EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1

Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx

Veebisait: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6079-6 | ISSN 1831-0818 | doi:10.2865/622461 | QJ-AB-16-027-ET-C
PDF | ISBN 978-92-872-6049-9 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/999219 | QJ-AB-16-027-ET-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6051-2 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/899764 | QJ-AB-16-027-ET-E

© Euroopa Liit, 2016

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

10. selgituses (lk 30) esitatud joonise kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt. Kõik õigused kaitstud.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

•EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).

Sündmus | Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus | 15.12.2015
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) | 21.6.2016
Aruande lõplik vastuvõtmine peale ärakuulamismenetlust | 20.9.2016
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes | 14.10.2016

ET
2016

nr 27

Eriaruanne

Euroopa Komisjoni
juhtimine kui parim tava?

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi liidu rahastamise ja haldamise kuluvaldkondade eest vastutav V auditikoda. Auditit juhtis kontrollikoja liige ja V auditikoja eesistuja Lazaros S. Lazarou, keda toetasid kabinetiülem Andreas Antoniades, kabineti atašee Johan Adriaan Lok, direktor Peter Welch, valdkonnajuht Mariusz Pomienski, auditijuht Bogna Kuczynska ning audiitorid Rogelio Abarquero Grossi, Erik De Bruyne, Daria Bochnar, Andreas Dürrwanger, Mehmet Ergün, Paul Sime, Michael Tatianos ja Carl Westerberg.

Vasakult paremale: E. De Bruyne, A. Dürrwanger, J. A. Lok, P. Sime, D. Bochnar, L. S. Lazarou, B. Kuczynska, A. Antoniades, P. Welch, M. Pomienski, C. Westerberg, R. Abarquero Grossi.

Sisukord

Kasutatud lühendite loetelu

Kokkuvõte

Sissejuhatus

Õige juhtimise tagamine on esmatähtis nii avaliku kui ka erasektori organites

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Tähelepanekud

Juhtimisstruktuuride muutmine ning siseauditi talituse ja auditi järelevalvekomitee loomine

Komisjon eristab oma poliitilist vastutust juhtimise eest vastutavate peadirektorite vastutusest

Komisjon kaotas finantskontrolöri funktsiooni ja asendas selle siseauditi funktsiooniga

Siseauditi talitus keskendus algselt rohkem kõrgetasemelistele kogu institutsiooni hõlmavatele juhtimisprobleemidele…

… nüüd aga pöörab rohkem tähelepanu komisjoni sisekontrolliraamistikule

Komisjon lõi reformiprotsessis ühe esimese asjana auditi järelevalvekomitee

Auditi järelevalvekomitee järelevalvetegevus piirdub tegelikkuses siseauditi talituse tööga

Sisekontrolli ja finantsaruandluse ühtlustamine rahvusvaheliste standarditega

Komisjon valis oma sisekontrollistandardite aluseks Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee raamistiku…

… ajakohastatud COSO raamistikule ülemineku lõpuleviimine on aga keeruline

Rahvusvahelistele standarditele vastavate raamatupidamise aastaaruannete koostamine parandas finantsaruandlust

Mittefinantsteabe esitamine üksusesisestele ja -välistele sidusrühmadele

Komisjon esitab koos raamatupidamisaruannetega mittefinantsteavet…

… kuid vähem kui paljud teised organisatsioonid

Komisjon on alates 2013. aastast teavitanud olulisest veamäärast oma kuludes

Parim tava on koostada riskihinnangud järjepideva metoodika alusel

Prodi reformiga kehtestatud aruanded on endiselt komisjoni sisearuandluse aluseks

Järeldused ja soovitused

I lisa. | Raamistik „Hea juhtimistava avalikus sektoris” ja COSO 2013
II lisa. | Valitud äriühingu aruandluse raamistike põhielemendid
III lisa. | Ülevaade valitud avaliku sektori organite aruannetest ja raamatupidamise aastaaruannetest

Komisjoni vastused

Kasutatud lühendite loetelu

ABM: tegevuspõhine juhtimine

CIPFA: riigi Rahanduse ja Raamatupidamise Instituut (The Chartered Institute of Public Finance and Accountancy)

CONT: eelarvekontrollikomisjon

COSO: Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee

DG: peadirektoraat

DG AGRI: põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat

DG BUDG: eelarve peadirektoraat

DG DEVCO: rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat

DG DIGIT: informaatika peadirektoraat

DG REGIO: regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat

DG RTD: teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraat

EL: Euroopa Liit

FEE: Euroopa Arvestusekspertide Föderatsioon

GAO: valitsuse aruandluse eest vastutav amet

GGPS: hea juhtimistava avalikus sektoris

IASB: Rahvusvaheliste Raamatupidamisstandardite Nõukogu

IFAC: Rahvusvaheline Arvestusekspertide Föderatsioon

IFRS: rahvusvahelised finantsaruandlusstandardid

IIA: siseaudiitorite instituut

IPERIA: alusetult tehtud maksete likvideerimise ja maksete sissenõudmise parandamise seadus

IPSAS: rahvusvahelised avaliku sektori raamatupidamise standardid

IPSASB: rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamise standardite nõukogu

IRC: integreeritud aruandluse nõukogu

ISSB: infoturbe juhtnõukogu

OECD: Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon

OLAF: Euroopa Pettustevastane Amet

SAI: kõrgeim kontrolliasutus

SG: peasekretariaat

TEU: Euroopa Liidu leping

TFEU: Euroopa Liidu toimimise leping

Kokkuvõte

I

Pärast Santeri juhitud komisjoni tagasiastumist ja vastuseks sõltumatute ekspertide komitee aruandele kiitis komisjon 2000. aasta märtsis heaks valge raamatu „Komisjoni uuendamine”, mille eesmärk oli ajakohastada komisjoni juhtimist. Väljapakutud reformid hõlmasid prioriteetide seadmist ja vahendite jaotust, personalipoliitika muutmist ning auditeerimise, finantsjuhtimise ja kontrolli põhimõtete läbivaatamist. Valge raamat ja sõltumatute ekspertide komitee aruanne mõjutavad komisjoni otsustetegemist ja juhtimist tänapäevani.

II

Surve järgida suurepärast juhtimiskorda püsib. Komisjoni hiljutises dokumendis on märgitud: „Elame ajal, mil avaliku sektori rahandus on ELis kõigil tasanditel suure surve all. [---] Sellistes tingimustes on ülioluline, et avalikus sektoris rakendataks üldtunnustatud raamistikke ja standardeid.”¹ Hea valitsemistava ei seisne ainult suhetes, vaid ka tulemuste saavutamises ja otsustajatele töö tegemiseks vajalike vahendite tagamises. See peaks soodustama ressursside tõhusat kasutamist ja vastutuse suurendamist nende kaitsmise eest, edendama tugevat kontrolli ning parandama organisatsiooni juhtimist, haldamist ja järelevalvet. Kui see kõik on saavutatud, peaks sekkumine muutuma tõhusamaks².

III

Komisjoni kehtestatud normid ja struktuurid kajastasid suurel määral toonast parimat tava ning see parim tava on pidevalt arenenud. Kontrollikoda uuris seetõttu komisjoni praegust juhtimiskorda ning keskendus auditeerimisele, finantsjuhtimisele ja kontrollile, et selgitada välja, kas need on kooskõlas parima tavaga ja kas need vastavad endiselt institutsiooni vajadustele.

IV

Parimat tava on alates 2000. aasta reformidest edasi arendatud. Võetud meetmetele³ vaatamata järeldab kontrollikoda, et mitmes valdkonnas kaldub komisjon kõrvale kontrollikoja poolt võrdlusaluseks valitud standardites esitatud või rahvusvaheliste ja riigiasutuste kehtestatud parimatest tavadest või ei täida neid täies mahus.

V

Volinike poliitilise vastutuse ja peadirektorite praktilise vastutuse eristamine tähendab, et alati ei ole selge, kas poliitiline vastutus hõlmab vastutust peadirektoraatide eest või erineb sellest. Viimastes organisatsiooni reformides on hakatud käsitlema mõningaid kapseldunud mudeli riske. Peamiste riskide jätkuvaks maandamiseks peab komisjon aga tugevdama kogu institutsiooni juhtimisstruktuuri.

VI

Siseauditi talitus keskendub oma tegevuses komisjoni sisekontrollisüsteemidele. Viimastel aastatel on siseauditi talituse kogu institutsiooni juhtimisprobleemide käsitlemine hõlmanud organisatsiooni infoturvet. Kulud väljaspool komisjoni – mille eest komisjon vastutab – kuuluvad nendeks vahendid eraldanud peadirektoraatide auditidirektoraatide ja -üksuste vastutusalasse. See mõjutab ka komisjoni auditikomiteele esitatud teavet. Auditi järelevalvekomitee roll (ja sõltumatute välisliikmete osalemine nendes) on väiksem kui võrdluseks valitud rahvusvaheliste organite auditikomiteedel.

VII

Komisjon on hakanud viimasel ajal raamatupidamisaruannetele lisama ka mittefinantsteavet. Vaatamata olukorra paranemisele esitab komisjon aga koos raamatupidamise aastaaruannetega endiselt vähem mittefinantsteavet kui parimate tavade võrdluseks valitud organisatsioonid.

VIII

Kontrollikoda soovitab komisjonil järgmist:

οkui ta otsustab mitte järgida parimat tava, selgitada oma põhjusi selleks, nagu nõutakse Euroopa avalike huvide üksustelt;

οkutsuda siseauditi talitust tegema rohkem audititööd kõrgetasemeliste juhtimisküsimuste alal;

οviia lõpule sisekontrolliraamistiku ühtlustamine COSO 2013 põhimõtetega;

οavaldada raamatupidamise aastaaruanded veelgi varem;

οkoondada mitmesugustes olemasolevates aruannetes juba esitatud teave ühte aruandekohustust käsitlevasse aruandesse või ühtsesse aruandluspaketti, mis sisaldab nii raamatupidamisaruandeid kui ka:

–juhtimisaruannet,

–presidendi aruannet,

–tegevus- ja strateegiliste riskide arutelu,

–aruannet mitterahaliste tulemuste kohta,

–teavet aasta tegevuse ja poliitikaeesmärkide saavutamise kohta,

–aruannet auditikomitee töö ja järelduste kohta; ning

–aruannet rahanduse keskpika ja pikaajalise jätkusuutlikkuse kohta, vajaduse korral koos linkidega teistes aruannetes sisalduvale teabele;

οesitada see aruandekohustust käsitlev aruanne või ühtne aruandluspakett auditeerimiseks ja kontrollida, et paketis esitatud muu teave oleks kooskõlas raamatupidamisteabega;

οavaldada raamatupidamise aastaaruande või lisateabe osana hinnangulise veamäära, võttes aluseks järjepideva metoodika;

οajakohastada ja avaldada korrapäraselt oma juhtimiskorda ning selgitada oma struktuuride ja protsesside valikut seoses valitud raamistikuga; ning

οmuuta auditi järelevalvekomitee selliseks auditikomiteeks, mis koosneb valdavalt sõltumatutest välisliikmetest, ja suurendada tema volitusi nii, et need hõlmaksid riskijuhtimist, finantsaruandlust ning järelkontrolliüksuste ja auditidirektoraatide tööd ja tulemusi.

1Euroopa Komisjon: avaliku sektori sisekontrolli süsteem: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm

2Vt Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) / Rahvusvaheline Arvestusekspertide Föderatsioon (IFAC), „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, lk 6.

3Sealhulgas ELi tekkepõhise raamatupidamisaruandega koos ka finantsaruande arutelu- ja analüüsidokumendi avaldamine, tulemusalane aruandlus (mille tulemusel 2015. aastal lisati aasta juhtimis- ja tulemusaruandesse juhtimisalane aruandlus) ning üleminek ajakohastatud 2013. aasta COSO ühtsele sisekontrolli raamistikule.

Sissejuhatus

Õige juhtimise tagamine on esmatähtis nii avaliku kui ka erasektori organites

01

Mitu äriühingute ebaõnnestumist 1990. aastatel tõi äriühingu üldjuhtimise teema avalikkuse tähelepanu alla ja muutis juhtimiskorra parandamise erasektoris peamiseks poliitiliseks prioriteediks. Need ebaõnnestumised tekkisid tavaliselt olukorras, kus juhtorgani liikmed kas ei teadnud riski või õigusvastase tegutsemise täielikku ulatust või teadis seda vaid mõni domineeriv (tavaliselt juhtiv) liige. Murede tõttu erasektori ebaõnnestumiste pärast muudeti ELi õigusakte, nõudes, et kõik avaliku huvi üksused⁴ järgiksid juhtimiskoodeksit⁵ ja kinnitaksid seda oma avaldatud raamatupidamise aastaaruannetes.

02

Hea juhtimistava korra vastuvõtmine laienes ka avalikku sektorisse. CIPFA/IFACi dokument „Hea juhtimistava avalikus sektoris”⁶ on selle hiljutine näide, nagu ka ELi eestvedamisel tehtud avaliku sektori sisekontrolli⁷ algatus, milles keskenduti ELiga ühineda soovivate riikide puhul asjakohasele juhtimis- ja kontrollikorrale.

03

Hea juhtimistava (vt 1. selgitus) ei seisne ainult suhetes, vaid ka tulemuste saavutamises ja otsustajatele töö tegemiseks vajalike vahendite tagamises.

1. selgitus

Hea juhtimistava

„Avaliku sektori hea juhtimistava soodustab teadlikumate otsuste tegemist ja ressursside tõhusat kasutamist. See aitab suurendada vastutust nende ressursside kaitsmise eest. Head juhtimistava iseloomustab tugev kontroll, mis avaldab olulist survet avaliku sektori tulemuste parandamiseks ja korruptsiooni vastu võitlemiseks. Hea juhtimistava võib aidata parandada organisatsiooni juhtimist ja järelevalvet, mille tulemuseks on tõhusam sekkumine ja lõppkokkuvõttes paremad tulemused.”⁸

04

Mured juhtimise pärast Euroopa Komisjonis jõudsid kriitilisse punkti 1999. aastal Santeri juhitud komisjoni tagasiastumisega ja eriti aruande tõttu, mille koostas sõltumatute ekspertide komisjon, kelle Euroopa Parlament määras uurima tagasiastumise põhjustanud probleeme ja esitama soovitusi edasiseks tegevuseks. Nimetatud komisjoni kaebus, et nad ei suutnud leida kedagi, kes oleks valmis vastutama, on selle Euroopa Komisjoni juhtimist käsitleva kriitika keskmes (vt 2. selgitus). Tänu nendele sündmustele ja sõltumatute ekspertide komisjoni aruandele leppis Prodi juhitud komisjon 2000. aastal kokku põhjalikus reformipaketis, mille eesmärk oli ajakohastada Euroopa Komisjoni juhtimist („Prodi reform”). Valge raamat, Euroopa Komisjoni tagasiastumine ja sõltumatute ekspertide komisjoni aruanne mõjutavad komisjoni otsustetegemist tänapäevani.

2. selgitus

Juhtimis- ja aruandlusraamistikud

Raamistiku „Hea juhtimistava avalikus sektoris” kohaselt kätkeb juhtimine endas korda, mis on kehtestatud selleks, et tagada sidusrühmade jaoks kavandatud tulemuste kindlaksmääramine ja saavutamine.

Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee 2013. aasta⁹ (COSO 2013) põhimõtetes on märgitud, et juhtorgan „näitab üles sõltumatust juhtimisest ning teeb järelevalvet sisekontrolli arengu ja tulemuste üle”¹⁰ (vt 10. selgitus).

Aruandekohustus on juhtimise keskne element, eriti avalikus sektoris. Rahvusvaheline Arvestusekspertide Föderatsioon (IFAC) määratleb seda kui „protsessi, milles avaliku sektori üksused ja nendesse kuuluvad isikud vastutavad oma otsuste ja tegevuse eest, sealhulgas avalike vahendite kaitsmise ja tulemuste kõigi aspektide eest, ning võimaldavad teha enda üle asjakohast väliskontrolli. See saavutatakse juhul, kui kõik asjaosalised mõistavad täielikult seda vastutust ja kui neil on usaldusväärse struktuuri abil selgelt kindlaksmääratud rollid. Tegelikult on aruandlus kohustus vastutada isikule pandud kohustuste eest.”¹¹

Euroopa Komisjon osaleb hea juhtimistava edendamises ELi liikmesriikides avaliku sektori sisekontrolli võrgustiku kaudu. Ta on rõhutanud, kui oluline on usaldusväärne kontrollimine ja parima tava standardite kasutamine: „Elame ajal, mil avaliku sektori rahandus on ELis kõigil tasanditel suure surve all. Kõigi liikmesriikide maksumaksjad ootavad rohkem kui kunagi varem, et hind ja kvaliteet oleksid tasakaalus, ja avalik sektor vastutab talle usaldatud rahaliste vahendite usaldusväärse ja tõhusa haldamise eest. Avalik sektor peab näitama, et vahendeid kasutatakse tõhusalt ning et väljund ja tulemused on mõjusad. Sellistes tingimustes on ülioluline, et avalikus sektoris rakendataks üldtunnustatud raamistikke ja standardeid.”¹²

Need on parima tava näited, mis on võetud asjaomastest juhenditest ja suunistest. Kontrollikoda kasutab kogu aruandes sümbolit , et tuua esile selgitused, milles selliseid näiteid tutvustatakse.

05

Komisjoni reformiprogrammi aluseks oli kolm sammast: prioriteetide seadmise ja eelarve koostamise reformimine, personalipoliitika ajakohastamine ning auditeerimise, finantsjuhtimise ja kontrolli parandamine (joonis 1). Komisjon märkis, et mõtteviisi muutumise perioodi aluseks peaks olema viis peamist põhimõtet: komisjoni sõltumatus, vastutus, aruandekohustus, tulemuste saavutamise tõhusus ja läbipaistvus.

Joonis 1

Prodi (valge raamatu) reformi kolm sammast

Allikas: Euroopa Kontrollikoda valge raamatu „Komisjoni uuendamine” I osa (KOM(2000) 200 (lõplik)/2) alusel.

06

Reformi esimeses sambas kehtestati kõigile komisjoni talitustele uued kavandamis- ja järelevalvevahendid (juhtimiskavad ja iga-aastased tegevusaruanded). Kolmandas sambas (3. selgitus) lihtsustati kulude heakskiitmise eeskirju. Üks tulise arutelu küsimusi oli viis, kuidas hakatakse haldama ja ühendama komisjoni eri vastutusalasid. Põhirollid olid need, mida täitsid komisjon kui kolleegium, iga volinik, finantskontrolör ning peadirektoraadid (ja neid juhtivad peadirektorid).

3. selgitus

Prodi reformi kolmas sammas: finantsjuhtimise, kontrolli- ja auditeerimissüsteemi ajakohastamine¹³

Finantsjuhtimise, kontrolli- ja auditeerimissüsteemi läbivaatamine kooskõlas parima tavaga:

οkulude kontrollimise kohustuse üleminek finantskontrolörilt peadirektoraatidele;

οiga peadirektori kinnitus iga-aastases tegevusaruandes, et kehtestatud on piisav sisekontroll ja et vahendeid on kasutatud sihipäraselt;

οpeadirektoraatides rahandusüksuste loomine, et anda nõu ja abi tegevusüksustele;

οkeskse finantstalituse loomine, et anda nõu põhitegevust ellu viivatele osakondadele;

οsiseauditi talituse loomine reformi eest vastutava asepresidendi juhtimisel, et aidata komisjoni juhtimist;

οigas peadirektoraadis konkreetse auditiüksuse loomine, kes annab aru otse peadirektorile;

οauditi järelevalvekomitee loomine, et jälgida komisjoni kontrolliprotsesse, auditisoovituste rakendamist ja auditeerimise kvaliteeti.

Eelarvevahendite käsutaja ja ametnike vahetute ülemuste kohustuste kindlaksmääramine:

οselliste lihtsustatud ja kergesti kättesaadavate eeskirjade koostamine, milles on kindlaks määratud töötajate kohustused ja peamine rahaline vastutus.

07

Edasine reform – see ei toimunud mitte valge raamatu, vaid arutelude raames, mis käsitlesid komisjoni ettepanekut finantsmääruse muutmise kohta – oli ette nähtud ELi raamatupidamisaruannete koostamise aluste muutmiseks. Nõukogu survel nõustus komisjon võtma vastu ülesande kehtestada 2005. aastaks rahvusvahelistel standarditel põhinev tekkepõhine raamatupidamisarvestus¹⁴.

08

Komisjon tegutses kiiresti, et viia ellu Prodi reformid: auditi järelevalvekomitee kohtus 2000. aasta detsembris (vt punkt 27); väljastpoolt tööle võetud siseauditi juht määrati ametisse järgmisel päeval; uus finantsmäärus kiideti heaks 25. juunil 2002 ja uued personalieeskirjad 22. märtsil 2004. Komisjon koostas esimesed täielikult tekkepõhised ja rahvusvahelistel avaliku sektori raamatupidamise standarditel¹⁵ põhinevad raamatupidamise aastaaruanded 2005. aastal.

09

Oma 2005. aasta eduaruandes komisjoni reformi kohta oli komisjon seisukohal, et reformimeetmete aluseks olnud põhimõtted olid endiselt usaldusväärsed ja et komisjonil oli kindel siht „arengut jätkata ning tagada komisjoni ressursside – töötajate ja raha – tõhus, mõjus ja läbipaistev kasutamine, et hõlbustada kontrollimist ja suurendada Euroopa kodanike usaldust”¹⁶.

10

Sellest avaldusest on möödas üle kümne aasta. Komisjoni vastuvõetud eeskirjad ja struktuurid peegeldasid suurel määral sel ajal kehtinud parimat tava, kuid nii avaliku kui ka erasektori juhtimiseeskirjad on edasi arenenud. Komisjoni liikmed vajavad tõhusaid vahendeid, et täita oma ELi eelarve täitmise üldisi kohustusi.

4Näiteks börsil noteeritud äriühingud (Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/39/EÜ finantsinstrumentide turgude kohta, millega muudetakse nõukogu direktiive 85/611/EMÜ ja 93/6/EMÜ ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2000/12/EÜ ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 93/22/EMÜ (ELT L 145, 30.4.2004, lk 1)).

5Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/34/EL teatavat liiki ettevõtjate aruandeaasta finantsaruannete, konsolideeritud finantsaruannete ja nendega seotud aruannete kohta (ELT L 182, 29.6.2013, lk 19) (mida on muudetud direktiiviga 2014/95/EL (ELT L 330, 15.11.2014, lk 1)) (raamatupidamisdirektiiv).

6Chartered Institute of Public Finance and Accountancy / Rahvusvaheline Arvestusekspertide Föderatsioon, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014.

7Avaliku sektori sisekontroll on ELi avaliku halduse üksuste teabe ja heade tavade vahetamise platvorm.

8Chartered Institute of Public Finance and Accountancy / Rahvusvaheline Arvestusekspertide Föderatsioon, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, lk 6.

9Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee (COSO), „Internal Control – Integrated Framework,” 2013.

10Allikas: „Internal Control – Integrated Framework, Executive Summary,” © Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee (COSO).

11Rahvusvahelise Arvestusekspertide Föderatsiooni avaliku sektori komitee, „Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective”, 2001, lk 12.

12Euroopa Komisjon: avaliku sektori sisekontrolli süsteem: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm

13Allikas: Euroopa Kontrollikoda KOM(2000) 200 (lõplik)/2 alusel.

14Kontrollikoda on soovitanud seda teha alates 1978. aastast. Vt Eduardo Ruiz García, „The Role of the Court of Auditors in Modernising the Accounting System of the European Institutions”, Revista Española de Control Externo, mai 2013.

15IPSAS.

16Eduaruanne komisjoni reformimisest pärast reformimandaadi lõppemist, 21. detsember 2005, KOM(2005) 668 (lõplik).

Auditi ulatus ja lähenemisviis

11

Käesoleva auditeerimisele, finantsjuhtimisele ja kontrollile suunatud aruande koostamine põhines järgmisel peamisel küsimusel.

Kas komisjoni juhtimiskord on kooskõlas tunnustatud parima tava¹⁷ ja institutsiooni vajadustega?

12

Kontrollikoda käsitles järgmisi küsimusi (vt joonis 1 ja 3. selgitus):

οjuhtimisstruktuuride muutmine ning siseauditi talituse ja auditi järelevalvekomitee loomine (punktid 15–31);

οsisekontrolli ja finantsaruandluse ühtlustamine rahvusvaheliste standarditega (punktid 32–41);

οmittefinantsteabe edastamine organisatsioonisisestele ja -välistele sidusrühmadele (punktid 42–56).

13

Peamiseks võrdlusaluseks on raamistik „Hea juhtimistava avalikus sektoris” (2. selgitus). Kontrollikoda võttis arvesse ka Rahvusvahelise Arvestusekspertide Föderatsiooni uuringut „Juhtimine avalikus sektoris juhtorgani vaatepunktist”, eelkõige selleks, et mõista Prodi reformi ajal kehtinud parimat tava¹⁸. Komisjoni sisekontrollialase tegevuse peamine allikas oli reformiperioodil Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee (COSO) raamistik (seda on selgitatud punktides 32–39). COSO raamistiku kõige viimane versioon (2013) koosneb põhimõtetest ja asetab sisekontrolli hea juhtimistava konteksti. Kontrollikoda võrdles raamistiku „Hea juhtimistava avalikus sektoris” ja COSO 2013. aasta raamistiku sisu (vt I lisa), et saada teavet juhtimist käsitleva parima tava aruteluks. Kontrollikoda võttis arvesse ka nõudeid, mis on esitatud ELi direktiivides avaliku huvi üksuste kohta, ja komisjoni soovitusi selles valdkonnas.¹⁹

14

Auditi koostamisel vaatas kontrollikoda läbi komisjoni dokumendid (valge raamatu, sise- ja välisaruanded) ja asjaomaste rahvusvaheliste organisatsioonide (CIPFA, FEE, IASB, IFAC, OECD²⁰ jt) dokumendid, teaduslikud materjalid jms. Kontrollikoda kohtus komisjoni peamiste osalejatega, sealhulgas auditi järelevalvekomitee liikmetega, auditi järelevalvekomitee ettevalmistava töörühma liikmetega ning siseauditi talituse, peasekretariaadi ja eelarve peadirektoraadi esindajatega. Arutati parimat tava ekspertide töörühmaga, kuhu kuulusid eksperdid juhtivatest rahvusvahelistest organisatsioonidest, avaliku sektori audiitorid, sõltumatud eksperdid ja eksperdid ülikoolidest, ning reformiprotsessis osalenud inimestega, kes täitsid selles olulist osa. Kontrollikoda küsitles ka ELi liikmesriikide kõrgemaid kontrolliasutusi avaliku sektori juhtimise teemal nende riigis. Kontrollikoda võttis arvesse ka enda alates 2001. aastast koostatud auditite tulemusi ja aruandeid.

17Mõiste „parim tava” hõlmab käesolevas aruandes tavasid, mida kirjeldatakse konkreetsetes viitedokumentides „parimate”, „juhtivate” või „headena”.

18Rahvusvaheline Raamatupidajate Föderatsioon, „Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective”, 2001.

19Raamatupidamisdirektiiv (vt 4. joonealune märkus), komisjoni 9. aprilli 2014. aasta soovitus äriühingu üldjuhtimise aruandluse kvaliteedi kohta („järgi või selgita”) (ELT L 109, 12.4.2014, lk 43). Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. aprilli 2014. aasta direktiiv 2014/56/EL, millega muudetakse direktiivi 2006/43/EÜ, mis käsitleb raamatupidamise aastaaruannete ja konsolideeritud raamatupidamise aastaaruannete kohustuslikku auditit (ELT L 158, 27.5.2014, lk 196) (kohustusliku auditi direktiiv), ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. aprilli 2014. aasta määrus (EL) nr 537/2014, mis käsitleb avaliku huvi üksuste kohustusliku auditi erinõudeid ning millega tunnistatakse kehtetuks komisjoni otsus 2005/909/EÜ (ELT L, 158, 27.5.2014, lk 77).

20Vt lühendite loetelu.

Tähelepanekud

Juhtimisstruktuuride muutmine ning siseauditi talituse ja auditi järelevalvekomitee loomine

Komisjon eristab oma poliitilist vastutust juhtimise eest vastutavate peadirektorite vastutusest

15

Euroopa Komisjon on ELi rakendusorgan. Tema juhtorgan (vt 4. selgitus) – volinike kolleegium – on komisjoni lõplikke otsuseid tegev organ. Komisjon vastutab aluslepingu alusel ühiselt eelarve täitmise eest. Komisjoni vastutus ei piirdu aga kaugeltki eelarve täitmisega. Tegelikkuses on ta monopoolses seisundis ELi õigusaktide ettepanekute esitamise suhtes²¹, ta koostab eeskirju seadusandlike aktide rakendamise kohta ja täidab tähtsat osa ELi õiguse jõustamise kontrollimisel²².

16

Iga volinik vastutab konkreetse poliitikavaldkonna eest. See tähendab, et enamikul neist on juhtroll ühes või mitmes peadirektoraadis²³. Peadirektoraate juhivad peadirektorid²⁴. Komisjoni õigus lubada kasutada ELi rahalisi vahendeid on tegelikkuses delegeeritud peadirektoritele (seda ülesannet täites viidatakse neile kui volitatud eelarvevahendite käsutajatele).

4. selgitus

Juhtorgan

„Juhtorgan on isik(ud) või rühm, kelle põhiülesanne on jälgida üksuse strateegilist suunda, tegevust ja aruandlust. Juhtorgan täidab üksuse juhtimise rakendamisel, hindamisel ja parandamisel tähtsat juhtrolli.”²⁵

17

Oma 2014. aasta novembri teatises komisjoni töömeetodite kohta rõhutas president Juncker, et „volinikud peaksid võtma endale täieliku poliitilise vastutuse neile aru andvate talituste töö eest”²⁶. Ta korraldas ka kolleegiumi lähtuvalt eesmärgist, et see peaks „tegema tööd tugeva rühmana, tegema koostööd kõikidel teemadel [---], et saada üle kapseldunud mõtlemisest, töötades ühiselt nende küsimuste kallal, mida me kolleegiumina saame tõepoolest muuta”²⁷ (vt joonis 2).

18

Alates reformist abistab komisjoni mitu juhtimisrühma (joonis 3):

οtegevuspõhise juhtimise²⁸ juhtrühm, mis loodi reformi kolme suunaga (strateegiline planeerimine ja programmitöö, personalipoliitika ning finantsjuhtimine ja auditeerimine) seotud poliitika ja strateegiliste küsimuste koordineerimiseks. Alates aastast 2015 hõlmab see ka kogu komisjoni IT-juhtimisega seotud küsimusi. Seda juhib peasekretär ning see koondab kesksete teenuste eest vastutavaid peadirektoreid ja kabinette²⁹;

οpeadirektorite rühm, mis loodi reformi elluviimiseks ning mis praegu jälgib poliitika rakendamise koordineerimist ja tagab foorumi horisontaalseid huve käsitlevate küsimuste arutamiseks;

οressursidirektorite rühm, mis loodi reformi elluviimisega seotud konkreetsete küsimuste uurimiseks; see on ressursidirektorite konsultatiivne organ³⁰, mille ülesanne on komisjoni ressursside sidus ja optimaalne haldamine ja põhitegevuse talituste vajaduste arvessevõtmise tagamine. See on ka arutelude ning horisontaalsete ja operatiivteenuste parimate tavade vahetamise foorum.

Joonis 2

Volinike kolleegium (november 2014 – juuni 2016)¹

1Volinik Hill astus 15. juulil 2016 tagasi ja tema portfelli võtsid üle asepresident Dombrovskis ja volinik Moscovici.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni 2014.–2019. aasta töömeetodite (C(2014) 9004) 3. lisa põhjal.

Joonis 3

Sisekontrolli käsitleva teabe liikumine kolleegiumile

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

19

Peasekretariaat vastutab paljude institutsiooni protsesside, sealhulgas otsuste tegemise, dokumendihalduse, talitluspidevuse korra ning strateegilise planeerimise ja kavandamise eest. Ta juhib täiskogu otsustusprotsessi ning toetab presidenti ja asepresidente. Ta koordineerib poliitikavaldkondade ja komisjoni osakondade vahelist tegevust, tegutseb komisjoni liidesena ning juhib suhteid teiste Euroopa institutsioonide, liikmesriikide parlamentide ning valitsusväliste organisatsioonide ja üksustega.

20

Sõltumatute ekspertide komitee muretses sellepärast, et peadirektoreid ei jäetaks nö üksi³¹. Seega soovitas ta luua keskse finantstalituse. See talitus kuulub eelarve peadirektoraadi juurde ning annab toetust ja nõu finantsjuhtimise, finantseeskirjade ja õigusaktide tõlgendamise, sissekontrolli ja riskijuhtimise küsimustes.

21

Kuni reformini vastutas komisjoni finantskontrolör kõikide kulude heakskiitmise eest. See roll põhjustas kriitikat, kuna peadirektoraatide arvates piirdus nende vastutus ELi kulude eest sisuliselt finantskontrolöri heakskiidu (viisa) taotlemisega (vt punkt 4). Komisjon kaotas finantskontrolöri funktsiooni ja pani kontrollikohustuse peadirektoraatidele. Üleminek tsentraliseeritud, eelnevat heakskiitu käsitlevalt süsteemilt detsentraliseeritud vastutuse süsteemile ning tagantjärele aruandekohustus olid reformi peamiseks alustalaks. See tähendab aga, et alati ei ole siiski päris selge, kas komisjoni kui terviku vastutus kätkeb endas ka vastutust peadirektorite tegevuse eest või on peadirektorite vastutusala sellest eraldi (vt joonis 4).

Joonis 4

Aruandlus komisjonis

1Euroopa Liidu konsolideeritud raamatupidamise aastaaruanne, eelarveaasta 2014, 23. juuli 2015, lk 11 (COM(2015) 377 final). Asjaomaseid ametnikke – üldiselt peadirektoreid ja talituse juhatajaid – teatakse „volitatud eelarvevahendite käsutajana” või lühendatult „eelarvevahendite käsutajana”, nagu sellel joonisel.

2Komisjoni eelarvevahendite käsutaja on 28 volinikust koosnev kolleegium. Kolleegium delegeerib finantsjuhtimise eriotsuste kaudu peadirektoraatidele, kes saavad seeläbi „volitatud eelarvevahendite käsutajad”. Peadirektoraadid võivad ülesanded edasi delegeerida direktoritele ja üksuste juhatajatele jne, kellest saavad seeläbi edasivolitatud eelarvevahendite käsutajad (vastavalt finantsmääruse artiklitele 56, 65 ja 66).

3Komisjon 2016, personali käsitlevad põhiandmed (välja arvatud rakendusametite töötajad).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda, komisjoni teabe ja arvandmete alusel.

22

Õiguslik olukord on aga selge. Euroopa Liidu toimimise lepingu kohaselt vastutab komisjon ühiselt eelarve täitmise eest³². Seda kajastab ka finantsmäärus, milles on täpsustatud, et „iga institutsioon täidab eelarvevahendite käsutaja ülesandeid”³³. Volinikud kannavad seda vastutust olenemata selle delegeerimisest peadirektoritele (vt 5. selgitus) ja seega vastutab eelarvevahendite käsutaja (komisjon) „tulude ja kulude usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete kohase haldamise ning selle tagamise eest, et seaduslikkuse ja korrektsuse nõuded oleksid täidetud”³⁴.

5. selgitus

Komisjoni vastutusala

Sõltumatute ekspertide komitee rõhutas 1999. aastal, et „kogu komisjoni otsustusõigus on volinike kolleegiumi käes. Seetõttu vastutavad lõppkokkuvõttes kogu haldustegevuse eest volinikud ja nende kaudu kolleegium. [---] Delegeerimise ahel saab alguse komisjoni tasandilt voliniku kaudu. Seetõttu lasub temal kui kolleegiumi liikmel lõplik vastutus kõigi rahaasjade, sealhulgas sisekontrolli eest”.

CONT-komisjoni³⁵ 2007. aasta töödokumendis „Juhtimine Euroopa Komisjonis”³⁶ oldi mõningate reformi elementide suhtes kriitilisel seisukohal. Selles on märgitud, et „komisjoni killustunud struktuur – ja sellega kaasnev teabe ja võimu kontsentratsioon peadirektoraatides – oleksid pidanud tegema igaühele selgeks, et mitte mingisugust tõsist juhtimist ei saa olla ilma funktsionaalsete aruandlusahelateta kõigi peadirektoraatide sarnaste talituste vahel. Seda ei juhtunud. [---] Iga peadirektoraadi pidamise sõltumatuks feodaalüksuseks – koos oma revidentide, oma raamatupidajate ja oma siseaudiitoritega, kes annavad aru üksnes peadirektorile – maksab kinni institutsioon tervikuna ja see on vastuolus asutamislepinguga, millega antakse kolleegiumile kollektiivne vastutus”.

Kontrollikoda kasutab kogu aruandes sümbolit , et tuua esile selgitused, mis sisaldavad näiteid Euroopa Parlamendi avaldatava surve kohta.

Komisjon kaotas finantskontrolöri funktsiooni ja asendas selle siseauditi funktsiooniga

23

Tsentraliseeritud eelfinantskontrolöri asemele „tänapäevase siseauditi talituse”³⁷ loomine (vt 6. selgitus) oli Prodi reformi põhielement. Komisjon asutas siseauditi talituse 2001. aasta aprillis³⁸ (ta oli juba määranud siseaudiitori (vt punkt 8)). Arutati põhjalikult, millises vormis siseaudit peaks olema (kas hõlmama kogu institutsiooni või peadirektoraate eraldi). Lõpuks lõi komisjon konkreetsed siseauditi üksused, kes annavad aru otse igale peadirektorile ja kesksele siseauditi talitusele. 2015. aastal otsustas komisjon siseauditi üksused kaotada.

24

Peadirektoraatidel, mis täidavad rahaliste vahendite kasutamisel olulist osa, on jätkuvalt järelkontrolliüksused ja auditidirektoraadid, mis uurivad kulusid. Sellistes üksustes töötab rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadis ligi 180, põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadis 130, teadusuuringute alal 100 ning regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadis 90 inimest. Siseauditi talituses töötas 2016. aastal 147 inimest³⁹.

6. selgitus

Siseauditi roll avalikus sektoris

„Siseauditi ülesanne on tagada sõltumatus, objektiivne kindlus ning konsultatsiooniteenused, et luua lisaväärtust ja parandada üksuse tegevust. Siseaudit aitab üksusel saavutada oma eesmärgid, tagades süsteemse ja korrastatud käsitlusviisi, et hinnata ja parandada juhtimise, riskijuhtimise ja kontrolliprotsesside tõhusust. Siseaudit võib hõlmata paljusid teemasid, sealhulgas neid, mis käsitlevad hea hinna ja kvaliteedi suhte saavutamist ning pettuse ja korruptsiooni ennetamist ja avastamist.”⁴⁰

See määratlus on kooskõlas IIA raamistikuga: „Siseauditi ülesanne on tagada sõltumatus, objektiivne kindlus ning konsultatsiooniteenused, et luua lisaväärtust ja parandada üksuse tegevust. Talitus aitab saavutada organisatsiooni eesmärke, hinnates süstemaatiliselt ja distsiplineeritult riskide juhtimist, kontrolli ja juhtimisprotseduure; ning andes soovitusi nende parandamiseks.”

Siseauditi talitus keskendus algselt rohkem kõrgetasemelistele, kogu institutsiooni hõlmavatele juhtimisprobleemidele…

25

Juhtimiskord oli komisjoni kiireloomuline huvi valge raamatu elluviimisel. Seega keskendus siseauditi talitus algselt rohkem kõrgetasemelistele, kogu institutsiooni hõlmavatele juhtimisprobleemidele⁴¹. Siseauditi talitus on viimastel aastatel keskendunud teemadele, mis on seotud eri peadirektoraatide ja juhtimise siseprotsessidega. Viimastel aastatel on siseauditi talituse kogu institutsiooni hõlmavate juhtimisprobleemide käsitlemine hõlmanud organisatsiooni infoturvet (vt 7. selgitus). Kontrollikoda võtab arvesse siseauditi talituse soovitust⁴² võtta kasutusele „juhtkonna tasandil kesksed meetmed, … et tagada järjepidev, usaldusäärne ja täielik lähenemisviis tegevustasandil ja ülevaade … kogu komisjoni hõlmavatest teemadest”, nagu pettuste ennetamine ja avastamine. Välishindaja uuring peadirektoraatide kohta näitas, et ehkki siseauditi talituse tööd hinnati üldiselt kõrgelt, oli hinnang tema mõju suhtes komisjoni üldjuhtimisele oluliselt madalam.

7. selgitus

Mõningaid siseauditi talituse olulisi soovitusi juhtimise kohta ei ole järgitud

Siseauditi talitus soovitas komisjonil oma 2006. aasta aruandes koostada iga aasta kohta juhtimisaruande: „Täisküpsuse saavutamiseks ja sidusrühmadele oma juhtimisstruktuuri ning viimaste suundumuste teatavaks tegemiseks peaks komisjon kirjeldama oma juhtimispoliitikat ja selle teostamist. Seda tuleks soovitavalt teha kokkuvõtvas aruandes, kus võetakse kokku peadirektoraatide iga-aastased tegevusaruanded. Kõnealune kirjeldus peaks olema kättesaadav ka tema veebisaitidel ja neid peaks pidevalt uuendama.”⁴³

Komisjoni juhtimiskord avaldati viimati 2007. aastal (vt punkt 45).

Oma 2009. aasta aruandes soovitas siseauditi talitus vaadata läbi institutsiooni tasandil ühised protsessid: „Riskijuhtimise ülevaade – rolli, mida praegu täidavad peasekretariaat ja eelarve peadirektoraat, tuleks oluliselt suurendada, et tagada tõhus ülevaade riskijuhtimise rakendamisest komisjonis, edendada riskijuhtimise parimaid tavasid ja selgitada välja riskid, mis komisjoni tervikuna ohustavad.”⁴⁴

Komisjoni kesktalitused ei nõustunud selle soovitusega täielikult, sest nende arvates ei olnud see kooskõlas komisjoni käsitlusega muuta peadirektoraadid lõplikult vastutavaks⁴⁵.

Siseauditi talitus koostas 2015. aastal auditi organisatsiooni infoturbe juhtimise kohta. Ta katsetas kehtivate juhtimisstruktuuride ja meetmete piisavust, et tagada piisavate turvanormide rakendamine komisjoni infosüsteemides ja -protsessides.

Siseauditi talituse soovitusel lõi komisjon infoturbe juhtnõukogu ja uue IT-alase turvalisuse direktoraadi.

… nüüd aga pöörab rohkem tähelepanu komisjoni sisekontrolliraamistikule

26

Komisjoni peamine risk on seotud tema kulude seaduslikkuse ja korrektsusega. Kontrollikoja töö on näidanud, et alates komisjoni reformimisest tehtud seaduslikkuse ja korrektsuse vead avaldavad olulist mõju. Siseauditi talitus keskendub oma püüdlustes komisjoni sisekontrollisüsteemidele. Ehkki selline suund on mõistetav teiste organite (liikmesriikide audiitorite, kuludeks vahendid eraldanud peadirektoraatide auditidirektoraatide ja kontrollikoja) märkimisväärse töö taustal, mõjutab selline piiritlemine auditi järelevalvekomiteele esitatava materjali ulatust. Siseauditi talituse volitused ei hõlma väljaspool komisjoni aset leidvat tegevust – selle eest vastutavad kuludeks vahendid eraldanud peadirektoraatide järelkontrolliüksused (vt punkt 24). Nende üksuste ja direktoraatide töö tulemusi komisjoni auditikomitee, st auditi järelevalvekomitee arvesse ei võta.

Komisjon reformiprotsessi üks esimesi samme oli auditi järelevalvekomitee loomine

27

Auditi järelevalvekomitee esimene koosolek toimus 2000. aasta detsembris ja seega on see uuendatud juhtimisstruktuuris üks kauem püsinud elemente. Auditi järelevalvekomiteesse kuulusid alguses eelarvevolinik (esimees), halduse ja reformi eest vastutav asepresident ja veel kaks komisjoni liiget.

28

Parima tavana kuuluvad sellesse valdavalt sõltumatud auditikomitee välisliikmed (vt 8. selgitus). Komisjon määras auditi järelevalvekomiteesse esimese välisliikme 2001. aasta mais ja teise 2004. aastal. See koosseis oli suurima sõltumatute välisliikmete osakaaluga koosseis (auditi järelevalvekomitee kuuest liikmest kaks). 2005. aastal suurenes siseliikmete arv viieni ja 2007. aastal seitsmeni, mistõttu välisliikmete osakaal vähenes ja neid oli üheksast liikmest kaks. Auditi tegemise ajal oli koosseis ikka sama. Praegust (2014–2019) auditi järelevalvekomiteed juhib komisjoni esimene asepresident ja kogu volituste kehtivuse ajal on selle liikmeteks veel kolm volinikku. Lisaks vahetatakse rotatsiooni korras välja kolm volinikku volituste kehtivuse aja poole peal. Organisatsiooni seest pärit liikmete seas on tugevasti esindatud kõige suuremate eelarvetega peadirektoraadid. Auditi järelevalvekomitee volinikest liikmed vastutavad alates nende ametiaja algusest kuni 2017. aasta juulini ELi eelarvekulude ligikaudu 80% suuruse osa eest ja alates 2017. aasta augustist kuni nende ametiaja lõpuni ELi eelarvekulude ligikaudu 60% suuruse osa eest. Lisaks on auditi järelvalvekomitee põhikirjas toodud reeglid, mis tagavad et komitee liikmete sõltumatus ei oleks ohus. Selleks on liikmed kohustatud deklareerima oma huvid ja hoiduma kommenteerimast juhtudel, mil auditi järelevalvekomitee käsitleb nende talitusi puudutavaid auditiaruandeid.

8. selgitus

Auditikomiteed

„Hea tava on see, kui avaliku sektori juhtorganid loovad auditikomitee või sarnase rühma või funktsiooni. Auditikomitee annab samuti kindlust üksuse riskijuhtimise, tõhusa kontrollikeskkonna säilitamise ning majandus- ja muude tulemuste aruandluse korra kohta. Komitee tõhusus sõltub sellest, kas ta on juhtkonnast sõltumatu. Ta võib täita olulist osa:

οriskijuhtimise ja sisekontrolli asjakohasuse ja tõhususe parandamisel;

οhea juhtimistava põhimõtete edendamisel ja nende kohaldamisel otsuste tegemisele;

οsiseauditi järelevalves ja selle tegevuse kvaliteedi toetamises, eelkõige toetades organisatsiooni sõltumatust;

οvälisauditite objektiivsuse ja olulisuse ning seega ka auditi funktsiooni tõhususe suurendamisel;

οteadlikkuse suurendamisel vajadusest usaldusväärse riskijuhtimise ja sisekontrolli ning sise- ja välisauditite soovituste rakendamise järele; ning

οaidates üksusel lõimida eetilise juhtimise väärtusi, sealhulgas tõhusa pettuse ja korruptsiooni vastu võitlemise korda.

Auditikomitee tõhususe suurendamiseks peaks enamik tema liikmetest olema juhtorganist sõltumatud. Samuti on oluline, et avaliku sektori üksuse aastaaruanne sisaldaks asjakohast teavet auditikomitee volituste, tegevuse, toimingute ja tulemuste kohta.”⁴⁶

29

Auditi järelevalvekomitee kohustuste hulka kuulub siseauditi kvaliteedi kontrollimine ja ta peab ka tagama, et komisjoni peadirektoraadid ja talitused võtaksid auditi soovitusi asjakohaselt arvesse ja järgiksid neid⁴⁷. Igale auditi järelevalvekomitee koosolekule eelnevad kahest auditi järelevalvekomitee välisliikmest ja auditi järelevalvekomiteesse kuuluvate volinike kabineti liikmetest koosneva ettevalmistava töörühma koosolekud (vt tabel 1). Alaline kutse osaleda koosolekul on antud siseauditi talitusele, informaatika peadirektoraadile, eelarve peadirektoraadile ja peasekretariaadile direktorite tasandil.

Tabel 1

Auditi järelevalvekomitee ja tema ettevalmistava töörühma koosolekute arv aastatel 2011–2016

Aasta | Auditi järelevalvekomitee koosolekud | Ettevalmistava töörühma koosolekud
2011 | 4 (sealhulgas 1 kirjaliku menetlusega) | 12
2012 | 4 (sealhulgas 1 kirjaliku menetlusega) | 9
2013 | 4 (sealhulgas 1 kirjaliku menetlusega) | 9
2014 | 3 (sealhulgas 2 kirjaliku menetlusega) | 6
2015 | 2 (sealhulgas 1 kirjaliku menetlusega) | 6
2016 (kuni 24. maini) | 3 | 4

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni dokumentide põhjal.

Auditi järelevalvekomitee järelevalvetegevus piirdub tegelikkuses siseauditi talituse tööga

30

Tabelis 2 on näidatud, et auditi järelevalvekomitee keskendub oma töös siseauditiaruannetele. Auditi järelevalvekomitee liikmed kavatsevad käsitleda tulevikus küsimusi, mis on seotud välisaudiitori (kontrollikoja) aastaaruannete ja eriaruannetega. Auditi järelevalvekomitee ei uuri kuludeks vahendid eraldanud peadirektoraatide auditidirektoraatide ega järelkontrolliüksuste tulemusi (vt punkt 26).

Tabel 2

Auditi järelevalvekomitee ja valitud auditikomiteede roll/koosseis võrreldes raamistikus „Hea juhtimistava avalikus sektoris” soovitatud parimate tavadega

Raamistikus „Hea juhtimistava avalikus sektoris” soovitatud parimad tavad | Komisjoni auditi järelevalvekomitee² | Valitud auditikomiteede roll¹
Maailma Toiduprogrammi auditikomitee | Euroopa Investeerimispanga auditikomitee | Maailmapanga Grupi auditikomitee | ÜRO sõltumatu nõuandekomitee
Tagada riskijuhtimise kord | x | √ | √ | √ | √
Tagada sisekontrolli kord | x | √ | √ | √ | √
Tagada majandus- ja muude tulemuste aruandluse kord | x | √ | √ | √ | √
Kontrollida siseauditit | √ | √ | √ | √ | √
Suurendada välisauditi tõhusust | x | √ | √ | √ | x
Enamik sõltumatuid liikmeid | x | √ | √ | √ | √

1Allikad: Maailma Toiduprogramm: Terms of reference for the Audit Committee of the World Food Programme (november 2011), Euroopa Investeerimispank: Audit Committee Charter (juuni 2007), Maailmapanga Grupp: World Bank Resolution Standing Committees (2009), Annex A Terms of Reference of the Audit Committee, ÜRO: Terms of reference for the Independent Audit Advisory Committee and strengthening the Office of Internal Oversight Services (juuni 2007).

2Allikas: Euroopa Kontrollikoda. Auditi järelevalvekomitee põhikirjas viidatakse ka välisauditile (vt punkt 30).

31

Nagu märgitud komisjoni teatises auditi järelevalvekomitee põhikirja kohta, „täidavad auditikomiteed järjest tähtsamat osa läbipaistvuse ja aruandluse tagamises, mida kodanikud ja muud sidusrühmad avaliku sektori asutustelt õigustatult nõuavad”⁴⁸. Auditi järelevalvekomitee on praegu komisjoni auditikomitee. Kontrollikoda analüüsis auditi järelevalvekomiteed parima tava kriteeriumite (8. selgitus) ja võrdluseks valitud rahvusvaheliste organisatsioonide põhjal (tabel 2). Eelkõige on kõik nende rahvusvaheliste organisatsioonide auditikomiteede liikmed sõltumatud. Komisjoni puhul on auditi järelevalvekomitee üheksast liikmest seitse üksusesisesed liikmed.

Sisekontrolli ja finantsaruandluse ühtlustamine rahvusvaheliste standarditega

Komisjon valis oma sisekontrollistandardite aluseks Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee raamistiku…

9. selgitus

Sisekontroll

„Sisekontroll on protsess, mille algatab üksuse nõukogu, juhatus või muud töötajad ning mille eesmärk on anda piisavat kindlust tegevuse, aruandluse ja nõuete täitmisega seotud eesmärkide saavutamise kohta.”⁴⁹

32

Komisjon muutis oma sisekontrollikorda (vt 9. selgitus) Prodi reformi raames (vt joonis 1 ja 3. selgitus). Uus kord erines märkimisväärselt varasemast süsteemist, mille aluseks oli finantskontrolöri antud tsentraliseeritud heakskiit (viisa). Komisjon võttis kontrollikorra aluseks Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee (COSO) 1992. aasta raamistiku (vt 10. selgitus) ja kehtestas finantsmääruses⁵⁰ COSO sisekontrolli määratluse.

33

2001. aastal kehtestas komisjon 24 kontrollistandardit, mida täiendas mitu põhinõuet; nendega määrati kindlaks konkreetne praktiline tegevus, mis peaks olema iga talituse sisekontrollisüsteemi aluseks. Selle kohaselt peavad peadirektoraadid hindama igal aastal, mil määral nad täidavad põhinõudeid, ja sellest aru andma. Need aruanded põhinevad vaid asutusesisesel kontrollimisel, juhtkonna enesehindamistel ning siseauditi talituse ja kontrollikoja asjaomastel audititel. Kontrollikoda andis nende standardite rakendamise edusammudest aru oma 2002.–2008. aasta aastaaruannetes.

34

Komisjon uuendas oma sisekontrolliraamistikku 2007. aastal ja vähendas standardite arvu 16ni. Peadirektoraatidelt nõuti aruandmist erandkorras (vaid juhul, kui nad standardit ei kohaldanud). Nõuete arvu vähendati 2014. aastal veelgi. Peadirektoraadid hindasid 2014. aastal oma edusamme ja teatasid, et täitsid kogu komisjoni arvestuses 98% sisekontrollistandarditest⁵¹. 2016. aastal kavatseb komisjon ajakohastada oma sisekontrolliraamistiku, nii et see vastaks COSO 2013 raamistikule⁵².

10. selgitus

COSO raamistik

Allikas: 2013 COSO Internal Control – Integrated Framework. © Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee (COSO).
Kõik õigused kaitstud. Kasutamine lubatud.

COSO raamistik avaldati 1992. aastal Ameerika Ühendriikides ja see oli alguses suunatud eraettevõtjatele. Praegu kohaldatakse seda laialdaselt nii avalikus kui ka erasektoris kogu maailmas. COSO avaldas ajakohastatud raamistiku 2013. aasta mais. COSO seisukoha järgi asendab pärast üleminekuperioodi, mis lõppes 2014. aasta detsembris, 1992. aasta raamistikku 2013. aasta uuendatud raamistik.

2013. aasta raamistikuga kehtestati 17 põhimõtet, mis on kõik vajalikud tõhusa sisekontrolli jaoks. Juhtkond võib otsustada, et mõni põhimõte ei ole tema oludes asjakohane. Kui põhimõte on asjakohane, kuid ei ole kasutusele võetud või ei toimi, on sisekontrollisüsteemis suuri puudusi.

Uued COSO nõuded keskenduvad suuremal määral juhtimispõhimõtetele, sealhulgas vajadusele kehtestada juhatusele ja tema komiteedele iga sisekontrolliteguri suhtes kontrollikohustused (kontrollikoda määras I lisas kindlaks COSO 2013. aasta nõuded võrreldes raamistikuga „Hea juhtimistava avalikus sektoris”).

… ajakohastatud COSO raamistikule ülemineku lõpuleviimine on aga keeruline

35

Kontrollikoda esitab I lisas COSO 2013. aasta ja raamistiku „Hea juhtimistava avalikus sektoris” nõuded. Komisjoni sisekontrollistandardid hõlmavad enamikku COSO 2013. aasta põhimõtteid. Uuele COSO raamistikule ülemineku lõpuleviimine on aga keeruline ülesanne, kuna selles esitatakse organisatsioonidele nõudeid juhtimisstruktuuri tasandil, rõhutades juhtorganite kohustust kontrollida sisekontrollisüsteemi kõigi tegurite täitmist (vt COSO 2. põhimõte 11. selgituses), ning nõutakse, et kõik kontrollielemendid peavad olema kehtestatud ja toimivad, enne kui organisatsioon vastab COSO standarditele (vt I lisa). Kontrollikoda käsitleb punktides 36–39 COSO raamistiku kolme keerulist elementi.

11. selgitus

Uue COSO raamistiku keerulised elemendid

COSO 2. põhimõte

„Juhatus näitab üles sõltumatust juhtimisest ning teeb järelevalvet sisekontrolli arengu ja tulemuste üle.”

COSO 5. põhimõte

„Organisatsioon teeb üksikisikud vastutavaks nende sisekontrollikohustuste täitmise eest eesmärkide saavutamisel.”

COSO 8. põhimõte

„Organisatsioon võtab eesmärkide saavutamise riskide hindamisel arvesse pettuse võimalust.”⁵³

36

Komisjoni kontrolliraamistiku viimine kooskõlla COSO 2013. aasta raamistikuga (COSO 2. põhimõte) eeldaks kesktasandi funktsiooni, mis tagaks järelevalve sisekontrollisüsteemi üle. Komisjon ütles kontrollikojale, et sellise funktsiooni puudumise põhjuseks on soov säilitada „kohustuste ja aruandekohustuse selge kindlaksmääramine”. Komisjon on seisukohal, et kehtiva süsteemi järgi vastutavad sisekontrollisüsteemi toimimise eest üksnes konkreetsed volitatud eelarvevahendite käsutajad ja et keskse järelevalvefunktsiooni kehtestamise tõttu võib vastutus üle kanduda⁵⁴. Ehkki keskne finantstalitus väljastas kuni 2014. aastani igal aastal dokumendi „Ülevaade komisjoni sisekontrolli olukorrast”⁵⁵, ei olnud see sõltumatu kindluse allikas, vaid kirjeldav kokkuvõte.

37

Komisjon kaotas finantskontrolöri funktsiooni, et teha peadirektorid vastutavaks oma peadirektoraatide kulutuste seaduslikkuse ja korrektsuse eest. Peadirektoraadid annavad igal aastal aru oma tegevusest iga-aastases tegevusaruandes (vt punkt 55). Mehhanismid, mille alusel peaksid üksikisikud vastutama sisekontrollile kaasa aitamise eest (COSO 5. põhimõte), on aga suhteliselt vähe arenenud. Komisjon ei ole sellega seoses kehtestanud töötajate hindamise kriteeriumeid. Iga-aastane tegevusaruanne on peadirektorite jaoks üks võimalik vahend sellise seose saavutamiseks. Tegelikkuses ei ole komisjon aga kehtestanud alust, et määrata kindlaks, kas iga-aastases tegevusaruandes esitatud avaldused on põhjendatud⁵⁶, ega võrdlusalust, mille põhjal saaks peadirektoraate vastutavaks muuta.

38

2001. aastal, pärast esimese üldise pettusevastase võitluse strateegia vastuvõtmist⁵⁷ (COSO 8. põhimõte) ja arvestades haldusreformi käsitlevat valget raamatut, teatas komisjon, et Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) üks üksus „töötab välja üldise strateegilise lähenemisviisi pettuste ennetamiseks. See peaks olema suunatud uuele õigusakti eelnõule, mis käsitleb pettuse ohtu sisaldavaid märkimisväärse rahalise mõjuga valdkondi”. 2011. aastal töötas komisjon välja uue pettusevastase võitluse strateegia⁵⁸, mis hõlmab kogu pettusevastase võitluse tsüklit – alustades pettuse ennetamisest ja tuvastamisest ning lõpetades juurdluste, sanktsioonide ja mittesihipäraselt kasutatud rahaliste vahendite sissenõudmisega – ja milles täpsustatakse eri osalejate kohustusi.

39

Komisjoni riskijuhtimise suunistes võetakse arvesse pettuse ohtu ja peadirektoraadid peavad igal aastal andma oma iga-aastase tegevusaruande konkreetses osas aru pettuse ennetamise ja avastamise kohta. Komisjoni kehtivate sisekontrollistandarditega ei käsitleta pettuse riski otseselt, nagu on nõutud COSO 8. põhimõttes (vt I lisa). Komisjon ütles kontrollikojale, et ta käsitleb seda punkti sisekontrollistandardite järgmises läbivaatamises.

Rahvusvahelistele standarditele vastavate raamatupidamise aastaaruannete koostamine parandas finantsaruandlust

12. selgitus

Rahvusvahelised avaliku sektori raamatupidamisstandardid

Rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite nõukogu väljastatud rahvusvahelised avaliku sektori raamatupidamisstandardid on kõige põhjalikum kogum rahvusvahelisi tekkepõhise finantsaruandluse standardeid, mis on välja töötatud just avaliku sektori jaoks.⁵⁹

40

Nagu näidatud joonisel 5, kehtestati tekkepõhine raamatupidamisarvestus kahes etapis. Komisjon tegi esimese sammuna tekkepõhisele arvestusele ülemineku suunas 2001. aastal mõningad muudatused finantsaruandluses. Tunduvalt suurem muudatus leidis aset 2005. aastal (vt punkt 8), kui komisjon võttis oma finantsaruandluse aluseks rahvusvahelised standardid. Tänu nendele muudatustele asendati enne 2000. aastat kehtinud osalise bilansi esitamine varade ja kohustuste täieliku esitamisega.

41

Komisjoni uut raamatupidamisraamistikku kohaldati esimest korda 2005. aastal ning kontrollikojal oli esimest korda võimalik esitada märkuseta arvamus 2007. aasta raamatupidamise aastaaruande usaldusväärsuse kohta. See tähistas komisjoni raamatupidamisarvestuse ajakohastamise projekti edukuse haripunkti. Tekkepõhiste, rahvusvahelistel standarditel põhinevate finantsaruannete koostamisega (12. selgitus) parandas komisjon läbipaistvust ja saavutas finantsaruandluse hea standardi.

Joonis 5

Andmete esitamine Euroopa Liidu varade ja kohustuste kohta aastatel 1997–2015

Allikas: Euroopa Kontrollikoda (Prantsusmaa riigikontrolli 2016. aasta veebruari dokumendi „La comptabilité générale de l’État, dix ans après” alusel).

Mittefinantsteabe esitamine üksusesisestele ja -välistele sidusrühmadele

Komisjon esitab koos raamatupidamisaruannetega mittefinantsteavet…

42

Ehkki raamatupidamise aastaaruannete kvaliteet paranes tänu reformile märgatavalt, ei esitanud EL nendega koos ei juhtimisanalüüsi ega kirjeldust kuni 2014. aastani, mil ta vabatahtlikult lisas 2014. aasta konsolideeritud raamatupidamise aastaaruandele finantsaruannete arutelu- ja analüüsidokumendi. Selles esitati kasutajatele mõningat taustateavet ja analüütilist materjali⁶⁰. Kuid ELi eesmärkide arutelus keskenduti nendele eesmärkidele, millest teavitas komisjoni tema president⁶¹, mitte nendele, mis oli lepitud kokku strateegias „Euroopa 2020”⁶². Ainus juhtimisküsimuste arutelu finantsaruannete arutelu- ja analüüsidokumendis oli lühike (ja komisjonile keskendunud) peamiste institutsioonide rollide loetelu⁶³.

43

Parima tava peamine iseloomustus on esitatud 13. selgituses. Kontrollikoda võrdles mitme raamistiku sisu⁶⁴ ja hindamiskriteeriumeid ning leidis, et parima tava mitu tegurit on paljudel raamistikel ühised (vt II lisa). Kõik kontrollikoja kasutatud võrdlusalused hõlmasid juhtimise aastaaruannet (nagu ka raamistik „Hea juhtimistava avalikus sektoris”), riskide arutelu ning majandus- ja muid tulemusi. Kõigis, välja arvatud ühes, nõutakse kirjeldavat aruannet, mis käsitleb eesmärke ja strateegiaid ning sotsiaal- ja personaliküsimusi. Kolmes neist nõutakse ärimudeli kirjeldust.

13. selgitus

Iga-aastase aruandluse põhimõtted

Hea juhtimistava avalikus sektoris: „Avaliku sektori üksused peaksid näitama, et nad on täitnud oma väljaöeldud lubadused, nõuded ja eesmärgid ning on kasutanud avaliku sektori vahendeid seda tehes tõhusalt. Selleks peavad nad andma avalikult aru vähemalt kord aastas ja õigel ajal, nii et sidusrühmad mõistaksid, kuidas üksusel läheb, kas kulud on tuludega vastavuses ja kas ta kasutab ressursse usaldusväärselt, ning saaksid neid küsimusi hinnata. Oluline on ka see, et teabe kogumisel ja aastaaruande koostamisel tagatakse, et juhtorgan ja kõrgem juhtkond vastutavad esitatud tulemuste eest.

Juhtorganid peaksid hindama, mil määral nad kohaldavad käesolevas raamistikus kindlaksmääratud hea juhtimistava põhimõtteid, ja andma selle hinnangu kohta avalikult aru, sealhulgas esitama parandamistegevuse kava.”

Tulemusalane teave ja finantsaruanded, mida avaliku sektori asutused avaldavad, peaksid olema koostatud järjepidevalt ja õigeaegselt. Finantsaruanded peaksid võimaldama võrdlust muude sarnaste üksuste aruannetega ning peaksid olema koostatud vastavalt rahvusvaheliselt heakskiidetud kõrgekvaliteedilistele standarditele.”⁶⁵.

Komisjoni soovitus börsil noteeritud äriühingutele: juhtimisteave peab olema piisavalt selge, täpne ja põhjalik, et võimaldada aktsionäridel, investoritel ja teistel sidusrühmadel hästi mõista äriühingu juhtimist. Lisaks peaksid äriühingud korrapäraselt tegema kõnealuse teabe kättesaadavaks oma veebisaitidel ja lisama viite veebisaidile oma tegevusaruandesse.⁶⁶

44

ELi liikmesriigid⁶⁷:

ο28 liikmesriigist 21-s nõutakse avaliku sektori organitelt sisekontrolli aruande ja/või juhtimisaruande avaldamist;

ο18 liikmesriigis esitatakse finantsaruanded kuue kuu jooksul pärast aasta lõppu (üheksa neist kasutavad tekkepõhist raamatupidamisarvestust);

ο12 liikmesriigis allkirjastab keskvalitsuse asutusi hõlmavad finantsaruanded rahandusminister;

ο12 liikmesriigis koostatakse raamatupidamisaruanded tekkepõhiselt ja neli liikmesriiki liigub selle suunas (üldiselt rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamise standardite põhjal);

οseitsmes liikmesriigis nõutakse auditikomitee aruande avaldamist.

… kuid vähem kui paljud teised organisatsioonid

45

Võrreldes auditeeritud ELi raamatupidamise aastaaruandeid (sh finantsaruannete arutelu- ja analüüsidokumenti) suuniste ja mujal rakendatavate tavadega (vt joonis 6 ja punktid 43–44), leidis kontrollikoda järgmist:

οtekkepõhise raamatupidamisarvestuse kasutamine: nagu kirjeldatud punktis 40, on komisjon alates aastast 2005 koostanud raamatupidamisaruanded tekkepõhiselt ja rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite põhjal;

οülevaade olulisematest arvudest: finantsaruannete arutelu- ja analüüsidokumendis antakse ülevaade tulemiaruande ja bilansi, eelrahastamise ja finantsinstrumentide arvudest;

οsõltumatu audiitori arvamus: raamatupidamisaruannetele (nagu need avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas) lisatakse sõltumatu audiitori arvamus. (Muudele dokumentidele, millel näivad olevat mõned iga-aastase aruandekohustuse täitmiseks mõeldud teabe (nagu kokkuvõttev aruanne ja finantsaruanne) omadused, ei lisata sõltumatu audiitori arvamust.);

οkavandatud ja saavutatud tulemuste võrdlus: komisjon lisab aastaaruandesse kavandatud ja saavutatud tulemuste täieliku võrdluse;

οjuhtimisstruktuuri ja juhtimisküsimuste analüüs: komisjon ei koosta aastaaruannet juhtimise ega sisekontrolli kohta, nagu nõuavad parim tava ja liikmesriikides üldine tava (vt punkt 44)⁶⁸. Niisugune dokument koostati 2007. aastal siseaudiitori soovitusel⁶⁹, kuid kontrollikoda ei leidnud tõendeid, et komisjon oleks selle heaks kiitnud. Kontrollikoda on teavitatud, et komisjon ajakohastab praegu oma 2007. aasta juhtimisaruannet ja see esitatakse volinike kolleegiumile. Alates aastast 2014 on komisjon lisanud finantsaruannete arutelu- ja analüüsidokumendile ülevaate institutsioonilistest rollidest, komisjonisiseselt finantsjuhtimises osalejate kohustustest ja eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetlusest;

οpresidendi / kõrgema ametniku eesõna/aruanne: ELi raamatupidamise aastaaruannetele ei lisata presidendi ega komisjoni mõne muu liikme selgitavat eessõna. Komisjoni juhtorgan ei kinnita oma vastutust raamatupidamise aastaaruande eest eessõna või kirjeldava aruande koostamisega presidendi või eelarve eest vastutava voliniku poolt. Eraldi avaldatud finantsaruandele (vt joonis 7) koostab eessõna aga eelarve eest vastutav asepresident;

οebaseaduslike tehingute või ebaseadusliku tegevuse riski arutelu: ELi raamatupidamisarvestuses ja lisatud teabes osutatakse vaid vähesel määral ebaseaduslike tehingute riskile. Komisjon kehtestas 2015. aastal finantsaruannete arutelu- ja analüüsidokumendis eraldi osa riskide ja ebakindluse kohta ning meetmed, mida võetakse nende „kandmiseks või leevendamiseks” kooskõlas rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite soovituslike tegevussuunistega nr 2 (vt ka punkt 42). Selles käsitletakse vaid finantsriske – tegevus- ja strateegilisi riske ei käsitleta;

οõigusnormide rikkumise taseme hindamine: komisjon esitab ebaseaduslike tehingute riskide kvantifitseerimise kokkuvõtvas aruandes (mis nüüd on osa aasta haldus- ja tulemusaruandest), kuid mitte auditeeritud raamatupidamise aastaaruandes;

οinformatiivne aruanne aasta tegevuse kohta:

–ELi raamatupidamise aastaaruandes esitatakse teave majandustulemuste kohta, kuid mitte muude tulemuste⁷⁰ kohta,

–selles puuduvad ELi ärimudelit käsitlev osa (vt II lisa) ja aruanne põhitegevuse kohta,

–finantsaruannete arutelu- ja analüüsidokumendis keskendutakse komisjoni uuele kavale, mitte strateegia „EL 2020” raames kindlaksmääratud ELi eesmärkidele ja strateegiale;

οpikaajaline prognoos / jätkusuutlikkuse aruanne: komisjon ei lisa aastaaruandele prognoosi ELi rahanduse pikaajalise / keskpika jätkusuutlikkuse kohta;

οauditikomitee rolli kirjeldus ja auditikomitee järeldused: raamatupidamise aastaaruandele ei lisata mitte mingisugust teksti, milles oleksid kokku võetud auditi järelevalvekomitee roll ja järeldused.

Joonis 6

Ülevaade valitud avaliku sektori asutuste aastaaruannetest ja raamatupidamisarvestusest (vt III lisa)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

46

ELi raamatupidamise aastaaruandes ei esitata üldist arvamust komisjoni juhtimise, tulemuste ja strateegia kohta, võrreldes tema eesmärkide saavutamise riskidega. Oluline teave on hajutatud komisjoni ja peadirektoraatide tasandi dokumentide vahel, mida esitatakse eraldi kogu aasta vältel (sageli liiga hilja, et arvestada koos raamatupidamise aastaaruande auditiga). Mõni element, mis raamatupidamise aastaaruandes puudub (vt punkt 45), on esitatud muudes aruannetes (joonis 7). Finantsaruande ees on eelarve eest vastutava voliniku eessõna, milles ta tutvustab aasta jooksul ellu viidud tegevust. Tegevus- ja strateegiliste riskide arutelu on mõningal määral esitatud kavandamisdokumentides (peadirektoraatide strateegilistes ja juhtimiskavades). Ebaseaduslike tehingute riski on kirjeldatud juhtimis- ja tulemusaruandes. Euroopa Komisjoni töömeetodeid käsitlev dokument, mis kiideti heaks varsti pärast komisjoni praeguse koosseisu ametisse asumist, hõlmab mõningaid komisjoni juhtimiskorra elemente⁷¹. Volinike kolleegium ei esita aga iga-aastast avaldust, milles ta võtab vastutuse komisjoni sisekontrolli ja riskijuhtimise eest.

47

19. juulil 2016, neli nädalat pärast seda, kui kontrollikoda saatis käesoleva aruande projekti komisjonile, ja nädal pärast kontrollikoja aastaaruande auditi lõpetamist valmis komisjonis integreeritud finantsaruandluse pakett, mis koosnes neljast aruandest⁷². Kaks neist olid samal aastal juba varem avaldatud. Kontrollikoda küll kiidab heaks selle, et ELi tegevuste ja rahaliste vahendite kohta esitatakse täielikum ülevaade varasemal kuupäeval, kuid seda aruannete paketti kontrollikoda ei auditeerinud. Erandiks oli ainult raamatupidamise aastaaruanne. See on pärast finantsaruannete arutelu- ja analüüsidokumendi kasutuselevõttu samm edasi ühtse aruandekohustust käsitleva aruande (või aruannete paketi) koostamise suunas, millele antakse väline kinnitus.

Komisjon on alates 2013. aastast teavitanud olulisest veamäärast oma kuludes

48

Kui on olemas õigusnormide rikkumise suur risk, on parim tava arutada seda riski ja kvantifitseerida selle ulatus ja tõenäoline mõju. Nagu kontrollikoda eespool märkis, töötab komisjonis palju inimesi auditeerimise ja kontrolli alal, ning ka ELi õigusaktide kohaselt on vaja ELi eelarvet täitvatel asutustel kulusid põhjalikult kontrollida. Komisjoni aruandluses pööratakse selle teema suhtes märkimisväärset tähelepanu „parandusvõimele” (võimalus lükata väljamaksetaotlused tagasi hoolimata nende komisjonipoolsest esialgsest heakskiidust), mitte tuvastatud vigade kvantifitseerimisele ja nende olemuse analüüsile. Seda käsitlevas põhidokumendis („ELi eelarve kaitsmine” – vt joonis 7) puudub prognoos esialgsetes või heakskiidetud väljamaksetaotlustes sisalduvate õigusnormide rikkumiste määra kohta.

Joonis 7

Ülevaade komisjoni peamistest perioodilistest aruannetest (ajakava kohaselt kohaldatav 2015. ja varasemate aastate kohta – vt punkt 47)

1Alates 2016. aastast otsustas komisjon ühendada juhtimissaavutuste kokkuvõtte ja liidu rahanduse hinnangu saavutatud tulemuste põhjal üheks dokumendiks, mille komisjon heaks kiidab ja mis esitatakse kontrollikojale 5. juulil.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

49

2013. aastal tunnistas komisjon kokkuvõtvas aruandes esimest korda, et ELi kulusid mõjutab suur veamäär (vt tabel 3). Komisjoni meetodid oma veamäära hindamiseks on arenenud läbi aastate, reageerides osaliselt Euroopa Parlamendi survele (14. selgitus).

14. selgitus

Euroopa Parlamendi surve: veariski sisaldavate summade avaldamine

2013. aasta eelarve täitmisele heakskiidu andmise resolutsioonis kutsus Euroopa Parlament komisjoni üles „veelgi täpsustama veariski sisaldava summa arvutamist” ning „selgitama parandusmeetmete hinnangulist mõju sellele”⁷³.

50

Auditidirektoraatide töö kontrollimiseks selle suhtes ei ole muud mehhanismi kui siseauditi talituse piiratud läbivaatamised (vt punkt 26), mida tehakse 11 peadirektoraadi ja täitevasutuse puhul alates aastast 2013. Komisjon vajab kvaliteetset teavet, et ta saaks veamäära usaldusväärselt hinnata. Kontrollikoda on juba teavitanud meetmetest, mida on vaja võtta komisjoni arvandmete usaldusväärsuse parandamiseks⁷⁴.

51

Kontrollikoda peab heaks tavaks arengu ja koostöö peadirektoraadi lähenemisviisi⁷⁵, mis erineb tavapärasest korrast ja mille puhul kasutatakse mudelit, mis on teatud määral sarnane⁷⁶ USA mudeliga kulude veamäära prognoosimiseks (IPERIA) (15. selgitus ja tabel 3).

15. selgitus

IPERIA - alusetult tehtud maksete likvideerimise ja maksete sissenõudmise parandamise seadus

USAs nõutakse Kongressi seaduse alusel kõigilt valitsusasutustelt oma maksete piisavat testimist, et arvutada igal aastal välja vigu sisaldavate maksete summa statistiliselt usaldusväärne hinnang nendes programmides, milles niisugused maksed ületavad riskianalüüsi põhjal tõenäoliselt 1,5% kogu makstavast summast. Asutused peavad tulemused avaldama ekstrapoleeritud kogusummana ja osakaaluna tehtud maksetest. Valitsusasutuste audiitorid peavad andma aru, kas nende andmete koostamise ja avaldamise protsess on kooskõlas Kongressi asjaomase seadusega⁷⁷.

Vigu sisaldavad maksed on määratluse põhjal järgmised:

οtoetuskõlblikele saajatele makstud ebakorrektsed summad;

οtoetuskõlbmatutele saajatele makstud summad;

οmaksed kaupade ja teenuste eest, mida ei ole saadud;

οtopeltmaksed; või

οmaksed, mille suhtes dokumendid on kas ebapiisavad või puuduvad.

Tabel 3

USA ja ELi eelarvekulude veamäära hindamise mudelite erinevused ja sarnasused

USA valitsus
Euroopa Komisjon

Kohustus arvutada hinnanguline veamäär
Vahendite haldajad peavad esitama veamäära statistilise hinnangu
√
osaliselt¹

Hõlmatus
Valimisse kuuluvad kõik eelarvest tehtavad maksed
x
x

Valimisse kuuluvad programmide kulud, mida vahendite haldajad peavad riskantseks
√
x

Veamäära arvutamise alus
Statistiliste meetodite abil valitud toimingute valimi testimine
√
osaliselt

Parandusmeetmed (mida võtavad vahendite haldajad) võivad vähendada hinnangulist veamäära
x
√

Hinnangulise veamäära esitamine
Hinnanguline veamäär rahas mõõdetuna
√
√²

Hinnanguline veamäär protsendina
√
√²
2013 ja 2015

Juhtimistulemused
Keskmine veamäär aastatel 2013–2015
4,0%
2,6–3,1%³

2015. aasta veamäär
4,4%
2,3–3,1%

1Komisjon nõuab aga liikmesriikide vahendite haldajatelt teatud kuluvaldkondades statistiliste hinnangute koostamist.

2Komisjoni aasta haldus- ja tulemusaruanne sisaldab riskisumma kvantifitseerimist, mida kontrollikoda loeb võrdseks veamääraga.

3Komisjon muutis hinnangulise veamäära arvutusviisi oma 2015. aasta juhtimis- ja tulemusaruandes. Keskmine arvutatakse avaldatud andmete alusel.

Parim tava on koostada riski sisaldavate summade prognoositud suurus järjepideva metoodika alusel

52

Kulude järelkontroll võib organisatsioonis täita mitut eesmärki:

οteavitada juhte käitumismustritest;

οtuua esile konkreetseid riske, mis on seotud kehtivate õigusaktidega;

οluua aluse riskimaandamistegevuse suunamiseks;⁷⁸

οvõimaldada juhtorganil hinnata kõrgemate juhtide püüdlusi riskide käsitlemisel.

Kõigi nende eesmärkide täitmiseks peab organisatsioon arvutama hinnangulise veamäära parandusmeetmete hindamisest eraldi. Samuti on oluline, et juhtorgan hindaks eri põhjustel tekkivate vigade mõju.

53

USAs annab presidendi kantselei (kes vastutab juhtimise ja eelarve eest) föderaalasutustele nõu selle kohta, kuidas teha vigu sisaldavate maksete statistilist prognoosi. Vigu sisaldavate maksete hindamise koostamisel ei ole asutustel lubatud tugineda allasutuste või maksesaajate aruannetele kui vigu sisaldavate maksete hindamise ainsale allikale⁷⁹ ega vähendada vigu sisaldavate maksete kogusummat parandusmeetmete mõju arvutamise kaudu. Valitsusasutuste audiitorid (peainspektorid) peavad hindama, kas asutused täidavad alusetult tehtud maksete likvideerimise ja maksete sissenõudmise parandamise seadust. Ametid, mille programmid ei vasta kolm järjestikust aastat eeskirjadele, peavad esitama kongressile taotluse programmide reautoriseerimiseks või nende aluseks olnud põhikirja muutmiseks⁸⁰.

Prodi reformiga kehtestatud aruanded on endiselt komisjoni sisearuandluse aluseks

54

Reformi käigus kehtestati komisjoni kavandamis- ja järelevalvevahendid. Kõik direktoraadid koostasid eelseisvaks aastaks juhtimiskava, mille eesmärk oli viia komisjoni tööprogrammi poliitilised eesmärgid ellu konkreetsete tegevuseesmärkidena. Komisjon kohandas seda korda 2016. aastal ning asendas juhtimiskavad viie aasta pikkuste strateegiliste kavade ja iga-aastaste juhtimiskavadega⁸¹.

55

Iga-aastane tegevusaruanne on peadirektorite juhtimisaruanne (sisearuanne), mis esitatakse komisjoni liikmetele⁸². See käsitleb haldust ja sisekontrolli ning juhtimiskavas kindlaksmääratud põhieesmärkide ja -tegevuse elluviimist. Iga-aastane tegevusaruanne hõlmab peadirektori või talituse juhataja avaldust aasta tegevusaruandes esitatud teabe kohta.

56

Kui peadirektoril täielik kindlus puudub, esitab ta reservatsiooni (st annab märkusega kindluse).

57

Komisjon võtab iga-aastased tegevusaruanded kokku ja kommenteerib neid aastaaruandes, mida kuni 2015. aastani teati koondaruandena (mille koostavad ühiselt peasekretariaat ja eelarve peadirektoraat). Vaatamata Euroopa Parlamendi taotlustele (vt 16. selgitus) ei anna komisjon selle dokumendi kaudu selgesõnalist kindlust: nagu märgitud eespool (joonis 4), ütleb ta, et kokkuvõtva aruande heakskiitmisega võtab ta poliitilise vastutuse komisjoni tegevuse eest. Koondaruannete eri pealkirjad ja eri vormid, milles komisjon on väljendanud oma kohustusi, on esitatud joonisel 8.

16. selgitus

Euroopa Parlamendi surve kindluse andmiseks

Euroopa Parlament on sageli nõudnud komisjonilt selgesõnalisemat avaldust.

2003. aastal kutsus ta komisjoni üles muutma „iga-aastane kokkuvõttev aruanne konsolideeritud hindamisaruandeks komisjoni juhtimis- ja finantskontrolli kui terviku kohta”⁸³.

2010. aastal õhutas ta komisjoni „üldjuhtimist veelgi parandama ning teavitama eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutavat institutsiooni võetud meetmetest järgmiselt:

οlisades liidu institutsioonide seisukohalt asjakohased liidu äriõiguses nõutavad või soovitatavad üldjuhtimise elemendid;

οvõttes meetmeid, nii et president saaks raamatupidamise aastaaruandele alla kirjutada, ja esitades koos raamatupidamise aastaaruandega:

–kirjelduse riskide ja ebakindlate asjaolude kohta, mis võivad mõjutada poliitiliste eesmärkide saavutamist, ning avalduse, milles president kinnitab koos volinike kolleegiumiga, et ta vastutab riskijuhtimise eest; ning

–ametliku üldjuhtimist puudutava deklaratsiooni, milles antakse selge teave selle kohta, milliseid rahvusvahelisi ühingujuhtimise standardeid komisjon järgib, ning kui üldjuhtimise eeskirjadest tuleb kõrvale kalduda, siis objektiivsed ja täielikud selgitused (täida-või-selgita-põhimõte)”⁸⁴.

Komisjon lükkas soovituse tagasi.

2013. aastal palus Euroopa Parlament komisjonil „esitada oma kokkuvõtvas aruandes peadirektorite iga-aastaste tegevusaruannete alusel nõuetekohane kinnitav avaldus”⁸⁵.

Joonis 8

Kokkuvõtvast aruandest iga-aastase haldus- ja tulemusaruandeni

1Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 318 kohaselt tuleb komisjonil esitada Euroopa Parlamendile ja nõukogule liidu rahanduse hindamisaruanne, mis põhineb saavutatud tulemustel, mida käesolev aruanne ei käsitle.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

21Euroopa Liidu lepingu artikli 17 lõike 2 kohaselt võib liidu seadusandlikke akte „vastu võtta ainult komisjoni ettepaneku põhjal, kui aluslepingud ei näe ette teisiti”.

22Näiteks konkurentsipoliitikas.

23Kontrollikoda kasutab kogu aruandes terminit „peadirektoraat”, mis hõlmab nii peadirektoraati kui ka talitust.

24Kontrollikoda kasutab kogu aruandes terminit „peadirektor”, mis hõlmab nii peadirektorit kui ka talituse juhatajat.

25Chartered Institute of Public Finance and Accountancy / Rahvusvaheline Arvestusekspertide Föderatsioon, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, lk 9.

26Presidendi teatis komisjonile: Euroopa Komisjoni töömeetodid aastatel 2014-2019. C(2014) 9004, lk 7.

27Presidendi teatis komisjonile: Euroopa Komisjoni töömeetodid aastatel 2014-2019. C(2014) 9004, lk 2.

28Inglise keeles „Activity Based Management (ABM)”.

29Inglise keeles ka „private office”.

30Komisjoni määratluse kohaselt on ressursidirektor „juhatusse kuuluv isik, kes vastutab peadirektoraadis ressursside haldamise, sealhulgas kavandamise, personali ja rahaliste vahendite haldamise eest” (SEC(2003) 59 (lõplik)).

31Sõltumatute ekspertide komitee, teine aruanne komisjoni reformi kohta, 1999, lk 118.

32Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 234.

33Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määruse (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 (ELT L 298, 26.10.2012, lk 1)), artikli 65 lõige 1.

34Määruse (EL, Euratom) nr 966/2012 artikli 66 lõige 1.

35Euroopa Parlamendi eelarvekontrollikomisjon.

36PE 393.916v01-00, 3.9.2007, lk 2–3.

37Komisjoni ressursihalduse ja siseauditi uus raamistik, planeerimis- ja koordineerimisrühma lõpparuanne „Siseaudit”, veebruar 2000, lk 2.

38Komisjoni otsus SEK(2000) 560.

39Siseauditi talituse kõikidest töötajatest töötas 31 detsentraliseeritud asutustes ja muudes avaliku sektori asutustes. Nende tööd komisjoni auditi järelevalvekomisjonile ei esitleta.

40CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, lk 29.

41Seda kirjeldati näiteks 2002 aasta konverentsil „Verstehen”, kus siseauditi talituse juht edendas ühtse auditi kontseptsiooni.

42Siseauditi talitus esitas emaskordselt soovituse 2010. aasta üldhinnangule lisatud töödokumendis.

43Aastaaruanne eelarve täitmist kinnitavale asutusele 2006. aastal tehtud siseauditite kohta, 30. mai 2007, lk 12 (KOM(2007) 280 (lõplik)).

44Siseauditi talitus, lõplik auditiaruanne komisjoni riskijuhtimise kohta (IAS.B1-2009-4 COMM-001).

45Siseauditi talituse auditiaruanne: lõplik auditiaruanne komisjoni riskijuhtimise kohta, IAS.B1-2009-Y COMM-001, lisa 2, peasekretariaadi ja eelarve peadirektoraadi kommentaarid: 1. soovitus.

46CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, lk 29–30.

47Euroopa Komisjoni auditi järelevalvekomitee põhikiri, C(2015) 3014 final.

48Euroopa Komisjoni auditi järelevalvekomitee põhikiri, C(2015) 3014 final, lk 2.

49Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee (COSO) määratlus 2013. aasta COSO raamistikus „Internal Control – Integrated Framework”. © Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee (COSO). Kõik õigused kaitstud. Kasutamine lubatud.

50Määruse (EL, Euratom) nr 966/2012 artikli 32 lõige 2.

51„Overview of the state of internal control in the Commission services in 2014”, ARES (2015) 1930721 – 07/05/2015, lk 21.

52ELi eelarve 2015. aasta haldus- ja tulemusaruanne.

53Allikas: 2013 COSO Internal Control – Integrated Framework. © Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee (COSO). Kõik õigused kaitstud. Kasutamine lubatud.

54Sarnase teema tõstatas ka siseauditi talitus 2015. aasta üldisele arvamusele lisatud töödokumendis, sedastades, et „ülevaade institutsiooni tasandil on vajalik, et ühised protsessid, nagu pettuste ennetamine ja avastamine, oleksid edukad institutsiooni kui terviku kaitsmisel”. Siseauditi talitus soovitab võtta kasutusele juhtkonna tasandi kesksed meetmed, et tagada järjepidev, usaldusväärne ja täielik lähenemisviis tegevustasandil ja terviklik ülevaade kogu komisjoni hõlmavatest teemadest ning võetud meetmete kulutõhususest. Kesktalitused peaksid parandama suuniseid peadirektoraatidele/talitustele, et parandada kontrollide mõjusust peadirektoraatide/talituste tegevustasandil. Kõiki soovitusi võetakse tegevuskavades arvesse.”

55Dokumendi koostamine lõpetati 2015. aastal.

56Siseauditi talitus esitab aasta tegevusaruande toetuseks „piiratud järelduse sisekontrolli kohta”, mitte „iga-aastase arvamuse”.

57Ühenduste finantshuvide kaitse. Pettusevastane võitlus. Üldise strateegilise lähenemise nimel, 28. juuni 2000, KOM(2000) 358 (lõplik).

58Komisjoni pettusevastase võitluse strateegia, 24. juuni 2011 (KOM(2011) 376 (lõplik)). See tugines teatisel pettuste vältimise kohta (KOM(2007) 806 (lõplik)).

59CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, lk 31.

60Osa teabest, mille sarnased organisatsioonid esitavad aastaaruandes koos raamatupidamisandmetega, on tehtud kättesaadavaks koondaruandes (vt punkt 57 ja joonis 8).

61COM(2015) 377 final, lk 6.

62Euroopa 2020. aastal. Aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia, 3. märts 2010, KOM(2010) 2020 (lõplik).

63Nõukogu kirjeldatakse kui foorumit, kus „liikmesriikide valitsused kaitsevad oma huve”, samas kui „Euroopa Liidu kui terviku huve esindab Euroopa Komisjon”. COM(2015) 377 final, lk 7.

64Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. oktoobri 2014. aasta direktiiv 2014/95/EL, millega muudetakse direktiivi 2013/34/EL seoses mitmekesisust käsitleva teabe ja muu kui finantsteabe avalikustamisega teatavate suurettevõtjate ja kontsernide poolt (ELT L 330, 15.11.2014, lk 1); integreeritud aruandluse nõukogu, „Building Public Trust Awards” auhindade andmise kriteeriumid; rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite nõukogu soovituslikud tegevussuunised ja OECD juhised.

65CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, lk 31.

66Komisjoni 9. aprilli 2014. aasta soovitus äriühingu üldjuhtimise aruandluse kvaliteedi kohta („järgi või selgita”) (ELT L 109, 12.4.2014, lk 43).

67Kontrollikoda võttis ühendust 28 liikmesriigi kõrgeima kontrolliasutusega, et saada ülevaade raamatupidamisaruannete koostamisest, mittefinantsteabe esitamisest ja vastutusest raamatupidamisaruannete allkirjastamise eest.

68ELis nõutakse börsil noteeritud äriühingutelt direktiivi alusel, et nad lisaksid tegevusaruandele ühingujuhtimise aruande.

69Aastaaruanne eelarve täitmist kinnitavale asutusele 2006. aastal tehtud siseauditite kohta, KOM(2007) 280 (lõplik), lk 12, V järeldus.

70Komisjoni vastuses viidatud dokumendid tehakse kättesaadavaks alles pärast raamatupidamise aastaaruande auditeerimise lõpetamist.

71Näiteks presidendi teatis komisjonile: Euroopa Komisjoni töömeetodid aastatel 2014–2019. C(2014) 9004.

72Iga-aastane haldus- ja tulemusaruanne, finantsaruanne, ELi eelarve kaitset käsitlev teatis, raamatupidamise aastaaruanne.

73P8_TA(2015)0118, punkt 27.

74Vt 2010. aasta aastaaruande punkt 1.20 (ELT C 326, 10.11.2011), 2011. aasta aastaaruande punktid 1.22, 1.23 ja 1.25 (ELT C 344, 12.11.2012), 2012. aasta aastaaruande punktid 1.41–1.42 ja 1.44–1.45 (ELT C 331, 14.11.2013), 2013. aasta aastaaruande punktid 1.29–1.30 ja 1.32 (ELT C 398, 12.11.2014), 2014. aasta aastaaruande punktid 1.50, 1.53–1.54 ja 1.65 (ELT C 373, 10.11.2015), 2015. aasta aastaaruande punktid 1.35 ja 1.48, „Põllumajandus ja ühtekuuluvus: ülevaade ELi kulutustest perioodil 2007–2013”, punktid 61–63, 69–70, 81–88 ja 113–114 (http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/PL14_AR13/PL14_AR13_EN.pdf).

75Vt ka 2015. aasta allesjäänud veamäära uuringu osa aastaaruandes 8., 9., 10. ja 11. Euroopa Arengufondist (EAF) rahastatud tegevuste kohta.

76Kalkulatsioon põhineb statistiliselt õigel metoodikal.

77Praegu kehtib vigu sisaldavate maksete kõrvaldamise ja maksete sissenõudmise parandamise 2012. aasta seadus. Teatavad asutused hakkasid vigu sisaldavate maksete kohta aru andma 2003. aastal, nagu nõuti vigu sisaldavate maksete teabe 2002. aasta seaduses.

78Riskimaandamisraamistiku aluseks on nn 4 T käsitlusviis: käsitlemine (treat), tolereerimine (tolerate), ülekandmine (transfer) ja kõrvaldamine (terminate).

79Amet võib aga koordineerida oma tööd teiste audiitorite tehtava tööga. Presidendi kantselei juhtimis- ja eelarveosakond, ringkirja nr A-123 C lisa „Requirements for effective estimation and remediation of improper payments”, 2014.

80IMPROPER PAYMENTS: CFO act agencies need to improve efforts to address compliance issues, GAO, juuni 2016.

81Strateegilise kava keskmes on eesmärgid, mis saavutatakse komisjoni prioriteetide elluviimise toetuseks kogu volituste kehtimise ajal (st ajavahemikus 2016–2019 praeguse planeerimistsükli suhtes) ja mis on aluseks rakendamise üksikasjadele, mida täpsustatakse sellega seotud iga-aastases juhtimiskavas.

82Aasta tegevusaruanded avaldatakse pärast aasta juhtimis- ja tulemusaruande avaldamist. Ehkki peasekretariaat, eelarve peadirektoraat ja siseauditi talitus vaatavad iga-aastase tegevusaruande läbi („vastastikune eksperdihinnang”) ja siseauditi talitus teeb igal aastal mõned piiratud läbivaatamisega auditid, on aruande sisu suhtes lõplik sõnaõigus peadirektoril.

83P6_TA(2005)0092, punkt 62.

84P7_TA(2012)0153, punkt 35.

85Vt 74. joonealune märkus.

Järeldused ja soovitused

58

Komisjon on keeruline organisatsioon, mis vastutab rohkem kui 140 miljardi euro suuruse aastaeelarve eest. Ta viis aastatuhande esimesel kümnendil oma juhtimiskorras sisse põhjalikud muudatused, nagu siseauditi talituse loomine⁸⁶, auditi järelevalvekomitee loomine⁸⁷ ning rahvusvaheliste standardite kohaldamine sisekontrollile⁸⁸ ja raamatupidamisarvestusele⁸⁹. Parimat tava on aga edasi arendatud. Vaatamata võetud meetmetele⁹⁰ tegi kontrollikoda sellegipoolest kindlaks valdkonnad, milles komisjoni juhtimiskord seoses auditeerimise, finantsjuhtimise ja kontrolliga kaldub kõrvale standardites ettenähtud või võrdluseks valitud rahvusvaheliste ja riiklike organisatsioonide kehtestatud parimatest tavadest või ei vasta neile täielikult.

59

Volinike poliitilise vastutuse ja peadirektorite praktilise vastutuse eristamine tähendab, et alati ei ole selge, kas poliitiline vastutus hõlmab vastutust peadirektoraatide tegevuse eest või erineb sellest (vt punktid 21 ja 22). Viimastes organisatsiooni reformides on hakatud käsitlema mõningaid kapseldunud mudeli riske⁹¹. Peamiste riskide jätkuvaks maandamiseks peab komisjon aga tugevdama kogu institutsiooni juhtimisstruktuuri.

60

Siseauditi talitus keskendub oma püüdlustes komisjoni sisekontrollisüsteemidele. Väljaspool komisjoni toimuv tegevus – mille kulude eest komisjon vastutab – kuulub vahendid eraldanud peadirektoraatide järelkontrolliüksuste vastutusalasse (vt punktid 25–26). See mõjutab teavet, mis esitatakse komisjoni auditi järelevalvekomiteele. Auditi järelevalvekomitee roll (ja sõltumatute välisliikmete osalemine) on väiksem kui võrdluseks valitud rahvusvaheliste organisatsioonide auditikomiteedel (vt punktid 30–31).

61

Sisekontrolli valdkonnas liigub komisjon pärast COSO 1992. aasta põhimõtete rakendamist COSO 2013. aasta raamistiku suunas. Ehkki komisjon on koostanud kaks teatist pettuse ja pettusevastase strateegia kohta, ei kajastu see risk praeguses sisekontrolliraamistikus (punkt 39). See võib mõjutada negatiivselt peadirektoraatide pettuse hindamise tegevust⁹², mistõttu komisjon võib potentsiaalselt olla pettusest ohustatud.

62

Alates 2005. aastast on komisjon koostanud raamatupidamise aastaaruandeid rahvusvaheliste standardite alusel. Vaatamata hiljutistele uuendustele seoses kontrollikojaga tehtava koostööga avaldab komisjon need ikkagi hiljem kui enamik ELi liikmesriike (vt punkt 44 ja joonis 7).

63

Komisjon on hakanud viimasel ajal lisama raamatupidamisaruannetele ka mittefinantsteavet. Vaatamata olukorra paranemisele esitab ta raamatupidamisaruandele lisaks endiselt vähem mittefinantsteavet kui võrdluseks valitud organisatsioonid. Teave on hajutatud mitme kesk- ja peadirektoraadi tasandi dokumendi vahel (vt punktid 45–47).

64

Alates 2013. aastast on komisjon tunnistanud, et ELi kulud on olulisel määral vigadest mõjutatud. Eri peadirektoraadid prognoosivad õigusnormidevastaselt tehtud kulude määra ebajärjepideva metoodika alusel (vt punktid 50–53).

65

Parimat tava on alates Prodi reformidest edasi arendatud. Võetud meetmetele vaatamata järeldab kontrollikoda, et komisjon kaldub kõrvale parimatest tavadest või ei täida neid täies mahus järgmistes valdkondades:

οkõrgetasemeliste juhtimisküsimuste käsitlemine siseauditi talituse poolt (punktid 25–26);

οauditi järelevalvekomitee koosseis (punkt 31); ning

οauditi järelevalvekomitee töö järgmised aspektid:

–välisauditite tulemused,

–riskijuhtimine,

–finants- ja tulemusaruanded; ning

–komisjoni auditidirektoraatide ja järelkontrolliüksuste töö (vt punktid 26, 30 ja 31);

οriskidega arvestamine sisekontrolliraamistikus (punkt 39);

οfinantsaruannete avaldamise ajakava (punkt 44);

οfinantsaruannetele järgmiste dokumentide lisamine:

–juhtimisaruanne,

–presidendi aruanne,

–tegevus- ja strateegiliste riskide arutelu,

–mitterahaliste tulemuste aruanne,

–aasta tegevust ja poliitikaeesmärkide saavutamist käsitlev teave,

–auditikomitee rolli ja järeldusi käsitlev aruanne, ning

–rahanduse keskpikka ja pikaajalist jätkusuutlikkust käsitlev aruanne (joonis 7 ja punkt 45);

οvigu sisaldavate kulude määra arvutamise ebajärjepidevus ning tulemuste analüüs kõigis peadirektoraatides (punkt 53).

66

Komisjon peaks tegutsema kooskõlas parima tavaga või selgitama, miks ta peab seda ebaasjakohaseks (vt 19. joonealune märkus).

1. soovitus – Selgitada, kui ei tegutseta vastavalt parimale tavale

Kui komisjon otsustab mitte järgida parimat tava, peaks ta selgitama oma põhjusi, nagu seda nõutakse Euroopa avalike huvide üksustelt.

Soovituslik rakendamise aeg: 2017. aasta aprill.

2. soovitus – Tegutseda vastavalt parimale tavale

Kontrollikoda soovitab komisjonil:

a)kutsuda siseauditi talitust tegema rohkem audititööd seoses kõrgetasemeliste juhtimisküsimustega;

b)viia lõpule sisekontrolliraamistiku ühtlustamine COSO 2013 põhimõtetega;

c)avaldada raamatupidamise aastaaruanded veelgi varem;

d)koondada olemasolevates aruannetes esitatud teabe ühtseks aruandluspaketiks, mis sisaldab nii raamatupidamisaruandeid kui ka:

οjuhtimisaruannet;

οpresidendi aruannet;

οtegevus- ja strateegiliste riskide arutelu;

οaruannet mitterahaliste tulemuste kohta;

οteavet aasta tegevuse ja poliitikaeesmärkide saavutamise kohta;

οaruannet auditikomitee töö ja järelduste kohta; ning

οaruannet rahanduse keskpika ja pikaajalise jätkusuutlikkuse kohta, vajaduse korral koos linkidega teistes aruannetes sisalduvale teabele;

e)esitada selle ühtse aruande või aruandluspaketi auditeerimiseks audiitorile, kes kontrollib, et muu paketis esitatud teave on kooskõlas raamatupidamisteabega;

f)avaldada raamatupidamise aastaaruande või sellele lisatud teabe osana hinnangulise veamäära, võttes aluseks järjepideva metoodika;

g)ajakohastada oma juhtimiskorda ja avaldada korrapäraselt sellekohast teavet ning selgitama oma struktuuride ja protsesside valikut seoses valitud raamistikuga;

h)muuta auditi järelevalvekomitee selliseks auditikomiteeks, mis koosneb valdavalt sõltumatutest välisliikmetest, ja suurendada tema volitusi nii, et see hõlmaks riskijuhtimist, finantsaruandlust ning järelkontrolliüksuste ja auditidirektoraatide tööd ja tulemusi.

Soovituslik rakendamise aeg: 2018. aasta aprill.

V auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Lazaros S. LAZAROU, võttis käesoleva aruande vastu 20. septembri 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel,

president
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

86Vt punktid 23–24.

87Vt punktid 27–29.

88COSO, vt punktid 32–34.

89IPSAS, vt punktid 40–41.

90Sealhulgas ELi tekkepõhise raamatupidamisaruandega koos ka finantsaruande arutelu- ja analüüsidokumendi avaldamine, tulemusalane aruandlus (mille tulemusel 2015. aastal lisati aasta juhtimis- ja tulemusaruandesse juhtimisalane aruandlus) ning üleminek ajakohastatud 2013.aasta COSO ühtsele sisekontrolli raamistikule.

91Vt punkt 17.

92„[---] Peadirektoraatide pettusevastased riskihindamised ei ole piisavalt koordineeritud iga-aastase riskijuhtimistegevusega või on liiga kõrgetasemelised, et võtta arvesse olemasolevat sisekontrollistruktuuri. Hindamised ei hõlma kõiki pettusetsükli elemente ega kata kõiki juhtimisviise. Lisaks ei ole pettusevastases strateegias määratletud riskid prioriseeritud ning neid ei saa eraldi määratleda ega ühildada meetmetega pettusevastase strateegia tegevuskavas.” (2015. aasta ülevaatele lisatud siseauditi talituse töödokument, mai 2016).

Lisad

I lisa

Raamistik „Hea juhtimistava avalikus sektoris” ja COSO 2013

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

II lisa

Valitud ühingu aruandluse raamistike põhielemendid

Direktiiv 2014/95/EL
Rahvusvaheline integreeritud aruandluse nõukogu
Bulding trust award raamistik
(Ühendkuningriik)
Rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite nõukogu soovituslik tegevussuunis nr 2
OECD suunised rahvusvahelistele ettevõtjatele
(III väljaanne)

Juhtimine
Ühingujuhtimine
Juhtimine
Kirjeldus, mis näitab selgelt juhtimisstruktuuri ja juhtkonna hoiakut.
Läbipaistev teave juhtkonna tegevusviisi kohta, mis tagab organisatsiooni tõhusa juhtimise
Juhtimine
Juhtimisstruktuurid ja -poliitika

Riskid
Kõnealuste küsimustega seonduvad peamised riskid, mis on seotud ettevõtja tegevusega, muu hulgas, kui see on asjakohane ja proportsionaalne, tema ärisuhete, toodete või teenustega, mis tõenäoliselt avaldavad nendes valdkondades kahjulikku mõju, ja kuidas ettevõtja neid riske juhib
Riskid ja võimalused
Seosed riskide, strateegiliste eesmärkide ja raamatupidamise aastaaruande kirjeldava osa vahel.
Kvantifitseeritud riskid. Arutelu selle kohta, kuidas riskiprofiili dünaamika on aja jooksul arenenud
Riskid ja ebakindlus: riskid ja ebakindlus koos finantsmõjuga, riskide maandamiseks mõeldud meetmed, sisemised ja välised riskid
Teave riskijuhtimis- ja õigusaktide täitmise süsteemide kohta ning organisatsiooni tegevust käsitlevate avalduste või käitumisjuhendite kohta.
Prognoositavad riskitegurid

Majandus- ja muud tulemused
Nõuab teabe koostamist kooskõlas mõne tunnustatud (riigisisese, liidupõhise või rahvusvahelise) raamistikuga.
Avaldamine koos raamatupidamise aastaaruandega või sellest eraldi (kuue kuu jooksul).
Mittefinantsaruanne peab sisaldama viiteid iga-aastastes finantsaruannetes esitatud summadele ja täiendavaid selgitusi nende kohta.
Konkreetse organisatsiooni tegevuse jaoks võtmetähtsusega tulemuslikkuse mittefinantsilised põhinäitajad
Väljavaade
Majandustulemuste kirjeldamine mõistetavalt ja ausalt vastavalt asjaomastele finantsaruannetele.
Tegelike tulemuste võrdlemine oodatavate / eelarves kajastatud tulemustega.
Kvantifitseeritud võtmetähtsusega tulemuslikkuse põhinäitajad, mis on vastavuses strateegiliste eesmärkidega. Tasakaalustatud hinnang saavutatud eesmärkidele ja tulemustele (võrreldes seatud sihtidega)
Teave finantsaruannete ning nendes esitatud näitajate muutumise ja suundumuste kohta.
Eelarve ja finantsaruannete tegelikult esitatud summade võrdlus
Ettevõtte majandus- ja tegevustulemused

Sotsiaal- ja personaliteemad
Sotsiaal- ja personaliküsimused.
Inimõiguste austamine
Finants-, toodetud, intellektuaalne, inim-, sotsiaalne ja suhte- ning looduskapital
Arutelu organisatsiooni inimtegurite üle ja nende kvantitatiivne analüüs.
Üksikasjad võrdsete võimaluste ja mitmekesisuse kohta
-
Töötajate ja muude sidusrühmadega seotud küsimused

Eesmärgid ja strateegiad
-
Strateegia ja vahendite jaotamine. Sisendid
Eesmärgi selge sõnastamine.
Tasakaalustatud seisukoht edusammude suhtes võrreldes eesmärkidega
Teave eesmärkide ja strateegiate kohta.
Ülesanded ja kujutluspilt
Äriühingu eesmärgid

Ärimudel
Ärimudeli lühikirjeldus.
Äriühingu poliitika, sealhulgas rakendatud hoolsusmeetmete kirjeldus.
Selle poliitika tulemused
Ärimudel (tegevus, mis loob väärtust lühi-, keskpikas ja pikaajalises perspektiivis).
Väärtuse loomise protsess: sidusrühmad, peamised materiaalsed küsimused, riskid, strateegilised eesmärgid, väärtuse loomise põhifaktorid, võtmetähtsusega tulemuslikkuse põhinäitajad, eesmärgid, mõju
Erinevad rakendusmudelid.
Arutelu selle kohta, kuidas äritegevus toetab parlamendi laiemaid eesmärke. Arutelu kapitaliinvesteeringute üle ja kuidas need aitavad saavutada kulutõhusust
-
-

Elemendid, mis on olemas kõigis raamistikes
Elemendid, mis on olemas neljas raamistikus viiest
Elemendid, mis on olemas kolmes raamistikus viiest

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

III lisa

Ülevaade valitud avaliku sektori organite aruannetest ja raamatupidamise aastaaruannetest

ELi 2014. aasta konsolideeritud raamatupidamise aastaaruanne¹
Euroopa Investeerimisfondi 2015. aasta aastaaruanne
Euroopa Investeerimpanga 2015. aasta finantsaruanne
USA 2015. aasta finantsaruanne
Comptes de l’État 2014
(Prantsusmaa)

Tekkepõhine raamatupidamisarvestus
Jah
Jah
Jah
Jah
Jah

Kokkuvõte peamistest arvnäitajatest
Jah
Jah
Jah
Jah
Jah

Lisatud sõltumatu audiitori arvamus
Jah
Jah
Jah
Jah
Avaldatud eraldi

Kavandatud ja saavutatud tulemuste võrdlus
Jah
Avaldatud eraldi
Avaldatud eraldi
Jah
Jah

Juhtimisstruktuuri ja -küsimuste analüüs
Kokkuvõetud²
Jah
Jah
Jah
Jah

Esimehe / presidendi / kõrgema ametniku eessõna/aruanne
Avaldatud eraldi
Jah
Avaldatud eraldi
Jah
Avaldatud eraldi

Vigu sisaldavate tehingute või tegevuse riskide arutelu
Avaldatud eraldi
Ei³
Ei³
Jah
Ei

Eeskirjade eiramise taseme prognoos
Avaldatud eraldi
Ei
Ei
Jah
Ei

Informatiivne aruanne aasta tegevuse kohta
Avaldatud eraldi
Jah
Jah
Jah
Jah

Pikaajaline prognoos / jätkusuutlikkuse aruanne
Ei
Avaldatud eraldi
Avaldatud eraldi
Jah
Jah

Auditikomitee rolli ja järelduste kirjeldus
Ei
Jah
Jah
Ei
Kokkuvõetud

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

1Vt punktid 45 ja 46.

2Vt punkt 45.

3Ei kohaldata. Aruanded ei sisalda vigu sisaldavate tehingute või tegevuse riskide arutelu. Kontrollikojal on siiski andmed, et eeskirjade eiramiste arv ei ole märkimisväärne.

Komisjoni vastus

Kokkuvõte

Komisjoni ühine vastus punktidele I–IV.

Komisjon saab aru, kui tähtis on järgida parimat võimalikku juhtimisraamistikku. Komisjon püüab järgida standardites sätestatud või rahvusvaheliste või avaliku sektori organisatsioonide kehtestatud asjaomast täienevat parimat tava ning jätkab oma juhtimisstruktuuri kohandamist.

Komisjoni juhtimisraamistiku üldpõhimõtted (st komisjoni ja selle liikmete volitused, aruandekohuslus, kohustused, ametisse nimetamine ja tagasiastumine ning läbipaistvus) on sätestatud ELi aluslepingutes.

Volinike kolleegium delegeerib tegevusülesanded talitustele. Selleks, et komisjoni kõikides talitustes oleks eesmärkide saavutamiseks parim organisatsiooniline struktuur ja parimad sisekontrollisüsteemid, on komisjon kehtestanud organisatsiooni miinimumnõuded, mille aluseks on rahvusvaheliselt tunnustatud COSO (Treadway Komisjoni Sponsororganisatsioonide Komitee) raamistik. Komisjon andis ELi 2015. aasta eelarve haldus- ja tulemusaruandes teada, et on need standardid tulemuslikult rakendanud.

Euroopa Komisjoni suhtes kohaldatav juhtimiskord on kohandatud selle riikideülesele olemusele ehk konkreetsele struktuurile sobivaks ning volinike kolleegiumi toetavad alalised haldustalitused. Nende miinimumnõuete alusel tehtigi 2000. aastal komisjoni juhtimisstruktuuri käsitlevad otsused. Samuti arvestati sõltumatute ekspertide komitee aruannetega ja kontrollikoja arvamustega nr 4/97 ja nr 1/2000. Komisjoni kontrolli- ja auditikord on usaldusväärne ja kõikehõlmav ning praegu täiustamisel, et see oleks täiel määral kooskõlas COSO 2013. aasta sisekontrollipõhimõtetega. Peale selle vastab siseauditi talitus täiel määral siseaudiitorite standarditele, nagu tõendab ka väline kvaliteedihindaja. Selline kord võimaldab komisjonil teha edukat juhtimisstruktuuri toimimise järelevalvet.

Vt ka komisjoni vastus punktile VI.

V

Komisjoni juhtimisraamistiku üldpõhimõtted (st komisjoni ja selle liikmete volitused, aruandekohuslus ja kohustused) on sätestatud ELi aluslepingutes. Volinike kolleegium võtab vastu ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruande ning kolleegiumil lasub ka üldine poliitiline vastutus ELi eelarve haldamise eest. Komisjoni arvates hõlmab see talituste tööga seotud aruandekohuslust.

Reaalne järelevalve toimub esiteks komisjoni liikmete, kabinettide ja talituste suhteid reguleeriva töökorra kaudu, teiseks auditi järelevalvekomitee kaudu, kes tegeleb regulaarselt kõigi siseauditi talituse soovitustega, ning kolmandaks selle kaudu, et volitatud eelarvevahendite käsutajad esitavad igal aastal komisjonile tegevusaruande ja kinnitava avalduse ning siseaudiitor esitab üldise arvamuse. Vt ka komisjoni vastused punktidele 55 ja 57.

Killustatuse kaotamine oli üks uue komisjoni prioriteete. Võeti kasutusele uus struktuur, mille puhul asepresidendid vastutavad laiemate poliitikavaldkondade eest, peasekretariaadi ja teiste kesksete talituste koordineeriv roll on suurenenud ning kasutatakse mitut juhtrühma, nagu tegevuspõhise haldamise juhtrühm ja ressursside eest vastutavate direktoraatide direktorite rühm.

VI

Kooskõlas parima tava, finantsmääruse ja oma põhikirjaga keskendub siseauditi talitus alati tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse tagamise eest vastutavate peadirektoraatide juhtimis- ja kontrollisüsteemidele, auditeerides ka nende järelkontrolli funktsiooni. Peale infoturbe juhtimise auditi käsitleti ka teisi juhtimisvaldkondi, nagu:

οeesmärkide seadmine juhtimiskava raames;

οiga-aastane tegevusaruandlus;

οpettusevastaste strateegiate haldamine.

Auditi järelevalvekomitee on vaid üks mitmest vahendist, mille abil toimub volinike kolleegiumi järelevalve komisjoni juhtimise (sh riskijuhtimise) ja sisekontrollitavade üle. Peamine kanal, mille kaudu kõigepealt volinikku ja seejärel kolleegiumi teavitatakse, on ametlikud suhtlusviisid, mis on sätestatud volinike, nende kabinettide ja komisjoni talituste suhteid reguleerivas töökorras (regulaarsed koosolekud ning strateegiliste kavade, juhtimiskavade, iga-aastaste tegevusaruannete jms arutelu).

Riskijuhtimine, finantsaruandlus ja järelkontrolli tulemused kuuluvad tegevuspõhise haldamise juhtrühma, peasekretariaadi, eelarve peadirektoraadi ja asjaomaste volitatud eelarvevahendite käsutajate vastutuse alla.

VII

Kooskõlas rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite nõukogu kontseptuaalse raamistikuga avaliku sektori üldotstarbeliste finantsaruannete jaoks¹ (kus on ette nähtud, et sellised aruanded koosnevad tõenäoliselt mitmest aruandest eri sidusrühmadele) esitab komisjon finantsaruannete koondpaketi. See sisaldab ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruannet, finantsaruannet, ELi eelarve kaitse teatist ja ELi raamatupidamise aastaaruannet. Selles paketis esitatud teave on samas mahus nagu kontrollikoja valitud võrdlusüksuste esitatud teave. Peale selle saab lisateavet ka muudest dokumentidest, nagu komisjoni presidendi kõne olukorrast Euroopa Liidus, iga-aastane üldine aruanne Euroopa Liidu tegevuse kohta, eelarve täitmisele heakskiidu andmisega seotud soovituste järgimise järelmeetmete aruanne jms.

VIII Esimene loenditäpp.

Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon püüab järgida standardites sätestatud või rahvusvaheliste või avaliku sektori organisatsioonide kehtestatud asjaomast täienevat parimat tava (vt vastused punktidele I–IV, VIII, 24–26 ja 44–49) ning jätkab oma juhtimisstruktuuri kohandamist.

VIII Teine loenditäpp.

Kooskõlas finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 116 lõikega 2 on komisjon soovitusega nõus (vt ka komisjoni vastust teise soovituse punktile h).

VIII Kolmas loenditäpp.

Komisjon on soovitusega nõus. Komisjoni kontrollikord (sh siseauditi talitus) on usaldusväärne ja kõikehõlmav ning praegu täiustamisel, et see oleks täiel määral kooskõlas COSO 2013. aasta sisekontrollipõhimõtetega. Selline kord võimaldab komisjonil teha juhtimisstruktuuri toimimise üle piisavat järelevalvet.

VIII Neljas loenditäpp.

Komisjon on soovitusega nõus.

Vt vastus punktile 62.

VIII Viies loenditäpp.

Komisjon on nõus soovitusega anda välja aruannete komplekt, mis leevendaks teabe kättesaadavuse ja kvaliteediga seotud lisariske. Vt ka vastus 2. soovituse punktile e.

Komisjon on juba selle poole liikunud, avaldades 19. juulil 2016 finantsaruannete koondpaketi.

Ühest dokumendist aruandekohusluse nõude täitmiseks ei piisa ning see ei oleks ka kooskõlas rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite nõukogu loodud avaliku sektori üldotstarbeliste finantsaruannete kontseptuaalse raamistikuga, kus on selgelt sätestatud, et üldotstarbelised finantsaruanded, mille eesmärk on anda aruandekohusluse ja otsustamise jaoks kasulikku teavet, koosnevad tõenäoliselt mitmest aruandest, millest igas käsitletakse täpsemalt finantsaruandluse eesmärkide eri aspekte. Kooskõlas kontseptuaalse raamistikuga esitab komisjon kontrollikoja välja toodud teemade kohta järgmised dokumendid.

VIII Viies loenditäpp. Esimene taane.

Komisjon koostab praegu juhtimisaruande ajakohastatud versiooni.

VIII Viies loenditäpp. Teine taane.

Komisjoniga seoses vastab septembris esitatav kõne olukorrast Euroopa Liidus presidendi aruandele.

VIII Viies loenditäpp. Kolmas taane.

ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandes esitatud teabele lisaks käsitleb komisjon tegevus- ja strateegilisi riske põhjalikult kõnes olukorrast Euroopa Liidus ning iga peadirektoraadi strateegilistes ja halduskavades.

VIII Viies loenditäpp. Neljas taane.

Teavet mitterahalise tulemuslikkuse kohta saab iga-aastastest tegevusaruannetest ning ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandest.

VIII Viies loenditäpp. Viies taane.

Üldine aruanne Euroopa Liidu tegevuse kohta ning ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruanne sisaldavad teavet aastase tegevuse ja poliitikaeesmärkide saavutamise kohta.

VIII Viies loenditäpp. Kuues taane.

Auditi järelevalvekomitee aastaaruandes on esitatud kokkuvõte komitee järeldustest oma missiooni täitmise kohta ja välja toodud probleemid, millele on juhitud volinike kolleegiumi tähelepanu. Auditi järelevalvekomitee tööd on käsitletud kokkuvõtvates aruannetes ja ELi 2015. aasta eelarve haldus- ja tulemusaruandes. Auditi järelevalvekomitee rolli ja järelduste kohta on tulevastes ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruannetes eraldi jaotis.

VIII Viies loenditäpp. Seitsmes taane.

Võlgnevuse ja tuludega seotud osas (st seoses suutlikkusega täita rahalisi kohustusi, võlga tagasi maksta või seda suurendada ning muuta maksumäärasid või leida uusi tuluallikaid) ei ole ELi eelarve võrreldav liikmesriikide eelarvetega.

ELis tagab tulevaste väljaminekute ja eelarveprioriteetide stabiilsuse ja ennustatavuse keskpikas ja pikas perspektiivis mitmeaastane finantsraamistik. Komisjon esitab nende teemade kohta teavet ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandes, finantsaruandes, raamatupidamisaruandes ja vajaduse korral ka muudes aruannetes.

VIII Kuues loenditäpp.

Komisjon nõustub soovitusega osaliselt.

Uue finantsaruannete koondpaketi ja täiendavate aruannete aluseks olevast teabest tehakse kontrollikojale kättesaadavaks nii palju kui võimalik (st eriti olenevalt vajalike andmete esitamiseks kehtestatud tähtaegadest liikmesriikide jaoks), et kontrollikoda saaks kontrollida põhimõtteühtlust.

VIII Seitsmes loenditäpp.

Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon jätkab riski sisaldava üldsumma avaldamist ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandes.

VIII Kaheksas loenditäpp.

Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon ajakohastab korrapäraselt oma juhtimiskorda ja avaldab selle ning selgitab, kuidas ta järgib rahvusvahelisi standardeid ja head tava.

VIII Üheksas loenditäpp.

Komisjon nõustub soovitusega osaliselt. Komisjon kaalub auditi järelevalvekomitee mandaadi keskel toimuva liikmesuse uuendamisel, kas suurendada nende väliste liikmete arvu, kes on auditi ja sellega seotuga kutsealaselt tõendatult kursis ning kelle on komisjon nimetanud ametisse pärast avatud ja läbipaistvat menetlust. Riskijuhtimine, finantsaruandlus ja järelkontrolli tulemused kuuluvad tegevuspõhise haldamise juhtrühma, peasekretariaadi, eelarve peadirektoraadi ja asjaomaste volitatud eelarvevahendite käsutajate vastutuse alla. Suhtluskanalid (sh eriti iga-aastased tegevusaruanded, haldus- ja strateegilised kavad jms) tagavad selle, et volitatud eelarvevahendite käsutajad teavitavad vastavaid volinikke ja kolleegiumit, et viimane saaks teha nõuetekohast järelevalvet. Peale selle auditeerib siseauditi talitus regulaarselt asjaomaste peadirektoraatide järelkontrolli funktsiooni (eriti sellistes tähtsates valdkondades nagu eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega) ja selle leide arutab auditi järelevalvekomitee. Komisjon kaalub, kas kutsuda siseauditi talitus auditeerima riskijuhtimise, finantsaruandluse ja järelkontrolli funktsiooniga (eriti teise tasandi kontrolliga) seotud juhtimiskorda, et uurida, kuidas selle toimimist veelgi täiustada.

Tähelepanekud

15

Esimene ainulaadne komisjoni juhtimise tunnusjoon on see, et vastutusalade jaotus ja aruandlusliinid on sätestatud aluslepingutes (artikkel 317) ja finantsmääruses (artikkel 66) ning kirjeldatud 2000. aasta valges raamatus, milles arvestati ka sõltumatute ekspertide komitee soovitustega.

Teine komisjoni juhtimise tunnusjoon on see, et kui ametisse asub uus volinike kolleegium, võidakse organisatsiooni struktuur ning juhtimis- ja aruandluskord läbi vaadata. See toimub volinikele saadetavate missioonikirjade, Euroopa Komisjoni töömetoodika (vt C(2014) 9004) ning volinike ja talituste omavahelise kirjaliku töökorra kaudu.

21

Komisjoni juhtimisraamistiku üldpõhimõtted (st volitused, aruandekohuslus ja kohustused) on sätestatud ELi aluslepingutes. Volinike kolleegium võtab vastu ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruande ning kolleegiumil lasub ka üldine poliitiline vastutus ELi eelarve haldamise eest. Komisjoni arvates hõlmab see talituste tööga seotud aruandekohuslust.

Reaalne järelevalve toimub esiteks komisjoni liikmete, kabinettide ja talituste suhteid reguleeriva töökorra kaudu, teiseks auditi järelevalvekomitee kaudu, kes tegeleb regulaarselt kõigi siseauditi talituse soovitustega, ning kolmandaks selle kaudu, et volitatud eelarvevahendite käsutajad esitavad igal aastal komisjonile tegevusaruande ja kinnitava avalduse ning siseaudiitor esitab üldise arvamuse.

5. selgitus. Komisjoni vastutusala

Komisjon on ajavahemikul 2007–2016 juhtimist ja aruandlust muutnud.

23

Komisjon kaotas siseauditiüksused, sest aja möödudes on muutunud üha olulisemaks, et siseauditi funktsioon vaataks ühe peadirektoraadi piiridest kaugemale. See on võimalik, kui on olemas täiesti tsentraliseeritud siseauditi funktsioon. Peale selle on keskne siseauditi talitus täiesti sõltumatu, mis tagab auditite kvaliteetsuse. Üks väline kvaliteedihindaja märkis, et järelevalve siseauditiüksuste kaudu ei olnud piisavalt sõltumatu ehk siis tema arvates oli nende sõltumatus ohus, aga siseauditi talitusele andis ta selles küsimuses hea hinnangu.

Praegu annab siseauditi talitus, nagu varem sisekontrolliüksusedki, peadirektoraatidele piiratud ulatusega kinnitava aruande (esimest korda 2016. aasta veebruaris ja 2015. aasta kohta), mida kasutatakse iga-aastase tegevusaruande koostamisel.

24

Kontrollikoja mainitud üksuste personal ei tegele ainult auditeerimise ja kontrollimisega.

Järelkontrolli funktsioon kuulub paljudes suurte kuludega peadirektoraatides (kus seda nimetatakse sageli auditifunktsiooniks) volitatud eelarvevahendite käsutaja sisekontrollisüsteemi. Neid tuleb vaadelda siseauditi funktsioonist selgelt eraldi.

25

Peale infoturbe juhtimise auditi käsitleti ka teisi juhtimisvaldkondi (eelkõige, aga mitte ainult, mitut peadirektoraati hõlmavates auditites); näiteks alljärgnevat käsitlevates auditites:

οeesmärkide seadmine juhtimiskava raames;

οiga-aastane tegevusaruandlus;

οpettusevastaste strateegiate haldamine;

οmajanduspoliitika koordineerimise Euroopa poolaastaga seotud töö juhtimine;

οteadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraadis tegutseva ühise tugikeskuse juhtimine;

οELi usaldusfondide valitsemine;

οdetsentraliseeritud asutuste järelevalve;

οIT-valdkonna juhtimine.

7. selgitus. Mõningaid siseauditi talituse olulisi soovitusi juhtimise kohta ei ole järgitud

Komisjon on koostamas juhtimisaruande ajakohastatud versiooni.

26

Siseauditi talitus on nõus kontrollikoja hinnanguga, et ebaseaduslike ja ebakorrektsete kulutuste risk on oluline. Just sellepärast kulub umbes 40–50% auditiajast eeskirjade eiramise ennetamiseks, avastamiseks ja parandamiseks ette nähtud juhtimis- ja kontrollisüsteemide hindamisele.

See hõlmab tähtsaid peadirektoraadi kontrollistrateegiate (sh järelkontrolli funktsiooni) auditeid, mis hõlmavad peamisi poliitiliste kulutuste valdkondi. Kõik need auditiaruanded saadetakse auditi järelevalvekomiteele, kes neile reageerib.

Kooskõlas parima tava, finantsmääruse ja oma põhikirjaga keskendub siseauditi talitus alati tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse tagamise eest vastutavate peadirektoraatide juhtimis- ja kontrollisüsteemidele.

Auditi järelevalvekomitee on vaid üks mitmest vahendist, mille abil toimub volinike kolleegiumi järelevalve komisjoni juhtimise (sh riskijuhtimise) ja sisekontrollitavade üle. Peamine kanal, mille kaudu kõigepealt volinikku ja seejärel kolleegiumi teavitatakse, on ametlikud suhtlusviisid, mis on sätestatud volinike, nende kabinettide ja komisjoni talituste suhteid reguleerivas töökorras (regulaarsed koosolekud ning strateegiliste kavade, juhtimiskavade, iga-aastaste tegevusaruannete jms arutelu).

30

Komisjon kinnitab, et auditi järelevalvekomitee 2015. aasta mandaat hõlmab Euroopa Kontrollikoja soovituste täitmise järelkontrolli tugevdamist. Auditi järelevalvekomitee analüüsib Euroopa Kontrollikoja aruandeid ja asjaomaseid leide vajaduse korral oma temaatilistel aruteludel, mis toimuvad siseauditi talituse auditiaruannete rühmade kohta.

Siseauditi talitus auditeerib paljude suurte kuludega peadirektoraatide järelkontrolli funktsiooni tulemuslikkust. Nii tegeleb see volitatud eelarvevahendite käsutajate sisekontrollisüsteemi tähtsa osaga, mille eesmärk on ennetada, avastada ja parandada eeskirjade eiramisi (vt vastus punktile 26). Auditi järelevalvekomitee tegeleb nende probleemidega siseauditi talituse auditites käsitletud ulatuses.

Vastus tabelile 2.

Kõik siseauditi talituse riskijuhtimise, sisekontrolli ning finants- ja mittefinantstulemuslikkuse aruandluse auditeerimise aruanded saadetakse auditi järelevalvekomiteele, kes nendele reageerib. See soodustab komisjoni järelevalvet, tagades siseauditi talituse sõltumatuse, jälgides selle töö kvaliteeti ja kontrollides soovituste täitmist. Peale selle käsitleb see olulisi sisekontrolli raamistikuga seotud dokumente.

31

Riskijuhtimine, finantsaruandlus ja järelkontrolli tulemused kuuluvad tegevuspõhise haldamise juhtrühma, peasekretariaadi, eelarve peadirektoraadi ja asjaomaste volitatud eelarvevahendite käsutajate vastutuse alla. Suhtluskanalid (sh eriti iga-aastased tegevusaruanded, haldus- ja strateegilised kavad jms) tagavad selle, et volitatud eelarvevahendite käsutajad teavitavad vastavaid volinikke ja kolleegiumit, et viimane saaks teha nõuetekohast järelevalvet. Peale selle auditeerib siseauditi talitus regulaarselt asjaomaste peadirektoraatide järelkontrolli funktsiooni (eriti sellistes tähtsates valdkondades nagu eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega) ja selle leide arutab auditi järelevalvekomitee.

Teistel rahvusvahelistel organisatsioonidel (Maailma Toiduprogramm, Euroopa Investeerimispank, Maailmapank ja ÜRO) on teistsugune juhtimisstruktuur.

35

Komisjon tegeleb kõigi kontrollikoja tähelepanekutega käimasoleval sisekontrolliraamistiku läbivaatamisel.

36

Komisjoni kõiki eripärasid arvestades tuleb COSO teist põhimõtet käsitleda kahest vaatevinklist. Peadirektoraatide tasandil teeb iga peadirektor sisekontrolli koordinaatori kaudu sõltumatut järelevalvet sisekontrolli arengu ja tulemuste üle. Komisjoni tasandil teeb sisekontrolli arengu ja tulemuslikkuse üle sõltumatut järelevalvet volinike kolleegium – COSO teises põhimõttes nimetatud direktorite nõukoguga samaväärne üksus (vt vastus punktile 21).

Et anda toetust ja nõu finantsjuhtimise, õigusaktide tõlgendamise, sisekontrolli ja riskijuhtimise küsimustes, loodi keskne finantstalitus, kes aga ei tee järelevalvet sisekontrollisüsteemi tegeliku toimimise üle.

37

Komisjoni reformi käigus loodud ja finantsmääruses sätestatud raamistikus on toodud kohustuste ja aruandekohusluse mõistlik määratlus. Peadirektoraadid peavad kehtestama organisatsioonilise struktuuri ja sisekontrollisüsteemid, kaasa arvatud edasidelegeerimise õigusaktid ja asjaomase järjestikuse aruandluse süsteemi, mis tagavad igas peadirektoraadis kindluse nõuetekohasuses.

Iga-aastases tegevusaruandes esitatud avalduste põhjendatuse tuvastamise aluseks on selliste aruannete koostamise juhised (ja suunised). Need on usaldusväärne alus, mille põhjal koostada kinnitav avaldus, ja samuti on need selge võrdlusalus, mille põhjal saab käsitleda peadirektoraate vastutavana. Peale selle on iga-aastastes tegevusaruannetes jaotis siseaudiitori aruannete kohta ja järeldus kontrolli olukorra kohta peadirektoraadis. Iga-aastase tegevusaruande läbivaatamine tagab selle kvaliteedi, et poliitiline tasand võiks juhtkonna ja teisi kinnitusi usaldada.

Komisjon analüüsib siiski, kas teatud tahke saab veel selgemaks muuta.

38

Alates 2013. aastast on komisjon igal aastal esitanud ELi finantshuvide kaitse aastaaruandes (artikli 325 aruanne) aruande pettusevastase strateegia elluviimise kohta.

39

Kuigi komisjoni arvates on pettusevastaste strateegiatega seotud metoodikas ja suunistes peadirektoraatidele pettuseriskiga piisavalt arvestatud, koostab ta praegu ettepanekut lisada pettuseriski sõnaselge käsitlus uude sisekontrolli raamistikku.

42

Rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite nõukogu teise soovitusliku tava suuniste (RPG 2) kohase finantsaruannete arutelu- ja analüüsidokumendi eesmärk on esitada selgitus üksuse finantsaruannetes sisalduvate oluliste kirjete, tehingute ja sündmuste ning neid mõjutavate tegurite kohta.

Sellepärast on loogiline, et finantsaruannete arutelus ja analüüsis keskendutakse komisjoni presidendi kümnele prioriteedile, sest need on strateegia „Euroopa 2020” jätk ning sel hetkel peamised komisjoni poliitika ja ELi raha kasutamise mõjurid. Peale selle hõlmab finantsaruannete arutelu ja analüüs ka teavet strateegia „Euroopa 2020” kohta. Finantsaruannete arutelu- ja analüüsidokument muutub siiski pidevalt. Sellepärast on komisjon endiselt avatud aruteludeks sisu ja rõhuasetuse täiustamise üle.

44 Kolmas loenditäpp.

ELi raamatupidamise aastaaruande võtab vastu komisjon.

44 Neljas loenditäpp.

Komisjon märgib, et komisjoni tekkepõhine raamatupidamis- ja aruandlussüsteem on seega paljude liikmesriikidega võrreldes väga hästi välja arendatud.

45 Teine loenditäpp.

Komisjoni koostatud finantsaruannete arutelu- ja analüüsidokumendi ülesehitus ja sisu vastavad rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite nõukogu suunistes (RPG 2) soovitatule.

45 Kolmas loenditäpp.

Nagu kontrollikoda märkis, on Euroopa Liidu Teatajas lisatud raamatupidamisaruandele kinnitav avaldus. Komisjonil oleks hea meel võimaluse üle lisada raamatupidamisaruandele kontrollikoja arvamus kohe, kui see vastu võetakse, nagu see toimub erasektoris.

45 Viies loenditäpp.

Samuti lisab komisjon finantsaruannete arutelu- ja analüüsidokumenti teavet eri juhtimisviiside, finantsaruandluse ja aruandekohusluse kohta.

Komisjon on koostamas juhtimisaruande ajakohastatud versiooni.

45 Kuues loenditäpp.

ELi raamatupidamise aastaaruande võtab vastu komisjon. Kuna eessõna on finantsaruandes, siis seda raamatupidamise aastaaruandes ei korrata. Komisjon kaalub eessõna lisamist.

45 Seitsmes loenditäpp.

Peale raamatupidamise aastaaruande ja sellega kaasas oleva teabe koostab komisjon ka ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruande, teatise ELi eelarve kaitsmise kohta, finantsaruande, üldise aruande ELi tegevuse kohta ning Euroopa Komisjoni presidendi kõne olukorrast Euroopa Liidus. Neis dokumentides on palju muud kui finantsteavet ning neis käsitletakse tegevus- ja strateegilisi riske.

ELi raamatupidamise aastaaruanne sisaldab rahvusvahelistes raamatupidamisstandardites (rahvusvahelised avaliku sektori raamatupidamisstandardid) ja ELi raamatupidamiseeskirjades nõutud teavet.

Tehingute seaduslikkuse ja korrektsusega seotud riski sisaldava üldsumma (makse ajal ja sulgemise ajal) avaldab komisjon ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandes. Samuti on aruandes arutelu selle kohta, millised kuluvaldkonnad on kõige veaaltimad.

45 Kaheksas loenditäpp.

Kuna ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandes on ebakorrektsete tehingute risk kvantifitseeritud (riski sisaldav summa makse ajal ja sulgemise ajal), leiab komisjon, et seda teavet ei ole mõtet korrata. Vt vastus eespool.

45 Üheksas loenditäpp. – Esimene taane.

Peale raamatupidamise aastaaruande ja sellega kaasas oleva teabe koostab komisjon ka ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruande, teatise ELi eelarve kaitsmise kohta, finantsaruande, üldise aruande ELi tegevuse kohta ning Euroopa Komisjoni presidendi kõne olukorrast Euroopa Liidus, mis kõik sisaldavad teavet mitterahalise tulemuslikkuse kohta.

45 Üheksas loenditäpp. – Teine taane.

Peale raamatupidamise aastaaruande ja sellega kaasas oleva teabe koostab komisjon ka ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruande, teatise ELi eelarve kaitsmise kohta, finantsaruande, üldise aruande ELi tegevuse kohta ning Euroopa Komisjoni presidendi kõne olukorrast Euroopa Liidus.

45 Üheksas loenditäpp. – Kolmas taane.

Teavet strateegia „Euroopa 2020” peamiste eesmärkidega seotud edusammude kohta ajakohastatakse regulaarselt ja see avaldatakse Eurostati veebisaidil ja sellest antakse teada ka seoses Euroopa poolaastaga. Vt ka vastus punktile 42.

45 Kümnes loenditäpp.

Võlgnevuse ja tuludega seotud osas (st seoses suutlikkusega täita rahalisi kohustusi, võlga tagasi maksta või seda suurendada ning muuta maksumäärasid või leida uusi tuluallikaid) ei ole ELi eelarve võrreldav liikmesriikide eelarvetega.

ELis tagab tulevaste väljaminekute ja eelarveprioriteetide stabiilsuse ja ennustatavuse keskpikas ja pikas perspektiivis mitmeaastane finantsraamistik. Komisjon esitab nende teemade kohta teavet eri aruannetes.

45 Üheteistkümnes loenditäpp.

Auditi järelevalvekomitee rollist on juttu kokkuvõtvates aruannetes ja ELi 2015. aasta eelarve haldus- ja tulemusaruandes. Auditi järelevalvekomitee rolli ja järelduste kohta on tulevastes ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruannetes eraldi jaotis.

Ühine vastus punktidele 46–47.

Sel aastal avaldas komisjon esimest korda kõikehõlmava finantsaruannete koondpaketi. Sellega esitas komisjon kogu olulisima finantsteabe 2015. aasta kohta. Paketti kuuluvad järgmised dokumendid:

a)ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruanne, milles on teave ELi eelarve tulemuslikkuse kohta ELi eelarvega 2015. aasta lõpuks saavutatud tulemuste alusel. See hõlmab ka komisjoni ELi eelarve haldamist 2015. aastal ning ülevaadet sellest, kuidas toimivad sisekontrollisüsteemid, mille komisjoni talitused on kehtestanud, et tagada poliitiliste ja tegevuseesmärkide saavutamine ning suurimate riskide vältimine. See sisaldab hinnangut seaduslikkuse ja korrektsuse riskidele ning kontrollimehhanismide ja pettusevastaste strateegiate kulutõhususele;

b)finantsaruanne, milles on üksikasjalik ülevaade tulude ning vahendite jaotuse kohta liikmesriigiti ja mitmeaastase finantsraamistiku rubriikide kaupa;

c)teatis ELi eelarve kaitsmise kohta, milles käsitletakse ebaseaduslike ja ebakorrektsete kulutuste ELi vahenditest rahastamise välistamise meetmeid ning seda, kuidas on kaasatud ja mõjutatud liikmesriigid;

d)ELi raamatupidamise aastaaruanne (st varad ja kohustised, tulud ja kulud) 2015. aasta lõpu seisuga.

Finantsaruannete koondpaketi algusesse on lisatud eelarve eest vastutava voliniku eessõna.

Komisjoni sisekontrollisüsteemide ja riskijuhtimise eest võtab ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruande vastuvõtmisega üldvastutuse volinike kolleegium.

48

Komisjon avaldab hinnangulise riski sisaldava summa ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandes ning ennetusmeetmete ülevaate teatises ELi eelarve kaitsmise kohta. Iga-aastases tegevusaruandes annab vastutav volitatud eelarvevahendite käsutaja aru tehtud kontrollide tulemustest ja esitab hinnangulise ebakorrektsete maksete riski sisaldava summa. Peale selle käsitletakse iga-aastases tegevusaruandes ka leitud vigade laadi. Eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetlusega seoses on komisjon andnud Euroopa Parlamendile tema nõudmisel aru ka meetmetest, mida on võetud konkreetsete poliitikavaldkondade kõige sagedasemate vigade vältimiseks.

49

Komisjon on alates 2013. aastast täiustanud teavet riski sisaldavate summade kohta, eelkõige lisades maksmise ajal ja sulgemisel riski sisaldavad kogusummad. Viimati nimetatus on arvestatud finantskorrektsioone ja sissenõudeid, mis on täpsemalt esitatud teatises ELi eelarve kaitsmise kohta.

Enne 2013. aastat esitas komisjon kokkuvõtvas aruandes läbipaistvalt kuluvaldkondade jaoks tehtud eraldistega seoses hinnangulise riski sisaldava summa eraldistes. Lisateavet sai vastavatest iga-aastastest tegevusaruannetest.

50

Peale jääkvigade määra arvutamise piiratud läbivaatamise kulutab siseauditi talitus märgatava osa oma ressurssidest (umbes 40–50%) eeskirjade eiramise ennetamiseks, avastamiseks ja parandamiseks ette nähtud juhtimis- ja kontrollisüsteemide hindamisele.

Siseauditi talituse selline tegevus on andnud reaalseid tulemusi, eriti põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadis. Selle üle väljendas heameelt nii kontrollikoda kui ka eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutav institutsioon.

51

Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat täidab oma eelarvet peamiselt otse, aga see tähendab teistsugust kinnituse saamise mudelit kui eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega, mis moodustab 80% ELi eelarve täitmisest.

Vt ka komisjoni vastus Euroopa Kontrollikoja 2015. aasta aastaaruande punktile 1.35:

„Komisjon on seisukohal, et viide USA föderaalvahendeid haldavate asutuste kasutatavale statistilisele metoodikale ei ole koostöös liikmesriikidega täidetavate eelarvetega vahendite puhul sobilik.” Eelarve täitmisel koostöös liikmesriikidega ei toetu komisjon mitte oma ELi tasandi agentuuride kuluaudititele, vaid iseseisvate liikmesriikide auditiasutustele, kes auditeerivad riikide tehtud kulutusi (sageli koos riikliku kaasrahastamisega). Sellepärast on komisjon seisukohal, et ELi-ülese statistiliselt usaldusväärse enda auditeerivate abisaajate veamäära hinnangu esitamine ei annaks eelarve kulupoole täitmisele koostöös liikmesriikidega mingit lisaväärtust.

Kooskõlas õigusraamistiku nõuetega jätkab komisjon koostööd liikmesriikide auditeerimisasutustega ja määratleb statistiliselt usaldusväärse metoodika, kuidas hinnata veamäära ning kasutada selliseid veamäärasid pärast nende paikapidavuse kontrollimist. Komisjon rakendab seega ühtse auditi põhimõtet, keskendudes oma tegevuses liikmesriikide audiitorite auditeerimisele ning nende auditite valideerimisele. Selle aluseks on Euroopa Kontrollikoja arvamus nr 2/2004 ühtse auditimudeli kohta (ja ettepanek ühenduse sisekontrolli raamistiku kohta). Selline lähenemisviis on täielikult kooskõlas eesmärgiga vähendada abisaajate halduskoormust ning sellega vähendatakse ka vajadust audiitorite ametikohtade järele komisjonis.

53

Komisjon märgib, et Ameerika Ühendriikide välisaudiitor (aruandlusbüroo) on tuvastanud olulised nõrgad küljed ja teinud järelduse, et kuni keskvalitsus ei ole rakendanud tulemuslikke protsesse täieliku lubamatute maksete tegemise määra kindlakstegemiseks ning võtnud selliste maksete tulemuslikuks vähendamiseks eri üksustes ja programmides sobivaid meetmeid, puudub mõistlik veendumus föderaalsete vahendite kasutamise piisavas kaitstuses.

Samuti märgib komisjon, et Ameerika Ühendriikide presidendi täitevbüroo mainis 2014. aasta 20. oktoobri juhises järgmist. Töö teiste üksustega. Agentuurid peaksid kaaluma tööd põhjaliku abisaajaauditi (single audit) läbivate üksustega (nt abisaajad), et toetada käimasolevaid auditeid, mis aitaks hinnata lubamatute maksete määra ja summat.

Komisjon rõhutab, et esitab ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandes hinnangulise maksmisel riski sisaldava summa (kus ei ole arvestatud lubamatute maksetega seotud sissenõudmisi). Sellele teabele lisab komisjon hinnangulise sulgemisel riski sisaldava summa (kus on arvestatud mitmeaastaste korrektiivsüsteemide mõju).

57

Komisjon viitab Euroopa Parlamendi varasematele taotlustele antud vastustele ja kinnitab taas oma seisukohta kontrollikoja nimetatud kinnituse andmise küsimuses (vt komisjoni vastust kontrollikoja 2012. aasta aastaaruande punktile 1.40).

Vt ka vastus kokkuvõtte punktile V.

Järeldused ja soovitused

58

Komisjon jätkab tegevust selle nimel, et auditi, finantsjuhtimise ja kontrolliga seotud juhtimiskord oleks kooskõlas standardites sätestatud või rahvusvaheliste või avaliku sektori organisatsioonide kehtestatud asjaomase parima tavaga (vt komisjoni täpsemad vastused punktidele I–IV, IX, 24–26 ja 44–46).

59

Komisjoni juhtimisraamistiku üldpõhimõtted (st volitused, aruandekohuslus ja kohustused) on sätestatud ELi aluslepingutes. Vt ka komisjoni vastused punktidele 21, 55 ja 57.

60

Auditi järelevalvekomitee on vaid üks mitmest vahendist, mille abil toimub volinike kolleegiumi järelevalve komisjoni juhtimise (sh riskijuhtimise) ja sisekontrollitavade üle. Peamine kanal, mille kaudu kõigepealt volinikku ja seejärel kolleegiumi teavitatakse, on ametlikud suhtlusviisid, mis on sätestatud volinike, nende kabinettide ja komisjoni talituste suhteid reguleerivas töökorras (regulaarsed koosolekud ning strateegiliste kavade, juhtimiskavade, iga-aastaste tegevusaruannete jms arutelu).

61

Vt ka komisjoni vastus punktile 39.

62

Raamatupidamise aastaaruande vastuvõtmise tähtpäev on sätestatud finantsmääruses ja selleks on 31. juuli. Sel aastal on komisjon koostöös kontrollikojaga nihutanud 2015. aasta raamatupidamise aastaaruande vastuvõtmise üle kahe nädala varasemaks. Kuna see oleneb väga palju liikmesriikide andmete esitamise tähtaegadest, uurib komisjon, kas on võimalik seda tähtaega veelgi ettepoole tuua.

63

Komisjon ei esita muud kui finantsteavet vähem kui teised asutused, see lihtsalt esitatakse teistes üldotstarbelistes finantsaruannetes, mitte raamatupidamise aastaaruandes. Peale selle avaldab komisjon alates 2016. aastast nende aruannete koondpaketi, kus on esitatud finants- ja ka muu kui finantsteave (vt eelmised vastused).

Nagu varem mainitud, nähakse rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite nõukogu kontseptuaalses raamistikus (punkt 8.6) ette, et kasutada tuleb mitut üldotstarbelist finantsaruannet, sh raamatupidamise aastaaruanne või finantsaruanne, finantsaruannete arutelu- ja analüüsidokument ja muud aruanded, milles rahuldatakse kasutajate täiendava teabe vajadused.

64

Komisjon ei nõustu kontrollikoja arvamusega, et veariski sisaldavate summade prognoosid ei ole koostatud põhimõtteühtse metoodika alusel. Peadirektoraadid peavad esitama andmed kesktalituste välja antud iga-aastase tegevusaruande suuniste kohaselt. Eri mõisted ja näitajad on määratletud piisavalt paindlikult, et oleks võimalik arvestada eri peadirektoraatide erineva olukorraga ja ikkagi tagada andmete konsolideerimiseks piisav põhimõtteühtlus².

65

Vt alljärgnevad viited konkreetsetele järeldustele antud vastustele.

65 Esimene loenditäpp.

Vt vastuseid punktidele 24–26.

65 Kolmas loenditäpp. – Esimene taane.

Vt vastus punktile 30.

Komisjon kinnitab, et auditi järelevalvekomitee 2015. aasta mandaat hõlmab Euroopa Kontrollikoja soovituste täitmise järelkontrolli tugevdamist.

65 Kolmas loenditäpp. – Teine taane.

Vt vastused punktidele 30 ja 31.

65 Kolmas loenditäpp. – Kolmas taane.

Vt vastused punktidele VIII, 30, 31 ja 45. Aruandlus tulemuslikkuse kohta on tegevuspõhise haldamise juhtrühma, peasekretariaadi, eelarve peadirektoraadi ja asjaomaste volitatud eelarvevahendite käsutajate vastutusala.

65 Kolmas loenditäpp. – Neljas taane.

Vt komisjoni vastused punktidele 26, 30 ja 31.

65 Neljas loenditäpp.

Vt vastus punktile 39.

65 Viies loenditäpp.

Vt vastus punktile 62.

65 Kuues loenditäpp. – Esimene taane.

Komisjon koostab praegu juhtimisaruande ajakohastatud versiooni.

65 Kuues loenditäpp. – Teine taane.

Komisjoniga seoses annab selle president saavutustest ja väljakutsetest aru oma kõnes olukorrast Euroopa Liidus.

Peale selle annab komisjon igal aastal avaldatavas üldises aruandes liidu tegevuse kohta aru ELi möödunud aasta peamistest algatustest ja saavutustest. Selles käsitletakse komisjoni edusamme oma prioriteetide saavutamisel (see hõlmab palju rohkemat kui finantsteave). Selles on ka komisjoni presidendi eessõna.

65 Kuues loenditäpp. – Kolmas taane.

Riskijuhtimine on komisjonis peamiselt strateegilise planeerimise ja programmitöö tsükli kavandamisetapi osa, täpsemalt komisjoni iga talituse strateegilise kava ja juhtimiskava ettevalmistamise osa. Kriitilise tähtsusega riskidest antakse aru juhtimiskava 4. lisas ja võimalike talitusteüleste kriitilise tähtsusega riskidega tegelevad kesksed talitused. Olulisi realiseerunud riske käsitletakse iga-aastastes tegevusaruannetes ning ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandes.

Haldus- ja tulemusaruandes esitatud teabele lisaks annab komisjon poliitilistest eesmärkidest, väljakutsetest ja riskidest aru mitmel eri viisil. Poliitilise tasandi väljakutsetest ja võimalustest teavitamine toimub peamiselt presidendi esitatud kõnes olukorrast Euroopa Liidus. Iga poliitikavaldkonna probleemidest antakse põhjalikumalt aru ka iga peadirektoraadi strateegilises ja juhtimiskavas.

65 Kuues loenditäpp. – Neljas taane.

Teavet mitterahalise tulemuslikkuse kohta saab iga-aastastest tegevusaruannetest ning ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandest.

65 Kuues loenditäpp. – Viies taane.

Selline teave on ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandes, finantsaruandes ning iga-aastases üldises aruandes ELi tegevuse kohta.

65 Kuues loenditäpp. – Kuues taane.

Auditi järelevalvekomitee põhikirjas on nõue, et komitee peab oma tegevusest igal aastal volinike kolleegiumile aru andma. Auditi järelevalvekomitee aastaaruandes on esitatud kokkuvõte komitee järeldustest oma missiooni täitmise kohta ja välja toodud probleemid, millele on juhitud volinike kolleegiumi tähelepanu. See on osa tõendusmaterjalidest, mille alusel komisjon võtab vastu ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruande. Auditi järelevalvekomitee tööd on käsitletud kokkuvõtvates aruannetes ja ELi 2015. aasta eelarve haldus- ja tulemusaruandes. Auditi järelevalvekomitee rolli ja järelduste kohta on tulevastes ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruannetes eraldi jaotis.

65 Kuues loenditäpp. – Seitsmes taane.

Võlgnevuse ja tuludega seotud osas (st seoses suutlikkusega täita rahalisi kohustusi, võlga tagasi maksta või seda suurendada ning muuta maksumäärasid või leida uusi tuluallikaid) ei ole ELi eelarve võrreldav liikmesriikide eelarvetega.

ELis tagab tulevaste väljaminekute ja eelarveprioriteetide stabiilsuse ja ennustatavuse keskpikas ja pikas perspektiivis mitmeaastane finantsraamistik. Komisjon esitab nende teemade kohta teavet eri aruannetes.

Rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite nõukogu soovituslike tavade suunises ei mainita, et raamatupidamise aastaaruandes või sellega koos peaks aru andma ka rahanduse jätkusuutlikkuse kohta.

65 Seitsmes loenditäpp.

Komisjon ei nõustu kontrollikoja arvamusega, et veariski sisaldavate summade prognoosid ei ole koostatud põhimõtteühtse metoodika alusel. Peadirektoraadid peavad esitama andmed kesktalituste välja antud iga-aastase tegevusaruande suuniste kohaselt. Eri mõisted ja näitajad on määratletud piisavalt paindlikult, et oleks võimalik arvestada eri peadirektoraatide erineva olukorraga ja ikkagi tagada andmete konsolideerimiseks piisav põhimõtteühtlus.

Komisjon arvab, et Ameerika Ühendriikide agentuuridega seotud võrdlusalustele viitamine ei ole ELi eelarvega seoses sobilik (vt vastus punktile 53).

1. soovitus. Selgitada, kui ei tegutseta vastavalt parimale tavale

Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon püüab järgida standardites sätestatud või rahvusvaheliste või avaliku sektori organisatsioonide kehtestatud asjaomast täienevat parimat tava (vt vastused punktidele I–IV, VIII, 24–26 ja 44–49) ning jätkab oma juhtimisstruktuuri kohandamist.

2. soovitus. Tegutseda vastavalt parimale tavale

Komisjon on selle soovitusega osaliselt nõus (vt allpool esitatud täpsemad vastused eri tegevustele).

2. soovitus. a)

Kooskõlas finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 116 lõikega 2 on komisjon soovitusega nõus. Vt ka vastus 2. soovituse punktile h.

2. soovitus. b)

Komisjon on soovitusega nõus. Komisjoni kontrollikord (sh siseauditi talitus) on usaldusväärne ja kõikehõlmav ning praegu täiustamisel, et see oleks täiel määral kooskõlas COSO 2013. aasta sisekontrollipõhimõtetega. Selline kord võimaldab komisjonil teha juhtimisstruktuuri toimimise üle piisavat järelevalvet.

2. soovitus. c)

Komisjon on soovitusega nõus. Vt vastus punktile 62.

2. soovitus. d)

Komisjon on nõus soovitusega anda välja aruannete komplekt, mis leevendaks teabe kättesaadavuse ja kvaliteediga seotud lisariske. Vt ka vastus 2. soovituse punktile e.

Komisjon on juba selle poole liikunud, avaldades 19. juulil 2016 finantsaruannete koondpaketi.

Ühest dokumendist aruandekohusluse nõude täitmiseks ei piisa ning see ei oleks ka kooskõlas rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite nõukogu loodud avaliku sektori üldotstarbeliste finantsaruannete kontseptuaalse raamistikuga, kus on selgelt sätestatud, et üldotstarbelised finantsaruanded, mille eesmärk on anda aruandekohusluse ja otsustamise jaoks kasulikku teavet, koosnevad tõenäoliselt mitmest aruandest, millest igas käsitletakse täpsemalt finantsaruandluse eesmärkide eri aspekte. Kooskõlas kontseptuaalse raamistikuga esitab komisjon kontrollikoja välja toodud teemade kohta järgmised dokumendid.

οKomisjon koostab praegu juhtimisaruande ajakohastatud versiooni.

οKomisjoniga seoses vastab septembris esitatav kõne olukorrast Euroopa Liidus presidendi aruandele.

οELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandes esitatud teabele lisaks käsitleb komisjon tegevus- ja strateegilisi riske põhjalikult kõnes olukorrast Euroopa Liidus ning iga peadirektoraadi strateegilistes ja halduskavades.

οTeavet mitterahalise tulemuslikkuse kohta saab iga-aastastest tegevusaruannetest ning ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandest.

οÜldine aruanne Euroopa Liidu tegevuse kohta ning ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruanne sisaldavad teavet aastase tegevuse ja poliitikaeesmärkide saavutamise kohta.

οAuditi järelevalvekomitee aastaaruandes on esitatud kokkuvõte komitee järeldustest oma missiooni täitmise kohta ja välja toodud probleemid, millele on juhitud volinike kolleegiumi tähelepanu. Auditi järelevalvekomitee tööd on käsitletud kokkuvõtvates aruannetes ja ELi 2015. aasta eelarve haldus- ja tulemusaruandes. Auditi järelevalvekomitee rolli ja järelduste kohta on tulevastes ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruannetes eraldi jaotis.

οVõlgnevuse ja tuludega seotud osas (st seoses suutlikkusega täita rahalisi kohustusi, võlga tagasi maksta või seda suurendada ning muuta maksumäärasid või leida uusi tuluallikaid) ei ole ELi eelarve võrreldav liikmesriikide eelarvetega.

οELis tagab tulevaste väljaminekute ja eelarveprioriteetide stabiilsuse ja ennustatavuse keskpikas ja pikas perspektiivis mitmeaastane finantsraamistik. Komisjon esitab nende teemade kohta teavet ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandes, finantsaruandes, ELi raamatupidamisaruandes ja vajaduse korral ka muudes aruannetes.

2. soovitus. e)

Komisjon nõustub soovitusega osaliselt.

Uue finantsaruannete koondpaketi ja täiendavate aruannete aluseks olevast teabest tehakse kontrollikojale kättesaadavaks nii palju kui võimalik (st eriti olenevalt vajalike andmete esitamiseks kehtestatud tähtaegadest liikmesriikide jaoks), et kontrollikoda saaks kontrollida põhimõtteühtlust.

2. soovitus. f)

Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon jätkab riski sisaldava üldsumma avaldamist ELi aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandes.

2. soovitus. g)

Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon ajakohastab korrapäraselt oma juhtimiskorda ja avaldab selle ning selgitab, kuidas ta järgib rahvusvahelisi standardeid ja head tava.

2. soovitus. h)

Komisjon nõustub soovitusega osaliselt. Komisjon kaalub auditi järelevalvekomitee mandaadi keskel toimuva liikmesuse uuendamisel, kas suurendada nende väliste liikmete arvu, kes on auditi ja sellega seotuga kutsealaselt tõendatult kursis ning kelle on komisjon nimetanud ametisse pärast avatud ja läbipaistvat menetlust. Riskijuhtimine, finantsaruandlus ja järelkontrolli tulemused kuuluvad tegevuspõhise haldamise juhtrühma, peasekretariaadi, eelarve peadirektoraadi ja asjaomaste volitatud eelarvevahendite käsutajate vastutuse alla. Suhtluskanalid (sh eriti iga-aastased tegevusaruanded, haldus- ja strateegilised kavad jms) tagavad selle, et volitatud eelarvevahendite käsutajad teavitavad vastavaid volinikke ja kolleegiumit, et viimane saaks teha nõuetekohast järelevalvet. Peale selle auditeerib siseauditi talitus regulaarselt asjaomaste peadirektoraatide järelkontrolli funktsiooni (eriti sellistes tähtsates valdkondades nagu eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega) ja selle leide arutab auditi järelevalvekomitee. Komisjon kaalub, kas kutsuda siseauditi talitus auditeerima riskijuhtimise, finantsaruandluse ja järelkontrolli funktsiooniga (eriti teise tasandi kontrolliga) seotud juhtimiskorda, et uurida, kuidas selle toimimist veelgi täiustada.

1Avaliku sektori üldotstarbeliste finantsaruannete kontseptuaalne raamistik, mille rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite nõukogu võttis vastu 2014. aasta oktoobris.

2Vt ka komisjoni vastused kontrollikoja 2010. aasta aruande punktidele 1.19–1.20, kontrollikoja 2011. aasta aruande punktidele 1.22, 1.23 ja 1.25, kontrollikoja 2012. aasta aruande punktidele 1.41–1.42 ja 1.44–1.45, kontrollikoja 2013. aasta aruande punktidele 1.29–1.30 ja 1.32, kontrollikoja 2014. aasta aruande punktidele 1.50, 1.53–1.54 ja 1.65 ning kontrollikoja 2015. aasta aruande punktidele 1.35 ja 1.48.

QJ-AB-16-027-ET-E    ISSN 1977-5652

Juhtimine hõlmab korda, mis on kehtestatud selleks, et tagada sidusrühmade jaoks kavandatud tulemuste kindlaksmääramine ja saavutamine. Hea valitsemistava ei seisne ainult suhetes, vaid ka tulemuste saavutamises ja otsustajatele töö tegemiseks vajalike vahendite tagamises. Mitmes valdkonnas kaldub komisjon kõrvale kontrollikoja poolt võrdlusaluseks valitud standardites esitatud või rahvusvaheliste ja riigiasutuste kehtestatud parimatest tavadest või ei täida neid täies mahus. Peamiste riskide jätkuvaks maandamiseks peab komisjon veelgi tugevdama kogu institutsiooni juhtimisstruktuuri.