EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6081-9 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/903830 | QJ-AB-16-027-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-6069-7 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/52962 | QJ-AB-16-027-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6052-9 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/11374 | QJ-AB-16-027-NL-E

© Europese Unie, 2016

Overneming met bronvermelding toegestaan.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van de figuur in tekstvak 10 op blz. 30 dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd. Alle rechten voorbehouden.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Gebeurtenis | Datum
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle | 15.12.2015
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) | 21.6.2016
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure | 20.9.2016
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde) | 14.10.2016

NL
2016

nr. 27

Speciaal verslag

Governance bij de
Europese Commissie —
goede praktijken?

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd uitgevoerd door controlekamer V, die gericht is op de terreinen financiering en administratie van de Unie. De controle werd geleid door ERK-lid de heer Lazaros S. Lazarou, deken van kamer V, ondersteund door kabinetschef Andreas Antoniades en kabinetsattaché Johan Adriaan Lok, directeur Peter Welch, hoofdmanager Mariusz Pomienski, taakleider Bogna Kuczynska en controleurs Rogelio Abarquero Grossi, Erik De Bruyne, Daria Bochnar, Andreas Dürrwanger, Mehmet Ergün, Paul Sime, Michael Tatianos en Carl Westerberg.

Van links naar rechts: E. De Bruyne, A. Dürrwanger, J.A. Lok, P. Sime, D. Bochnar, L.S. Lazarou, B. Kuczynska, A. Antoniades, P. Welch, M. Pomienski, C. Westerberg, R. Abarquero Grossi.

Inhoud

Lijst van afkortingen

Samenvatting

Inleiding

Goed bestuur is een prioriteit voor organisaties in de particuliere en overheidssector

Reikwijdte en aanpak van de controle

Opmerkingen

Veranderingen in governancestructuren en de oprichting van de dienst Interne Audit en het Comité follow-up audit

De Commissie maakt onderscheid tussen haar eigen politieke verantwoordelijkheid en de verantwoordelijkheid van haar directeuren-generaal voor het beheer

De Commissie heeft de functie van financieel controleur afgeschaft en een interne auditfunctie opgezet

De dienst Interne Audit was aanvankelijk meer gericht op governancekwesties op hoog niveau binnen de hele instelling …

… en schenkt nu meer aandacht aan het internecontrolekader van de Commissie

De Commissie heeft als een van de eerste stappen in het hervormingsproces een Comité follow-up audit opgericht

Het toezicht van het Comité follow-up audit is in de praktijk beperkt tot de werkzaamheden van de dienst Interne Audit

Afstemming van interne controles en financiële verslaglegging op internationale normen

De Commissie koos het COSO-kader als basis voor haar internecontrolenormen …

… maar het afronden van het geactualiseerde COSO-kader is een lastige opgave

De opstelling van de jaarrekening in overeenstemming met internationale normen leidde tot een verbetering van de financiële verslaglegging

Verstrekking van niet-financiële informatie aan interne en externe belanghebbenden

De Commissie verstrekt samen met de rekeningen niet-financiële informatie …

… maar minder dan veel andere organisaties

Sinds 2013 rapporteert de Commissie een materieel foutenpercentage in haar uitgaven

Het is een goede praktijk om de schattingen van de risicobedragen te baseren op een consistente methodologie

In het kader van de Prodi-hervorming ingevoerde verslagen vormen nog steeds de basis voor de interne verslaglegging van de Commissie

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage I | — | Het GGPS-kader en COSO 2013
Bijlage II | — | De belangrijkste elementen van de geselecteerde bedrijfsrapportagekaders
Bijlage III | — | Overzicht van jaarverslagen en -rekeningen van geselecteerde overheidsinstanties

Antwoorden van de Commissie

Lijst van afkortingen

AGM: Activiteitsgestuurd management

AMP: Jaarlijks beheersplan (Annual Management Plan)

AMPR: Jaarlijks beheers- en prestatieverslag (Annual Management and Performance Report)

APC: Comité follow-up audit (Audit Progression Committee)

CFO: Financieel directeur (Chief Financial Officer)

CFS: Centrale financiële dienst (Central Financial Service)

CIE: Comité van onafhankelijke deskundigen (Committee of Independent Experts)

CIPFA: Het Chartered Institute of Public Finance & Accountancy

CONT: Commissie begrotingscontrole

COSO: Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission

DG: Directoraat-generaal

DG AGRI: Directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling

DG BUDG: Directoraat-generaal Begroting

DG DEVCO: Directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling

DG DIGIT: Directoraat-generaal Informatica

DG REGIO: Directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling

DG RTD: Directoraat-generaal Onderzoek en Innovatie

DIA: Dienst Interne Audit

ERK: Europese Rekenkamer

EU: Europese Unie

FEE: Fédération des Experts comptables Européens (Europese Federatie van accountants)

FSD&A: Bespreking en analyse van de financiële staten (Financial Statement Discussion and Analysis)

GAO: Government Accountability Office

GGPS: Good Governance in the Public Sector (Goed bestuur in de overheidssector)

HCI: Hoge controle-instantie

IAC: Interne-auditcapaciteit (Internal Audit Capability)

IASB: International Accounting Standards Board

IFAC: International Federation of Accountants

IFRS: Internationale normen voor financiële verslaglegging (International Financial Reporting Standards)

IIA: Institute of Internal Auditors

IPERIA: Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act (Amerikaanse wet inzake de uitbanning en de verbetering van de terugvordering van onjuiste betalingen)

IPSAS: Internationale boekhoudnormen voor de overheidssector (International Public Sector Accounting Standards)

IPSASB: International Public Sector Accounting Standards Board

IRC: Internationale geïntegreerde verslagleggingsraad (Integrated Reporting Council)

ISSB: Information Security Steering Board (Stuurgroep voor informatiebeveiliging)

JAV: Jaarlijks activiteitenverslag

MP: Beheersplan (Management Plan)

OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

OLAF: Europees Bureau voor fraudebestrijding

PG: Voorbereidende groep (Preparatory Group)

PIC: Interne controle bij de overheid (Public Internal Control)

RPG: Richtsnoer inzake aanbevolen praktijken (Recommended Practice Guideline)

SG: Secretariaat-generaal

SPP: Strategische planning en programmering

SV: Syntheseverslag

VEU: Verdrag betreffende de Europese Unie

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Samenvatting

I

Naar aanleiding van het aftreden van de Commissie Santer en het verslag van het Comité van onafhankelijke deskundigen keurde de Commissie in maart 2000 het witboek „Hervorming van de Commissie” goed, gericht op het moderniseren van governance binnen de Commissie. De voorgestelde hervormingen betroffen de vaststelling van prioriteiten en toewijzing van middelen, de wijziging van het personeelsbeleid en een hervorming van audit, financieel beheer en controle. Het witboek en het verslag van het comité van onafhankelijke deskundigen beïnvloeden tot op de dag van vandaag de besluitvorming en governance binnen de Commissie.

II

De druk om excellente governanceregelingen te hebben houdt aan. In een recent document van de Commissie wordt gesteld dat de overheidsuitgaven in deze tijd op alle niveaus van de EU aanzienlijk onder druk staan en dat het in die omstandigheden van cruciaal belang is om de allernieuwste kaders en normen in de overheidssector in te voeren¹. Goed bestuur heeft niet alleen betrekking op relaties, maar ook op het bereiken van resultaten en het verschaffen van instrumenten aan beleidsmakers om hun werk te doen. Het zou een doelmatig gebruik van middelen moeten aanmoedigen, de verantwoording voor het beheer van middelen moeten versterken, grondige toetsing moeten bevorderen, en het leiderschap, beheer en toezicht van een organisatie moeten verbeteren. Als deze doelstellingen worden bereikt, zou het moeten leiden tot doeltreffender interventies².

III

Hoewel de door de Commissie opgezette regels en structuren grotendeels berustten op de destijds geldende goede praktijken, hebben deze laatste zich sindsdien verder ontwikkeld. Daarom hebben we de huidige governanceregelingen bij de Commissie onderzocht en ons daarbij gericht op audit, financieel beheer en controle om te zien of deze in overeenstemming zijn met goede praktijken en of ze nog steeds voorzien in de behoeften van de instelling.

IV

Goede praktijken hebben zich sinds de hervormingen van 2000 verder ontwikkeld. Hoewel er enige actie³ is ondernomen, concluderen wij dat de Commissie op verschillende terreinen afwijkt van of zich niet volledig houdt aan goede praktijken die in normen zijn vastgelegd of die door de internationale en overheidsorganen die wij als benchmark hebben geselecteerd, zijn ingevoerd.

V

Het onderscheid dat wordt gemaakt tussen de „politieke verantwoordelijkheid van commissarissen” en de operationele verantwoordelijkheid van directeuren-generaal betekent dat niet altijd is verduidelijkt of „politieke verantwoordelijkheid” de verantwoordelijkheid voor de directoraten-generaal omvat of daar los van staat. Bij de recente hervormingen in de organisatie is er een begin gemaakt met de aanpak van sommige risico’s van „kokerdenken”. Om de belangrijkste risico’s echter verder aan te pakken, moet de Commissie de governancestructuur in de hele organisatie blijven versterken.

VI

De dienst Interne Audit richt zijn inspanningen op de internecontrolesystemen van de Commissie. De afgelopen jaren heeft de dienst zich op het gebied van governancekwesties binnen de hele instelling gericht op de veiligheid van interne informatie. Uitgaven buiten de Commissie — waarvoor de Commissie verantwoordelijk is — zijn de verantwoordelijkheid van de auditdirectoraten en -eenheden in uitgevende directoraten-generaal. Dit is van invloed op de informatie die aan het auditcomité van de Commissie wordt gepresenteerd. De rol van het Comité follow-up audit (en de deelname van onafhankelijke, externe leden) is beperkter dan die van auditcomités bij de internationale organisaties die we als benchmark hebben geselecteerd.

VII

De Commissie is onlangs begonnen niet-financiële informatie aan de rekeningen toe te voegen. Ondanks recente verbeteringen verstrekt zij echter nog altijd minder niet-financiële informatie bij de rekeningen dan de organisaties die wij voor goede praktijken als benchmark hebben geselecteerd.

VIII

Wij bevelen aan dat de Commissie:

οwanneer zij beslist goede praktijken niet te volgen, haar redenen daarvoor toelicht, zoals Europese organisaties van openbaar belang verplicht zijn te doen;

οde DIA uitnodigt om meer controlewerkzaamheden uit te voeren met betrekking tot governancekwesties op hoog niveau;

οhet proces voor de afstemming van haar internecontrolekader op de beginselen van COSO 2013 afrondt;

οde publicatie van de jaarrekening verder vervroegt;

οinformatie die al gepresenteerd wordt in allerlei bestaande verslagen, samenvoegt in één verantwoordingsverslag of een serie verslagen, met daarin niet alleen de rekeningen, maar ook:

—een governanceverklaring,

—een verslag van de voorzitter,

—een bespreking van de operationele en strategische risico’s,

—een verslag over niet-financiële prestaties,

—informatie over activiteiten die in de loop van het jaar hebben plaatsgevonden en de verwezenlijking van beleidsdoelstellingen,

—een verslag over de rol en conclusies van het auditcomité, en

—een verklaring over de houdbaarheid van de begroting op middellange en lange termijn, waarbij, waar passend, wordt verwezen naar informatie in andere verslagen;

οdit ene verantwoordingsverslag of deze serie verslagen presenteert voor de controle van de rekeningen en de controleur laat bevestigen dat andere daarin gepresenteerde informatie consistent is met de boekhoudkundige informatie;

οals onderdeel van de jaarrekening of bijbehorende informatie een geschat foutenpercentage publiceert op basis van een consistente methodologie;

οhaar governanceregelingen regelmatig actualiseert en publiceert en haar keuze van structuren en processen toelicht met betrekking tot het door haar gekozen kader; en

οvan het Comité follow up audit een auditcomité maakt dat grotendeels bestaat uit onafhankelijke, externe leden, en het mandaat ervan uitbreidt tot risicobeheer, financiële verslaglegging en het werk en de resultaten van eenheden die belast zijn met verificaties achteraf en van auditdirectoraten.

1Europese Commissie: Public Internal Control System: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

2Zie Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA)/International Federation of Accountants (IFAC), „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, blz. 6.

3Waaronder de publicatie bij de op transactiebasis opgestelde EU-rekeningen van de bespreking en analyse van de financiële staten, de verslaglegging over de prestaties (hetgeen in 2015 heeft geresulteerd in de samenvoeging daarvan met de verslaglegging over het beheer in het jaarlijks beheers- en prestatieverslag) en de overgang naar het bijgewerkte „2013 COSO Internal Control — Integrated Framework”.

Inleiding

Goed bestuur is een prioriteit voor organisaties in de particuliere en overheidssector

01

Een reeks faillissementen van grote ondernemingen tijdens de jaren negentig bracht de kwestie van corporate governance onder de aandacht van het publiek en leidde ertoe dat het verbeteren van governanceregelingen in de particuliere sector een belangrijke beleidsprioriteit werd. Doorgaans betroffen deze faillissementen een situatie waarin de volle omvang van een risico of van onregelmatigheden ofwel niet bekend was bij leden van het bestuursorgaan, ofwel bekend was bij slechts een klein aantal belangrijke (meestal uitvoerende) leden van de raad van bestuur. Bezorgdheid over faillissementen in de particuliere sector leidde tot veranderingen in de EU-wetgeving, waardoor alle organisaties van openbaar belang⁴ verplicht werden een governancecode⁵ na te leven en dit te bevestigen in hun gepubliceerde jaarverslag en financiële staten.

02

Het initiatief om regelingen inzake goed bestuur vast te stellen breidde zich uit naar de publieke sector. Het document van het CIPFA/de IFAC Good Governance in the Public Sector⁶ (GGPS) is een recente uitdrukking daarvan, evenals het door de EU geleide PIC⁷-initiatief, dat is gericht op passende governance- en controleregelingen voor landen die willen toetreden tot de EU.

03

Goed bestuur (zie tekstvak 1) heeft niet alleen betrekking op relaties, maar ook op het bereiken van resultaten en het verschaffen van instrumenten aan beleidsmakers om hun werk te doen.

Tekstvak 1

Goed bestuur

Goed bestuur in de overheidssector bevordert beter gefundeerde besluitvorming en een efficiënt gebruik van middelen. Het versterkt de verantwoordingsplicht voor het beheer van die middelen. Goed bestuur wordt gekenmerkt door grondige toetsing, wat de verbetering van de prestaties van de overheidssector en de aanpak van corruptie aanzienlijk kan aanzwengelen. Goed bestuur kan leiden tot een verbetering van het leiderschap, beheer en toezicht van organisaties, hetgeen resulteert in doeltreffender interventies en uiteindelijk tot betere resultaten⁸.

04

Bezorgdheid over governance binnen de Europese Commissie bereikte in 1999 een hoogtepunt met het aftreden van de Commissie Santer, en in het bijzonder met het verslag van het Comité van onafhankelijke deskundigen (CIE) dat door het Parlement was ingesteld om de problemen achter de aftreding te onderzoeken en aanbevelingen voor verdere maatregelen te doen. De klacht van het Comité dat het niemand kon vinden die bereid was om de verantwoordelijkheid op zich te nemen, vormde de kern van hun kritiek op governance binnen de Commissie (zie tekstvak 2). Deze gebeurtenissen en het verslag van het CIE leidden ertoe dat de Commissie Prodi in 2000 een uitgebreid hervormingspakket overeenkwam dat bedoeld was om governance binnen de Commissie te moderniseren (de „Prodi-hervorming”). Het witboek, het aftreden van de Commissie en het verslag van het CIE beïnvloeden tot op de dag van vandaag de besluitvorming binnen de Commissie.

Tekstvak 2

Governance- en verantwoordingskaders

Governance omvat de regelingen die zijn ingevoerd om ervoor te zorgen dat de beoogde uitkomsten voor belanghebbenden worden vastgelegd en verwezenlijkt, aldus Good governance in the Public Sector.

Volgens de COSO 2013-beginselen⁹ geeft het bestuursorgaan blijk van onafhankelijkheid van de directie en houdt het toezicht op de ontwikkeling en werking van interne controle¹⁰ (zie tekstvak 10).

Verantwoording is een essentieel onderdeel van governance, vooral in de overheidssector. De IFAC definieert het begrip als het proces waarbij publiekrechtelijke lichamen en de personen die daarbinnen werkzaam zijn, verantwoording afleggen voor hun besluiten en acties, met inbegrip van hun beheer van overheidsmiddelen en alle prestatieaspecten, en zichzelf onderwerpen aan passende externe toetsing. Dit wordt gerealiseerd als alle partijen een duidelijk begrip hebben van die verantwoordelijkheden en een duidelijk gedefinieerde rol hebben binnen een solide structuur. Verantwoording is in feite de verplichting om verantwoording af te leggen voor een opgedragen taak¹¹.

De Commissie is betrokken bij het bevorderen van goed bestuur in de EU-lidstaten via het PIC-netwerk. Zij heeft het belang onderstreept van een deugdelijke controle en van gebruikmaking van normen inzake goede praktijken, en verklaard dat in deze tijd overheidsfinanciën op alle niveaus van de EU aanzienlijk onder druk staan. Meer dan ooit verwachten belastingbetalers in alle lidstaten waar voor hun geld en dat de overheidssector verantwoordelijk is voor een deugdelijk en doelmatig beheer van de aan hem toevertrouwde middelen, aldus de Commissie. De overheidssector moet aantonen dat de middelen doelmatig worden uitgegeven en dat de output en uitkomsten doeltreffend zijn. In die omstandigheden is het volgens de Commissie van cruciaal belang om de nieuwste kaders en normen in de overheidssector in te voeren¹².

Dit zijn voorbeelden van goede praktijken afkomstig uit de desbetreffende gedragscodes en richtsnoeren. In dit verslag gebruiken we het symbool om tekstvakken aan te geven waarin dergelijke voorbeelden worden gepresenteerd.

05

Het hervormingsprogramma van de Commissie berust op drie pijlers: hervormingen op het gebied van het stellen van prioriteiten en begroting, het moderniseren van het personeelsbeleid en het verbeteren van audit, financieel beheer en controle (zie figuur 1). De Commissie stelde dat de volgende vijf belangrijke beginselen aan de basis moeten liggen van een periode van „culturele verandering”: onafhankelijkheid van de Commissie, verantwoordelijkheid, verantwoordingsplicht, doelmatigheid in de verwezenlijking van resultaten, en transparantie.

Figuur 1

Drie pijlers van de Prodi-(witboek-)hervorming

Bron: Europese Rekenkamer (ERK), op basis van COM(2000) 200 definitief/2 „Reforming the Commission, A White Paper — Part I”.

06

De eerste pijler van de hervorming omvatte de invoering van nieuwe planning- en monitoringinstrumenten voor iedere afdeling van de Commissie (beheersplannen (MP’s) en JAV’s). De derde pijler (zie tekstvak 3) omvatte de vereenvoudiging van de regels betreffende de goedkeuring van uitgaven. Een punt van intensief debat was de wijze waarop de verschillende verantwoordelijkheden binnen de Commissie beheerd en gecombineerd dienden te worden. De belangrijke functies waren die van de Commissie als college, van de individuele commissarissen, de financieel controleur en de directoraten-generaal (DG’s) (en de directeuren-generaal die de hoogste administratieve functie binnen de DG’s hebben).

Tekstvak 3

Derde pijler van de Prodi-hervorming: modernisering van het systeem voor financieel beheer, controle en audit¹³

Hervorming van het systeem voor financieel beheer, controle en audit in overeenstemming met goede praktijken:

οoverdracht van de verantwoordelijkheid voor het controleren van uitgaven van de financieel controleur naar de DG’s;

οverklaring door elke directeur-generaal in het jaarlijks activiteitenverslag (JAV) dat de vereiste interne controles zijn ingevoerd en dat de middelen voor de beoogde doeleinden zijn gebruikt;

οopzetten van financiële eenheden binnen de DG’s om advies en bijstand te verlenen aan operationele eenheden;

οopzetten van een centrale financiële dienst om advies te verstrekken aan operationele afdelingen;

οopzetten van een dienst Interne Audit (DIA) onder het gezag van de vicevoorzitter voor hervormingen om het beheer binnen de Commissie te ondersteunen;

οcreëren van een gespecialiseerde „auditcapaciteit” binnen elk DG, die rechtstreeks aan de directeur-generaal rapporteert;

οinstellen van een Comité follow-up audit (APC) om de controleprocessen van de Commissie, de uitvoering van auditaanbevelingen en de kwaliteit van auditwerkzaamheden te monitoren;

Omschrijving van de verantwoordelijkheden van ordonnateurs en lijnmanagers:

οopstellen van vereenvoudigde en gemakkelijk toegankelijke regels waarin de verantwoordelijkheden van personeel met een belangrijke financiële functie worden beschreven.

07

Een verdere hervorming, die geen onderdeel was van het witboek, maar werd voorgesteld tijdens de bespreking van het voorstel van de Commissie tot omwerking van het Financieel Reglement, betrof een verandering van de grondslag voor de opstelling van de EU-rekeningen. Op aandringen van de Raad ging de Commissie de uitdaging aan om in 2005 een boekhoudsysteem op transactiebasis in te voeren op grond van internationale normen¹⁴.

08

De Commissie maakte snel een begin met de Prodi-hervormingen: het APC kwam in december 2000 bijeen (zie paragraaf 27); de volgende dag werd een extern aangeworven hoofd interne audit aangesteld; op 25 juni 2002 werd het nieuwe Financieel Reglement goedgekeurd en op 22 maart 2004 een nieuw statuut. De Commissie kwam in 2005 met de eerste reeks volledig op transactiebasis en IPSAS-normen¹⁵ gebaseerde jaarrekeningen.

09

In haar voortgangsverslag betreffende de hervorming van de Commissie van december 2005 oordeelde de Commissie dat de belangrijkste beginselen die aan de hervormingsmaatregelen ten grondslag lagen, nog steeds golden en dat zij vast van plan was „op deze resultaten voort te bouwen en ervoor te zorgen dat haar financiële en personele middelen efficiënt en doeltreffend worden gebruikt, en wel op een open en transparante wijze, wat de controle vergemakkelijkt en het vertrouwen van de Europese burgers vergroot”¹⁶.

10

Sinds deze verklaring zijn er meer dan tien jaar verstreken. Hoewel de door de Commissie vastgestelde regels en structuren grotendeels berustten op de destijds geldende goede praktijken, hebben de governanceregels met betrekking tot zowel de particuliere als de publieke sector zich verder ontwikkeld. De leden van de Commissie hebben doeltreffende instrumenten nodig om de algehele verantwoordelijkheid te nemen voor het beheer van de EU-begroting.

4Zoals beursgenoteerde bedrijven (Richtlijn 2004/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende markten voor financiële instrumenten, tot wijziging van de Richtlijnen 85/611/EEG en 93/6/EEG van de Raad en van Richtlijn 2000/12/EG van het Europees Parlement en de Raad en houdende intrekking van Richtlijn 93/22/EEG van de Raad (PB L 145 van 30.4.2004, blz. 1)).

5Richtlijn 2013/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende de financiële overzichten, geconsolideerde financiële overzichten en daaraan gerelateerde verslagen van bepaalde soorten ondernemingen (PB L 182 van 29.6.2013, blz. 19) (zoals gewijzigd bij Richtlijn 2014/95/EU (PB L 330 van 15.11.2014, blz. 1)) (jaarrekeningrichtlijn).

6Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA)/International Federation of Accountants (IFAC), „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014.

7Public Internal Control is een platform voor de uitwisseling van informatie en goede praktijken tussen overheidsinstanties in de EU.

8Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA)/International Federation of Accountants (IFAC), „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, blz. 6.

9Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO), Internal Control — Integrated Framework, 2013.

10Bron: Internal Control — Integrated Framework, Executive Summary, © Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO).

11Comité voor de overheidssector van IFAC, „Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective”, 2001, blz. 12.

12Europese Commissie: Public Internal Control System: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

13Bron: ERK, op basis van COM(2000) 200 final/2.

14De ERK had een dergelijke maatregel al sinds 1978 aanbevolen. Zie Eduardo Ruiz García, „El papel del Tribunal de Cuentas europea en la modernización del sistema contable de las instituciones europeas” (De rol van de Europese Rekenkamer in de modernisering van het boekhoudsysteem van de Europese Instellingen) in Revista Española de Control Externo, mei 2013.

15Internationale boekhoudnormen voor de overheidssector.

16COM(2005) 668 definitief van 21 december 2005 „Voortgangsverslag over de hervorming van de Commissie — Wat na de hervorming”.

Reikwijdte en aanpak van de controle

11

Onze centrale controlevraag, die ten grondslag lag aan de werkzaamheden die we hebben verricht voor dit verslag, waarin de nadruk ligt op audit, financieel beheer en controle, was:

Zijn de governanceregelingen bij de Commissie afgestemd op erkende goede¹⁷ praktijken en op de behoeften van de instelling?

12

We richtten ons op de volgende kwesties (zie figuur 1 en tekstvak 3):

οveranderingen in governancestructuren en de oprichting van de dienst Interne Audit en het Comité follow-up audit (zie de paragrafen 15-31),

οafstemming van interne controles en financiële verslaglegging op internationale normen (zie de paragrafen 32-41),

οverstrekking van niet-financiële informatie aan interne en externe belanghebbenden (zie de paragrafen 42-56).

13

We nemen GGPS als essentieel referentiepunt (tekstvak 2). Ook hebben we de eerdere IFAC-studie Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective in overweging genomen, vooral om de goede praktijken ten tijde van de Prodi-hervorming te begrijpen¹⁸. Een belangrijke bron voor de actie van de Commissie op het gebied van interne controle tijdens de periode van de hervormingen was het COSO-kader (dit wordt uitgelegd in de paragrafen 32-39). De meest recente herziening van het COSO-kader (2013) is gebaseerd op beginselen en plaatst interne controle in de context van goed bestuur. Wij hebben de inhoud van GGPS vergeleken met die van COSO 2013 (zie bijlage I) als basis voor onze bespreking van goede praktijken op het gebied van governance. Ook hebben we rekening gehouden met de vereisten van de EU-richtlijnen voor organisaties van openbaar belang en met de aanbevelingen van de Commissie op dit vlak¹⁹.

14

Onze controle omvatte een onderzoek van documenten van de Commissie (het witboek, interne en externe verslagen) en documenten van relevante internationale organisaties (CIPFA, FEE, IASB, IFAC, OESO²⁰, enz.), van academici, enz. We hebben vergaderingen georganiseerd met belangrijke actoren binnen de Commissie, waaronder leden van het APC, leden van de voorbereidende groep van het APC, de DIA, het secretariaat-generaal (SG) en DG Begroting (DG BUDG). Wij hebben goede praktijken besproken met een focusgroep van deskundigen afkomstig uit toonaangevende internationale organisaties, controleurs in de publieke sector, onafhankelijke deskundigen en universiteiten, en het hervormingsproces met mensen die een significante rol speelden in het proces. We hebben een enquête uitgevoerd bij de hoge controle-instanties van de EU-lidstaten over governance in de overheidssector in hun jurisdictie. We hebben gebruikgemaakt van onze controleresultaten en -verslagen sinds 2001.

17In het hele verslag gebruiken we de term „goede praktijk”, waarmee we praktijken bedoelen die in specifieke referentiedocumenten als „beste”, „toonaangevende” of „goede” praktijken worden beschreven.

18IFAC, „Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective”, 2001.

19Jaarrekeningrichtlijn (zie voetnoot 4), Aanbeveling van de Commissie van 9 april 2014 over de kwaliteit van de rapportage over corporate governance („naleven of motiveren”) (PB L 109 van 12.4.2014, blz. 43). Richtlijn 2014/56/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 tot wijziging van Richtlijn 2006/43/EG betreffende de wettelijke controles van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen (PB L 158 van 27.5.2014, blz. 196) (richtlijn inzake wettelijke controles) en Verordening (EU) nr. 537/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 betreffende specifieke eisen voor de wettelijke controles van financiële overzichten van organisaties van openbaar belang en tot intrekking van Besluit 2005/909/EG van de Commissie (PB L 158 van 27.5.2014, blz. 77).

20Zie lijst van afkortingen.

Opmerkingen

Veranderingen in governancestructuren en de oprichting van de dienst Interne Audit en het Comité follow-up audit

De Commissie maakt onderscheid tussen haar eigen politieke verantwoordelijkheid en de verantwoordelijkheid van haar directeuren-generaal voor het beheer

15

De Europese Commissie is het uitvoerend orgaan van de EU. Haar bestuursorgaan (zie tekstvak 4) — het college van commissarissen (college) — is het orgaan voor de definitieve besluitvorming van de Commissie. De Commissie draagt krachtens het Verdrag collectief de verantwoordelijkheid voor de begrotingsuitvoering. De verantwoordelijkheden van de Commissie reiken echter veel verder dan de uitvoering van de begroting. In de praktijk heeft zij een monopolie op het voorstellen van EU-wetgeving²¹, stelt zij regels op inzake de uitvoering van wetgevingshandelingen en speelt zij een significante rol bij het uitoefenen van toezicht op de handhaving van EU-wetgeving²².

16

Aan de individuele commissarissen worden verantwoordelijkheden op specifieke beleidsterreinen toegewezen. Dit betekent dat de meesten een leidende rol spelen met betrekking tot een of meer directoraten-generaal (DG’s)²³. Aan het hoofd van de DG’s staan directeuren-generaal²⁴. De bevoegdheid van de Commissie om EU-uitgaven goed te keuren wordt in de praktijk gedelegeerd aan de directeuren-generaal (in deze hoedanigheid „gedelegeerd ordonnateurs” genoemd).

Tekstvak 4

Bestuursorgaan

Het bestuursorgaan omvat de persoon/personen met de primaire verantwoordelijkheid voor het toezicht op de strategische richting, de activiteiten en verantwoording van een entiteit. Het bestuursorgaan heeft een cruciale voortrekkersrol met betrekking tot het uitvoeren, evalueren en verbeteren van de governance van een entiteit²⁵.

17

In zijn mededeling over de werkmethoden van de Commissie van november 2014 benadrukte voorzitter Juncker dat commissarissen de volledige politieke verantwoordelijkheid moeten nemen voor de werkzaamheden die door de aan hen rapporterende afdelingen worden verricht²⁶. Ook was zijn doel bij het organiseren van het college een sterk team op te bouwen, dat gezamenlijk werkt aan verschillende portefeuilles en zich inzet op die terreinen waar het college daadwerkelijk een verschil kan maken om kokerdenken te voorkomen²⁷ (zie figuur 2).

18

Sinds de hervorming wordt de Commissie bijgestaan door een aantal managementgroepen (figuur 3):

οde AGM-stuurgroep²⁸, opgezet om strategische en beleidskwesties te coördineren die verband houden met de drie onderdelen van de hervorming (strategische planning en programmering, personeelsbeleid, financieel beheer en audit). Sinds 2015 houdt deze zich ook bezig met IT-governancekwesties binnen de hele Commissie. De groep staat onder leiding van de secretaris-generaal en is samengesteld uit directeuren-generaal en kabinetten²⁹ die verantwoordelijk zijn voor centrale diensten.

οde groep van directeuren-generaal, die is opgericht om de hervorming uit te voeren, houdt nu toezicht op de coördinatie van de beleidsuitvoering en biedt een forum om horizontale kwesties te bespreken.

οde groep van directeuren Middelen, die is opgericht om specifieke kwesties in verband met de uitvoering van de hervorming te onderzoeken, is een adviserend orgaan van directeuren Middelen³⁰ dat een coherent en optimaal beheer van de middelen van de Commissie beoogt te bevorderen en ervoor wil zorgen dat er rekening wordt gehouden met de behoeften van de operationele afdelingen. De groep biedt een forum voor discussie en uitwisseling van goede praktijken tussen horizontale en operationele afdelingen.

Figuur 2

Het college van commissarissen november 2014 - juni 2016¹

1Commissaris Hill is op 15 juli 2016 afgetreden en zijn portefeuille is overgenomen door vicevoorzitter Dombrovskis en commissaris Moscovici.

Bron: ERK, op basis van bijlage 3 van Working Methods of the European Commission 2014-2019, C(2014) 9004.

Figuur 3

Informatiestromen betreffende interne controle naar het college

Bron: ERK.

19

Het secretariaat-generaal (SG) is verantwoordelijk voor een aantal bedrijfsprocessen, waaronder besluitvorming, documentbeheer, regelingen inzake bedrijfscontinuïteit, en strategische planning en programmering. Het beheert het collegiale besluitvormingsproces en verleent ondersteuning aan de voorzitter en vicevoorzitters. Het coördineert activiteiten op verschillende beleidsterreinen en afdelingen van de Commissie, treedt op als interface van de Commissie en beheert de betrekkingen met de andere Europese instellingen, de nationale parlementen en niet-gouvernementele organisaties en entiteiten.

20

Een punt van zorg van het CIE was dat de directeuren-generaal aan hun lot zouden worden overgelaten³¹. Daarom beval het de oprichting van de centrale financiële dienst (CFS) aan. Deze afdeling, die onder DG BUDG valt, verleent ondersteuning en advies inzake financieel beheer, de uitleg van financiële regels en wetgeving, interne controle en risicobeheer.

21

Tot de hervorming was de financieel controleur van de Commissie verantwoordelijk voor het goedkeuren van alle uitgaven. Deze rol leidde tot de kritiek dat DG’s meenden dat hun verantwoordelijkheid voor EU-uitgaven in feite beperkt was tot het verkrijgen van het visum van de financieel controleur (zie paragraaf 4). De Commissie heeft de functie van financieel controleur opgeheven en de verantwoordelijkheid voor controles aan de DG’s overgedragen. De overgang van een systeem met gecentraliseerde goedkeuring vooraf naar een systeem van gedecentraliseerde verantwoordelijkheid en verantwoording achteraf was een essentiële bouwsteen van de hervorming. Maar dit betekent dat niet altijd verduidelijkt is of de verantwoordelijkheid van de Commissie in zijn geheel de verantwoordelijkheid voor de handelingen van haar directeuren-generaal omvat of losstaat van de verantwoordelijkheid van haar directeuren-generaal (zie figuur 4).

Figuur 4

Verantwoording bij de Commissie

1COM(2015) 377 final van 23 juli 2015 „Geconsolideerde jaarrekening van de Europese Unie 2014”, blz. 11. De desbetreffende personeelsleden — meestal directeuren-generaal en diensthoofden — staan bekend als „gedelegeerd ordonnateurs” of AOD’s (Authorising Officers by Delegation), ofwel afgekort, zoals in deze figuur, „ordonnateurs”.

2De gedelegeerd ordonnateur voor de Commissie is het college van 28 commissarissen. Het college delegeert via specifieke besluiten taken op het gebied van financieel beheer aan de directeuren-generaal, die zo de „gedelegeerd ordonnateurs” worden. Directeurs-generaal delegeren verder aan de directeurs, eenheidshoofden, enz., die zo de „gesubdelegeerd ordonnateurs” worden in overeenstemming met de artikelen 56, 65 en 66 van het Financieel Reglement.

3Personeelszaken van de Commissie, Belangrijkste cijfers 2016 over personeelsleden (uitgezonderd personeel van uitvoerende agentschappen).

Bron: ERK, op basis van informatie en cijfers van de Commissie.

22

De wettelijke situatie is echter duidelijk. Volgens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (het Verdrag) is de Commissie collectief verantwoordelijk voor de uitvoering van de begroting³². Dit komt tot uitdrukking in het Financieel Reglement, waarin wordt gespecificeerd dat „iedere instelling de taken van ordonnateur uitoefent”³³. De Commissie draagt deze verantwoordelijkheid ondanks het feit dat zij die heeft gedelegeerd aan de directeuren-generaal (zie tekstvak 5), en dus is het de ordonnateur (Commissie) die verantwoordelijk is voor het „innen van de ontvangsten en het verrichten van de uitgaven overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer en [instaat] voor de wettigheid en regelmatigheid ervan”³⁴.

Tekstvak 5

Verantwoordelijkheid van de Commissie

Het CIE onderstreepte in 1999 dat de bron van alle gezag in de Commissie het college van commissarissen zelf is. Daarom moet volgens het CIE de verantwoordelijkheid voor alle acties van het bestuur uiteindelijk terug te voeren zijn op individuele commissarissen en via hen op het college. De delegatieketen begint op het niveau van de Commissie bij de commissaris, aldus het CIE. Hij of zij heeft dus de eindverantwoordelijkheid voor alle financiële zaken, ook voor de interne controle, en als lid van het college.

In een werkdocument van de CONT³⁵ van 2007 over governance binnen de Europese Commissie³⁶ werd kritisch gekeken naar enkele elementen van de hervorming. „Vanwege de silostructuur van de Commissie — en de daarbij behorende concentratie van informatie en macht binnen de directoraten-generaal — zou het voor iedereen duidelijk moeten zijn dat er zonder functionele rapportagelijnen tussen onderling gerelateerde diensten van de verschillende directoraten-generaal geen sprake kan zijn van serieuze governance. Dat is niet gebeurd. (…) Voor het feit dat elk directoraat-generaal als een eigen koninkrijkje wordt beschouwd, met zijn eigen controleurs, zijn eigen accountants en zijn eigen interne auditeurs, die alleen verslag uitbrengen aan de directeur-generaal, moet door de instelling als geheel de prijs worden betaald en dit feit is inconsistent met het Verdrag, dat het College een collectieve verantwoordelijkheid geeft”.

In dit verslag gebruiken we het symbool om tekstvakken aan te geven waarin voorbeelden worden gegeven van de druk die door het Parlement is uitgeoefend.

De Commissie heeft de functie van financieel controleur afgeschaft en een interne auditfunctie opgezet

23

De afschaffing van de functie van gecentraliseerd financieel controleur voor controles vooraf en de oprichting van een „moderne dienst Interne Audit”³⁷ (zie tekstvak 6) waren een kernonderdeel van de Prodi-hervorming. De Commissie richtte in april 2001³⁸ de DIA op (zij had al een interne auditor benoemd (zie paragraaf 8)). Er werd lang gediscussieerd over de vorm die de interne audit zou moeten aannemen (op het niveau van de hele instelling of binnen afzonderlijke DG’s). Uiteindelijk richtte de Commissie, naast een centrale dienst Interne Audit, een gespecialiseerde auditcapaciteit (IAC) op die rechtstreeks rapporteerde aan iedere directeur-generaal. In 2015 hief de Commissie de IAC’s op.

24

De DG’s die een belangrijke rol spelen op het gebied van uitgaven, hebben nog steeds eenheden die belast zijn met verificaties achteraf en auditdirectoraten die de uitgaven onderzoeken. Zo zijn er ongeveer 180 personeelsleden bij dergelijke entiteiten in DG DEVCO, 130 in DG AGRI, 100 die onderzoek bestrijken en 90 in DG REGIO. In 2016 telde de DIA 147 personeelsleden³⁹.

Tekstvak 6

De rol van interne audit in de overheidssector

Interne audits zijn bedoeld om onafhankelijke, objectieve zekerheid te verschaffen en adviesdiensten te bieden, ontwikkeld om waarde toe te voegen en de activiteiten van een entiteit te verbeteren. De activiteiten met betrekking tot interne audit helpen een entiteit haar doelstellingen te verwezenlijken door de hantering van een systematische, gedisciplineerde aanpak voor de evaluatie en verbetering van de doeltreffendheid van governance, risicobeheer en controleprocessen. Toetsingen in het kader van interne audit kunnen allerlei verschillende onderwerpen betreffen, waaronder die in samenhang met het realiseren van kosteneffectiviteit en de voorkoming en opsporing van fraude en corruptie⁴⁰.

Deze definitie stemt overeen met het IIA-kader: interne audits bestaan uit onafhankelijke, objectieve verschaffing van zekerheid en adviesverlening die waarde moeten toevoegen en de activiteiten van een organisatie moeten verbeteren. Zij helpen een organisatie haar doelstellingen te verwezenlijken door het hanteren van een systematische, gedisciplineerde aanpak voor de evaluatie en verbetering van de doeltreffendheid van risicobeheers-, controle- en governanceprocessen.

De dienst Interne Audit was aanvankelijk meer gericht op governancekwesties op hoog niveau binnen de hele instelling …

25

Governanceregelingen waren van dringend belang voor de Commissie toen zij het witboek uitvoerde. De DIA profileerde zich aanvankelijk dus sterk met governancekwesties op hoog niveau binnen de hele instelling⁴¹. De afgelopen jaren heeft de DIA zowel kwesties in verband met processen in afzonderlijke DG’s als governancekwesties behandeld. Governancekwesties op het niveau van de hele instelling betroffen de afgelopen jaren de veiligheid van interne informatie (zie tekstvak 7). Wij wijzen op een aanbeveling van de DIA⁴² inzake centrale maatregelen op het niveau van de instelling die moeten zorgen voor een consistente, betrouwbare en alomvattende aanpak op operationeel niveau en een overzicht van kwesties die de hele Commissie betreffen, zoals fraudepreventie en -opsporing. Uit een enquête onder DG’s die door een externe beoordelaar is uitgevoerd, bleek dat er in het algemeen veel waardering bestond voor het werk van de DIA, maar dat er aanzienlijk minder waardering was voor zijn impact op corporate governance.

Tekstvak 7

Sommige belangrijke aanbevelingen van de DIA betreffende governance zijn niet uitgevoerd

In haar jaarverslag voor 2006 beval de DIA de Commissie aan om een jaarlijkse governanceverklaring op te stellen: „Om volledige maturiteit te bereiken en haar governance-architectuur en de jongste ontwikkelingen ervan bij de betrokkenen bekend te maken, zou de Commissie haar governancebeleid en -praktijk moeten beschrijven, bij voorkeur in het syntheseverslag van de jaarlijkse activiteitenverslagen van de DG’s, en die beschrijving op haar website moeten plaatsen en regelmatig bijwerken.”.⁴³

De governanceregelingen van de Commissie werden voor het laatst gepubliceerd in 2007 (zie paragraaf 45).

In zijn jaarverslag 2009 verklaarde de DIA dat het overzicht nodig is op het niveau van de instelling voor gemeenschappelijke processen: Overzicht van risicobeheer — De huidige rol van het SG en DG BUDG moet aanzienlijk worden versterkt om een doeltreffend overzicht van de uitvoering van risicobeheer bij de Commissie te waarborgen, goede praktijken bij risicobeheer te bevorderen en risico’s vast te stellen waaraan de Commissie als geheel is blootgesteld⁴⁴.

De centrale afdelingen van de Commissie accepteerden deze aanbeveling niet volledig, omdat zij die niet consistent vonden met de aanpak van de Commissie om de directoraten-generaal uiteindelijk verantwoordelijk te maken⁴⁵.

In 2015 verrichtte de DIA een audit inzake governance van de beveiliging van interne informatie. De dienst toetste de toereikendheid van de bestaande governancestructuur en de maatregelen die waren doorgevoerd om te waarborgen dat er passende veiligheidsvoorzieningen in de informatiesystemen en -processen van de Commissie werden ingevoerd.

Naar aanleiding van de DIA-aanbeveling richtte de Commissie een stuurgroep voor informatiebeveiliging (ISSB) en een nieuw directoraat voor IT-beveiliging op.

… en schenkt nu meer aandacht aan het internecontrolekader van de Commissie

26

Een belangrijk risico voor de Commissie heeft betrekking op de wettigheid en regelmatigheid van haar uitgaven. Onze werkzaamheden wijzen erop dat in de hele periode vanaf de hervorming van de Commissie fouten ten aanzien van de wettigheid en de regelmatigheid een materiële impact hebben gehad. De DIA richt zijn inspanningen op de internecontrolesystemen van de Commissie. Hoewel dit begrijpelijk is in het licht van het vele werk dat andere organen verrichten (controleurs in de lidstaten, auditdirectoraten binnen de uitgevende DG’s, de ERK), heeft deze beperkte dekking een impact op de diversiteit van het materiaal dat het APC wordt aangeboden. De DIA bestrijkt geen activiteiten buiten de Commissie (deze vallen onder de verantwoordelijkheid van de eenheden die belast zijn met verificaties achteraf bij uitgevende DG’s (zie paragraaf 24). De bevindingen van deze eenheden en directoraten worden niet in overweging genomen door het auditcomité van de Commissie: het APC.

De Commissie heeft als een van de eerste stappen in het hervormingsproces een Comité follow-up audit opgericht

27

Het APC hield zijn eerste vergadering in december 2000 en is dus een van de langst bestaande onderdelen van de hervormde governancestructuur. Het APC was aanvankelijk samengesteld uit de begrotingscommissaris (voorzitter), de vicevoorzitter belast met bestuur en hervormingen en twee andere leden van de Commissie.

28

Het is een goede praktijk om de meerderheid van het auditcomité uit externe, onafhankelijke leden te laten bestaan (zie tekstvak 8). De Commissie benoemde het eerste externe lid van het APC in mei 2001 en het tweede in 2004. In deze samenstelling was het aandeel van de onafhankelijke, externe leden (twee van de in totaal zes leden van het APC) het grootst. In 2005 steeg het aantal interne leden tot vijf en in 2007 tot zeven, waardoor het aandeel van de externe leden verminderde tot twee van de negen. Dit was op het moment van de controle nog altijd de samenstelling. Het huidige APC (2014-2019) wordt voorgezeten door de eerste vicevoorzitter van de Commissie en drie andere commissarissen zijn lid van het APC gedurende het hele mandaat. Drie andere commissarissen zullen halverwege het mandaat rouleren. Onder de interne leden zijn DG’s met de hoogste uitgavenniveaus sterk vertegenwoordigd. De commissarissen die lid zijn van het APC zijn verantwoordelijk voor ongeveer 80 % van de uitgaven uit de EU-begroting vanaf het begin van hun mandaat tot juli 2017 en voor ongeveer 60 % van de uitgaven uit de EU-begroting van augustus 2017 tot het eind van het mandaat. Daarnaast zijn in het APC-handvest regels vastgelegd om verder te waarborgen dat de onafhankelijkheid van individuele APC-leden niet in het gedrang komt doordat het leden in gevallen waarin het APC een auditverslag onderzoekt dat zijn/haar diensten betreft, verplicht om te verklaren dat zij een belang hebben en zich te onthouden van commentaar.

Tekstvak 8

Auditcomités

Het is een goede praktijk voor bestuursorganen in de overheidssector om een auditcomité of soortgelijke groep of functie in het leven te roepen. Het auditcomité biedt een andere bron van zekerheid voor de regelingen van een entiteit inzake het beheer van risico’s, de handhaving van een doeltreffende controleomgeving en de verslaglegging over financiële en niet-financiële prestaties. De doeltreffendheid van het comité hangt af van zijn afhankelijkheid van het uitvoerende orgaan. Het kan een aanzienlijke rol spelen bij:

οhet helpen verbeteren van de toereikendheid en doeltreffendheid van risicobeheer en interne controle;

οhet bevorderen van de beginselen van goed bestuur en de toepassing ervan in de besluitvorming;

οhet houden van toezicht op interne audit en het ondersteunen van de kwaliteit van de activiteiten in het kader daarvan, met name door de basis te leggen voor organisatorische onafhankelijkheid;

οhet versterken van de objectiviteit en het belang van externe audits en dus de doeltreffendheid van de auditfunctie;

οde bewustmaking van de noodzaak van deugdelijk risicobeheer en interne controle en de uitvoering van aanbevelingen naar aanleiding van interne en externe audits; en

οhet helpen van de entiteit de waarden van ethische governance te integreren, waaronder doeltreffende regelingen voor het bestrijden van fraude en corruptie.

Om de doeltreffendheid te verbeteren van een auditcomité moet de meerderheid van de leden onafhankelijk zijn van het bestuursorgaan. Ook is het belangrijk dat de jaarverslagen van een entiteit uit de publieke sector passende informatie bevatten over het mandaat, de verrichtingen, activiteiten en uitkomsten van het auditcomité.⁴⁶

29

De verantwoordelijkheden van het APC omvatten het monitoren van de kwaliteit van werkzaamheden op het gebied van interne audit, en het waarborgen dat er voldoende rekening wordt gehouden met de auditaanbevelingen en dat er door de DG’s en afdelingen van de Commissie follow-up aan wordt gegeven⁴⁷. Iedere vergadering van het APC wordt voorafgegaan door vergaderingen van een voorbereidende groep (PG), die bestaat uit de twee externe leden van het APC en leden van de kabinetten van de commissarissen die zitting hebben in het APC (zie tabel 1). De DIA, DG DIGIT, DG BUDG en het SG op het niveau van de directeur krijgen een vaste uitnodiging om de vergadering bij te wonen.

Tabel 1

Aantal vergaderingen van het Comité follow-up audit en de voorbereidingsgroep in 2011-2016

Jaar | APC-vergaderingen | PG-vergaderingen
2011 | 4 (waaronder 1 via een schriftelijke procedure) | 12
2012 | 4 (waaronder 1 via een schriftelijke procedure) | 9
2013 | 4 (waaronder 1 via een schriftelijke procedure) | 9
2014 | 3 (waaronder 2 via schriftelijke procedures) | 6
2015 | 2 (waaronder 1 via schriftelijke procedure) | 6
2016 tot op heden (24 mei) | 3 | 4

Bron: ERK, op basis van documenten van de Commissie.

Het toezicht van het Comité follow-up audit is in de praktijk beperkt tot de werkzaamheden van de dienst Interne Audit

30

Uit tabel 2 blijkt dat het APC gericht is op interne-auditverslagen. Leden van het APC zijn van plan in de toekomst kwesties te behandelen die voortvloeien uit de jaarverslagen en de speciale verslagen van de externe controleur (ERK). Het APC onderzoekt geen bevindingen van auditdirectoraten en eenheden binnen de uitgevende DG’s die belast zijn met verificaties achteraf (zie paragraaf 26).

Tabel 2

Rol/samenstelling van het Comité follow-up audit en geselecteerde auditcomités vergeleken met goede praktijken die worden aanbevolen in het kader Good Governance in the Public Sector

Goede praktijken aanbevolen in het kader Good Governance in the Public Sector | Comité follow-up audit van de Commissie² | Rol van geselecteerde auditcomités¹
Auditcomité van het Wereldvoedselprogramma | Auditcomité van de Europese Investeringsbank | Auditcomité van de Wereldbankgroep | Onafhankelijk adviescomité van de Verenigde Naties
Zekerheid verschaffen over risicobeheersregelingen | x | √ | √ | √ | √
Zekerheid verschaffen over internecontroleregelingen | x | √ | √ | √ | √
Zekerheid verschaffen over regelingen inzake de verslaglegging over financiële en niet-financiële prestaties | x | √ | √ | √ | √
Toezicht houden op interne audit | √ | √ | √ | √ | √
Versterken van de doeltreffendheid van externe audit | x | √ | √ | √ | x
Meerderheid bestaat uit onafhankelijke leden | x | √ | √ | √ | √

1Bronnen: Wereldvoedselprogramma: Terms of reference for the Audit Committee of the World Food Programme (november 2011), Europese Investeringsbank: Audit Committee Charter (juni 2007), Wereldbankgroep: World Bank Resolution Standing Committees (2009), bijlage A Terms of Reference of the Audit Committee, Verenigde Naties: Terms of reference for the Independent Audit Advisory Committee and strengthening the Office of Internal Oversight Services (juni 2007).

2Bron: ERK. Het APC-handvest verwijst ook naar externe audit (zie paragraaf 30).

31

In de mededeling van de Commissie betreffende het APC-handvest wordt verklaard dat auditcomités een steeds belangrijkere rol spelen in het bieden van de transparantie en verantwoording die burgers en andere belanghebbenden terecht eisen van overheidsinstanties⁴⁸. Het APC is momenteel het „auditcomité” van de Commissie. Wij hebben het APC onderzocht aan de hand van criteria op het gebied van goede praktijken (tekstvak 8) en van als benchmark geselecteerde internationale organisaties (tabel 2). Wat opvalt is dat alle leden van de auditcomités binnen deze internationale organisaties onafhankelijk zijn. In het geval van de Commissie zijn zeven van de negen leden van het APC intern.

Afstemming van interne controles en financiële verslaglegging op internationale normen

De Commissie koos het COSO-kader als basis voor haar internecontrolenormen …

Tekstvak 9

Interne controle

Interne controle is een proces dat wordt uitgevoerd door de raad van bestuur, de directie en ander personeel van een entiteit en is ontworpen om redelijke zekerheid te verschaffen dat de doelstellingen met betrekking tot operationele activiteiten, verslaglegging en naleving van de voorschriften worden verwezenlijkt⁴⁹.

32

De Commissie wijzigde haar regelingen voor interne controle (zie tekstvak 9) in het kader van de Prodi-hervorming (zie figuur 1 en tekstvak 3). De nieuwe regelingen weken aanzienlijk af van het vorige systeem, dat was gebaseerd op de gecentraliseerde goedkeuring van de financieel controleur. De Commissie baseerde de controleregelingen op het COSO-kader van 1992 (zie tekstvak 10) en gebruikte de COSO-definitie van interne controle in het Financieel Reglement⁵⁰.

33

In 2001 voerde de Commissie 24 controlenormen in, aangevuld met een reeks basisvereisten waarin de specifieke praktische acties werden omschreven waarop het internecontrolesysteem van iedere afdeling gebaseerd zou moeten zijn. Zij schreef de DG’s voor jaarlijks te beoordelen in welke mate zij voldeden aan de basisvereisten en daar verslag over uit te brengen. Deze verslagen berustten op interne evaluaties, zelfbeoordelingen van het management en relevante door de DIA en de ERK uitgevoerde audits. In onze jaarverslagen van 2002 tot 2008 rapporteerden wij over de vooruitgang in de uitvoering van deze normen.

34

De Commissie herzag haar internecontrolekader in 2007 en bracht het aantal normen terug tot 16. Zij vroeg DG’s alleen bij uitzonderingen verslag uit te brengen (alleen wanneer zij een norm niet hadden toegepast). In 2014 bracht zij het aantal voorschriften verder terug. In 2014 beoordeelden de DG’s hun eigen voortgang en rapporteerden zij dat zij in de hele Commissie 98 % van de internecontrolenormen hadden ingevoerd⁵¹. De Commissie is voornemens om in 2016 haar internecontrolekader bij te werken om het af te stemmen op COSO 2013⁵².

Tekstvak 10

COSO-kader

Bron: 2013 COSO Internal Control — Integrated Framework.
© Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). Alle rechten voorbehouden. Met toestemming gebruikt.

Het COSO is een kader dat in 1992 in de Verenigde Staten werd gepubliceerd en aanvankelijk was bedoeld voor particuliere ondernemingen. Het wordt nu overal ter wereld breed toegepast in zowel de particuliere als de overheidssector. Het COSO bracht in mei 2013 een geactualiseerd kader uit. Het COSO was van oordeel dat het kader uit 1992 vervangen diende te worden door de herzieningen van 2013 na een overgangsperiode die in december 2014 eindigde.

Het kader van 2013 omvatte 17 beginselen die allemaal noodzakelijk zijn voor doeltreffende interne controle. Het management kan op basis van zijn omstandigheden besluiten dat een beginsel niet relevant is. Indien een beginsel relevant, maar toch niet aanwezig is en niet werkt, bestaat er een grote tekortkoming in het systeem van interne controle.

In de nieuwe COSO-vereisten wordt meer nadruk gelegd op governanceconcepten, waaronder de noodzaak om toezichtsverantwoordelijkheden voor de raad van bestuur en zijn comités vast te stellen voor elk onderdeel van de interne controle (we vergelijken de vereisten van COSO 2013 met de vereisten van GGPS in bijlage I).

… maar het afronden van het geactualiseerde COSO-kader is een lastige opgave

35

In bijlage I presenteren we de vereisten van COSO 2013 en GGPS. De internecontrolenormen van de Commissie dekken de meeste beginselen van COSO 2013 af. Het afronden van de overgang naar het nieuwe COSO-kader is echter een lastige opgave, want het stelt eisen aan organisaties op het niveau van governancestructuren, onderstreept de verantwoordelijkheid van bestuursorganen om toezicht te houden op de werking van alle onderdelen van het internecontrolesysteem (zie tekstvak 11 — COSO-beginsel 2) en vereist dat alle controle-elementen aanwezig moeten zijn en moeten functioneren voordat een organisatie voldoet aan de COSO-normen (zie bijlage I). In de paragrafen 36-39 bespreken we drie lastige elementen van het COSO-kader.

Tekstvak 11

Lastige elementen van het nieuwe COSO-kader

COSO-beginsel 2

De raad van bestuur geeft blijk van onafhankelijkheid van het management en houdt toezicht op de ontwikkeling en werking van interne controle.

COSO-beginsel 5

De organisatie spreekt bij de verwezenlijking van haar doelstellingen individuele personen aan op hun verantwoordelijkheden op het gebied van interne controle.

COSO-beginsel 8

De organisatie houdt rekening met de mogelijkheid van fraude bij haar beoordeling van de risico’s voor de verwezenlijking van doelstellingen⁵³.

36

Om het controlekader van de Commissie op COSO 2013 (COSO-beginsel 2) af te stemmen is een functie op centraal niveau nodig die toezicht houdt op het internecontrolesysteem. De Commissie heeft ons verteld dat de reden voor het ontbreken van een dergelijke functie is dat zij op het niveau van de DG’s een duidelijke afbakening van verantwoordelijkheden en verantwoording wil handhaven. De Commissie is van oordeel dat in de huidige structuur de verantwoordelijkheid voor de werking van het internecontrolesysteem uitsluitend wordt gelegd bij individuele gedelegeerd ordonnateurs en dat een centrale toezichtfunctie kan leiden tot een overdracht van verantwoordelijkheden⁵⁴. Hoewel de CFS tot 2014 elk jaar een document uitbracht met een overzicht van de stand van zaken van interne controle bij de Commissie⁵⁵, was dit geen onafhankelijke bron van zekerheid, maar een beschrijvende samenvatting.

37

De Commissie schafte de functie van financieel controleur af om de directeuren-generaal verantwoordelijk te maken voor de wettigheid en de regelmatigheid van de uitgaven door hun DG’s. DG’s brengen jaarlijks via de JAV’s verslag uit over hun beheer (zie paragraaf 55). Maar de mechanismen om individuele personen ter verantwoording te roepen voor hun bijdrage aan interne controle (COSO-beginsel 5) zijn betrekkelijk onderontwikkeld. De Commissie heeft geen criteria voor de beoordeling van personeel in verband met deze doelstelling ingevoerd. Het JAV biedt een potentieel mechanisme om een dergelijke verbinding tot stand te brengen voor directeuren-generaal. In de praktijk heeft de Commissie echter geen basis gelegd om te kunnen bepalen of de verklaringen in de JAV’s goed onderbouwd⁵⁶ zijn, en evenmin heeft zij een benchmark vastgesteld aan de hand waarvan de DG’s ter verantwoording kunnen worden geroepen.

38

In 2001 kondigde de Commissie na de vaststelling van de eerste globale strategie inzake fraudebestrijding⁵⁷ (COSO-beginsel 8) en naar aanleiding van het witboek betreffende de bestuurshervorming aan dat een eenheid binnen OLAF een „algemene strategische aanpak ter voorkoming van fraude” zou ontwikkelen. Deze zou gericht zijn op nieuwe ontwerpwetgeving met aanzienlijke financiële gevolgen, op gebieden met een risico op fraude. In 2011 ontwikkelde de Commissie een nieuwe fraudebestrijdingsstrategie⁵⁸ waarin de volledige „fraudebestrijdingscyclus” werd bestreken, van preventie en opsporing van fraude tot onderzoeken naar, sancties op en de terugvordering van misbruikte middelen en waarin ook de verantwoordelijkheden van de verschillende betrokken partijen werden verduidelijkt.

39

In de richtsnoeren inzake risicobeheer van de Commissie wordt rekening gehouden met het risico op fraude en de DG’s moeten jaarlijks verslag uitbrengen over fraudepreventie en -opsporing in een speciale afdeling van hun JAV. Met de huidige internecontrolenormen van de Commissie wordt het risico op fraude niet rechtstreeks aangepakt zoals vereist in het kader van COSO-beginsel 8 (zie bijlage I). De Commissie heeft ons verteld dat ze dit punt aan de orde zullen stellen in de volgende herziening van de internecontrolenormen.

De opstelling van de jaarrekening in overeenstemming met internationale normen leidde tot een verbetering van de financiële verslaglegging

Tekstvak 12

IPSAS

De door de International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) uitgebrachte International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) bieden de meest volledige reeks internationale standaarden voor financiële verslaglegging op transactiebasis die specifiek voor de overheidssector zijn ontwikkeld⁵⁹.

40

Zoals blijkt uit figuur 5 werd boekhouding op transactiebasis in twee fasen ingevoerd. De Commissie zette de eerste stap in de richting van boekhouding op transactiebasis met enkele veranderingen in de financiële verslaglegging in 2001. Een veel grotere verandering vond plaats in 2005 (zie paragraaf 8) toen de Commissie haar financiële verslaglegging op internationale normen ging baseren. De impact van deze veranderingen was dat de presentatie van een gedeeltelijke balans van voor 2000 werd vervangen door een volledige presentatie van activa en passiva.

41

Het nieuwe boekhoudkundige kader van de Commissie werd in 2005 voor het eerst toegepast en wij konden voor de eerste keer een goedkeurend oordeel afgeven, en wel over de betrouwbaarheid van de jaarrekening 2007. Dit vormde de bekroning van het project van de Commissie voor de modernisering van de boekhouding. Door financiële staten op transactiebasis en in overeenstemming met internationale normen op te stellen (tekstvak 12) heeft de Commissie de transparantie verbeterd en een goed niveau van financiële verslaglegging bereikt.

Figuur 5

Europese Unie — presentatie van activa en passiva 1997-2015

Bron: ERK (op basis van een visuele presentatie van de Franse rekenkamer in „La comptabilité générale de l’État, dix ans après”, februari 2016).

Verstrekking van niet-financiële informatie aan interne en externe belanghebbenden

De Commissie verstrekt samen met de rekeningen niet-financiële informatie …

42

Hoewel de hervormingen leidden tot veel betere jaarrekeningen, verstrekte de EU er geen analyse of toelichting door het management bij tot 2014, toen zij vrijwillig een bespreking en analyse van de financiële staten (FSD&A) aan de geconsolideerde jaarrekening voor 2014 toevoegde. Dit bood de gebruikers enige achtergrondinformatie en analytisch materiaal⁶⁰. De discussie van EU-doelstellingen was echter gericht op doelstellingen voor de Commissie die haar voorzitter had genoemd⁶¹, en niet op de overeengekomen 2020-strategie van de EU⁶². De enige discussie over governancekwesties in het kader van de FSD&A was een korte (en op de Commissie gerichte) opsomming van de functies van de belangrijkste instellingen⁶³.

43

Een zeer belangrijke uiteenzetting van goede praktijken is te vinden in tekstvak 13. We vergeleken de inhoud van een aantal kaders⁶⁴ en evaluatiecriteria, en constateerden dat verscheidene elementen van goede praktijken terugkwamen in een groot aantal kaders (zie bijlage II). Volgens alle benchmarks die we gebruikten, omvatten deze een jaarverslag over governance (zoals in GGPS) en een bespreking van risico’s, alsmede van financiële en niet-financiële prestaties. Alle benchmark op een na schrijven een beschrijvend verslag voor waarin doelstellingen en strategieën, alsmede sociale en personele kwesties worden behandeld. Bij drie is een beschrijving van het bedrijfsmodel voorgeschreven.

Tekstvak 13

Beginselen van jaarlijkse verslaglegging

GGPS: entiteiten in de overheidssector moeten aantonen dat ze hun verklaarde toezeggingen, vereisten en prioriteiten zijn nagekomen en de overheidsmiddelen daarbij doeltreffend hebben gebruikt. Daartoe dienen ze minstens eenmaal per jaar tijdig openbaar verslag uit te brengen, zodat belanghebbenden inzicht kunnen krijgen in en een oordeel kunnen uitspreken over kwesties met betrekking tot de vraag hoe de entiteit functioneert, of zij kosteneffectief is en hoe deugdelijk haar beheer van middelen is. Het is ook belangrijk dat het proces van informatievergaring en de opstelling van het jaarverslag waarborgt dat het bestuursorgaan en de hogere leidinggevenden de verantwoordelijkheid op zich nemen voor de getoonde resultaten.

Bestuursorganen moeten de mate waarin zij de beginselen van goed bestuur toepassen, zoals uiteengezet in dit kader, beoordelen en publiekelijk verslag doen van deze beoordeling, met inbegrip van een actieplan voor verbeteringen.

De informatie over prestaties en bijbehorende financiële staten die entiteiten in de publieke sector publiceren, moeten op consistente wijze en tijdig worden opgesteld. De staten moeten met die van andere, soortgelijke entiteiten kunnen worden vergeleken en worden opgesteld met behulp van internationaal geaccepteerde, kwalitatief hoogwaardige normen.⁶⁵

De aanbeveling van de Commissie voor beursgenoteerde bedrijven: de informatie inzake governance zou voldoende duidelijk, accuraat en volledig moeten zijn om aandeelhouders, beleggers en andere belanghebbenden in staat te stellen een goed inzicht te verwerven in de wijze waarop de onderneming wordt bestuurd. Ook moeten bedrijven deze informatie standaard op hun website ter beschikking stellen en in hun beheersverslag verwijzen naar de website⁶⁶.

44

De situatie in de EU-lidstaten is als volgt⁶⁷:

οBij 21 van de 28 lidstaten zijn overheidsorganen verplicht om een verklaring van interne controle en/of een verklaring inzake governance te publiceren;

ο18 lidstaten publiceren hun financiële staten binnen 6 maanden na het einde van het jaar (waarvan er 9 hun rekeningen op transactiebasis opstellen);

οin 12 lidstaten worden de financiële staten die betrekking hebben op de centrale overheid door de minister van Financiën ondertekend;

ο12 lidstaten stellen de rekeningen op transactiebasis op en 4 andere werken toe naar een presentatie op transactiebasis (in het algemeen in het kader van de IPSAS);

οin 7 lidstaten is de publicatie van een verslag van een auditcomité verplicht.

… maar minder dan veel andere organisaties

45

Als we de jaarrekening van de Commissie (waaronder de FSD&A) vergelijken met de richtsnoeren en elders toegepaste praktijken (zie figuur 6 en de paragrafen 43 en 44) constateren we het volgende:

οopstelling van de rekeningen op transactiebasis: zoals beschreven in paragraaf 40, stelt de Commissie de EU-rekeningen sinds 2005 op transactiebasis op in overeenstemming met de IPSAS-richtsnoeren.

οsamenvatting van de belangrijkste cijfers: de FSD&A biedt een overzicht van de belangrijkste cijfers van de economische resultatenrekening en de balans, van voorfinanciering en financieringsinstrumenten.

οoordeel van de onafhankelijke auditor: de rekeningen (zoals gepubliceerd in het Publicatieblad) gaan vergezeld van een oordeel van de onafhankelijke auditor. (Andere documenten die enkele kenmerken van de jaarlijkse informatie inzake verantwoording lijken te hebben (zoals het syntheseverslag en het financieel verslag) worden niet vergezeld van een onafhankelijk controleoordeel);

οvergelijking tussen begrotings- en financiële resultaten: in de jaarrekening van de Commissie worden begrotings- en financiële resultaten uitgebreid vergeleken.

οanalyse van governancestructuren en -kwesties: de Commissie stelt geen jaarverklaring op inzake governance of interne controle, overeenkomstig goede praktijken en de normale gang van zaken in de lidstaten (zie paragraaf 44)⁶⁸. Een dergelijk document werd in 2007 opgesteld naar aanleiding van een aanbeveling van de interne auditor⁶⁹, maar we hebben geen bewijs gevonden dat het door de Commissie is goedgekeurd. Wij zijn geïnformeerd dat de Commissie momenteel haar verklaring inzake governance van 2007 aan het actualiseren is en dat deze aan het college van commissarissen zal worden voorgelegd. Sinds 2014 neemt de Commissie een overzicht van institutionele functies, van de verantwoordelijkheden van financiële actoren binnen de Commissie en van de kwijtingverlenende procedure in de FSD&A op.

οvoorwoord (of verslag) van de voorzitter/hoge ambtenaar: de EU-rekeningen zijn niet vergezeld van een toelichtend voorwoord van de voorzitter (of een ander lid van de Commissie). Het bestuursorgaan van de Commissie bevestigt zijn verantwoordelijkheid voor de jaarrekening niet door te zorgen voor een voorwoord of een beschrijvend verslag van de voorzitter of de begrotingscommissaris. Het afzonderlijk gepubliceerde financieel verslag (zie figuur 7) wordt echter wel voorafgegaan door een voorwoord van de vicevoorzitter voor Begroting.

οbespreking van het risico op onregelmatige verrichtingen of activiteiten: er wordt beperkt verwezen naar het risico op onregelmatige verrichtingen in de EU-rekeningen en begeleidende informatie. In 2015 voegde de Commissie een afzonderlijke afdeling aan de FSD&A toe over risico’s en onzekerheden en over de getroffen maatregelen om die te „dragen of matigen” in overeenstemming met IPSASB RPG2 (zie ook paragraaf 42). Hierin worden alleen financiële risico’s behandeld: operationele en strategische risico’s worden niet besproken.

οschatting van het onregelmatigheidsniveau: de Commissie verstrekt een kwantificering van het risico op onregelmatige verrichtingen in het syntheseverslag (dat nu in de AMPR is opgenomen), maar niet bij de gecontroleerde jaarrekening.

οinformatief verslag over de in de loop van het jaar verrichte activiteiten:

—de EU-rekeningen bevatten informatie over financiële prestaties, maar niet over niet-financiële prestaties⁷⁰,

—er is geen beschrijving van het EU-bedrijfsmodel (zie bijlage II) en ook geen verslag van de belangrijkste activiteiten,

—de FSD&A is gericht op het plan van de nieuwe Commissie en niet op de EU-doelstellingen en -strategie in het kader van de 2020-strategie van de EU.

οhet verslag met de langetermijnprognose inzake de houdbaarheid van de begroting: de Commissie voegt geen enkele prognose van de houdbaarheid van de EU-financiën op (middel)lange termijn aan de rekeningen toe.

οbeschrijving van de rol en conclusies van het auditcomité: de jaarrekening gaat niet vergezeld van een tekst waarin de rol en conclusies van het APC worden samengevat.

Figuur 6

Overzicht van jaarverslagen en -rekeningen van geselecteerde overheidsinstanties (zie bijlage III)

Bron: ERK.

46

De EU-jaarrekening biedt geen totaaloverzicht van de governance, prestaties en strategie van de Commissie in het licht van de risico’s voor de verwezenlijking van haar doelstellingen. Belangrijke informatie staat verspreid over documenten op centraal en op DG-niveau, die het hele jaar door afzonderlijk worden gepresenteerd (vaak te laat om er naast de audit van de jaarrekening rekening mee te houden). Sommige elementen die ontbreken in de jaarrekening (zie paragraaf 45) zijn aanwezig in andere verslagen (figuur 7). Het financieel verslag wordt voorafgegaan door een voorwoord van de begrotingscommissaris waarin informatie wordt gegeven over de activiteiten die in de loop van het jaar hebben plaatsgevonden. In zekere mate worden de operationele en strategische risico’s besproken in planningdocumenten (strategische en beheersplannen van de DG’s). Het risico op onregelmatige verrichtingen wordt in het beheers- en prestatieverslag beschreven. In een document over de werkmethoden van de Europese Commissie, dat kort na het aantreden van de huidige Commissie werd goedgekeurd, wordt ingegaan op enkele elementen van de governanceregelingen van de Commissie⁷¹. Het college van commissarissen stelt echter geen jaarverklaring op waarin het de verantwoordelijkheid neemt voor interne controle en risicobeheer bij de Commissie.

47

Op 19 juli 2016, vier weken nadat we de Commissie de ontwerpversie van dit verslag hadden toegezonden en één week na de afsluiting van onze controle van de jaarrekening, publiceerde de Commissie een „geïntegreerd pakket inzake financiële verslaglegging”, dat vier verslagen omvatte⁷². Twee van deze verslagen werden voorheen pas later in het jaar gepubliceerd. Hoewel wij dit initiatief om in een vroeger stadium een uitgebreidere toelichting te geven op de activiteiten en financiën van de EU toejuichen, werd deze reeks verslagen, met uitzondering van het jaarverslag, niet onderworpen aan controle. Het vormt na de invoering van de FSD&A in 2014 een verdere stap in de richting van de opstelling van één verantwoordingsverslag (of reeks verslagen) waarvoor externe zekerheid dient te worden verschaft.

Sinds 2013 rapporteert de Commissie een materieel foutenpercentage in haar uitgaven

48

Daar waar sprake is van een hoog risico op onregelmatigheden, is het een goede praktijk om het risico te bespreken en tevens het niveau en de waarschijnlijke impact ervan te kwantificeren. Zoals wij hierboven hebben besproken, zijn veel personeelsleden van de Commissie werkzaam op het gebied van audit en controle, en tevens schrijft de EU-wetgeving uitgebreide controles voor van de uitgaven door de organen die de EU-middelen beheren. In de verslaglegging van de Commissie over dit onderwerp wordt zeer veel aandacht besteed aan de „corrigerende capaciteit” (de mogelijkheid om uitgavendeclaraties te verwerpen nadat ze in eerste instantie zijn aanvaard door de Commissie) en niet aan de kwantificering en analyse van de aard van de door haar vastgestelde fouten. Het belangrijkste document hierover („Bescherming van de EU-begroting” — zie figuur 7) bevat geen schatting van het onregelmatigheidspercentage in de oorspronkelijke of in de goedgekeurde vergoedingsaanvragen.

Figuur 7

Overzicht van belangrijke periodieke verslagen van de Commissie (het tijdschema is dat wat in 2015 en eerdere jaren van toepassing was — zie paragraaf 47)

1In 2016 heeft de Commissie de samenvatting van de beheersresultaten van de Commissie en de evaluatie van de financiën van de Unie op basis van de behaalde resultaten samengevoegd in één document, dat door de Commissie is goedgekeurd en op 5 juli is doorgestuurd naar de Rekenkamer.

Bron: ERK.

49

In 2013 erkende de Commissie voor het eerst in haar SV dat de EU-uitgaven een materieel foutenpercentage bevatten (zie tabel 3). De methodologie van de Commissie voor het schatten van haar foutenpercentage heeft zich in de loop van de jaren ontwikkeld, deels onder druk van het Parlement (tekstvak 14).

Tekstvak 14

Druk van het Parlement: openbaarmaking van het risicobedrag

In zijn kwijtingsresolutie 2013 verzocht het Europees Parlement de Commissie „nader uiteen te zetten hoe het risicobedrag wordt berekend door de geschatte impact van de corrigerende maatregelen op dit bedrag verder uit te leggen”⁷³.

50

Er zijn geen mechanismen om toezicht te houden op het werk van auditdirectoraten in dit opzicht, behalve de beperkte toetsingen door de DIA (zie paragraaf 26) die sinds 2013 voor elf DG’s en uitvoerende agentschappen worden verricht. De Commissie heeft informatie nodig van goede kwaliteit om betrouwbare schattingen te kunnen maken van het foutenpercentage. In het verleden hebben we gerapporteerd over maatregelen die moeten worden genomen om de betrouwbaarheid van de cijfers van de Commissie te vergroten⁷⁴.

51

Wij beschouwen de aanpak van DG DEVCO⁷⁵ als een goede praktijk; deze is anders dan de gebruikelijke regelingen en daarbij wordt gebruikgemaakt van een model dat enkele overeenkomsten⁷⁶ vertoont met het Amerikaanse model voor het schatten van het foutenpercentage in uitgaven (Iperia) (tekstvak 15 en tabel 3).

Tekstvak 15

Iperia

In de VS schrijft een wet van het Congres voor dat alle overheidsorganen hun eigen betalingen toereikend moeten toetsen om een statistisch gefundeerde schatting te maken van het jaarlijkse bedrag aan onjuiste betalingen bij die programma’s waar een risicoanalyse erop wijst dat dergelijke betalingen waarschijnlijk 1,5 % van het betaalde totaalbedrag overschrijden. Overheidsorganen zijn verplicht om het resultaat als geëxtrapoleerd totaal en als een percentage van de betalingen te publiceren. De controleurs van overheidsorganen zijn verplicht te melden of het proces van het genereren en publiceren van deze cijfers voldoet aan de relevante wet van het Congres⁷⁷.

Onjuiste betalingen worden gedefinieerd als:

οonjuiste bedragen betaald aan subsidiabele ontvangers;

οbetalingen gedaan aan niet-subsidiabele ontvangers;

οbetalingen voor niet ontvangen goederen of diensten;

οdubbele betalingen, of

οbetalingen waarvoor onvoldoende of geen documentatie werd gevonden.

Tabel 3

Verschillen en overeenkomsten tussen de modellen van de VS en de EU voor de raming van het foutenpercentage bij begrotingsuitgaven

Regering van de VS
Europese Commissie

Verantwoordelijkheid voor de berekening van het geschatte foutenpercentage
Beheerders van middelen moeten een statistische schatting van de foutenpercentages verstrekken
√
ten dele¹

Toepassingsgebied
Alle betalingen uit de begroting kunnen worden onderworpen aan steekproeven
x
x

Uitgaven voor programma’s die door de beheerders van middelen als riskant worden beschouwd, worden onderworpen aan steekproeven
√
x

Grondslag voor de foutenberekening
Toetsing van een steekproef van verrichtingen geselecteerd met behulp van statistische methoden
√
ten dele

Corrigerende maatregelen (uitgevoerd door beheerders van middelen) kunnen leiden tot een vermindering van het geschatte foutenpercentage
x
√

Presentatie van het geschatte foutenpercentage
Geschatte fouten gepresenteerd in contante bedragen
√
√²

Geschat foutenniveau gepresenteerd als percentage
√
√²
2013 en 2015

Beheersresultaten
Gemiddeld foutenpercentage voor 2013-2015
4,0 %
Tussen 2,6% en 3,1%³

Foutenpercentage voor 2015
4,4 %
tussen 2,3% en 3,1%

1De Commissie schrijft managers in de lidstaten echter voor om statistische schattingen op bepaalde uitgaventerreinen op te stellen.

2De Commissie presenteert in haar SV/AMPR een kwantificering van het „risicobedrag”, dat wij als equivalent van het foutenpercentage beschouwen.

3De Commissie veranderde de wijze waarop zij haar schatting berekende in het AMPR van 2015 in vergelijking met voorgaande jaren. Het gemiddelde wordt berekend op basis van de gepubliceerde cijfers.

Het is een goede praktijk om de schattingen van de risicobedragen te baseren op een consistente methodologie

52

Onderzoeken achteraf van uitgaven kunnen binnen een organisatie meerdere doeleinden dienen. Zij kunnen:

οmanagers attenderen op gedragspatronen;

οbijzondere risico’s in verband met de geldende wetgeving aan het licht brengen;

οde basis leggen voor doelgerichte actie om risico’s te beperken⁷⁸;

οhet de overheidsorganen mogelijk maken de inspanningen van hoge leidinggevenden om risico’s aan te pakken te beoordelen.

Voor al deze doelstellingen is vereist dat de organisatie foutenschattingen maakt, los van de ramingen van corrigerende maatregelen. Het is ook belangrijk dat het overheidsorgaan de impact evalueert van fouten die verschillende oorzaken hebben.

53

In de VS verstrekt het kabinet van de president (het Office of Management and Budget) de federale organen instructies inzake de wijze waarop ze statistische schattingen moeten maken van het niveau van onjuiste betalingen; met name mogen federale organen niet vertrouwen op de zelfrapportage door suborganen of de ontvangers van de betalingen als enige bron voor schattingen van onjuiste betalingen⁷⁹, noch het totaalbedrag van de onjuiste betalingen verrekenen door het effect van de invorderingsactie te berekenen. De controleurs van de overheidsorganen (de inspecteurs-generaal) zijn verplicht te beoordelen of de organen Iperia in acht hebben genomen. Organen met programma’s die drie achtereenvolgende jaren als niet-conform werden gerapporteerd, zijn verplicht voorstellen bij het Congres in te dienen voor de hernieuwde goedkeuring van programma’s of voor de wijziging van de statuten waarbij ze werden opgesteld⁸⁰.

In het kader van de Prodi-hervorming ingevoerde verslagen vormen nog steeds de basis voor de interne verslaglegging van de Commissie

54

In het kader van de hervorming zijn er plannings- en monitoringinstrumenten bij de Commissie ingevoerd. Elk DG stelt een beheersplan (MP) op voor het komende jaar, dat is bedoeld om de beleidsdoelstellingen in het werkprogramma van de Commissie te vertalen in concrete operationele doelstellingen. In 2016 paste de Commissie deze regelingen aan en verving zij de MP’s door vijfjarige strategische plannen (SP’s) en jaarlijkse beheersplannen (AMP’s)⁸¹.

55

Het JAV is een bestuursverslag (intern verslag) van de directeur-generaal voor de leden van de Commissie⁸². Het JAV bestrijkt het beheer en de interne controle en de verwezenlijking van essentiële doelstellingen en activiteiten die in het MP zijn vastgesteld. Het JAV bevat een verklaring van de directeur-generaal of het afdelingshoofd over de in het JAV verstrekte financiële informatie.

56

Indien de directeur-generaal niet in staat is de verklaring volledig af te geven, maakt hij of zij een „voorbehoud” (d.w.z. hij of zij geeft een oordeel met beperking af).

57

De Commissie vat de JAV’s samen en becommentarieert ze in een jaarverslag dat tot 2015 bekendstond als het syntheseverslag (SV) (door het SG en DG BUDG gezamenlijk opgesteld). Ondanks verzoeken van het Parlement (zie tekstvak 16) verschaft de Commissie geen expliciete zekerheid door middel van dit document: zoals hierboven beschreven (zie figuur 4) verklaart zij dat zij door de goedkeuring van het SV de „politieke verantwoordelijkheid” neemt voor de acties van de Commissie. De uiteenlopende titels van het SV en de verschillende vormen waarin de Commissie haar verplichtingen heeft verwoord, zijn weergegeven in figuur 8.

Tekstvak 16

Druk van het Parlement: het verschaffen van zekerheid

Het Europees Parlement heeft vaak aangedrongen op een explicietere verklaring van de Commissie.

2003: het verzocht de Commissie het „jaarlijks Samenvattend verslag om te zetten in een geconsolideerde betrouwbaarheidsverklaring over het algehele beheer en de algehele financiële controle van de Commissie”.⁸³

2010: het verzocht de Commissie „haar corporate governance verder te verbeteren en de kwijtingsautoriteit op de hoogte te brengen van de acties en maatregelen die zij heeft uitgevoerd door:

οde door het vennootschapsrecht van de Unie voorgeschreven of voorgestelde elementen van corporate governance over te nemen voor zover deze relevant zijn voor de instellingen van de Unie;

οmaatregelen te nemen die de voorzitter in staat stellen de rekeningen te tekenen en tezamen met de rekeningen de volgende documenten over te leggen:

—een beschrijving van de risico’s en onzekerheden die de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen zouden kunnen beïnvloeden, evenals een verklaring waarin de voorzitter, samen met het college van commissarissen, de verantwoordelijkheid voor het risicobeheer aanvaardt; en

—een formele verklaring inzake corporate governance waaruit blijkt aan welke internationale normen voor corporate governance de Commissie zich houdt, en die tevens het doel en de volledige motivatie bevat ingeval van de aanbeveling van de corporate-governancecode moet worden afgeweken (het „naleven of motiveren”-beginsel)”⁸⁴.

De Commissie verwierp de aanbeveling.

2013: het Parlement verzocht de Commissie „in haar syntheseverslag een werkelijke „betrouwbaarheidsverklaring” af te geven op basis van de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directeuren-generaal”⁸⁵.

Figuur 8

Van het syntheseverslag tot het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag

1Krachtens artikel 318 VWEU moet de Commissie een evaluatieverslag indienen bij het Europees Parlement en de Raad over de financiën van de Unie op basis van de bereikte resultaten, hetgeen buiten de reikwijdte van dit verslag valt.

Bron: ERK.

21Artikel 17, lid 2, VEU bepaalt het volgende: „Tenzij in de Verdragen anders is bepaald, kunnen wetgevingshande lingen van de Unie alleen op voorstel van de Commissie worden vastgesteld”.

22Bijvoorbeeld op het gebied van concurrentie.

23In dit verslag gebruiken we de term „directoraat-generaal” om zowel een directoraat-generaal als een afdeling aan te duiden.

24In dit verslag gebruiken we de term „directeur-generaal” om zowel een directeur-generaal als een afdelingshoofd aan te duiden.

25Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA)/International Federation of Accountants (IFAC), „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, blz. 9.

26Mededeling van de voorzitter aan de Commissie: The Working Methods of the European Commission 2014-2019. C(2014) 9004, blz. 7.

27Mededeling van de voorzitter aan de Commissie: The Working Methods of the European Commission 2014-2019. C(2014) 9004, blz. 2.

28Activiteitsgestuurd management.

29Ook wel particuliere bureaus genoemd.

30De Commissie definieert een directeur Middelen als de persoon of de directie die belast is met het beheer van middelen op DG-niveau, met inbegrip van programmering, personeelszaken en het beheer van financiële middelen (SEC(2003) 59 final).

31Comité van onafhankelijke deskundigen, Second Report on Reform of the Commission, 1999, blz. 118.

32Artikel 234 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

33Artikel 65, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (PB L 298 van 26.10.2012, blz. 1).

34Artikel 66, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012.

35Commissie begrotingscontrole van het Europees Parlement.

36PE 393.916v01-00 van 3.9.2007, blz. 2-3.

37A new Framework for Resource Management and Internal Auditing in the Commission, eindverslag van de planning- en coördinatiegroep „Internal Audit”, februari 2000, blz. 2.

38Besluit SEC(2000) 560 van de Commissie.

39Van alle DIA-personeelsleden houden er 31 zich bezig met de gedecentraliseerde agentschappen en andere autonome organen. Hun werk wordt niet gepresenteerd aan het APC van de Commissie.

40CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, blz. 29.

41Zoals geïllustreerd door de „Verstehen”-conferentie in 2002, waar het hoofd van de DIA pleitte voor het idee van een „één enkele audit”.

42De DIA heeft deze aanbeveling voor het eerst gedaan in het werkdocument bij zijn algemene oordeel voor het jaar 2010.

43COM(2007) 280 definitief van 30 mei 2007 „Jaarverslag aan de kwijtingsautoriteit over de in 2006 uitgevoerde interne controles”, blz. 12.

44DIA, „Final audit report on risk management in the Commission” (IAS.B1-2009-4 COMM-001).

45Auditverslag van de DIA: Final Audit Report on Risk Management in the Commission, IAS.B1-2009-Y COMM-001, bijlage 2, opmerkingen van het SG en DG BUDG: aanbeveling 1.

46CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, blz. 29-30.

47C(2015) 3014 final „Charter of the Audit Progress Committee of the European Commission — C(2015) 3014”.

48C(2015) 3014 final „Charter of the Audit Progress Committee of the European Commission”, blz. 2.

49Definitie van het COSO, het Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission, „2013 COSO Internal Control — Integrated Framework”. © Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO). Alle rechten voorbehouden. Met toestemming gebruikt.

50Artikel 32, lid 2, van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012.

51Overview of the state of internal control in the Commission services in 2014, ARES (2015) 1930721 — 7.5.2015, blz. 21.

52Jaarlijks beheers- en prestatieverslag over de EU-begroting 2015.

53Bron: 2013 COSO Internal Control — Integrated Framework. © Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO). Alle rechten voorbehouden. Met toestemming gebruikt.

54Een soortgelijke kwestie werd door de DIA aangekaart in het werkdocument bij zijn algemene oordeel over 2015, waarin de dienst stelt dat een overzicht op het niveau van de instelling noodzakelijk is om gemeenschappelijke processen, zoals fraudepreventie en -opsporing, doeltreffend te maken in het beschermen van de instelling als geheel. De DIA beveelt aan dat er op het niveau van de hele Commissie maatregelen moeten worden genomen om te zorgen voor een consistente, betrouwbare, volledige en alomvattende aanpak op operationeel niveau en voor een globale visie op kwesties binnen de hele Commissie en op de kosteneffectiviteit van de getroffen maatregelen. De centrale diensten dienen de DG’s/diensten beter te begeleiden teneinde de doelmatigheid van de controles op operationeel, DG- en dienstenniveau te verbeteren. Alle aanbevelingen worden momenteel uitgevoerd in het kader van actieplannen, aldus de DIA.

55Vanaf 2015 wordt het document niet langer opgesteld.

56De DIA publiceert geen „jaarlijks oordeel”, maar een „beperkte conclusie inzake interne controle” ter ondersteuning van het JAV.

57COM(2000)358 definitief van 28 juni 2000 „Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen — Fraudebestrijding — Naar een algemene strategische aanpak”.

58COM(2011) 376 definitief van 24 juni 2011, „De fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie”. Deze was gebaseerd op de mededeling inzake fraudepreventie (COM(2007) 806 definitief).

59CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, blz. 31.

60Sommige informatie die vergelijkbare organisaties verstrekken naast de rekeningen in een jaarverslag is te vinden in het syntheseverslag (zie paragraaf 57 en figuur 8).

61COM(2015) 377 final, blz. 6.

62COM(2010) 2020 definitief van 3 maart 2010 „Europa 2020 — Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei”.

63De Raad wordt beschreven als het forum waarin „de regeringen (…) hun nationale belangen [verdedigen]”, terwijl „de belangen van de EU als geheel worden behartigd door de Europese Commissie”. COM(2015) 377 final, blz. 7.

64Richtlijn 2014/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2014 tot wijziging van Richtlijn 2013/34/EU met betrekking tot de bekendmaking van niet-financiële informatie en informatie inzake diversiteit door bepaalde grote ondernemingen en groepen (PB L 330 van 15.11.2014, blz. 1), de Integrated Reporting Council (IRC), de gunningscriteria voor de „Building Public Trust Awards”, de richtsnoeren inzake aanbevolen praktijken van de IPSASB en de OESO-richtsnoeren.

65CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, blz. 31.

66Aanbeveling van de Commissie van 9 april 2014 over de kwaliteit van de rapportage over corporate governance („naleven of motiveren”) (PB L 109 van 12.4.2014, blz. 43).

67Wij hebben contact opgenomen met de hoge controle-instanties (HCI’s) in de 28 lidstaten om inzicht te krijgen in de wijze waarop de rekeningen worden opgesteld, in de verstrekking van niet-financiële informatie en in de verantwoordelijkheid voor het ondertekenen van de rekeningen.

68Beursgenoteerde bedrijven in de EU moeten op grond van de EU-richtlijn een verklaring inzake corporate governance in hun bestuursverslag opnemen.

69Jaarverslag aan de kwijtingsautoriteit over de in 2006 uitgevoerde interne controles, COM(2007) 280 definitief, blz. 12, conclusie nr. 5.

70De documenten waarin de Commissie in haar antwoord naar verwijst, worden pas beschikbaar gesteld na afronding van de controle van de jaarrekening.

71Bijv. Mededeling van de voorzitter aan de Commissie: The Working Methods of the European Commission 2014-2019. C(2014) 9004.

72Jaarlijks beheers- en prestatieverslag; financieel verslag; mededeling over de bescherming van de EU-begroting; jaarrekening.

73P8_TA-(2015)0118, paragraaf 27.

74Zie paragraaf 1.20 van het Jaarverslag 2010 (PB C 326 van 10.11.2011); de paragrafen 1.22, 1.23 en 1.25 van het Jaarverslag 2011 (PB C 344 van 12.11.2012); de paragrafen 1.41, 1.42, 1.44 en 1.45 van het Jaarverslag 2012 (PB C 331 van 14.11.2013); de paragrafen 1.29, 1.30 en 1.32 van het Jaarverslag 2013 (PB C 398 van 12.11.2014); de paragrafen 1.50, 153, 154 en 1.65 van het Jaarverslag 2014 (PB C 373 van 10.11.2015); de paragrafen 1.35 en 1.48 van het Jaarverslag 2015, de paragrafen 61-63, 69, 70, 81-88, 113 en 114 van „Landbouw en cohesie: een overzicht van de EU-uitgaven in de periode 2007-2013”, (http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/PL14_AR13/PL14_AR13_NL.pdf).

75Zie ook de afdeling over de „studie inzake het restfoutenpercentage (RER) 2015” in het Jaarverslag over de activiteiten gefinancierd uit het achtste, negende, tiende en elfde Europees Ontwikkelingsfonds (EOF).

76De berekening is gebaseerd op een statistisch gefundeerde methode.

77Momenteel de Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act van 2012 (Iperia). Bepaalde overheidsorganen begonnen onjuiste betalingen voor het eerst te rapporteren in 2003, zoals vereist door de Improper Payments Information Act van 2002 (IPIA).

78Een kader voor het beperken van risico’s wordt geboden door de „Vier T”-aanpak: treat (behandelen), tolerate (gedogen), transfer (overdragen) en terminate (beëindigen).

79Het orgaan mag deze werkzaamheden echter coördineren met het werk van andere controleurs. Kabinet van de president, Office of Management and Budget, bijlage C bij circulaire nr. A-123 „Requirements for effective estimation and remediation of improper payments”, 2014.

80Onjuiste betalingen: overheidsorganen die vallen onder de Chief Financial Officers (CFO) Act moeten zich meer inspannen voor de aanpak van nalevingskwesties, GAO, juni 2016.

81Strategische plannen berusten op doelstellingen die moeten worden bereikt om de verwezenlijking van de prioriteiten van de Commissie tijdens haar hele mandaat (d.w.z. 2016-2019 voor deze planningscyclus) te ondersteunen en bieden een kader voor de uitvoeringsdetails die in het hieropvolgende jaarlijkse beheersplan moeten worden gespecificeerd.

82De jaarlijkse activiteitenverslagen worden openbaar gemaakt na de publicatie van de AMPR. Hoewel het SG, DG BUDG en de DIA JAV’s beoordelen („collegiale toetsing”) en de DIA elk jaar een klein aantal audits met „beperkte toetsing” uitvoert, heeft de directeur-generaal het laatste woord over de inhoud van het verslag.

83P6_TA(2005)0092, paragraaf 62.

84P7_TA(2012)0153, paragraaf 35.

85Zie voetnoot 74.

Conclusies en aanbevelingen

58

De Commissie is een complexe organisatie die verantwoordelijk is voor een jaarlijkse begroting van meer dan 140 miljard euro. In de eerste tien jaar van het millennium slaagde zij erin haar governanceregelingen aanzienlijk te hervormen, bijvoorbeeld door de oprichting van de DIA⁸⁶ en het APC⁸⁷ en door de toepassing van internationale normen inzake interne controle⁸⁸ en boekhouding⁸⁹. Goede praktijken hebben zich echter verder ontwikkeld. Hoewel er enige actie⁹⁰ is ondernomen, hebben wij vastgesteld dat de governanceregelingen van de Commissie, waarin de nadruk wordt gelegd op audit, financieel beheer en controle, op verschillende terreinen afwijken van of niet volledig voldoen aan goede praktijken die in normen zijn vastgelegd of door de internationale en of overheidsorganen die wij als benchmark hebben geselecteerd, worden ingevoerd.

59

Het onderscheid dat wordt gemaakt tussen de „politieke verantwoordelijkheid van commissarissen” en de operationele verantwoordelijkheid van directeuren-generaal betekent dat niet altijd verduidelijkt is of „politieke verantwoordelijkheid” de verantwoordelijkheid voor de acties van de DG’s omvat of daar los van staat (zie de paragrafen 21 en 22). Bij de recente hervormingen in de organisatie is er een begin gemaakt met de aanpak van sommige risico’s van „kokerdenken”⁹¹. Om echter de belangrijkste risico’s verder aan te pakken, moet de Commissie de governancestructuur in de hele organisatie blijven versterken.

60

De DIA richt zijn inspanningen op de internecontrolesystemen van de Commissie. Verrichtingen buiten de Commissie — de uitgaven waarvoor de Commissie verantwoordelijk is — vallen onder de verantwoordelijkheid van eenheden binnen de uitgevende directoraten-generaal die belast zijn met verificaties achteraf (zie de paragrafen 25 en 26). Dit is van invloed op de informatie die wordt gepresenteerd aan het auditcomité van de Commissie, het APC. De rol van het APC (en de deelname van onafhankelijke, externe leden) is beperkter dan die van auditcomités van de internationale organisaties die we als benchmark hebben geselecteerd (zie de paragrafen 30 en 31).

61

Op het gebied van interne controle is de Commissie na de uitvoering van COSO 1992 nu bezig met de overgang naar het COSO 2013-kader. Hoewel de Commissie twee mededelingen over fraude en een fraudebestrijdingsstrategie (AFS) heeft uitgebracht, is dit risico niet terug te vinden in het huidige internecontrolekader (zie paragraaf 39). Dit kan een negatieve invloed hebben op de doeltreffendheid van de fraudebeoordeling⁹² door de DG’s en de Commissie blootstellen aan een potentieel risico op fraude.

62

Sinds 2005 heeft de Commissie jaarrekeningen opgesteld in overeenstemming met internationale normen. Ondanks de recente vernieuwingen, waaraan de Rekenkamer heeft meegewerkt, publiceert de Commissie ze echter nog altijd later dan de meeste EU-lidstaten (zie paragraaf 44 en figuur 7).

63

De Commissie is onlangs begonnen niet-financiële informatie aan de rekeningen toe te voegen. Ondanks verbeteringen verstrekt zij echter nog altijd minder niet-financiële informatie bij de rekeningen dan de andere onderzochte organisaties. De informatie is versnipperd over verschillende documenten op centraal en DG-niveau (zie de paragrafen 45-47).

64

Sinds 2013 erkent de Commissie dat de EU-uitgaven een materieel foutenpercentage bevatten. Ramingen door afzonderlijke DG’s van het niveau van de onregelmatige uitgaven zijn niet gebaseerd op een consistente methodologie (zie de paragrafen 50-53).

65

Goede praktijken hebben zich sinds de Prodi-hervorming verder ontwikkeld. Hoewel er enige actie is ondernomen, concluderen wij dat de Commissie op de volgende terreinen afwijkt van, of zich niet volledig houdt aan goede praktijken:

οde behandeling door de DIA van governancekwesties op hoog niveau (zie de paragrafen 25 en 26);

οde samenstelling van het APC (zie paragraaf 31); en

οde behandeling door het APC van:

—externe-auditresultaten,

—risicobeheer,

—financiële en doelmatigheidsverslaglegging, en

—het werk van de auditdirectoraten en eenheden van de Commissie die belast zijn met verificaties achteraf (zie de paragrafen 26, 30 en 31);

οeen overweging van de risico’s op fraude in het internecontrolekader (zie paragraaf 39);

οde timing van de publicatie van financiële staten (zie paragraaf 44);

οde toevoeging aan de financiële staten van:

—een governanceverklaring,

—een verslag van de voorzitter,

—een bespreking van de operationele en strategische risico’s,

—een verslag over niet-financiële prestaties,

—informatie over activiteiten die in de loop van het jaar hebben plaatsgevonden en de verwezenlijking van beleidsdoelstellingen,

—een verslag over de rol en conclusies van het auditcomité, en

—een verklaring inzake de houdbaarheid van de begroting op middellange en lange termijn (figuur 7 en paragraaf 45);

οde consistentie van de berekening van het niveau van de onregelmatige uitgaven en een analyse van de resultaten in alle DG’s (zie paragraaf 53).

66

De Commissie moet ofwel goede praktijken toepassen, ofwel uitleggen waarom zij het niet passend vindt om dit te doen (zie voetnoot 19):

Aanbeveling 1 — Toelichting geven in gevallen waarin zij de goede praktijken niet toepast

De Commissie moet, wanneer zij beslist goede praktijken niet te volgen, haar redenen daarvoor toelichten, zoals Europese organisaties van openbaar belang verplicht zijn te doen.

Streefdatum voor de uitvoering: april 2017.

Aanbeveling 2 — Toepassen van goede praktijken

De Commissie dient:

a)de DIA uit te nodigen om meer auditwerkzaamheden uit te voeren met betrekking tot governancekwesties op hoog niveau;

b)het proces voor de afstemming van haar internecontrolekader op de beginselen van COSO 2013 af te ronden;

c)de publicatie van de jaarrekening verder te vervroegen;

d)informatie die al gepresenteerd wordt in allerlei bestaande verslagen, samen te voegen in één verantwoordingsverslag of een serie verslagen, met daarin niet alleen de jaarrekening, maar ook:

οeen governanceverklaring,

οeen verslag van de voorzitter,

οeen bespreking van de operationele en strategische risico’s,

οeen verslag over niet-financiële prestaties,

οinformatie over activiteiten die in de loop van het jaar hebben plaatsgevonden en over de verwezenlijking van beleidsdoelstellingen,

οeen verslag over de rol en conclusies van het auditcomité, en

οeen verklaring over de houdbaarheid van de begroting op middellange en lange termijn, waarbij, waar passend, wordt verwezen naar informatie in andere verslagen;

e)dit ene verantwoordingsverslag of deze serie verslagen te presenteren voor de controle van de rekeningen en de controleur laten bevestigen dat andere daarin gepresenteerde informatie consistent is met de boekhoudkundige informatie;

f)als onderdeel van de jaarrekening of begeleidende informatie een geschat foutenpercentage te publiceren op basis van een consistente methodologie;

g)haar governanceregelingen regelmatig te actualiseren en te publiceren en haar keuze van structuren en processen toe te lichten met betrekking tot het door haar gekozen kader; en

h)het APC om te zetten in een auditcomité dat grotendeels bestaat uit onafhankelijke, externe leden, en het mandaat ervan uit te breiden tot risicobeheer, financiële verslaglegging en het werk en de resultaten van eenheden die belast zijn met verificaties achteraf en auditdirectoraten.

Streefdatum voor de uitvoering: april 2018.

Dit verslag werd door kamer V onder leiding van de heer Lazaros S. LAZAROU, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 20 september 2016.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

86Zie de paragrafen 23 en 24.

87Zie de paragrafen 27-29.

88COSO, zie de paragrafen 32-34.

89IPSAS, zie de paragrafen 40 en 41.

90Waaronder de publicatie bij de op transactiebasis opgestelde EU-rekeningen van de bespreking en analyse van de financiële staten, de verslaglegging over de prestaties (hetgeen in 2015 heeft geresulteerd in de samenvoeging daarvan met de verslaglegging over het beheer in het jaarlijks beheers- en prestatieverslag) en de overgang naar het bijgewerkte „2013 COSO Internal Control — Integrated Framework”.

91Zie paragraaf 17.

92De risicobeoordelingen inzake fraudebestrijding van de DG’s zijn niet voldoende gecoördineerd met de jaarlijkse risicobeheersmaatregelen, of zo algemeen opgesteld dat er geen rekening wordt gehouden met de bestaande internecontrolestructuur. Niet alle elementen van de fraudecyclus worden erin aan de orde gesteld en niet alle beheerswijzen worden erin bestreken. Verder worden de in de AFS vastgestelde risico’s niet geprioriteerd en kunnen ze niet afzonderlijk worden afgestemd op of verbonden met acties in het ASF-actieplan (Werkdocument van de DIA bij het algemene oordeel voor 2015, mei 2016).

Bijlagen

Bijlage I

Het GGPS-kader en COSO 2013

Bron: ERK.

Bijlage II

De belangrijkste elementen van de geselecteerde bedrijfsrapportagekaders

Richtlijn 2014/95/EU
IIRC
Building Trust Award
(VK)
Richtsnoer inzake aanbevolen praktijken nr. 2 van de IPSASB
OESO-richtsnoeren voor multinationale ondernemingen (III Openbaarmaking)

Governance
Corporate governance
Governance
Beschrijvend verslag waaruit de governancestructuur en toon aan de top duidelijk blijkt.
Transparante informatie over de wijze waarop de raad van bestuur doeltreffend werkt om de organisatie te besturen.
Governance
Governancestructuren en -beleid

Risico’s
De voornaamste risico’s die verbonden zijn aan aangelegenheden in verband met de bedrijfsactiviteiten van de onderneming, waaronder, waar relevant en evenredig, haar zakelijke betrekkingen, producten of diensten die waarschijnlijk zullen leiden tot negatieve effecten op deze gebieden, en hoe de onderneming deze risico’s beheert.
Risico’s en kansen
Koppeling tussen risico’s, strategische doelstellingen en de beschrijving in het jaarverslag. Gekwantificeerde risico’s.
Discussie over de wijze waarop de dynamiek van het risicoprofiel zich in de loop van de tijd heeft ontwikkeld.
Risico’s en onzekerheden: risico’s en onzekerheden met een financiële impact, maatregelen ter beperking van de risico’s, interne en externe risico’s.
Informatie over systemen voor risicobeheer en voor de naleving van wetgeving en over verklaringen of codes inzake professioneel gedrag.
Voorzienbare risicofactoren.

Financiële en niet-financiële prestaties
Vereist dat informatie wordt opgesteld in overeenstemming met een erkend kader (nationaal, EU- of internationaal kader).
Samen met de jaarrekening of afzonderlijk gepubliceerd (binnen zes maanden).
De niet-financiële verklaring omvat ook verwijzingen naar en aanvullende uitleg betreffende de bedragen in de jaarlijkse financiële staten.
Niet-financiële KPI’s die relevant zijn voor de specifieke bedrijfsactiviteiten.
Vooruitzichten
Een begrijpelijke en eerlijke weergave van de financiële prestaties die consistent is met de onderliggende financiële staten.
Bespreking van de daadwerkelijke prestaties in het licht van de verwachte/begrote prestaties.
Gekwantificeerde KPI’s afgestemd op de strategische doelstellingen.
Evenwichtige beoordeling van bereikte doelstellingen en prestaties in het licht van het streefdoel
Informatie over de financiële staten, alsmede verschillen en trends.
Vergelijking van begrote en daadwerkelijk bedragen in de financiële staten.
Financiële en operationele resultaten van het bedrijf.

Sociale en personele kwesties
Sociale en personeelsaangelegenheden.
Eerbiediging van mensenrechten.
Soorten kapitaal: financieel, geproduceerd, intellectueel, menselijk, sociaal en relationeel, en natuurlijk.
Bespreking en kwantitatieve analyse van menselijke factoren in de organisatie.
Nadere informatie over gelijke kansen en diversiteit.
—
Vraagstukken betreffende werknemers en andere belanghebbenden.

Doelstellingen en strategieën
—
Strategie en toewijzing van middelen. Input.
Duidelijke doelomschrijving.
Evenwichtige visie op vooruitgang in het licht van de doelstellingen.
Informatie over doelstellingen en strategieën.
Missie en visie.
Bedrijfsdoelstellingen

Bedrijfsmodel
Korte beschrijving van het bedrijfsmodel.
Een beschrijving van het door de onderneming gevoerde beleid, waaronder de toegepaste zorgvuldigheidsprocedures.
Uitkomsten van dit beleid.
Bedrijfsmodel (bedrijfsactiviteiten die waarde creëren op korte, middellange en lange termijn).
Proces van waardecreatie: groepen van belanghebbenden, belangrijkste materiële aangelegenheden, risico’s, strategische doelstellingen, waardestimulerende factoren, KPI’s, streefdoelen, impact.
Verschillende dienstverleningsmodellen.
Beschrijving van de wijze waarop de activiteiten de bredere parlementaire doelstellingen ondersteunen. Overweging van kapitaalinvesteringen en de wijze waarop hiermee kosteneffectiviteit wordt bereikt.
—
—

In alle kaders aanwezige elementen
In vier van de vijf kaders aanwezige elementen
In drie van de vijf kaders aanwezige elementen

Bron: ERK.

Bijlage III

Overzicht van jaarverslagen en -rekeningen van geselecteerde overheidsinstanties

Geconsolideerde EU-rekeningen 2014¹
Jaarverslag 2015 van het Europees Investeringsfonds
Financieel verslag 2015 van de Europese Investeringsbank
Financieel verslag 2015 van de VS
Comptes de l’État 2014
(Frankrijk)

Boekhouding op transactiebasis
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja

Samenvatting van de belangrijkste cijfers
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja

Vergezeld van het oordeel van de onafhankelijke auditor
Ja
Ja
Ja
Ja
Afzonderlijk gepubliceerd

Vergelijking tussen de begrotings- en financiële resultaten
Ja
Afzonderlijk gepubliceerd
Afzonderlijk gepubliceerd
Ja
Ja

Analyse van governancestructuren en -vraagstukken
Samengevat²
Ja
Ja
Ja
Ja

Voorwoord (of verslag) van de voorzitter/president/hoge ambtenaar
Afzonderlijk gepubliceerd
Ja
Afzonderlijk gepubliceerd
Ja
Afzonderlijk gepubliceerd

Bespreking van het risico op onregelmatige verrichtingen of activiteiten
Afzonderlijk gepubliceerd
Neen³
Neen³
Ja
Neen

Schatting van het onregelmatigheidspercentage
Afzonderlijk gepubliceerd
Neen
Neen
Ja
Neen

Informatief verslag over activiteiten die de in de loop van het jaar hebben plaatsgevonden
Afzonderlijk gepubliceerd
Ja
Ja
Ja
Ja

Langetermijnprognose/verslag over de houdbaarheid op lange termijn
Neen
Afzonderlijk gepubliceerd
Afzonderlijk gepubliceerd
Ja
Ja

Beschrijving van de rol en conclusies van een auditcomité
Neen
Ja
Ja
Neen
Samengevat

Bron: ERK.

1Zie de paragrafen 45 en 46.

2Zie paragraaf 45.

3Niet van toepassing. Deze verslagen bevatten geen bespreking van het risico op onregelmatige verrichtingen of activiteiten. Wij hebben echter aanwijzingen dat er geen sprake is van materiële foutenpercentages.

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen I tot en met IV

De Commissie erkent het belang van een geavanceerd kader voor governance. De Commissie probeert te voldoen aan de zich ontwikkelende en toepasselijke beste praktijken die in normen zijn vastgelegd of door internationale organisaties of overheidsinstellingen zijn opgesteld, en blijft haar governancestructuur aanpassen.

De overkoepelende beginselen van het governancekader van de Commissie (d.w.z. autoriteit, verantwoordingsplicht, taken en verantwoordelijkheden, benoeming en ontslag van de Commissie en haar leden, transparantie) zijn verankerd in de EU-verdragen.

Het college delegeert operationele taken aan zijn diensten. Om te waarborgen dat elke dienst van de Commissie de organisatorische structuur en de internecontrolesystemen heeft die het geschiktst zijn voor de verwezenlijking van zijn doelstellingen, heeft de Commissie op instellingsniveau minimumkenmerken bepaald die zijn gebaseerd op het internationaal erkende COSO-kader. In haar jaarlijks beheers- en prestatieverslag (AMPR) van 2015 heeft de Commissie verslag uitgebracht over de daadwerkelijke toepassing van die normen.

De governanceregelingen die op de Europese Commissie toepasselijk zijn, zijn toegesneden op het supranationale karakter van de instelling of haar bijzondere structuur, met een college van commissarissen dat wordt ondersteund door een permanente administratieve staf. Die kenmerken vormden de basis voor de in 2000 genomen besluiten over de governancestructuur van de Commissie. Daarin is ook rekening gehouden met de verslagen van het comité van onafhankelijke deskundigen en de oordelen van de Rekenkamer nr. 4/97 en nr. 1/2000. De regelingen voor controle en audit van de Commissie zijn betrouwbaar en uitgebreid, en worden momenteel verbeterd om volledig te voldoen aan de internecontrolebeginselen 2013 van het COSO. Voorts voldoet de DIA volledig aan de beroepsnormen voor interne audit, zoals is aangetoond door een externe kwaliteitsbeoordelaar. Die regelingen stellen de Commissie in staat om op een betrouwbare manier toezicht uit te oefenen op de werking van de governancestructuur.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf VI.

V

De overkoepelende beginselen van het governancekader van de Commissie (d.w.z. autoriteit, verantwoordingsplicht, taken en verantwoordelijkheden) zijn verankerd in de EU-verdragen. Het college keurt het jaarlijks beheer- en prestatieverslag van de EU-begroting goed en draagt de algemene politieke verantwoordelijkheid voor het beheer van de EU-begroting. De Commissie is van mening dat dit verantwoordingsplicht voor de werkzaamheden van haar diensten omvat.

In de praktijk wordt ten eerste toezicht uitgeoefend via de praktische regelingen voor de werkrelaties tussen leden van de Commissie, kabinetsleden en diensten, ten tweede via het APC, dat op regelmatige basis alle aanbevelingen van de DIA behandelt, en ten derde door een duidelijke rapportage van de gedelegeerd ordonnateurs aan de Commissie via de jaarlijkse activiteitenverslagen (JAV’s), de betrouwbaarheidsverklaringen van de gedelegeerd ordonnateurs en het algemeen advies van de intern controleur. Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 55 en 57.

„Hokjesdenken” aanpakken was een prioriteit van de nieuwe Commissie. Zij voerde een nieuwe structuur in met vicevoorzitters die toezien op bredere beleidsgebieden en met een versterkte coördinerende rol van het secretariaat-generaal en andere centrale diensten, en met verschillende institutionele stuurgroepen, zoals de stuurgroep activiteitsgestuurd management (AGM) en de groep van voor middelen bevoegde directeuren.

VI

Overeenkomstig de beste praktijken en het Financieel Reglement en zijn handvest concentreert de DIA zich noodzakelijkerwijze op de beheer- en controlesystemen van de DG’s die verantwoordelijk zijn voor het waarborgen van de wettigheid en de regelmatigheid van de verrichtingen, waaronder controle van de ex-postverificaties en audits van die DG’s. Behalve informatiebeveiliging werden nog andere governancegebieden gecontroleerd, bijvoorbeeld:

οhet proces voor het bepalen van doelstellingen in het kader van het beheersplan;

οhet proces voor het jaarlijks activiteitenverslag;

οgovernance van de antifraudestrategieën.

Het APC is maar een van de middelen die het toezicht door het college op de governance, het risicomanagement en de interne controlepraktijken van de Commissie faciliteren. Het belangrijkste kanaal zijn de formele communicatiemechanismen die zijn vastgesteld in de werkafspraak tussen de commissarissen, hun kabinetten en de diensten van de Commissie (regelmatige vergaderingen, bespreking van strategische plannen, beheersplannen, jaarlijkse activiteitenverslagen enz.) en via welke eerst de commissaris en daarna het college worden geïnformeerd.

Risicobeheer, financiële verslaglegging en resultaten van ex-postverificaties en audits vallen onder de verantwoordelijkheid van de AGM-stuurgroep, het SG, DG BUDG en de betrokken gedelegeerd ordonnateurs.

VII

Overeenkomstig het conceptueel kader voor GPFR’s van de IPSASB¹, waarin wordt bepaald dat GPFR’s „gewoonlijk uit verschillende verslagen bestaan” waarin de specifieke behoeften van verschillende belanghebbenden op een completere manier worden behandeld, verstrekt de Commissie een geïntegreerd pakket financiële verslaglegging. Dat bestaat uit het jaarlijks beheers- en prestatieverslag (AMPR), het financieel verslag, de mededeling over de bescherming van de EU-begroting en de jaarrekening van de EU. De informatie in dat pakket bevindt zich op hetzelfde niveau als die van de door de Rekenkamer geselecteerde benchmarkorganisaties. Bovendien is nog meer informatie beschikbaar in documenten zoals de toespraak van de voorzitter over Staat van de Unie, het jaarlijks Algemeen Verslag over de werkzaamheden van de Europese Unie, het opvolgingsverslag over de kwijtingsaanbevelingen enz.

VIII Eerste opsommingsteken

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. De Commissie probeert te voldoen aan de zich ontwikkelende en toepasselijke beste praktijken die in normen zijn vastgelegd of door internationale organisaties of overheidsinstellingen zijn opgesteld (zie het antwoord op de paragrafen I-IV, VIII, 24-26 en 44-49) en blijft haar governancestructuur aanpassen.

VIII Tweede opsommingsteken

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling in overeenstemming met artikel 116, lid 2, van de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement (zie ook het antwoord van de Commissie op aanbeveling 2 h).

VIII Derde opsommingsteken

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. De controleregelingen van de Commissie (waaronder de DIA) zijn betrouwbaar en uitgebreid, en worden verbeterd om volledig te voldoen aan de internecontrolebeginselen 2013 van het COSO. Die regelingen stellen de Commissie in staat om op een betrouwbare manier toezicht uit te oefenen op de werking van de governancestructuur.

VIII Vierde opsommingsteken

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Zie het antwoord op paragraaf 62.

VIII Vijfde opsommingsteken

De Commissie aanvaardt de aanbeveling om een reeks verslagen uit te geven op een wijze die extra risico’s beperkt wat betreft de beschikbaarheid en kwaliteit van gegevens. Zie ook het antwoord op aanbeveling 2 e).

De Commissie heeft al stappen in deze richting genomen door de publicatie van het pakket geïntegreerde financiële verslaglegging op 19 juli 2016.

Eén enkel verslag over de verantwoordingsplicht zou niet voldoende zijn en is niet in overeenstemming met het conceptueel kader voor GPFR’s van de IPSASB waarin duidelijk wordt gesteld dat GPFR’s, die tot doel hebben informatie te verschaffen die nuttig is voor de verantwoordingsplicht en besluitvorming, „gewoonlijk uit verschillende verslagen bestaan, waarin op een completere manier wordt geantwoord op bepaalde aspecten van de doelstellingen van financiële verslaggeving”. Overeenkomstig het conceptueel kader verstrekt de Commissie de volgende documenten die betrekking hebben op de door de Rekenkamer genoemde elementen, of zal zij die verstrekken:

VIII Vijfde opsommingsteken — Eerste streepje

De Commissie werkt momenteel aan een herziening van de governanceverklaring.

VIII Vijfde opsommingsteken — Tweede streepje

In Commissieverband komt de toespraak over de Staat van de Unie, die is voorgesteld in september, overeen met het verslag van de voorzitter.

VIII Vijfde opsommingsteken — Derde streepje

Ter aanvulling van de informatie in het AMPR rapporteert en communiceert de Commissie uitvoerig over operationele en strategische risico’s in de toespraak over de Staat van de Unie en in de strategische en beheersplannen van elk DG.

VIII Vijfde opsommingsteken — Vierde streepje

Informatie over niet-financiële prestaties is beschikbaar in de jaarlijkse activiteitenverslagen en het AMPR.

VIII Vijfde opsommingsteken — Vijfde streepje

Het algemeen verslag over de werkzaamheden van de Unie en het AMPR bevatten informatie over de activiteiten in de loop van het jaar en de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen.

VIII Vijfde opsommingsteken — Zesde streepje

In het jaarverslag van het APC wordt een samenvatting gegeven van de conclusies van het APC over de uitvoering van zijn opdracht en wordt de nadruk gelegd op de punten die het APC onder de aandacht van het college heeft gebracht. Er werd naar de werkzaamheden van het APC verwezen in de syntheseverslagen en het AMPR van 2015. In de toekomst zal het AMPR een specifiek deel over de rol en de conclusies van het APC bevatten.

VIII Vijfde opsommingsteken — Zevende streepje

Met name door verschillen tussen de schulddimensie (d.w.z. de capaciteit om financiële verplichtingen na te komen of schuld te herfinancieren of verhogen) en de inkomstendimensie (d.w.z. de capaciteit om bestaande belastingniveaus te wijzigen of nieuwe inkomstenbronnen in te voeren) is de EU-begroting niet vergelijkbaar met de begrotingen van de lidstaten.

In EU-verband is het MFK het instrument dat op middellange tot lange termijn stabiliteit en voorspelbaarheid waarborgt voor toekomstige betalingsverplichtingen en begrotingsprioriteiten. De Commissie verstrekt informatie over die aspecten in het AMPR, het financieel verslag, de rekeningen en andere verslagen indien nodig.

VIII Zesde opsommingsteken

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele.

De gegevens die ten grondslag liggen aan het nieuwe pakket geïntegreerde financiële verslaglegging en de aanvullende verslagen zullen, voor zover mogelijk (d.w.z. met name afhankelijk van de termijnen waarop de lidstaten de nodige gegevens moeten verstrekken), ter beschikking van de Rekenkamer worden gesteld zodat de consistentie kan worden gecontroleerd.

VIII Zevende opsommingsteken

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. Zij zal in het AMPR verslag blijven uitbrengen over het totale risicobedrag.

VIII Achtste opsommingsteken

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. Zij zal haar governanceregelingen regelmatig actualiseren en publiceren, en toelichten hoe zij voldoet aan internationale normen en goede praktijken.

VIII Negende opsommingsteken

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele. De Commissie zal in het kader van de vernieuwing halverwege het mandaat van het lidmaatschap van het APC overwegen of het aantal externe leden met bewezen professionele deskundigheid op het gebied van audit en aanverwante zaken moet worden verhoogd en door de Commissie aangesteld volgens een open en transparante procedure. Risicobeheer, financiële verslaglegging en resultaten van ex-postverificaties en audits vallen onder de verantwoordelijkheid van de AGM-stuurgroep, het SG, DG BUDG en de betrokken gedelegeerd ordonnateurs. Communicatiekanalen, waaronder met name de JAV’s, strategische en beheersplannen en dergelijke, waarborgen dat de gedelegeerd ordonnateurs de respectieve commissarissen en het college informeren, waardoor het college passend toezicht kan uitoefenen. Voorts controleert de DIA regelmatig de ex-postverificaties en audits binnen de betrokken DG’s, voornamelijk op belangrijke gebieden zoals gedeeld beheer, en zijn bevindingen worden door het APC in overweging genomen. De Commissie zal overwegen om de DIA te vragen audits uit te voeren van governance- en toezichtregelingen voor risicobeheer, financiële verslaglegging en ex-postverificaties en audits, met name toezicht op het tweede niveau, om te bepalen hoe de prestaties van die mechanismen verder kunnen worden verbeterd.

Opmerkingen

15

Een eerste uniek kenmerk van governance binnen de Commissie is dat de verdeling van verantwoordelijkheden en de verantwoordingskanalen zijn vastgelegd in het Verdrag (artikel 317) en het Financieel Reglement (artikel 66) en zijn beschreven in het witboek 2000, waarin rekening is gehouden met de aanbevelingen van het comité van onafhankelijke deskundigen.

Een tweede kenmerk van de Commissie is dat, telkens als er een nieuwe Commissie aantreedt, aspecten van de interne regelingen voor organisatie, bestuur en verantwoordingsplicht kunnen worden herzien. Dat gebeurt via de opdrachtbrieven van de commissarissen, de werkmethode van de Europese Commissie (zie C(2014) 9004) en de schriftelijke werkafspraken tussen de commissarissen en de diensten.

21

De overkoepelende beginselen van het governancekader van de Commissie (d.w.z. autoriteit, verantwoordingsplicht, taken en verantwoordelijkheden) zijn verankerd in de EU-verdragen. Het college keurt het jaarlijks beheers- en prestatieverslag van de EU-begroting goed en draagt de algemene politieke verantwoordelijkheid voor het beheer van de EU-begroting. De Commissie is van mening dat dit verantwoordingsplicht voor de werkzaamheden van haar diensten omvat.

In de praktijk wordt ten eerste toezicht uitgeoefend via de praktische regelingen voor de werkrelaties tussen leden van de Commissie, kabinetsleden en diensten, ten tweede via het APC, dat op regelmatige basis alle aanbevelingen van de DIA behandelt, en ten derde door een duidelijke rapportage van de gedelegeerd ordonnateurs aan de Commissie via de JAV’s, de betrouwbaarheidsverklaringen van de gedelegeerd ordonnateurs en het algemeen advies van de intern controleur.

Tekstvak 5 — Verantwoordelijkheid van de Commissie

De Commissie heeft haar governance en rapportage tussen 2007 en 2016 verder gewijzigd.

23

De Commissie heeft de interne-auditcapaciteiten afgeschaft omdat het met het verstrijken van de tijd steeds belangrijker is geworden om bij een interne audit verder te kijken dan de grenzen van één DG. Dat gebeurt veel doeltreffender door een volledig gecentraliseerde interne audit. Bovendien is de gecentraliseerde DIA volledig onafhankelijk, wat bijdraagt tot audits van goede kwaliteit. Een externe kwaliteitsbeoordelaar heeft de DIA een goede beoordeling gegeven, maar tegelijk gewezen op een gebrek aan voldoende onafhankelijk toezicht op de interne-auditcapaciteiten en een vastgesteld risico voor hun onafhankelijkheid.

De DIA geeft de directeuren-generaal nu ook, zoals de interne-auditcapaciteiten plachten te doen, een beperkte betrouwbaarheidsverklaring die zij in de jaarlijkse activiteitenverslagen (JAV’s) kunnen opnemen (voor het eerst in februari 2016 voor het jaar 2015).

24

Niet alle personeel van de door de Rekenkamer genoemde eenheden voert audits of controles uit.

De ex-postverificaties en audits in DG’s met grote uitgaven (vaak aangeduid als „auditfunctie”) maken deel uit van het internecontrolesysteem van de gedelegeerd ordonnateur. Zij zouden duidelijk moeten worden onderscheiden van de interneauditfunctie.

25

De controle op governance bestreek niet alleen informatiebeveiliging maar ook nog andere gebieden, vooral maar niet uitsluitend via audits van een groot aantal DG’s, bijvoorbeeld van:

οhet proces voor het bepalen van doelstellingen in het kader van het beheersplan;

οhet proces voor het jaarlijks activiteitenverslag;

οgovernance van antifraudestrategieën;

οgovernance van de werkzaamheden voor het Europees semester;

οgovernance van het gemeenschappelijk ondersteuningscentrum van DG Onderzoek en Innovatie;

οgovernance van het EU-trustfonds;

οtoezicht op gedecentraliseerde agentschappen;

οgovernance op IT-gebied.

Tekstvak 7 — Sommige belangrijke aanbevelingen van de DIA betreffende governance zijn niet uitgevoerd

De Commissie werkt aan een herziening van de governanceverklaring.

26

De DIA is het met het oordeel van de Rekenkamer eens dat het risico van onregelmatige en illegale uitgaven aanzienlijk is. Dat is juist de reden waarom ongeveer 40 tot 50 % van de beschikbare tijd voor audits wordt besteed aan de beoordeling van de beheers- en controlesystemen die zijn bedoeld om onregelmatigheden te voorkomen, op te sporen en te corrigeren.

Het gaat onder meer om belangrijke audits van de controlestrategieën van het DG (waaronder ex-postverificaties en audits) die de belangrijkste beleidsuitgavencategorieën bestrijken. Alle auditverslagen worden verzonden naar en behandeld door het APC.

Overeenkomstig de beste praktijken en het Financieel Reglement en zijn handvest concentreert de DIA zich noodzakelijkerwijze op de beheers- en controlesystemen van de DG’s die verantwoordelijk zijn voor het waarborgen van de wettigheid en regelmatigheid van de transacties.

Het APC is maar een van de middelen die het toezicht door het college op de governance, het risicomanagement en de internecontrolepraktijken van de Commissie faciliteren. Het belangrijkste kanaal zijn de formele communicatiemechanismen die zijn vastgesteld in de werkafspraak tussen de commissarissen, hun kabinetten en de diensten van de Commissie (regelmatige vergaderingen, bespreking van strategische plannen, beheersplannen, jaarlijkse activiteitenverslagen enz.) en via welke eerst de commissaris en daarna het college worden geïnformeerd.

30

De Commissie bevestigt dat in het mandaat van het APC voor 2015 een sterkere follow-up is opgenomen van de aanbevelingen van de Europese Rekenkamer. Het APC analyseert indien nodig de verslagen en relevante bevindingen van de Rekenkamer in het kader van haar thematische besprekingen op basis van groepen auditverslagen van de DIA.

De DIA controleert de doeltreffendheid van de ex-postverificaties en audits in heel wat DG’s met grote uitgaven. Hij bestrijkt daarbij dit belangrijke element van het internecontrolesysteem van de gedelegeerd ordonnateurs dat bedoeld is om onregelmatigheden te voorkomen, op te sporen en te corrigeren (zie het antwoord op paragraaf 26). Het APC behandelt die kwesties voor zover ze door audits van de DIA worden bestreken.

Antwoord op tabel 2

Het APC ontvangt en behandelt alle auditverslagen van de DIA die betrekking hebben op risicomanagement, interne controle en verslaglegging over financiële en niet-financiële prestaties. Het faciliteert aldus het toezicht van de Commissie door de onafhankelijkheid van de DIA te waarborgen, de kwaliteit van zijn werkzaamheden te controleren en aanbevelingen op te volgen. Bovendien neemt het belangrijke documenten betreffende het kader voor interne controle in overweging.

31

Risicobeheer, financiële verslaglegging en resultaten van ex-postverificaties en audits vallen onder de verantwoordelijkheid van de AGM-stuurgroep beheer, het SG, DG BUDG en de betrokken gedelegeerd ordonnateurs. Communicatiekanalen, waaronder met name de JAV’s, strategische en beheersplannen en dergelijke, waarborgen dat de gedelegeerd ordonnateurs de respectieve commissarissen en het college informeren, waardoor het college passend toezicht kan uitoefenen. Voorts controleert de DIA regelmatig de ex-postverificaties en audits binnen de relevante DG’s, vooral op belangrijke gebieden zoals gedeeld beheer, en zijn bevindingen worden door het APC besproken.

Andere internationale organisaties (het Wereldvoedselprogramma, de Europese Investeringsbank, de Wereldbank en de VN) hebben andere governancestructuren.

35

Bij de nieuwe herziening van het internecontrolekader die de Commissie nu doorvoert, worden alle opmerkingen van de Rekenkamer behandeld.

36

Rekening houdend met de specifieke kenmerken van de Commissie moet COSO-beginsel 2 vanuit twee verschillende standpunten worden bekeken. Op DG-niveau houdt elke directeur-generaal onafhankelijk toezicht op de ontwikkeling en de prestaties van de interne controle met behulp van een coördinator voor interne controle. Op het niveau van de Commissie oefent het college — d.w.z. gelijkwaardig aan de raad van bestuur als bedoeld in COSO-beginsel 2 — onafhankelijk toezicht uit op de ontwikkelingen en de prestaties van de interne controle (zie antwoord op paragraaf 21).

De centrale financiële dienst werd opgericht om steun en advies te verstrekken over financieel beheer, de interpretatie van wetgeving, interne controle en risicobeheer, maar niet om toezicht te houden op de daadwerkelijke uitvoering van het internecontrolesysteem.

37

Het huidige kader, zoals besloten in de hervorming van de Commissie en vastgelegd in het Financieel Reglement, voorziet in een deugdelijke omschrijving van verantwoordelijkheden en verantwoordingsplicht. De DG’s moeten de organisatorische structuur en de systemen voor interne controle opzetten, waaronder de gesubdelegeerde handelingen en het daarmee samenhangende cascadesysteem voor verslaglegging die de betrouwbaarheid binnen elk DG opbouwen.

Wat betreft de basis om vast te stellen of de verklaringen in de JAV’s onderbouwd zijn, vormen de instructies (en richtsnoeren) voor de opstelling van de JAV’s een solide basis om de betrouwbaarheidsverklaring op te bouwen en vormen zij een duidelijke benchmark voor de verantwoording van de DG’s. Daarnaast bevatten de JAV’s een afdeling over de verslagen en conclusies van de intern controleur over de controlestatus van het DG. Ten slotte waarborgt het evaluatieproces van de JAV’s de kwaliteit van de JAV’s, zodat het politieke niveau kan vertrouwen op de „management representations” en betrouwbaarheid.

De Commissie zal echter onderzoeken of bepaalde aspecten verder kunnen worden verduidelijkt.

38

De Commissie heeft verslag uitgebracht over de uitvoering van de fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie (CAFS), vanaf 2013, in het jaarverslag over de bescherming van de financiële belangen van de EU (hierna het „artikel 325-verslag” genoemd).

39

Hoewel zij van mening is dat het risico op fraude voldoende is uitgewerkt in de methodologie en de richtsnoeren inzake fraudebestrijdingsstrategieën voor de DG’s, stelt de Commissie momenteel een voorstel op volgens welk het risico op fraude speciaal wordt opgenomen in het nieuwe kader voor interne controle.

42

Het doel van de bespreking en analyse van de financiële staten (FSDA) volgens richtsnoer 2 van de aanbevolen praktijk van de IPSASB (RPG 2) is „een beschrijving van de significante punten, transacties en gebeurtenissen die zijn opgenomen in de financiële staten van een entiteit en de factoren die daarbij van invloed zijn.”.

Het is dan ook logisch dat de FSDA zich toespitst op de 10 prioriteiten van de voorzitter, aangezien zij „een voortzetting vormen van de Europa 2020-strategie” en momenteel de belangrijkste aanjagers zijn van het Commissiebeleid en de wijze waarop EU-geld wordt uitgegeven. Bovendien bevat de FSDA ook informatie over Europa 2020. De FSDA is echter een document in ontwikkeling. De Commissie staat bijgevolg open om verbeteringen van de inhoud en de focus te bespreken.

44 Derde opsommingsteken

De rekeningen van de EU worden goedgekeurd door de Commissie.

44 Vierde opsommingsteken

De Commissie merkt op dat haar op transacties gebaseerde boekhouding en verslaglegging dus zeer ver gevorderd zijn in vergelijking met veel lidstaten.

45 Tweede opsommingsteken

De door de Commissie opgestelde FSDA voldoet aan de structuur en de inhoud die worden aangeraden in richtsnoer 2 van de aanbevolen praktijk (RGP 2) van de IPSASB.

45 Derde opsommingsteken

Zoals de Rekenkamer opmerkt, gaan de rekeningen vergezeld van de betrouwbaarheidsverklaring in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie zou graag zien dat het oordeel van de Rekenkamer over de rekeningen kan worden opgenomen in het boekhouddocument zodra dat is goedgekeurd, zoals dat het geval is in de particuliere sector.

45 Vijfde opsommingsteken

In de FSDA neemt de Commissie ook informatie op over verschillende beheersvormen, financiële verslaglegging en verantwoordingsplicht.

De Commissie werkt aan een herziening van de governanceverklaring.

45 Vijfde opsommingsteken — Zesde streepje

De jaarrekeningen van de EU worden goedgekeurd door de Commissie. Aangezien een voorwoord te vinden is in het financieel verslag, werd het niet opgenomen in de rekeningen. De Commissie overweegt om in de toekomst een voorwoord in te voeren.

45 Zevende opsommingsteken

Naast de jaarrekeningen en de begeleidende informatie produceert de Commissie in het bijzonder ook het jaarlijks beheers- en prestatieverslag (AMPR), de mededeling over de bescherming van de EU-begroting en het financieel verslag, het algemeen verslag over de werkzaamheden van de EU en de toespraak van de voorzitter van de Europese Commissie over de Staat van de Unie. Die documenten bevatten uitgebreide niet-financiële informatie en behandelen operationele en strategische risico’s.

De jaarrekeningen van de EU voldoen aan de informatievereisten van de desbetreffende internationale standaarden voor jaarrekeningen (IPSAS) en de boekhoudregels van de EU.

De Commissie rapporteert over de algemene risicobedragen met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen (risicobedragen bij betaling en risicobedragen bij afsluiting) in het AMPR. In het verslag wordt ook besproken welke uitgavengebieden het gevoeligst zijn voor fouten.

45 Achtste opsommingsteken

Omdat het AMPR een kwantificering bevat van de risico’s van onregelmatige verrichtingen (risicobedragen bij betaling en risicobedragen bij afsluiting), is de Commissie van mening dat de informatie niet moet worden gedupliceerd. Zie antwoord hierboven.

45 Negende opsommingsteken — Eerste streepje

Naast de jaarrekeningen en de begeleidende informatie produceert de Commissie met name ook het jaarlijks beheers- en prestatieverslag (AMPR), de mededeling over de bescherming van de EU-begroting en het financieel verslag, het algemeen verslag over de werkzaamheden van de EU en de toespraak van de voorzitter van de Europese Commissie over de Staat van de Unie, waarin informatie over niet-financiële prestaties wordt gegeven.

45 Negende opsommingsteken — Tweede streepje

Naast de jaarrekeningen en de begeleidende informatie produceert de Commissie met name ook het jaarlijks beheer- en prestatieverslag (AMPR), de mededeling over de bescherming van de EU-begroting en het financieel verslag, het algemeen verslag over de werkzaamheden van de EU en de toespraak van de voorzitter van de Europese Commissie over de Staat van de Unie.

45 Negende opsommingsteken — Derde streepje

De informatie over de voortgang op het gebied van de kerndoelen van Europa 2020 wordt regelmatig bijgewerkt en gepubliceerd op de website van Eurostat en meegedeeld in het kader van het Europees semester. Zie ook het antwoord op paragraaf 42.

45 Tiende opsommingsteken

Met name als gevolg van verschillen tussen de schulddimensie (d.w.z. de capaciteit om financiële verplichtingen na te komen of schuld te herfinancieren of verhogen) en de inkomstendimensie (d.w.z. de capaciteit om bestaande belastingniveaus te wijzigen of nieuwe inkomstenbronnen in te voeren) kan de EU-begroting niet worden vergeleken met de begrotingen van de lidstaten.

In EU-verband is het MFK het instrument dat op middellange tot lange termijn stabiliteit en voorspelbaarheid waarborgt voor toekomstige betalingsverplichtingen en begrotingsprioriteiten. De Commissie verstrekt informatie over die aspecten in verschillende verslagen.

45 Elfde opsommingsteken

Er werd naar de rol van het APC verwezen in de syntheseverslagen en het AMPR van 2015. In de toekomst zullen de AMPR’s een specifiek deel over de rol en de conclusies van het APC bevatten.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 46 en 47

Voor het eerst dit jaar heeft de Commissie een volledig pakket geïntegreerde financiële verslaglegging voorgesteld. Daardoor verstrekt de Commissie op hetzelfde moment alle essentiële financiële gegevens voor het jaar 2015. Het pakket omvat:

a)het AMPR met informatie over de prestaties van de EU-begroting op basis van de resultaten die met de EU-begroting zijn behaald tot eind 2015. Het omvat ook het beheer van de begroting van de EU door de Commissie in 2015, met een overzicht van de werking van de internecontrolesystemen die de diensten van de Commissie hebben ingesteld om te garanderen dat de politieke en operationele doelstellingen worden gehaald en de eventuele grote risico’s die daarmee samengaan. Daartoe behoren de beoordeling van de wettigheids- en regelmatigheidsrisico’s, de kosteneffectiviteit van controles en de fraudebestrijdingsstrategieën;

b)het financiële verslag, dat met name een gedetailleerd overzicht biedt van de inkomsten en de verdeling van de middelen per lidstaat en per rubriek van het MFK;

c)de mededeling over de bescherming van de EU-begroting inzake de maatregelen die zijn getroffen om onwettige en onregelmatige uitgaven uit te sluiten van financiering door de EU-begroting, waarbij ook wordt aangegeven hoe de lidstaten betrokken en getroffen zijn;

d)de jaarrekening van de EU (d.w.z. de activa en passiva, inkomsten en uitgaven) aan het eind van 2015.

Het pakket geïntegreerde financiële verslaggeving wordt voorafgegaan door een voorwoord van de commissaris voor Begroting.

Het college van commissarissen neemt de algehele verantwoordelijkheid voor de internecontrolesystemen en het risicobeheer van de Commissie door de goedkeuring van het jaarlijks beheers- en prestatieverslag.

48

De Commissie brengt in het AMPR verslag uit over de raming van risicobedragen en geeft in de mededeling over de bescherming van de EU-begroting een overzicht van preventieve maatregelen. In het JAV brengt de verantwoordelijke gedelegeerd ordonnateur verslag uit over de resultaten van de uitgevoerde controles en geeft een raming van het risicobedrag van onregelmatige betalingen. Bovendien wordt in het JAV de aard van de geconstateerde fouten besproken. In het kader van de kwijtingsprocedure heeft de Commissie op verzoek ook verslag uitgebracht aan het Europees Parlement over de maatregelen die zijn genomen om een aantal van de meest voorkomende soorten fouten op specifieke beleidsterreinen aan te pakken.

49

Sinds 2013 heeft de Commissie de informatie over de risicobedragen verbeterd ten opzichte van de voorgaande jaren, met name door toevoeging van het totale risicobedrag bij betaling en bij afsluiting. Dat laatste houdt rekening met de financiële correcties en terugvorderingen die worden gedetailleerd in de mededeling over de bescherming van de EU-begroting.

Vóór 2013 had de Commissie in het syntheseverslag op transparante wijze verslag uitgebracht over de punten van voorbehoud en onder voorbehoud het geschatte risicobedrag per uitgavengebied gegeven. Verdere informatie was beschikbaar in de respectieve JAV’s.

50

De DIA besteedt een groot deel van zijn middelen (ongeveer 40 tot 50 %) aan de beoordeling van de beheers- en controlesystemen die zijn bedoeld om onregelmatigheden te voorkomen, op te sporen en te corrigeren, als aanvulling op de beperkte onderzoeken van de berekening van het restfoutenpercentage.

Het werk van de DIA heeft, met name in DG AGRI, geleid tot daadwerkelijke verbeteringen die door zowel de Rekenkamer als de kwijtingverlenende autoriteit gunstig zijn onthaald.

51

DG DEVCO voert zijn begroting grotendeels onder direct beheer uit, waarvoor een ander betrouwbaarheidsmodel geldt dan voor gedeeld beheer, dat goed is voor 80 % van de EU-begroting.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 1.35 van het jaarverslag 2015 van de Rekenkamer:

De Commissie is van oordeel dat de verwijzing naar de statistische methodologie die door „Amerikaanse beheersorganen van federale middelen” wordt toegepast, niet geschikt is voor fondsen met gedeeld beheer. Bij gedeeld beheer doet de Commissie geen beroep op audits van uitgaven die door de eigen agentschappen op EU-niveau zijn gemaakt, maar op auditautoriteiten in de lidstaten, die de vaak met nationale cofinanciering gemaakte uitgaven van die lidstaten controleren. Daarom is de Commissie van mening dat de productie van een statistisch verantwoorde EU-brede raming van het foutenpercentage bij begunstigden die zichzelf controleren, geen meerwaarde zou bieden voor uitgaven onder gedeeld beheer.

Overeenkomstig de vereisten van het wettelijk kader zal de Commissie blijven samenwerken met de auditautoriteiten van de lidstaten en een gemeenschappelijke statistisch verantwoorde benadering definiëren om het foutenpercentage te ramen en om dergelijke foutenpercentages na validering te gebruiken. De Commissie geeft dus uitvoering aan het „single audit”-beginsel door haar activiteit te richten op de controle van de auditors van de lidstaten en hun controlewerkzaamheden te valideren. Dat is gebaseerd op oordeel nr. 2/2004 van de Rekenkamer inzake het „single audit”-model en een voorstel voor een communautair kader voor interne controle. Die aanpak is volledig in overeenstemming met de doelstelling van het verlagen van de administratieve lasten voor de begunstigden en vermindert ook de behoefte aan controleposten in de EG.

53

De Commissie merkt op dat de General Accountability Office in de VS, d.w.z. de externe auditor, materiële zwakke punten heeft vastgesteld en het volgende besluit: „Totdat de federale regering effectieve processen heeft ingevoerd om vast te stellen tot op welke hoogte ongepaste betalingen gebeuren en gepaste entiteits- en programma-overschrijdende maatregelen heeft genomen om onverschuldigde betalingen effectief te verminderen, zal zij geen redelijke mate van zekerheid kunnen bieden dat het gebruik van federale fondsen voldoende wordt beschermd”.

De Commissie merkt ook op dat het kabinet van de president van de Verenigde Staten in de instructie van 20 oktober 2014 het volgende heeft opgenomen: „Samenwerken met andere entiteiten. Agentschappen moeten overwegen om samen te werken met entiteiten — zoals subsidieontvangers — die zijn onderworpen aan single audits, om lopende audits ertoe aan te zetten te helpen bij het proces voor de raming van het percentage en bedrag van onverschuldigde betalingen”.

De Commissie onderstreept dat zij in het AMPR een raming geeft van het risicobedrag bij betaling (waarbij geen rekening wordt gehouden met terugvorderingen van onverschuldigde betalingen). Zij vult die informatie aan met een raming van het risicobedrag bij afsluiting (waarbij rekening wordt gehouden met het effect van meerjarige correctiesystemen).

57

De Commissie verwijst naar haar antwoorden op eerdere verzoeken van het Parlement en herbevestigt haar standpunt inzake het verstrekken van betrouwbaarheidsverklaringen als bedoeld door de Rekenkamer (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 1.40 van het jaarverslag 2012 van de Rekenkamer).

Zie ook het antwoord op paragraaf V van de samenvatting.

Conclusies en aanbevelingen

58

De Commissie zet haar acties voort om te garanderen dat haar governanceregelingen met aandacht voor audit, financieel beheer en controle voldoen aan de toepasselijke beste praktijken die in normen zijn vastgelegd of door internationale organisaties en overheidsinstellingen zijn opgesteld (zie de gedetailleerde antwoorden van de Commissie op de paragrafen I-IV, IX, 24-26 en 44-46).

59

De overkoepelende beginselen van het governancekader van de Commissie (d.w.z. autoriteit, verantwoordingsplicht, taken en verantwoordelijkheden) zijn verankerd in de EU-verdragen. Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 21, 55 en 57.

60

Het APC is maar een van de middelen die het toezicht door het college op de governance, het risicobeheer en de interne controlepraktijken van de Commissie faciliteren. Het belangrijkste kanaal zijn de formele communicatiemechanismen die zijn vastgesteld in de werkafspraak tussen de commissarissen, hun kabinetten en de diensten van de Commissie (regelmatige vergaderingen, bespreking van strategische plannen, beheersplannen, jaarlijkse activiteitenverslagen enz.) en via welke eerst de commissaris en daarna het college worden geïnformeerd.

61

Zie de antwoorden van de Commissie op paragraaf 39.

62

De uiterste datum voor de goedkeuring van de jaarrekening is vastgesteld in het Financieel Reglement en is 31 juli. Dit jaar echter heeft de Commissie in samenwerking met de Rekenkamer de goedkeuring van de jaarrekening 2015 met meer dan twee weken vervroegd. De Commissie zal onderzoeken of dat nog vroeger kan, maar is sterk afhankelijk van de termijnen waarop de lidstaten hun gegevens moeten indienen.

63

De Commissie verstrekt niet minder niet-financiële informatie dan de andere organisaties — de informatie wordt verstrekt in andere GPFR’s dan de jaarrekeningen. Voorts zal de Commissie vanaf 2016 een geïntegreerd pakket van die verslagen met financiële en niet-financiële informatie gelijktijdig uitgeven — zie de antwoorden hierboven.

Zoals eerder vermeld, wordt in het conceptueel kader van de IPSAS (paragraaf 8.6) uitdrukkelijk voorzien in het gebruik van verschillende GPFR’s, bestaande uit de rekeningen of financiële staten, de FSDA en andere verslagen, waarmee de behoefte van de gebruikers aan aanvullende informatie wordt vervuld.

64

De Commissie is het niet eens met het oordeel van de Rekenkamer dat het geraamde foutenpercentage niet gebaseerd is op een consistente methodologie. De DG’s moeten verslag uitbrengen overeenkomstig de richtsnoeren voor het JAV die zijn opgesteld door de centrale diensten. De verschillende concepten en indicatoren zijn op voldoende flexibele wijze vastgesteld om rekening te kunnen houden met de specifieke omstandigheden in de verschillende DG’s en toch een voldoende mate van samenhang te waarborgen voor de consolidatie van gegevens².

65

Zie onderstaande verwijzingen naar de antwoorden op de specifieke conclusies.

65 Eerste opsommingsteken

Zie de antwoorden op de paragrafen 24-26.

65 Derde opsommingsteken — Eerste streepje

Zie het antwoord op paragraaf 30.

De Commissie bevestigt dat in het mandaat van het APC voor 2015 een sterkere follow-up is opgenomen van de aanbevelingen van de Europese Rekenkamer.

65 Derde opsommingsteken — Tweede streepje

Zie de antwoorden op de punten 30 en 31.

65 Derde opsommingsteken — Derde streepje

Zie de antwoorden op de paragrafen VIII en 30, 31 en 45. Verslaglegging over prestaties valt onder de verantwoordelijkheid van de AGM-stuurgroep, het SG, DG BUDG en de betrokken gedelegeerd ordonnateurs.

65 Derde opsommingsteken — Vierde streepje

Zie de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 26, 30 en 31.

65 Vierde opsommingsteken

Zie het antwoord op paragraaf 39.

65 Vijfde opsommingsteken

Zie het antwoord op paragraaf 62.

65 Zesde opsommingsteken — Eerste streepje

De Commissie werkt momenteel aan een herziening van de governanceverklaring.

65 Zesde opsommingsteken — Tweede streepje

In Commissieverband brengt de voorzitter via zijn toespraak over de Staat van de Unie verslag uit over de verwezenlijkingen en uitdagingen.

Bovendien wordt in het algemeen verslag over de werkzaamheden van de Unie, dat jaarlijks door de Europese Commissie wordt gepubliceerd, een overzicht gegeven van de belangrijkste EU-initiatieven en -verwezenlijkingen van het voorbije jaar. Het gaat om vorderingen die de Commissie heeft gemaakt bij de tenuitvoerlegging van haar prioriteiten (die veel meer aspecten bestrijken dan financiële informatie). Er is ook een voorwoord van de voorzitter opgenomen.

65 Zesde opsommingsteken — Derde streepje

Het risicobeheer binnen de Commissie maakt hoofdzakelijk deel uit van de planningsfase van de cyclus van strategische planning en programmering, met name de voorbereiding van de strategische plannen en beheersplannen door elke dienst van de Commissie. Kritieke risico’s worden vermeld in bijlage 4 van het beheersplan en potentiële horizontaal kritieke risico’s worden beoordeeld door de centrale diensten. Significante risico’s die zich hebben voorgedaan, worden behandeld in de jaarlijkse activiteitenverslagen (JAV’s) en het jaarlijks beheers- en prestatieverslag.

Naast de informatie in het AMPR rapporteert en communiceert de Commissie uitvoerig en in verschillende vormen over de politieke doelstellingen, uitdagingen en risico’s. De toespraak van de voorzitter over de Staat van de Unie is een essentieel instrument voor communicatie over de uitdagingen en mogelijkheden op politiek niveau. Ook wordt in de strategische en beheersplannen van elk directoraat-generaal dieper ingegaan op specifieke kwesties voor elk beleidsterrein.

65 Zesde opsommingsteken — Vierde streepje

Informatie over niet-financiële prestaties is beschikbaar in de JAV’s en het AMPR.

65 Zesde opsommingsteken — Vijfde streepje

Het AMPR, het financieel verslag en het jaarlijks algemeen verslag over de werkzaamheden van de Unie bevatten dergelijke informatie.

65 Zesde opsommingsteken — Zesde streepje

Volgens het APC-handvest moet het APC jaarlijks verslag over zijn activiteiten uitbrengen aan het college. In het jaarverslag van het APC wordt een samenvatting gegeven van de conclusies van het APC over de uitvoering van zijn opdracht en wordt de nadruk gelegd op de punten die het APC onder de aandacht van het College heeft gebracht. Het maakt deel uit van het bewijsmateriaal waarop de Commissie haar goedkeuring van het AMPR van de EU-begroting baseert. Er werd naar de werkzaamheden van het APC verwezen in de syntheseverslagen en het AMPR van 2015. In de toekomst zullen de AMPR’s een specifiek deel over de rol en de conclusies van het APC bevatten.

65 Zesde opsommingsteken — Zevende streepje

Met name als gevolg van verschillen tussen de schulddimensie (d.w.z. de capaciteit om financiële verplichtingen na te komen of schuld te herfinancieren of verhogen) en de inkomstendimensie (d.w.z. de capaciteit om bestaande belastingniveaus te wijzigen of nieuwe inkomstenbronnen in te voeren) kan de EU-begroting niet worden vergeleken met de begrotingen van de lidstaten.

In EU-verband is het MFK het instrument dat op middellange tot lange termijn stabiliteit en voorspelbaarheid waarborgt voor toekomstige betalingsbehoeften en begrotingsprioriteiten. De Commissie verstrekt informatie over die aspecten in verschillende verslagen.

In het richtsnoer aanbevolen praktijk van de IPSAS wordt niet voorgesteld om verslaggeving over de houdbaarheid van de begroting op te nemen in of te publiceren samen met de jaarrekeningen.

65 Zevende opsommingsteken

De Commissie is het niet eens met het oordeel van de Rekenkamer dat het geraamde foutenpercentage niet gebaseerd is op een consistente methodologie. De DG’s moeten verslag uitbrengen overeenkomstig de richtsnoeren voor het JAV die zijn opgesteld door de centrale diensten. De verschillende concepten en indicatoren zijn op voldoende flexibele wijze vastgesteld om rekening te kunnen houden met de specifieke omstandigheden in de verschillende DG’s en toch een voldoende mate van samenhang te waarborgen voor de consolidatie van gegevens.

De Commissie is van mening dat elke verwijzing naar een benchmark voor „Amerikaanse agentschappen” ongepast is met betrekking tot de EU-begroting (zie het antwoord op paragraaf 53).

Aanbeveling 1 — Toelichting geven in gevallen waarin zij de beste praktijken niet toepast

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. De Commissie probeert te voldoen aan de zich ontwikkelende en toepasselijke beste praktijken die in normen zijn vastgelegd of door internationale organisaties of overheidsinstellingen zijn opgesteld (zie het antwoord op de paragrafen I-IV, VIII, 24-26 en 44-49) en blijft haar governancestructuur aanpassen.

Aanbeveling 2 — Toepassen van de beste praktijken

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele (zie de gedetailleerde antwoorden op de verschillende hieronder gevraagde maatregelen).

Aanbeveling 2 a)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling overeenkomstig artikel 116.2 van de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement. Zie ook het antwoord van de Commissie op aanbeveling 2 h).

Aanbeveling 2 b)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. De controleregelingen van de Commissie (waaronder de DIA) zijn betrouwbaar en uitgebreid, en worden verbeterd om volledig te voldoen aan de internecontrolebeginselen 2013 van het COSO. Die regelingen stellen de Commissie in staat om op een betrouwbare manier toezicht uit te oefenen op de werking van de governancestructuur.

Aanbeveling 2 c)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. Zie het antwoord op paragraaf 62.

Aanbeveling 2 d)

De Commissie aanvaardt de aanbeveling om een reeks verslagen uit te geven op een wijze die extra risico’s beperkt wat betreft de beschikbaarheid en kwaliteit van gegevens. Zie ook het antwoord op aanbeveling 2 e).

De Commissie heeft al stappen in deze richting genomen door de publicatie van het pakket geïntegreerde financiële verslaglegging op 19 juli 2016.

Eén enkel verslag over de verantwoordingsplicht zou niet voldoende zijn en is niet in overeenstemming met het conceptueel kader voor GPFR’s van de IPSASB, waarin duidelijk wordt gesteld dat GPFR’s, die tot doel hebben informatie te verschaffen die nuttig is voor de verantwoordingsplicht en besluitvorming, „gewoonlijk bestaan uit verschillende verslagen, waarin op een completere manier wordt geantwoord op bepaalde aspecten van de doelstellingen van financiële verslaggeving”. Overeenkomstig het conceptueel kader verstrekt de Commissie de volgende documenten die betrekking hebben op de door de Rekenkamer genoemde elementen, of zal zij die verstrekken:

οDe Commissie werkt momenteel aan een herziening van de governanceverklaring.

οIn Commissieverband komt de toespraak over de Staat van de Unie, die is voorgesteld in september, overeen met het verslag van de voorzitter.

οNaast de informatie in het AMPR rapporteert en communiceert de Commissie uitvoerig over operationele en strategische risico’s in de toespraak over de Staat van de Unie en in de strategische en beheersplannen van elk DG.

οInformatie over niet-financiële prestaties is beschikbaar in de JAV’s en het AMPR.

οHet algemeen verslag over de werkzaamheden van de Unie en het AMPR bevatten informatie over de activiteiten in de loop van het jaar en de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen.

οIn het jaarverslag van het APC wordt een samenvatting gegeven van de conclusies van het APC over de uitvoering van zijn opdracht en wordt de nadruk gelegd op de punten die het APC onder de aandacht van het College heeft gebracht. Er werd naar de werkzaamheden van het APC verwezen in de syntheseverslagen en in het AMPR in 2015. In de toekomst zullen de AMPR’s een specifiek deel over de rol en de conclusies van het CFA bevatten.

οMet name als gevolg van verschillen tussen de schulddimensie (d.w.z. de capaciteit om financiële verplichtingen na te komen of schuld te herfinancieren of verhogen) en de inkomstendimensie (d.w.z. de capaciteit om bestaande belastingniveaus te wijzigen of nieuwe inkomstenbronnen in te voeren) kan de EU-begroting niet worden vergeleken met de begrotingen van de lidstaten.

οIn EU-verband is het MFK het instrument dat op middellange tot lange termijn stabiliteit en voorspelbaarheid waarborgt voor toekomstige betalingsverplichtingen en begrotingsprioriteiten. De Commissie verstrekt informatie over die aspecten in het AMPR, het financieel verslag, de EU-jaarrekeningen en andere verslagen indien nodig.

Aanbeveling 2 e)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele.

De gegevens die ten grondslag liggen aan het nieuwe pakket geïntegreerde financiële verslaglegging en de aanvullende verslagen zullen, voor zover mogelijk (d.w.z. met name afhankelijk van de termijnen waarop de lidstaten de nodige gegevens moeten verstrekken), ter beschikking van de Rekenkamer worden gesteld zodat de consistentie kan worden gecontroleerd.

Aanbeveling 2 f)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. Zij zal in het jaarlijks beheers- en prestatieverslag blijven rapporteren over het totale risicobedrag.

Aanbeveling 2 g)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. Zij zal haar governanceregelingen regelmatig actualiseren en publiceren, en toelichten hoe zij voldoet aan de internationale normen en goede praktijken.

Aanbeveling 2 h)

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele. De Commissie zal in het kader van de vernieuwing halverwege het mandaat van het lidmaatschap van het APC overwegen of het aantal externe leden met bewezen professionele deskundigheid op het gebied van controle en aanverwante zaken moet worden verhoogd en door de Commissie aangesteld volgens een open en transparante procedure. Risicobeheer, financiële verslaglegging en resultaten van ex-postverificaties en audits vallen onder de verantwoordelijkheid van de AGM-stuurgroep, het SG, DG BUDG en de betrokken gedelegeerd ordonnateurs. Communicatiekanalen, waaronder met name de jaarlijkse activiteitenverslagen, strategische en beheersplannen en dergelijke, waarborgen dat de gedelegeerd ordonnateurs de respectieve commissarissen en het college informeren, waardoor het college passend toezicht kan uitoefenen. Voorts controleert de DIA regelmatig de ex-postverificaties en audits binnen de relevante DG’s, vooral op belangrijke gebieden zoals gedeeld beheer, en zijn bevindingen worden door het APC besproken. De Commissie zal overwegen om de DIA te vragen audits uit te voeren van governance- en toezichtregelingen voor risicobeheer, financiële verslaglegging en ex-postverificaties en audits, met name toezicht op het tweede niveau, om te bepalen hoe de prestaties van die mechanismen verder kunnen worden verbeterd.

1Het in oktober 2014 door de International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) goedgekeurde „conceptueel kader voor financiële verslaggeving voor algemene doeleinden door openbare lichamen” (conceptueel kader voor GPFR’s).

2Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 1.19-1.20 van het jaarverslag 2010 van de Rekenkamer, de paragrafen 1.22, 1.23 en 1.25 van het jaarverslag 2011 van de Rekenkamer, de paragrafen 1.41-1.42 en 1.44-1.45 van het jaarverslag 2012 van de Rekenkamer, de paragrafen 1.29-1.30 en 1.32 van het jaarverslag 2013 van de Rekenkamer, de paragrafen 1.50, 1.53-1.54 en 1.65 van het jaarverslag 2014 van de Rekenkamer en de paragrafen 1.35 en 1.48 van het jaarverslag 2015 van de Rekenkamer.

QJ-AB-16-027-NL-E    ISSN 1977-575X

Governance (bestuur) omvat de regelingen die zijn ingevoerd om ervoor te zorgen dat de beoogde uitkomsten voor belanghebbenden worden vastgelegd en verwezenlijkt. Goed bestuur heeft niet alleen betrekking op relaties, maar ook op het bereiken van resultaten en het verschaffen van instrumenten aan beleidsmakers om hun werk te doen. Op verschillende terreinen wijkt de Commissie af van of houdt ze zich niet volledig aan de beste praktijken die in normen zijn vastgelegd of door de internationale of overheidsorganen die wij als benchmark hebben geselecteerd, zijn ingevoerd. Om de belangrijkste risico’s verder aan te pakken, moet de Commissie de governancestructuur in de hele instelling blijven versterken.