EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx

Webová stránka: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6065-9 | ISSN 1831-0931 | doi:10.2865/727300 | QJ-AB-16-027-SK-C
PDF | ISBN 978-92-872-6101-4 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/654449 | QJ-AB-16-027-SK-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6095-6 | ISSN 1977-5776 | doi:10.2865/261319 | QJ-AB-16-027-SK-E

© Európska únia, 2016

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.

Na každé použitie alebo reprodukciu obrázku v rámčeku 10 na s. 30 je potrebné požiadať o súhlas priamo držiteľa autorských práv. Všetky práva vyhradené.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

•jeden kus:
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•viac kusov alebo plagátov/máp:
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách,
ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*)Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).

Platené publikácie:

•prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Udalosť | Dátum
Schválenie memoranda o plánovaní auditu/začiatok auditu | 15. 12. 2015
Oficiálne zaslanie návrhu správy Komisii (alebo inému kontrolovanému subjektu) | 21. 6. 2016
Schválenie konečnej správy po námietkovom konaní | 20. 9. 2016
Prijatie oficiálnych odpovedí Komisie (alebo iného kontrolovaného subjektu) vo všetkých jazykoch | 14. 10. 2016

SK
2016

Č. 27

Osobitná správa

Riadenie v Európskej
komisii – osvedčené
postupy?

(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora V, ktorá sa zameriava na oblasti financovania a správy Únie. Audit viedol člen EDA Lazaros S. Lazarou, predsedajúci komory V, a pomáhal mu vedúci kabinetu Andreas Antoniades a Johan Adriaan Lok, atašé kabinetu; Peter Welch, riaditeľ; Mariusz Pomienski, hlavný manažér; Bogna Kuczynska, vedúca úlohy; Rogelio Abarquero Grossi, Erik De Bruyne, Daria Bochnar, Andreas Dürrwanger, Mehmet Ergün, Paul Sime, Michael Tatianos a Carl Westerberg, audítori.

Zľava doprava: E. De Bruyne, A. Dürrwanger, J. A. Lok, P. Sime, D. Bochnar, L. S. Lazarou, B. Kuczynska, A. Antoniades, P. Welch, M. Pomienski, C. Westerberg, R. Abarquero Grossi.

Obsah

Zoznam skratiek

Zhrnutie

Úvod

Dosiahnutie účinného riadenia je prioritou v orgánoch verejného a súkromného sektora

Rozsah auditu a audítorský prístup

Pripomienky

Zmeny štruktúr riadenia a vytvorenie útvaru pre vnútorný audit a Výboru pre pokrok v oblasti auditu

Komisia rozlišuje medzi svojou vlastnou politickou zodpovednosťou a zodpovednosťou jej generálnych riaditeľov za riadenie

Komisia zrušila finančného kontrolóra a zriadila funkciu vnútorného auditu

Útvar pre vnútorný audit sa spočiatku viac orientoval na otázky riadenia na vysokej úrovni v rámci celej inštitúcie…

… a teraz venuje väčšiu pozornosť rámcu vnútornej kontroly Komisie

Zriadenie Výboru pre pokrok v oblasti auditu Komisiou bolo jedným z prvých krokov reformného procesu

Prehľad vykonávaný Výborom pre pokrok v oblasti auditu sa v praxi obmedzuje na prácu útvaru pre vnútorný audit

Zosúladenie vnútorných kontrol a finančného výkazníctva s medzinárodnými štandardmi

Komisia zvolila ako základ pre svoje štandardy vnútornej kontroly rámec COSO…

… dokončenie prechodu na aktualizovaný rámec COSO však je náročné

Zostavovanie ročných účtovných závierok v súlade s medzinárodnými štandardmi viedlo k zlepšeniu finančného výkazníctva

Poskytovanie nefinančných informácií vnútorným a externým zainteresovaným stranám

Komisia spolu s účtovnými závierkami poskytuje aj nefinančné informácie…

… ale v menšej miere ako mnohé iné organizácie

Od roku 2013 zaznamenala Komisia významnú úroveň chybovosti vo svojich výdavkoch

Je osvedčeným postupom zakladať odhady ohrozených súm na konzistentnej metodike

Základ vnútorného výkazníctva Komisie stále tvoria správy zavedené Prodiho reformou

Závery a odporúčania

Príloha I | — | Rámec zásad dobrého riadenia vo verejnom sektore a COSO 2013
Príloha II | — | Kľúčové prvky vybraných rámcov podnikového výkazníctva
Príloha III | — | Prehľad výročných správ a ročných účtovných závierok vybraných orgánov verejného sektora

Odpovede Komisie

Zoznam skratiek

ABM: Riadenie podľa činností

APC: Výbor pre pokrok v oblasti auditu

CFS: Centrálny finančný útvar

CIE: Výbor nezávislých odborníkov

CIPFA: Autorizovaný inštitút verejných financií a účtovníctva

CONT: Výbor pre kontrolu rozpočtu

COSO: Výbor sponzorských organizácií komisie Treadway

EDA: Európsky dvor audítorov

EÚ: Európska únia

FEE: Fédération des Experts-comptables Européens – Európska federácia účtovníkov

FSD&A: Diskusia o finančných výkazoch a ich analýza

GGPS: Dobré riadenie vo verejnom sektore

GR: Generálne riaditeľstvo

GR AGRI: Generálne riaditeľstvo pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka

GR BUDG: Generálne riaditeľstvo pre rozpočet

GR DEVCO: Generálne riaditeľstvo pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj

GR DIGIT: Generálne riaditeľstvo pre informačné technológie

GR REGIO: Generálne riaditeľstvo pre regionálnu a mestskú politiku

GR RTD: Generálne riaditeľstvo pre výskum a inováciu

IAC: Oddelenie vnútorného auditu

IAS: Útvar pre vnútorný audit

IASB: Rada pre medzinárodné účtovné štandardy

IFAC: Medzinárodná federácia účtovníkov

IFRS: Medzinárodné štandardy finančného výkazníctva

IPERIA: Zákon o eliminácii nesprávnych platieb a zlepšení vymáhania

IPSAS: Medzinárodné účtovné štandardy pre verejný sektor

IPSASB: Rada pre medzinárodné účtovné štandardy pre verejný sektor

IRC: Rada integrovaného výkazníctva

ISSB: Riadiaci výbor pre informačnú bezpečnosť

OECD: Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj

OLAF: Európsky úrad pre boj proti podvodom

SG: Generálny sekretariát

ZEÚ: Zmluva o Európskej únii

ZFEÚ: Zmluva o fungovaní Európskej únie

Zhrnutie

I

Po odstúpení Santerovej Komisie a v reakcii na správu Výboru nezávislých odborníkov v marci 2000 Komisia schválila bielu knihu s názvom Reforma Komisie, ktorej cieľom bola modernizácia riadenia v Komisii. Navrhované reformy zahŕňali stanovenie priorít a vyčlenenie zdrojov, zmenu politiky v oblasti ľudských zdrojov a prehodnotenie auditu, finančného hospodárenia a kontroly. Biela kniha a správa Výboru nezávislých odborníkov dodnes ovplyvňujú rozhodovanie a riadenie v Komisii.

II

Potreba existencie účinných mechanizmov riadenia zostáva. Ako sa vysvetľuje v nedávno prijatom dokumente Komisie: „Žijeme v časoch významného tlaku na verejné financie na všetkých úrovniach v EÚ. (…) Za takýchto podmienok je mimoriadne dôležité, aby sa vo verejnom sektore začali uplatňovať najmodernejšie rámce a normy.“¹ Dobré riadenie nezahŕňa len vzťahy, ide pri ňom o dosahovanie výsledkov a o poskytnutie nástrojov subjektom prijímajúcim rozhodnutia na to, aby mohli vykonávať svoje úlohy. Mala by viesť k podpore účinného využívania zdrojov, posilneniu povinnosti zodpovedať sa za riadenie zdrojov, presadzovaniu účinnej kontroly, zlepšeniu vedenia organizácií, riadenia a dohľadu. Ak sa toto dosiahne, malo by to viesť k účinnejším zásahom².

III

Hoci pravidlá a štruktúry zavedené Komisiou do veľkej miery odrážali osvedčené postupy uplatňované v tom čase, osvedčené postupy sa ďalej vyvíjali. Preskúmali sme teda súčasné mechanizmy riadenia uplatňované v Komisii s dôrazom na audit, finančné hospodárenie a kontrolu, aby sme zistili, či zodpovedajú osvedčeným postupom a či stále spĺňajú potreby inštitúcie.

IV

Osvedčené postupy sa od reforiem z roku 2000 ďalej vyvíjali. Napriek tomu, že boli prijaté niektoré opatrenia³, dospeli sme k záveru, že v niekoľkých oblastiach sa Komisia vzďaľuje od osvedčených postupov stanovených v štandardoch alebo zavedených medzinárodnými a verejnými orgánmi, ktoré sme vybrali ako referenčné štandardy, alebo ich úplne nedodržiava.

V

Rozlišovaním medzi „politickou zodpovednosťou komisárov“ a operatívnou zodpovednosťou generálnych riaditeľov došlo k tomu, že nie je vždy jasné, či „politická zodpovednosť“ zahŕňa zodpovednosť za generálne riaditeľstvá alebo je od nej oddelená. Organizačnými reformami z posledného obdobia sa začínajú riešiť niektoré z rizík uzavretých štruktúr. Na to, aby mohla Komisia pokračovať v riešení kľúčových rizík, však bude musieť ešte viac posilniť štruktúru riadenia ako celok v celej inštitúcii.

VI

Útvar pre vnútorný audit zameriava svoje úsilie na systémy vnútornej kontroly Komisie. V posledných rokoch sa v súvislosti s otázkami riadenia v rámci celej inštitúcie zaoberal podnikovou informačnou bezpečnosťou. Operácie mimo Komisie – výdavky, za ktoré je zodpovedná Komisia – sú zodpovednosťou riaditeľstiev pre audit a útvarov v generálnych riaditeľstvách vytvárajúcich výdavky. To má vplyv na informácie predkladané výboru Komisie pre audit. Úloha Výboru pre pokrok v oblasti auditu (a účasť nezávislých, externých členov) je viac obmedzená než úloha výborov pre audit v medzinárodných orgánoch, ktoré sme vybrali ako referenčné štandardy.

VII

Komisia nedávno začala pripájať k účtovným závierkam nefinančné informácie. Napriek nedávnym zlepšeniam však stále poskytuje menej nefinančných informácií popri finančných výkazoch ako organizácie, ktoré sme vybrali ako referenčné štandardy pre osvedčené postupy.

VIII

Odporúčame Komisii, aby:

οv prípadoch, keď sa rozhodne neuplatniť osvedčené postupy, vysvetlila dôvody, ktoré ju k tomu viedli, ako sa vyžaduje od európskych subjektov verejného záujmu,

οvyzvala IAS, aby vykonával viac auditov zameraných na otázky riadenia na vysokej úrovni,

οdokončila proces zosúlaďovania svojho rámca vnútornej kontroly so zásadami COSO 2013,

οposunula zverejnenie ročnej účtovnej závierky na ešte skorší termín,

οzhrnula informácie, ktoré sú už predkladané v rozličných existujúcich správach s cieľom vytvoriť jednotnú správu alebo súbor správ o zodpovednosti obsahujúci účtovnú závierku, ale zahŕňajúci aj:

-vyhlásenie o správe a riadení,

-správu predsedu,

-diskusiu o prevádzkových a strategických rizikách,

-správu o nefinančnej výkonnosti,

-informácie o činnostiach počas roku a dosahovaní politických cieľov,

-správu o úlohe a záveroch Výboru audítorov a

-vyhlásenie o strednodobej a dlhodobej fiškálnej udržateľnosti, v prípade potreby spolu s odkazmi na informácie obsiahnuté v iných správach,

οpredložila túto jednotnú správu alebo súbor správ o zodpovednosti na audit účtovných závierok a kontroly vykonávané audítorom s cieľom zistiť, či ostatné informácie, ktoré sú v nej uvedené, zodpovedajú účtovným informáciám,

οzverejnila ako súčasť ročnej účtovnej závierky odhadovanú úroveň chybovosti na základe konzistentnej metodiky,

οpravidelne aktualizovala a zverejňovala svoje mechanizmy riadenia a vysvetľovala svoj výber štruktúr a procesov vo vzťahu k zvolenému rámcu a

οpreformovala Výbor pre pokrok v oblasti auditu na výbor pre audit s väčšinou nezávislých, externých členov a rozšírila jeho právomoc tak, aby pokrývala riadenie rizík, finančné výkazníctvo a prácu a výsledky útvarov pre následné overovanie a riaditeľstiev pre audit.

1Európska komisia: Systém verejnej vnútornej kontroly: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

2Pozri Autorizovaný inštitút verejných financií a účtovníctva (CIPFA)/Medzinárodná federácia účtovníkov (IFAC), International Framework: Good Governance in the Public Sector (Medzinárodný rámec: dobré riadenie vo verejnom sektore), 2014, s. 6.

3Vrátane zverejnenia diskusie o finančných výkazoch a ich analýze spolu s účtovnou závierkou EÚ na základe časového rozlíšenia, predkladania správ o výkonnosti (v roku 2015 to viedlo k začleneniu predkladania správ o výkonnosti do výročnej správy o hospodárení a vykonávaní) a prechodu k aktualizovanému integrovanému rámcu vnútornej kontroly COSO z roku 2013.

Úvod

Dosiahnutie účinného riadenia je prioritou v orgánoch verejného a súkromného sektora

01

V dôsledku série zlyhaní spoločností v 90. rokoch 20. storočia sa otázka správy a riadenia spoločností dostala do pozornosti verejnosti – a zlepšenie mechanizmov riadenia v súkromnom sektore sa stalo kľúčovou politickou prioritou. Tieto zlyhania sa väčšinou spájali so situáciou, keď plný rozsah rizika alebo neregulárneho správania buď nebol známy členom riadiaceho orgánu, alebo bol známy len malému počtu dominantných (spravidla výkonných) členov správnej rady. Obavy spôsobené zlyhaniami v súkromnom sektore viedli k zmenám v právnych predpisoch EÚ, na základe ktorých museli všetky subjekty verejného záujmu⁴ dodržiavať kódex správy a riadenia⁵ a museli to potvrdiť vo svojich zverejnených výročných správach a finančných výkazoch.

02

Úsilie o prijatie mechanizmov dobrej správy sa rozšírilo na verejný sektor. Dokument CIPFA/IFAC s názvom Dobré riadenie vo verejnom sektore⁶ je nedávnym odrazom tohto úsilia tak, ako je aj iniciatíva verejnej vnútornej kontroly⁷ uskutočňovaná pod vedením EÚ, ktorá je zameraná na vhodné mechanizmy riadenia a kontroly pre krajiny usilujúce sa o prijatie do EÚ.

03

Dobré riadenie (pozri rámček 1) nezahŕňa len vzťahy, ide pri ňom o dosahovanie výsledkov a o poskytnutie nástrojov subjektom prijímajúcim rozhodnutia na to, aby mohli vykonávať svoje úlohy.

Rámček 1

Dobré riadenie

„Dobré riadenie vo verejnom sektore podporuje informovanejšie prijímanie rozhodnutí, ako aj účinnejšie využívanie zdrojov. Posilňuje povinnosť zodpovedať sa za riadenie týchto zdrojov. Dobré riadenie sa vyznačuje účinnou kontrolou, ktorou sa tlačí na to, aby sa zlepšila výkonnosť vo verejnom sektore a riešil sa problém korupcie. Dobré riadenie môže viesť k zlepšeniu vedenia organizácií, manažmentu a dohľadu, čo umožňuje účinnejšie zásahy a v konečnom dôsledku lepšie výsledky.“⁸

04

Obavy v súvislosti s riadením v Európskej komisii vyvrcholili v roku 1999 odstúpením Santerovej Komisie a najmä správou Výboru nezávislých odborníkov (CIE) vymenovaného Parlamentom, aby vyšetril problémy stojace za odstúpením a odporučil ďalší postup. Sťažnosť členov výboru, že nemohli nájsť nikoho „ochotného prijať zodpovednosť“, bola ústredným prvkom ich kritiky riadenia v rámci Komisie (pozri rámček 2). Tieto udalosti a správa CIE viedli k tomu, že sa v roku 2000 Prodiho Komisia dohodla na balíku komplexných reforiem zameraných na modernizáciu riadenia v Európskej komisii (ďalej len „Prodiho reforma“). Biela kniha, odstúpenie Komisie a správa CIE dodnes ovplyvňujú rozhodovanie v Komisii.

Rámček 2

Rámce riadenia a povinnosti zodpovedať sa

Podľa rámca dobrej správy vo verejnom sektore „riadenie zahŕňa mechanizmy zavedené s cieľom zabezpečiť vymedzenie a dosiahnutie zamýšľaných cieľov pre zainteresované strany“.

V zásadách COSO 2013⁹ sa uvádza, že riadiaci orgán „preukazuje nezávislosť od riadiacich pracovníkov a vykonáva dohľad nad vývojom a vykonávaním vnútornej kontroly“¹⁰ (pozri rámček 10).

Povinnosť zodpovedať sa je kľúčovým prvkom riadenia, zvlášť vo verejnom sektore. Výbor IFAC ju vymedzuje ako „proces, pri ktorom subjekty verejného sektora a jednotlivci v rámci nich nesú zodpovednosť za svoje rozhodnutia a kroky vrátane ich riadenia verejných finančných prostriedkov a všetkých aspektov výkonnosti a podriaďujú sa náležitej vonkajšej kontrole. Dosahuje sa tým, že všetky strany jasne chápu tieto zodpovednosti a že sú jasne vymedzené ich úlohy v rámci účinnej štruktúry. Ide v podstate o povinnosť zodpovedať sa v rámci delegovanej zodpovednosti.“¹¹

Komisia podporuje dobrú správu v členských štátoch EÚ prostredníctvom siete verejnej vnútornej kontroly. Zdôrazňuje dôležitosť riadnej kontroly a uplatňovania noriem osvedčených postupov: „Žijeme v časoch významného tlaku na verejné financie na všetkých úrovniach v EÚ. Daňoví poplatníci v každom členskom štáte viac ako kedykoľvek predtým očakávajú hodnotu za peniaze, pričom verejný sektor sa berie na zodpovednosť za riadne a účinné riadenie finančných prostriedkov, ktoré sú mu zverené. Verejný sektor musí ukázať, že prostriedky sa vynakladajú efektívne a že výstupy a výsledky sú reálne. Za takýchto podmienok je mimoriadne dôležité, aby sa vo verejnom sektore začali uplatňovať najmodernejšie rámce a normy.“¹²

Toto sú príklady osvedčených postupov z príslušných kódexov a usmernení. V rámci tejto správy symbolom označujeme rámčeky uvádzajúce takéto príklady.

05

Komisia založila svoj reformný program na troch pilieroch: reformy týkajúce sa stanovovania priorít a rozpočtového hospodárenia, modernizácia politiky v oblasti ľudských zdrojov a zlepšenia v oblasti auditu, finančného hospodárenia a kontroly (obrázok 1). Komisia argumentovala, že obdobie „kultúrnej zmeny“ by malo byť založené na piatich hlavných zásadách: nezávislosť Komisie, zodpovednosť, povinnosť zodpovedať sa, účinnosť pri dosahovaní výsledkov a transparentnosť.

Obrázok 1

Tri piliere Prodiho reformy (bielej knihy)

Zdroj: Európsky dvor audítorov (EDA) na základe COM(2000) 200 final/2 „Reforma Komisie – biela kniha – časť I“.

06

Prvým pilierom reformy sa zaviedli nové nástroje plánovania a monitorovania pre každé oddelenie Komisie (plány riadenia a výročné správy o činnosti). Tretím pilierom (rámček 3) sa zjednodušili pravidlá schvaľovania výdavkov. Predmetom intenzívnej diskusie sa stal spôsob riadenia a kombinovania jednotlivých zodpovedností v rámci Komisie. Kľúčovými úlohami boli úloha Komisie ako kolégia, jednotlivých komisárov, finančného kontrolóra a generálnych riaditeľstiev (GR) (a generálnych riaditeľov, ktorí v nich plnia vedúcu administratívnu úlohu).

Rámček 3

Tretí pilier Prodiho reformy: Modernizácia systému finančného hospodárenia, kontroly a auditu¹³

Prehodnotenie systému finančného hospodárenia, kontroly a auditu v súlade s osvedčenými postupmi:

οprenos zodpovednosti za kontrolu výdavkov z finančného kontrolóra na GR,

οvyhlásenie každého generálneho riaditeľa vo výročnej správe o činnosti, že sa zaviedli náležité vnútorné kontroly a že sa prostriedky použili na stanovený účel,

οvytvorenie finančných útvarov v rámci GR na poskytovanie poradenstva a pomoci operačným útvarom,

οvytvorenie Centrálneho finančného útvaru na poskytovanie poradenstva operačným oddeleniam,

οvytvorenie útvaru pre vnútorný audit (IAS) pod vedením podpredsedu pre reformy na poskytovanie pomoci riadiacim pracovníkom v Komisii,

οvytvorenie špecializovaného „oddelenia auditu“ v rámci každého GR s podávaním správ priamo generálnemu riaditeľovi,

οvytvorenie Výboru pre pokrok v oblasti auditu (APC) na monitorovanie kontrolných procesov Komisie, vykonávania odporúčaní v oblasti auditu a kvality práce v oblasti auditu.

Vymedzenie zodpovedností povoľujúcich úradníkov a stredných riadiacich pracovníkov:

οvypracovanie zjednodušených a ľahko prístupných pravidiel vymedzujúcich zodpovednosti pracovníkov s kľúčovými finančnými úlohami.

07

Ďalšou reformou, ktorá nebola súčasťou bielej knihy, ale navrhla sa v rámci diskusie o návrhu Komisie na prepracovanie nariadenia o rozpočtových pravidlách, bola transformácia základu na vypracovávanie účtovníctva EÚ. Pod tlakom Rady sa Komisia podujala na úlohu do roku 2005 zaviesť systém účtovníctva založený na časovom rozlíšení v súlade medzinárodnými štandardmi¹⁴.

08

Komisia začala rýchlo zavádzať Prodiho reformy: APC zasadol v decembri 2000 (pozri bod 27); zvonku prijatý vedúci vnútorného auditu bol vymenovaný nasledujúci deň; nové nariadenie o rozpočtových pravidlách bolo schválené 25. júna 2002 a nový služobný poriadok 22. marca 2004. V roku 2005 vypracovala Komisia prvý súbor účtovných závierok plne založených na časovom rozlíšení v súlade s IPSAS¹⁵.

09

Vo svojej správe o pokroku reformy Komisie z decembra 2005 Komisia konštatovala, že kľúčové zásady, z ktorých vychádzajú reformné opatrenia, sú stále správne a že Komisia je rozhodnutá „zužitkovať dosiahnuté úspechy a zabezpečiť, aby sa jej zdroje – finančné a ľudské, využívali účinne a efektívne, otvoreným a transparentným spôsobom, aby sa tak uľahčila kontrola a posilnila dôvera európskych občanov.“¹⁶

10

Od tohto vyhlásenia uplynulo viac ako desať rokov. Hoci pravidlá a štruktúry zavedené Komisiou do veľkej miery odrážali osvedčené postupy uplatňované v tom čase, pravidlá riadenia v súkromnom aj verejnom sektore sa ďalej vyvíjali. Členovia Komisie potrebujú účinné nástroje na výkon svojej celkovej zodpovednosti za hospodárenie s rozpočtom EÚ.

4Ako sú spoločnosti kótované na burze cenných papierov [smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/39/ES z 21. apríla 2004 o trhoch s finančnými nástrojmi, o zmene a doplnení smerníc Rady 85/611/EHS a 93/6/EHS a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2000/12/ES a o zrušení smernice Rady 93/22/EHS (Ú. v. EÚ L 145, 30.4.2004, s. 1)].

5Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/34/EÚ z 26. júna 2013 o ročných účtovných závierkach, konsolidovaných účtovných závierkach a súvisiacich správach určitých druhov podnikov [Ú. v. EÚ L 182, 29.6.2013, s. 19) (zmenená smernicou 2014/95/EÚ (Ú. v. EÚ L 330, 15.11.2014, s. 1)] (smernica o účtovníctve).

6Autorizovaný inštitút verejných financií a účtovníctva (CIPFA)/Medzinárodná federácia účtovníkov (IFAC), International Framework: Good Governance in the Public Sector (Medzinárodný rámec: dobré riadenie vo verejnom sektore), 2014.

7Verejná vnútorná kontrola je platforma na výmenu informácií a osvedčených postupov medzi verejnými správami v EÚ.

8Autorizovaný inštitút verejných financií a účtovníctva (CIPFA)/Medzinárodná federácia účtovníkov (IFAC), International Framework: Good Governance in the Public Sector (Medzinárodný rámec: dobré riadenie vo verejnom sektore), 2014, s. 6.

9Výbor sponzorských organizácií komisie Treadway (COSO), Vnútorná kontrola – integrovaný rámec, 2013.

10Zdroj: Vnútorná kontrola – integrovaný rámec, zhrnutie, © Výbor sponzorských organizácií komisie Treadway (COSO).

11Výbor pre verejný sektor IFAC, Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective (Správa vo verejnom sektore: hľadisko riadiaceho orgánu), 2001, s. 12.

12Európska komisia: Systém verejnej vnútornej kontroly: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm.

13Zdroj: EDA na základe COM(2000) 200 final/2.

14EDA odporúčal takýto krok už od roku 1978. Pozri Eduardo Ruiz García, The Role of the Court of Auditors in Modernising the Accounting System of the European Institutions (Úloha Dvora audítorov v modernizácii systému účtovníctva európskych inštitúcií) v Revista Española de Control Externo, máj 2013.

15Medzinárodné účtovné štandardy pre verejný sektor.

16KOM(2005) 668 v konečnom znení z 21. decembra 2005 „Správa o pokroku reformy Komisie po uskutočnení reformy“.

Rozsah auditu a audítorský prístup

11

Našou ústrednou otázkou týkajúcou sa auditu, na ktorej je založené vypracovanie tejto správy zameranej na audit, finančné hospodárenie a kontrolu, bolo:

Sú mechanizmy riadenia v Komisii v súlade s uznávanými osvedčenými postupmi¹⁷ a potrebami inštitúcie?

12

Zamerali sme sa na nasledujúce otázky (pozri obrázok 1 a rámček 3):

οzmeny štruktúr riadenia a vytvorenie IAS a APC (body 15 až 31),

οzosúladenie vnútorných kontrol a finančného výkazníctva s medzinárodnými štandardmi (body 32 až 41),

οposkytovanie nefinančných informácií vnútorným a externým zainteresovaným stranám (body 42 až 56).

13

Ako kľúčový referenčný bod berieme GGPS (rámček 2). Zohľadňujeme aj predchádzajúcu štúdiu IFAC Správa vo verejnom sektore: hľadisko riadiaceho orgánu, predovšetkým s cieľom porozumieť osvedčeným postupom v čase Prodiho reformy¹⁸. Kľúčovým zdrojom pre kroky Komisie v oblasti vnútornej kontroly počas obdobia uskutočňovania reformy bol rámec COSO (vysvetľuje sa to v bodoch 32 až 39). Posledná revízia rámca COSO (2013) je založená na zásadách a začleňuje vnútornú kontrolu do kontextu dobrej správy. Porovnali sme obsah GGPS s obsahom COSO 2013 (pozri prílohu I), aby sme vniesli do našej diskusie informácie o osvedčených postupoch v oblasti riadenia. Takisto sme zohľadnili požiadavky smerníc EÚ pre subjekty verejného záujmu a odporúčania Komisie v tejto oblasti¹⁹.

14

Audit sme vykonali preskúmaním dokumentov Komisie (biela kniha, vnútorné a externé správy) a dokumentov príslušných medzinárodných organov (CIPFA, FEE, IASB, IFAC, OECD²⁰ atď.), akademických pracovníkov atď. Zorganizovali sme stretnutia s kľúčovými aktérmi v rámci Komisie vrátane členov APC, členov prípravnej skupiny APC, IAS, generálneho sekretariátu (SG) a GR pre rozpočet (GR BUDG). Diskutovali sme o osvedčených postupoch s cieľovou skupinou odborníkov vybratých z vedúcich medzinárodných organizácií, spomedzi audítorov z verejného sektora, nezávislých odborníkov a z univerzít a o reformnom procese s ľuďmi, ktorí v procese zohrávali významnú úlohu. Preskúmali sme riedenie vo verejnom sektore v jurisdikciách najvyšších kontrolných inštitúcií členských štátov EÚ. Opierali sme sa o výsledky našich auditov od roku 2001.

17V tejto správe používame výraz „osvedčené postupy“, ktoré zahŕňajú postupy opisované v konkrétnych referenčných dokumentoch ako „najlepšie“, „hlavné“ alebo „dobré“.

18IFAC, Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective (Riadenie vo verejnom sektore: hľadisko riadiaceho orgánu), 2001.

19Smernica o účtovníctve (pozri poznámku pod čiarou 4), odporúčanie Komisie z 9. apríla 2014 týkajúce sa kvality výkazníctva o správe a riadení spoločností („dodržiavaj alebo vysvetli“) (Ú. v. EÚ L 109, 12.4.2014, s. 43). Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/56/EÚ zo 16. apríla 2014, ktorou sa mení smernica 2006/43/ES o štatutárnom audite ročných účtovných závierok a konsolidovaných účtovných závierok (Ú. v. EÚ L 158, 27.5.2014, s. 196) (smernica o štatutárnom audite), a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 537/2014 zo 16. apríla 2014 o osobitných požiadavkách týkajúcich sa štatutárneho auditu subjektov verejného záujmu a zrušení rozhodnutia Komisie 2005/909/ES (Ú. v. EÚ L 158, 27.5.2014, s. 77).

20Pozri zoznam skratiek.

Pripomienky

Zmeny štruktúr riadenia a vytvorenie útvaru pre vnútorný audit a Výboru pre pokrok v oblasti auditu

Komisia rozlišuje medzi svojou vlastnou politickou zodpovednosťou a zodpovednosťou jej generálnych riaditeľov za riadenie

15

Európska komisia je výkonným orgánom EÚ. Jej riadiaci orgán (pozri rámček 4) – kolégium komisárov (kolégium) – je posledným rozhodovacím orgánom Komisie. Podľa zmluvy je Komisia kolektívne zodpovedná za plnenie rozpočtu. Zodpovednosť Komisie však ďaleko presahuje plnenie rozpočtu. V praxi má monopol na navrhovanie právnych predpisov EÚ²¹, vypracúva pravidlá pre vykonávanie legislatívnych aktov a zohráva významnú úlohu v dohľade nad presadzovaním práva EÚ²².

16

Jednotliví komisári nesú zodpovednosť za konkrétne politiky. To znamená, že väčšina plní vedúcu úlohu vo vzťahu k jednému alebo viacerým generálnym riaditeľstvám (GR)²³. Na čele GR stoja generálni riaditelia²⁴. Právomoc Komisie schvaľovať výdavky EÚ sa v praxi deleguje na generálnych riaditeľov (v tejto funkcii označovaných ako povoľujúci úradníci vymenovaní delegovaním).

Rámček 4

Riadiaci orgán

„Riadiaci orgán je osoba (osoby) alebo skupina s prvotnou zodpovednosťou za dohľad nad strategickým smerovaním, činnosťami a zodpovednosťou subjektu. Riadiaci orgán zohráva kľúčovú riadiacu úlohu, pokiaľ ide o vykonávanie, vyhodnocovanie a zlepšovanie riadenia subjektu“²⁵.

17

Vo svojom oznámení o pracovných metódach Komisie z novembra 2014 predseda Juncker zdôraznil, že „komisári by mali prevziať plnú politickú zodpovednosť za prácu vykonávanú útvarmi, ktoré im podliehajú“²⁶. Zorganizoval aj kolégium s cieľom, aby „pracovalo ako silný tím a spolupracovalo naprieč portfóliami (…), aby sa prekonala neochota spolupracovať spoločnou prácou na tých oblastiach, kde by sme (ako kolégium) mohli skutočne dosiahnuť zmeny“²⁷ (pozri obrázok 2).

18

Od uskutočnenia reformy pomáha Komisii viacero riadiacich skupín (obrázok 3):

οriadiaca skupina ABM²⁸, vytvorená na koordináciu politických a strategických otázok súvisiacich s tromi oblasťami reformy (strategickým plánovaním a programovaním, personálnou politikou, finančným hospodárením a auditom). Od roku 2015 sa zaoberá aj otázkami správy IT v celej Komisii. Predsedá jej generálny tajomník a združuje generálnych riaditeľov a kabinety²⁹ zodpovedné za centrálne útvary,

οskupina generálnych riaditeľov vytvorená na vykonávanie reformy teraz dozerá na koordináciu vykonávania politík a predstavuje fórum na diskutovanie o otázkach horizontálneho záujmu,

οskupina riaditeľov pre zdroje, vytvorená na preskúmavanie špecifických otázok týkajúcich sa vykonávania reformy, je poradným orgánom riaditeľov pre zdroje³⁰ s cieľom podporovať súdržné a optimálne riadenie zdrojov Komisie a zabezpečiť zohľadňovanie potrieb operačných oddelení. Predstavuje fórum na diskutovanie o osvedčených postupoch a ich výmenu medzi horizontálnymi a operačnými oddeleniami.

Obrázok 2

Kolégium komisárov november 2014 – jún 2016¹

1Komisár Hill odstúpil 15. júla 2016 a jeho portfólio prevzal podpredseda Dombrovskis a komisár Moscovici.

Zdroj: EDA, na základe prílohy 3 k Pracovným metódam Európskej komisie v rokoch 2014 – 2019, C(2014) 9004.

Obrázok 3

Smerovanie tokov informácií o vnútornej kontrole do kolégia

Zdroj: EDA.

19

Generálny sekretariát (SG) je zodpovedný za niekoľko podnikových procesov vrátane rozhodovania, správy dokumentov, opatrení na zabezpečenie kontinuity činnosti a strategického plánovania a programovania. Riadi proces kolegiálneho rozhodovania a poskytuje podporu predsedovi a podpredsedom. Koordinuje činnosti naprieč politickými oblasťami a útvarmi Komisie a funguje ako rozhranie Komisie a riadi vzťahy s ostatnými európskymi inštitúciami, národnými parlamentmi a mimovládnymi organizáciami a subjektmi.

20

Úlohou CIE bolo nenechať generálnych riaditeľov „potopiť sa alebo plávať ďalej“³¹. Preto odporučil vytvorenie Centrálneho finančného útvaru (CFS). Toto oddelenie, ktoré je súčasťou GR BUDG, poskytuje podporu a poradenstvo v oblasti finančného hospodárenia, výkladu finančných a právnych predpisov, vnútornej kontroly a riadenia rizík.

21

Do uskutočnenia reformy bol za schvaľovanie všetkých výdavkov zodpovedný finančný kontrolór Komisie. Pre túto funkciu boli GR kritizované za to, že sa domnievajú, že ich zodpovednosť za výdavky EÚ sa v zásade obmedzuje na získanie schválenia (úradného potvrdenia) finančného kontrolóra (pozri bod 4). Komisia zrušila funkciu finančného kontrolóra a preniesla zodpovednosť za kontroly na generálne riaditeľstvá. Prechod zo systému centralizovaného predbežného schvaľovania na systém decentralizovanej zodpovednosti a následnej povinnosti zodpovedať sa bol základným stavebným kameňom reformy. Znamená to však, že nebolo vždy objasnené, či celková zodpovednosť Komisie v sebe zahŕňa zodpovednosť za kroky jej generálnych riaditeľov, alebo je od zodpovednosti jej generálnych riaditeľov oddelená (pozri obrázok 4).

Obrázok 4

Povinnosť zodpovedať sa v Komisii

1COM(2015) 377 final z 23. júla 2015 „Konsolidovaná účtovná závierka Európskej únie za rok 2014“, s. 11. Jednotliví úradníci – obvykle generálni riaditelia a vedúci útvaru – sú známi ako „povoľujúci úradníci vymenovaní delegovaním“ alebo skrátene ako v tomto obrázku „povoľujúci úradníci“.

2Povoľujúcim úradníkom Komisie je kolégium 28 komisárov. Kolégium prostredníctvom osobitných rozhodnutí deleguje úlohy finančného riadenia na generálnych riaditeľov, ktorí sa takto stávajú „povoľujúcimi úradníkmi vymenovanými delegovaním“. Generálni riaditelia delegujú ďalej riaditeľom, vedúcim oddelení atď., ktorí sa takto stávajú „povoľujúcimi úradníkmi vymenovanými subdelegovaním“ podľa článkov 56, 65 a 66 nariadenia o rozpočtových pravidlách.

3Kľúčové číselné údaje ľudských zdrojov Komisie o zamestnancoch za rok 2016 (bez zamestnancov vo výkonných agentúrach).

Zdroj: EDA, na základe informácií a číselných údajov Komisie.

22

Právna situácia je však jasná. Podľa Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len „zmluva“) je za plnenie rozpočtu kolektívne zodpovedná Komisia³². Odráža sa to v nariadení o rozpočtových pravidlách, kde sa uvádza, že „každá inštitúcia vykonáva povinnosti povoľujúceho úradníka“³³. Komisia nesie túto zodpovednosť napriek jej delegovaniu na generálnych riaditeľov (pozri rámček 5), čo znamená, že za „plnenie príjmov a výdavkov v súlade so zásadou riadneho finančného hospodárenia a za zabezpečovanie súladu s požiadavkami zákonnosti a riadnosti“ je zodpovedný povoľujúci úradník (Komisia)³⁴.

Rámček 5

Zodpovednosť Komisie

CIE v roku 1999 zdôraznil, že „zdrojom všetkej právomoci v Komisii je samotné kolégium Komisárov. To v konečnom dôsledku znamená, že zodpovednosť za všetky kroky v oblasti správy musí byť možné vysledovať späť k jednotlivým komisárom a prostredníctvom nich ku kolégiu. […] Reťazec delegovania sa začína na úrovni Komisie prostredníctvom komisára. Komisár teda nesie konečnú zodpovednosť za všetky finančné záležitosti vrátane vnútornej kontroly a ako člen kolégia“.

V pracovnom dokumente CONT z roku 2007³⁵ o „riadení v Európskej komisii“³⁶ sa kriticky posúdili niektoré prvky reformy. Uvádzalo sa v ňom, že „uzavreté štruktúry v Komisii a s tým spojené sústredenie informácií a moci v rámci generálnych riaditeľstiev mali už každému ozrejmiť, že bez funkčných organizačných vzťahov medzi súvisiacimi službami v rôznych generálnych riaditeľstvách by nejestvovalo žiadne skutočné riadenie. To sa však nestalo. (…) Cenu za to, že každé generálne riaditeľstvo sa považuje za nezávislé kniežatstvo s vlastnými kontrolórmi, vlastnými účtovníkmi a vlastnými vnútornými audítormi, ktorí sa zodpovedajú len generálnemu riaditeľovi, platí inštitúcia ako celok, a nie je to ani v súlade so zmluvou, ktorá dáva kolégiu kolektívnu zodpovednosť“.

V rámci tejto správy symbolom označujeme rámčeky uvádzajúce príklady tlaku zo strany Parlamentu.

Komisia zrušila finančného kontrolóra a zriadila funkciu vnútorného auditu

23

Zrušenie centralizovaného predbežného finančného kontrolóra a vytvorenie „moderného útvaru vnútorného auditu“³⁷ (pozri rámček 6) bolo kľúčovým prvkom Prodiho reformy. Komisia vytvorila IAS v apríli 2001³⁸ [už predtým vymenovala vnútorného audítora (pozri bod 8)]. Dosť sa diskutovalo o tom, akú formu by mal mať vnútorný audit (celoinštitucionálnu alebo v rámci jednotlivých GR). Komisia napokon zriadila špecializované oddelenie auditu (IAC), ktoré podlieha priamo každému generálnemu riaditeľovi v centrálnom útvare pre vnútorný audit. V roku 2015 Komisia zrušila oddelenia vnútorného auditu (IAC).

24

GR zohrávajúce dôležitú úlohu v oblasti výdavkov majú aj naďalej útvary pre overovanie ex post a riaditeľstvá pre audit, ktoré preskúmavajú výdavky. V GR DEVCO je napríklad v takýchto subjektoch približne 180 zamestnancov, v GR AGRI 130 zamestnancov, 100 zamestnancov vyčlenených na výskum a v GR REGIO 90 zamestnancov. V roku 2016 mal IAS 147 zamestnancov³⁹.

Rámček 6

Úloha vnútorného auditu vo verejnom sektore

„Funkciou vnútorného auditu je poskytovať nezávislé, objektívne uistenie a poradenské služby s cieľom vytvoriť pridanú hodnotu a zlepšiť fungovanie subjektu. Činnosť vnútorného auditu pomáha subjektu dosiahnuť jeho ciele tým, že prináša systematický, disciplinovaný prístup k hodnoteniu a zlepšovaniu efektivity riadenia, riadenia rizík a procesov kontroly. Skúmania vnútorného auditu môžu pokrývať širokú škálu tém vrátane tém týkajúcich sa vytvárania hodnoty za peniaze a prevencie a odhaľovania podvodov a korupcie“⁴⁰.

Táto definícia je v súlade s rámcom medziinštitucionálnej dohody: „Vnútorný audit je nezávislá, poradenská činnosť na získanie objektívnej záruky zameraná na pridávanie hodnoty a zdokonaľovanie operácií v organizácii. Pomáha organizácii dosahovať jej ciele tým, že poskytuje systematický a metodický prístup k hodnoteniu a zlepšovaniu účinnosti riadenia rizík, kontrolných a riadiacich procesov.“

Útvar pre vnútorný audit sa spočiatku viac orientoval na otázky riadenia na vysokej úrovni v rámci celej inštitúcie…

25

Počas vykonávania bielej knihy mali pre Komisiu osobitnú dôležitosť mechanizmy riadenia. V súlade s tým bol IAS spočiatku v popredí v otázkach celoinštitucionálneho riadenia na vysokej úrovni⁴¹. V posledných rokoch sa IAS pri práci zaoberal otázkami týkajúcimi sa vnútorných procesov v jednotlivých GR aj riadenia. V posledných rokoch otázky riadenia v rámci celej inštitúcie zahŕňali podnikovú informačnú bezpečnosť (pozri rámček 7). Berieme na vedomie odporúčanie IAS⁴², aby „centrálne opatrenia na podnikovej úrovni… zabezpečili konzistentný spoľahlivý úplný a komplexný prístup na operačnej úrovni a prehľad o… otázkach v rámci celej Komisie“, ako je predchádzanie podvodom a ich odhaľovanie. Z prieskumu GR a externého hodnotiteľa vyplynulo, že hoci práca IAS bola hodnotená celkove veľmi pozitívne, oveľa menej pozitívne bol hodnotený jej vplyv na správu a riadenie spoločností.

Rámček 7

Niektoré významné odporúčania IAS týkajúce sa riadenia sa nevykonali

Vo svojej výročnej správe za rok 2006 IAS odporučil, aby Komisia vydávala ročné vyhlásenie o správe a riadení: „S cieľom dobudovať architektúru riadenia a spolu s ďalšími úspechmi ju predstaviť dotknutým subjektom by Komisia mala opísať svoju politiku a postupy vnútorného riadenia, napríklad v súhrnnej správe zostavenej z výročných správ generálnych riaditeľstiev, uverejniť tento opis na svojej webovej stránke a pravidelne ho aktualizovať.“⁴³

Mechanizmy riadenia Komisie boli naposledy zverejnené v roku 2007 (pozri bod 45).

Vo výročnej správe za rok 2009 uviedol IAS odporúčanie, že je potrebný prehľad bežných procesov na úrovni inštitúcie: „Prehľad riadenia rizík – úloha, ktorú v súčasnosti plnia SG a GR BUDG, by sa mala významne posilniť s cieľom zaručiť účinný prehľad vykonávania riadenia rizík v Komisii, podporiť osvedčené postupy v riadení rizík a identifikovať riziká, ktorým je Komisia ako celok vystavená.“⁴⁴

Ústredné oddelenia Komisie toto odporúčanie neprijali v jeho úplnosti, lebo sa im zdalo, že nie je v súlade s prístupom Komisie spočívajúcom v konečnej zodpovednosti generálnych riaditeľstiev⁴⁵.

V roku 2015 vykonal IAS audit riadenia podnikovej informačnej bezpečnosti. Testovala sa ním vhodnosť štruktúry riadenia a existujúcich opatrení s cieľom zabezpečiť, aby boli uplatnené náležité bezpečnostné opatrenia v informačných systémoch a procesoch Komisie.

Na základe odporúčania IAS zriadila Komisia Riadiaci výbor pre informačnú bezpečnosť (ISSB) a nové riaditeľstvo pre bezpečnosť informačných technológií.

… a teraz venuje väčšiu pozornosť rámcu vnútornej kontroly Komisie

26

Kľúčové riziko predstavujú pre Komisiu zákonnosť a riadnosť jej výdavkov. Našou prácou sme zistili významný vplyv chýb v zákonnosti a riadnosti počas celého obdobia od reformy Komisie. IAS zameriava svoje úsilie na systémy vnútornej kontroly Komisie. Hoci je toto zameranie z hľadiska významnej práce iných orgánov (audítorov v členských štátoch, riaditeľstiev pre audit v rámci GR vytvárajúcich výdavky, EDA) pochopiteľné, toto obmedzené zamerania má vplyv na rozsah materiálu predkladaného APC. IAS nepokrýva operácie mimo Komisie – tie sú zodpovednosťou útvarov pre overovanie ex post v GR vytvárajúcich výdavky (pozri bod 24). Zistenia týchto útvarov a riaditeľstiev neposudzuje výbor Komisie pre audit: APC.

Zriadenie Výboru pre pokrok v oblasti auditu Komisiou bolo jedným z prvých krokov reformného procesu

27

APC prvýkrát zasadol v decembri 2000, čo znamená, že je jedným z najdlhšie existujúcich prvkov reformovanej štruktúry riadenia. APC sa pôvodne skladal z komisára pre rozpočet (predseda), podpredsedu pre administratívu a reformu a dvoch ďalších členov Komisie.

28

Osvedčeným postupom je mať väčšinu externých, nezávislých členov výboru pre audit (pozri rámček 8). Prvého externého člena APC vymenovala Komisia v máji 2001 a druhého v roku 2004. Toto zloženie predstavovalo najvyšší podiel nezávislých, externých členov (dvaja z celkového počtu šiestich členov APC). V roku 2005 sa počet vnútorných členov zvýšil na päť a v roku 2007 na sedem, čím sa znížil podiel externých členov na dvoch z deviatich. Takéto zloženie bolo stále v platnosti v čase auditu. Súčasnému APC (2014 – 2019) predsedá prvý podpredseda Komisie a ďalší traja komisári sú členmi APC na celé funkčné obdobie. Ďalší traja Komisári sa vystriedajú v polovici funkčného obdobia. Medzi vnútornými členmi sú silno zastúpené GR s najvyššou úrovňou výdavkov. Komisári, ktorí sú členmi APC, sú zodpovední približne za 80 % rozpočtových výdavkov EÚ od začiatku ich funkčného obdobia až do júla 2017 a približne za 60 % rozpočtových výdavkov EÚ od augusta 2017 do konca funkčného obdobia. V charte APC sa okrem toho stanovujú pravidlá s cieľom ešte viac zabezpečiť, aby nebola ohrozená nezávislosť jednotlivých členov APC tým, že člen má povinnosť vyjadriť záujem a zdržať sa pripomienok v prípadoch, keď APC skúma audítorskú správu, ktorá sa týka jeho/jej útvarov.

Rámček 8

Výbory pre audit

„Je osvedčeným postupom pre riadiace orgány vo verejnej správe zriadiť výbor pre audit alebo ekvivalentnú skupinu či funkciu. Výbor pre audit poskytuje ďalší zdroj uistenia o mechanizmoch subjektu, pokiaľ ide o riadenie rizík, zachovávanie účinného prostredia kontroly a podávanie správ o finančnej a nefinančnej výkonnosti. Účinnosť výboru závisí od jeho nezávislosti od výkonnej moci. Môže zohrávať významnú úlohu pri:

οzlepšovaní primeranosti a účinnosti riadenia rizík a vnútornej kontroly,

οpresadzovaní zásad dobrej správy a ich uplatňovania v rozhodovacom procese,

οdohľade nad vnútorným auditom a podpore kvality jeho činnosti, zvlášť podporou organizačnej nezávislosti,

οposilňovaní objektívnosti a dôležitosti externých auditov, a teda účinnosti funkcie auditu,

οzvyšovaní povedomia o potrebe riadneho riadenia rizík a vnútornej kontroly a vykonávaní odporúčaní vnútorným a externým auditom a

οpomoci subjektu pri prijímaní hodnôt etického riadenia vrátane účinných mechanizmov boja proti podvodom a korupcii.

S cieľom posilniť účinnosť výboru pre audit by mala byť väčšina jeho členov nezávislými členmi riadiaceho orgánu. Je takisto dôležité, aby výročná správa subjektu verejného sektora obsahovala príslušné informácie o právomoci, operáciách, činnostiach a výsledkoch výboru pre audit.“⁴⁶

29

Zodpovednosť APC zahŕňa monitorovanie kvality práce v rámci vnútorného auditu a zabezpečovanie toho, aby GR a oddelenia Komisie príslušne zohľadňovali a plnili odporúčania v oblasti auditu⁴⁷. Každému zasadnutiu APC predchádza zasadnutie prípravnej skupiny zloženej z dvoch externých členov APC a členov kabinetov komisárov, ktorí sú členmi APC (pozri tabuľku 1). Stála pozvánka na účasť na zasadnutí sa zasiela IAS, GR DIGIT, GR BUDG a SG na úrovni riaditeľov.

Tabuľka 1

Počet zasadnutí Výboru pre pokrok v oblasti auditu a jeho prípravnej skupiny v rokoch 2011 – 2016

Rok | Zasadnutia APC | Zasadnutia prípravnej skupiny
2011 | 4 (vrátane 1 písomným postupom) | 12
2012 | 4 (vrátane 1 písomným postupom) | 9
2013 | 4 (vrátane 1 písomným postupom) | 9
2014 | 3 (vrátane 2 písomným postupom) | 6
2015 | 2 (vrátane 1 písomným postupom) | 6
2016 do dnešného dňa (24. mája) | 3 | 4

Zdroj: EDA na základe dokumentov Komisie.

Prehľad vykonávaný Výborom pre pokrok v oblasti auditu sa v praxi obmedzuje na prácu útvaru pre vnútorný audit

30

Z tabuľky 2 vyplýva, že APC sa zameriava na správy o vnútornom audite. Členovia APC plánujú pokrytie otázok vyplývajúcich z výročných správ externých audítorov (EDA) a osobitných správ v budúcnosti. APC nepreskúmava zistenia riaditeľstiev pre audit a útvarov pre následné overovanie v GR, ktoré vynakladali výdavky (pozri bod 26).

Tabuľka 2

Úloha/zloženie Výboru pre pokrok v oblasti auditu a vybraných výborov pre audit porovnané s osvedčenými postupmi odporúčanými rámcom dobrej správy vo verejnom sektore

Osvedčené postupy odporúčané rámcom dobrej správy vo verejnom sektore | Výbor pre pokrok v oblasti auditu Komisie² | Úloha vybraných výborov pre audit¹
Výbor audítorov Svetového potravinového programu | Výbor audítorov Európskej investičnej banky | Výbor audítorov skupiny Svetovej banky | Nezávislý poradný výbor Organizácie Spojených národov
Poskytovanie uistenia v súvislosti s mechanizmami riadenia rizík | x | √ | √ | √ | √
Poskytovanie uistenia v súvislosti s mechanizmami vnútornej kontroly | x | √ | √ | √ | √
Poskytovanie uistenia v súvislosti s mechanizmami podávania správ o finančnej a nefinančnej výkonnosti | x | √ | √ | √ | √
Dohľad nad vnútorným auditom | √ | √ | √ | √ | √
Posilnenie účinnosti externého auditu | x | √ | √ | √ | x
Väčšina nezávislých členov | x | √ | √ | √ | √

1Zdroje: Svetový potravinový program: Referenčný rámec pre Výbor audítorov Svetového potravinového programu (november 2011), Európska investičná banka: Stanovy Výboru audítorov (jún 2007), Skupina svetovej banky: Stále výbory na riešenie krízových situácií Svetovej banky (2009), príloha A Referenčný rámec pre Výbor audítorov, Organizácia Spojených národov: Referenčný rámec pre nezávislý poradný výbor pre audit a posilnenie Úradu pre služby vnútorného dohľadu (jún 2007).

2Zdroj: EDA. Aj v stanovách APC sa hovorí o externom audite (pozri bod 30).

31

Ako sa uvádza v oznámení Komisie o stanovách APC, „výbory pre audit zohrávajú čoraz dôležitejšiu úlohu v zabezpečovaní transparentnosti a zodpovednosti, ktoré občania a iné zainteresované strany od verejných orgánov požadujú“⁴⁸. APC je v súčasnosti „výborom pre audit“ Komisie. Preskúmali sme APC na základe kritérií osvedčených postupov (rámček 8) a na základe porovnania s medzinárodnými orgánmi, ktoré sme vybrali ako referenčné štandardy (tabuľka 2). Za zmienku stojí, že všetci členovia výborov pre audit v týchto medzinárodných orgánoch sú nezávislí. V prípade Komisie sú siedmi z deviatich členov APC vnútorní.

Zosúladenie vnútorných kontrol a finančného výkazníctva s medzinárodnými štandardmi

Komisia zvolila ako základ pre svoje štandardy vnútornej kontroly rámec COSO…

Rámček 9

Vnútorná kontrola

„Vnútorná kontrola je proces uplatňovaný správnou radou, riadiacimi pracovníkmi a inými pracovníkmi subjektu s cieľom poskytnúť primerané uistenie, že sa dosiahnu ciele v oblasti operácií, výkazníctva a súladu.“⁴⁹

32

Komisia upravila svoje mechanizmy vnútornej kontroly (pozri rámček 9) v rámci Prodiho reformy (pozri obrázok 1 a rámček 3). Nové mechanizmy predstavovali významný odklon od predchádzajúceho systému založeného na centralizovanom schvaľovaní (úradnom potvrdení) finančným kontrolórom. Komisia založila mechanizmy kontroly na rámci COSO 1992 (pozri rámček 10) a zahrnula definíciu COSO do nariadenia o rozpočtových pravidlách⁵⁰.

33

V roku 2001 zaviedla Komisia 24 štandardov kontroly doplnených o súbor základných požiadaviek vymedzujúcich konkrétne praktické kroky, na ktorých by mal byť založený systém vnútornej kontroly každého oddelenia. Vyžadovalo sa ním, aby GR každý rok hodnotili svoju úroveň súladu so základnými požiadavkami a podávali o tom správu. Tieto správy sa opierajú o vnútorné preskúmania, vlastné hodnotenia riadiacich pracovníkov a príslušné audity vykonané IAS a EDA. O pokroku pri uplatňovaní týchto štandardov sme informovali v našich výročných správach v rokoch 2002 – 2008.

34

V roku 2007 zrevidovala Komisia svoj rámec vnútornej kontroly a znížila počet štandardov na 16. Požiadala GR, aby podávali správy len vo výnimočných prípadoch (len v prípadoch, keď neuplatnia štandard). V roku 2014 ďalej znížila počet požiadaviek. V roku 2014 zhodnotili GR svoj vlastný pokrok a informovali, že v rámci celej Komisie zaviedli 98 % zo štandardov vnútornej kontroly⁵¹. V roku 2016 plánuje Komisia aktualizovať svoj rámec vnútornej kontroly, aby ho zosúladila s COSO 2013⁵².

Rámček 10

Rámec COSO

Zdroj: Vnútorná kontrola – integrovaný rámec COSO 2013, zhrnutie.
© Výbor sponzorských organizácií komisie Treadway (COSO). Všetky práva vyhradené. Použité s povolením.

COSO je rámec vydaný v roku 1992 v Spojených štátoch, ktorý bol pôvodne určený pre súkromné spoločnosti. V súčasnosti sa v širokej miere uplatňuje ne celom svete v súkromnom aj verejnom sektore. V roku 2013 vydal COSO aktualizovaný rámec. COSO považoval rámec z roku 1992 za nahradený revíziami z roku 2013 po prechodnom období, ktoré sa skončilo v decembri 2014.

Rámcom z roku 2013 sa zaviedlo 17 zásad, ktoré sú všetky skutočne nevyhnutné na účinnú vnútornú kontrolu. Riadiaci pracovníci môžu rozhodnúť, že zásada nie je vzhľadom na jej okolnosti relevantná. Ak je zásada relevantná, ale neuplatňuje sa, v systéme vnútornej kontroly existuje vážny nedostatok.

Nové požiadavky COSO sú viac zamerané na koncepcie riadenia vrátane potreby zaviesť povinnosť dohľadu pre správnu radu a jej výbory pre každú zložku vnútornej kontroly (požiadavky COSO 2013 porovnávame s požiadavkami GGPS v prílohe I).

… dokončenie prechodu na aktualizovaný rámec COSO však je náročné

35

V prílohe I uvádzame požiadavky COSO 2013 a GGPS. Štandardy vnútornej kontroly Komisie pokrývajú väčšinu zásad COSO 2013. Dokončenie prechodu na nový rámec COSO je však náročné, lebo kladie požiadavky na organizácie na úrovni štruktúr riadenia, pričom kladie dôraz na povinnosť riadiacich orgánov dozerať na fungovanie všetkých zložiek systému vnútornej kontroly (pozri rámček 11 zásada COSO 2), a na to, aby organizácia spĺňala zásady COSO, požaduje, aby boli všetky prvky kontroly zavedené a fungovali (pozri prílohu I). V bodoch 36 až 39 hovoríme o troch zložitých prvkoch rámca COSO.

Rámček 11

Zložité prvky nového rámca COSO

Zásada COSO 2

„Správna rada preukazuje nezávislosť od riadiacich pracovníkov a vykonáva dohľad nad vývojom a výkonom vnútornej kontroly.“

Zásada COSO 5

„Organizácia berie jednotlivcov na zodpovednosť v súvislosti s ich povinnosťami v oblasti vnútornej kontroly v rámci plnenia cieľov.“

Zásada COSO 8

„Organizácia posudzuje potenciál pre podvody pri posudzovaní rizík ohrozujúcich dosiahnutie cieľov.“⁵³

36

Zosúladenie kontrolného rámca Komisie s COSO 2013 (zásada COSO 2) by si vyžadovalo funkciu na centrálnej úrovni na poskytovanie dohľadu nad systémom vnútornej kontroly. Komisia nám povedala, že dôvodom neexistencie takejto funkcie je zachovanie jasného vymedzenia zodpovednosti a povinnosti zodpovedať sa na úrovni GR. Komisia sa domnieva, že na základe súčasnej štruktúry sú za fungovanie systému vnútornej kontroly zodpovední výlučne jednotliví povoľujúci úradníci vymenovaní delegovaním a že funkcia centrálneho dohľadu môže viesť k prenosu zodpovednosti⁵⁴. Hoci do roku 2014 vydával výročný dokument o „Prehľade stavu vnútornej kontroly v Komisii“⁵⁵, nebol to nezávislý zdroj uistenia, ale opisné zhrnutie.

37

Komisia zrušila funkciu finančného kontrolóra s cieľom preniesť na generálnych riaditeľov zodpovednosť za zákonnosť a riadnosť výdavkov ich GR. GR každoročne informujú o svojom riadení prostredníctvom výročných správ o činnosti (pozri bod 55). Mechanizmy brania jednotlivcov na zodpovednosť za ich prínos k vnútornej kontrole (zásada COSO 5) sú však pomerne nevyvinuté. Komisia nezaviedla kritériá hodnotenia zamestnancov súvisiace s týmto cieľom. Výročná správa o činnosti poskytuje možný mechanizmus vytvorenia takéhoto súvisu pre generálnych riaditeľov. Komisia však v praxi nevytvorila základ na stanovenie toho, či sú vyhlásenia v rámci výročných správ o činnosti podložené⁵⁶, ani nestanovila referenčný štandard, na základe ktorého by sa mohli brať GR na zodpovednosť.

38

V roku 2001 po prijatí prvej celkovej stratégie pre boj proti podvodom⁵⁷ (zásada COSO 8) a bezprostredne po prijatí bielej knihy o administratívnej reforme Komisia oznámila, že útvar v rámci úradu OLAF „vypracuje celkový strategický prístup k prevencii podvodov. To by malo zahŕňať návrhy nových právnych predpisov s výraznými finančnými dôsledkami v oblastiach, kde hrozí riziko podvodov“. V roku 2011 vypracovala Komisia novú stratégiu pre boj proti podvodom⁵⁸, ktorá pokrývala celý „cyklus boja proti podvodom“ od prevencie a odhaľovania podvodov až po vyšetrovanie, sankcionovanie a vymáhanie zneužitých finančných prostriedkov a takisto objasňovala zodpovednosť rôznych zainteresovaných strán.

39

V usmerneniach Komisie pre riadenie rizík sa zohľadňuje riziko podvodov, pričom od GR sa vyžaduje, aby každoročne v osobitnej časti svojich výročných správ o činnosti podávali správy o predchádzaniu podvodom a ich odhaľovaní. Súčasné štandardy Komisie pre vnútornú kontrolu neriešia riziko podvodov priamo tak, ako to vyžaduje zásada COSO 8 (pozri prílohu I). Komisia nám povedala, že sa tomuto bodu bude venovať v rámci ďalšej revízie štandardov vnútornej kontroly.

Zostavovanie ročných účtovných závierok v súlade s medzinárodnými štandardmi viedlo k zlepšeniu finančného výkazníctva

Rámček 12

IPSAS

Medzinárodné účtovné štandardy pre verejný sektor (IPSAS) vydané Radou pre medzinárodné účtovné štandardy pre verejný sektor (IPSASB) „poskytujú najúplnejší súbor štandardov medzinárodného finančného výkazníctva založeného na časovom rozlíšení vypracovaných osobitne pre verejný sektor“⁵⁹.

40

Ako možno vidieť na obrázku 5, časovo rozlíšené účtovníctvo sa zaviedlo v dvoch etapách. Komisia najskôr v roku 2001 prešla na časové rozlíšenie s vykonaním určitých zmien vo finančnom výkazníctve. K oveľa väčšej zmene došlo v roku 2005 (pozri bod 8), keď sa Komisia rozhodla založiť svoje finančné výkazníctvo na medzinárodných štandardoch. Dôsledkom týchto zmien bolo, že predkladanie čiastočnej súvahy spred roka 2000 bolo nahradené úplným uvedením aktív a pasív.

41

Nový účtovný rámec Komisie sa prvýkrát uplatnil v roku 2005 a mohli sme po prvýkrát vydať výrok bez výhrad o spoľahlivosti ročnej účtovnej závierky za rok 2007. To bolo úspešným vyvrcholením projektu modernizácie účtovníctva Komisie. Zostavovaním finančných výkazov na základe časového rozlíšenia a v súlade s medzinárodnými štandardmi (rámček 12) zlepšila Komisia transparentnosť a dosiahla dobrý štandard finančného výkazníctva.

Obrázok 5

Európska únia – uvádzanie aktív a pasív v rokoch 1997 – 2015

Zdroj: EDA (založené na vizuálnej prezentácii z Francúzskeho účtovného dvora v La comptabilité générale de l’État, dix ans après, február 2016).

Poskytovanie nefinančných informácií vnútorným a externým zainteresovaným stranám

Komisia spolu s účtovnými závierkami poskytuje aj nefinančné informácie…

42

Hoci reforma viedla k oveľa lepším ročným účtovným závierkam, EÚ neposkytla nijakú sprievodnú analýzu riadenia alebo opis až do roku 2014, keď dobrovoľne pripojila ku konsolidovanej ročnej účtovnej závierke za rok 2014 diskusiu o finančných výkazoch a ich analýzu (FSD&A). To poskytlo určité východiskové informácie a analytický materiál pre používateľov⁶⁰. Diskusia o cieľoch EÚ sa však zamerala skôr na ciele, ktoré za Komisiu oznámil jej predseda⁶¹, ako na stratégiu Európa 2020⁶². Jedinou diskusiou o otázkach riadenia v rámci FSD&A bolo stručné (a na Komisiu zamerané) vymenovanie úloh kľúčových inštitúcií⁶³.

43

Kľúčové vyhlásenie o osvedčených postupoch sa uvádza v rámčeku 13. Porovnali sme obsahy niekoľkých rámcov⁶⁴ a hodnotiacich kritérií a zistili sme, že niekoľko prvkov osvedčených postupov je spoločných pre mnohé rámce (pozri prílohu II). Všetky referenčné štandardy, ktoré sme použili, zahŕňali výročnú správu o riadení (tak ako GGPS), diskusiu o rizikách, ako aj finančnú a nefinančnú výkonnosť. Všetky okrem jedného vyžadujú opisnú správu pokrývajúcu ciele a stratégie, ako aj sociálne a personálne otázky. Tri vyžadujú opis podnikateľského modelu.

Rámček 13

Zásady každoročného výkazníctva

GGPS: „Subjekty verejného sektora musia preukázať, že splnili svoje stanovené záväzky, požiadavky a priority a že verejné zdroje pri tom využívali efektívne. Na tento účel musia aspoň raz za rok včasne verejnosti predkladať správy, aby zainteresované strany chápali a dokázali si vytvoriť úsudok o otázkach týkajúcich sa napríklad toho, aký je subjekt výkonný, či poskytuje hodnotu za peniaze, a o správnosti jeho riadenia zdrojov. Je takisto dôležité, aby sa v procese zhromažďovania informácií a zostavovania výročných správ zabezpečilo, aby sa riadiaci orgán a vyšší riadiaci pracovníci hlásili k predloženým výsledkom.

Riadiace orgány by mali posúdiť, do akej miery uplatňujú zásady dobrého riadenia tak, ako sa stanovujú v tomto rámci, a verejne informovať o výsledkoch tohto posúdenia vrátane akčného plánu na zlepšenie.

Informácie o výkonnosti a sprievodné finančné výkazy, ktoré subjekty verejného sektora zverejňujú, by sa mali vypracúvať konzistentne a včas. Výkazy by mali umožniť porovnanie s inými podobnými subjektmi a mali by sa vypracúvať pomocou medzinárodne prijatých vysoko kvalitných štandardov.“⁶⁵

Odporúčanie Komisie pre kótované spoločnosti: Informácie o riadení by mali byť dostatočne jasné, presné a komplexné, aby akcionári, investori a iné zainteresované strany boli schopní dostatočne pochopiť spôsob riadenia spoločnosti. Spoločnosti by takisto mali bežne tieto informácie uvádzať na svojich webových sídlach a vo svojich správach o hospodárení by mali uviesť odkaz na takéto webové sídlo⁶⁶.

44

Medzi členskými štátmi EÚ⁶⁷:

οv 21 z 28 členských štátov sa od verejných orgánov požaduje, aby zverejňovali vyhlásenie o vnútornej kontrole a/alebo vyhlásenie o správe a riadení,

ο18 členských štátov vydáva svoje finančné výkazy do šiestich mesiacov od konca roka (deväť z nich vypracúva účtovné závierky na základe časového rozlíšenia,

οv 12 členských štátoch podpisuje finančné výkazy týkajúce sa ústredného vládneho aparátu minister financií,

ο12 členských štátov zostavuje účtovné závierky na základe časového rozlíšenia a štyri ďalšie prechádzajú na vykazovanie založené na časovom rozlíšení (vo všeobecnosti v súlade s IPSAS),

οsedem členských štátov vyžaduje zverejňovanie správy výboru pre audit.

… ale v menšej miere ako mnohé iné organizácie

45

Keď porovnáme kontrolované ročné účtovné závierky (vrátane FSD&A) s usmerneniami a praxou uplatňovanými inde (pozri obrázok 6 a body 43 až 44), zistíme nasledovné skutočnosti:

οZostavenie účtovnej závierky na základe časového rozlíšenia: Ako sa uvádza v bode 40, Komisia zostavuje účtovnú závierku EÚ v súlade s IPSAS na základe časového rozlíšenia od roku 2005.

οZhrnutie kľúčových číselných údajov: FSD&A poskytuje prehľad kľúčových číselných údajov z výkazu o hospodárskom výsledku a súvahy, zálohových platieb a finančných nástrojov.

οStanovisko nezávislého audítora: K účtovnej závierke (zverejnenej v úradnom vestníku) je pripojené stanovisko nezávislého audítora. [K iným dokumentom, ktoré majú zjavne niektoré charakteristiky ročných informácií o zodpovednosti (ako súhrnná správa a finančná správa), nie je pripojené stanovisko nezávislého audítora].

οPorovnanie rozpočtového a finančného výsledku: Komisia do ročnej účtovnej závierky zahŕňa úplné porovnanie rozpočtových a finančných výsledkov.

οAnalýza štruktúr a otázok riadenia: Komisia nezostavuje ročné vyhlásenie o správe a riadení alebo vnútornej kontrole v súlade s najlepšou a bežnou praxou v členských štátoch (pozri bod 44)⁶⁸. Takýto dokument sa vypracoval v roku 2007 v reakcii na odporúčanie vnútorného audítora⁶⁹, nenašli sme však nijaký doklad o tom, že ho Komisia schválila. Boli sme informovaní, že Komisia v súčasnosti aktualizuje svoje vyhlásenie o správe a riadení z roku 2007, ktoré bude predložené kolégiu komisárov. Od roku 2014 Komisia zahŕňa do FSD&A aj prehľad inštitucionálnych úloh, povinností finančných aktérov v Komisii a postupu udelenia absolutória.

οPredslov alebo správa predsedu/vyššieho úradníka: K účtovným závierkam EÚ nebýva pripojený vysvetľujúci predslov od predsedu alebo iného člena Komisie. Riadiaci orgán Komisie nepotvrdzuje svoju zodpovednosť za ročnú účtovnú závierku vypracúvaním predslovu alebo opisnej správy predsedom alebo komisárom pre rozpočet. V samostatne zverejnenej finančnej správe (pozri obrázok 7) sa však nachádza predslov podpredsedu pre rozpočet.

οDiskusia o riziku neregulárnych transakcií alebo činností: V účtovných závierkach EÚ a sprievodných informáciách sa o rizikách neregulárnych transakcií hovorí len v obmedzenej miere. V roku 2015 zaviedla Komisia v rámci FSD&A osobitnú časť týkajúcu sa rizík a neistôt a opatrení prijímaných na ich „znášanie alebo zmierňovanie“ v súlade s usmerneniami o odporúčaných postupoch IPSASB (pozri aj bod 42). Týmto sa riešia len finančné riziká: prevádzkovými ani strategickými rizikami sa správa nezaoberá.

οOdhad miery nezrovnalostí: Komisia poskytuje kvantifikáciu rizika neregulárnych transakcií v súhrnnej správe (teraz je súčasťou výročnej správy o hospodárení a vykonávaní), ale nie spoločne s kontrolovanou ročnou účtovnou závierkou.

οInformatívna správa o činnostiach počas roka:

-účtovná závierka EÚ poskytuje informácie o finančnej výkonnosti, ale nie o nefinančnej výkonnosti⁷⁰,

-nie je opísaný podnikateľský model EÚ (pozri prílohu II), ani neexistuje správa o kľúčových činnostiach,

-v FSD&A sa sústredí na nový plán Komisie, a nie na ciele a stratégiu EÚ v rámci stratégie Európa 2020.

οDlhodobý odhad/správa o udržateľnosti: Komisia nepripája k účtovnej závierke odhad dlhodobej/strednodobej udržateľnosti financií EÚ.

οOpis úlohy a závery Výboru audítorov: K ročnej účtovnej závierke nie je pripojený nijaký text sumarizujúci úlohu a závery APC.

Obrázok 6

Prehľad výročných správ a ročných účtovných závierok vybratých orgánov verejného sektora (pozri prílohu III)

Zdroj: EDA.

46

Ročná účtovná závierka EÚ neposkytuje celkový prehľad riadenia, výkonnosti a stratégie Komisie na zníženie rizík ohrozujúcich dosiahnutie cieľov. Kľúčové informácie sú rozptýlené v podnikových dokumentoch a dokumentoch na úrovni GR predkladaných osobitne počas celého roka (často príliš neskoro na posúdenie spoločne s auditom ročnej účtovnej závierky). Niektoré prvky, ktoré nie sú zahrnuté v ročnej účtovnej závierke (bod 45) sú prítomné v iných správach (obrázok 7). Finančná správa sa začína predslovom komisára pre rozpočet, v ktorom sa uvádzajú informácie o činnostiach počas roka. Prevádzkové a strategické riziká sú čiastočne prediskutované v plánovacích dokumentoch (strategické plány a plány riadenia GR). Riziko neregulárnych transakcií sa opisuje v správe o hospodárení a vykonávaní. Dokument o pracovných metódach Európskej komisie schválený krátko po nastúpení súčasnej Komisie do úradu pokrýva niekoľko prvkov mechanizmov riadenia Komisie⁷¹. Kolégium komisárov však nevydáva ročné vyhlásenie, v ktorom preberá zodpovednosť za vnútornú kontrolu a riadenie rizík v Komisii.

47

Dňa 19. júla 2016, štyri týždne po odoslaní návrhu tejto správy Komisii a týždeň po uzavretí nášho auditu výročnej správy vydala Komisia „Integrovaný balík o finančnom výkazníctve“ pozostávajúci zo štyroch správ⁷². Dve z nich už boli v minulosti vydávané v neskoršom období roka. Vítame tento posun s cieľom poskytnúť úplnejšie vysvetlenie činností a financií EÚ skôr, zároveň tento súbor správ nebol s výnimkou ročnej účtovnej závierky predmetom auditu. Predstavuje to ďalší krok, po zahrnutí FSD&A v roku 2014, smerom k vytvoreniu jednotnej správy (alebo súboru správ) o zodpovednosti, ktorá sa predkladá na externý audit s cieľom získať uistenie.

Od roku 2013 zaznamenala Komisia významnú úroveň chybovosti vo svojich výdavkoch

48

Keď existuje vysoké riziko nezrovnalosti, je osvedčeným postupom diskutovať o riziku a zároveň kvantifikovať úroveň a pravdepodobné dôsledky. Ako uvádzame vyššie, mnoho zamestnancov Komisie pracuje v oblasti auditu a kontroly a v právnych predpisoch EÚ sa takisto vyžaduje rozsiahla kontrola výdavkov orgánov hospodáriacich s finančnými prostriedkami EÚ. V správach Komisie na túto tému sa veľká pozornosť venuje „schopnosti prijať nápravné opatrenia“ (možnosti zamietnuť nároky na výdavky po pôvodnom schválení Komisiou), a nie kvantifikovaniu zistených chýb a analýze ich pôvodu. V kľúčovom dokumente na túto tému (Ochrana rozpočtu EÚ – pozri obrázok 7) sa neuvádza nijaký odhad úrovne nezrovnalosti prítomnej v pôvodných alebo schválených nárokoch na náhradu výdavkov.

Obrázok 7

Prehľad kľúčových pravidelných správ Komisie (časový harmonogram platný v roku 2015 a skôr – pozri bod 47)

1V roku 2016 Komisia zlúčila Súhrn dosiahnutých cieľov riadiacej činnosti Komisie a hodnotenie financií Únie na základe dosiahnutých výsledkov do jedného dokumentu schváleného Komisiou, ktorý bol zaslaný Dvoru audítorov 5. júla.

Zdroj: EDA.

49

V roku 2013 Komisia prvýkrát v súhrnnej správe uznala, že výdavky EÚ sa vyznačujú závažnou úrovňou chybovosti (pozri tabuľku 3). Metodika Komisie na odhadovanie jej úrovne chybovosti sa v priebehu rokov vyvíjala, sčasti v reakcii na tlak zo strany Parlamentu (rámček 14).

Rámček 14

Tlak zo strany Parlamentu: zverejnenie rizikovej sumy

Európsky parlament v uznesení o udelení absolutória za rok 2013 požiadal Komisiu, aby „podrobnejšie objasnila výpočet sumy vystavenej riziku, tým, že vysvetlí odhadovaný dosah nápravných mechanizmov na tento údaj“⁷³.

50

V tomto smere neexistujú nijaké mechanizmy dohľadu nad prácou riaditeľstiev pre audit, len obmedzené preskúmania ISA (pozri bod 26), ktoré sa od roku 2013 vykonávajú pre 11 GR a výkonných agentúr. Komisia potrebuje kvalitné informácie, aby mohla poskytnúť spoľahlivé odhady úrovne chybovosti. V minulosti sme v správach uvádzali, aké kroky je potrebné podniknúť na zlepšenie spoľahlivosti číselných údajov Komisie⁷⁴.

51

Za osvedčený postup považujeme prístup GR DEVCO⁷⁵, ktorý sa líši od obvyklých mechanizmov a využíva model s určitými podobnosťami⁷⁶ s americkým modelom na odhadovanie úrovne chybovosti vo výdavkoch (IPERIA) (rámček 15 a tabuľka 3).

Rámček 15

IPERIA

V USA sa podľa zákona Kongresu požaduje, aby všetky vládne agentúry dostatočne testovali svoje vlastné platby s cieľom vypočítať štatisticky platný odhad ročnej sumy nesprávnych platieb v programoch, kde z analýzy rizík vyplýva, že takéto sumy pravdepodobne prekročia 1,5 % celkovej zaplatenej sumy. Agentúry musia zverejňovať výsledok ako extrapolovanú celkovú sumu aj ako percentuálnu hodnotu vykonaných platieb. Audítori vládnych agentúr musia podať správu o tom, či je proces výpočtu a zverejňovania týchto číselných údajov v súlade s príslušným zákonom Kongresu⁷⁷.

Nesprávne platby sa vymedzujú ako:

οnesprávne sumy vyplatené oprávneným príjemcom,

οplatby poukázané neoprávneným príjemcom,

οplatby za nedodané tovary alebo služby,

οduplicitné platby alebo

οplatby, ku ktorým sa našla nedostatočná alebo žiadna dokumentácia.

Tabuľka 3

Rozdiely a podobnosti amerického modelu a modelu EÚ na odhadovanie úrovne chybovosti v rozpočtových výdavkoch

Vláda USA
Európska komisia

Zodpovednosť za výpočet odhadovanej úrovne chybovosti
Správcovia fondov musia poskytnúť štatistický odhad úrovne chybovosti
√
čiastočne¹

Pokrytie
Všetky platby z rozpočtu podliehajú odoberaniu vzoriek
x
x

Vzorkujú sa výdavky na programy, ktoré správcovia fondov považujú za rizikové
√
x

Základ pre výpočet chybovosti
Testovanie vzorky operácií vybratej s použitím štatistických metód
√
čiastočne

Nápravnými opatreniami (vykonanými správcami fondov) sa môže znížiť odhadovaná úroveň chybovosti
x
√

Uvedenie odhadovanej úrovne chybovosti
Odhadovaná chybovosť uvedená v peňažnom vyjadrení
√
√²

Odhadovaná chybovosť uvedená ako percentuálna hodnota
√
√²
2013 a 2015

Výsledky riadenia
Priemerná chybovosť za roky 2013 – 2015
4,0 %
od 2,6 % do 3,1 %³

Chybovosť za rok 2015
4,4 %
od 2,3 % do 3,1 %

1Komisia však vyžaduje, aby riadiaci pracovníci v členských štátoch vypracovali štatistické odhady v niektorých oblastiach výdavkov.

2Komisia do svojej súhrnnej správy/AMPR zahŕňa kvantifikáciu „ohrozenej sumy“, ktorú považujeme za rovnakú ako chybovosť.

3Komisia zmenila spôsob výpočtu svojho odhadu v AMPR v roku 2015 oproti minulým rokom. Priemer sa počíta podľa zverejnených číselných údajov.

Je osvedčeným postupom zakladať odhady ohrozených súm na konzistentnej metodike

52

Následné preskúmavanie výdavkov môže v rámci organizácie slúžiť viacerým účelom. Môže:

οupozorniť riadiacich pracovníkov na vzory správania,

οodhaliť konkrétne riziká spojené s platnými právnymi predpismi,

οposkytnúť základ pre cielené kroky na zmiernenie rizík,

οumožniť riadiacemu orgánu posúdiť úsilie vyšších riadiacich pracovníkov pri riešení rizík.⁷⁸

Všetky tieto ciele si vyžadujú, aby organizácia vypracovávala odhady chybovosti oddelene od odhadov nápravných opatrení. Je takisto dôležité, aby orgán vyhodnotil dôsledky chýb spôsobených rôznymi príčinami.

53

V USA Výkonný úrad prezidenta (Úrad prezidenta pre riadenie a rozpočet) poskytuje federálnym agentúram pokyny, ako vypracovať štatistické odhady úrovne nesprávnych platieb, a najmä federálne agentúry sa nemôžu opierať len o vlastné správy delegovaných agentúr alebo príjemcov platieb ako o jediný zdroj odhadov nesprávnych platieb⁷⁹, ani nesmú vzájomne vyrovnať celkovú sumu nesprávnych platieb výpočtom výsledku vymáhania. Audítori vládnych agentúr (generálni inšpektori) sú povinní posúdiť, či agentúry dodržiavali IPERIA. Agentúry s programami, ktoré boli v ďalších troch po sebe idúcich rokoch, sú povinné predložiť Kongresu návrhy na opätovné schválenie programov alebo na zmenu stanov, ktorými boli zavedené⁸⁰.

Základ vnútorného výkazníctva Komisie stále tvoria správy zavedené Prodiho reformou

54

Reformou sa zaviedli nástroje plánovania a monitorovania v Komisii. Každé GR vypracovalo plán riadenia pre nasledujúci rok s cieľom premietnuť politické ciele obsiahnuté v pracovnom programe Komisie do konkrétnych operačných cieľov. V roku 2016 Komisia tieto mechanizmy upravila a plány riadenia nahradila päťročnými strategickými plánmi a ročnými plánmi riadenia⁸¹.

55

Výročná správa o činnosti je správa o hospodárení (interná správa) generálneho riaditeľa pre členov Komisie⁸². Výročná správa o činnosti sa týka riadenia a vnútornej kontroly a dosahovania kľúčových cieľov a činností identifikovaných v pláne riadenia. Výročná správa o činnosti obsahuje vyhlásenie generálneho riaditeľa alebo vedúceho oddelenia o finančných informáciách uvedených vo výročnej správe o činnosti.

56

Ak generálny riaditeľ nie je schopný poskytnúť úplné vyhlásenie, vydá „výhradu“ (t. j. vydá výhradu k predkladanému uisteniu).

57

Komisia sumarizuje výročné správy o činnosti a vyjadruje sa k nim vo výročnej správe známej do roku 2015 ako súhrnná správa (vypracovávaná spoločne SG a GR BUDG). Napriek žiadostiam Parlamentu (pozri rámček 16) neposkytuje Komisia týmto dokumentom výslovné uistenie: ako sa opisuje vyššie (obrázok 4), poskytuje vyhlásenie, že schválením súhrnnej správy preberá „politickú zodpovednosť“ za kroky Komisie. Jednotlivé názvy súhrnnej správy a rôzne formy, ktorými Komisia vyjadrila svoje povinnosti, sa uvádzajú na obrázku 8.

Rámček 16

Tlak zo strany Parlamentu: poskytnutie uistenia

Európsky parlament často požadoval od Komisie jasnejšie vyhlásenie.

2003: vyzval Komisiu, aby zmenila „výročnú zhrňujúcu správu na celkové konsolidované ubezpečenie o kontrolách riadenia a financií Komisie ako celku“⁸³.

2010: vyzval Komisiu, aby „svoju správu a riadenie ešte zlepšila a informovala orgán udeľujúci absolutórium o prijatých krokoch a opatreniach, a to prostredníctvom:

οprijatia prvkov správy a riadenia, ktoré sa vyžadujú alebo navrhujú v právnych predpisoch Únie v oblasti obchodných spoločností a sú pre inštitúcie Únie relevantné,

οprijatia opatrení, ktoré predsedovi umožnia podpisovať účtovnú závierku a spolu s ňou predložiť:

–opis rizík a neistôt, ktoré by mohli ohroziť dosiahnutie cieľov politík, a vyhlásenie, v ktorom predseda spolu s kolégiom komisárov prijme zodpovednosť za riadenie rizík, ako aj

–formálne vyhlásenie v oblasti správy a riadenia, v ktorom sa jasne uvedie, aké medzinárodné normy pre správu a riadenie Komisia dodržiava, ako aj ciele a úplné vysvetlenie, ak je potrebné sa od odporúčaní uvedených v kódexe správy a riadenia odchýliť (zásada „dodržiavaj alebo vysvetli“)“⁸⁴.

Komisia odporúčanie odmietla.

2013: Parlament vyzval Komisiu, „aby vydávala v súhrnnej správe riadne „vyhlásenie o vierohodnosti“ na základe výročných správ o činnosti predkladaných generálnymi riaditeľmi“⁸⁵.

Obrázok 8

Od súhrnnej správy po výročnú správu o hospodárení a vykonávaní

1V článku 318 ZFEÚ sa od Komisie požaduje, aby predkladala Európskemu parlamentu a Rade hodnotiacu správu o financiách Únie založenú na dosiahnutých výsledkoch, ktorá nie je zahrnutá do tejto správy.

Zdroj: EDA.

21Podľa článku 17 ods. 2 ZEÚ legislatívne akty EÚ „môžu byť prijaté len na základe návrhu Komisie, pokiaľ zmluvy neustanovujú inak“.

22Napríklad v oblasti politiky hospodárskej súťaže.

23V tejto správe používame pojem „generálne riaditeľstvo“ na označenie generálneho riaditeľstva aj oddelenia.

24V tejto správe používame pojem „generálny riaditeľ“ na označenie generálneho riaditeľa aj vedúceho oddelenia.

25Autorizovaný inštitút verejných financií a účtovníctva (CIPFA)/Medzinárodná federácia účtovníkov (IFAC), International Framework: Good Governance in the Public Sector (Medzinárodný rámec: dobré riadenie vo verejnom sektore), 2014, s. 9.

26Oznámenie predsedu Komisii: Pracovné metódy Európskej komisie v rokoch 2014 – 2019. C(2014) 9004, s. 7.

27Oznámenie predsedu Komisii: Pracovné metódy Európskej komisie v rokoch 2014 – 2019. C(2014) 9004, s. 2.

28Riadenie podľa činností.

29Známe aj ako súkromné kancelárie.

30Podľa vymedzenia Komisie je riaditeľ pre zdroje „osoba v správnej rade zodpovedná za riadenie zdrojov na úrovni GR vrátane programovania, ľudských zdrojov a hospodárenia s finančnými prostriedkami“, [SEC(2003) 59 v konečnom znení].

31Výbor nezávislých odborníkov, druhá správa o reforme Komisie, 1999, s. 118.

32Článok 234 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ).

33Článok 65 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 26.10.2012, s. 1).

34Článok 66 ods. 1 nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012.

35Výbor Európskeho parlamentu pre kontrolu rozpočtu.

36PE 393.916v01-00, 3. septembra 2007, s. 2 – 3.

37Nový rámec pre riadenie zdrojov a vnútorný audit v Komisii, konečná správa plánovacej a koordinačnej skupiny „Vnútorný audit“, február 2000, s. 2.

38Rozhodnutie Komisie SEC(2000) 560.

3931 z celkového počtu zamestnancov IAS pracuje v decentralizovaných agentúrach a iných nezávislých orgánoch. O ich práci sa nepodávajú správy výboru APC Komisie.

40CIPFA/IFAC, International Framework: Good Governance in the Public Sector (Medzinárodný rámec: dobré riadenie vo verejnom sektore), 2014, s. 29.

41Dôkazom je napríklad konferencia „Verstehen” z roku 2002, na ktorej vedúci IAS podporil koncepciu „jednotného auditu“.

42IAS vydal toto odporúčanie po prvýkrát v pracovnom dokumente, ktorý je pripojený k celkovému stanovisku za rok 2010.

43KOM(2007) 280 v konečnom znení z 30. mája 2007 „Výročná správa o vnútorných auditoch vykonaných v roku 2006 pre orgán udeľujúci absolutórium“, s. 12.

44IAS, Konečná audítorská správa o riadení rizík v Komisii (IAS.B1-2009-4 COMM-001).

45Audítorská správa IAS: Záverečná audítorská správa o riadení rizík v Komisii, IAS.B1-2009-Y COMM-001, príloha 2, pripomienky SG a GR BUDG: odporúčanie 1.

46CIPFA, IFAC, International Framework: Good Governance in the Public Sector (Medzinárodný rámec: dobré riadenie vo verejnom sektore), 2014, s. 29 – 30.

47C(2015) 3014 final „Charta Výboru pre pokrok v oblasti auditu Európskej komisie – C(2015) 3014“.

48C(2015) 3014 final „Stanovy Výboru pre pokrok v oblasti auditu Európskej komisie“, s. 2.

49Definícia COSO, Výbor sponzorských organizácií komisie Treadway, Vnútorná kontrola – integrovaný rámec COSO 2013. © Výbor sponzorských organizácií komisie Treadway (COSO). Všetky práva vyhradené. Použité s povolením.

50Článok 32 ods. 2 nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012.

51Prehľad stavu vnútornej kontroly v útvaroch Komisie v roku 2014, ARES (2015) 1930721 – 7.5.2015, s. 21.

52Výročná správa o hospodárení a vykonávaní rozpočtu EÚ za rok 2015.

53Zdroj: Vnútorná kontrola – integrovaný rámec COSO z roku 2013. © Výbor sponzorských organizácií komisie Treadway (COSO). Všetky práva vyhradené. Použité s povolením.

54Podobnú problematiku nastolil IAS v pracovnom dokumente na podporu celkového stanoviska z roku 2015: „celkový prehľad na úrovni inštitúcie je potrebný, ak majú byť spoločné postupy ako predchádzanie podvodom a ich odhaľovanie účinné v rámci ochrany inštitúcie ako celku. IAS odporúča, aby boli prijaté centrálne opatrenia na podnikovej úrovni s cieľom zabezpečiť konzistentný, spoľahlivý, úplný a komplexný prístup na operačnej úrovni a celkový prehľad o otázkach v rámci celej Komisie a o celkovom prehľade o otázkach v rámci celej Komisie a o účinnosti prijatých opatrení. Ústredné útvary by mali posilniť svoje usmernenia pre GR/útvary, aby zlepšili účinnosť kontrol na operačnej úrovni, úrovni GR/útvaru. Všetky odporúčania sa riešia v rámci akčných plánov.”

55Dokument sa prestal vydávať v roku 2015.

56IAS vydáva „obmedzený záver k vnútornej kontrole“ na podporu výročnej správy o činnosti, namiesto „ročného stanoviska”.

57KOM(2000) 358 v konečnom znení z 28. júna 2000 „Ochrana finančných záujmov Spoločenstiev – Boj proti podvodom – Celkový strategický prístup“.

58KOM(2011) 376 v konečnom znení z 24. júna 2011 „Stratégia Komisie pre boj proti podvodom“.

59CIPFA/IFAC, International Framework: Good Governance in the Public Sector (Medzinárodný rámec: dobré riadenie vo verejnom sektore), 2014, s. 31.

60Niektoré z informácií, ktoré podobné organizácie poskytujú popri účtovných závierkach vo výročných správach, boli sprístupnené v súhrnnej správe (pozri bod 57 a obrázok 8).

61COM(2015) 377 final, s. 6.

62KOM(2010) 2020 v konečnom znení z 3. marca 2010, „Európa 2020 Stratégia na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu“.

63Rada sa opisuje ako fórum, na ktorom „jednotlivé vlády obhajujú záujmy svojich krajín“, kým „záujmy EÚ ako celku zastupuje Európska komisia“, COM(2015) 377 final, s. 7.

64Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/95/EÚ z 22. októbra 2014, ktorou sa mení smernica 2013/34/EÚ, pokiaľ ide o zverejňovanie nefinančných informácií a informácií týkajúcich sa rozmanitosti niektorými veľkými podnikmi a skupinami (Ú. v. EÚ L 330, 15.11.2014, s. 1), Rada integrovaného výkazníctva (IRC), hodnotiace kritériá Building Public Trust Awards (Cena za budovanie dôvery verejnosti), usmernenia IPSASB o odporúčaných postupoch a usmernenia OECD.

65CIPFA/IFAC, International Framework: Good Governance in the Public Sector (Medzinárodný rámec: dobré riadenie vo verejnom sektore), 2014, s. 31.

66Odporúčanie Komisie z 9. apríla 2014 týkajúce sa kvality výkazníctva o správe a riadení spoločností („dodržiavaj alebo vysvetli“) (Ú. v. EÚ L 109, 12.4.2014, s. 43).

67Kontaktovali sme najvyššie kontrolné inštitúcie v 28 členských štátoch, aby sme získali predstavu o tom, akým spôsobom sa zostavujú účtovné závierky, o poskytovaní nefinančných informácií a zodpovednosti za podpisovanie účtovných závierok.

68Smernicou EÚ sa od kótovaných spoločností v EÚ vyžaduje, aby do svojej správy o hospodárení zahrnuli vyhlásenie o správe a riadení.

69Výročná správa o vnútorných auditoch vykonaných v roku 2006 pre orgán udeľujúci absolutórium, KOM(2007) 280 v konečnom znení, s. 12, záver č. 5.

70Dokumenty, na ktoré sa Komisia odkazuje vo svojej odpovedi, sú sprístupnené až po dokončení auditu ročnej účtovnej závierky.

71Napr. oznámenie predsedu Komisii: Pracovné metódy Európskej komisie v rokoch 2014 – 2019, C(2014) 9004.

72Výročná správa o hospodárení a vykonávaní; finančná správa; Oznámenie Komisie o ochrane rozpočtu EÚ; Ročná účtovná závierka.

73P8_TA-(2015)0118, odsek 27.

74Pozri bod 1.20 výročnej správy za rok 2010 (Ú. v. EÚ C 326, 10.11.2011), body 1.22, 1.23 a 1.25 výročnej správy za rok 2011 (Ú. v. EÚ C 344, 12.11.2012), body 1.41 – 1.42 a 1.44 – 1.45 výročnej správy za rok 2012 (Ú. v. EÚ C 331, 14.11.2013), body 1.29 – 1.30 a 1.32 výročnej správy za rok 2013 (Ú. v. EÚ C 398, 12.11.2014), body 1.50, 1.53 – 1.54, a 1.65 výročnej správy za rok 2014. (Ú. v. EÚ C 373, 10.11.2015), body 1.35 a 1.48 výročnej správy za rok 2015, body 61 – 63, 69 – 70, 81 – 88 a 113 – 114 dokumentu „Poľnohospodárstvo a súdržnosť: prehľad výdavkov EÚ v období 2007 – 2013“ (http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/PL14_AR13/PL14_AR13_EN.pdf).

75Pozri aj časť týkajúcu sa „štúdie o zvyškovej chybovosti (RER) z roku 2015“ vo výročnej správe o aktivitách financovaných 8., 9., 10. a 11. Európskym rozvojovým fondom (ERF).

76Výpočet sa zakladá na štatisticky platnej metóde.

77V súčasnosti zákon o eliminácii nesprávnych platieb a zlepšení vymáhania z roku 2012 (IPERIA). Niektoré agentúry po prvýkrát začali podávať správy o nesprávnych platbách v roku 2003 v súlade s požiadavkami zákona o informovaní o nesprávnych platbách z roku 2002 (IPIA).

78Rámec na zmiernenie predstavuje prístup založený na štyroch T: Treat, Tolerate, Transfer, Terminate (riešiť, znášať, transformovať, dokončiť).

79Agentúra však môže koordinovať túto prácu s prácou, ktorú vykonávajú iní audítori. Výkonné grémium prezidenta, Úrad pre správu a rozpočet, príloha C k požiadavkám obežníku č. A-123 na účinné odhadovanie a nápravu nesprávnych platieb, 2014.

80NESPRÁVNE PLATBY: Je potrebné, aby agentúry zriadené podľa zákona o hlavných finančných riaditeľoch zvýšili úsilie zamerané na riešenie otázok súladu, GAO (Government Accountability Office – Štátny kontrolný úrad USA), jún 2016.

81Strategický plán je vypracovaný na základe stanovených cieľov na podporu dosiahnutia priorít Komisie počas jej celého funkčného obdobia (t. j. 2016 – 2019 pre tento plánovací cyklus) a poskytuje rámec pre podrobné podmienky realizácie, ktoré sa majú stanoviť v následnom ročnom pláne riadenia.

82Výročné správy o činnosti sú verejne prístupné po zverejnení AMPR. Hoci SG, GR BUDG a IAS preskúmavajú výročné správy o činnosti („partnerské preskúmanie“) a IAS každý rok vykonáva niekoľko auditov založených na „obmedzenom preskúmaní“, posledné slovo, pokiaľ ide o obsah správy, má generálny riaditeľ.

83P6_TA(2005)0092, bod 62.

84P7_TA(2012)0153, bod 35.

85Pozri poznámku pod čiarou č. 74.

Závery a odporúčania

58

Komisia je komplexná organizácia zodpovedná za ročný rozpočet vo výške viac ako 140 mld. EUR. V prvom desaťročí tisícročia významným spôsobom prepracovala svoje mechanizmy riadenia, napríklad vytvorením IAS⁸⁶, zriadením APC⁸⁷ a uplatnením medzinárodných štandardov pre vnútornú kontrolu⁸⁸ a účtovníctvo⁸⁹. Osvedčené postupy sa však ďalej vyvíjali. Napriek tomu, že boli prijaté niektoré opatrenia⁹⁰, identifikovali sme niekoľko oblastí, v ktorých sa mechanizmy riadenia Komisie zamerané na audit, finančné hospodárenie a kontrolu odkláňajú od osvedčených postupov stanovených v štandardoch alebo zavedených medzinárodnými orgánmi, ktoré sme vybrali ako referenčné štandardy.

59

Rozlišovaním medzi „politickou zodpovednosťou komisárov“ a operatívnou zodpovednosťou generálnych riaditeľov došlo k tomu, že nie je vždy jasné, či „politická zodpovednosť“ zahŕňa zodpovednosť za generálne riaditeľstvá, alebo je od nej oddelená (pozri body 21 a 22). Organizačnými reformami z posledného obdobia sa začínajú riešiť niektoré z rizík uzavretých štruktúr⁹¹. Na to, aby mohla Komisia pokračovať v riešení kľúčových rizík, však bude musieť ešte viac posilniť štruktúru riadenia ako celok v celej inštitúcii.

60

IAS zameriava svoje úsilie na systémy vnútornej kontroly Komisie. Operácie mimo Komisie – výdavky, za ktoré je zodpovedná Komisia – sú zodpovednosťou útvarov pre následné overovanie v generálnych riaditeľstvách vytvárajúcich výdavky (pozri body 25 až 26). To má vplyv na informácie predkladané výboru Komisie pre audit – APC. Úloha APC (a účasť nezávislých, externých členov) je viac obmedzená než úloha výborov pre audit v medzinárodných orgánoch, ktoré sme vybrali ako referenčné štandardy (pozri body 30 až 31).

61

V oblasti vnútornej kontroly prechádza Komisia po vykonaní rámca COSO 1992 na rámec COSO 2013. Hoci Komisia vypracovala dve oznámenia o podvodoch a stratégiu na boj proti podvodom, toto riziko sa v súčasnom rámci vnútornej kontroly neodzrkadľuje (bod 39). Môže to mať negatívny dosah na účinnosť posudzovania podvodov zo strany GR⁹², čo vystavuje Komisiu potenciálnemu riziku podvodu.

62

Od roku 2005 vypracúva Komisia ročné účtovné závierky v súlade s medzinárodnými štandardmi. Komisia ich však napriek nedávnym inováciám, ktoré zahŕňali spoluprácu s Dvorom audítorov, stále zverejňuje neskôr ako väčšina členských štátov EÚ (pozri bod 44 a obrázok 7).

63

Komisia nedávno začala pripájať k účtovným závierkam nefinančné informácie. Napriek zlepšeniam však stále spoločne s účtovnou závierkou poskytuje menej nefinančných informácií ako organizácie, ktoré sme skúmali. Informácie sú rozptýlené v niekoľkých podnikových dokumentoch a dokumentoch na úrovni GR (pozri body 45 až 47).

64

Od roku 2013 Komisia uznáva, že výdavky EÚ sa vyznačujú významnou chybovosťou. Odhady jednotlivých GR týkajúce sa úrovne neoprávnených výdavkov nie sú založené na konzistentnej metodike (pozri body 50 až 53).

65

Osvedčené postupy sa od Prodiho reforiem ďalej vyvíjali. Napriek tomu, že boli prijaté niektoré opatrenia, dospeli sme k záveru, že Komisia neplní úplne osvedčené postupy alebo sa od nich vzďaľuje v týchto oblastiach:

οrozsah, v ako sa IAS zaoberá otázkami riadenia na vysokej úrovni (body 25 až 26),

οzloženie APC (bod 31),

οrozsah, v akom sa zaoberá APC:

-výsledkami externého auditu,

-riadením rizík,

-finančným výkazníctvom a podávaním správ o vykonávaní a

-prácou riaditeľstiev Komisie pre audit a útvarov Komisie pre následné overovanie (body 26, 30 až 31),

οzohľadnenie rizika podvodu v rámci vnútornej kontroly 39),

οnačasovanie uverejňovania finančných výkazov (bod 44),

οči sa k finančným výkazom pripájajú:

-vyhlásenie o správe a riadení,

-správa predsedu,

-diskusia o prevádzkových a strategických rizikách,

-správa o nefinančnej výkonnosti,

-informácie o činnostiach počas roku a dosahovaní politických cieľov,

-správa o úlohe a záveroch Výboru audítorov a

-vyhlásenie o strednodobej a dlhodobej fiškálnej udržateľnosti (obrázok 7 a bod 45),

οkonzistentnosť výpočtu úrovne neoprávnených výdavkov a analyzovania výsledkov vo všetkých GR (bod 53).

66

Komisia by mala buď dodržiavať osvedčené postupy, alebo vysvetliť, prečo to nepovažuje za vhodné (pozri poznámku pod čiarou 19):

Odporúčanie 1 - Vysvetliť, v ktorých prípadoch nedodržiava osvedčené postupy

Komisia by mala vysvetliť svoje dôvody, prečo sa rozhodla neuplatniť osvedčené postupy, ako sa to vyžaduje od subjektov verejného záujmu.

Plánovaný dátum vykonania: apríl 2017.

Odporúčanie 2 - Dodržiavať osvedčené postupy

Komisia by mala:

a)vyzvať IAS, aby vykonával viac auditov zameraných na otázky riadenia na vysokej úrovni;

b)dokončiť proces zosúlaďovania svojho rámca vnútornej kontroly so zásadami COSO 2013;

c)posunúť zverejnenie ročnej účtovnej závierky na ešte skorší termín;

d)zhrnúť informácie už obsiahnuté v rozličných existujúcich správach s cieľom vytvoriť jednotnú správu alebo súbor správ o zodpovednosti obsahujúci účtovnú závierku, ale zahŕňajúci aj:

οvyhlásenie o správe a riadení,

οsprávu predsedu,

οdiskusiu o prevádzkových a strategických rizikách,

οsprávu o nefinančnej výkonnosti,

οinformácie o činnostiach počas roku a dosahovaní politických cieľov,

οsprávu o úlohe a záveroch Výboru pre audit a

οvyhlásenie o strednodobej a dlhodobej fiškálnej udržateľnosti, v prípade potreby spolu s odkazmi na informácie obsiahnuté v iných správach;

e)predložiť túto jednotnú správu alebo súbor správ o povinnosti zodpovedať sa na audit účtovných závierok a kontrolu audítorom s cieľom zistiť, či ostatné informácie, ktoré sú v nej uvedené, zodpovedajú účtovným informáciám;

f)zverejniť odhadovanú úroveň chybovosti založenej na konzistentnej metodike ako súčasť ročnej účtovnej závierky alebo sprievodných informácií;

g)pravidelne aktualizovať a zverejniť jej mechanizmy riadenia a vysvetľovať jej výber štruktúr a procesov vo vzťahu k zvolenému rámcu;

h)preformovanie APC na výbor pre audit s väčšinou nezávislých, externých členov a rozšírenie jeho právomoci, aby pokrývala riadenie rizík, finančné výkazníctvo a prácu a výsledky útvarov pre následné overovanie a riaditeľstiev pre audit.

Plánovaný dátum vykonania: apríl 2018.

Túto správu prijala komora V, ktorej predsedá Lazaros S. LAZAROU, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí 20. septembra 2016.

Za Dvor audítorov

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
predseda

86Pozri body 23 až 24.

87Pozri body 27 až 29.

88COSO, pozri body 32 až 34.

89IPSAS, pozri body 40 až 41.

90Vrátane zverejnenia diskusie o finančných výkazoch a ich analýze spolu s účtovnou závierkou EÚ na základe časového rozlíšenia, predkladania správ o výkonnosti (v roku 2015 to viedlo k začleneniu predkladania správ o výkonnosti do výročnej správy o hospodárení a vykonávaní) a prechodu k aktualizovanému integrovanému rámcu vnútornej kontroly COSO z roku 2013.

91Pozri bod 17.

92„[…] posúdenia rizika v oblasti boja proti podvodom GR nie sú dostatočne koordinované s ročným riadením rizika alebo sú na príliš vysokej úrovni, aby sa dala zohľadniť existujúca štruktúra vnútornej kontroly. Posúdenia nie sú zamerané na všetky prvky v rámci cyklu podvodu a nezaoberajú sa všetkými spôsobmi hospodárenia. Okrem toho riziká identifikované v stratégii na boj proti podvodom nie sú zoradené podľa priority a nemôžu byť jednotlivo zosúladené alebo identifikované s opatreniami v akčnom pláne stratégie na boj proti podvodom.” (Pracovný dokument IAS na podporu celkového stanoviska za rok 2015, máj 2016).

Prílohy

Príloha I

Rámec zásad dobrého riadenia vo verejnom sektore a COSO 2013

Zdroj: EDA.

Príloha II

Kľúčové prvky vybraných rámcov podnikového výkazníctva

Smernica 2014/95/EÚ
IIRC
Building trust award
(Spojené kráľovstvo)
Usmernenie IPSASB o odporúčaných postupoch č. 2
Usmernenia OECD pre nadnárodné podniky
(Pilier III – zverejňovanie)

Riadenie
Správa a riadenie spoločnosti
Riadenie
Opis jasne preukazujúci špičkovú štruktúru riadenia a tón.
Transparentné informácie o tom, ako správna rada účinne riadi organizáciu
Riadenie
Štruktúry a politiky riadenia

Riziká
Hlavné riziká súvisiace s tými otázkami, ktoré sa spájajú s fungovaním podniku. Sem patria, ak je to relevantné a primerané, jeho obchodné vzťahy, produkty alebo služby, pri ktorých je pravdepodobné, že budú mať negatívne účinky v týchto oblastiach, ako aj to, ako podnik riadi tieto riziká.
Riziká a príležitosti
Výhľad
Prepojenie medzi rizikami, strategickými cieľmi a opisom vo výročnej správe
Kvantifikované riziká.
Diskusia o tom, ako sa v priebehu času vyvíjala dynamika rizikového profilu
Riziká a neistoty: Riziká a neistoty s finančnými dôsledkami, opatreniami na zmierňovanie rizík, vnútornými a vonkajšími rizikami
Informácie o systémoch na riadenie rizík a zachovávanie súladu so zákonmi a o vyhláseniach alebo kódexoch obchodného správania.
Predvídateľné rizikové faktory

Finančná a nefinančná výkonnosť
Vyžaduje si prípravu informácií v súlade s uznávaným rámcom (vnútroštátne, únijné a medzinárodné rámce).
Zverejnenie s účtovnými závierkami alebo osobitne (do šiestich mesiacov).
Nefinančný výkaz obsahuje odkazy na sumy vykázané v ročných finančných výkazoch a ich dodatočné vysvetlenia.
Nefinančné kľúčové ukazovatele výkonnosti týkajúce sa konkrétneho podniku
Výkonnosť: výstupy a výsledky
Zrozumiteľný a objektívny odraz finančnej výkonnosti, ktorý je v súlade s existujúcimi finančnými výkazmi.
Diskusia o skutočnej výkonnosti v porovnaní s očakávanou/rozpočtovanou výkonnosťou.
Kvantifikované kľúčové ukazovatele výkonnosti zosúladené so strategickými cieľmi. Vyvážené posúdenie dosiahnutých cieľov a výkonnosti oproti stanovenému cieľu
Informácie o finančných výkazoch a odchýlkach a trendoch.
Porovnanie rozpočtu a skutočných súm vo finančných výkazoch
Finančné a prevádzkové výsledky spoločnosti

Sociálne a personálne otázky
Sociálne otázky a otázky týkajúce sa zamestnancov.
Dodržiavanie ľudských práv
Kapitály: finančný, vyrobený, intelektuálny, ľudský, sociálny a vzťahový a prírodný
Diskusia a kvantitatívna analýza ľudských faktorov v organizácii.
Podrobné údaje o príležitostiach a rozmanitosti
-
Otázky týkajúce sa zamestnancov a iných zainteresovaných strán

Ciele a stratégie
-
Stratégia a rozdelenie zdrojov. Vstupy
Jasné vyhlásenie o účele.
Vyvážený pohľad na postup z hľadiska cieľov
Informácie o cieľoch a stratégiách.
Poslanie a vízia
Ciele spoločnosti

Obchodný model
Stručný opis obchodného modelu.
Opis politík, ktoré sleduje podnik, vrátane uplatnených postupov náležitej starostlivosti.
Výsledky týchto politík
Obchodný model (obchodné činnosti, ktoré vytvárajú hodnotu v krátkodobom, strednodobom a dlhodobom horizonte).
Proces vytvárania hodnoty: zainteresované skupiny, kľúčové materiálne otázky, riziká, strategické ciele, hnacie sily hodnoty, kľúčové ukazovatele výkonnosti, ciele, dôsledky
Rôzne modely dodania.
Opis toho, ako obchodné operácie podporujú širšie parlamentné ciele. Posúdenie investovania kapitálu a toho, ako sa ním získava hodnota za peniaze
-
-

Prvky prítomné vo všetkých rámcoch
Prvky prítomné v 4 z 5 rámcov
Prvky prítomné v 3 z 5 rámcov

Zdroj: EDA.

Príloha III

Prehľad výročných správ a ročných účtovných závierok vybraných orgánov verejného sektora

Konsolidovaná účtovná závierka EÚ za rok 2014¹
Výročná správa Európskeho investičného fondu za rok 2015
Finančná správa Európskej investičnej banky za rok 2015
Finančná správa USA za rok 2015
Comptes de l’état
(Francúzsko) za rok 2014

Účtovníctvo na základe časového rozlíšenia
Áno
Áno
Áno
Áno
Áno

Súhrn kľúčových údajov
Áno
Áno
Áno
Áno
Áno

S pripojeným stanoviskom nezávislého audítora
Áno
Áno
Áno
Áno
Uverejnená samostatne

Porovnanie rozpočtu a výsledku
Áno
Uverejnená samostatne
Uverejnená samostatne
Áno
Áno

Pokrytie otázok týkajúcich sa riadenia
Zhrnutie²
Áno
Áno
Áno
Áno

Predslov/správa predsedu/vyššieho úradníka
Uverejnená samostatne
Áno
Uverejnená samostatne
Áno
Uverejnená samostatne

Diskusia o riziku neregulárnych transakcií a činností
Uverejnená samostatne
Nie³
Nie³
Áno
Nie

Kvantifikácia dôsledkov nezrovnalosti
Uverejnená samostatne
Nie
Nie
Áno
Nie

Informatívna správa o činnostiach počas roka
Uverejnená samostatne
Áno
Áno
Áno
Áno

Správa o dlhodobom odhade/udržateľnosti
Nie
Uverejnená samostatne
Uverejnená samostatne
Áno
Áno

Opis úlohy a závery výboru pre audit
Nie
Áno
Áno
Nie
Zhrnutie

Zdroj: EDA.

1Pozri body 45 a 46.

2Pozri bod 45.

3Neuplatňuje sa. Tieto správy neobsahujú diskusiu u riziku neregulárnych transakcií alebo činností. Máme však informácie, že nejde o významnú úroveň nezrovnalostí.

Odpovede Komisie

Zhrnutie

Spoločná odpoveď Komisie na odseky I až IV

Komisia si uvedomuje význam moderného rámca pre riadenie. Komisia sa snaží o dodržiavanie príslušných vyvíjajúcich sa osvedčených postupov stanovených v normách alebo zavádzaných medzinárodnými orgánmi alebo orgánmi verejnej správy a bude naďalej prispôsobovať svoju štruktúru riadenia.

Princípy, ktoré zastrešujú riadiaci rámec Komisie (t. j. kompetencie, povinnosť zodpovedať sa, povinnosti, menovanie a odstúpenie Komisie a jej členov, transparentnosť) sú zakotvené v zmluvách EÚ.

Kolégium deleguje operačné úlohy na svoje oddelenia. Komisia v záujme zabezpečenia toho, aby malo každé oddelenie Komisie zavedenú takú organizačnú štruktúru a taký systém vnútornej kontroly, ktoré sú najvýhodnejšie z hľadiska dosahovania príslušných cieľov, zadefinovala na úrovni organizácie minimálne funkcie vychádzajúce z medzinárodne uznávaného rámca COSO. Komisia vykázala efektívne zavádzanie uvedených noriem vo svojej výročnej správe o riadení a plnení rozpočtu (AMPR – Annual Management and Performance Report) z roku 2015.

Mechanizmy riadenia platné pre Európsku komisiu sú prispôsobené nadnárodnému charakteru tejto inštitúcie resp. jej konkrétnej štruktúry s kolégiom komisárov, ktoré podporujú stáli administratívni zamestnanci. Tieto funkcie boli východiskom pre rozhodnutia prijaté v roku 2000 týkajúce sa štruktúry riadenia Komisie. Zohľadnili sa aj správy výboru nezávislých odborníkov a stanoviská Dvora audítorov č. 4/97 a č. 1/2000. Mechanizmy Komisie týkajúce sa kontroly a vykonávania auditov sú spoľahlivé a komplexné a v súčasnosti sa rozšírili v záujme dosiahnutia úplnej zhody s princípmi vnútornej kontroly COSO 2013. Útvar pre vnútorný audit (IAS) okrem toho podľa svedectva externého posudzovateľa kvality dosahuje úplnú zhodu s normami týkajúcimi sa povolania vykonávania vnútorných auditov. Tieto úpravy umožňujú Komisii vykonávať priamy dohľad nad fungovaním štruktúry riadenia.

Pozri aj odpoveď Komisie na bod VI.

V

Princípy, ktoré zastrešujú riadiaci rámec Komisie (t. j. kompetencie, povinnosť zodpovedať sa, povinnosti) sú zakotvené v zmluvách EÚ. Kolégium prijíma výročnú správu o riadení a plnení rozpočtu EÚ a preberá celkovú politickú zodpovednosť za riadenie rozpočtu EÚ. Komisia sa domnieva, že to so sebou prináša aj povinnosť zodpovedať sa za fungovanie jej útvarov.

Z operačného hľadiska sa dohľad realizuje po prvé praktickými mechanizmami, ktorými sa riadia pracovné vzťahy medzi členmi Komisie, kabinetmi a útvarmi, po druhé prostredníctvom Výboru pre pokrok v oblasti auditu (APC), ktorý na pravidelnej báze rieši všetky odporúčania IAS, a po tretie jasným podávaním správ zo strany povoľujúcich úradníkov vymenovaných delegovaním Komisii prostredníctvom výročných správ o činnosti a prehlásení o vierohodnosti zo strany povoľujúcich úradníkov vymenovaných delegovaním, ako aj na základe všeobecného stanoviska vnútorného audítora. Pozri aj odpovede Komisie na body 55 a 57.

Prioritou novej Komisie bolo riešenie tzv. kultúry neochoty. Komisia zaviedla novú štruktúru s podpredsedmi dohliadajúcimi na širšie oblasti politiky a podporujúcimi koordinačnú úlohu generálneho sekretariátu a ďalších ústredných útvarov prostredníctvom rozličných korporátnych riadiacich skupín vrátane riadiacej skupiny Riadenia podľa činností (ABM) a Skupiny riaditeľov zdrojov.

VI

V súlade s osvedčenými postupmi, nariadením o rozpočtových pravidlách a chartou IAS sa tento útvar nutne zameriava na systémy riadenia a kontroly generálnych riaditeľstiev zodpovedných za zabezpečenie zákonnosti a riadnosti operácií vrátane funkcie ex post overovania/auditov uvedených generálnych riaditeľstiev. Okrem auditu riadenia bezpečnosti informácií sú pokryté aj ďalšie oblasti riadenia ako napríklad:

οproces stanovovania cieľov v kontexte plánu riadenia,

οproces vypracovávania výročných správ o činnosti,

οriadenie stratégií pre boj proti podvodom.

APC je len jedným z viacerých zavedených prostriedkov, ktoré umožňujú kolégiu vykonávať dohľad nad riadením Komisie, riadením rizika a postupmi vnútornej kontroly. Primárnym kanálom sú formálne komunikačné mechanizmy uvedené v pracovnej úprave medzi komisármi, ich kabinetmi a útvarmi Komisie (pravidelné porady, diskutovanie o strategických plánoch, plánoch riadenia, výročných správach o činnosti atď.), prostredníctvom ktorých je najprv informovaná Komisia a potom kolégium.

Riadenie rizika, finančné výkazníctvo a výsledky funkcie overovaní a auditov ex post patria do zodpovednosti Riadiacej skupiny ABM, SG, GR BUDG a príslušných povoľujúcich úradníkov vymenovaných delegovaním.

VII

Komisia v súlade s koncepčným rámcom Rady pre medzinárodné účtovné štandardy pre verejný sektor (IPSASB) pre správy GPFR,¹ ktorý predpokladá, že jednotlivé správy GPFR „sa pravdepodobne skladajú z viacerých správ“, pričom každá priamejšie rieši konkrétne potreby rozličných záujmových skupín, poskytuje Integrovaný balík finančného výkazníctva. Balík pozostáva z výročnej správy o riadení a plnení rozpočtu (AMPR), finančnej správy, oznámenia o ochrane rozpočtu EÚ a ročných účtovných závierok EÚ. Informácie uvedené v tomto balíku sú na rovnakej úrovni ako informácie poskytované subjektmi benchmarkingu vybranými Dvorom audítorov. Ďalšie informácie sú okrem toho k dispozícii v dokumentoch ako napr. prejav predsedu o stave Únie, každoročná Súhrnná správa o činnosti Európskej únie, správa o nadväzujúcich opatreniach s ohľadom na odporúčania v súvislosti s absolutóriom atď.).

VIII Prvá zarážka

Komisia toto odporúčanie prijíma. Komisia sa snaží o dodržiavanie príslušných vyvíjajúcich sa osvedčených postupov stanovených v normách alebo zavádzaných medzinárodnými orgánmi alebo orgánmi verejnej správy (pozri odpoveď na odseky I – IV, VIII, 24 – 26, 44 – 49) a bude naďalej prispôsobovať svoju štruktúru riadenia.

VIII Druhá zarážka

Komisia prijíma toto odporúčanie v súlade s článkom 116 ods. 2 pravidiel uplatňovania nariadenia o rozpočtových pravidlách (pozri tiež odpoveď Komisie na odporúčanie 2 písm. h).

VIII Tretia zarážka

Komisia toto odporúčanie prijíma. Mechanizmy riadenia Komisie (vrátane IAS) sú stabilné a dôsledné a v súčasnosti sa rozšírili v záujme dosiahnutia úplnej zhody s princípmi vnútornej kontroly COSO 2013. Tieto mechanizmy umožňujú Komisii vykonávať adekvátny dohľad nad fungovaním štruktúry riadenia.

VIII Štvrtá zarážka

Komisia toto odporúčanie prijíma.

Pozri odpoveď na bod 62.

VIII Piata zarážka

Komisia akceptuje odporúčanie, aby vydávala súbor správ spôsobom, ktorý zmierňuje riziká týkajúce sa dostupnosti a kvality informácií. Pozri aj odpoveď na odporúčanie 2 písm. e).

Komisia už vykonala kroky v tomto smere, a to uverejnením Integrovaného balíka finančného výkazníctva z 19. júla 2016.

Samotná správa o zodpovednosti by nebola adekvátna a nebola by ani v súlade s Koncepčným rámcom pre GPFR Rady IPSASB, v ktorom sa jasne uvádza, že GPFR, ktorých cieľom je poskytovať informácie potrebné na účely povinnosti zodpovedať sa a rozhodovania, „pravdepodobne obsahujú viacero správ, pričom každá z nich priamo reaguje na určité aspekty cieľov finančného výkazníctva“. V súlade s koncepčným rámcom Komisia poskytuje resp. poskytne nasledujúce dokumenty týkajúce sa prvkov, ktoré identifikuje Dvor audítorov:

VIII Piata zarážka – Prvá zarážka

Komisia v súčasnosti pracuje na aktualizácii vyhlásenia o správe a riadení.

VIII Piata zarážka – Druhá zarážka

V kontexte Komisie zodpovedá prejav predsedu EK o stave Únie prezentovaný v septembri správe predsedu.

VIII Piata zarážka – Tretia zarážka

Komisia okrem informácií uvedených v správe AMPR podrobne informuje v prejave o stave Únie a v strategických plánoch a plánoch riadenia jednotlivých GR o prevádzkových a strategických rizikách.

VIII Piata zarážka – Štvrtá zarážka

Informácie o nefinančnom plnení sú k dispozícii vo výročných správach o činnosti a vo výročných správach o riadení a plnení rozpočtu.

VIII Piata zarážka – Piata zarážka

Informácie o činnostiach vykonávaných počas roka a o dosahovaní cieľov jednotlivých politík obsahuje Súhrnná správa o činnosti Únie a výročná správa o riadení a plnení rozpočtu.

VIII Piata zarážka – Šiesta zarážka

Výročná správa APC obsahuje zhrnutie záverov APC pri plnení príslušného poslania a zdôrazňuje záležitosti, ktoré APC predložila do pozornosti kolégia. Odkazy na prácu APC sa nachádzajú v súhrnných správach a vo výročnej správe o riadení a plnení rozpočtu za rok 2015. V budúcich výročných správach o riadení a plnení rozpočtu bude špeciálna kapitola venovaná úlohe a záverom APC.

VIII Piata zarážka – Siedma zarážka

Rozpočet EÚ nie je porovnateľný s rozpočtami jednotlivých štátov najmä z dôvodu odlišností medzi úverovou schopnosťou (t. j. schopnosťou plniť finančné záväzky resp. refinancovať alebo navyšovať dlhy) a príjmovou schopnosťou (t. j. schopnosťou meniť existujúce daňové zaťaženie alebo zavádzať nové zdroje príjmov).

V kontexte EÚ predstavuje VFR nástroj na zabezpečenie strednodobej až dlhodobej stability a predvídateľnosti budúcich platobných požiadaviek a rozpočtových priorít. Komisia poskytuje informácie o týchto aspektoch vo výročnej správe o riadení a plnení rozpočtu, vo finančnej správe, v správe o overení ročnej účtovnej závierky a v prípade potreby aj v ďalších správach.

VIII Šiesta zarážka

Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie.

Informácie, ktoré sú podkladom pre nový Integrovaný balík finančného výkazníctva a pre doplňujúce správy, sa podľa možností (t. j. najmä na základe príslušných termínov členských štátov na poskytnutie príslušných údajov) predložia Dvoru audítorov, aby bolo možné vykonať kontrolu konzistentnosti.

VIII Siedma zarážka

Komisia toto odporúčanie prijíma. Komisia bude naďalej oznamovať celkovú sumu výdavkov vystavených riziku vo výročnej správe o riadení a plnení rozpočtu.

VIII Ôsma zarážka

Komisia toto odporúčanie prijíma. Komisia bude svoje mechanizmy riadenia pravidelne aktualizovať a zverejňovať a bude preukazovať zhodu s medzinárodnými normami a osvedčenými postupmi.

VIII Deviata zarážka

Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie. Komisia v kontexte obnovovania členskej základne APC v priebehu mandátu zváži záležitosť týkajúcu sa zvyšovania počtu externých členov s preukázanými profesionálnymi odbornými skúsenosťami v oblasti auditu a súvisiacich oblastí, pričom takýchto externých členov APC bude menovať na základe otvoreného a transparentného postupu. Riadenie rizika, finančné výkazníctvo a výsledky funkcie overovaní a auditov ex post patria do zodpovednosti Riadiacej skupiny ABM, SG, GR BUDG a príslušných povoľujúcich úradníkov vymenovaných delegovaním. Komunikačné kanály, ku ktorým patria najmä výročné správy o činnosti, plány riadenia a strategické plány atď., zabezpečujú, aby povoľujúci úradníci vymenovaní delegovaním informovali príslušných komisárov a kolégium a aby umožnili kolégiu vykonávať príslušný dohľad. IAS okrem toho vykonáva pravidelné audity funkcie ex post overovania/auditov v rámci príslušných GR (najmä v kľúčových oblastiach, ku ktorým patrí napr. zdieľané hospodárenie), pričom jednotlivými zisteniami sa zaoberá APC. Komisia zváži, či požiada IAS o vykonanie auditu zameraného na mechanizmy riadenia/dohľadu v súvislosti s riadením rizika, finančným výkazníctvom a funkciami overovania/auditov ex post (najmä preskúmanie druhého stupňa) v záujme identifikácie akýchkoľvek zlepšení, ktoré môžu ďalej zvyšovať výkonnosť týchto mechanizmov.

Poznámky

15

Primárnou jedinečnou charakteristikou riadenia v rámci Komisie je to, že delenie povinností a povinnosti zodpovedať sa je zakotvené v zmluve (článok 317) a v nariadení o rozpočtových pravidlách (článok 66) a opísané v Bielej knihe z roku 2000, v ktorej boli zohľadnené odporúčania Výboru nezávislých odborníkov.

Druhou charakteristikou Komisie je, že zakaždým, keď úrad prevezme nové kolégium, je možné vykonať revíziu aspektov interných mechanizmov organizácie, riadenia a povinnosti zodpovedať sa. Smerodajnými v tomto smere sú poverovacie listy komisárov, pracovné metódy Európskej komisie [pozri C(2014) 9004] a písomne stanovené formy organizácie práce medzi komisármi a útvarmi.

21

Princípy, ktoré zastrešujú riadiaci rámec Komisie (t. j. kompetencie, povinnosť zodpovedať sa, povinnosti) sú zakotvené v zmluvách EÚ. Kolégium prijíma výročnú správu o riadení a plnení rozpočtu EÚ a preberá celkovú politickú zodpovednosť za riadenie rozpočtu EÚ. Komisia sa domnieva, že to so sebou prináša aj povinnosť zodpovedať sa za fungovanie jej útvarov.

Z operačného hľadiska sa dohľad realizuje po prvé praktickými mechanizmami, ktorými sa riadia pracovné vzťahy medzi členmi Komisie, kabinetmi a útvarmi, po druhé prostredníctvom Výboru pre pokrok v oblasti auditu (APC), ktorý na pravidelnej báze rieši všetky odporúčania IAS, a po tretie jasným podávaním správ zo strany povoľujúcich úradníkov vymenovaných delegovaním Komisii prostredníctvom výročných správ o činnosti a prehlásení o vierohodnosti zo strany povoľujúcich úradníkov vymenovaných delegovaním, ako aj na základe všeobecného stanoviska vnútorného audítora.

Rámček 5 – Zodpovednosť Komisie

Komisia urobila v rokoch 2007 až 2016 ďalšie zmeny vo svojom riadení a výkazníctve.

23

Komisia zrušila oddelenia vnútorného auditu, pretože v priebehu času sa z hľadiska funkcie vnútorného auditu čoraz viac ukazuje dôležitosť pohľadu za hranice jedného GR. Tento cieľ sa oveľa efektívnejšie dosahuje pomocou plne centralizovanej funkcie vnútorného auditu. Ústredný Útvar pre vnútorný audit je navyše úplne nezávislý, čo prispieva k zabezpečeniu vysokej kvality auditov. Externý posudzovateľ kvality síce kladne vyhodnotil fungovanie IAS, súčasne však poukázal na chýbajúci nezávislý dohľad nad oddeleniami vnútorného auditu, pričom podľa uvedeného posudku nie je nezávislosť týchto oddelení plne zabezpečená, resp. je ohrozená.

IAS teraz taktiež poskytuje pre jednotlivých generálnych riaditeľov správu o obmedzenom uistení, ktorá je súčasťou výročných správ o činnosti; v minulosti túto službu zabezpečovali oddelenia vnútorného auditu (IAS prvýkrát vo februári 2016 za rok 2015).

24

Zamestnanci subjektov spomenutých Dvorom audítorov sa nevenujú výhradne činnostiam auditu resp. kontroly.

Funkcia overovania/auditov ex post (často označovaná ako „funkcia auditu“) je v mnohých GR s vysokými výdavkami súčasťou vnútorného systému kontroly povoľujúcich úradníkov vymenovaných delegovaním. Tieto funkcie by sa mali jasne odlíšiť od funkcie vnútorného auditu.

25

Okrem auditu riadenia bezpečnosti informácií boli okrem iného prostredníctvom auditov vzťahujúcich sa na množstvo GR pokryté aj ďalšie oblasti riadenia, a to napríklad audity zamerané na:

οproces stanovovania cieľov v kontexte plánu riadenia,

οproces vypracovávania výročných správ o činnosti,

οriadenie stratégií pre boj proti podvodom,

οriadenie činnosti v rámci európskeho semestra,

οriadenie spoločného centra podpory v rámci GR RTD,

οriadenie trustových fondov EÚ,

οdohľad nad decentralizovanými agentúrami,

οriadenie v oblasti IT.

Rámček 7 – Nedodržali sa niektoré významné odporúčania IAS týkajúce sa riadenia

Komisia v súčasnosti pracuje na revízii vyhlásenia o správe a riadení.

26

IAS sa stotožňuje s posúdením Dvora audítorov, podľa ktorého je riziko neoprávnených a nezákonných výdavkov významné. Presne toto je dôvod, prečo sa približne 40 až 50 % času, ktorý je dispozícii, strávi pri úlohách posudzovania systémov riadenia a kontroly zameraných na predchádzanie nezrovnalostiam a na ich zisťovanie/nápravu.

Patria sem dôležité audity stratégií kontroly GR (vrátane funkcie overovania/auditov ex post) pokrývajúce hlavné oblasti výdavkov pre jednotlivé politiky. Všetky správy z týchto auditov sa posielajú výboru APC, ktorý sa s nimi následne zaoberá.

V súlade s osvedčenými postupmi, nariadením o rozpočtových pravidlách a chartou IAS sa tento útvar nutne zameriava na systémy riadenia a kontroly generálnych riaditeľstiev zodpovedných za zabezpečenie zákonnosti a riadnosti operácií.

APC je len jedným z viacerých zavedených prostriedkov, ktoré umožňujú kolégiu vykonávať dohľad nad riadením Komisie, riadením rizika a postupmi vnútornej kontroly. Primárnym kanálom sú formálne komunikačné mechanizmy uvedené v pracovnej úprave medzi komisármi, ich kabinetmi a útvarmi Komisie (pravidelné porady, diskutovanie o strategických plánoch, plánoch riadenia, výročných správach o činnosti atď.), prostredníctvom ktorých je najprv informovaná Komisia a potom kolégium.

30

Komisia potvrdzuje, že mandát výboru APC na rok 2015 zahrnuje posilňovanie prijímania opatrení v nadväznosti na odporúčania Európskeho dvora audítorov. Výbor APC v prípade potreby analyzuje správy Európskeho dvora audítorov a príslušné zistenia v kontexte svojich tematických diskusií vychádzajúcich zo súborov správ o auditoch útvaru IAS.

IAS vykonáva audity efektívnosti funkcií overovania/auditov ex post v mnohých GR s vysokými výdavkami, čím pokrýva tento významný prvok systému vnútornej kontroly s povoľujúcimi úradníkmi vymenovanými delegovaním zameraný na predchádzanie nezrovnalostiam a na ich zisťovanie/nápravu (pozri odpoveď na bod 26). Výbor APC tieto problémy rieši v rozsahu pokrytom auditami útvaru IAS.

Odpoveď na tabuľku 2

Výbor APC dostáva a rieši všetky správy o auditoch útvaru IAS, ktoré pokrývajú oblasti riadenia rizika, vnútornej kontroly a podávania správ o finančnom a nefinančnom plnení. Výbor tak podporuje dohľad Komisie tým, že zabezpečuje nezávislosť útvaru IAS, monitoruje kvalitu jeho práce a postupuje v súlade s odporúčaniami. Okrem toho zohľadňuje kľúčové dokumenty týkajúce sa rámca vnútornej kontroly.

31

Riadenie rizika, finančné výkazníctvo a výsledky funkcie overovaní a auditov ex post patria do zodpovednosti Riadiacej skupiny ABM, SG, GR BUDG a príslušných povoľujúcich úradníkov vymenovaných delegovaním. Komunikačné kanály, ku ktorým patria najmä výročné správy o činnosti, plány riadenia a strategické plány atď., zabezpečujú, aby povoľujúci úradníci vymenovaní delegovaním informovali príslušných komisárov a kolégium a aby umožnili kolégiu vykonávať príslušný dohľad. IAS okrem toho vykonáva pravidelné audity funkcie ex post overovania/auditov v rámci príslušných GR (najmä v kľúčových oblastiach, ku ktorým patrí napr. zdieľané hospodárenie), pričom jednotlivými zisteniami sa zaoberá APC.

Ostatné medzinárodné organizácie (Svetový potravinový program, Európska investičná banka, Svetová banka a Organizácia spojených národov) majú odlišné štruktúry riadenia.

35

V súčasnosti Komisia vykonáva novú revíziu rámca pre vnútornú kontrolu, v rámci ktorej sa bude zaoberať všetkými poznámkami Dvora audítorov.

36

Pri zohľadnení špecifík Komisie musíme vnímať 2. princíp výboru COSO z dvoch uhlov pohľadu. Na úrovni GR vykonáva každý generálny riaditeľ nezávislý dohľad nad vývojom a vykonávaním vnútorných kontrol prostredníctvom koordinátora vnútornej kontroly. Na úrovni Komisie vykonáva nezávislý dohľad nad vývojom a vykonávaním vnútorných kontrol kolégium – t. j. ekvivalent Správnej rady uvedenej v 2. princípe výboru COSO (pozri odpoveď na bod 21).

Centrálny finančný útvar bol vytvorený na účely poskytovania podpory a poradenstva v oblasti finančného riadenia, výkladu predpisov, vnútornej kontroly a riadenia rizika, nie však na účely dohľadu nad skutočným zavádzaním systému vnútornej kontroly.

37

Súčasný rámec, o ktorom sa rozhodlo v priebehu reformy Komisie a ktorý je zakotvený vo finančných predpisoch, poskytuje jasnú definíciu povinností a povinnosti zodpovedať sa. Od jednotlivých GR sa vyžaduje, aby si stanovili organizačnú štruktúru a systémy vnútornej kontroly vrátane pravidiel delegovania právomocí, ako aj príslušný kaskádový systém podávania správ vybudovaný na uistení v rámci každého príslušného GR.

Čo sa týka východiska, na základe ktorého sa určí, či sú vyhlásenia vykonané v rámci výročných správ o činnosti dostatočne podložené, jasné východisko pre vypracovanie prehlásenia o vierohodnosti poskytujú pokyny (a návody) týkajúce sa prípravy výročných správ o činnosti, pričom predstavujú jasný porovnávací bod pre určenie zodpovednosti príslušného GR. Výročné správy o činnosti okrem toho obsahujú kapitolu o správach a o závere vnútorného audítora o stave kontroly príslušného GR. Proces preskúmania výročných správ o činnosti zabezpečuje v neposlednom rade takú kvalitu týchto správ, aby bolo na politickej úrovni možné spoľahnúť sa na vyhlásenia a uistenie riadenia.

Komisia však bude analyzovať, či je možné určité aspekty ďalej objasniť.

38

Komisia od roku 2013 každý rok informuje o zavádzaní stratégie Komisie pre boj proti podvodom vo výročnej správe o ochrane finančných záujmov EÚ („článok 325, Správa“).

39

Napriek tomu, že Komisia považuje pokrytie rizika podvodov v metodike a v návodoch GR v oblasti stratégií pre boj proti podvodom za dostatočné, v súčasnosti pripravuje návrh, aby sa riziko podvodov špeciálne zahrnulo do nového rámca vnútornej kontroly.

42

Cieľom dokumentu s názvom Finančný výkaz – diskusia a analýza (FSDA) podľa usmernenia rady IPSASB o odporúčaných postupoch 2 (RPG 2) je poskytnúť „vysvetlenie významných položiek, operácií a plnení uvedených vo finančných výkazoch príslušného subjektu a faktorov, ktoré ich ovplyvňujú“.

Z toho dôvodu je logické, že FSDA sa zameriava na 10 priorít predsedu, pretože „predstavujú pokračovanie stratégie Európa 2020“ a v súčasnosti sú kľúčovým hnacím prvkom politiky Komisie a využívania prostriedkov EÚ. FSDA okrem toho obsahuje informácie o stratégii Európa 2020. FSDA je však dokument v štádiu vývoja. Komisia ostáva preto otvorená diskusiám o zlepšení jeho obsahu a zamerania.

44 Tretia zarážka

Komisia schválila účtovné závierky EÚ.

44 Štvrtá zarážka

Komisia upozorňuje na to, že jej systém účtovania na základe časového rozlíšenia a jej výkazníctvo tak majú v porovnaní s mnohými členskými štátmi značný náskok.

45 Druhá zarážka

Dokument FSDA, ktorý vypracovala Komisia, je v súlade so štruktúrou a obsahom navrhnutými v usmernení rady IPSASB o odporúčaných postupoch 2 (RPG 2).

45 Tretia zarážka

Dvor audítorov upozorňuje na to, že účtovné závierky v úradnom vestníku sú doplnené vyhlásením o vierohodnosti. Komisia by privítala možnosť zahrnúť stanovisko Dvora audítorov na jej účtovné závierky do účtovnej dokumentácie ihneď po jej schválení, ako sa to robí aj v súkromnom sektore.

45 Piata zarážka

Komisia do FSDA zahrnuje aj informácie o rozličných režimoch riadenia, o finančnom výkazníctve a o povinnosti zodpovedať sa.

Komisia v súčasnosti pracuje na revízii vyhlásenia o správe a riadení.

45 Šiesta zarážka

Komisia schválila ročné účtovné závierky EÚ. Predslov, ktorý sa nachádza vo finančnej správe, sa v účtovných závierkach nezdvojuje. Komisia zváži jeho zavedenie v budúcnosti.

45 Siedma zarážka

Okrem ročných účtovných závierok a doplňujúcich informácií vypracováva Komisia najmä výročnú správu o riadení a plnení rozpočtu, oznámenie o ochrane rozpočtu EÚ a finančnú správu, Súhrnnú správu o činnosti EÚ a prejav predsedu Európskej komisie o stave Únie. Tieto dokumenty obsahujú obšírne informácie nefinančného charakteru a týkajú sa prevádzkových a strategických rizík.

Ročné účtovné závierky EÚ sú v súlade s požiadavkami na informácie podľa príslušných medzinárodných účtovných štandardov (IPSAS) a účtovných pravidiel EÚ.

Komisia oznamuje celkovú sumu výdavkov vystavených riziku, pokiaľ ide o zákonnosť a riadnosť operácií (výdavky vystavené riziku pri úhrade a výdavky vystavené riziku pri vyúčtovaní), vo výročnej správe o riadení a plnení rozpočtu. V správe sú rozobrané aj oblasti výdavkov, ktoré sú najviac náchylné na výskyt chýb.

45 Ôsma zarážka

Keďže výročná správa o riadení a plnení rozpočtu obsahuje aj kvantifikáciu rizík neoprávnených operácií (výdavky vystavené riziku pri úhrade a výdavky vystavené riziku pri vyúčtovaní), Komisia sa domnieva, že nie je potrebné tieto informácie zdvojovať. Pozri odpoveď k prvej zarážke.

45 Deviata zarážka – Prvá zarážka

Okrem ročných účtovných závierok a doplňujúcich informácií vypracováva Komisia najmä výročnú správu o riadení a plnení rozpočtu, oznámenie o ochrane rozpočtu EÚ a finančnú správu, Súhrnnú správu o činnosti EÚ a prejav predsedu Európskej komisie o stave Únie, v ktorých sú uvedené informácie o nefinančnom plnení.

45 Deviata zarážka – Druhá zarážka

Okrem ročných účtovných závierok a doplňujúcich informácií vypracováva Komisia najmä výročnú správu o riadení a plnení rozpočtu, oznámenie o ochrane rozpočtu EÚ a finančnú správu, Súhrnnú správu o činnosti EÚ a prejav predsedu Európskej komisie o stave Únie.

45 Deviata zarážka – Tretia zarážka

Informácie o vývoji hlavných cieľov stratégie EÚ 2020 sa pravidelne aktualizujú a zverejňujú na webových stránkach Eurostatu, pričom sa vykazujú v kontexte európskeho semestra. Pozri aj odpoveď na bod 42.

45 Desiata zarážka

Rozpočet EÚ nie je porovnateľný s rozpočtami jednotlivých štátov najmä z dôvodu odlišností medzi úverovou schopnosťou (t. j. schopnosťou plniť finančné záväzky resp. refinancovať alebo navyšovať dlhy) a príjmovou schopnosťou (t. j. schopnosťou meniť existujúce daňové zaťaženie alebo zavádzať nové zdroje príjmov).

V kontexte EÚ predstavuje VFR nástroj na zabezpečenie strednodobej až dlhodobej stability a predvídateľnosti budúcich platobných požiadaviek a rozpočtových priorít. Komisia poskytuje informácie o týchto aspektoch v rozličných správach.

45 Jedenásta zarážka

Odkazy na úlohu APC sa nachádzajú v súhrnných správach a vo výročnej správe o riadení a plnení rozpočtu za rok 2015. V budúcich výročných správach o riadení a plnení rozpočtu bude špeciálna kapitola venovaná úlohe a záverom APC.

Spoločná odpoveď na odseky 46 až 47

Komisia tento rok prvýkrát predložila komplexný Integrovaný balík finančného výkazníctva. Komisia tak zároveň poskytuje všetky kľúčové finančné informácie za rok 2015. Tento balík obsahuje:

a)výročnú správu o riadení a plnení rozpočtu, v ktorej sú uvedené informácie o plnení rozpočtu EÚ na základe výsledkov dosiahnutých v rámci rozpočtu EÚ do konca roka 2015. Správa sa okrem toho zaoberá spravovaním rozpočtu EÚ zo strany Európskej komisie za rok 2015 spolu s prehľadom fungovania systémov vnútornej kontroly, ktoré jednotlivé oddelenia Komisie zaviedli v záujme dosiahnutia cieľov v oblasti politík a prevádzkových cieľov, ako aj prípadnými významnými súvisiacimi rizikami. Patrí sem posúdenie rizík v oblasti zákonnosti a riadnosti, nákladovej efektívnosti kontrol a stratégií boja proti podvodom;

b)finančnú správu, v ktorej sa nachádza najmä podrobný prehľad príjmov a rozdelenia finančných prostriedkov podľa členských štátov a podľa okruhov VFR;

c)oznámenie o ochrane rozpočtu EÚ, v ktorom sú uvedené opatrenia, ktoré sa prijali s cieľom znemožniť financovanie nezákonných a neoprávnených výdavkov z rozpočtu EÚ, s uvedením spôsobu účasti členských štátov a dosahu na ne;

d)ročné účtovné závierky EÚ (t. j. aktíva a pasíva, príjmy a výdavky) ku koncu roka 2015.

Integrovaný súbor finančného výkazníctva začína predslovom komisára pre rozpočet.

Schválením výročnej správy o riadení a plnení rozpočtu preberá kolégium komisárov plnú zodpovednosť za systémy vnútornej kontroly a riadenia rizika Komisie.

48

Vo výročnej správe o riadení a plnení rozpočtu uvádza Komisia odhad výdavkov vystavených riziku a v oznámení o ochrane rozpočtu EÚ poskytuje prehľad o preventívnych opatreniach. Vo výročnej správe o činnosti oznamuje príslušný povoľujúci úradník vymenovaný delegovaním o výsledkoch vykonaných kontrol a poskytuje odhad výdavkov vystavených riziku v súvislosti s neoprávnenými platbami. Vo výročnej správe o činnosti sa takisto uvádza povaha zistených chýb. V súvislosti s postupom udelenia absolutória Komisia okrem toho na požiadanie Európskeho parlamentu informuje o opatreniach vykonaných v záujme riešenia najčastejších typov chýb v konkrétnych oblastiach jednotlivých politík.

49

Od roku 2013 Komisia v porovnaní s predchádzajúcimi rokmi vylepšila informácie o výdavkoch vystavených riziku, a to najmä doplnením celkovej sumy výdavkov vystavených riziku pri úhrade a pri vyúčtovaní. Pri výdavkoch vystavených riziku pri vyúčtovaní sa zohľadňujú finančné opravy a vymáhané prostriedky, ktoré sú podrobne popísané v oznámení o ochrane rozpočtu EÚ.

Pred rokom 2013 podávala Komisia transparentné súhrnné správy k vzneseným výhradám a uvádzala oblasti odhadovaných výdavkov vystavených riziku, ktorých sa daná výhrada týkala. Ďalšie informácie boli k dispozícii v príslušnej výročnej správe o činnosti.

50

IAS využíva značnú časť svojich zdrojov (približne 40 až 50 %) na úlohy posudzovania systémov riadenia a kontroly s cieľom zabrániť nezrovnalostiam a zistiť/napraviť prípadné nezrovnalosti, ako aj čiastočne zabezpečiť kontroly výpočtu zvyškovej chybovosti.

Práca IAS viedla k skutočným zlepšeniam najmä v GR AGRI, ktoré uvítal tak Dvor audítorov, ako aj orgán udeľujúci absolutórium.

51

GR DEVCO plní svoj rozpočet najmä v rámci priameho riadenia charakteristického iným modelom uistenia než zdieľané hospodárenie, ktoré predstavuje 80 % rozpočtu EÚ.

Pozri tiež odpoveď Komisie na bod 1.35 Výročnej správy Európskeho dvora audítorov za rok 2015:

Komisia sa domnieva, že odkazovať na štatistickú metodiku, ktorú používajú „orgány USA, ktoré riadia federálne financie“, nie je v prípade fondov v rámci zdieľaného hospodárenia vhodné. V rámci zdieľaného hospodárenia sa Komisia spolieha nie na audity výdavkov vykonávané jej vlastnými útvarmi na úrovni EÚ, ale na audítorské orgány zvrchovaných členských štátov, ktoré vykonávajú audity výdavkov vynakladaných týmito členskými štátmi, často formou spolufinancovania zo strany členských štátov. Komisia preto zastáva názor, že vypracovanie celoúnijného štatisticky platného odhadu chybovosti na základe toho, že by príjemcov auditovala sama, by neprinieslo pre výdavky v rámci zdieľaného hospodárenia pridanú hodnotu.

V súlade s požiadavkami právneho rámca bude Komisia pokračovať v spolupráci s audítorskými orgánmi členských štátov s cieľom vymedziť spoločný štatisticky platný prístup na odhadovanie chybovosti a používať takéto miery chybovosti po validácii. Komisia tak uplatňuje „zásadu jednotného auditu“ tým, že sústredí svoju činnosť na kontrolu audítorov členského štátu a validáciu ich auditov. Tento prístup je založený na stanovisku Dvora audítorov č. 2/2004 k modelu jednotného auditu a na návrhu rámca vnútornej kontroly Spoločenstva. Je plne v súlade s cieľom znížiť administratívne zaťaženie príjemcov a znižuje aj počet potrebných pracovných miest audítorov v EK.

53

Komisia upozorňuje, že Štátny kontrolný úrad USA (US General Accountability Office), t. j. externý audítor, konštatoval závažné nedostatky a dospel k nasledujúcim záverom: „Kým nebude mať federálna vláda zavedené účinné postupy určovania úplného rozsahu, v ktorom sa vyskytujú neoprávnené platby, a kým neprijme vhodné opatrenia na efektívne znižovanie sumy neoprávnených platieb pre všetky subjekty a programy, dovtedy nebudeme mať dôvod veriť v dostatočné zabezpečenie využívania federálnych fondov.“

Komisia okrem toho dáva do pozornosti, že úrad vlády prezidenta USA doplnil do pokynu z 20. októbra 2014: „Spolupráca s inými subjektmi. Agentúry by mali zvážiť spoluprácu so subjektmi (napr. s prijímateľmi grantov), ktoré sú predmetom samostatných auditov, v záujme podporenia prebiehajúcich auditov, ktorých účelom je odhadnúť mieru výskytu neoprávnených platieb a ich sumu.“

Komisia zdôrazňuje, že vo výročnej správe o riadení a plnení rozpočtu uvádza odhad výdavkov vystavených riziku pri úhrade (pričom nezohľadňuje opatrenia súvisiace s vymáhaním neoprávnených platieb). Tieto informácie dopĺňa odhadom výdavkov vystavených riziku pri vyúčtovaní (pričom zohľadňuje vplyv systémov finančných opráv za viacročné obdobie).

57

Komisia odkazuje na svoje odpovede na dávnejšie požiadavky Parlamentu a opätovne potvrdzuje svoje stanovisko týkajúce sa problému poskytnutia uistenia uvedeného Dvorom audítorov (pozri odpoveď Komisie na bod 1.40 Výročnej správy Dvora audítorov z roku 2012).

Pozri tiež odpoveď na bod V (Zhrnutie).

Závery a odporúčania

58

Komisia bude naďalej vykonávať opatrenia na zabezpečenie toho, aby jej mechanizmy riadenia zamerané na audit, finančný manažment a kontrolu spĺňali požiadavky príslušných osvedčených postupov stanovených v normách resp. zavedených medzinárodnými orgánmi alebo orgánmi verejnej správy (pozri podrobné odpovede Komisie na odseky I – IV, IX, 24 – 26, 44 – 46).

59

Princípy, ktoré zastrešujú riadiaci rámec Komisie (t. j. kompetencie, povinnosť zodpovedať sa, povinnosti) sú zakotvené v zmluvách EÚ. Pozri aj odpovede Komisie na body 21, 55 a 57.

60

APC je len jedným z viacerých zavedených prostriedkov, ktoré umožňujú kolégiu vykonávať dohľad nad riadením Komisie, riadením rizika a postupmi vnútornej kontroly. Primárnym kanálom sú formálne komunikačné mechanizmy uvedené v pracovnej úprave medzi komisármi, ich kabinetmi a útvarmi Komisie (pravidelné porady, diskutovanie o strategických plánoch, plánoch riadenia, výročných správach o činnosti atď.), prostredníctvom ktorých je najprv informovaná Komisia a potom kolégium.

61

Pozri odpovede Komisie na bod 39.

62

Termín schválenia ročných účtovných závierok je stanovený nariadením o rozpočtových pravidlách na 31. júla. Tento rok však Komisia v spolupráci s Dvorom audítorov urýchlila schválenie ročných účtovných závierok za rok 2015 o viac než dva týždne. Komisia sa bude do značnej miery spoliehať na to, že ak členské štáty dodržia termíny na poskytnutie údajov, možno sa nájde možnosť, ako schválenie ročných účtovných závierok ešte urýchliť.

63

Komisia neposkytuje menej informácií nefinančného charakteru než ostatné orgány – tieto informácie sú uvedené v správach GPFR, ktoré sa od ročných účtovných závierok odlišujú. Počnúc rokom 2016 bude Komisia okrem toho vydávať integrovaný balík týchto správ obsahujúci informácie finančného aj nefinančného charakteru – pozri vyššie uvedené odpovede.

Ako už bolo spomenuté, koncepčný rámec IPSAS (bod 8.6) konkrétne predpokladá využívanie viacerých správ GPFR obsahujúcich účtovné závierky alebo finančné výkazy, FSDA a ďalšie správy, ktoré poskytujú odpovede týkajúce sa doplnkových informácií.

64

Komisia nesúhlasí s názorom Dvora audítorov, že odhady chybovosti nie sú podložené konzistentnou metodikou. Od GR sa vyžaduje, aby podávali správy v súlade s usmerneniami pre výročné správy o činnosti vydanými ústrednými útvarmi. Dostatočne pružným spôsobom sa zadefinovalo viacero konceptov a ukazovateľov, ktorých cieľom je umožniť zohľadnenie konkrétnych okolností rozličných GR a zároveň zabezpečiť dostatočný stupeň konzistencie konsolidovaných údajov².

65

Pozri nižšie uvedené odkazy na odpovede ku konkrétnym záverom.

65 Prvá zarážka

Pozri odpovede na body 24 – 26.

65 Tretia zarážka – Prvá zarážka

Pozri odpoveď na bod 30.

Komisia potvrdzuje, že mandát výboru APC na rok 2015 zahrnuje posilňovanie prijímania opatrení v nadväznosti na odporúčania Európskeho dvora audítorov.

65 Tretia zarážka – Druhá zarážka

Pozri odpovede na body 30 a 31.

65 Tretia zarážka – Tretia zarážka

Pozri odpovede na body VIII a 30, 31, 45. Podávanie správ o plnení patrí do zodpovednosti Riadiacej skupiny ABM, SG, GR BUDG a príslušných povoľujúcich úradníkov vymenovaných delegovaním.

65 Tretia zarážka – Štvrtá zarážka

Pozri odpovede Komisie na body 26, 30 a 31.

65 Štvrtá zarážka

Pozri odpoveď na bod 39.

65 Piata zarážka

Pozri odpoveď na bod 62.

65 Šiesta zarážka – Prvá zarážka

Komisia v súčasnosti pracuje na aktualizácii vyhlásenia o správe a riadení.

65 Šiesta zarážka – Druhá zarážka

V kontexte Komisie je prejav predsedu EK o stave Únie nástrojom, prostredníctvom ktorého informuje o dosiahnutých výsledkoch a o výzvach.

Súhrnná správa o činnosti Únie, ktorú vydáva každý rok Európska komisia, obsahuje okrem toho zoznam hlavných iniciatív a výsledkov EÚ za uplynulý rok. V tejto správe je opísaný pokrok, ktorý Komisia dosiahla pri plnení svojich priorít (pričom má oveľa širší záber než informácie čisto finančného charakteru). Správa obsahuje aj predslov predsedu.

65 Šiesta zarážka – Tretia zarážka

Riadenie rizika je v rámci Komisie najmä súčasťou plánovacej fázy cyklu strategického plánovania a programovania, najmä prípravy strategických plánov a plánov riadenia jednotlivými oddeleniami Komisie. Kritické riziká sú uvedené v prílohe č. 4 plánu riadenia, pričom potenciálne horizontálne kritické riziká posudzujú ústredné útvary. Závažné zhmotnené riziká sú predmetom výročných správ o činnosti a výročnej správy o riadení a plnení rozpočtu.

Okrem informácií uvedených vo výročnej správe o riadení a plnení rozpočtu podáva Komisia rozličné formy správ a podrobne informuje o politických cieľoch, výzvach a rizikách. Prejav predsedu EK o stave Únie je kľúčovým nástrojom na oznamovanie výziev a príležitostí na politickej úrovni. Podrobnejšie podávanie správ o problémoch špecifických pre oblasti jednotlivých politík je súčasťou strategických plánov a plánov riadenia, ktoré vydávajú jednotlivé generálne riaditeľstvá.

65 Šiesta zarážka – Štvrtá zarážka

Informácie o nefinančnom plnení sú k dispozícii vo výročných správach o činnosti a vo výročných správach o riadení a plnení rozpočtu.

65 Šiesta zarážka - Piata zarážka

Takéto informácie obsahuje výročná správa o riadení a plnení rozpočtu, finančná správa a Súhrnná správa o činnosti Únie.

65 Šiesta zarážka – Šiesta zarážka

Charta APC vyžaduje, aby výbor APC každoročne podával správu o svojej činnosti kolégiu. Výročná správa APC obsahuje zhrnutie záverov APC pri plnení príslušného poslania a zdôrazňuje záležitosti, ktoré APC predložila do pozornosti kolégia. Správa predstavuje jeden z podkladov podporujúcich schválenie výročnej správy o riadení a plnení rozpočtu EÚ Komisiou. Odkazy na prácu APC sa nachádzajú v súhrnných správach a vo výročnej správe o riadení a plnení rozpočtu za rok 2015. V budúcich výročných správach o riadení a plnení rozpočtu bude špeciálna kapitola venovaná úlohe a záverom APC.

65 Šiesta zarážka – Siedma zarážka

Rozpočet EÚ nie je porovnateľný s rozpočtami jednotlivých štátov najmä z dôvodu odlišností medzi úverovou schopnosťou (t. j. schopnosťou plniť finančné záväzky resp. refinancovať alebo navyšovať dlhy) a príjmovou schopnosťou (t. j. schopnosťou meniť existujúce daňové zaťaženie alebo zavádzať nové zdroje príjmov).

V kontexte EÚ predstavuje VFR nástroj na zabezpečenie strednodobej až dlhodobej stability a predvídateľnosti budúcich platobných požiadaviek a rozpočtových priorít. Komisia poskytuje informácie o týchto aspektoch v rozličných správach.

V usmernení IPSAS o odporúčaných postupoch sa nenavrhuje zahrnutie správy o fiškálnej udržateľnosti do ročných účtovných závierok, ani jej uverejnenie spolu s účtovnými závierkami.

65 Siedma zarážka

Komisia nesúhlasí s názorom Dvora audítorov, že odhady chybovosti nie sú podložené konzistentnou metodikou. Od GR sa vyžaduje, aby podávali správy v súlade s usmerneniami pre výročné správy o činnosti vydanými ústrednými útvarmi. Dostatočne pružným spôsobom sa zadefinovalo viacero konceptov a ukazovateľov, ktorých cieľom je umožniť zohľadnenie konkrétnych okolností rozličných GR a zároveň zabezpečiť dostatočný stupeň konzistencie konsolidovaných údajov.

Komisia sa domnieva, že odvolávanie sa na akékoľvek kritérium vytvorené pre „agentúry USA“ je v súvislosti s rozpočtom EÚ nenáležité (pozri odpoveď na bod 53).

Odporúčanie 1 – Vysvetliť, kde chýba zhoda s osvedčenými postupmi

Komisia toto odporúčanie prijíma. Komisia sa snaží o dodržiavanie príslušných vyvíjajúcich sa osvedčených postupov stanovených v normách alebo zavádzaných medzinárodnými orgánmi alebo orgánmi verejnej správy (pozri odpoveď na odseky I – IV, VIII, 24 – 26, 44 – 49) a bude naďalej prispôsobovať svoju štruktúru riadenia.

Odporúčanie 2 – Zhoda s osvedčenými postupmi

Komisia toto odporúčanie čiastočne akceptuje (pozri podrobné odpovede na rozličné nižšie požadované opatrenia).

Odporúčanie 2 písm. a)

Komisia prijíma toto odporúčanie v súlade s článkom 116 ods. 2 pravidiel uplatňovania nariadenia o rozpočtových pravidlách. Pozri aj odpoveď Komisie na odporúčanie 2 písm. h).

Odporúčanie 2 písm. b)

Komisia toto odporúčanie prijíma. Mechanizmy riadenia Komisie (vrátane IAS) sú stabilné a dôsledné a v súčasnosti sa rozšírili v záujme dosiahnutia úplnej zhody s princípmi vnútornej kontroly COSO 2013. Tieto mechanizmy umožňujú Komisii vykonávať adekvátny dohľad nad fungovaním štruktúry riadenia.

Odporúčanie 2 písm. c)

Komisia toto odporúčanie prijíma. Pozri odpoveď na bod 62.

Odporúčanie 2 písm. d)

Komisia akceptuje odporúčanie, aby vydávala súbor správ spôsobom, ktorý zmierňuje riziká týkajúce sa dostupnosti a kvality informácií. Pozri aj odpoveď na odporúčanie 2 písm. e).

Komisia už vykonala kroky v tomto smere, a to uverejnením Integrovaného balíka finančného výkazníctva z 19. júla 2016.

Samotná správa o zodpovednosti by nebola adekvátna a nebola by ani v súlade s Koncepčným rámcom pre GPFR Rady IPSASB, v ktorom sa jasne uvádza, že GPFR, ktorých cieľom je poskytovať informácie potrebné na účely povinnosti zodpovedať sa a rozhodovania, „pravdepodobne obsahujú viacero správ, pričom každá z nich priamo reaguje na určité aspekty cieľov finančného výkazníctva“. V súlade s koncepčným rámcom Komisia poskytuje resp. poskytne nasledujúce dokumenty týkajúce sa prvkov, ktoré identifikuje Dvor audítorov:

οKomisia v súčasnosti pracuje na aktualizácii vyhlásenia o správe a riadení.

οV kontexte Komisie zodpovedá prejav predsedu EK o stave Únie prezentovaný v septembri správe predsedu.

οKomisia okrem informácií uvedených v správe AMPR podrobne informuje v prejave o stave Únie a v strategických plánoch a plánoch riadenia jednotlivých GR o prevádzkových a strategických rizikách.

οInformácie o nefinančnom plnení sú k dispozícii vo výročných správach o činnosti a vo výročných správach o riadení a plnení rozpočtu.

οInformácie o činnostiach vykonávaných počas roka a o dosahovaní cieľov jednotlivých politík obsahuje Súhrnná správa o činnosti Únie a výročná správa o riadení a plnení rozpočtu.

οVýročná správa APC obsahuje zhrnutie záverov APC pri plnení príslušného poslania a zdôrazňuje záležitosti, ktoré APC predložila do pozornosti kolégia. Odkazy na prácu APC sa nachádzajú v súhrnných správach a vo výročnej správe o riadení a plnení rozpočtu za rok 2015. V budúcich výročných správach o riadení a plnení rozpočtu bude špeciálna kapitola venovaná úlohe a záverom APC.

οRozpočet EÚ nie je porovnateľný s rozpočtami jednotlivých štátov najmä z dôvodu odlišností medzi úverovou schopnosťou (t. j. schopnosťou plniť finančné záväzky resp. refinancovať alebo navyšovať dlhy) a príjmovou schopnosťou (t. j. schopnosťou meniť existujúce daňové zaťaženie alebo zavádzať nové zdroje príjmov).

οV kontexte EÚ predstavuje VFR nástroj na zabezpečenie strednodobej až dlhodobej stability a predvídateľnosti budúcich platobných požiadaviek a rozpočtových priorít. Komisia poskytuje informácie o týchto aspektoch vo výročnej správe o riadení a plnení rozpočtu, vo finančnej správe, v správe o overení účtovnej závierky EÚ a v prípade potreby aj v ďalších správach.

Odporúčanie 2 písm. e)

Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie.

Informácie, ktoré sú podkladom pre nový Integrovaný balík finančného výkazníctva a pre doplňujúce správy, sa podľa možností (t. j. najmä na základe príslušných termínov členských štátov na poskytnutie príslušných údajov) predložia Dvoru audítorov, aby bolo možné vykonať kontrolu konzistentnosti.

Odporúčanie 2 písm. f)

Komisia toto odporúčanie prijíma. Komisia bude naďalej oznamovať celkovú sumu výdavkov vystavených riziku vo výročnej správe o riadení a plnení rozpočtu.

Odporúčanie 2 písm. g)

Komisia toto odporúčanie prijíma. Komisia bude svoje mechanizmy riadenia pravidelne aktualizovať a zverejňovať a bude preukazovať zhodu s medzinárodnými normami a osvedčenými postupmi.

Odporúčanie 2 písm. h)

Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie. Komisia v kontexte obnovovania členskej základne APC v priebehu mandátu zváži záležitosť týkajúcu sa zvyšovania počtu externých členov s preukázanými profesionálnymi odbornými skúsenosťami v oblasti auditu a súvisiacich oblastí, pričom takýchto externých členov APC bude menovať na základe otvoreného a transparentného postupu. Riadenie rizika, finančné výkazníctvo a výsledky funkcie overovaní a auditov ex post patria do zodpovednosti Riadiacej skupiny ABM, SG, GR BUDG a príslušných povoľujúcich úradníkov vymenovaných delegovaním. Komunikačné kanály, ku ktorým patria najmä výročné správy o činnosti, plány riadenia a strategické plány atď., zabezpečujú, aby povoľujúci úradníci vymenovaní delegovaním informovali príslušných komisárov a kolégium a aby umožnili kolégiu vykonávať príslušný dohľad. IAS okrem toho vykonáva pravidelné audity funkcie ex post overovania/auditov v rámci príslušných GR (najmä v kľúčových oblastiach, ku ktorým patrí napr. zdieľané hospodárenie), pričom jednotlivými zisteniami sa zaoberá APC. Komisia zváži, či požiada IAS o vykonanie auditu zameraného na mechanizmy riadenia/dohľadu v súvislosti s riadením rizika, finančným výkazníctvom a funkciami overovania/auditov ex post (najmä preskúmanie druhého stupňa) v záujme identifikácie akýchkoľvek zlepšení, ktoré môžu ďalej zvyšovať výkonnosť týchto mechanizmov.

1Koncepčný rámec pre všeobecné finančné výkazníctvo subjektov verejného sektora (Koncepčný rámec pre GPFR) prijatý v októbri 2014 Radou pre medzinárodné účtovné štandardy vo verejnom sektore (IPSASB).

2Pozri aj odpovede Komisie na body 1.19 –1.20 Výročnej správy Dvora audítorov za rok 2010, body 1.22, 1.23 a 1.25 Výročnej správy Dvora audítorov za rok 2011, body 1.41 – 1.42 a 1.44 – 1.45 Výročnej správy Dvora audítorov za rok 2012, body 1.29 – 1.30 a 1.32 Výročnej správy Dvora audítorov za rok 2013, body 1.50, 1.53 – 1.54 a 1.65 Výročnej správy Dvora audítorov za rok 2014 a body 1.35 a 1.48 Výročnej správy Dvora audítorov za rok 2015.

QJ-AB-16-027-SK-E    ISSN 1977-5776

Riadenie zahŕňa mechanizmy zavedené s cieľom zabezpečiť, aby boli definované a dosiahnuté zamýšľané ciele pre zainteresované strany. Dobré riadenie nezahŕňa len vzťahy, ide pri ňom o dosahovanie výsledkov a o poskytnutie nástrojov subjektom prijímajúcim rozhodnutia na to, aby mohli vykonávať svoje úlohy. V niekoľkých oblastiach sa Komisia vzďaľuje od osvedčených postupov stanovených v štandardoch alebo zavedených medzinárodnými a verejnými orgánmi, ktoré sme vybrali ako referenčné štandardy, alebo ich nespĺňa úplne. Na to, aby mohla Komisia pokračovať v riešení kľúčových rizík, bude musieť ešte viac posilniť štruktúru riadenia v celej inštitúcii.