EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx

Spletišče: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.

Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6055-0 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/013513 | QJ-AB-16-027-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-6056-7 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/067667 | QJ-AB-16-027-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6070-3 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/474763 | QJ-AB-16-027-SL-E

© Evropska unija, 2016

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo slike v okviru 10 na str. 30 je treba zaprositi neposredno imetnika avtorskih pravic. Vse pravice pridržane.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Dogodek | Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije | 15.12.2015
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) | 21.6.2016
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku | 20.9.2016
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih | 14.10.2016

SL
2016

št. 27

Posebno poročilo

Upravljanje na Evropski
komisiji – najboljša praksa?

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat V, ki je specializiran za financiranje in upravljanje Unije. Revizijo je vodil član Sodišča Lazaros S. Lazarou, dekan senata V. Pri reviziji so sodelovali vodja njegovega kabineta Andreas Antoniades in ataše v njegovem kabinetu Johan Adriaan Lok, direktor Peter Welch, vodilni upravni uslužbenec Mariusz Pomienski, vodja naloge Bogna Kuczynska ter revizorji Rogelio Abarquero Grossi, Erik De Bruyne, Daria Bochnar, Andreas Dürrwanger, Mehmet Ergün, Paul Sime, Michael Tatianos in Carl Westerberg.

Od leve proti desni: E. De Bruyne, A. Dürrwanger, J. A. Lok, P. Sime, D. Bochnar, L. S. Lazarou, B. Kuczynska, A. Antoniades, P. Welch, M. Pomienski, C. Westerberg, R. Abarquero Grossi.

Kazalo

Seznam kratic

Povzetek

Uvod

Ustrezno upravljanje je prednostna naloga v organih javnega in zasebnega sektorja

Obseg revizije in revizijski pristop

Opažanja

Spremembe struktur upravljanja ter ustanovitev Službe za notranjo revizijo in Odbora za spremljanje poteka revizij

Komisija razlikuje med svojo politično odgovornostjo in odgovornostjo svojih generalnih direktorjev za upravljanje

Komisija je ukinila funkcijo finančnega nadzornika in vzpostavila funkcijo notranje revizije

Služba za notranjo revizijo je bila sprva bolj usmerjena v vprašanja v zvezi z upravljanjem na visoki ravni, povezana s celotno institucijo, …

… zdaj pa namenja več pozornosti okviru Komisije za notranjo kontrolo

Eno od prvih dejanj Komisije v procesu reforme je bila ustanovitev Odbora za spremljanje poteka revizij

Pregled, ki ga izvaja Odbor za spremljanje poteka revizij, je v praksi omejen na delo Službe za notranjo revizijo

Uskladitev notranjih kontrol in računovodskega poročanja z mednarodnimi standardi

Komisija je za temelj svojih standardov notranje kontrole izbrala okvir COSO, …

… toda dokončanje prehoda na posodobljen okvir COSO je izziv

Priprava letnih računovodskih izkazov v skladu z mednarodnimi standardi je izboljšala računovodsko poročanje

Zagotavljanje nefinančnih informacij notranjim in zunanjim deležnikom

Komisija poleg računovodskih izkazov zagotavlja tudi nefinančne informacije, …

… toda manj kot mnoge druge organizacije

Od leta 2013 Komisija poroča o pomembni stopnji napak pri svoji porabi

V skladu z najboljšo prakso bi morale ocene zneskov, pri katerih obstaja tveganje, temeljiti na dosledno uporabljani metodologiji

Poročila, uvedena s Prodijevo reformo, so še vedno osnova za notranje poročanje Komisije

Zaključki in priporočila

Priloga I | — | Okvir za dobro upravljanje v javnem sektorju in COSO 2013
Priloga II | — | Ključni elementi izbranih okvirov za poročanje pravnih oseb
Priloga III | — | Pregled letnih poročil in računovodskih izkazov izbranih organov javnega sektorja

Odgovori Komisije

Seznam kratic

ABM: upravljanje po dejavnostih

AMPR: letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna

APC: Odbor za spremljanje poteka revizij

CFO: finančni direktor

CFS: centralna finančna služba

CIE: Odbor neodvisnih strokovnjakov

CIPFA: Inštitut za javne finance in računovodstvo, ustanovljen s kraljevskim odlokom (The Chartered Institute of Public Finance & Accountancy)

CONT: Odbor za proračunski nadzor

COSO: Odbor sponzorskih organizacij Treadwayeve komisije

ERS: Evropsko računsko sodišče

EU: Evropska unija

FEE: Združenje evropskih računovodij (Fédération des Experts-comptables Européens)

FSD&A: razprava o računovodskih izkazih in njihova analiza

GAO: urad za nadzor javne porabe

GD: generalni direktorat

GD AGRI: Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja

GD BUDG: Generalni direktorat za proračun

GD DEVCO: Generalni direktorat za mednarodno sodelovanje in razvoj

GD DIGIT: Generalni direktorat za informatiko

GD REGIO: Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko

GD RTD: Generalni direktorat za raziskave in inovacije

GGPS: dokument Dobro upravljanje v javnem sektorju

GS: generalni sekretariat

IAC: skupina za notranjo revizijo

IAS: Služba za notranjo revizijo

IASB: Upravni odbor za mednarodne računovodske standarde (International Accounting Standards Board)

IFAC: Mednarodna zveza računovodskih strokovnjakov (International Federation of Accountants)

IIA: Inštitut notranjih revizorjev

IPERIA: zakon o odpravi nepravilnih plačil in izboljšanju izterjave (Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act)

IPSASB: Upravni odbor za mednarodne računovodske standarde za javni sektor (International Public Sector Accounting Standards Board)

IRC: Mednarodni svet za celovito poročanje

ISSB: Usmerjevalni odbor za varnost informacij

LNU: letni načrt upravljanja

LPD: letno poročilo o dejavnostih

MRSJS: mednarodni računovodski standardi za javni sektor

MSRP: mednarodni standardi računovodskega poročanja

NU: načrt upravljanja

OECD: Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj

OLAF: Evropski urad za boj proti goljufijam

PDEU: Pogodba o delovanju Evropske unije

PEU: Pogodba o Evropski uniji

PIC: notranji nadzor javnih financ

PS: pripravljalna skupina

RPG: smernica o priporočeni praksi

SAI: vrhovna revizijska institucija

SNP: strateško načrtovanje in programiranje

ZP: zbirno poročilo

Povzetek

I

Po odstopu Santerjeve Komisije in kot odziv na poročilo Odbora neodvisnih strokovnjakov je Komisija marca 2000 potrdila belo knjigo o reformi Komisije, katere namen je bil posodobiti upravljanje Komisije. Predlagane reforme so obsegale določanje prednostnih nalog in dodelitev sredstev, spremembo kadrovske politike ter prenovo sistema revizije, finančnega poslovodenja in kontrole. Bela knjiga in poročilo Odbora neodvisnih strokovnjakov še danes vplivata na odločanje in upravljanje na Komisiji.

II

Komisija je še vedno pod pritiskom, da bi morala imeti odlične ureditve upravljanja. V svojem nedavnem dokumentu je pojasnila: „Živimo v obdobju velikega pritiska na javne finance na vseh ravneh v EU. […] V takih razmerah je izjemno pomembno, da se v javnem sektorju uporabljajo najsodobnejši okviri in standardi.“¹ Pri dobrem upravljanju ne gre le za odnose, ampak za doseganje rezultatov in zagotavljanje orodij odločevalcem, da ti lahko opravljajo svoje delo. Z dobrim upravljanjem bi morali spodbujati učinkovito uporabo sredstev, povečati odgovornost za njihovo upravljanje, spodbujati zanesljiv nadzor, izboljšati vodenje in upravljanje organizacije ter pregled nad njenim delovanjem. Če bomo to dosegli, bi morali ukrepi postati uspešnejši.²

III

Medtem ko so pravila in strukture, ki jih je uvedla Komisija, povečini odzražali tedanjo najboljšo prakso, se je najboljša praksa razvijala še naprej. Zato je Računsko sodišče preučilo sedanje ureditve upravljanja na Komisiji, pri čemer se je osredotočilo na revizijo, finančno poslovodenje in kontrolo, da bi ugotovilo, ali so skladni z najboljšo prakso in ali še vedno izpolnjujejo potrebe institucije.

IV

Najboljša praksa se je po reformah leta 2000 še naprej razvijala. Čeprav je bilo sprejetih nekaj ukrepov³, je Računsko sodišče prišlo do zaključka, da se je Komisija na več področjih oddaljila od najboljših praks, določenih v standardih, ali tistih, ki so jih uvedli mednarodni in javni organi, ki smo jih izbrali za referenčno merilo, ali pa teh praks ni v celoti izvajala.

V

Razlikovanje med „politično odgovornostjo komisarjev“ in operativno odgovornostjo generalnih direktorjev pomeni, da ni bilo vedno jasno, ali „politična odgovornost“ obsega odgovornost za generalne direktorate ali je od njih ločena. Z nedavnimi organizacijskimi reformami se začenjajo obravnavati nekatera tveganja, ki jih prinaša organizacijska kultura, za katero je značilna zaprtost posameznih organizacijskih enot (t. i. silosna mentaliteta). Toda če bo Komisija želela še naprej obravnavati ključna tveganja, bo morala dodatno okrepiti strukturo upravljanja v instituciji kot celoti.

VI

Služba za notranjo revizijo se osredotoča na sisteme notranje kontrole na Komisiji. V zadnjih letih so obravnavana vprašanja v zvezi z upravljanjem na ravni institucije vključevala informacijsko varnost organizacije. Za porabo zunaj Komisije, za katero je Komisija odgovorna, so odgovorni direktorati in enote za revizijo v generalnih direktoratih, ki sredstva porabijo. To vpliva na informacije, predložene revizijskemu odboru Komisije. Vloga Odbora za spremljanje poteka revizij (in sodelujočih neodvisnih zunanjih članov) je bolj omejena od vloge revizijskih odborov pri mednarodnih organih, ki smo jih izbrali za referenčno merilo.

VII

Komisija je računovodskim izkazom nedavno začela prilagati nefinančne informacije. Kljub tem izboljšavam pa je nefinančnih informacij še vedno manj kot pri organizacijah, ki smo jih izbrali za referenčno merilo za najboljšo prakso.

VIII

Evropsko računsko sodišče priporoča, naj Komisija:

οkadar se odloči, da ne bo upoštevala najboljše prakse, navede razloge, zakaj se je tako odločila;

οSlužbo za notranjo revizijo pozove, naj izvede več revizijskega dela v zvezi z upravljanjem na visoki ravni;

οzaključi proces usklajevanja svojega okvira za notranjo kontrolo z načeli COSO 2013;

οdodatno skrajša čas do objave letnih računovodskih izkazov;

οzbere informacije, ki so že predstavljene v različnih obstoječih poročilih, in pripravi enotno poročilo ali zbirko poročil v zvezi z odgovornostjo, ki bosta poleg računovodskih izkazov vključevali:

–izjavo o upravljanju,

–poročilo predsednika,

–razpravo o operativnih in strateških tveganjih,

–poročilo o nefinančni uspešnosti,

–informacije o dejavnostih med letom in doseganju ciljev politike,

–poročilo o vlogi revizijskega odbora in njegovih zaključkih ter

–izjavo o srednjeročni in dolgoročni fiskalni vzdržnosti, po potrebi skupaj s povezavami do informacij, vključenih v druga poročila;

οto enotno poročilo ali zbirko poročil v zvezi z odgovornostjo predloži v revizijo skupaj z računovodskimi izkazi in v kontrolo revizorjem, da se ugotovi, ali so druge informacije, navedene v poročilu ali zbirki, skladne z računovodskimi informacijami;

οkot del letnih računovodskih izkazov ali spremnih informacij objaviti oceno stopnje napake, ki jo pripravi na podlagi dosledno uporabljane metodologije;

οredno posodablja in objavlja svoje ureditve upravljanja ter pojasni, zakaj se je v zvezi z izbranim okvirom odločila za posamezne strukture in postopke, ter

οpreoblikuje Odbor za spremljanje poteka revizij v revizijski odbor, ki bo imel večino neodvisnih zunanjih članov, ter razširi njegova pooblastila, da bo zajemal obvladovanje tveganja, računovodsko poročanje ter delo in rezultate enot za naknadno preverjanje in direktoratov za revizijo.

1Evropska komisija: Sistem notranjega nadzora javnih financ: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm

2Glej Inštitut za javne finance in računovodstvo (CIPFA)/Mednarodna zveza računovodskih strokovnjakov (IFAC), International Framework: Good Governance in the Public Sector (Mednarodni okvir: dobro upravljanje v javnem sektorju), 2014, str. 6.

3Vključno z objavo razprave in analize računovodskih izkazov skupaj z računovodskimi izkazi EU na podlagi nastanka poslovnega dogodka, poročanjem o smotrnosti (ki je bilo letu 2015 združeno s poročanjem o upravljanju v letnem poročilu o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna) in prehodom na posodobljeno notranjo kontrolo COSO 2013 – celostni okvir.

Uvod

Ustrezno upravljanje je prednostna naloga v organih javnega in zasebnega sektorja

01

Vrsta propadlih podjetij v 90. letih 20. stoletja je v javnosti odprla vprašanje upravljanja organizacij, na podlagi tega pa je izboljšanje ureditev upravljanja v zasebnem sektorju postalo ključna prednostna naloga politike. Za te propade je bilo običajno značilno, da člani organa upravljanja niso poznali celotnega obsega tveganja ali nepravilnega vedenja ali pa ga je poznalo le majhno število dominantnih (običajno izvršnih) članov upravnega odbora. Zaskrbljenost zaradi propadov podjetij v zasebnem sektorju je vodila k spremembam zakonodaje EU, na podlagi katerih morajo vsi subjekti javnega interesa⁴ delovati v skladu s kodeksom upravljanja⁵ ter to potrditi v svojih objavljenih letnih poročilih in letnih računovodskih izkazih.

02

Pobuda za sprejemanje ureditev za dobro upravljanje se je razširila tudi na javni sektor. To se je nedavno pokazalo z dokumentom CIPFA/IFAC Good governance in the Public Sector⁶ (GGPS) (Dobro upravljanje v javnem sektorju) in s pobudo PIC⁷, ki jo vodi EU in se osredotoča na ustrezne ureditve upravljanja in kontrole v državah, ki želijo pristopiti k EU.

03

Pri dobrem upravljanju (glej okvir 1) ne gre le za odnose, ampak za doseganje rezultatov in zagotavljanje orodij odločevalcem, da ti lahko opravljajo svoje delo.

Okvir 1

Dobro upravljanje

Dobro upravljanje v javnem sektorju spodbuja bolj informirano odločanje in učinkovito uporabo sredstev. Povečuje odgovornost za upravljanje teh sredstev. Zanj je značilen zanesljiv nadzor, ki ustvarja pomemben pritisk za izboljšanje uspešnosti javnega sektorja in preprečevanje korupcije. Z dobrim upravljanjem se lahko izboljšajo vodenje in upravljanje organizacije ter pregled nad njenim delovanjem, zaradi česar so posredovanja uspešnejša, na koncu pa doseženi boljši rezultati.⁸

04

Zaskrbljenost zaradi upravljanja v Evropski komisiji je dosegla vrhunec leta 1999 z odstopom Santerjeve Komisije, zlasti z objavo poročila Odbora neodvisnih strokovnjakov (CIE), ki ga je Parlament imenoval, da bi preiskal težave, ki so povzročile odstop, in priporočil, kako nadaljevati. Odbor se je pritožil, da ni mogel najti nikogar, ki bi bil pripravljen prevzeti odgovornost. Ta ugotovitev je osrednji del njegove kritike upravljanja v Komisiji (glej okvir 2). Na podlagi teh dogodkov in poročila Odbora neodvisnih strokovnjakov se je Prodijeva Komisija leta 2000 strinjala s sprejetjem obsežnega svežnja reform, katerih cilj je bil posodobiti upravljanje Komisije (t. i. Prodijeva reforma). Bela knjiga, odstop Komisije in poročilo Odbora neodvisnih strokovnjakov še danes vplivajo na odločanje na Komisiji.

Okvir 2

Okviri za upravljanje in odgovornost

V dokumentu Dobro upravljanje v javnem sektorju je navedeno, da upravljanje obsega ureditve, vzpostavljene za zagotovitev, da so želeni rezultati za deležnike opredeljeni in doseženi.

Načela COSO 2013⁹ določajo, da mora biti organ upravljanja neodvisen od upravljanja ter izvajati pregled nad razvojem in uspešnostjo notranje kontrole¹⁰ (glej okvir 10).

Odgovornost je ključni element upravljanja, zlasti v javnem sektorju. Mednarodna zveza računovodskih strokovnjakov (IFAC) jo opredeljuje kot proces, v katerem so subjekti javnega sektorja in posamezniki v teh subjektih odgovorni za svoje odločitve in dejanja, vključno z upravljanjem javnih sredstev in vsemi vidiki uspešnosti, in pristanejo na ustrezen zunanji nadzor. Doseže se tako, da se vse strani jasno zavedajo svojih odgovornosti in imajo jasno opredeljene vloge v okviru trdne strukture. Odgovornost je torej obveznost odgovarjanja za dodeljene odgovornosti.¹¹

Komisija je v spodbujanje dobrega upravljanja v državah članicah EU vključena prek mreže PIC. Poudarja pomen zanesljive kontrole in uporabe standardov najboljših praks: „Živimo v obdobju velikega pritiska na javne finance na vseh ravneh v EU. Davkoplačevalci v vseh državah članicah bolj kot kdaj koli prej pričakujejo stroškovno učinkovitost. Javni sektor je odgovoren za zanesljivo in učinkovito upravljanje sredstev, ki so mu zaupana. Dokazati mora, da se sredstva porabljajo učinkovito ter da so izidi in rezultati uspešni. V takih razmerah je izjemno pomembno, da se v javnem sektorju uporabljajo najsodobnejši okviri in standardi.“¹²

To so primeri najboljše prakse, povzeti iz ustreznih kodeksov in smernic. V tem poročilu uporabljamo simbol za označevanje okvirov, v katerih so predstavljeni taki primeri.

05

Reformni program Komisije temelji na treh stebrih: reforme določanja prioritet in priprave proračuna, posodobitev kadrovske politike ter izboljšanje revizije, finančnega poslovodenja in kontrole (slika 1). Po mnenju Komisije mora obdobje „spremembe kulture“ temeljiti na petih glavnih načelih: neodvisnosti Komisije, pristojnosti, odgovornosti, učinkovitosti pri doseganju rezultatov in preglednosti.

Slika 1

Trije stebri Prodijeve reforme (bela knjiga)

Vir: Evropsko računsko sodišče (ERS), na podlagi COM(2000) 200 final/2 z naslovom Reforming the Commission, A White Paper – Part I (Reforma Komisije, bela knjiga – 1. del).

06

V okviru prvega stebra reforme so bila za vse oddelke Komisije uvedena nova orodja za načrtovanje in spremljanje (načrti upravljanja in letna poročila o dejavnostih). V okviru tretjega stebra (okvir 3) so bila poenostavljena pravila za odobritev odhodkov. Eno od vprašanj, o katerih se je intenzivno razpravljalo, je bil način, kako upravljati in združiti različne odgovornosti v Komisiji. Pri tem so se obravnavale ključne vloge, in sicer vloga Komisije kot kolegija ter vloge posameznih komisarjev, finančnega nadzornika in generalnih direktoratov (GD) (in generalnih direktorjev, ki imajo v njih glavno izvršno vlogo).

Okvir 3

Tretji steber Prodijeve reforme: posodobitev sistema finančnega poslovodenja, kontrole in revizije¹³

Prenova sistema finančnega poslovodenja, kontrole in revizije v skladu z najboljšo prakso:

οprenos odgovornosti za preverjanje porabe s finančnega nadzornika na GD;

οizjava vsakega generalnega direktorja v letnem poročilu o dejavnostih, da so bile vzpostavljene ustrezne notranje kontrole in da so bila sredstva namensko uporabljena;

οustanovitev finančnih enot znotraj GD, da se operativnim enotam zagotovita svetovanje in pomoč;

οustanovitev centralne finančne službe, da se operativnim oddelkom zagotovi svetovanje;

οustanovitev Službe za notranjo revizijo (IAS), ki bo delovala pod vodstvom podpredsednika za reformo in pomagala pri upravljanju znotraj Komisije;

οustanovitev specializirane „skupine za revizijo“ v vsakem GD, ki bo poročala neposredno generalnemu direktorju;

οustanovitev Odbora za spremljanje poteka revizij, ki bo spremljal kontrolne procese Komisije, izvajanje revizijskih priporočil in kakovost revizijskega dela.

Opredelitev odgovornosti odredbodajalcev in neposredno nadrejenih:

οpriprava poenostavljenih in lahko dostopnih pravil, v katerih so opredeljene odgovornosti osebja na ključnih finančnih funkcijah.

07

Dodatna reforma, ki ni bila del bele knjige, temveč jo je Komisija predlagala med razpravo o predlogu za prenovitev finančne uredbe, je bila namenjena preoblikovanju osnove za pripravo računovodskih izkazov EU. Komisija je po pritisku Sveta sprejela izziv, da do leta 2005 vzpostavi računovodski sistem na podlagi nastanka poslovnega dogodka, ki temelji na mednarodnih standardih.¹⁴

08

Komisija se je hitro lotila izvajanja Prodijeve reforme: Odbor za spremljanje poteka revizij se je sestal decembra 2000 (glej odstavek 27), naslednji dan je bil imenovan vodja notranje revizije, izbran med zunanjimi kandidati za to delovno mesto, nova finančna uredba je bila odobrena 25. junija 2002, novi kadrovski predpisi pa 22. marca 2004. Komisija je leta 2005 pripravila prvi sklop letnih računovodskih izkazov, ki so v celoti pripravljeni na podlagi nastanka poslovnega dogodka in temeljijo na MRSJS¹⁵.

09

Komisija je v svojem poročilu o napredku pri izvajanju reforme Komisije iz decembra 2005 navedla, da so po njenem mnenju ključna načela, na katerih temeljijo reformni ukrepi, še vedno dobra in da namerava graditi na svojih dosežkih ter zagotoviti učinkovito, uspešno, jasno in pregledno uporabo svojih finančnih in človeških virov, da bi olajšala kontrolo in pridobila zaupanje evropskih državljanov¹⁶.

10

Od te izjave je minilo več kot deset let. Medtem ko so pravila in strukture, ki jih je sprejela Komisija, povečini izražali tedanjo najboljšo prakso, so se pravila upravljanja tako v zvezi z zasebnim kot javnim sektorjem razvijala še naprej. Člani Komisije potrebujejo uspešna orodja za izvajanje svoje splošne odgovornosti za upravljanje proračuna EU.

4Kot so podjetja, ki kotirajo na borzi (Direktiva 2004/39/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov in o spremembah direktiv Sveta 85/611/EGS, 93/6/EGS in Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi Direktive Sveta 93/22/EGS (UL L 145, 30.4.2004, str. 1)).

5Direktiva 2013/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o letnih računovodskih izkazih, konsolidiranih računovodskih izkazih in povezanih poročilih nekaterih vrst podjetij (UL L 182, 29.6.2013, str. 19) (kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/95/EU (UL L 330, 15.11.2014, str. 1)) (računovodska direktiva).

6Inštitut za javne finance in računovodstvo (CIPFA)/Mednarodna zveza računovodskih strokovnjakov (IFAC), International Framework: Good Governance in the Public Sector (Mednarodni okvir: Dobro upravljanje v javnem sektorju), 2014.

7Notranji nadzor javnih financ je platforma za izmenjavo informacij in dobrih praks med javnimi upravami v EU.

8Inštitut za javne finance in računovodstvo (CIPFA)/Mednarodna zveza računovodskih strokovnjakov (IFAC), International Framework: Good Governance in the Public Sector (Mednarodni okvir: Dobro upravljanje v javnem sektorju), 2014, str. 6.

9Odbor sponzorskih organizacij Treadwayeve komisije (COSO), Internal Control – Integrated Framework (Notranja kontrola – Celostni okvir), 2013.

10Vir: Internal Control – Integrated Framework, Executive Summary (Notranja kontrola – Celostni okvir, povzetek), © Odbor sponzorskih organizacij Treadwayeve komisije (COSO).

11IFAC, Odbor za javni sektor, Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective (Upravljanje v javnem sektorju: vidik upravljavskega organa), 2001, str. 12.

12Evropska komisija: Sistem notranjega nadzora javnih financ: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm

13Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi COM(2000) 200 final/2.

14Sodišče to predlaga že od leta 1978. Glej Eduardo Ruiz García, The Role of the Court of Auditors in Modernising the Accounting System of the European Institutions (Vloga Računskega sodišča pri posodobitvi računovodskega sistema evropskih institucij), v Revista Española de Control Externo, maj 2013.

15Mednarodni računovodski standardi za javni sektor.

16COM(2005) 668 final z dne 21. decembra 2005 z naslovom Poročilo o napredku reforme Komisije po zaključku reformnih nalog.

Obseg revizije in revizijski pristop

11

Osrednje revizijsko vprašanje, ki si ga je Evropsko računsko sodišče zastavilo in na katerem temelji delo za pripravo tega poročila s poudarkom na reviziji, finančnem poslovodenju in kontroli, je:

Ali so ureditve upravljanja na Komisiji v skladu s priznano najboljšo prakso¹⁷ in potrebami institucije?

12

Računsko sodišče se je osredotočilo na naslednja vprašanja (glej sliko 1 in okvir 3):

οspremembe struktur upravljanja ter ustanovitev Službe za notranjo revizijo in Odbora za spremljanje poteka revizij (odstavki 15 do 31),

οuskladitev notranjih kontrol in računovodskega poročanja z mednarodnimi standardi (odstavki 32 do 41),

οzagotavljanje nefinančnih informacij notranjim in zunanjim deležnikom (odstavki 42 do 57).

13

Kot ključno referenčno točko smo uporabili GGPS (okvir 2). Upoštevali smo tudi starejšo študijo IFAC Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective (Upravljanje v javnem sektorju: vidik upravljavskega organa), zlasti za razumevanje najboljše prakse v času Prodijeve reforme.¹⁸ Ključni vir za ukrepe Komisije v zvezi z notranjo kontrolo v obdobju reforme je bil okvir COSO (to je pojasnjeno v odstavkih 32 do 39). Najnovejša revizija okvira COSO (iz leta 2013) temelji na načelih in notranjo kontrolo umešča v okvir dobrega upravljanja. Vsebino GGPS smo primerjali z okvirom COSO 2013 (glej Prilogo I), da bi spodbudili našo razpravo o najboljši praksi v upravljanju. Upoštevali smo tudi zahteve direktiv EU za subjekte javnega interesa in priporočila Komisije na tem področju.¹⁹

14

Sodišče je v okviru revizije pregledalo dokumente Komisije (belo knjigo, notranja in zunanja poročila) in dokumente ustreznih mednarodnih organov (CIPFA, FEE, IASB, IFAC, OECD²⁰ itd.), akademikov itd. Imelo je sestanke s ključnimi akterji znotraj Komisije, vključno s člani Odbora za spremljanje poteka revizij, člani pripravljalne skupine za Odbor za spremljanje poteka revizij, Službo za notranjo revizijo, predstavniki Generalnega sekretariata in GD za proračun (GD BUDG). O najboljši praksi je razpravljalo s fokusno skupino strokovnjakov iz vodilnih mednarodnih organizacij, revizorji javnega sektorja, neodvisnimi strokovnjaki in univerzami, o procesu reforme pa z ljudmi, ki so imeli v njem pomembno vlogo. Izvedlo je anketo med vrhovnimi revizijskimi institucijami držav članic EU o upravljanju v javnem sektorju, ki je v njihovi pristojnosti. Opiralo se je na rezultate in poročila svojih revizij od leta 2001.

17V tem poročilu je uporabljen izraz najboljša praksa, ki zajema prakse, ki so v posameznih referenčnih dokumentih opisane kot najboljše, vodilne in dobre.

18IFAC, Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective (Upravljanje v javnem sektorju: vidik upravljavskega organa), 2001.

19Računovodska direktiva (glej opombo 4), Priporočilo Komisije z dne 9. aprila 2014 o kakovosti poročanja o upravljanju podjetja („upoštevaj ali pojasni“) (UL L 109, 12.4.2014, str. 43). Direktiva 2014/56/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o spremembi Direktive 2006/43/ES o obveznih revizijah za letne in konsolidirane računovodske izkaze (UL L 158, 27.5.2014, str. 196) (direktiva o obvezni reviziji) in Uredba (EU) št. 537/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o posebnih zahtevah v zvezi z obvezno revizijo subjektov javnega interesa in razveljavitvi Sklepa Komisije 2005/909/ES (UL L 158, 27.5.2014, str. 77).

20Glej seznam kratic.

Opažanja

Spremembe struktur upravljanja ter ustanovitev Službe za notranjo revizijo in Odbora za spremljanje poteka revizij

Komisija razlikuje med svojo politično odgovornostjo in odgovornostjo svojih generalnih direktorjev za upravljanje

15

Evropska komisija je izvršni organ EU. Njen organ upravljanja (glej okvir 4) – kolegij komisarjev (kolegij) – je najvišji organ odločanja na Komisiji. Komisija je v skladu s Pogodbo kolektivno odgovorna za izvrševanje proračuna. Toda odgovornosti Komisije so veliko širše od izvrševanja proračuna, saj ima v praksi monopol nad predlaganjem zakonodaje EU²¹, pripravlja pravila za izvajanje zakonodajnih aktov in ima pomembno vlogo pri nadzorovanju izvrševanja zakonodaje EU.²²

16

Posameznim komisarjem so dodeljene odgovornosti za specifične politike. To pomeni, da ima večina komisarjev vodilno vlogo v povezavi z enim ali več generalnih direktoratov²³, ki jih vodijo generalni direktorji²⁴. Pooblastilo Komisije za odobravanje porabe EU je v praksi preneseno na generalne direktorje (ki se v tej vlogi imenujejo odredbodajalci na podlagi prenosa pooblastil).

Okvir 4

Organ upravljanja

„Organ upravljanja je ena ali več oseb ali skupina, katere glavna odgovornost je nadzor strateške usmeritve, delovanja in odgovornosti subjekta. Ima ključno vodstveno vlogo pri izvajanju, vrednotenju in izboljšanju upravljanja subjekta.“²⁵

17

Predsednik Komisije Juncker je v svojem sporočilu o delovnih metodah Komisije iz novembra 2014 poudaril, da morajo komisarji prevzeti polno politično odgovornost za delo, ki ga opravljajo službe, ki jim poročajo.²⁶ Kolegij je organiziral tako, da bi ta moral delovati skupaj kot močna ekipa, ki sodeluje z drugimi resorji […], da s skupnim delom na področjih, h katerim lahko [kolegij] dejansko pomembno prispeva, preseže ozko naravnano miselnost (glej sliko 2).²⁷

18

Od uvedbe reforme Komisiji na področju upravljanja pomagajo nekatere poslovodne skupine (slika 3):

οusmerjevalna skupina ABM²⁸, ustanovljena za usklajevanje vprašanj v zvezi s politiko in strategijo, ki so povezana s tremi osmi reforme (strateško načrtovanje in načrtovanje programov, kadrovska politika ter finančno poslovodenje in revizija). Od leta 2015 se ukvarja tudi z zadevami v zvezi z upravljanjem IT v celotni Komisiji. V skupni, ki jo vodi generalni sekretar, sodelujejo generalni direktorji in kabineti²⁹, pristojni za osrednje službe.

οSkupina generalnih direktorjev, ki je bila ustanovljena za izvajanje reforme, zdaj nadzira usklajevanje izvajanja politike in je forum za razprave o vprašanjih horizontalnega interesa.

οSkupina direktorjev za vire, ki je bila ustanovljena za proučevanje posebnih vprašanj v zvezi z izvajanjem reforme, je posvetovalni organ direktorjev za vire³⁰, katerega namen je spodbujati skladno in optimalno upravljanje virov Komisije ter zagotavljati, da se upoštevajo potrebe operativnih oddelkov. Ta skupina je tudi forum za razpravo in izmenjavo najboljših praks med horizontalnimi in operativnimi oddelki.

Slika 2

Kolegij komisarjev od novembra 2014 do junija 2016¹

1Komisar Hill je odstopil 15. julija 2016, njegov resor pa sta prevzela podpredsednik Dombrovskis in komisar Moscovici.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi Priloge 3 k sporočilu The Working Methods of the European Commission 2014-2019 (Delovne metode Evropske komisije za obdobje 2014–2019), C(2014) 9004.

Slika 3

Pretok informacij o notranji kontroli do kolegija

Vir: Evropsko računsko sodišče.

19

Generalni sekretariat je odgovoren za številne procese na ravni organizacije, vključno z odločanjem, upravljanjem dokumentov, zagotavljanjem neprekinjenega poslovanja ter strateškim načrtovanjem in načrtovanjem programov. Upravlja kolegijski proces sprejemanja odločitev in zagotavlja podporo predsedniku in podpredsednikom. Usklajuje dejavnosti med različnimi področji in službami Komisije, deluje kot posrednik Komisije ter skrbi za odnose z drugimi evropskimi institucijami, nacionalnimi parlamenti, nevladnimi organizacijami in nevladnimi akterji.

20

Odbor neodvisnih strokovnjakov ni hotel, da bi bili generalni direktorji prepuščeni sami sebi.³¹ Zato je predlagal, naj se ustanovi centralna finančna služba. Ta oddelek, ki je del GD BUDG, zagotavlja podporo in svetovanje o finančnem poslovanju, razlagi finančnih pravil in zakonodaje, notranji kontroli in obvladovanju tveganja.

21

Do reforme je bil finančni nadzornik Komisije odgovoren za odobravanje vseh odhodkov. Ta vloga pa je bila kritizirana, ker naj bi GD razumeli svojo obveznost v zvezi s porabo EU kot omejeno zgolj na pridobitev uradne potrditve finančnega nadzornika (glej odstavek 4). Komisija je ukinila funkcijo finančnega nadzornika in odgovornost za preverjanje prenesla na GD. Prehod s sistema centralizirane predhodne odobritve na sistem decentralizirane pristojnosti in naknadne odgovornosti je bil bistveni element reforme. To pa pomeni, da ni bilo vedno jasno, ali odgovornost Komisije kot celote zajema odgovornost za dejanja njenih generalnih direktorjev ali je od njih ločena (glej sliko 4).

Slika 4

Prevzemanje odgovornosti na Komisiji

1COM(2015) 377 final z dne 23. julija 2015, Konsolidirani zaključni račun Evropske unije za leto 2014, str. 11. Posamezni javni uslužbenci – v glavnem generalni direktorji in vodje služb – so imenovani kot odredbodajalci na podlagi prenosa pooblastil ali AOD ali skrajšano odredbodajalci, kot je na tej sliki.

2Odredbodajalec za Komisijo je kolegij 28 komisarjev. Kolegij s posameznimi sklepi prenaša naloge v zvezi s finančnim poslovodenjem na generalne direktorje, ki tako postanejo odredbodajalci na podlagi prenosa pooblastil. Generalni direktorji te naloge prenesejo naprej na direktorje, vodje enote itd., ki tako postanejo odredbodajalci na podlagi nadaljnjega prenosa pooblastil v skladu s členi 56, 65 in 66 finančne uredbe.

3Uslužbenci glede na ključne podatke o človeških virih na Komisiji za leto 2016 (razen uslužbencev izvajalskih agencij).

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij in podatkov Komisije.

22

Pravni položaj pa je jasen. V skladu s Pogodbo o delovanju Evropske unije (Pogodba) je Komisija kolektivno odgovorna za izvrševanje proračuna.³² To se kaže v finančni uredbi, v kateri je podrobno opredeljeno, da „[v]saka institucija opravlja naloge odredbodajalca.“³³ Komisarji so odgovorni ne glede na delegiranje pristojnosti generalnim direktorjem (glej okvir 5), zato je za „izvrševanje prihodkov in odhodkov v skladu z načelom dobrega finančnega poslovodenja in za zagotavljanje, da se upoštevajo zahteve po zakonitosti in pravilnosti“³⁴ odgovoren odredbodajalec (Komisija).

Okvir 5

Odgovornost Komisije

Odbor neodvisnih strokovnjakov je leta 1999 poudaril, da je vir celotne oblasti na Komisiji prav kolegij komisarjev. Zato morajo biti za celotno delovanje uprave dokončno odgovorni posamezni komisarji, prek njih pa kolegij. […] Linija delegiranja se začne na ravni Komisije in poteka prek komisarja. Ta je dokončno odgovoren za vse finančne zadeve, vključno z notranjo kontrolo, in za vse, za kar je odgovoren kot član kolegija.

Delovni dokument odbora CONT³⁵ iz leta 2007 o vodenju Evropske komisije³⁶ nekatere elemente reforme obravnava kritično. V njem je navedeno: „Zaradi razvejane strukture služb Komisije – ter z njo povezane količine informacij in pristojnosti v generalnih direktoratih – bi moralo biti splošno jasno, da brez strokovnih poročil med povezanimi službami v generalnih direktoratih ne bo mogoče vzpostaviti resnega vodenja. To se ni uresničilo. […] Ceno za upoštevanje vsakega generalnega direktorata kot samostojne enote z lastnimi nadzorniki, lastnimi računovodji in lastnimi notranjimi revizorji, ki poročajo le generalnemu direktorju, plačuje celotna ustanova in ni v skladu s Pogodbo, ki daje kolegiju kolektivno odgovornost.“

V tem poročilu so s simbolom označeni okvirji, v katerih so navedeni primeri pritiska s strani Parlamenta.

Komisija je ukinila funkcijo finančnega nadzornika in vzpostavila funkcijo notranje revizije

23

Ukinitev centralizirane funkcije finančnega nadzornika, ki se je izvajala predhodno, in uvedba sodobne Službe za notranjo revizijo³⁷ (glej okvir 6) sta ključna elementa Prodijeve reforme. Komisija je Službo za notranjo revizijo ustanovila aprila 2001³⁸ (notranjega revizorja je že imenovala (glej odstavek 8)). Glede oblike notranje revizije (na ravni institucij ali znotraj posameznih GD) je potekala obširna razprava. Komisija je poleg osrednje Službe za notranjo revizijo nato ustanovila specializirane skupine za revizijo (IAC), ki naj bi neposredno poročale posameznim generalnim direktorjem. Komisija je leta 2015 IAC ukinila.

24

V GD, ki imajo večjo vlogo pri porabi, še vedno obstajajo enote za naknadno preverjanje in direktorati za revizijo, ki preverjajo porabo. V teh službah je npr. okrog 180 zaposlenih v GD DEVCO, 130 v GD AGRI, 100 za raziskave in 90 v GD REGIO. Leta 2016 je imela Služba za notranjo revizijo 147 zaposlenih.³⁹

Okvir 6

Vloga notranje revizije v javnem sektorju

Funkcija notranje revizije je vzpostaviti neodvisno, objektivno zagotovilo in omogočiti storitve svetovanja, ki omogočajo dodano vrednost in izboljšanje dejavnosti subjekta. Notranja revizija prispeva k doseganju ciljev subjekta s sistematičnim, discipliniranim pristopom k ocenjevanju in izboljševanju uspešnosti upravljanja, obvladovanja tveganja in kontrole. Pregledi v okviru notranje revizije lahko zajemajo širok nabor tem, vključno z najboljšim možnim izkoriščanjem finančnih sredstev ter preprečevanjem in odkrivanjem goljufij in korupcije.⁴⁰

Ta opredelitev je skladna z okvirom IIA: „Funkcija notranje revizije je neodvisno, objektivno zagotovilo in svetovalna dejavnost, oblikovana tako, da omogoča dodano vrednost in izboljša dejavnosti organizacije. Prispeva k doseganju ciljev organizacije s sistematičnim, discipliniranim pristopom k ocenjevanju in izboljševanju uspešnosti procesov obvladovanja tveganja, kontrole in upravljanja“.

Služba za notranjo revizijo je bila sprva bolj usmerjena v vprašanja v zvezi z upravljanjem na visoki ravni, povezana s celotno institucijo, …

25

Med izvajanjem bele knjige se je Komisija zelo zavzemala za ureditve upravljanja. Služba za notranjo revizijo je bila sprva bolj usmerjena v vprašanja v zvezi z upravljanjem na visoki ravni, povezana s celotno institucijo.⁴¹ V zadnjih letih je njeno delo zajemalo tako zadeve, povezane s procesi v posameznih generalnih direktoratih, kot upravljanje. Vprašanja v zvezi z upravljanjem na ravni institucije so vključevala informacijsko varnost organizacije (glej okvir 7). Sodišče upošteva priporočilo Službe za notranjo revizijo,⁴² v skladu s katerim naj se na ravni organizacije uvedejo osrednji ukrepi za zagotavljanje doslednega, zanesljivega, celovitega in izčrpnega pristopa na operativni ravni ter pregleda nad zadevami na ravni Komisije, kot sta preprečevanje in odkrivanje goljufij. Anketa, ki jo je med generalnimi direktorati izvedel zunanji ocenjevalec, je pokazala, da je na splošno delo Službe za notranjo revizijo zelo cenjeno, toda njen učinek na upravljanje organizacije je bistveno manj cenjen.

Okvir 7

Nekatera pomembna priporočila Službe za notranjo revizijo o upravljanju niso bila upoštevana

Služba za notranjo revizijo je v letnem poročilu za leto 2006 Komisiji priporočila, naj pripravi letno izjavo o upravljanju: „Da bi dosegla popolno zrelost in seznanila zainteresirane strani s svojo strukturo vodenja ter najnovejšimi spremembami, mora Komisija opisati svojo politiko upravljanja in ravnanja, po možnosti v zbirnem poročilu, v katerem bodo povzeta letna poročila generalnih direktoratov o dejavnosti, to objaviti na svoji spletni strani in poskrbeti za redna posodabljanja.“⁴³

Ureditve upravljanja Komisije so bile nazadnje objavljene leta 2007 (glej odstavek 45).

Služba za notranjo revizijo je v letnem poročilu za leto 2009 priporočala pregled skupnih postopkov na ravni institucij: „Pregled obvladovanja tveganja – Sedanjo vlogo GS in GD BUDG bi bilo treba znatno okrepiti, da bi zagotovili uspešen pregled izvajanja obvladovanja tveganja na Komisiji, spodbujali najboljšo prakso pri obvladovanju tveganja in opredelili tveganje, ki mu je izpostavljena Komisija kot celota.“⁴⁴

Osrednji oddelki Komisije niso sprejeli celotnega priporočila, saj so menili, da ni v skladu s pristopom Komisije, po katerem bi dokončno odgovornost prevzeli generalni direktorati.⁴⁵

Služba za notranjo revizijo je leta 2015 izvedla revizijo upravljanja informacijske varnosti organizacije. Preizkusila je ustreznost strukture upravljanja in ukrepe za zagotavljanje izvajanja ustreznih določb o varovanju v informacijskih sistemih in procesih Komisije.

Na podlagi priporočila Službe za notranjo revizijo je Komisija ustanovila Usmerjevalni odbor za varnost informacij (ISSB) in nov direktorat za informacijsko varnost.

… zdaj pa namenja več pozornosti okviru Komisije za notranjo kontrolo

26

Eno od ključnih tveganj za Komisijo je povezano z zakonitostjo in pravilnostjo njenih odhodkov. Sodišče je ugotovilo, da so imele napake v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo v celotnem obdobju po reformi Komisije velik učinek. Služba za notranjo revizijo osredotoča svoja prizadevanja na sisteme notranje kontrole na Komisiji. To je pri večini dela drugih organov (revizorji v državah članicah, direktorati za revizijo v generalnih direktoratih za porabo, Evropsko računsko sodišče) sicer razumljivo, vendar je taka omejitev vplivala na obseg materiala, ki je bil predstavljen Odboru za spremljanje poteka revizij. Služba za notranjo revizijo ne revidira dejavnosti zunaj Komisije – zanje so odgovorne enote za naknadno preverjanje v generalnih direktoratih za porabo (glej odstavek 24). Odbor za spremljanje poteka revizij, revizijski odbor Komisije, ne upošteva ugotovitev teh enot in direktoratov.

Eno od prvih dejanj Komisije v procesu reforme je bila ustanovitev Odbora za spremljanje poteka revizij

27

Odbor za spremljanje poteka revizij je imel prvo sejo decembra 2000 in je eden najstarejših elementov prenovljene strukture upravljanja. Sprva so ga sestavljali komisar za proračun (predsednik), podpredsednik, pristojen za upravo in reformo, ter še dva člana Komisije.

28

Najboljša praksa je, da revizijski odbor večinoma sestavljajo zunanji, neodvisni člani (glej okvir 8). Komisija je prvega zunanjega člana tega odbora imenovala maja 2001, drugega pa leta 2004. Ta sestava je imela največji delež neodvisnih zunanjih članov (dva od skupno šestih članov odbora). Število notranjih članov je leta 2005 naraslo na pet, leta 2007 pa na sedem, s čimer se je razmerje zunanjih članov zmanjšalo na dva od devetih članov. Tako sestavo je imel ta odbor tudi v času naše revizije. Predsednik sedanjega Odbora za spremljanje poteka revizij (2014–2019) je prvi podpredsednik Komisije, trije drugi komisarji pa so njegovi člani za obdobje celotnega mandata. Na polovici mandata bodo po načelu rotacije njegovi člani postali še trije komisarji. Med notranjimi člani so močno zastopani predstavniki GD z najvišjo ravnjo porabe. Komisarji, ki so člani tega odbora, so odgovorni za približno 80 % porabe proračuna EU od začetka svojega mandata do julija 2017 ter za približno 60 % porabe proračuna EU od avgusta 2017 do konca mandata. Poleg tega so v ustanovni listini Odbora za spremljanje poteka revizij določena pravila, ki dodatno zagotavljajo, da neodvisnost posameznih članov ni ogrožena, in sicer tako, da morajo člani podpisati izjavo o interesih in da se morajo vzdržati komentarjev o primerih, v katerih ta odbor preučuje revizijsko poročilo, ki se nanaša na njihove službe.

Okvir 8

Revizijski odbori

V skladu z dobro prakso organi upravljanja v javnem sektorju ustanovijo revizijski odbor ali enakovredno skupino ali funkcijo. Revizijski odbor je dodaten vir za zagotovilo o ureditvah subjekta za obvladovanje tveganja, vzdrževanje uspešnega okolja kontroliranja ter poročanje o finančni in nefinančni uspešnosti. Uspešnost odbora temelji na njegovi neodvisnosti od izvršnih organov subjekta in lahko veliko prispeva k:

οizboljšanju ustreznosti in uspešnosti obvladovanja tveganja in notranje kontrole,

οspodbujanju načel dobrega upravljanja in njihove uporabe pri odločanju,

οnadzorovanju notranje revizije in podpiranju njene kakovosti, zlasti s poudarjanjem organizacijske neodvisnosti,

οizboljšanju objektivnosti in povečanju pomembnosti zunanjih revizij in s tem uspešnosti revizijske funkcije,

οozaveščanju o potrebi po preudarnem obvladovanju tveganja in notranji kontroli ter izvajanju priporočil v okviru notranje in zunanje revizije ter

οpomaga subjektu, da v svoje delovanje vključi vrednote etičnega upravljanja, vključno z uspešnimi ureditvami za preprečevanje goljufij in korupcije.

Da bi okrepili uspešnost revizijskega odbora, bi morali biti njegovi člani večinoma neodvisni člani organa upravljanja. Pomembno je tudi, da letno poročilo subjekta javnega sektorja vključuje ustrezne informacije o mandatu, delovanju, dejavnostih in rezultatih revizijskega odbora.⁴⁶

29

Obveznosti Odbora za spremljanje poteka revizij vključujejo spremljanje kakovosti notranje revizije ter zagotavljanje ustreznega upoštevanja revizijskih priporočil in njihovega izvajanja v generalnih direktoratih in oddelkih Komisije.⁴⁷ Pred vsako sejo Odbora za spremljanje poteka revizij se sestane tudi pripravljalna skupina, sestavljena iz dveh zunanjih članov odbora in članov kabinetov komisarjev, ki so v odboru (glej preglednico 1). Sej se lahko kadar koli udeležijo tudi Služba za notranjo revizijo, GD DIGIT, GD BUDG in GS na ravni direktorjev.

Preglednica 1

Število sej Odbora za spremljanje poteka revizij in njegove pripravljalne skupine v obdobju 2011–2016

Leto | Seje APC | Seje PS
2011 | 4 (vključno z eno pisno sejo) | 12
2012 | 4 (vključno z eno pisno sejo) | 9
2013 | 4 (vključno z eno pisno sejo) | 9
2014 | 3 (vključno z dvema pisnima sejama) | 6
2015 | 2 (vključno z eno pisno sejo) | 6
2016 do danes (24. maja) | 3 | 4

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi dokumentov Komisije.

Pregled, ki ga izvaja Odbor za spremljanje poteka revizij, je v praksi omejen na delo Službe za notranjo revizijo

30

V preglednici 2 je prikazano, da se Odbor za spremljanje poteka revizij osredotoča na poročila o notranji reviziji. Člani odbora nameravajo v prihodnosti obravnavati tudi vprašanja, ki izhajajo iz letnih poročil in posebnih poročil zunanjega revizorja (Evropsko računsko sodišče). Odbor ne pregleduje ugotovitev direktoratov za revizijo in enot za naknadno preverjanje v generalnih direktoratih z visoko porabo (glej odstavek 26).

Preglednica 2

Vloga/sestava Odbora za spremljanje poteka revizij in izbranih revizijskih odborov v primerjavi z najboljšo prakso, priporočeno v okviru o dobrem upravljanju v javnem sektorju

Najboljša praksa, priporočena v okviru o dobrem upravljanju v javnem sektorju | Odbor Komisije za spremljanje poteka revizij² | Vloga izbranih revizijskih odborov¹
Revizijski odbor Svetovnega programa za hrano | Revizijski odbor Evropske investicijske banke | Revizijski odbor Skupine Svetovne banke | Neodvisni svetovalni odbor Združenih narodov
Dajanje zagotovil glede ureditev za obvladovanje tveganja | x | √ | √ | √ | √
Dajanje zagotovil glede ureditev notranje kontrole | x | √ | √ | √ | √
Dajanje zagotovil glede ureditev za poročanje o finančni in nefinančni smotrnosti | x | √ | √ | √ | √
Nadzorovanje notranje revizije | √ | √ | √ | √ | √
Okrepitev uspešnosti zunanje revizije | x | √ | √ | √ | x
Večinoma neodvisni člani | x | √ | √ | √ | √

1Viri: Svetovni program za hrano: Terms of reference for the Audit Committee of the World Food Programme (Pravilnik Revizijskega odbora za Svetovni program za hrano), november 2011; Evropska investicijska banka: Audit Committee Charter (Ustanovna listina revizijskega odbora), junij 2007; Skupina Svetovne banke: World Bank Resolution Standing Committees (Resolucija Svetovne banke o stalnih odborih), 2009, Priloga A: Pravilnik revizijskega odbora; Združeni narodi: Terms of reference for the Independent Audit Advisory Committee and strengthening the Office of Internal Oversight Services (Določitev pooblastil neodvisnega svetovalnega revizijskega odbora in okrepitev delovanja Urada za storitve notranjega nadzora), junij 2007.

2Vir: Evropsko računsko sodišče. Ustanovna listina Odbora za spremljanje poteka revizij se tudi sklicuje na zunanjo revizijo (glej odstavek 30).

31

Kot je Komisija navedla v sporočilu o ustanovni listini Odbora za spremljanje poteka revizij, imajo revizijski odbori vse pomembnejšo vlogo pri zagotavljanju preglednosti in odgovornosti, ki ju državljani in drugi deležniki upravičeno zahtevajo od javnih organov.⁴⁸ Sedanji revizijski odbor Komisije je Odbor za spremljanje poteka revizij. Sodišče ga je proučilo glede na merila najboljše prakse (okvir 8) in mednarodne organe, izbrane za referenčno merilo (preglednica 2). Vsi člani revizijskih odborov v teh mednarodnih organih so namreč neodvisni člani, na Komisiji pa ima odbor sedem notranjih članov od skupaj devetih članov.

Uskladitev notranjih kontrol in računovodskega poročanja z mednarodnimi standardi

Komisija je za temelj svojih standardov notranje kontrole izbrala okvir COSO …

Okvir 9

Notranja kontrola

Notranja kontrola je proces, ki ga izvajajo upravni odbor, vodstvo in drugo osebje subjekta, njegov namen pa je dati razumno zagotovilo o doseganju ciljev, povezanih z delovanjem, poročanjem in skladnostjo.⁴⁹

32

V okviru Prodijeve reforme je Komisija spremenila svojo ureditev notranje kontrole (glej okvir 9) (glej sliko 1 in okvir 3). Nova ureditev se je znatno razlikovala od prejšnjega sistema, ki je temeljil na centralizirani uradni potrditvi finančnega nadzornika. Komisija je kot temelj za ureditev kontrole izbrala okvir COSO iz leta 1992 (glej okvir 10) in opredelitev notranje kontrole iz tega okvira prenesla v finančno uredbo⁵⁰.

33

Komisija je leta 2001 uvedla 24 standardov kontrole in jih dopolnila z vrsto referenčnih zahtev, s katerimi so opredeljeni posebni praktični ukrepi, na katerih bi moral temeljiti sistem notranje kontrole posameznih oddelkov. Od generalnih direktoratov je zahtevala, da vsako leto ocenijo svojo stopnjo skladnosti z referenčnimi zahtevami in poročajo o njej. Ta poročila temeljijo na notranjih pregledih, samoocenah poslovodstva in ustreznih revizijah, ki jih izvajata Služba za notranjo revizijo in Evropsko računsko sodišče. Računsko sodišče je poročalo o napredku pri izvajanju teh standardov v svojih letnih poročilih med letoma 2002 in 2008.

34

Komisija je leta 2007 spremenila svoj okvir notranje kontrole in število standardov zmanjšala na 16. Generalne direktorate je pozvala, naj poročajo le izjemoma (samo kadar ne uporabijo standarda). Leta 2014 je še zmanjšala število zahtev. Tega leta so generalni direktorati ocenili svoj napredek in poročali, da – upoštevajoč celotno Komisijo – izvajajo 98 % standardov interne kontrole.⁵¹ Komisija namerava leta 2016 posodobiti svoj okvir notranje kontrole, da bi ga uskladila s COSO 2013.⁵²

Okvir 10

Okvir COSO

Vir: 2013 COSO Internal Control – Integrated Framework (Notranja kontrola COSO 2013 – Celostni okvir).
© Odbor sponzorskih organizacij Treadwayeve komisije (COSO). Vse pravice pridržane. Uporabljeno z dovoljenjem COSO.

COSO je okvir, ki je bil leta 1992 izdan v Združenih državah Amerike in je bil sprva namenjen zasebnim podjetjem, zdaj pa se uporablja za zasebni in javni sektor po vsem svetu. Maja 2013 je objavil posodobljen okvir. Menil je namreč, da je treba okvir iz leta 1992 nadomestiti z revidiranim okvirom iz leta 2013, za nadomestitev pa je veljalo prehodno obdobje, ki se je končalo decembra 2014.

Okvir iz leta 2013 uvaja 17 novih načel, ki so potrebna za uspešno notranjo kontrolo. Vodstvo lahko glede na razmere določi, da neko načelo ni ustrezno. Če je načelo ustrezno, vendar ni vključeno in se ne uporablja, so v sistemu notranje kontrole znatne pomanjkljivosti.

Nove zahteve COSO bolj poudarjajo upravljanje, vključno s potrebo po uvedbi odgovornosti upravnega odbora in njegovih pododborov za nadzor vseh delov notranje kontrole (zahteve COSO 2013 smo v Prilogi I primerjali z zahtevami GGPS).

… toda dokončanje prehoda na posodobljen okvir COSO je izziv

35

V Prilogi I so predstavljene zahteve COSO 2013 in zahteve GGPS. Standardi Komisije glede notranje kontrole zajemajo večino načel COSO 2013. Toda dokončanje prehoda na novi okvir COSO bo izziv, saj vključuje zahteve za organizacije na ravni struktur upravljanja, pri čemer poudarja odgovornost organov upravljanja za nadzorovanje delovanja vseh delov sistema notranje kontrole (glej načelo 2 okvira COSO v okviru 11), ter zahteva brezhibno delovanje vseh elementov kontrole, da bi organizacija izpolnjevala standarde COSO (glej Prilogo I). V odstavkih 36 do 39 obravnavamo tri elemente okvira COSO, ki pomenijo izziv.

Okvir 11

Elementi okvira COSO, ki pomenijo izziv

Načelo 2 COSO

Upravni odbor izkazuje neodvisnost od upravljanja ter izvaja pregled nad razvojem in uspešnostjo notranje kontrole.

Načelo 5 COSO

V organizaciji so posamezniki pri doseganju ciljev odgovorni za svoje obveznosti glede notranje kontrole.

Načelo 8 COSO

Organizacija pri ocenjevanju tveganja, da cilji ne bodo doseženi, upošteva možnost goljufij.⁵³

36

Za uskladitev okvira kontrole Komisije z okvirom COSO iz leta 2013 (načelo 2 COSO) bi bila potrebna funkcija na centralni ravni, ki bi zagotavljala pregled sistema notranje kontrole. Komisija je navedla, da take funkcije nima, ker želi ohraniti jasno opredelitev pristojnosti in odgovornosti na ravni generalnih direktoratov. Meni, da so v sedanji strukturi za delovanje sistema notranje kontrole odgovorni izključno posamezni odredbodajalci na podlagi prenosa pooblastil in da bi centralna funkcija za pregled lahko povzročila prenos odgovornosti.⁵⁴ Čeprav je centralna finančna služba do leta 2014 letno izdajala dokument o pregledu stanja notranje kontrole na Komisiji,⁵⁵ to ni bil neodvisen vir zagotovila, temveč opisni povzetek.

37

Komisija je funkcijo finančnega nadzornika ukinila, da bi za zagotavljanje zakonitosti in pravilnosti porabe v svojih GD postali odgovorni generalni direktorji. Generalni direktorati poročajo o svojem upravljanju enkrat na leto v svojih letnih poročilih o dejavnostih (glej odstavek 55). Vseeno pa so mehanizmi, na podlagi katerih so posamezniki odgovorni za svoj prispevek k notranji kontroli (načelo 5 COSO), razmeroma nerazviti. Komisija še ni vzpostavila meril za oceno uslužbencev, povezanih s tem ciljem. Letno poročilo o dejavnostih je potencialni mehanizem za doseganje te povezave pri generalnih direktorjih. V praksi pa Komisija še ni vzpostavila podlage, na kateri bi ugotavljala, ali so izjave v letnih poročilih o dejavnostih utemeljene, niti referenčnega merila za odgovornost generalnih direktoratov.⁵⁶

38

Leta 2001 je Komisija po sprejetju prve splošne strategije na področju boja proti goljufijam⁵⁷ (načelo 8 COSO) in bele knjige o upravni reformi napovedala, da bo enota Evropskega urada za boj proti goljufijam razvila splošen strateški pristop k preprečevanju goljufij, ki bo obravnaval nove osnutke zakonodaje z znatnimi finančnimi posledicami na področjih, na katerih obstaja tveganje goljufije. Komisija je leta 2011 razvila novo strategijo na področju boja proti goljufijam⁵⁸, ki zajema celoten cikel boja proti goljufijam od preprečevanja in odkrivanja goljufij do preiskovanja, kazni in izterjav nepravilno porabljenih sredstev ter pojasnjuje obveznosti različnih akterjev.

39

V smernicah Komisije za obvladovanje tveganja je upoštevano tveganje goljufije, generalni direktorati pa morajo o preprečevanju in odkrivanju goljufij enkrat letno poročati v posebnem razdelku svojega letnega poročila o dejavnostih. Sedanji standardi notranje kontrole Komisije tveganja goljufij ne obravnavajo neposredno, kot zahteva načelo 8 COSO (glej Prilogo I). Komisija nas je obvestila, da bo ta točka upoštevana pri naslednji spremembi standardov notranje kontrole.

Priprava letnih računovodskih izkazov v skladu z mednarodnimi standardi je izboljšala računovodsko poročanje

Okvir 12

MRSJS

Mednarodni računovodski standardi za javni sektor (MRSJS), ki jih je izdal Upravni odbor za mednarodne računovodske standarde za javni sektor (IPSASB), zagotavljajo najpopolnejši niz mednarodnih standardov računovodskega poročanja na podlogi nastanka poslovnega dogodka, ki je bil razvit posebej za javni sektor.⁵⁹

40

Kot kaže slika 5, je bilo računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega dogodka uvedeno v dveh fazah. Komisija se je k tovrstnemu računovodstvu prvič usmerila z nekaterimi spremembami računovodskega poročanja leta 2001. Precej večja sprememba je bila uvedena leta 2005 (glej odstavek 8), ko je Komisija računovodsko poročanje osnovala na mednarodnih standardih. Na podlagi teh sprememb je bila predstavitev delne bilance stanja, ki se je uporabljala pred letom 2000, zamenjana s popolno predstavitvijo sredstev in obveznosti.

41

Nov računovodski okvir Komisije se je začel uporabljati leta 2005, Računsko sodišče pa je prvič lahko izdalo mnenje brez pridržka o zanesljivosti letnih računovodskih izkazov za leto 2007. S tem se je uspešno končal projekt posodobitve računovodstva, ki ga je izvedla Komisija. Komisija je pri pripravi računovodskih izkazov na podlagi nastanka poslovnega dogodka in v skladu z mednarodnimi standardi (okvir 12) izboljšala preglednost in dosegla dober standard računovodskega poročanja.

Slika 5

Evropska unija: predstavitev sredstev in obveznosti za obdobje 1997–2015

Vir: Evropsko računsko sodišče (na podlagi slikovnega prikaza, ki ga je francosko računsko sodišče vključilo v dokument La comptabilité générale de l’État, dix ans après, februar 2016).

Zagotavljanje nefinančnih informacij notranjim in zunanjim deležnikom

Komisija poleg računovodskih izkazov zagotavlja tudi nefinančne informacije …

42

Čeprav so se letni računovodski izkazi z reformo močno izboljšali, jim EU ni priložila nobene spremne analize upravljanja ali opisnega poročila vse do leta 2014, ko je konsolidiranim letnim računovodskim izkazom za leto 2014 prostovoljno priložila razpravo o računovodskih izkazih in njihovo analizo. To je uporabnikom omogočilo vpogled v ozadje in jim dalo na voljo analitično gradivo.⁶⁰ Razprava o ciljih EU pa se je osredotočala na cilje, ki jih je za Komisijo napovedal njen predsednik⁶¹, in ne na strategijo Evropa 2020⁶², kot je bilo dogovorjeno. V razpravi o računovodskih izkazih in njihovi analizi je bilo vprašanje upravljanja obravnavano le v obliki kratke (na Komisijo osredotočene) navedbe vlog ključnih institucij.⁶³

43

V okviru 13 je navedena ključna izjava o dobri praksi. Primerjali smo vsebino več okvirov⁶⁴ in meril za ocenjevanje ter ugotovili, da ima več okvirov nekatere skupne elemente dobre prakse (glej Prilogo II). Vsa referenčna merila, ki smo jih uporabili, so vključevala letno poročilo o upravljanju (tako kot GGPS), razpravo o tveganjih ter finančno in nefinančno uspešnost. V vseh merilih razen enem se zahteva opisno poročilo, ki zajema cilje in strategije ter socialna in kadrovska vprašanja. V treh merilih se zahteva opis poslovnega modela.

Okvir 13

Načela letnega poročanja

GGPS: Subjekti javnega sektorja bi morali dokazati, da so izpolnili dane zaveze, zahteve in prednostne naloge ter pri tem javna sredstva uspešno porabljali. Zato morajo vsaj enkrat letno pravočasno javno poročati o tem, da bi deležniki lahko razumeli vprašanja, kot so: kako uspešen je subjekt, ali deluje stroškovno učinkovito in ali ustrezno upravlja svoje vire, ter o njih presojali. V postopku zbiranja informacij in priprave letnega poročila je treba tudi zagotoviti, da organ upravljanja in višje vodstvo sprejemata odgovornost za izkazane rezultate.

Organi upravljanja bi morali oceniti, v kolikšni meri izvajajo načela dobrega upravljanja, kot so določena v tem okviru, in javno poročati o tej oceni, ki bi vključevala akcijski načrt za izboljšanje.

Informacije o smotrnosti in priloženi računovodski izkazi, ki jih objavljajo subjekti javnega sektorja, bi morali biti pripravljeni dosledno in pravočasno. Izkazi bi morali omogočati primerjavo z drugimi podobnimi subjekti, pripraviti pa bi jih bilo treba v skladu z mednarodno sprejetimi standardi visoke kakovosti.⁶⁵

Priporočilo Komisije za družbe, ki kotirajo na borzi: informacije o upravljanju bi morale biti dovolj jasne, natančne in celovite, da bi delničarjem, vlagateljem in drugim zainteresiranim stranem omogočile dobro razumevanje načina upravljanja podjetja. Družbe bi morale te informacije tudi redno objavljati na svojih spletnih straneh in v svoje poročilo o upravljanju vključiti sklic na spletno stran.⁶⁶

44

Med državami članicami EU:⁶⁷

οmorajo javni organi v 21 od 28 držav članic objaviti izjavo o notranjem nadzoru in/ali izjavo o upravljanju;

ο18 držav članic izda računovodske izkaze v šestih mesecih po izteku leta (od tega jih devet pripravlja računovodske izkaze na podlagi nastanka poslovnega dogodka);

οv 12 državah članicah računovodske izkaze, ki zajemajo osrednji državni aparat, potrdi finančni minister;

οv 12 državah članicah pripravljajo izkaze na podlagi nastanka poslovnega dogodka, v štirih drugih državah članicah pa se takšni predstavitvi približujejo (večinoma v skladu z MRSJS);

οv sedmih državah članicah je treba objaviti poročilo revizijskega odbora.

… toda manj kot mnoge druge organizacije

45

Če primerjamo revidirane letne računovodske izkaze EU (vključno z razpravo o računovodskih izkazih in njihovo analizo) s smernicami in prakso drugod (glej sliko 6 ter odstavka 43 in 44), ugotovimo naslednje:

οPriprava računovodskih izkazov na podlagi nastanka poslovnega dogodka: kot je opisano v odstavku 40, je Komisija od leta 2005 pripravljala računovodske izkaze EU na podlagi nastanka poslovnega dogodka v skladu z MRSJS.

οPovzetek ključnih podatkov: razprava o računovodskih izkazih in njihova analiza zagotavljata pregled ključnih podatkov iz izkaza poslovnega izida in bilance stanja, predhodnega financiranja in finančnih instrumentov.

οMnenje neodvisnega revizorja: računovodskim izkazom (objavljenim v Uradnem listu) je priloženo mnenje neodvisnega revizorja. (Drugim dokumentom, ki imajo nekatere značilnosti letnih računovodskih informacij – kot sta zbirno in finančno poročilo – ni priloženo mnenje neodvisnega revizorja).

οPrimerjava med proračunskim in finančnim rezultatom: Komisija letnim računovodskim izkazom priloži celovito primerjavo proračunskih in finančnih rezultatov.

οAnaliza struktur upravljanja in vprašanj v zvezi z upravljanjem: Komisija ne pripravi letne izjave o upravljanju ali notranjem nadzoru, kar je običajna in najboljša praksa v državah članicah (glej odstavek 44).⁶⁸ Tak dokument je bil pripravljen leta 2007 kot odgovor na priporočilo notranjega revizorja⁶⁹, vendar Računsko sodišče ni našlo dokazov, da bi ga Komisija potrdila. Računsko sodišče je bilo obveščeno, da Komisija trenutno posodablja izjavo o upravljanju iz leta 2007 in da jo bo predložila kolegiju komisarjev. Komisija od leta 2014 v razpravo o računovodskih izkazih in njihovo analizo vključuje pregled vlog v instituciji, odgovornosti finančnih akterjev znotraj Komisije in postopek razrešnice.

οPredgovor (ali poročilo) predsednika/visokega uradnika: računovodskim izkazom EU ni priložen obrazložitveni predgovor predsednika (ali drugega člana Komisije). Organ upravljanja Komisije ne potrdi svoje odgovornosti za letne računovodske izkaze s predgovorom ali opisnim poročilom predsednika ali komisarja za proračun. Posebej objavljeno finančno poročilo (glej sliko 7) pa ima predgovor podpredsednika za proračun.

οRazprava o tveganjih nepravilnih transakcij ali dejavnosti: v računovodskih izkazih EU in priloženih informacijah se le redko omenja tveganje nepravilnih transakcij. Komisija je leta 2015 v razpravi o računovodskih izkazih in njihovi analizi uvedla ločeno poglavje o tveganjih in negotovosti ter ukrepih za upoštevanje ali blažitev teh tveganj in negotovosti v skladu s smernico o priporočeni praksi IPSASB št. 2 (glej tudi odstavek 42). Ta obravnava samo finančna tveganja; operativna in strateška tveganja v letnem poročilu niso zajeta.

οOcena ravni nepravilnosti: Komisija tveganja nepravilnih transakcij količinsko opredeli v zbirnem poročilu (ki je zdaj vključeno v letno poročilo o upravljanju in smotrnosti poslovanja za proračun EU), ne pa tudi v revidiranih letnih računovodskih izkazih.

οInformativno poročilo o dejavnostih med letom:

–računovodski izkazi EU vsebujejo informacije o finančni uspešnosti, ne pa tudi o nefinančni uspešnosti,⁷⁰

–ni opisa poslovnega modela EU (glej Prilogo II) niti poročila o ključnih dejavnostih,

–razprava o računovodskih izkazih in njihova analiza obravnavata nov načrt Komisije, toda ne zajemata ciljev in strategije EU v okviru strategije EU 2020.

οPoročilo o dolgoročni napovedi vzdržnosti: Komisija računovodskim izkazom ne prilaga napovedi o dolgoročni/srednjeročni vzdržnosti financ EU.

οOpis vloge revizijskega odbora in njegovih zaključkov: letnim računovodskim izkazom ni priloženo besedilo, ki bi povzemalo vlogo in zaključke Odbora za spremljanje poteka revizij.

Slika 6

Pregled letnih poročil in računovodskih izkazov izbranih organov javnega sektorja (glej Prilogo III)

Vir: Evropsko računsko sodišče.

46

Letni računovodski izkazi EU ne vsebujejo splošnega pregleda upravljanja, uspešnosti in strategije Komisije, v katerem bi bilo upoštevano tveganje, da cilji ne bodo doseženi. Ključne informacije so razpršene v dokumentih organizacije in dokumentih na ravni generalnih direktoratov, ki se oddajajo ločeno skozi vse leto (pogosto prepozno, da bi jih upoštevali skupaj z revizijo letnih računovodskih izkazov). Nekateri elementi, ki niso vključeni v letne računovodske izkaze (odstavek 45), so v drugih poročilih (slika 7). V finančnem poročilu je predgovor komisarja za proračun, v katerem so predstavljene informacije o dejavnostih med letom. Razprava o operativnih in strateških tveganjih je delno zajeta v dokumentih za načrtovanje (strateški načrti in načrti upravljanja generalnih direktoratov). Tveganje nepravilnih transakcij je opisano v poročilu o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna. Dokument o metodah dela Evropske komisije, ki je bil sprejet kmalu po začetku mandata sedanje Komisije, zajema nekatere elemente ureditve upravljanja Komisije.⁷¹ Kolegij komisarjev pa ne pripravi letne izjave, v kateri bi prevzel odgovornost za notranji nadzor in obvladovanje tveganja na Komisiji.

47

19. julija 2016, štiri tedne po tem, ko je Sodišče poslalo osnutek tega poročila Komisiji, in en teden po tem, ko je zaključilo revizijo letnih računovodskih izkazov, je Komisija izdala celostni paket finančnega poročanja, ki vsebuje štiri poročila⁷². Dve od njih sta se prej objavljali pozneje v letu. Sodišče sicer odobrava zgodnejše popolnejše poročanje o dejavnostih in financah EU, toda ta zbirka poročil razen letnih računovodskih izkazov ni bila revidirana. Po uvedbi razprave o računovodskih izkazih in njihove analize pomeni naslednji korak pri pripravi enotnega poročila o odgovornosti (ali zbirke poročil), za katerega se bo uporabljalo zunanje zagotovilo.

Od leta 2013 Komisija poroča o pomembni stopnji napak pri svoji porabi

48

Kadar je tveganje, da bo prišlo do nepravilnosti, veliko, je najboljša praksa, da se o tveganju razpravlja in se količinsko ocenita njegova stopnja in možni učinek. Kot je bilo že prej omenjeno, ima Komisija veliko zaposlenih, ki delajo na področju revizije in nadzora, pa tudi zakonodaja EU zahteva obsežne preglede porabe organov, ki upravljajo finančna sredstva EU. Komisija v poročilih v zvezi s tem posveča veliko pozornost korektivni zmogljivosti (možnosti zavrnitve zahtevkov za porabo, potem ko jih je Komisija sprva sprejela). Manj pozornosti pa namenja količinski opredelitvi in analizi narave napak, ki jih ugotovi. V ključnem dokumentu v zvezi s tem („Zaščita proračuna EU“ – glej sliko 7) ni ocenjena raven nepravilnosti v prvotnih ali v odobrenih zahtevkih za povračilo.

Slika 7

Pregled ključnih rednih poročil Komisije (časovna razporeditev, ki je veljala leta 2015 in v predhodnih letih – glej odstavek 47)

1Komisija je leta 2016 združila zbirno poročilo o dosežkih Komisije pri upravljanju in oceno financ Unije glede na dosežene rezultate v en dokument, ki ga je odobrila in 5. julija poslala Sodišču.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

49

Leta 2013 je Komisija v zbirnem poročilu prvič priznala, da na porabo EU vpliva pomembna stopnja napake (glej preglednico 3). Metodologija Komisije za ocenjevanje stopnje svoje napake se je razvijala iz leta v leto, deloma zaradi pritiskov Parlamenta (okvir 14).

Okvir 14

Pritisk Parlamenta: razkritje zneska, pri katerem obstaja tveganje

Parlament je v resoluciji o razrešnici za leto 2013 pozval Komisijo, naj dodatno obrazloži izračun tveganega zneska, pri tem pa razloži ocenjeni vpliv popravljalnih ukrepov nanj.⁷³

50

Mehanizmov za nadzor dela direktoratov za revizijo v zvezi s tem ni, razen omejenih pregledov Službe za notranjo revizijo (glej odstavek 26), ki je od leta 2013 izvedla te preglede za 11 generalnih direktoratov in izvajalskih agencij. Komisija potrebuje kakovostne informacije, da bi lahko zagotovila zanesljive ocene stopnje napake. V preteklosti smo že poročali o ukrepih, ki jih je treba sprejeti za izboljšanje zanesljivosti podatkov Komisije.⁷⁴

51

Pristop GD DEVCO⁷⁵, ki se razlikuje od običajne ureditve in uporablja model, ki je nekoliko podoben⁷⁶ modelu Združenih držav Amerike za ocenjevanje ravni napake v porabi (IPERIA), Računsko sodišče šteje za dobro prakso (okvir 15 in preglednica 3).

Okvir 15

Zakon o odpravi nepravilnih plačil in izboljšanju izterjave (IPERIA)

Zakon, ki ga je sprejel kongres ZDA, od vseh vladnih agencij zahteva, da preizkusijo dovolj svojih plačil, da lahko izračunajo statistično veljavno oceno letnega zneska neustreznih plačil za zadevne programe, če analiza tveganja pokaže, da bodo taka plačila verjetno presegla 1,5 % celotnega izplačanega zneska. Agencije morajo rezultat objaviti kot ekstrapolirani skupni znesek in kot odstotek izvedenih plačil. Revizorji vladnih agencij morajo poročati o tem, ali je proces priprave in objave teh številk skladen z ustreznim zakonom, ki ga je sprejel kongres.⁷⁷

Nepravilna plačila so opredeljena kot:

οnepravilni zneski, izplačani upravičenim prejemnikom,

οplačila neupravičenim prejemnikom,

οplačila za blago ali storitve, ki niso bili prejeti,

οdvojna plačila ali

οplačila, za katera dokazil ni bilo ali jih ni bilo dovolj.

Preglednica 3

Razlike in podobnosti med modeloma ZDA in EU za oceno stopnje napake pri proračunski porabi

Zvezna vlada ZDA
Evropska komisija

Odgovornost za izračun ocenjene stopnje napake
Upravljavci sredstev morajo zagotoviti statistično oceno stopnje napake.
√
delno¹

Zajetje
Predmet vzorčenja so vsa plačila iz proračuna.
x
x

Vzorči se poraba za programe, ki jih upravljavci finančnih sredstev štejejo za tvegane.
√
x

Osnova za izračun napake
Testiranje izbranega vzorca operacij s statističnimi metodami.
√
delno

Ocenjeno stopnjo napak je mogoče zmanjšati s popravnimi ukrepi (ki jih izvajajo upravljavci finančnih sredstev).
x
√

Predstavitev ocenjene stopnje napake
Ocenjena napaka je predstavljena kot denarna vrednost.
√
√²

Ocenjena napaka je predstavljena v odstotkih.
√
√²
2013 in 2015

Rezultati upravljanja
Povprečna stopnja napake za obdobje 2013-2015.
4,0 %
od 2,6 % do 3,1 %³

Stopnja napake za leto 2015
4,4 %
od 2,3 % do 3,1 %

1Komisija pa od upravljavcev v državah članicah zahteva, da za nekatera področja porabe pripravijo statistične ocene.

2Komisija v svoje zbirno poročilo/letno poročilo o upravljanju in smotrnosti poslovanja za proračun EU vključuje količinsko opredelitev zneska, pri katerem obstaja tveganje, kar Sodišče šteje za enakovredno stopnji napake.

3Komisija je v primerjavi s predhodnimi leti v letnem poročilu o upravljanju in smotrnosti poslovanja za proračun EU za leto 2015 začela drugače izračunavati svojo oceno. Povprečje se izračuna iz objavljenih podatkov.

V skladu z najboljšo prakso bi morale ocene zneskov, pri katerih obstaja tveganje, temeljiti na dosledno uporabljani metodologiji

52

Naknadna preučitev porabe lahko v organizaciji služi več namenom, in sicer:

οupravljavce opozori na vedenjske vzorce;

οrazkrije tveganja, povezana z veljavno zakonodajo;

οzagotavlja podlago za usmerjanje ukrepov v zmanjševanje tveganj;⁷⁸

οorganu upravljanja omogoči, da oceni prizadevanja višjega vodstva za obravnavanje tveganj.

Zaradi vseh teh ciljev mora organizacija ocene napak pripraviti ločeno od ocen popravnih ukrepov. Pomembno je tudi, da organ oceni vpliv napak, do katerih pride iz različnih vzrokov.

53

V ZDA izvršni urad predsednika (urad za upravljanje in proračun) zveznim agencijam zagotavlja navodila za pripravo statističnih ocen ravni nepravilnih plačil. Zlasti zveznim agencijam ne dovoli, da se zanašajo na samoporočanje podagencij ali prejemnikov plačil kot na edini vir ocen nepravilnih plačil⁷⁹ niti da bi pobotale skupni znesek nepravilnih plačil z izračunom vpliva izterjave. Revizorji vladnih agencij (generalni inšpektorji) morajo oceniti, ali so agencije delovale v skladu z zakonom IPERIA. Agencije s programi, za katere se je tri zaporedna leta poročalo, da niso bili skladni s tem zakonom, morajo kongresu predložiti predloge za ponovno odobritev programov ali spremembo svojih statutov.⁸⁰

Poročila, uvedena s Prodijevo reformo, so še vedno osnova za notranje poročanje Komisije

54

Z reformo so bila na Komisiji uvedena orodja za načrtovanje in spremljanje. Vsak generalni direktorat je pripravil načrt upravljanja za prihodnje leto, katerega namen je bil prevesti cilje iz programa dela Komisije v konkretne operativne cilje. Leta 2016 je Komisija to ureditev prilagodila in načrte upravljanja nadomestila s petletnimi strateškimi načrti in letnimi načrti upravljanja.⁸¹

55

Letno poročilo o dejavnostih je poročilo o upravljanju (notranje poročilo) generalnega direktorja članom Komisije.⁸² Zajema upravljanje in notranji nadzor ter uresničevanje ključnih ciljev in dejavnosti, opredeljenih v načrtu upravljanja. Vključuje izjavo generalnega direktorja ali vodje oddelka o finančnih informacijah, ki so v njem navedene.

56

Če generalni direktor zahtevane izjave ne more dati v celoti, izreče pridržek (tj. da zagotovilo s pridržkom).

57

Komisija povzame letna poročila o dejavnostih in jih obrazloži v letnem poročilu, ki se je do leta 2015 imenovalo zbirno poročilo (skupaj ga pripravita Generalni sekretariat in GD BUDG). Kljub zahtevam Parlamenta (glej okvir 16) s tem dokumentom ne daje izrecnega zagotovila. Kot je opisano zgoraj (slika 4), da izjavo, da s potrditvijo zbirnega poročila prevzema politično odgovornost za delovanje Komisije. Različni naslovi zbirnega poročila in različni načini, na katere Komisija prikazuje svoje obveznosti, so predstavljeni na sliki 8.

Okvir 16

Pritisk Parlamenta: dajanje zagotovil

Evropski parlament si je pogosto prizadeval za bolj eksplicitno izjavo Komisije.

2003: Komisijo je pozval, naj spremeni „letno sintezno poročilo v konsolidirano izjavo o zanesljivosti o upravnem in finančnem nadzoru Komisije kot celoti“.⁸³

2010: Komisijo je pozval, naj „še naprej izboljšuje vodenje in obvešča organ za podelitev razrešnice o ukrepih, uvedenih z:

οvključitvijo elementov vodenja podjetij, ki jih zahteva ali priporoča zakonodaja Unije na področju gospodarskih družb in ki zadevajo institucije Unije;

οsprejetjem ukrepov, ki bi predsedniku omogočili, da podpiše računovodske izkaze in skupaj z njimi predloži naslednje:

–opis tveganj in negotovosti, ki bi lahko vplivale na uresničitev ciljev politik, ter izjavo, v kateri predsednik skupaj s kolegijem komisarjev sprejema odgovornost za upravljanje tveganj, ter

–uradno izjavo o vodenju z jasno navedbo, katere mednarodne standarde vodenja podjetij je Komisija spoštovala, pa tudi s cilji in izčrpno razlago v primerih, ko se je bilo treba oddaljiti od priporočil kodeksa o vodenju podjetij (načelo „spoštuj ali pojasni“)“.⁸⁴

Komisija je priporočilo zavrnila.

2013: Parlament je pozval Komisijo, naj „v zbirnem poročilu izda ustrezno izjavo o zanesljivosti, temelječo na letnih poročilih generalnih direktorjev o dejavnostih“.⁸⁵

Slika 8

Od zbirnega poročila do letnega poročila o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna

1V skladu s členom 318 PDEU mora Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu predložiti poročilo o oceni financ Unije glede na dosežene rezultate, kar ni zajeto v tem poročilu.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

21V skladu s členom 17(2) PEU se lahko zakonodajni akti EU, „[č]e Pogodbi ne določata drugače, […] sprejemajo le na predlog Komisije“.

22Na primer pri politiki konkurence.

23V tem poročilu izraz „generalni direktorat“ zajema generalni direktorat in oddelek.

24V tem poročilu izraz „generalni direktor“ zajema generalnega direktorja in vodjo oddelka.

25Inštitut za javne finance in računovodstvo (CIPFA)/Mednarodna zveza računovodskih strokovnjakov (IFAC), International Framework: Good Governance in the Public Sector (Mednarodni okvir: Dobro upravljanje v javnem sektorju), 2014, str. 9.

26Sporočilo predsednika Komisiji: The Working Methods of the European Commission 2014-2019 (Metode dela Evropske komisije v obdobju 2014–2019). C(2014) 9004, str. 7.

27Sporočilo predsednika Komisiji: The Working Methods of the European Commission 2014-2019 (Metode dela Evropske komisije v obdobju 2014–2019). C(2014) 9004, str. 2.

28Angleško: Activity Based Management (ABM).

29V angleškem jeziku imenovani tudi „private offices“.

30Komisija direktorja za vire opredeljuje kot osebo iz upravnega odbora, ki je pristojna za upravljanje virov na ravni GD, vključno z načrtovanjem programov, človeškimi viri in finančnimi viri, (SEC(2003) 59 final).

31Odbor neodvisnih strokovnjakov, Second Report on Reform of the Commission (Drugo poročilo o reformi Komisije), 1999, str. 118.

32Člen 234 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

33Člen 65(1) Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1).

34Člen 66(1) Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012.

35Odbor Evropskega parlamenta za proračunski nadzor.

36PE 393.916v01-00, 3.9.2007, str. 2–3.

37A new Framework for Resource Management and Internal Auditing in the Commission, Final Report of the Planning and Co-ordination Group „Internal Audit“ (Novi okvir za upravljanje sredstev in notranjo revizijo na Komisiji, končno poročilo skupine za načrtovanje in usklajevanje o notranji reviziji), februar 2000, str. 2.

38Sklep Komisije, SEC(2000) 560.

39Od vseh zaposlenih v Službi za notranjo revizijo jih 31 obravnava decentralizirane agencije in druge samostojne organe. Njihovo delo ni prikazano Odboru Komisije za spremljanje poteka revizij.

40CIPFA/IFAC, International Framework: Good Governance in the Public Sector (Mednarodni okvir: Dobro upravljanje v javnem sektorju), 2014, str. 29.

41To npr. ponazarja konferenca Verstehen iz leta 2002, na kateri je vodja Službe za notranjo revizijo predstavil koncept enotne revizije.

42Služba za notranjo revizijo je to prvič priporočila v delovnem dokumentu, priloženem splošnemu mnenju za leto 2010.

43COM(2007) 280 final z dne 30. maja 2007, Letno poročilo organu, ki da razrešnico, o notranjih revizijah, opravljenih leta 2006, str. 12.

44Služba za notranjo revizijo, Final audit report on risk management in the Commission (Končno poročilo o reviziji obvladovanja tveganj na Komisiji) (IAS.B1-2009-4 COMM-001).

45Revizijsko poročilo Službe za notranjo revizijo, Final audit report on risk management in the Commission (Končno poročilo o reviziji obvladovanja tveganj na Komisiji) (IAS.B1-2009-Y COMM-001), Priloga 2, pripombe Generalnega sekretariata in GD BUDG: priporočilo 1.

46CIPFA/IFAC, International Framework: Good Governance in the Public Sector (Mednarodni okvir: Dobro upravljanje v javnem sektorju), 2014, str. 29, 30.

47C(2015) 3014 final, Charter of the Audit Progress Committee of the European Commission – C(2015) 3014 (Ustanovna listina Odbora za spremljanje poteka revizij Evropske komisije – C(2015) 3014).

48C(2015) 3014 final, Charter of the Audit Progress Committee of the European Commission (Ustanovna listina Odbora za spremljanje poteka revizij Evropske komisije), str. 2.

49Opredelitev COSO, Odbor sponzorskih organizacij Treadwayeve komisije, 2013 COSO Internal Control – Integrated Framework (Notranja kontrola COSO 2013 – Celostni okvir). © Odbor sponzorskih organizacij Treadwayeve komisije (COSO). Vse pravice pridržane. Uporabljeno z dovoljenjem COSO.

50Člen 32(2) Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012.

51Overview of the state of internal control in the Commission services in 2014 (Pregled stanja notranje kontrole v službah Komisije za leto 2014), ARES(2015)1930721, 7.5.2015, str. 21.

52Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU za leto 2015.

53Vir: 2013 COSO Internal Control – Integrated Framework (Notranja kontrola COSO 2013 – Celostni okvir). © Odbor sponzorskih organizacij Treadwayeve komisije (COSO). Vse pravice pridržane. Uporabljeno z dovoljenjem COSO.

54Na podobno vprašanje je opozorila Služba za notranjo revizijo v delovnem dokumentu, ki podpira splošno mnenje za leto 2015. V njem je navedeno, da je pregled na ravni institucije nujen za zagotavljanje uspešnosti splošnih procesov, kot sta preprečevanje in odkrivanje goljufij, pri zaščiti institucije kot celote. Služba za notranjo revizijo priporoča, naj se na ravni organizacije uvedejo centralni ukrepi za zagotavljanje doslednega, zanesljivega, celovitega in izčrpnega pristopa na operativni ravni ter pregleda nad zadevami na ravni Komisije in nad stroškovno učinkovitostjo uvedenih ukrepov. Centralna služba naj okrepi svoje usmerjanje generalnih direktoratov/služb, da bi izboljšala uspešnost kontrol na operativni ravni, tj. na ravni generalnih direktoratov/služb. Vsa priporočila se obravnavajo v okviru akcijskih načrtov.

55Dokument se od leta 2015 ne izdaja več.

56Služba za notranjo revizijo izdaja v podkrepitev letnega poročila o dejavnostih delne zaključke o notranji kontroli namesto letnega mnenja.

57COM(2000) 358 final z dne 28. junija 2000, Protection of the Communities’ financial interests – The fight against fraud – For an overall strategic approach (Zaščita finančnih interesov Skupnosti – Boj proti goljufijam – Za splošen strateški pristop).

58COM(2011) 376 final z dne 24. junija 2011 o strategiji Komisije na področju boja proti goljufijam, ki temelji na sporočilu o preprečevanju goljufij (COM(2007) 806 final).

59CIPFA/IFAC, International Framework: Good Governance in the Public Sector (Mednarodni okvir: Dobro upravljanje v javnem sektorju), 2014, str. 31.

60Nekatere informacije, ki jih podobne organizacije v letnem poročilu zagotavljajo poleg računovodskih izkazov, so zdaj na voljo v zbirnem poročilu (glej odstavek 57 in sliko 8).

61COM(2015) 377 final, str. 6.

62COM(2010) 2020 final z dne 3. marca 2010, Evropa 2020 – Strategija za pametno, trajnostno in vključujočo rast.

63Svet je opisan kot forum, na katerem „vlade zagovarjajo nacionalne interese svoje države“, medtem ko „interese EU kot celote podpira Evropska komisija“. COM(2015) 377 final, str. 7.

64Direktiva 2014/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2014 o spremembi Direktive 2013/34/EU glede razkritja nefinančnih informacij in informacij o raznolikosti nekaterih velikih podjetij in skupin (UL L 330, 15.11.2014, str. 1), Svet za celovito poročanje (IRC), merila za podeljevanje nagrad „Building Public Trust Awards“, smernice o priporočeni praksi IPSASB in smernice OECD.

65CIPFA/IFAC, International Framework: Good Governance in the Public Sector (Mednarodni okvir: Dobro upravljanje v javnem sektorju), 2014, str. 31.

66Priporočilo Komisije z dne 9. aprila 2014 o kakovosti poročanja o upravljanju podjetja („upoštevaj ali pojasni“) (UL L 109, 12.4.2014, str. 43).

67Računsko sodišče se je obrnilo na vrhovne revizijske institucije v 28 državah članicah, da bi dobilo vpogled v način pripravljanja računovodskih izkazov, zagotavljanje nefinančnih informacij in odgovornost za potrjevanje izkazov.

68Družbe, ki v EU kotirajo na borzi, morajo v skladu z direktivo EU v svoje poročilo o upravljanju vključiti izjavo o upravljanju podjetja.

69Letno poročilo organu, ki da razrešnico, o notranjih revizijah, opravljenih leta 2006, COM(2007) 280 final, str. 12, sklep št. 5.

70Dokumenti, na katere se Komisija sklicuje v svojem odgovoru, so na voljo šele po zaključku revizije letnih računovodskih izkazov.

71Npr. Sporočilo predsednika Komisiji: The Working Methods of the European Commission 2014-2019 (Metode dela Evropske komisije v obdobju 2014–2019) (C(2014) 9004).

72Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU, finančno poročilo, sporočilo o zaščiti proračuna EU, letni računovodski izkazi.

73P6_TA(2015)0118, odstavek 27.

74Glej odstavek 1.20 letnega poročila za leto 2010 (UL C 326, 10.11.2011), odstavke 1.22, 1.23 in 1.25 letnega poročila za leto 2011 (UL C 344, 12.11.2012), odstevke 1.41–1.42 in 1.44–1.45 letnega poročila za leto 2012 (UL C 331, 14.11.2013), odstavke 1.29–1.30 in 1.32 letnega poročila za leto 2013 (UL C 398, 12.11.2014), odstavke 1.50, 1.53–1.54 in 1.65 letnega poročila za leto 2014 (UL C 373, 10.11.2015), odstavka 1.35 in 1.48 letnega poročila za leto 2015, odstavke 61–63, 69–70, 81–88 in 113–114 dokumenta Kmetijstvo in kohezija: pregled porabe EU v obdobju 2007–2013 (http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/PL14_AR13/PL14_AR13_SL.pdf).

75Glej tudi razdelek o študiji stopnje preostale napake iz leta 2015 v letnem poročilu o dejavnostih, ki so jih financirali 8., 9., 10. in 11. Evropski razvojni sklad.

76Izračun temelji na statistično veljavni metodi.

77Trenutno zakon o odpravi nepravilnih plačil in izboljšanju izterjave iz leta 2012 (Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act, IPERIA). Nekatere agencije so o nepravilnih plačilih začele poročati leta 2003, kot je zahteval zakon o informacijah o nepravilnih plačilih (Improper Payments Information Act, IPIA) iz leta 2002.

78Okvir za zmanjševanje tveganj zagotavlja pristop štirih ukrepov: obravnava, dopuščanje, prenos in odprava (angleško the four Ts approach: treat, tolerate, transfer, terminate).

79Agencija pa lahko to delo usklajuje z delom, ki ga opravijo drugi revizorji. Izvršni urad predsednika, urad za upravljanje in proračun, zahteve za uspešno ocenjevanje in saniranje nepravilnih plačil iz Priloge C k okrožnici št. A-123, 2014.

80IMPROPER PAYMENTS: Chief Financial Officers (CFO) Act agencies need to improve efforts to address compliance issues (nepravilna plačila: agencije, za katere se uporablja zakon o finančnih direktorjih, si morajo bolj prizadevati za obravnavo zadev v zvezi s skladnostjo), GAO, junij 2016.

81Strateški načrt temelji na ciljih, ki jih je treba doseči v podporo izvajanju prednostnih nalog Komisije v celotnem trajanju njenega mandata (tj. v obdobju 2016–2019 za ta ciklus načrtovanja), in zagotavlja okvir za določitev podrobnosti za izvajanje v letnem načrtu upravljanja, ki mu sledi.

82Letna poročila o dejavnostih se objavijo po objavi letnega poročila o upravljanju in smotrnosti poslovanja za proračun EU. Generalni sekretariat, GD BUDG in Služba za notranjo revizijo pregledujejo letna poročila o dejavnosti (medsebojni pregled), Služba za notranjo revizijo vsako leto izvede majhno število delnih pregledov, zadnjo besedo pri vsebini poročila pa ima generalni direktor.

83P6_TA(2005)0092, odstavek 62.

84P7_TA(2012)0153, odstavek 35.

85Glej opombo 74.

Zaključki in priporočila

58

Komisija je kompleksna organizacija, odgovorna za letni proračun v višini več kot 140 milijard EUR. V prvem desetletju tega tisočletja je zelo prenovila svoje ureditve upravljanja, na primer ustanovila je Službo za notranjo revizijo⁸⁶ in Odbor za spremljanje poteka revizij⁸⁷ ter začela uporabljati mednarodne standarde za notranji nadzor⁸⁸ in računovodstvo⁸⁹. Toda najboljša praksa se je razvijala naprej. Čeprav je bilo sprejetih nekaj ukrepov⁹⁰, je Sodišče odkrilo področja, na katerih so se ureditve upravljanja Komisije, ki so osredotočene na revizijo, finančno poslovodenje in nadzor, oddaljile od najboljših praks, določenih v standardih, ali tistih, ki so jih uvedli mednarodni in javni organi, ki jih je Sodišče izbralo za referenčno merilo, ali pa teh praks ni v celoti izvajala.

59

Razlikovanje med politično odgovornostjo komisarjev in operativno odgovornostjo generalnih direktorjev pomeni, da ni bilo vedno jasno, ali politična odgovornost obsega odgovornost za delovanje generalnih direktoratov ali je od njih ločena (glej odstavka 21 in 22). Z nedavnimi organizacijskimi reformami se začenjajo obravnavati nekatera tveganja, ki jih prinaša organizacijska kultura, za katero je značilna zaprtost posameznih organizacijskih enot (t. i. silosna mentaliteta).⁹¹ Toda če bo Komisija želela še naprej obravnavati ključna tveganja, bo morala okrepiti strukturo upravljanja v instituciji kot celoti.

60

Služba za notranjo revizijo osredotoča svoja prizadevanja na sisteme notranje kontrole na Komisiji. Za delovanje zunaj Komisije, tj. za porabo, za katero je odgovorna Komisija, so odgovorne enote za naknadno preverjanje v generalnih direktoratih, ki sredstva porabijo (glej odstavka 25 in 26). To vpliva na informacije, predložene revizijskemu odboru Komisije – Odboru za spremljanje poteka revizij. Vloga Odbora za spremljanje poteka revizij (in sodelovanje neodvisnih zunanjih članov) je bolj omejena od vloge revizijskih odborov pri mednarodnih organih, ki smo jih izbrali za referenčno merilo (glej odstavka 30 in 31).

61

Na področju notranjega nadzora Komisija po izvajanju zahtev COSO iz leta 1992 prehaja na okvir COSO iz leta 2013. Komisija je sicer pripravila dve sporočili o strategiji v zvezi z goljufijami in bojem proti goljufijam, vendar se to tveganje ne odraža v sedanjem okviru notranje kontrole (odstavek 39). To bi lahko negativno vplivalo na uspešnost ocene v zvezi z goljufijami⁹², ki jo pripravljajo generalni direktorati, zaradi česar za Komisijo obstaja tveganje morebitne goljufije.

62

Komisija od leta 2005 pripravlja letne računovodske izkaze v skladu z mednarodnimi standardi, vendar jih kljub nedavnim izboljšavam, ki vključujejo sodelovanje s Sodiščem, še vedno objavi pozneje kot večina držav članic EU (glej odstavek 44 in sliko 7).

63

Komisija je računovodskim izkazom nedavno začela prilagati nefinančne informacije. Kljub izboljšavam pa je nefinančnih informacij še vedno manj kot pri drugih organizacijah, ki smo jih upoštevali. Informacije so razpršene v več dokumentih organizacije in dokumentih na ravni generalnih direktoratov (glej odstavke 45 do 47).

64

Od leta 2013 Komisija priznava, da na porabo EU vpliva pomembna stopnja napake. Ocene stopnje nepravilne porabe posameznih generalnih direktoratov ne temeljijo na dosledno uporabljani metodologiji (glej odstavke 50 do 53).

65

Najboljša praksa se je po Prodijevih reformah še naprej razvijala. Čeprav je bilo sprejetih nekaj ukrepov, je Računsko sodišče prišlo do zaključka, da se je Komisija na naslednjih področjih oddaljila od najboljših praks ali pa teh praks ni v celoti izvajala:

οobravnava vprašanj v zvezi z upravljanjem na visoki ravni v Službi za notranjo revizijo (odstavka 25 in 26);

οsestava Odbora za spremljanje poteka revizij (odstavek 31) in

οobravnava naslednjih zadev na Odboru za spremljanje poteka revizij:

–rezultatov zunanje revizije,

–obvladovanja tveganj,

–računovodskega poročanja in poročanja o smotrnosti ter

–dela direktoratov Komisije za revizijo in enot za naknadno preverjanje (odstavki 26, 30 in 31);

οupoštevanje tveganja goljufije v okviru notranje kontrole (odstavek 39);

οčas objave računovodskih izkazov (odstavek 44);

οprilaganje naslednjih dokumentov računovodskim izkazom:

–izjave o upravljanju,

–poročila predsednika,

–razprave o operativnih in strateških tveganjih,

–poročila o nefinančni uspešnosti,

–informacij o dejavnostih med letom in doseganju ciljev politike,

–poročila o vlogi revizijskega odbora in njegovih zaključkih ter

–izjave o srednjeročni in dolgoročni fiskalni vzdržnosti k računovodskim izkazom (slika 7 in odstavek 45);

οdoslednost izračunavanja stopnje nepravilne porabe in analiza rezultatov vseh generalnih direktoratov (odstavek 53).

66

Komisija bi morala upoštevati najboljšo prakso ali pojasniti, zakaj se ji to ne zdi primerno (glej opombo 19):

Priporočilo 1 – Kadar Komisija ne upošteva najboljše prakse, naj to pojasni

Kot se zahteva od evropskih subjektov javnega interesa, bi morala Komisija, kadar ne upošteva najboljše prakse, navesti razloge, zakaj se je tako odločila.

Ciljni rok za uresničitev: april 2017.

Priporočilo 2 – Komisija naj upošteva najboljšo prakso

Komisija naj:

(a)Službo za notranjo revizijo pozove, naj izvede več revizijskega dela v zvezi z upravljanjem na visoki ravni;

(b)zaključi proces usklajevanja svojega okvira za notranjo kontrolo z načeli COSO 2013;

(c)dodatno skrajša čas do objave letnih računovodskih izkazov;

(d)zbere informacije, ki so že predstavljene v različnih obstoječih poročilih, in pripravi enotno poročilo ali zbirko poročil v zvezi z odgovornostjo, ki bosta poleg računovodskih izkazov vključevali:

οizjavo o upravljanju,

οporočilo predsednika,

οrazpravo o operativnih in strateških tveganjih,

οporočilo o nefinančni uspešnosti,

οinformacije o dejavnostih med letom in doseganju ciljev politike,

οporočilo o vlogi revizijskega odbora in njegovih zaključkih ter

οizjavo o srednjeročni in dolgoročni fiskalni vzdržnosti, po potrebi skupaj s povezavami do informacij, vključenih v druga poročila;

(e)to enotno poročilo ali zbirko poročil v zvezi z odgovornostjo predloži v revizijo skupaj z računovodskimi izkazi in v kontrolo revizorjem, da se ugotovi, ali so druge informacije, navedene v poročilu ali zbirki, skladne z računovodskimi informacijami;

(f)kot del letnih računovodskih izkazov ali spremnih informacij objavi oceno stopnje napake, ki jo pripravi na podlagi dosledno uporabljane metodologije;

(g)redno posodablja in objavlja svoje ureditve upravljanja ter pojasni, zakaj se je v zvezi z izbranim okvirom odločila za posamezne strukture in postopke;

(h)preoblikuje Odbor za spremljanje poteka revizij v revizijski odbor, ki bo imel večino neodvisnih zunanjih članov, ter razširi njegova pooblastila, da bo zajemal obvladovanje tveganja, računovodsko poročanje ter delo in rezultate enot za naknadno preverjanje in direktoratov za revizijo.

Ciljni rok za uresničitev: april 2018.

To poročilo je sprejel senat V, ki ga vodi Lazaros S. LAZAROU, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 20. septembra 2016.

Za Evropsko računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

86Glej odstavka 23 in 24.

87Glej odstavke 27–29.

88COSO, glej odstavke 32–34.

89MRSJS, glej odstavka 40 in 41.

90Vključno z objavo razprave in analize računovodskih izkazov skupaj z računovodskimi izkazi EU na podlagi nastanka poslovnega dogodka, poročanjem o smotrnosti (ki je bilo v letu 2015 združeno s poročanjem o upravljanju v letnem poročilu o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna) in prehodom na posodobljeno notranjo kontrolo COSO 2013 – celostni okvir.

91Glej odstavek 17.

92Ocene tveganja pri preprečevanju goljufij, ki jih pripravijo generalni direktorati, niso dovolj usklajene z letnim postopkom za obvladovanje tveganja ali pa so na previsoki ravni, da bi upoštevale obstoječe strukture notranje kontrole. Ne obravnavajo vseh elementov cikla goljufije in ne zajemajo vseh modelov upravljanja. Tveganja, ugotovljena v okviru strategije za boj proti goljufijam, niso prednostno razvrščena, polega tega pa jih ni mogoče individualno uskladiti z ukrepi v akcijskem načrtu strategije za boj proti goljufijam in zanje ni mogoče ugotoviti, kateri od teh ukrepov naj bi jih obravnaval (delovni dokument Službe za notranjo revizijo, ki podpira splošno mnenje za leto 2015, maj 2016).

Priloge

Priloga I

Okvir za dobro upravljanje v javnem sektorju in COSO 2013

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Priloga II

Ključni elementi izbranih okvirov za poročanje podjetij

Direktiva 2014/95/EU
IIRC
Building Trust Award (Združeno kraljestvo)
Smernica št. 2 o priporočeni praksi IPSASB
Smernice OECD za multinacionalne družbe
(III – Razkritje)

Upravljanje
upravljanje podjetij
upravljanje
opisno poročilo, ki jasno prikazuje strukturo upravljanja in „glas z vrha“ (tone at the top);
pregledne informacije o tem, kako uprava učinkovito deluje pri upravljanju organizacije
upravljanje
strukture in politike upravljanja

Tveganja
glavna tveganja v zvezi z navedenimi zadevami, ki so povezana z dejavnostmi podjetja, vključno z njegovimi poslovnimi odnosi, proizvodi ali storitvami, kadar je to ustrezno in sorazmerno, ki bi lahko povzročili resne škodljive učinke na teh področjih, ter načini, kako podjetje upravlja ta tveganja
tveganja in priložnosti
povezava med tveganji, strateškimi cilji in opisnim letnim poročilom, količinsko opredeljena tveganja;
razprava o tem, kako se je dinamika profila tveganja s časom razvijala
tveganja in negotovosti: tveganja in negotovosti s finančnim učinkom, ukrepi za zmanjševanje tveganja, notranja in zunanja tveganja
informacije o sistemih za obvladovanje tveganj in skladnost z zakonodajo ter o izjavah ali kodeksih poslovnega ravnanja;
predvidljivi dejavniki tveganja

Finančna in nefinančna uspešnost
zahtevana priprava informacij v skladu s priznanim okvirom (nacionalnim okvirom, okvirom Unije ali mednarodnim okvirom);
objava skupaj z računovodskimi izkazi ali ločeno (v šestih mesecih);
izjava o nefinančnem poslovanju vsebuje sklice na zneske v letnih računovodskih izkazih in dodatna pojasnila v zvezi z njimi;
nefinančni ključni kazalniki uspešnosti, pomembni za posamezne dejavnosti
napoved
razumljiv in pravičen odraz finančne uspešnosti, ki je v skladu z ustreznimi računovodskimi izkazi;
razprava o dejanski uspešnosti v primerjavi s pričakovano/v proračunu predvideno uspešnostjo;
količinsko opredeljeni ključni kazalniki uspešnosti v primerjavi s strateškimi cilji; uravnotežena ocena doseženih ciljev in uspešnosti v primerjavi s cilji
informacije o računovodskih izkazih ter odstopanjih in trendih;
primerjava proračuna in dejanskih zneskov v računovodskih izkazih
finančni in operativni rezultati podjetja

Socialna in kadrovska vprašanja
socialne in kadrovske zadeve;
spoštovanje človekovih pravic
kapitali: finančni, proizvedeni, intelektualni, človeški, socialni in odnosni ter naravni
razprava in količinska analiza človeških dejavnikov v organizaciji;
podrobnosti o enakih možnostih in raznolikosti
-
vprašanja v zvezi z zaposlenimi in drugimi deležniki

Cilji in strategije
-
strategija in dodelitev virov; prispevki
jasna izjava o namenu;
uravnotežen pregled napredka v primerjavi s cilji
informacije o ciljih in strategijah;
poslanstvo in vizija
cilji podjetja

Poslovni model
kratek opis poslovnega modela;
opis politik, katerim sledi podjetje, vključno z izvedenim postopkom skrbnega pregleda;
rezultati teh politik
poslovni model (poslovne dejavnosti, ki kratkoročno, srednjeročno in dolgoročno ustvarjajo vrednost);
proces ustvarjanja vrednosti: skupine deležnikov, glavne materialne zadeve, tveganja, strateški cilji, dejavniki ustvarjanja vrednosti, ključni kazalniki uspešnosti, cilji, učinek
različni modeli za doseganje rezultatov;
pisno poročilo o tem, kako poslovne operacije podpirajo širše cilje organizacije; proučitev kapitalske naložbe in njenega doseganja stroškovne učinkovitosti
-
-

Elementi, prisotni v vseh okvirih
Elementi, prisotni v 4 od 5 okvirov
Elementi, prisotni v 3 od 5 okvirov

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Priloga III

Pregled letnih poročil in računovodskih izkazov izbranih organov javnega sektorja

| Konsolidirani letni računovodski izkazi EU za leto 2014¹ | Letno poročilo Evropskega investicijskega sklada za leto 2015 | Finančno poročilo Evropske investicijske banke za leto 2015 | Finančno poročilo ZDA za leto 2015 | Comptes de l’Etat za leto 2014 (Francija)
Računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega dogodka | da | da | da | da | da
Povzetek ključnih podatkov | da | da | da | da | da
Priloženo mnenje neodvisnega revizorja | da | da | da | da | objavljeno posebej
Primerjava med proračunskim in finančnim rezultatom | da | objavljeno posebej | objavljeno posebej | da | da
Analiza struktur upravljanja in vprašanj v zvezi z upravljanjem | povzetek² | da | da | da | da
Predgovor (ali poročilo) predsednika/visokega uradnika | objavljeno posebej | da | objavljeno posebej | da | objavljeno posebej
Razprava o tveganjih nepravilnih transakcij ali dejavnosti | objavljeno posebej | ne³ | ne³ | da | ne
Ocena stopnje nepravilnosti | objavljeno posebej | ne | ne | da | ne
Informativno poročilo o dejavnostih med letom | objavljeno posebej | da | da | da | da
Dolgoročna napoved/poročilo o vzdržnosti | ne | objavljeno posebej | objavljeno posebej | da | da
Opis vloge revizijskega odbora in njegovih zaključkov | ne | da | da | ne | povzetek

Vir: Evropsko računsko sodišče.

1Glej odstavka 45 in 46.

2Glej odstavek 45.

3Ni relevantno. Ti poročili ne vsebujeta razprave o tveganjih nepravilnih transakcij ali dejavnosti. Obstajajo pa navedbe, da ni pomembne stopnje nepravilnosti.

Odgovori Komisije

Povzetek

Skupni odgovor Komisije na odstavke I–IV

Komisija priznava pomen najsodobnejšega okvira za upravljanje. Komisija si prizadeva upoštevati razvijajoče se in ustrezne najboljše prakse, ki temeljijo na standardih ali ki so jih uveljavili mednarodni ali javni organi, in bo še naprej prilagajala svojo strukturo upravljanja.

Glavna načela okvira za upravljanje Komisije (tj. pristojnost, dolžnosti in odgovornosti, imenovanje in odstop Komisije in njenih članov, transparentnost) so zajeta v Pogodbah EU.

Kolegij dodeljuje operativne naloge svojim službam. Da bi Komisija zagotovila, da ima vsaka služba vzpostavljeno organizacijsko strukturo in sisteme notranje kontrole, ki so najprimernejši za doseganje njenih ciljev, je Komisija opredelila minimalne značilnosti na ravni podjetij, ki temeljijo na mednarodnem okviru COSO. V svojem letnem poročilu o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU (AMPR) za leto 2015 je Komisija poročala o učinkovitem izvajanju teh standardov.

Ureditve upravljanja, ki veljajo za Evropsko komisijo, so prirejene za nadnacionalno naravo te institucije ali njeno posebno strukturo s kolegijem komisarjev, ki ga podpira stalno administrativno osebje. Te značilnosti so podlaga za odločitve, sprejete v letu 2000 v zvezi s strukturo upravljanja Komisije. Upoštevana so bila tudi poročila odbora neodvisnih strokovnjakov in mnenji Sodišča št. 4/97 in 1/2000. Ureditve kontrole in revizije Komisije so trdne, celovite in se trenutno še izpopolnjujejo, da bodo v celoti skladne z načeli notranje kontrole COSO 2013. Poleg tega je Služba za notranjo revizijo (IAS) v celoti skladna s strokovnimi standardi notranje revizije, kot je potrdil zunanji ocenjevalec kakovosti. Te ureditve omogočajo Komisiji trden nadzor nad delovanjem strukture upravljanja.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek VI.

V

Glavna načela okvira za upravljanje Komisije (tj. pristojnost, dolžnosti in odgovornosti) so zajeta v Pogodbah EU. Kolegij sprejema letno poročilo o upravljanju in izvrševanju proračuna EU in prevzema celotno politično odgovornost za upravljanje proračuna EU. Komisija meni, da to obsega odgovornost za delo njenih služb.

V operativnem smislu se nadzor izvaja, prvič, prek praktičnih ureditev delovnih razmerij med člani Komisije, kabineti in službami, drugič, redno prek Odbora za spremljanje poteka revizij (v nadaljnjem besedilu: APC), ki se ukvarja s priporočili IAS, in tretjič, z jasnim poročanjem odredbodajalcev na podlagi prenosa pooblastil Komisiji prek letnih poročil o dejavnostih in izjav odredbodajalcev o zanesljivosti ter skupnega mnenja notranjega revizorja. Glej tudi odgovore Komisije na odstavka 55 in 57.

Odprava „silosne“ kulture (zaprtosti ozkih krogov v organizaciji) je bila prednostna naloga nove Komisije. Uvedla je novo strukturo s podpredsedniki, ki nadzirajo širša politična področja in izboljšujejo usklajevalno vlogo Generalnega sekretariata in drugih osrednjih služb, ter različnimi usmerjevalnimi podjetniškimi skupinami, vključno z usmerjevalno skupino za upravljanje po dejavnostih (v nadaljnjem besedilu: ABM) in skupino direktorjev za upravljanje z viri.

VI

V skladu z najboljšo prakso, finančno uredbo in njeno listino se Služba za notranjo revizijo nujno osredotoča na sisteme upravljanja in nadzora generalnih direktoratov (GD), ki so odgovorni za zagotavljanje zakonitosti in pravilnosti transakcij, vključno z revizijo funkcije naknadnega preverjanja/revizije teh direktoratov. Poleg revizije upravljanja varnosti informacij so bila vključena tudi druga področja upravljanja, na primer:

οproces postavljanja ciljev v okviru načrta upravljanja;

οproces letnega poročanja o dejavnostih;

οupravljanje strategij za boj proti goljufijam.

APC je samo eno izmed več vzpostavljenih sredstev, ki omogočajo nadzor kolegija nad praksami upravljanja, obvladovanja tveganj in notranje kontrole s strani Komisije. Glavni kanal je prek mehanizmov za formalno komunikacijo, določenih v delovnem dogovoru med komisarji, njihovimi kabineti in službami Komisije (redna srečanja, obravnava strateških načrtov, načrti upravljanja, letna poročila o dejavnostih itd.), prek katerih se obvesti najprej komisar in nato kolegij.

Obvladovanje tveganj, finančno poročanje in rezultati funkcije naknadnega preverjanja/revizije sodijo v pristojnost skupine za upravljanje po dejavnostih, Generalnega sekretariata, GD BUDG in ustreznih odredbodajalcev.

VII

V skladu s konceptualnim okvirom IPSASB za finančna poročila splošnega namena,¹ ki predvideva, da bodo ta poročila „verjetno obsegala več poročil“, vsako za bolj neposredne potrebe različnih deležnikov, Komisija zagotavlja integriran sveženj finančnih poročil. Tega sestavljajo letno poročilo o upravljanju in izvrševanju proračuna EU (AMPR), finančno poročilo, sporočilo o zaščiti proračuna EU in letni računovodski izkazi EU. Informacije, predstavljene v tem svežnju, so na isti ravni, kot jih zagotavljajo organi, ki jih je Sodišče izbralo za referenčno merilo. Poleg tega so nadaljnje informacije na voljo v dokumentih, kot so predsednikov govor o stanju Evropske unije, letno splošno poročilo o dejavnostih Evropske unije, poročilo o nadaljnjem ukrepanju po priporočilih o razrešnici itd.

VIII, prva zaporedna točka

Komisija sprejema to priporočilo. Komisija si prizadeva upoštevati razvijajoče se in ustrezne najboljše prakse, ki temeljijo na standardih ali ki so jih uveljavili mednarodni ali javni organi (glej odgovor na odstavke I–IV, VIII, 24–26, 44–49), in bo še naprej prilagajala svojo strukturo upravljanja.

VIII, druga zaporedna točka

Komisija sprejema to priporočilo v skladu s členom 116(2) pravil uporabe finančne uredbe (glej tudi odgovor Komisije na priporočilo 2(h)).

VIII, tretja zaporedna točka

Komisija sprejema to priporočilo. Ureditve kontrole (vključno z IAS) Komisije so trdne, celovite in se trenutno še izpopolnjujejo, da bodo v celoti skladne z načeli notranje kontrole COSO 2013. Komisiji omogočajo ustrezen nadzor nad delovanjem strukture upravljanja.

VIII, četrta zaporedna točka

Komisija sprejema to priporočilo.

Glej odgovor na odstavek 62.

VIII, peta zaporedna točka

Komisija sprejema priporočilo, naj izda zbirko poročil na način, ki bo preprečil dodatna tveganja v zvezi z razpoložljivostjo in kakovostjo informacij. Glej tudi odgovor na priporočilo 2(e).

Komisija je v zvezi s tem že ukrepala z objavo integriranega svežnja finančnih poročil 19. julija 2016.

Enotno poročilo o odgovornosti ne bi bilo ustrezno in ni v skladu s konceptualnim okvirom za finančna poročila splošnega namena IPSASB, ki jasno navaja, da bodo ta poročila, katerih cilj je zagotavljanje informacij, koristnih v zvezi z odgovornostjo in sprejemanjem odločitev, „verjetno obsegala več poročil, vsako za bolj neposredne vidike ciljev finančnega poročanja“. V skladu s tem konceptualnim okvirom Komisija zagotavlja ali bo zagotovila naslednje dokumente, ki vključujejo elemente, ki jih je opredelilo Sodišče:

VIII, peta zaporedna točka, prva alinea

Komisija trenutno pripravlja posodobitev izjave o upravljanju.

VIII, peta zaporedna točka, druga alinea

V okviru Komisije govor o stanju v Evropski uniji, ki ga ima predsednik v septembru, ustreza predsednikovemu poročilu.

VIII, peta zaporedna točka, tretja alinea

Poleg informacij, ki jih vsebuje poročilo AMPR, Komisija obširno poroča o operativnih in strateških tveganjih v govoru o stanju v Evropski uniji ter v strateških načrtih in načrtih upravljanja vsakega generalnega direktorata.

VIII, peta zaporedna točka, četrta alinea

Nefinančne informacije o smotrnosti so na voljo v poročilih o dejavnostih in AMPR.

VIII, peta zaporedna točka, peta alinea

Splošno poročilo o dejavnostih Evropske unije in AMPR vsebujeta informacije o dejavnostih med letom in dosežkih v zvezi s cilji te politike.

VIII, peta zaporedna točka, šesta alinea

Letno poročilo odbora APC povzema sklepe APC v zvezi z izpolnjevanjem svojih ciljev in izpostavlja zadeve, na katere je APC opozoril kolegij komisarjev. Na delo APC se sklicujejo tudi zbirna poročila in AMPR v letu 2015. V prihodnjih poročilih AMPR bo tudi poseben oddelek o vlogi in sklepih APC.

VIII, peta zaporedna točka, sedma alinea

Zlasti glede razlik v razsežnosti dolga (tj. zmožnosti izpolnjevanja finančnih obveznosti ali refinanciranja ali povečanja dolga) in razsežnosti prihodka (tj. zmožnosti spreminjanja obstoječih ravni obdavčevanja ali uvedbe novih virov prihodka) proračun EU ni primerljiv s proračuni držav članic.

V okviru EU je večletni finančni okvir orodje, ki zagotavlja srednjeročno in dolgoročno stabilnost in predvidljivost zahtev prihodnjih plačil in proračunskih prednostnih nalog. Komisija zagotavlja informacije o teh vidikih v poročilu AMPR, finančnem poročilu, računovodskih izkazih in drugih poročilih, kadar koli je to potrebno.

VIII, šesta zaporedna točka

Komisija delno sprejema to priporočilo.

Informacije, ki so podlaga novemu integriranemu svežnju finančnih poročil in dopolnilnih poročil, bodo na voljo, kolikor je to mogoče (tj. odvisno zlasti od ustreznih rokov za države članice, v katerih morajo zagotoviti nujne podatke), Sodišču, da se omogočijo preverjanja glede skladnosti.

VIII, sedma zaporedna točka

Komisija sprejema to priporočilo. V poročilu AMPR bo še naprej poročala o skupnem znesku, pri katerem obstaja tveganje.

VIII, osma zaporedna točka

Komisija sprejema to priporočilo. Redno bo posodabljala in objavljala svoje ureditve upravljanja ter razlagala, kako so skladne z mednarodnimi standardi in dobro prakso.

VIII, deveta zaporedna točka

Komisija delno sprejema to priporočilo. Komisija bo v okviru obnove članstva APC sredi mandata premislila o povečanju števila zunanjih članov z dokazanim strokovnim znanjem na področju revizije in v sorodnih zadevah, ki bi jih Komisija imenovala na podlagi odprtega in transparentnega postopka. Obvladovanje tveganj, finančno poročanje in rezultati funkcije naknadnega preverjanja/revizije sodijo v pristojnost skupine za upravljanje po dejavnostih, Generalnega sekretariata, GD BUDG in ustreznih odredbodajalcev. Komunikacijski kanali, vključno zlasti z letnimi poročili o dejavnostih, načrti upravljanja in strategije itd., zagotavljajo, da odredbodajalci obveščajo komisarje in kolegij, kar slednjemu omogoča izvajanje ustreznega nadzora. Poleg tega Služba za notranjo revizijo redno pregleduje funkcijo naknadnega preverjanja/revizije v ustreznih generalnih direktoratih, zlasti na ključnih področjih, kot je skupno upravljanje, njene ugotovitve pa obravnava APC. Komisija bo proučila povabilo Službi za notranjo revizijo, da izvede revizijo ureditev upravljanja/nadzora v zvezi z obvladovanjem tveganja, finančnim poročanjem in funkcijo naknadnega preverjanja/revizije, zlasti nadzora na drugi ravni, in ugotovi, ali so možne kakršne koli izboljšave, ki lahko še izboljšajo učinkovitost teh mehanizmov.

Opažanja

15

Prva posebna značilnost upravljanja v Komisiji je ta, da je ločitev pristojnosti in odgovornosti opredeljena v Pogodbi (člen 317) in v finančni uredbi (člen 66) ter opisana v beli knjigi iz leta 2000, ki upošteva priporočila odbora neodvisnih strokovnjakov.

Druga značilnost Komisije je ta, da se lahko ob vsakem nastopu mandata novega kolegija pregledajo vidiki ureditev notranje organizacije, upravljanja in odgovornosti. To se izvaja prek poslanic komisarjev, delovnih metod Evropske komisije (glej C(2014) 9004) in pisnih delovnih dogovorov med komisarji in službami.

21

Glavna načela okvira za upravljanje Komisije (tj. pristojnost, dolžnosti in odgovornosti) so zajeta v Pogodbah EU. Kolegij sprejema letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU in prevzema celotno politično odgovornost za upravljanje proračuna EU. Komisija meni, da to obsega odgovornost za delo njenih služb.

V operativnem smislu se nadzor izvaja, prvič, prek praktičnih ureditev delovnih razmerij med člani Komisije, kabineti in službami, drugič, redno prek Odbora za spremljanje poteka revizij (APC), ki se ukvarja s priporočili IAS, in tretjič, z jasnim poročanjem odredbodajalcev Komisiji prek letnih poročil o dejavnostih (LPD) in izjav odredbodajalcev o zanesljivosti ter skupnega mnenja notranjega revizorja.

Okvir 5 – Odgovornost Komisije

Komisija je med leti 2007 in 2016 izvedla nadaljnje spremembe glede svojega upravljanja in poročanja.

23

Komisija je odpravila oddelke za notranjo revizijo, ker je za funkcijo notranje revizije sčasoma postalo čedalje pomembneje, da preseže okvire enega generalnega direktorata. To se veliko učinkoviteje izvaja s povsem centralizirano funkcijo notranje revizije. Poleg tega je centralizirana Služba za notranjo revizijo (IAS) v celoti neodvisna, s čimer se lažje zagotovijo kakovostne revizije. Ocenjevalec kakovosti je sicer za IAS podal pozitivno mnenje, vendar je izpostavil pomanjkanje neodvisnega nadzora nad oddelki za notranjo revizijo in je zaznal tveganje glede njihove neodvisnosti.

IAS zdaj generalnim direktorjem zagotavlja poročilo z omejenim zagotovilom, ki bo del letnih poročil o dejavnosti (LPD), tako kot so to prej počeli oddelki za notranjo revizijo (prvo poročilo IAS je bilo februarja 2016 za leto 2015).

24

Osebje subjektov, ki jih omenja Sodišče, ni v celoti posvečeno revizijskim ali nadzornim dejavnostim.

Funkcija naknadnega preverjanja/revizije v številnih generalnih direktoratih z veliko porabo (pogosto imenovana „revizijska funkcija“) je del sistema notranje kontrole odredbodajalca. To funkcijo je treba jasno razmejiti od funkcije notranje revizije.

25

Poleg revizije upravljanja varnosti informacij so zajeta tudi druga področja upravljanja, zlasti (a ne samo) z revizijami, ki zajemajo številne generalne direktorate, na primer revizije na teh področjih:

οproces postavljanja ciljev v okviru načrta upravljanja;

οproces letnega poročanja o dejavnostih;

οupravljanje strategij za boj proti goljufijam;

οupravljanje dela evropskega semestra;

οupravljanje skupnega podpornega centra, ki ga gosti RTD;

οupravljanje skrbniških skladov EU;

οnadzor decentraliziranih agencij;

οupravljanje IT-domen.

Okvir 7 – Nekatera pomembna priporočila Službe za notranjo revizijo o upravljanju niso bila upoštevana

Komisija pripravlja revizijo izjave o upravljanju.

26

IAS se strinja z oceno Sodišča, da je tveganje glede nepravilnih in nezakonitih odhodkov pomembno. Prav zato je približno od 40 do 50 % razpoložljivega časa za revizije porabljenega za ocenjevanje sistemov upravljanja in nadzora s ciljem preprečevanja in odkrivanja/odpravljanja nepravilnosti.

To vključuje pomembne revizije nadzornih strategij generalnega direktorata (vključno s funkcijo naknadnega preverjanja/revizije), ki zajemajo glavna področja odhodkov na ravni politike. Vsa ta revizijska poročila se pošljejo odboru APC in so naslovljena nanj.

V skladu z najboljšo prakso, finančno uredbo in svojo listino se IAS nujno osredotoča na sisteme upravljanja in nadzora generalnih direktoratov (GD), ki so odgovorni za zagotavljanje zakonitosti in pravilnosti transakcij.

APC je samo eno izmed več vzpostavljenih sredstev, ki omogočajo nadzor kolegija nad praksami upravljanja, obvladovanja tveganj in notranje kontrole s strani Komisije. Glavni kanal je prek mehanizmov za formalno komunikacijo, določenih v delovnem dogovoru med komisarji, njihovimi kabineti in službami Komisije (redna srečanja, obravnava strateških načrtov, načrti upravljanja, letna poročila o dejavnostih itd.), prek katerih se obvestijo najprej komisar in nato kolegij.

30

Komisija potrjuje, da mandat APC v letu 2015 vključuje krepitev nadaljnjega ukrepanja glede priporočil Evropskega računskega sodišča (ERS). APC analizira poročila ERS in ustrezne ugotovitve, kjer je to ustrezno v okviru svojih tematskih razprav na podlagi skupin revizijskih poročil Službe za notranjo revizijo (IAS).

IAS izvaja revizije glede učinkovitosti funkcij naknadnega preverjanja/revizije v številnih generalnih direktoratih z veliko porabo. Zato vključuje ta pomemben element sistemov notranje kontrole odredbodajalcev s ciljem preprečevanja in odkrivanja/odpravljanja nepravilnosti (glej odgovor na odstavek 26). APC obravnava te zadeve v obsegu, kot jih zajemajo revizije IAS.

Odgovor na tabelo 2

APC sprejema in obravnava vsa revizijska poročila IAS, ki obsegajo področja obvladovanja tveganj, notranje kontrole in poročanja o finančni in nefinančni smotrnosti. Tako omogoča nadzor s strani Komisije z zagotavljanjem neodvisnosti Službe za notranjo revizijo, nadzorom kakovosti njenega dela in upoštevanja priporočil. Poleg tega obravnava ključne dokumente v zvezi z okvirom notranje kontrole.

31

Obvladovanje tveganj, finančno poročanje in rezultati funkcije naknadnega preverjanja/revizije sodijo v pristojnost skupine za upravljanje po dejavnostih, Generalnega sekretariata, GD BUDG in ustreznih odredbodajalcev. Komunikacijski kanali, vključno zlasti z letnimi poročili o dejavnostih, načrti upravljanja in strategije itd., zagotavljajo, da odredbodajalci obveščajo komisarje in kolegij, kar slednjemu omogoča izvajanje ustreznega nadzora. Poleg tega Služba za notranjo revizijo redno pregleduje funkcijo naknadnega preverjanja/revizije v ustreznih generalnih direktoratih, zlasti na ključnih področjih, kot je skupno upravljanje, njene ugotovitve pa obravnava APC.

Druge mednarodne organizacije (Svetovni program za prehrano, Evropska investicijska banka, Svetovna banka in OZN) imajo drugačne strukture upravljanja.

35

Nova revizija okvira notranje kontrole, ki jo Komisija izvaja zdaj, bo obravnavala vse pripombe Sodišča.

36

Ob upoštevanju posebnosti Komisije je treba na načelo 2 COSO gledati z dvojne perspektive. Na ravni GD vsak generalni direktor izvaja neodvisen nadzor razvoja in učinkovitosti notranje kontrole prek koordinatorja za interno kontrolo. Na ravni Komisije kolegij – tj. ekvivalent svetu direktorjev, ki ga omenja načelo 2 COSO – izvaja neodvisen nadzor razvoja in učinkovitosti notranje kontrole (glej odgovor na odstavek 21).

Centralna finančna služba je bila ustanovljena za zagotavljanje podpore in svetovanja v zvezi s finančnim upravljanjem, tolmačenjem zakonodaje, interno kontrolo in z obvladovanjem tveganj, vendar ne za nadzor dejanske izvedbe sistema notranje kontrole.

37

Trenutni okvir, kot je bil določen v reformi Komisije in opredeljen v finančni uredbi, zagotavlja trdno opredelitev pristojnosti in odgovornosti. Generalni direktorati morajo vzpostaviti organizacijsko strukturo in sisteme notranje kontrole, vključno z dejanji nadaljnjega prenosa in povezanim sistemom kaskadnega poročanja, kar poveča zanesljivost znotraj vsakega generalnega direktorata.

Glede podlage za ugotavljanje, ali so izjave v okviru letnih poročil o dejavnosti utemeljene, dajejo navodila (in smernice) za pripravo teh poročil trden temelj za izjavo o zanesljivosti in pomenijo jasno merilo odgovornosti generalnih direktoratov. Poleg tega letna poročila o dejavnosti vsebujejo oddelek o poročilih in sklep notranjega revizorja o stanju nadzora generalnega direktorata. In končno, postopek pregleda letnih poročil o dejavnosti zagotavlja njihovo kakovost, tako da se lahko politična raven zanaša na predstavitve in zanesljivost upravljanja.

Vendar bo Komisija analizirala, ali je mogoče nekatere vidike nadalje pojasniti.

38

Komisija je letno poročala o izvajanju strategije Komisije za boj proti goljufijam (CAFS), prvič leta 2013 v letnem poročilu o zaščiti finančnih interesov EU („člen 325 poročila“).

39

Četudi Komisija meni, da tveganje za goljufijo zadostno obravnavata metodologija in smernice za generalne direktorate v zvezi s strategijami za boj proti goljufijam, Komisija trenutno pripravlja predlog za vključitev tveganja za goljufijo v novi okvir notranje kontrole.

42

Cilj dokumenta Razprava o računovodskih izkazih in njihova analiza (v nadaljnjem besedilu: FSDA) v skladu s smernico o priporočeni praksi 2 (RPG 2) IPSASB je zagotoviti „razlago pomembnih elementov, transakcij in dogodkov, predstavljenih v finančnem poročilu subjekta, in dejavnikov, ki vplivajo nanje“.

Zato je logično, da se FSDA osredotoča na predsednikovih 10 prednostnih nalog, saj „pomenijo nadaljevanje strategije Evropa 2020“ in so trenutno glavna gonila politike Komisije in načina porabe denarja EU. Poleg tega FSDA vključuje tudi informacije o strategiji Evropa 2020. Vendar je FSDA dokument, ki se razvija. Komisija je tako pripravljena za razprave o izboljšavah glede vsebine in usmeritve.

44, tretja zaporedna točka

Računovodske izkaze EU sprejema Komisija.

44, četrta zaporedna točka

Komisija opozarja, da sta njen računovodski sistem na podlagi nastanka poslovnega dogodka in poročanje tako že zelo napredna v primerjavi s številnimi državami članicami.

45, druga zaporedna točka

Dokument FSDA, ki ga je pripravila Komisija, je skladen s strukturo in vsebino, ki ju predlaga smernica o priporočeni praksi 2 (RPG 2) IPSASB.

45, tretja zaporedna točka

Kot navaja Sodišče, računovodske izkaze spremlja izjava o zanesljivosti v Uradnem listu. Komisija pozdravlja možnost vključitve mnenja Sodišča o računovodskih izkazih v dokument teh izkazov takoj, ko je ta sprejet, kakor je praksa v zasebnem sektorju.

45, peta zaporedna točka

V dokument FSDA Komisija vključuje tudi informacije o različnih načinih upravljanja, finančnem poročanju in odgovornosti.

Komisija pripravlja revizijo izjave o upravljanju.

45, šesta zaporedna točka

Letne računovodske izkaze EU sprejema Komisija. Ker je predgovor vključen v finančno poročilo, ni podvojen v izkazih. Komisija bo proučila uvedbo predgovora v prihodnosti.

45, sedma zaporedna točka

Poleg letnih računovodskih izkazov in spremnih informacij Komisija prav tako pripravi letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU (AMPR), sporočilo o zaščiti proračuna EU in finančno poročilo, splošno poročilo o dejavnostih Evropske unije in govor predsednika Evropske komisije o stanju Evropske unije. Ti dokumenti vsebujejo obsežne nefinančne informacije in obravnavajo operativna in strateška tveganja.

Letni računovodski izkazi EU so skladni z informacijskimi zahtevami ustreznih mednarodnih računovodskih standardov (IPSAS) in računovodskih pravil EU.

Komisija v poročilu AMPR poroča o skupnih zneskih, pri katerih obstaja tveganje v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo transakcij (zneski, pri katerih obstaja tveganje ob plačilu, in znesek, pri katerem obstaja tveganje ob zaključku). Poročilo navaja tudi, katera področja odhodkov so najbolj izpostavljena napakam.

45, osma zaporedna točka

Ker AMPR vsebuje količinsko opredelitev tveganja za nepravilne transakcije v zbirnem poročilu (zneski, pri katerih obstaja tveganje ob plačilu, in zneski, pri katerih obstaja tveganje ob zaključku), Komisija meni, da ni potrebe za podvajanje informacij. Glej zgornji odgovor.

45, deveta zaporedna točka, prva alinea

Poleg letnih računovodskih izkazov in spremnih informacij Komisija prav tako pripravi letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU (AMPR), sporočilo o zaščiti proračuna EU in finančno poročilo, splošno poročilo o dejavnostih Evropske unije in govor predsednika Evropske komisije o stanju Evropske unije, kjer so podane informacije o nefinančni smotrnosti.

45, deveta zaporedna točka, druga alinea

Poleg letnih računovodskih izkazov in spremnih informacij Komisija prav tako pripravi letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU (AMPR), sporočilo o zaščiti proračuna EU in finančno poročilo, splošno poročilo o dejavnostih Evropske unije in govor predsednika Evropske komisije o stanju Evropske unije.

45, deveta zaporedna točka, tretja alinea

Informacije o napredku glede glavnih ciljev strategije Evropa 2020 se redno posodabljajo in objavljajo na spletnem mestu Eurostata ter sporočajo v okviru evropskega semestra. Glej tudi odgovor na odstavek 42.

45, deseta zaporedna točka

Zlasti glede razlik v razsežnosti dolga (tj. zmožnosti izpolnjevanja finančnih obveznosti ali refinanciranja ali povečanja dolga) in razsežnosti prihodka (tj. zmožnosti spreminjanja obstoječih ravni obdavčevanja ali uvedbe novih virov prihodka) proračun EU ni primerljiv s proračuni držav članic.

V okviru EU je večletni finančni okvir orodje, ki zagotavlja srednjeročno in dolgoročno stabilnost in predvidljivost zahtev prihodnjih plačil in proračunskih prednosti. Komisija zagotavlja informacije o teh vidikih v različnih poročilih.

45, enajsta zaporedna točka

Na vlogo APC se sklicujejo tudi zbirna poročila in AMPR v letu 2015. V prihodnjih poročilih AMPR bo poseben oddelek o vlogi in sklepih APC.

Skupni odgovor na odstavka 46 in 47

Komisija je letos prvič predstavila obširen integriran sveženj finančnih poročil. Tako je Komisija hkrati zagotovila vse ključne finančne informacije za leto 2015. Sveženj zajema:

(a)AMPR z informacijami o smotrnosti izvrševanja proračuna EU na podlagi rezultatov, doseženih v proračunu EU do konca leta 2015. Vključuje tudi poročilo o upravljanju proračuna EU s strani Komisije v letu 2015, ki vsebuje pregled delovanja sistemov notranje kontrole, ki so jih vzpostavile službe Komisije za zagotavljanje doseganja političnih in operativnih ciljev, in s temi povezanih večjih tveganj, če obstajajo. V to so vključene tudi ocene tveganj v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo, stroškovna učinkovitost kontrol in strategije za boj proti goljufijam;

(b)finančno poročilo, ki zagotavlja zlasti podroben pregled prihodkov in porazdelitve sredstev na države članice ter po podrazdelkih večletnega finančnega okvira;

(c)sporočilo o zaščiti proračuna EU glede izvedenih ukrepov za preprečevanje nezakonitih in nepravilnih odhodkov iz financiranja s strani proračuna EU, ki prikazuje tudi, kako so v to vključene države članice in kako to vpliva nanje;

(d)letni računovodski izkazi EU (tj. sredstva in obveznosti, prihodek in odhodek) ob koncu leta 2015.

Integrirani sveženj finančnih poročil spremlja tudi predgovor komisarja za proračun.

Kolegij komisarjev prevzema celotno odgovornost za sisteme notranjega nadzora Komisije in obvladovanje tveganj s sprejemom letnega poročila o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU.

48

Komisija v poročilu AMPR poroča o ocenjenih zneskih, pri katerih obstaja tveganje, in v sporočilu o zaščiti proračuna EU navaja pregled preventivnih ukrepov. V letnem poročilu o dejavnostih odgovorni odredbodajalec poroča o rezultatih izvedenih kontrol in podaja oceno zneska, pri katerem obstaja tveganje za nepravilna plačila. Poleg tega letno poročilo o dejavnostih obravnava tudi naravo odkritih napak. V okviru postopka razrešnice je Komisija poročala tudi o zahtevi Evropskega parlamenta po ukrepih glede najpogostejših vrst napak na določenih področjih politike.

49

Od leta 2013 je Komisija v primerjavi s prejšnjimi leti izpopolnila informacije o zneskih, pri katerih obstaja tveganje, zlasti z vključitvijo skupnega zneska, pri katerem obstaja tveganje ob plačilu in ob zaključku. Pri slednjem se upoštevajo tudi finančni popravki in izterjave, kar je podrobneje predstavljeno v sporočilu o zaščiti proračuna EU.

Pred letom 2013 je Komisija v zbirnem poročilu transparentno poročala o izraženih pridržkih in za področja odhodkov navedla ocenjeni znesek, pri katerem obstaja tveganje in za katerega je bil izražen pridržek. Več informacij je bilo na voljo v ustreznih poročilih o dejavnostih.

50

IAS porabi znaten del svojih sredstev (približno od 40 do 50 %) za dejavnosti ocenjevanja sistemov upravljanja in kontrole s ciljem preprečevanja in odkrivanja/odpravljanja nepravilnosti, poleg omejenih pregledov izračunavanja stopnje preostale napake.

To delo službe IAS vodi k resničnim izboljšavam, zlasti za GD AGRI, kar sta pozdravila tako Sodišče kot organ za razrešnico.

51

GD DEVCO izvaja svoj proračun večinoma v okviru neposrednega upravljanja, ker ima drugačen model zagotovila kot model skupnega upravljanja, ki obsega 80 % proračuna EU.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 1.35 letnega poročila ERS za leto 2015:

Komisija meni, da sklicevanje na statistično metodologijo, ki jo uporabljajo „organi ZDA, ki upravljajo zvezne sklade“, ni ustrezno za sklade v okviru skupnega upravljanja. V okviru skupnega upravljanja se Komisija ne zanaša na revizije odhodkov, ki jih izvedejo njene agencije na ravni EU, temveč na revizijske organe v suverenih državah članicah, ki revidirajo odhodke teh držav članic, pogosto z nacionalnim sofinanciranjem. Zato Komisija meni, da statistično veljavna ocena stopnje napake za celotno Evropsko unijo, ki jo pripravijo upravičenci do revizije sami, ne zagotavlja dodane vrednosti za odhodke skupnega upravljanja.

V skladu z zahtevami pravnega okvira bo Komisija še naprej sodelovala z revizijskimi organi držav članic in skupaj z njimi določala statistično veljaven pristop k ocenjevanju stopnje napake ter uporabljala takšne stopnje napake po potrditvi veljavnosti. Komisija tako izvaja „načelo enotne revizije“ z usmerjanjem svoje dejavnosti na revizijo revizorjev držav članic in vrednotenje njihovega revizijskega dela. To temelji na mnenju Sodišča št. 2/2004 o modelu enotne revizije in predlogu o okviru notranje kontrole Skupnosti. Ta pristop je v celoti v skladu s ciljem zmanjšanja administrativnega bremena upravičencev, zmanjšuje pa tudi potrebo po revizijskih delovnih mestih v ES.

53

Komisija opozarja, da je Urad ZDA za vladno odgovornost, tj. zunanji revizor, ugotovil materialne šibkosti in sklenil naslednje: „Dokler zvezna vlada ne izvede učinkovitih postopkov za ugotavljanje celotnega obsega nepravilnih plačil ter ustreznih ukrepov za subjekte in programe, ki bodo učinkovito zmanjšali obseg nepravilnih plačil, ne bo imela zadostnega zagotovila, da je uporaba zveznih skladov ustrezno zaščitena.“

Komisija tudi opozarja, da je izvršilni urad ameriškega predsednika vključen v navodilo z dne 20. oktobra 2014: „Delo z drugimi subjekti. Agencije bi morale preučiti delo s subjekti – kot so prejemniki nepovratnih sredstev – ki so predmet enotnih revizij, za pomoč pri postopku ocenjevanja stopnje in zneska nepravilnih plačil.“

Komisija poudarja, da v poročilu AMPR zagotavlja oceno zneska plačila, pri katerem obstaja tveganje (pri čemer niso upoštevani ukrepi izterjav v zvezi z nepravilnimi plačili). Ta informacija je dopolnjena z oceno zneska, pri katerem obstaja tveganje ob zaključku (pri čemer se upošteva vpliv večletnih sistemov popravkov).

57

Komisija se sklicuje na svoje odgovore na prejšnje zahteve Parlamenta in potrjuje svoje stališče glede te zadeve s podajanjem zagotovila, kot ga navaja Sodišče (glej odgovor Komisije na odstavek 1.40 letnega poročila Sodišča za leto 2012).

Glej tudi odgovor na odstavek V povzetka.

Zaključki in priporočila

58

Komisija bo še naprej izvajala ukrepe, s katerimi za svoje ureditve upravljanja, ki so usmerjeni na revizijo, finančno upravljanje in nadzor, zagotavlja skladnost z ustreznimi najboljšimi praksami, ki jih določajo standardi ali mednarodni in javni organi (glej podrobne odgovore Komisije na odstavke I–IV, IX, 24–26, 44–46).

59

Glavna načela okvira za upravljanje Komisije (tj. pristojnost, dolžnosti in odgovornosti) so zajeta v Pogodbah EU. Glej tudi odgovore Komisije na odstavke 21, 55 in 57.

60

APC je samo eno izmed več vzpostavljenih sredstev, ki omogočajo nadzor kolegija nad praksami upravljanja, obvladovanja tveganj in notranje kontrole s strani Komisije. Glavni kanal je prek mehanizmov za formalno komunikacijo, določenih v delovnem dogovoru med komisarji, njihovimi kabineti in službami Komisije (redna srečanja, obravnava strateških načrtov, načrti upravljanja, letna poročila o dejavnostih itd.), prek katerih sta obveščena najprej komisar in nato kolegij.

61

Glej odgovor Komisije na odstavek 39.

62

Rok za sprejem letnih računovodskih izkazov določa finančna uredba, in sicer je to 31. julij. Toda to leto je Komisija v sodelovanju s Sodiščem že za dva tedna pomaknila sprejem računovodskih izkazov za leto 2015. Ker je Komisija močno odvisna od rokov za dostavo podatkov od držav članic, bo proučila možnosti nadaljnjega pomika.

63

Komisija ne zagotavlja manj nefinančnih informacij kot drugi organi – informacije so v računovodskih izkazih in v finančnih poročilih splošnega namena. Nadalje bo Komisija od leta 2016 naprej izdajala integriran sveženj teh poročil s finančnimi in nefinančnimi informacijami hkrati – glej odgovore zgoraj.

Kot je že bilo navedeno, konceptualni okvir IPSAS (odstavek 8.6) izrecno predvideva uporabo več poročil GPFR, ki sestavljajo računovodske izkaze ali finančna poročila, FSDA in druga poročila za potrebe uporabnikov po dopolnilnih informacijah.

64

Komisija se ne strinja s stališčem Sodišča, da ocena stopnje napake ne temelji na dosledni metodologiji. Generalni direktorati morajo poročati v skladu s smernico LPD, ki jo izdajo osrednje službe. Različni koncepti in kazalniki so opredeljeni dovolj prilagodljivo, da omogočajo upoštevanje posebnih okoliščin različnih generalnih direktoratov in hkrati vendarle zagotavljajo zadostno stopnjo skladnosti za konsolidacijo podatkov².

65

Glej spodnje navedbe odgovorov na določene zaključke.

65, prva zaporedna točka

Glej odgovore na odstavke 24–26.

65, tretja zaporedna točka, prva alinea

Glej odgovor na odstavek 30.

Komisija potrjuje, da mandat APC v letu 2015 vključuje krepitev nadaljnjega ukrepanja glede priporočil Evropskega računskega sodišča (ERS).

65, tretja zaporedna točka, druga alinea

Glej odgovora na odstavka 30 in 31.

65, tretja zaporedna točka, tretja alinea

Glej odgovore na odstavke VIII ter 30, 31 in 45. Poročanje o smotrnosti sodi v pristojnost usmerjevalne skupine za ABM, Generalnega sekretariata, GD BUDG in ustreznih odredbodajalcev.

65, tretja zaporedna točka, četrta alinea

Glej odgovore Komisije na odstavke 26, 30 in 31.

65, četrta zaporedna točka

Glej odgovor na odstavek 39.

65, peta zaporedna točka

Glej odgovor na odstavek 62.

65, šesta zaporedna točka, prva alinea

Komisija trenutno pripravlja posodobitev izjave o upravljanju.

65, šesta zaporedna točka, druga alinea

V okviru Komisije je predsednikov govor o stanju Evropske unije sredstvo, s katerim predsednik poroča o dosežkih in izzivih.

Poleg tega splošno poročilo o dejavnostih Evropske unije, ki ga vsako leto objavi Evropska komisija, predstavlja najpomembnejše pobude in dosežke Evropske unije v preteklem letu. Obravnava napredek Komisije pri uresničevanju prednostnih nalog (ki obsegajo veliko širše vidike kot finančne informacije). Vsebuje tudi predgovor predsednika.

65, šesta zaporedna točka, tretja alinea

Obvladovanje tveganja v Komisiji je večinoma del načrtovalne faze cikla strateškega načrtovanja in priprave programov (SNP), zlasti priprava strateških načrtov (SN) in načrtov upravljanja (NU) vsake službe Komisije. Kritična tveganja predstavlja načrt upravljanja, Priloga 4, potencialna medsektorska kritična tveganja pa ocenjujejo osrednje službe. Pomembna uresničena tveganja so obravnavana v letnih poročilih o dejavnostih in letnem poročilu o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU.

Poleg informacij, ki jih vsebuje AMPR, Komisija v več oblikah obširno poroča in sporoča v zvezi s političnimi cilji, izzivi in tveganji. Predsednikov govor o stanju Evropske unije je ključno sredstvo za poročanje o izzivih in priložnostih na politični ravni. Prav tako je podrobnejše poročanje o zadevah, ki se posebej nanašajo na določeno politično področje, vključeno v strateške načrte in načrte upravljanja, ki jih objavlja vsak generalni direktorat.

65, šesta zaporedna točka, četrta alinea

Nefinančne informacije o smotrnosti so na voljo v poročilih LPD in AMPR.

65, šesta zaporedna točka, peta alinea

AMPR, finančno poročilo in letno splošno poročilo o dejavnostih Evropske unije vsebujejo takšne informacije.

65, šesta zaporedna točka, šesta alinea

Listina APC zahteva, da APC letno poroča kolegiju o svojih dejavnostih. Letno poročilo odbora APC povzema sklepe APC v zvezi z izpolnjevanjem svojih ciljev in izpostavlja zadeve, na katere je APC opozoril kolegij komisarjev. Poročilo je del gradiva, ki podpira sprejem poročila AMPR o proračunu v Evropski uniji s strani Komisije. Na delo APC se sklicujejo tudi zbirna poročila in AMPR v letu 2015. V prihodnjih poročilih AMPR bo tudi poseben oddelek o vlogi in sklepih APC.

65, šesta zaporedna točka, sedma alinea

Zlasti glede razlik v razsežnosti dolga (tj. zmožnosti izpolnjevanja finančnih obveznosti ali refinanciranja ali povečanja dolga) in razsežnosti prihodka (tj. zmožnosti spreminjanja obstoječih ravni obdavčevanja ali uvedbe novih virov prihodka) proračun EU ni primerljiv s proračuni držav članic.

V okviru EU je večletni finančni okvir orodje, ki zagotavlja srednjeročno in dolgoročno stabilnost in predvidljivost zahtev prihodnjih plačil in proračunskih prednosti. Komisija zagotavlja informacije o teh vidikih v različnih poročilih.

Smernica o priporočeni praksi IPSAS ne predlaga vključitve poročanja o fiskalni vzdržnosti v letne računovodske izkaze ali objave o tem skupaj z računovodskimi izkazi.

65, sedma zaporedna točka

Komisija se ne strinja s stališčem Sodišča, da ocena stopnje napake ne temelji na dosledni metodologiji. Generalni direktorati morajo poročati v skladu s smernico LPD, ki jo izdajo osrednje službe. Različni koncepti in kazalniki so opredeljeni dovolj prilagodljivo, da omogočajo upoštevanje posebnih okoliščin različnih generalnih direktoratov in hkrati vendarle zagotavljajo zadostno stopnjo skladnosti za konsolidacijo podatkov.

Komisija meni, da je sklicevanje na „agencije ZDA“ kot referenčno merilo neustrezno v zvezi s proračunom EU (glej odgovor na odstavek 53).

Priporočilo 1 – Kadar Komisija ne upošteva najboljše prakse, naj to pojasni

Komisija sprejema to priporočilo. Komisija si prizadeva upoštevati razvijajoče se in ustrezne najboljše prakse, ki temeljijo na standardih ali ki so jih uveljavili mednarodni ali javni organi (glej odgovor na odstavke I–IV, VIII, 24–26, 44–49), in bo še naprej prilagajala svojo strukturo upravljanja.

Priporočilo 2 – Komisija naj upošteva najboljšo prakso

Komisija delno sprejema to priporočilo (glej podrobne odgovore na različne ukrepe, ki so zahtevani spodaj).

Priporočilo 2(a)

Komisija sprejema to priporočilo v skladu s členom 116(2) pravil uporabe finančne uredbe. Glej tudi odgovor Komisije na priporočilo 2(h).

Priporočilo 2(b)

Komisija sprejema to priporočilo. Ureditve kontrole (vključno z IAS) Komisije so trdne, celovite in se trenutno še izpopolnjujejo, da bodo v celoti skladne z načeli notranje kontrole COSO 2013. Komisiji omogočajo ustrezen nadzor nad delovanjem strukture upravljanja.

Priporočilo 2(c)

Komisija sprejema to priporočilo. Glej odgovor na odstavek 62.

Priporočilo 2(d)

Komisija sprejema priporočilo, naj izda zbirko poročil na način, ki bo preprečil dodatna tveganja v zvezi z razpoložljivostjo in s kakovostjo informacij. Glej tudi odgovor na priporočilo 2(e).

Komisija je v zvezi s tem že ukrepala z objavo integriranega svežnja finančnih poročil 19. julija 2016.

Enotno poročilo o odgovornosti ne bi bilo ustrezno in ni v skladu s konceptualnim okvirom za finančna poročila splošnega namena IPSASB, ki jasno navaja, da bodo ta poročila, katerih cilj je zagotavljanje informacij, koristnih v zvezi z odgovornostjo in sprejemanjem odločitev, „verjetno obsegala več poročil, vsako za bolj neposredne vidike ciljev finančnega poročanja“. V skladu s tem konceptualnim okvirom Komisija zagotavlja ali bo zagotovila naslednje dokumente, ki vključujejo elemente, ki jih je opredelilo Sodišče:

οKomisija trenutno pripravlja posodobitev izjave o upravljanju.

οV okviru Komisije govor o stanju Evropske unije, ki ga ima predsednik septembra, ustreza predsednikovemu poročilu.

οPoleg informacij, ki jih vsebuje poročilo AMPR, Komisija obširno poroča o operativnih in strateških tveganjih v govoru o stanju Evropske unije ter v strateških načrtih in načrtih upravljanja vsakega generalnega direktorata.

οNefinančne informacije o smotrnosti so na voljo v poročilih LPD in AMPR.

οSplošno poročilo o dejavnostih Evropske unije in AMPR vsebujeta informacije o dejavnostih med letom in dosežkih v zvezi s cilji te politike.

οLetno poročilo odbora APC povzema sklepe APC v zvezi z izpolnjevanjem svojih ciljev in izpostavlja zadeve, na katere je APC opozoril kolegij komisarjev. Na delo APC se sklicujejo tudi zbirna poročila in AMPR v letu 2015. V prihodnjih poročilih AMPR bo poseben oddelek o vlogi in sklepih APC.

οZlasti glede razlik v razsežnosti dolga (tj. zmožnosti izpolnjevanja finančnih obveznosti ali refinanciranja ali povečanja dolga) in razsežnosti prihodka (tj. zmožnosti spreminjanja obstoječih ravni obdavčevanja ali uvedbe novih virov prihodka) proračun EU ni primerljiv s proračuni držav članic.

οV okviru EU je večletni finančni okvir orodje, ki zagotavlja srednjeročno in dolgoročno stabilnost in predvidljivost zahtev prihodnjih plačil in proračunskih prednosti. Komisija zagotavlja informacije o teh vidikih v poročilu AMPR, finančnem poročilu, letnih računovodskih izkazih EU in drugih poročilih, kadar koli je to potrebno.

Priporočilo 2(e)

Komisija delno sprejema to priporočilo.

Informacije, ki so podlaga novemu integriranemu svežnju finančnih poročil in dopolnilnih poročil, bodo na voljo, kolikor je to mogoče (tj. odvisno zlasti od ustreznih rokov za države članice, v katerih morajo zagotoviti nujne podatke), Sodišču, da se omogočijo preverjanja glede skladnosti.

Priporočilo 2(f)

Komisija sprejema to priporočilo. V poročilu AMPR bo še naprej poročala o skupnem znesku, pri katerem obstaja tveganje.

Priporočilo 2(g)

Komisija sprejema to priporočilo. Redno bo posodabljala in objavljala svoje ureditve upravljanja in razlagala, kako so skladne z mednarodnimi standardi in dobro prakso.

Priporočilo 2(h)

Komisija delno sprejema to priporočilo. Komisija bo v okviru obnove članstva APC sredi mandata premislila o povečanju števila zunanjih članov z dokazanim strokovnim znanjem na področju revizije in v sorodnih zadevah, ki bi jih Komisija imenovala na podlagi odprtega in transparentnega postopka. Obvladovanje tveganj, finančno poročanje in rezultati funkcije naknadnega preverjanja/revizije sodijo v pristojnost skupine za upravljanje po dejavnostih, Generalnega sekretariata, GD BUDG in ustreznih odredbodajalcev. Komunikacijski kanali, vključno zlasti letna poročila o dejavnostih, načrti upravljanja in strategije itd., zagotavljajo, da odredbodajalci obveščajo komisarje in kolegij, kar slednjemu omogoča izvajanje ustreznega nadzora. Poleg tega Služba za notranjo revizijo redno pregleduje funkcijo naknadnega preverjanja/revizije v ustreznih generalnih direktoratih, zlasti na ključnih področjih, kot je skupno upravljanje, njene ugotovitve pa obravnava APC. Komisija bo proučila povabilo Službi za notranjo revizijo, da izvede revizijo ureditev upravljanja/nadzora v zvezi z obvladovanjem, finančnim poročanjem in funkcijo naknadnega preverjanja/revizije, zlasti nadzora na drugi ravni, in ugotovi, ali so možne kakršne koli izboljšave, ki lahko še izboljšajo učinkovitost teh mehanizmov.

1„Konceptualni okvir za finančna poročila splošnega namena za javne subjekte“, ki ga je oktobra 2014 sprejel Upravni odbor za mednarodne računovodske standarde za javni sektor (IPSASB).

2Glej tudi odgovore Komisije na odstavka 1.19 in 1.20 letnega poročila Sodišča za leto 2010, odstavke 1.22, 1.23 in 1.25 letnega poročila Sodišča za leto 2011, odstavka 1.41 in 1.42 ter 1.44 in 1.45 letnega poročila Sodišča za leto 2012, odstavke 1.29, 1.30 in 1.32 letnega poročila Sodišča za leto 2013, odstavke 1.50, 1.53, 1.54 in 1.65 letnega poročila Sodišča za leto 2014 ter odstavka 1.35 in 1.48 letnega poročila Sodišča za leto 2015.

QJ-AB-16-027-SL-E    ISSN 1977-5784

Upravljanje obsega ureditve, s katerimi se zagotovi, da so želeni rezultati za deležnike opredeljeni in doseženi. Pri dobrem upravljanju ne gre le za odnose, ampak za doseganje rezultatov in zagotavljanje orodij odločevalcem, da ti lahko opravljajo svoje delo. Komisija se je na več področjih oddaljila od najboljših praks, določenih v standardih, ali tistih, ki so jih uvedli mednarodni in javni organi, ki smo jih izbrali za referenčno merilo, ali pa teh praks ni v celoti izvajala. Če Komisija želi še naprej obravnavati ključna tveganja, bo morala dodatno okrepiti strukturo upravljanja v instituciji kot celoti.