EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1

Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx

Verkkosivut: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6083-3 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/998709 | QJ-AB-16-027-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-6089-5 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/118899 | QJ-AB-16-027-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6090-1 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/47453 | QJ-AB-16-027-FI-E

© Euroopan unioni, 2016

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

Sivulla 30 laatikossa 10 olevan kaavion käyttöön tai kopiointiin on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta. Kaikki oikeudet pidätetään.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

Tapahtuma | Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty/ Tarkastus alkoi | 15.12.2015
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) | 21.6.2016
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen | 20.9.2016
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä | 14.10.2016

FI
2016

nro 27

Erityiskertomus

Euroopan komission
hallintotapa – paras
käytäntö?

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisesti)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti V tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on unionin rahoitus ja hallinto. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen, V jaoston puheenjohtajan Lazaros S. Lazaroun johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Andreas Antoniades ja kabinettiavustaja Johan Adriaan Lok, johtaja Peter Welch, toimialapäällikkö Mariusz Pomienski, tehtävävastaava Bogna Kuczynska ja tarkastajat Rogelio Abarquero Grossi, Erik De Bruyne, Daria Bochnar, Andreas Dürrwanger, Mehmet Ergün, Paul Sime, Michael Tatianos ja Carl Westerberg.

Vasemmalta oikealle: E. De Bruyne, A. Dürrwanger, J. A. Lok, P. Sime, D. Bochnar, L. S. Lazarou, B. Kuczynska, A. Antoniades, P. Welch, M. Pomienski, C. Westerberg, R. Abarquero Grossi.

Sisällys

Lyhenteet

Tiivistelmä

Johdanto

Hallintotavan parantaminen kuuluu julkisen ja yksityisen sektorin elinten ensisijaisiin tavoitteisiin

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

Muutokset hallintorakenteisiin sekä sisäisen tarkastuksen osaston ja sisäisen tarkastuksen seurantakomitean perustaminen

Komissio tekee eron oman poliittisen vastuunsa ja hallinnosta vastaavien pääjohtajiensa vastuun välillä

Komissio luopui varainhoidon valvojasta ja perusti sisäisen tarkastuksen toiminnon

Sisäisen tarkastuksen osasto oli alun perin suuntautunut enemmän koko toimielimen kattaviin korkean tason hallintokysymyksiin …

… ja kiinnittää nyt enemmän huomiota komission sisäisen valvonnan kehykseen

Komissio perusti sisäisen tarkastuksen seurantakomitean uudistusprosessin alkuvaiheessa

Sisäisen tarkastuksen seurantakomitean suorittama arviointi rajoittuu käytännössä sisäisen tarkastuksen osaston työn arviointiin

Sisäisten kontrollien ja taloudellisen raportoinnin mukauttaminen kansainvälisiin standardeihin

Komissio valitsi COSO-kehyksen sisäisen valvonnan standardiensa perustaksi …

… mutta päivitettyyn COSO-kehykseen siirtymisen päätökseen saaminen on haastavaa

Tilinpäätöksen laatiminen kansainvälisten standardien mukaisesti paransi taloudellista raportointia

Muun kuin taloudellisen informaation antaminen sisäisille ja ulkoisille sidosryhmille

Komissio antaa tilinpäätöksessään myös muuta kuin taloudellista informaatiota …

… mutta ei kovin moni muu organisaatio tee niin

Komissio on vuodesta 2013 alkaen raportoinut menojensa oleellisesta virhetasosta

Parhaan käytännön mukaan riskinalaiset määrät arvioidaan johdonmukaisen menetelmän avulla

Prodi-uudistuksen ansiosta käyttöön otetut kertomukset muodostavat edelleen komission sisäisen raportoinnin perustan

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | — | GGPS-kehys ja COSO 2013
Liite II | — | Valittujen organisaatioiden raportointikehyksen keskeiset osa-alueet
Liite III | — | Yleiskatsaus valittujen julkissektorin elinten vuosikertomuksiin ja tilinpäätöksiin

Komission vastaus

Lyhenteet

AGRI: Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto

BUDG: Budjettipääosasto

CFO: Chief Financial Officer

CIPFA: The Chartered Institute of Public Finance and Accountancy

CONT: Talousarvion valvontavaliokunta

COSO: Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission

DEVCO: Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto

DIGIT: Tietotekniikan pääosasto

EU: Euroopan unioni

FEE: Fédération des Experts-comptables Européens – Euroopan tilintarkastajaliitto

GAO: Government Accountability Office

GGPS: Good Governance in the Public Sector

IASB: Kansainvälinen tilinpäätösstandardilautakunta

IFAC: Kansainvälinen tilintarkastajaliitto

IIA: Sisäisten tarkastajien järjestö (Institute of Internal Auditors)

IPERIA: Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act

IPSAS: Julkissektorin kansainväliset tilinpäätösstandardit

IPSASB: Julkissektorin kansainvälisiä tilipäätösstandardeja käsittelevä elin

IRC: Integroitua raportointia käsittelevä kansainvälinen komitea

OECD: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

OLAF: Euroopan petostentorjuntavirasto

PIC: Julkissektorin sisäinen valvonta

REGIO: Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto

RTD: Tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto

Tiivistelmä

I

Komissio hyväksyi maaliskuussa 2000 Santerin komission eron jälkeen ja riippumattomien asiantuntijoiden komitean kertomuksen perusteella valkoisen kirjan ”Komission hallintouudistus”, jonka tarkoituksena oli uudistaa komission hallintotapaa. Uudistusehdotuksissa käsiteltiin painopisteiden asettamista ja voimavarojen kohdentamista, muutettiin henkilöstöpolitiikan muuttamista sekä tarkastuksen, varainhoidon ja varainhoidon valvonnan uudistamista. Valkoinen kirja ja riippumattomien asiantuntijoiden komitean kertomus vaikuttavat yhä tänäkin päivänä päätöksentekoon ja hallintotapaan komissiossa.

II

Hallintojärjestelyjen erinomaisuuteen yltäminen luo edelleen paineita. Komission tuoreen asiakirjan mukaan julkistalouteen kohdistuu tällä hetkellä merkittäviä paineita kaikilla tasoilla EU:ssa. Näissä olosuhteissa on äärimmäisen tärkeää, että julkissektorilla sovelletaan huipputason hallintokehyksiä ja standardeja.¹ Hyvässä hallintotavassa ei ole kyse ainoastaan suhteista vaan myös tuloksellisuudesta ja päätöksentekijöiden työvälineistä. Sen tulisi kannustaa resurssien tehokkaaseen käyttöön, lujittaa tilivelvollisuutta resurssien hoidosta, edistää tiukkaa valvontaa sekä parantaa organisaation johtajuutta, hallintoa ja valvontaa. Jos nämä tavoitteet saavutetaan, toiminnasta tulee entistä vaikuttavampaa².

III

Komission luomat säännöt ja rakenteet olivat aikanaan laajalti parhaan käytännön mukaisia, mutta paras käytäntö on sittemmin kehittynyt. Tilintarkastustuomioistuin tutki nykyisiä hallintojärjestelyjä komissiossa painopisteenään tarkastus, varainhoito ja varainhoidon valvonta ja arvioi, olivatko ne parhaan käytännön mukaisia ja täyttivätkö ne edelleen toimielimen tarpeet.

IV

Paras käytäntö on sittemmin kehittynyt vuoden 2000 uudistuksista alkaen. Vaikka joitakin toimia³ on toteutettu, tilintarkastustuomioistuin toteaa, että useilla aloilla komissio poikkeaa tai ei täysin noudata standardeissa määritettyä tai vertailukohteiksi valitsemiemme kansainvälisten ja julkisten elinten käyttöönottamaa parasta käytäntöä.

V

Komissio erottaa toisistaan ”komission jäsenten poliittisen vastuun” ja pääjohtajien operatiivisen vastuun, minkä vuoksi ei ole aina selvää, kattaako ”poliittinen vastuu” vastuun pääosastoista vai onko kyse erillisestä vastuusta. Viimeaikaisissa organisaatiouudistuksissa on alettu käsittelemään joitakin ”siilokulttuurin” riskejä. Voidakseen edelleen puuttua keskeisiin riskeihin komission on edelleen lujitettava hallintorakennetta koko toimielimessä.

VI

Sisäisen tarkastuksen osasto keskittää toimintansa komission sisäisen valvonnan järjestelmiin. Viime vuosina se on käsitellyt koko toimielintä koskevien hallintokysymysten osana keskitettyä tietosuojaa. Komission vastuulla olevat komission ulkopuoliset menot kuuluvat varoja käyttävissä pääosastoissa toimivien tarkastusosastojen ja -yksiköiden vastuualueeseen. Tämä vaikuttaa komission tarkastuskomitealle esitettäviin tietoihin. Sisäisen tarkastuksen seurantakomitean tehtävä (ja riippumattomien ulkoisten jäsenten osallistuminen) on rajoitetumpi kuin vertailukohteiksi valittujen kansainvälisten elinten tarkastuskomiteoiden.

VII

Komissio on viime aikoina alkanut liittää tilinpäätökseensä muuta kuin taloudellista informaatiota. Viimeaikaisista parannuksista huolimatta se esittää edelleen parhaan käytännön osalta vertailukohteiksi valittuja organisaatioita vähemmän muuta kuin taloudellista informaatiota.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komission olisi

οselitettävä eurooppalaisilta yleisen edun kannalta merkittäviltä yhteisöiltä edellytetyllä tavalla, miksi se on päättänyt olla seuraamatta parasta käytäntöä

οpyydettävä sisäisen tarkastuksen osastoa tekemään enemmän korkean tason hallintokysymyksiä koskevaa tarkastustyötä

οsaatettava päätökseen sisäisen valvonnan kehyksen yhdenmukaistaminen COSO 2013 -periaatteiden kanssa

οaikaistettava entisestään tilinpäätöksen julkaisemista

οkoottava kaikenlaisiin, jo olemassa oleviin kertomuksiin sisältyvät tiedot yhdeksi tilivelvollisuutta koskevaksi kertomukseksi tai kertomussarjaksi, joka sisältää tilinpäätöksen lisäksi seuraavat asiakirjat:

–selvitys hallinnointi- ja ohjausjärjestelmästä

–puheenjohtajan kertomus

–selvitys operatiivisista ja strategisista riskeistä

–kertomus muusta kuin taloudellisesta tuloksellisuudesta

–tietoa vuoden aikana toteutetuista toimista ja toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamisesta

–kertomus tarkastuskomitean roolista ja päätelmistä

–selvitys julkisen talouden keskipitkän ja pitkän aikavälin kestävyydestä ja tarvittaessa linkit muissa kertomuksissa esitettyihin tietoihin

οesitettävä tilivelvollisuutta koskeva kertomus tai kertomussarja tilinpäätöksen tarkastusta varten ja annettava tarkastajan tehtäväksi tarkastaa, että muut kertomuksessa esitetyt tiedot ovat yhdenmukaisia tilinpäätöstietojen kanssa

οjulkaistava johdonmukaisilla menetelmillä arvioitu virhetaso osana tilinpäätöstä tai sen liitetiedoissa

οpäivitettävä ja julkaistava hallintojärjestelyt säännöllisesti ja selitettävä valitsemansa rakenteet ja prosessit suhteessa valitsemaansa hallintokehykseen

οmuutettava sisäisen tarkastuksen seurantakomitea tarkastuskomiteaksi, jossa suurin osa jäsenistä on riippumattomia, ulkoisia jäseniä, ja laajennettava sen toimeksiantoa siten, että se kattaa riskienhallinnan, taloudellisen raportoinnin ja jälkitarkastuksista vastaavien yksiköiden ja tarkastusosastojen työn ja tulokset.

1Euroopan komissio: Public Internal Control System: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm

2Ks. Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) / Kansainvälinen tilintarkastajaliitto (IFAC), ”International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 6.

3Mm. Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi -asiakirjan julkaiseminen suoriteperusteisen EU:n tilinpäätöksen kanssa, raportointi tuloksellisuudesta (joka vuonna 2015 johti siihen, että hallinnosta raportoitiin vuotuisessa hallinnointia ja tuloksellisuutta koskevassa kertomuksessa), ja siirtyminen päivitettyyn 2013 COSO internal control – integrated framework -kehykseen.

Johdanto

Hallintotavan parantaminen kuuluu julkisen ja yksityisen sektorin elinten ensisijaisiin tavoitteisiin

01

Sarja 90-luvulla tapahtuneita yritysromahduksia toi yritysten hallinnoinnin ja ohjauksen julkisuuteen ja teki hallintojärjestelyjen parantamisesta keskeisen toimintapoliittisen tavoitteen yksityisellä sektorilla. Tavallisesti yritysromahduksissa oli kyse tilanteesta, jossa hallintoneuvoston jäsenet eivät olleet tietoisia riskin koko suuruudesta tai sääntöjenvastaisesta käytöksestä tai siitä tiesi vain pieni joukko määräävän (yleensä toimeenpanevan) elimen jäsenistä. Huoli yksityisen sektorin yritysromahduksista johti muutoksiin EU:n lainsäädännössä: kaikkien julkisen edun kannalta merkittävien yhteisöjen⁴ oli noudatettava hallinnointisääntöjä⁵ ja vahvistettava julkaistussa vuosikertomuksessa ja tilinpäätöksessä, että niitä noudatetaan.

02

Hyvää hallintotapaa koskevien järjestelyjen hyväksymiseen siirryttiin myös julkissektorilla. Viime aikoina tätä ovat ilmentäneet CIPFA:n/IFAC:n asiakirja Good governance in the Public Sector⁶ (GGPS) ja EU:n johtama PIC-aloite⁷, joka kohdistui asianmukaisiin hallinto- ja valvontajärjestelyihin EU:n jäsenyyttä hakevissa maissa.

03

Hyvässä hallintotavassa (ks. laatikko 1) ei ole kyse ainoastaan suhteista vaan myös tuloksellisuudesta ja päätöksentekijöiden työvälineistä.

Laatikko 1

Hyvä hallintotapa

Julkissektorin hyvä hallintotapa kannustaa tietoperäisempään päätöksentekoon sekä tehokkaaseen resurssien käyttöön. Se lujittaa kyseisten resurssien hoitoa koskevaa tilivelvollisuutta. Hyvälle hallintotavalle on ominaista tiukka valvonta, joka luo suuria paineita julkissektorin tuloksellisuuden ja korruption torjunnan parantamiselle. Hyvä hallintotapa voi parantaa organisaation johtajuutta, hallintoa ja valvontaa ja johtaa vaikuttavampiin toimiin ja viime kädessä parempiin tuloksiin⁸.

04

Huoli Euroopan komission hallintotavasta tuli esille vuonna 1999, kun Santerin komissio erosi ja erityisesti kun parlamentin nimittämä riippumattomien asiantuntijoiden komitea antoi kertomuksensa, jossa tutkittiin eron taustalla piileviä ongelmia ja suositettiin jatkotoimia. Komitea arvosteli hallintotapaa komissiossa erityisesti valittamalla, että se ei ollut löytänyt ketään, joka olisi ollut valmis kantamaan vastuun (ks. laatikko 2). Näiden tapahtumien ja riippumattomien asiantuntijoiden komitean kertomuksen seurauksena Prodin komissio sopi vuonna 2000 perusteellisesta uudistuspaketista, jonka tarkoituksena oli uudenaikaistaa komission hallintotapa (”Prodi-uudistus”). Valkoinen kirja, komission ero ja riippumattomien asiantuntijoiden komitean kertomus vaikuttavat yhä tänäkin päivänä päätöksentekoon komissiossa.

Laatikko 2

Hallinto- ja tilivelvollisuuskehykset

Asiakirjan Good Governance in the Public Sector mukaan hallintotapa käsittää järjestelyt, joiden avulla varmistetaan, että aiotut tulokset sidosryhmille on määritelty ja saavutettu.

COSO 2013⁹ -periaatteissa todetaan, että hallintoelin osoittaa riippumattomuutta johdosta ja valvoo sisäisen valvonnan kehittämistä ja tuloksellisuutta”¹⁰ (ks. laatikko 10).

Tilivelvollisuus on hallintotavan keskeinen osatekijä erityisesti julkissektorilla. IFACin määritelmän mukaisesti tilivelvollisuus on prosessi, jossa julkissektorin yhteisöt ja niissä työskentelevät yksilöt ovat vastuussa päätöksistään ja teoistaan sekä julkisten varojen hoidosta ja kaikista tuloksellisuuden näkökohdista ja alistuvat asianmukaiseen ulkoiseen valvontaan. Tilivelvollisuus edellyttää, että kaikilla osapuolilla on selvä käsitys vastuustaan ja selkeästi määritellyt tehtävät vankassa rakenteessa. Toisin sanoen tilivelvollisuudella tarkoitetaan velvoitetta kantaa saamansa vastuu¹¹.

Komissio osallistuu hyvän hallintotavan edistämiseen EU:n jäsenvaltioissa julkissektorin sisäisen valvonnan alan verkoston kautta. Se on painottanut asianmukaisen valvonnan ja parhaista käytännöistä annettujen standardien käytön merkitystä seuraavasti: Julkistalouteen kohdistuu tällä hetkellä merkittäviä paineita kaikilla tasoilla EU:ssa. Kunkin jäsenvaltion veronmaksajat odottavat enemmän kuin koskaan aiemmin saavansa vastinetta rahalle, ja julkissektoria pidetään tilivelvollisena sille uskottujen varojen moitteettomasta ja tehokkaasta hoidosta. Julkissektorin on osoitettava, että resurssit käytetään tehokkaasti ja että tulokset ja seuraukset ovat vaikuttavia. Näissä olosuhteissa on äärimmäisen tärkeää, että julkissektorilla sovelletaan huipputason kehyksiä ja standardeja¹².

Nämä ovat asiaan liittyvistä säännöistä ja ohjeista poimittuja esimerkkejä parhaasta käytännöstä. Tässä kertomuksessa käytetään kyseisiä esimerkkejä sisältävistä laatikoista symbolia .

05

Komissio perusti uudistusohjelmansa kolmelle pilarille: uudistetaan ensisijaisten tavoitteiden asettamista ja budjetointia, uudenaikaistetaan henkilöstöpolitiikkaa ja parannetaan tarkastusta, varainhoitoa ja valvontaa (kaavio 1). Komissio katsoi, että kulttuurimuutoksen kauden olisi perustuttava viidelle pääasialliselle periaatteelle: komission riippumattomuus, vastuu, tilivelvollisuus, tulosten aikaansaamisen tehokkuus ja avoimuus.

Kaavio 1

Prodi-uudistuksen (valkoisen kirjan) kolme pilaria

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin asiakirjan KOM(2000) 200 lopull./2 ”Komission hallintouudistus, valkoinen kirja - osa I” perusteella.

06

Uudistuksen ensimmäisessä pilarissa kussakin komission osastossa otettiin käyttöön uudet suunnittelu- ja seurantavälineet (hallintosuunnitelmat ja vuotuiset toimintakertomukset). Kolmannessa pilarissa (laatikko 3) yksinkertaistettiin menojen hyväksyntää koskevia sääntöjä. Yksi vilkasta keskustelua herättäneistä kysymyksistä oli komission eri vastuualueiden hallinto- ja yhdistämistapa. Keskeisissä rooleissa olivat komissio kollegiona, yksittäiset komission jäsenet, varainhoidon valvoja ja pääosastot (ja niiden hallinnosta vastaavat pääjohtajat).

Laatikko 3

Prodi-uudistuksen kolmas pilari: varainhoito-, valvonta- sekä tarkastusjärjestelmän uudistaminen¹³

Varainhoito-, valvonta- ja tarkastusjärjestelmän perinpohjainen tarkistaminen ja saattaminen parhaiden käytäntöjen mukaiseksi:

οvastuu menojen tarkastamisesta siirretään varainhoidon valvojalta pääosastoille

οkukin pääjohtaja ilmoittaa vuotuisessa toimintakertomuksessa, että riittävät sisäiset kontrollit on otettu käyttöön ja että resurssit on käytetty niiden aiottuun tarkoitukseen

οperustetaan pääosastoihin varainhoitoyksikköjä, jotka opastavat ja avustavat operatiivisia yksiköitä

οperustetaan keskitetty varainhoitopalvelu, joka opastaa operatiivisia osastoja

οperustetaan uudistuksesta vastaavan varapuheenjohtajan alaisuuteen sisäisen tarkastuksen osasto, joka avustaa komission johtoa

οperustetaan kuhunkin pääosastoon erikoistunut tarkastusyksikkö, joka raportoi suoraan pääjohtajalle

οperustetaan sisäisen tarkastuksen seurantakomitea, joka seuraa komission valvontaprosesseja, tarkastussuositusten täytäntöönpanoa ja tarkastustyön laatua

Tulojen ja menojen hyväksyjien ja esimiesten vastuualueiden määrittely:

οlaaditaan yksinkertaistetut ja helposti saatavilla olevat säännöt, joissa määritetään varainhoidon kannalta keskeisissä tehtävissä olevan henkilöstön vastuualueet.

07

Keskusteluissa varainhoitoasetuksen uudelleenlaadintaa koskevasta komission ehdotuksesta esitettiin valkoisen kirjan ulkopuolisena lisäuudistuksena EU:n tilinpäätöksen laadintaperustan muuttamista. Komissio hyväksyi neuvoston painostuksesta haasteen ottaa vuoteen 2005 mennessä käyttöön kansainvälisiin standardeihin perustuva suoriteperusteinen kirjanpitojärjestelmä¹⁴.

08

Komissio toimi nopeasti toteuttaakseen Prodi-uudistukset: sisäisen tarkastuksen seurantakomitea kokoontui joulukuussa 2000 (ks. kohta 27); seuraavana päivänä nimitettiin ulkopuolelta rekrytoitu sisäisen tarkastuksen päällikkö; uusi varainhoitoasetus annettiin 25. kesäkuuta 2002 ja uudet henkilöstösäännöt 22. maaliskuuta 2004. Komissio laati ensimmäisen täysin suorite- ja IPSAS¹⁵-perusteisen tilinpäätöksen vuonna 2005.

09

Komissio totesi hallintouudistuksesta joulukuussa 2005 laatimassaan edistymiskertomuksessa, että uudistustoimenpiteiden perustana olevat pääasialliset periaatteet olivat asianmukaiset ja että ”sen vakaana aikomuksena oli käyttää saavutuksia pohjana jatkotoimille ja varmistaa, että sen resursseja (niin varoja kuin henkilökuntaa) käytetään tehokkaasti, tarkoituksenmukaisesti ja avoimesti helpottamaan valvontaa ja rakentamaan Euroopan kansalaisten luottamusta sen toimintaan”¹⁶.

10

Tästä kannanotosta on yli kymmenen vuotta. Komission luomat säännöt ja rakenteet olivat aikanaan laajalti parhaan käytännön mukaisia, mutta hallintotapasäännöt ovat sekä yksityisellä että julkisella sektorilla sittemmin edelleen kehittyneet. Komission jäsenet tarvitsevat vaikuttavia välineitä kantaakseen kokonaisvastuunsa EU:n talousarvion hallinnoinnista.

4Esim. pörssiyhtiöt (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/39/EY, annettu 21 päivänä huhtikuuta 2004, rahoitusvälineiden markkinoista sekä neuvoston direktiivien 85/611/ETY ja 93/6/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 93/22/ETY kumoamisesta (EUVL L 145, 30.4.2004, s.1)).

5Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/34/EU, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, tietyntyyppisten yritysten vuositilinpäätöksistä, konsernitilinpäätöksistä ja niihin liittyvistä kertomuksista (EUVL L 182, 29.6.2013, s.19) (sellaisena kun se on muutettuna direktiivillä 2014/95/EU (EUVL L 330, 15.11.2014, s.1)) (tilinpäätösdirektiivi).

6Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) / Kansainvälinen tilintarkastajaliitto (IFAC), ”International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014.

7Julkissektorin sisäinen valvonta on foorumi, joka on tarkoitettu tietojen ja hyvien käytäntöjen vaihtoon EU:n julkishallintojen välillä.

8Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) / Kansainvälinen tilintarkastajaliitto (IFAC), ”International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 6.

9Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO), Internal Control – Integrated Framework, 2013.

10Lähde: Internal Control – Integrated Framework, Executive Summary, © Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO).

11IFAC:n julkissektorikomitea, ”Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective”, 2001, s. 12.

12Euroopan komissio: Public Internal Control System: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm

13Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin asiakirjan KOM(2000) 200 lopull./2 perusteella.

14Tilintarkastustuomioistuin on suosittanut tätä vuodesta 1978 alkaen. Ks. Eduardo Ruiz García, ”The Role of the Court of Auditors in Modernising the Accounting System of the European Institutions” julkaisussa Revista Española de Control Externo, toukokuu 2013.

15Julkissektorin kansainväliset tilinpäätösstandardit.

16KOM(2005) 668 lopull., 21. joulukuuta 2005 ”Kertomus komission hallinnonuudistuksen edistymisestä toimeksiannon päättymisen jälkeen”.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

11

Tarkastukseen, varainhoitoon ja varainhoidon valvontaan keskittyvän tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen laadintaa edeltävää työtä ohjasi seuraava keskeinen tarkastuskysymys:

Ovatko komission hallintojärjestelyt tunnustetun parhaan¹⁷ käytännön ja toimielimen tarpeiden mukaiset?

12

Tarkastus kohdistui seuraaviin aiheisiin (ks. kaavio 1 ja laatikko 3):

οhallintorakenteiden muutokset sekä sisäisen tarkastuksen osaston ja sisäisen tarkastuksen seurantakomitean perustaminen (kohdat 15-31)

οsisäisten kontrollien ja taloudellisen raportoinnin mukauttaminen kansainvälisiin standardeihin (kohdat 32-41)

οmuun kuin taloudellisen informaation tarjoaminen sisäisille ja ulkoisille sidosryhmille (kohdat 42-56).

13

Tärkein viiteasiakirja tarkastuksessa on GGPS-asiakirja (laatikko 2). Tarkastuksessa otettiin myös huomioon aiempi IFAC:n selvitys (Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective), jotta saataisiin käsitys Prodi-uudistuksen¹⁸ aikaisesta parhaasta käytännöstä. Sisäistä valvontaa koskeva komission toiminta perustui uudistuksen aikana pääasiassa COSO-kehykseen (tätä selitetään kohdissa 32–39). Tuorein COSO-kehyksen tarkistus (2013) on periaatteellinen. Kehyksessä sisäinen valvonta on osa hyvää hallintotapaa. Vertasimme GGPS-asiakirjan sisältöä COSO 2013 -kehykseen (ks. liite I), jotta saisimme tietoa hallintotavan osalta parhaan käytännön käsittelyä varten. Lisäksi huomioon otettiin julkisen edun kannalta merkittäviä julkisyhteisöjä koskevat EU:n direktiivien vaatimukset ja komission tältä alalta esittämät suositukset.¹⁹

14

Tarkastuksen yhteydessä käytiin läpi komission asiakirjoja (valkoinen kirja sekä sisäisiä ja ulkoisia kertomuksia) sekä kansainvälisten organisaatioiden (CIPFA, FEE, IASB, IFAC, OECD²⁰ jne.) ja tiedeyhteisön asiakirjoja. Komissiossa pidettiin kokouksia keskeisten toimijoiden eli sisäisen tarkastuksen seurantakomitean jäsenten ja komitean valmisteluryhmän jäsenten sekä sisäisen tarkastuksen osaston, pääsihteeristön ja budjettipääosaston edustajien kanssa. Parhaista käytännöistä keskusteltiin johtavista kansainvälisistä organisaatioista, julkissektorin tarkastajista, riippumattomista asiantuntijoista ja yliopistoista koottujen asiantuntijoiden muodostaman focus-ryhmän kanssa ja uudistusprosessista keskusteltiin prosessissa merkittävässä asemassa olevien ihmisten kanssa. EU:n jäsenvaltioiden ylimmille tarkastuselimille tehtiin kysely niiden toimivaltaan kuuluvalla alueella toimivan julkissektorin hallintotavasta. Tarkastuksessa hyödynnettiin aiempia tarkastustuloksia ja kertomuksia vuodesta 2001 alkaen.

17Kertomuksessa käytetään johdonmukaisesti termiä ”paras käytäntö”; termi kattaa viiteasiakirjoissa mainitut ”parhaat”, johtavat” ja ”hyvät” käytännöt.

18IFAC, ”Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective”, 2001.

19Tilinpäätösdirektiivi (ks. alaviite 4), komission 9. huhtikuuta 2014 antama suositus yritysten hallinnointi- ja ohjausjärjestelmää koskevan raportoinnin (”noudata tai selitä”) laadusta (EUVL L 109, 12.4.2014, s. 43). Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/56/EU, annettu 16 päivänä huhtikuuta 2014, tilinpäätösten ja konsolidoitujen tilinpäätösten lakisääteisestä tilintarkastuksesta annetun direktiivin 2006/43/EY muuttamisesta (EUVL L 158, 27.5.2014, s. 196) (lakisääteisiä tilintarkastuksia koskeva direktiivi) ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 537/2014, annettu 16 päivänä huhtikuuta 2014, yleisen edun kannalta merkittävien yhteisöjen lakisääteistä tilintarkastusta koskevista erityisvaatimuksista ja komission päätöksen 2005/909/EY kumoamisesta (EUVL L 158, 27.5.2014, s. 77).

20Ks. lyhenneluettelo.

Huomautukset

Muutokset hallintorakenteisiin sekä sisäisen tarkastuksen osaston ja sisäisen tarkastuksen seurantakomitean perustaminen

Komissio tekee eron oman poliittisen vastuunsa ja hallinnosta vastaavien pääjohtajiensa vastuun välillä

15

Euroopan komissio on EU:n toimeenpaneva elin. Sen hallintoelin (ks. laatikko 4) – komission jäsenten muodostama kollegio (kollegio) on komission lopullinen päätöksentekoelin. Komissio on perussopimuksen mukaisesti kollektiivisesti vastuussa talousarvion toteuttamisesta. Komission vastuu ulottuu kuitenkin talousarvion toteuttamista paljon pidemmälle. Käytännössä sillä on yksinoikeus ehdottaa EU:n lainsäädäntöä²¹, se valmistelee säädösten soveltamissäännöt ja sillä on merkittävä tehtävä EU:n lainsäädännön täytäntöönpanon valvonnassa²².

16

Yksittäisten komission jäsenten vastuulle annetaan erityisiä politiikanaloja. Tämä tarkoittaa, että suurimmalla osalla on johtotehtäviä, jotka liittyvät yhteen tai useampaan pääosastoon²³. Pääosastoja johtavat pääjohtajat²⁴. Komission valta hyväksyä EU:n menoja on käytännössä siirretty pääjohtajille (tässä ominaisuudessa heihin viitataan valtuutettuina tulojen ja menojen hyväksyjinä).

Laatikko 4

Hallintoelin

Hallintoelimellä tarkoitetaan henkilöä (henkilöitä) tai ryhmää, jo(t)ka vastaa(vat) ensisijaisesti organisaation strategisesta johtamisesta, toiminnasta ja tilivelvollisuuden valvonnasta. Hallintoelimellä on merkittävä johtava rooli organisaation hallintotavan soveltamisessa, arvioinnissa ja parantamisessa²⁵.

17

Komission työmenetelmistä marraskuussa 2014 antamassa tiedonannossa puheenjohtaja Juncker korosti, että komission jäsenten olisi kannettava koko poliittinen vastuu heille raportoivien osastojen tekemästä työstä²⁶. Hän myös järjesti kollegion siten, että se tekisi työtä vahvana tiiminä yhteistyössä toimialojen rajojen yli, jotta päästäisiin siilomentaliteetista tekemällä yhdessä työtä aloilla, joilla kollegio voi todellakin saada aikaan muutosta²⁷ (ks. kaavio 2).

18

Uudistuksesta alkaen komissiota ovat avustaneet seuraavat hallintoryhmät (kaavio 3):

οToimintojohtamisen (ABM)²⁸ ohjausryhmä: perustettiin koordinoimaan uudistuksen kolmeen osa-alueeseen (strateginen suunnittelu ja ohjelmointi, henkilöstöpolitiikka sekä varainhoito ja tarkastus) liittyviä toimintapoliittisia ja strategisia kysymyksiä. Se on käsitellyt vuodesta 2015 alkaen myös koko komissiota koskevia IT-alan hallintokysymyksiä. Ohjausryhmän jäseniä ovat keskeisistä toimialoista vastaavat pääjohtajat ja kabinetit²⁹, ja puheenjohtajana toimii pääsihteeri.

οPääjohtajien ryhmä: perustettiin uudistuksen täytäntöönpanoa varten, nykyään valvoo toimintalinjojen täytäntöönpanon koordinointia ja toimii foorumina, jossa keskustellaan monialaisesti kiinnostavista kysymyksistä.

οResurssijohtajien ryhmä: perustettiin tutkimaan uudistuksen täytäntöönpanoon liittyviä kysymyksiä; toimii resurssijohtajien³⁰ neuvoa-antavana elimenä, joka pyrkii edistämään komission resurssien johdonmukaista ja optimaalista hallinnointia ja varmistamaan, että operatiivisten osastojen tarpeet otetaan huomioon. Ryhmä toimii monialaisten ja operatiivisten osastojen välisenä foorumina, jossa keskustellaan ja vaihdetaan tietoa parhaista käytännöistä.

Kaavio 2

Komission jäsenten kollegio marraskuusta 2014 kesäkuuhun 2016¹

1Komission jäsen Hill erosi 15. heinäkuuta 2016 ja hänen tehtäviään alkoivat hoitaa varapuheenjohtaja Dombrovskis ja komission jäsen Moscovici.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin asiakirjan Working Methods of the European Commission 2014–2019, C(2014) 9004 liitteen 3 perusteella.

Kaavio 3

Tiedonkulku sisäisestä valvonnasta kollegiolle

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.

19

Pääsihteeristö vastaa useista organisaation prosesseista, kuten päätöksenteosta, asiakirjahallinnosta, toiminnan jatkuvuuden turvaavista järjestelyistä sekä strategisesta suunnittelusta ja ohjelmoinnista. Se johtaa kollegiaalista päätöksentekoprosessia ja avustaa puheenjohtajaa ja varapuheenjohtajia. Se koordinoi toimia toimintalohkojen ja komission osastojen välillä ja toimii komission yhteystahona ja hoitaa komission suhteita muihin EU:n toimielimiin, kansallisiin parlamentteihin ja valtiosta riippumattomiin järjestöihin ja yhteisöihin.

20

Riippumattomien asiantuntijoiden komitea oli huolissaan siitä, että pääjohtajat joutuisivat ”uppoa tai ui” -tilanteisiin³¹. Tämän vuoksi se suositti, että perustetaan keskitetty varainhoitopalvelu. Tämä budjettipääosaston alainen osasto antaa varainhoitoa, varainhoitoa koskevien sääntöjen ja lainsäädännön tulkintaa, sisäistä valvontaa ja riskienhallintaa koskevaa tukea ja opastusta.

21

Ennen uudistusta komission varainhoidon valvojan vastuulla oli hyväksyä kaikki menot. Tämä herätti arvostelua, sillä pääosastojen mukaan niiden vastuu EU:n menoista rajoittui pääosin varainhoidon valvojan hyväksynnän (hyväksymismerkinnän) saamiseen (ks. kohta 4). Komissio luopui varainhoidon valvojan toiminnosta ja siirsi tarkastusvastuun pääosastoille. Siirtyminen keskitetystä ennakkohyväksynnästä hajautetun vastuun järjestelmään ja toiminnan jälkeiseen tilivelvollisuuteen olivat uudistuksen perustuskiviä. Tämä kuitenkin tarkoittaa, että ei ole aina tehty selväksi, kattaako komission vastuu kokonaisuutena ajateltuna vastuun sen pääjohtajien toimista vai ovatko komission ja pääjohtajien vastuualueet erillisiä (ks. kaavio 4).

Kaavio 4

Tilivelvollisuus komissiossa

1COM(2015) 377 final, 23.7.2015 ”Euroopan unionin konsolidoitu tilinpäätös varainhoitovuodelta 2014”, s. 11. Asianomaisia virkamiehiä, jotka ovat yleensä pääjohtajia tai toimialajohtajia, kutsutaan valtuutetuiksi tulojen ja menojen hyväksyjiksi. Tässä kaaviossa heistä käytetään lyhennelmää tulojen ja menojen hyväksyjät.

2Komission tulojen ja menojen hyväksyjä on 28 komission jäsenen muodostama kollegio. Kollegio siirtää erityisten päätösten mukaisesti varainhoitotehtäviä pääjohtajille, joista niin ollen tulee valtuutettuja tulojen ja menojen hyväksyjiä. Pääjohtajat siirtävät tehtäviä edelleen mm. johtajille ja yksikönpäälliköille, joista niin ollen tulee edelleenvaltuutettuja tulojen ja menojen hyväksyjiä varainhoitoasetuksen 56, 65 ja 66 artiklan mukaisesti.

3Komission henkilöresurssien avainluvut vuodelta 2016: henkilöstön jäsenet (lukuun ottamatta toimeenpanovirastojen henkilöstöä).

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin, komissiolta saatujen tietojen ja lukujen perusteella.

22

Oikeudelliselta kannalta tilanne on kuitenkin selkeä. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (perussopimuksen) mukaan komissio on kollektiivisesti vastuussa talousarvion toteuttamisesta³². Myös varainhoitoasetuksessa säädetään, että ”kukin toimielin vastaa tulojen ja menojen hyväksyjän tehtävistä”³³. Komissio kantaa vastuun pääjohtajille siirtämästään vastuusta huolimatta (ks. laatikko 5). Niin ollen tulojen ja menojen hyväksyjän (komission) ”tehtävänä on käsitellä toimielimensä tuloja ja menoja moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti ja huolehtia siitä, että käsittely on laillista ja asianmukaista”³⁴.

Laatikko 5

Komission vastuu

Riippumattomien asiantuntijoiden komitea painotti vuonna 1999, että auktoriteettilähde komissiossa on itse komission jäsenten kollegio. Tällä muodoin vastuun kaikista hallintotoimista on viime kädessä palauduttava yksittäisille komission jäsenille ja heidän kauttaan kollegiolle. Vastuunsiirtoketju alkaa komission tasolla ja kulkee komission jäsenten kautta. Komission jäsenellä on lopullinen vastuu yksittäisenä jäsenenä ja kollegion jäsenenä kaikista varainhoitoa koskevista seikoista sekä sisäisestä valvonnasta.

Talousarvion valvontavaliokunnan³⁵ ”Euroopan komission hallintouudistuksesta” vuonna 2007 antamassa valmistelevassa asiakirjassa³⁶ suhtauduttiin kriittisesti uudistuksen joihinkin osa-alueisiin. Siinä todettiin, että komissio rakentuu siiloista ja että tieto ja valta on keskittynyt pääosastoihin ja että tämän vuoksi olisi pitänyt olla kaikille selvää, että hallintotapa ei voi olla vakavasti otettava, jollei pääosastojen asianomaisten toimialojen välillä ole toimivia raportointilinjoja. Asia ei ole kaikille selvä. Kutakin pääosastoa käsitellään yksittäisenä lääninä, jolla on omat valvojat, omat kirjanpitäjät ja omat sisäiset tarkastajat, jotka raportoivat ainoastaan pääjohtajalle. Hinnan tästä maksaa koko toimielin. Järjestely on vastoin perussopimusta, jonka mukaisesti kollegiolla on kollektiivinen vastuu.

Tässä kertomuksessa käytetään parlamentin harjoittamaa painostusta kuvastavia esimerkkejä sisältävistä laatikoista symbolia .

Komissio luopui varainhoidon valvojasta ja perusti sisäisen tarkastuksen toiminnon

23

Keskitetyt ennakkotarkastukset toimittavasta varainhoidon valvojasta luopuminen ja uudenaikaisen sisäisen tarkastuksen osaston perustaminen³⁷ (ks. laatikko 6) olivat Prodi-uudistuksen keskeisiä tekijöitä. Komissio perusti sisäisen tarkastuksen osaston huhtikuussa 2001³⁸ (se oli jo nimittänyt sisäisen tarkastajan (ks. kohta 8)). Sisäisen tarkastuksen muodosta (toimielimen kattava vai kussakin yksittäisessä pääosastossa toimiva) käytiin paljon keskustelua. Lopulta komissio perusti tehtävään erikoistuneen sisäisen tarkastuksen yksikön, joka raportoi suoraan kullekin pääjohtajalle keskitetyn sisäisen tarkastuksen osaston rinnalla. Vuonna 2015 komissio luopui sisäisen tarkastuksen yksiköistä.

24

Merkittävää varainkäyttötehtävää hoitavilla pääosastoilla on edelleen jälkitarkastusyksiköt ja tarkastusosastot, jotka tutkivat varainkäyttöä. Esimerkkinä voidaan todeta, että näissä yksiköissä työskentelee noin 180 henkilöä kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosastossa, 130 henkilöä maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastossa, 100 henkilöä tutkimusalan pääosastoissa ja 90 henkilöä aluepolitiikan pääosastossa. Vuonna 2016 sisäisen tarkastuksen osaston henkilöstömäärä oli 147³⁹.

Laatikko 6

Sisäisen tarkastuksen rooli julkissektorilla

Sisäisen tarkastuksen tehtävänä on toteuttaa riippumatonta ja objektiivista varmistus- ja konsultointitoimintaa, joka on tarkoitus tuottaa lisäarvoa organisaatiolle ja parantaa sen toimintaa. Sisäisen tarkastuksen toimilla organisaatiota autetaan saavuttamaan tavoitteensa siten, että sisäinen tarkastus arvioi ja parantaa hallinnon vaikuttavuutta, riskienhallintaa ja valvontaprosesseja käyttäen systemaattista, kurinalaista lähestymistapaa. Sisäisen tarkastuksen arvioinnit voivat kattaa kaikenlaisia aiheita, mm. vastineen saamista rahalle sekä petosten ja korruption torjuntaa ja havaitsemista⁴⁰.

Määritelmä on IIA:n kehyksen mukainen: Sisäinen tarkastus on riippumatonta ja objektiivista varmistus- ja konsultointitoimintaa, jonka tarkoituksena on tuottaa lisäarvoa ja parantaa organisaation toimintaa. Se auttaa organisaatiota saavuttamaan tavoitteensa siten, että sen systemaattista, kurinalaista lähestymistapaa sovelletaan riskienhallinnan, valvonnan ja hallintoprosessien vaikuttavuuden arviointiin ja parantamiseen.

Sisäisen tarkastuksen osasto oli alun perin suuntautunut enemmän koko toimielimen kattaviin korkean tason hallintokysymyksiin …

25

Komissio oli erittäin kiinnostunut hallintojärjestelyistä, kun se pani täytäntöön valkoista kirjaa. Sisäisen tarkastuksen osasto piti alun perin korkeaa profiilia koko toimielintä koskevissa korkean tason hallintokysymyksissä⁴¹. Viime vuosina sisäisen tarkastuksen osasto on käsitellyt sekä yksittäisten pääosastojen prosesseihin että hallintoon liittyviä kysymyksiä. Koko toimielintä koskevien hallintokysymysten osana on viime vuosina käsitelty keskitettyä tietoturvaa (ks. laatikko 7). Tilintarkastustuomioistuin ottaa huomioon sisäisen tarkastuksen osaston suosituksen⁴², joka koskee keskeisiä keskitettyjä toimenpiteitä, joiden avulla varmistetaan johdonmukainen, luotettava, kattava ja perusteellinen lähestymistapa toiminnan tasolla ja yleiskuva koko komissiota koskevista kysymyksistä, kuten petosten torjunnasta ja havaitsemisesta. Ulkoisen arvioijan pääosastoissa tekemästä kyselystä käy ilmi, että sisäisen tarkastuksen osaston työhön oltiin kaiken kaikkiaan erittäin tyytyväisiä, mutta kun kyseessä oli sen vaikutus hallinnointi- ja ohjausjärjestelmään, tyytyväisyystaso oli merkittävästi alhaisempi.

Laatikko 7

Joitakin merkittäviä sisäisen tarkastuksen osaston suosituksia ei ole noudatettu

Sisäisen tarkastuksen osasto suositti vuoden 2016 vuosikertomuksessaan, että komissio laatisi vuotuisen selvityksen hallinnointi- ja ohjausjärjestelmästä, ”jotta komission hallintotavan rakenne saataisiin täysin valmiiksi ja jotta sen viimeisimmät muutokset tulisivat sidosryhmien tietoon, komission olisi laadittava hallintotapaa koskevia periaatteita ja käytänteitä käsittelevä kuvaus, joka olisi esitettävä pääosastojen vuotuisia toimintakertomuksia koskevassa yhteenvetokertomuksessa ja julkaistava komission verkkosivulla. Komission olisi myös huolehdittava kuvauksen päivittämisestä säännöllisesti.”⁴³

Komission hallintojärjestelyt julkaistiin viimeksi vuonna 2007 (ks. kohta 45).

Vuotta 2009 koskevassa vuosikertomuksessa sisäisen tarkastuksen osasto totesi suosituksissaan, että yleiskuva yhteisistä prosesseista on tarpeen toimielimen tasolla: Katsaus riskienhallintaan – Pääsihteeristön ja budjettipääosaston nykyistä roolia olisi vahvistettava merkittävästi, jotta varmistettaisiin vaikuttava yleiskuva riskienhallinnan täytäntöönpanosta komissiossa, edistettäisiin riskienhallinnan parhaita käytäntöjä ja kartoitettaisiin riskit, jotka kohdistuvat koko komissioon⁴⁴.

Komission keskusosastot eivät hyväksyneet suositusta kokonaan, sillä ne katsoivat, että se ei ollut yhdenmukainen sen komission lähestymistavan kanssa, jonka mukaan vastuu on viime kädessä pääosastoilla⁴⁵.

Vuonna 2015 sisäisen tarkastuksen osasto tarkasti keskitettyä tietosuojaa koskevan hallintotavan. Se testasi hallintorakenteen riittävyyttä ja -toimenpiteitä varmistaakseen, että komission tietojärjestelmiin ja -prosesseihin sovelletaan asianmukaisia turvamääräyksiä.

Komissio perusti sisäisen tarkastuksen osaston suosituksen perusteella tietoturvajohtoryhmän ja uuden IT-alan turvallisuusosaston.

… ja nyt se kiinnittää enemmän huomiota komission sisäisen valvonnan kehykseen

26

Keskeinen komissioon kohdistuva riski liittyy sen menojen laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen. Tilintarkastustuomioistuimen työ osoittaa, että laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvien virheiden vaikutus on olennainen koko komission uudistuksen jälkeisellä kaudella. Sisäisen tarkastuksen osasto keskittyy työssään komission sisäisen valvonnan järjestelmiin. Panostus on ymmärrettävää, kun otetaan huomioon muiden elinten (tarkastajat jäsenvaltioissa, varoja käyttävien pääosastojen tarkastusosastot ja tilintarkastustuomioistuin) tekemä merkittävä työ, mutta rajoitettu kattavuus vaikuttaa sisäisen tarkastuksen seurantakomitealle esitetyn materiaalin aihepiiriin. Sisäinen tarkastuksen osasto ei käsittele komission ulkopuolisia toimia; ne ovat varoja käyttävien pääosastojen jälkitarkastusyksiköiden vastuulla (ks. kohta 24). Komission tarkastuskomitea eli sisäisen tarkastuksen seurantakomitea ei ota huomioon kyseisten yksiköiden ja osastojen havaintoja.

Komissio perusti sisäisen tarkastuksen seurantakomitean uudistusprosessin alkuvaiheessa

27

Sisäisen tarkastuksen seurantakomitea piti ensimmäisen kokouksensa joulukuussa 2000; niin ollen se on yksi uudistetun hallintorakenteen kauimmin toimineista osa-alueista. Seurantakomiteaan kuului alun perin budjetista vastaava komission jäsen (puheenjohtaja), hallinnosta ja uudistuksesta vastaava varapuheenjohtaja ja kaksi muuta komission jäsentä.

28

Parhaan käytännön mukaisesti suurimman osa tarkastuskomitean jäsenistä olisi oltava riippumattomia ulkoisia jäseniä (ks. laatikko 8). Komissio nimitti seurantakomiteaan ensimmäisen ulkoisen jäsenen toukokuussa 2001 ja toisen vuonna 2004. Tässä kokoonpanossa oli eniten riippumattomia ulkoisia jäseniä (kaksi kuudesta seurantakomitean jäsenestä). Vuona 2005 sisäisten jäsenten määrä nousi viiteen ja vuonna 2007 seitsemään, mikä vähensi ulkoisten jäsenten osuutta siten, että heitä oli kaksi yhdeksästä. Kokoonpano oli edelleen tällainen tarkastuksen ajankohtana. Komission ensimmäinen varapuheenjohtaja toimii nykyisen seurantakomitean puheenjohtajana (vuosina 2014–2019) ja kolme muuta komission jäsentä ovat seurantakomitean jäseniä koko toimikauden ajan. Lisäksi komiteassa on kolme muuta komission jäsentä, jotka vaihtuvat toimikauden puolivälissä. Sisäisten jäsenten määrästä voidaan todeta, että menoiltaan kaikkein suurimmat pääosastot ovat hyvin edustettuja. Seurantakomitean jäseninä toimivat komission jäsenet vastaavat noin 80 prosentista EU:n talousarviomenoista toimikautensa alusta heinäkuuhun 2017 saakka ja noin 60 prosentista EU:n talousarviomenoista elokuusta 2017 toimikauden loppuun saakka. Lisäksi seurantakomitean perustamiskirjassa vahvistetaan säännöt, joiden tarkoituksena on vielä varmistaa, että yksittäisten seurantakomitean jäsenten riippumattomuus ei vaarannu; jäsenen on ilmoitettava sidonnaisuutensa ja pidättäydyttävä kommentoimasta, jos seurantakomitea tutkii tarkastuskertomusta, joka koskee asianomaisen jäsenen alaisuuteen kuuluvia palveluja.

Laatikko 8

Tarkastuskomiteat

Hyvänä käytäntönä pidetään sitä, että julkissektorin hallintoelimet perustavat tarkastuskomitean tai vastaavan ryhmän taikka toiminnon. Tarkastuskomitea toimii toisena osapuolena, joka antaa varmuuden organisaation riskienhallintajärjestelyistä, vaikuttavan valvontaympäristön ylläpitämisestä ja taloudellista ja muuta tuloksellisuutta koskevasta raportoinnista. Komitean vaikuttavuus edellyttää riippumattomuutta toimenpanevista tahoista. Se voi merkittävällä tavalla

οauttaa parantamaan riskienhallinnan ja sisäisen valvonnan riittävyyttä ja vaikuttavuutta

οedistää hyvän hallintotavan periaatteita ja niiden soveltamista päätöksentekoon

οvalvoa sisäistä tarkastusta ja tukea sen toiminnan laatua erityisesti vahvistamalla organisatorista riippumattomuutta

οlisätä ulkoisten tarkastusten objektiivisuutta ja merkitystä ja täten tarkastustoiminnon vaikuttavuutta

οlisätä tietoisuutta asianmukaisen riskienhallinnan ja sisäisen valvonnan tarpeesta sekä sisäisen ja ulkoisen tarkastuksen pohjalta laadittujen suositusten täytäntöönpanosta

οauttaa organisaatiota omaksumaan eettisen hallintotavan arvot sekä vaikuttavat petosten ja korruption torjuntaan tarkoitetut järjestelyt.

Tarkastuskomitean vaikuttavuuden lisääminen edellyttää, että suurin osa sen jäsenistä on hallintoelimestä riippumattomia jäseniä. On myös tärkeää, että julkisyhteisön vuosikertomuksessa esitetään asianmukaiset tiedot tarkastuskomitean toimikaudesta, toimista, toiminnasta ja tuloksista⁴⁶.

29

Seurantakomitean vastuualueeseen kuuluu valvoa sisäisen tarkastustyön laatua ja varmistaa, että tarkastussuositukset otetaan kunnolla huomioon ja että komission pääosastot ja osastot toteuttavat niiden perusteella jatkotoimia⁴⁷. Kutakin sisäisen tarkastuksen seurantakomitean kokousta ennen kokoontuu valmisteleva ryhmä, jossa on kaksi seurantakomitean ulkoista jäsentä ja komission jäsenten kabinetteja edustavat seurantakomitean jäsenet (ks. taulukko 1). Pysyvä kokouskutsu on esitetty sisäisen tarkastuksen osastolle, tietotekniikan pääosastolle, budjettipääosastolle ja pääsihteeristölle johtajatasolla.

Taulukko 1

Seurantakomitean ja sen valmistelevan ryhmän kokousten määrä vuosina 2011–2016

Vuosi | Seurantakomitean kokoukset | Valmistelevan ryhmän kokoukset
2011 | 4 (joista yksi kirjallisena menettelynä) | 12
2012 | 4 (joista yksi kirjallisena menettelynä) | 9
2013 | 4 (joista yksi kirjallisena menettelynä) | 9
2014 | 3 (joista kaksi kirjallisena menettelynä) | 6
2015 | 2 (joista yksi kirjallisena menettelynä) | 6
2016: tähän päivään (24.5.) saakka | 3 | 4

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission asiakirjojen perusteella.

Sisäisen tarkastuksen seurantakomitean suorittama arviointi rajoittuu käytännössä sisäisen tarkastuksen osaston työn arviointiin

30

Taulukosta 2 käy ilmi, että sisäisen tarkastuksen seurantakomitea keskittyy sisäisen tarkastuksen kertomuksiin. Seurantakomitean jäsenet suunnittelevat, että vastaisuudessa käsitellään kysymyksiä, jotka ovat peräisin ulkoisen tarkastajan (tilintarkastustuomioistuimen) tulevista vuosikertomuksista ja erityiskertomuksista. Seurantakomitea ei tutki tarkastusosastojen eikä varoja käyttävien pääosastojen jälkitarkastusyksiköiden havaintoja (ks. kohta 26).

Taulukko 2

Seurantakomitean ja valittujen tarkastuskomiteoiden rooli/kokoonpano verrattuna Good Governance in the Public Sector Framework -asiakirjassa suositeltuihin parhaisiin käytäntöihin

Good Governance in the Public Sector Framework -asiakirjassa suositellut parhaat käytännöt | Komission sisäisen tarkastuksen seurantakomitea² | Valittujen tarkastuskomiteoiden rooli¹
Maailman elintarvikeohjelma Tarkastuskomitea | Euroopan investointipankki Tarkastuskomitea | Maailmanpankkiryhmä Tarkastuskomitea | Yhdistyneiden kansakuntien riippumaton neuvontakomitea
Antaa varmuuden riskienhallintajärjestelyistä | x | √ | √ | √ | √
Antaa varmuuden sisäisen valvonnan järjestelyistä | x | √ | √ | √ | √
Antaa varmuuden taloudellisen ja muun kuin taloudellisen tuloksellisuuden raportointijärjestelyistä | x | √ | √ | √ | √
Valvoo sisäistä tarkastusta | √ | √ | √ | √ | √
Lisää ulkoisen tarkastuksen vaikuttavuutta | x | √ | √ | √ | x
Suurin osa riippumattomia jäseniä | x | √ | √ | √ | √

1Lähteet: Maailman elintarvikeohjelma: Terms of reference for the Audit Committee of the World Food Programme (marraskuu 2011); Euroopan investointipankki: Audit Committee Charter (kesäkuu 2007); Maailmanpankkiryhmä: World Bank Resolution Standing Committees (2009), Annex A Terms of Reference of the Audit Committee; Yhdistyneet kansakunnat: Terms of reference for the Independent Audit Advisory Committee and strengthening the Office of Internal Oversight Services (kesäkuu 2007).

2Lähde: Tilintarkastustuomioistuin. Seurantakomitean perustamiskirjassa viitataan myös ulkoiseen tarkastukseen (ks. kohta 30).

31

Kuten seurantakomitean perustamiskirjaa koskevassa komission tiedonannossa todettiin, tarkastuskomiteoilla on entistä merkittävämpi tehtävä varmistaa avoimuus ja tilivelvollisuus suhteessa kansalaisiin ja muihin sidosryhmiin, joilla on oikeus vaatia sitä julkisilta elimiltä⁴⁸. Seurantakomitea on nykyisin komission tarkastuskomitea. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti seurantakomitean parasta käytäntöä (laatikko 8) koskevien kriteerien perusteella ja vertaamalla sitä valittuihin kansainvälisiin organisaatioihin (taulukko 2). Kyseisissä kansainvälisissä elimissä kaikki tarkastuskomitean jäsenet ovat riippumattomia. Komission tapauksessa seitsemän yhdeksästä seurantakomitean jäsenestä on sisäisiä.

Sisäisten kontrollien ja taloudellisen raportoinnin mukauttaminen kansainvälisiin standardeihin

Komissio valitsi COSO-kehyksen sisäisen valvonnan standardiensa perustaksi

Laatikko 9

Sisäinen valvonta

Sisäinen valvonta on tietyn organisaation johtokunnan, johdon ja muun henkilöstön suorittama prosessi, jonka tarkoituksena on antaa kohtuullinen varmuus toimintaan, raportointiin ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvien tavoitteiden saavuttamisesta⁴⁹.

32

Komissio muutti sisäisen valvonnan (ks. laatikko 9) järjestelyjä Prodi-uudistuksen yhteydessä (ks. kaavio 1 ja laatikko 3). Uudet järjestelyt eroavat merkittävällä tavalla edellisestä järjestelmästä, joka perustui varainhoidon valvojan keskitettyyn hyväksyntään (hyväksymismerkintään). Komissio perusti valvontajärjestelynsä COSO 1992 -kehykselle (ks. laatikko 10) ja otti varainhoitoasetuksessa⁵⁰ käyttöön sisäistä valvontaa koskevan COSO-määritelmän.

33

Vuonna 2001 komissio otti käyttöön 24 valvontastandardia ja niitä täydentävät perustasovaatimukset, joissa määriteltiin erityiset kunkin osaston sisäisen valvonnan järjestelmän perustana olevat käytännöt toimet. Komissio vaati pääosastoja arvioimaan ja raportoimaan, missä määrin perustasovaatimukset täyttyvät kunakin vuonna. Kyseiset kertomukset perustuvat sisäisiin arviointeihin, johdon itsearviointeihin ja sisäisen tarkastuksen osaston ja tilintarkastustuomioistuimen toimittamiin tarkastuksiin. Tilintarkastustuomioistuin on raportoinut kyseisten standardien täytäntöönpanon edistymisestä vuosikertomuksissa varainhoitovuosilta 2002–2008.

34

Komissio tarkisti sisäisen valvonnan kehystään vuonna 2007 vähentämällä standardien määrää 16:een. Se pyysi pääosastoja raportoimaan poikkeustapauksissa (ainoastaan, kun ne eivät sovella standardia). Vuonna 2014 se vähensi vaatimusten määrää entisestään. Vuonna 2014 pääosastot arvioivat edistymistään ja raportoivat, että ne olivat panneet koko komissiossa täytäntöön 98 prosenttia sisäisen valvonnan standardeista⁵¹. Komissio aikoo vuonna 2016 päivittää sisäisen valvonnan kehystä, jotta se oli COSO 2013 -kehyksen mukainen⁵².

Laatikko 10

COSO-kehys

Lähde: 2013 COSO Internal Control – Integrated Framework.
© Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). Kaikki oikeudet pidätetään. Käyttöön on saatu lupa.

COSO on Yhdysvalloissa vuonna 1992 laadittu kehys, joka alun perin oli tarkoitettu yksityisille yrityksille. Nykyään se on laajassa käytössä sekä yksityisellä että julkisella sektorilla maailmanlaajuisesti. COSO laati päivitetyn kehyksen toukokuussa 2013. COSO katsoi, että vuoden 2013 tarkistukset korvasivat vuoden 1992 kehyksen joulukuussa 2014 päättyneen siirtymäajan jälkeen.

Vuoden 2013 kehyksessä otettiin käyttöön 17 periaatetta, joita kaikkia vaikuttava sisäinen valvonta edellyttää. Johto voi todeta olosuhteidensa perusteella, että jokin periaate ei ole relevantti. Jos periaate on relevantti, mutta ei vielä käytössä, kyseessä on sisäisen valvonnan järjestelmän suuri puute.

Uusissa COSO-vaatimuksissa keskitytään enemmän hallintotapakäsitteisiin sekä tarpeeseen vahvistaa valvontavastuu johtokunnalle ja sen komiteoille kutakin sisäisen valvonnan osa-aluetta varten (COSO 2013 -vaatimusten ja GGPS-asiakirjan vaatimusten välinen vertailu esitetään liitteessä 1).

… mutta päivitettyyn COSO-kehykseen siirtymisen päätökseen saaminen on haastavaa

35

Liitteessä I esitetään COSO 2013 ja GGPS-asiakirjan vaatimukset. Komission sisäisen valvonnan standardit kattavat useimmat COSO 2013 -periaatteista. Uuteen COSO-kehykseen siirtymisen loppuun saattaminen on kuitenkin haasteellista, koska siinä asetetaan organisaatioille vaateita hallintorakenteiden tasolla ja korostetaan hallintoelinten vastuuta valvoa tuloksellisuutta sisäisen valvonnan järjestelmän kaikilla osa-alueilla (ks. laatikko 11, COSO-periaate 2). Kehyksen mukaan organisaatio täyttää COSO-standardit vasta, kun kaikki valvonnan osa-alueet ovat käytössä ja toiminnassa (ks. liite I). Kohdissa 36–39 käsitellään COSO-kehyksen kolmea haasteellista osa-aluetta.

Laatikko 11

Uuden COSO-kehyksen haasteelliset osa-alueet

COSO-periaate 2

Johtokunta osoittaa riippumattomuutta johdosta ja valvoo sisäisen valvonnan kehitystä ja tuloksellisuutta.

COSO-periaate 5

Organisaatio pitää yksilöitä tilivastuullisina sisäisen valvonnan vastuualueistaan pyrittäessä saavuttamaan tavoitteita.

COSO-periaate 8

Organisaatio arvioi petoksen mahdollisuuden arvioidessaan tavoitteiden saavuttamiseen kohdistuvia riskejä⁵³.

36

Komission valvontakehyksen muuttaminen COSO 2013 (COSO-periaatteen 2) -mukaiseksi edellyttäisi, että sisäisen valvonnan järjestelmää valvottaisiin keskustasolla. Komissio kertoi tilintarkastustuomioistuimelle, että tällaista toimintoa ei ole siitä syystä, että vastuu ja tilivelvollisuus halutaan määritellä selkeästi pääosastojen tasolla. Komissio katsoo, että nykyisessä rakenteessa vastuu sisäisen valvonnan järjestelmän toiminnasta kuuluu yksinomaan yksittäisille valtuutetuille tulojen ja menojen hyväksyjille ja keskitetty valvontatoiminto saattaa johtaa vastuun siirtoon⁵⁴. Keskitetty varainhoitopalvelu antoi vuoteen 2014⁵⁵ saakka vuosittain asiakirjan komission sisäisen valvonnan tilaa koskevasta katsauksesta, mutta kyseessä ei ollut riippumaton varmuuden antava lähde vaan kuvaileva yhteenveto.

37

Komissio luopui varainhoidon valvojan toiminnosta, jotta johtajat kantaisivat yleisvastuun pääosastonsa varainkäytön laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Pääosastot raportoivat vuosittain hallinnoinnistaan vuotuisessa toimintakertomuksessa (ks. kohta 55). Mutta mekanismit, joiden tarkoituksena on saada yksilöt kantamaan vastuu sisäistä valvontaa koskevista toimistaan (COSO-periaate 5), ovat suhteellisen alkeellisia. Komissio ei ole ottanut käyttöön tähän tavoitteeseen liittyvää henkilöstöarviointikriteeriä. Vuotuinen toimintakertomus voi toimia pääjohtajille tällaisen yhteyden luovana mekanismina. Käytännössä komissio ei kuitenkaan ole vahvistanut perustaa, jonka avulla määritettäisiin, ovatko vuotuisissa toimintakertomuksissa esitetyt lausumat hyvin perusteltuja⁵⁶ tai määrittänyt vertailuarvoa, jolla pääosastojen tilivelvollisuutta mitattaisiin.

38

Komissio ilmoitti vuonna 2001 ensimmäisen yleisen petosten vastaisen strategian⁵⁷ hyväksymisen (COSO-periaate 8) ja hallintouudistusta koskevan valkoisen kirjan jälkeen, että OLAF:n yksikkö kehittäisi yleisen petosten ehkäisyä koskevan strategisen lähestymistavan. Strategia tulisi kohdistaa uusiin lainsäädäntöehdotuksiin, joilla on merkittävä taloudellinen vaikutus petosalttiilla aloilla. Vuonna 2011 komissio kehitti uuden petosten vastaisen strategian⁵⁸, joka kattaa koko petosten vastaisen syklin petosten torjunnasta ja havaitsemisesta tutkimuksiin, seuraamuksiin ja väärinkäytettyjen varojen takaisinperintään ja joka myös selkeyttää eri osapuolien vastuualueita.

39

Komission riskienhallintaohjeissa otetaan huomioon petosriski ja pääosastojen on raportoitava vuosittain petosten torjunnasta ja havaitsemisesta tietyssä vuotuisen toimintakertomuksen osiossa. Komission nykyiset sisäisen valvonnan standardit eivät kohdistu suoraan petosriskiin, vaikka sitä vaaditaan COSO-periaatteessa 8 (ks. liite I). Komissio kertoi tilintarkastustuomioistuimelle aikovansa kattaa tämän kysymyksen sisäisen valvonnan standardien seuraavassa tarkistuksessa.

Tilinpäätöksen laatiminen kansainvälisten standardien mukaisesti paransi taloudellista raportointia

Laatikko 12

Julkissektorin kansainväliset tilinpäätösstandardit (IPSAS)

Julkissektorin kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja käsittelevän elimen (IPSASB) antamat julkissektorin kansainväliset tilinpäätösstandardit (IPSAS) tarjoavat kaikkein kattavamman sarjan nimenomaan julkissektoria varten kehitettyjä suoriteperusteisia kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja⁵⁹.

40

Kuten kaaviosta 5 käy ilmi, suoriteperusteisen kirjanpidon käyttöönotto oli kaksivaiheinen. Komissio siirtyi ensin suoriteperusteista kirjanpitoa kohti vuonna 2001 muuttamalla taloudellista raportointia tietyiltä osin. Paljon suurempi muutos tapahtui vuonna 2005 (ks. kohta 8), kun komissio alkoi käyttää tilinpäätösraportoinnin perustana kansainvälisiä standardeja. Näiden muutosten ansiosta tasetta ei enää esitetty osittain, kuten oli tehty ennen vuotta 2000, vaan varat ja velat esitettiin kokonaisuudessaan.

41

Komission uutta tilinpäätöskehystä sovellettiin ensimmäistä kertaa vuonna 2005, ja vuonna 2007 tilintarkastustuomioistuin pystyi ensimmäistä kertaa antamaan vakiomuotoisen lausunnon tilien luotettavuudesta. Tämä osoitti komission kirjanpidon uudistamishankkeen onnistuneen. Laatimalla tilinpäätöksen suoriteperusteisesti ja kansainvälisten standardien mukaisesti (laatikko 12) komissio on lisännyt avoimuutta ja saavuttanut hyvän taloudellisen raportoinnin tason.

Kaavio 5

Euroopan unioni – varojen ja velkojen esittäminen 1997–2015

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin (Ranskan ylimmän tarkastuselimen visualisoinnin ”La comptabilité générale de l’État, dix ans après” perusteella, helmikuu 2016).

Muun kuin taloudellisen informaation antaminen sisäisille ja ulkoisille sidosryhmille

Komissio antaa tilinpäätöksessään myös muuta kuin taloudellista informaatiota …

42

Tilinpäätös oli uudistuksen ansiosta paljon parempi, mutta EU ei tehnyt sen lisäksi hallinnollista analyysia tai raporttia kuin vasta 2014, jolloin se liitti konsolidoituun tilinpäätökseen varainhoitovuodelta 2014 vapaaehtoisesti osion ”Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi”. Osiossa esitettiin jonkin verran taustatietoa ja analyyttista materiaalia käyttäjille⁶⁰. EU:n tavoitteista käsiteltiin kuitenkin lähinnä komission puheenjohtajan⁶¹ ilmoittamia komission tavoitteita eikä niinkään sovittua EU 2020 -strategiaa⁶². Hallintokysymyksiä käsiteltiin osiossa ainoastaan luetteloimalla lyhyesti (ja komissiokeskeisesti) keskeisten toimielinten⁶³ tehtävät.

43

Laatikossa 13 esitetään parhaan käytännön keskeinen sanoma. Tilintarkastustuomioistuin vertasi useiden kehysten⁶⁴ ja arviointikriteereiden sisältöä ja havaitsi, että useat parhaan käytännön osa-alueet olivat yhteisiä monelle kehykselle (ks. liite II). Kaikkiin tilintarkastustuomioistuimen käyttämiin vertailukohteisiin sisältyi vuosikertomus hallintotavasta (kuten GGPS-asiakirjassakin), riskien käsittely sekä taloudellinen ja muu kuin taloudellinen tuloksellisuus. Yhtä lukuun ottamatta kaikissa edellytetään raporttia, joka kattaa tavoitteet ja strategiat sekä sosiaaliset ja henkilöstökysymykset. Kolmessa vaaditaan liiketoimintamallin kuvausta.

Laatikko 13

Tilinpäätösperiaatteet

GGPS: Julkissektorin yhteisöjen on osoitettava, että ne ovat toimineet ilmoittamiensa sitoumusten, vaatimusten ja painopisteiden mukaisesti ja että ne ovat samalla käyttäneet julkisia resursseja vaikuttavalla tavalla. Tätä varten niiden on raportoitava julkisesti ainakin vuosittain oikea-aikaisesti ja siten, että sidosryhmät voivat ymmärtää ja esimerkiksi arvioida, tuottaako yhteisö tulosta ja vastinetta rahalle ja onko resurssien hoito ollut asianmukaista. On myös tärkeää, että tietojenkeruuta ja vuosikertomuksen laatimista koskevan prosessin yhteydessä varmistetaan, että hallintoelin ja ylin johto ottavat vastuun ilmoitetuista tuloksista.

Hallintoelinten on arvioitava, missä määrin ne soveltavat tässä kehyksessä vahvistettuja hyvän hallintotavan periaatteita, ja raportoitava julkisesti arvioinnistaan ja kehittävästä toimintasuunnitelmasta.

Julkissektorin yhteisöjen julkaisemat tuloksellisuutta koskevat tiedot ja oheinen tilinpäätös olisi laadittava johdonmukaisesti ja oikea-aikaisesti. Tilinpäätösten olisi oltava vertailtavissa muiden, samankaltaisten yhteisöjen tilinpäätöksiin ja laadittu kansainvälisesti hyväksyttyjen laadukkaiden standardien mukaisesti⁶⁵.

Komission suositus pörssiyhtiöille: Hallintotapaa koskevien tietojen olisi oltava riittävän selkeitä, oikeellisia ja kattavia, jotta osakkeenomistajat, sijoittajat ja muut sidosryhmät voivat saada selvän käsityksen tavasta, jolla yritystä hallinnoidaan. Myös yritysten olisi rutiininomaisesti esitettävä nämä tiedot verkkosivustoillaan ja sisällytettävä verkkosivustonsa viitetiedot hallintoa koskevaan kertomukseensa⁶⁶.

44

EU:n jäsenvaltioissa⁶⁷:

ο28 jäsenvaltiosta 21:ssä edellytetään, että julkiset elimet julkaisevat selvityksen sisäisestä valvonnasta ja/tai selvityksen hallinnointi- ja ohjausjärjestelmästä

ο18 jäsenvaltiota antaa tilinpäätöksen kuuden kuukauden kuluessa vuoden päättymisestä (yhdeksän näistä esittää tilit suoriteperusteisesti)

ο12 jäsenvaltiossa keskushallinnon koneiston kattavan tilinpäätöksen allekirjoittaa valtiovarainministeri

ο12 jäsenvaltiota valmistelee tilinpäätöksen suoriteperusteisesti ja neljä muuta on siirtymässä suoriteperusteiseen (yleensä IPSAS-standardien mukaiseen) esitystapaan

οseitsemässä jäsenvaltiossa vaaditaan, että tarkastuskomitean kertomus julkaistaan.

… mutta vähemmän kuin moni muu organisaatio

45

Tilintarkastustuomioistuin vertasi tarkastettua EU:n tilinpäätöstä (joka sisältää Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi -asiakirjan) suuntaviivoihin ja muulla vallitsevaan käytäntöön (ks. kaavio 6 sekä kohdat 43 ja 44) ja teki seuraavat havainnot:

οtilien esittäminen suoriteperusteisesti: kuten kohdassa 40 kuvataan, komissio on esittänyt EU:n tilit IPSAS-standardien mukaisesti ja suoriteperusteisesti vuodesta 2005 alkaen.

οyhteenveto avainluvuista: Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi -asiakirjassa esitetään yleiskatsaus tuloslaskelman ja taseen, ennakkorahoituksen ja rahoitusvälineiden avainlukuihin.

οriippumattoman tarkastajan lausunto: Tilinpäätökseen (sellaisena kun se julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä) liitetään riippumattoman tarkastajan lausunto. (Riippumattoman tarkastajan lausuntoa ei liitetä muihin asiakirjoihin, joilla näyttää olevan joitakin vuotuisen tilivelvollisuusinformaation ominaisuuksia (kuten yhteenvetokertomukseen ja selvitykseen varainkäytöstä).

οtalousarviotuloksen ja taloudellisen tuloksen vertailu: komissio sisällyttää tilinpäätökseen talousarviotuloksen ja taloudellisen tuloksen täysimääräisen vertailun.

οhallintorakenteiden ja -kysymysten analyysi: Komissio ei laadi vuotuista selvitystä hallinto- ja ohjausjärjestelmästä tai sisäisestä valvonnasta, vaikka tämä olisi parhaan käytännön ja jäsenvaltioissa yleisen käytännön mukaista (ks. kohta 44)⁶⁸. Tällainen asiakirja laadittiin vuonna 2007 sisäisen tarkastajan⁶⁹ suosituksesta, mutta tilintarkastustuomioistuin ei saanut evidenssiä siitä, että komissio olisi sen hyväksynyt. Tilintarkastustuomioistuimelle on annettu tiedoksi, että komissio päivittää parhaillaan vuoden 2007 selvitystä hallinnointi- ja ohjausjärjestelmästä ja toimittaa sen myöhemmin komission jäsenten kollegiolle. Komissio on sisällyttänyt Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi -asiakirjaan yleiskatsauksen institutionaalisiin rooleihin, taloudellisten toimijoiden vastuualueisiin komissiossa ja vastuuvapausmenettelyyn.

οpuheenjohtajan/vanhemman virkamiehen esipuhe (tai selvitys): EU:n tilinpäätöksessä ei ole puheenjohtajan (tai muun komission jäsenen) esipuhetta. Komission hallintoelin ei vahvista omistajuuttaan tilinpäätökseen puheenjohtajan tai budjetista vastaavan komission jäsenen esipuheella tai selvityksellä. Erikseen julkaistavassa varainhoitoa koskevassa selvityksessä (ks. kaavio 7) on kuitenkin talousarviosta vastaavan varapuheenjohtajan esipuhe.

οsääntöjenvastaisten tapahtumien tai toimien riskin käsittely: EU:n tilinpäätöksessä ja sen liitetiedoissa viitataan vähäisessä määrin sääntöjenvastaisten tapahtumien riskiin. Vuonna 2015 komissio otti käyttöön Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi -asiakirjassa erillisen osion, jossa käsitellään riskejä ja epävarmuustekijöitä ja toimenpiteitä, joita on toteutettu riskeistä ja epävarmuustekijöistä aiheutuvien seurausten kantamiseksi tai lieventämiseksi IPSASB:n suositeltua käytäntöä koskevan suuntaviivan 2 mukaisesti (ks. myös kohta 42). Siinä käsitellään ainoastaan taloudellisia riskejä, ei lainkaan operatiivisia ja strategisia riskejä.

οarvio sääntöjenvastaisuuden tasosta: Komissio kvantifioi sääntöjenvastaisten tapahtumien riskin yhteenvetokertomuksessa (joka nykyään sisältyy vuotuiseen hallinnointia ja tuloksellisuutta koskevaan kertomukseen), mutta arviota ei esitetä tarkastetun tilinpäätöksen yhteydessä.

οInformatiivinen kertomus vuoden tapahtumista:

–komission tilinpäätöksessä käsitellään taloudellista tuloksellisuutta, mutta siinä ei anneta tietoa muusta kuin taloudellisesta tuloksellisuudesta⁷⁰

–siinä ei käsitellä EU:n liiketoimintamallia (ks. liite II) eikä siinä raportoida avaintoiminnoista

–tilinpäätöksen sisältö ja analyysi -asiakirjassa keskitytään uuden komission suunnitelmaan eikä niinkään EU2020 -strategiaan liittyviin EU:n tavoitteisiin ja strategiaan

οpitkän aikavälin ennusteen sisältävä kestävyysraportti: komissio ei ole sisällyttänyt tilinpäätökseen EU:n varainhoidon pitkän aikavälin/keskipitkän aikavälin kestävyysennustetta.

οtarkastuskomitean roolin kuvaus ja päätelmät: tilinpäätökseen ei ole liitetty minkäänlaista tekstiä, jossa esitettäisiin yhteenveto sisäisen tarkastuksen seurantakomitean roolista ja päätelmistä.

Kaavio 6

Yleiskatsaus valittujen julkissektorin elinten vuosikertomuksiin ja tilinpäätöksiin (ks. liite III)

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.

46

EU:n tilinpäätöksessä ei esitetä yleiskuvaa komission hallintotavasta, tuloksellisuudesta eikä tavoitteiden saavuttamisen vaarantavien riskien vastaisesta strategiasta. Avaintiedot on esitetty hajallaan erillisissä vuoden mittaan laadittavissa komission ja pääosaston tason asiakirjoissa (jotka annetaan usein niin myöhään, että niitä ei voida ottaa huomioon tilinpäätöksen tarkastuksen yhteydessä). Tiettyjä tilinpäätöksestä puuttuvia osa-alueita (kohta 45) esitetään muissa kertomuksissa (kaavio 7). Varainkäyttöä koskevassa selvityksessä on budjettiasioista vastaavan komission jäsenen esipuhe, jossa hän esittää tietoja kyseisen vuoden toiminnasta. Operatiivisia ja strategisia riskejä käsitellään jossakin määrin suunnitteluasiakirjoissa (pääosastojen strategisissa ja hallintosuunnitelmissa). Sääntöjenvastaisten tapahtumien riskiä kuvataan hallintoa ja tuloksellisuutta koskevassa kertomuksessa. Euroopan komission työmenetelmiä koskeva asiakirja hyväksyttiin vähän sen jälkeen, kun nykyinen komissio aloitti toimintansa. Siinä käsitellään joitakin komission hallintojärjestelyjen⁷¹ osa-alueita. Komission jäsenten kollegio ei kuitenkaan laadi vuotuista lausuntoa, jossa se kantaisi vastuun komission sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnasta.

47

Komissio antoi neljä kertomusta⁷² sisältävän integroidun taloudellista raportointia koskevan paketin 19. heinäkuuta 2016 eli neljä viikkoa sen jälkeen, kun tilintarkastustuomioistuin oli lähettänyt komissiolle alustavan version tästä kertomuksesta ja viikko sen jälkeen kun tilinpäätöstä koskeva tarkastus oli saatettu päätökseen. Aiemmin kaksi niistä julkaistiin myöhemmässä vaiheessa vuotta. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti siihen, että nykyään pyrkimyksenä on antaa kattavampi selvitys EU:n toiminnasta ja varainhoidosta aikaisemmin, mutta tästä huolimatta tämä tarkastus koskee näistä kertomuksista vain tilinpäätöstä. Vuonna 2014 käyttöön otetun Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi -asiakirjan lisäksi kyseessä on askel kohti ulkoisen varmuuden alaan kuuluvan tilivelvollisuutta koskevan kertomuksen (tai kertomussarjan) laatimista.

Komissio on vuodesta 2013 alkaen raportoinut menojensa oleellisesta virhetasosta

48

Kun sääntöjenvastaisuuden riski on suuri, parhaan käytännön mukaan on sekä käsiteltävä riskiä että kvantifioitava sen taso ja todennäköinen vaikutus. Kuten edellä kävi ilmi, komissiolla on paljon henkilöstöä tarkastus- ja valvontatehtävissä, ja myös EU:n lainsäädännössä vaaditaan, että EU:n varoja hallinnoivien elinten varainkäyttöä tarkastetaan laajalti. Komission aihetta koskevassa raportoinnissa kiinnitetään merkittävästi huomiota ”oikaisukapasiteettiin” (mahdollisuuteen olla korvaamatta menoilmoituksiin sisältyviä menoja, vaikka komissio on alun perin hyväksynyt ne) eikä niinkään sen havaitsemien virheiden kvantifiointiin ja niiden luonteen analysointiin. Asiaa koskevassa keskeisessä asiakirjassa (”Protection of the EU budget” – ks. kaavio 7) ei arvioida alkuperäisissä tai hyväksytyissä korvauspyynnöissä esiintyvien sääntöjenvastaisuuksien tasoa.

Kaavio 7

Yleiskatsaus keskeisiin komission määräaikaiskertomuksiin (vuoden 2015 ja sitä aiempien vuosien aikataulu – ks. kohta 47)

1Komissio yhdisti vuonna 2016 komission hallinnollisia saavutuksia koskevan yhteenvedon ja unionin varoja koskevan tulosperusteisen arvioinnin yhdeksi asiakirjaksi, jonka komissio hyväksyi ja toimitti tilintarkastustuomioistuimelle 5. heinäkuuta.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.

49

Vuonna 2013 komissio myönsi ensimmäistä kertaa yhteenvetokertomuksessa, että EU:n menoihin liittyvä virhetaso on olennainen (ks. taulukko 3). Komission tapa arvioida virhetasoaan on kehittynyt hitaasti vuosien mittaan osittain parlamentin harjoittaman painostuksen vuoksi (laatikko 14).

Laatikko 14

Parlamentin harjoittama painostus: riskinalaisen määrän ilmoittaminen

Vuodelta 2013 annettua vastuuvapautta koskevassa päätöslauselmassa parlamentti pyysi komissiota ”selventämään vielä tarkemmin riskinalaisen määrän laskentaa selittämällä korjaavien mekanismien arvioitua vaikutusta kyseiseen määrään”⁷³.

50

Tarkastusosastojen työn valvontaan ei tältä osin ole muuta valvontamekanismia kuin sisäisen tarkastuksen osaston vähäiset arvioinnit (ks. kohta 26), joita on vuodesta 2013 alkaen tehty 11 pääosaston ja toimeenpanoviraston osalta. Komissio tarvitsee laadukasta informaatiota voidakseen esittää luotettavia arvioita virhetasosta. Tilintarkastustuomioistuin on raportoinut aiemmin toimista, jotka olisi toteutettava, jotta komission luvut olisivat luotettavimpia⁷⁴.

51

Tilintarkastustuomioistuin pitää hyvänä käytäntönä kehitys- ja yhteistyöpääosaston⁷⁵ tapaa, joka poikkeaa tavanomaisista järjestelyistä. Pääosaston käyttämä malli muistuttaa joiltakin osin⁷⁶ Yhdysvalloissa sovellettavaa menojen virhetason arviointimallia (IPERIA) (laatikko 15 ja taulukko 3).

Laatikko 15

IPERIA-laki

Yhdysvalloissa kongressin laissa vaaditaan, että kaikkien valtion virastojen on suoritettava riittävät omien maksujensa tarkastukset laskeakseen tilastollisesti pätevän arvion ohjelmissa esiintyvien virheellisten maksujen vuotuisesta määrästä, jos riskianalyysin perusteella on todennäköistä, että virheellisten maksujen osuus on yli 1,5 prosenttia maksetusta kokonaismäärästä. Virastojen on julkaistava tulokset sekä ekstrapoloituna kokonaismääränä että prosenttiosuutena suoritetuista maksuista. Valtion virastojen tarkastajien on raportoitava, onko luvut määritetty ja julkaistu kongressin lain⁷⁷ mukaisesti.

Virheellisiksi maksuiksi määritellään

οtukikelpoisille edunsaajille maksetut väärät määrät

οtukeen oikeuttamattomille edunsaajille maksetut määrät

οtavaroista ja palveluista, joita ei ole saatu tai toimitettu, maksetut määrät

οpäällekkäismaksut tai

οmaksut, joiden osalta dokumentaatio ei riitä tai sitä ei ole havaittu.

Taulukko 3

Yhdysvaltojen ja EU:n mallien erot ja samankaltaisuudet budjettimenojen virhetason arvioinnissa

Yhdysvaltojen hallitus
Euroopan komissio

Arvioidun virhetason laskentavastuu
Varojen hallinnoijien on esitettävä tilastollinen arvio virhetasoista
√
osittain¹

Kattavuus
Otanta käsittää kaikki talousarviosta suoritetut maksut
x
x

Varojen hallinnoijien riskialttiiksi katsomat ohjelmamenot poimitaan otokseen
√
x

Virhelaskelman perusta
Tilastollisin menetelmin poimitun tapahtumaotoksen tarkastaminen
√
osittain

(Varojen hallinnoijien toteuttamat) korjaavat toimet voivat vähentää arvioitua virhetasoa
x
√

Arvioidun virhetason esittäminen
Arvioitu virhetaso rahassa
√
√²

Arvioitu virhetaso prosenttiosuutena
√
√²
2013 ja 2015

Hallinnon tulokset
Keskimääräinen virhetaso vuosina 2013–2015
4,0 %
2,6–3,1 %³

Virhetaso vuonna 2015
4,4 %
2,3–3,1 %

1Komissio kuitenkin vaatii varojen hallinnoijia jäsenvaltioissa laatimaan tilastollisia arvioita joillakin menoaloilla.

2Komissio kvantifioi yhteenvetokertomuksessa / vuotuisessa hallinnointia ja tuloksellisuutta koskevassa kertomuksessa ”riskinalaisen määrän”, joka tilintarkastustuomioistuimen mukaan vastaa virhetasoa.

3Komissio muutti vuoden 2015 vuotuisessa hallinnointia ja tuloksellisuutta koskevassa kertomuksessa arvion laskentatapaa edellisistä vuosista. Keskiarvo lasketaan julkaistujen lukujen perusteella.

Parhaan käytännön mukaan riskinalaiset määrät arvioidaan johdonmukaisen menetelmän avulla

52

Menojen jälkitarkastusta voidaan käyttää organisaatiossa moniin eri tarkoituksiin. Sen avulla voidaan

οvaroittaa johtoa tietyistä käyttäytymismalleista

οtuoda esiin tiettyjä sovellettavaan lainsäädäntöön liittyviä riskejä

οluoda perusta toiminnan kohdistamiselle riskien lieventämiseen⁷⁸

οantaa hallintoelimen arvioida ylimmän johdon riskientorjuntaa.

Kaikki nämä tavoitteet edellyttävät, että organisaatio laatii erikseen arviot virheistä ja korjaavista toimista. Lisäksi on tärkeää, että elin arvioi eri syistä johtuvien virheiden vaikutusta.

53

Yhdysvalloissa presidentin kanslia (joka vastaa hallinnosta ja talousarviosta) neuvoo valtion virastoille, miten virheellisiä maksuja arvioidaan tilastollisesti. Se ei etenkään salli valtion virastojen luottaa alavirastojen raportointiin tai maksujen saajiin ainoana virheellisiä maksuja koskevien arvioiden⁷⁹ lähteenä eikä vähentää laskettua perintätoimien vaikutusta virheellisten maksujen kokonaismäärästä. Valtion virastojen tarkastajien (ylitarkastajien) on arvioitava, ovatko virastot IPERIA-lain mukaisia. Virastojen, joiden ohjelmien on raportoitu olleen kolmena peräkkäisenä vuonna IPERIA-lain vastaisia, on toimitettava kongressille ehdotuksia, jotta ohjelmat voitaisiin hyväksyä uudelleen tai jotta niiden perustamista koskevia perussääntöjä voitaisiin muuttaa⁸⁰.

Prodi-uudistuksen ansiosta käyttöön otetut kertomukset muodostavat edelleen komission sisäisen raportoinnin perustan

54

Uudistuksen myötä komissiossa otettiin käyttöön suunnittelu- ja seurantavälineitä. Kukin pääosasto valmisteli tulevalle vuodelle hallintosuunnitelman, jonka tarkoituksena oli muuntaa komission työohjelman toimintapoliittiset tavoitteet konkreettisiksi toiminnan tavoitteiksi. Komissio muutti näitä järjestelyjä vuonna 2016 korvaamalla hallintosuunnitelmat viisivuotisilla strategisilla suunnitelmilla ja vuotuisilla hallintosuunnitelmilla⁸¹.

55

Vuotuinen toimintakertomus on pääjohtajan laatima hallintoa koskeva (sisäinen) kertomus komission jäsenille⁸². Vuotuisessa toimintakertomuksessa käsitellään hallinnointia ja sisäistä valvontaa sekä hallintosuunnitelmassa kartoitettujen keskeisten tavoitteiden saavuttamista ja toimintojen toteuttamista. Vuotuisessa toimintakertomuksessa esitetään pääjohtajan tai osastopäällikön lausuma vuotuisessa toimintakertomuksessa esitetyistä taloudellisista tiedoista.

56

Jos pääjohtaja ei pysty antamaan täysin kattavaa lausumaa, hän esittää varauman (eli esittää varauman varmuudesta).

57

Komissio esittää yhteenvedon ja kommentoi vuotuisia toimintakertomuksia vuosikertomuksessa, joka vuoteen 2015 asti tunnettiin yhteenvetokertomuksena (jonka pääsihteeristö ja budjettipääosasto laativat yhdessä). Parlamentin pyynnöistä (ks. laatikko 16) huolimatta komissio ei anna tässä asiakirjassa nimenomaista varmuutta: kuten aiempana kuvattiin (kaavio 4) se antaa lausunnon, jossa se toteaa, että hyväksymällä yhteenvetokertomuksen se kantaa ”poliittisen vastuun” komission toimista. Yhteenvetokertomuksen vaihtuvat otsikot ja eri tavat, joilla komissio on ilmaisee kantavansa vastuunsa, esitetään kaaviossa 8.

Laatikko 16

Parlamentin harjoittama painostus: varmuuden antaminen

Euroopan parlamentti on usein painostanut komissiota antamaan selkeämpiä selvityksiä.

2003: Se pyysi komissiota ”muuntamaan vuotuisen yhteenvedon konsolidoiduksi tarkastuslausumaksi komission hallinnosta ja varainhoidon valvonnasta yleensä”⁸³.

2010: Se kannusti komissiota ”edelleen parantamaan hallinnointi- ja ohjausjärjestelmäänsä sekä ilmoittamaan vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle toteutetuista toimista ja toimenpiteistä:

οottamalla mukaan unionin toimielinten kannalta merkitykselliset, unionin yhtiölainsäädännössä vaaditut tai ehdotetut hallinnointi- ja ohjausjärjestelmän osatekijät

οryhtymällä toimiin, jotta puheenjohtaja voi allekirjoittaa tilinpäätöksen ja antaa tilinpäätöksen kanssa:

–kuvauksen riskeistä ja epävarmuustekijöistä, jotka saattavat vaikuttaa politiikan tavoitteiden saavuttamiseen, sekä lausunnon, jossa puheenjohtaja ottaa yhdessä komission jäsenten kollegion kanssa vastuun riskinhallinnasta sekä

–muodollisen hallinnointi- ja ohjausjärjestelmää koskevan ilmoituksen, josta käy selvästi ilmi, mitä kansainvälisiä hallinnointi- ja ohjausjärjestelmän standardeja komissio noudattaa, sekä objektiivinen ja kattava selvitys, jos on tarvetta poiketa hallinnointi- ja ohjausjärjestelmää koskevassa säännöstössä annetuista suosituksista (”noudata tai selitä” -periaate)”⁸⁴.

Komissio ei hyväksynyt suositusta.

2013: parlamentti pyysi komissiota ”esittämään yhteenvetokertomuksessaan aidon ”tarkastuslausuman” pääjohtajien vuotuisten toimintakertomusten perusteella”⁸⁵.

Kaavio 8

Yhteenvetokertomuksesta vuotuiseen hallintoa ja tuloksellisuutta koskevaan kertomukseen

1SEUT-sopimuksen 318 artiklassa vaaditaan, että komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle unionin varoja koskevan arviointikertomuksen saavutetuista tuloksista. Tämä kertomus ei kata kyseistä arviointikertomusta.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.

21SEU-sopimuksen 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti EU:n säädöksiä ”voidaan antaa ainoastaan komission ehdotuksesta, jollei perussopimuksissa toisin määrätä”.

22Esimerkiksi kilpailupolitiikassa.

23Kertomuksessa kautta linjan käytetyllä ilmaisulla ”pääosasto” tarkoitetaan sekä pääosastoa että osastoa.

24Kertomuksessa kautta linjan käytetyllä ilmaisulla ”pääjohtaja” tarkoitetaan sekä pääjohtajaa että osastopäällikköä.

25Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA)/International Federation of Accountants (IFAC), ”International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 9.

26Communication from the President to the Commission: The Working Methods of the European Commission 2014–2019, C(2014) 9004, s. 7.

27Communication from the President to the Commission: The Working Methods of the European Commission 2014–2019, C(2014) 9004, s. 2.

28Activity Based Management.

29Tunnetaan englanniksi myös nimellä ”private offices”.

30Komissio määrittelee resurssijohtajan hallintoneuvostossa henkilöksi, joka vastaa pääosaston tasolla resurssienhallinnasta ohjelmointi, henkilöstöresurssit ja taloudellisten resurssien hallinnointi mukaan luettuina (SEC(2003) 59 lopull.).

31Riippumattomien asiantuntijoiden komitea, Second Report on Reform of the Commission, 1999, s. 118.

32Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT), 234 artikla.

33Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1), 65 artiklan 1 kohta.

34Asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, 66 artiklan 1 kohta.

35Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunta.

36PE 393.916v01-00, 3.9.2007, s. 2 ja 3.

37A new Framework for Resource Management and Internal Auditing in the Commission, Final Report of the Planning and Co-ordination Group ”Internal Audit”, helmikuu 2000, s. 2.

38Komission päätös, SEC(2000) 560.

39Kaikista sisäisen tarkastuksen osaston henkilöstöstä 31:n työ koskee erillisvirastoja ja muita itsenäisesti toimivia elimiä. Niiden työtä ei esitellä komission sisäisen tarkastuksen seurantakomiteassa.

40CIPFA/IFAC, ”International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 29.

41Esimerkkinä tästä on vuonna 2002 pidetty Verstehen-konferenssi, jossa sisäisen tarkastuksen osaston päällikkö edisti yhtenäisen tarkastusmallin käsitettä.

42Sisäisen tarkastuksen osasto esitti ensimmäisen kerran suosituksensa vuotta 2010 koskevan yleislausunnon valmisteluasiakirjassa.

43KOM(2007) 280 lopull., 30. 5.2007, Vuosikertomus vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle vuonna 2006 toimitetuista sisäisistä tarkastuksista, s. 12.

44Sisäisen tarkastuksen osasto, ”Final audit report on risk management in the Commission” (IAS.B1-2009-4 COMM-001).

45Sisäisen tarkastuksen osaston kertomus: Final Audit Report on Risk Management in the Commission, IAS.B1-2009-Y COMM-001, liite 2, pääsihteeristön ja budjettipääosaston kommentit: Suositus 1.

46CIPFA/IFAC, ”International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 29 ja 30.

47C(2015) 3014 final ”Charter of the Audit Progress Committee of the European Commission - C(2015) 3014”.

48C(2015) 3014 final ”Charter of the Audit Progress Committee of the European Commission”, s. 2.

49COSOn määritelmä, Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission, 2013 COSO Internal Control – Integrated Framework. © Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO). Kaikki oikeudet pidätetään. Käyttöön on saatu lupa.

50Asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, 32 artiklan 2 kohta.

51Overview of the state of internal control in the Commission services in 2014, ARES (2015) 1930721 – 07/05/2015, s. 21.

52Vuotta 2015 koskeva vuotuinen hallinnointia ja tuloksellisuutta koskeva kertomus EU:n talousarviota varten.

53Lähde: 2013 COSO Internal Control – Integrated Framework. © Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO). Kaikki oikeudet pidätetään. Käyttöön on saatu lupa.

54Sisäisen tarkastuksen osasto otti samantapainen kysymyksen esille vuoden 2015 yleislausuntoa tukevassa valmisteluasiakirjassa: valvonta toimielimen tasolla on tarpeen, jos yhteisten prosessien, kuten petosten torjunnan ja havaitsemisen, on tarkoitus olla vaikuttavia koko toimielimen suojelun kannalta. Sisäisen tarkastuksen osasto suosittaa, että olisi toteutettava keskeisiä keskitettyjä toimenpiteitä, joiden avulla varmistetaan johdonmukainen, luotettava, kattava ja perusteellinen lähestymistapa toiminnan tasolla ja yleiskatsaus koko komissiota koskeviin kysymyksiin ja toteutettujen toimenpiteiden kustannustehokkuuteen. Keskuspalvelujen olisi tehostettava pääosastoille/palveluille annettavaa neuvontaa lisätäkseen toiminnan/pääosaston/palvelun tason kontrollien vaikuttavuutta. Kaikkia näitä suosituksia käsitellään parhaillaan toimintasuunnitelmissa.

55Asiakirjaa ei ole laadittu vuodesta 2015 alkaen.

56Sisäisen tarkastuksen osasto esittää vuotuisen lausunnon sijaan rajoitetun johtopäätöksen sisäisestä valvonnasta vuotuisen toimintakertomuksen tueksi.

57KOM(2000)358 lopull., 28.6.2000, Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen – Petostentorjunta – Kattavan strategian perustelut.

58KOM(2011) 376 lopull., 24. kesäkuuta 2011, komission petostentorjuntastrategia. Asiakirja perustui petostentorjuntaa koskevaan tiedonantoon (KOM(2007) 806 lopullinen).

59CIPFA/IFAC, ”International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 31.

60Osa näistä tiedoista, jotka samankaltaiset organisaatiot esittävät tilinpäätökseen sisältyvissä tileissä, on saatavilla yhteenvetokertomuksessa (ks. kohta 57 ja kaavio 8).

61COM(2015) 377 final, s. 6.

62KOM(2010) 2020 lopull., 3.3.2010 ”Eurooppa 2020 Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia”.

63Neuvostoa kuvataan foorumina, jossa ”kunkin EU-maan hallitus ajaa oman maansa etuja”, kun taas ”EU:n etuja kokonaisuutena edistää Euroopan komissio”. COM (2015) 377 final, s. 7.

64Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/95/EU, annettu 22 päivänä lokakuuta 2014, neuvoston direktiivin 2013/34/EU muuttamisesta tietyiltä suurilta yrityksiltä ja konserneilta edellytettävien muiden kuin taloudellisten tietojen ja monimuotoisuutta koskevien tietojen julkistamisen osalta (EUVL L 330, 15.11.2014, s. 1), integroitua raportointia käsittelevä kansainvälinen komitea, ”Building Public Trust Awards” -myöntämisperusteet, IPSASB:n suositeltua käytäntöä koskevat suuntavivat ja OECD:n suuntaviivat.

65CIPFA/IFAC, ”International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 31.

66Komission 9. huhtikuuta 2014 antama suositus yritysten hallinnointi- ja ohjausjärjestelmää koskevan raportoinnin (”noudata tai selitä”) laadusta (EUVL L 109, 12.4.2014, s. 43).

67Tilintarkastustuomioistuin otti yhteyttä 28 jäsenvaltion ylimpiin tarkastuselimiin saadakseen käsityksen tilien laatimistavasta, muun kuin taloudellisen informaation esittämisestä ja tilinpäätöksen allekirjoitusvastuusta.

68EU:ssa sijaisevien pörssiyhtiöiden on EU:n direktiivin mukaisesti sisällytettävä selvitys hallinnointi- ja ohjausjärjestelmästä hallintoa koskevaan kertomukseensa.

69Vuosikertomus vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle vuonna 2006 toimitetuista sisäisistä tarkastuksista (KOM(2007) 280 lopull., s. 12, päätelmä nro 5.

70Komission vastauksessaan mainitsemat asiakirjat ovat saatavilla vasta tilinpäätöstä koskevan tarkastuksen jälkeen.

71Esim. Communication from the President to the Commission: The Working Methods of the European Commission 2014-2019, C(2014) 9004.

72Vuotuinen hallinnointia ja tuloksellisuutta koskeva kertomus, varainhoitoa koskeva selvitys, tiedonanto EU:n talousarvion suojaamisesta ja tilinpäätös.

73P8_TA(2015)0118, kohta 27.

74Ks. varainhoitovuotta 2010 koskeva vuosikertomus (EUVL C 326, 10.11.2011), kohta 1.20; varainhoitovuotta 2011 koskeva vuosikertomus (EUVL C 344, 12.11.2012), kohdat 1.22, 1.23 ja 1.25; varainhoitovuotta 2012 koskeva vuosikertomus (EUVL C 331, 14.11.2013), kohdat 1.41, 1.42, 1.44 ja 1.45; varainhoitovuotta 2013 koskeva vuosikertomus (EUVL C 398, 12.11.2014), kohdat 1.29, 1.30 ja 1.32, varainhoitovuotta 2014 koskeva vuosikertomus (EUVL C 373, 10.11.2015), kohdat 1.50, 1.53, 1.54 ja 1.65, varainhoitovuotta 2015 koskeva vuosikertomus, kohdat 1.35 ja 1.48 sekä ”Yleiskatsaus: EU:n maatalous ja koheesiomenot 2007–2013”, kohdat 61–63, 69,70, 81–88, 113 ja 114. (http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/PL14_AR13/PL14_AR13_FI.pdf).

75Ks. myös 8., 9., 10. ja 11. Euroopan kehitysrahastosta (EKR) rahoitettuja toimia koskevan vuosikertomuksen osuus ”Vuoden 2015 jäännösvirhetason selvitys”.

76Laskelma perustuu tilastollisesti pätevään menetelmään.

77Nykyään Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act 2012 (IPERIA). Tietyt virastot alkoivat raportoida virheellisistä maksuista vuonna 2003, kuten vaaditaan laissa Improper Payments Information Act of 2002 (IPIA).

78Lieventämisen kehys perustuu neljän T:n lähestymistapaan: Treat, Tolerate, Transfer, Terminate (eli käsittele, siedä, siirrä ja lopeta).

79Virasto voi kuitenkin koordinoida tätä työtä muiden tarkastajien suorittaman työn kanssa. Executive Office of the President, Office of Management and Budget, Appendix C to circular No A-123 requirements for effective estimation and remediation of improper payments, 2014.

80IMPROPER PAYMENTS: Chief Financial Officers (CFO) act agencies need to improve efforts to address compliance issues, GAO, kesäkuu 2016.

81Strateginen suunnitelma rakentuu ensisijaisten tavoitteiden saavuttamista tukeville tavoitteille, jotka on määrä saavuttaa komission koko toimintakauden (eli tällä suunnittelukierroksella vuosien 2016–2019) aikana. Strateginen suunnitelma muodostaa kehyksen täytäntöönpanon yksityiskohdille, jotka on määrä eritellä seuraavassa vuotuisessa hallintosuunnitelmassa.

82Vuotuiset toimintakertomukset ovat saatavilla julkisesti vuotuisen hallinnointia ja tuloksellisuutta koskevan kertomuksen julkaisemisen jälkeen. Pääsihteeristö, budjettipääosasto ja sisäisen tarkastuksen osasto arvioivat vuotuisia toimintakertomuksia (vertaisarvioinnissa) ja sisäisen tarkastuksen osasto toimittaa vähäisen määrän rajoitettuja tarkastuksia joka vuosi, mutta kertomuksen sisällöstä päättää viime kädessä pääjohtaja.

83P6_TA(2005)0092, kohta 62.

84P7_TA(2012)0153, kohta 35.

85Ks. alaviite 74.

Johtopäätökset ja suositukset

58

Komissio on monimutkainen organisaatio, jonka vastuulla on yli 140 miljardin euron vuotuinen talousarvio. Se onnistui muuttamaan hallintojärjestelyjään huomattavasti vuosituhannen ensimmäisellä vuosikymmenellä, mm. perustamalla sisäisen tarkastuksen osaston⁸⁶ ja sisäisen tarkastuksen seurantakomitean⁸⁷ ja soveltamalla kansainvälisiä standardeja sisäiseen valvontaan⁸⁸ ja kirjanpitoon⁸⁹. Paras käytäntö on kuitenkin sittemmin kehittynyt. Joitakin toimia⁹⁰ on toteutettu, mutta siitä huolimatta tilintarkastustuomioistuin havaitsi aloja, joilla tarkastukseen, varainhoitoon ja valvontaan painottuvat komission hallintojärjestelyt olivat standardeissa määritetystä tai vertailukohteiksi valittujen kansainvälisten ja julkisten elinten käyttöönottamasta parhaasta käytännöstä poikkeavia tai eivät täysin vastanneet sitä.

59

”Komission jäsenten poliittisen vastuun” pitäminen erillään pääjohtajien operatiivisesta vastuusta hämmentää tilivelvollisuussuhteita, sillä ei ole selvää, kattaako ”poliittinen vastuu” vastuun pääosastojen toimista vai onko se siitä erillinen (ks. kohdat 21 ja 22). Viimeaikaisissa organisaatiouudistuksissa on alettu käsitellä joitakin ”siilokulttuurin”⁹¹ riskejä. Voidakseen edelleen puuttua keskeisiin riskeihin komission on edelleen lujitettava hallintorakennetta koko toimielimessä.

60

Sisäisen tarkastuksen osasto keskittyy työssään komission sisäisen valvonnan järjestelmiin. Komission ulkopuoliset toimet, joista aiheutuvista menoista vastaa komissio, kuuluvat varoja käyttävissä pääosastoissa toimivien jälkitarkastusyksiköiden vastuualueeseen (ks. kohdat 25 ja 26). Tämä vaikuttaa tietoihin, jotka esitetään komission tarkastuskomitealle. Sisäisen tarkastuksen seurantakomitean tehtävä (ja riippumattomien ulkoisten jäsenten osallistuminen) on rajoitetumpi kuin vertailukohteiksi valittujen kansainvälisten elinten tarkastuskomiteoilla (ks. kohdat 30 ja 31).

61

Sisäisen valvonnan alalla komissio on COSO 1992 -kehyksen täytäntöönpanon jälkeen siirtymässä COSO 2013 -kehykseen. Komissio on julkaissut kaksi tiedonantoa – petoksista ja petosten torjuntastrategiasta – mutta petosriskiä ei kuitenkaan ole otettu huomioon nykyisessä sisäisen valvonnan kehyksessä (kohta 39). Tämä voi vaikuttaa kielteisesti pääosaston petosarvioinnin⁹² vaikuttavuuteen ja asettaa komission alttiiksi mahdolliselle petosriskille.

62

Komissio on vuodesta 2005 alkaen laatinut tilinpäätöksen kansainvälisten standardien mukaisesti. Viimeaikaisista innovaatioista ja tilintarkastustuomioistuimen yhteistyöstä huolimatta komissio julkaisee tilinpäätöksensä edelleen myöhemmin kuin suurin osa EU:n jäsenvaltioista (ks. kohta 44 ja kaavio 7).

63

Komissio on viime aikoina alkanut liittää tilinpäätökseensä muuta kuin taloudellista informaatiota. Parannuksista huolimatta se esittää edelleen tilinpäätöksen yhteydessä vähemmän muuta kuin taloudellista informaatiota kuin muut tarkastuksessa huomioon otetut organisaatiot. Tiedot on esitetty hajallaan useissa komission ja pääosaston tason asiakirjoissa (ks. kohdat 45 ja 47).

64

Komissio on vuodesta 2013 alkaen myöntänyt, että EU:n menoihin liittyvä virhetaso on olennainen. Yksittäisten pääosastojen arvioita sääntöjenvastaisten menojen tasosta ei ole laadittu johdonmukaisilla menetelmillä (ks. kohdat 50–53).

65

Paras käytäntö on kehittynyt Prodi-uudistusten jälkeen. Vaikka joitakin toimia on toteutettu, tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komissio poikkeaa parhaasta käytännöstä tai ei täysin noudata sitä seuraavilla aloilla:

οsisäisen tarkastuksen osaston käsittelemät korkean tason hallintokysymykset (kohdat 25 ja 26)

οsisäisen tarkastuksen seurantakomitean kokoonpano (kohta 31) ja

οseuraavat sisäisen tarkastuksen seurantakomitean kattamat alat:

–ulkoisten tarkastusten tulokset

–riskienhallinta

–taloudellinen ja tuloksellisuusraportointi ja

–komission pääosastojen ja jälkitarkastusyksiköiden työ (kohdat 26, 30 ja 31)

οpetosriskin huomioon ottaminen sisäisen valvonnan kehyksessä (kohta 39)

οtilinpäätöksen julkaisuajankohdan määrittäminen (kohta 44)

οtilinpäätöksen liiteasiakirjat:

–selvitys hallinnointi- ja ohjausjärjestelmästä

–puheenjohtajan kertomus

–selvitys operatiivisista ja strategisista riskeistä

–kertomus muusta kuin taloudellisesta tuloksellisuudesta

–tietoa vuoden aikana toteutetuista toimista ja toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamisesta

–kertomus tarkastuskomitean roolista ja päätelmistä ja

–lausunto julkisen talouden keskipitkän ja pitkän aikavälin kestävyydestä (kaavio 7 ja kohta 45)

οsääntöjenvastaisten menojen tason laskennan johdonmukaisuus ja tulosten analysointi kaikissa pääosastoissa (kohta 53).

66

Komission olisi joko sovellettava parasta käytäntöä tai selitettävä, miksi se katsoo, että sen soveltaminen ei ole asianmukaista (ks. alaviite 19).

Suositus 1 – Selitetään, milloin ei sovelleta parasta käytäntöä

Komission olisi selitettävä eurooppalaisilta yleisen edun kannalta merkittäviltä yhteisöiltä edellytetyllä tavalla, miksi se on päättänyt olla soveltamatta parasta käytäntöä.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Huhtikuu 2017.

Suositus 2 – Sovelletaan parasta käytäntöä

Komission olisi

a)pyydettävä sisäisen tarkastuksen osastoa tekemään enemmän korkean tason hallintokysymyksiä koskevaa tarkastustyötä

b)saatettava päätökseen sisäisen valvonnan kehyksen yhdenmukaistaminen COSO 2013 -periaatteiden kanssa

c)aikaistettava tilinpäätöksen julkaisemista

d)koottava jo olemassa oleviin kertomuksiin sisältyvät tiedot yhdeksi tilivelvollisuutta koskevaksi kertomukseksi tai kertomusten sarjaksi, joka sisältää tilinpäätöksen lisäksi seuraavat asiakirjat:

οselvitys hallinnointi- ja ohjausjärjestelmästä

οpuheenjohtajan kertomus

οselvitys operatiivisista ja strategisista riskeistä

οkertomus muusta kuin taloudellisesta tuloksellisuudesta

οtietoa vuoden aikana toteutetuista toimista ja toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamisesta

οkertomus tarkastuskomitean roolista ja päätelmistä

οlausunto julkisen talouden keskipitkän ja pitkän aikavälin kestävyydestä ja tarvittaessa linkit muissa kertomuksissa esitettyihin tietoihin

e)esitettävä tilivelvollisuutta koskeva kertomus tai kertomusten sarja tilinpäätöksen tarkastusta varten ja annettava tarkastajan tehtäväksi tarkastaa, että muut kertomuksessa esitetyt tiedot ovat yhdenmukaisia tilinpäätöstietojen kanssa

f)julkaistava osana tilinpäätöstä tai sen liitetiedoissa johdonmukaisilla menetelmillä arvioitu virhetaso

g)päivitettävä ja julkaistava hallintojärjestelynsä säännöllisesti ja selitettävä valitsemansa rakenteet ja prosessit suhteessa valitsemaansa kehykseen

h)muutettava sisäisen tarkastuksen seurantakomitea tarkastuskomiteaksi, jossa suurin osa jäsenistä on riippumattomia, ulkoisia jäseniä, ja laajennettava sen toimeksiantoa siten, että se kattaa riskinhallinnan, taloudellisen raportoinnin ja jälkitarkastuksista vastaavien yksiköiden ja tarkastusosastojen työn ja tulokset.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Huhtikuu 2018.

Tilintarkastustuomioistuimen V jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Lazaros S. LAZAROUN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 20. syyskuuta 2016 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

86Ks. kohdat 23 ja 24.

87Ks. kohdat 27–29.

88COSO, ks. kohdat 32–34.

89IPSAS, ks. kohdat 40 ja 41.

90Mm. Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi -asiakirjan julkaiseminen suoriteperusteisen EU:n tilinpäätöksen kanssa, raportointi tuloksellisuudesta (joka vuonna 2015 johti siihen, että hallinnosta raportoitiin vuotuisessa hallinnointia ja tuloksellisuutta koskevassa kertomuksessa), ja siirtyminen päivitettyyn 2013 COSO internal control – integrated framework -kehykseen.

91Ks. kohta 17.

92Pääosaston petostorjunta-arviointeja ei koordinoida riittävän hyvin vuotuisen riskinhallinnan kanssa tai ne on toteutettu liian korkealla tasolla, joten niissä ei oteta huomioon nykyistä sisäisen valvonnan rakennetta. Niissä ei käsitellä kaikkia petossyklin osa-alueita eivätkä ne kata kaikkia hallintotapoja. Petosten torjuntastrategissa huomioon otettuja riskejä ei myöskään aseteta etusijalle eikä niitä voida täsmäyttää yksittäin tai linkittää torjuntastrategian toimintasuunnitelman toimiin (vuoden 2015 yleislausumaa tukeva sisäisen valvonnan osaston valmisteluasiakirja, toukokuu 2016).

Liitteet

Liite I

GGPS-kehys ja COSO 2013

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.

Liite II

Valittujen organisaatioiden raportointikehyksen keskeiset OSA-ALUEET

Direktiivi 2014/95/EU
Integroitua raportointia käsittelevä kansainvälinen komitea (IIRC)
Building Trust Award (Yhdistynyt kuningaskunta)
IPSASB:n suositeltua käytäntöä koskeva ohje nro 2
Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) monikansallisia yrityksiä koskevat toimintaohjeet (III Tietojen ilmoittaminen)

Hallinto
Hallinnointi- ja ohjausjärjestelmä
Hallinto
Selkeä selvitys hallintorakenteesta ja ylimmän johdon painotuksesta Avointa tietoa siitä, miten hallintoneuvosto hallinnoi organisaatiota vaikuttavalla tavalla
Hallinto
Hallintorakenteet ja -periaatteet

Riskit
Näihin seikkoihin liittyvät merkittävimmät riskit, jotka koskevat yrityksen toimintoja, mukaan luettuina, kun se on merkityksellistä ja oikeasuhteista, sen liikesuhteet, tuotteet tai palvelut, ja jotka todennäköisesti aiheuttavat haitallisia vaikutuksia näillä aloilla, ja miten yritys hallitsee näitä riskejä
Riskit ja mahdollisuudet
Riskien, strategisten tavoitteiden ja vuosikertomuksen välinen yhteys
Kvantifioidut riskit Selvitys siitä, miten riskiprofiilin dynamiikka on muuttunut ajan mittaan
Riskit ja epävarmuustekijät: Riskit ja epävarmuustekijät, joilla on taloudellinen vaikutus, riskien lieventämistoimenpiteet sekä sisäiset ja ulkoiset riskit
Tietoa riskienhallintajärjestelmistä ja lakien noudattamisesta sekä lausunnoista tai
käytännesäännöistä Ennakoitavissa olevat riskitekijät

Taloudellinen ja muu kuin taloudellinen tuloksellisuus
Tietoa on valmisteltava tunnustetun kehyksen (kansallisen, unionin tai kansainvälisen kehyksen) mukaisesti
Julkaisu tilinpäätöksen yhteydessä tai erikseen (kuuden kuukauden kuluessa)
Muita kuin taloudellisia tietoja koskevassa lausunnossa on viitattava tilinpäätöksessä raportoituihin lukuihin ja annettava niistä lisäselvityksiä Muut kuin taloudelliset keskeiset tulosindikaattorit, jotka ovat merkityksellisiä tietylle liiketoiminnalle
Selvitys
Ymmärrettävä ja oikea kuvaus taloudellisesta tuloksellisuudesta, joka on yhdenmukainen perustana olevan tilinpäätöksen kanssa Tosiasiallinen tuloksellisuus suhteessa odotettuun/budjetoituun tuloksellisuuteen
Strategisiin tavoitteisiin mukautetut kvantifioidut keskeiset tulosindikaattorit Tasapuolinen arviointi saavutetuista päämääristä ja tuloksellisuudesta suhteessa tavoitearvoon
Tietoa tilinpäätöksestä sekä variansseista ja kehityssuunnista Talousarvion ja tilinpäätöksen tosiasiallisten määrien vertailu
Yrityksen taloudellinen ja toiminnan tulos

Sosiaaliset ja henkilöstökysymykset
Sosiaaliset ja työntekijäkysymykset Ihmisoikeuksien kunnioittaminen
Pääomat: taloudellinen, valmistettu, älyllinen, humaaninen, sosiaalinen ja suhteet sekä luonnollinen
Ihmisiä koskevien organisaation osatekijöiden käsittely ja kvantitatiivinen analyysi
Yhtäläisiä mahdollisuuksia ja moninaisuutta koskevat tiedot
–
Työntekijöitä ja muita sidosryhmiä koskevat kysymykset

Tavoitteet ja strategiat
–
Strategia ja resurssien jakaminen Panokset
Selkeät perustelut Tasapuolinen kuva edistyksestä suhteessa tavoitteisiin
Tietoa tavoitteista ja strategioista Tehtävä ja visio
Yrityksen tavoitteet

Liiketoimintamalli
Lyhyt kuvaus liiketoimintamallista Kuvaus yrityksen noudattamista toimintaperiaatteista, sovelletut due diligence -prosessit mukaan luettuina Näiden toimintaperiaatteiden tulokset
Liiketoimintamalli (lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä arvoa tuottava liiketoiminta)
Arvontuottoprosessi: sidosryhmien muodostamat ryhmä, keskeiset olennaiset kysymykset, riskit, strategiset tavoitteet, arvoa luovat osatekijät, keskeiset tulosindikaattorit, tavoitearvot, vaikutus
Eri toimitusmallit Laajempia parlamentaarisia tavoitteita tukevia liiketoimintoja koskeva selvitys Selvitys pääomainvestoinneista ja niistä rahalle saatavasta vastineesta
–
–

Kaikissa kehyksissä olevat osa-alueet
Neljässä viidestä kehyksestä olevat osa-alueet
Kolmessa viidestä kehyksestä olevat osa-alueet

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.

Liite III

Yleiskatsaus valittujen julkissektorin elinten vuosikertomuksiin ja tilinpäätöksiin

EU:n konsolidoitu tilinpäätös varainhoitovuodelta 2014¹
Euroopan investointirahaston vuosikertomus vuodelta 2015
Euroopan investointipankin selvitys varainkäytöstä vuodelta 2015
Yhdysvaltojen selvitys varainkäytöstä vuodelta 2015
Comptes de l’état 2014
(Ranska)

Suoriteperusteinen kirjanpito
Kyllä
Kyllä
Kyllä
Kyllä
Kyllä

Yhteenveto avainluvuista
Kyllä
Kyllä
Kyllä
Kyllä
Kyllä

Riippumattoman tarkastajan lausunto ohessa
Kyllä
Kyllä
Kyllä
Kyllä
Julkaistaan erikseen

Talousarviotuloksen ja taloudellisen tuloksen vertailu
Kyllä
Julkaistaan erikseen
Julkaistaan erikseen
Kyllä
Kyllä

Hallintorakenteiden ja -kysymysten analyysi
Yhteenveto²
Kyllä
Kyllä
Kyllä
Kyllä

Puheenjohtajan/vanhemman virkamiehen esipuhe/selvitys
Julkaistaan erikseen
Kyllä
Julkaistaan erikseen
Kyllä
Julkaistaan erikseen

Sääntöjenvastaisten tapahtumien tai toimien riskin käsittely
Julkaistaan erikseen
Ei³
Ei³
Kyllä
Ei

Sääntöjenvastaisuuksien tason arviointi
Julkaistaan erikseen
Ei
Ei
Kyllä
Ei

Informatiivinen kertomus vuoden tapahtumista
Julkaistaan erikseen
Kyllä
Kyllä
Kyllä
Kyllä

Pitkän aikavälin ennuste/kestävyysraportti
Ei
Julkaistaan erikseen
Julkaistaan erikseen
Kyllä
Kyllä

Tarkastuskomitean tehtävien ja päätelmien kuvaus
Ei
Kyllä
Kyllä
Ei
Yhteenveto

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.

1Ks. kohdat 45 ja 46.

2Ks. kohta 45.

3Ei sovellettavissa. Näissä kertomuksissa ei käsitellä sääntöjenvastaisten tapahtumien tai toimien riskiä. Olemme kuitenkin havainneet viitteitä siitä, että sääntöjenvastaisuuksien taso ei ole olennainen.

Komission vastaus

Tiivistelmä

Komission yhteinen vastaus I–IV kohtaan

Komissio myöntää olevan tärkeää, että hallintokehykset ovat huipputasoa. Se pyrkii noudattamaan kehittyvää ja standardeissa määritettyä tai kansainvälisten tai julkisten elinten käyttöön ottamaa alan parasta käytäntöä ja aikoo jatkaa hallintorakenteensa mukauttamista.

Komission hallintokehyksen yleiset periaatteet (eli toimivalta, tilivelvollisuus, tehtävät ja vastuualueet, komission ja sen jäsenten nimittäminen ja eroaminen sekä avoimuus) on vahvistettu EU:n perussopimuksissa.

Kollegio delegoi operatiiviset tehtävät komission osastoille. Sen varmistamiseksi, että kukin komission osasto on ottanut käyttöön organisaatiorakenteen ja sisäisen valvonnan järjestelmät, joilla parhaiten varmistetaan asianomaisen osaston tavoitteiden saavuttaminen, komissio on määritellyt sisäiset vähimmäisstandardit, jotka perustuvat kansainvälisesti tunnustettuun COSO-kehykseen. Komissio raportoi vuoden 2015 hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessaan kyseisten standardien tehokkaasta täytäntöönpanosta.

Euroopan komissioon sovellettavat hallintojärjestelyt on räätälöity komission ylivaltiolliseen luonteeseen tai sen erityisrakenteeseen soveltuviksi. Tällä rakenteella tarkoitetaan komission jäsenten kollegiota, jota tukee pysyvä hallintohenkilöstö. Komission hallintorakenteesta vuonna 2000 tehdyt päätökset perustuivat näihin tekijöihin. Niissä otettiin huomioon myös riippumattomien asiantuntijoiden komitean kertomukset ja tilintarkastustuomioistuimen lausunnot nro 4/97 ja 1/2000. Komission valvonta- ja tarkastusjärjestelyt ovat toimivat ja kattavat, ja niitä tehostetaan parhaillaan niin, että ne ovat täysin sisäistä valvontaa koskevien COSO 2013 -periaatteiden mukaiset. Lisäksi ulkopuolinen laadunarvioija on todennut, että komission sisäisen tarkastuksen osasto täyttää täysimääräisesti sisäisen tarkastuksen alan vaatimukset. Komissio pystyy näiden järjestelyjen ansiosta valvomaan moitteettomasti hallintorakenteen toimintaa.

Katso myös komission vastaus VI kohtaan.

V

Komission hallintokehyksen yleiset periaatteet (eli toimivalta, tilivelvollisuus, tehtävät ja vastuualueet) on vahvistettu EU:n perussopimuksissa. Kollegio hyväksyy EU:n talousarviota koskevan vuotuisen hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen ja ottaa poliittisen kokonaisvastuun talousarvion hallinnoinnista. Komissio katsoo tämän kattavan vastuun komission yksiköiden työstä.

Operatiivinen valvonta toteutetaan ensinnäkin niiden käytännön järjestelyjen kautta, joita komission jäsenet, heidän kabinettinsa sekä komission yksiköt keskinäisessä työssään noudattavat, ja toiseksi kaikki sisäisen tarkastuksen osaston suositukset käsittelevän seurantakomitean kautta. Lisäksi komissiolle raportoidaan selkeästi valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien vuotuisissa toimintakertomuksissa ja vahvistuslausumissa sekä sisäisen tarkastajan lausunnossa. Katso myös komission vastaukset 55 ja 57 kohtaan.

”Siilokulttuuriin” puuttuminen oli yksi uuden komission ensisijaisista tehtävistä. Uusi komissio otti käyttöön uuden organisaatiorakenteen, jossa varapuheenjohtajat ovat vastuussa laajemmista toiminta-aloista ja pääsihteeristön ja muiden keskusyksiköiden koordinoiva rooli on vahvempi. Lisäksi se perusti useita komission laajuisia ohjausryhmiä, esimerkiksi toimintojohtamisen ohjausryhmän ja resurssijohtajien ryhmän.

VI

Sisäisen tarkastuksen osasto keskittyy parhaan käytännön, varainhoitoasetuksen ja toimenkuvauksensa mukaisesti väistämättä niiden pääosastojen hallinto- ja valvontajärjestelmiin, jotka ovat vastuussa tapahtumien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden varmistamisesta. Tähän kuuluu myös näiden pääosastojen jälkitarkastus- tai tarkastusyksiköiden tarkastaminen. Tietoturvahallinnon lisäksi tarkastettiin myös muita hallinnon alueita, esimerkiksi seuraavia:

οhallintosuunnitelmaan liittyvä tavoitteenasettamisprosessi

οvuotuinen toimintaraportointiprosessi

οpetostentorjuntastrategioiden hallinto.

Sisäisen tarkastuksen seurantakomitea on vain yksi monista keinoista, joilla kollegio valvoo hallintoa, riskinhallintaa ja sisäistä valvontaa koskevia komission käytäntöjä. Ensisijaisesti valvonta tapahtuu niiden virallisten viestintämekanismien kautta, jotka sisältyvät komission jäsenten, heidän kabinettiensa ja komission yksiköiden väliseen työjärjestelyyn (esimerkiksi säännölliset kokoukset sekä strategisista suunnitelmista, hallintosuunnitelmista ja vuotuisista toimintakertomuksista käytävät keskustelut), jonka kautta tietoa saavat ensin yksittäiset komission jäsenet ja sen jälkeen kollegio.

Riskinhallinta, tilinpäätösraportointi ja jälkitarkastus- tai tarkastusyksiköiden tulokset ovat toimintojohtamisen ohjausryhmän, pääsihteeristön, budjettipääosaston ja asianomaisten valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien vastuulla.

VII

Julkissektorin kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja käsittelevän elimen (IPSASB) julkaisemassa yleistä tarkoitusta varten laadittujen taloudellisten raporttien viitekehyksessä¹ todetaan, että tällaisiin taloudellisiin raportteihin ”sisältyy todennäköisesti useita raportteja”, joista jokainen vastaa suoraan jonkin tietyn sidosryhmän erityistarpeita. Komissio esittää integroidun talous- ja tilinpäätösraportointipaketin tämän viitekehyksen mukaisesti. Pakettiin kuuluvat vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus, varainkäyttöä koskeva selvitys, EU:n talousarvion suojaamista koskeva tiedonanto ja EU:n tilinpäätös. Paketissa esitetyt tiedot ovat samantasoiset kuin tilintarkastustuomioistuimen vertailukohteiksi valitsemien organisaatioiden esittämät tiedot. Tietoa on lisäksi saatavissa esimerkiksi seuraavista asiakirjoista: unionin tilaa käsittelevä komission puheenjohtajan puhe, yleiskertomus Euroopan unionin toiminnasta ja vastuuvapauden myöntämistä koskevien suositusten seurantaraportti.

VIII Ensimmäinen luetelmakohta

Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Se pyrkii noudattamaan kehittyvää ja standardeissa määritettyä tai kansainvälisten tai julkisten elinten käyttöön ottamaa alan parasta käytäntöä (katso vastaus I–IV, VIII, 24–26 ja 44–49 kohtaan) ja aikoo jatkaa hallintorakenteensa mukauttamista.

VIII Toinen luetelmakohta

Komissio hyväksyy tämän suosituksen varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 116 artiklan 2 kohdan mukaisesti (katso myös komission vastaus suositukseen 2 h)).

VIII Kolmas luetelmakohta

Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Komission valvontajärjestelyt (mukaan lukien sisäisen tarkastuksen osasto) ovat toimivat ja kattavat, ja niitä tehostetaan parhaillaan niin, että ne ovat täysin sisäistä valvontaa koskevien COSO 2013 -periaatteiden mukaiset. Komissio pystyy näiden järjestelyjen ansiosta valvomaan riittävästi hallintorakenteen toimintaa.

VIII Neljäs luetelmakohta

Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

Katso vastaus 62 kohtaan.

VIII Viides luetelmakohta

Komissio hyväksyy suosituksen ja esittää sen mukaisesti raporttipaketin, jonka avulla lievennetään tiedon saatavuutta ja laatua koskevia lisäriskejä. Katso jäljempänä vastaus suositukseen 2 e).

Komissio on jo ryhtynyt tämän suuntaisiin toimiin julkaisemalla 19. heinäkuuta 2016 integroidun talous- ja tilinpäätösraportointipaketin.

Yksi ainoa tilivelvollisuuspaketti ei olisi riittävä eikä IPSASB:n julkaiseman yleistä tarkoitusta varten laadittujen taloudellisten raporttien viitekehyksen mukainen. Tässä viitekehyksessä nimittäin todetaan selvästi, että yleistä tarkoitusta varten laadittuihin taloudellisiin raportteihin, joiden tavoitteena on esittää tilivelvollisuus- ja päätöksentekotarpeita varten hyödyllisiä tietoja, ”sisältyy todennäköisesti useita raportteja, joista jokainen vastaa suoremmin taloudellisen raportoinnin tavoitteiden tiettyjä osia”. Komissio esittää tai aikoo esittää tämän viitekehyksen mukaisesti seuraavat asiakirjat, jotka kattavat tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat tiedot, selvitykset ja kertomukset:

VIII Viides luetelmakohta – Ensimmäinen luetelmakohta

Komissio on parhaillaan päivittämässä selvitystä hallinnointi- ja ohjausjärjestelmästä.

VIII Toinen luetelmakohta

Puheenjohtajan kertomusta vastaa komission tapauksessa unionin tilaa käsittelevä puhe, joka pidetään syyskuussa.

VIII Viides luetelmakohta – Kolmas luetelmakohta

Hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen lisäksi komissio raportoi ja tiedottaa operatiivisista ja strategisista riskeistä laajasti unionin tilaa käsittelevässä puheenjohtajan puheessa sekä kunkin pääosaston strategisissa suunnitelmissa ja hallintosuunnitelmissa.

VIII Viides luetelmakohta – Neljäs luetelmakohta

Vuotuiset toimintakertomukset ja vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus sisältävät tietoa muusta kuin taloudellisesta tuloksellisuudesta.

VIII Viides luetelmakohta – Viides luetelmakohta

Yleiskertomus Euroopan unionin toiminnasta ja vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus sisältävät tietoa vuoden aikana toteutetuista toimista ja toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamisesta.

VIII Viides luetelmakohta – Kuudes luetelmakohta

Seurantakomitean vuosikertomus sisältää yhteenvedon päätelmistä, jotka seurantakomitea on tehnyt toiminta-alallaan, ja siinä kerrotaan, mitkä asiat se on saattanut kollegion tietoon. Seurantakomitean työhön viitattiin yhteenvetokertomuksissa ja vuoden 2015 hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa. Hallinto- ja tuloksellisuuskertomukset sisältävät tulevaisuudessa erityisen osion, jossa käsitellään seurantakomitean tehtäviä ja sen esittämiä päätelmiä.

VIII Viides luetelmakohta – Seitsemäs luetelmakohta

EU:n talousarviota ei voida verrata valtioiden talousarvioihin, koska erityisesti sen velkaulottuvuus (eli kyky vastata taloudellisista sitoumuksista taikka uudelleenrahoittaa tai ottaa lisää velkaa) ja tuloulottuvuus (eli kyky vaihdella käytössä olevia verotasoja tai ottaa käyttöön uusia tulolähteitä) poikkeavat niistä.

EU:ssa tulevien maksuvelvoitteiden ja talousarvion painopisteiden keskipitkän ja pitkän aikavälin vakaus ja ennakoitavuus turvataan monivuotisen rahoituskehyksen avulla. Komissio esittää näistä seikoista tietoja hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa, varainkäyttöä koskevassa selvityksessä, tilinpäätöksessä sekä tarvittaessa muissa raporteissa.

VIII Viides luetelmakohta – Kuudes luetelmakohta

Komissio hyväksyy tämän suosituksen osittain.

Tiedot, joihin uusi integroitu talous- ja tilinpäätösraportointipaketti ja sitä täydentävät raportit perustuvat, asetetaan mahdollisuuksien mukaan (toisin sanoen etenkin jäsenvaltioille tarvittavien tietojen esittämiseksi asetettujen määräaikojen mukaan) tilintarkastustuomioistuimen saataville johdonmukaisuuden tarkastamista varten.

VIII Seitsemäs luetelmakohta

Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Se sisällyttää jatkossakin vuotuiseen hallinto- ja tuloksellisuuskertomukseen tiedot riskinalaisesta kokonaismäärästä.

VIII Kahdeksas luetelmakohta

Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Se päivittää ja julkaisee hallintojärjestelynsä jatkossa säännöllisesti ja selittää, miten se noudattaa kansainvälisiä standardeja ja hyvää käytäntöä.

VIII Viides luetelmakohta – Yhdeksäs luetelmakohta

Komissio hyväksyy tämän suosituksen osittain. Kun sisäisen tarkastuksen seurantakomitean jäsenistö vaihtuu komitean toimikauden puolivälissä, komissio harkitsee sellaisten ulkoisten jäsenten määrän lisäämistä, joilla on tilintarkastuksen ja siihen liittyvien alojen todistettua ammatillista asiantuntemusta ja jotka komissio nimittää avoimella ja läpinäkyvällä menettelyllä. Riskinhallinta, tilinpäätösraportointi ja jälkitarkastuksen tai tarkastuksen tulokset ovat toimintojohtamisen ohjausryhmän, pääsihteeristön, budjettipääosaston ja asianomaisten valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien vastuulla. Viestinnällä, etenkin vuotuisilla toimintakertomuksilla sekä hallintosuunnitelmilla ja strategisilla suunnitelmilla, varmistetaan, että valtuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät tiedottavat asianomaisille komission jäsenille sekä kollegiolle, joka voi tämän ansiosta harjoittaa asianmukaista valvontaa. Lisäksi sisäisen tarkastuksen osasto tarkastaa säännöllisesti asianomaisten pääosastojen jälkitarkastus- tai tarkastusyksiköt etenkin jaetun hallinnoinnin kaltaisilla keskeisillä aloilla, ja sisäisen tarkastuksen seurantakomitea käsittelee sen havainnot. Komissio harkitsee, kehottaako se sisäisen tarkastuksen osastoa aloittamaan riskinhallintaa, tilinpäätösraportointia ja jälkitarkastus- tai tarkastusyksiköitä koskevien hallinto-/valvontajärjestelyjen tarkastustyön, etenkin toisen tason tarkastukset, ja pyrkii näin selvittämään, voidaanko näiden mekanismien tuloksellisuutta parantaa.

Huomautukset

15

Yksi komission hallintojärjestelmän ainutlaatuisista piirteistä on se, että vastuunjako ja tilivelvollisuuslinjat on vahvistettu perussopimuksessa (317 artikla) ja varainhoitoasetuksessa (66 artikla). Ne on myös esitetty vuoden 2000 valkoisessa kirjassa, jossa on otettu huomioon riippumattomien asiantuntijoiden komitean suositukset.

Komissiolle on ominaista myös se, että aina kun uusi kollegio aloittaa työnsä, sisäisiä organisaatio-, hallinto- ja tilivelvollisuusjärjestelyjä voidaan tarkistaa. Tähän käytetään komission jäsenten toimeksiantokirjeitä, Euroopan komission työmenetelmiä (katso C(2014) 9004) sekä komission jäsenten ja komission yksiköiden välisiä kirjallisia työjärjestelyjä.

21

Komission hallintokehyksen yleiset periaatteet (eli toimivalta, tilivelvollisuus, tehtävät ja vastuualueet) on vahvistettu EU:n perussopimuksissa. Kollegio hyväksyy EU:n talousarviota koskevan vuotuisen hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen ja ottaa poliittisen kokonaisvastuun talousarvion hallinnoinnista. Komissio katsoo tämän kattavan vastuun komission yksiköiden työstä.

Operatiivinen valvonta toteutetaan ensinnäkin niiden käytännön järjestelyjen kautta, joita komission jäsenet, heidän kabinettinsa sekä komission yksiköt keskinäisessä työssään noudattavat, ja toiseksi kaikki sisäisen tarkastuksen osaston suositukset käsittelevän sisäisen tarkastuksen seurantakomitean kautta. Lisäksi komissiolle raportoidaan selkeästi valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien vuotuisissa toimintakertomuksissa ja vahvistuslausumissa sekä sisäisen tarkastajan lausunnossa.

Laatikko 5 – Komission vastuu

Komissio on tehnyt uusia muutoksia hallinto- ja raportointikäytäntöihinsä vuosina 2007–2016.

23

Komissio luopui sisäisen tarkastuksen yksiköistä, koska ajan mittaan on tullut yhtä tärkeämmäksi, että sisäisen tarkastuksen toiminto tarkastelee asioita laajemmin kuin vain yhden pääosaston sisällä. Tämä on paljon tehokkaampaa, kun käytössä on täysin keskitetty sisäisen tarkastuksen toiminto. Keskitetty sisäisen tarkastuksen osasto on täysin riippumaton, mikä parantaa tarkastusten laatua. Ulkopuolinen laadunarvioija ei löytänyt sisäisen tarkastuksen osaston toiminnasta mitään moitittavaa, mutta huomautti, että sisäisen tarkastuksen yksiköiden riippumaton valvonta ei ollut riittävää, ja katsoi tämän aiheuttavan niille riippumattomuusriskin.

Sisäisen tarkastuksen osasto esittää nyt pääjohtajille rajoitetun varmennusraportin, jota voidaan hyödyntää vuotuisten toimintakertomusten laadinnassa, kuten sisäisen tarkastuksen yksiköt aiemmin tekivät (ensimmäinen, vuotta 2015 koskeva raportti esitettiin helmikuussa 2016).

24

Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemien yksiköiden henkilöstö ei huolehdi ainoastaan valvonta- tai tarkastustehtävistä.

Paljon varoja käyttävien pääosastojen jälkitarkastus- tai tarkastusyksiköt (joita nimitetään usein ”tarkastustoiminnoiksi”) ovat osa valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien sisäistä valvontajärjestelmää. Ne on syytä erottaa selkeästi sisäisen tarkastuksen toiminnosta.

25

Tietoturvahallinnon lisäksi myös muita hallinnon alueita tarkastettiin erityisesti – muttei yksinomaan – useita pääosastoja kattavissa tarkastuksissa, jotka kohdistuivat esimerkiksi seuraaviin alueisiin:

οhallintosuunnitelmaan liittyvä tavoitteenasettamisprosessi

οvuotuinen toimintaraportointiprosessi

οpetostentorjuntastrategioiden hallinto

οEU-ohjausjaksoon liittyvän työn hallinto

οtutkimuksen ja innovoinnin pääosaston alaisen yhteisen tukikeskuksen hallinto

οEU:n erityisrahastojen hallinto

οhajautettujen virastojen valvonta

οtietotekniikan alan hallinto.

Laatikko 7 – Joitakin merkittäviä sisäisen tarkastuksen osaston suosituksia ei ole noudatettu

Komissio tarkistaa parhaillaan selvitystä hallinnointi- ja ohjausjärjestelmästä.

26

Sisäisen tarkastuksen osasto on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että sääntöjenvastaisten ja laittomien menojen riski on suuri. Juuri tästä syystä noin 40–50 prosenttia ajasta, joka sisäisen tarkastuksen osastolla on käytettävissään tilintarkastuksia varten, kuluu tarkastustoimeksiannoissa, joissa arvioidaan sääntöjenvastaisuuksien estämiseen ja havaitsemiseen/korjaamiseen tarkoitettuja hallinto- ja valvontajärjestelmiä.

Tähän kuuluvat myös pääosastojen sellaisten valvontastrategioiden (myös jälkitarkastus- tai tarkastusyksiköiden) tärkeät tarkastukset, jotka kattavat tärkeimmät toimintapoliittiset menoalat. Kaikki nämä tarkastuskertomukset lähetetään sisäisen tarkastuksen seurantakomitealle, joka käsittelee ne.

Sisäisen tarkastuksen osasto keskittyy parhaan käytännön, varainhoitoasetuksen ja toimenkuvauksensa mukaisesti väistämättä niiden pääosastojen hallinto- ja valvontajärjestelmiin, jotka ovat vastuussa tapahtumien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden varmistamisesta.

Sisäisen tarkastuksen seurantakomitea on vain yksi monista keinoista, joilla kollegio valvoo hallintoa, riskinhallintaa ja sisäistä valvontaa koskevia komission käytäntöjä. Ensisijaisesti valvonta tapahtuu niiden virallisten viestintämekanismien kautta, jotka sisältyvät komission jäsenten, heidän kabinettiensa ja komission yksiköiden väliseen työjärjestelyyn (esimerkiksi säännölliset kokoukset sekä strategisista suunnitelmista, hallintosuunnitelmista ja vuotuisista toimintakertomuksista käytävät keskustelut), jonka kautta tietoa saavat ensin yksittäiset komission jäsenet ja sen jälkeen kollegio.

30

Komissio vahvistaa, että sisäisen tarkastuksen seurantakomitean toimeksiantoon vuodeksi 2015 sisältyy tilintarkastustuomioistuimen suositusten seurannan lisääminen. Seurantakomitea analysoi tilintarkastustuomioistuimen kertomukset ja tarvittaessa niihin liittyvät havainnot sisäisen tarkastuksen osaston tarkastuskertomusryhmiin perustuvien aihekohtaisten keskustelujensa yhteydessä.

Sisäisen tarkastuksen osasto suorittaa jälkitarkastus- tai tarkastusyksiköiden tehokkuuden tarkastuksia useissa paljon varoja käyttävissä pääosastoissa. Se kattaa tätä kautta tämän tärkeän osan valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien sisäisestä valvontajärjestelmästä, jonka tarkoituksena on havaita/korjata sääntöjenvastaisuuksia (katso vastaus 26 kohtaan). Sisäisen tarkastuksen seurantakomitea käsittelee näitä seikkoja siinä määrin kuin ne kuuluvat sisäisen tarkastuksen osaston tarkastuksiin.

Vastaus taulukkoon 2

Sisäisen tarkastuksen seurantakomitea saa ja käsittelee kaikki sisäisen tarkastuksen osaston tarkastuskertomukset, jotka koskevat riskinhallintaa, sisäistä valvontaa sekä taloudellista ja muuta tuloksellisuutta koskevaa raportointia. Se helpottaa näin komission valvontatehtävää varmistamalla sisäisen tarkastuksen osaston riippumattomuuden, seuraamalla sen työn laatua ja huolehtimalla suositusten seurannasta. Lisäksi se tarkastelee sisäisen valvonnan kehystä koskevia keskeisiä asiakirjoja.

31

Riskinhallinta, tilinpäätösraportointi ja jälkitarkastusten tai tarkastusten tulokset ovat toimintojohtamisen ohjausryhmän, pääsihteeristön, budjettipääosaston ja asianomaisten valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien vastuulla. Viestinnällä, etenkin vuotuisilla toimintakertomuksilla sekä hallintosuunnitelmilla ja strategisilla suunnitelmilla, varmistetaan, että valtuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät tiedottavat asianomaisille komission jäsenille sekä kollegiolle, joka voi tämän ansiosta harjoittaa asianmukaista valvontaa. Lisäksi sisäisen tarkastuksen osasto tarkastaa säännöllisesti asianomaisten pääosastojen jälkitarkastus- tai tarkastusyksiköt etenkin jaetun hallinnoinnin kaltaisilla keskeisillä aloilla, ja sisäisen tarkastuksen seurantakomitea käsittelee sen havainnot.

Muiden kansainvälisten organisaatioiden (Maailman elintarvikeohjelma, Euroopan investointipankki, Maailmanpankki ja YK) hallintorakenteet eivät ole samanlaiset.

35

Komissio tarkistaa parhaillaan sisäisen valvonnan kehystä ja ottaa siinä yhteydessä huomioon tilintarkastustuomioistuimen huomautukset.

36

COSO-periaatetta 2 on komission erityisluonteen vuoksi tarkasteltava kahdesta näkökulmasta. Kukin pääjohtaja valvoo riippumattomasti sisäisen valvonnan kehitystä ja tuloksellisuutta omassa pääosastossaan sisäisen valvonnan koordinaattorin kautta. Komission tasolla kollegio – joka vastaa COSO-periaatteessa 2 tarkoitettua hallitusta – valvoo riippumattomasti sisäisen valvonnan kehitystä ja tuloksellisuutta (katso vastaus 21 kohtaan).

Keskitetty varainhoitopalvelu perustettiin tarjoamaan varainhoitoa, lainsäädännön tulkintaa, sisäistä valvontaa ja riskinhallintaa koskevaa tukea ja neuvontaa, mutta ei valvomaan sisäisen valvonnan järjestelmän varsinaista täytäntöönpanoa.

37

Vastuut ja tilivelvollisuus on määritelty selkeästi nykyisessä kehyksessä, josta päätettiin komission hallinnonuudistuksen yhteydessä ja josta säädetään varainhoitoasetuksessa. Pääosastot ovat velvollisia ottamaan käyttöön organisaatiorakenteen ja sisäisen valvonnan järjestelmät, mukaan lukien edelleenvaltuutusta koskevat asiakirjat ja siihen liittyvän porrastetun raportointijärjestelmän, joihin varmuus kunkin pääosaston sisällä perustuu.

Vuotuisten toimintakertomusten laadintaa koskevat ohjeet (ja suuntaviivat) ovat perusta, jonka avulla voidaan määrittää, ovatko vuotuiset toimintakertomukset hyvin perusteltuja. Ne muodostavat vahvistuslausumille vankan pohjan ja ovat selkeä vertailuarvo, jolla voidaan mitata pääosastojen tilivelvollisuutta. Lisäksi vuotuiset toimintakertomukset sisältävät osion, jossa käsitellään sisäisen tarkastajan raportteja ja päätelmää valvonnan tilasta kyseisessä pääosastossa. Vuotuisten toimintakertomusten arviointiprosessilla varmistetaan vielä kertomusten laatu, jotta poliittinen taso voi luottaa johdon esittämiin tietoihin ja vahvistukseen.

Komissio aikoo kuitenkin tutkia, voidaanko tiettyjä seikkoja vielä selventää.

38

Komissio on raportoinut petostentorjuntastrategiastaan vuosittain vuodesta 2013 alkaen EU:n taloudellisten etujen suojaamista koskevassa vuosikertomuksessaan (”325 artiklan mukaisesti annettava kertomus”).

39

Vaikka komissio katsoo, että petosriski otetaan riittävästi huomioon petostentorjuntastrategiaa koskevissa pääosastojen menetelmissä ja ohjeissa, se valmistelee parhaillaan ehdotusta, jonka mukaisesti petosriski sisällytettäisiin nimenomaisesti uuteen sisäisen valvonnan kehykseen.

42

Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi -osion tavoitteena on IPSASB:n suositeltua käytäntöä koskevan suuntaviivan 2 mukaisesti ”selittää kyseisen organisaation tilinpäätöksessä esitettävät merkittävät erät, liiketoimet ja tapahtumat sekä tekijät, jotka vaikuttavat niihin”.

On siksi loogista, että kyseisessä osiossa keskitytään komission puheenjohtajan 10 painopisteeseen, sillä ne ”ovat jatkoa Eurooppa 2020 -strategialle” ja vaikuttavat tällä hetkellä keskeisesti komission politiikkaan ja siihen, miten EU:n varoja käytetään. Tilinpäätöksen sisältö ja analyysi -osio sisältää myös tietoa Eurooppa 2020 -strategiasta. Osio on kuitenkin jatkuvasti kehittyvä asiakirja, joten komissio on valmis keskustelemaan sen sisältöä ja painopistettä koskevista parannuksista.

44 Kolmas luetelmakohta

EU:n tilinpäätöksen hyväksyy komissio.

44 Neljäs luetelmakohta

Komissio toteaa, että sen suoriteperusteiset kirjanpitojärjestelmä ja raportointi ovat näin ollen erittäin kehittyneet verrattuna monien jäsenvaltioiden järjestelmiin.

44 Toinen luetelmakohta

Komission laatima tilinpäätöksen sisältö ja analyysi -asiakirja on rakenteeltaan ja sisällöltään IPSASB:n suositeltua käytäntöä koskevan suuntaviivan 2 mukainen.

45 Kolmas luetelmakohta

Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa, tilinpäätökseen liittyy Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistava tarkastuslausuma. Komissiosta olisi hyvä, jos se voisi sisällyttää tilintarkastustuomioistuimen tilinpäätöstä koskevan lausunnon tilinpäätösasiakirjaan heti sen jälkeen, kun se on hyväksytty, kuten yksityisellä sektorilla.

45 Viides luetelmakohta

Komissio sisällyttää tilinpäätöksen sisältöön ja analyysiin tietoa myös eri hallinnointitavoista, tilinpäätösraportoinnista ja vastuuvelvollisuudesta.

Komissio tarkistaa parhaillaan selvitystä hallinnointi- ja ohjausjärjestelmästä.

45 Kuudes luetelmakohta

EU:n tilinpäätöksen hyväksyy komissio. Koska varainkäyttöä koskevaan selvitykseen sisältyy esipuhe, sitä ei toistettu tilinpäätöksessä. Komissio harkitsee esipuheen laatimista tuleviin tilinpäätöksiin.

45 Seitsemäs luetelmakohta

Tilinpäätöksen ja siihen liittyvien tietojen lisäksi komissio laatii etenkin vuotuisen hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen, EU:n talousarvion suojaamista koskevan tiedonannon, varainkäyttöä koskevan selvityksen, yleiskertomuksen Euroopan unionin toiminnasta ja unionin tilaa käsittelevän Euroopan komission puheenjohtajan puheen. Näihin asiakirjoihin sisältyy runsaasti tietoa muusta kuin taloudellisesta tuloksellisuudesta, ja niissä käsitellään operatiivisia ja strategisia riskejä.

EU:n tilinpäätös noudattaa asiaa koskeviin kansainvälisiin tilinpäätösstandardeihin (IPSAS) ja EU:n kirjanpito- ja tilinpäätössääntöihin sisältyviä tietojen antamista koskevia vaatimuksia.

Komissio raportoi kaikista riskinalaisista määristä, jotka liittyvät tapahtumien laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen (riskinalaiset määrät maksamishetkellä ja riskinalaiset määrät päättämishetkellä). Raportissa tarkastellaan myös sitä, mitkä menoalat ovat virhealtteimpia.

45 Kahdeksas luetelmakohta

Koska vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus sisältää sääntöjenvastaisten tapahtumien riskien kvantifioinnin (riskinalaiset määrät maksamishetkellä ja riskinalaiset määrät päättämishetkellä), komission mielestä samoja tietoja ei tarvitse esittää toista kertaa. Katso edellä oleva vastaus.

45 Yhdeksäs luetelmakohta – Ensimmäinen luetelmakohta

Tilinpäätöksen ja siihen liittyvien tietojen lisäksi komissio laatii etenkin vuotuisen hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen, EU:n talousarvion suojaamista koskevan tiedonannon, varainkäyttöä koskevan selvityksen, yleiskertomuksen Euroopan unionin toiminnasta ja unionin tilaa käsittelevän Euroopan komission puheenjohtajan puheen, joissa esitetään tietoja muusta kuin taloudellisesta tuloksellisuudesta.

45 Yhdeksäs luetelmakohta – Toinen luetelmakohta

Tilinpäätöksen ja siihen liittyvien tietojen lisäksi komissio laatii etenkin vuotuisen hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen, EU:n talousarvion suojaamista koskevan tiedonannon, varainkäyttöä koskevan selvityksen, yleiskertomuksen Euroopan unionin toiminnasta ja unionin tilaa käsittelevän Euroopan komission puheenjohtajan puheen.

45 Yhdeksäs luetelmakohta – Kolmas luetelmakohta indent

Tietoja edistymisestä Eurooppa 2020 -strategian yleistavoitteiden saavuttamisessa päivitetään ja julkaistaan säännöllisesti Eurostatin verkkosivustolla, ja niistä raportoidaan EU-ohjausjakson yhteydessä. Katso myös vastaus 42 kohtaan.

45 Kymmenes luetelmakohta

EU:n talousarviota ei voida verrata valtioiden talousarvioihin, koska erityisesti sen velkaulottuvuus (eli kyky vastata taloudellisista sitoumuksista taikka uudelleenrahoittaa tai ottaa lisää velkaa) ja tuloulottuvuus (eli kyky vaihdella käytössä olevia verotasoja tai ottaa käyttöön uusia tulolähteitä) poikkeavat niistä.

EU:ssa tulevien maksuvelvoitteiden ja talousarvion painopisteiden keskipitkän ja pitkän aikavälin vakaus ja ennakoitavuus turvataan monivuotisen rahoituskehyksen avulla. Komissio esittää tietoja näistä seikoista useissa kertomuksissa.

45 Yhdestoista luetelmakohta

Sisäisten tarkastuksen seurantakomitean tehtävään viitattiin yhteenvetokertomuksissa ja vuoden 2015 hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa. Hallinto- ja tuloksellisuuskertomukset sisältävät tulevaisuudessa erityisen osion, jossa käsitellään seurantakomitean tehtäviä ja sen esittämiä päätelmiä.

Yhteinen vastaus 46–47 kohtaan

Komissio on tänä vuonna ensimmäisen kerran esittänyt kattavan integroidun talous- ja tilinpäätösraportointipaketin. Näin tehdessään komissio on esittänyt kaiken keskeisen taloudellisen tiedon vuodelta 2015 yhdellä kertaa. Pakettiin kuuluvat seuraavat asiakirjat:

a)Vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus, jossa kerrotaan EU:n talousarvion tuloksellisuudesta talousarviolla vuoden 2015 loppuun mennessä saavutettujen tulosten pohjalta. Siinä tarkastellaan myös, miten komissio on hallinnoinut EU:n talousarviota vuonna 2015. Lisäksi kuvaillaan niiden sisäisen valvonnan järjestelmien toimintaa, jotka komission osastot ovat ottaneet käyttöön varmistaakseen poliittisten ja toiminnallisten tavoitteiden saavuttamisen, sekä tärkeimpiä niihin liittyviä mahdollisia riskejä. Tähän kuuluu laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvien riskien, valvonnan kustannustehokkuuden ja petostentorjuntastrategioiden arviointi.

b)Varainkäyttöä koskeva selvitys, joka sisältää etenkin yksityiskohtaisen kuvauksen tuloista ja varojen jakautumisesta jäsenvaltioiden ja monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeiden kesken.

c)EU:n talousarvion suojaamista koskeva tiedonanto toimista, jotka on toteutettu, jottei EU:n talousarviosta rahoitettaisi laittomia tai sääntöjenvastaisia menoja. Tiedonannossa kerrotaan myös, miten jäsenvaltiot osallistuvat EU:n talousarvion suojaamiseen ja millaisia vaikutuksia niihin kohdistuu.

d)EU:n tilinpäätös (eli varat ja velat, tulot ja menot) vuoden 2015 lopussa.

Integroidussa talous- ja tilinpäätösraportointipaketissa on budjetista vastaavan komission jäsenen esipuhe.

Komission jäsenten kollegio ottaa kokonaisvastuun komission sisäisen valvonnan järjestelmistä ja riskinhallinnasta hyväksymällä vuotuisen hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen.

48

Komissio esittää arvion riskinalaisista määristä vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa ja yhteenvedon ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä EU:n talousarvion suojaamista koskevassa tiedonannossa. Valtuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät raportoivat vuotuisissa toimintakertomuksissaan suoritettujen tarkastusten tuloksista ja esittävät arvion sääntöjenvastaisiin maksuihin liittyvistä riskinalaisista määristä. Toimintakertomuksissa käsitellään myös havaittujen virheiden luonnetta. Lisäksi komissio on pyynnöstä raportoinut vastuuvapausmenettelyn yhteydessä Euroopan parlamentille toimista, joilla on puututtu joihinkin tietyillä toiminta-aloilla yleisimpiin virhetyyppeihin.

49

Komissio on vuodesta 2013 alkaen esittänyt aiempia vuosia paremmat tiedot riskinalaisista määristä etenkin lisäämällä riskinalaiset kokonaismäärät maksamis- ja päättämishetkellä. Viimeksi mainitussa otetaan huomioon rahoitusoikaisut ja takaisinperinnät, jotka esitetään yksityiskohtaisesti EU:n talousarvion suojaamista koskevassa tiedonannossa.

Ennen vuotta 2013 komissio raportoi yhteenvetokertomuksessa avoimesti tehdyistä varaumista ja ilmoitti siinä varaumien kohteena olevan riskinalaisen määrän eri menoalueilla. Lisätietoa on saatavissa vuotuisissa toimintakertomuksissa.

50

Sisäisen tarkastuksen osasto käyttää huomattavan osan resursseistaan (noin 40–50 prosenttia) tarkastustoimeksiantoihin, joissa arvioidaan sääntöjenvastaisuuksien estämiseen ja havaitsemiseen/korjaamiseen tarkoitettuja hallinto- ja valvontajärjestelmiä, jäännösvirhetasoja koskevien laskelmien rajoitettujen tarkastusten lisäksi.

Nämä sisäisen tarkastuksen osaston toimet johtivat todellisiin parannuksiin etenkin maatalouden pääosastossa, mihin sekä tilintarkastustuomioistuin että vastuuvapauden myöntävä viranomainen olivat tyytyväisiä.

51

Kehitys- ja yhteistyöpääosasto toteuttaa talousarvionsa etupäässä suoraan, ja sen varmuusmalli poikkeaa siksi jaetusta hallinnoinnista, jonka piiriin kuuluu 80 prosenttia EU:n talousarviosta.

Katso myös komission vastaus tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2015 vuosikertomuksen 1.35 kohtaan:

Komission näkemyksen mukaan viittaus ”liittovaltion varoja hoitavien yhdysvaltalaisten elinten” käyttämään tilastolliseen menetelmään ei sovellu jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä hallinnoituihin varoihin. Jaetussa hallinnoinnissa komissio ei turvaudu omien virastojensa EU:n tasolla suorittamiin menojen tarkastuksiin, vaan itsenäisten jäsenvaltioiden tarkastusviranomaisiin, jotka tarkastavat näissä jäsenvaltioissa aiheutuneita menoja, joihin liittyy usein kansallista osarahoitusta. Komissio katsoo siksi, ettei yhteistyössä hallinnoitujen menojen osalta syntyisi lisäarvoa, jos komissio laatisi tilastollisesti pätevän EU:n laajuisen virhetasoarvion tarkastamalla itse edunsaajien menoja.

Komissio aikoo säädöskehyksen mukaisesti jatkaa yhteistyötä jäsenvaltioiden tarkastusviranomaisten kanssa, määritellä yhdessä niiden kanssa tilastollisesti pätevän menetelmän virhetason arvioimiseksi ja käyttää näitä virhetasoja validoinnin jälkeen. Komissio noudattaa siis yhtenäisen tarkastusmallin periaatetta keskittymällä jäsenvaltioiden tarkastajien tarkastamiseen ja validoimalla niiden tarkastustyön. Tämä perustuu yhtenäisestä tarkastusmallista (”single audit”) sekä yhteisön sisäisen valvonnan menettelyjä koskevasta ehdotuksesta annettuun tilintarkastustuomioistuimen lausuntoon nro 2/2004. Lähestymistapa on täysin edunsaajien hallinnollisen rasitteen keventämistä koskevan tavoitteen mukainen, ja se myös vähentää tarkastusalan virkojen tarvetta Euroopan komissiossa.

53

Komissio toteaa, että Yhdysvaltojen valtiontalouden tarkastusvirasto eli ulkoinen tarkastaja on havainnut olennaisia puutteita ja toteaa seuraavaa: ”Jollei Yhdysvaltojen liittohallitus ota käyttöön tehokkaita menettelyjä selvittääkseen perusteellisesti, missä määrin virheellisiä maksuja tapahtuu, ja ryhdy asianmukaisiin toimiin kaikissa organisaatioissa ja ohjelmissa virheellisten maksujen vähentämiseksi tehokkaasti, se ei voi olla riittävän varma, että liittovaltion varojen käyttöä valvotaan asianmukaisesti.”

Komissio toteaa myös, että Yhdysvaltain presidentin kanslian 20. lokakuuta 2014 päivätyssä muistiossa todetaan seuraavaa: ”Yhteistyö muiden tahojen kanssa. Virastojen olisi harkittava yhteistyön tekemistä yhtenäisten tarkastusten (single audit) kohteina olevien tahojen – esimerkiksi avustusten saajien – kanssa, koska näin voidaan tukea käynnissä olevia tarkastuksia ja avustaa menettelyssä, jossa arvioidaan virheellisten maksujen lukumäärää ja suuruutta.”

Komissio korostaa, että se esittää vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa arvion riskinalaisista määristä maksamishetkellä (arviossa ei oteta huomioon virheellisiä maksuja koskevia takaisinperintätoimia). Se täydentää näitä tietoja arviolla riskinalaisista määristä päättämishetkellä (tässä arviossa otetaan huomioon monivuotisten oikaisujärjestelmien vaikutus).

57

Komissio viittaa vastauksiin, joita se on antanut parlamentin aiempiin pyyntöihin, ja vahvistaa kantansa, joka koskee varmuuden antamista tavalla, johon tilintarkastustuomioistuin viittaa (katso komission vastaus tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2012 vuosikertomuksen 1.40 kohtaan).

Katso myös vastaus tiivistelmän V kohtaan.

Johtopäätökset ja suositukset

58

Komissio jatkaa toimia, joilla se varmistaa, että sen tarkastukseen, varainhoitoon ja valvontaan liittyvät hallintojärjestelyt ovat standardeissa määritetyn tai kansainvälisten ja julkisten elinten käyttöön ottaman alan parhaan käytännön mukaisia (katso komission yksityiskohtaiset vastaukset I–IV, IX, 24–26 ja 44–46 kohtaan).

59

Komission hallintokehyksen yleiset periaatteet (eli toimivalta, tilivelvollisuus, tehtävät ja vastuualueet) on vahvistettu EU:n perussopimuksissa. Katso myös komission vastaukset 21, 55 ja 57 kohtaan.

60

Sisäisen tarkastuksen seurantakomitea on vain yksi monista keinoista, joilla kollegio valvoo hallintoa, riskinhallintaa ja sisäistä valvontaa koskevia komission käytäntöjä. Ensisijaisesti valvonta tapahtuu niiden virallisten viestintämekanismien kautta, jotka sisältyvät komission jäsenten, heidän kabinettiensa ja komission yksiköiden väliseen työjärjestelyyn (esimerkiksi säännölliset kokoukset sekä strategisista suunnitelmista, hallintosuunnitelmista ja vuotuisista toimintakertomuksista käytävät keskustelut), jonka kautta tietoa saavat ensin yksittäiset komission jäsenet ja sen jälkeen kollegio.

61

Katso komission vastaukset 39 kohtaan.

62

Tilinpäätöksen hyväksymisen määräaika, 31. heinäkuuta, on asetettu varainhoitoasetuksessa. Komissio on kuitenkin tänä vuonna yhteistyössä tilintarkastustuomioistuimen kanssa jo aikaistanut vuoden 2015 tilinpäätöksen hyväksymistä yli kahdella viikolla. Komissio on erittäin riippuvainen määräajoista, joita jäsenvaltioiden tietojen toimittamiselle on asetettu, mutta se tutkii, onko hyväksymistä mahdollista aikaistaa vielä enemmän.

63

Komissio ei esitä kyseisiä muita organisaatioita vähemmän muuta kuin taloudellista informaatiota: sitä esitetään muissa yleistä tarkoitusta varten laadituissa taloudellisissa raporteissa kuin tilinpäätöksessä. Lisäksi komissio julkaisee nämä raportit vuodesta 2016 lähtien samanaikaisesti integroituna pakettina, joka sisältää sekä taloudellista että muuta informaatiota. Katso vastaukset edellä.

Kuten aiemmin on todettu, IPSASB:n viitekehyksessä (8.6 kohta) todetaan nimenomaisesti, että raportteja voi olla useita, ja niihin voivat kuulua tilit tai tilinpäätös, tilinpäätöksen sisältö ja analyysi sekä muita raportteja, jotka täyttävät käyttäjien erilaiset tiedontarpeet.

64

Komissio ei ole tilintarkastustuomioistuimen kanssa yhtä mieltä siitä, että arviot virhetasosta eivät perustu johdonmukaisiin menetelmiin. Pääosastojen on noudatettava raporteissaan vuotuisia toimintakertomuksia koskevia ohjeita, joita keskusyksiköt antavat. Käsitteet ja indikaattorit on määritelty siten, että ne ovat riittävän joustavat soveltuakseen kunkin pääosaston erityistilanteeseen mutta kuitenkin tuottavat riittävän johdonmukaisia ja yhdistämiskelpoisia tietoja.²

65

Katso jäljempänä olevat viittaukset yksittäisiin johtopäätöksiin.

65 Ensimmäinen luetelmakohta

Katso vastaukset 24–26 kohtaan.

65 Kolmas luetelmakohta – Ensimmäinen luetelmakohta

Katso vastaus 30 kohtaan.

Komissio vahvistaa, että sisäisen tarkastuksen seurantakomitean toimeksiantoon vuodeksi 2015 sisältyy tilintarkastustuomioistuimen suositusten seurannan lisääminen.

65 Kolmas luetelmakohta – Toinen luetelmakohta

Katso vastaukset 30 ja 31 kohtaan.

65 Kolmas luetelmakohta – Kolmas luetelmakohta

Katso vastaukset VIII, 30, 31 ja 45 kohtaan. Tuloksellisuusraportointi on toimintojohtamisen ohjausryhmän, pääsihteeristön, budjettipääosaston ja asianomaisten valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien vastuulla.

65 Kolmas luetelmakohta – Neljäs luetelmakohta

Katso komission vastaukset 26, 30 ja 31 kohtaan.

65 Neljäs luetelmakohta

Katso vastaus 39 kohtaan.

65 Viides luetelmakohta

Katso vastaus 62 kohtaan.

65 Kuudes luetelmakohta – Ensimmäinen luetelmakohta

Komissio on parhaillaan päivittämässä selvitystä hallinnointi- ja ohjausjärjestelmästä.

65 Kuudes luetelmakohta – Toinen luetelmakohta

Komission tapauksessa saavutuksista ja haasteista raportoidaan unionin tilaa käsittelevässä puheenjohtajan puheessa.

Lisäksi Euroopan komission vuosittain julkaisemassa yleiskertomuksessa Euroopan unionin toiminnasta selostetaan EU:n tärkeimpiä aloitteita ja saavutuksia kuluneena vuonna. Siinä käsitellään sitä, miten komissio on onnistunut painopisteidensä toteuttamisessa (ja se kattaa paljon muutakin kuin taloudellista tietoa). Se sisältää myös komission puheenjohtajan esipuheen.

65 Kuudes luetelmakohta – Kolmas luetelmakohta

Riskinhallinta kuuluu komissiossa ensi sijassa strategisen suunnittelun ja ohjelmoinnin kierroksen suunnitteluvaiheeseen, erityisesti strategisten suunnitelmien ja hallintosuunnitelmien laadintaan kussakin komission osastossa. Kriittisistä riskeistä raportoidaan hallintosuunnitelman liitteessä 4, ja keskusyksiköt arvioivat mahdolliset monialaiset kriittiset riskit. Merkittävistä toteutuneista riskeistä raportoidaan vuotuisissa toimintakertomuksissa sekä vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa.

Vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa olevien tietojen lisäksi komissio tiedottaa laajasti ja monella tavalla poliittisista tavoitteista, haasteista ja riskeistä. Unionin tilaa käsittelevä komission puheenjohtajan puhe on tärkein tapa tiedottaa poliittisen tason haasteista ja mahdollisuuksista. Lisäksi pääosastojen laatimat strateginen suunnitelma ja hallintosuunnitelma sisältävät tarkempia tietoja kullekin toimintapoliittiselle alalle ominaisista aiheista.

65 Kuudes luetelmakohta – Neljäs luetelmakohta

Vuotuiset toimintakertomukset ja vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus sisältävät tietoa muusta kuin taloudellisesta tuloksellisuudesta.

65 Kuudes luetelmakohta – Viides luetelmakohta

Vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus, varainkäyttöä koskeva selvitys ja yleiskertomus Euroopan unionin toiminnasta sisältävät kyseisiä tietoja.

65 Kuudes luetelmakohta – Kuudes luetelmakohta

Sisäisen tarkastuksen seurantakomitean perustamiskirjassa edellytetään, että komitea raportoi vuosittain toiminnastaan kollegiolle. Seurantakomitean vuosikertomus sisältää yhteenvedon päätelmistä, jotka seurantakomitea on tehnyt toiminta-alallaan, ja siinä kerrotaan, mitkä asiat se on saattanut kollegion tietoon. Tämä vuosikertomus on osa näyttöä, jonka perusteella komissio hyväksyy EU:n talousarviota koskevan hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen. Seurantakomitean työhön viitattiin yhteenvetokertomuksissa ja vuoden 2015 hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa. Hallinto- ja tuloksellisuuskertomukset sisältävät tulevaisuudessa erityisen osion, jossa käsitellään seurantakomitean tehtäviä ja sen esittämiä päätelmiä.

65 Kuudes luetelmakohta – Seitsemäs luetelmakohta

EU:n talousarviota ei voida verrata valtioiden talousarvioihin, koska erityisesti sen velkaulottuvuus (eli kyky vastata taloudellisista sitoumuksista taikka uudelleenrahoittaa tai ottaa lisää velkaa) ja tuloulottuvuus (eli kyky vaihdella käytössä olevia verotasoja tai ottaa käyttöön uusia tulolähteitä) poikkeavat niistä.

EU:ssa tulevien maksuvelvoitteiden ja talousarvion painopisteiden keskipitkän ja pitkän aikavälin vakaus ja ennakoitavuus turvataan monivuotisen rahoituskehyksen avulla. Komissio esittää tietoja näistä seikoista useissa kertomuksissa.

IPSASB:n suositeltua käytäntöä koskevassa suuntaviivassa ei edellytetä, että tilinpäätökseen sisällytettäisiin tai sen rinnalla julkaistaisiin tietoja julkisen talouden kestävyydestä.

65 Seitsemäs luetelmakohta

Komissio ei ole tilintarkastustuomioistuimen kanssa yhtä mieltä siitä, että arviot virhetasosta eivät perustu johdonmukaisiin menetelmiin. Pääosastojen on noudatettava raporteissaan vuotuisia toimintakertomuksia koskevia ohjeita, joita keskusyksiköt antavat. Käsitteet ja indikaattorit on määritelty siten, että ne ovat riittävän joustavat soveltuakseen kunkin pääosaston erityistilanteeseen mutta kuitenkin tuottavat riittävän johdonmukaisia ja yhdistämiskelpoisia tietoja.

Komission mielestä vertailu ”yhdysvaltalaisiin virastoihin” ei ole asianmukaista EU:n talousarvion yhteydessä (katso vastaus 53 kohtaan).

Suositus 1 – Selitetään, milloin ei sovelleta parasta käytäntöä

Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Se pyrkii noudattamaan kehittyvää ja standardeissa määritettyä tai kansainvälisten tai julkisten elinten käyttöön ottamaa asiaankuuluvaa parasta käytäntöä (katso vastaus I–IV, VIII, 24–26 ja 44–49 kohtaan) ja aikoo jatkaa hallintorakenteensa mukauttamista.

Suositus 2 – Sovelletaan parasta käytäntöä

Komissio hyväksyy tämän suosituksen osittain (katso yksityiskohtaiset vastaukset pyydettyihin toimiin jäljempänä).

Suositus 2 – a)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 116 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Katso myös komission vastaus suositukseen 2 h).

Suositus 2 – b)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Komission valvontajärjestelyt (mukaan lukien sisäisen tarkastuksen osasto) ovat toimivat ja kattavat, ja niitä tehostetaan parhaillaan niin, että ne ovat täysin sisäistä valvontaa koskevien COSO 2013 -periaatteiden mukaiset. Komissio pystyy näiden järjestelyjen ansiosta valvomaan riittävästi hallintorakenteen toimintaa.

Suositus 2 – c)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Katso vastaus 62 kohtaan.

Suositus 2 – d)

Komissio hyväksyy suosituksen ja esittää sen mukaisesti raporttipaketin, jonka avulla lievennetään tiedon saatavuutta ja laatua koskevia lisäriskejä. Katso jäljempänä vastaus suositukseen 2 e).

Komissio on jo ryhtynyt tämän suuntaisiin toimiin julkaisemalla 19. heinäkuuta 2016 integroidun talous- ja tilinpäätösraportointipaketin.

Yksi ainoa tilivelvollisuuspaketti ei olisi riittävä eikä IPSASB:n julkaiseman yleistä tarkoitusta varten laadittujen taloudellisten raporttien viitekehyksen mukainen. Tässä viitekehyksessä nimittäin todetaan selvästi, että yleistä tarkoitusta varten laadittuihin taloudellisiin raportteihin, joiden tavoitteena on esittää tilivelvollisuus- ja päätöksentekotarpeita varten hyödyllisiä tietoja, ”sisältyy todennäköisesti useita raportteja, joista jokainen vastaa suoremmin taloudellisen raportoinnin tavoitteiden tiettyjä osia”. Komissio esittää tai aikoo esittää tämän viitekehyksen mukaisesti seuraavat asiakirjat, jotka kattavat tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat tiedot, selvitykset ja kertomukset:

οKomissio on parhaillaan päivittämässä selvitystä hallinnointi- ja ohjausjärjestelmästä.

οPuheenjohtajan kertomusta vastaa komission tapauksessa unionin tilaa käsittelevä puhe, joka pidetään syyskuussa.

οHallinto- ja tuloksellisuuskertomuksen lisäksi komissio raportoi ja tiedottaa operatiivisista ja strategisista riskeistä laajasti unionin tilaa käsittelevässä puheenjohtajan puheessa sekä kunkin pääosaston strategisissa suunnitelmissa ja hallintosuunnitelmissa.

οVuotuiset toimintakertomukset ja vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus sisältävät tietoa muusta kuin taloudellisesta tuloksellisuudesta.

οYleiskertomus Euroopan unionin toiminnasta ja vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus sisältävät tietoa vuoden aikana toteutetuista toimista ja toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamisesta.

οSeurantakomitean vuosikertomus sisältää yhteenvedon päätelmistä, jotka seurantakomitea on tehnyt toiminta-alallaan, ja siinä kerrotaan, mitkä asiat se on saattanut kollegion tietoon. Seurantakomitean työhön viitattiin yhteenvetokertomuksissa ja vuoden 2015 hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa. Hallinto- ja tuloksellisuuskertomukset sisältävät tulevaisuudessa erityisen osion, jossa käsitellään seurantakomitean tehtäviä ja sen esittämiä päätelmiä.

οEU:n talousarviota ei voida verrata valtioiden talousarvioihin, koska erityisesti sen velkaulottuvuus (eli kyky vastata taloudellisista sitoumuksista taikka uudelleenrahoittaa tai ottaa lisää velkaa) ja tuloulottuvuus (eli kyky vaihdella käytössä olevia verotasoja tai ottaa käyttöön uusia tulolähteitä) poikkeavat niistä.

οEU:ssa tulevien maksuvelvoitteiden ja talousarvion painopisteiden keskipitkän ja pitkän aikavälin vakaus ja ennakoitavuus turvataan monivuotisen rahoituskehyksen avulla. Komissio esittää näistä seikoista tietoja hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa, varainkäyttöä koskevassa selvityksessä, tilinpäätöksessä sekä tarvittaessa muissa raporteissa.

Suositus 2 – e)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen osittain.

Tiedot, joihin uusi integroitu talous- ja tilinpäätösraportointipaketti ja sitä täydentävät raportit perustuvat, asetetaan mahdollisuuksien mukaan (toisin sanoen etenkin jäsenvaltioille tarvittavien tietojen esittämiseksi asetettujen määräaikojen mukaan) tilintarkastustuomioistuimen saataville johdonmukaisuuden tarkastamista varten.

Suositus 2 – f)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Se sisällyttää jatkossakin vuotuiseen hallinto- ja tuloksellisuuskertomukseen tiedot riskinalaisesta kokonaismäärästä.

Suositus 2 – g)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Se päivittää ja julkaisee hallintojärjestelynsä tulevaisuudessa säännöllisesti ja selittää, miten se noudattaa kansainvälisiä standardeja ja hyvää käytäntöä.

Suositus 2 – h)

Komissio hyväksyy tämän suosituksen osittain. Kun sisäisen tarkastuksen seurantakomitean jäsenistö vaihtuu komitean toimikauden puolivälissä, komissio harkitsee sellaisten ulkoisten jäsenten määrän lisäämistä, joilla on tilintarkastuksen ja siihen liittyvien alojen todistettua ammatillista asiantuntemusta ja jotka komissio nimittää avoimella ja läpinäkyvällä menettelyllä. Riskinhallinta, tilinpäätösraportointi ja jälkitarkastus- tai tarkastusyksiköiden tulokset ovat toimintojohtamisen ohjausryhmän, pääsihteeristön, budjettipääosaston ja asianomaisten valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien vastuulla. Viestinnällä, etenkin vuotuisilla toimintakertomuksilla sekä hallintosuunnitelmilla ja strategisilla suunnitelmilla, varmistetaan, että valtuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät tiedottavat asianomaisille komission jäsenille sekä kollegiolle, joka voi tämän ansiosta harjoittaa asianmukaista valvontaa. Lisäksi sisäisen tarkastuksen osasto tarkastaa säännöllisesti asianomaisten pääosastojen jälkitarkastus- tai tarkastusyksiköt etenkin jaetun hallinnoinnin kaltaisilla keskeisillä aloilla, ja sisäisen tarkastuksen seurantakomitea käsittelee sen havainnot. Komissio harkitsee, kehottaako se sisäisen tarkastuksen osastoa aloittamaan riskinhallintaa, tilinpäätösraportointia ja jälkitarkastus- tai tarkastusyksiköitä koskevien hallinto-/valvontajärjestelyjen tarkastustyön, etenkin toisen tason tarkastukset, ja pyrkii näin selvittämään, voidaanko näiden mekanismien tuloksellisuutta parantaa.

1”Conceptual Framework for General Purpose Financial Reporting by Public Entities” (Conceptual Framework for GPFRs), jonka julkissektorin kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja käsittelevä elin (IPSASB) hyväksyi lokakuussa 2014.

2Katso myös komission vastaukset tilintarkastustuomiostuimen vuoden 2010 vuosikertomuksen 1.19–1.20 kohtaan, tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2011 vuosikertomuksen 1.22, 1.23 ja 1.25 kohtaan, tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2012 vuosikertomuksen 1.41–1.42 ja 1.44–1.45 kohtaan, tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2013 vuosikertomuksen 1.29–1.30 ja 1.32 kohtaan, tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2014 vuosikertomuksen 1.50, 1.53–1.54 ja 1.65 kohtaan sekä tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2015 vuosikertomuksen 1.35 ja 1.48 kohtaan.

QJ-AB-16-027-FI-E    ISSN 1977-5792

Hallintotapa käsittää järjestelyt, joiden avulla varmistetaan, että aiotut tulokset sidosryhmille on määritelty ja että ne saadaan aikaan. Hyvässä hallintotavassa ei ole kyse ainoastaan suhteista vaan myös tuloksellisuudesta ja päätöksentekijöiden työn avuksi tarjottavista välineistä. Useilla aloilla komissio poikkeaa tai ei täysin noudata standardeissa määritettyä tai vertailukohteiksi valitsemiemme kansainvälisten ja julkisten elinten käyttöönottamaa parasta käytäntöä. Voidakseen edelleen puuttua keskeisiin riskeihin komission on yhä lujitettava hallintorakennetta koko toimielimessä.