EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx

Internetske stranice: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print | ISBN 978-92-872-6109-0 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/027020 | QJ-AB-16-027-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-6108-3 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/854227 | QJ-AB-16-027-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6043-7 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/475587 | QJ-AB-16-027-HR-E

© Europska unija, 2016.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Za svaku uporabu ili umnažanje slike iz okvira 10. na stranici 30. potrebno je zatražiti dopuštenje izravno od nositelja autorskih prava. Sva prava pridržana.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Događaj | Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije/početak revizije | 15.12.2015.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija) | 21.6.2016.
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka | 20.9.2016.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima | 14.10.2016.

HR
2016.

BR. 27

Tematsko izvješće

Upravljanje u Europskoj
komisiji – provodi li se
najbolja praksa?

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je V. revizijsko vijeće, koje je specijalizirano za područja financiranja i administracije Unije. Reviziju je predvodio član Suda, doajen V. revizijskog vijeća Lazaros S. Lazarou, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Andreas Antoniades i ataše u njegovu uredu Johan Adriaan Lok, ravnatelj Peter Welch, glavni rukovoditelj Mariusz Pomienski, voditeljica radnog zadatka Bogna Kuczynska, te revizori Rogelio Abarquero Grossi, Erik De Bruyne, Daria Bochnar, Andreas Dürrwanger, Mehmet Ergün, Paul Sime, Michael Tatianos i Carl Westerberg.

Slijeva nadesno: E. De Bruyne, A. Dürrwanger, J. A. Lok, P. Sime, D. Bochnar, L. S. Lazarou, B. Kuczynska, A. Antoniades, P. Welch, M. Pomienski, C. Westerberg, R. Abarquero Grossi.

Sadržaj

Popis pokrata

Sažetak

Uvod

Dobro upravljanje prioritet je u tijelima javnog i privatnog sektora

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Promjene upravljačkih struktura i uspostava Službe Europske komisije za unutarnju reviziju i Odbora za praćenje tijeka revizije

Komisija razlikuje svoju političku odgovornost od odgovornosti svojih glavnih direktora za upravljanje

Komisija je ukinula funkciju financijskog nadzornika i uspostavila funkciju unutarnje revizije

Služba Europske komisije za unutarnju reviziju u početku je bila izrazitije usmjerena na pitanja povezana s upravljanjem na visokoj razini u okviru institucije

Služba za unutarnju reviziju sada je posvećenija okviru unutarnje kontrole na razini Komisije

Jedan od prvih koraka Komisije u procesu reforme bio je osnivanje Odbora za praćenje tijeka revizije

Pregled koji obavlja Odbor za praćenje tijeka revizije u praksi je ograničen na rad Službe za unutarnju reviziju

Usklađivanje unutarnje kontrole i financijskog izvješćivanja s međunarodnim standardima

Komisija je za temelj svojih standarda za unutarnju kontrolu odabrala okvir Odbora sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO)

Dovršetak prijelaza na ažurirani okvir COSO bit će zahtjevan

Sastavljanjem godišnje računovodstvene dokumentacije koja je u skladu s međunarodnim standardima poboljšano je financijsko izvješćivanje

Pružanje nefinancijskih informacija unutarnjim i vanjskim dionicima

Komisija zajedno s računovodstvenom dokumentacijom pruža i nefinancijske informacije

Međutim, pruža ih u znatno manjoj količini nego što to čine brojne druge organizacije

Komisija je od 2013. godine nadalje izvijestila o značajnoj stopi pogreške u svojim rashodima

Najbolja je praksa utemeljiti procjene o rizičnim iznosima na dosljednoj metodologiji

Izvješća uvedena u okviru Prodijeve reforme još su uvijek temelj unutarnjeg izvješćivanja u Komisiji

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Okvir za dobro upravljanje u javnom sektoru i Odbor sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway 2013. (COSO 2013.)
Prilog II. | — | Ključni elementi odabranih okvira korporativnog izvješćivanja
Prilog III. | — | Pregled godišnjih izvješća i godišnje računovodstvene dokumentacije odabranih tijela javnog sektora

Odgovori Komisije

Popis pokrata

ABM: Upravljanje na temelju djelatnosti

AMPR: Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti

APC: Odbor za praćenje tijeka revizije

CIPFA: Ovlašteni institut za javne financije i računovodstvo

CONT: Odbor za proračunski nadzor

COSO: Odbor sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway

EU: Europska unija

FEE: Federacija europskih računovođa

GAO: Državni ured za reviziju u SAD-u

GU: Glavna uprava

IAC: Odjel za unutarnju reviziju

IASB: Odbor za međunarodne računovodstvene standarde

IFAC: Međunarodna federacija računovođa

IIA: Institut unutarnjih revizora

IPERIA: Akt za eliminiranje nepravilnih plaćanja i poboljšanje povrata

IPSAS: Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor

IPSASB: Odbor za međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor

ISSB: Odbor za sigurnost informacija

OECD: Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj

OLAF: Europski ured za borbu protiv prijevara

PIC: Javna unutarnja kontrola

UEU: Ugovor o Europskoj uniji

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

Sažetak

I

Nakon odstupanja Santerove Komisije te kao odgovor na izvješće Odbora neovisnih stručnjaka Komisija je radi modernizacije svojeg upravljanja u ožujku 2000. godine odobrila Bijelu knjigu o reformi Komisije. Prijedlozi reforme uključivali su utvrđivanje prioriteta i dodjelu sredstava, izmjenu politike ljudskih resursa te preispitivanje revizije, financijskog upravljanja i kontrole. Bijela knjiga i izvješće Odbora neovisnih stručnjaka i dalje utječu na donošenje odluka i upravljanje u Komisiji.

II

Komisija je i dalje pod pritiskom da upravljački mehanizmi budu izvrsni. Kao što je izneseno u nedavnom dokumentu Komisije: „Živimo u vremenu u kojem su javne financije pod pritiskom na svim razinama EU-a. (…) U takvim uvjetima od presudne je važnosti da se u javnom sektoru primjenjuju najsuvremeniji okviri i standardi.“¹. Bit dobrog upravljanja nisu samo odnosi, nego i postizanje rezultata te pružanje instrumenata donositeljima odluka kako bi obavili svoj posao. Dobro upravljanje trebalo bi uključivati poticanje učinkovitog upravljanja sredstvima, jaču odgovornost za gospodarenje sredstvima, promicanje pouzdanog nadzora, te poboljšanje organizacijskog vodstva, upravljanja i nadzora. Postizanje tih ciljeva trebalo bi dovesti do djelotvornijih intervencija².

III

Iako su pravila i strukture koje je uspostavila Komisija uglavnom odražavale najbolju praksu u to vrijeme, najbolja praksa i dalje se razvija. Stoga smo ispitali trenutačne upravljačke mehanizme u Komisiji, usredotočivši se na reviziju, financijsko upravljanje i kontrolu kako bismo provjerili jesu li u skladu s najboljom praksom i ispunjavaju li još uvijek potrebe te institucije.

IV

Razvoj najbolje prakse nastavljen je od reformi provedenih 2000. godine. Iako su određene mjere³ poduzete, zaključujemo da Komisija odstupa od najbolje prakse koja je navedena u standardima ili koju su uspostavila međunarodna i javna tijela koja smo odabrali kao referentna, ili navedenu praksu ne slijedi u potpunosti.

V

Razlika između „političke odgovornosti povjerenika“ te operativne odgovornosti glavnih direktora znači da nije uvijek jasno obuhvaća li pojam „političke odgovornosti“ odgovornost glavnih direktora ili se razlikuje od nje. Nedavnim organizacijskim reformama počeli su se otklanjati neki rizici koji proizlaze iz kulture pomanjkanja suradnje. No, kako bi se nastavili uklanjati ključni rizici, Komisija će trebati dodatno ojačati upravljačke strukture u instituciji.

VI

Služba Europske komisije za unutarnju reviziju u svojem je radu usredotočena na sustave unutarnje kontrole u Komisiji. Posljednjih se godina, u sklopu pitanja povezanih s upravljanjem na razini institucije, bavi i sigurnošću poslovnih informacija. Rashodi izvan Komisije (za koje je zadužena Komisija) odgovornost su uprava za reviziju i odjela glavnih uprava za rashode. To utječe na informacije koje se predstavljaju revizijskom odboru Komisije. Uloga Odbora za praćenje tijeka revizije (i sudjelovanje neovisnih vanjskih članova) ograničenija je od uloge revizijskih odbora onih međunarodnih tijela koja smo odabrali kao referentna.

VII

Komisija odnedavno računovodstvenoj dokumentaciji prilaže nefinancijske informacije. Unatoč nedavnim poboljšanjima, Komisija ipak i dalje pruža manje nefinancijskih informacija uz računovodstvenu dokumentaciju nego što to čine ona tijela koja smo odabrali kao referentna za najbolju praksu.

VIII

Preporučujemo Komisiji da bi trebala:

οkao što se zahtijeva od europskih subjekata od javnog interesa, navesti obrazloženja u slučajevima u kojima se nije slijedila najbolja praksa;

οpozvati Službu Europske komisije za unutarnju reviziju da provede više revizija nad pitanjima povezanima s upravljanjem na visokoj razini;

οdovršiti postupak usklađivanja svojeg okvira unutarnje kontrole s načelima okvira COSO 2013.;

οdodatno poraditi na ranijem objavljivanju godišnje računovodstvene dokumentacije;

οobjediniti informacije iz niza postojećih izvješća u jedinstveno izvješće ili paket izvješća o odgovornosti koji sadržava računovodstvenu dokumentaciju, ali uključuje i:

–izvještaj o upravljanju,

–izvješće predsjednika,

–raspravu o operativnim i strateškim rizicima,

–izvješće o nefinancijskim rezultatima,

–informacije o aktivnostima tijekom godine i ostvarenjima ciljeva politike,

–izvješće o ulozi i zaključcima revizijskog odbora,

–srednjoročni i dugoročni izvještaj o financijskoj održivosti koji, po potrebi, sadržava poveznice na informacije sadržane u drugim izvješćima;

οpredstaviti navedeno jedinstveno izvješće ili paket izvješća o odgovornosti za reviziju računovodstvene dokumentacije i provjere koje je obavio revizor radi utvrđivanja jesu li informacije predstavljene u paketu u skladu s računovodstvenim informacijama;

οobjavljivati kao dio godišnje računovodstvene dokumentacije ili popratnih informacija procijenjenu stopu pogreške koja se temelji na dosljednoj metodologiji;

οredovito ažurirati i objavljivati podatke o svojim upravljačkim mehanizmima i objasniti odabir struktura i procesa povezanih s odabranim okvirom; te

οpobrinuti se da Odbor za praćenje tijeka revizije postane revizijski odbor koji se većinom sastoji od neovisnih vanjskih stručnjaka te da mu se ovlasti prošire na obuhvaćanje upravljanja rizikom, financijskog izvješćivanja te rada i rezultata ex post provjera revizijskih odjela i uprava.

1Europska komisija: Sustav javne unutarnje kontrole: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

2Vidjeti „International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru) Ovlaštenog instituta za javne financije i računovodstvo (CIPFA)/Međunarodne federacije računovođa (IFAC), 2014., str. 6.

3Uz objavu računovodstvene dokumentacije EU-a koja se temelji na nastanku poslovnih događaja u okviru analize i rasprave o financijskom izvješću, uključujući objavu izvješća o uspješnosti (što je 2015. rezultiralo integracijom s izvješćivanjem o upravljanju u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti) te prijelaz na ažurirani okvir za unutarnju kontrolu COSO-a za 2013. – integrirani okvir.

Uvod

Dobro upravljanje prioritet je u tijelima javnog i privatnog sektora

01

Zbog niza poduzeća koja su propala tijekom devedesetih godina prošlog stoljeća naraslo je zanimanje javnosti za pitanje korporativnog upravljanja te je time poboljšanje upravljačkih mehanizama u privatnom sektoru postalo ključni prioritet politike. Ti su slučajevi obično uključivali situacije u kojima članovi upravljačkog tijela nisu bili upoznati s punim opsegom rizika ili ponašanjem koje nije u skladu s pravilima, ili su s njima bili upoznati samo malobrojni istaknuti (obično izvršni) članovi upravnog odbora. Zabrinutost zbog neuspjeha u javnom sektoru dovela je do promjena u zakonodavstvu EU-a kojima se od subjekata od javnog interesa⁴ zahtijeva pridržavanje pravila u upravljanju⁵ te potvrda navedenog u objavljenom godišnjem izvješću i financijskim izvještajima.

02

Cilj usvajanja dobrih upravljačkih mehanizama proširio se i na javni sektor. Dokument Ovlaštenog instituta za javne financije i računovodstvo (CIPFA)/Međunarodne federacije računovođa (IFAC) Good Governance in the Public Sector (Dobro upravljanje u javnom sektoru)⁶ nedavan je odraz toga, kao i inicijativa EU-a o javnoj unutarnjoj kontroli⁷ kojom je naglasak stavljen na prikladne mehanizme upravljanja i kontrole za države koje traže pristupanje EU-u.

03

Bit dobrog upravljanja (vidjeti okvir 1.) nisu samo odnosi, nego i postizanje rezultata te pružanje instrumenata donositeljima odluka kako bi obavili svoj posao.

Okvir 1.

Dobro upravljanje

„Dobrim upravljanjem u javnom sektoru potiče se utemeljeno donošenje odluka, kao i učinkovita uporaba sredstava. Njime se ojačava odgovornost u pogledu gospodarenja tim sredstvima. Pouzdane provjere obilježje su dobrog upravljanja, a tim se provjerama stavlja znatan pritisak na poboljšanje uspješnosti javnog sektora i borbu protiv korupcije. Dobrim upravljanjem može se poboljšati organizacijsko vodstvo, upravljanje i nadzor, što dovodi do djelotvornijih intervencija i, u konačnici, boljih ishoda.“⁸

04

Zabrinutost zbog upravljanja u Europskoj komisiji kulminirala je odstupanjem Santerove komisije 1999. i posebice izvješćem Odbora neovisnih stručnjaka koji je imenovao Parlament radi istraživanja problema povezanih s odstupanjem i davanja preporuka za daljnje korake. Pritužba Odbora da nije pronađen nitko „tko je bio spreman preuzeti odgovornost“ bila je u središtu njihove kritike upravljanja unutar Komisije (vidjeti okvir 2.). Zbog tih događaja i izvješća Odbora neovisnih stručnjaka Prodijeva je komisija 2000. godine pristala na sveobuhvatni paket reformi usmjeren na moderniziranje upravljanja u Komisiji („Prodijeva reforma“). Bijela knjiga, odstupanje Komisije i izvješće Odbora neovisnih stručnjaka i dalje utječu na donošenje odluka u Komisiji.

Okvir 2.

Okviri za upravljanje i odgovornost

Kako je navedeno u dokumentu Good Governance in the Public Sector (Dobro upravljanje u javnom sektoru), „Upravljanje se sastoji od mehanizama uspostavljenih s ciljem jamčenja da se namjeravani ishodi za dionike odrede i postignu“.

Načela okvira COSO 2013.⁹ nalažu da upravljačko tijelo „pokaže neovisnost o upravi i provodi nadzor nad razvojem i uspješnošću unutarnje kontrole“¹⁰ (vidjeti okvir 10.).

Odgovornost čini ključan element upravljanja, posebno u javnom sektoru. Međunarodna federacija računovođa (IFAC) definira je kao „proces u kojem su subjekti javnog sektora i pojedinci u njima odgovorni za svoje odluke i aktivnosti, uključujući gospodarenje javnim sredstvima i sve aspekte uspješnosti, te se moraju podvrgnuti prikladnim vanjskim provjerama. Postiže se tako da sve strane jasno razumiju te zadaće i imaju jasno određene uloge u okviru pouzdane strukture. Odgovornost zapravo znači obvezu snošenja odgovornosti za povjerene zadaće.“¹¹

Komisija je uključena u promicanje dobrog upravljanja u državama članicama EU-a u okviru mreže PIC (javna unutarnja kontrola). Naglašena je važnost razumne kontrole i uporaba standarda najbolje prakse: „Živimo u vremenu u kojem su javne financije pod pritiskom na svim razinama EU-a. Porezni obveznici u svim državama članicama sad više no ikad očekuju ostvarenje vrijednosti za uloženi novac, a javni sektor smatra se odgovornim za dobro i učinkovito upravljanje sredstvima koja su mu povjerena. Javni sektor mora dokazati da se sredstva troše učinkovito te da su ostvarenja i ishodi djelotvorni. U takvim uvjetima od presudne je važnosti da se u javnom sektoru primjenjuju najsuvremeniji okviri i standardi.“¹²

Navedeni su primjeri najbolje prakse na temelju relevantnih kodeksa i smjernica. U ovom izvješću upotrebljavamo oznaku za upućivanje na okvire u kojima su predstavljeni takvi primjeri.

05

Program reforme Komisije temelji se na tri stupa: reformi utvrđivanja prioriteta i proračunskih poslova, modernizaciji politike ljudskih resursa te poboljšanju područja revizije, financijskog upravljanja i kontrole (slika 1.). Komisija je zaključila da se razdoblje „kulturne promjene“ treba temeljiti na pet glavnih načela: neovisnosti Komisije, odgovornosti, obvezi polaganja računa, učinkovitosti u ostvarenju rezultata te transparentnosti.

Slika 1.

Tri stupa Prodijeve reforme (Bijela knjiga)

Izvor: Europski revizorski sud na temelju COM(2000) 200 final/2 „Reforma Komisije, Bijela knjiga – dio I.“.

06

Prvim stupom reforme uvedeni su novi instrumenti za planiranje i praćenje u svakom odjelu Komisije (planovi upravljanja i godišnja izvješća o radu). Trećim stupom (okvir 3.) pojednostavnjena su pravila za ovjeravanje rashoda. Pitanje oko kojeg se vodila burna rasprava bio je način na koji će se upravljati različitim zadaćama unutar Komisije te kako će se one kombinirati. Ključne uloge imali su Komisija kao kolegij, pojedinačni povjerenici, financijski nadzornik te glavne uprave (kao i glavni direktori koji imaju glavnu administrativnu ulogu unutar njih).

Okvir 3.

Treći stup Prodijeve reforme: modernizacija sustava financijskog upravljanja, kontrole i revizije¹³

Ispitivanje jesu li sustavi financijskog upravljanja, kontrole i revizije u skladu s najboljom praksom:

οprenošenje odgovornosti za provjere rashoda s financijskog nadzornika na glavne uprave;

οizjava pojedinačnog glavnog direktora u godišnjem izvješću o radu da su uspostavljene prikladne unutarnje kontrole i da su se sredstva upotrebljavala u predviđene svrhe;

οosnivanje financijskih odjela unutar glavnih uprava Komisije kako bi se pružili savjeti i pomoć operativnim odjelima;

οosnivanje Središnje službe za financije kako bi se pružili savjeti operativnim odjelima;

οosnivanje Službe za unutarnju reviziju koja je u nadležnosti potpredsjednika za proces reforme kako bi se pružila pomoć upravljanju unutar Komisije;

οosnivanje specijaliziranog „odjela za reviziju“ unutar svake glavne uprave Komisije kojem je izravno nadređen glavni direktor;

οosnivanje odbora za praćenje tijeka revizije u okviru kojega se prate postupci kontrole u Komisiji, provedba preporuka revizora te kvaliteta revizorskog rada.

Utvrđivanje obveza dužnosnika za ovjeravanje i upravitelja:

οizrada pojednostavnjenih i lako dostupnih pravila kojima se utvrđuju zadaće osoblja i ključne financijske uloge.

07

Daljnja reforma, koja nije bila dio Bijele knjige nego je iznesena tijekom rasprave oko prijedloga Komisije o preinaci Financijske uredbe, uključivala je promjene temeljnih postupaka za pripremu računovodstvene dokumentacije EU-a. Nakon pritiska Vijeća Komisija je prihvatila izazov uspostavljanja računovodstvenog sustava po načelu nastanka poslovnog događaja, temeljenog na međunarodnim standardima do 2005.¹⁴.

08

Komisija je ubrzo krenula s provođenjem Prodijevih reformi: odbor za praćenje tijeka revizije sastao se u prosincu 2000. (vidjeti odlomak 27.), voditelj unutarnje revizije zaposlen na temelju vanjskog postupka imenovan je sljedećeg dana, nova Financijska uredba odobrena je 25. lipnja 2002., a novi Pravilnik o osoblju 22. ožujka 2004. Prvi skup godišnje računovodstvene dokumentacije u potpunosti temeljene na nastanku poslovnih događaja i na međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor (IPSAS)¹⁵ Komisija je sastavila 2005.

09

U izvješću o napretku u pogledu reforme Komisije iz prosinca 2005. Komisija je ustanovila da su ključna načela temeljnih mjera reforme i dalje povoljna te da je Komisija odlučna u svojoj namjeri da „se nadogradi na postignuća tih mjera i zajamči da se financijska sredstva i ljudski resursi iskoriste učinkovito i djelotvorno na otvoren i transparentan način kako bi se olakšala kontrola i zadobilo povjerenje europskih građana“¹⁶.

10

Od tog je izvještaja proteklo više od deset godina. Iako su pravila i strukture koje je Komisija usvojila uglavnom odražavale najbolju praksu u to vrijeme, pravila u pogledu upravljanja u privatnom i javnom sektoru i dalje se razvijaju. Članovima Komisije potrebni su djelotvorni instrumenti za izvršavanje dužnosti upravljanja proračunom EU-a.

4Poput poduzeća uvrštenih na burzu (Direktiva 2004/39/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o tržištima financijskih instrumenata te o izmjeni direktiva Vijeća 85/611/EEZ i 93/6/EEZ i Direktive 2000/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća te stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 93/22/EEZ (SL L 145, 30.4.2004., str. 1.)).

5Direktiva 2013/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o godišnjim financijskim izvještajima, konsolidiranim financijskim izvještajima i povezanim izvješćima za određene vrste poduzeća (SL L 182, 29.6.2013., str. 19.) (kako je izmijenjena Direktivom 2014/95/EU (SL L 330, 15.11.2014., str. 1.)) (Računovodstvena direktiva).

6„International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru) Ovlaštenog instituta za javne financije i računovodstvo (CIPFA)/Međunarodne federacije računovođa (IFAC), 2014.

7Javna unutarnja kontrola platforma je za razmjenu informacija i dobre prakse među javnim upravama EU-a.

8„International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru) Ovlaštenog instituta za javne financije i računovodstvo (CIPFA)/Međunarodne federacije računovođa (IFAC), 2014., str. 6.

9Odbor sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO), unutarnja kontrola – integrirani okvir, 2013.

10Izvor: Unutarnja kontrola – integrirani okvir, sažetak, © Odbor sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO).

11Odbor za javni sektor IFAC-a, „Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective“ (Upravljanje u javnom sektoru: Perspektiva upravljačkog tijela), 2001., str. 12.

12Europska komisija: Sustav javne unutarnje kontrole: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

13Izvor: Sud na temelju COM(2000) 200 final/2.

14Sud takav korak preporučuje od 1978. godine. Vidjeti članak „Uloga Europskog revizorskog suda u modernizaciji računovodstvenog sustava institucija EU-a“, čiji je autor Eduardo Ruiz García, a koji je objavljen u svibnju 2013. u časopisu Revista Española de Control Externo.

15Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor.

16COM(2005) 668 final od 21. prosinca 2005. „Progress report on the Commission reform beyond the reform mandate“ (Izvješće o napretku u pogledu reforme Komisije nakon isteka mandata reforme).

Opseg revizije i revizijski pristup

11

Naše glavno revizijsko pitanje, povezano s radom obavljenim u okviru sastavljanja ovog izvješća i s naglaskom na reviziji, financijskom upravljanju i kontroli, bilo je sljedeće:

Jesu li upravljački mehanizmi u Komisiji u skladu s utvrđenom dobrom praksom¹⁷ i potrebama te institucije?

12

Naglasak smo stavili na sljedeća pitanja (vidjeti sliku 1. i okvir 3.):

οpromjene upravljačkih struktura i uspostava Službe za unutarnju reviziju i Odbora za praćenje tijeka revizije (odlomci 15.–31.);

οusklađivanje unutarnje kontrole i financijskog izvješćivanja s međunarodnim standardima (odlomci 32.–41.);

οpružanje nefinancijskih informacija unutarnjim i vanjskim dionicima (odlomci 42.–56.).

13

Dokument Dobro upravljanje u javnom sektoru odredili smo kao ključnu referentnu točku (okvir 2.). Također smo u obzir uzeli raniju studiju IFAC-a pod nazivom Upravljanje u javnom sektoru: Perspektiva upravljačkog tijela, posebice kako bismo se upoznali s dobrom praksom iz razdoblja Prodijeve reforme¹⁸. Temeljni izvor aktivnosti Komisije povezanih s unutarnjom kontrolom tijekom razdoblja reforme bio je okvir COSO (dodatna pojašnjenja iznesena su u odlomcima 32.–39.). Najnoviji pregled okvira COSO (iz 2013.) temelji se na načelima, a unutarnja kontrola stavlja se u kontekst dobrog upravljanja. Usporedno smo prikazali sadržaj Dobrog upravljanja u javnom sektoru i onaj u okviru COSO 2013. (vidjeti prilog I.) kako bismo u raspravu unijeli informacije o najboljoj praksi u pogledu upravljanja. Također smo u obzir uzeli zahtjeve direktiva EU-a o subjektima od javnog interesa te preporuke Komisije za navedeno područje¹⁹.

14

Reviziju smo proveli pregledom dokumenata Komisije (Bijela knjiga, unutarnja i vanjska izvješća), dokumenata relevantnih međunarodnih tijela (CIPFA, FEE, IASB, IFAC, OECD²⁰ itd.), akademske literature i sl. Održali smo sastanke s ključnim subjektima Komisije, uključujući članove Odbora za praćenje tijeka revizije (APC), pripremne skupine Odbora, Službe za unutarnju reviziju (IAS), glavnog tajništva te GU-a za proračun. O najboljoj smo praksi raspravljali s predstavnicima stručne skupine koju su činili članovi vodećih međunarodnih organizacija, revizori javnog sektora, neovisni stručnjaci i sveučilišta, a o procesu reforme s ključnim sudionicima procesa. Unutar vrhovnih revizijskih institucija država članica EU-a proveli smo ispitivanje o upravljanju u javnom sektoru u područjima njihove nadležnosti. Koristili smo se rezultatima revizije i izvješćima od 2001. nadalje.

17U ovom izvješću koristimo se izrazom „najbolja praksa“ koji obuhvaća prakse opisane kao „najbolje“, „glavne“ ili „dobre“ u posebnim referentnim dokumentima.

18IFAC, „Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective“ (Upravljanje u javnom sektoru: Perspektiva upravljačkog tijela), 2001.

19Računovodstvena direktiva (vidjeti bilješku 4.), preporuka Komisije od 9. travnja 2014. o kvaliteti izvješćivanja o korporativnom upravljanju („poštuj ili objasni“) (SL L 109, 12.4.2014., str. 43.). Direktiva 2014/56/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o izmjeni Direktive 2006/43/EZ o zakonskim revizijama godišnjih financijskih izvještaja i konsolidiranih financijskih izvještaja (SL L 158, 27.5.2014., str. 196.) (Direktiva o zakonskim revizijama) i Uredba (EU) br. 537/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o posebnim zahtjevima u vezi zakonske revizije subjekata od javnog interesa i stavljanju izvan snage Odluke Komisije 2005/909/EZ (SL L 158, 27.5.2014., str. 77.).

20Vidjeti popis pokrata.

Opažanja

Promjene upravljačkih struktura i uspostava Službe Europske komisije za unutarnju reviziju i Odbora za praćenje tijeka revizije

Komisija razlikuje svoju političku odgovornost od odgovornosti svojih glavnih direktora za upravljanje

15

Europska komisija izvršno je tijelo EU-a. Kolegij povjerenika (kolegij) upravljačko je tijelo (vidjeti okvir 4.) te najviše tijelo za donošenje odluka u Komisiji. U skladu s Ugovorom Komisija snosi zajedničku odgovornost za izvršenje proračuna. Međutim, obveze Komisije uvelike nadilaze izvršenje proračuna. U praksi ona ima monopol nad prijedlozima za zakonodavstvo EU-a²¹, priprema pravila o provedbi zakonskih akata te ima značajnu ulogu u nadzoru nad izvršenjem zakona EU-a²².

16

Svakom povjereniku dodjeljuju se zadaće izvršenja pojedinačnih politika. To znači da većina povjerenika ima vodeću ulogu u jednoj glavnoj upravi ili više njih²³. Na čelu glavnih uprava nalaze se glavni direktori²⁴. Ovlasti Komisije za odobravanje rashoda EU-a u praksi se delegiraju glavnim direktorima (prema toj se funkciji nazivaju dužnosnicima za ovjeravanje na temelju delegiranja).

Okvir 4.

Upravljačko tijelo

„Upravljačko tijelo jedna je osoba ili skupina osoba, prvenstveno zadužena za nadzor nad strateškim usmjeravanjem, aktivnostima i odgovornošću nekog subjekta. Upravljačko tijelo ima ključnu vodeću ulogu u pogledu provedbe, evaluacije i poboljšanja upravljanja subjekta.“²⁵

17

Predsjednik Juncker u svojoj je komunikaciji o radnim metodama Komisije iz studenoga 2014. naglasio da bi „povjerenici trebali zauzeti punu političku odgovornost za rad koji obavljaju službe koje su u njihovoj nadležnosti“²⁶. Također je uspostavio kolegij s ciljem da „njegovi članovi čine snažan tim i surađuju povezujući različita područja (…) kako bi se mentalitet pomanjkanja suradnje prevladao zajedničkim radom u područjima u kojima (kolegij) može poboljšati situaciju“²⁷ (vidjeti sliku 2.).

18

Niz upravljačkih skupina započeo je pomagati Komisiji nakon reforme (slika 3.):

οupravljačka skupina ABM²⁸, uspostavljena kako bi se koordinirali problemi politike i strategije povezani s trima osima reforme (strateško planiranje i osmišljavanje programa, politika o osoblju, financijsko upravljanje i revizija). Od 2015. obuhvaća i pitanja povezana s upravljanjem u području IT-a na razini Komisije. Objedinjuje glavne direktore i urede²⁹ zadužene za središnje službe, a njome upravlja glavno tajništvo;

οskupina glavnih direktora, uspostavljena kako bi se provela reforma, sada nadgleda koordinaciju provedbe politike i osigurava postojanje foruma za raspravu o pitanjima od horizontalnog interesa;

οskupina direktora za kadrovske poslove, uspostavljena kako bi se ispitali specifični problemi povezani s provedbom reforme, savjetodavno je tijelo direktora za kadrovske poslove³⁰ čiji je cilj promicati usklađeno i optimalno upravljanje sredstvima Komisije i zajamčiti da se potrebe operativnih službi uzmu u obzir. Osigurava postojanje foruma za raspravu i razmjenu najbolje prakse između horizontalnih i operativnih odjela.

Slika 2.

Kolegij povjerenika u razdoblju studeni 2014. – lipanj 2016.¹

1Povjerenik Hill podnio je ostavku 15. srpnja 2016., a njegov portfelj preuzeli su potpredsjednik Dombrovskis i povjerenik Moscovici.

Izvor: Sud na temelju priloga 3. Radnim metodama Komisije u razdoblju 2014.–2019., C(2014) 9004.

Slika 3.

Informiranje kolegija o unutarnjoj kontroli

Izvor: Sud.

19

Glavno tajništvo zaduženo je za niz korporativnih procesa, a oni uključuju donošenje odluka, upravljanje dokumentacijom, mehanizme kontinuiteta poslovanja te strateško planiranje i osmišljavanje planova. Zadaće tajništva uključuju upravljanje kolegijalnim procesom donošenja odluka i pružanje podrške predsjedniku i potpredsjednicima. Također koordinira aktivnostima u raznim područjima politika i odjelima Komisije i tijelo je koje djeluje kao posrednik Komisije za upravljanje odnosima s drugim institucijama EU-a, nacionalnim parlamentima te nevladinim organizacijama i subjektima.

20

Odbor neovisnih stručnjaka poseban naglasak stavio je na to da izvršni direktori ne budu prepušteni sami sebi³¹. Stoga je preporučio osnivanje Središnje službe za financije. Navedena Služba u okviru je GU-a za proračun, a zadužena je za pružanje potpore i savjeta o financijskom upravljanju, tumačenju financijskih pravila i zakonodavstva, unutarnjoj kontroli i upravljanju rizikom.

21

Prije reforme financijski nadzornik Komisije bio je zadužen za odobravanje svih rashoda. Zbog te uloge došlo je do kritika da glavne uprave svoje zadaće u pogledu rashoda EU-a smatraju ograničenima uglavnom na dobivanje odobrenja (vize) od financijskog nadzornika (vidjeti odlomak 4.). Komisija je ukinula funkciju financijskog nadzornika i zadaće provođenja provjera povjerila glavnim upravama. Prelaskom sa sustava centraliziranih ex ante odobrenja na sustav decentralizirane odgovornosti te ex post odgovornosti napravljen je jedan od najvažnijih koraka za reformu. Međutim, to znači da nije uvijek bilo jasno uključuje li odgovornost za rad glavnih direktora odgovornost Komisije u cjelini ili se te vrste odgovornosti ipak razlikuju (vidjeti sliku 4.).

Slika 4.

Odgovornost unutar Komisije

1COM(2015) 377 final od 23. srpnja 2015. „Konsolidirani godišnji financijski izvještaj Europske unije za financijsku godinu 2014.“, str. 11. Navedeni pojedinačni javni službenici, obično glavni direktori i voditelji službe, poznati su kao „dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja“ ili, kraće, kao što se može vidjeti na slici, „dužnosnici za ovjeravanje“.

2Kolegij koji se sastoji od 28 povjerenika ima funkciju dužnosnika za ovjeravanje u Komisiji. Kolegij povjerava zadaće financijskog upravljanja glavnim direktorima s pomoću posebnih odluka koji time postaju „dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja“. Glavni direktori zatim zadaće povjeravaju direktorima, voditeljima odjela itd. koji time postaju „dužnosnici za ovjeravanje na osnovi daljnjeg delegiranja“ u skladu s člancima 56., 65. i 66. Financijske uredbe.

3Ključni podaci ljudskih resursa o članovima osoblja Komisije za 2016. (bez osoblja izvršnih agencija).

Izvor: Sud, na temelju informacija i brojčanih podataka koje je pružila Komisija.

22

Pravna je situacija, međutim, jasna. U skladu s Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (Ugovor) Komisija snosi zajedničku odgovornost za izvršenje proračuna³². To se odražava u Financijskoj uredbi koja nalaže da „svaka institucija izvršava dužnosti dužnosnika za ovjeravanje“³³. Za to je zadužena Komisija, bez obzira na delegiranje navedenih zadaća glavnim direktorima (vidjeti okvir 5.) pa je stoga dužnosnik za ovjeravanje (Komisija) odgovoran za „izvršenje prihoda i rashoda, u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja, te za osiguranje usklađenosti sa zahtjevima zakonitosti i pravilnosti“³⁴.

Okvir 5.

Odgovornost Komisije

Odbor neovisnih stručnjaka 1999. godine naglasio je da je „izvor nadležnosti u Komisiji sam kolegij povjerenika. Stoga odgovornost za izvršenje svih administrativnih aktivnosti mora ponovno dospjeti do pojedinačnih povjerenika te preko njih do kolegija. […] Lanac delegiranja počinje na razini Komisije preko povjerenika. Odgovornost za izvršenje svih dužnosti povezanih s financijskim pitanjima, uključujući unutarnju kontrolu, u konačnici snosi povjerenik pojedinačno, i kao član kolegija“.

U radnom dokumentu odbora CONT³⁵ iz 2007. pod nazivom „Upravljanje u Europskoj komisiji“³⁶ kritički su sagledani neki elementi reforme. U njemu stoji da je „Zbog strukturnog pomanjkanja suradnje u Komisiji te s njom povezane koncentracije informacija i ovlasti unutar glavnih uprava svima trebalo biti jasno da ozbiljno upravljanje ne može postojati bez funkcionalne linije izvješćivanja među povezanim službama različitih glavnih uprava. To se nije dogodilo. (…) Institucija u cjelini snosi posljedice jer se svaka glavna uprava smatra neovisnom vrhovnom organizacijom s vlastitim nadzornicima, računovođama i unutarnjim revizorima kojima su nadređeni samo izvršni direktori, što nije u skladu s Ugovorom prema kojemu zajedničku odgovornost za to ima kolegij“.

U ovom izvješću upotrebljavamo oznaku za upućivanje na okvire u kojima su predstavljeni primjeri u kojima je Parlament izvršio pritisak.

Komisija je ukinula funkciju financijskog nadzornika i uspostavila funkciju unutarnje revizije

23

Ukidanje centraliziranog ex ante financijskog nadzornika i osnivanje „suvremene Službe za unutarnju reviziju“³⁷ (vidjeti okvir 6.) bio je ključan element Prodijeve reforme. Komisija je Službu za unutarnju reviziju osnovala u travnju 2001. godine³⁸ (već je prije zaposlila unutarnjeg revizora (vidjeti odlomak 8.)). Vođene su mnogobrojne rasprave o načinu funkcioniranja Službe (na razini institucije ili u okviru pojedinačnih glavnih uprava). Komisija je naposljetku uspostavila specijalizirani odjel za unutarnju reviziju (IAC) kojem su izravno nadređeni pojedinačni glavni direktori zajedno sa središnjom Službom za unutarnju reviziju. Komisija je 2015. godine ukinula odjele za unutarnju reviziju.

24

U glavnim upravama s važnom ulogom u potrošnji i dalje postoje jedinice za ex post provjere i revizijske uprave u kojima se ispituju rashodi. U tim subjektima u GU-u za razvoj i suradnju približno je 180 članova osoblja, njih 130 je u GU-u za poljoprivredu i razvoj, 100 se bavi istraživanjem, a 90 ih je u GU-u za regionalnu i urbanu politiku. U Službi za unutarnju reviziju 2016. godine bilo je zaposleno 147 osoba³⁹.

Okvir 6.

Uloga unutarnje revizije u javnom sektoru

„Svrha je unutarnje revizije pružiti neovisno i objektivno jamstvo i savjetodavne usluge osmišljene za ostvarivanje dodatne vrijednosti i poboljšanje aktivnosti subjekta. Aktivnostima unutarnje revizije subjektu se pomaže ostvariti ciljeve uvodeći sustavan i discipliniran pristup za evaluaciju i poboljšanje djelotvornosti upravljanja, upravljanja rizikom i postupaka kontrole. Provjere unutarnje revizije obuhvaćaju velik broj tema, uključujući one koje se odnose na ostvarenje vrijednosti za uloženi novac te sprječavanje i otkrivanje prijevare i korupcije.“⁴⁰

Ova definicija odgovara okviru IIA-a „Unutarnja revizija usluga je neovisnog i objektivnog jamstva i savjetodavna usluga osmišljena za ostvarivanje dodatne vrijednosti i poboljšanje aktivnosti subjekta. Pomaže organizaciji u ostvarivanju ciljeva uvodeći sustavan i discipliniran pristup za evaluaciju i poboljšanje djelotvornosti upravljanja rizikom, postupaka kontrole i upravljanja“.

Služba Europske komisije za unutarnju reviziju u početku je bila izrazitije usmjerena na pitanja povezana s upravljanjem na visokoj razini u okviru institucije

25

Upravljački mehanizmi bili su od presudne važnosti Komisiji pri provedbi Bijele knjige. Stoga je Služba Europske komisije za unutarnju reviziju u početku bila izrazito usmjerena na pitanja povezana s upravljanjem na visokoj razini u okviru institucije⁴¹. Posljednjih je godina Služba u svojem radu obuhvatila i pitanja povezana s procesima u pojedinačnim glavnim upravama i pitanja povezana s upravljanjem. Pitanja povezana s upravljanjem na razini institucije posljednjih godina obuhvaćaju i sigurnost poslovnih informacija (vidjeti okvir 7.). U obzir smo uzeli preporuku Službe Europske komisije za unutarnju reviziju⁴² za „glavne mjere na korporativnoj razini… radi jamčenja dosljednog pouzdanog i sveobuhvatnog pristupa na operativnoj razini i pregleda… pitanja na razini cijele Komisije“ kao što je sprječavanje i otkrivanje prijevara. Ispitivanjem vanjskih procjenitelja utvrđeno je da, iako je rad Službe za unutarnju reviziju ukupno gledajući bio visoko cijenjen, učinak tog rada na korporativno upravljanje bio je znatno manje cijenjen.

Okvir 7.

Neke od bitnih preporuka Službe za unutarnju reviziju o upravljanju nisu provedene

U godišnjem izvješću Službe za unutarnju reviziju za 2006. preporučeno je da Komisija sastavi godišnji izvještaj o upravljanju: „kako bi se postigla puna zrelost i kako bi se dionicima obznanio ustroj upravljačkih struktura i njegove najnovije promjene, Komisija bi trebala opisati svoju politiku i praksu u pogledu upravljanja, po mogućnosti u objedinjenom izvješću u kojem se nalazi sažet prikaz godišnjih izvješća o radu glavnih uprava, objaviti to izvješće na svojim internetskim stranicama te osigurati njegovo redovito ažuriranje“⁴³.

Upravljački mehanizmi Komisije zadnji su put objavljeni 2007. (vidjeti odlomak 45.).

Služba za unutarnju reviziju u svojem je godišnjem izvješću za 2009. iznijela preporuku da je na razini institucije potreban pregled uobičajenih postupaka: „Pregled upravljanja rizikom – Ulogu koju trenutačno izvršavaju glavno tajništvo i GU za proračun trebalo bi znatno ojačati kako bi se zajamčio djelotvoran pregled provedbe upravljanja rizikom u Komisiji, promicala najbolja praksa u upravljanju rizikom te utvrdili rizici kojima je izložena Komisija kao cjelina.“⁴⁴.

Središnji odjeli Komisije nisu u cijelosti prihvatili navedenu preporuku jer su smatrali da nije u skladu s pristupom Komisije o prenošenju konačne odgovornosti na glavne uprave⁴⁵.

Služba za unutarnju reviziju 2015. godine provela je reviziju upravljanja u vezi sa sigurnošću poslovnih informacija. Ispitana je prikladnost upravljačkih struktura i mjera koje su uspostavljene radi provedbe odgovarajućih sigurnosnih odredaba sadržanih u informacijskim sustavima i postupcima Komisije.

Po preporuci Službe za unutarnju reviziju Komisija je uspostavila Upravljački odbor za sigurnost informacija (ISSB) te novu upravu za informatičku sigurnost.

Služba za unutarnju reviziju sada je posvećenija okviru unutarnje kontrole na razini Komisije

26

Ključni rizik za Komisiju odnosi se na zakonitost i pravilnost njezinih rashoda. Našim je radom dokazan značajan utjecaj pogrešaka u vezi sa zakonitošću i pravilnošću tijekom razdoblja nakon reforme Komisije. Rad Službe za unutarnju reviziju usredotočen je na sustave unutarnje kontrole u Komisiji. Iako je razumljiva u okviru važnog posla koji obavljaju druga tijela (revizori iz država članica, revizijske uprave unutar glavnih uprava povezanih s potrošnjom, Europski revizorski sud), takva je usredotočenost ograničena te ima utjecaj na raspon materijala koji se dostavljaju Odboru za praćenje tijeka revizije. Odbor za praćenje tijeka revizije ne obuhvaća aktivnosti izvan Komisije, za njih su zadužene jedinice za ex post provjere unutar glavnih uprava povezanih s potrošnjom (vidjeti odlomak 24.). Revizijski odbor Komisije (Odbor za praćenje tijeka revizije) nalaze tih jedinica i uprava ne uzima u obzir.

Jedan od prvih koraka Komisije u procesu reforme bio je osnivanje Odbora za praćenje tijeka revizije

27

Prvi sastanak Odbora za praćenje tijeka revizije održan je u prosincu 2000. pa je on stoga jedan od najdugovječnijih elemenata reformirane upravljačke strukture. Odbor je na početku bio sastavljen od povjerenika za proračun (predsjednik), potpredsjednika koji je bio zadužen za upravu i reformu te još dvaju članova Komisije.

28

Najboljom praksom smatra se sudjelovanje većine vanjskih, neovisnih članova revizijskog odbora (vidjeti okvir 8.). Komisija je prvog vanjskog člana Odbora za praćenje tijeka revizije imenovala u svibnju 2001., a drugoga tijekom 2004. Takav sastav predstavlja najveći udio neovisnih vanjskih članova (dva člana Odbora od njih ukupno šest). Broj unutarnjih članova 2005. godine povećao se na pet, a 2007. na sedam, čime je omjer vanjskih članova smanjen na dva naprema devet. Takav sastav još je uvijek bio u tijeku u vrijeme revizije. Prvi potpredsjednik Komisije predsjeda trenutnim Odborom za praćenje tijeka revizije (razdoblje 2014.–2019.), a još tri povjerenika članovi su Odbora tijekom trajanja cijelog mandata. Dodatna tri povjerenika izmijenit će se sredinom mandata. Velik dio unutarnjih članova dolazi iz glavnih uprava s najvećom razinom potrošnje. Povjerenički članovi Odbora zaduženi su za oko 80 % rashoda iz proračuna EU-a od početka njihova mandata do srpnja 2017. te za oko 60 % rashoda iz proračuna EU-a od kolovoza 2017. do kraja njihova mandata. Osim toga, u Povelji Odbora navode se pravila s pomoću kojih se jamči da se neovisnost pojedinačnih članova Odbora ne narušava njihovom obvezom da prijave svoj interes te da se suzdržavaju od komentiranja slučajeva u kojima Odbor ispituje revizijsko izvješće o njihovoj službi.

Okvir 8.

Revizijski odbori

„Dobrom se praksom smatra kada vladajuća tijela uspostave revizijski odbor ili skupinu ili funkciju na jednakoj razini. Revizijski odbor pruža dodatan izvor jamstva za mehanizme upravljanja rizikom određenog subjekta, kao i održavanje okruženja djelotvorne kontrole te izvješćivanje o financijskim i nefinancijskim rezultatima. Glavni čimbenik djelotvornosti odbora njegova je neovisnost o izvršnoj vlasti. Može imati bitnu ulogu u:

οpomaganju poboljšanju prikladnosti i djelotvornosti upravljanja rizikom i unutarnje kontrole;

οpromicanju načela dobrog upravljanja i primjeni tih načela u donošenju odluka;

οnadzoru nad unutarnjom revizijom i potpori kvalitete povezanih aktivnosti, posebno podupiranjem organizacijske neovisnosti;

οpovećanju razine objektivnosti i važnosti vanjskih revizija, a time i djelotvornosti funkcije revizije;

οpodizanju razine osviještenosti o potrebi za dobrim upravljanjem rizikom i unutarnjom kontrolom, kao i provedbi preporuka koje su iznesene nakon unutarnje i vanjske revizije; te

οpomaganju subjektu da u poslovanje uvede vrijednosti etičkog upravljanja, uključujući djelotvorne mehanizme za borbu protiv prijevare i korupcije.

Kako bi se povećala djelotvornost revizijskog odbora, on bi se većinom trebao sastojati od neovisnih članova upravljačkog tijela. Također je bitno da godišnja izvješća subjekta javnog sektora sadržavaju prikladne informacije o ovlastima, djelovanju, aktivnostima i ostvarenjima revizijskog odbora.“⁴⁶.

29

Odbor za praćenje tijeka revizije zadužen je za izvršavanje obveza praćenja i kvalitete rada unutarnje revizije te za jamčenje da se preporuke revizora uzimaju u obzir na prikladan način te da odjeli i glavne uprave Komisije poduzmu odgovarajuće daljnje korake⁴⁷. Svakom sastanku Odbora za praćenje tijeka revizije prethode sastanci pripremne skupine koja je sastavljena od dvaju vanjskih članova Odbora te članova kabineta povjerenika koji su članovi Odbora (vidjeti tablicu 1.). Trajni poziv za sudjelovanje na sastancima imaju direktori Službe za unutarnju reviziju, GU-a za informatiku, GU-a za proračun te glavnog tajništva.

Tablica 1.

Broj sastanaka Odbora za praćenje tijeka revizije i njegove pripremne skupine u razdoblju 2011.–2016.

Godina | Sastanci Odbora | Sastanci pripremne skupine
2011. | 4 (uključujući 1 u pisanom postupku) | 12
2012. | 4 (uključujući 1 u pisanom postupku) | 9
2013. | 4 (uključujući 1 u pisanom postupku) | 9
2014. | 3 (uključujući 2 u pisanom postupku) | 6
2015. | 2 (uključujući 1 u pisanom postupku) | 6
2016. do danas (24. svibnja) | 3 | 4

Izvor: Sud, na temelju dokumentacije Komisije.

Pregled koji obavlja Odbor za praćenje tijeka revizije u praksi je ograničen na rad Službe za unutarnju reviziju

30

U tablici 2. može se vidjeti da je rad Odbora za praćenje tijeka revizije usredotočen na revizijska izvješća. Članovi Odbora u budućnosti namjeravaju obuhvatiti pitanja koja proizlaze iz godišnjih izvješća vanjskih revizora (Europski revizorski sud) te njihovih tematskih izvješća. Odbor za praćenje tijeka revizije ne uzima u obzir nalaze revizijskih uprava i jedinica za ex post provjere unutar glavnih uprava povezanih s potrošnjom (vidjeti odlomak 26.).

Tablica 2.

Uloga/sastav Odbora za praćenje tijeka revizije i odabranih revizijskih odbora u usporedbi s najboljom praksom koja je preporučena Okvirom za dobro upravljanje u javnom sektoru

Najbolja praksa preporučena Okvirom za dobro upravljanje u javnom sektoru | Odbor Komisije za praćenje tijeka revizije² | Uloga odabranih revizijskih odbora¹
Revizijski odbor Svjetskog programa za hranu | Revizijski odbor Europske investicijske banke | Revizijski odbor Grupe Svjetske banke | Neovisni savjetodavni odbor Ujedinjenih naroda
Pružiti jamstva o mehanizmima za upravljanje rizikom | x | √ | √ | √ | √
Pružiti jamstva o mehanizmima za unutarnju kontrolu | x | √ | √ | √ | √
Pružiti jamstva o mehanizmima za izvješćivanje o financijskim i nefinancijskim rezultatima | x | √ | √ | √ | √
Nadzor nad unutarnjom revizijom | √ | √ | √ | √ | √
Povećanje djelotvornosti vanjske revizije | x | √ | √ | √ | x
Većina neovisnih članova | x | √ | √ | √ | √

1Izvori: Svjetski program za hranu: opis poslova revizijskog odbora Svjetskog programa za hranu (studeni 2011.), Europska investicijska banka: Povelja o revizijskom odboru (lipanj 2007.), Grupa Svjetske banke: Odluka Svjetske banke o stalnim odborima (2009.), Prilog A opisu poslova revizijskog odbora Ujedinjenih naroda: opis poslova Neovisnog savjetodavnog odbora za reviziju i jačanje Ureda za unutrašnji nadzor (lipanj 2007.).

2Izvor: Sud. Povelja Odbora odnosi se i na vanjsku reviziju (vidjeti odlomak 30.).

31

Kao što je naglašeno u komunikaciji Komisije o Povelji Odbora, „revizijski odbori igraju sve važniju ulogu u osiguravanju transparentnosti i odgovornosti koje građani i drugi dionici s pravom traže od javnih tijela“⁴⁸. Odbor za praćenje tijeka revizije trenutačno je „revizijski odbor“ Komisije. Rad Odbora provjerili smo u skladu s kriterijima najbolje prakse (okvir 8.) te s onim međunarodnim tijelima koja smo odredili kao referentna (tablica 2.). Bitno je istaknuti da su svi članovi tih revizijskih odbora u navedenim međunarodnim tijelima neovisni. U slučaju Komisije, sedam od devet članova Odbora za praćenje tijeka revizije bili su unutarnji članovi.

Usklađivanje unutarnje kontrole i financijskog izvješćivanja s međunarodnim standardima

Komisija je za temelj svojih standarda za unutarnju kontrolu odabrala okvir Odbora sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO)

Okvir 9.

Unutarnja kontrola

„Unutarnja kontrola postupak je upravljanja koji izvršavaju odbor direktora subjekta, uprava i drugo osoblje, a osmišljen je radi pružanja razumnog jamstva o postizanju ciljeva u pogledu poslovanja, izvješćivanja i usklađenosti.“⁴⁹

32

Komisija je svoje mehanizme za unutarnju kontrolu (vidjeti okvir 9.) izmijenila u okviru Prodijeve reforme (vidjeti sliku 1. i okvir 3.). Novi mehanizmi predstavljaju znatno odstupanje od prethodnog sustava temeljenog na centraliziranom odobrenju (viza) financijskog nadzornika. Mehanizmi Komisije za kontrolu temelje se na okviru COSO 1992. (vidjeti okvir 10.), a definicija okvira COSO o unutarnjoj kontroli uvedena je u Financijsku uredbu.⁵⁰

33

Komisija je 2001. godine uvela 24 standarda za kontrolu koja su nadopunjena nizom osnovnih zahtjeva kojima se određuju određene praktične mjere koje trebaju biti osnova sustava unutarnje kontrole svakog odjela. Od glavnih se uprava zahtijeva procjena i izvješćivanje o razini usklađenosti s osnovnim zahtjevima za svaku godinu. Ta se izvješća oslanjaju na unutarnje revizije, upravljanje samoprocjenom te relevantne revizije koje provode Služba za unutarnju reviziju i Europski revizorski sud. U našim smo godišnjim izvješćima u razdoblju 2002.–2008. izvijestili o napretku ostvarenom u provedbi tih standarda.

34

Komisija je 2007. obavila pregled svojeg okvira unutarnje kontrole te je broj standarda smanjen na 16. Zahtjev Komisije za glavne uprave bio je da se izvješćuje na temelju izuzetaka (samo onda kada se ne primijeni određeni standard). Broj zahtjeva dodatno je smanjen tijekom 2014. Glavne uprave 2014. godine obavile su procjenu svojeg napretka i izvijestile da je na razini Komisije provedeno 98 % standarda unutarnje kontrole⁵¹. Komisija u 2016. godini namjerava ažurirati svoj okvir za unutarnju kontrolu da bi se uskladio s okvirom COSO 2013.⁵².

Okvir 10.

Okvir COSO

Izvor: Unutarnja kontrola COSO-a za 2013. – integrirani okvir.
© Odbor sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO). Sva prava pridržana. Korišteno uz dopuštenje.

Okvir COSO objavljen je 1992. u Sjedinjenim Američkim Državama, a izvorno je bio usmjeren na privatna poduzeća. Danas ima široku primjenu u privatnom i javnom sektoru diljem svijeta. U svibnju 2013. odbor COSO objavio je ažurirani okvir. Odbor COSO smatra da su izmjene iz 2013. zamijenile okvir iz 1992. nakon prijelaznog razdoblja koji je završio u prosincu 2014.

Okvirom iz 2013. uvedeno je 17 načela koja su nužna za djelotvornu unutarnju kontrolu. Uprava može, na temelju okolnosti, odrediti da određena načela nisu relevantna. Ako načelo jest relevantno, ali ne primjenjuje se i ne funkcionira, u sustavu unutarnje kontrole postoji velik nedostatak.

Prema novim zahtjevima okvira COSO naglasak je stavljen na koncepte upravljanja, uključujući potrebu za utvrđivanjem odgovornosti nadzora za odbor i povezanih revizijskih odbora za svaku sastavnicu unutarnje kontrole (u prilogu I. usporedno smo prikazali zahtjeve navedene u okviru COSO 2013. i one navedene u okviru Dobrog upravljanja u javnom sektoru).

Dovršetak prijelaza na ažurirani okvir COSO bit će zahtjevan

35

U prilogu I. predstavljeni su zahtjevi okvira COSO 2013. i Dobro upravljanje u javnom sektoru. Međunarodni standardi Komisije za unutarnju kontrolu obuhvaćaju većinu načela okvira COSO 2013. Međutim, dovršetak prelaska na novi okvir COSO izazov je jer se zahtjevi odnose na organizacije na razini upravljačkih struktura te se njima naglašava zadaća vladajućih tijela da nadgledaju uspješnost provedbe svih komponenti sustava unutarnje kontrole (vidjeti načelo br. 2 okvira COSO u okviru 11.) te se njime zahtijeva da svi elementi kontrole budu uspostavljeni i funkcioniraju prije nego što se određena organizacija uskladi sa standardima okvira COSO (vidjeti prilog I.). U odlomcima 36.–39. navodimo tri izazovna elementa okvira COSO.

Okvir 11.

Izazovni elementi novog okvira COSO

Načelo br. 2 okvira COSO

„Odbor direktora pokazao je neovisnost o upravi i provodi nadzor nad razvojem i uspješnošću unutarnje kontrole“.

Načelo br. 5 okvira COSO

„Organizacija smatra pojedince odgovornima za izvršavanje svojih zadaća u pogledu unutarnje kontrole radi ostvarenja ciljeva.“

Načelo br. 8 okvira COSO

„Organizacija uzima u obzir mogućnost prijevare pri procjeni rizika povezanih s postizanjem ciljeva.“⁵³

36

Usklađivanjem kontrolnog okvira Komisije s okvirom COSO 2013. (načelo br. 2 Okvira COSO) zahtijevalo bi se da se funkcijom na središnjoj razini omogući nadzor nad sustavom unutarnje kontrole. Iz Komisije nam je rečeno da je održavanje jasne definicije zadaća i odgovornosti na razini glavnih uprava razlog zbog kojeg ta funkcija nije uspostavljena. Komisija smatra da se postojećom strukturom odgovornost za aktivnosti unutarnje kontrole stavlja isključivo na pojedinačne dužnosnike za ovjeravanje na temelju delegiranja te da bi funkcija za nadzor na središnjoj razini mogla dovesti do prijenosa odgovornosti⁵⁴. Iako je Središnja služba za financije do 2014. godine⁵⁵ svake godine objavljivala dokument pod nazivom „Pregled stanja unutarnje kontrole u Komisiji“, to nije bio neovisan izvor jamstva nego sažeti opis.

37

Komisija je ukinula funkciju središnjeg nadzornika kako bi izvršni direktori postali odgovorni za zakonitost i pravilnost rashoda povezanih s njima podređenim glavnim upravama. Glavne uprave svake godine u godišnjem izvješću o radu izvješćuju o svojem upravljanju (vidjeti odlomak 55.). Ipak, mehanizmi kojima se dokazuje odgovornost pojedinaca za njihov doprinos unutarnjoj kontroli (načelo br. 5 okvira COSO) relativno su nerazvijeni. Komisija nije uspostavila kriterije za evaluaciju osoblja povezane s navedenim ciljem. Godišnjim izvješćem o radu pruža se potencijalan mehanizam za postizanje takve poveznice na razini glavnih direktora. Međutim, Komisija u praksi nije ustanovila osnovu za utvrđivanje jesu li izjave sadržane u godišnjim izvješćima o radu dobro utemeljene⁵⁶, a nije utvrdila ni referentnu vrijednost na temelju koje bi se glavne uprave pozvale na odgovornost.

38

Nakon donošenja prve globalne strategije za borbu protiv prijevara⁵⁷ 2001. godine (načelo br. 8 okvira COSO) te nakon sastavljanja Bijele knjige o upravnoj reformi Komisija je objavila da će jedinica u okviru OLAF-a „razviti globalni strateški pristup sprječavanju prijevara. To bi trebalo biti usmjereno na nove nacrte zakona koji imaju znatne financijske posljedice na područja koja su ugrožena prijevarama“. Komisija je 2011. godine razvila novu strategiju za borbu protiv prijevara⁵⁸ kojom je obuhvaćen cijeli „ciklus borbe protiv prijevara“, od sprječavanja i otkrivanja prijevara do istraga, sankcioniranja i povrata nepravilno korištenih sredstava te pojašnjenja zadaća različitih aktera.

39

U smjernicama Komisije za upravljanje rizikom uzima se u obzir rizik od prijevara, a od glavnih uprava zahtijeva se da u posebnim odjeljcima njihovih godišnjih izvješća o radu svake godine izvijeste o sprječavanju i otkrivanju prijevara. Postojećim standardima Komisije za unutarnju kontrolu ne pružaju se konkretna rješenja za otklanjanje rizika od prijevare, što nije u skladu sa zahtjevima načela br. 8 okvira COSO (vidjeti prilog I.). Iz Komisije nam je rečeno da će to pitanje biti obuhvaćeno tijekom sljedeće revizije standarda za unutarnju kontrolu.

Sastavljanjem godišnje računovodstvene dokumentacije koja je u skladu s međunarodnim standardima poboljšano je financijsko izvješćivanje

Okvir 12.

IPSAS

Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor (IPSAS) koje je izdao Odbor za međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor (IPSASB) „pružaju najpotpuniji niz međunarodnih standarda financijskog izvješćivanja na temelju nastanka poslovnog događaja koji su razvijeni posebno za javni sektor“⁵⁹.

40

Kao što se može vidjeti na slici 5., računovodstvo koje se vodi na temelju načela nastanka poslovnih događaja uvedeno je u dvije faze. Komisija je uvođenjem nekih izmjena u financijsko izvješćivanje tijekom 2001. započela s usmjeravanjem na nastanak događaja. Do puno veće promjene došlo je tijekom 2005. (vidjeti odlomak 8.) kada se Komisija odlučila koristiti međunarodnim standardima kao temeljima svojeg financijskog izvješćivanja. Te su promjene dovele do toga da je djelomičan prikaz bilance koji se upotrebljavao prije 2000. zamijenjen potpunim prikazom imovina i obveza.

41

Novi računovodstveni okvir Komisije prvi se put primjenjivao 2005., a prvi smo put uspjeli objaviti bezuvjetno mišljenje o pouzdanosti godišnje računovodstvene dokumentacije za 2007. Time je određen uspješan vrhunac projekta modernizacije računovodstva u Komisiji. Sastavljanjem financijskih izvještaja po načelu nastanka poslovnog događaja te u skladu s međunarodnim standardima (okvir 12.) poboljšana je transparentnost u Komisiji i postignut je dobar standard financijskog izvješćivanja.

Slika 5.

Europska unija: prikaz imovine i obveza 1997.–2015.

Izvor: Sud (na temelju grafičkog prikaza francuskog Revizorskog suda iz „La comptabilité générale de l’État, dix ans après“, veljača 2016.).

Pružanje nefinancijskih informacija unutarnjim i vanjskim dionicima

Komisija zajedno s računovodstvenom dokumentacijom pruža i nefinancijske informacije

42

Iako je reforma dovela do sastavljanja kvalitetnije godišnje računovodstvene dokumentacije, EU nije pružio popratnu analizu upravljanja i narativna izvješća do 2014. kada je godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji za 2014. dobrovoljno priložen dokument pod nazivom Financijski izvještaj – analiza i rasprava. Time su korisnici dobili uvid u podatke o općem stanju i analitičke materijale⁶⁰. Međutim, u okviru rasprave o ciljevima EU-a naglasak je stavljen na ciljeve koje je za Komisiju najavio njezin predsjednik⁶¹, a ne one dogovorene u okviru strategije EU 2020.⁶². Pitanja povezana s upravljanjem dotaknuta su u okviru dokumenta Financijski izvještaj – analiza i rasprava samo u kratkom popisu uloga ključnih institucija⁶³ (koji je usto bio usmjeren samo na Komisiju).

43

Ključna izjava o najboljoj praksi prikazana je u okviru 13. Usporedili smo sadržaje niza okvira⁶⁴ i kriterija za evaluaciju te otkrili da su određeni elementi najbolje prakse bili zajednički mnogim okvirima (vidjeti prilog II.). Referentne vrijednosti kojima smo se koristili uključivale su godišnje izvješće o upravljanju (koje je uključeno i u dokumentu Dobro upravljanje u javnom sektoru), raspravu o rizicima, kao i podatke o financijskim i nefinancijskim rezultatima. U svima osim u jednom od navedenog zahtijeva se narativno izvješće koje obuhvaća ciljeve i strategije te socijalna pitanja i pitanja povezana s osobljem. U trima od njih zahtijeva se opis poslovnog modela.

Okvir 13.

Načela godišnjeg izvješćivanja

Dobro upravljanje u javnom sektoru: „Subjekti javnog sektora trebali bi pokazati da su ostvarili iskazanu predanost, zahtjeve i prioritete te da su pri tome djelotvorno iskoristili javna sredstva. U tu svrhu trebaju pravodobno javno izvješćivati barem jedanput godišnje kako bi se dionici upoznali s pitanjima poput uspješnosti subjekta i razumnosti gospodarenja sredstvima ili o tome ostvaruje li subjekt vrijednost za uloženi novac, te kako bi donijeli prosudbe o navedenim pitanjima. Također je bitno da se postupkom prikupljanja informacija i sastavljanja godišnjih izvješća zajamči prikaz rezultata upravljačkog tijela i viših rukovoditelja.

Upravljačka tijela trebala bi procijeniti u kojoj mjeri primjenjuju načela dobrog upravljanja navedena u ovom okviru i javno objaviti tu procjenu te u nju uključiti akcijski plan za poboljšanje.

Informacije o uspješnosti i popratni financijski izvještaji koje objavljuju subjekti javnog sektora trebaju se pripremati dosljedno i pravodobno. Izvještaji bi trebali omogućiti usporedbu s drugim sličnim subjektima te bi se trebali pripremiti s pomoću međunarodno prihvaćenih standarda visoke kvalitete.“⁶⁵.

Preporuka Komisije za uvrštena trgovačka društva: informacije o upravljanju trebale bi biti dovoljno jasne, točne i sveobuhvatne kako bi se dioničarima, ulagačima i drugim dionicima omogućilo dobro razumijevanje načina na koji se upravlja poduzećem. Poduzeća bi također navedene informacije trebala redovito stavljati na raspolaganje na svojim internetskim stranicama te u svojem izvješću o upravljanju uputiti na internetsku stranicu⁶⁶.

44

Na razini država članica⁶⁷:

οu 21 državi članici od njih 28 od javnih se tijela zahtijeva objavljivanje izvještaja o unutarnjoj kontroli i/ili izvještaja o upravljanju;

οu 18 država članica financijski izvještaji objavljuju se u roku od šest mjeseci od završetka godine (devet od njih priprema računovodstvenu dokumentaciju po načelu nastanka poslovnog događaja);

οu 12 država članica financijske izvještaje koji obuhvaćaju središnji državni aparat potpisuje ministar financija;

οu 12 država članica računovodstvena dokumentacija priprema se po načelu nastanka poslovnog događaja, a još četiri članice postupno se približavaju prikazu po načelu nastanka poslovnog događaja (obično u skladu s IPSAS-om);

οu sedam država članica zahtijeva se objavljivanje izvješća revizijskog odbora.

Međutim, pruža ih u znatno manjoj količini nego što to čine brojne druge organizacije

45

Usporedbom godišnje računovodstvene dokumentacije EU-a obuhvaćene revizijom (uključujući Financijski izvještaj – analiza i rasprava) sa smjernicama i praksom u drugim tijelima (vidjeti sliku 6. te odlomke 43. i 44.) utvrdili smo sljedeće elemente:

οpriprema računovodstvene dokumentacije po načelu nastanka poslovnog događaja: kako je opisano u odlomku 40., Komisija od 2005. godine priprema računovodstvenu dokumentaciju EU-a po načelu nastanka poslovnog događaja u skladu s međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor;

οsažetak ključnih brojčanih podataka: u dokumentu Financijski izvještaj – analiza i rasprava pruža se pregled ključnih brojčanih podataka sadržanih u izvještaju o poslovnom rezultatu, bilanci te instrumentima za pretfinanciranje i financijskim instrumentima;

οmišljenje neovisnog revizora: uz godišnju računovodstvenu dokumentaciju (kako se objavljuje u Službenom listu) prilaže se mišljenje neovisnog revizora. (Uz ostale dokumente koji naizgled imaju neka obilježja godišnjih informacija o odgovornosti (poput objedinjenog izvješća i financijskog izvješća) ne prilaže se mišljenje neovisnog revizora.);

οusporedba proračunskog salda i financijskih rezultata: Komisija u godišnju računovodstvenu dokumentaciju uključuje cjelokupnu usporedbu proračunskog salda i financijskih rezultata;

οanaliza upravljačkih struktura i pitanja povezanih s upravljanjem: Komisija ne sastavlja godišnji izvještaj o upravljanju ili o unutarnjoj kontroli u skladu s najboljom i uobičajenom praksom u državama članicama (vidjeti odlomak 44.)⁶⁸. Takav je dokument sastavljen 2007. godine kao odgovor na preporuku unutarnjeg revizora⁶⁹, ali nismo pronašli dokaze koji upućuju na to da ga je Komisija odobrila. Obaviješteni smo da Komisija trenutačno ažurira svoj izvještaj o upravljanju iz 2007. te da će on biti dostavljen kolegiju povjerenika. Komisija od 2014. godine u okviru dokumenta Financijski izvještaj – analiza i rasprava pruža pregled institucijskih uloga, odgovornosti financijskih dionika unutar Komisije i postupka davanja razrješnice;

οuvodna riječ (izvještaj) predsjednika/višeg dužnosnika: uz računovodstvenu dokumentaciju EU-a ne prilaže se uvodna riječ s obrazloženjima predsjednika (ili drugog člana Komisije). Upravljačko tijelo Komisije ne potvrđuje odgovornost za godišnju računovodstvenu dokumentaciju sastavljanjem uvodne riječi ili narativnog izvješća predsjednika ili povjerenika za proračun. Financijskom izvještaju koji se objavljuje zasebno (vidjeti sliku 7.) prilaže se uvodna riječ potpredsjednika za proračun;

οrasprava o rizicima koji proizlaze iz nepravilnih transakcija ili aktivnosti: u računovodstvenoj dokumentaciji EU-a i popratnim informacijama u ograničenoj se mjeri upućuje na rizik od nepravilnih transakcija. Komisija je tijekom 2015. u dokumentu Financijski izvještaj – analiza i rasprava uvela odvojen odjeljak o rizicima i nesigurnostima te mjerama koje se poduzimaju s ciljem njihova „podnošenja ili smanjivanja“ u skladu sa Smjernicama za preporučenu praksu IPSASB-a (vidjeti također odlomak 42.). To se odnosi samo na financijske rizike jer se ne obuhvaćaju operativni i strateški rizici;

οprocjena razine nepravilnosti: Komisija pruža kvantificirane podatke o rizicima povezanima s nepravilnim transakcijama u objedinjenom izvješću (koje je uključeno u AMPR), ali ne i u godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji;

οInformativno izvješće o aktivnostima tijekom godine:

–računovodstvenom dokumentacijom EU-a pružaju se informacije o financijskim rezultatima, ali ne i informacije o nefinancijskim rezultatima⁷⁰,

–nema opisa poslovnog modela EU-a, (vidjeti prilog II.), a ne postoji ni izvještaj o ključnim aktivnostima,

–dokument Financijski izvještaj – analiza i rasprava usmjeren je na plan za novu Komisiju, a ne na ciljeve i strategije EU-a u okviru strategije EU2020.;

οdugoročno izvješće o održivosti: Komisija računovodstvenoj dokumentaciji ne prilaže projekciju dugoročne/srednjoročne održivosti financija EU-a;

οopis uloge i zaključaka revizijskog vijeća: godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji ne prilaže se sažeti opis uloge i zaključaka Odbora za praćenje tijeka revizije.

Slika 6.

Pregled godišnjih izvješća i godišnje računovodstvene dokumentacije odabranih tijela javnog sektora (vidjeti prilog III.)

Izvor: Sud.

46

U godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji EU-a ne pruža se opći pregled upravljanja u Komisiji, kao ni uspješnosti ili strategije za borbu protiv rizika koji prijete ostvarenju ciljeva. Ključne informacije sadržane su u dokumentima na korporativnoj razini i na razini glavnih uprava, a ti se dokumenti predstavljaju zasebno tijekom godine (često prekasno da ih se uzme u obzir tijekom revizije godišnje računovodstvene dokumentacije). Neki elementi koji nisu uključeni u godišnju računovodstvenu dokumentaciju (odlomak 45.) nalaze se u drugim izvješćima (slika 7.). Financijskom izvješću prethodi uvodna riječ povjerenika za proračun u kojoj se predstavljaju informacije o aktivnostima tijekom godine. Rasprava o operativnim rizicima do određene je mjere obuhvaćena planskim dokumentima (strateški planovi i planovi upravljanja glavnih uprava). Rizik od nepravilnih transakcija opisan je izvješću o upravljanju i uspješnosti. Dokument o radnim metodama Europske komisije koji je odobren nedugo nakon što je aktualna Komisija počela s radom obuhvaća neke elemente upravljačkih mehanizama Komisije⁷¹. Međutim, kolegij povjerenika ne sastavlja godišnji izvještaj u kojem preuzima odgovornost za unutarnju kontrolu i upravljanje rizikom u Komisiji.

47

Četiri tjedna nakon što smo nacrt ovog izvješća poslali Komisiji i tjedan dana nakon završetka naše revizije nad godišnjom računovodstvenom dokumentacijom, odnosno 19. srpnja 2016., Komisija je izdala „Integrirani paket financijskih izvješća“ koji sadržava četiri izvješća⁷². Dva su već objavljena ranije te godine. Iako podržavamo tu inicijativu za pružanje ranijeg i opsežnijeg objašnjenja aktivnosti i financija EU-a, ta izvješća nisu bila obuhvaćena revizijom, izuzev godišnje računovodstvene dokumentacije. To je daljnji korak, nakon uvođenja dokumenta Financijski izvještaj – analiza i rasprava 2014. godine, u smjeru izrade jedinstvenog izvješća o odgovornosti (ili paketa izvješća) koje podliježe vanjskoj provjeri.

Komisija je od 2013. godine nadalje izvijestila o značajnoj stopi pogreške u svojim rashodima

48

U slučajevima kada postoji velik rizik od nepravilnosti najbolja je praksa raspraviti o riziku i kvantificirati mogući učinak. Kao što smo naveli, brojno osoblje Komisije radi u području revizije i kontrole, a prema zakonodavstvu EU-a također se od tijela koja upravljaju sredstvima EU-a zahtijevaju opsežne provjere rashoda. U izvješćivanju Komisije o toj temi velika se pažnja pridaje „kapacitetu ispravaka“ (mogućnost odbacivanja zahtjeva za povrat troškova nakon početnog prihvaćanja Komisije) umjesto kvantificiranja i analiziranja prirode pogrešaka koje utvrdi. Ključan dokument na tu temu (Zaštita proračuna EU-a – vidjeti sliku 7.) ne sadržava procjenu razine nepravilnosti koja je prisutna u početnim ili odobrenim zahtjevima za nadoknadu troškova.

Slika 7.

Pregled redovitih izvješća Komisije (vremenski okvir primjenjiv je u 2015. godini i ranijim godinama – vidjeti odlomak 47.)

1Komisija je 2016. godine udružila objedinjeni pregled postignuća uprave Komisije i procjenu financija Unije na temelju postignutih rezultata u jedinstven dokument koji je Komisija odobrila i proslijedila Sudu 5. srpnja.

Izvor: Sud.

49

Komisija je 2013. prvi put u objedinjenom izvješću priznala da je u rashodima EU-a prisutna značajna stopa pogreške (vidjeti tablicu 3.). Metodologija Komisije za procjenu vlastite razine pogreške razvijala se tijekom godina, djelomice kao odgovor na pritisak Parlamenta (okvir 14.).

Okvir 14.

Pritisak Parlamenta: objavljivanje rizičnog iznosa

Europski parlament pozvao je Komisiju u svojoj rezoluciji o razrješnici za 2013. da „detaljnije pojasni izračun rizičnog iznosa tako što će objasniti procijenjeni učinak korektivnih mehanizama na te podatke“⁷³.

50

Ne postoje mehanizmi za nadzor nad radom revizijskih uprava u tom pogledu, osim ograničenih procjena Službe za unutarnju reviziju (vidjeti odlomak 26.) koje se od 2013. godine izvršavaju za 11 glavnih uprava i izvršnih agencija. Komisiji su potrebne kvalitetne informacije kako bi mogla pružiti pouzdane procjene o razini pogreške. U prošlosti smo izvještavali o radnjama koje treba poduzeti kako bi se poboljšala pouzdanost brojčanih podataka Komisije⁷⁴.

51

Dobrom praksom smatramo pristup GU-a za razvoj i suradnju⁷⁵ koji je različit od uobičajenih mehanizama i koristi se modelom koji je donekle sličan⁷⁶ američkom modelu za procjenu razine pogreške u rashodima (IPERIA) (okvir 15. i tablica 3.).

Okvir 15.

IPERIA

Aktom Kongresa u SAD-u od svih se vladinih agencija zahtijeva da provedu dovoljno provjera vlastitih plaćanja kako bi se izračunala statistički valjana procjena godišnjeg iznosa nepravilnih plaćanja u programima u kojima je vjerojatno da će se takvim plaćanjima ukupan plaćeni iznos prekoračiti za 1,5 %. Od agencija se zahtijeva objavljivanje rezultata u obliku ekstrapoliranog ukupnog iznosa te u obliku postotka provedenih plaćanja. Od revizora vladinih agencija zahtijeva se da izvješćuju je li postupak sastavljanja i objavljivanja tih brojčanih podataka u skladu s relevantnim aktom Kongresa⁷⁷.

Nepravilna plaćanja definiraju se kao:

οnetočni iznosi plaćeni prihvatljivim korisnicima;

οplaćanja provedena neprihvatljivim korisnicima;

οplaćanja provedena za robu i usluge koje nisu isporučene;

οdvostruka plaćanja; ili

οplaćanja za koja ne postoji dokumentacija ili postoji u ograničenoj količini.

Tablica 3.

Razlike i sličnosti između američkih i europskih modela za procjenu stope pogreške u proračunskim rashodima

Vlada SAD-a
Europska komisija

Obveze izračuna procijenjene stope pogreške
Voditelji upravljanja sredstvima moraju pružiti statističku procjenu stope pogreške
√
djelomično¹

Opseg plaćanja
Pri sastavljanju uzorka može se odabrati bilo koje plaćanje iz proračuna
x
x

Pri sastavljanju uzorka odabiru se rashodi za programe koje voditelji upravljanja sredstvima smatraju rizičnima
√
x

Temelj za izračun pogreške
Testiranje uzorka aktivnosti koje su odabrane korištenjem statističkih metoda
√
djelomično

Korektivnim mjerama (koje provode voditelji upravljanja sredstvima) može se smanjiti procijenjena stopa pogreške
x
√

Prikaz procijenjene stope pogreške
Procijenjena stopa pogreške izražena u novcu
√
√²

Procijenjena stopa pogreške izražena u postotku
√
√²
2013. i 2015.

Rezultati povezani s upravljanjem
Prosječna stopa pogreške za razdoblje 2013.–2015.
4,0 %
Od 2,6 % do 3,1 %³

Stopa pogreške za 2015.
4,4 %
Od 2,3 % do 3,1 %

1Komisija od voditelja upravljanja sredstvima u državi članici zahtijeva da pripreme statističke procjene u različitim rashodovnim područjima.

2Komisija u svoje objedinjeno izvješće/godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti uključuje kvantifikaciju „rizičnog iznosa“ koji smatramo jednakovrijednim stopi pogreške.

3Komisija je promijenila način izračuna procjene u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti za 2015. godinu u usporedbi s prethodnim godinama. Prosjek se izračunava na temelju objavljenih brojčanih podataka.

Najbolja je praksa utemeljiti procjene o rizičnim iznosima na dosljednoj metodologiji

52

Ex post ispitivanje rashoda unutar organizacije može imati više namjena. Može se iskoristiti radi:

οupozoravanja upravitelja na obrasce ponašanja;

οidentificiranja određenih rizika povezanih s postojećim zakonima;

οpružanja osnove na kojoj će se temeljiti aktivnosti za ublažavanje rizika⁷⁸;

οomogućavanja upravljačkom tijelu da procijeni trud koji viši upravitelji ulažu u postupanje s rizicima.

Zbog tih ciljeva organizacije su obvezne sastaviti procjene pogreške odvojeno od procjene učinka korektivnih mjera. Također je bitno da određeno tijelo procijeni utjecaj pogrešaka koje nastaju zbog različitih razloga.

53

U SAD-u, Izvršni ured predsjednika (Ured upravljanja i proračun) saveznim agencijama daje upute o tome kako izraditi statističke procjene stope nepravilnih plaćanja, te, posebno, agencijama ne dopušta koristiti se izvješćima koja su izradile agencije koje su im podređene ili korisnici plaćanja koji su uzrok procjena nepravilnih plaćanja⁷⁹, kao ni neto iznosom ukupnih plaćanja koji se dobio izračunom učinka mjera povrata. Revizori iz vladinih agencija (glavni inspektori) moraju procijeniti jesu li agencije usklađene s IPERIA-om. Agencije čiji programi nisi usklađeni tri uzastopne godine moraju Kongresu predati prijedloge za ponovno odobrenje programa ili promijeniti statute kojima su programi utvrđeni⁸⁰.

Izvješća uvedena u okviru Prodijeve reforme još su uvijek temelj unutarnjeg izvješćivanja u Komisiji

54

Reformom su u Komisiju uvedeni instrumenti za planiranje i praćenje. Svaka glavna uprava pripremila je plan upravljanja za predstojeću godinu, čija je svrha prenijeti ciljeve politika radnog programa Komisije u konkretne operativne ciljeve. Komisija je tijekom 2016. prilagodila te mehanizme, a planovi upravljanja zamijenjeni su petogodišnjim strateškim planovima i godišnjim planovima upravljanja⁸¹.

55

Godišnje izvješće o radu izvješće je o upravljanju (unutarnje izvješće) koje glavni direktor podnosi članovima Komisije⁸². Godišnjim izvješćem o radu obuhvaća se upravljanje i unutarnja kontrola i u njemu se iznose ključni ciljevi i aktivnosti utvrđeni u planu upravljanja. Godišnje izvješće o radu uključuje izjavu glavnog direktora ili voditelja odjela o financijskim informacijama koje su sadržane u njemu.

56

Ako glavni direktor nije u mogućnosti dati izjavu u cijelosti, on ili ona stavlja „rezervu“ (tj. daje uvjetno mišljenje o iznesenom jamstvu).

57

Sažetak godišnjih izvješća o radu i komentare o njima Komisija iznosi u godišnjem izvješću koje se do 2015. nazivalo objedinjenim izvješćem (koje zajedno sastavljaju glavno tajništvo i GU za proračun). Unatoč zahtjevu Parlamenta (vidjeti okvir 16.) Komisija ovim dokumentom ne pruža izričito jamstvo nego, kao što je navedeno ranije (slika 4.), daje izjavu da odobravanjem objedinjenog izvješća preuzima „političku odgovornost“ za aktivnosti Komisije. Različiti naslovi objedinjenih izvješća i različiti načini na koje je Komisija predstavila svoje dužnosti navedeni su na slici 8.

Okvir 16.

Pritisak Parlamenta: pružanje jamstva

Europski parlament često je od Komisije tražio izričitiju izjavu.

2003.: zatražio je da Komisija pretvori „objedinjeno godišnje izvješće u konsolidiranu izjavu o jamstvu upravljanja i financijskih kontrola kao cjeline u Komisiji“⁸³.

2010.: zatražio je od Komisije da „uvede daljnja poboljšanja svojeg korporativnog upravljanja i da tijelo nadležno za davanje razrješnice obavijesti o aktivnostima i mjerama koje se poduzimaju:

οuključivanjem elemenata korporativnog upravljanja koji su obvezni ili se predlažu u pravu trgovačkih društava Unije relevantnom za institucije Unije;

οpoduzimanjem mjera na temelju kojih je predsjedniku dopušteno potpisivati računovodstvenu dokumentaciju te s njom predstaviti:

-opis rizika i nesigurnosti koji bi mogli utjecati na ostvarivanje ciljeva politike kao i izjavu u kojoj predsjednik, zajedno s kolegijem povjerenika, preuzima odgovornost za upravljanje rizikom, te

-službenu izjavu o korporativnom upravljanju kojom se jasno pokazuje kojim se međunarodnim standardima korporativnog upravljanja Komisija koristi te u kojoj se navode ciljevi i potpuna objašnjenja u slučaju da dođe do odstupanja od preporuka kodeksa za korporativno upravljanje (načelo ‚poštuj ili objasni’)“⁸⁴.

Komisija je odbila preporuke.

2013.: Parlament je od Komisije zatražio da „u svojem objedinjenom izvješću objavi pravilnu ‚izjavu o jamstvu’ na temelju godišnjih izvješća o radu glavnih direktora“⁸⁵.

Slika 8.

Od objedinjenih izvješća do izvješća o upravljanju i uspješnosti

1Člankom 318. UFEU-a zahtijeva se da Komisija Europskom parlamentu i Vijeću dostavi izvješće o ocjeni financija Unije na temelju postignutih rezultata, što nije obuhvaćeno ovim izvješćem.

Izvor: Sud.

21U skladu s člankom 17. stavkom 2. UEU-a zakonski akti EU-a „mogu se donijeti samo na temelju prijedloga Komisije, osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno“.

22Primjerice u području politike tržišnog natjecanja.

23Pojmom „glavna uprava“ u ovom izvješću obuhvaćamo značenja glavne uprave i odjela.

24Pojmom „glavni direktor“ u ovom izvješću obuhvaćamo značenja glavnog direktora i voditelja odjela.

25„International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru) Ovlaštenog instituta za javne financije i računovodstvo (CIPFA)/Međunarodne federacije računovođa (IFAC), 2014., str. 9.

26Komunikacija predsjednika Komisiji: Radne metode Europske komisije u razdoblju 2014.–2019. C(2014) 9004, str. 7.

27Komunikacija predsjednika Komisiji: Radne metode Europske komisije u razdoblju 2014.–2019. C(2014) 9004, str. 2.

28Upravljanje na temelju djelatnosti (engl. Activity Based Management).

29Poznati i pod imenom uredi članova.

30Komisija direktore za kadrovske poslove definira kao „članove upravnog odbora zadužene za upravljanje sredstvima na razini glavne uprave, uključujući upravljanje osmišljavanjem programa, ljudskim resursima i financijskim sredstvima“, (SEC(2003) 59 final).

31Drugo izvješće o reformi Komisije Odbora neovisnih stručnjaka iz 1999., str. 118.

32Članak 234. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU-a).

33Članak 65. stavak 1. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).

34Članak 66. stavak 1. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012.

35Odbor Europskog parlamenta za proračunski nadzor.

36PE 393.916v01.–00., 3.9.2007., str. 2.–3.

37Novi okvir za upravljanje sredstvima i unutarnju reviziju u Komisiji, završno izvješće Skupine za planiranje i koordinaciju „Unutarnja revizija“, veljača 2000., str. 2.

38Odluka Komisije, SEC(2000) 560.

39Od ukupnog osoblja zaposlenog u Službi za unutarnju reviziju 31 osoba radi na poslovima decentraliziranih agencija i ostalih neovisnih tijela. Njihov rad ne predstavlja se Odboru za praćenje tijeka revizije Komisije.

40„International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru), CIPFA/IFAC, 2014., str. 29.

41Vidljivo na primjeru konferencije „Verstehen“ iz 2002. na kojoj su voditelji Službe Europske komisije za unutarnju reviziju promicali koncept „jedinstvene revizije“.

42Služba Europske komisije za unutarnju reviziju dala je tu preporuku u Radnom dokumentu službi Komisije priloženom Općem mišljenju za 2010. godinu.

43COM(2007) 280 final od 30. svibnja 2007. „Godišnje izvješće tijelu koje daje razrješnicu u vezi s unutarnjim revizijama provedenima 2006.“, str. 12.

44„Završno revizijsko izvješće o upravljanju rizikom u Komisiji“ Službe za unutarnju reviziju (IAS.B1. – 200.9. – 4. COMM-001).

45„Završno revizijsko izvješće o upravljanju rizikom u Komisiji“ Službe za unutarnju reviziju, IAS.B1. – 200.9-Y COMM-001, Prilog 2., primjedbe Glavnog tajništva i GU-a za proračun: 1. preporuka.

46„International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru), CIPFA/IFAC, 2014., str. 29.–30.

47C(2015) 3014 final „Povelja odbora Europske komisije za praćenje tijeka revizije – C(2015) 3014.“.

48C(2015) 3014 final „Povelja odbora Europske komisije za praćenje tijeka revizije“, str. 2.

49Definicija Odbora sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO), Unutarnja kontrola COSO-a za 2013. – integrirani okvir. © Odbor sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO). Sva prava pridržana. Korišteno uz dopuštenje.

50Članak 32. stavak 2. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012.

51Pregled stanja unutarnje kontrole u službama Komisije za 2014., ARES (2015) 1 930 721 – 7.5.2015, str. 21.

52Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti za proračun EU-a za 2015. godinu.

53Izvor: Unutarnja kontrola COSO-a za 2013. – integrirani okvir. © Odbor sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO). Sva prava pridržana. Korišteno uz dopuštenje.

54Slično pitanje postavila je Služba za unutarnju reviziju u Radnom dokumentu priloženom Općem mišljenju za 2015. godinu.: „na razini institucije potreban je pregled ako uobičajeni postupci, kao što je sprječavanje i otkrivanje prijevara, trebaju biti djelotvorni u sprječavanju cjelokupne institucije. Služba za unutarnju reviziju preporučuje da bi trebalo poduzeti glavne mjere na korporativnoj razini radi jamčenja dosljednog pouzdanog i sveobuhvatnog pristupa na operativnoj razini i pregleda i sveukupnog pregleda pitanja o isplativosti poduzetih mjera na razini cijele Komisije. Središnje službe trebale bi ojačati svoje smjernice za glavne uprave/službe radi unapređenja djelotvornosti nadzora na operativnoj razini, odnosno razini glavne uprave/službe. Sve preporuke obrađuju se u akcijskim planovima“.

55Dokument je obustavljen 2015.

56Služba za unutarnju reviziju „ograničeni zaključci o unutarnjoj kontroli“ prilaže godišnjem izvješćem o radu umjesto „godišnjeg mišljenja“.

57COM(2000)358 final od 28. lipnja 2000. „Zaštita financijskih interesa Zajednice – borba protiv prijevara s ciljem razvijanja globalnog strateškog pristupa“.

58COM(2011) 376 final od 24. lipnja 2011., „Strategija Komisije za borbu protiv prijevara“. Ova komunikacija temelji se na Komunikaciji o sprječavanju prijevara (COM(2007) 806 final).

59„International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru), CIPFA/IFAC, 2014., str. 31.

60Neke informacije koje slične organizacije prilažu računovodstvenoj dokumentaciji u godišnjem izvješću dostupne su u objedinjenom izvješću (vidjeti odlomak 57. i sliku 8.).

61COM(2015) 377 final, str. 6.

62COM(2010) 2020 final od 3. ožujka 2010., „Europa 2020.: strategija za pametan, održiv i uključiv rast“.

63Vijeće je opisano kao forum u kojem „vlade štite nacionalne interese svoje zemlje“, a „interese EU-a u cjelini promiče Europska komisija“. COM(2015) 377 final, str. 7.

64Direktiva 2014/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2014. o izmjeni Direktive 2013/34/EU u pogledu objavljivanja nefinancijskih informacija i informacija o raznolikosti određenih velikih poduzeća i grupa (SL L 330, 15.11.2014., str. 1.), kriteriji za sklapanje ugovora sadržani u „Nagradi za jačanje povjerenja javnosti“ Vijeća za integrirano izvješćivanje, Smjernice za preporučenu praksu IPSASB-a te smjernice OECD-a.

65„International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru), CIPFA/IFAC, 2014., str. 31.

66Preporuka Komisije od 9. travnja 2014. o kvaliteti izvješćivanja o korporativnom upravljanju („poštuj ili objasni“) (SL L 109, 12.4.2014., str. 43.).

67Stupili smo u kontakt s vrhovnim revizijskim institucijama (VRI) 28 država članica kako bismo dobili uvid u način na koji se sastavlja računovodstvena dokumentacija i pružaju nefinancijske informacije te tko je zadužen za potpisivanje računovodstvene dokumentacije.

68U skladu s Direktivom EU-a, od uvrštenih trgovačkih društava u EU-u zahtijeva se da u svoje izvješće o upravljanju uključe izvještaj o korporativnom upravljanju.

69COM(2007) 280 final „Godišnje izvješće tijelu koje daje razrješnicu u vezi s unutarnjim revizijama provedenima 2006.“, str. 12., zaključak br. 5.

70Dokumenti koje navodi Komisija u svojem odgovoru dostupni su tek nakon završetka revizije godišnje računovodstvene dokumentacije.

71Npr. Komunikacija predsjednika Komisiji: Radne metode Komisije u razdoblju 2014.–2019. C(2014) 9004.

72Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti; financijsko izvješće; Komunikacija o zaštiti proračuna EU-a; Godišnja računovodstvena dokumentacija.

73P8_TA(2015)0118, odlomak 27.

74Vidjeti odlomak 1.20. godišnjeg izvješća za 2010. godinu (SL C 326, 10.11.2011.), odlomke 1.22., 1.23. i 1.25. godišnjeg izvješća za 2011. godinu (SL C 344, 12.11. 2012.), odlomke 1.41.–1.42. i 1.44.–1.45. godišnjeg izvješća za 2012. godinu (SL C 331, 14.11.2013.), odlomke 1.29.–1.30.i 1.32. godišnjeg izvješća za 2013. godinu (SL C 398, 12.11.2014.), odlomke 1.50., 1.53.–1.54. i 1.65. godišnjeg izvješća za 2014. godinu. (SL C 373, 10.11.2015.), odlomke 1.35. i 1.48. godišnjeg izvješća za 2015. godinu, odlomke 61.–63., 69.–70., 81.–88. i 113.–114. izvješća „Poljoprivreda i kohezija: pregled rashoda EU-a u razdoblju 2007.–2013.“ (http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/PL14_AR13/PL14_AR13_EN.pdf).

75Vidjeti i odjeljak o „studiji stope preostale pogreške iz 2015.“ u godišnjem izvješću o aktivnostima koje se financiraju iz 8., 9., 10. i 11. europskog razvojnog fonda (ERF).

76Izračun se temelji na statistički valjanoj metodi

77Trenutačno Akt za eliminiranje nepravilnih plaćanja i poboljšanje povrata iz 2012. (IPERIA). Određene agencije 2003. godine započele su s izvješćivanjem o nepravilnim plaćanjima, kao što to nalaže Informativni akt o nepravilnim plaćanjima iz 2002. (IPIA).

78Okvir za ublažavanje provodi se na temelju pristupa koji sadrži četiri načela: postupanje, tolerancija, prijenos, prekid.

79Međutim, agencija može koordinirati tu aktivnost s aktivnosti ostalih revizora. Izvršni ured predsjednika, Ured za upravljanje i proračun, prilog C Cirkularu br. A-123.: zahtjevi za djelotvornu procjenu i sanaciju nepravilnih plaćanja, 2014.

80NEPRAVILNA PLAĆANJA: agencije osnovane prema Zakonu o glavnim financijskim direktorima trebaju povećati napore u pogledu rješavanja pitanja usklađenosti, GAO, lipanj 2016.

81Strateški plan izrađuje se na temelju ciljeva koji se trebaju postići u svrhu ispunjavanja prioriteta koje je Komisija navela za svoj cijeli mandat (tj. 2016.–2019. za ovaj ciklus planiranja) i njime se pruža okvir za provedbu detalja koji će se navesti u naknadnom godišnjem planu upravljanja.

82Godišnja izvješća o radu objavljuju se nakon objave godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti. Iako pregled godišnjeg izvješća obavljaju glavno tajništvo, GU za proračun i unutarnja služba za reviziju („pregled stručnjaka iste razine“), a unutarnja služba za reviziju svake godine provodi nekoliko „ograničenih procjena“, glavni direktor ima završnu riječ u sadržaju izvješća.

83P6_TA(2005)0092, odlomak 62.

84P7_TA(2012)0153, odlomak 35.

85Vidjeti bilješku 74.

Zaključci i preporuke

58

Komisija je složena organizacija zadužena za godišnji proračun u vrijednosti većoj od 140 milijardi eura. U prvom je desetljeću ovog stoljeća došlo do znatnih izmjena upravljačkih mehanizama u Komisiji, poput osnivanja Službe za unutarnju reviziju⁸⁶ i Odbora za praćenje tijeka revizije⁸⁷ te primjene međunarodnih standarda u području unutarnje kontrole⁸⁸ i računovodstva⁸⁹. Međutim, najbolja praksa i dalje se razvija. Iako su poduzete neke mjere⁹⁰, utvrdili smo područja u kojima se upravljački mehanizmi Komisije koji se odnose na reviziju, financijsko upravljanje i kontrolu razlikuju od najbolje prakse koja je navedena u standardima ili koju su uspostavila međunarodna i javna tijela koja smo odabrali kao referentna ili ju ne ispunjavaju u potpunosti.

59

Razlika između „političke odgovornosti povjerenika“ te operativne odgovornosti glavnih direktora znači da nije uvijek jasno obuhvaća li pojam „političke odgovornosti“ odgovornost glavnih direktora za mjere glavnih uprava ili se razlikuje od nje (vidjeti odlomke 21. i 22.). Nedavnim organizacijskim reformama počeli su se otklanjati neki rizici koji proizlaze iz kulture pomanjkanja suradnje⁹¹. No, kako bi se nastavili uklanjati ključni rizici, Komisija će trebati dodatno ojačati upravljačke strukture u instituciji.

60

Rad Službe za unutarnju reviziju usredotočen je na sustave unutarnje kontrole u Komisiji. Aktivnosti izvan Komisije (rashodi za koje je zadužena Komisija) odgovornost su jedinica za ex post provjere u okviru glavnih uprava za rashode (vidjeti odlomke 25. i 26.). To utječe na informacije koje se predstavljaju revizijskom odboru Komisije, odnosno Odboru za praćenje tijeka revizije. Uloga Odbora za praćenje tijeka revizije (i sudjelovanje neovisnih vanjskih članova) ograničenija je od uloge revizijskih odbora onih međunarodnih tijela koja smo odabrali kao referentna (vidjeti odlomke 30. i 31.).

61

Kada je riječ o unutarnjoj kontroli, nakon provedbe okvira COSO 1992., Komisija nastavlja dalje s okvirom COSO 2013. Iako je Komisija objavila dvije komunikacije o prijevarama i strategije za borbu protiv prijevara, taj rizik ne očituje se u trenutačnom okviru za unutarnju kontrolu (odlomak 39.). To može imati negativan učinak na djelotvornost procjene prijevare koju provodi glavna uprava⁹² izlažući Komisiju potencijalnom riziku od prijevare.

62

Komisija od 2005. godine sastavlja godišnju računovodstvenu dokumentaciju u skladu s međunarodnim standardima. Međutim, unatoč nedavnim inovacijama, uključujući suradnju Suda, ta se dokumentacija u Komisiji još uvijek objavljuje kasnije nego u većini država članica EU-a (vidjeti odlomak 44. i sliku 7.).

63

Komisija odnedavno računovodstvenoj dokumentaciji prilaže nefinancijske informacije. Unatoč nedavnim poboljšanjima, Komisija ipak i dalje pruža manje nefinancijskih informacija uz računovodstvenu dokumentaciju nego što to čine druge organizacije koje smo uzeli u obzir. Informacije su sadržane u različitim dokumentima na korporativnoj razini i na razini glavnih uprava (vidjeti odlomke 45.–47.).

64

Komisija od 2013. godine priznaje da u rashodima EU-a postoji značajna stopa pogreške. Pojedinačne glavne uprave provode procjene stope nepravilnih rashoda koje se ne temelje na dosljednoj metodologiji (vidjeti odlomke 50.–53.).

65

Od Prodijeve reforme nastavljen je razvoj najbolje prakse. Iako su određene mjere poduzete, zaključujemo da Komisija odstupa od najbolje prakse u sljedećim područjima ili navedenu praksu ne slijedi u potpunosti:

οpokrivenost pitanja povezanih s upravljanjem na visokoj razini za koja je zadužena Služba za unutarnju reviziju (odlomci 25. i 26.);

οsastav Odbora za praćenje tijeka revizije (odlomak 31.); te

οmjera u kojoj Odbor za praćenje tijeka revizije obuhvaća:

–rezultate vanjske revizije,

–upravljanje rizicima,

–sustave praćenja i izvješćivanja o uspješnosti, te

–djelovanje revizijskih uprava u Komisiji i jedinica za ex post provjere u okviru uprava (odlomci 26., 30. i 31.);

οuzimanje u obzir rizika od prijevara u okviru unutarnje kontrole (odlomak 39.);

οpravodobno objavljivanje financijskih izvještaja (odlomak 44.);

οsljedeći prilozi financijskim izvještajima:

–izvještaj o upravljanju,

–izvješće predsjednika,

–rasprava o operativnim i strateškim rizicima,

–izvješće o nefinancijskim rezultatima,

–informacije o aktivnostima tijekom godine i ostvarenjima ciljeva politike,

–izvješće o ulozi i zaključcima revizijskog odbora, te

–srednjoročna i dugoročna izjava o financijskoj održivosti (slika 7. i odlomak 45.);

οdosljednost izračuna razine nepravilnih rashoda te analiza rezultata u svim glavnim upravama (odlomak 53.).

66

Komisija bi trebala postupati u skladu s najboljom praksom ili, u suprotnom, obrazložiti zašto tu praksu smatra neprikladnom (vidjeti bilješku 19.):

1. preporuka – Navesti slučajeve u kojima se nije postupalo u skladu s najboljom praksom

Komisija bi, kao što se zahtijeva od europskih subjekata od javnog interesa, trebala navesti obrazloženja u slučajevima u kojima se nije slijedila najbolja praksa.

Ciljni datum provedbe: travanj 2017.

2. preporuka – Postupati u skladu s najboljom praksom

Komisija bi trebala:

(a)pozvati Službu Europske komisije za unutarnju reviziju da provede više revizija nad pitanjima povezanima s upravljanjem na visokoj razini;

(b)dovršiti postupak usklađivanja svojeg okvira unutarnje kontrole s načelima COSO 2013.;

(c)dodatno poraditi na ranijem objavljivanju godišnje računovodstvene dokumentacije;

(d)objediniti informacije iz niza postojećih izvješća u jedinstveno izvješće ili paket izvješća o odgovornosti koji sadržava računovodstvenu dokumentaciju, ali uključuje i:

οizvještaj o upravljanju;

οizvješće predsjednika;

οraspravu o operativnim i strateškim rizicima;

οizvješće o nefinancijskim rezultatima;

οinformacije o aktivnostima tijekom godine i ostvarenjima ciljeva politike;

οizvješće o ulozi i zaključcima revizijskog odbora;

οsrednjoročni i dugoročni izvještaj o financijskoj održivosti koji, po potrebi, sadržava poveznice za informacije sadržane u drugim izvješćima;

(e)predstaviti navedeno jedinstveno izvješće ili paket izvješća o odgovornosti u pogledu revizije računovodstvene dokumentacije i provjere koje je obavio revizor s ciljem utvrđivanja jesu li informacije predstavljene u paketu u skladu s računovodstvenim podatcima;

(f)kao dio godišnje računovodstvene dokumentacije objavljivati procijenjenu stopu pogreške koja se temelji na dosljednoj metodologiji;

(g)redovito ažurirati i objavljivati podatke o svojim upravljačkim mehanizmima i objasniti odabir strukture i procesa povezanih s odabranim okvirom;

(h)pobrinuti se da Odbor za praćenje tijeka revizije postane revizijski odbor koji se većinom sastoji od neovisnih vanjskih stručnjaka te da mu se ovlasti prošire na obuhvaćanje upravljanja rizikom, financijskog izvješćivanja te rada i rezultata ex post provjera revizijskih jedinica i uprava.

Ciljni datum provedbe: travanj 2018.

Ovo je izvješće usvojilo V. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Lazaros S. LAZAROU, na sastanku održanom u Luxembourgu 20. rujna 2016.

Za Europski revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
predsjednik

86Vidjeti odlomke 23. i 24.

87Vidjeti odlomke 27. i 29.

88Okvir COSO, vidjeti odlomke 32.–34.

89IPSAS, vidjeti odlomke 40. i 41.

90Uz objavu računovodstvene dokumentacije EU-a koja se temelji na nastanku poslovnih događaja u okviru analize i rasprave o financijskom izvješću, uključujući objavu izvješća o uspješnosti (što je 2015. rezultiralo integracijom s izvješćivanjem o upravljanju u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti) te prijelaz na ažurirani okvir za unutarnju kontrolu COSO-a za 2013. – integrirani okvir.

91Vidjeti odlomak 17.

92„[…] procjene rizika u pogledu borbe protiv prijevara koje provode glavne uprave nisu dovoljno usklađene s godišnjim upravljanjem rizikom ili se provode na previsokoj razini da bi se postojeće strukture unutarnje kontrole uzele u obzir. U njih nisu uključeni svi elementi ciklusa prijevare i ne obuhvaćaju sve oblike upravljanja. Nadalje, rizici prepoznati u strategiji za borbu protiv prijevara ne temelje se na prioritetima i ne mogu se pojedinačno uskladiti ili identificirati s mjerama u akcijskom planu u okviru strategije za borbu protiv prijevara.“ (Radni dokument Službe Komisije za unutarnju reviziju priložen Općem mišljenju za 2015. godinu, svibanj 2016.).

Prilozi

Prilog I.

Okvir za dobro upravljanje u javnom sektoru i Odbor sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway 2013.

Izvor: Sud.

Prilog II.

Ključni elementi odabranih okvira korporativnog izvješćivanja

Direktiva 2014/95/EU
Međunarodno vijeće za integrirano izvještavanje
Nagrada za jačanje povjerenja (UK)
Smjernice IPSASB-a za preporučeno postupanje, br. 2
Smjernice OECD-a za multinacionalna poduzeća (III. objava)

Upravljanje
Korporativno upravljanje
Upravljanje
Iz zaglavlja teksta jasno su vidljivi struktura i ton upravljanja.
Transparentne informacije o tome kako odbor na djelotvoran način upravlja organizacijom
Upravljanje
Strukture i politike povezane s upravljanjem

Rizici
Glavni rizici u tom pogledu povezani s poslovanjem poduzeća, uključujući, prema potrebi i kad je to relevantno, poslovne odnose, proizvode ili usluge koji bi mogli uzrokovati nepovoljne učinke u tim područjima, te s načinom na koji poduzeće upravlja tim rizikom
Rizici i prilike
Povezanost između rizika, strateških ciljeva i teksta godišnjeg izvješća.
Kvantificirani rizici.
Rasprava o tome kako se dinamika profila rizika promijenila tijekom vremena
Rizici i nesigurnosti: rizici i nesigurnosti koji imaju financijski učinak, mjere za ublažavanje rizika, unutarnji i vanjski rizici
Informacije o sustavima za upravljanje rizikom i usklađivanje sa zakonima te
o izvještajima ili kodeksima poslovnog ponašanja.
Čimbenici rizika koji se mogu predvidjeti

Podatci o financijskoj i nefinancijskoj uspješnosti
Informacije je potrebno pripremiti u skladu s utvrđenim okvirom (koji može biti nacionalan ili temeljen na pravilima Unije ili međunarodnim okvirima).
Objavljivanje u sklopu računovodstvene dokumentacije ili zasebno (u roku od šest mjeseci).
U nefinancijskim izvještajima upućuje se na iznose koji su prijavljeni u godišnjim financijskim izvještajima te oni sadrže dodatna objašnjenja tih iznosa.
Nefinancijski KPU-ovi relevantni za određena poduzeća
Perspektiva
Razumljiv i vjeran prikaz financijske uspješnosti koji je u skladu s povezanim financijskim izvještajima.
Rasprava o stvarnoj uspješnosti u usporedbi s očekivanom/proračunskom uspješnošću.
Kvantificirani KPU-ovi usklađeni sa strateškim ciljevima. Uravnotežena procjena postignutih ciljeva i uspješnosti u usporedbi s ciljem
Informacije o financijskim izvještajima te varijancama i trendovima.
Usporedba proračuna i stvarnih iznosa u financijskim izvještajima
Financijski i operativni rezultati poduzeća

Socijalna pitanja i pitanja povezana s osobljem
Socijalne teme i teme povezane sa zaposlenicima.
Poštovanje ljudskih prava
Kapitali: financijski, proizvedeni, intelektualni, ljudski, socijalni i prirodni
Rasprava i kvantitativna analiza ljudskih čimbenika u organizaciji.
Detalji o jednakim mogućnostima i raznolikosti
-
Pitanja povezana sa zaposlenicima i drugim dionicima

Ciljevi i strategije
-
Raspodjela strategija i sredstava. Uložena sredstva
Jasna izjava namjere.
Uravnotežena usporedba napretka i ciljeva
Informacije o ciljevima i strategijama.
Misija i vizija
Ciljevi poduzeća

Poslovni model
Kratak opis poslovnog modela.
Opis politika koje provodi poduzeće, uključujući provedeni postupak dubinske analize.
Ishodi navedenih politika
Poslovni model (poslovne aktivnosti kojima se ostvaruje kratkoročna, srednjoročna i dugoročna vrijednost).
Proces stvaranja vrijednosti: skupine dionika, ključna materijalna pitanja, rizici, strateški ciljevi, čimbenici vrijednosti, KPU-ovi, ciljne vrijednosti, učinak
Različiti načini provedbe.
Prikaz teksta temelji se na načinu na koji se poslovanjem pruža podrška širim parlamentarnim ciljevima. Uzimanje kapitalnih ulaganja u obzir, kao i načina na koji se njima postiže vrijednost za uloženi novac
-
-

Elementi prisutni u svim okvirima
Elementi prisutni u 4 od 5 okvira
Elementi prisutni u 3 od 5 okvira

Izvor: Sud.

Prilog III.

Pregled godišnjih izvješća i godišnje računovodstvene dokumentacije odabranih tijela javnog sektora

| Konsolidirana računovodstvena dokumentacija EU-a za 2014. godinu¹ | Godišnje izvješće Europskog investicijskog fonda za 2015. godinu | Financijsko izvješće Europske investicijske banke za 2015. godinu | Financijsko izvješće SAD-a za 2015. godinu | Comptes de l’état za 2014. godinu (Francuska)
Računovodstvo koje se vodi na temelju načela nastanka poslovnih događaja | Da | Da | Da | Da | Da
Sažetak ključnih brojčanih podataka | Da | Da | Da | Da | Da
Je li priloženo mišljenje neovisnog revizora | Da | Da | Da | Da | Objavljeno zasebno
Usporedba između proračunskog i financijskog upravljanja | Da | Objavljeno zasebno | Objavljeno zasebno | Da | Da
Analiza upravljačkih struktura i pitanja povezanih s upravljanjem | Sažeto² | Da | Da | Da | Da
Uvodna riječ (ili izvještaj) predsjednika/višeg dužnosnika | Objavljeno zasebno | Da | Objavljeno zasebno | Da | Objavljeno zasebno
Rasprava o riziku povezanom s nepravilnim transakcijama ili aktivnostima | Objavljeno zasebno | Ne³ | Ne³ | Da | Ne
Procjena razine nepravilnosti | Objavljeno zasebno | Ne | Ne | Da | Ne
Informativno izvješće o aktivnostima tijekom godine | Objavljeno zasebno | Da | Da | Da | Da
Dugoročna projekcija/dugoročno izvješće o održivosti | Ne | Objavljeno zasebno | Objavljeno zasebno | Da | Da
Opis uloga i zaključaka revizijskog odbora | Ne | Da | Da | Ne | Sažeto

Izvor: Sud.

1Vidjeti odlomke 45. i 46.

2Vidjeti odlomak 45.

3Nije primjenjivo. U navedenim izvješćima nije uključena rasprava o riziku povezanom s nepravilnim transakcijama ili aktivnostima. Međutim, postoje naznake da nema značajne razine nepravilnosti.

Odgovori Komisije

Sažetak

Zajednički odgovor Komisije na odlomke I. do IV.

Komisija potvrđuje važnost najsuvremenijeg upravljačkog okvira. Komisija se nastoji uskladiti s relevantnom najboljom praksom koja se stalno razvija i koja je utvrđena u standardima ili koju su uspostavila međunarodna ili javna tijela, te će nastaviti prilagođavati svoju upravljačku strukturu.

Opća načela upravljačkog okvira Komisije (tj. autoritet, obveza polaganja računa, zadaće i odgovornosti, imenovanje i odstupanje Komisije i njezinih članova, transparentnost) ugrađena su u ugovore EU-a.

Kolegij delegira operativne zadatke svojim službama. Kako bi Komisija osigurala da je svaka njezina služba uspostavila ustrojstvenu strukturu i sustave unutarnje kontrole koji su najprimjereniji kako bi se osiguralo ostvarivanje njezinih ciljeva, Komisija je odredila minimalna obilježja na korporativnoj razini, koja se temelje na međunarodno priznatom okviru COSO. U svojem godišnjem izvješću o upravljanju proračunom EU-a i njegovu izvršenju (AMPR) Komisija je izvijestila o djelotvornoj provedbi tih standarda.

Upravljački mehanizmi koji vrijede za Europsku komisiju prilagođeni su nadnacionalnoj prirodi te institucije odnosno njezinoj posebnoj strukturi s Kolegijem povjerenika koje podupire stalno administrativno osoblje. Na tim su se značajkama temeljile odluke o upravljačkoj strukturi Komisije donesene 2000. Pri donošenju tih odluka uzela su se u obzir i izvješća Odbora neovisnih stručnjaka i mišljenja suda br. 4/97 i 1/2000. Mehanizmi kontrole i revizije u Komisiji čvrsti su, sveobuhvatni i trenutačno se nadopunjuju kako bi u cijelosti bili u skladu s načelima unutarnje kontrole COSO 2013. Nadalje, Služba za unutarnju reviziju (IAS) u potpunosti je u skladu s profesionalnim standardima unutarnje revizije što je dokazao vanjski procjenitelj kvalitete. Zahvaljujući tim mehanizmima Komisija može obavljati pouzdan nadzor nad funkcioniranjem upravljačke strukture.

Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak VI.

V

Opća načela upravljačkog okvira Komisije (tj. autoritet, obveza polaganja računa, zadaće i odgovornosti) ugrađena su u ugovore EU-a. Kolegij donosi AMPR i preuzima opću političku odgovornost za upravljanje proračunom EU-a. Komisija smatra da to obuhvaća odgovornost za rad njezinih službi.

U operativnom pogledu nadzor se obavlja, prvo, s pomoću praktičnih mehanizama kojima su uređeni radni odnosi između članova Komisije, kabineta i službi, drugo, s pomoću APC-a koji se redovito bavi svim IAS-ovim preporukama i, treće, jasnim izvješćivanjem Komisije od strane dužnosnikâ za ovjeravanje na temelju delegiranja ovlasti putem njihovih godišnjih izvješća o radu i izjava o jamstvu, te s pomoću općeg mišljenja unutarnjeg revizora. Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 55. i 57.

Prioritet nove Komisije bilo je rješavanje problema kulture „silosa“ (zatvorenih uskih krugova) u organizaciji. Uvela je novu strukturu s potpredsjednicima koji nadziru šira područja politika i jačaju koordinacijsku ulogu Glavnog tajništva i ostalih središnjih službi. Rješavanju problema pristupila je i uspostavljanjem različitih korporativnih upravljačkih skupina uključujući Upravljačku skupinu za upravljanje na temelju djelatnosti (ABM) i Skupinu direktora za kadrovske poslove.

VI

U skladu s najboljom praksom, Financijskom uredbom i svojom Poveljom, IAS je nužno usmjeren na sustave upravljanja i kontrole glavnih uprava, koje su zadužene za osiguravanje zakonitosti i pravilnosti transakcija, među ostalim na reviziju funkcije ex post provjere/revizije tih glavnih uprava. Osim revizije upravljanja sigurnošću informacija, bila su obuhvaćena i druga područja upravljanja, na primjer:

οproces utvrđivanja ciljeva u kontekstu plana upravljanja;

οproces godišnjeg izvješćivanja o radu;

οupravljanje strategijama za borbu protiv prijevara.

APC je samo jedan u nizu instrumenata koji su uspostavljeni kako bi se olakšao nadzor Kolegija nad upravljanjem, upravljanjem rizicima i praksama unutarnje kontrole u Komisiji. Glavni kanal čine mehanizmi za službenu komunikaciju navedeni u sporazumu o načinu rada između povjerenika, njihovih kabineta i službi Komisije (redoviti sastanci, rasprave o strateškim planovima, planovima upravljanja, godišnjim izvješćima o radu i slično) kojima se prvo izvješćuje povjerenik, a kasnije i Kolegij.

Upravljanje rizikom, financijsko izvješćivanje i rezultati funkcije ex post provjere/revizije u nadležnosti su Upravljačke skupine za ABM, Glavnog tajništva, Glavne uprave za proračun i relevantnih dužnosnika za ovjeravanje na temelju delegiranja.

VII

U skladu s Konceptualnim okvirom Odbora za međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor (IPSASB) za financijske izvještaje opće namjene (GPFR-ovi)¹, u kojem je predviđeno da će se GPFR-ovi „vjerojatno sastojati od više izvješća“ od kojih je svako na izravniji način usmjereno na posebne potrebe različitih dionika, Komisija osigurava objedinjeni paket financijskih izvješća. On se sastoji od godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti, Financijskog izvještaja, Komunikacije o zaštiti proračuna EU-a i godišnje računovodstvene dokumentacije EU-a. Informacije prikazane u tom paketu iste su razine kao i informacije koje su dostavili referentni subjekti koje je odabrao sud. Nadalje, više informacija dostupno je u dokumentima kao što su Govor predsjednika o stanju Unije, godišnje Opće izvješće o aktivnostima Europske unije, Izvješće o nastavku mjera za dobivanje razrješnice itd.

VIII Prva točka

Komisija prihvaća ovu preporuku. Komisija se nastoji uskladiti s relevantnom najboljom praksom koja se stalno razvija i koja je utvrđena u standardima ili koju su uspostavila međunarodna ili javna tijela (vidjeti odgovor na odlomke I.–IV., VIII., 24.–26., 44.–49.), te će nastaviti prilagođavati svoju upravljačku strukturu.

VIII Druga točka

Komisija prihvaća ovu preporuku u skladu s člankom 116. stavkom 2. Pravila za primjenu Financijske uredbe (vidjeti i odgovor Komisije na preporuku 2.h).

VIII Treća točka

Komisija prihvaća ovu preporuku. Mehanizmi kontrole u Komisiji (uključujući IAS) čvrsti su, sveobuhvatni i trenutačno se nadopunjuju kako bi u cijelosti bili u skladu s načelima unutarnje kontrole COSO 2013. Njima se Komisiji omogućuje da obavlja odgovarajući nadzor nad funkcioniranjem upravljačke strukture.

VIII Četvrta točka

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Vidjeti odgovor na odlomak 62.

VIII Peta točka

Komisija prihvaća preporuku o izdavanju paketa izvješća kako bi se ublažili dodatni rizici u pogledu dostupnosti i kvalitete informacija. Vidjeti i odgovor na preporuku 2.e.

Komisija je već poduzela korake u tom smjeru objavom objedinjenog paketa financijskih izvješća 19. srpnja 2016.

Objavljivanje samo jednog izvješća o odgovornosti ne bi bilo primjereno i nije u skladu s IPSASB-ovim Konceptualnim okvirom za GPFR-ove u kojem je jasno navedeno da će se GPFR-ovi, čiji je cilj osigurati informacije korisne u pogledu odgovornosti i donošenja odluka, „vjerojatno sastojati od više izvješća, od kojih će svako bolje odgovarati određenim aspektima ciljeva financijskog izvješćivanja“. U skladu s tim konceptualnim okvirom Komisija dostavlja ili će dostaviti sljedeće dokumente kojima su obuhvaćeni elementi koje je odredio sud:

VIII Peta točka – Prva alineja

Komisija trenutačno radi na ažuriranju izvješća o upravljanju.

VIII Peta točka – Druga alineja

U kontekstu Komisije, Govor o stanju Unije koji predsjednik Komisije izlaže u rujnu odgovara Izvješću predsjednika.

VIII Peta točka – Treća alineja

Povrh informacija sadržanih u AMPR-u, Komisija opsežno izvješćuje o operativnim i strateškim rizicima u Govoru o stanju Unije te u strateškim planovima i planovima upravljanja svake glavne uprave.

VIII Peta točka – Četvrta alineja

Nefinancijski pokazatelji uspješnosti dostupni su u godišnjim izvješćima o radu i u AMPR-u.

VIII Peta točka – Peta alineja

Opće izvješće o aktivnostima Europske unije i AMPR sadržavaju informacije o aktivnostima tijekom godine i o ostvarenju ciljeva politika.

VIII Peta točka – Šesta alineja

Godišnje izvješće APC-a sadržava sažetak zaključaka koje je APC donio tijekom obavljanja svoje misije te su u njemu istaknuta pitanja na koja je APC skrenuo pozornost Kolegija. Rad APC-a spominje se u objedinjenim izvješćima i u AMPR-u za 2015. U budućim AMPR-ovima postojat će posebni odjeljak o ulozi i zaključcima APC-a.

VIII Peta točka – Sedma alineja

Posebno zbog razlika koje postoje na razini duga (tj. s obzirom na mogućnost izvršavanja financijskih obveza ili refinanciranja ili povećanja duga) i na razini prihoda (tj. s obzirom na mogućnost promjene postojećih stopa oporezivanja ili uvođenja novih izvora prihoda), proračun EU-a ne može se usporediti s proračunima država članica.

U kontekstu EU-a višegodišnji financijski okvir alat je kojim se osigurava srednjoročna do dugoročna stabilnost i predvidljivost budućih zahtjeva za plaćanja i proračunskih prioriteta. Komisija informacije o tome navodi u AMPR-u, Financijskom izvještaju, računovodstvenoj dokumentaciji i, prema potrebi, drugim izvješćima.

VIII Šesta točka

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku.

Kako bi se omogućile provjere u pogledu dosljednosti, sudu će se, u mjeri u kojoj je to moguće, staviti na raspolaganje informacije na kojima se temelji novi objedinjeni paket financijskih izvješća i komplementarna izvješća (tj. ovisno posebno o relevantnim rokovima koji se daju državama članicama za dostavljanje potrebnih podataka).

VIII Sedma točka

Komisija prihvaća ovu preporuku. Nastavit će s izvješćivanjem u okviru AMPR-a o ukupnom iznosu u pogledu kojeg postoji rizik.

VIII Osma točka

Komisija prihvaća ovu preporuku. Redovito će ažurirati i objavljivati svoje upravljačke mehanizme i objasniti kako zadovoljava međunarodne standarde i dobru praksu.

VIII Osma točka

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku. Komisija će razmotriti, u kontekstu obnove članstva APC-a na sredini mandata, pitanje povećanja broja vanjskih članova koji su dokazani stručnjaci u području revizije i povezanim pitanjima i koje je Komisija imenovala po završetku otvorenog i transparentnog postupka. Upravljanje rizikom, financijsko izvješćivanje i rezultati funkcije ex post provjere/revizije u nadležnosti su Upravljačke skupine za ABM, Glavnog tajništva, Glavne uprave za proračun i relevantnih dužnosnika za ovjeravanje na temelju delegiranja. Komunikacijskim kanalima, uključujući posebno godišnja izvješća o radu, planove upravljanja, strateške planove itd., osigurava se da dužnosnici za ovjeravanje na temelju delegiranja izvješćuju odgovarajuće povjerenike i Kolegij omogućujući im da obavljaju odgovarajući nadzor. Nadalje, IAS redovito obavlja reviziju funkcije ex post provjere/revizije u svim relevantnim glavnim upravama, posebno u ključnim područjima poput podijeljenog upravljanja, a njezine zaključke razmatra APC. Komisija će razmotriti mogućnost da zamoli IAS da revidira upravljačke mehanizme/mehanizme nadzora koji se odnose na upravljanje rizikom, financijsko izvješćivanje i funkciju ex post provjere/revizije, posebno provjere druge razine, u cilju utvrđivanja poboljšanja kojima bi se mogla dodatno povećati učinkovitost tih mehanizama.

Opažanja

15

Prvo jedinstveno obilježje upravljanja u Komisiji jest to da su podjela odgovornosti i njihove granice utvrđene u Ugovoru (članak 317.) i Financijskoj uredbi (članak 66.) i opisane u Bijeloj knjizi iz 2000. u kojoj su se uzele u obzir preporuke Odbora neovisnih stručnjaka.

Drugo je obilježje Komisije da se aspekti unutarnjeg ustrojstva, upravljanja i odgovornosti mogu revidirati svaki puta kada novi Kolegij počne s radom. To se čini s pomoću mandatnih pisama povjerenika, dokumenta o radnim metodama Europske komisije (vidjeti C(2014) 9004) i pisanih mehanizama suradnje između povjerenika i službi.

21

Opća načela upravljačkog okvira Komisije (tj. autoritet, obveza polaganja računa, zadaće i odgovornosti) ugrađena su ugovore EU-a. Kolegij donosi AMPR za proračun EU-a i preuzima opću političku odgovornost za upravljanje proračunom EU-a. Komisija smatra da to obuhvaća odgovornost za rad njezinih službi.

U operativnom pogledu nadzor se obavlja, prvo, s pomoću praktičnih mehanizama kojima su uređeni radni odnosi između članova Komisije, kabineta i službi, drugo, s pomoću APC-a koji se redovito bavi svim preporukama IAS-a i, treće, jasnim izvješćivanjem Komisije od strane dužnosnikâ za ovjeravanje na temelju delegiranja ovlasti putem njihovih godišnjih izvješća o radu i izjava o jamstvu, te s pomoću općeg mišljenja unutarnjeg revizora.

Okvir 5. – Odgovornost Komisije

Komisija je između 2007. i 2016. dodatno promijenila svoju strukturu upravljanja i izvješćivanja.

23

Komisija je ukinula odjele za unutarnju reviziju jer je s vremenom postalo sve važnije da funkcija unutarnje revizije prelazi granice jedne glavne uprave. To se učinkovitije postiže s potpuno centraliziranom funkcijom unutarnje revizije. Nadalje, centralizirana Služba za unutarnju reviziju (IAS) potpuno je neovisna, što pridonosi osiguranju kvalitetnih revizija. Vanjski procjenitelj kvalitete, unatoč tome što je IAS dao pozitivnu ocjenu, istaknuo je pomanjkanje neovisnog nadzora nad odjelima za unutarnju reviziju te postojanje rizika u pogledu njihove neovisnosti.

IAS sada glavnim direktorima podnosi i ograničeno izvješće o jamstvu, koje se koristi za izradu godišnjih izvješća o radu, što su prije činili odjeli za unutarnju reviziju (prvi put u veljači 2016. za 2015. godinu).

24

Osoblje subjekata koje spominje sud ne obavlja samo aktivnosti revizije ili kontrole.

U mnogim glavnim upravama s velikim troškovima funkcije ex post provjera/revizije (koje se često nazivaju „funkcijom revizije“) dio su sustava unutarnje kontrole dužnosnika za ovjeravanje na temelju delegiranja. Njih treba jasno razlikovati od funkcije unutarnje revizije.

25

Osim revizije upravljanja sigurnošću informacija, i druga područja upravljanja bila su obuhvaćena revizijama, i to posebno, ali ne isključivo, revizijama koje su pokrivale više glavnih uprava, na primjer revizijama usmjerenima na:

οproces utvrđivanja ciljeva u kontekstu plana upravljanja;

οproces godišnjeg izvješćivanja o radu;

οupravljanje strategijama za borbu protiv prijevara;

οupravljanje radom u okviru Europskog semestra;

οupravljanje zajedničkim centrom za podršku pri Glavnoj upravi za istraživanje i razvoj;

οupravljanje uzajamnim fondovima EU-a;

οnadzor decentraliziranih agencija;

οupravljanje u području IT-a.

Okvir 7. – Neke važne IAS-ove preporuke nisu uzete u obzir

Komisija radi na reviziji izvještaja o upravljanju.

26

IAS se slaže s ocjenom suda da je rizik od nepravilnih i nezakonitih rashoda važan. Upravo je zbog toga 40 do 50 % raspoloživog vremena za obavljanje revizije posvećeno ocjenjivanju sustava upravljanja i kontrole čime se žele spriječiti i otkriti/ispraviti nepravilnosti.

To uključuje važne revizije strategija kontrole glavnih uprava (uključujući funkciju ex post provjere/revizije) kojima su obuhvaćena glavna područja rashoda na razini politika. Sva se ta revizorska izvješća prosljeđuju APC-u radi daljnjeg postupanja.

U skladu s najboljom praksom, Financijskom uredbom i svojom Poveljom, IAS se nužno usredotočava na sustave upravljanja i kontrole glavnih uprava koje su zadužene za osiguravanje zakonitosti i pravilnosti transakcija.

APC je samo jedan u nizu instrumenata koji su uspostavljeni kako bi se olakšao nadzor Kolegija nad upravljanjem, upravljanjem rizicima i praksama unutarnje kontrole u Komisiji. Glavni kanal čine mehanizmi za službenu komunikaciju navedeni u sporazumu o načinu rada između povjerenika, njihovih kabineta i službi Komisije (redoviti sastanci, rasprave o strateškim planovima, planovima upravljanja, godišnjim izvješćima o radu i slično) kojima se prvo izvješćuje povjerenik, a kasnije i Kolegij.

30

Komisija potvrđuje da mandat APC-a za 2015. uključuje jačanje mjera koje se poduzimaju nastavno na preporuke Europskog revizorskog suda. APC analizira izvješća Europskog revizorskog suda i odgovarajuće nalaze, kada je to primjereno, u okviru svojih tematskih rasprava na temelju skupina IAS-ovih revizorskih izvješća.

IAS obavlja revizije učinkovitosti funkcija ex post provjera/revizije u većini glavnih uprava s velikim troškovima. Stoga pokriva taj važan element sustava unutarnje kontrole dužnosnika za ovjeravanje na temelju delegiranja u cilju sprječavanja/ispravljanja nepravilnosti (vidjeti odgovor na odlomak 26.). APC se bavi tim pitanjima u mjeri u kojoj su ona obuhvaćena IAS-ovim revizijama.

Odgovor na tablicu 2.

APC zaprima i obrađuje sva IAS-ova revizorska izvješća koja pokrivaju područja upravljanja rizikom, unutarnje kontrole i izvješćivanja o financijskim i nefinancijskim rezultatima. Na taj način APC Komisiji olakšava obavljanje nadzora osiguravanjem neovisnosti IAS-a, praćenjem kvalitete njegova rada i praćenjem provedbe preporuka. Nadalje, APC razmatra ključne dokumente povezane s okvirom za unutarnju kontrolu.

31

Upravljanje rizikom, financijsko izvješćivanje i rezultati funkcije ex post provjere/revizije u nadležnosti su Upravljačke skupine za ABM, Glavnog tajništva, Glavne uprave za proračun i relevantnih dužnosnika za ovjeravanje na temelju delegiranja. Komunikacijskim kanalima, uključujući posebno godišnja izvješća o radu, planove upravljanja i strateške planove i slično, osigurava se da dužnosnici za ovjeravanje na temelju delegiranja izvješćuju odgovarajuće povjerenike i Kolegij omogućujući im da obavljaju odgovarajući nadzor. Nadalje, IAS redovito obavlja reviziju funkcije ex post provjere/revizije u svim relevantnim glavnim upravama, posebno u ključnim područjima poput podijeljenog upravljanja, a njegove zaključke razmatra APC.

Druge međunarodne organizacije (Svjetski program za hranu, Europska investicijska banka, Svjetska banka i UN) imaju drugačije upravljačke strukture.

35

Novom revizijom okvira za unutarnju kontrolu koju Komisija trenutačno provodi bit će obuhvaćena sva opažanja suda.

36

Uzimajući u obzir posebnosti Komisije, načelo br. 2 okvira COSO mora se uzeti u obzir s dva gledišta. Na razini glavnih uprava svaki glavni direktor obavlja neovisni nadzor razvoja i učinkovitosti unutarnje kontrole s pomoću koordinatora za unutarnju kontrolu. Na razini Komisije Kolegij, koji odgovara razini upravnog odbora iz načela br. 2 okvira COSO, obavlja neovisni nadzor razvoja i učinkovitosti unutarnje kontrole (vidjeti odgovor na odlomak 21.).

Osnovana je Središnja služba za financije čija je zadaća pružanje potpore i savjeta o financijskom upravljanju, tumačenje zakonodavstva, unutarnja kontrola i upravljanje rizicima, ali ne i nadzor konkretne provedbe sustava unutarnje kontrole.

37

Postojeći okvir, koji je utvrđen u kontekstu reforme Komisije i propisan Financijskom uredbom, pruža jasnu definiciju odgovornosti i obveze polaganja računa. Glavne uprave dužne su uspostaviti ustrojstvenu strukturu i sustave unutarnje kontrole, uključujući akte o poddelegiranju i povezani kaskadni sustav izvješćivanja kojima se jamči pouzdanost unutar svake glavne uprave.

Kada je riječ o osnovi za utvrđivanje jesu li tvrdnje navedene u godišnjim izvješćima o radu utemeljene, upute (i smjernice) za izradu godišnjih izvješća o radu čvrsta su osnova za izradu izjave o jamstvu i čine jasno mjerilo na temelju kojeg se glavne uprave mogu pozvati na odgovornost. Nadalje, godišnja izvješća o radu uključuju odjeljak o izvješćima i zaključak unutarnjeg revizora o stanju kontrole u glavnoj upravi. I konačno, postupkom preispitivanja godišnjih izvješća o radu osigurava se njihova kvaliteta kako bi se politička razina mogla pouzdati u tvrdnje i jamstva uprave.

Međutim, Komisija će provesti analizu o tome mogu li se određeni aspekti dodatno pojasniti.

38

Komisija svake godine, počevši od 2013., u Godišnjem izvješću o zaštiti financijskih interesa EU-a („Izvješće u skladu s člankom 325.“) izvješćuje o provedbi Strategije Komisije za borbu protiv prijevara (CAFS).

39

Iako smatra da je rizik od prijevara dovoljno pokriven metodologijom i smjernicama koje se daju glavnim upravama u pogledu strategija za borbu protiv prijevara, Komisija trenutačno priprema prijedlog kojim će se rizik od prijevara posebno uključiti u novi okvir za unutarnju kontrolu.

42

Prema IPSASB-ovoj Smjernici za preporučenu praksu br. 2 (RPG 2), cilj je dokumenta „Rasprava o financijskom izvještaju i njegova analiza“ (FSDA) „objasniti značajne stavke, transakcije i događaje prikazane u financijskim izvještajima subjekta i čimbenike koji na njih utječu.“

Stoga je logično da je FSDA usmjerena na Predsjednikovih 10 prioriteta jer su oni „nastavak strategije Europa 2020.“ i trenutačno su ključni pokretači politike Komisije te utječu na način na koji se troši novac EU-a. Nadalje, FSDA sadržava i informacije o strategiji Europa 2020. Međutim, FSDA je dokument koji se razvija. Komisija je stoga otvorena za razgovore o poboljšanjima u pogledu sadržaja i usmjerenja dokumenta.

44 Treća točka

Komisija donosi godišnju računovodstvenu dokumentaciju EU-a.

44 Četvrta točka

Komisija napominje da su njezin računovodstveni sustav po načelu nastanka poslovnog događaja i njezin sustav izvješćivanja vrlo napredni u usporedbi s mnogim državama članicama.

45 Druga točka

Dokument FSDA koji je izradila Komisija u skladu je sa strukturom i sadržajem koje je IPSASB predložio u Smjernici za preporučenu praksu br. 2 (RPG 2).

45 Treća točka

Kako je sud primijetio, godišnja računovodstvena dokumentacija popraćena je izjavom o jamstvu u Službenom listu. Komisija bi pozdravila mogućnost da se mišljenje suda o godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji uključi u dokument godišnje računovodstvene dokumentacije čim se on donese, kao što je to slučaj u privatnom sektoru.

45 Peta točka

Komisija u FSDA uključuje i informacije o različitim načinima upravljanja, financijskom izvješćivanju i odgovornosti.

Komisija radi na reviziji izvješća o upravljanju.

45 Šesta točka

Komisija donosi godišnju računovodstvenu dokumentaciju EU-a. Budući da Financijski izvještaj obuhvaća i uvodnu riječ, ona nije ponovljena u računovodstvenoj dokumentaciji. Komisija će razmotriti mogućnost dodavanja uvodne riječi u budućnosti.

45 Sedma točka

Osim godišnje računovodstvene dokumentacije i pratećih informacija, Komisija posebno izrađuje i AMPR, Komunikaciju o zaštiti proračuna EU-a i Financijski izvještaj, Opće izvješće o aktivnostima EU-a i Govor o stanju Unije predsjednika Europske komisije. Ti dokumenti sadržavaju opsežne nefinancijske informacije i njima su obuhvaćeni operativni i strateški rizici.

Godišnja računovodstvena dokumentacija EU-a u skladu je sa zahtjevima u pogledu informacija relevantnih međunarodnih računovodstvenih standarda (IPSAS) i računovodstvenih pravila EU-a.

Komisija u AMPR-u izvješćuje o ukupnim iznosima u pogledu kojih postoji rizik s obzirom na zakonitost i pravilnost transakcija (iznosi u pogledu kojih postoji rizik u trenutku plaćanja i iznosi u pogledu kojih postoji rizik u trenutku zatvaranja). U izvješću se razmatraju i područja rashoda u kojima se najčešće javljaju pogreške.

45 Osma točka

Budući da AMPR sadržava kvantifikaciju rizika od nepravilnih transakcija (iznosi u pogledu kojih postoji rizik u trenutku plaćanja i iznosi u pogledu kojih postoji rizik u trenutku zatvaranja), Komisija smatra da nije potrebno udvostručivati informacije. Vidjeti prethodno navedeni odgovor.

45 Osma točka – Prva alineja

Osim godišnje računovodstvene dokumentacije i pratećih informacija, Komisija posebno izrađuje i AMPR, Komunikaciju o zaštiti proračuna EU-a i Financijski izvještaj, Opće izvješće o aktivnostima EU-a i Govor o stanju Unije predsjednika Europske komisije u kojima se navode informacije o nefinancijskim rezultatima.

45 Osma točka – Druga alineja

Osim godišnje računovodstvene dokumentacije i pratećih informacija, Komisija posebno izrađuje i AMPR, Komunikaciju o zaštiti proračuna EU-a i Financijski izvještaj, Opće izvješće o aktivnostima EU-a i Govor o stanju Unije predsjednika Europske komisije.

45 Osma točka – Treća alineja

Informacije o napretku u pogledu ostvarivanja glavnih ciljeva strategije Europa 2020. redovito se ažuriraju i objavljuju na internetskoj stranici Eurostata i o njima se izvješćuje u kontekstu europskog semestra. Vidjeti i odgovor na odlomak 42.

45 Deseta točka

Posebno zbog razlika koje postoje na razini duga (tj. s obzirom na mogućnost izvršavanja financijskih obveza ili refinanciranja ili povećanja duga) i na razini prihoda (tj. s obzirom na mogućnost promjene postojećih stopa oporezivanja ili uvođenja novih izvora prihoda), proračun EU-a ne može se usporediti s proračunima država članica.

U kontekstu EU-a višegodišnji financijski okvir alat je kojim se osigurava srednjoročna do dugoročna stabilnost i predvidljivost budućih zahtjeva za plaćanja i proračunskih prioriteta. Komisija daje informacije o tim aspektima u različitim izvješćima.

45 Jedanaesta točka

Uloga APC-a spominje se u objedinjenim izvješćima i u AMPR-u za 2015. U budućim AMPR-ovima postojat će poseban odjeljak o ulozi i zaključcima APC-a.

Zajednički odgovor na odlomke 46.–47.

Komisija je prvi put ove godine predstavila objedinjeni paket financijskih izvješća. Komisija na taj način u jednom trenutku daje sve ključne financijske informacije za 2015. godinu. Paket uključuje sljedeće:

(a)AMPR koji sadržava informacije o izvršenju proračuna EU-a na temelju rezultata ostvarenih u proračunu EU-a do kraja 2015. Obuhvaća i informacije o Komisijinu upravljanju proračunom EU-a u 2015., koje sadržavaju pregled funkcioniranja sustavâ unutarnje kontrole koje su uspostavile službe Komisije i koji pridonose ostvarivanju ciljeva politika i operativnih ciljeva i rješavanju glavnih rizika povezanih s tim područjima politika, ako ih ima. To uključuje procjenu rizika za zakonitost i pravilnost, troškovne učinkovitosti kontrola i strategija za borbu protiv prijevara;

(b)Financijski izvještaj koji posebno pruža detaljni pregled prihoda i raspodjele sredstava po državama članicama i naslovu VFO-a;

(c)Komunikaciju o zaštiti proračuna EU-a u vezi s mjerama koje su poduzete kako bi se spriječilo financiranje nezakonitih i nepravilnih rashoda iz proračuna EU-a, u kojoj je navedeno i kako su u to uključene države članice te kako to na njih utječe;

(d)godišnju računovodstvenu dokumentaciju EU-a (npr. imovinu i obveze, prihode i rashode) na kraju 2015.

Objedinjenom paketu financijskih izvješća prethodi uvodna riječ povjerenika za proračun.

Kolegij povjerenika snosi opću odgovornost za sustave unutarnje kontrole i upravljanja rizicima u Komisiji donošenjem AMPR-a.

48

Komisija u AMPR-u izvješćuje o procjeni iznosa u pogledu kojih postoji rizik, a u Komunikaciji o zaštiti proračuna EU-a iznosi pregled preventivnih mjera. Odgovorni dužnosnik za ovjeravanje na temelju delegiranja u godišnjem izvješću o radu izvješćuje o rezultatima provedenih kontrola i daje procjenu iznosa u pogledu kojeg postoji rizik od nepravilnih plaćanja. Nadalje, u godišnjem izvješću o radu također se razmatra priroda otkrivenih pogrešaka. U kontekstu postupka davanja razrješnice Komisija je izvješćivala i o zahtjevu upućenom Europskom parlamentu o mjerama koje su poduzete za uklanjanje nekih od najčešćih vrsta pogrešaka u određenim područjima politika.

49

Od 2013. Komisija je, u odnosu na prethodne godine, poboljšala informiranje o iznosima u pogledu kojih postoji rizik, posebno dodavši ukupni iznos u trenutku plaćanja i u trenutku zatvaranja. Potonji uključuje financijske ispravke i povrate koji su detaljno objašnjeni u Komunikaciji o zaštiti proračuna EU-a.

Prije 2013. Komisija je u Objedinjenom izvješću transparentno izvješćivala o rezervama te je za područja rashoda navela procijenjeni iznos u pogledu kojeg postoji rizik obuhvaćen rezervom. Dodatne informacije bile su dostupne u odgovarajućim godišnjim izvješćima o radu.

50

IAS troši znatan dio svojih sredstava (otprilike 40 do 50 %) na ocjenjivanje sustava upravljanja i kontrole u cilju sprječavanja i otkrivanja/ispravljanja nepravilnosti te na ograničena preispitivanja izračuna preostale stope pogreške.

Te su IAS-ove aktivnosti dovele do stvarnih poboljšanja, posebno u GU-u AGRI, koja su pozdravili sud i tijelo nadležno za davanje razrješnice.

51

GU DEVCO svoj proračun većim dijelom izvršava na temelju izravnog upravljanja, koje ima drugačiji model jamstva od modela podijeljenog upravljanja, koje čini 80 % proračuna EU-a.

Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 1.35. Godišnjeg izvješća Europskog revizorskog suda za 2015.

Komisija smatra da upućivanje na statističku metodologiju kojom se koriste „američka tijela za upravljanje saveznim sredstvima“ nije primjereno za sredstva u okviru podijeljenog upravljanja. U okviru podijeljenog upravljanja Komisija se ne oslanja na revizije rashoda koje su provele njezine vlastite agencije na razini EU-a već na revizijska tijela u suverenim državama članicama koja revidiraju rashode tih država članica, često uz nacionalno sufinanciranje. Komisija stoga smatra da se statistički valjanom procjenom stope pogreške na razini cijelog EU-a koju izrađuju korisnici koji se sami revidiraju ne bi osigurala dodana vrijednost za rashode u okviru podijeljenog upravljanja.

U skladu sa zahtjevima pravnog okvira, Komisija će nastaviti surađivati s revizijskim tijelima država članica te će zajedno s njima definirati statistički valjan pristup procjeni stope pogreške, te će te stope pogreške upotrebljavati nakon što se potvrdi njihova valjanost. Komisija stoga provodi „načelo jedinstvene revizije“ usmjeravanjem svojih aktivnosti na reviziju revizora država članica i potvrđivanje njihove revizije. To se temelji na mišljenju suda br. 2/2004 o modelu jedinstvene revizije i prijedlogu okvira unutarnje kontrole Zajednice. Taj pristup potpuno je u skladu s ciljem smanjivanja administrativnog opterećenja korisnika te se njime smanjuje i potreba za zapošljavanjem revizora u EK-u.

53

Komisija napominje da je američki Ured za opću odgovornost, odnosno vanjski revizor, utvrdio znatne nedostatke i zaključio sljedeće: „Dok ne provede učinkovite procese kako bi utvrdila puni opseg nepravilnih plaćanja i dok u svim subjektima i programima ne poduzme odgovarajuće mjere za učinkovito smanjenje količine nepravilnih plaćanja, savezna vlada neće imati razumno jamstvo o tome da je uporaba saveznih sredstava primjereno zaštićena.“

Komisija primjećuje i da je Izvršni ured predsjednika SAD-a u svoju uputu od 20. listopada 2014. uključio i sljedeće: „Rad s drugim subjektima. Agencije bi trebale razmotriti mogućnost suradnje sa subjektima, na primjer primateljima bespovratnih sredstava, koji podliježu jedinstvenim revizijama kako bi mogle iskoristiti tekuće revizije kao pomoć u procesu procjenjivanja stope i iznosa nepravilnih plaćanja.“

Komisija ističe da u AMPR-u daje procjenu iznosa u pogledu kojeg postoji rizik u trenutku plaćanja (koja ne uzima u obzir mjere povrata koje se odnose na nepravilna plaćanja). Te informacije nadopunjuje procjenom iznosa u pogledu kojeg postoji rizik u trenutku zatvaranja (koja uzima u obzir učinak višegodišnjih korektivnih sustava).

57

Komisija upućuje na svoje odgovore na prethodne zahtjeve Parlamenta i potvrđuje svoje stajalište o pitanju davanja jamstva, kako ga je spomenuo sud (vidjeti odgovor Komisije na odlomak 1.40. Godišnjeg izvješća suda za 2012.).

Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak V. Sažetka.

Zaključci i preporuke

58

Komisija će nastaviti provoditi mjere kako bi osigurala da su njezini upravljački mehanizmi usmjereni na reviziju, financijsko upravljanje i kontrolu u skladu s relevantnom najboljom praksom koja je utvrđena u standardima ili koju su uspostavila međunarodna i javna tijela (vidjeti detaljne odgovore Komisije na odlomke I.–IV., IX., 24.–26., 44.–46.).

59

Opća načela upravljačkog okvira Komisije (tj. autoritet, obveza polaganja računa, zadaće i odgovornosti) ugrađena su u ugovore EU-a. Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 21., 55. i 57.

60

APC je samo jedan u nizu instrumenata koji su uspostavljeni kako bi se olakšao nadzor Kolegija nad upravljanjem, upravljanjem rizicima i praksama unutarnje kontrole u Komisiji. Glavni kanal čine mehanizmi za službenu komunikaciju navedeni u sporazumu o načinu rada između povjerenika, njihovih kabineta i službi Komisije (redoviti sastanci, rasprave o strateškim planovima, planovima upravljanja, godišnjim izvješćima o radu i slično) kojima se prvo izvješćuje povjerenik, a kasnije i Kolegij.

61

Vidjeti i odgovore Komisije na odlomak 39.

62

Rok za donošenje godišnje računovodstvene dokumentacije, utvrđen u Financijskoj uredbi, jest 31. srpnja. Međutim, Komisija je ove godine u suradnji sa sudom pomaknula donošenje godišnje računovodstvene dokumentacije za 2015. dva tjedna unaprijed. Budući da u velikoj mjeri ovisi o rokovima u kojima joj države članice moraju dostaviti podatke, Komisija će istražiti mogućnost dodatnog pomicanja.

63

Komisija ne daje manje nefinancijskih informacija od ostalih tijela. Osim u godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji, te se informacije nalaze i u GPFR-ovima. Osim toga, Komisija će od 2016. nadalje izdavati objedinjeni paket tih izvješća koji će istovremeno sadržavati financijske i nefinancijske informacije – vidjeti prethodne odgovore.

Kako je prethodno navedeno, u IPSASB-ovu Konceptualnom okviru (odlomak 8.6.) predviđena je uporaba više GPFR-ova koji obuhvaćaju financijske izvještaje, FSDA i ostala izvješća kojima se zadovoljavaju komplementarne potrebe korisnika za informacijama.

64

Komisija se ne slaže s mišljenjem suda da se procjene stope pogreške ne temelje na dosljednoj metodologiji. Glavne uprave dužne su izvješćivati u skladu sa smjernicama za godišnja izvješća o radu koja izdaju središnje službe. Različiti koncepti i pokazatelji definirani su na dovoljno fleksibilan način kako bi se mogle uzeti u obzir posebne okolnosti različitih glavnih uprava, osiguravajući pritom i dovoljnu razinu usklađenosti potrebnu za objedinjavanje podataka².

65

U nastavku su navedena upućivanja na odgovore na pojedine zaključke.

65 Prva točka

Vidjeti odgovore na odlomke 24.–26.

65 Treća točka – Prva alineja

Vidjeti odgovor na odlomak 30.

Komisija potvrđuje da mandat APC-a za 2015. uključuje jačanje mjera koje se poduzimaju nastavno na preporuke Europskog revizorskog suda.

65 Treća točka – Druga alineja

Vidjeti odgovore na odlomke 30. i 31.

65 Treća točka – Treća alineja

Vidjeti odgovore na odlomke VIII. i 30., 31., 45. Za izvješćivanje o uspješnosti odgovorna je Upravljačka skupina za ABM, Glavno tajništvo, Glavna uprava za proračun i relevantni dužnosnik za ovjeravanje na temelju delegiranja.

65 Treća točka – Četvrta alineja

Vidjeti odgovore Komisije na odlomke 26., 30. i 31.

65 Treća točka – Četvrta točka

Vidjeti odgovor na odlomak 39.

65 Peta točka

Vidjeti odgovor na odlomak 62.

65 Šesta točka – Prva alineja

Komisija trenutačno radi na ažuriranju izvješća o upravljanju.

65 Šesta točka – Druga alineja

U kontekstu Komisije, Govor predsjednika o stanju Unije sredstvo je kojim predsjednik izvješćuje o postignućima i izazovima.

Nadalje, u Općem izvješću o aktivnostima Unije koje Europska komisija objavljuje svake godine, ona opisuje glavne inicijative i postignuća EU-a tijekom prethodne godine. U njemu je opisan napredak koji je Komisija ostvarila u pogledu postizanja svojih prioriteta (ono je šire od samog financijskog informiranja). Sadržava i uvodnu riječ predsjednika.

65 Šesta točka – Treća alineja

Upravljanje rizikom u Komisiji većinom je dio faze planiranja ciklusa strateške izrade planova i programa, posebno pripreme strateških planova i planova upravljanja u svim službama Komisije. O kritičnim rizicima izvješćuje se u Planu upravljanja, Prilogu 4., a središnje službe ocjenjuju moguće horizontalne kritične rizike. Značajni rizici koji su se ostvarili obuhvaćeni su godišnjim izvješćima o radu i AMPR-om.

Povrh informacija sadržanih u AMPR-u, Komisija u različitim oblicima opsežno izvješćuje i obavješćuje o političkim ciljevima, izazovima i rizicima. Govor predsjednika o stanju Unije ključno je sredstvo informiranja o izazovima i prilikama na političkoj razini. Detaljnije izvješćivanje o posebnim pitanjima za svako područje politike uključeno je u strateške planove i planove upravljanja koje izrađuju pojedine glavne uprave.

65 Šesta točka – Četvrta alineja

Nefinancijski pokazatelji uspješnosti dostupni su u godišnjim izvješćima o radu i u AMPR-u.

65 Šesta točka – Peta alineja

Te su informacije sadržane u AMPR-u, Financijskom izvještaju i godišnjem Općem izvješću o aktivnostima Unije.

65 Šesta točka – Šesta alineja

U APC-ovoj Povelji stoji da APC mora svake godine izvijestiti Kolegij o svojim aktivnostima. Godišnje izvješće APC-a sadržava sažetak zaključaka koje je donio tijekom obavljanja svoje misije te su u njemu istaknuta pitanja na koja je APC skrenuo pozornost Kolegija. Ono je jedan od dokumenata na temelju kojih Komisija donosi AMPR za proračun EU-a. Rad APC-a spominje se u Objedinjenim izvješćima i u AMPR-u za 2015. U budućim AMPR-ovima postojat će poseban odjeljak o ulozi i zaključcima APC-a.

65 Šesta točka – Sedma alineja

Posebno zbog razlika koje postoje na razini duga (tj. s obzirom na mogućnost izvršavanja financijskih obveza ili refinanciranja ili povećanja duga) i na razini prihoda (tj. s obzirom na mogućnost promjene postojećih stopa oporezivanja ili uvođenja novih izvora prihoda), proračun EU-a ne može se usporediti s proračunima država članica.

U kontekstu EU-a višegodišnji financijski okvir alat je kojim se osigurava srednjoročna do dugoročna stabilnost i predvidljivost budućih zahtjeva za plaćanja i proračunskih prioriteta. Komisija daje informacije o tim aspektima u različitim izvješćima.

IPSASB u svojim smjernicama za preporučenu praksu ne preporučuje da se informacije o fiskalnoj održivosti uključuju u godišnju računovodstvenu dokumentaciju ili da se objavljuju uz nju.

65 Šesta točka – Sedma točka

Komisija se ne slaže s mišljenjem suda da se procjene stope pogreške ne temelje na dosljednoj metodologiji. Glavne uprave dužne su izvješćivati u skladu sa smjernicama za godišnja izvješća o radu koja izdaju središnje službe. Različiti koncepti i pokazatelji definirani su na dovoljno fleksibilan način kako bi se mogle uzeti u obzir posebne okolnosti različitih glavnih uprava, osiguravajući pritom i dovoljnu razinu usklađenosti potrebnu za objedinjavanje podataka.

Komisija smatra da pozivanje na „agencije SAD-a“ kao referentno mjerilo nije primjereno kada je riječ o proračunu EU-a (vidjeti odgovor na odlomak 53.).

Preporuka br. 1. – Objasniti ako nije u skladu s najboljom praksom

Komisija prihvaća ovu preporuku. Komisija se nastoji uskladiti s relevantnom najboljom praksom koja se stalno razvija i koja je utvrđena u standardima ili koju su uspostavila međunarodna ili javna tijela (vidjeti odgovor na odlomke I.–IV., VIII., 24.–26., 44.–49.), te će nastaviti prilagođavati svoju upravljačku strukturu.

Preporuka br. 2. – Uskladiti se s najboljom praksom

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku (vidjeti detaljne odgovore na različite mjere koje se zahtijevaju u nastavku).

Preporuka br. 2 (a)

Komisija prihvaća ovu preporuku u skladu s člankom 116. stavkom 2. Pravila za primjenu Financijske uredbe. Vidjeti i odgovor Komisije na preporuku br. 2 (h).

Preporuka br. 2 (b)

Komisija prihvaća ovu preporuku. Mehanizmi kontrole u Komisiji (uključujući IAS) čvrsti su, sveobuhvatni i trenutačno se nadopunjuju kako bi u cijelosti bili u skladu s načelima unutarnje kontrole COSO 2013. Njima se Komisiji omogućuje da obavlja odgovarajući nadzor nad funkcioniranjem upravljačke strukture.

Preporuka br. 2 (c)

Komisija prihvaća ovu preporuku. Vidjeti odgovor na odlomak 62.

Preporuka br. 2 (d)

Komisija prihvaća preporuku o izdavanju paketa izvješća kako bi se ublažili dodatni rizici u pogledu dostupnosti i kvalitete informacija. Vidjeti i odgovor na preporuku br. 2 (e).

Komisija je već poduzela korake u tom smjeru objavom objedinjenog paketa financijskih izvješća 19. srpnja 2016.

Objavljivanje samo jednog izvješća o odgovornosti ne bi bilo primjereno i nije u skladu s IPSASB-ovim Konceptualnim okvirom za GPFR-ove u kojem je jasno navedeno da će se GPFR-ovi, čiji je cilj osigurati informacije korisne u pogledu odgovornosti i donošenja odluka, „vjerojatno sastojati od više izvješća, od kojih će svako bolje odgovarati određenim aspektima ciljeva financijskog izvješćivanja“. U skladu s tim konceptualnim okvirom Komisija dostavlja ili će dostaviti sljedeće dokumente kojima su obuhvaćeni elementi koje je odredio sud:

οKomisija trenutačno radi na ažuriranju izvješća o upravljanju.

οU kontekstu Komisije, Govor o stanju Unije koji predsjednik Komisije izlaže u rujnu odgovara Izvješću predsjednika.

οPovrh informacija sadržanih u AMPR-u, Komisija opsežno izvješćuje o operativnim i strateškim rizicima u Govoru o stanju Unije te u strateškim planovima i planovima upravljanja svake glavne uprave.

οNefinancijski pokazatelji uspješnosti dostupni su u godišnjim izvješćima o radu i u AMPR-u.

οOpće izvješće o aktivnostima Europske unije i AMPR sadržavaju informacije o aktivnostima tijekom godine i o ostvarenju ciljeva politika.

οGodišnje izvješće APC-a sadržava sažetak zaključaka koje je APC donio tijekom obavljanja svoje misije te su u njemu istaknuta pitanja na koja je APC skrenuo pozornost Kolegija. Rad APC-a spominje se u Objedinjenim izvješćima i u AMPR-u za 2015. U budućim AMPR-ovima postojat će poseban odjeljak o ulozi i zaključcima APC-a.

οPosebno zbog razlika koje postoje na razini duga (tj. s obzirom na mogućnost izvršavanja financijskih obveza ili refinanciranja ili povećanja duga) i na razini prihoda (tj. s obzirom na mogućnost promjene postojećih stopa oporezivanja ili uvođenja novih izvora prihoda), proračun EU-a ne može se usporediti s proračunima država članica.

οU kontekstu EU-a višegodišnji financijski okvir alat je kojim se osigurava srednjoročna do dugoročna stabilnost i predvidljivost budućih zahtjeva za plaćanja i proračunskih prioriteta. Komisija pruža informacije o tim aspektima u AMPR-u, Financijskom izvještaju, godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji EU-a i, prema potrebi, u ostalim izvješćima.

Preporuka br. 2 (e)

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku.

Kako bi se omogućile provjere u pogledu dosljednosti, sudu će se, u mjeri u kojoj je to moguće, staviti na raspolaganje informacije na kojima se temelji novi objedinjeni paket financijskih izvješća i komplementarna izvješća (tj. ovisno posebno o relevantnim rokovima koji se daju državama članicama za dostavljanje potrebnih podataka).

Preporuka br. 2 (f)

Komisija prihvaća ovu preporuku. Nastavit će s izvješćivanjem u okviru AMPR-a o ukupnom iznosu u pogledu kojeg postoji rizik.

Preporuka br. 2 (g)

Komisija prihvaća ovu preporuku. Redovito će ažurirati i objavljivati svoje upravljačke mehanizme i objasniti kako zadovoljava međunarodne standarde i dobru praksu.

Preporuka br. 2 (h)

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku. Komisija će razmotriti, u kontekstu obnove članstva APC-a na sredini mandata, pitanje povećanja broja vanjskih članova koji su dokazani stručnjaci u području revizije i povezanim pitanjima i koje je Komisija imenovala po završetku otvorenog i transparentnog postupka. Upravljanje rizikom, financijsko izvješćivanje i rezultati funkcije ex post provjere/revizije u nadležnosti su Upravljačke skupine za ABM, Glavnog tajništva, Glavne uprave za proračun i relevantnih dužnosnika za ovjeravanje na temelju delegiranja. Komunikacijskim kanalima, uključujući posebno godišnja izvješća o radu, planove upravljanja, strateške planove itd., osigurava se da dužnosnici za ovjeravanje na temelju delegiranja izvješćuju odgovarajuće povjerenike i Kolegij omogućujući im da obavljaju odgovarajući nadzor. Nadalje, IAS redovito obavlja reviziju funkcije ex post provjere/revizije u svim relevantnim glavnim upravama, posebno u ključnim područjima poput podijeljenog upravljanja, a njegove zaključke razmatra APC. Komisija će razmotriti mogućnost da zamoli IAS da revidira upravljačke mehanizme/mehanizme nadzora koji se odnose na upravljanje rizikom, financijsko izvješćivanje i funkciju ex post provjere/revizije, posebno provjere druge razine, u cilju utvrđivanja poboljšanja kojima bi se mogla dodatno povećati učinkovitost tih mehanizama.

1„Konceptualni okvir za financijske izvještaje opće namjene koje izdaju javna tijela“ (Konceptualni okvir za GPFR-ove) koji je u listopadu 2014. donio Odbor za međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor (IPSASB).

2Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 1.19.–1.20. Godišnjeg izvješća suda za 2010., odlomke 1.22., 1.23. i 1.25. Godišnjeg izvješća suda za 2011., odlomke 1.41.–1.42. i 1.44.–1.45. Godišnjeg izvješća suda za 2012., odlomke 1.29.–1.30. i 1.32. Godišnjeg izvješća suda za 2013., odlomke 1.50., 1.53.–1.54. i 1.65. Godišnjeg izvješća suda za 2014. i odlomke 1.35. i 1.48. Godišnjeg izvješća suda za 2015.

QJ-AB-16-027-HR-E    ISSN 2315-2230

Upravljanje se sastoji od mehanizama uspostavljenih s ciljem jamčenja da se namjeravani ishodi za dionike odrede i postignu. Bit dobrog upravljanja nisu samo odnosi, nego i postizanje rezultata te pružanje instrumenata donositeljima odluka kako bi obavili svoj posao. Komisija u nekoliko područja odstupa od najbolje prakse koja je navedena u standardima ili koju su uspostavila međunarodna i javna tijela koja smo odabrali kao referentna, ili navedenu praksu ne slijedi u potpunosti. Kako bi se nastavili uklanjati ključni rizici, Komisija će trebati dodatno ojačati upravljačke strukture u instituciji.