikos rechtswidriger Vorgänge (Risikobeträge bei Zahlung und Risikobetrag bei Abschluss) enthält, ist die Kommission der Auffassung, dass keine Wiederholung dieser Informationen erforderlich ist. Vgl. Antwort weiter oben.

45 Neunter Aufzählungspunkt – Erster Einzug

Zusätzlich zur Jahresrechnung und den Begleitinformationen erstellt die Kommission insbesondere auch die jährliche Management- und Leistungsbilanz (AMPR), die Mitteilung über den Schutz des EU-Haushalts, den Finanzbericht, den Gesamtbericht über die Tätigkeit der EU und die Rede zur Lage der Union des Präsidenten der Europäischen Kommission, die Informationen zu nichtfinanziellen Leistungen enthalten.

45 Neunter Aufzählungspunkt – Zweiter Einzug

Zusätzlich zur Jahresrechnung und den Begleitinformationen erstellt die Kommission insbesondere auch die jährliche Management- und Leistungsbilanz (AMPR), die Mitteilung über den Schutz des EU-Haushalts, den Finanzbericht, den Gesamtbericht über die Tätigkeit der EU und die Rede zur Lage der Union des Präsidenten der Europäischen Kommission.

45 Neunter Aufzählungspunkt – Dritter Einzug

Informationen zu den Fortschritten in Bezug auf die Ziele der Strategie Europa 2020 werden regelmäßig aktualisiert und auf der Website von Eurostat veröffentlicht und im Rahmen des Europäischen Semesters gemeldet. Vgl. a. die Antwort auf Absatz 42.

45 Neunter Aufzählungspunkt – Zehnter Aufzählungspunkt

Der EU-Haushalt ist vor allem aufgrund der Unterschiede der Dimension der Forderungen (d. h. Kapazität der Einhaltung finanzieller Verpflichtungen oder Refinanzierung der Forderungen oder Erhöhung der Verschuldung) und der Dimension der Einnahmen (d. h. Kapazität, vorhandene Niveaus der Besteuerung zu ändern oder neue Einkommensquellen einzuführen) nicht mit einem Staatshaushalt zu vergleichen.

Im Kontext der EU ist der Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) das Werkzeug, mit dem die mittel- und langfristige Stabilität und Vorhersehbarkeit künftiger Zahlungsanforderungen und Haushaltsprioritäten sichergestellt werden. Die Kommission legt Informationen zu diesen Aspekten in verschiedenen Berichten vor.

45 Neunter Aufzählungspunkt – Elfter Aufzählungspunkt

Auf die Rolle des Auditbegleitausschusses wurde im Synthesebericht und in der jährlichen Management- und Leistungsbilanz von 2015 verwiesen. Künftige AMPR werden einen speziellen Abschnitt über die Rolle und die Schlussfolgerungen des Auditbegleitausschusses enthalten.

Gemeinsame Antwort auf die Absätze 46 – 47

Zum ersten Mal in diesem Jahr hat die Kommission ein umfassendes integriertes Finanzberichterstattungspaket vorgelegt. Damit liefert die Kommission im selben Moment alle wichtigen finanziellen Informationen für das Jahr 2015. Das Paket enthält:

(a)die jährliche Management- und Leistungsbilanz des EU-Haushalts auf der Basis der Ergebnisse, die mit dem EU-Haushalt bis Ende 2015 erzielt wurden. Sie umfasst auch die Verwaltung des EU-Haushalts im Jahr 2015 durch die Kommission und enthält einen Überblick über die Funktionsweise der internen Kontrollsysteme, die die Kommissionsdienststellen eingerichtet haben, um die Erreichung der politischen und operationellen Ziele zu gewährleisten, sowie gegebenenfalls über die wichtigsten zugehörigen Risiken. Eingeschlossen ist auch die Beurteilung der Risiken in Bezug auf die Recht- und Ordnungsmäßigkeit, der Kosteneffizienz der Kontrollen und der Betrugsbekämpfungsstrategien;

(b)den Finanzbericht, der insbesondere einen detaillierten Überblick über die Einnahmen und die Verteilung der Mittel nach Mitgliedstaat und nach MFR-Rubrik liefert;

(c)die Mitteilung über den Schutz des EU-Haushalts mit Maßnahmen zur Verhinderung der Finanzierung rechts- und ordnungswidriger Vorgänge durch den EU-Haushalt, die auch die involvierten und betroffenen Mitgliedstaaten angibt;

d)die Jahresrechnung der EU (d. h. Vermögenswerte und Verbindlichkeiten, Einnahmen und Ausgaben) zu Ende 2015.

Dem integrierten Paket der Finanzberichterstattung ist ein Vorwort des für den Haushalt zuständigen Kommissionsmitglieds vorangestellt.

Mit der Annahme der jährlichen Management- und Leistungsbilanz (AMPR) übernimmt das Kollegium der Kommissionsmitglieder die Gesamtverantwortung für die internen Kontrollsysteme der Kommission und das Risikomanagement.

48

Die Kommission erstattet in der AMPR Bericht über die Schätzung der Risikobeträge und liefert in der Mitteilung über den Schutz des EU-Haushalts einen Überblick über Präventivmaßnahmen. Im JTB berichtet der zuständige bevollmächtigte Anweisungsbefugte über die Ergebnisse der durchgeführten Kontrollen und liefert eine Schätzung des durch unregelmäßige Zahlungen gefährdeten Betrags. Die Art der ermittelten Fehler wird im JTB ebenfalls diskutiert. Im Rahmen des Entlastungsverfahrens hat die Kommission außerdem dem Europäischen Parlament auf Anfrage über die ergriffenen Maßnahmen zur Behandlung einiger der häufigsten Fehlertypen in spezifischen Politikbereichen Bericht erstattet.

49

Ab 2013 hat die Kommission die Information über Risikobeträge verglichen mit den vorhergehenden Jahren insbesondere mit der zusätzlichen Angabe des Gesamtrisikobetrags bei Zahlung und bei Abschluss verbessert. Der letztgenannte Betrag berücksichtigt die Finanzkorrekturen und Wiedereinziehungen, die in der Mitteilung über den Schutz des EU-Haushalts einzeln aufgeführt sind.

Vor 2013 hatte die Kommission im Synthesebericht transparent über die geltend gemachten Vorbehalte Bericht erstattet und für die von den Vorbehalten betroffenen Ausgabenbereiche den geschätzten Risikobetrag angegeben. Weitere Informationen standen in den jeweiligen Jährlichen Tätigkeitsberichten (JTB) zur Verfügung.

50

Zusätzlich zu den begrenzten prüferischen Durchsichten der Berechnung der Restfehlerquote setzt der IAS einen erheblichen Teil seiner Ressourcen (ca. 40 % bis 50 %) für Aufträge zur Beurteilung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme ein, um Unregelmäßigkeiten zu verhüten und zu ermitteln/korrigieren.

Diese Arbeit des IAS führte insbesondere in der GD AGRI zu realen Verbesserungen, die vom Hof und der Entlastungsbehörde begrüßt wurden.

51

Die GD DEVCO führt den Haushaltsplan hauptsächlich unter direkter Mittelverwaltung aus, die ein anderes Modell zur Erlangung der Prüfungssicherheit verwendet als die geteilte Mittelverwaltung, die 80 % des EU-Haushalts betrifft.

Vgl. auch die Antwort der Kommission auf Absatz 1.35 des Jahresberichts des Europäischen Rechnungshofs von 2015:

Die Kommission ist der Auffassung, dass eine Bezugnahme auf die statistischen Methoden „US-amerikanischer Organe, die Federal Funds verwalten“, für Mittel unter geteilter Mittelverwaltung nicht geeignet ist. Im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung stützt sich die Kommission nicht auf Prüfungen der Ausgaben, die von eigenen Stellen auf EU-Ebene durchgeführt werden, sondern auf Prüfbehörden in souveränen Mitgliedstaaten, die die von diesen Mitgliedstaaten und häufig mit nationaler Kofinanzierung getätigten Ausgaben prüfen. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die Vorlage einer statistisch gültigen EU-weiten Schätzung der Fehlerquote durch sich selbst prüfende Begünstigte für Ausgaben der geteilten Mittelverwaltung keinen Wertzuwachs liefert.

In Übereinstimmung mit den Anforderungen des rechtlichen Rahmens wird die Kommission weiterhin mit den Prüfbehörden der Mitgliedstaaten zusammenarbeiten und gemeinsam einen statistisch gültigen Ansatz für die Schätzung der Fehlerquote definieren sowie diese Fehlerquoten nach der Schätzung verwenden. Indem die Kommission ihre Tätigkeit auf die Prüfung der Prüfer der Mitgliedstaaten und die Validierung ihrer Audits konzentriert, setzt sie daher den „Grundsatz der einzigen Prüfung“ um. Dieses Vorgehen basiert auf dem Modell der einzigen Prüfung und einem Vorschlag für einen Internen Kontrollrahmen der Gemeinschaft in der Stellungnahme Nr. 2/2004 des Europäischen Rechnungshofs. Es steht im Einklang mit dem Ziel, den Verwaltungsaufwand für die Begünstigten und den Bedarf an Prüfstellen in der Europäischen Gemeinschaft zu reduzieren.

53

Die Kommission vermerkt, dass das US General Accountability Office, d. h. der externe Prüfer, wesentliche Schwachstellen identifiziert hat und folgende Schlüsse zieht: Solange die Bundesregierung der Vereinigten Staaten keine wirksamen Prozesse zur Feststellung des vollen Umfangs rechtsgrundloser Zahlungen umgesetzt und einrichtungs- und programmübergreifend geeignete Maßnahmen zur effektiven Reduzierung rechtsgrundloser Zahlungen ergriffen hat, wird sie keine angemessene Sicherheit erhalten, dass Federal Funds ausreichend geschützt sind.

Die Kommission vermerkt weiter, dass das Executive Office des Präsidenten der Vereinigten Staaten in der Anweisung vom 20. Oktober 2014 aufführt: Arbeit mit anderen Einrichtungen. Die Regierungsstellen sollten bei der Arbeit mit Einrichtungen – z. B. Empfängern der Finanzhilfen – die zu einer einzigen Prüfung verpflichtet sind, laufende Prüfungen nutzen, um den Prozess der Schätzung rechtsgrundloser Zahlungsraten und -beträge zu unterstützen.

Die Kommission betont, dass sie in der jährlichen Management- und Leistungsbilanz eine Schätzung des Risikobetrags bei Zahlung liefert (Wiedereinziehungen, die rechtsgrundlose Zahlungen betreffen, werden nicht berücksichtigt). Sie ergänzt diese Information mit einer Schätzung des Risikobetrags bei Abschluss (der die Auswirkungen von mehrjährigen Korrekturmechanismen berücksichtigt).

57

Die Kommission verweist auf ihre Antworten auf frühere Anfragen des Parlaments und bestätigt noch einmal ihre Position zur Frage der Gewährleistung von Sicherheit, auf die der Rechnungshof Bezug nimmt (vgl. die Antwort der Kommission auf Absatz 1.40 des Jahresberichts des Europäischen Rechnungshofs von 2012).

Vgl. a. die Antwort auf Abs. V der Zusammenfassung.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

58

Die Kommission wird ihr Vorgehen zur Sicherstellung, dass ihre Governance-Regelungen bezüglich Audit, Finanzmanagement und Kontrolle den einschlägigen, in Standards festgelegten oder von internationalen und öffentlichen Einrichtungen verwendeten vorbildlichen Verfahren entsprechen, fortsetzen (vgl. die ausführlichen Antworten der Kommission auf die Absätze I-IV, IX, 24-26, 44-46).

59

Die übergeordneten Grundsätze des Rahmens für die Verwaltungspraxis (d. h. Befugnis, Rechenschaftslegung, Pflichten und Verantwortlichkeiten) sind in den EU-Verträgen verankert. Vgl. a. die Antworten der Kommission auf die Absätze 21, 55 und 57.

60

Der Auditbegleitausschuss ist nur eines der zahlreich vorhandenen Mittel, die die Beaufsichtigung der Verwaltungspraxis, des Risikomanagements und der internen Kontrollverfahren der Kommission durch das Kollegium vereinfachen. Als Primärkanal werden die vorschriftsmäßigen Kommunikationsmechanismen verwendet, die in den Arbeitsmethoden zwischen Kommissionsmitgliedern, ihren Kabinetten und den Dienststellen der Kommission festgelegt sind (regelmäßige Sitzungen, Erörterung der Strategiepläne, Managementpläne, Jährliche Tätigkeitsberichte usw.) und durch die zunächst die Kommissionsmitglieder und später das Kollegium informiert werden.

61

Vgl. die Antworten der Kommission auf Absatz 39.

62

Der Termin für die Annahme der Jahresrechnung wird von der Haushaltsordnung festgelegt und ist der 31. Juli. In diesem Jahr hat die Kommission jedoch in Zusammenarbeit mit dem Rechnungshof die Annahme der Jahresrechnung 2015 um mehr als zwei Wochen vorverlegt. Die Kommission, die sehr stark von den Lieferterminen der Daten der Mitgliedstaaten abhängig ist, wird untersuchen, ob eine weitere Vorverlegung möglich ist.

63

Die Kommission legt nicht weniger nichtfinanzielle Informationen vor als die anderen Organisationen – diese Informationen werden nicht in der Jahresrechnung, sondern in den GPFR geliefert. Außerdem wird die Kommission ab 2016 gleichzeitig ein integriertes Paket dieser Berichte vorlegen, die finanzielle und nichtfinanzielle Informationen enthalten (vgl. die Antworten weiter oben).

Wie bereits angegeben, sieht das Rahmenkonzept von IPSAS (Absatz 8.6) die Verwendung von mehreren GPFR vor, die die Jahresrechnung oder den Jahresabschluss, die FSDA und andere Berichte enthalten, die auf den weiteren Informationsbedarf der Benutzer antworten.

64

Die Kommission teilt nicht die Auffassung des Hofs, dass die Schätzung der Fehlerquote keine einheitliche Methode zur Grundlage habe. Von den GD wird verlangt, dass ihre Berichterstattung mit den von den zentralen Dienststellen herausgegebenen JTB-Leitlinien übereinstimmt. Die unterschiedlichen Konzepte und Indikatoren wurden in einer ausreichend flexiblen Art und Weise definiert, um eine Berücksichtigung der spezifischen Umstände der verschiedenen GD zu ermöglichen und dabei ein ausreichendes Maß an Einheitlichkeit für die Konsolidierung der Daten sicherzustellen².

65

Vgl. die nachstehenden Verweise für die Antworten auf die spezifischen Schlussfolgerungen.

65 Erster Aufzählungspunkt

Vgl. die Antworten auf die Absätze 24-26.

65 Dritter Aufzählungspunkt – Erster Einzug

Vgl. die Antwort auf Absatz 30.

Die Kommission bestätigt, dass das Mandat des Auditbegleitausschusses für 2015 eine verstärkte Überwachung der Empfehlungen des Europäischen Rechnungshofs einschließt.

65 Dritter Aufzählungspunkt – Zweiter Einzug

Vgl. die Antworten auf die Absätze 30 und 31.

65 Dritter Aufzählungspunkt – Dritter Einzug

Vgl. die Antworten auf die Absätze VIII und 30, 31, 45. Die Leistungsberichterstattung fällt in den Verantwortungsbereich der ABM-Lenkungsgruppe, des Generalsekretariats, der GD BUDG und der zuständigen bevollmächtigten Anweisungsbefugten.

65 Dritter Aufzählungspunkt – Vierter Einzug

Vgl. die Antworten der Kommission auf die Absätze 26, 30 und 31.

65 Vierter Aufzählungspunkt

Vgl. die Antwort auf Absatz 39.

65 Fünfter Aufzählungspunkt

Vgl. die Antwort auf Absatz 62.

65 Sechster Aufzählungspunkt – Erster Einzug

Die Kommission arbeitet derzeit an einer Aktualisierung der Governance-Erklärung.

65 Sechster Aufzählungspunkt – Zweiter Einzug

Im Kontext der Kommission ist die Rede des Präsidenten zur Lage der Union das Medium, das der Präsident für Berichterstattung über das Erreichte und die Herausforderungen verwendet.

Außerdem legt der Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union, der jedes Jahr von der Europäischen Kommission herausgegeben wird, Rechenschaft über die wichtigsten Initiativen und Errungenschaften des vergangenen Jahres ab. Er behandelt die Fortschritte, die die Kommission in Bezug auf ihre Prioritäten gemacht hat (und deckt sehr viel mehr Aspekte als finanzielle Informationen ab). Er enthält auch ein Vorwort des Präsidenten.

65 Sechster Aufzählungspunkt – Dritter Einzug

Das Risikomanagement der Kommission ist vor allem Teil der Planungsphase der strategischen Planung und Programmierung (SPP), insbesondere der Vorbereitung der strategischen Pläne (SP) und der Managementpläne (MP) jeder Kommissionsdienststelle. Die Berichterstattung zu kritischen Risiken erfolgt im MP, in Anhang 4; potenziell bereichsübergreifende kritische Risiken werden von den zentralen Dienststellen beurteilt. Bedeutende eingetretene Risiken werden in den Jährlichen Tätigkeitsberichten (JTB) und der jährlichen Management- und Leistungsbilanz (AMPR) abgedeckt.

Neben den in der AMPR enthaltenen Daten berichtet und kommuniziert die Kommission in verschiedenen anderen Formen ausführlich über die politischen Ziele, Herausforderungen und Risiken. Die Rede des Präsidenten zur Lage der Union ist ein zentrales Medium der Berichterstattung über die Herausforderungen und Chancen auf politischer Ebene. Außerdem erfolgt eine ausführliche Berichterstattung zu spezifischen Themen der einzelnen Politikbereiche in den strategischen und den Managementplänen, die die einzelnen Generaldirektionen herausgeben.

65 Sechster Aufzählungspunkt – Vierter Einzug

Informationen über nichtfinanzielle Leistungen werden in den JTB und in der AMPR geliefert.

65 Sechster Aufzählungspunkt – Fünfter Einzug

Diese Informationen sind in der AMPR, im Finanzbericht und im jährlichen Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union enthalten.

65 Sechster Aufzählungspunkt – Sechster Einzug

Die Charta des Auditbegleitausschusses verlangt, dass der Auditbegleitausschuss dem Kollegium jährlich über seine Aktivitäten Bericht erstattet. Der Jahresbericht des Auditbegleitausschusses fasst die Schlussfolgerungen des Auditbegleitausschusses zur Erfüllung seiner Mission zusammen und hebt die Fragen hervor, die er dem Kollegium vorgelegt hat. Er ist ein Teil der Nachweise, die die Annahme der jährlichen Management- und Leistungsbilanz des EU-Haushalts durch die Kommission stützen. Auf die Arbeit des Auditbegleitausschusses wurde im Synthesebericht und in der AMPR 2015 verwiesen. Künftige AMPR werden einen speziellen Abschnitt über die Rolle und die Schlussfolgerungen des Auditbegleitausschusses enthalten.

65 Sechster Aufzählungspunkt – Siebter Einzug

Der EU-Haushalt ist vor allem aufgrund der Unterschiede der Dimension der Forderungen (d. h. Kapazität der Einhaltung finanzieller Verpflichtungen oder Refinanzierung der Forderungen oder Erhöhung der Verschuldung) und der Dimension der Einnahmen (d. h. Kapazität, vorhandene Niveaus der Besteuerung zu ändern oder neue Einkommensquellen einzuführen) nicht mit einem Staatshaushalt zu vergleichen.

Im Kontext der EU ist der Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) das Werkzeug, mit dem die mittel- und langfristige Stabilität und Vorhersehbarkeit künftiger Zahlungsanforderungen und Haushaltsprioritäten sichergestellt werden. Die Kommission legt Informationen zu diesen Aspekten in verschiedenen Berichten vor.

Die Leitlinie für empfehlenswerte Verfahren des IPSAS schlägt nicht vor, eine Berichterstattung zur haushaltspolitischen Nachhaltigkeit einzuschließen oder neben der Jahresrechnung zu veröffentlichen.

65 Siebter Aufzählungspunkt

Die Kommission teilt nicht die Auffassung des Hofs, dass die Schätzung der Fehlerquote keine einheitliche Methode zur Grundlage habe. Von den GD wird verlangt, dass ihre Berichterstattung mit den von den zentralen Dienststellen herausgegebenen JTB-Leitlinien übereinstimmt. Die unterschiedlichen Konzepte und Indikatoren wurden in einer ausreichend flexiblen Art und Weise definiert, um eine Berücksichtigung der spezifischen Umstände der verschiedenen GD zu ermöglichen und dabei ein ausreichendes Maß an Einheitlichkeit für die Konsolidierung der Daten sicherzustellen.

Die Kommission ist der Auffassung, dass ein Verweis auf „US-Regierungsstellen“ als Benchmarks für den EU-Haushalt nicht sinnvoll ist (vgl. die Antwort auf Absatz 53).

Empfehlung 1 – Erklären, wo sie sich nicht an vorbildliche Verfahren hält

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an. Die Kommission bemüht sich um die Anwendung weiterentwickelter und sachdienlicher vorbildlicher Verfahren, wie sie in internationalen Standards festgelegt oder von internationalen oder öffentlichen Einrichtungen (vgl. die Antwort auf die Absätze I-IV, VIII, 24-26, 44-49) umgesetzt werden, und wird ihre Governance-Struktur auch weiterhin anpassen.

Empfehlung 2 – Vorbildliche Verfahren einhalten

Die Kommission nimmt diese Empfehlung teilweise an (vgl. die nachfolgenden Antworten auf die verlangten Maßnahmen).

Empfehlung 2 a)

Die Kommission nimmt diese Empfehlung in Übereinstimmung mit Artikel 116.2 der Anwendungsbestimmungen der Haushaltsordnung an. Vgl. a. die Antwort der Kommission auf Empfehlung 2.h).

Empfehlung 2 b)

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an. Die Kontrollregelungen der Kommission (einschließlich IAS) sind zuverlässig, umfassend und sie werden erweitert, damit sie die COSO-Grundsätze der internen Kontrolle von 2013 vollständig umsetzen. Sie ermöglichen der Kommission eine solide Beaufsichtigung der Funktionsweise der Governance-Struktur.

Empfehlung 2 c)

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an. Vgl. die Antwort auf Absatz 62.

Empfehlung 2 d)

Die Kommission nimmt die Empfehlung, ein Berichtspaket vorzulegen, das die zusätzlichen Risiken im Hinblick auf die Verfügbarkeit und Qualität der Informationen mindert, an. Vgl. a. die Antwort auf Empfehlung 2.e).

Die Kommission hat mit der Veröffentlichung des integrierten Finanzberichterstattungspakets vom 19. Juli 2016 bereits Schritte in diese Richtung unternommen.

Ein einziger Bericht zur Rechenschaftslegung wäre nicht angemessen und entspricht nicht dem Rahmenkonzept für GPFR des IPSASB, das eindeutig besagt, dass GPFR, die das Ziel haben, hilfreiche Informationen für Rechenschaftslegung und Entscheidungsfindungsprozesse vorzulegen, „eher mehrere Berichte enthalten, die sich jeweils genauer mit bestimmten Aspekten der Ziele der Finanzberichterstattung befassen“. In Übereinstimmung mit dem Rahmenkonzept wird die Kommission die folgenden Dokumente vorlegen, die die vom Hof identifizierten Elemente abdecken:

οDie Kommission arbeitet derzeit an einer Aktualisierung der Governance-Erklärung.

οIm Kontext der Kommission entspricht die im September gehaltene Rede zur Lage der Union dem Bericht des Präsidenten.

οZusätzlich zu den in der AMPR enthaltenen Informationen berichtet und kommuniziert die Kommission in der Rede zur Lage der Union und in den Strategie- und Managementplänen der GD ausführlich über die operationellen und strategischen Risiken.

οInformationen über nichtfinanzielle Leistungen werden in den JTB und in der AMPR geliefert.

οDer Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union und die AMPR enthalten Informationen über die Tätigkeiten und erreichten politischen Ziele des Jahres.

οDer Jahresbericht des Auditbegleitausschusses fasst die Schlussfolgerungen des Auditbegleitausschusses zur Erfüllung seiner Mission zusammen und hebt die Fragen hervor, die er dem Kollegium vorgelegt hat. Auf die Arbeit des Auditbegleitausschusses wurde im Synthesebericht und in der AMPR 2015 verwiesen. Künftige AMPR werden einen speziellen Abschnitt über die Rolle und die Schlussfolgerungen des Auditbegleitausschusses enthalten.

οDer EU-Haushalt ist vor allem aufgrund der Unterschiede der Dimension der Forderungen (d. h. Kapazität der Einhaltung finanzieller Verpflichtungen oder Refinanzierung der Forderungen oder Erhöhung der Verschuldung) und der Dimension der Einnahmen (d. h. Kapazität, vorhandene Niveaus der Besteuerung zu ändern oder neue Einkommensquellen einzuführen) nicht mit einem Staatshaushalt zu vergleichen.

οIm Kontext der EU ist der Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) das Werkzeug, mit dem die mittel- und langfristige Stabilität und Vorhersehbarkeit künftiger Zahlungsanforderungen und Haushaltsprioritäten sichergestellt werden. Informationen zu diesen Aspekten legt die Kommission in der AMPR, im Finanzbericht, in der Jahresrechnung der EU und bei Bedarf in weiteren Berichten vor.

Empfehlung 2 e)

Die Kommission nimmt diese Empfehlung teilweise an.

Die Informationen, die dem neuen integrierten Finanzberichterstattungspaket und ergänzenden Berichten zugrunde liegen, werden dem Hof so weit wie möglich (d. h. insbesondere abhängig von den einschlägigen Terminen für die Bereitstellung der erforderlichen Daten durch die Mitgliedstaaten) zur Überprüfung der Einheitlichkeit zur Verfügung gestellt.

Empfehlung 2 f)

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an. Sie wird weiterhin Informationen zum Gesamtrisikobetrag in der jährlichen Management- und Leistungsbilanz vorlegen.

Empfehlung 2 g)

Die Kommission nimmt diese Empfehlung an. Sie wird ihre Governance-Regelungen regelmäßig aktualisieren und veröffentlichen und erläutern, wie sie internationale Standards und empfehlenswerte Verfahren umsetzen.

Empfehlung 2 h)

Die Kommission nimmt diese Empfehlung teilweise an. Im Rahmen der Erneuerung der Mitglieder des Auditbegleitausschusses zur Halbzeit seines Mandats wird die Kommission die Erhöhung der Zahl externer Mitglieder mit nachgewiesener beruflicher Kompetenz für Audit- und verwandte Angelegenheiten erwägen, die von der Kommission in einem offenen und transparenten Verfahren ernannt werden. Risikomanagement, Finanzberichterstattung und die Ergebnisse der Ex-post-Überprüfungen/Auditfunktion fallen in den Verantwortungsbereich der ABM-Lenkungsgruppe, des Generalsekretariats, der GD BUDG und der zuständigen bevollmächtigten Anweisungsbefugten. Kommunikationskanäle wie insbesondere JTB, Management- und Strategiepläne usw. gewährleisten, dass die bevollmächtigten Anweisungsbefugten die entsprechenden Kommissionsmitglieder und das Kollegium informieren, damit diese eine angemessene Aufsicht ausüben. Darüber hinaus prüft der IAS insbesondere in Schlüsselbereichen wie der geteilten Mittelverwaltung regelmäßig die Ex-post-Überprüfung/Auditfunktion der einschlägigen GD. Seine Feststellungen werden vom Auditbegleitausschuss berücksichtigt. Die Kommission erwägt, den IAS um die Durchführung von Audits der Governance-/Aufsichtsregelungen bezüglich Risikomanagement, Finanzberichterstattung und der Ex-post-Überprüfung/Auditfunktion, insbesondere der Kontrolle zweiter Ordnung, zu ersuchen, um Verbesserungsmöglichkeiten zu identifizieren, die die Leistung dieser Mechanismen weiter optimieren können.

1Das Rahmenkonzept für GPFR („Conceptual Framework for General Purpose Financial Reporting by Public Entities“), das im Oktober 2014 vom International Public Accounting Standards Board (IPSASB) angenommen wurde.

2Siehe auch die Antworten der Kommission auf die Absätze 1.19-1.20 des Jahresberichts des Hofes von 2010, die Absätze 1.22, 1.23 und 1.25 des Jahresberichts des Hofes von 2011, die Absätze 1.41-1.42 und 1.44-1.45 des Jahresberichts des Hofes von 2012, die Absätze 1.29-1.30 und 1.32 des Jahresberichts des Hofes von 2013, die Absätze 1.50, 1.53-1.54 und 1.65 des Jahresberichts des Hofes von 2014 und die Absätze 1.35 und 1.48 des Jahresberichts des Hofes von 2015.

QJ-AB-16-027-DE-E    ISSN 1977-5644

Zur Verwaltungspraxis (Governance) gehören die Regelungen, mit denen sichergestellt werden soll, dass die beabsichtigten Ergebnisse den Interessenträgern gegenüber festgelegt und erreicht werden. Bei einer verantwortungsvollen Verwaltungspraxis geht es nicht nur um Beziehungen, sondern darum, dass Ziele erreicht und den Entscheidungsträgern Instrumente an die Hand gegeben werden, die sie bei der Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen. Die Kommission weicht in mehreren Bereichen von den vorbildlichen Verfahren ab bzw. wendet die vorbildlichen Verfahren nicht vollständig an, die in Standards festgelegt sind oder von den internationalen und öffentlichen Einrichtungen umgesetzt werden, die der Hof als Vergleichsmaßstab auswählte. Um jedoch nach wie vor wichtigen Risiken Rechnung zu tragen, wird die Kommission ihre interne Governance-Struktur auf allen Ebenen weiter stärken müssen.