EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12 rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx

Strona internetowa: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6044-4 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/894975 | QJ-AB-16-027-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-6048-2 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/031978 | QJ-AB-16-027-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6084-0 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/965122 | QJ-AB-16-027-PL-E

© Unia Europejska, 2016

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielenia wykresu w ramce 10 na s. 30 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich. Wszelkie prawa zastrzeżone.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

Wydarzenie | Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli/rozpoczęcie kontroli | 15.12.2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) | 21.6.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego | 20.9.2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach | 14.10.2016

PL
2016

nr 27

Sprawozdanie specjalne

Administracja w Komisji
Europejskiej – przykład
najlepszej praktyki?

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli V, która odpowiada za obszary wydatków dotyczące finansowania Unii i administracji. Kontrolą kierował Lazaros S. Lazarou, członek Trybunału i przewodniczący Izby V, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Andreas Antoniades, szef gabinetu; Johan Adriaan Lok, attaché; Peter Welch, dyrektor; Mariusz Pomieński, kierownik; Bogna Kuczyńska, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Rogelio Abarquero Grossi, Erik De Bruyne, Daria Bochnar, Andreas Dürrwanger, Mehmet Ergün, Paul Sime, Michael Tatianos i Carl Westerberg.

Od lewej: E. De Bruyne, A. Dürrwanger, J.A. Lok, P. Sime, D. Bochnar, L.S. Lazarou, B. Kuczyńska, A. Antoniades, P. Welch, M. Pomieński, C. Westerberg i R. Abarquero Grossi.

Spis treści

Wykaz skrótów

Streszczenie

Wstęp

Prawidłowe funkcjonowanie systemu zarządzania jest kwestią o priorytetowym znaczeniu dla podmiotów sektora publicznego i prywatnego

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Zmiany w strukturach zarządzania oraz utworzenie Służby Audytu Wewnętrznego i Komitetu ds. Audytu

Komisja rozróżnia własną odpowiedzialność polityczną i odpowiedzialność dyrektorów generalnych za zarządzanie

Komisja zlikwidowała stanowisko kontrolera finansowego i utworzyła funkcję audytu wewnętrznego

Służba Audytu Wewnętrznego była początkowo bardziej ukierunkowana na ogólne kwestie zarządzania dotyczące całej instytucji…

…a obecnie poświęca więcej uwagi ramom kontroli wewnętrznej w Komisji

Utworzenie przez Komisję Komitetu ds. Audytu było jednym z pierwszych etapów w procesie przeprowadzania reformy

Nadzór sprawowany przez Komitet ds. Audytu w praktyce ogranicza się do prac Służby Audytu Wewnętrznego

Dostosowanie mechanizmów kontroli wewnętrznej i sprawozdawczości finansowej do standardów międzynarodowych

Za podstawę swoich standardów kontroli wewnętrznej Komisja przyjęła ramy COSO…

…lecz pełne przejście na zaktualizowane ramy COSO stanowi wyzwanie

Opracowywanie sprawozdań rocznych zgodnie ze standardami międzynarodowymi poprawiło jakość sprawozdawczości finansowej

Zapewnianie informacji o charakterze niefinansowym zainteresowanym podmiotom wewnętrznym i zewnętrznym

Komisja przedstawia informacje o charakterze niefinansowym wraz ze sprawozdaniami rocznymi…

…ale w mniejszym zakresie niż wiele innych instytucji

Od 2013 r. Komisja zgłasza istotny poziom błędu w swoich wydatkach

Oszacowywanie kwot obarczonych ryzykiem w oparciu o spójną metodykę stanowi przykład najlepszej praktyki

Sprawozdawczość wewnętrzna Komisji w dalszym ciągu opiera się na sprawozdaniach wprowadzonych w ramach reformy Prodiego

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | — | Ramy GGPS i ramy COSO z 2013 r.
Załącznik II | — | Główne elementy wybranych ram sprawozdawczości
Załącznik III | — | Przegląd sprawozdań rocznych i sprawozdań finansowych wybranych podmiotów sektora publicznego

Odpowiedzi Komisji

Wykaz skrótów

APC: Komitet ds. Audytu (ang. Audit Progress Committee)

CIPFA: Instytut Finansów Publicznych i Rachunkowości (ang. The Chartered Institute of Public Finance & Accountancy)

CONT: Komisja Kontroli Budżetowej

COSO: Komitet Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya

DG: dyrekcja generalna

DG AGRI: Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich

DG BUDG: Dyrekcja Generalna ds. Budżetu

DG DEVCO: Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju

DG DIGIT: Dyrekcja Generalna ds. Informatyki

DG RTD: Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych i Innowacji

DG REGIO: Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej

FEE: Europejska Federacja Księgowych (fr. Fédération des Experts-comptables Européens)

FSD&A: Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza (ang. Financial Statement Discussion and Analysis)

GAO: Biuro Kontroli Rządu (ang. Government Accountability Office)

GGPS: dobra administracja w sektorze publicznym (ang. Good Governance in the Public Sector)

IAC: jednostka audytu wewnętrznego

IAS: Służba Audytu Wewnętrznego

IFAC: Międzynarodowa Federacja Księgowych

IIA: Instytut Audytorów Wewnętrznych

IPERIA: ustawa o eliminacji niepoprawnych płatności i poprawie odzyskiwania należności (ang. Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act)

IPSASB: Rada Międzynarodowych Standardów Rachunkowości dla Sektora Publicznego

IRC: Międzynarodowa Rada ds. Zintegrowanej Sprawozdawczości

ISSB: Rada Sterująca ds. Bezpieczeństwa Informacji

MSRSP: międzynarodowe standardy rachunkowości sektora publicznego

MSSF: międzynarodowe standardy sprawozdawczości finansowej

NOK: najwyższy organ kontroli

OECD: Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

OLAF: Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

RMSR: Rada Międzynarodowych Standardów Rachunkowości

SG: Sekretariat Generalny

TFUE: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

TUE: Traktat o Unii Europejskiej

UE: Unia Europejska

Streszczenie

I

W marcu 2000 r., w następstwie rezygnacji Komisji Jacques’a Santera i w odpowiedzi na sprawozdanie komisji niezależnych ekspertów, Komisja przyjęła białą księgę pt. „Reforma Komisji”, której celem było zmodernizowanie sposobu administrowania Komisją. Zaproponowane reformy obejmowały nowe podejście do określania priorytetów i przydzielania środków, wprowadzenie zmian w polityce kadrowej oraz przeprowadzenie przeglądu systemu audytu, zarządzania finansowego i kontroli. Biała księga i sprawozdanie komisji niezależnych ekspertów po dziś dzień wywierają wpływ na proces podejmowania decyzji i administrowania w Komisji.

II

Nadal istnieje silny nacisk, by stosować jak najlepsze rozwiązania w zakresie zarządzania. W opublikowanym niedawno dokumencie Komisja stwierdza, że: „[ż]yjemy w czasach, które charakteryzuje znaczna presja na finanse publiczne na wszystkich poziomach UE. […] W związku z tym wdrożenie nowoczesnych ram i standardów w sektorze publicznym ma kluczowe znaczenie”¹. Dobra administracja dotyczy nie tylko relacji, lecz oznacza również osiąganie rezultatów i zapewnienie decydentom odpowiednich narzędzi pracy. Za pośrednictwem dobrej administracji należy wspierać wydajne wykorzystanie zasobów, wzmacniać rozliczalność gospodarowania zasobami, propagować solidną kontrolę oraz ulepszać przywództwo, zarządzanie i nadzór w ramach danej instytucji. Osiągnięcie tych celów powinno prowadzić do większej skuteczności podejmowanych działań².

III

Choć przepisy i struktury ustanowione przez Komisję w dużej mierze odpowiadały ówczesnym najlepszym praktykom, praktyki te uległy dalszej ewolucji. Z tego względu Trybunał zbadał obecne rozwiązania Komisji w zakresie zarządzania ze szczególnym uwzględnieniem obszarów audytu, zarządzania finansowego i kontroli, tak aby przekonać się, czy są one zgodne z najlepszą praktyką i czy wciąż spełniają potrzeby tej instytucji.

IV

Od czasu reform z 2000 r. najlepsze praktyki uległy dalszej ewolucji. Choć podjęte zostały pewne działania³, Trybunał stwierdza, że w szeregu obszarów Komisja albo odbiega od najlepszych praktyk określonych w standardach bądź wprowadzonych przez instytucje międzynarodowe lub publiczne, które Trybunał wybrał jako punkt odniesienia, albo nie stosuje w pełnym zakresie tych praktyk.

V

Wprowadzenie rozróżnienia na „odpowiedzialność polityczną komisarzy” i odpowiedzialność operacyjną dyrektorów generalnych powoduje, że nie zawsze było jasne, czy „odpowiedzialność polityczna” obejmuje odpowiedzialność za dyrekcje generalne, czy też nie. Przeprowadzone niedawno reformy organizacyjne stanowią odpowiedź na zagrożenia wynikające ze zhierarchizowanej kultury pracy, która nie sprzyja dzieleniu się informacjami. Żeby jednak móc w dalszym ciągu stawiać czoła głównym zagrożeniom, Komisja będzie musiała w większym stopniu wzmocnić strukturę zarządzania w całej instytucji.

VI

Służba Audytu Wewnętrznego skupia swoje działania na wewnętrznych systemach kontroli w Komisji. W ostatnich latach działalność tej służby w obszarze zarządzania na poziomie całej instytucji obejmowała bezpieczeństwo informacji wewnętrznych. Wydatki dokonane poza Komisją – za które odpowiada Komisja – leżą w gestii dyrekcji i działów ds. audytu w dyrekcjach generalnych, które wydały odnośne środki finansowe. Wpływa to na informacje przedstawiane komitetowi odpowiedzialnemu za audyt w Komisji. Rola Komitetu ds. Audytu (APC) (a także udział niezależnych członków zewnętrznych w jego pracach) jest bardziej ograniczona niż w przypadku komitetów odpowiedzialnych za audyt w instytucjach międzynarodowych, które Trybunał wybrał jako punkt odniesienia.

VII

Komisja zaczęła ostatnio dołączać do sprawozdania rocznego informacje o charakterze niefinansowym. Niemniej jednak – mimo niedawnych usprawnień – wciąż zapewnia mniej informacji niefinansowych w uzupełnieniu do sprawozdań rocznych niż instytucje, które Trybunał wybrał jako punkt odniesienia w zakresie najlepszych praktyk.

VIII

Trybunał zaleca, by Komisja:

οw razie gdy nie decyduje się na działanie zgodne z najlepszą praktyką, wyjaśniła przyczyny takiego postępowania, zgodnie z wymogami nałożonymi na europejskie jednostki interesu publicznego,

οzachęciła Służbę Audytu Wewnętrznego, by skupiła się w pracach kontrolnych w większym stopniu na ogólnych kwestiach zarządzania,

οzakończyła proces dostosowywania ram kontroli wewnętrznej do zasad wynikających z ram COSO z 2013 r.,

οjeszcze bardziej przyspieszyła publikację sprawozdania rocznego,

οzebrała informacje przedstawione już w szeregu innych sprawozdań, tak aby stworzyć pojedyncze sprawozdanie dotyczące rozliczalności lub pakiet takich sprawozdań, w skład którego weszłoby nie tylko sprawozdanie roczne, ale również następujące elementy:

-oświadczenie dotyczące zarządzania,

-sprawozdanie przewodniczącego Komisji,

-omówienie zagrożeń operacyjnych i strategicznych,

-sprawozdanie na temat wyników o charakterze niefinansowym,

-informacje na temat działań podjętych w ciągu roku i realizacji celów polityki,

-sprawozdanie na temat roli i wniosków komitetu odpowiedzialnego za audyt,

-oświadczenie na temat średnioterminowej i długoterminowej stabilności budżetowej zawierające w stosownych przypadkach odniesienia do informacji przedstawionych w innych sprawozdaniach,

οprzedłożyła pojedyncze sprawozdanie dotyczące rozliczalności lub pakiet takich sprawozdań do celów audytu sprawozdania finansowego i kontroli przeprowadzanych przez audytora, by zweryfikować, czy pozostałe informacje w nim przedstawione są zgodne z informacjami księgowymi,

οopublikowała w sprawozdaniu rocznym lub w ramach towarzyszących mu informacji dodatkowych szacowany poziom błędu obliczony na podstawie spójnej metodyki,

οregularnie aktualizowała rozwiązania w zakresie zarządzania i publikowała informacje na ten temat, a także wyjaśniała wybór struktur i procesów w odniesieniu do przyjętych ram,

οprzekształciła Komitet ds. Audytu w organ, w którym większość stanowiliby niezależni członkowie zewnętrzni, i poszerzyła jego kompetencje o obszary takie, jak zarządzanie ryzykiem, sprawozdawczość finansowa, a także prace i wnioski działów weryfikacji ex post i dyrekcji ds. audytu.

1Komisja Europejska – System publicznej kontroli wewnętrznej: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

2Zob. Instytut Finansów Publicznych i Rachunkowości (CIPFA)/Międzynarodowa Federacja Księgowych (IFAC), „International Framework: Good Governance in the Public Sector” [Ramy międzynarodowe – Dobra administracja w sektorze publicznym], 2014, s. 6.

3Na przykład publikacja części zatytułowanej „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” w uzupełnieniu do sprawozdania rocznego UE opracowanego metodą memoriałową, prowadzenie sprawozdawczości na temat wyników (co w 2015 r. zaowocowało połączeniem jej ze sprawozdawczością na temat zarządzania w rocznym sprawozdaniu z zarządzania i wyników) oraz przejście na zaktualizowane, zintegrowane ramy COSO z 2013 r. w zakresie kontroli wewnętrznej.

Wstęp

Prawidłowe funkcjonowanie systemu zarządzania jest kwestią o priorytetowym znaczeniu dla podmiotów sektora publicznego i prywatnego

01

W latach dziewięćdziesiątych wiele przedsiębiorstw ogłosiło upadłość, co zwróciło uwagę opinii publicznej na kwestię ładu korporacyjnego i sprawiło, że poprawa rozwiązań w zakresie zarządzania w sektorze prywatnym stała się priorytetem politycznym o nadrzędnym znaczeniu. Na ogół przedsiębiorstwa ogłaszały upadłość w sytuacji, gdy pełna skala danego zagrożenia lub nieprawidłowości nie była znana członkom kadry kierowniczej lub była znana jedynie wąskiej grupie członków najwyższych organów kierowniczych/zarządczych. Ze względu na niepokój wywołany tymi wydarzeniami w unijnych przepisach wprowadzono zmiany, w myśl których wszystkie jednostki interesu publicznego⁴ zostały zobowiązane do przestrzegania kodeksu ładu korporacyjnego⁵ i do potwierdzenia tego faktu w publikowanych sprawozdaniach rocznych i finansowych.

02

Działania na rzecz przyjęcia rozwiązań dotyczących dobrej administracji zostały rozszerzone na sektor publiczny. Przejawami tej tendencji są opracowany niedawno przez przez CIPFA/IFAC dokument pt. „Good governance in the Public Sector (GGPS)” [Dobra administracja w sektorze publicznym]⁶ oraz inicjatywa w ramach unijnej platformy publicznej kontroli wewnętrznej⁷, dotycząca odpowiednich mechanizmów zarządzania i kontroli w państwach ubiegających się o członkostwo w UE.

03

Dobra administracja (zob. ramka 1) dotyczy nie tylko relacji, lecz oznacza również osiąganie rezultatów i zapewnienie decydentom odpowiednich narzędzi pracy.

Ramka 1

Dobra administracja

„Dobra administracja w sektorze publicznym przyczynia się do bardziej świadomego podejmowania decyzji oraz do wydajnego wykorzystywania zasobów. Wzmacnia rozliczalność gospodarowania tymi zasobami. Dobrą administrację cechuje szczegółowa kontrola, w której kładzie się znaczny nacisk na poprawę wyników sektora publicznego i zwalczanie korupcji. Dobra administracja może usprawnić przywództwo, zarządzanie i nadzór w ramach danej instytucji, a w rezultacie doprowadzić do większej skuteczności podejmowanych działań, a co za tym idzie, lepszych wyników”⁸.

04

Obawy dotyczące systemu zarządzania w Komisji Europejskiej osiągnęły punkt krytyczny w 1999 r., w momencie rezygnacji Komisji Jacques’a Santera, a zwłaszcza w związku ze sprawozdaniem komisji niezależnych ekspertów powołanej przez Parlament w celu zbadania problemów leżących u podstaw dymisji i sformułowania zaleceń co do przyszłych działań. Najważniejszym zastrzeżeniem komisji niezależnych ekspertów wobec systemu zarządzania w Komisji był fakt, że nie dało znaleźć się nikogo w tej instytucji, kto byłby „gotowy wziąć na siebie odpowiedzialność” (zob. ramka 2). Rezygnacja Komisji Jacques’a Santera oraz publikacja sprawozdania komisji niezależnych ekspertów sprawiły, że w 2000 r. Komisja Romana Prodiego przyjęła kompleksowy pakiet reform mający na celu zmodernizowanie systemu zarządzania w tej instytucji (tzw. reforma Prodiego). Biała księga, rezygnacja Komisji i sprawozdanie komisji niezależnych ekspertów to czynniki, które po dziś dzień wywierają wpływ na proces podejmowania decyzji w Komisji.

Ramka 2

Ramy administracji i rozliczalności

Jak wynika z dokumentu na temat dobrej administracji w sektorze publicznym, „administracja obejmuje mechanizmy wprowadzone w celu zapewnienia, by wyniki oczekiwane przez zainteresowane strony zostały określone i osiągnięte”.

W zasadach COSO z 2013 r.⁹ stwierdzono, że organ zarządzający „wykazuje niezależność od kierownictwa i sprawuje nadzór nad rozwojem i wynikami kontroli wewnętrznej”¹⁰ (zob. ramka 10).

Rozliczalność jest podstawowym elementem sytemu zarządzania, zwłaszcza w sektorze publicznym. IFAC definiuje to pojęcie w następujący sposób: „proces, w którym podmioty sektora publicznego oraz pracujące w nich osoby są odpowiedzialne za swoje decyzje i działania, łącznie z gospodarowaniem środkami publicznymi i z wszelkimi aspektami związanymi z wynikami, a także poddają się stosownej kontroli zewnętrznej. Wkład w rozliczalność mają wszystkie strony, które jasno rozumieją swoje obowiązki i których zadania są wyraźnie określone dzięki solidnej organizacji. Rozliczalność jest zatem zobowiązaniem do wzięcia odpowiedzialności za powierzone zadania”¹¹.

Komisja jest zaangażowana w promowanie dobrej administracji w państwach członkowskich UE za pośrednictwem sieci ds. publicznej kontroli wewnętrznej. Podkreśla ona znaczenie należytej kontroli i stosowania standardów opierających się na najlepszych praktykach: „[ż]yjemy w czasach, które charakteryzuje znaczna presja na finanse publiczne na wszystkich poziomach UE. Podatnicy w każdym z państw członkowskich oczekują bardziej niż kiedykolwiek gospodarnego wykorzystania środków, a sektor publiczny jest rozliczany z należytego i skutecznego zarządzania środkami, które mu powierzono. Sektor publiczny musi wykazać, że wydatkowanie środków odbywa się w sposób wydajny oraz że uzyskiwane są rzeczywiste produkty i wyniki. W związku z tym wdrożenie nowoczesnych ram i standardów w sektorze publicznym ma kluczowe znaczenie”¹².

Powyżej opisane zostały przykłady najlepszych praktyk zaczerpnięte z odnośnych kodeksów i wytycznych. W niniejszym sprawozdaniu ramki, w których przedstawiono tego rodzaju przykłady, oznaczone zostały symbolem .

05

Program reform opracowany przez Komisję opiera się na trzech filarach: reformy w zakresie określania priorytetów i budżetowania, modernizacja polityki kadrowej oraz usprawnienia w systemie audytu, zarządzania finansowego i kontroli (zob. wykres 1). Komisja uznała, że za podstawę w okresie „zmiany kultury” powinno posłużyć pięć głównych zasad: niezależność Komisji, odpowiedzialność, rozliczalność, efektywność w osiąganiu rezultatów i przejrzystość.

Wykres 1

Trzy filary reformy Prodiego (biała księga)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie pierwszej części białej księgi pt. „Reforma Komisji” (COM(2000) 200 final/2).

06

W ramach pierwszego filaru reformy wprowadzono nowe narzędzia planowania i monitorowania dla każdej ze służb Komisji (plany zarządzania i roczne sprawozdania z działalności). Dzięki trzeciemu filarowi (ramka 3) uproszczono przepisy w sprawie zatwierdzania wydatków. Przedmiotem żywej dyskusji był sposób, w jaki należało zarządzać różnymi zadaniami w Komisji i w jaki sposób je połączyć. Głównymi podmiotami w strukturach Komisji były: kolegium komisarzy, indywidualni komisarze, kontroler finansowy i dyrekcje generalne (DG) (a także dyrektorzy generalni, którzy pełnią w nich nadrzędną rolę administracyjną).

Ramka 3

Trzeci filar reformy Prodiego – Unowocześnienie systemów zarządzania finansowego, kontroli i audytu¹³

Zreformowanie systemu zarządzania finansowego, kontroli i audytu zgodnie z najlepszymi praktykami:

οprzeniesienie odpowiedzialności za kontrolę wydatków z kontrolera finansowego na dyrekcje generalne,

οoświadczenie składane przez każdego z dyrektorów generalnych w rocznym sprawozdaniu z działalności o ustanowieniu stosownych mechanizmów kontroli wewnętrznej i o wykorzystaniu zasobów zgodnie z ich przeznaczeniem,

οutworzenie działów finansowych w dyrekcjach generalnych w celu zapewnienia doradztwa i pomocy działom operacyjnym,

οpowołanie centralnych służb finansowych w celu zapewnienia doradztwa działom operacyjnym,

οutworzenie Służby Audytu Wewnętrznego pod zwierzchnictwem wiceprzewodniczącego ds. reform, aby pomóc kadrze kierowniczej w Komisji,

οustanowienie w każdej DG wyspecjalizowanej jednostki ds. audytu, podlegającej bezpośrednio dyrektorowi generalnemu,

οpowołanie Komitetu ds. Audytu (APC) w celu monitorowania procesów kontroli w Komisji, wdrażania zaleceń pokontrolnych i jakości prac kontrolnych,

Określenie obowiązków urzędników zatwierdzających i kierowników danych obszarów

οopracowanie uproszczonych i łatwo dostępnych zasad określających obowiązki pracowników pełniących kluczowe funkcje finansowe.

07

Kolejna reforma dotyczyła zmian w podstawie opracowania unijnego sprawozdania rocznego. Reforma ta nie stanowiła części białej księgi, lecz została zaproponowana podczas dyskusji nad wnioskiem Komisji w sprawie przekształcenia rozporządzenia finansowego. W odpowiedzi na naciski ze strony Rady Komisja podjęła się wyzwania polegającego na wprowadzeniu do 2005 r. systemu rachunkowości memoriałowej w oparciu o standardy międzynarodowe¹⁴.

08

Komisja szybko przeszła do wprowadzania reform Prodiego – w grudniu 2000 r. odbyło się posiedzenie Komitetu ds. Audytu (zob. pkt 27), następnego dnia powołano kierownika ds. audytu wewnętrznego pochodzącego z naboru zewnętrznego, w dniu 25 czerwca 2002 r. przyjęte zostało nowe rozporządzenie finansowe, a w dniu 22 marca 2004 r. – nowy regulamin pracowniczy. W 2005 r. Komisja opracowała pierwsze roczne sprawozdanie finansowe w pełni oparte na zasadach rachunkowości memoriałowej i MSRSP¹⁵.

09

W sprawozdaniu z postępów w realizacji reformy opublikowanym w grudniu 2005 r. Komisja stwierdziła, że działania podjęte w ramach reformy w dalszym ciągu opierały się na solidnych podstawach i że pragnie ona „korzystać z jej osiągnięć i zagwarantować, że zasoby zarówno finansowe, jak i ludzkie będą skutecznie i efektywnie wykorzystywane w przejrzysty sposób, tak aby ułatwić kontrolę i wzbudzić zaufanie obywateli europejskich”¹⁶.

10

Od publikacji tych słów minęło ponad 10 lat. Choć przepisy i struktury przyjęte przez Komisję zazwyczaj odpowiadały ówczesnym najlepszym praktykom, zasady zarządzania w odniesieniu do zarówno sektora prywatnego, jak i publicznego w dalszym ciągu ewoluują. Członkowie Komisji potrzebują skutecznych narzędzi umożliwiających im wywiązanie się z ogólnych obowiązków w zakresie zarządzania budżetem unijnym.

4Takie jak przedsiębiorstwa notowane na giełdzie (dyrektywa 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych zmieniająca dyrektywę Rady 85/611/EWG i 93/6/EWG i dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylająca dyrektywę Rady 93/22/EWG (Dz.U. L 145 z 30.4.2004, s. 1).

5Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/34/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie rocznych sprawozdań finansowych, skonsolidowanych sprawozdań finansowych i powiązanych sprawozdań niektórych rodzajów jednostek (Dz.U. L 182 z 29.6.2013, s. 19) (zmieniona dyrektywą 2014/95/UE (Dz.U. L 330 z 15.11.2014, s. 1)) (dyrektywa o rachunkowości).

6Instytut Finansów Publicznych i Rachunkowości (CIPFA)/Międzynarodowa Federacja Księgowych (IFAC), „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014.

7Platforma publicznej kontroli wewnętrznej służy wymianie informacji i dobrych praktyk między organami administracji publicznej w UE.

8Instytut Finansów Publicznych i Rachunkowości (CIPFA)/Międzynarodowa Federacja Księgowych (IFAC), „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 6.

9Komitet Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya (COSO), „Internal Control – Integrated Framework” [Kontrola wewnętrzna – Zintegrowane ramy], 2013.

10Źródło: „Internal Control – Integrated Framework”, Streszczenie, © Komitet Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya (COSO).

11Komisja IFAC ds. Sektora Publicznego, „Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective” [Administracja w sektorze publicznym – perspektywa organu zarządzającego], 2001, s. 12.

12Komisja Europejska – System publicznej kontroli wewnętrznej: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

13Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie COM(2000) 200 final/2.

14Trybunał zalecał podjęcie tego kroku od 1978 r. Zob. Eduardo Ruiz García, „The Role of the Court of Auditors in Modernising the Accounting System of the European Institutions” [Rola Trybunału Obrachunkowego w modernizowaniu systemu rachunkowości instytucji europejskich] w Revista Española de Control Externo, maj 2013.

15Międzynarodowe standardy rachunkowości sektora publicznego.

16COM(2005) 668 final z dnia 21 grudnia 2005 r., „Sprawozdanie dotyczące reformy Komisji realizowanej w dalszym ciągu po zakończeniu mandatu”.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

11

Główne pytanie kontrolne Trybunału, leżące u podstaw prac przeprowadzonych w celu opracowania niniejszego sprawozdania ze szczególnym uwzględnieniem audytu, zarządzania finansowego i kontroli, brzmiało:

Czy mechanizmy zarządzania przyjęte przez Komisję są zgodne z uznanymi najlepszymi¹⁷ praktykami i potrzebami tej instytucji?

12

Trybunał skupił się na następujących zagadnieniach (zob. wykres 1 i ramka 3):

οzmiany wprowadzone w strukturach zarządzania oraz utworzenie Służby Audytu Wewnętrznego i Komitetu ds. Audytu (APC) (pkt 15–31),

οdostosowanie mechanizmów kontroli wewnętrznej i sprawozdawczości finansowej do standardów międzynarodowych (pkt 32–41),

οzapewnienie zainteresowanym podmiotom wewnętrznym i zewnętrznym informacji o charakterze niefinansowym (pkt 42–56).

13

Za główny punkt odniesienia Trybunał przyjął dokument GGPS (ramka 2). Trybunał uwzględnia również wcześniejsze badanie IFAC pt. „Administracja w sektorze publicznym – perspektywa organu zarządzającego”, w szczególności po to, by zrozumieć, co stanowiło najlepszą praktykę w czasie opracowywania reformy Prodiego¹⁸. W swoich działaniach na rzecz zmodyfikowania kontroli wewnętrznej Komisja kierowała się ramami COSO (jak wyjaśniono w pkt 32–39). W wyniku ostatniego przeglądu ram COSO z 2013 r. wprowadzono podejście oparte na zestawie zasad i umieszczono kontrolę wewnętrzną w kontekście dobrej administracji. Trybunał porównał treść GGPS z ramami COSO z 2013 r. (zob. załącznik I), aby zgromadzić informacje niezbędne do dyskusji na temat najlepszych praktyk w zarządzaniu. Uwzględnił również wymogi dyrektyw unijnych dotyczących jednostek interesu publicznego i zalecenia Komisji w tym zakresie¹⁹.

14

W ramach kontroli Trybunał dokonał przeglądu dokumentów Komisji (białej księgi oraz sprawozdań wewnętrznych i zewnętrznych), dokumentów właściwych instytucji międzynarodowych (takich jak CIPFA, FEE, RMSR, IFAC i OECD²⁰), badań akademickich itd. Odbył również spotkania z głównymi podmiotami w Komisji, w tym członkami Komitetu ds. Audytu, członkami grupy przygotowawczej tego Komitetu oraz pracownikami Służby Audytu Wewnętrznego, Sekretariatu Generalnego (SG) i DG ds. Budżetu (DG BUDG). Trybunał omówił najlepsze praktyki z grupą dyskusyjną złożoną z ekspertów z czołowych organizacji międzynarodowych, kontrolerów sektora publicznego, niezależnych ekspertów i przedstawicieli uniwersytetów. Proces reform został przedyskutowany z osobami, które odegrały w nim istotną rolę. Trybunał przeprowadził ponadto ankietę wśród najwyższych organów kontroli państw członkowskich UE na temat administracji w sektorze publicznym w ich jurysdykcjach. Wykorzystał również rezultaty swoich kontroli i sprawozdania począwszy od 2001 r.

17W niniejszym sprawozdaniu pojęcie „najlepszych praktyk” obejmuje praktyki określane w poszczególnych dokumentach referencyjnych jako „najlepsze”, „wiodące” lub „dobre”.

18IFAC, „Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective” [Administracja w sektorze publicznym – perspektywa organu zarządzającego], 2001.

19Dyrektywa o rachunkowości (zob. przypis 4), zalecenie Komisji z dnia 9 kwietnia 2014 r. w sprawie jakości sprawozdawczości dotyczącej ładu korporacyjnego (zasada „przestrzegaj lub wyjaśnij”) (Dz.U. L 109 z 12.4.2014, s. 43). Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/56/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmieniająca dyrektywę 2006/43/WE w sprawie ustawowych badań rocznych sprawozdań finansowych i skonsolidowanych sprawozdań finansowych (Dz.U. L 158 z 27.5.2014, s. 196) (dyrektywa w sprawie badań ustawowych) i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 537/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących ustawowych badań sprawozdań finansowych jednostek interesu publicznego, uchylające decyzję Komisji 2005/909/WE (Dz.U. L 158 z 27.5.2014, s. 77).

20Zob. wykaz skrótów.

Uwagi

Zmiany w strukturach zarządzania oraz utworzenie Służby Audytu Wewnętrznego i Komitetu ds. Audytu

Komisja rozróżnia własną odpowiedzialność polityczną i odpowiedzialność dyrektorów generalnych za zarządzanie

15

Komisja Europejska jest organem wykonawczym UE. Jej organ zarządzający (zob. ramka 4) – kolegium komisarzy (kolegium) – podejmuje ostateczne decyzje w Komisji. Zgodnie z Traktatem Komisja odpowiada zbiorowo za wykonanie budżetu. Kompetencje Komisji są jednak dużo szersze. W praktyce ma ona monopol na składanie wniosków dotyczących przepisów unijnych²¹, opracowuje przepisy w sprawie wykonania aktów prawnych i odgrywa znaczącą rolę w nadzorowaniu egzekwowania prawa unijnego²².

16

Poszczególnym komisarzom przypisane zostały obowiązki w zakresie konkretnych obszarów polityki. Oznacza to, że większość z nich pełni rolę kierowniczą w odniesieniu do jednej lub kilku dyrekcji generalnych (DG)²³. Na czele DG stoją dyrektorzy generalni²⁴. Kompetencje Komisji w zakresie zatwierdzania wydatków unijnych są w praktyce powierzane dyrektorom generalnym (w przypadku wykonywania tej funkcji są oni nazywani delegowanymi urzędnikami zatwierdzającymi).

Ramka 4

Organ zarządzający

„Organ zarządzający to osoba (osoby) lub grupa, której głównym obowiązkiem jest sprawowanie nadzoru nad ukierunkowaniem strategicznym, działalnością i rozliczalnością danego podmiotu. Organ ten odgrywa zasadniczą rolę we wdrażaniu, ocenie i poprawie systemu zarządzania w danym podmiocie”²⁵.

17

W swoim komunikacie na temat metod pracy Komisji z listopada 2014 r. przewodniczący Juncker podkreślił, że: „komisarze powinni wziąć pełną odpowiedzialność polityczną za pracę wykonaną przez podległe im służby”²⁶. Powołał również kolegium komisarzy, które ma za zadanie „pracować razem jako silny zespół, współpracujący na zasadzie łączenia różnych polityk […], w celu pokonania niechęci do dzielenia się informacjami poprzez wspólną pracę nad tymi obszarami, w przypadku których możemy (jako kolegium) rzeczywiście odegrać znaczącą rolę”²⁷ (zob. wykres 2).

18

Od czasu reformy Komisję wspiera kilka grup ds. zarządzania (wykres 3):

οGrupa sterująca ds. zarządzania kosztami działań (ABM)²⁸ została utworzona w celu koordynowania zagadnień polityczno-strategicznych związanych z trzema filarami reformy (planowanie i programowanie strategiczne, polityka kadrowa oraz zarządzanie finansowe i audyt). Od 2015 r. w zakres jej kompetencji wchodzą również kwestie zarządzania w dziedzinie informatyki w Komisji. Przewodniczy jej Sekretarz Generalny, a w jej pracach udział biorą dyrektorzy generalni oraz gabinety²⁹ odpowiedzialne za służby centralne Komisji.

οGrupa dyrektorów generalnych, powołana w celu przeprowadzenia reformy, nadzoruje obecnie koordynację realizacji polityki i stanowi forum, na którym dyskutowane są kwestie o znaczeniu horyzontalnym.

οGrupa dyrektorów ds. zasobów, ustanowiona w celu zbadania konkretnych zagadnień związanych z przeprowadzaniem reformy, jest organem konsultacyjnym złożonym z dyrektorów ds. zasobów³⁰, który ma wspierać spójne i optymalne gospodarowanie zasobami Komisji oraz zapewnić, by uwzględniane były potrzeby służb operacyjnych. Stanowi ona forum dyskusji na temat najlepszych praktyk i umożliwia wymianę doświadczeń w tym zakresie między służbami horyzontalnymi i operacyjnymi.

Wykres 2

Kolegium komisarzy od listopada 2014 r. do czerwca 2016 r.¹

1W dniu 15 czerwca 2016 r. komisarz Jonathan Hill podał się do dymisji, a jego zakres obowiązków przejęli wiceprzewodniczący Valdis Dombrovskis i komisarz Pierre Moscovici.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie załącznika 3 do „Metod pracy Komisji Europejskiej na lata 2014–2019”, C(2014) 9004.

Wykres 3

Przepływ informacji na temat kontroli wewnętrznej do kolegium

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

19

Sekretariat Generalny (SG) odpowiada za szereg procesów wewnętrznych, w tym podejmowanie decyzji, zarządzanie dokumentacją, mechanizmy zapewniające ciągłość działania oraz planowanie i programowanie strategiczne. Kieruje on procesem decyzyjnym w kolegium oraz zapewnia wsparcie przewodniczącemu i wiceprzewodniczącym. Koordynuje działania w różnych obszarach polityki i działach Komisji oraz pośredniczy w kontaktach Komisji z pozostałymi instytucjami europejskimi, parlamentami państw członkowskich oraz organizacjami i podmiotami pozarządowymi, a także zarządza tymi kontaktami.

20

Jedną z obaw komisji niezależnych ekspertów było, aby nie zostawiać dyrektorów generalnych bez żadnego wsparcia³¹. Z tego względu zaleciła ona utworzenie centralnych służb finansowych. Służby te, ulokowane w strukturach w DG BUDG, zapewniają wsparcie i doradztwo w zakresie zarządzania finansowego, interpretacji przepisów finansowych, kontroli wewnętrznej i zarządzania ryzykiem.

21

Do czasu reformy zatwierdzanie wszystkich wydatków leżało w gestii kontrolera finansowego Komisji. W związku z tym pojawiły się zarzuty, że tego rodzaju rozwiązanie doprowadza dyrekcje generalne do przekonania, iż ich odpowiedzialność za wydatki unijne zasadniczo ogranicza się do uzyskania zatwierdzenia od kontrolera finansowego (zob. pkt 4). Komisja zlikwidowała funkcję kontrolera finansowego i przekazała odpowiedzialność za weryfikacje dyrekcjom generalnym. Przejście z systemu scentralizowanego zatwierdzenia ex ante do systemu zdecentralizowanej odpowiedzialności i rozliczalności ex post stanowiło podstawowy element reformy. W wyniku tej zmiany nie zawsze jednak jest jasne, czy odpowiedzialność Komisji jako całej instytucji obejmuje odpowiedzialność za działania poszczególnych dyrektorów generalnych, czy też jest od niej odrębna (zob. wykres 4).

Wykres 4

Rozliczalność w Komisji

1COM(2015) 377 final z dnia 23 czerwca 2015 r., „Skonsolidowane sprawozdanie roczne Unii Europejskiej za 2014 r.”, s. 11. Odnośni urzędnicy, z reguły dyrektorzy generalni i szefowie służb, pełnią funkcję tzw. delegowanych urzędników zatwierdzających lub AOD (ang. Authorising Officers by delegation), bądź w wersji skróconej – tak jak na powyższym wykresie – „urzędników zatwierdzających”.

2W przypadku Komisji funkcję urzędnika zatwierdzającego pełni kolegium złożone z 28 komisarzy. Za pośrednictwem poszczególnych decyzji kolegium przekazuje dyrektorom generalnym zadania związane z zarządzaniem finansowym. Tym samym dyrektorzy ci stają się „delegowanymi urzędnikami zatwierdzającymi”. Dyrektorzy generalni z kolei przekazują tego rodzaju zadania dyrektorom, szefom działów itd., którzy zgodnie z art. 56, 65 i 66 rozporządzenia finansowego stają się „subdelegowanymi urzędnikami zatwierdzającymi”.

3„Human Resources Key Figures Staff Members” [Kadry – główne dane na temat pracowników], Komisja Europejska, 2016 (z wyłączeniem pracowników agencji wykonawczych).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji i danych pochodzących z Komisji.

22

Niemniej jednak sytuacja prawna jest jasna. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi, że Komisja ponosi zbiorową odpowiedzialność za wykonanie budżetu³². Znalazło to odzwierciedlenie w rozporządzeniu finansowym, w którym sprecyzowano, że „[k]ażda instytucja wykonuje obowiązki urzędnika zatwierdzającego”³³. Odpowiedzialność ta spoczywa na Komisji niezależnie od delegowania uprawnień na dyrektorów generalnych (zob. ramka 5), a zatem w Komisji to urzędnik zatwierdzający jest odpowiedzialny za „wykonanie dochodów i wydatków zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami oraz za zapewnienie przestrzegania wymogów legalności i prawidłowości”³⁴.

Ramka 5

Odpowiedzialność Komisji

W 1999 r. komisja niezależnych ekspertów podkreśliła, że „źródłem wszelkiej władzy w Komisji jest kolegium komisarzy. Z tego względu musi istnieć możliwość, by przypisać ostateczną odpowiedzialność za wszystkie działania organów administracji poszczególnym komisarzom, a za ich pośrednictwem – kolegium. […] Łańcuch delegowania zadań rozpoczyna się na poziomie Komisji od komisarza. Osoba ta ponosi zatem ostateczną odpowiedzialność za wszelkie sprawy finansowe, w tym za kontrolę wewnętrzną, a równocześnie jako członek kolegium”.

W dokumencie roboczym z 2007 r. zatytułowanym „Administracja w Komisji Europejskiej”³⁵ Komisja Kontroli Budżetowej (CONT)³⁶ krytycznie oceniła niektóre elementy reformy. Stwierdziła, że „istnienie sztywnych struktur w Komisji – oraz wynikającego stąd skupienia informacji i władzy w dyrekcjach generalnych – powinno uświadomić wszystkim, że nie można stworzyć poważnego systemu administracji bez utworzenia funkcjonalnych struktur raportowania między powiązanymi służbami w różnych dyrekcjach generalnych. Tak się jednak nie stało. […] Cenę za uważanie każdej z dyrekcji generalnych za niezależne lenno, z własnymi kontrolerami, księgowymi i kontrolerami wewnętrznymi podlegającymi wyłącznie dyrektorowi generalnemu, płaci cała instytucja. Sytuacja ta jest niezgodna z Traktatem, na mocy którego kolegium ponosi odpowiedzialność zbiorową”.

W niniejszym sprawozdaniu ramki, w których przedstawiono przykłady nacisków wywieranych przez Parlament, oznaczone zostały symbolem .

Komisja zlikwidowała stanowisko kontrolera finansowego i utworzyła funkcję audytu wewnętrznego

23

Zlikwidowanie scentralizowanej funkcji kontrolera finansowego ex ante i utworzenie „nowoczesnej Służby Audytu Wewnętrznego”³⁷ (zob. ramka 6) stanowiło zasadniczy element reformy Prodiego. Komisja utworzyła ją w kwietniu 2011 r.³⁸, po uprzednim powołaniu audytora wewnętrznego (zob. pkt 8). Wybór formy działu audytu wewnętrznego był przedmiotem żywych dyskusji (jeden dla całej instytucji bądź osobne działy w poszczególnych DG). Ostatecznie Komisja ustanowiła wyspecjalizowane jednostki ds. audytu podlegające bezpośrednio każdemu z dyrektorów generalnych oraz centralną Służbę Audytu Wewnętrznego. W 2015 r. Komisja zlikwidowała te jednostki.

24

Dyrekcje generalne, które odgrywają dużą rolę w wydatkowaniu, nadal mają działy weryfikacji ex post i dyrekcje ds. audytu, które badają poniesione wydatki. Przykładowo DG DEVCO zatrudnia w tego rodzaju działach i dyrekcjach około 180 pracowników, DG AGRI – 130 pracowników, służby zajmujące się badaniami naukowymi – 100 pracowników, a DG REGIO – 90 pracowników. W 2016 r. Służba Audytu Wewnętrznego liczyła 147 pracowników³⁹.

Ramka 6

Rola audytu wewnętrznego w sektorze publicznym

„Funkcja audytu wewnętrznego polega na poświadczaniu wiarygodności w sposób niezależny i obiektywy oraz zapewnianiu doradztwa mającego wnieść wartość dodaną do działalności danego podmiotu i ją usprawnić. Działania w zakresie audytu wewnętrznego pomagają odnośnemu podmiotowi w osiągnięciu zamierzonych celów dzięki wprowadzeniu systematycznego i zdyscyplinowanego podejścia do oceny i poprawy skuteczności procesów administrowania, zarządzania ryzykiem i kontroli. Przeglądy w ramach audytu wewnętrznego mogą obejmować szeroki wachlarz tematów, w tym zagadnienia związane z osiągnięciem efektu gospodarności oraz zapobieganiem nadużyciom finansowym i korupcji oraz ich wykrywaniem”⁴⁰.

Definicja ta jest zgodna z ramami Instytutu Audytorów Wewnętrznych: „Funkcja audytu wewnętrznego polega na poświadczaniu wiarygodności w sposób niezależny i obiektywny oraz zapewnianiu doradztwa mającego wnieść wartość dodaną do działalności danego podmiotu i ją usprawnić. Działania w zakresie audytu wewnętrznego pomagają odnośnemu podmiotowi w osiągnięciu zamierzonych celów dzięki wprowadzeniu systematycznego i zdyscyplinowanego podejścia do oceny i poprawy skuteczności procesów zarządzania ryzykiem, kontroli i administrowania”.

Służba Audytu Wewnętrznego była początkowo bardziej ukierunkowana na ogólne kwestie zarządzania dotyczące całej instytucji…

25

W czasie wdrażania białej księgi pilną potrzebę stanowiło dla Komisji ustanowienie mechanizmów zarządzania. Z tego względu Służba Audytu Wewnętrznego była początkowo silnie ukierunkowana na ogólne kwestie zarządzania dotyczące całej instytucji⁴¹. W ostatnich latach jej prace obejmowały zarówno zagadnienia związane z wewnętrznymi procesami w poszczególnych DG, jak i kwestie zarządzania. W ostatnich latach kwestie zarządzania na poziomie całej instytucji obejmowały bezpieczeństwo informacji wewnętrznych (zob. ramka 7). Trybunał odnotowuje zalecenie sformułowane przez Służbę Audytu Wewnętrznego⁴² w zakresie „działań ze strony służb centralnych na poziomie organizacji […] mających na celu zapewnienie spójnego, niezawodnego, kompleksowego i zharmonizowanego podejścia na szczeblu operacyjnym oraz oglądu […] zagadnień dotyczących całej Komisji”, takich jak zapobieganie nadużyciom finansowym i ich wykrywanie. Ankieta przeprowadzona wśród dyrekcji generalnych przez zewnętrznego oceniającego wykazała, że choć poziom ogólnego uznania dla pracy Służby Audytu Wewnętrznego był wysoki, to już opinia na temat jej oddziaływania na system zarządzania w Komisji była zdecydowanie mniej pozytywna.

Ramka 7

Niektóre z istotnych zaleceń Służby Audytu Wewnętrznego dotyczące zarządzania nie zostały zrealizowane

W sprawozdaniu rocznym za 2006 r. Służba Audytu Wewnętrznego zaleciła Komisji przygotowanie rocznego oświadczenia o stosowaniu zasad ładu administracyjnego: „[b]y osiągnąć pełną funkcjonalność oraz umożliwić stronom zainteresowanym zapoznanie się z jej strukturą zarządzania i najnowszymi zmianami w tym zakresie, Komisja powinna przygotować opis zasad ładu administracyjnego i praktyk w tym zakresie, najlepiej zamieszczając go w sprawozdaniu podsumowującym roczne sprawozdania z działalności dyrekcji generalnych, a także udostępnić go na swojej stronie internetowej i dbać o jego regularną aktualizację”⁴³.

Najnowsze rozwiązania Komisji w zakresie zarządzania zostały opublikowane w 2007 r. (zob. pkt 45).

W sprawozdaniu rocznym za 2009 r. Służba Audytu Wewnętrznego stwierdziła konieczność przeprowadzania przeglądu wspólnych procesów na poziomie instytucji: „Przegląd zarządzania ryzykiem – Należy znacznie wzmocnić rolę, którą odgrywają obecnie SG i DG BUDG, tak aby zapewnić faktyczny nadzór nad realizacją zarządzania ryzykiem w Komisji, propagować najlepsze praktyki w tej dziedzinie oraz wskazać zagrożenia, na które narażona jest cała Komisja”⁴⁴.

Centrala Komisji nie przyjęła tego zalecenia w całości, ponieważ uznała je za niezgodne z przyjętym przez Komisję podejściem polegającym na obarczeniu dyrekcji generalnych ostateczną odpowiedzialnością⁴⁵.

W 2015 r. Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadziła kontrolę dotyczącą zarządzania w zakresie bezpieczeństwa informacji wewnętrznych. W tym celu sprawdziła adekwatność obowiązujących struktur i środków zarządzania, tak aby zapewnić wdrożenie stosownych przepisów dotyczących bezpieczeństwa w systemach i procesach informatycznych Komisji.

W odpowiedzi na zalecenie tej służby Komisja powołała Radę Sterującą ds. Bezpieczeństwa Informacji i nową Dyrekcję ds. Bezpieczeństwa IT.

…a obecnie poświęca więcej uwagi ramom kontroli wewnętrznej w Komisji

26

Główne zagrożenie dla Komisji dotyczy legalności i prawidłowości jej wydatków. Wyniki prac Trybunału wskazują na to, że od wprowadzenia reformy Komisji wpływ błędów dotyczących legalności i prawidłowości był istotny. Służba Audytu Wewnętrznego skupia swoje działania na systemach kontroli wewnętrznej w Komisji. Taka koncentracja jest wprawdzie zrozumiała, jeżeli weźmie się pod uwagę znaczny zakres prac pozostałych organów (kontrolerzy w państwach członkowskich, dyrekcje ds. audytu w DG odpowiadających za wydatki, Europejski Trybunał Obrachunkowy), lecz ograniczenie zasięgu działania ma wpływ na zakres materiałów przedstawianych Komitetowi ds. Audytu. Służba Audytu Wewnętrznego nie zajmuje się operacjami przeprowadzonymi poza Komisją, nad którymi nadzór sprawują działy weryfikacji ex post w DG odpowiedzialne za dane wydatki (zob. pkt 24). Ustalenia tych działów i dyrekcji nie są uwzględniane przez jednostkę Komisji odpowiedzialną za kontrolę, czyli Komitet ds. Audytu.

Utworzenie przez Komisję Komitetu ds. Audytu było jednym z pierwszych etapów w procesie przeprowadzania reformy

27

Pierwsze posiedzenie Komitetu ds. Audytu odbyło się w grudniu 2000 r., a zatem stanowi on jeden z najdłużej funkcjonujących elementów zreformowanej struktury zarządzania. W jego skład wchodził początkowo komisarz ds. budżetu (przewodniczący), wiceprzewodniczący ds. administracji i reformy oraz dwóch innych członków Komisji.

28

Zgodnie z najlepszymi praktykami komitet odpowiedzialny za audyt powinien składać się w większości z zewnętrznych, niezależnych członków (zob. ramka 8). Pierwszego zewnętrznego członka Komitetu Komisja powołała w maju 2001 r., a drugiego w 2004 r. W takim składzie Komitet miał największy udział niezależnych, zewnętrznych członków – dwóch z łącznie sześciu. W 2005 r. liczba członków wewnętrznych wzrosła do pięciu, a w 2007 r. do siedmiu. Tym samym stosunek członków zewnętrznych do wewnętrznych zmniejszył się do dwóch z dziewięciu. W czasie przeprowadzania kontroli skład Komitetu pozostał bez zmian. Obecnemu Komitetowi (w latach 2014–2019) przewodniczy pierwszy wiceprzewodniczący Komisji, a trzech komisarzy wchodzi w jego skład przez całą swoją kadencję. Kolejni trzej komisarze będą członkami Komitetu naprzemiennie, przez pół kadencji. Duża część członków wewnętrznych pochodzi z dyrekcji generalnych o najwyższym poziomie wydatków. Od początku swojej kadencji do lipca 2017 r. Komisarze będący członkami Komitetu są odpowiedzialni za około 80 % wydatków z budżetu unijnego, a od sierpnia 2017 r. do końca swojej kadencji – za około 60 % tych wydatków. Ponadto w Karcie Komitetu ds. Audytu określono przepisy mające w jeszcze większym stopniu zapewnić, by niezależność poszczególnych członków Komitetu nie była ograniczona, poprzez zobowiązanie ich do złożenia oświadczenia na temat ewentualnego konfliktu interesów i do powstrzymania się od wyrażania opinii, w przypadku gdy Komitet bada sprawozdanie z kontroli dotyczącej działalności danego członka.

Ramka 8

Komitety odpowiedzialne za audyt

„Dobrą praktykę w przypadku organów zarządzających w sektorze publicznym stanowi powołanie komitetu odpowiedzialnego za audyt lub utworzenie równoważnej grupy bądź stanowiska. Tego rodzaju komitet zapewnia dodatkowe źródło wiarygodności rozwiązań przyjętych przez dany podmiot w zakresie zarządzania ryzykiem, utrzymywania efektywnego środowiska kontroli i sprawozdawczości na temat wyników finansowych i niefinansowych. Skuteczność komitetu jest uwarunkowana jego niezależnością od kadry zarządzającej. Komitet może odgrywać znaczącą rolę w następujących obszarach:

οprzyczynianie się do większej adekwatności i skuteczności zarządzania ryzykiem i kontroli wewnętrznej,

οpropagowanie zasad dobrej administracji i ich stosowania w procesie decyzyjnym,

οsprawowanie nadzoru nad kontrolą wewnętrzną i wspieranie jakości działań w tym zakresie, zwłaszcza poprzez wzmacnianie niezależności względem danego podmiotu,

οwzmacnianie obiektywności i wagi kontroli zewnętrznych, a tym samym skuteczności roli jednostki ds. audytu,

οrozpowszechnianie wiedzy na temat potrzeby wprowadzenia solidnego systemu zarządzania ryzykiem i kontroli wewnętrznej oraz wdrażania zaleceń wynikających z kontroli wewnętrznej i zewnętrznej,

οudzielanie pomocy danemu podmiotowi w zakorzenianiu wartości związanych z etyczną administracją, w tym skutecznych mechanizmów zwalczania nadużyć finansowych i korupcji.

W celu zwiększenia skuteczności prac komitetu odpowiedzialnego za audyt należy zapewnić, by większość jego członków była niezależna od organu zarządzającego. Ponadto sprawozdania roczne podmiotu sektora publicznego powinny zawierać stosowne informacje na temat uprawnień, operacji, działań i wyników działalności komitetu odpowiedzialnego za audyt”⁴⁶.

29

Obowiązki Komitetu ds. Audytu obejmują monitorowanie jakości prac związanych z kontrolą wewnętrzną oraz zapewnienie, by zalecenia pokontrolne były właściwie uwzględniane oraz aby dyrekcje generalne i służby Komisji podejmowały stosowne działania następcze⁴⁷. Każde posiedzenie Komitetu poprzedzają spotkania grupy przygotowawczej złożonej z dwóch zewnętrznych członków Komitetu i członków gabinetów komisarzy zasiadających w Komitecie (zob. tabela 1). Stałe zaproszenie do uczestnictwa w posiedzeniach zostało wystosowane do Służby Audytu Wewnętrznego, DG DIGIT, DG BUDG i SG na poziomie dyrektorów.

Tabela 1

Liczba posiedzeń Komitetu ds. Audytu i grupy przygotowawczej w latach 2011–2016

Rok | Posiedzenia Komitetu ds. Audytu | Posiedzenia grupy przygotowawczej
2011 | 4 (w tym jedno w trybie procedury pisemnej) | 12
2012 | 4 (w tym jedno w trybie procedury pisemnej) | 9
2013 | 4 (w tym jedno w trybie procedury pisemnej) | 9
2014 | 3 (w tym dwa w trybie procedury pisemnej) | 6
2015 | 2 (w tym jedno w trybie procedury pisemnej) | 6
2016 (do 24 maja) | 3 | 4

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie dokumentów Komisji.

Nadzór sprawowany przez Komitet ds. Audytu w praktyce ogranicza się do prac Służby Audytu Wewnętrznego

30

Z tabeli 2 wynika, że Komitet ds. Audytu koncentruje się na sprawozdaniach z kontroli wewnętrznej. Członkowie komitetu planują uwzględnić w przyszłości zagadnienia poruszane w sprawozdaniach rocznych i sprawozdaniach specjalnych kontrolera zewnętrznego (tj. Trybunału Obrachunkowego). Komitet nie analizuje ustaleń dyrekcji ds. audytu i działów weryfikacji ex post w DG odpowiedzialnych za dane wydatki (zob. pkt 26).

Tabela 2

Zadania/skład Komitetu ds. Audytu i wybranych komitetów odpowiedzialnych za audyt w zestawieniu z najlepszymi praktykami zalecanymi w ramach GGPS

Najlepsze praktyki zalecane w ramach GGPS | Komitet ds. Audytu utworzony przez Komisję² | Zadania wybranych komitetów odpowiedzianych za audyt¹
Komitet ds. audytu Światowego Programu Żywnościowego | Komitet ds. audytu Europejskiego Banku Inwestycyjnego | Komitet ds. audytu Grupy Banku Światowego | Niezależny komitet doradczy Organizacji Narodów Zjednoczonych
Potwierdzenie wiarygodności mechanizmów w zakresie zarządzania ryzykiem | x | √ | √ | √ | √
Potwierdzenie wiarygodności mechanizmów w zakresie kontroli wewnętrznej | x | √ | √ | √ | √
Potwierdzenie wiarygodności mechanizmów w zakresie sprawozdawczości na temat wyników finansowych i niefinansowych | x | √ | √ | √ | √
Nadzór nad audytem wewnętrznym | √ | √ | √ | √ | √
Wzmocnienie skuteczności kontroli zewnętrznej | x | √ | √ | √ | x
Większość członków jest niezależna | x | √ | √ | √ | √

1Źródła: Światowy Program Żywnościowy – „Terms of reference for the Audit Committee of the World Food Programme” (listopad 2011); Europejski Bank Inwestycyjny – „Audit Committee Charter” (czerwiec 2007); Grupa Banku Światowego – „World Bank Resolution Standing Committees” (2009), załącznik A do dokumentu „Terms of Reference of the Audit Committee”; Organizacja Narodów Zjednoczonych – „Terms of reference for the Independent Audit Advisory Committee and strengthening the Office of Internal Oversight Services” (czerwiec 2007).

2Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy. W Karcie Komitetu ds. Audytu znajduje się również odniesienie do kontroli zewnętrznej (zob. pkt 30).

31

Komisja stwierdziła w komunikacie na temat Karty Komitetu ds. Audytu, że „komitety odpowiedzialne za audyt odgrywają coraz większą rolę w zapewnianiu przejrzystości i rozliczalności, której słusznie domagają się od organów publicznych obywatele i inne zainteresowane strony”⁴⁸. Obecnie Komitet ds. Audytu (APC) jest „komitetem odpowiedzialnym za audyt” w Komisji. Trybunał przeanalizował działalność Komitetu pod kątem kryteriów najlepszych praktyk (ramka 8) i kryteriów instytucji międzynarodowych, które zostały wybrane jako punkt odniesienia (tabela 2). Zauważył w szczególności, że wszyscy członkowie komitetów odpowiedzialnych za audyt w tych instytucjach są niezależni. W przypadku Komisji natomiast siedmiu z dziewięciu członków Komitetu to członkowie wewnętrzni.

Dostosowanie mechanizmów kontroli wewnętrznej i sprawozdawczości finansowej do standardów międzynarodowych

Za podstawę swoich standardów kontroli wewnętrznej Komisja przyjęła ramy COSO…

Ramka 9

Kontrola wewnętrzna

„Kontrola wewnętrzna jest procesem stosowanym przez radę dyrektorów, kierownictwo i innych pracowników danego podmiotu w celu zapewnienia wystarczającej pewności, że cele związane z działalnością podmiotu, sprawozdawczością i zgodnością z przepisami zostaną osiągnięte”⁴⁹.

32

Komisja zmodyfikowała swoje mechanizmy kontroli wewnętrznej (zob. ramka 9) w ramach reformy Prodiego (zob. wykres 1 i ramka 3). Te nowe mechanizmy stanowiły wyraźne odejście od poprzedniego systemu opierającego się na zatwierdzaniu wydatków w sposób scentralizowany przez kontrolera finansowego. Za podstawę swoich mechanizmów kontroli Komisja przyjęła ramy COSO z 1992 r. (zob. ramka 10) i włączyła opracowaną przez COSO definicję kontroli wewnętrznej do rozporządzenia finansowego⁵⁰.

33

W 2001 r. Komisja wprowadziła 24 standardy kontroli, uzupełnione o zestaw wymogów podstawowych, określające szczegółowe działania praktyczne, które powinny stanowić podstawę systemu kontroli wewnętrznej w każdej ze służb. Zobowiązała ona dyrekcje generalne do dorocznej oceny stopnia, w jakim przestrzegają one wymogów podstawowych, i do prowadzenia sprawozdawczości na ten temat. Sprawozdania te oparte są na przeglądach wewnętrznych, samoocenie kierownictwa i odnośnych kontrolach przeprowadzonych przez Służbę Audytu Wewnętrznego i Trybunał. Trybunał informował o postępach we wdrażaniu tych standardów w swoich sprawozdaniach rocznych z lat 2002–2008.

34

W 2007 r. Komisja dokonała przeglądu swoich ram kontroli wewnętrznej, ograniczając liczbę standardów do 16. Zwróciła się do dyrekcji generalnych z prośbą o sporządzanie sprawozdań na zasadzie wyjątku (jedynie w przypadkach, gdy nie zastosowały się one do danego standardu). W 2014 r. Komisja ograniczyła liczbę wymogów. W tym samym roku dyrekcje oceniły własne postępy i poinformowały, że na poziomie całej Komisji wdrożyły 98 % standardów kontroli wewnętrznej⁵¹. W 2016 r. Komisja zamierza zaktualizować ramy kontroli wewnętrznej, tak aby były spójne z ramami COSO z 2013 r.⁵².

Ramka 10

Ramy COSO

Źródło: „Internal Control – Integrated Framework”, COSO, 2013.
© Komitet Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya (COSO). Wszelkie prawa zastrzeżone. Wykres wykorzystany za pozwoleniem Komitetu.

Ramy COSO zostały opracowane w 1992 r. w Stanach Zjednoczonych, początkowo z myślą o przedsiębiorstwach prywatnych. Obecnie są one powszechnie stosowane zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym na całym świecie. W maju 2013 r. COSO wydał zaktualizowane ramy. Po okresie przejściowym, który zakończył się w grudniu 2014 r., COSO potwierdził, że ramy z 1992 r. zostały zastąpione wersją z 2013 r.

W ramach z 2013 r. wprowadzono 17 zasad, których stosowanie jest konieczne, by zapewnić skuteczność kontroli wewnętrznej. Kierownictwo może ustalić, że dana zasada – z uwagi na okoliczności – nie jest adekwatna. Jeżeli zasada jest adekwatna, ale nie została wprowadzona i nie funkcjonuje, w systemie kontroli wewnętrznej występuje istotne niedociągnięcie.

W nowych wymogach COSO położono większy nacisk na zagadnienia związane z administracją, w tym na potrzebę nałożenia obowiązków dotyczących nadzoru na zarząd i jego komitety w odniesieniu do każdego z elementów kontroli wewnętrznej (wymogi z ram COSO z 2013 r. zostały porównane z wymogami GGPS w załączniku I).

…lecz pełne przejście na zaktualizowane ramy COSO stanowi wyzwanie

35

W załączniku I Trybunał przedstawia wymogi wynikające z ram COSO z 2013 r. i wymogi GGPS. Przyjęte przez Komisję standardy kontroli wewnętrznej obejmują większość zasad COSO z 2013 r. Niemniej jednak pełne przejście na nowe ramy COSO stanowi wyzwanie, ponieważ zawierają one wymogi dotyczące podmiotów na poziomie struktur zarządzania, z podkreśleniem odpowiedzialności organów zarządzających za nadzór nad funkcjonowaniem wszystkich elementów systemu kontroli wewnętrznej (zob. ramka 11, zasada COSO nr 2), i nakładają obowiązek wprowadzenia wszystkich elementów kontroli i ich sprawnego funkcjonowania. Spełnienie standardów COSO wymaga przestrzegania tych warunków (zob. załącznik I). W pkt 36–39 Trybunał omówił trzy elementy ram COSO, które stanowią wyzwanie.

Ramka 11

Elementy nowych ram COSOS, które stanowią wyzwanie

Zasada COSO nr 2

„Rada dyrektorów wykazuje niezależność od zarządu i sprawuje nadzór nad rozwojem i wynikami kontroli wewnętrznej”.

Zasada COSO nr 5

„Podmiot rozlicza pracowników odpowiedzialnych za kontrolę wewnętrzną za ich wkład w realizację związanych z nią celów”.

Zasada COSO nr 8

„Podczas oceny czynników zagrażających osiągnięciu celów podmiot rozważa możliwość wystąpienia nadużyć finansowych”⁵³.

36

Dostosowanie ram kontroli w Komisji do ram COSO z 2013 r. (zasada COSO nr 2) wymagałoby stanowiska na poziomie centralnym, z zakresem obowiązków obejmującym sprawowanie nadzoru nad systemem kontroli wewnętrznej. Komisja poinformowała Trybunał, że powodem nieutworzenia tego rodzaju stanowiska była chęć zachowania „jasnej definicji obowiązków i rozliczalności” na poziomie dyrekcji generalnych. Zdaniem Komisji w ramach obecnej struktury odpowiedzialność za funkcjonowanie systemu kontroli wewnętrznej spoczywa wyłącznie na poszczególnych delegowanych urzędnikach zatwierdzających, natomiast centralne stanowisko nadzorcze mogłoby poskutkować przesunięciem odpowiedzialności⁵⁴. Do 2014 r. centralne służby finansowe publikowały wprawdzie co roku dokument na temat „Stanu kontroli wewnętrznej w Komisji”⁵⁵, ale nie stanowił on niezależnego źródła wiarygodności, tylko podsumowanie o charakterze opisowym.

37

Komisja zlikwidowała stanowisko kontrolera finansowego w celu przesunięcia odpowiedzialności za legalność i prawidłowość wydatków poszczególnych dyrekcji generalnych na kierujących nimi dyrektorów. Dyrekcje przestawiają informacje na temat zarządzania w rocznych sprawozdaniach z działalności (zob. pkt 55). Mechanizmy rozliczania pracowników z ich wkładu w kontrolę wewnętrzną (zasada COSO nr 5) pozostają jednak stosunkowo słabo rozwinięte. Komisja nie ustanowiła powiązanych z tym celem kryteriów oceny pracowników. W przypadku dyrektorów generalnych mechanizm zapewniający tego rodzaju powiązanie mogą stanowić roczne sprawozdania z działalności. W praktyce Komisja nie określiła jednak, na jakiej podstawie oceniać, czy oświadczenia zawarte w tych sprawozdaniach są uzasadnione⁵⁶, ani nie wskazała poziomu odniesienia, w oparciu o który rozliczane byłyby dyrekcje generalne.

38

W 2001 r., po przyjęciu pierwszej ogólnej strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych⁵⁷ (zasada COSO nr 8) i w następstwie opracowania białej księgi w sprawie reformy administracyjnej, Komisja ogłosiła, że jeden z działów w Europejskim Urzędzie ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) „wypracuje ogólne podejście strategiczne do zapobiegania nadużyciom finansowym”, które będzie „ukierunkowane na projekty nowych przepisów o znacznych skutkach finansowych w obszarach zagrożonych nadużyciami finansowymi”. W 2011 r. Komisja opracowała nową strategię w zakresie zwalczania nadużyć finansowych⁵⁸ obejmującą cały cykl ich zwalczania – od przeciwdziałania nadużyciom i ich wykrywania, przez prowadzenie dochodzeń, po nakładanie sankcji i odzyskiwanie niewłaściwie wykorzystanych środków, a także ustalanie zakresu odpowiedzialności poszczególnych podmiotów.

39

W wytycznych Komisji dotyczących zarządzania ryzykiem uwzględnione zostało ryzyko wystąpienia nadużyć finansowych, a na dyrekcje generalne nałożono obowiązek przedstawiania w określonych częściach rocznych sprawozdań z działalności informacji na temat zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania. Wbrew zasadzie COSO nr 8 (zob. załącznik I) w standardach kontroli wewnętrznej obowiązujących obecnie w Komisji nie uwzględniono bezpośrednio ryzyka wystąpienia nadużyć finansowych. Komisja poinformowała Trybunał, że punkt ten zostanie wzięty pod uwagę podczas kolejnego przeglądu tych standardów.

Opracowywanie sprawozdań rocznych zgodnie ze standardami międzynarodowymi poprawiło jakość sprawozdawczości finansowej

Ramka 12

MSRSP

Międzynarodowe standardy rachunkowości sektora publicznego (MSRSP) wydane przez Radę MSRSP „zapewniają najpełniejszy zestaw standardów dotyczących międzynarodowej sprawozdawczości finansowej prowadzonej metodą memoriałową opracowany z myślą o sektorze publicznym”⁵⁹.

40

Jak przedstawiono na wykresie 5, rachunkowość memoriałowa została wprowadzona w dwóch etapach. Komisja zrobiła pierwszy krok w tym kierunku w 2001 r., wprowadzając pewne zmiany w sprawozdawczości finansowej. Dużo większe zmiany miały miejsce w 2005 r. (zob. pkt 8), gdy Komisja oparła swoją sprawozdawczość finansową na standardach międzynarodowych. W konsekwencji tych zmian Komisja wprowadziła pełną prezentację aktywów i zobowiązań zamiast częściowego bilansu przedstawianego przed 2000 r.

41

Nowe standardy rachunkowości Komisji zaczęły obowiązywać od 2005 r., a Trybunał po raz pierwszy mógł wydać opinię bez zastrzeżeń co do wiarygodności rocznego sprawozdania finansowego za 2007 r. Tym samym projekt polegający na modernizacji systemu rachunkowości w Komisji został pomyślnie ukończony. Jeśli chodzi o sprawozdania finansowe sporządzane metodą memoriałową i zgodnie ze standardami międzynarodowymi (ramka 12), Komisja zwiększyła ich przejrzystość i osiągnęła dobry stan sprawozdawczości finansowej.

Wykres 5

Unia Europejska – prezentacja aktywów i zobowiązań w latach 1997–2015

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy (na podstawie prezentacji autorstwa francuskiego Trybunału Obrachunkowego w „La comptabilité générale de l’État, dix ans après”, luty 2016).

Zapewnianie informacji o charakterze niefinansowym zainteresowanym podmiotom wewnętrznym i zewnętrznym

Komisja przedstawia informacje o charakterze niefinansowym wraz ze sprawozdaniami rocznymi…

42

Reforma zaowocowała wprawdzie dużo lepszą jakością sprawozdań rocznych, lecz UE nie uzupełniła ich o analizę ani opis z perspektywy kierownictwa aż do 2014 r., kiedy to do skonsolidowanego sprawozdania rocznego za 2014 r. z własnej inicjatywy załączono część pt. „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza”, w której przedstawiono informacje ogólne i materiały analityczne dla użytkowników⁶⁰. Niemniej jednak w części poświęconej celom unijnymi położono nacisk na cele ogłoszone przez przewodniczącego Komisji⁶¹, a nie na cele uzgodnione w strategii „Europa 2020”⁶². W części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” kwestie zarządzania omówiono jedynie w formie krótkiego wyliczenia zadań pełnionych przez główne instytucje, ze szczególnym uwzględnieniem roli Komisji⁶³.

43

W ramce 13 przedstawiono najważniejsze uwagi dotyczące najlepszych praktyk. Po porównaniu szeregu ram⁶⁴ i kryteriów oceny Trybunał doszedł do wniosku, że istnieje kilka elementów najlepszych praktyk wspólnych dla wielu z nich (zob. załącznik II). Wszystkie ramy i kryteria, które Trybunał wykorzystał jako punkt odniesienia do celów porównawczych, przewidywały opracowanie sprawozdania rocznego na temat zarządzania (jak określono również w GGPS), omówienie zagrożeń oraz przedstawienie wyników finansowych i niefinansowych. We wszystkich – z jednym wyjątkiem – wymagano opracowania opisowego sprawozdania obejmującego cele i strategie oraz zagadnienia socjalne i kadrowe. W przypadku trzech z nich wymagany był model biznesowy.

Ramka 13

Zasady sprawozdawczości rocznej

GGPS: „Podmioty sektora publicznego powinny wykazać, że wywiązały się z realizacji określonych zobowiązań, wymogów i priorytetów oraz że w sposób skuteczny wykorzystały w tym celu środki publiczne. W związku tym muszą przynajmniej raz do roku składać terminowo stosowne sprawozdania, tak aby zainteresowane strony mogły wyrobić sobie pogląd na temat tego, jakie są wyniki podmiotu, czy zapewnia on efekt gospodarności oraz czy w należyty sposób gospodaruje swoimi zasobami. Ponadto proces gromadzenia informacji i kompilowania sprawozdania rocznego powinien zapewniać, by organ zarządzający i kadra kierownicza wyższego szczebla brały odpowiedzialność za przedstawione wyniki.

Organ zarządzający powinien ocenić zakres, w jakim stosuje zasady dobrej administracji określone w niniejszych ramach, oraz publikować sprawozdania zawierające tę ocenę, łącznie z planem działań na rzecz wprowadzenia usprawnień.

Informacje na temat wyników i towarzyszące im sprawozdania finansowe, które publikują podmioty sektora publicznego, powinny być opracowywane w sposób spójny i terminowy. Sprawozdania powinny umożliwiać porównanie odnośnego podmiotu z innymi, podobnymi podmiotami oraz powinny być opracowane z zastosowaniem wysokiej jakości standardów międzynarodowych”⁶⁵.

Zalecenie Komisji pod adresem spółek notowanych na giełdzie: Informacje na temat ładu korporacyjnego powinny być na tyle przejrzyste, dokładne i wyczerpujące, aby umożliwić akcjonariuszom, inwestorom oraz innym zainteresowanym stronom dobre zrozumienie sposobu zarządzania spółką. Ponadto spółki powinny systematycznie publikować powyższe informacje na swoich stronach internetowych oraz uwzględniać w swoich sprawozdaniach z działalności odniesienia do tych stron⁶⁶.

44

Jeśli chodzi o państwa członkowskie UE⁶⁷:

ο21 z 28 państw członkowskich nakłada na podmioty publiczne obowiązek publikacji oświadczenia o kontroli wewnętrznej lub oświadczenia dotyczącego zarządzania,

ο18 państw członkowskich publikuje sprawozdania finansowe w terminie sześciu miesięcy od końca roku (dziewięć z nich opracowuje sprawozdania metodą memoriałową),

οw 12 państwach członkowskich sprawozdania finansowe dotyczące instytucji rządowych na szczeblu centralnym są sygnowane przez ministra finansów,

ο12 państw członkowskich opracowuje sprawozdania roczne metodą memoriałową, a cztery inne stopniowo przechodzą na system prezentacji danych z zastosowaniem tej metody (zazwyczaj zgodnie z MSRSP),

οsiedem państw członkowskich wymaga publikacji sprawozdania komitetu odpowiedzialnego za audyt.

…ale w mniejszym zakresie niż wiele innych instytucji

45

Porównawszy skontrolowane sprawozdanie roczne UE (w tym część zatytułowaną „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza”) z wytycznymi i praktyką innych instytucji (zob. wykres 6 i pkt 43–44), Trybunał stwierdza, co następuje:

οSporządzanie sprawozdania metodą memoriałową: jak opisano w pkt 40, od 2005 r. Komisja opracowuje unijne sprawozdanie roczne metodą memoriałową i zgodnie z MSRSP.

οPodsumowanie głównych danych: część „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” zawiera przegląd głównych danych pochodzących z rachunku wyniku ekonomicznego i bilansu oraz związanych z płatnościami zaliczkowymi i instrumentami finansowymi.

οOpinia niezależnego biegłego rewidenta: sprawozdaniu rocznemu (w formie publikowanej w Dzienniku Urzędowym) towarzyszy opinia niezależnego biegłego rewidenta (do innych dokumentów, które posiadają pewne cechy informacji przedkładanych na potrzeby corocznego procesu rozliczalności, takich jak sprawozdanie podsumowujące i sprawozdanie finansowe, tego rodzaju opinia nie jest załączana).

οPorównanie między wynikami budżetowymi a finansowymi: Komisja uwzględnia w swoim sprawozdaniu rocznym pełne porównanie wyników budżetowych i finansowych.

οAnaliza struktur zarządzania i zagadnień dotyczących zarządzania: Komisja nie opracowuje dorocznego oświadczenia dotyczącego zarządzania lub kontroli wewnętrznej, którego publikacja należy do najlepszych praktyk i jest powszechna w państwach członkowskich (zob. pkt 44)⁶⁸. Tego rodzaju dokument został przygotowany w 2007 r. w odpowiedzi na zalecenie audytora wewnętrznego⁶⁹, ale Trybunał nie znalazł dowodów potwierdzających, że został on zatwierdzony przez Komisję. Trybunał został poinformowany, że Komisja jest obecnie w trakcie aktualizacji oświadczenia dotyczącego zarządzania z 2007 r. i że zostanie ono przedłożone kolegium komisarzy. Od 2014 r. Komisja uwzględnia w części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” przegląd zadań instytucji, obowiązków podmiotów finansowych w Komisji oraz procedury udzielania absolutorium.

οSłowo wstępne/sprawozdanie przewodniczącego/prezesa/urzędnika wyższego szczebla: sprawozdaniu rocznemu UE nie towarzyszy słowo wstępne przewodniczącego (lub innego członka Komisji). Organ zarządzający Komisji nie wzmacnia swojej odpowiedzialności za sprawozdanie roczne poprzez dodanie słowa wstępnego lub opisowego sprawozdania autorstwa przewodniczącego lub komisarza ds. budżetu. Niemniej jednak publikowane osobno sprawozdanie finansowe (zob. wykres 7) jest poprzedzone słowem wstępnym wiceprzewodniczącego ds. budżetu.

οOmówienie ryzyka wystąpienia nieprawidłowości w transakcjach lub działaniach: w sprawozdaniu rocznym UE i w informacjach dodatkowych do tego sprawozdania występują jedynie nieliczne odniesienia do ryzyka wystąpienia nieprawidłowości w transakcjach. W 2015 r. Komisja wprowadziła osobną sekcję w części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” poświęconą nieprzewidzianemu ryzyku i niepewności oraz działaniom przedsięwziętym w celu stawienia im czoła lub ich złagodzeniu zgodnie z zalecaną praktyką nr 2 Rady MSRSP (zob. również pkt 42). Uwzględniono w niej jednak jedynie ryzyko finansowe, podczas gdy ryzyko operacyjne i strategiczne nie zostały wzięte pod uwagę.

οOszacowanie poziomu nieprawidłowości: Komisja przedstawia kwantyfikację ryzyka wystąpienia nieprawidłowych transakcji w sprawozdaniu podsumowującym (obecnie włączonym do rocznego sprawozdania z zarządzania i wyników), ale kwantyfikacja ta nie towarzyszy skontrolowanemu sprawozdaniu rocznemu.

οSprawozdanie informacyjne na temat działalności w ciągu danego roku:

-sprawozdanie roczne UE zawiera informacje na temat wyników finansowych, ale nie na temat wyników o charakterze niefinansowym⁷⁰,

-brakuje opisu unijnego modelu biznesowego (zob. załącznik II) oraz sprawozdania na temat głównych działań,

-w części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” nacisk położony został na nowy plan Komisji, a nie na unijne cele i sposoby działania w ramach strategii „Europa 2020”.

οSprawozdanie na temat prognozy długoterminowej stabilności: Komisja nie uzupełnia swoich sprawozdań o prognozę długoterminowej/średnioterminowej stabilności finansów unijnych.

οOpis zadań i wniosków Komitetu ds. Audytu: sprawozdaniu rocznemu nie towarzyszy żaden tekst podsumowujący zadania i wnioski Komitetu ds. Audytu.

Wykres 6

Przegląd sprawozdań rocznych i sprawozdań finansowych wybranych podmiotów sektora publicznego (zob. załącznik III)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

46

Sprawozdanie roczne UE nie zapewnia całościowego przeglądu systemu zarządzania Komisji, osiągniętych wyników ani opracowanej przez nią strategii przeciwdziałania czynnikom zagrażającym realizacji założonych celów. Główne informacje są rozproszone w wewnętrznych dokumentach centralnych i sporządzanych na poziomie DG, prezentowanych osobno w ciągu roku (często zbyt późno, by uwzględnić je podczas kontroli sprawozdania rocznego). Niektóre elementy, których nie uwzględniono w sprawozdaniu rocznym (pkt 45), można znaleźć w innych sprawozdaniach (wykres 7). Sprawozdanie finansowe poprzedza przedmowa komisarza ds. budżetu, w której przedstawia on informacje na temat działań prowadzonych w ciągu danego roku. Zagrożenia operacyjne i strategiczne są w pewnym stopniu omawiane w dokumentach dotyczących planowania (plany strategiczne i plany zarządzania dyrekcji generalnych). Ryzyko wystąpienia nieprawidłowych transakcji jest opisane w sprawozdaniu na temat zarządzania i wyników. Niektóre elementy mechanizmów Komisji w zakresie zarządzania uwzględnia się również w dokumencie na temat metod pracy Komisji Europejskiej zatwierdzonym krótko po objęciu urzędu przez obecną Komisję⁷¹. Nie zmienia to faktu, że kolegium komisarzy nie przedstawia rocznego oświadczenia, w którym brałoby odpowiedzialność za kontrolę wewnętrzną i zarządzanie ryzykiem w Komisji.

47

W dniu 19 czerwca 2016 r., cztery tygodnie po tym, jak Trybunał przesłał projekt niniejszego sprawozdania Komisji, i tydzień po zakończeniu przeprowadzonej przez Trybunał kontroli sprawozdania rocznego Komisja opublikowała zintegrowany pakiet sprawozdawczości finansowej składający się z czterech sprawozdań⁷². Dwa z nich były w poprzednich latach publikowane w dalszej części roku. Trybunał z zadowoleniem przyjmuje wprawdzie ten krok, pozwalający na pełniejsze wyjaśnienie działań podejmowanych przez UE i jej finansów we wcześniejszym terminie, lecz ten zbiór sprawozdań – z wyjątkiem sprawozdania rocznego – nie podlega kontroli. Posunięcie to stanowi kolejny krok – po wprowadzeniu w 2014 r. części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” – w kierunku opracowywania pojedynczego sprawozdania dotyczącego rozliczalności (lub pakietu takich sprawozdań), które byłoby poddawane kontroli zewnętrznej. 

Od 2013 r. Komisja zgłasza istotny poziom błędu w swoich wydatkach

48

W przypadku wysokiego ryzyka wystąpienia nieprawidłowości do najlepszej praktyki należy omówienie tego ryzyka oraz kwantyfikacja jego poziomu i prawdopodobnego wpływu. Jak wykazano powyżej, Komisja posiada wielu pracowników odpowiedzialnych za audyt i kontrolę, a przepisy unijne wymagają przeprowadzania kompleksowych kontroli wydatków dokonywanych przez podmioty gospodarujące środkami UE. W sprawozdawczości Komisji na ten temat poświęcono bardzo dużo uwagi tzw. funkcji naprawczej, czyli możliwości zablokowania wniosków o zwrot kosztów po ich wstępnym zatwierdzeniu przez Komisję, a nie kwantyfikacji i analizie charakteru wykrywanych błędów. Główny dokument na ten temat („Ochrona budżetu Unii Europejskiej” – zob. wykres 7) nie zawiera oszacowania poziomu nieprawidłowości we wstępnych ani w zatwierdzonych wnioskach o zwrot kosztów.

Wykres 7

Przegląd głównych sprawozdań okresowych Komisji (przedstawione terminy mają zastosowanie do 2015 r. i lat wcześniejszych – zob. pkt 47)

1W 2016 r. Komisja połączyła syntezę swoich osiągnięć w zakresie zarządzania oraz ocenę finansów Unii w oparciu o osiągnięte rezultaty w jednym dokumencie zatwierdzanym przez Komisję i przekazywanym Trybunałowi w dniu 5 lipca.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

49

W 2013 r. Komisja po raz pierwszy przyznała w sprawozdaniu podsumowującym, że w wydatkach unijnych występuje istotny poziom błędu (zob. tabela 3). Stosowana przez Komisję metodyka szacowania poziomu błędu rozwijała się na przestrzeni lat, częściowo pod wpływem nacisków ze strony Parlamentu (ramka 14).

Ramka 14

Naciski ze strony Parlamentu – ujawnienie kwot obarczonych ryzykiem

W rezolucji w sprawie udzielenia absolutorium za rok 2013 Parlament Europejski zwrócił się do Komisji o „dalsze doprecyzowanie metod obliczania kwoty obarczonej ryzykiem i wyjaśnienie szacunkowego wpływu mechanizmów naprawczych na tę kwotę”⁷³.

50

Poza ograniczonymi przeglądami przeprowadzanymi od 2013 r. przez Służbę Audytu Wewnętrznego w odniesieniu do 11 dyrekcji generalnych i agencji wykonawczych nie ma mechanizmów umożliwiających nadzorowanie prac dyrekcji ds. audytu w tym zakresie (zob. pkt 26). Komisja potrzebuje dobrej jakości informacji tak, by móc wiarygodnie oszacować poziom błędu. Trybunał już w przeszłości zalecał działania, które należy podjąć, aby zwiększyć wiarygodność danych Komisji⁷⁴.

51

Trybunał uważa, że do dobrej praktyki należy podejście przyjęte przez DG DEVCO⁷⁵, które różni się od zwyczajowych rozwiązań. Polega ono na przyjęciu modelu, który przypomina w pewnym stopniu⁷⁶ amerykański model szacowania poziomu błędu w wydatkach (IPERIA) (ramka 15 i tabela 3).

Ramka 15

IPERIA

Zgodnie z ustawą przyjętą przez Kongres Stanów Zjednoczonych wszystkie agencje rządowe są zobowiązane do kontrolowania w wystarczającym zakresie własnych płatności w celu wiarygodnego pod względem statystycznym oszacowania w ujęciu rocznym kwoty niepoprawnych płatności w programach, w przypadku których z analizy ryzyka wynika, że płatności takie mogą przekroczyć 1,5 % łącznej wypłaconej kwoty. Agencje mają obowiązek publikowania wyniku tych obliczeń zarówno w postaci ekstrapolowanej kwoty łącznej, jak i odsetka dokonanych płatności. Audytorzy agencji rządowych są następnie zobowiązani przedstawić sprawozdanie, czy obliczenia i publikacji tych wartości dokonano zgodnie z odpowiednią ustawą przyjętą przez Kongres⁷⁷.

Niepoprawne płatności definiowane są jako:

οnieprawidłowe kwoty wypłacone kwalifikowalnym odbiorcom,

οpłatności na rzecz niekwalifikowalnych odbiorców,

οpłatności za towary lub usługi, które nie zostały otrzymane,

οpłatności dokonane dwukrotnie,

οpłatności poparte niewystarczającymi dowodami lub niepoparte żadnymi dowodami.

Tabela 3

Różnice i podobieństwa między amerykańskim i unijnym modelem szacowania poziomu błędu w wydatkach budżetowych

Rząd Stanów Zjednoczonych
Komisja Europejska

Odpowiedzialność za obliczanie szacowanego poziomu błędu
Zarządzający funduszami muszą przedstawić statystyczne oszacowanie poziomów błędu
√
częściowo¹

Zakres
Przy doborze próby uwzględniane są wszystkie płatności z budżetu
x
x

Próbą objęte są wydatki na programy uznane przez zarządzających funduszami za obarczone ryzykiem
√
x

Podstawa obliczania poziomu błędu
Badanie próby operacji wybranych przy zastosowaniu metod statystycznych
√
częściowo

Działania naprawcze (podejmowane przez zarządzających funduszami) mogą ograniczyć szacowany poziom błędu
x
√

Sposób przedstawiania szacowanego poziomu błędu
Szacowany poziom błędu przedstawiany w ujęciu kasowym
√
√²

Szacowany poziom błędu przedstawiany w proc.
√
√²
lata 2013 i 2015

Wyniki (zarządzanie)
Średni poziom błędu za lata 2013–2015
4,0 %
od 2,6 % do 3,1 %³

Poziom błędu za 2015 r.
4,4 %
od 2,3 % do 3,1 %

1Niemniej jednak Komisja wymaga, by zarządzający w państwach członkowskich opracowywali szacunki statystyczne dotyczące niektórych obszarów wydatków.

2Komisja przedstawia w sprawozdaniu podsumowującym/rocznym sprawozdaniu z zarządzania i wyników kwantyfikację „kwoty obarczonej ryzykiem”, którą Trybunał uważa za równoważną z poziomem błędu.

3W rocznym sprawozdaniu z zarządzania i wyników za 2015 r. Komisja zmieniła sposób obliczania szacunków w stosunku do lat poprzednich. Średnia została obliczona na podstawie opublikowanych danych.

Oszacowywanie kwot obarczonych ryzykiem w oparciu o spójną metodykę stanowi przykład najlepszej praktyki

52

W instytucjach badanie wydatków ex post może służyć wielu celom. Może ono:

οzwrócić uwagę kierownictwa na określone wzorce zachowań,

οujawnić konkretne rodzaje ryzyka wynikające z obowiązujących przepisów,

οzapewnić podstawę do ukierunkowania działań na ograniczenie ryzyka⁷⁸,

οumożliwić organowi zarządzającemu ocenę działań kadry kierowniczej wyższego szczebla na rzecz przeciwdziałania ryzyku.

Wszystkie te cele wymagają od danego podmiotu oszacowania błędu i osobnego oszacowania działań naprawczych. Podmiot ten powinien również ocenić wpływ błędów spowodowanych różnymi czynnikami.

53

W Stanach Zjednoczonych Biuro Wykonawcze Prezydenta (Urząd Zarządzania i Budżetu) przedstawia agencjom federalnym wytyczne na temat tego, w jaki sposób należy dokonywać statystycznego oszacowania niepoprawnych płatności. Z wytycznych wynika w szczególności, że podczas oszacowywania tego rodzaju płatności agencje nie mogą polegać wyłącznie na sprawozdawczości własnej podległych im agencji lub odbiorców płatności⁷⁹ ani kompensować niepoprawnych płatności poprzez uwzględnienie wpływu działań mających na celu odzyskanie środków. Kontrolerzy agencji rządowych (inspektorzy generalni) muszą ocenić, czy agencje działają zgodnie z ustawą IPERIA. Agencje, których programy zostaną zgłoszone jako niezgodne z tą ustawą przez trzy kolejne lata, są zobowiązane do przedłożenia w Kongresie wniosków o ponowne zatwierdzenie programów lub o zmianę ustaw, na mocy których programy te powstały⁸⁰.

Sprawozdawczość wewnętrzna Komisji w dalszym ciągu opiera się na sprawozdaniach wprowadzonych w ramach reformy Prodiego

54

W ramach reformy Prodiego w Komisji zostały wprowadzone narzędzia planowania i monitorowania. Każda dyrekcja generalna opracowała plan zarządzania na nadchodzący rok służący przełożeniu celów polityki pochodzących z programu prac Komisji na konkretne cele operacyjne. W 2016 r. Komisja dostosowała te mechanizmy, zastępując plany zarządzania pięcioletnimi planami strategicznymi i rocznymi planami zarządzania⁸¹.

55

Roczne sprawozdania z działalności to sprawozdania dotyczące zarządzania (sprawozdanie wewnętrzne) przygotowane przez dyrektora generalnego i skierowane do członków Komisji⁸². Obejmują one kwestie związane z zarządzaniem i kontrolą wewnętrzną oraz realizację głównych celów i działań określonych w planie zarządzania. Roczne sprawozdania z działalności zawierają oświadczenie dyrektora generalnego lub szefa służby na temat informacji finansowych przedstawionych w rocznym sprawozdaniu z działalności.

56

Jeżeli dyrektorzy generalni nie są w stanie złożyć pełnego oświadczenia, wydają tzw. zastrzeżenie (tzn. doprecyzowują wydane poświadczenie wiarygodności).

57

Komisja przedstawia podsumowanie rocznych sprawozdań z działalności i swoje uwagi na ich temat w sprawozdaniu rocznym, które do 2015 r. zwane było sprawozdaniem podsumowującym, przygotowanym wspólnie przez SG i DG BUDG. Mimo wniosków Parlamentu (zob. ramka 16) Komisja nie przedstawia w tym dokumencie wyraźnego poświadczenia wiarygodności. Jak wspomniano powyżej (wykres 4), wydaje ona natomiast oświadczenie, że zatwierdzając sprawozdanie podsumowujące, bierze „odpowiedzialność polityczną” za swoje działania. Na wykresie 8 przedstawione zostały odmienne tytuły sprawozdania podsumowującego i różne formy dokumentów określających obowiązki Komisji.

Ramka 16

Naciski ze strony Parlamentu – poświadczenie wiarygodności

Parlament Europejski często wywierał presję na Komisję w celu uzyskania od niej wyraźniejszego oświadczenia.

W 2003 r. wezwał ją do przekształcenia „rocznego sprawozdania podsumowującego w skonsolidowane oświadczenie o wiarygodności w sprawie kontroli finansowej i zarządzania w Komisji, jako całości⁸³”.

W 2010 r. wezwał Komisję, aby „w dalszym ciągu ulepszała stosowane przez nią rozwiązania w dziedzinie ładu korporacyjnego i powiadomiła organ udzielający absolutorium o podjętych działaniach i środkach poprzez:

οwłączenie tych elementów ładu korporacyjnego wymaganych lub proponowanych w unijnym prawie spółek, które mają istotne znaczenie dla instytucji Unii;

οpodjęcie działań umożliwiających przewodniczącemu podpisywanie sprawozdań finansowych i przedstawianie wraz z tymi sprawozdaniami:

-opisu ryzyka i niepewności, które mogą negatywnie wpłynąć na realizację celów polityki, a także oświadczenia, w którym przewodniczący, wraz z kolegium komisarzy, bierze na siebie odpowiedzialność za zarządzanie ryzykiem;

-oficjalnego oświadczenia w sprawie ładu korporacyjnego, w którym zostanie wyraźnie stwierdzone, których standardów międzynarodowych w dziedzinie ładu korporacyjnego Komisja przestrzega, a także w którym zawarte zostaną cel oraz obszerne wyjaśnienia dotyczące tego, czy istnieje potrzeba odejścia od zalecenia kodeksu ładu korporacyjnego (zgodnie z zasadą »przestrzegaj lub wyjaśnij«)”⁸⁴.

Komisja odrzuciła to zalecenie.

W 2013 r. Parlament zwrócił się do Komisji „o wydanie w jej sprawozdaniu podsumowującym właściwego „poświadczenia wiarygodności” w oparciu o roczne sprawozdania z działalności dyrektorów generalnych”⁸⁵.

Wykres 8

Od sprawozdania podsumowującego do rocznego sprawozdania z zarządzania i wyników

1Zgodnie z art. 318 TFUE Komisja ma obowiązek przedstawiać Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie oceniające finanse Unii na podstawie osiągniętych rezultatów. Kwestia ta nie wchodzi w zakres niniejszego sprawozdania.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

21Art. 17 ust. 2 TUE stanowi, że: „[o] ile Traktaty nie stanowią inaczej, akty ustawodawcze Unii mogą zostać przyjęte wyłącznie na wniosek Komisji”.

22Na przykład w polityce konkurencji.

23Na potrzeby niniejszego sprawozdania termin „dyrekcja generalna” obejmuje zarówno dyrekcję generalną, jak i odnośną służbę.

24Na potrzeby niniejszego sprawozdania termin „dyrektor generalny” obejmuje zarówno dyrektora generalnego, jak i szefa odnośnej służby.

25Instytut Finansów Publicznych i Rachunkowości (CIPFA) / Międzynarodowa Federacja Księgowych (IFAC), „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 9.

26Komunikat przewodniczącego do Komisji, „Metody pracy Komisji Europejskiej na lata 2014–2019”. C(2014) 9004, s. 7.

27Komunikat przewodniczącego do Komisji, „Metody pracy Komisji Europejskiej na lata 2014–2019”. C(2014) 9004, s. 2.

28Z ang. Activity Based Management.

29Zwane również kancelariami.

30Komisja definiuje funkcję dyrektora ds. zasobów jako „osobę należącą do zarządu, która odpowiada za zarządzanie zasobami na poziomie DG, w tym za planowanie, zasoby kadrowe i zarządzanie zasobami finansowymi” (SEC(2003) 59 final).

31Komisja niezależnych ekspertów, drugie sprawozdanie na temat reformy Komisji, 1999, s. 118.

32Art. 234 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

33Art. 65 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1).

34Art. 66 ust. 1 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012.

35PE 393.916v01-00, 3.9.2007, s. 2–3.

36Komisja Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego.

37Nowe ramy zarządzania zasobami i kontroli wewnętrznej w Komisji, sprawozdanie końcowe grupy ds. planowania i koordynacji „Kontrola wewnętrzna”, luty 2000, s. 2.

38Decyzja Komisji, SEC(2000) 560.

3931 pracowników spośród personelu Służby Audytu Wewnętrznego zajmuje się agencjami zdecentralizowanymi i innymi niezależnymi organami. Wyniki ich prac nie są przedstawiane komitetowi odpowiedzialnemu za audyt w Komisji (APC).

40CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 29.

41Przykładem jest propagowanie przez szefa Służby Audytu Wewnętrznego pojęcia „jednorazowej kontroli” podczas konferencji „Verstehen” w 2002 r.

42Służba Audytu Wewnętrznego sformułowała to zalecenie po raz pierwszy w dokumencie roboczym towarzyszącym ogólnej opinii za 2010 r.

43COM(2007) 280 final z dnia 30 maja 2007 r. „Sprawozdania roczne dla organu udzielającego absolutorium w sprawie audytów wewnętrznych przeprowadzonych w 2006 r.”, s. 12.

44Służba Audytu Wewnętrznego, „Final audit report on risk management in the Commission” [Sprawozdanie końcowe z kontroli zarządzania ryzykiem w Komisji] (IAS.B1-2009-4 COMM-001).

45„IAS Audit Report: Final Audit Report on Risk Management in the Commission” [Sprawozdanie z kontroli Służby Audytu Wewnętrznego – Sprawozdanie końcowe z kontroli zarządzania ryzykiem w Komisji], IAS.B1-2009-Y COMM-001, załącznik 2, komentarz Sekretariatu Generalnego i DG BUDG – zalecenie 1.

46CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 29–30.

47C(2015) 3014 final „Karta Komitetu ds. Audytu Komisji Europejskiej – C(2015) 3014”.

48C(2015) 3014 final „Karta Komitetu ds. Audytu Komisji Europejskiej”, s. 2.

49Definicja Komitetu Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya (COSO), „Internal Control – Integrated Framework”. © Komitet Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya (COSO). Wszelkie prawa zastrzeżone. Definicja wykorzystana za pozwoleniem Komitetu.

50Art. 32 ust. 2 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012.

51„Overview of the state of internal control in the Commission services in 2014” (Stan kontroli wewnętrznej w służbach Komisji w 2014 r.), ARES (2015) 1930721 – 7 maja 2015 r., s. 21.

52Roczne sprawozdanie z zarządzania i wyników dotyczące budżetu UE za 2015 r.

53Źródło: „Internal Control – Integrated Framework”, COSO, 2013. © Komitet Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya (COSO). Wszelkie prawa zastrzeżone. Tekst wykorzystany za pozwoleniem Komitetu.

54Służba Audytu Wewnętrznego poruszyła podobną kwestię w dokumencie roboczym towarzyszącym ogólnej opinii za 2015 r.: „o ile wspólne procesy, takie jak zapobieganie nadużyciom finansowym i ich wykrywanie, mają być skuteczne pod względem ochrony instytucji jako całości, należy mieć ogląd sytuacji na poziomie instytucji. Służba Audytu Wewnętrznego zaleca podjęcie działań ze strony służb centralnych na poziomie organizacji mających na celu zapewnienie spójnego, niezawodnego, kompleksowego i zharmonizowanego podejścia na szczeblu operacyjnym oraz całościowego oglądu zagadnień dotyczących całej Komisji i racjonalności podjętych działań pod względem kosztów. Centrala Komisji powinna wzmocnić wytyczne, których udziela dyrekcjom generalnym / służbom, tak aby zwiększyć skuteczność kontroli na operacyjnym poziomie tych dyrekcji/służb. Wszystkie zalecenia są uwzględniane w planach działania”.

55W 2015 r. zaprzestano opracowywania tego dokumentu.

56Służba Audytu Wewnętrznego wydaje „ograniczony wniosek dotyczący kontroli wewnętrznej” uzupełniający roczne sprawozdanie z działalności, a nie „doroczną opinię”.

57COM(2000) 358 final z dnia 28 czerwca 2000 r., „Ochrona interesów finansowych Wspólnot – zwalczanie nadużyć finansowych – w kierunku ogólnego ujęcia strategicznego”.

58COM(2011) 376 final z dnia 24 czerwca 2011 r., „Strategia Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych”. Dokument ten opiera się na komunikacie w sprawie zapobiegania nadużyciom finansowym (COM(2007) 806 final).

59CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 31.

60Niektóre z informacji, które podobne instytucje przedstawiają wraz ze sprawozdaniem finansowym w sprawozdaniu rocznym, są udostępniane w sprawozdaniu podsumowującym (zob. pkt 57 i wykres 8).

61COM(2015) 377 final, s. 6.

62COM(2010) 2020 final z dnia 3 marca 2010 r. „Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”.

63Rada została opisana jako forum, na którym „rządy bronią interesów swoich krajów”, podczas gdy „interesy całej UE reprezentuje Komisja Europejska”. COM(2015) 377 final, s. 7.

64Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/95/UE z dnia 22 października 2014 r. zmieniająca dyrektywę 2013/34/UE w odniesieniu do ujawniania informacji niefinansowych i informacji dotyczących różnorodności przez niektóre duże jednostki oraz grupy (Dz.U. L 330 z 15.11.2014, s. 1), Rada ds. Zintegrowanej Sprawozdawczości, kryteria przyznawania „Nagród za budowanie zaufania publicznego”, wytyczne dotyczące zalecanych praktyk wydane przez Radę Międzynarodowych Standardów Rachunkowości dla Sektora Publicznego oraz wytyczne OECD.

65CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 31.

66Zalecenie Komisji z dnia 9 kwietnia 2014 r. w sprawie jakości sprawozdawczości dotyczącej ładu korporacyjnego (podejście „przestrzegaj lub wyjaśnij”) (Dz.U. L 109 z 12.4.2014, s. 43).

67Trybunał skontaktował się z najwyższymi organami kontroli (NOK) w 28 państwach członkowskich w celu uzyskania wglądu w sposób przygotowywania sprawozdań rocznych, przedstawianie informacji o charakterze niefinansowym i odpowiedzialność za zatwierdzanie tych sprawozdań.

68Dyrektywa unijna zobowiązuje spółki notowane na giełdach w UE do włączania oświadczeń o stosowaniu zasad ładu korporacyjnego do sprawozdań z zarządzania.

69Sprawozdanie roczne dla organu udzielającego absolutorium w sprawie audytów wewnętrznych przeprowadzonych w 2006 r., COM(2007) 280 final, s. 12, wniosek nr 5.

70Dokumenty, na które powołuje się Komisja w swojej odpowiedzi, są udostępniane wyłącznie po zakończeniu kontroli sprawozdania rocznego.

71Przykładowo komunikat przewodniczącego do Komisji – „Metody pracy Komisji Europejskiej na lata 2014–2019”. C(2014) 9004.

72Roczne sprawozdanie z zarządzania i wyników, sprawozdanie finansowe, komunikat na temat ochrony budżetu UE i sprawozdanie roczne.

73P8_TA-(2015)0118, pkt 27.

74Zob. pkt 1.20 sprawozdania rocznego za 2010 r. (Dz.U. C 326 z 10.11.2011), pkt 1.22, 1.23 i 1.25 sprawozdania rocznego za 2011 r. (Dz.U. C 344 z 12.11.2012), pkt 1.41–1.42 i 1.44-1.45 sprawozdania rocznego za 2012 r. (Dz.U. C 331 z 14.11.2013), pkt 1.29–1.30 i 1.32 sprawozdania rocznego za 2013 r. (Dz.U. C 398 z 12.11.2014), pkt 1.50, 1.53–1.54 i 1.65 sprawozdania rocznego za 2014 r. (Dz.U. C 373 z 10.11.2015), pkt 1.35 i 1.48 sprawozdania rocznego za 2015 r. oraz pkt 61–63, 69–70, 81–88 i 113–114 sprawozdania „Rolnictwo i spójność: przegląd wydatków UE w latach 2007–2013”, (http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/PL14_AR13/PL14_AR13_PL.pdf).

75Zob. również część na temat badania poziomu błędu resztowego za 2015 r. w sprawozdaniu rocznym dotyczącym działań finansowanych z ósmego, dziewiątego, dziesiątego i jedenastego Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR).

76Obliczenia oparte są na uzasadnionej pod względem statystycznym metodyce.

77Obecnie jest to ustawa o eliminowaniu niepoprawnych płatności i usprawnieniu ich odzyskiwania (IPERIA) z 2012 r. Zgodnie z ustawą o informowaniu o niepoprawnych płatnościach z 2002 r. niektóre agencje zaczęły zgłaszać tego rodzaju płatności w 2003 r.

78Ramy ograniczania ryzyka zapewnia podejście „cztery T” (ang. Treat, Tolerate, Transfer, Terminate – podjęcie działań na rzecz zmniejszenia ryzyka, zaakceptowanie ryzyka, przesunięcie ryzyka, wycofanie się).

79Agencja może jednak koordynować te prace oraz działania prowadzone przez innych kontrolerów. Biuro Wykonawcze Prezydenta, Urząd Zarządzania i Budżetu, załącznik C do okólnika nr A-123 na temat wymogów skutecznego szacowania niepoprawnych płatności i zapobiegania im, 2014.

80„Improper Payments: Chief Financial Officers (CFO) Act agencies need to improve efforts to address compliance issues” [Niepoprawne płatności – agencje objęte ustawą o dyrektorach ds. finansowych muszą w większym stopniu uwzględniać kwestie], GAO, czerwiec 2016.

81Plan strategiczny jest skoncentrowany na celach, które mają zostać zrealizowane, aby wesprzeć osiągnięcie wyznaczonych przez Komisję priorytetów podczas całej jej kadencji (tj. w przypadku obecnego cyklu planowania – w latach 2016–2019). Zapewnia on ogólne ramy, które mają zostać doprecyzowane w sporządzanym następnie rocznym planie zarządzania.

82Roczne sprawozdania z działalności są podawane do wiadomości publicznej po publikacji rocznego sprawozdania z zarządzania i wyników. Choć SG, DG BUDG i Służba Audytu Wewnętrznego dokonują przeglądu rocznych sprawozdań z działalności (tzw. wzajemna ocena), a Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadza co roku niewielką liczbę kontroli polegających na „ograniczonym przeglądzie”, ostateczny wpływ na zawartość sprawozdania ma dyrektor generalny.

83P6_TA(2005)0092, pkt 62.

84P7_TA(2012)0153, pkt 35.

85Zob. przypis 74.

Wnioski i zalecenia

58

Komisja jest złożoną instytucją, która odpowiada za budżet opiewający na ponad 140 mld euro rocznie. W latach 2000–2010 gruntownie zreformowała ona swe mechanizmy zarządzania, tworząc Służbę Audytu Wewnętrznego⁸⁶, powołując Komitet ds. Audytu⁸⁷, oraz wprowadzając międzynarodowe standardy kontroli wewnętrznej⁸⁸ i rachunkowości⁸⁹. Najlepsze praktyki uległy jednak dalszej ewolucji. Choć podjęte zostały pewne działania⁹⁰, Trybunał wskazał obszary, w których mechanizmy zarządzania w Komisji dotyczące audytu, zarządzania finansowego i kontroli albo odbiegają od najlepszych praktyk określonych w standardach lub wprowadzonych przez instytucje międzynarodowe wybrane przez Trybunał jako punkt odniesienia, albo nie są w pełni zgodne z tymi praktykami.

59

W wyniku wprowadzenia rozróżnienia na „odpowiedzialność polityczną komisarzy” i odpowiedzialność operacyjną dyrektorów generalnych nie zawsze było jasne, czy „odpowiedzialność polityczna” obejmuje odpowiedzialność za działania dyrekcji generalnych, czy też nie (zob. pkt 21–22). Przeprowadzone niedawno reformy organizacyjne stanowią odpowiedź na zagrożenia wynikające ze zhierarchizowanej kultury pracy, która nie sprzyja dzieleniu się informacjami⁹¹. Żeby jednak móc w dalszym ciągu stawiać czoła głównym zagrożeniom, Komisja będzie musiała w większym stopniu wzmocnić strukturę zarządzania w całej instytucji.

60

Służba Audytu Wewnętrznego skupia swoje działania na systemach kontroli wewnętrznej w Komisji. Operacje dokonane poza Komisją – tzn. wydatki, za które odpowiada Komisja – leżą w gestii działów weryfikacji ex post w dyrekcjach generalnych, które wydały odnośne środki finansowe (pkt 25–26). Wpływa to na informacje przedstawiane komitetowi odpowiedzialnemu za audyt w Komisji – APC. Rola Komitetu ds. Audytu (APC) (a także udział niezależnych członków zewnętrznych w jego pracach) jest bardziej ograniczona niż w przypadku komitetów odpowiedzialnych za audyt w instytucjach międzynarodowych, które Trybunał wybrał jako punkt odniesienia (zob. pkt 30–31).

61

Po wdrożeniu ram COSO z 1992 r. w obszarze kontroli wewnętrznej Komisja przechodzi stopniowo na ramy COSO z 2013 r. Choć Komisja wydała dwa komunikaty na temat nadużyć finansowych i strategii w zakresie ich zwalczania, ryzyko wystąpienia tych nadużyć nie zostało odzwierciedlone w obecnych wewnętrznych ramach kontroli (zob. pkt 39). Może mieć to negatywny wpływ na skuteczność oceny dotyczącej ryzyka wystąpienia nadużyć finansowych w dyrekcjach generalnych⁹² i narazić Komisję na potencjalne zagrożenie wystąpienia tego rodzaju nadużyć.

62

Od 2005 r. Komisja opracowuje sprawozdania roczne zgodnie ze standardami międzynarodowymi. Mimo wprowadzonych niedawno innowacyjnych działań, takich jak współpraca z Trybunałem, nadal publikuje je jednak później niż większość państw członkowskich UE (zob. pkt 44 i wykres 7).

63

Komisja zaczęła ostatnio dołączać do sprawozdania rocznego informacje o charakterze niefinansowym. Niemniej jednak – mimo poprawy – wciąż zapewnia mniej informacji niefinansowych w uzupełnieniu do sprawozdania niż inne instytucje, które przeanalizował Trybunał. Informacje są rozproszone w kilku wewnętrznych dokumentach centralnych i sporządzanych na poziomie DG (zob. pkt 45–47).

64

Od 2013 r. Komisja przyznaje, że w wydatkach unijnych występuje istotny poziom błędu. Szacunki dotyczące poziomu nieprawidłowych wydatków, które opracowują poszczególne dyrekcje generalne, nie opierają się na spójnej metodyce (zob. pkt 50–53)

65

Od czasu reform Prodiego najlepsze praktyki uległy dalszej ewolucji. Choć podjęte zostały pewne działania, Trybunał stwierdza, że Komisja odbiega od najlepszych praktyk lub nie stosuje ich w pełnym zakresie w odniesieniu do następujących obszarów:

οzakres działalności Służby Audytu Wewnętrznego dotyczący ogólnych kwestii zarządzania (pkt 25–26),

οskład Komitetu ds. Audytu (pkt 31),

οuwzględnianie przez Komitet ds. Audytu:

-rezultatów kontroli zewnętrznych,

-zarządzania ryzykiem,

-sprawozdawczości finansowej i dotyczącej wyników,

-prac dyrekcji ds. audytu i działów weryfikacji ex post w Komisji (zob. pkt 26, 30–31),

οuwzględnienie ryzyka wystąpienia nadużyć finansowych w ramach kontroli wewnętrznej (pkt 39),

οtermin publikacji sprawozdania finansowego (pkt 44),

οuzupełnianie sprawozdania finansowego następującymi elementami:

-oświadczenie dotyczące zarządzania,

-sprawozdanie przewodniczącego Komisji,

-omówienie zagrożeń operacyjnych i strategicznych,

-sprawozdanie na temat wyników o charakterze niefinansowym,

-informacje na temat działań podjętych w ciągu roku i realizacji celów polityki,

-sprawozdanie na temat prac i wniosków Komitetu ds. Audytu,

-oświadczenie na temat średnioterminowej i długoterminowej stabilności budżetowej (wykres 7 i pkt 45).

οspójność obliczeń poziomu nieprawidłowych wydatków oraz analiza rezultatów we wszystkich dyrekcjach generalnych (pkt 53).

66

Komisja powinna albo podejmować działania zgodne z najlepszymi praktykami, albo wyjaśnić, dlaczego nie uważa podjęcia takich działań za stosowne (zob. przypis 19).

Zalecenie 1 – Wyjaśnienie przypadków działań niezgodnych z najlepszą praktyką

W razie gdy Komisja nie decyduje się na działanie zgodne z najlepszą praktyką, powinna wyjaśnić przyczyny takiego postępowania, zgodnie z wymogami nałożonymi na europejskie jednostki interesu publicznego.

Docelowy termin wdrożenia: kwiecień 2017 r.

Zalecenie 2 – Zgodność z najlepszymi praktykami

Trybunał zaleca, by Komisja:

a)zachęciła Służbę Audytu Wewnętrznego, by skupiła się w pracach kontrolnych w większym stopniu na ogólnych kwestiach zarządzania,

b)zakończyła proces dostosowywania ram kontroli wewnętrznej do zasad wynikających z ram COSO z 2013 r.,

c)w większym stopniu przyspieszyła publikację sprawozdania rocznego,

d)zebrała informacje przedstawione już w szeregu innych sprawozdań, tak aby stworzyć pojedyncze sprawozdanie dotyczące rozliczalności lub pakiet takich sprawozdań, w skład którego weszłoby nie tylko sprawozdanie roczne, ale również następujące elementy:

οoświadczenie dotyczące zarządzania,

οsprawozdanie przewodniczącego Komisji,

οomówienie zagrożeń operacyjnych i strategicznych,

οsprawozdanie na temat wyników o charakterze niefinansowym,

οinformacje na temat działań podjętych w ciągu roku i realizacji celów polityki,

οsprawozdanie na temat prac i wniosków Komitetu ds. Audytu,

οoświadczenie na temat średnioterminowej i długoterminowej stabilności budżetowej zawierające w stosownych przypadkach odniesienia do informacji przedstawionych w innych sprawozdaniach,

e)przedłożyła pojedyncze sprawozdanie dotyczące rozliczalności lub pakiet takich sprawozdań do celów audytu sprawozdania finansowego i kontroli przeprowadzanych przez audytora w celu weryfikacji, czy pozostałe informacje w nim przedstawione są zgodne z informacjami księgowymi,

f)opublikowała w sprawozdaniu rocznym lub w ramach towarzyszących mu informacji dodatkowych szacowany poziom błędu obliczony na podstawie spójnej metodyki,

g)regularnie aktualizowała rozwiązania w zakresie zarządzania i publikowała informacje na ten temat, a także wyjaśniała wybór struktur i procesów w odniesieniu do wybranych ram,

h)przekształciła Komitet ds. Audytu w organ, w którym większość stanowiliby niezależni członkowie zewnętrzni i którego kompetencje zostałyby rozszerzone na obszary takie jak zarządzanie ryzykiem, sprawozdawczość finansowa, a także prace i wnioski działów odpowiedzialnych za weryfikacje ex post i dyrekcji ds. audytu.

Docelowy termin wdrożenia: kwiecień 2018 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę V, której przewodniczył Lazaros S. LAZAROU, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 20 września 2016 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

86Zob. pkt 23–24.

87Zob. pkt 27–29.

88COSO, zob. pkt 32–34.

89MSRSP, zob. pkt 40–41.

90Na przykład publikacja części zatytułowanej „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” w uzupełnieniu do sprawozdania rocznego UE opracowanego metodą memoriałową, prowadzenie sprawozdawczości na temat wyników (co w 2015 r. zaowocowało połączeniem jej ze sprawozdawczością na temat zarządzania w rocznym sprawozdaniu z zarządzania i wyników) oraz przejście na zaktualizowane, zintegrowane ramy COSO z 2013 r. w zakresie kontroli wewnętrznej.

91Zob. pkt 17.

92„[…] oceny ryzyka wystąpienia nadużyć finansowych w dyrekcjach generalnych nie są wystarczająco skoordynowane z corocznym procesem zarządzania ryzykiem lub są zbyt ogólne, by uwzględnić istniejące struktury kontroli wewnętrznej. Nie zwrócono w nich uwagi na wszystkie elementy w przebiegu występowania nadużycia finansowego i nie obejmują one wszystkich trybów zarządzania. Co więcej, zagrożenia wskazane w strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych nie zostały potraktowane priorytetowo ani nie mogą zostać przyporządkowane poszczególnym działaniom w planie działania związanym z tą strategią” (dokument roboczy Służby Audytu Wewnętrznego towarzyszący ogólnej opinii za 2015 r., maj 2016).

Załączniki

Załącznik I

Ramy GGPS i ramy COSO z 2013 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik II

Główne elementy wybranych ram sprawozdawczości

Dyrektywa 2014/95/UE
Międzynarodowa Rada ds. Zintegrowanej Sprawozdawczości
(IIRC)
Nagroda za budowanie zaufania publicznego
(Zjednoczone Królestwo)
Wytyczne Rady MSRSP dotyczące zalecanych praktyk
Wytyczne OECD dla przedsiębiorstw wielonarodowych (III. Udostępnianie informacji)

Zarządzanie
Ład korporacyjny
Zarządzanie
Opis, w którym jasno przedstawiona jest struktura zarządzania i postawa urzędników wysokiego szczebla.
Przejrzyste informacje na temat sposobu, w jaki zarząd podejmuje skuteczne działania związane z kierowaniem instytucją
Zarządzanie
Struktury i strategie zarządzania

Zagrożenia
Główne ryzyka związane z tymi kwestiami, powiązane z operacjami jednostki, w tym – w stosownych przypadkach i na zasadzie proporcjonalności – jej stosunkami gospodarczymi, produktami lub usługami, które mogą wywierać niekorzystny wpływ w tych dziedzinach, oraz sposób zarządzania tymi ryzykami przez jednostkę
Zagrożenia i możliwości
Powiązanie między zagrożeniami, celami strategicznymi i opisem w sprawozdaniu rocznym.
Zagrożenia wyrażone liczbowo.
Omówienie dotyczące ewolucji profilu ryzyka w czasie
Zagrożenia i niewiadome – zagrożenia i niewiadome wywierające wpływ finansowy, środki zmniejszające ryzyko, zagrożenia wewnętrzne i zewnętrzne
Informacje na temat systemów zarządzania ryzykiem i zgodności z przepisami oraz na temat oświadczeń lub kodeksów dotyczących praktyk biznesowych.
Przewidywalne czynniki ryzyka

Wyniki finansowe i niefinansowe
Informacje należy przedstawić zgodnie z uznanymi ramami (krajowymi, unijnymi lub międzynarodowymi).
Publikacja razem ze sprawozdaniem lub osobno (w terminie sześciu miesięcy).
Oświadczenie na temat informacji niefinansowych zawiera odniesienia do kwot wykazanych w rocznych sprawozdaniach finansowych oraz dodatkowe objaśnienia z nimi związane.
Niefinansowe kluczowe wskaźniki wyników związane z daną działalnością
Prognoza
Zrozumiałe i wierne odzwierciedlenie wyników finansowych, które jest spójne z odnośnym sprawozdaniem finansowym.
Omówienie rzeczywistych wyników w zestawieniu z wynikami oczekiwanymi/zabudżetowanymi.
Dostosowanie skwantyfikowanych kluczowych wskaźników wykonania zadań do celów strategicznych. Wyważona ocena osiągniętych celów i wyników względem przyjętych wartości docelowych
Informacje na temat sprawozdania finansowego, wariancji i tendencji.
Porównanie kwot w budżecie i rzeczywistych kwot w sprawozdaniu finansowym
Wyniki finansowe i operacyjne przedsiębiorstwa

Zagadnienia socjalne i kadrowe
Kwestie społeczne i pracownicze.
Poszanowanie praw człowieka
Rodzaje kapitału: finansowy, wytworzony, intelektualny, ludzki, społeczny i związany z relacjami oraz naturalny
Omówienie i analiza ilościowa czynników związanych z pracownikami w instytucji.
Szczegółowe informacje na temat równych szans i różnorodności
–
Zagadnienia związane z pracownikami i innymi zainteresowanymi stronami

Cele i strategie
–
Strategia i przydział zasobów. Wkład
Jasne określenie celu.
Wyważony obraz postępów w realizacji celów
Informacje na temat celów i strategii.
Misja i wizja
Cele przedsiębiorstwa

Model biznesowy
Krótki opis modelu biznesowego.
Opis strategii stosowanych przez jednostkę, w tym wdrożonych procesów należytej staranności.
Wynik tych strategii
Model biznesowy (obszary działalności, które tworzą wartość w krótkim, średnim i długim okresie).
Proces tworzenia wartości: grupy interesariuszy, kwestie o zasadniczym znaczeniu, zagrożenia, cele strategiczne, czynniki tworzenia wartości, kluczowe wskaźniki efektywności, wartości docelowe, oddziaływanie
Różne modele prowadzenia działalności.
Opis sposobu, w jaki prowadzona działalność przyczynia się do realizacji szerszych celów postawionych przez parlament. Uwzględnienie inwestycji kapitałowych i sposobu osiągania za ich pomocą efektu gospodarności
–
–

Elementy występujące we wszystkich ramach
Elementy występujące w czterech z pięciu ram
Elementy występujące w trzech z pięciu ram

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik III

Przegląd sprawozdań rocznych i sprawozdań finansowych wybranych podmiotów sektora publicznego

| Skonsolidowane sprawozdanie roczne UE za 2014 r.¹ | Sprawozdanie roczne Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego za 2015 r. | Sprawozdanie finansowe Europejskiego Banku Inwestycyjnego za 2015 r. | Sprawozdanie finansowe Rządu Stanów Zjednoczonych za 2015 r. | Comptes de l’Etat (Francja) 2014 r.
Rachunkowość memoriałowa | tak | tak | tak | tak | tak
Podsumowanie głównych danych | tak | tak | tak | tak | tak
Sprawozdaniu towarzyszy opinia niezależnego biegłego rewidenta | tak | tak | tak | tak | Publikowane osobno
Porównanie wyników budżetowych i finansowych | tak | Publikowane osobno | Publikowane osobno | tak | tak
Analiza struktur zarządzania i zagadnień dotyczących zarządzania | Podsumowane² | tak | tak | tak | tak
Słowo wstępne (lub sprawozdanie) przewodniczącego/prezesa/urzędnika wyższego szczebla | Publikowane osobno | tak | Publikowane osobno | tak | Publikowane osobno
Omówienie ryzyka wystąpienia nieprawidłowości w transakcjach lub działaniach | Publikowane osobno | nie³ | nie³ | tak | nie
Oszacowanie poziomu nieprawidłowości | Publikowane osobno | nie | nie | tak | nie
Sprawozdanie informacyjne na temat działalności w ciągu danego roku | Publikowane osobno | tak | tak | tak | tak
Prognoza długoterminowa/sprawozdanie na temat stabilności | nie | Publikowane osobno | Publikowane osobno | tak | tak
Opis zadań komitetu odpowiedzialnego za audyt i wnioski na ten temat | nie | tak | tak | nie | Podsumowane

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

1Zob. pkt 45–46.

2Zob. pkt 45.

3Nie dotyczy. W sprawozdaniach tych nie omówiono ryzyka wystąpienia nieprawidłowości w transakcjach lub działaniach. Niemniej jednak Trybunał stwierdził przesłanki świadczące o tym, że nie występują istotne poziomy nieprawidłowości.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

Wspólna odpowiedź Komisji dot. pkt I–IV

Komisja uznaje znaczenie nowoczesnych ram zarządzania. Komisji stara się przestrzegać zmieniających się właściwych najlepszych praktyk określonych w standardach lub wprowadzonych przez instytucje międzynarodowe lub podmioty publiczne i będzie nadal dostosowywać swoją strukturę zarządzania.

Nadrzędne zasady dotyczące ram zarządzania Komisji (tj. władza, rozliczalność, obowiązki i zadania, mianowanie i rezygnacja Komisji i jej członków, przejrzystość) są zapisane w traktatach UE.

Kolegium deleguje zadania operacyjne podlegającym mu służbom. Aby zapewnić wprowadzenie przez każdy departament Komisji struktury organizacyjnej i systemów kontroli wewnętrznej najlepiej nadających się do zapewnienia realizacji jej celów, Komisja określiła minimalne wymogi na poziomie korporacyjnym, które opierają się na uznanych międzynarodowo ramach COSO. W swoim sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników z 2015 r. Komisja poinformowała o skutecznym wdrożeniu tych standardów.

Mechanizmy zarządzania stosowane w odniesieniu do Komisji Europejskiej są dostosowane do ponadnarodowego charakteru tej instytucji lub jej szczególnej struktury obejmującej kolegium komisarzy obsługiwane przez stałe służby administracyjne. Ta właśnie charakterystyka stanowiła podstawę podjętych w 2000 r. decyzji dotyczących struktury zarządzania Komisji. Uwzględniono w nich również sprawozdania komisji niezależnych ekspertów i opinie Trybunału nr 4/97 i 1/2000. Mechanizmy Komisji dotyczące kontroli i audytu są solidne, kompleksowe i obecnie wzmacniane w celu zachowania pełnej zgodności z zasadami kontroli wewnętrznej COSO z 2013 r. Ponadto Służba Audytu Wewnętrznego (IAS) spełnia wszystkie standardy branży audytu wewnętrznego, jak dowodzi zewnętrzny oceniający ds. jakości. Dzięki tym mechanizmom Komisja może sprawować rzetelny nadzór nad funkcjonowaniem struktury zarządzania.

Zob. również odpowiedź Komisji dot. pkt VI.

V

Nadrzędne zasady dotyczące ram zarządzania Komisji (tj. władza, rozliczalność, obowiązki i zadania) są zapisane w traktatach UE. Kolegium przyjmuje sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników w odniesieniu do budżetu UE i bierze ogólną odpowiedzialność polityczną za zarządzanie tym budżetem. Komisja uważa, że dotyczy to także rozliczalności w odniesieniu do pracy jej służb.

Pod względem operacyjnym nadzór odbywa się na trzy sposoby: po pierwsze, poprzez stosowanie praktycznych mechanizmów regulujących stosunki robocze między członkami Komisji, gabinetami i służbami; po drugie, za pośrednictwem Komitetu ds. Audytu regularnie zajmującego się zaleceniami Służby Audytu Wewnętrznego; oraz po trzecie, poprzez przekazywanie Komisji przejrzystych informacji przez delegowanych urzędników zatwierdzających w formie rocznych sprawozdań z działalności i poświadczeń wiarygodności oraz ogólnej opinii audytora wewnętrznego. Zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 55 i 57.

Priorytetem nowej Komisji było zajęcie się problemem zhierarchizowanej kultury pracy. Komisja wdrożyła nową strukturę wiążącą się z rozszerzeniem obszarów polityki nadzorowanych przez wiceprzewodniczących i wspieraniem przez nich koordynacyjnej roli Sekretariatu Generalnego i innych służb centralnych. Zaradzeniu zhierarchizowanej kultury pracy miało również służyć utworzenie różnych grup sterujących organizacją, w tym grupy sterującej ds. zarządzania kosztami działań i grupy dyrektorów ds. zasobów.

VI

Zgodnie z najlepszą praktyką, rozporządzeniem finansowym i swoim statutem Służba Audytu Wewnętrznego siłą rzeczy koncentruje się na systemach zarządzania i kontroli dyrekcji generalnych, które to systemy są odpowiedzialne za zapewnienie legalności i prawidłowości transakcji, w tym za kontrolę weryfikacji ex post/funkcji audytu wspomnianych dyrekcji. Oprócz kontroli dotyczącej zarządzania w zakresie bezpieczeństwa informacji wewnętrznych przeprowadzono także kontrolę innych obszarów zarządzania, np.:

οprocesu ustanawiania celów w kontekście planu zarządzania;

οprocesu sporządzania rocznego sprawozdania z działalności;

οzarządzania strategiami zwalczania nadużyć finansowych.

Komitet ds. Audytu jest tylko jednym z wielu środków wprowadzonych w celu ułatwienia kolegium sprawowania nadzoru nad strukturą zarządzania Komisji, zarządzaniem ryzykiem i praktykami w zakresie kontroli wewnętrznej. Głównym kanałem, za pomocą którego najpierw informowany jest dany komisarz, a następnie kolegium, są formalne mechanizmy komunikacji wskazane w ustaleniach roboczych dokonywanych między komisarzami, ich gabinetami i służbami Komisji (regularne posiedzenia, omawianie planów strategicznych, planów zarządzania, rocznych sprawozdań z działalności itp.).

Zarządzanie ryzykiem, sprawozdawczość finansowa oraz przedstawianie wyników weryfikacji ex post/funkcji audytu należą do zakresu obowiązków grupy sterującej ds. zarządzania kosztami działań, SG, DG BUDG i odpowiednich delegowanych urzędników zatwierdzających.

VII

Zgodnie z koncepcyjnymi ramami sprawozdań finansowych o celu ogólnym opracowanymi przez Radę MSRSP¹, które przewidują, iż sprawozdania finansowe o celu ogólnym „prawdopodobnie obejmują wiele sprawozdań”, przy czym każde sprawozdanie w sposób bardziej bezpośredni uwzględnia potrzeby różnych zainteresowanych stron, Komisja przedstawia zintegrowany pakiet sprawozdań finansowych. Pakiet ten obejmuje sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników, sprawozdanie finansowe, komunikat w sprawie ochrony budżetu UE oraz roczne sprawozdanie finansowe UE. Informacje zawarte w tym pakiecie znajdują się na tym samym poziomie, co informacje przedstawione przez podmioty wybrane przez Trybunał jako punkty odniesienia. Ponadto dalsze informacje są dostępne w dokumentach takich, jak orędzie przewodniczącego o stanie Unii Europejskiej, roczne ogólne sprawozdanie z działalności Unii Europejskiej, sprawozdanie uzupełniające na temat zaleceń dotyczących absolutorium itd.

VIII Podpunkt pierwszy

Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja stara się przestrzegać zmieniających się właściwych najlepszych praktyk określonych w standardach lub wprowadzonych przez instytucje międzynarodowe lub podmioty publiczne (zob. odpowiedź dot. pkt I–IV, VIII, 24–26, 44–49) i będzie nadal dostosowywać swoją strukturę zarządzania.

VIII Podpunkt drugi

Komisja przyjmuje to zalecenie zgodnie z art. 116 ust. 2 zasad stosowania rozporządzenia finansowego (zob. również odpowiedź Komisji dotyczącą zalecenia 2 lit. h)).

VIII Podpunkt trzeci

Komisja przyjmuje to zalecenie. Mechanizmy Komisji dotyczące kontroli (obejmujące Służbę Audytu Wewnętrznego) są solidne, kompleksowe i obecnie wzmacniane w celu zachowania pełnej zgodności z zasadami kontroli wewnętrznej COSO z 2013 r. Dzięki tym mechanizmom Komisja może sprawować odpowiedni nadzór nad funkcjonowaniem struktury zarządzania.

VIII Podpunkt czwarty

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Zob. odpowiedź dot. pkt 62.

VIII Podpunkt piąty

Komisja przyjmuje zalecenie dotyczące sporządzania zestawu sprawozdań w sposób, który ogranicza dodatkowe ryzyko w odniesieniu do dostępności i jakości informacji. Zob. również odpowiedź dotyczącą zalecenia 2 lit. e).

Komisja podjęła już działania w tym zakresie, publikując zintegrowany pakiet sprawozdań finansowych w dniu 19 lipca 2016 r.

Pojedyncze sprawozdanie dotyczące rozliczalności nie byłoby odpowiednim rozwiązaniem, a ponadto nie jest zgodne z opracowanymi przez Radę MSRSP koncepcyjnymi ramami sprawozdań finansowych o celu ogólnym, które wyraźnie stanowią, że sprawozdania finansowe o celu ogólnym, zawierające informacje przydatne do celów rozliczalności i procesu decyzyjnego, „mogą obejmować wiele sprawozdań, przy czym w poszczególnych sprawozdaniach w sposób bardziej bezpośredni uwzględnia się określone aspekty celów sprawozdawczości finansowej”. Zgodnie z koncepcyjnymi ramami Komisja opracowuje lub będzie opracowywać następujące dokumenty obejmujące elementy określone przez Trybunał:

VIII Podpunkt piąty – Tiret pierwsze

Komisja pracuje obecnie nad aktualizacją oświadczenia dotyczącego zarządzania.

VIII Podpunkt piąty – Tiret drugie

W kontekście Komisji orędzie o stanie Unii, wygłaszane we wrześniu, odpowiada sprawozdaniu przewodniczącego.

VIII Podpunkt piąty – Tiret trzecie

Oprócz informacji przekazywanych w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników Komisja przekazuje wiele informacji na temat ryzyka operacyjnego i strategicznego w ramach orędzia o stanie Unii oraz w planach strategicznych i planach zarządzania sporządzanych przez poszczególne dyrekcje generalne.

VIII Podpunkt piąty – Tiret czwarte

Informacje na temat wyników o charakterze niefinansowym dostępne są w rocznych sprawozdaniach z działalności i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników.

VIII Podpunkt piąty – Tiret piąte

Sprawozdanie ogólne z działalności Unii Europejskiej oraz sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników zawierają informacje na temat działalności prowadzonej w ciągu roku oraz osiągniętych celów strategicznych.

VIII Podpunkt piąty – Tiret szóste

Sprawozdanie roczne Komitetu ds. Audytu zawiera podsumowanie wniosków tego komitetu dotyczących realizacji jego misji oraz wskazuje kwestie, o których powiadomił kolegium. Do prac Komitetu ds. Audytu odniesiono się w sprawozdaniu podsumowującym i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników w 2015 r. W przyszłości sprawozdania roczne na temat zarządzania i wyników będą zawierały odrębną sekcję poświęconą roli i wnioskom Komitetu ds. Audytu.

VIII Podpunkt piąty – Tiret siódme

Budżet UE nie jest porównywalny z budżetami państw członkowskich w szczególności z powodu różnic pod względem wymiaru zadłużenia (tj. zdolności do sprostania zaciągniętym zobowiązaniom finansowym lub do refinansowania lub zwiększenia długu) oraz wymiaru przychodów (tj. zdolności do różnicowania istniejących poziomów opodatkowania lub wprowadzenia nowych źródeł dochodu).

W kontekście UE WRF są narzędziem zapewniającym stabilność i przewidywalność przyszłych wymagań dotyczących płatności i priorytetów budżetowych w perspektywie średnio- i długoterminowej. Komisja przedstawia informacje na temat tych aspektów w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników, sprawozdaniu finansowym, rocznym sprawozdaniu finansowym oraz w razie potrzeby w innych sprawozdaniach.

VIII Podpunkt szósty

Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo.

Informacje leżące u podstaw nowego zintegrowanego pakietu sprawozdań finansowych oraz sprawozdań uzupełniających zostaną w miarę możliwości (tj. z zastrzeżeniem stosownych terminów wyznaczonych państwom członkowskim na przedłożenie niezbędnych danych) udostępnione Trybunałowi w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli spójności.

VIII Podpunkt siódmy

Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja nadal będzie informować o całkowitej kwocie obarczonej ryzykiem w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników.

VIII Podpunkt ósmy

Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja będzie regularnie aktualizowała rozwiązania w zakresie zarządzania i publikowała informacje na ten temat, jak również wyjaśniała, w jaki sposób są one zgodne ze standardami międzynarodowymi i dobrą praktyką.

VIII Podpunkt dziewiąty

Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo. W kontekście odnowienia składu Komitetu ds. Audytu w połowie kadencji Komisja rozważy kwestię zwiększenia liczby członków zewnętrznych posiadających udokumentowaną wiedzę fachową w zakresie kontroli i związanych z nią kwestii, mianowanych przez Komisję w drodze otwartej i przejrzystej procedury. Zarządzanie ryzykiem, sprawozdawczość finansowa oraz przedstawianie wyników weryfikacji ex post/funkcji audytu należą do zakresu obowiązków grupy sterującej ds. zarządzania kosztami działań, SG, DG BUDG i odpowiednich delegowanych urzędników zatwierdzających. Kanały komunikacyjne, w tym w szczególności roczne sprawozdania z działalności, plany zarządzania i plany strategiczne itp., stanowią gwarancję, że delegowani urzędnicy zatwierdzający przekazują informacje odpowiednim komisarzom europejskim i kolegium, dzięki czemu kolegium może sprawować odpowiedni nadzór. Ponadto Służba Audytu Wewnętrznego prowadzi regularne przeglądy weryfikacji ex post/funkcji audytu w odpowiednich dyrekcjach generalnych, w szczególności w kluczowych obszarach takich jak zarządzanie dzielone, oraz przekazuje swoje ustalenia Komitetowi ds. Audytu. Komisja rozważy możliwość zwrócenia się do Służby Audytu Wewnętrznego o przeprowadzenie prac kontrolnych dotyczących mechanizmów zarządzania/nadzoru w zakresie zarządzania ryzykiem, sprawozdawczości finansowej oraz weryfikacji ex post/funkcji audytu, w szczególności o przeprowadzenie kontroli drugiego szczebla, w celu określenia wszelkich usprawnień, które mogą zwiększyć skuteczność odnośnych mechanizmów.

Uwagi

15

Pierwszą unikalną cechą struktury zarządzania Komisji jest to, że podział obowiązków i rozliczalności jest ustalony w Traktacie (art. 317) i rozporządzeniu finansowym (art. 66) oraz opisany w białej księdze z 2000 r., w której uwzględniono zalecenia komisji niezależnych ekspertów.

Drugą cechą Komisji jest zmienność takich aspektów, jak wewnętrzne organizacyjne ustalenia dotyczące zarządzania i rozliczalności, które mogą być aktualizowane w związku z objęciem urzędu przez nowe kolegium. Odbywa się to poprzez wystosowanie pism przez komisarzy, ustanowienie metod pracy Komisji Europejskiej (zob. C(2014) 9004) oraz sporządzenie pisemnych ustaleń roboczych między komisarzami a służbami.

21

Nadrzędne zasady dotyczące ram zarządzania Komisji (tj. władza, rozliczalność, obowiązki i zadania) są zapisane w traktatach UE. Kolegium przyjmuje sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników w odniesieniu do budżetu UE i bierze ogólną odpowiedzialność polityczną za zarządzanie tym budżetem. Komisja uważa, że dotyczy to także rozliczalności w odniesieniu do pracy jej służb.

Pod względem operacyjnym nadzór odbywa się na trzy sposoby: po pierwsze; poprzez stosowanie praktycznych mechanizmów regulujących stosunki robocze między członkami Komisji, gabinetami i służbami; po drugie, za pośrednictwem Komitetu ds. Audytu, regularnie zajmującego się wszystkimi zaleceniami Służby Audytu Wewnętrznego; oraz po trzecie, poprzez przekazywanie Komisji przejrzystych informacji przez delegowanych urzędników zatwierdzających w formie rocznych sprawozdań z działalności i poświadczeń wiarygodności oraz ogólnej opinii audytora wewnętrznego.

Ramka 5 – Odpowiedzialność Komisji

W latach 2007–2016 Komisja dokonała dalszych zmian w zarządzaniu i sprawozdawczości.

23

Komisja zlikwidowała jednostki audytu wewnętrznego, ponieważ z upływem czasu coraz bardziej istotne było, aby funkcja audytu wewnętrznego wykraczała poza granice pojedynczych dyrekcji generalnych. Jest to dużo łatwiejsze przy całkowicie scentralizowanej funkcji audytu wewnętrznego. Ponadto scentralizowana Służba Audytu Wewnętrznego zachowuje pełną niezależność, co pozwala zapewnić audyty wysokiej jakości. Zewnętrzny oceniający ds. jakości, wydając w pełni pozytywną opinię dotyczącą Służby Audytu Wewnętrznego, wskazał na brak odpowiedniego niezależnego nadzoru nad jednostkami audytu wewnętrznego i dostrzegalne zagrożenia dla ich niezależności.

Obecnie Służba Audytu Wewnętrznego przedstawia dyrektorom generalnym także ograniczone sprawozdanie poświadczające w celu włączenia go do rocznych sprawozdań z działalności, jak to miały w zwyczaju czynić jednostki audytu wewnętrznego (po raz pierwszy w sprawozdaniu sporządzonym w lutym 2016 r., które dotyczyło roku 2015).

24

Pracownicy zatrudnieni przez podmioty wskazane przez Trybunał nie zajmują się wyłącznie prowadzeniem audytów i kontroli.

Weryfikacje ex post/funkcja audytu w wielu dyrekcjach generalnych o dużym wydatkowaniu (często określane mianem „funkcji audytu”) są częścią systemu kontroli wewnętrznej delegowanego urzędnika zatwierdzającego. Należy je wyraźnie odróżnić od funkcji audytu wewnętrznego.

25

Oprócz kontroli dotyczącej zarządzania w zakresie bezpieczeństwa informacji wewnętrznych przeprowadzono także kontrolę innych obszarów zarządzania, m.in. w szczególności w ramach kontroli obejmujących wiele dyrekcji generalnych, np. kontroli dotyczących:

οprocesu ustanawiania celów w kontekście planu zarządzania;

οprocesu sporządzania rocznego sprawozdania z działalności;

οzarządzania strategiami zwalczania nadużyć finansowych;

οzarządzania pracami europejskiego semestru;

οzarządzania wspólnym ośrodkiem wsparcia prowadzonym przez DG ds. Badań Naukowych i Innowacji;

οzarządzania funduszami powierniczymi UE;

οnadzoru nad agencjami zdecentralizowanymi;

οzarządzania w domenie IT.

Ramka 7 – Niektóre z istotnych zaleceń Służby Audytu Wewnętrznego dotyczące zarządzania nie zostały zrealizowane

Komisja pracuje nad zmianą oświadczenia dotyczącego zarządzania.

26

Służba Audytu Wewnętrznego podziela opinię Trybunału, że ryzyko związane z nieprawidłowymi i nielegalnymi wydatkami ma istotne znaczenie. To właśnie dlatego około 40–50 % dostępnego czasu na przeprowadzenie audytów przeznacza się na działania związane z oceną systemów zarządzania i kontroli, mające na celu zapobieganie nieprawidłowościom oraz ich wykrywanie/korygowanie.

W ramach tych działań prowadzone są ważne audyty dotyczące strategii kontrolnych dyrekcji generalnych (w tym weryfikacji ex post/funkcji audytu), które obejmują główne obszary wydatków na politykę. Wszystkie sprawozdania z audytu wysyła się i adresuje do Komitetu ds. Audytu.

Zgodnie z najlepszą praktyką, rozporządzeniem finansowym i swoim statutem Służba Audytu Wewnętrznego siłą rzeczy skupia się na systemach zarządzania i kontroli dyrekcji generalnych, które są odpowiedzialne za zapewnienie legalności i prawidłowości transakcji.

Komitet ds. Audytu jest tylko jednym z wielu środków wprowadzonych w celu ułatwienia kolegium sprawowania nadzoru nad strukturą zarządzania Komisji, zarządzaniem ryzykiem i praktykami w zakresie kontroli wewnętrznej. Głównym kanałem, za pomocą którego najpierw informowany jest dany komisarz, a następnie kolegium, są formalne mechanizmy komunikacji wskazane w ustaleniach roboczych dokonywanych między komisarzami, ich gabinetami i służbami Komisji (regularne posiedzenia, omawianie planów strategicznych, planów zarządzania, rocznych sprawozdań z działalności itp.).

30

Komisja potwierdza, że zadania Komitetu ds. Audytu w roku 2015 obejmowały intensyfikację działań następczych w związku z zaleceniami Trybunału Obrachunkowego. Komitet ds. Audytu analizuje sprawozdania Trybunału Obrachunkowego i, w stosownych przypadkach, odpowiednie ustalenia w ramach prowadzonych dyskusji tematycznych opartych na zestawach sprawozdań z audytu sporządzonych przez Służbę Audytu Wewnętrznego.

Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadza audyty dotyczące skuteczności weryfikacji ex post/funkcji audytu w wielu dyrekcjach generalnych o dużym wydatkowaniu. W ten sposób uwzględnia ważny element systemu kontroli wewnętrznej delegowanych urzędników zatwierdzających mający na celu zapobieganie nieprawidłowościom oraz ich wykrywanie/korygowanie (zob. odpowiedź dot. pkt 26). Komitet ds. Audytu zajmuje się tymi kwestiami w zakresie, w jakim zostały one omówione w audytach przeprowadzonych przez Służbę Audytu Wewnętrznego.

Odpowiedź dot. tabeli 2

Komitet ds. Audytu otrzymuje i analizuje wszystkie sprawozdania z audytu przedłożone przez Służbę Audytu Wewnętrznego, które obejmują obszary takie, jak zarządzanie ryzykiem, kontrola wewnętrzna oraz sprawozdania na temat wyników o charakterze finansowym i niefinansowym. Ułatwia tym samym Komisji sprawowanie nadzoru poprzez zapewnienie niezależności Służby Audytu Wewnętrznego, monitorowanie jakości jej pracy i wdrażanie zaleceń. Ponadto analizuje kluczowe dokumenty dotyczące ram kontroli wewnętrznej.

31

Zarządzanie ryzykiem, sprawozdawczość finansowa oraz przedstawianie wyników weryfikacji ex post/funkcji audytu należą do zakresu obowiązków grupy sterującej ds. zarządzania kosztami działań, SG, DG BUDG i odpowiednich delegowanych urzędników zatwierdzających. Kanały komunikacyjne, w tym w szczególności roczne sprawozdania z działalności, plany zarządzania i plany strategiczne itp., stanowią gwarancję, że delegowani urzędnicy zatwierdzający przekazują informacje odpowiednim komisarzom europejskim i kolegium, dzięki czemu kolegium może sprawować odpowiedni nadzór. Ponadto Służba Audytu Wewnętrznego prowadzi regularne przeglądy weryfikacji ex post/funkcji audytu w odpowiednich dyrekcjach generalnych, w szczególności w kluczowych obszarach, takich jak zarządzanie dzielone, oraz przekazuje swoje ustalenia Komitetowi ds. Audytu.

Pozostałe organizacje międzynarodowe (Światowy Program Żywnościowy, Europejski Bank Inwestycyjny, Bank Światowy i ONZ) mają inne struktury zarządzania.

35

W nowych ramach kontroli wewnętrznej zmienianych obecnie przez Komisję uwzględnione zostaną wszystkie uwagi Trybunału.

36

Z uwagi na specyfikę Komisji zasadę COSO nr 2 należy rozpatrywać z dwóch perspektyw. Na szczeblu dyrekcji generalnych każdy dyrektor generalny sprawuje niezależny nadzór nad rozwojem i wynikami kontroli wewnętrznej za pośrednictwem koordynatora ds. kontroli wewnętrznej. Na szczeblu Komisji kolegium – tj. organ będący odpowiednikiem rady dyrektorów, o którym mowa w zasadzie COSO nr 2 – sprawuje niezależny nadzór nad rozwojem i wynikami kontroli wewnętrznej (zob. odpowiedź dot. pkt 21).

Centralne służby finansowe utworzono w celu zapewnienia wsparcia i doradztwa w zakresie zarządzania finansowego, interpretacji przepisów, kontroli wewnętrznej i zarządzania ryzykiem, a nie w celu faktycznego wdrażania systemu kontroli wewnętrznej.

37

Obecne ramy, zgodnie z decyzją podjętą w ramach reformy Komisji i rozporządzeniem finansowym, zapewniają jasną definicję obowiązków i rozliczalności. Dyrekcje generalne są zobowiązane do utworzenia struktur organizacyjnych i systemów kontroli wewnętrznej, w tym aktów subdelegowanych i powiązanego kaskadowego systemu sprawozdawczego, który stanowi o wiarygodności każdej dyrekcji generalnej.

Jeżeli chodzi o podstawę pozwalającą określić, czy poświadczenia zawarte w rocznych sprawozdaniach z działalności są właściwie uzasadnione, instrukcje (i wytyczne) dotyczące sporządzania rocznych sprawozdań z działalności stanowią solidną podstawę do sporządzenia poświadczenia wiarygodności i wyraźny punkt odniesienia pozwalający zapewnić rozliczalność dyrekcji generalnych. Ponadto roczne sprawozdania z działalności zawierają sekcję poświęconą sprawozdaniom i wnioskom audytora wewnętrznego na temat stanu kontroli dyrekcji generalnej. Co więcej, przegląd rocznych sprawozdań z działalności gwarantuje, że ich jakość będzie odpowiednia, tak aby podmioty na szczeblu politycznym mogły opierać się na oświadczeniach kierownictwa i poświadczeniu wiarygodności.

Komisja zbada jednak, czy niektóre aspekty można jeszcze bardziej doprecyzować.

38

Począwszy od 2013 r., Komisja co roku informowała o realizacji strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych (CAFS) w sprawozdaniu rocznym na temat ochrony interesów finansowych UE („sprawozdanie na podstawie art. 325”).

39

Chociaż Komisja uważa, że ryzyko wystąpienia nadużyć zostało wystarczająco uwzględnione w metodyce i wytycznych dla dyrekcji generalnych dotyczących strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, Komisja przygotowuje obecnie wniosek dotyczący szczególnego uwzględnienia ryzyka wystąpienia nadużyć w nowych ramach kontroli wewnętrznej.

42

Celem części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” zgodnie z wytyczną nr 2 dotyczącą zalecanych praktyk wydanych przez Radę MSRSP jest zapewnienie „wyjaśnienia istotnych pozycji, transakcji i zdarzeń przedstawionych w sprawozdaniach finansowych oraz czynników, które na nie wpływają”.

Jest zatem logiczne, że w części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” skupiono się na dziesięciu priorytetach przewodniczącego, ponieważ „stanowią one kontynuację strategii »Europa 2020«” i są obecnie kluczowymi czynnikami polityki Komisji i sposobu wydatkowania pieniędzy UE. Ponadto część „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” zawiera również informacje na temat strategii „Europa 2020”. Wspomniana część jest jednak dokumentem, którego treść może ulec zmianie. W związku z powyższym Komisja pozostaje otwarta na dyskusję dotyczącą poprawy treści i celów sprawozdania.

44 Podpunkt trzeci

Komisja przyjmuje roczne sprawozdania finansowe UE.

44 Podpunkt czwarty

Komisja zauważa, że jej rachunkowość i sprawozdawczość memoriałowa jest zatem bardzo zaawansowana w porównaniu z wieloma państwami członkowskimi.

45 Podpunkt drugi

Przygotowana przez Komisję część „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” jest zgodna ze strukturą i treścią zaproponowaną w wytycznej nr 2 dotyczącej zalecanych praktyk wydanych przez Radę MSRSP.

45 Podpunkt trzeci

Jak zauważył Trybunał, rocznemu sprawozdaniu finansowemu w Dzienniku Urzędowym towarzyszy poświadczenie wiarygodności. Komisja z zadowoleniem przyjęłaby możliwość włączenia opinii Trybunału na temat rocznego sprawozdania finansowego do dokumentów księgowych, jak tylko zostanie przyjęta, jak to ma miejsce w sektorze prywatnym.

45 Podpunkt piąty

W części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” Komisja zawarła również informacje na temat różnych trybów zarządzania, sprawozdawczości i rozliczalności finansowej.

Komisja pracuje nad zmianą oświadczenia dotyczącego zarządzania.

45 Podpunkt szósty

Komisja przyjmuje roczne sprawozdanie finansowe UE. Jako że sprawozdanie finansowe zawiera przedmowę, nie umieszczono jej w rocznym sprawozdaniu finansowym. W przyszłości Komisja rozważy wprowadzenie przedmowy.

45 Podpunkt siódmy

Oprócz rocznego sprawozdania finansowego i informacji towarzyszących Komisja opracowuje również sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników, komunikat w sprawie ochrony budżetu UE, sprawozdanie finansowe, ogólne sprawozdanie z działalności Unii Europejskiej oraz orędzie przewodniczącego Komisji Europejskiej o stanie Unii. Dokumenty te zawierają szczegółowe informacje niefinansowe oraz omówienie zagrożeń operacyjnych i strategicznych.

Roczne sprawozdanie finansowe UE jest zgodne z wymogami informacyjnymi określonymi w międzynarodowych standardach rachunkowości i unijnymi regułami rachunkowości.

Komisja informuje o łącznych kwotach obarczonych ryzykiem w zakresie legalności i prawidłowości transakcji (kwoty obarczone ryzykiem w momencie płatności i kwoty obarczone ryzykiem w momencie zamknięcia) w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników. W sprawozdaniu przedstawia się również obszary wydatkowania najbardziej narażone na błędy.

45 Podpunkt ósmy

Jako że sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników zawiera kwantyfikację ryzyka związanego z nieprawidłowymi transakcjami (kwoty obarczone ryzykiem w momencie płatności i kwoty obarczone ryzykiem w momencie zamknięcia), Komisja uważa, że nie ma potrzeby powielania informacji. Zob. odpowiedź powyżej.

45 Podpunkt dziewiąty – Tiret pierwsze

Oprócz rocznego sprawozdania finansowego i informacji towarzyszących Komisja opracowuje również sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników, komunikat w sprawie ochrony budżetu UE, sprawozdanie finansowe, ogólne sprawozdanie z działalności Unii Europejskiej oraz orędzie przewodniczącego Komisji Europejskiej o stanie Unii, w których przedstawia informacje na temat wyników o charakterze niefinansowym.

45 Podpunkt dziewiąty – Tiret drugie

Oprócz rocznego sprawozdania finansowego i informacji towarzyszących Komisja opracowuje również sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników, komunikat w sprawie ochrony budżetu UE, sprawozdanie finansowe, ogólne sprawozdanie z działalności Unii Europejskiej oraz orędzie przewodniczącego Komisji Europejskiej o stanie Unii.

45 Podpunkt dziewiąty – Tiret trzecie

Informacje na temat postępów w realizacji głównych celów strategii „Europa 2020” są regularnie aktualizowane i publikowane na stronie internetowej EUROSTAT oraz zgłaszane w kontekście europejskiego semestru. Zob. również odpowiedź dot. pkt 42.

45 Podpunkt dziesiąty

Budżet UE nie jest porównywalny z budżetami państw członkowskich w szczególności z powodu różnic pod względem wymiaru zadłużenia (tj. zdolności do sprostania zaciągniętym zobowiązaniom finansowym lub do refinansowania lub zwiększenia długu) oraz wymiaru przychodów (tj. zdolności do różnicowania istniejących poziomów opodatkowania lub wprowadzenia nowych źródeł dochodu).

W kontekście UE WRF są narzędziem zapewniającym stabilność i przewidywalność przyszłych wymagań dotyczących płatności i priorytetów budżetowych w perspektywie średnio- i długoterminowej. Komisja przedstawia informacje na temat tych aspektów w różnych sprawozdaniach.

45 Podpunkt jedenasty

Do roli Komitetu ds. Audytu odniesiono się w sprawozdaniu podsumowującym i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników w 2015 r. W przyszłości sprawozdania roczne na temat zarządzania i wyników będą zawierały odrębną sekcję poświęconą roli i wnioskom Komitetu ds. Audytu.

Wspólna odpowiedź dot. pkt 46–47

Po raz pierwszy w tym roku Komisja przedstawiła kompleksowy zintegrowany pakiet sprawozdań finansowych. W ten sposób Komisja przedstawiła jednocześnie wszystkie kluczowe informacje finansowe za rok 2015. Pakiet ten obejmuje:

a)sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników zawierające informacje na temat wyników budżetu UE bazujące na wynikach osiągniętych w ramach budżetu UE do końca 2015 r. Obejmuje także kwestię zarządzania budżetem UE przez Komisję w 2015 r., przegląd funkcjonowania systemów kontroli wewnętrznej, które służby Komisji wprowadziły z myślą o zapewnienia realizacji celów polityki i celów operacyjnych oraz z myślą o zarządzaniu głównymi rodzajami ryzyka w odnośnych obszarach polityki. Wiąże się to z oceną ryzyka w zakresie legalności i prawidłowości, opłacalności kontroli i strategii zwalczania nadużyć finansowych;

b)sprawozdanie finansowe zawierające przede wszystkich szczegółowy przegląd przychodów i podział środków według państw członkowskich i działów wieloletnich ram finansowych;

c)komunikat w sprawie ochrony budżetu UE, który zawiera opis działań podjętych w celu wykluczenia nielegalnych i nieprawidłowych wydatków z finansowania z budżetu UE i w którym określono również zakres zaangażowania państw członkowskich i wpływ na te państwa;

d)roczne sprawozdanie finansowe UE (tj. aktywa i zobowiązania, przychody i wydatki) na koniec 2015 r.

Zintegrowany zestaw sprawozdań finansowych jest poprzedzony przedmową komisarza ds. budżetu.

Kolegium komisarzy ponosi ogólną odpowiedzialność za systemy kontroli wewnętrznej Komisji i zarządzanie ryzykiem poprzez przyjęcie sprawozdania rocznego na temat zarządzania i wyników.

48

Komisja informuje o szacowanych kwotach obarczonych ryzykiem w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników oraz przedstawia przegląd działań zapobiegawczych w komunikacie w sprawie ochrony budżetu UE. W rocznym sprawozdaniu z działalności odpowiedzialny delegowany urzędnik zatwierdzający informuje o wynikach przeprowadzonych kontroli i przedstawia szacowaną kwotę obarczoną ryzykiem z tytułu nieprawidłowych płatności. Ponadto w rocznym sprawozdaniu z działalności omówiono charakter wykrytych błędów. W kontekście procedury udzielania absolutorium Komisja przedstawiła również Paramentowi Europejskiemu na jego wniosek informacje na temat działań podjętych w celu wyeliminowania niektórych z najczęściej występujących rodzajów błędów w poszczególnych obszarach polityki.

49

Od 2013 r. Komisja poprawiła jakość informacji na temat kwot obarczonych ryzykiem w porównaniu z sytuacją w poprzednich latach, w szczególności poprzez dodanie całkowitej kwoty obarczonej ryzykiem w momencie płatności i zamknięcia. Ta ostatnia uwzględnia korekty finansowe i środki odzyskane, które wyszczególniono w komunikacie w sprawie ochrony budżetu UE.

Przed 2013 r. Komisja w sposób przejrzysty przedstawiała w sprawozdaniu podsumowującym sformułowane zastrzeżenia oraz wskazała w odniesieniu do poszczególnych obszarów wydatkowania szacowane kwoty obarczone ryzykiem, których dotyczyło zastrzeżenie. Więcej informacji udostępniono w odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności.

50

Oprócz środków wydawanych na ograniczone przeglądy obliczeń poziomu błędu resztowego Służba Audytu Wewnętrznego wydaje znaczną cześć swoich zasobów (około 40–50 %) na działania związane z oceną systemów zarządzania i kontroli, których celem jest zapobieganie nieprawidłowościom oraz ich wykrywanie/korygowanie.

Dzięki takim działaniom Służby Audytu Wewnętrznego wprowadzono rzeczywiste usprawnienia, w szczególności w DG AGRI, które zostały przyjęte z zadowoleniem zarówno przez Trybunał, jak i organ udzielający absolutorium.

51

DG DEVCO realizuje swój budżet głównie w ramach zarządzania bezpośredniego, które charakteryzuje się innym modelem wiarygodności niż model zarządzania dzielonego stanowiący 80 % budżetu UE.

Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 1.35 sprawozdania rocznego Trybunału Obrachunkowego z 2015 r.:

Komisja uważa, że odniesienie do metodyki stosowanej przez „amerykańskie organy odpowiedzialne za zarządzanie środkami federalnymi” nie jest właściwe w przypadku środków objętych zarządzaniem dzielonym. W zarządzaniu dzielonym Komisja opiera się nie na kontrolach wydatków przeprowadzonych przez własne agencje na poziomie UE, lecz na instytucjach audytowych w suwerennych państwach członkowskich kontrolujących wydatki poniesione przez te państwa członkowskie, często z dofinansowaniem krajowym. Z tego względu Komisja uważa, że przedstawienie wiarygodnego pod względem statystycznym oszacowania poziomu błędu dla całej UE przez samokontrolujących się beneficjentów nie przyniosłoby wartości dodanej w przypadku wydatków objętych zarządzaniem dzielonym.

Zgodnie z wymogami ram prawnych Komisja będzie dalej współpracować z instytucjami audytowymi państw członkowskich i określi wspólne, wiarygodne pod względem statystycznym podejście do szacowania poziomu błędu oraz będzie stosować te poziomy błędu po zatwierdzeniu. Komisja wdraża zatem zasadę jednorazowej kontroli i koncentruje swoje działania na kontrolowaniu kontrolerów działających w państwach członkowskich i zatwierdzaniu ich prac kontrolnych. Opiera się przy tym na opinii Trybunału nr 2/2004 dotyczącej modelu jednorazowej kontroli oraz na wniosku w sprawie wspólnotowych ram kontroli wewnętrznej. Podejście to jest w pełni zgodnie z celem, jakim jest zmniejszenie obciążenia administracyjnego beneficjentów oraz ograniczenie zapotrzebowania na stanowiska kontrolne w KE.

53

Komisja zauważa, że rządowe biuro obrachunkowe Stanów Zjednoczonych (ang. Government Accountability Office), czyli kontroler zewnętrzny, zidentyfikowało istotne niedociągnięcia i sformułowało następujący wniosek: „Bez wdrożenia skutecznych procesów służących określeniu pełnego zakresu występowania bezpodstawnych płatności oraz podjęcia odpowiednich działań w odniesieniu do wszystkich podmiotów i programów w celu skutecznego ograniczenia występowania bezpodstawnych płatności rząd federalny nie będzie miał uzasadnionej pewności, że wykorzystanie funduszy federalnych jest odpowiednio zabezpieczone”.

Komisja odnotowuje również, że w instrukcji z dnia 20 października 2014 r. Biuro Wykonawcze Prezydenta Stanów Zjednoczonych zawarło następujące stwierdzenie: „Współpraca z innymi podmiotami. W celu wsparcia procesu szacowania wskaźnika i kwoty bezpodstawnych płatności, któremu służą prowadzone audyty, agencje powinny rozważyć możliwość współpracy z podmiotami – takimi jak odbiorcy dotacji – objętymi jednorazowymi kontrolami”.

Komisja podkreśla, że w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników podaje szacunkową kwotę obarczoną ryzykiem w momencie płatności (w ramach której nie uwzględnia się działań mających na celu odzyskanie bezpodstawnych płatności). Jako uzupełnienie odnośnych informacji Komisja podaje szacunkową kwotę obarczoną ryzykiem w momencie zamknięcia rozliczeń (w ramach której uwzględniono wpływ wieloletnich systemów korygujących).

57

Komisja odsyła do swoich odpowiedzi na wcześniejsze wnioski Parlamentu i ponownie potwierdza swoje stanowisko w kwestii poświadczenia wiarygodności, do której odniósł się Trybunał (zob. odpowiedź Komisji dotyczącą pkt 1.40 sprawozdania rocznego Trybunału za 2012 r.).

Zob. również odpowiedź dot. pkt V streszczenia.

Wnioski i zalecenia

58

Komisja nadal będzie prowadzić działania mające zapewnić, by stosowane przez nią mechanizmy zarządzania dotyczące audytu, zarządzania finansowego i kontroli nie odbiegały od odpowiednich najlepszych praktyk określonych w standardach lub wprowadzonych przez instytucje międzynarodowe lub organy publiczne (zob. szczegółowe odpowiedzi Komisji dot. pkt I–IV, IX, 24–26, 44–46).

59

Nadrzędne zasady dotyczące ram zarządzania Komisji (tj. władza, rozliczalność, obowiązki i zadania) są zapisane w traktatach UE. Zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 21, 55 i 57.

60

Komitet ds. Audytu jest tylko jednym z wielu środków wprowadzonych w celu ułatwienia kolegium sprawowania nadzoru nad strukturą zarządzania Komisji, zarządzaniem ryzykiem i praktykami w zakresie kontroli wewnętrznej. Głównym kanałem, za pomocą którego najpierw informowany jest dany komisarz, a następnie kolegium, są formalne mechanizmy komunikacji wskazane w ustaleniach roboczych dokonywanych między komisarzami, ich gabinetami i służbami Komisji (regularne posiedzenia, omawianie planów strategicznych, planów zarządzania, rocznych sprawozdań z działalności itp.).

61

Zob. odpowiedzi Komisji na pkt 39.

62

Termin przyjęcia rocznego sprawozdania finansowego jest określony w rozporządzeniu finansowym i mija w dniu 31 lipca. W tym roku we współpracy z Trybunałem Komisja przyspieszyła jednak datę przyjęcia rocznego sprawozdania finansowego za 2015 r. o dwa tygodnie. Komisja zbada możliwość dalszego przyspieszenia tego terminu, który zależy w dużej mierze od terminów przekazania danych przez państwa członkowskie.

63

Komisja nie udziela mniejszej ilości informacji o charakterze niefinansowym niż pozostałe organy – odnośne informacje przedstawia się w ramach sprawozdań finansowych o celu ogólnym innych niż roczne sprawozdanie finansowe. Ponadto od roku 2016 Komisja będzie przedstawiać zintegrowany pakiet wspomnianych sprawozdań zawierający zarówno informacje finansowe, jak i informacje niefinansowe – zob. odpowiedzi powyżej.

Jak już wspomniano, w koncepcyjnych ramach opracowanych przez Radę MSRSP (pkt 8.6) przewidziano konkretne wielorakie wykorzystanie sprawozdań finansowych o celu ogólnym, które obejmują sprawozdania finansowe, część „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” oraz inne sprawozdania zawierające informacje uzupełniające potrzebne użytkownikowi.

64

Komisja nie podziela opinii Trybunału, zgodnie z którą szacowany poziom błędu nie jest obliczany na podstawie spójnej metodyki. Dyrekcje generalne są obowiązane do składania sprawozdań zgodnie z wytycznymi dotyczącymi rocznych sprawozdań z działalności wydanych przez służby centralne. Poszczególne pojęcia i wskaźniki zdefiniowano na tyle elastycznie, aby możliwe było uwzględnienie szczególnych okoliczności różnych dyrekcji generalnych, przy jednoczesnym zapewnieniu wystarczającego stopnia spójności pozwalającego na konsolidację danych².

65

Zob. odesłania do odpowiedzi na konkretne wnioski.

65 Podpunkt pierwszy

Zob. odpowiedzi dot. pkt 24–26.

65 Podpunkt trzeci - Tiret pierwsze

Zob. odpowiedź dot. pkt 30.

Komisja potwierdza, że zadania Komitetu ds. Audytu w roku 2015 obejmowały intensyfikację działań następczych w związku z zaleceniami Trybunału Obrachunkowego.

65 Podpunkt trzeci - Tiret drugie

Zob. odpowiedzi dot. pkt 30 i 31.

65 Podpunkt trzeci – Tiret trzecie

Zob. odpowiedzi dot. pkt VIII i pkt 30, 31, 45. Sprawozdawczość dotycząca wyników należy do obowiązków grupy sterującej ds. zarządzania kosztami działań, SG, DG BUDG i odpowiednich delegowanych urzędników zatwierdzających.

65 Podpunkt trzeci – Tiret czwarte

Zob. odpowiedzi Komisji dot. pkt 26, 30 i 31.

65 Podpunkt czwarty

Zob. odpowiedź dot. pkt 39.

65 Podpunkt piąty

Zob. odpowiedź dot. pkt 62.

65 Podpunkt szósty – Tiret pierwsze

Komisja pracuje obecnie nad aktualizacją oświadczenia dotyczącego zarządzania.

65 Podpunkt szósty – Tiret drugie

W kontekście Komisji przewodniczący informuje o osiągnięciach i wyzwaniach w wygłaszanym przez siebie orędziu o stanie Unii.

Oprócz tego główne inicjatywy i osiągnięcia UE w mijającym roku przedstawia się w sprawozdaniu ogólnym z działalności Unii Europejskiej publikowanym corocznie przez Komisję Europejską. Sprawozdanie dotyczy postępów poczynionych przez Komisję w zakresie realizacji wyznaczonych priorytetów (sprawozdanie zawiera informacje znacznie wykraczające poza informacje finansowe). Sprawozdanie zawiera również słowo wstępne przewodniczącego.

65 Podpunkt szósty – Tiret trzecie

Zarządzanie ryzykiem w Komisji odbywa się głównie na etapie planowania w ramach cyklu planowania i programowania strategicznego, w szczególności podczas sporządzania planów strategicznych i planów zarządzania przez poszczególne jej służby. W planach zarządzania, załącznik 4, zgłasza się ryzyko krytyczne, a ewentualne horyzontalne ryzyko krytyczne podlega ocenie służb centralnych. Istotne ryzyko, które się urzeczywistniło, odnotowuje się w rocznych sprawozdaniach z działalności i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników.

Oprócz informacji przekazywanych w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników Komisja i przekazuje w rożnych formach wiele informacji na temat celów strategicznych, wyzwań i ryzyka. Głównym środkiem informowania o wyzwaniach i możliwościach na poziomie politycznym jest orędzie o stanie Unii wygłaszane przez przewodniczącego. Ponadto bardziej szczegółowy poziom sprawozdawczości w kwestiach właściwych dla każdego obszaru polityki oferują plany strategiczne i plany zarządzania opracowywane przez każdą dyrekcję generalną.

65 Podpunkt szósty – Tiret czwarte

Informacje na temat wyników o charakterze niefinansowym dostępne są w rocznych sprawozdaniach z działalności i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników.

65 Podpunkt szósty – Tiret piąte

Tego rodzaju informacje zawarte są w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników oraz w sprawozdaniu ogólnym z działalności Unii Europejskiej.

65 Podpunkt szósty – Tiret szóste

Na mocy Karty Komitetu ds. Audytu komitet ten jest obowiązany do przedkładania kolegium rocznych sprawozdań ze swojej działalności. Sprawozdanie roczne Komitetu ds. Audytu zawiera podsumowanie wniosków tego komitetu dotyczących realizacji jego misji oraz wskazuje kwestie, o których powiadomił kolegium. Sprawozdanie roczne Komitetu ds. Audytu stanowi jeden z dowodów dokumentujących przyjęcie przez Komisję sprawozdania rocznego na temat zarządzania i wyników w zakresie budżetu UE. Do prac Komitetu ds. Audytu odniesiono się w sprawozdaniu podsumowującym i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników w 2015 r. W przyszłości sprawozdania roczne na temat zarządzania i wyników będą zawierały odrębną sekcję poświęconą roli i wnioskom Komitetu ds. Audytu.

65 Podpunkt szósty – Tiret siódme

Budżet UE nie jest porównywalny z budżetami państw członkowskich w szczególności z powodu różnic pod względem wymiaru zadłużenia (tj. zdolności do sprostania zaciągniętym zobowiązaniom finansowym lub do refinansowania lub zwiększenia długu) oraz wymiaru przychodów (tj. zdolności do różnicowania istniejących poziomów opodatkowania lub wprowadzenia nowych źródeł dochodu).

W kontekście UE WRF są narzędziem zapewniającym stabilność i przewidywalność przyszłych wymagań dotyczących płatności i priorytetów budżetowych w perspektywie średnio- i długoterminowej. Komisja przedstawia informacje na temat tych aspektów w różnych sprawozdaniach.

W wytycznych dotyczących zalecanych praktyk wydanych przez Radę MSRSP nie proponuje się włączenia sprawozdania na temat stabilności budżetowej do rocznego sprawozdania finansowego ani publikowania odnośnego sprawozdania wraz z rocznym sprawozdaniem finansowym.

65 Podpunkt siódmy

Komisja nie podziela opinii Trybunału, zgodnie z którą szacowany poziom błędu nie jest obliczany na podstawie spójnej metodyki. Dyrekcje generalne są obowiązane do składania sprawozdań zgodnie z wytycznymi dotyczącymi rocznych sprawozdań z działalności wydanych przez służby centralne. Poszczególne pojęcia i wskaźniki zdefiniowano na tyle elastycznie, aby możliwe było uwzględnienie szczególnych okoliczności różnych dyrekcji generalnych, przy jednoczesnym zapewnieniu wystarczającego stopnia spójności pozwalającego na konsolidację danych.

Komisja jest zdania, że odniesienie do „agencji amerykańskich” w kontekście budżetu UE jest niewłaściwe (zob. odpowiedź dot. pkt 53).

Zalecenie 1 – Wyjaśnienie przypadków działań niezgodnych z najlepszą praktyką

Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja stara się przestrzegać zmieniających się właściwych najlepszych praktyk określonych w standardach lub wprowadzonych przez instytucje międzynarodowe lub podmioty publiczne (zob. odpowiedź dot. pkt I–IV, VIII, 24–26, 44–49) i będzie nadal dostosowywać swoją strukturę zarządzania.

Zalecenie 2 – Zgodność z najlepszymi praktykami

Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie (zob. poniżej szczegółowe odpowiedzi dotyczące różnych żądanych działań).

Zalecenie 2 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie zgodnie z art. 116 ust. 2 zasad stosowania rozporządzenia finansowego. Zob. również odpowiedź Komisji na zalecenie 2 lit. h).

Zalecenie 2 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie. Mechanizmy Komisji dotyczące kontroli (obejmujące Służbę Audytu Wewnętrznego) są solidne, kompleksowe i obecnie wzmacniane w celu zachowania pełnej zgodności z zasadami kontroli wewnętrznej COSO z 2013 r. Dzięki tym mechanizmom Komisja może sprawować odpowiedni nadzór nad funkcjonowaniem struktury zarządzania.

Zalecenie 2 c)

Komisja przyjmuje to zalecenie. Zob. odpowiedź dot. pkt 62.

Zalecenie 2 d)

Komisja przyjmuje zalecenie dotyczące sporządzania zestawu sprawozdań w sposób, który ogranicza dodatkowe ryzyko w odniesieniu do dostępności i jakości informacji. Zob. również odpowiedź dotyczącą zalecenia 2 lit. e).

Komisja podjęła już działania w tym zakresie, publikując zintegrowany pakiet sprawozdań finansowych w dniu 19 lipca 2016 r.

Pojedyncze sprawozdanie dotyczące rozliczalności nie byłoby odpowiednim rozwiązaniem, a ponadto nie jest zgodne z opracowanymi przez Radę MSRSP koncepcyjnymi ramami sprawozdań finansowych o celu ogólnym, które wyraźnie stanowią, że sprawozdania finansowe o celu ogólnym, zawierające informacje przydatne do celów rozliczalności i procesu decyzyjnego, „mogą obejmować wiele sprawozdań, przy czym w poszczególnych sprawozdaniach w sposób bardziej bezpośredni uwzględnia się określone aspekty celów sprawozdawczości finansowej”. Zgodnie z koncepcyjnymi ramami Komisja opracowuje lub będzie opracowywać następujące dokumenty obejmujące elementy określone przez Trybunał:

οKomisja pracuje obecnie nad aktualizacją oświadczenia dotyczącego zarządzania;

οw kontekście Komisji orędzie o stanie Unii, wygłaszane we wrześniu, odpowiada sprawozdaniu przewodniczącego;

οoprócz informacji przekazywanych w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników Komisja przekazuje wiele informacji na temat ryzyka operacyjnego i strategicznego w ramach orędzia o stanie Unii oraz w planach strategicznych i planach zarządzania sporządzanych przez poszczególne dyrekcje generalne;

οinformacje na temat wyników o charakterze niefinansowym dostępne są w rocznych sprawozdaniach z działalności i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników;

οsprawozdanie ogólne z działalności Unii Europejskiej oraz sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników zawierają informacje na temat działalności prowadzonej w ciągu roku oraz osiągniętych celów strategicznych;

οsprawozdanie roczne Komitetu ds. Audytu zawiera podsumowanie wniosków tego komitetu dotyczących realizacji jego misji oraz wskazuje kwestie, o których powiadomił kolegium. Do prac Komitetu ds. Audytu odniesiono się w sprawozdaniu podsumowującym i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników w 2015 r. W przyszłości sprawozdania roczne na temat zarządzania i wyników będą zawierały odrębną sekcję poświęconą roli i wnioskom Komitetu ds. Audytu;

οbudżet UE nie jest porównywalny z budżetami państw członkowskich w szczególności z powodu różnic pod względem wymiaru zadłużenia (tj. zdolności do sprostania zaciągniętym zobowiązaniom finansowym lub do refinansowania lub zwiększenia długu) oraz wymiaru przychodów (tj. zdolności do różnicowania istniejących poziomów opodatkowania lub wprowadzenia nowych źródeł dochodu).

οW kontekście UE WRF są narzędziem zapewniającym stabilność i przewidywalność przyszłych wymagań dotyczących płatności i priorytetów budżetowych w perspektywie średnio- i długoterminowej. Komisja przedstawia informacje na temat tych aspektów w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników, sprawozdaniu finansowym, rocznym sprawozdaniu finansowym UE oraz w razie potrzeby w innych sprawozdaniach.

Zalecenie 2 e)

Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo.

Informacje leżące u podstaw nowego zintegrowanego pakietu sprawozdań finansowych oraz sprawozdań uzupełniających zostaną w miarę możliwości (tj. z zastrzeżeniem stosownych terminów wyznaczonych państwom członkowskim na przedłożenie niezbędnych danych) udostępnione Trybunałowi w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli spójności.

Zalecenie 2 f)

Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja nadal będzie informować o całkowitej kwocie obarczonej ryzykiem w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników.

Zalecenie 2 g)

Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja będzie regularnie aktualizowała rozwiązania w zakresie zarządzania i publikowała informacje na ten temat, jak również wyjaśniała, w jaki sposób są one zgodne ze standardami międzynarodowymi i dobrą praktyką.

Zalecenie 2 h)

Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo. W kontekście odnowienia składu Komitetu ds. Audytu w połowie kadencji Komisja rozważy kwestię zwiększenia liczby członków zewnętrznych posiadających udokumentowaną wiedzę fachową w zakresie kontroli i związanych z nią kwestii, mianowanych przez Komisję w drodze otwartej i przejrzystej procedury. Zarządzanie ryzykiem, sprawozdawczość finansowa oraz przedstawianie wyników weryfikacji ex post/funkcji audytu należą do zakresu obowiązków grupy sterującej ds. zarządzania kosztami działań, SG, DG BUDG i odpowiednich delegowanych urzędników zatwierdzających. Kanały komunikacyjne, w tym w szczególności roczne sprawozdania z działalności, plany zarządzania i plany strategiczne itp., stanowią gwarancję, że delegowani urzędnicy zatwierdzający przekazują informacje odpowiednim komisarzom europejskim i kolegium, dzięki czemu kolegium może sprawować odpowiedni nadzór. Ponadto Służba Audytu Wewnętrznego prowadzi regularne przeglądy weryfikacji ex post/funkcji audytu w odpowiednich dyrekcjach generalnych, w szczególności w kluczowych obszarach, takich jak zarządzanie dzielone, oraz przekazuje swoje ustalenia Komitetowi ds. Audytu. Komisja rozważy możliwość zwrócenia się do Służby Audytu Wewnętrznego o przeprowadzenie prac kontrolnych dotyczących mechanizmów zarządzania/nadzoru w zakresie zarządzania ryzykiem, sprawozdawczości finansowej oraz weryfikacji ex post/funkcji audytu, w szczególności o przeprowadzenie kontroli drugiego szczebla, w celu określenia wszelkich usprawnień, które mogą zwiększyć skuteczność odnośnych mechanizmów.

1„Koncepcyjne ramy sprawozdań finansowych o celu ogólnym przedstawianych przez podmioty publiczne” (koncepcyjne ramy sprawozdań finansowych o celu ogólnym) przyjęte w październiku 2014 r. przez Radę MSRSP.

2Zob. również odpowiedzi Komisji na pkt 1.19–1.20 sprawozdania rocznego Trybunału za 2010 r., pkt 1.22, 1.23 i 1.25 sprawozdania rocznego Trybunału za 2011 r., pkt 1.41–1.42 i 1.44–1.45 sprawozdania rocznego Trybunału za 2012 r., pkt 1.29–1.30 i 1.32 sprawozdania rocznego Trybunału za 2013 r., pkt 1.50, 1.53–1.54, i 1.65 sprawozdania rocznego Trybunału za 2014 r. i pkt 1.35 i 1.48 sprawozdania rocznego Trybunału za 2015 r.

QJ-AB-16-027-PL-E    ISSN 1977-5768

Administracja obejmuje mechanizmy wprowadzone w celu zapewnienia, by wyniki oczekiwane przez zainteresowane strony zostały określone i osiągnięte. Dobra administracja dotyczy nie tylko relacji, lecz oznacza również osiąganie rezultatów i zapewnienie decydentom odpowiednich narzędzi pracy. W szeregu obszarów Komisja albo odbiega od najlepszych praktyk określonych w standardach bądź wprowadzonych przez instytucje międzynarodowe lub publiczne, które Trybunał wybrał jako punkt odniesienia, albo nie stosuje w pełnym zakresie tych praktyk. Żeby móc w dalszym ciągu stawiać czoła głównym zagrożeniom, Komisja będzie musiała wzmocnić strukturę zarządzania w całej instytucji albo znaleźć alternatywny model rozliczalności w ramach swoich struktur.