EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6216-5 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/89588 | QJ-AB-16-029-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-6213-4 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/73591 | QJ-AB-16-029-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6242-4 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/097581 | QJ-AB-16-029-NL-E

© Europese Unie, 2016

Overneming met bronvermelding toegestaan.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van figuur 4 dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

Vertalingen in dit verslag van passages uit documenten die door andere organen zijn opgesteld (bijv. BIB, IMF) zijn niet noodzakelijkerwijs de officiële vertalingen van die organen.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Gebeurtenis | Datum
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle | 29.6.2015
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) | 28.6.2016
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure | 18.10.2016
Officiële antwoorden van de Europese Centrale Bank ontvangen in alle talen | 19.10.2016

NL
2016

nr. 29

Speciaal verslag

Het gemeenschappelijk
toezichtsmechanisme —
Een goede start maar
verdere verbeteringen
nodig

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Dit verslag werd opgesteld door controlekamer IV, die onder leiding staat van ERK-lid Baudilio Tomé Muguruza en gericht is op de gebieden marktregulering en concurrerende economie. De controle werd geleid door ERK-lid Neven Mates, ondersteund door kabinetschef George Karakatsanis en kabinetsattaché Marko Mrkalj, directeur Zacharias Kolias en taakleider Mirko Gottmann. Het controleteam bestond uit Boyd Anderson (gedetacheerd deskundige) en de controleurs Paraskevi Demourtzidou, Helmut Kern en Giorgos Tsikkos. Taalkundige ondersteuning werd verleend door Thomas Everett.

Van links naar rechts: G. Karakatsanis, G. Tsikkos, M. Mrkalj, P. Demourtzidou, Z. Kolias, N. Mates, T. Everett, M. Gottmann, H. Kern.

Inhoud

Afkortingen

Samenvatting

Inleiding

Oprichting van de Europese bankenunie

Controleaanpak en -methodologie

Moeilijkheden om controle-informatie te krijgen

Bestuursstructuur

Er werd een complexe organisatiestructuur opgezet

De aanwervingen van de ECB voor het GTM waren doeltreffend gezien de beperkte tijd …

… maar zijn sterk afhankelijk van NBA-middelen

De institutionele organen zijn opgericht zoals vereist, ondersteund door een ingewikkeld besluitvormingsproces

Het besluitvormingsproces is complex, met tal van lagen in de informatie-uitwisseling en grote betrokkenheid van het secretariaat van de raad van toezicht

De raad van toezicht moet een enorm aantal besluiten nemen …

… met een domino-effect voor de werkzaamheden van het stuurcomité

Het beginsel van scheiding tussen het monetair beleid en de toezichthoudende taken wordt toegepast, maar er zijn risico’s voor de perceptie van onafhankelijkheid

Er kan meer worden gedaan om de risico’s te beoordelen die voortvloeien uit het delen van diensten

Bijkomende risico’s voor de onafhankelijkheid van het monetair beleid en de toezichthoudende taken zijn inherent aan de organisatorische en financiële structuur van het GTM

Ethische procedures en gedragscodes zijn toegepast voor GTM-leiding en personeel

Er is een „Ethisch kader voor het GTM” opgesteld, maar de NBA’s blijven onderworpen aan hun nationale wetgeving en hebben veel ruimte om hun eigen voorschriften vast te stellen

Interne controle: een innovatieve aanpak met een alomvattend controleplan, maar uitvoering wordt gehinderd door problemen in verband met middelentoewijzing en planning

Middelentoewijzing door het D-IA: de personeelsbehoeften waren duidelijk gekwantificeerd, maar de uiteindelijke personeelsbezettingsniveaus waren ontoereikend

Planning is gebaseerd op een alomvattend controle-universum maar houdt niet altijd rekening met beste praktijken

De risicobeoordelingsmethodologie is doorgaans toereikend, maar er ontbreken garanties die ervoor zorgen dat gebieden met een hoog en gemiddeld risico volledig en tijdig worden aangepakt

Regelingen inzake verantwoordingsplicht

i) De rollen en verantwoordelijkheden van het GTM in zijn geheel zijn duidelijk omschreven en openbaar gemaakt in de machtigingswetgeving

ii) De controleopdracht van de Rekenkamer is omschreven in het Verdrag betreffende de werking van de EU

iii) Er is nog geen formeel prestatiekader ontwikkeld dat zekerheid geeft over de verwezenlijking van de GTM-doelstellingen

iv) De democratische controle op het toezicht van het Parlement wordt uitgeoefend met belangrijke vertrouwelijkheidsbeperkingen

v) Er bestaan feedbackregelingen maar deze omvatten nog geen algemene enquêtes onder financiële instellingen

Gezamenlijke toezichthoudende teams — Organisatie en toewijzing van middelen

Planning en ramingen van totale behoeften aan toezichtsgebonden middelen, middelentoewijzing en personeelsbezetting

Voor de eerste ramingen van totale GTM-personeelsbehoeften werd een eenvoudige aanpak gehanteerd…

… waarmee niet helemaal werd geanticipeerd op de toenemende werkbelasting op het gebied van toezicht

De methodologie voor clustering was bedoeld om de aanvankelijke toewijzing van personeel aan de JST’s te vergemakkelijken, maar moet worden geactualiseerd

Middelen van de ECB worden toegewezen volgens haar methodologie voor clustering

Het beleid inzake de benoeming van coördinatoren was bedoeld om harmonisering te bevorderen, maar werd niet altijd gevolgd

De ECB werkt samen met en doet een beroep op NBA’s

JST’s doen een sterk beroep op NBA-personeel, hoewel de ECB weinig controle heeft over NBA-middelen

Personeelsleden van JST’s zijn nog steeds vooral onderdanen van de landen van herkomst van de NBA’s …

… en een aantal NBA-personeelsleden beantwoordt niet aan de verwachtingen van de ECB betreffende JST-personeel

JST-structuur, rapportagelijnen en opleiding

Multinationale teams bevorderen uitwisseling van kennis en beste praktijken …

… maar botsende rapportagelijnen …

… gebrek aan helderheid in communicatiestromen en toewijzing van taken …

… en verschillen in gebruik en classificatie van horizontale NBA-functies kunnen leiden tot ondoelmatig gebruik van middelen

Gebrek aan bindende prestatiebeoordelingen van NBA-personeel in JST’s kan problemen met stimulansen en prestaties veroorzaken

Het GTM heeft geen geïntegreerd opleidingsprogramma en geen certificeringsprogramma voor toezichthouders

Toezicht ter plaatse

De regelingen voor toezicht ter plaatse zijn coherent en compleet

Er ontstonden praktische tekortkomingen in de personeelsbezetting bij, en de planning en uitvoering van inspecties ter plaatse

Beperkte betrokkenheid van ECB bij inspecties ter plaatse

Planning is uitvoerig en complex

IT-verbeteringen zijn nodig

De ECB plant concrete maatregelen ter verbetering van de kwalificaties en vaardigheden van inspecteurs en HoM’s

Een duidelijke rapportagestructuur met weinig aandacht voor details die door langdurige procedure aan waarde kan inboeten

De rapportageprocedure van de ECB is goed gestructureerd

De regels voor de communicatie van bevindingen zijn echter onvolledig

Het tijdsbestek voor het uitbrengen van verslagen is lang

Conclusies en aanbevelingen

Bestuursstructuur

Verantwoordingsplicht

Gezamenlijke toezichthoudende teams

Inspecties ter plaatse

Bijlage I | — | Overzicht van de controleaanpak
Bijlage II | — | Beperkte toegang tot informatie
Bijlage III | — | Besluitvormingsproces
Bijlage IV | — | Begrotingsprocedure van de ECB
Bijlage V | — | De controle op het bankentoezicht in enkele nationale rechtsgebieden
Bijlage VI | — | Aanbevelingen van het IMF inzake transparantie en verantwoordingsplicht in de toezichthoudende verantwoordelijkheden van de ECB
Bijlage VII | — | Reikwijdte van de evaluatie van de Europese Commissie op grond van artikel 32 van de GTM-verordening
Bijlage VIII | — | Enquête bij nationale bevoegde autoriteiten en onder toezicht staande instellingen
Bijlage IX | — | Belangrijkste elementen van de regelingen voor ECB-verantwoordingsplicht jegens het Europees Parlement
Bijlage X | — | Structuur van het rapportageproces voor inspecties ter plaatse

Antwoord van de ECB

Afkortingen

BCBT: Bazels Comité voor bankentoezicht

BIB: Bank voor Internationale Betalingen

BUCOM: Begrotingscomité van de Europese Centrale Bank

COI: Afdeling van de ECB voor gecentraliseerde inspecties ter plaatse

DGMS: Directoraat-generaal voor Microprudentieel Toezicht

EBA: Europese Bankautoriteit

ECB: Europese Centrale Bank

EMU: Economische en Monetaire Unie

ESCB: Europees Stelsel van centrale banken

ESFS: Europees Systeem voor financieel toezicht (European System of Financial Supervision)

FAQ: Veelgestelde vragen

FDIC: Federale Dienst voor Depositoverzekering (Federal Deposit Insurance Corporation)

GAO: Hoge controle-instantie van de VS (Government Accountability Office)

GTM: Gemeenschappelijk toezichtsmechanisme

HCI: Hoge controle-instantie

HoM: Hoofd van de missie

IAC: Comité van Interne Auditors

IMAS: Informatiebeheersysteem (Information Management System)

IMF: Internationaal Monetair Fonds

JST: Gezamenlijk toezichthoudend team (Joint Supervisory Team)

MEL: Minimaal inspanningsniveau

NBA: Nationale bevoegde autoriteit

NCB: Nationale centrale bank

RBS: Risicobeoordelingssysteem

RvT: Raad van toezicht

SEP: Programma voor onderzoek door de toezichthouder (Supervisory Examination Programme)

SQA: Toezichtsgebonden Kwaliteitsborging (Supervisory Quality Assurance)

SREP: Proces van toetsing en evaluatie door de toezichthouder (Supervisory Review and Evaluation Process)

Vte: Voltijdequivalent

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Samenvatting

Wat is het GMT?

I

De mondiale financiële crisis van 2008 heeft tal van Europese economieën ernstig ontwricht. Na jaren van deregulering en het nemen van steeds grotere risico’s in het bankwezen had de crisis een domino-effect: veel kredietinstellingen moesten vaststellen dat ze overmatig blootgesteld waren aan dalende markten en zagen zich genoodzaakt om bij de regering aan te kloppen voor financiële steun. De reddingsmaatregelen van overheden droegen onvermijdelijk bij tot een verhoging van de openbare schuld en dat leidde dan weer tot lagere investeringen, minder groei en verdere druk op de solvabiliteit van de banken.

II

Om toekomstige crisissen te helpen vermijden en het vertrouwen in de banken te versterken, moest de vicieuze cirkel van het nemen van buitensporige risico’s en bail-outs door de overheid worden doorbroken. De leiders van de EU zochten een duurzame oplossing in de eurozone en kondigden in 2012 formeel een gemeenschappelijke regeling aan door middel van een Europese bankenunie.

III

De bankenunie zou berusten op centraal toezicht op de banken van de eurozone, een mechanisme dat ervoor moet zorgen dat noodlijdende banken met zo min mogelijk kosten voor de belastingbetaler en de economie worden geliquideerd, en een geharmoniseerd depositogarantiestelsel. De eerste stap — centraal toezicht — hield de inrichting in van een Gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) in 2014 dat veel toezichthoudende taken op zich nam die vroeger door de nationale instanties werden verricht. Het GTM werd onder gezag van de Europese Centrale Bank geplaatst, maar ook de deelnemende lidstaten zijn er nauw bij betrokken.

Waarover handelt dit verslag?

IV

De Rekenkamer heeft een mandaat om de operationele efficiëntie van het beheer van de ECB te onderzoeken. Voor deze controle hebben we ons daarom gericht op de manier waarop de ECB het GTM heeft opgezet en de werkzaamheden van het GTM heeft georganiseerd. We hebben met name gekeken naar de bestuursstructuur van het nieuwe mechanisme (inclusief de internecontrolewerkzaamheden), naar regelingen in verband met de verantwoordingsplicht (onder meer externe controles), de organisatie en middelentoewijzing van bankentoezichtteams (zowel binnen de banken als elders) en de procedure voor inspecties ter plaatse.

V

Op alle terreinen van onze voorgenomen controle zijn we echter op een belangrijk obstakel gestuit: ontstane onenigheid met de ECB over de precieze inhoud van ons mandaat en het recht op inzage in documenten. De ECB voerde aan dat zij niet onder ons mandaat viel en bleek niet bereid om een aantal documenten uit te wisselen die wij nodig hadden om onze werkzaamheden af te ronden. Bijgevolg konden we slechts gedeeltelijk nagaan of de ECB het GTM doeltreffend beheert op het gebied van bestuur, extern toezicht en inspecties ter plaatse.

Wat zijn onze bevindingen?

VI

We verkregen voldoende informatie om te concluderen dat het GTM volgens de planning werd opgezet. Door de betrokkenheid van de nationale toezichthoudende instanties is de toezichtsstructuur vrij complex en berust deze op sterke coördinatie en vlotte communicatie tussen de personeelsleden van de ECB en door de NBA aangestelde personen uit de deelnemende lidstaten. Deze complexiteit is een uitdaging op het gebied van bestuur, waar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de besluitvorming van het management gehinderd kunnen worden door ingewikkelde procedures voor informatie-uitwisseling.

VII

De ECB is wettelijk verplicht om een duidelijk onderscheid te maken tussen haar monetair beleid en haar toezichthoudende functies. Die laatste worden gecontroleerd door een raad van toezicht die besluiten voorstelt aan de raad van bestuur van de ECB. Binnen de ECB heeft de raad van toezicht van het GTM echter geen zeggenschap over de begroting of de personele middelen voor het toezicht. Dit doet vragen rijzen over de onafhankelijkheid van beide activiteitenterreinen van de ECB. Ook verlenen sommige ECB-afdelingen diensten ten behoeve van beide functies, zonder duidelijke regels en rapportagelijnen die de kans op tegenstrijdige doelstellingen sterk zouden kunnen beperken.

VIII

Interne audit is een van die gedeelde diensten. We stelden vast dat deze dienst over te weinig middelen beschikt voor zijn GTM-werkzaamheden, die minder aandacht krijgen dan andere controletaken. Er is weliswaar een toereikende risicobeoordeling verricht om de nodige controle-onderwerpen vast te stellen, maar de momenteel beschikbare middelen voor een interne controle zijn ontoereikend om ervoor te zorgen dat de meest riskante aspecten van de GTM-operaties binnen een redelijke termijn worden aangepakt.

IX

Aan de inspanningen van de ECB om de transparantie en verantwoordingsplicht van het GTM ten aanzien van het Europees Parlement en het grote publiek te garanderen wordt mogelijk afbreuk gedaan door het ontbreken van een passend mechanisme voor de beoordeling van de doelmatigheid van het toezicht en vervolgens verslaglegging daarover.

X

De personeelsbezetting werd oorspronkelijk berekend op basis van een zeer eenvoudige aanpak die uitging van ramingen voor soortgelijke functies bij de nationale bevoegde autoriteiten vóór de invoering van het GTM. Er werd geen uitvoerige analyse gemaakt van de personeelsbehoeften van het nieuwe en veeleisender GTM-kader. Daarom werd er ook geen rechtstreeks verband gelegd tussen het programma voor onderzoek door de toezichthouder en de toewijzing van middelen, zoals vereist door de wetgeving. Er zijn aanwijzingen dat de huidige personeelsbezetting ontoereikend is.

XI

De GTM-werkzaamheden in verband met het toezicht op de belangrijkere banken van de eurozone, zowel ter plaatse als extern, zijn in sterke mate afhankelijk van het personeel dat door de nationale autoriteiten is aangesteld. Ondanks haar algemene verantwoordelijkheid oefent de ECB dus onvoldoende controle uit over de samenstelling en vaardigheden van de toezicht- en inspectieteams, of over de middelen die zij kunnen inzetten.

XII

De toewijzing van middelen aan de gezamenlijke externe toezichthoudende teams, met name door de nationale autoriteiten, stemt niet overeen met de oorspronkelijke behoefteramingen, en de daaruit voortvloeiende beperkingen wat betreft het aantal personeelsleden zouden in veel gevallen de teams kunnen verhinderen correct toezicht te houden op de banken waarvoor zij verantwoordelijk zijn.

XIII

De werkzaamheden van het toezicht ter plaatse vallen eveneens onder de verantwoordelijkheid van de ECB, maar hier is het probleem doorgaans dat er slechts heel weinig ECB-personeelsleden in de inspectieteams worden opgenomen. Bovendien worden de inspecties in de meeste gevallen aangevoerd door de toezichthouder in de lidstaat van herkomst of die van de lidstaat waar de bank gevestigd is.

XIV

Andere kwesties die volgens ons een negatieve uitwerking hebben op het toezicht ter plaatse zijn het ontbreken van richtsnoeren in verband met de prioritering van inspectieaanvragen, IT-gebreken en de noodzaak om de kwalificaties van de inspecteurs ter plaatse van de nationale bevoegde autoriteiten te verbeteren. Door de lange termijn voor het afgeven van definitieve aanbevelingen is het daarnaast mogelijk dat bevindingen niet langer van toepassing zijn wanneer ze formeel aan de geïnspecteerde bank worden bezorgd.

Hoe kan het GTM worden verbeterd?

XV

Dit zijn onze aanbevelingen:

a)Op het gebied van bestuursstructuur dient de ECB:

i)te trachten de efficiëntie te bevorderen door het besluitvormingsproces verder te stroomlijnen;

ii)te onderzoeken in hoeverre het systeem van gedeelde diensten een risico vormt voor de functiescheiding, afzonderlijke rapportagelijnen vast te stellen voor gevallen waarbij sprake is van specifieke middelen voor toezicht en te onderzoeken of de voorzitter en de vicevoorzitter van de raad van toezicht meer betrokken moeten zijn bij het opstellen van de begroting; en

iii)de mankracht en middelen voor interne audit zodanig toe te wijzen dat zo nodig risico’s van een hoger niveau worden gedekt.

b)Op het gebied van verantwoordingsplicht dient de ECB:

i)alle documenten beschikbaar te stellen die de Rekenkamer opvraagt om haar controlemandaat uit te oefenen; en

ii)een formeel prestatiekader dat de doelmatigheid van haar toezichthoudende activiteiten aantoont, te ontwikkelen en bekend te maken.

c)Op het gebied van extern toezicht (gezamenlijke toezichthoudende teams) dient de ECB:

i)stappen te ondernemen om ervoor te zorgen dat de nationale autoriteiten volledig en evenredig deelnemen aan de JST-werkzaamheden;

ii)met NBA’s methoden te ontwikkelen om de geschiktheid van kandidaat-JST-leden en vervolgens hun prestaties te beoordelen;

iii)een uitgebreide databank op te zetten en te onderhouden van de vaardigheden, ervaring en kwalificaties van al het JST-personeel;

iv)een formeel, relevant opleidingsprogramma te organiseren voor alle toezichthoudende personeelsleden en te overwegen om een programma voor certificering van extern toezicht op te zetten;

v)een risicogebaseerde methodologie te ontwikkelen om de beoogde omvang en samenstelling van elk JST vast te stellen; en

vi)het clustermodel dat wordt gebruikt bij de toezichtsplanning periodiek te herzien en zo nodig te actualiseren. De clustering zelf dient gebaseerd te zijn op de meest recente bankspecifieke informatie.

d)Op het gebied van inspecties ter plaatse dient de ECB:

i)de aanwezigheid van haar eigen personeel bij inspecties ter plaatse fors te versterken en ervoor te zorgen dat een groter aandeel van de inspecties wordt geleid door toezichthouders uit een ander land; en

ii)gebreken in het IT-systeem weg te werken en de algemene vaardigheden en kwalificaties van inspecteurs ter plaatse te verbeteren.

Inleiding

01

Het financieel stelsel is cruciaal voor de werking van de economie. Een robuust financieel stelsel vervult een belangrijke rol in de efficiënte toewijzing van middelen en draagt daardoor bij tot duurzame economische groei. Verstoring van de financiële stabiliteit kan leiden tot hoge kosten voor de staat en de gehele economie.

02

In de aanloop naar de wereldwijde financiële crisis werden Europese banken vooral gekenmerkt door een verkeerde inschatting van risico’s (bijv. afgeleide producten, vastgoed, het landenrisico) terwijl hun financiële balansen snel uitbreiding namen met daartegenover ontoereikende kapitaal- en liquiditeitsbuffers. Dit matige risicobeheer, in combinatie met lage rentevoeten, leidde tot een buitensporige risiconame, een stijging van de kredietverlening en een onhoudbaar hefboomeffect, en droeg tegelijkertijd bij tot grote macro-economische onevenwichtigheden in verschillende lidstaten van de EU. Deze zwakke punten werden helaas niet tijdig genoeg onderkend en konden daardoor niet voldoende worden verholpen. Door de onderlinge samenhang van de moderne financiële stelsels grepen de problemen in het ene land al snel over de nationale grenzen om zich heen en veroorzaakten zo financiële problemen in andere landen van de EU.

03

Toen de liquide middelen opraakten en de economische malaise de kredietkwaliteit verder naar afbrak, bleek dat tal van banken uiterst kwetsbaar waren en ondersteuning van de openbare sector nodig hadden. Met name in de eurozone bleken de regelingen voor de economische en monetaire unie (EMU) diepgewortelde structurele tekortkomingen te hebben.

04

Eén belangrijke factor was dat de regulering van en het toezicht op de kredietinstellingen nationale verantwoordelijkheden waren. Het ontbreken van een gemeenschappelijke Europese toezichthoudende autoriteit betekende dat er grote verschillen bestonden in de bevoegdheden die in de verschillende lidstaten aan de nationale toezichthouders worden verleend¹.

05

Een andere tekortkoming was dat de institutionele architectuur van de EMU in 2012 ontoereikend werd geacht om „de schadelijke wisselwerking tussen de kwetsbare punten van overheden en die van de banksector” te voorkomen². Een crisis in een nationaal bankenstelsel zou een impact hebben op de overheid en vice versa. De onderlinge afhankelijkheid van banken en overheden maakte de eurozone kwetsbaar en bemoeilijkte de opdracht om de crisis op te lossen nog meer (zie figuur 1).

Figuur 1

Onderlinge afhankelijkheid banken-overheid: een neerwaartse spiraal?

Bron: ERK.

Oprichting van de Europese bankenunie

06

In 2012 besloten de Europese leiders om de EMU te verdiepen en een Europese bankenunie op te richten teneinde „de vicieuze cirkel tussen de banken en de overheden te doorbreken”³ en de zwakke punten aan te pakken die de bankensector in de landen van de eurozone parten speelden. De bankenunie heeft voornamelijk tot doel het Europees bankwezen transparanter, eenvormiger en veiliger te maken binnen een stabiel en goed functionerend financieel stelsel (zie tabel 1).

Tabel 1

Doel van de bankenunie

Het Europese bankwezen
… transparanter maken | door consequent gemeenschappelijke regels en administratieve normen toe te passen bij het toezicht op en herstellen en afwikkelen van banken
…tot een uniform geheel maken | door nationale en grensoverschrijdende bankactiviteiten op gelijke wijze te behandelen en door de financiële gezondheid van banken los te koppelen van de landen waar ze zijn gevestigd
… veiliger maken | door vroegtijdig te interveniëren als banken in de problemen komen, teneinde te voorkomen dat ze omvallen en — indien nodig — door noodlijdende banken efficiënt af te wikkelen.

Bron: ERK, op basis van door de ECB verstrekte informatie (website van de ECB over bankentoezicht).

07

De oprichting van de bankenunie hield de totstandkoming in van:

a)een gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) dat de consequente toepassing van prudentiële regels⁴ in alle landen van de eurozone garandeert;

b)een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (Single Resolution Mechanism, ofwel SRM) dat ervoor moet zorgen dat noodlijdende banken efficiënt en tegen minimale kosten voor de belastingbetaler en de reële economie worden afgewikkeld, via de deelname van particuliere crediteuren aan de herstructurering en afwikkeling van banken; en

c)een gedeeltelijk geharmoniseerd stelsel van depositogarantieregelingen.

08

Het opzetten van het GTM in november 2014 werd de „grootste stap op weg naar diepere economische integratie sinds de oprichting van de Economische en Monetaire Unie”⁵ genoemd. Het vormt de noodzakelijke grondslag voor de andere pijlers van de bankenunie: het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en, mogelijk, een EU-brede depositogarantieregeling. Door de wetgevers werd het GTM ook cruciaal geacht om de connectie tussen nationale overheden en banken te verbreken en het risico van toekomstige systeemcrisissen in het bankwezen te beperken. Bovendien wordt er met het regelgevende en toezichthoudende kader van het GTM naar gestreefd gelijke tred te houden met de voortdurende ontwikkelingen in de wereldwijde financiële wereld, die wordt gekenmerkt door complexe internationale overeenkomsten en verbintenissen (bv. de akkoorden van Bazel)⁶ en aldus de banken niet langer de mogelijkheid te geven om hun riskantere activiteiten over te brengen naar rechtsgebieden met een minder strenge regelgeving.

09

Het GTM omvat de Europese Centrale Bank (ECB) en de nationale autoriteiten met verantwoordelijkheid voor het bankentoezicht (de „nationale bevoegde autoriteiten” of NBA’s) in de deelnemende lidstaten. De GTM-verordening⁷ stelt deze instanties verantwoordelijk voor het microprudentiële toezicht op alle kredietinstellingen in de deelnemende lidstaten⁸. Krachtens artikel 6, lid 1, is de ECB verantwoordelijk voor het doeltreffend en samenhangend functioneren van het GTM. Krachtens artikel 5 worden in het kader van het GTM ook macroprudentiële taken uitgevoerd (zie tekstvak 1).

Tekstvak 1

Micro- en macroprudentieel toezicht

Microprudentieel toezicht is bedoeld om de financiële gezondheid van de afzonderlijke banken te garanderen. Macroprudentieel toezicht is bedoeld voor het opsporen van risico’s voor de stabiliteit van het gehele financiële stelsel die voornamelijk het gevolg zijn van macro-economische ontwikkelingen. Hoewel beide toezichtsniveaus elk een andere doelstelling hebben, vallen de gebruikte instrumenten grotendeels samen: een macroprudentieel instrument kan worden ingezet voor toetsing van en interventie in het microprudentiële toezicht en omgekeerd. Ze verschillen echter wel in logica en bereik van het gebruik. Eenzelfde instrument zal vaak „micro” worden geacht als het selectief voor afzonderlijke instellingen wordt gebruikt, en „macro” als het wordt toegepast op bankgroepen of op alle banken in een land.

10

Het GTM heeft drie belangrijke doelstellingen⁹:

a)zorgen voor de veiligheid en soliditeit van het Europese bankwezen;

b)vergroten van de financiële integratie en stabiliteit;

c)zorgen voor consistent toezicht.

11

De respectieve toezichthoudende rollen en verantwoordelijkheden van de ECB en de NBA’s worden toegewezen op grond van het belang van de entiteiten die onder toezicht staan. Binnen het GTM is de ECB verantwoordelijk voor het directe toezicht op „belangrijke” instellingen¹⁰. Daartoe vormt de ECB gezamenlijke toezichthoudende teams („Joint Supervisory Teams” of JST’s) die zijn samengesteld uit personeelsleden van de ECB en de NBA’s. Elk JST is verantwoordelijk voor het microprudentieel toezicht op een belangrijke bank, maar de bijbehorende besluiten worden vastgesteld door de raad van bestuur van de ECB op voorstel van de raad van toezicht van het GTM.

12

De ECB houdt ook toezicht op het prudentiële toezicht van „minder belangrijke” banken. Hier is de directe toezichthouder de desbetreffende NBA, die bevoegd is om alle nodige toezichtsgebonden besluiten te nemen. De ECB kan echter telkens wanneer ze dit nodig acht direct toezicht uitoefenen op een minder belangrijke instelling. Figuur 2 laat de taakverdeling in het GTM zien.

Figuur 2

Taakverdeling in het GTM

Bron: ERK, op basis van door de ECB verstrekte informatie.

1Europese Commissie, Report of the High-Level Group on Financial Supervision in the EU, Brussel, 2009.

2Herman Van Rompuy, voorzitter van de Europese Raad, in samenwerking met José Manuel Barroso, voorzitter van de Europese Commissie, Jean-Claude Juncker, voorzitter van de Eurogroep en Mario Draghi, voorzitter van de Europese Centrale Bank, „Naar een echte economische en monetaire Unie”, december 2012.

3De oprichting van de Europese bankenunie werd op 29 juni 2012 aangekondigd op een bijzondere Europese top. Op 5 december van datzelfde jaar publiceerde de voorzitter van de Europese Raad, in nauwe samenwerking met de voorzitters van de Europese Commissie, de Eurogroep en de Europese Centrale Bank, een verslag met als titel „Naar een echte economische en monetaire Unie”. Drie jaar later, op 22 juni 2015, presenteerden de vijf voorzitters (nu ook met de voorzitter van het Europees Parlement) een vervolgverslag „De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie”.

4Prudentiële regels verwijzen naar de wetgeving die wordt ingevoerd om de financiële soliditeit van kredietinstellingen te verbeteren.

5Voorwoord van Mario Draghi bij het jaarverslag 2014 van de ECB over haar toezichtswerkzaamheden.

6Herman Van Rompuy, voorzitter van de Europese Raad, Jose Manuel Barroso, voorzitter van de Europese Commissie, Jean-Claude Juncker, voorzitter van de Eurogroep en Mario Draghi, voorzitter van de Europese Centrale Bank, „Naar een echte economische en monetaire Unie”, december 2012.

7Verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB L 287 van 29.10.2013, blz. 63).

8Alle landen van de eurozone (België, Duitsland, Estland, Ierland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Cyprus, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakije en Finland) nemen automatisch deel aan het GTM. Lidstaten die geen deel uitmaken van de eurozone kunnen naar keuze deelnemen via een systeem van „nauwe samenwerking” met de ECB.

9Gids voor bankentoezicht van de ECB.

10Momenteel beschikken 129 bankgroepen (circa 1 200 onder toezicht staande entiteiten) over meer dan 21 biljoen euro aan activa en staan ze onder direct toezicht van de ECB, terwijl ongeveer 3 200 banken als minder belangrijk worden aangemerkt. De criteria aan de hand waarvan wordt vastgesteld of een bank een belangrijke bank is en dus onder het directe toezicht van de ECB valt, zijn vastgesteld in artikel 6, lid 4, van de GTM-verordening. Dit zijn: de totale waarde van de activa van de bank, het belang voor de economie van de lidstaat of van de Unie, het belang van de grensoverschrijdende activiteiten en, tot slot, of de bank financiering heeft gevraagd of gekregen van het Europees Stabiliteitsmechanisme of de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit. Deze criteria kunnen afzonderlijk of allemaal van toepassing zijn. Een bank kan ook belangrijk worden geacht als ze een van de drie belangrijkste banken is die in een welbepaald land gevestigd zijn.

Controleaanpak en -methodologie

13

We onderzochten of de gezamenlijke toezichthoudende teams van het GTM en de inspectieteams ter plaatse zodanig werden opgezet dat ze doelmatig kunnen werken binnen een passende bestuursstructuur, controle- en verantwoordingsomgeving¹¹. Wij hebben in het bijzonder het volgende geanalyseerd:

a)de door de bestuursstructuur gecreëerde operationele omgeving voor de werkzaamheden van JST’s en inspectieteams ter plaatse, waaronder de rol van de internecontrolefunctie van de ECB en de planning van de werkzaamheden ervan op het gebied van het GTM;

b)de procedures en regels betreffende de verantwoordingsplicht, waaronder externe controle, en de toepassing ervan in de praktijk;

c)de planning en oprichting van JST’s met aandacht voor structuur en middelen; en

d)de organisatie, planning, uitvoering en rapportage van inspecties ter plaatse.

14

De controlecriteria werden afgeleid uit de volgende bronnen:

a)wettelijke voorschriften en doelstellingen in de GTM-verordening en de GTM-kaderverordening¹²;

b)de herziening in 2012 van de kernbeginselen voor effectief bankentoezicht van het Bazels Comité voor bankentoezicht (BCBS);

c)de normen van het Institute of Internal Auditors (IIA) en de Mindestanforderungen an das Risikomanagement (minimumvereisten voor risicobeheer) van de Bundesanstalt für Finanzdienstleitungsaufsicht (BaFin, de Duitse federale autoriteit voor toezicht op de financiële dienstverlening); en

d)de interne regels en procedures van de ECB.

15

We verzamelden onze controlebewijsstukken aan de hand van vergaderingen en gesprekken met belangrijk toezichthoudend personeel van de ECB, en een doorlichting van interne documenten en openbaar beschikbare gegevens. We gebruikten deze bewijsstukken om de geschiktheid van de bestuurlijke regelingen en de organisatiestructuur van de ECB te onderzoeken nadat ze toezichthoudende verantwoordelijkheden op zich genomen had, en om na te gaan of het wettelijk kader en met name de voorschriften betreffende onafhankelijkheid werden nageleefd. We bekeken de efficiëntie van het besluitvormingsproces en beoordeelden het ethische kader dat voor het toezichthoudend personeel werd ingevoerd. Bovendien vergeleken we de structuur en planning van de internecontrolefunctie van het GTM met de aanvaarde beste praktijken.

16

Met betrekking tot de procedures en regels voor verantwoordingsplicht, met inbegrip van externe controle, onderzochten we de processen voor het selecteren van gegevens en informatie voor belangrijke belanghebbenden en controleerden we de naleving van de toepasselijke voorschriften. Ook beoordeelden en vergeleken we de regelingen voor verantwoordingsplicht en externe controles van het GTM met de regelingen die in bepaalde andere rechtsgebieden worden toegepast. Daartoe gebruikten we informatie die we ontvingen van de hoge controle-instanties in Australië, Canada en de VS.

17

Met betrekking tot de werkzaamheden van JST’s onderzochten we de voorlopige planning en toewijzing van middelen voor toezicht door de ECB tijdens de opstartfase en de samenwerking van de ECB met en haar afhankelijkheid van NBA’s wanneer zij middelen voor extern toezicht bijeenbrengt en dit toezicht uitoefent. We beoordeelden ook de structuur van JST’s, hun rapportagelijnen en de regelingen om te voorzien in passende opleiding.

18

Naast onze controlewerkzaamheden bij de ECB verzonden we een vragenlijst aan alle relevante NBA’s en belangrijke banken met de bedoeling feedback te verzamelen over de doeltreffendheid van het nieuwe toezichtsregime. Bijlage I geeft uitvoerige informatie over de werkzaamheden die werden verricht in verband met elk controle-onderwerp.

Moeilijkheden om controle-informatie te krijgen

19

De ECB gaf ons zeer weinig informatie die we nodig hadden om een goed beeld te krijgen van de operationele doelmatigheid van het beheer van haar alomvattende beoordelingen, de operationele doelmatigheid van JST’s, de operationele doelmatigheid van de planning en de uitvoering van toezichthoudende activiteiten, het besluitvormingsproces en de werkzaamheden die daadwerkelijk werden verricht in het kader van de inspecties ter plaatse. Meer informatie is te vinden in bijlage II. Kort gezegd konden we echter onder meer de volgende controle-informatie niet onderzoeken:

i)bestuursstructuur:

οbesluiten en verslagen van de raad van toezicht (zie de paragrafen 36-39).

ii)verantwoordingsplicht:

οdocumentatie over de ad-hocgedachtewisseling tussen het Europees Parlement en de voorzitter van de raad van toezicht, en de documentatie die door de Commissie werd opgevraagd in verband met haar wettelijk voorgeschreven verplichting om verslag uit te brengen over het GTM (zie de paragrafen 92, 98 en 99).

iii)JST’s:

οdelen van de toezichtshandleiding die van belang zijn voor de activiteiten van het programma voor onderzoek door de toezichthouder (SEP), en de SEP-documenten voor een steekproef van banken die wij namen als deel van onze controle;

οde relevante hoofdstukken van de toezichtshandleiding, modellen en methodologieën, evenals steekproeven van verslagen en besluiten in het kader van het proces van toetsing en evaluatie door de toezichthouder (SREP);

οspecifieke gegevens over elke belangrijke entiteit, en de berekeningen die werden gebruikt voor de methodologie voor clustering en de toewijzing door de ECB van banken aan specifieke clusters (zie de paragrafen 104-149).

iv)toezicht ter plaatse:

οinformatie over specifieke inspectieaanvragen, onder meer gegevens over de redenen waarom deze aanvragen werden ingediend, hoe ze werden geprioriteerd en waarom ze in voorkomend geval werden geweigerd;

οinformatie over NBA-middelen en de planning van inspecties voor 2015 en 2016;

οinspectieverslagen en de bijlagen bij hoofdstuk 6 van de Toezichtshandleiding die de methodologie van de inspecties ter plaatse beschrijven (zie de paragrafen 150-183).

11Ons mandaat is ontleend aan artikel 27, lid 2, van de statuten van de ESCB en artikel 20, lid 7, van de GTM-verordening.

12Verordening (EU) nr. 468/2014 van de Europese Centrale Bank van 16 april 2014 tot vaststelling van een kader voor samenwerking binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme tussen de Europese Centrale Bank en nationale bevoegde autoriteiten en met nationale aangewezen autoriteiten (PB L 141 van 14.5.2014, blz. 1).

Bestuursstructuur

20

In het kader van dit verslag verwijst bestuursstructuur naar de interne processen en procedures die de toezichthoudende functie sturen en ervoor zorgen dat de toezichthoudende activiteiten en besluiten samenhangend, efficiënt, doelmatig en transparant zijn. Een goede bestuursstructuur impliceert een duidelijke toewijzing van rollen en verantwoordelijkheden, een correcte delegatie van bevoegdheden en een passende operationele onafhankelijkheid die de toezichthouders in staat stelt hun taken te verrichten in overeenstemming met hun mandaat en hun technische deskundigheid. Een ander aspect van goed bestuur is interne controle, die de opsporing en preventie van fraude, de monitoring van de naleving, en de beperking van risico’s vergemakkelijkt. Volgens het BCBS moeten de operationele onafhankelijkheid, verantwoordingsplicht en bestuursstructuur van de toezichthouder worden voorgeschreven in wetgeving en openbaar worden gemaakt (beginsel 2, essentieel criterium 1).

Er werd een complexe organisatiestructuur opgezet

21

Een vuistregel die geldt voor de organisatiestructuur van het GTM is dat de „personeelsleden die zijn betrokken bij de uitvoering van de bij deze verordening aan de ECB opgedragen taken, […] in de organisatiestructuur gescheiden [zijn] van het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van andere aan de ECB opgedragen taken, en vallen onder afzonderlijke rapportagelijnen”¹³.

22

De ECB is erin geslaagd snel een nieuwe organisatiestructuur op te zetten om de toezichthoudende functie een plaats te geven¹⁴. De nieuwe structuur omvat de raad van toezicht die, met de hulp van een secretariaat, verantwoordelijk is voor de planning en uitvoering van de toezichthoudende taken van de ECB, en vier directoraten-generaal voor microprudentieel toezicht (DGMS I tot IV) die aan de voorzitter en vicevoorzitter van de raad van toezicht verslag uitbrengen over functionele aangelegenheden¹⁵ (zie figuur 3). Binnen de bestuursstructuur van de ECB werd in DGMS IV een speciale eenheid opgezet die verantwoordelijk werd gemaakt voor toezichtsgebonden kwaliteitsborging (SQA) met betrekking tot de toezichthoudende functie van de ECB. De SQA fungeert als „tweede verdedigingslinie” tussen de operationele eenheden en de interne-auditfunctie. Zij verricht evaluaties achteraf in het kader van de kwaliteitsborging van door de ECB te leveren prestaties, ECB-processen en -instrumenten. Het doel ervan is door middel van aanbevelingen aan het management de kwaliteit van het bankentoezicht van de ECB en beste praktijken te bevorderen.

23

Het model dat werd gehanteerd voor de toewijzing van personele middelen ten behoeve van het toezicht op belangrijke instellingen omvat personeelsleden van zowel de ECB als de respectieve NBA’s¹⁶. DGMS I en DGMS II, die de verantwoordelijkheden voor direct toezicht van de ECB uitoefenen, omvatten de ECB-personeelsleden die zijn aangesteld als leden en coördinatoren van gezamenlijke toezichthoudende teams (JST’s). De bijbehorende NBA-personeelsleden van de JST’s werken vanuit de vestigingen van de respectieve instellingen in hun eigen land. In maart 2016 hadden de NBA’s 846 vte’s aangewezen voor JST-werkzaamheden, tegenover 455 vte’s van de ECB (215 in DGMS I en 240 in DGMS II).

Figuur 3

Organisatiestructuur van het GTM

Bron: ERK, op basis van door de ECB verstrekte informatie.

24

Bij de start van het GTM in november 2014 was de nieuwe organisatiestructuur opgezet en gereed om volledig operationeel te worden. De overeengekomen complexe structuur bracht echter aanzienlijke uitdagingen met zich. Sterke coördinatie en vlotte communicatie tussen medewerkers van de ECB en NBA’s zijn cruciaal geworden om te kunnen komen tot een gemeenschappelijke en efficiënte aanpak van het toezicht.

De aanwervingen van de ECB voor het GTM waren doeltreffend gezien de beperkte tijd …

25

In de aanloop naar het opnemen van haar toezichtsverantwoordelijkheden heeft de ECB stappen ondernomen om personeel te zoeken voor de nieuwe functie — met groot succes gezien het krappe tijdsbestek. De aanwervingen gingen in 2013 van start en 113 verschillende vacatures wekten de belangstelling van 25 000 sollicitanten. Eind 2014 was ongeveer 85 % van de 1 073 goedgekeurde vte-posten voor 2015 ingevuld. De aanwervingen werden in 2015 voortgezet en tegen het einde van dat jaar was ongeveer 96 % van alle goedgekeurde posities ingevuld. Op basis van een steekproef vergeleken we de cv’s van de daadwerkelijk aangeworven personeelsleden met de voor de bijbehorende posten vereiste vaardigheden. De betrokken personeelsleden beschikten over de nodige vaardigheden en kwalificaties om de door de ECB aangewezen taken uit te voeren — ondanks het feit dat systematische referentiecontroles (d.w.z. contact opnemen met in cv’s genoemde referenties) pas vanaf december 2015 werden doorgevoerd. Zie figuur 4 voor een opsplitsing in percentages van aan het GTM toegewezen ECB-personeel.

Figuur 4

Goedgekeurde posten voor ECB-bankentoezicht per 31 december 2015 — uitsplitsing naar vte’s

© Europese Centrale Bank, Frankfurt am Main, Duitsland (jaarverslag over toezichtswerkzaamheden 2015).

… maar zijn sterk afhankelijk van NBA-middelen

26

Volgens de normen die gelden voor de verwerving van middelen voor het GTM is „de ECB […] verantwoordelijk voor het besteden van de nodige financiële en personele middelen aan de uitvoering van de haar […] opgedragen taken”¹⁷, en moet zij er bij de verwerving van deze middelen voor zorgen „dat de ECB onafhankelijk blijft, dat wil zeggen niet op ongepaste wijze door nationale bevoegde autoriteiten en marktdeelnemers wordt beïnvloed”¹⁸.

27

Een belangrijk risico dat de huidige opzet met zich brengt is dat in het stelsel van gezamenlijk van personeel voorziene toezichthoudende teams een groot deel van de kosten voor toezicht op belangrijke banken in de eurozone door de NBA’s wordt gedragen¹⁹. De totale begroting voor toezicht is dus in feite een combinatie van 27 afzonderlijke begrotingen²⁰, inclusief die van de ECB. Een fors gedeelte van die gecombineerde middelen wordt besteed aan kosten voor nationaal personeel (NBA’s en centrale banken). De nationale instanties hebben het laatste woord over de financiële en andere middelen die zij toewijzen aan inspecties ter plaatse en hun daartoe aangesteld personeel in JST’s²¹, ook al vallen deze toezichtsdomeinen in laatste instantie onder de verantwoordelijkheid van de ECB. Bovendien omvat het huidige rechtskader geen enkele voorziening voor geconsolideerde bekendmaking van de totale kosten van het GTM, ook al maakt de ECB het bedrag bekend van de toezichtsvergoeding die zij heft bij de banken en informeert zij de NBA’s daarover voordat zij een definitief besluit neemt over de toepassing van die vergoeding.

De institutionele organen zijn opgericht zoals vereist, ondersteund door een ingewikkeld besluitvormingsproces

28

Er bestaat een rechtskader voor het GTM. Zoals vereist bij de verordeningen werden er overeenkomstig BCBS-kernbeginsel 1²² regelingen getroffen en bekendgemaakt voor de oprichting en het reglement van orde van de GTM-instanties die betrokken zijn bij het besluitvormingsproces.

29

De raad van toezicht dient de toezichthoudende taken die aan de ECB zijn opgedragen te plannen en uit te voeren. In dit verband rondt de raad van toezicht volledige ontwerpbesluiten af die in de meeste gevallen afkomstig zijn van de JST’s en stelt hij deze voor aan de raad van bestuur van de ECB. De besluiten worden geacht te zijn vastgesteld mits de raad van bestuur er binnen een bepaalde termijn geen bezwaar tegen maakt (dit is de zogenoemde „procedure van geen bezwaar”). De samenstelling van de raad van toezicht en de bijbehorende benoemingsprocedure zijn vastgesteld in de GTM-verordening²³. We konden de benoemings- en ontslagprocedures voor de NBA-vertegenwoordigers in de raad van toezicht niet controleren²⁴. De EU-instellingen worden niet geraadpleegd of op een andere manier betrokken bij de benoeming van leden uit de NBA’s.

30

Eveneens conform de GTM-verordening²⁵ heeft de ECB een administratieve raad voor toetsing (ART) opgericht die interne administratieve toetsingen van haar besluiten verricht. Tot juli 2015 diende de ART zes besluiten te toetsen en in alle gevallen gaf hij een oordeel af binnen de vastgestelde termijn van twee maanden. In één geval duurde de indiening van een nieuw besluit door de raad van toezicht bij de raad van bestuur na de ART-procedure drieënhalve maand in plaats van twintig werkdagen.

31

Er werd een bemiddelingspanel opgericht²⁶ om meningsverschillen op te lossen van de betrokken NBA’s met betrekking tot een bezwaar van de raad van bestuur tegen een besluit van de raad van toezicht, maar daar werd nog geen gebruik van gemaakt.

Het besluitvormingsproces is complex, met tal van lagen in de informatie-uitwisseling en grote betrokkenheid van het secretariaat van de raad van toezicht

32

Een doeltreffende interne bestuursstructuur en doeltreffende communicatieprocessen dienen de vaststelling van besluiten te faciliteren op een voor het belang van de aangelegenheid passend niveau en binnen een gezien de urgentie van de aangelegenheid passende termijn²⁷.

33

Het GTM-besluitvormingsproces, met inbegrip van de procedure van geen bezwaar, wordt weergegeven in figuur 5.

Figuur 5

Overzicht van het besluitvormingsproces

Bron: ERK, op basis van door de ECB verstrekte informatie.

34

Bijlage III laat zien hoe complex en ingewikkeld de informatie-uitwisseling binnen het besluitvormingsproces verloopt en hoezeer het secretariaat van de raad van toezicht daarbij betrokken is. Volgens de standaardprocedure (zonder rekening te houden met de voorbereidende werkzaamheden van de JST’s) neemt dit proces ongeveer vijf weken in beslag²⁸.

35

Het secretariaat van de raad van toezicht is verantwoordelijk voor de coördinatie van het besluitvormingsproces. Daartoe heeft het interne praktijken en processen ontwikkeld. Voor de JST’s en andere werkterreinen heeft het echter maar weinig richtsnoeren opgesteld in de vorm van controlelijsten, modellen en stroomdiagrammen.

De raad van toezicht moet een enorm aantal besluiten nemen…

36

Per november 2015 had de raad van toezicht in totaal 1 450 toezichtsbesluiten genomen (zie tabel 2). De voorzitter van de raad van toezicht heeft in het openbaar verklaard dat de raad van bestuur, gezien het volume aan toezichtbesluiten dat deze van de raad van toezicht ontvangt, wel genoodzaakt is te vertrouwen op de conclusies van deze laatste²⁹. In januari 2016 werd een debat opgestart over de stroomlijning van enkele aspecten van het besluitvormingsproces³⁰.

Tabel 2

Toezichtsbesluiten november 2014 — november 2015

Categorie | Aantal
Geschiktheids- en betrouwbaarheidsbesluiten | 661
Belang en wijziging van belang | 216
In verband met alomvattende beoordeling | 145
SREP | 119
Eigen geldmiddelen (uitgifte, verlaging van tier 1-kernkapitaal) | 103
Verwervingen van gekwalificeerde deelnemingen | 80
Vergunningen | 27
Vrijstellingen van prudentiële vereisten | 18
Diversen | 17
Hangende toezichtsprocedures | 13
Instructies aan NBA’s betreffende belangrijke instellingen | 13
Andere vergunningen (verkoop) | 9
Fusies | 8
Besluiten over kostenorders en vergoedingen | 7
Besluiten betreffende financiële conglomeraten | 6
Interne modellen | 5
Besluiten betreffende groepsstructuren | 2
Algemene instructies aan NBA’s | 1
TOTAAL | 1 450

Bron: ERK, op basis van door de ECB verstrekte informatie.

37

Voor de 16 gevallen in onze steekproef ontvingen we tabellen van de procedurestappen en data voor de verschillende soorten besluiten. We kregen echter geen toegang tot de onderliggende documenten en kunnen daarom geen uitspraak doen over de doelmatigheid van het proces.

… met een domino-effect voor de werkzaamheden van het stuurcomité

38

Een toetsing van de ECB in 2015 wees op tekortkomingen in de organisatie en andere elementen in de procedures en vergaderingen van het stuurcomité. Met name is daarbij van belang dat het secretariaat het lastig vond om op dezelfde dag vergaderingen voor te bereiden voor zowel de raad als het stuurcomité, zodat documenten vaak te laat werden verspreid en de comitéleden onvoldoende voorbereid waren om de agenda te bespreken.

39

De toetsing werd besloten met een nota waarin de voor- en nadelen van allerlei opties werden uiteengezet. Na afweging daarvan besloot het stuurcomité zijn werkwijze niet te veranderen, op het standaardiseren van enkele elementen van de follow-upprocedure na.

Het beginsel van scheiding tussen het monetair beleid en de toezichthoudende taken wordt toegepast, maar er zijn risico’s voor de perceptie van onafhankelijkheid

40

De ECB vervult de haar bij de GTM-verordening opgedragen taken zonder afbreuk te doen aan, en gescheiden van haar taken op het gebied van monetair beleid en andere taken³¹. Overweging 65 van deze verordening bepaalt dat de monetaire en toezichthoudende taken van de ECB volledig gescheiden moeten worden uitgevoerd om belangenconflicten te vermijden en ervoor te zorgen dat elke functie overeenkomstig de toepasselijke doelstellingen wordt uitgeoefend. De personeelsleden die betrokken zijn bij de uitvoering van de bij de verordening opgedragen taken moeten in de organisatiestructuur gescheiden zijn van de personeelsleden die betrokken zijn bij de uitvoering van andere aan de ECB opgedragen taken, en ze moeten onder afzonderlijke rapportagelijnen vallen. De ECB diende alle nodige interne voorschriften, ook die betreffende het beroepsgeheim en de informatie-uitwisseling tussen beide werkterreinen, vast te stellen en bekend te maken en ervoor te zorgen dat de monetaire en de toezichthoudende functie volledig gesplitst zijn in de werkzaamheden van de raad van bestuur³².

41

De ECB heeft in dit verband een besluit vastgesteld, evenals voorschriften inzake het beroepsgeheim en de informatie-uitwisseling tussen beide werkterreinen. Zij heeft haar reglement van orde aangepast om de nieuwe besluitvormingsorganen in haar organisatiestructuur op te nemen en hun interactie in het besluitvormingsproces toe te lichten. We werden geïnformeerd dat de raad van bestuur, overeenkomstig de verordening, voor beide terreinen verschillende agenda’s hanteert en afzonderlijke vergaderingen organiseert. Dit is een vereiste in artikel 13, lid 1, van het Reglement van orde van de ECB.

Er kan meer worden gedaan om de risico’s te beoordelen die voortvloeien uit het delen van diensten

42

Het besluit van de ECB betreffende de tenuitvoerlegging van de functiescheiding³³ bepaalt dat bepaalde bedrijfsonderdelen van de ECB kunnen worden aangewezen als „gedeelde diensten” die ondersteuning verlenen aan zowel de monetaire als de toezichthoudende functie. Gedeelde diensten worden opgezet in het belang van een efficiënte en doeltreffende dienstverlening teneinde dubbel werk tot een minimum te beperken. Niettegenstaande bovenstaande positieve kenmerken zijn er risico’s verbonden aan deze regelingen (zie tabel 3).

43

Risico’s die het gevolg zijn van verzuim om het scheidingsbeginsel toe te passen, kunnen zich ook op andere functiegebieden van de ECB voordoen. Dergelijke risico’s betreffen onder meer het delen van vertrouwelijke informatie. De gedeelde diensten zijn vrijgesteld van de bepalingen inzake de uitwisseling van informatie tussen beleidsfuncties, vastgesteld bij artikel 6 van het besluit van de ECB betreffende de tenuitvoerlegging van het scheidingsbeginsel (d.w.z. dat voor de uitwisseling van vertrouwelijke informatie geen voorafgaande goedkeuring door de directie vereist is)³⁴, hoewel de algemene beginselen inzake toegang tot informatie van toepassing zijn.

44

Er bestaan algemene bepalingen voor de verwerking van vertrouwelijke informatie (bijv. de wettelijke bepalingen in artikel 37, lid 2, van de ESCB- en ECB-statuten, artikel 339 VWEU, het Ethisch Kader van de ECB en de artikelen 4 en 5 van Besluit ECB/2014/39). In BCBS-kernbeginsel 2, criterium 5, wordt de noodzaak van regels betreffende de omgang met belangenconflicten en de juiste gebruikmaking van informatie benadrukt. De ECB heeft echter geen specifieke analyse gemaakt van de risico’s voor elke gedeelde dienst en heeft op de meeste werkterreinen niet gezorgd voor scheiding op eenheids- of afdelingsniveau.

Tabel 3

Gedeelde diensten van de ECB en de risico’s voor de functiescheiding

Gedeelde dienst/ werkterrein
Afzonderlijke afdelingen in de dienst?
Mogelijke conflicten
Specifieke beveiliging naast ECB-besluiten en ethische voorschriften?

Administratie
Neen
Middelentoewijzing, prioritering van taken
Neen

Informatietechnologie
Neen
Middelentoewijzing, prioritering van taken, afzonderlijke IT-vereisten
Neen

Communicatie
Neen
Bij tegenstrijdige standpunten over een kwestie zou communicatie-ondersteuning verlopen via de eenheid. Dit kan leiden tot een consensus waar geen van beide partijen tevreden mee is.
Neen

Personele middelen, begroting en organisatie
Neen
Functionele rapportage uitsluitend aan de directie, zonder verdeling van verantwoordelijkheden betreffende aanwerving, begroting, promotie, ontslag en disciplinaire bevoegdheden, waarbij toezichthoudende personeelsleden in feite verantwoording verschuldigd zijn aan de voorzitter van de raad van toezicht.
Neen

Interne audit
Zeer beperkt. De leider van het interne-auditteam is als lid van het D-IA-managementteam verantwoordelijk voor controlewerkzaamheden op beide terreinen, en het team controleert ook statistieken (zowel op het gebied van toezicht als van monetair beleid).
Aangezien de risicobeoordeling betrekking heeft op de gehele organisatie, worden essentiële risico’s op het ene terrein mogelijk niet, of niet tijdig genoeg, aangepakt op het andere terrein. Middelentoewijzing is mogelijk niet adequaat. Dit terrein wordt behandeld in het gedeelte over interne audit.
Neen

Juridische diensten
Er is een afzonderlijke toezichtsafdeling opgericht, met scheiding tot op het niveau van de adjunct-directeur-generaal. De directeur-generaal is verantwoordelijk voor beide terreinen. De toezichtsrapportagelijn loopt niet naar de voorzitter van de raad van toezicht, maar naar de vicevoorzitter, die ook lid is van de raad van bestuur en van de directie.
Juridische beoordelingen kunnen beide functies betreffen¹. Bij gebrek aan een volledige scheiding op DG-niveau kan de ene functie dominant zijn ten opzichte van de andere, vooral gezien het feit dat de functionele toezichtsrapportage wordt uitgebracht aan de vicevoorzitter, niet de voorzitter, van de raad van toezicht. Dit kan beletten dat uiteenlopende standpunten inzake aangelegenheden van wederzijds belang worden geuit.
Neen

1Met betrekking tot de juridische diensten en het advies inzake toezichtswetgeving loopt de rapportagelijn niet alleen naar de vicevoorzitter van de raad van toezicht, maar ook naar het directielid dat belast is met juridische diensten.

Bron: ERK.

45

Naast Besluit ECB/2014/39 ontvingen we geen documentatie over de tenuitvoerlegging van het scheidingsbeginsel, noch over eventuele „Chinese muren”³⁵ tussen gedeelde diensten of bewijs van controle op de naleving van het scheidingsbeginsel.

46

Met uitzondering van de juridische dienst en het directoraat Statistiek is er geen scheiding tussen de toezichttaken en andere taken van de ECB binnen gedeelde diensten op afdelingsniveau, en is er geen functionele rapportagelijn naar de voorzitter van de raad van toezicht. Per 1 januari 2016 rapporteren enkele gedeelde diensten (DG Informatiediensten, DG Administratie, DG Personele Middelen en DG Financiën) aan de hoogste functionaris voor dienstverlening (CSO, Chief Services Officer), die via de president van de ECB rapporteert aan de raad van bestuur. De ECB heeft geen risicoanalyse verricht betreffende mogelijke belangenconflicten, het delen van informatie tussen deze diensten of de noodzaak van beveiliging. Evenmin heeft de ECB de naleving van deze aangelegenheid gemonitord voor elk werkterrein teneinde de risico’s te beperken die mogelijk voortvloeien uit het concept van gedeelde diensten.

Bijkomende risico’s voor de onafhankelijkheid van het monetair beleid en de toezichthoudende taken zijn inherent aan de organisatorische en financiële structuur van het GTM

47

Volgens de BCBS-kernbeginselen is de toezichthouder operationeel onafhankelijk, beschikt hij over begrotingsprocessen die de autonomie niet ondermijnen, en over passende middelen, en is hij verantwoording verschuldigd voor het kwijten van zijn taken en het gebruik van zijn middelen³⁶.

48

De directie is verantwoordelijk voor het beheer van de interne organisatie van de ECB, met inbegrip van de budgettaire en personele aspecten van zijn toezichthoudende functie³⁷. Bijlage IV schetst het begrotingsproces bij de ECB. Vóór het einde van elk boekjaar keurt de raad van bestuur van de ECB, handelend op voorstel van de directie, de begroting van de instelling voor het volgende begrotingsjaar goed. De uitgaven voor toezichttaken kunnen binnen de begroting afzonderlijk worden aangewezen en worden overeengekomen met de voorzitter en de vicevoorzitter van de raad van toezicht³⁸.

49

Het begrotingscomité van de ECB (BUCOM), dat is samengesteld uit deskundigen van nationale centrale banken, verleent bijstand aan de besluitvormingsorganen tijdens hun werkzaamheden³⁹. In dit verband adviseert het de raad van bestuur betreffende de voor de monetaire en de toezichthoudende functie uit te trekken middelen, zonder daarbij een organisatorisch onderscheid tussen beide te maken.

50

Tijdens het begrotingsproces van de ECB worden de voorzitter en vicevoorzitter van de raad van toezicht geraadpleegd over de uitgaven voor het bankentoezicht van de instelling, maar BUCOM noch DG Financiën, waarvan een afdeling (BCO — zie bijlage IV) de verantwoordelijkheid deelt in verband met advies over, beoordeling en controle van de begroting, legt verantwoording af aan de voorzitter of de raad van toezicht in zijn geheel. Jaarlijks brengt de ECB vóór de afronding van het besluitvormingsproces de leden van de raad van toezicht op de hoogte van de inhoud van een ontwerpbesluit van de ECB betreffende het totaalbedrag van de toezichtsvergoeding die van de banken zal worden gevraagd.

51

Dit betekent concreet dat de raad van toezicht wel verantwoordelijk is voor de planning en uitvoering van toezichttaken, maar geen zeggenschap heeft over de noodzakelijke personele en financiële middelen. Dit zou een negatieve invloed kunnen hebben op het uiteindelijke vermogen van de raad van toezicht en de voorzitter daarvan om de verantwoordingsplicht naar behoren te vervullen, gezien de versnipperde toewijzing van middelen aan het toezicht (zie de paragrafen 26 en 27).

52

Volgens overweging 66 van de GTM-verordening⁴⁰ moeten personeelsleden die betrokken zijn bij de uitvoering van de aan de ECB opgedragen taken, verslag uitbrengen aan de voorzitter van de raad van toezicht. In de praktijk gaat deze rapportagelijn naar de vicevoorzitter, die ook lid is van de raad van bestuur en de directie en die de definitieve fase van de besluitvorming bij de raad van bestuur opstart. Dit geldt ook voor de toezichtsafdelingen in de gedeelde juridische en statistische diensten, die uitsluitend verslag uitbrengen aan de vicevoorzitter van de raad van toezicht (zie paragraaf 46).

Ethische procedures en gedragscodes zijn toegepast voor GTM-leiding en personeel

Er is een „Ethisch kader voor het GTM” opgesteld, maar de NBA’s blijven onderworpen aan hun nationale wetgeving en hebben veel ruimte om hun eigen voorschriften vast te stellen

53

De ethische normen die gelden voor alle ECB-personeelsleden zijn vermeld in het „ethische kader”⁴¹ van de instelling, dat integrerend deel uitmaakt van de personeelsverordeningen en -regelingen van de ECB. Het kader geldt voor alle ECB-personeelsleden, maar doordat de ECB niet bevoegd is om de arbeidsvoorwaarden van NBA-personeelsleden te regelen, geldt het niet voor het toezichtspersoneel dat door NBA’s aan JST’s is toegewezen.

54

In maart 2015 stelde de ECB een richtsnoer⁴² vast tot vaststelling van de beginselen van een afzonderlijk „Ethisch Kader voor het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme”. Dit nieuwe kader zou bestaan uit het richtsnoer, een reeks beste praktijken voor de uitvoering (Implementation Practices, uitvoeringspraktijken), en interne voorschriften en praktijken die de ECB en iedere NBA afzonderlijk vaststellen. De NBA’s kregen tot maart 2016 de tijd om het richtsnoer ten uitvoer te leggen. Een gezamenlijke „taakgroep Ethisch Kader” controleert regelmatig de harmonisatie-inspanningen in deze context.

55

Het richtsnoer is minder gedetailleerd dan het ethisch kader voor de ECB-personeelsleden omdat het slechts de basisbeginselen vaststelt van een gemeenschappelijk kader dat de NBA’s dienen te hanteren wanneer ze hun eigen interne voorschriften, procedures en mechanismen invoeren. Bijgevolg is er aanzienlijke ruimte voor verschillen tussen de specifieke interne voorschriften van de NBA’s. Verschillen tussen de nationale ethische kaders in het GTM kunnen de wettelijke doelstelling van toezichtsconvergentie en -harmonisatie ondermijnen en de ECB een reputatierisico bezorgen. Zo wordt er in het richtsnoer weliswaar gesproken over „afkoelingsperioden”⁴³ voor de personeelsleden en leden van de organen van de ECB en de NBA’s die betrokken zijn bij de uitvoering van toezichttaken, maar er wordt alleen gesteld dat in een dergelijke periode moet zijn voorzien, zonder dat een minimumperiode wordt vermeld; ook wordt er niets gezegd over de ambtsperiode van toezichthoudende managers⁴⁴, wordt er geen autoriteit aangesteld die de naleving van het ethische kader dient te controleren en wordt de frequentie van dergelijke controles niet vastgesteld.

56

De uitvoeringspraktijken die de ECB uitgaf naast het richtsnoer omvatten verschillende aanbevelingen van de ECB⁴⁵ voor nationale ethische kaders. In tegenstelling tot het richtsnoer zijn deze uitvoeringspraktijken echter niet juridisch bindend voor de NBA’s.

57

Het is de bedoeling dat de deelnemende NBA’s de bepalingen van het ethisch kader van het GTM (met inbegrip van de bepalingen van het richtsnoer en de uitvoeringspraktijken) op hun personeelsleden zullen toepassen. De algemene aard van het richtsnoer, in combinatie met het feit dat de uitvoeringspraktijken niet wettelijk bindend zijn, geeft elke NBA echter impliciet aanzienlijke speelruimte om haar eigen ethische kader vast te stellen en toe te passen.

Interne controle: een innovatieve aanpak met een alomvattend controleplan, maar uitvoering wordt gehinderd door problemen in verband met middelentoewijzing en planning

58

Interne controles bij de ECB worden verricht door het directoraat Interne Audit (D-IA), dat met de invoering van het GTM een gedeelde dienst geworden is. Het D-IA is belast met de controle van alle verrichtingen en activiteiten van de ECB; het wijst ook middelen toe aan het Internal Auditors Committee (IAC), een orgaan dat is samengesteld uit de hogere directieleden van het D-IA en hun tegenhangers bij NBA’s en nationale centrale banken (NCB’s).

59

Het IAC vergadert in drie verschillende „samenstellingen” die respectievelijk controleaangelegenheden van het Eurosysteem, het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB)⁴⁶ en het GTM behandelen, onder meer planning, het vaststellen van gemeenschappelijke controlenormen, de uitwisseling van relevante kennis en het verrichten van controles en aanverwante activiteiten. Volgens het audithandvest van het IAC vervult dit comité de functie van „Chief Audit Executive” voor het Eurosysteem/ESCB/GTM onder de collectieve verantwoordelijkheid van zijn leden. Tegelijkertijd treedt elk IAC-lid op als vertegenwoordiger van een afzonderlijke rechtspersoon en is hij of zij individueel verantwoordelijk voor het management, de prestaties en de onafhankelijke rapportage van zijn of haar onderdelen van een controleproject.

60

De organisatiestructuur van het IAC wordt weergegeven in figuur 6. Zes controletaakgroepen (audit task force, ATF) zijn belast met de planning en uitvoering van controleopdrachten met betrekking tot specifieke onderwerpen. De ATF’s zijn samengesteld uit personeelsleden van de ECB en NBA’s/NCB’s. Elke bevinding van een gemeenschappelijk controleteam tijdens een IAC-controle op lokaal niveau moet worden beoordeeld in het licht van de gevolgen ervan voor het gehele GTM. Deze innovatieve aanpak werd ingevoerd om ervoor te zorgen dat horizontale vraagstukken in het gehele GTM consistent worden gecontroleerd. Voor onze controle besteedden we vooral aandacht aan de rol van de ATF die verantwoordelijk is voor het GTM en statistieken, de ATF GTM-ST.

61

We onderzochten de toewijzing van middelen aan het IAC, met name door het D-IA, en de controleplanning en risicobeoordeling (inclusief de risicodekking).

Figuur 6

De rol van het D-IA in de internecontrolewerkzaamheden van het GTM en het Eurosysteem

Bron: ERK.

Middelentoewijzing door het D-IA: de personeelsbehoeften waren duidelijk gekwantificeerd, maar de uiteindelijke personeelsbezettingsniveaus waren ontoereikend

62

In maart 2013, na een externe kwaliteitsbeoordeling waarin werd geconcludeerd dat er een impuls nodig was om het D-IA voor te bereiden op zijn controle van het GTM, stelde het D-IA vast dat er minstens 16 vte’s nodig zouden zijn om deze taak op onafhankelijke en objectieve wijze te vervullen. In augustus 2013 keurde de raad van bestuur van de ECB echter slechts drie voltijds D-IA-personeelsleden goed voor 2013, en nog eens vier personeelsleden voor 2014 om zowel GTM- als statistiektaken op zich te nemen⁴⁷. De eenheden die personeel aanvroegen, werd geen motivering voor deze afwijking van de aanvankelijke voorstellen meegedeeld (zie tabel 4).

Tabel 4

Vastgestelde personeelsbehoeften t.o.v. feitelijke aanwervingen

Door het D-IA vastgestelde behoeften voor GTM (vte’s) | 16
Totaal goedgekeurde posten | 7
(één positie voor taken in de onderzoekseenheid, die ook actief kan zijn op terreinen die niets met het GTM te maken hebben) | (1)
(één IT-post — ingevuld voor specifieke projecten door personeel afkomstig van elders in D-IA) | (1)
Posten toegewezen voor andere GTM-/statistiektaken dan IT en onderzoek als volgt: | 5
(één hoofdcontroleur aangeworven uit ECB-personeel na een extern bekendgemaakte aanwervingscampagne) | 1
(extern aangeworven personeel met recente specifieke vaardigheden voor toezicht op handelsbanken/banken) | 2
(aangeworven personeel met recente specifieke vaardigheden voor bankentoezicht in het kader van een kortlopende detachering) | 1
(interne D-IA-overplaatsing van één personeelslid met focus op IT/statistieken) | 1

Bron: ERK.

63

De voorzitter van de ATF GTM-ST heeft eerdere ervaring in bankentoezicht (1995-2000) en is lid van het D-IA-managementteam, dat verantwoordelijk is voor controles voor de ATF en controles in verband met centrale banken. Twee personen, met respectievelijk drie en vier jaar ervaring in bankentoezicht, sloten zich in maart 2015 bij het team aan. Eén ander teamlid, dat in september 2014 bij het team kwam, heeft in de privésector ervaring opgedaan in risicobeheer en de tenuitvoerlegging van Bazel II.

64

Ondanks het lage aantal personeelsleden in het D-IA dekt de huidige mix aan vaardigheden een aantal belangrijke terreinen plus algemene controle, maar er zullen specifiekere vaardigheden en praktische ervaring (bijv. macroprudentieel toezicht, corporate credit back-office) nodig zijn wanneer het team groot genoeg is om grondige controles van methodologische en conceptuele vraagstukken te kunnen verrichten.

65

Aangezien de ATF berust op de collectieve verantwoordelijkheid van zijn leden, hangen de prestaties van deze taakgroep af van samenwerking met NBA’s en hun praktische inbreng bij deze taken. Op sommige terreinen (bijv. toezicht ter plaatse, bijdragen van plaatselijk NBA-personeel) kan die afhankelijkheid groter zijn dan op andere terreinen (bijv. governancekwesties). Het is duidelijk dat de coördinatie van behoeften de werklast van het D-IA groter maakt wanneer het een GTM-onderwerp controleert.

Planning is gebaseerd op een alomvattend controle-universum maar houdt niet altijd rekening met beste praktijken

De controleplanning is gebaseerd op een alomvattend plan …

66

De eerste toewijzing van middelen aan interne controles was pover en kwam bovendien laat. Daardoor waren er aanvankelijk weinig planningswerkzaamheden.

67

In mei 2015 werd een zeer uitvoerig „universum”⁴⁸ van controleonderwerpen afgerond. Dit bestaat uit vijf controleclusters die zijn onderverdeeld in 14 controleobjecten en 31 gebieden en processen en, tot slot, nog eens meer dan 150 belangrijke subonderdelen.

… maar de planning omvat geen reserve voor ad-hocaanvragen en houdt geen rekening met uitbesteding/gezamenlijke inkoop („co-sourcing”)

68

De algemene controleplanning wordt belemmerd door het feit dat er, in tegenstelling tot de beste praktijken⁴⁹, geen maatregelen zijn getroffen voor onvoorziene omstandigheden zoals ad-hoccontroles of de uitbreiding van de huidige controles (door een beleid waarbij 100 % van de middelen wordt aangewend).

69

Het feit dat het D-IA niet beschikt over een systematische procedure in verband met uitbestede werkzaamheden/gedeeltelijk uitbestede werkzaamheden („co-sourcing”) druist ook in tegen de beste praktijken⁵⁰. Zo bestaat er geen contractuele verplichting voor de interne-auditfunctie van dienstverleners om verslag uit te brengen aan de ECB over de geheel of gedeeltelijk aan hen uitbestede activiteiten. Evenmin is er in alle relevante contracten een clausule opgenomen die de internecontrolefunctie van de ECB het recht toekent om geheel of gedeeltelijk uitbestede activiteiten zelf te controleren.

De risicobeoordelingsmethodologie is doorgaans toereikend, maar er ontbreken garanties die ervoor zorgen dat gebieden met een hoog en gemiddeld risico volledig en tijdig worden aangepakt

Er zijn alomvattende controle-objectmodellen ontwikkeld die worden gebruikt binnen een risicomodel dat, ondanks enkele zwakke punten, in conceptueel opzicht voldoet

70

Risicobeoordeling wordt toegepast om de besluitvorming over de prioritering van controle-onderwerpen in de volgende periode te ondersteunen. De beoordeling is gebaseerd op de belangrijkste informatie in de „controle-objectmodellen”, die informatie geven over de hoofdthema’s van het controle-universum alsmede een volledige beschrijving van elke activiteit, de bijbehorende processen en de meest relevante hoofdcontroles. De modellen die bij de risicobeoordeling worden gebruikt, zijn een zeer goed uitgangspunt voor de planning.

71

We onderzochten de modellen voor drie controleterreinen en vonden ze passend en goed toegepast. Naast de behoefte aan een duidelijker definitie van het wettelijk aansprakelijkheidsrisico („third-party risk”) was er echter meer in het algemeen een behoefte aan samenhang in de toepassing van de criteria voor financiële gevolgen en het geschillenrisico en was er, in één geval, meer concentratie nodig op risico’s in verband met de scheiding tussen het monetair beleid en het toezichtsbeleid.

72

Ondanks deze zwakke punten is het risicomodel een zeer geschikt planningsinstrument. Alle NBA’s die op onze vragenlijst antwoord gaven, waren van mening dat het risicobeoordelingsproces „passend” en „transparant” was.

Er zijn geen minimale inspanningsniveaus die ervoor zorgen dat gebieden met een hoog en gemiddeld risico en belangrijke subonderdelen volledig worden behandeld, en GTM-controles wedijveren met niet-GTM-controles om middelen …

73

Het IAC streeft er niet naar om alle risico’s binnen een bepaalde planningsperiode (bijv. een cyclus van vijf jaar) te behandelen, maar gaat alleen uit van tussentijdse planningsdoelstellingen. Het hanteert een essentiële prestatie-indicator betreffende de dekking van risicogebieden en beoogt jaarlijks ten minste 30 % van de risicogebieden te controleren en in een periode van drie jaar ten minste 90 % daarvan af te dekken. Voor gebieden met een gemiddeld risico bestaat een dergelijk streefdoel echter niet. In een jaarlijks controleprogramma wordt de risicobeoordeling voor gebieden met een hoog en gemiddeld risico elk kwartaal aangepast zodat de planning regelmatig kan worden herzien naarmate zich nieuwe risico’s voordoen. Hoewel in het tussentijdse schema voor 2015-2018 alle risicovolle gebieden worden behandeld, is het niet duidelijk of en wanneer alle subonderdelen van deze gebieden zullen worden aangepakt, en de voor de controleplanning gebruikte formule omvat niet stelselmatig elementen die voordien niet werden onderzocht. Gebieden die als gemiddeld risico worden aangemerkt, zoals interne modellen, macroprudentieel toezicht of minder belangrijke instellingen, worden niet in de controleplanning opgenomen tot 2019, en het is niet duidelijk in welke mate ze dan zullen worden behandeld.

74

Wanneer de middelen beperkt zijn, kan de in paragraaf 73 beschreven aanpak ertoe leiden dat risicogebieden met een hoog of gemiddeld risico niet worden gecontroleerd omdat er geen minimale inspanningsniveaus zijn gedefinieerd (een bepaalde risicoscore die leidt tot de score „controle moet plaatsvinden”)⁵¹.

75

Doordat interne controle een gedeelde dienst is en doordat er een tekort is aan middelen, is een situatie ontstaan waarin controleobjecten in verband met centrale banken en in verband met GTM met elkaar „wedijveren” om middelen (zie tabel 5). In 2015 werd slechts 15 % van de werkelijk gereserveerde tijd besteed aan GTM-taken. Van de 30 posten in het D-IA zijn er slechts zeven (inclusief Onderzoeken en IT) toegewezen aan GTM- en statistiektaken.

Tabel 5

Voor het GTM geplande controles t.o.v. andere controletaken in samenwerking met NBA’s

Controlegebied | Gebieden met hoog resterend risico in september 2015 | Controles verricht of gestart 2015 | Controles voorgesteld 2016 | Controles voorgesteld 2017/18
GTM/statistiek¹ | 6 | 1 | 2 | 3
Eurosysteem/ESCB² | 9 | 11 | 9 | 14
Bestuur, risico, accounting en IT | 3 | 0 | 2 | 6
Totaal niet-GTM | 12 | 11 | 11 | 20

1Er wordt geen duidelijk onderscheid gemaakt tussen statistieken voor centrale banken en die voor toezicht.

2Omvat met name monetair beleid en tenuitvoerlegging, statistieken, betalings- en verrekeningssystemen, bankbiljetten, boekhouding in de geconsolideerde balans van het Eurosysteem en financiële verslaglegging.

Bron: ERK, ontleend aan ECB-gegevens.

… en in de praktijk werden de gebieden met het hoogste risico niet onmiddellijk voor een controle geprioriteerd

76

Een ijking om te komen tot consistentie tussen de door verschillende ATF’s voorgestelde controleobjecten kan leiden tot aangepaste risicoscores. Bovendien kan de taakgroep Kwaliteitsbeheer bij het voorstellen van controles aan het IAC controleobjecten selecteren die niet de hoogste risicoscore hebben gekregen, en het IAC is in elk geval niet verplicht om zich te houden aan de voorstellen van de taakgroep.

77

Ondanks het feit dat ze van alle ATF-GTM-controleobjecten de hoogste en op één na hoogste score voor resterende risico’s kregen, werden de onderwerpen „Doorlopend toezicht op systeemrelevante banken — SREP” en „Crisismanagement bij banken” niet gecontroleerd in het eerste jaar, maar werden ze opgenomen in het controleplan voor 2017/2018. De GTM-controleobjecten die voor 2015 en 2016 werden geselecteerd, waren respectievelijk „Doorlopend toezicht — planning en monitoring” (6e plaats) en „Toezichtsgebonden statistieken en informatiebeheer” (ex aequo op tweede plaats). Controle van de planningaspecten van het doorlopend toezicht zonder grondig onderzoek van het SREP, dat het belangrijkste proces voor doorlopend toezicht is, is geen alomvattende behandeling van het onderwerp.

13Artikel 25, lid 2, tweede alinea, van de GTM-verordening.

14De organisatiestructuur van de ECB is vastgesteld in het VWEU. De directie is verantwoordelijk voor het beheer van de interne organisatie van de ECB, met inbegrip van personele en begrotingsaangelegenheden. Deze opdracht werd door de GTM-verordening niet gewijzigd.

15Overweging 66 van de GTM-verordening.

16In artikel 6, lid 2, van de GTM-verordening is vastgesteld dat de ECB en NBA’s gehouden zijn tot loyale samenwerking te goeder trouw en tot informatie-uitwisseling. Artikel 6, lid 3, bepaalt dat de „bevoegde nationale autoriteiten verantwoordelijk [zijn] voor het verlenen van bijstand aan de ECB […] bij de voorbereiding en de uitvoering van alle handelingen met betrekking tot de in artikel 4 bedoelde taken betreffende alle kredietinstellingen”.

17Artikel 28 van de GTM-verordening.

18Overweging 77 van de GTM-verordening.

19Onze controle omvatte geen onderzoek van de NBA-begrotingen.

20Dit cijfer omvat de begrotingen van NBA’s en, in voorkomend geval, van andere autoriteiten die door de deelnemende lidstaten zijn aangewezen.

21Artikel 6 van de GTM-verordening vermeldt de regels voor samenwerking tussen de ECB en NBA’s binnen het GTM. Wij ontvingen echter uitsluitend via de ECB en via onze vragenlijst documenten en informatie over de NBA’s. We voerden geen controleprocedures uit bij de respectieve NBA’s.

22http://www.bis.org/publ/bcbs230.htm

23Artikel 26 van de GTM-verordening.

24Zie BCBS-kernbeginsel 2, essentieel criterium 2.

25Artikel 24 van de GTM-verordening.

26Zie Verordening (EU) nr. 673/2014 van de Europese Centrale Bank van 2 juni 2014 betreffende de oprichting van een bemiddelingspanel en zijn reglement van orde (PB L 179 van 19.6.2014, blz. 72).

27BCBS-kernbeginsel 2, essentieel criterium 4.

28Deze omvatten vijf werkdagen waarin de leden van de raad van toezicht het dossier bestuderen voordat ze het ontwerpbesluit goedkeuren, twee weken waarin de kredietinstellingen het recht om te worden gehoord kunnen doen gelden en maximaal tien werkdagen waarin de raad van bestuur het besluit vaststelt zonder bezwaar zoals vastgesteld in de GTM-verordening. De stappen in de voorbereidende werkzaamheden van de JST’s worden beschreven in bijlage III. De uiterste standaardtermijn van vijf weken geldt voor gevallen waarin een hoorzitting is vereist. Als het besluit geen nadelige invloed heeft, is het recht om te worden gehoord niet nodig en neemt de standaardprocedure drie weken in beslag.

29„We hebben het hier over duizenden besluiten die de raad van bestuur voorgelegd krijgt. Daar zijn besluiten bij die ik niet eens zelf ontvang, of die mijn eerstvolgende ondergeschikte zelfs niet te zien krijgt omdat de GTM-verordening niet voorziet in delegatie. Ik denk niet dat de raad van bestuur elk detail kan bekijken. Hij moet de raad van toezicht vertrouwen.”. https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/interviews/date/2016/html/sn160125.en.html

30In een toespraak legde de vicevoorzitter uit dat de raad van toezicht overwoog om een kader in te voeren waarbij „routinematige” besluiten aan lagere niveaus zouden worden gedelegeerd, opdat de raad zelf zich zou kunnen concentreren op gevoeliger, essentiële en discretionaire aangelegenheden. https://bankingsupervision.europa.eu/press/speeches/date/2016/html/se160113.en.html

31Artikel 25 van de GTM-verordening.

32Zie met name artikel 25 van de GTM-verordening.

33Besluit ECB/2014/39 van 17 september 2014 houdende de tenuitvoerlegging van scheiding tussen de monetaire beleidsfunctie en de toezichtfunctie van de Europese Centrale Bank (PB L 300 van 18.10.2014, blz. 57).

34Artikel 3, lid 4, van Besluit ECB/2014/39.

35„Chinese muren” zijn interne tussenschotten op informatiegebied die zijn aangebracht om belangenconflicten te voorkomen.

36BCBS-kernbeginsel 2.

37De GTM-verordening heeft de bestuursstructuur van de ECB niet gewijzigd (artikel 10.1 van het Reglement van orde van de ECB). Overeenkomstig artikel 11, lid 6, van de statuten van het ESCB en de ECB draagt de directie verantwoordelijkheid voor de lopende zaken van de ECB. Dit sluit echter het gebruik van de „procedure van geen bezwaar” of soortgelijke procedures niet uit om de raad van toezicht een grotere autonomie te geven.

38Artikel 15, lid 1, van het Reglement van orde van de ECB.

39Artikel 9 van het Reglement van orde van de ECB.

40Hoewel de overwegingen bij een verordening geen op zichzelf staande juridische gevolgen hebben, geven zij toch een belangrijke indicatie van de manier waarop de artikelen van de verordening moeten worden geïnterpreteerd en over de nodige organisatorische regelingen, zoals het opstellen van bijbehorende kaderverordeningen of een reglement van orde.

41http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52015XB0620(01)

42Richtsnoer (EU) 2015/856 van de Europese Centrale Bank van 12 maart 2015 houdende vaststelling van de beginselen van een Ethisch Kader voor het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme (ECB/2015/12) (PB L 135 van 2.6.2015, blz. 29).

43De periode waarin personen die de ECB verlaten geen nieuwe beroepswerkzaamheden mogen uitoefenen die zouden kunnen leiden tot een belangenconflict.

44In het Verenigd Koninkrijk worden bijvoorbeeld minimale en maximale ambtsperioden gehanteerd voor managers op het gebied van toezicht.

45Zo wordt in beste praktijk nr. 11 over beperkingen na afloop van het dienstverband de ECB en de NBA’s aanbevolen om — voor zover mogelijk op grond van de nationale wetgeving — evenredige afkoelingsperioden vast te stellen voor leden van organen en voor personeelsleden op directie- en deskundigenniveau die voornemens zijn te werken voor een kredietinstelling waarbij zij betrokken waren bij het toezicht, of voor een rechtstreekse concurrent van een dergelijke kredietinstelling. Voor leden van organen en hogere kaderleden dient deze afkoelingsperiode ten minste zes maanden te zijn als zij voornemens zijn aan het werk te gaan bij een kredietinstelling voor het toezicht waarvan zij verantwoordelijk waren.

46Het ESCB omvat de ECB en de nationale centrale banken van alle 28 EU-lidstaten, terwijl het Eurosysteem beperkt is tot de ECB en de centrale banken van de lidstaten in de eurozone (die het door de ECB vastgestelde monetaire beleid moeten toepassen).

47Statistiek is een taak die zowel gekoppeld is aan het bankentoezicht (toezichtsgegevens) als aan het monetair beleid (gegevens van centrale banken).

48Alle NBA’s die onze vragenlijst beantwoordden, waren het eens met onze positieve beoordeling van het controle-universum. Drie van de elf NBA’s uitten echter hun bezorgdheid over het precieze toepassingsgebied van de onderliggende controleobjecten en over de mogelijkheid om deze binnen een redelijke termijn te behandelen.

49Zie bijv. sectie BT 2.3, paragraaf 3, van de „Minimum requirements for risk management” van de Duitse NBA (BaFIn) en paragraaf 20 van controlenorm PS240, afgegeven door het Duitse Institut der Wirtschaftsprüfer (IDW).

50BaFin, „Minimum requirements for risk management”, AT 9, paragraaf 6; BT 2.1, paragraaf 3.

51In dit verband vereisen de „Minimum requirements for risk management” van de Duitse NBA een jaarlijkse controle in het geval van „welbepaalde” risico’s en een controlecyclus van drie jaar voor alle andere processen en activiteiten (minimumvereisten voor risicobeheer van BaFin, BT 2.3).

Regelingen inzake verantwoordingsplicht

78

Een sterk verantwoordingskader is van cruciaal belang voor de kwaliteit van het bankentoezicht, aangezien dit verband houdt met beginselen van goed bestuur zoals transparantie en doeltreffendheid⁵². Verantwoording houdt in dat de toezichthoudende autoriteit relevante, tijdige en nauwkeurige informatie dient te verstrekken aan een aantal belanghebbenden om een breed inzicht in haar activiteiten en prestaties te geven en te bevorderen, en de nodige feedback te krijgen.

79

Het ijkpunt dat wordt gehanteerd om het gehele verantwoordingskader van het GTM te beoordelen, is het kader dat werd aangewezen in het landschapsoverzicht van EU-regelingen inzake verantwoording en controle van de overheidsfinanciën (zie paragraaf 80)⁵³, de regelingen die zijn vastgesteld in artikel 20 van de GTM-verordening, de (in 2012) herziene BCBS-kernbeginselen voor een doeltreffend bankentoezicht (zie tekstvak 2) en de wettelijke kaders en praktijken in vergelijkbare rechtsgebieden.

Tekstvak 2

BCBS

Het Bazels Comité voor bankentoezicht (BCBS) is de belangrijkste mondiale normbepaler voor de prudentiële regelgeving voor banken en biedt een forum voor samenwerking betreffende aangelegenheden in verband met het bankentoezicht. De herziene reeks van zijn 29 kernbeginselen — met afzonderlijke essentiële en aanvullende criteria — behandelt:

οtoezichtsbevoegdheden, -verantwoordelijkheden en -functies, met nadruk op doeltreffend risicogebaseerd toezicht en de noodzaak van vroege interventie en tijdige toezichtsacties (beginselen 1-13); en

οverwachtingen van banken in verband met toezicht, met nadruk op het belang van goed bestuur en risicobeheer, evenals naleving van de toezichtsnormen (beginselen 14-29).

Hoewel de beginselen juridisch niet bindend zijn, worden ze algemeen gebruikt als internationaal aanvaarde referentie om de kwaliteit van de toezichtssytemen en -praktijken in verschillende rechtsgebieden te beoordelen. De ECB heeft zich, als lid van het Bazels Comité, verbonden⁵⁴ aan de verklaring in de BCBS-kernbeginselen voor doeltreffend bankentoezicht (2012) dat zij een solide basis vormen voor de regulering, de governance en de risicobeheersing van en het toezicht op het bankwezen⁵⁵.

Bron: Bank voor Internationale Betalingen (BIB).

80

In ons landschapsoverzicht van EU-regelingen inzake verantwoording onderscheidden we de volgende belangrijkste elementen van een sterk verantwoordingskader:

i)een duidelijke omschrijving van taken en verantwoordelijkheden;

ii)een sterk mandaat voor onafhankelijke externe controle van rekeningen, naleving en doelmatigheid;

iii)zekerheid gegeven door het management over de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen;

iv)volledig democratisch toezicht; en

v)terugkoppelingslussen met het oog op corrigerende maatregelen/verbeteringen⁵⁶.

81

De mate waarin het GTM-verantwoordingskader voldoet aan deze vijf vereisten, wordt hieronder behandeld.

i)De rollen en verantwoordelijkheden van het GTM in zijn geheel zijn duidelijk omschreven en openbaar gemaakt in de machtigingswetgeving

82

Wat betreft de helderheid van de verantwoordelijkheden in de gehele verantwoordingsketen belasten de verordeningen de ECB met de toezichttaken van het GTM. Er bestaan specifieke voorschriften die vereisen dat de ECB haar taken op het gebied van monetair beleid en van toezicht onafhankelijk moet vervullen, terwijl zij voor GTM-gerelateerde activiteiten rekenschap moet blijven afleggen aan het Europees Parlement, de Raad en de Eurogroep. De planning en uitvoering van de toezichthoudende activiteit wordt verricht door de raad van toezicht, terwijl de raad van bestuur verantwoordelijk blijft als definitieve besluitvormer, alsmede voor het overkoepelende bestuur van de ECB dat zowel de monetaire als de toezichthoudende functie omvat. Meer gegevens over het besluitvormingsproces zijn te vinden in bijlage III.

83

Wat betreft de helderheid van de doelstellingen wordt in de GTM-verordening het doel van de ECB voor haar toezichthoudende taken beschreven als „[bijdragen] aan de veiligheid en de soliditeit van kredietinstellingen en de stabiliteit van het financiële stelsel in de Unie en in elke lidstaat”⁵⁷.

84

Wij wezen enkele vraagstukken aan in verband met de verantwoordelijkheden en de coördinatie van diverse onderdelen van het GTM (zie het hoofdstuk over gezamenlijke toezichthoudende teams en het hoofdstuk over inspecties ter plaatse).

ii)De controleopdracht van de Rekenkamer is gedefinieerd in het Verdrag betreffende de werking van de EU

85

Verschillende rechtsgebieden bepalen dat overheidscontroles van bankentoezichthouders en hun activiteiten gevallen omvatten waarbij het toezicht bij de centrale banken ligt. Door hoge controle-instanties (HCI’s) het recht te verlenen om bankentoezichthouders te controleren, zouden de verantwoording en de transparantie moeten verbeteren.

86

De rekenkamer is de aangewezen controle-instantie van de ECB. Haar mandaat is vastgesteld in artikel 27, lid 2, van de ESCB- en ECB-statuten⁵⁸, waarin is vastgelegd dat de bepalingen van artikel 287 van het VWEU van toepassing zijn, waardoor de Rekenkamer verantwoordelijk is voor de doelmatigheidscontrole van het bestuur bij de ECB („operational efficiency of the management of the ECB”), ook met betrekking tot haar toezichthoudende taken.

87

Bij deze eerste controle konden enkele belangrijke gebieden van de GTM-activiteiten niet worden behandeld (zie informatie over de reikwijdte van de controle in paragraaf 19 en bijlage I). In een verslag van het Contactcomité van de hoge controle-instanties van de EU werden de controlerechten van 27 van de 28 nationale HCI’s in de hele EU⁵⁹ over bankentoezichthouders vergeleken. In de daaruit voortvloeiende verklaring⁶⁰ werd erop gewezen dat „er […] een controlegat [is] ontstaan in eurozonelanden waar bestaande controlemandaten van nationale HCI’s met betrekking tot nationale bankentoezichthouders niet vervangen zijn door een soortgelijk controleniveau van de ERK met betrekking tot de toezichthoudende activiteiten van de ECB”. Tabel 6 geeft een vergelijkend overzicht van de controlemandaten over microprudentieel toezicht in bepaalde niet-EU-rechtsgebieden, en in bijlage V werden de regelingen samengevat die in die rechtsgebieden bestaan voor de controle van het bankentoezicht.

Tabel 6

Mandaten voor de controle van de microprudentiële toezichthouder (rechten verleend door de wet) en omvang van mandaat

Toezichthouder | Prestatiecontrolerechten voor toezichthoudende activiteiten | Prestatiecontrolerechten voor niet-toezichthoudende activiteiten | Nalevingscontrolerechten voor toezichthoudende activiteiten | Nalevingscontrolerechten voor niet-toezichthoudende activiteiten
VS | JA — VOLLEDIGE controlerechten | JA — VOLLEDIGE controlerechten | JA — VOLLEDIGE controlerechten | JA — VOLLEDIGE controlerechten
Canada | JA — VOLLEDIGE controlerechten | JA — VOLLEDIGE controlerechten | JA — VOLLEDIGE controlerechten | JA — VOLLEDIGE controlerechten
Australië | JA — Bevoegdheid om elk aspect van de verrichtingen van de entiteit te toetsen of te onderzoeken | JA — Bevoegdheid om elk aspect van de verrichtingen van de entiteit te toetsen of te onderzoeken | Bevoegdheid om aanvullende diensten te verlenen (handleidingen voor betere praktijken en zekerheids- en evaluatieverslagen) | Bevoegdheid om aanvullende diensten te verlenen (handleidingen voor betere praktijken en zekerheids- en evaluatieverslagen)

Bron: ERK.

iii)Er is nog geen formeel prestatiekader ontwikkeld dat zekerheid geeft over de verwezenlijking van de GTM-doelstellingen

88

Verantwoording veronderstelt dat de handelingen van de toezichthouder worden beoordeeld in het licht van bepaalde normen en ten aanzien van vastgestelde doelstellingen. Een prestatiekader waarbij gebruik wordt gemaakt van een breed spectrum van prestatie-indicatoren en maatstaven op verschillende toezichtniveaus biedt een consistent en samenhangend overzicht van de doeltreffendheid van het toezicht en toont de belanghebbenden hoe de toezichtpraktijken bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen.

89

In de tijd waarover de ECB tot dusver beschikte, kon zij nog geen formeel prestatiekader voor het GTM ontwikkelen. Zij heeft een instrument vervaardigd, het GTM Supervisory Dashboard Pilot, aan de hand waarvan zij de belangrijksteaspecten van haar toezichthoudende activiteiten kan opsporen en beoordelen, en de doeltreffendheid kan monitoren waarmee toezichtprioriteiten in de praktijk worden omgezet. Dit instrument is echter alleen beschikbaar voor de raad van toezicht en het hogere management, en biedt de andere belanghebbenden dus geen zekerheid over de verwezenlijking van de GTM-doelstellingen.

90

Formele prestatie-indicatoren zijn een gebruikelijk onderdeel van de toezichthoudende functie in andere rechtsgebieden. Een indicatieve selectie wordt getoond in figuur 7.

Figuur 7

Voorbeelden van prestatie-indicatoren

1Verhouding van veilige verplichtingen tot het totaal aan verplichtingen.

2Verhouding van instellingen die hun toezeggingen nakomen t.o.v. het totaalaantal instellingen.

Bron: BIS report on the impact and accountability of banking supervision, juli 2015; Australian Prudential Regulation Authority.

91

Voordat het GTM was ingevoerd, werd in een technische nota van het IMF een reeks maatregelen in verband met transparantie en verantwoording voorgesteld om de geloofwaardigheid van het toezichtsbeleid te bevorderen⁶¹. In deze nota wordt onder meer gesuggereerd dat de raad van toezicht de notulen van beleidsvergaderingen dient te publiceren en een panel van externe deskundigen dient op te zetten dat onafhankelijk toezicht uitoefent op het GTM. Zie bijlage VI voor meer informatie.

Vragen over de verstrekking van documentatie aan de Commissie

92

Artikel 32 van de GTM-verordening bepaalt specifiek dat de Europese Commissie elke drie jaar een alomvattend toetsingsverslag moet uitbrengen over de toepassing, geschiktheid en doeltreffendheid van de GTM-regelingen inzake bestuursstructuur, verantwoordingsplicht en financiën, de doeltreffendheid van de toezicht- en sanctiebevoegdheden van de ECB en de mogelijke gevolgen van het GTM voor de werking van de interne markt (zie bijlage VII). Het eerste toetsingsverslag, dat uiterlijk op 31 december 2015 moest worden ingediend, heeft vertraging opgelopen. In juli 2015 werd de ECB voor het eerst verzocht om informatie te verstrekken. De twee instellingen sloten pas in november 2015 een memorandum van overeenstemming over de verstrekking van niet-openbare informatie, waarna de ECB op 16 december 2015 op verzoek van de Commissie de verstrekking van informatie afrondde. Naar aanleiding van een uitgebreider verzoek in februari 2016 verstrekte de ECB op 19 april 2016 aanvullende informatie. De Commissie ontving de gevraagde bankspecifieke informatie (datasets van banken om toezichtsvergoedingen te beoordelen) niet omdat de ECB bezorgd was over de geheimhoudingsplicht.

Passende bekendmaking aan het brede publiek

93

Transparantie voor het publiek is een belangrijk kenmerk van verantwoording. In overeenstemming met de beste praktijk voor toezichthoudende autoriteiten om te streven naar transparantie en de achterliggende redenen voor hun voorschriften en activiteiten toe te lichten⁶², publiceert de ECB op haar website voor bankentoezicht⁶³ volledige informatie voor het grote publiek, onder meer het juridisch kader en de regelgeving, FAQ’s, de Gids voor bankentoezicht, het SREP-methodiekboekje, wekelijkse en maandelijkse vergaderschema’s (ongeveer drie maanden na dato) van de voorzitter en vicevoorzitter van de raad van toezicht, en andere documentatie in verband met standpunten en praktijken in verband met toezicht. Op de website worden ook de opmerkingen over ontwerpverordeningen en de reacties daarop van de ECB, tijdens openbare raadplegingen, gepubliceerd.

Beperkte transparantie van informatie voor onder toezicht staande entiteiten

94

De informatie die aan de onder toezicht staande entiteiten wordt bekendgemaakt, is in ieder opzicht ontoereikend voor een behoorlijk inzicht in de GTM-methodologie. De ECB heeft een selectieve aanpak gehanteerd (d.w.z. alleen korte delen) voor de bekendmaking van de GTM-toezichtshandleiding, waarin de processen en de methodiek van het SREP worden gedefinieerd voor het toezicht op kredietinstellingen, evenals de samenwerkingsprocedures in het GTM en met andere autoriteiten. In andere rechtsgebieden wordt op het gebied van bekendmaking een andere aanpak gehanteerd. Zo worden in de Verenigde Staten gidsen voor toezicht gepubliceerd op de officiële website van de toezichthoudende autoriteiten; de Prudential Regulation Authority van de Bank of England publiceert haar interne handleiding echter niet.

95

Als gevolg van de door de ECB gehanteerde aanpak van openbaarmaking kunnen de onder toezicht staande entiteiten de uitkomst van het SREP niet volledig begrijpen. Ongeveer de helft van de banken die onze vragenlijst hebben beantwoord (zie bijlage VIII) uitte hun bezorgdheid over dit gebrek aan transparantie, dat volgens hen — om een van de antwoorden te citeren — „het risico van willekeur op het gebied van toezicht” zou kunnen doen toenemen. Zie in dit verband figuur 8 in verband met de bekendmaking van het SREP.

Figuur 8

Hoe zien banken de informatieverstrekking over het SREP?

Opmerking: Omvang van het onderzoek: 129 banken ontvingen de vragenlijst, 69 banken hebben die beantwoord.

Bron: ERK-vragenlijst, verzonden naar belangrijke onder toezicht staande instellingen.

96

Op een andere vraag gaf 29 % van de banken een score van minder dan 3 (1 = uitstekend, 5 = slecht) aan de kwaliteit van de ontvangen informatie in verband met procedures die voortvloeien uit de toezichtshandleiding en die relevant zijn voor hun dagelijkse werkzaamheden met de toezichthouder, aangezien „aangelegenheden die belangrijk zijn voor het dagelijks werk met de toezichthouders onvoldoende worden beschreven” (zie figuur 9).

97

In zijn jaarverslag 2015 over de bankenunie gaf het Europees Parlement eveneens uitdrukking aan een dergelijke bezorgdheid en pleitte het voor grotere transparantie met betrekking tot SREP-besluiten en -motiveringen van de tweede pijler⁶⁴.

Figuur 9

Gemengde gevoelens over de kwaliteit van de informatie over toezichtsprocedures

Geef een score aan de kwaliteit van de informatie die u hebt over de procedures uit de toezichtshandleiding die relevant zijn voor uw dagelijks werk met de toezichthouder.

Opmerking: Omvang van het onderzoek: 129 banken ontvingen de vragenlijst, 69 banken hebben die beantwoord.

Bron: Vragenlijst van de ERK, verzonden naar belangrijke onder toezicht staande instellingen.

iv)De democratische controle op het toezicht van het Parlement wordt uitgeoefend met belangrijke vertrouwelijkheidsbeperkingen

98

In de GTM-verordening werden brede regelingen vastgesteld inzake de verantwoordingsplicht ten aanzien van het Europees Parlement en de Raad. Verdere afspraken over de GTM-verantwoordingsplicht werden vastgesteld in een interinstitutioneel akkoord met het Europees Parlement⁶⁵ en een memorandum van overeenstemming met de Raad⁶⁶. In zijn jaarverslag 2015 over de bankenunie was het Parlement ingenomen „met de efficiënte en open manier waarop de ECB tot op heden invulling heeft gegeven aan haar verantwoordingsplicht ten aanzien van het Parlement”⁶⁷. De verantwoordingsplicht jegens het Europees Parlement wordt nagekomen op verschillende wijzen (zie bijlage IX), onder meer door de verstrekking van notulen van vergaderingen van de raad van toezicht.

99

Elke bekendmaking van informatie aan het Europees Parlement is onderworpen aan voorschriften inzake het beroepsgeheim als bedoeld in het interinstitutioneel akkoord, en deze zouden ook indien het akkoord werd beëindigd, bindend blijven. In zijn verslag drong het Parlement er bij de ECB op aan verder bij te dragen aan de verbetering van het vermogen van het Parlement om GTM-beleid en -activiteiten te beoordelen⁶⁸ en gaf het de aanbeveling dat versterking van de controleopdracht van de Europese Rekenkamer in overweging diende te worden genomen⁶⁹.

v)Er bestaan feedbackregelingen maar deze omvatten nog geen algemene enquêtes onder financiële instellingen

100

De verantwoordingsplichten van de ECB mogen niet worden geïnterpreteerd als een beperking van haar recht om de aan haar opgedragen toezichttaken volledig onafhankelijk uit te oefenen; er mag met name geen sprake zijn van ongepaste politieke beïnvloeding en van bemoeienis vanuit het bedrijfsleven (overweging 75 bij de GTM-verordening). Dit komt overeen met de Bazelse kernbeginselen, waarin wordt verklaard dat er geen inmenging mag zijn van de overheid of het bedrijfsleven die de operationele onafhankelijkheid van de toezichthouderin het gedrang brengt. De toezichthouder kan volledig zelf beslissen over eventuele toezichthoudende activiteiten of besluiten met betrekking tot de banken en bankgroepen die onder zijn toezicht staan⁷⁰.

101

Dit betekent dat het Europees Parlement en de Raad geen sturende feedback mogen geven en geen corrigerende maatregelen mogen opleggen, hetgeen zij wel mogen doen met betrekking tot andere instellingen of organen van de EU waarop zij van dichterbij toezicht uitoefenen. Er rust een grotere verantwoordelijkheid op de ECB om alle door het Parlement, de Raad of externe controleurs gegeven feedback in overweging te nemen. Van de ECB wordt ook verwacht dat zij zichzelf doeltreffend beoordeelt, onder meer door feedback te vragen aan haar directe belanghebbenden.

102

De ECB heeft duidelijke en passende regelingen getroffen waarmee financiële instellingen feedback kunnen geven op haar toezichthoudende activiteiten i) via een permanente dialoog met de JST’s en de ECB-directie; ii) door middel van formele opmerkingen in het kader van het recht om te worden gehoord over besluiten; iii) via openbare raadplegingen; en iv) via nationale of Europese verenigingen van banken, die opmerkingen indienen of regelmatig vergaderen met de ECB. Van de banken die op onze vragenlijst antwoord gaven, was 61 % van mening dat de door de ECB vastgestelde feedbackregelingen aan de behoeften voldoen.

103

Meer dan een jaar na de invoering van het GTM is er nog geen enquête verricht bij de onder toezicht staande entiteiten om hun mening te vragen over de prestaties van het GTM bij de verwezenlijking van de doelstellingen ervan. Er zijn goede modellen voor een dergelijke enquête. Zo heeft de Commissie een enquête verricht om empirisch bewijs en concrete feedback te vergaren over, onder meer, de onnodige regeldruk van de EU-voorschriften op de financiële dienstverlening⁷¹. Toezichthouders in andere rechtsgebieden (bijv. Canada en Australië) hebben ook enquêtes verricht om te meten in hoeverre hun toezicht als doeltreffend wordt ervaren (zie tekstvak 3). Enquêtes in het bedrijfsleven mogen niet worden geïnterpreteerd als bemoeienis die de operationele onafhankelijkheid van de toezichthouder in het gedrang brengt.

Tekstvak 3

Enkele voorbeelden van commentaren van banken over feedbackregelingen

οVier banken waren voorstander van een toetsing van de regelingen voor raadpleging (bv. langere raadplegingsperioden en betere synchronisatie om te kunnen omgaan met de beperkte middelen).

οZes banken gaven de aanbeveling dat de ECB verdere raadplegingen zou moeten verrichten over technische inhoud, zoals de SREP-methodiek en kapitaaldefinities.

οVijftien banken vroegen om beter gestructureerde en volledigere feedbackregelingen. Elf van hen vermeldden bijvoorbeeld het gebruik van regelmatige enquêtes om hun beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de toezichthoudende activiteiten te meten.

Bron: Vragenlijst van de ERK, verzonden naar belangrijke onder toezicht staande instellingen.

52Empirische analyse heeft een positieve en significante correlatie aangetoond tussen de transparantie van de toezichthouder en de doeltreffendheid van het bankentoezicht. Zie bijv.: Arnone. M. Salim. M.D. en A. Gambini, („Banking Supervision: Quality and Governance”, 2007, werkdocument 07/82, IMF).

53„Hiaten, overlappingen en uitdagingen: een landschapsoverzicht van EU-regelingen inzake verantwoording en controle van de overheidsfinanciën”, ERK, 2014 (http://eca.europa.eu).

54Gids voor bankentoezicht van de ECB (november 2014), blz. 6 en 7.

55BCBS Core Principles for Effective Banking Supervision (2012).

56Deze vereisten zijn allemaal weerspiegeld in de Bazelse criteria, behalve de vereiste van terugkoppelingslussen, wat voornamelijk een praktijk is die door andere rechtsgebieden wordt gehanteerd om inzicht te krijgen in de impact van het prudentiële kader en de doeltreffendheid van het toezicht. Terugkoppelingslussen zijn mechanismen die ervoor zorgen dat feedback van de belanghebbenden (bijv. raadplegingen van of enquêtes bij onder toezicht staande entiteiten) in acht wordt genomen tijdens wetgevingsprocedures. Zo kunnen enquêtes worden gebruikt als prestatie-indicatoren die punten van zorg en ruimte voor verbetering aan het licht brengen.

57Artikel 1 van Verordening (EU) nr. 1024/2013.

58De formulering in artikel 27, lid 2, komt overeen met die van artikel 20, lid 7, in GTM-verordening.

59Eén land reageerde niet op de enquête.

60Verklaring „De waarborging van volledig controleerbare, verantwoordingsgerichte en doeltreffende regelingen voor bankentoezicht na de invoering van het gemeenschappelijk toezichtmechanisme” van het Contactcomité van de Hoge controle-instanties van de Europese Unie en de Europese Rekenkamer.

61IMF, „European Union: Publication of Financial Sector Assessment Program Documentation, Technical Note on Issues in Transparency and Accountability”, Country Report nr. 13/65, maart 2013. De standpunten in dit document komen niet noodzakelijkerwijs overeen met de standpunten van de vertegenwoordigers van de Europese Unie bij het IMF of de directie van het IMF.

62Zie het verslag van het Bazels Comité over de impact en verantwoording van het bankentoezicht, juli 2015.

63https://www.bankingsupervision.europa.eu/home/languagepolicy/html/index.nl.html

64Commissie economische en monetaire zaken van het EP, „Verslag over de bankenunie - jaarverslag 2015”, 19.2.2016, paragraaf 37.

65Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement en de Europese Centrale Bank over de praktische regelingen in verband met de uitoefening van democratische verantwoordingsplicht en toezicht op de uitoefening van de taken die in het kader van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme aan de Europese Centrale Bank zijn opgedragen.

66Memorandum of Understanding between the Council of the European Union and the European Central Bank on the cooperation of procedures related to the Single Supervisory Mechanism (SSM).

67Commissie economische en monetaire zaken van het EP, „Verslag over de bankenunie — Jaarverslag 2015”, 19.2.2016, paragraaf 39.

68Idem.

69Idem, paragraaf 40.

70BCBS Core Principles for Effective Banking Supervision (2012), beginsel 2, essentieel criterium 1.

71Zie bijv. http://ec.europa.eu/finance/consultations/2015/financial-regulatory-framework-review/index_en.htm.

Gezamenlijke toezichthoudende teams — Organisatie en toewijzing van middelen

104

Het directe, doorlopende toezicht van de banken door het GTM is toevertrouwd aan gezamenlijke toezichthoudende teams⁷² die zijn samengesteld uit op banken toezicht houdende personeelsleden van zowel de ECB als de NBA’s van de deelnemende lidstaten. Er zijn 129 JST’s — één voor elke belangrijke onder toezicht staande entiteit die haar hoofdkantoor in een deelnemende lidstaat heeft⁷³.

105

In onze controle van de oprichting en werking van de JST’s onderzochten we het volgende:

a)de door de ECB opgestelde voorlopige raming en planning van het totaal aan middelen voor toezicht dat nodig is tijdens de opstartfase van het GTM, evenals de eerste toewijzing van toezichtsgebonden middelen tijdens de toewijzing van de personele middelen aan de JST’s;

b)de samenwerking van de ECB met NCA’s en de mate waarin zij een beroep doet op NCA’s bij het vervullen van de personeelsbehoeften van de JST’s en het verrichten van doorlopend toezicht;

c)de structuur, de rapportagelijnen en de opleidingsregeling van de JST’s.

Planning en ramingen van totale behoeften aan toezichtsgebonden middelen, middelentoewijzing en personeelsbezetting

106

De JST’s vormen een innovatie in de wereld van het bankentoezicht. Het zijn multinationale teams van bankentoezichthouders uit alle EU-landen en toezichtsculturen, die in verschillende talen met de onder toezicht staande entiteiten communiceren (Engels is de werktaal binnen het GTM). Ze passen een gezamenlijk mechanisme toe om toezicht uit te oefenen op banken uit 19 lidstaten in de eurozone met juridische kaders die nog niet volledig geharmoniseerd zijn.

Voor de eerste ramingen van totale GTM-personeelsbehoeften werd een eenvoudige aanpak gehanteerd …

107

Voor de eerste ramingen van de GTM-personeelsbehoeften van JST’s werd een basisaanpak gehanteerd. Voor de eerste ramingen voor JST-personeel afkomstig van de ECB en de NBA’s werden twee afzonderlijke — maar onderling samenhangende — processen gevolgd die gelijktijdig plaatsvonden.

108

De eerste raming van ECB-middelen en de toewijzing ervan aan JST’s hield in dat elke bank op grond van een aantal factoren werd ondergebracht in een van de in totaal zes clusters (zie de paragrafen 113-120 voor een uitgebreide bespreking van de clustermethodiek). Elk JST zou dan beschikken over een minimumaantal ECB-personeelsleden per cluster, waarbij een aantal bijkomende personeelsleden als reserve kunnen worden toegewezen op plaatsen waar dat het meest aangewezen is. De ECB hanteerde deze zeer eenvoudige aanpak om de JST’s de kans te geven snel aan de slag te gaan. Op de datum waarop de ECB de directe verantwoordelijkheid voor toezicht op zich nam, had zij 330 vte’s in dienst in DG MS I en II, op een totaal van de 403 in de begroting opgenomen vte’s.

109

De eerste raming van NBA-middelen werd opgesteld op basis van een reeks onderzoeken of „inventarisaties” die door de ECB werden opgestart en waarbij alle NBA’s informatie verstrekten over het aantal personeelsleden waarin zij zouden voorzien voor elk JST voor belangrijke entiteiten die na de invoering van het GTM onder het directe toezicht van de ECB zouden vallen. Voordat de ECB dat directe toezicht op zich nam, vonden er drie van deze „inventarisaties” plaats: in oktober 2013, juni 2014 en september 2014. Op basis van de resultaten van oktober 2013 werd een „toezegging” van 1 005 vte’s van de NBA’s aan de JST’s overeengekomen. Na een tweede onderzoek naar de personeelsbezetting in juni 2014 werd dit aantal in een nieuwe „toezegging” van de NBA’s verlaagd tot 834 vte’s. Volgens de ECB vormde het herziene vte-aantal een preciezere afspiegeling van het NBA-personeel dat aan de JST’s werd toegewezen omdat het oorspronkelijke aantal bijvoorbeeld ook personeel omvatte dat was toegewezen voor inspecties ter plaatse en validering van modellen, en dat niet zozeer aan JST’s als wel aan horizontale ondersteuningsfuncties had moeten worden toegewezen. Het onderzoek van september 2014 gaf een verdere daling tot 803,5 vte’s te zien. De ECB nam de resultaten van het onderzoek van juni 2014 (834 vte’s) echter als ijkpunt voor de algemene personeelstoezegging van NBA’s voor JST’s op de datum waarop de ECB haar toezichthoudende verantwoordelijkheden op zich nam.

110

De aanvankelijke personeelsramingen van de ECB combineerden zodoende een zekere continuïteit — vertrouwen op het volume aan NBA-middelen dat ingezet zou worden voor het toezicht op belangrijke banken kort voordat de ECB haar toezichthoudende taak op zich zou nemen — met de erkenning dat aanvullende middelen nodig zouden zijn in de vorm van ECB-personeel. Verder werd in het kader van het eerste personeelsformatieproces een verhouding van 25 % ECB-personeel en 75 % NBA-personeel nagestreefd (hoewel de redenering achter deze verhouding nooit werd toegelicht). Gezien de oorspronkelijke begroting van de ECB voor een JST-personeelsbestand van 403 vte’s zou dit een NBA-bijdrage van 1 209 vte’s hebben ingehouden. In de praktijk is de personeelsformatie van de JST’s gebaseerd op door de NBA’s gedane toezeggingen die regelmatig door onderzoeken worden gemonitord en bilateraal en multilateraal worden besproken.

… waarmee niet helemaal werd geanticipeerd op de toenemende werkbelasting op het gebied van toezicht

111

Het is onduidelijk of de ECB in haar eerste personeelsramingen helemaal anticipeerde op de mate waarin de algemene toezichtsgebonden werkbelasting zou toenemen na de oprichting van het GTM. In een nota van DGMS I en II inzake de personeelsbezetting van 16 maart 2015, slechts vier maanden na de aanvang van het directe toezicht van de ECB, werd verzocht om 29 nieuwe vte’s voor DGMS I en 88 nieuwe vte’s voor DGMS II (allemaal vaste personeelsleden), wat aangeeft dat de toekomstige werkbelasting op zijn minst onderschat was. In de nota werd een aantal redenen voor de aanvraag opgegeven, namelijk de voor sommige toezichthoudende taken vereiste werkbelasting die hoger is dan verwacht. We kregen geen studies, verslagen of andere documentatie te zien die dateerde van vóór november 2014, toen de ECB haar toezichthoudende taken op zich nam, met een kwantificering van de middelen die nodig zouden zijn om het nieuwe, aanzienlijk complexere toezichthoudende systeem het hoofd te bieden. Evenmin voerde de ECB voorafgaande bottom-upbeoordelingen uit van de voorziene behoefte aan middelen.

112

Het was echter te verwachten dat een combinatie van gemakkelijk voorspelbare factoren de toezichtsgebonden werkbelasting fors zou verhogen: i) de noodzaak om zeer uiteenlopende bankvoorschriften en toezichtsgebonden procedures in de eurozone te harmoniseren; ii) toegenomen toezichthoudende verantwoordelijkheden voortvloeiende uit de tenuitvoerlegging van nieuwe richtlijnen⁷⁴; en iii) de GTM-aanpak van het toezicht, die „grondig” moest zijn⁷⁵.

De methodologie voor clustering was bedoeld om de aanvankelijke toewijzing van personeel aan de JST’s te vergemakkelijken, maar moet worden geactualiseerd

113

Aan de oprichting van de JST’s liggen de beginselen van evenredigheid en risicogebaseerd toezicht ten grondslag. Om overeenkomstig deze beginselen de nodige middelen voor toezicht ten behoeve van elk JST te ramen, ontwikkelde de ECB een systeem waarbij belangrijke entiteiten in „risicoclusters” werden ondergebracht. De methodologie voor clustering neemt factoren in acht zoals de externe risicoscore, complexiteit, omvang, geografische spreiding, onderlinge verwevenheid en complexiteit van het toezicht op een bank. De uitkomst hiervan was een classificatiesysteem van 1 tot 5 waarbij banken in cluster 1 de meeste, en banken in cluster 5 de minste middelen voor toezicht zouden ontvangen. Tot slot bestaat er een „gastcluster” voor entiteiten die weliswaar aanwezig zijn in een deelnemende lidstaat, maar waarvan het hoofdkantoor buiten het GTM-gebied gevestigd is⁷⁶.

114

De methodologie voor clustering wijkt enigszins af van de door de EBA aanbevolen methodologie, die vier categorieën⁷⁷ omvat, terwijl de meeste belangrijke instellingen in de zes ECB-clusters in EBA-categorie 1 zouden vallen.

115

Het BCBS beveelt een methodiek⁷⁸ aan die gebruikmaakt van vijf gelijkgewogen categorieën die de omvang van de banken weerspiegelen, hun onderlinge verwevenheid, het gebrek aan onmiddellijk beschikbare alternatieven of aan een infrastructuur van financiële instellingen voor de diensten die zij verlenen, hun mondiale activiteit (over de rechtsgebieden heen) en hun complexiteit. De ECB houdt rekening met soortgelijke kwalitatieve factoren, met toevoeging van een bankspecifieke risicofactor. Deze toevoeging gaat ook verder dan de aanbeveling van de EBA dat de indeling in categorieën “[…] de beoordeling [weerspiegelt] van het systeemrisico dat de instellingen opleveren voor het financiële stelsel. Bevoegde autoriteiten gebruiken dit […] niet als indicatie van de kwaliteit van een instelling.”⁷⁹

116

Niettemin kwam de ECB in een interne toetsing die zij in december 2015 verrichte over de samenstelling, personeelsbezetting en vaardigheden van de JST’s tot de bevinding dat het model een aantal tekortkomingen vertoont wanneer het als grondslag voor de aanwerving van personeel wordt gebruikt. Verschillende criteria die van grote invloed kunnen zijn op de werkbelasting, worden met name genegeerd door de factor „complexiteit van het toezicht”, die onder meer het aantal geschikte en betrouwbare beoordelingen, autorisaties, securitisaties, enz. omvat. Daarnaast werd de zwaardere werkbelasting die samenhangt met banken in een crisissituatie niet meteen in aanmerking genomen in het model.

117

Bovendien wordt met de methodiek de toezichthoudende aandacht onderschat die nodig is voor instellingen die weliswaar klein en minder complex zijn in het licht van de algemene context van het GTM, maar die wel een hoge systeemrelevantie hebben in hun lokale economieën. Zoals de recente financiële crisissen hebben aangetoond, kunnen problemen met binnenlandse systeemrelevante banken snel escaleren in de betrokken lidstaat en over diens grenzen heen, ook als het om relatief kleine banken gaat. Daarom kan het verstandig zijn om banken die systeemrelevant zijn in hun eigen nationale economie in een hoger cluster te plaatsen dan op basis van hun rangschikking in de algemene GTM-classificatie. De huidige methodologie van de ECB voorziet echter niet in deze mogelijkheid en is in weinig gevallen toegepast.

118

Ten tijde van de controle beschikte de ECB niet over procedures om haar clustering van banken periodiek te toetsen⁸⁰. Bovendien bleek uit de interne toetsing van december 2015 (zie paragraaf 116) dat de gegevens die werden gebruikt om de clusterscore te berekenen, sinds 2013 niet waren geactualiseerd. Aangezien clustering een belangrijke rol speelt bij het vaststellen van de minimale frequentie aan toezichthoudende activiteiten voor elke belangrijke entiteit, dient deze score regelmatig getoetst en geactualiseerd te worden.

119

Het aantal personeelsleden van elk JST werd voornamelijk bepaald op grond van het cluster van de bijbehorende bank, waarbij risico een zeer klein onderdeel is. Het minimale inspanningsniveau⁸¹ voor een onder toezicht staande bank weerspiegelt echter zowel het cluster waarin de bank is ondergebracht als de risicobeoordelingsscore (RBS) van de bank. Het SEP van een instelling die als risicovoller wordt aangemerkt, zal dus een groter aantal minimale toezichthoudende taken omvatten, hoewel het verantwoordelijke JST niet noodzakelijk beschikt over voldoende personeel om al die taken behoorlijk te verrichten (aangezien personeelstoewijzingen volgens cluster het risico slechts marginaal weerspiegelen). Dit is vooral een probleem voor JST’s in de clusters 3 tot 5 en de „gastcluster”; verschillende JST’s kampen daar met personeelsbeperkingen.

Middelen van de ECB worden toegewezen volgens haar methodologie voor clustering

120

JST’s voor banken in de clusters 1 en 2 vallen onder DGMS I, JST’s voor de clusters 4 en 5 vallen onder DGMS II, terwijl JST’s voor cluster 3 onder DGMS I of DGMS II kunnen vallen. In DGMS I zijn ongeveer 215 vte’s beschikbaar voor het toezicht op een dertigtal instellingen, in DGMS II zijn dat er ongeveer 240 voor circa 90 banken. Daaruit blijkt dat de ECB volgens haar methodiek per bank veel meer middelen voor toezicht heeft toegewezen aan de clusters 1 en 2 dan aan de clusters 3, 4 en 5. Figuur 10 toont het gemiddelde aantal ECB-personeelsleden per JST voor elk cluster.

121

De ECB-richtsnoeren voor de toewijzing van personeel aan JST’s vermelden een minimumaantal ECB-personeelsleden per JST in elk cluster. Cluster 1 heeft uiteraard het hoogste personeelsaantal (7 vte’s plus een coördinator) en cluster 5 het laagste (0,5 vte plus een coördinator). Volgens de recentste door de ECB meegedeelde cijfers voldoet de huidige personeelstoewijzing grotendeels aan deze richtsnoeren.

Figuur 10

Gemiddeld aantal ECB-personeelsleden (vte’s) per JST voor elk cluster

Bron: ERK, op basis van door de ECB verstrekte informatie.

Het beleid inzake de benoeming van coördinatoren was bedoeld om harmonisering te bevorderen, maar werd niet altijd gevolgd

122

De coördinator van elk JST wordt door de ECB aangesteld. Aanvankelijk werden benoemingen van coördinatoren goedgekeurd door de voltallige raad van toezicht van het GTM⁸², maar de procedure is gewijzigd: nu keurt alleen de voorzitter van de raad de benoemingen goed, tenzij er sprake is van een wijziging in de hiërarchie (bijv. als de aangewezen coördinator ook wordt gepromoveerd tot afdelingshoofd, moet de directie de benoeming goedkeuren). Dit vermindert de invloed die de raad van toezicht uitoefent op benoemingen van coördinatoren.

123

Volgens de Gids voor bankentoezicht van de ECB mag de coördinator in het algemeen niet afkomstig zijn uit het land waar de onder toezicht staande bank is gevestigd. Momenteel zijn echter 18 van de 123 coördinatoren afkomstig van het land waarin de betreffende bank haar hoofdkantoor heeft⁸³.

124

Hoewel de ECB heeft verklaard dat zij deze bepaling in de Gids niet juridisch bindend acht, is zij voornemens iets aan de bovenvermelde gevallen te doen met behulp van een trapsgewijze aanpak in drie fasen⁸⁴: de eerste in juni 2016, de tweede in december 2016 en de derde rond juni 2017.

125

Om de diversiteit van het toezicht te garanderen en de uitwisseling van toezichtskennis te bevorderen, is de ECB voornemens de coördinatoren en al het ECB-personeel van JST’s om de drie tot vijf jaar te wisselen. Deze procedure zal echter pas einde 2017 geformaliseerd zijn.

De ECB werkt samen met en doet een beroep op NBA’s

JST’s doen een sterk beroep op NBA-personeel, hoewel de ECB weinig controle heeft over NBA-middelen

126

De ECB doet een sterk beroep op de deelnemende NBA’s om de JST’s te bemannen. Er is echter geen formele procedure aan de hand waarvan de ECB aanvullende middelen kan vragen bij een NBA. De toewijzing van NBA-personeel aan JST’s is afhankelijk van bilaterale ad-hocovereenkomsten en van de welwillendheid van de NBA’s. Hoewel de NBA’s verplicht zijn te goeder trouw samen te werken⁸⁵, is het aantal NBA-personeelsleden dat aan de ECB ter beschikking moet worden gesteld, niet op juridisch bindende wijze vastgesteld. Bovendien mogen de NBA’s hun toezichthoudende personeelsleden naar eigen goeddunken overplaatsen of anderszins inzetten.

127

Volgens de GTM-kaderverordening is de ECB belast met de oprichting en samenstelling van JST’s, terwijl de NBA’s uitsluitend verantwoordelijk zijn voor de benoeming van hun personeelsleden als leden van een JST. Een NBA-personeelslid kan worden benoemd als lid van meer dan één JST⁸⁶.

128

Wat betreft het NBA-personeel in JST’s heeft de ECB uitsluitend de bevoegdheid om een NBA-benoeming af te wijzen. Alle twaalf de NBA’s die onze vragenlijst beantwoordden, verklaarden dat de ECB tot dusver nog geen van hun kandidaten heeft afgewezen. In feite beschikt de ECB momenteel niet over procedures of richtsnoeren om NBA-benoemingen te aanvaarden of af te wijzen; ook ontbreken er procedures om de kwalificaties, ervaring, kennis of geschiktheid van NBA-kandidaten te beoordelen. Bovendien beweert de ECB dat zij ten gevolge van door NBA’s vermelde voorschriften inzake gegevensbescherming slechts beperkte persoonsgegevens (bijv. over kwalificatie en ervaring) van NBA-kandidaten voor een JST kan opvragen.

Personeelsleden van JST’s zijn nog steeds vooral onderdanen van de landen van herkomst van de NBA’s …

129

Een van de doelstellingen van de JST’s is de totstandbrenging van een gemeenschappelijke toezichtcultuur dankzij toezichthouders van diverse origine⁸⁷. Uit de samenstelling van de JST’s blijkt echter dat ze in de meeste gevallen voornamelijk bestaan uit personeelsleden die onderdanen zijn van het land waar de bank onder toezicht haar hoofdkantoor heeft. Het personeel van de meeste JST’s in cluster 1 bestaat voor 70 % uit medewerkers uit hetzelfde land als de onder toezicht staande entiteit; dit geldt evenzeer voor cluster 2. Veel JST’s in de clusters 3 tot 5 bestaan zelfs voor een nog hoger percentage uit personeelsleden uit het rechtsgebied van de bank onder toezicht.

… en een aantal NBA-personeelsleden beantwoordt niet aan de verwachtingen van de ECB betreffende JST-personeel

130

Het aantal ECB-personeelsleden dat wordt toegewezen aan een JST, zal afhankelijk zijn van het cluster en de specifieke kenmerken van de onder toezicht staande bank, terwijl de totale omvang en exacte samenstelling van het JST ook sterk zal variëren volgens de kenmerken van de onder toezicht staande bank. De gemiddelde omvang van een JST (ECB- en NBA-personeel samen) schommelt van 43,6 vte’s in cluster 1 tot 4,8 in cluster 5. De NBA-middelen die zijn toegewezen aan JST’s in cluster 1 stroken met de oorspronkelijke 25 %/75 %-verhouding, zoals blijkt uit figuur 11 hieronder. De clusters 2 en 3 leveren een gemengd beeld op, aangezien een aantal JST’s in deze clusters over relatief weinig NBA-personeel beschikken.

Figuur 11

Gemiddeld aantal personeelsleden en personeelssamenstelling in JST’s, volgens cluster

Bron: ERK, op basis van door de ECB verstrekte informatie.

131

In de clusters 4 en 5 en het gastcluster ligt het aandeel NBA-personeelsleden lager. Dit suggereert dat de middelentoewijzing van NBA’s aan deze clusters ontoereikend is. Bepaalde JST’s in de clusters 4 en 5 en de gastcluster beschikken over minder dan twee voltijdse NBA-posities, met eenzelfde aantal ECB-personeelsleden. Hoewel banken in de clusters 4 en 5 vanuit algemeen GTM-perspectief minder systeemrelevant zijn, zijn veel van die banken nog altijd belangrijke en zeer systeemrelevante instellingen in de nationale context. Aangezien moeilijk vol te houden valt dat een cijfer van minder dan 1,5 voltijdse NBA-medewerker voldoende is om doeltreffend toezicht te houden, wijst dit erop dat tal van NBA’s mogelijk kampen met ernstige personeelstekorten voor bankentoezicht of dat de door NBA’s aan JST’s verstrekte middelen ontoereikend zijn. Uit de interne toetsing van de ECB bleek inderdaad dat de middelen momenteel zeer krap zijn, vooral voor de kleinste JST’s, zowel bij de ECB als bij de NBA’s, zodat de vereiste toezichtskwaliteit nauwelijks kan worden verwezenlijkt⁸⁸.

132

Nadat de ECB in januari 2015 haar toezichthoudende taken op zich had genomen, verrichtte zij een vierde onderzoek naar de NBA-personeelsbezetting. Daaruit kwam naar voren dat de NBA’s nog altijd 801 vte’s bijdroegen, dus 33 minder dan de 834 vte’s die de ECB had gevraagd en die de NBA’s een jaar eerder hadden „toegezegd”. In september 2015 verzond de voorzitter van de raad van toezicht, na een bespreking tijdens de vergadering van de raad van 8 juni 2015, formele brieven betreffende het probleem van de JST-personeelsbezetting door NBA’s naar 21 toezichthoudende autoriteiten in alle 19 deelnemende lidstaten⁸⁹:

a)de ECB was van mening dat negen toezichthoudende autoriteiten voldoende personeelsleden hadden bijgedragen en deze negen werd niet gevraagd om bijkomend personeel;

b)de ECB vroeg om aanvullende JST-middelen aan twaalf autoriteiten waarvan de personeelsbijdragen aan de JST ontoereikend werden geacht. Zes NBA’s beloofden in te gaan op de specifieke verzoeken van de ECB. Vijf andere gingen er gedeeltelijk op in. Eén weigerde aanvankelijk om erop in te gaan, maar na zes maanden ontving de ECB documentatie waarin de autoriteit ermee instemde om dit gedeeltelijk in te willigen.

133

Bijgevolg voldoet de personeelsbezetting van zeven NBA’s niet aan de meest recente verwachtingen van de ECB op het gebied van JST-personeel⁹⁰. Dit tekort onderstreept de fundamentele zwakheid van het JST-toezichtsmechanisme van de ECB, dat sterk afhangt van de samenwerking en welwillendheid van de NBA’s.

134

Bovendien blijken bepaalde NBA’s het met de ECB oneens te zijn over de precieze betekenis van hun „toezegging” om personeel voor de JST’s te verschaffen. De resultaten van het personeelsonderzoek van januari 2015 werden in april 2015 besproken in de raad van toezicht. Tijdens de bespreking vermeldden enkele leden van de raad dat zij geen toezeggingen konden doen in verband met personeelsbezetting en er in feite ook nooit hadden gedaan, maar dat zij hadden gereageerd op enquêtes waarin nauwkeurig verslag werd uitgebracht over het personeel dat nodig was voor JST-werkzaamheden, en dat daarbij geen sprake was van een toezegging⁹¹.

135

Per mei 2015 hadden de NBA’s een „toezegging” gedaan om 830,5 vte’s te verschaffen. In de oorspronkelijke verhouding van 25 %/75 % was een eerste NBA-bijdrage van 1 209 vte’s voorzien. Volgens door de ECB verstrekte cijfers beschikten DGMS I en II in maart 2016 over 455 vte’s in alle JST’s. De stijging van 52 vte’s in de personeelsbijdrage van de ECB sinds november 2014 compenseerde de discrepantie tussen het impliciete oorspronkelijke NBA-streefcijfer en de feitelijke „toezegging” van de NBA’s niet.

136

In de brieven die de voorzitter van de raad van toezicht aan de NBA’s verzond in september 2015, wees de ECB in de volgende bewoordingen nadrukkelijk op het relatieve tekort aan toezichthoudend personeel, vergeleken met collega’s in de VS: „In vergelijking met de bankentoezichthouders in dat land (Federal Reserve en het Office of the Comptroller of the Currency) beschikt het GTM per bank gemiddeld over slechts 60 % van de capaciteit die wordt ingezet voor doorlopend toezicht.”

137

De kwestie van de NBA-personeelstekorten kunnen verder worden verergerd door het feit dat de ECB coördinatoren in de clusters 3-5 en het gastcluster toestaat om meer dan één JST tegelijk te leiden. In de praktijk zijn de meeste coördinatoren in de clusters 4 en 5 en de gastcluster verantwoordelijk voor twee tot vier JST’s, waarbij één persoon verantwoordelijk is voor vijf JST’s.

JST-structuur, rapportagelijnen en opleiding

Multinationale teams bevorderen uitwisseling van kennis en beste praktijken …

138

De multinationale samenstelling van de JST’s is onder meer bedoeld om de uitwisseling van kennis en beste praktijken uit alle GTM-rechtsgebieden te bevorderen en bij te dragen tot de totstandkoming van een geharmoniseerde toezichtscultuur en een gelijk speelveld.

139

JST’s zijn verantwoordelijk voor het beheer van de werkzaamheden van alle leden van hun respectieve JST’s, waaronder de NBA-personeelsleden die zich in andere landen bevinden. Ze worden bijgestaan door „NBA-subcoördinatoren” die de coördinatie van het doorlopend toezicht op nationaal niveau verzorgen. De subcoördinatoren moeten er ook voor zorgen dat er toezicht op professionele en prudentiële wijze wordt uitgeoefend, overeenkomstig de GTM-beginselen en onder leiding van de coördinator. JST’s komen veelvuldig samen bij de ECB, in vestigingen van de NBA of ter plaatse bij de onder toezicht staande bank, naast hun regelmatige communicatie via telefoon/e-mail. JST-leden nemen ook deel aan teambuildingoefeningen en opleidingscursussen.

… maar botsende rapportagelijnen …

140

Gezien hun structuur staat en valt de efficiënte werking van de JST’s met een aantal uitdagingen, voornamelijk in verband met de toewijzing van taken en de communicatiestromen in het team, waarvoor de coördinator verantwoordelijk is. Alle personeelsleden van een JST (zowel die van de ECB als die van de NBA’s) leggen formeel verantwoording af aan de coördinator (terwijl ze ook de NBA’s op de hoogte houden). Voor de NBA-leden van een JST gelden echter twee functionele rapportagelijnen: voor JST-werkzaamheden, die het merendeel van hun beroepstaken uitmaken⁹², brengen zij verslag uit aan de coördinator, voor andere werkzaamheden rapporteren ze aan hun lijnmanager bij de NBA. Bovendien brengen zij over alle aangelegenheden in verband met hiërarchie en personele middelen uitsluitend verslag uit bij het NBA-management.

… gebrek aan helderheid in communicatiestromen en toewijzing van taken …

141

Een goede werkrelatie tussen de JST-coördinatoren en NBA-subcoördinatoren waarbij sprake is van intensieve samenwerking en interactie, is essentieel voor de doelmatige werking van de JST’s. In haar interne toetsing (zie paragraaf 116) kwam de ECB tot de vaststelling dat de kwaliteit van de samenwerking tussen de ECB- en NBA-leden van een JST doorgaans weliswaar goed is, maar dat er onderlinge verschillen zijn tussen de JST’s:

a)Sommige coördinatoren wezen op problemen met de toewijzing van taken op NBA-niveau. Bovendien worden de taken in de grootste JST’s in hoofdzaak toegewezen door de subcoördinatoren, en de coördinator is soms nauwelijks op de hoogte van de efficiëntie van de toewijzing.

b)In sommige JST’s werden de informatie-uitwisseling en communicatie problematisch geacht. Sommige NBA-subcoördinatoren klaagden erover dat de NBA-leden onvoldoende informatie kregen over vragen van de coördinator, en dat er geen feedback kwam nadat die vragen waren beantwoord.

c)Gemeenschappelijke mailboxen van JST’s die worden gebruikt als „enig kanaal” voor de uitwisseling van informatie met de onder toezicht staande instellingen zijn ontoegankelijk voor alle JST-leden die afkomstig zijn uit NBA’s. Sommige JST’s laten toe dat de bank onder toezicht tegelijkertijd communiceert met de ECB en de NBA.

… en verschillen in gebruik en classificatie van horizontale NBA-functies kunnen leiden tot ondoelmatig gebruik van middelen

142

Op NBA-niveau werken ongeveer 1 300 vte-personeelsleden⁹³ in horizontale toezichthoudende functies⁹⁴. Er bestaan weinig specifieke richtsnoeren over de directe interactie tussen de JST’s en de horizontale functies binnen de NBA’s. In haar interne toetsing (zie paragraaf 116) kwam de ECB tot de vaststelling dat de NBA-leden van een JST in sommige gevallen contact opnamen met hun lokale horizontale teams, terwijl de ECB-leden met hetzelfde doel contact opnamen met de horizontale afdelingen van de ECB. Dit leidde tot dubbel werk en vertragingen in de besluitvorming.

Gebrek aan bindende prestatiebeoordelingen van NBA-personeel in JST’s kan problemen met stimulansen en prestaties veroorzaken

143

Bij de oprichting van het GTM bestonden er geen formele procedures aan de hand waarvan de ECB officieel aan het NBA-management verslag diende uit te brengen over de prestaties van de NBA-personeelsleden in JST’s. Hoewel er enige feedback werd gegeven, bleef dit onofficieel en waren de NBA’s niet verplicht om prestatiebeoordelingen te aanvaarden of te gebruiken.

144

De ECB heeft nu een pilotprocedure opgezet voor JST-coördinatoren om officiële feedback te geven aan van NBA’s afkomstige JST-subcoördinatoren, maar niet aan andere personeelsleden van NBA’s. Deze procedure trad op 18 november 2015 in werking⁹⁵. „Op basis van de praktijktestervaring […] wordt een uitgebreidere toepassing van het GTM-prestatiefeedbackmechanisme overwogen.”⁹⁶ Dit is een positieve ontwikkeling en kan een belangrijke verbetering betekenen ten opzichte van de vroegere situatie.

145

De NBA’s mogen echter volledig zelf beslissen of ze al dan niet gebruikmaken van door een JST-coördinator gegeven feedback, en of ze deze feedback al dan niet opnemen in de beoordelingsrapporten van hun eigen personeel. De NBA’s blijven niet alleen volledig verantwoordelijk voor de prestatiebeoordelingen van hun eigen personeel, sommige NBA’s kunnen door hun nationale wetgeving zelfs worden belet de prestatiefeedback van de ECB toe te passen.

146

Van de NBA’s die antwoord gaven op onze vragenlijst, meldde 80 % dat zij van de ECB prestatiefeedback kregen over de werkzaamheden van de NBA-leden van JST’s. Slechts 33 % verklaarde echter dat zij in hun eigen prestatiebeoordeling met die feedback rekening houden.

147

Botsende rapportagelijnen en het gebrek aan bindende prestatiefeedback van de ECB kunnen mogelijk negatieve gevolgen hebben. Het gevaar bestaat dat NBA-personeelsleden geneigd zijn NBA-werkzaamheden voorrang te geven boven hun JST-verantwoordelijkheden.

Het GTM heeft geen geïntegreerd opleidingsprogramma en geen certificeringsprogramma voor toezichthouders

148

De ECB voorziet in een uitgebreide opleiding in algemene zakelijke vaardigheden en „soft skills”, zoals tekstschrijven, evenals cursussen leidinggeven en opleidingen in verband met processen en IT-instrumenten. De technische kennis van het bankentoezichtpersoneel wordt getoetst tijdens de aanwervingsprocedure en de ECB geeft haar personeelsleden toegang tot onlinecursussen over bankentoezicht die worden georganiseerd door het Financial Stability Institute. Ze kunnen ook opleiding volgen die wordt georganiseerd door NBA’s of andere bankentoezichtautoriteiten, naast specifieke opleidingen die voornamelijk door DG MS IV worden verstrekt. Er bestaat echter geen gestructureerd verplicht opleidingsprogramma als zodanig, vooral in verband met technische onderwerpen die van specifiek belang zijn voor de bankentoezichttaken van GTM-medewerkers. Er is een stuurgroep opgericht om een systeembreed opleidingsprogramma op het gebied van toezicht voor al het betrokken GTM-personeel te ontwerpen en bij te houden. De groep ontwikkelt de bestaande elementen van een dergelijk programma en vult die aan om ervoor te zorgen dat er een doeltreffend opleidingsprogramma voor het hele GTM zal worden aangeboden. In de herfst van dit jaar zullen de belangrijkste opleidingen voor 2016 worden gegeven en in 2017 zal een uitgebreider programma worden georganiseerd.

149

Het is weliswaar begrijpelijk dat dit in de zeer vroege fasen van het opzet van dit mechanisme nog niet bestaat, maar het gebrek aan een geïntegreerd opleidingsprogramma of kenniscertificeringsprogramma kan doeltreffend toezicht in de weg staan, aangezien de GTM-werknemers mogelijk niet beschikken over de nodige actuele technische kennis om doeltreffend toezicht uit te oefenen op de EU-bankensector. Dit geldt vooral in het licht van de vele nieuwe prudentiële richtsnoeren en toezichtsvereisten die de voorbije jaren zijn ingevoerd. Bovendien zijn nieuwe, bij de ECB in dienst getreden personeelsleden afkomstig uit sterk uiteenlopende nationale wet- en regelgevingsstelsels waar ondanks pogingen om de praktijken in het gehele GTM te harmoniseren, toch nog veel verschillen bestaan. In een dergelijke omgeving lijkt een grondig en geïntegreerd toezichtsgebonden opleidingsprogramma met een duidelijk certificeringsproces een noodzakelijke voorwaarde voor de opbouw van een werkelijk geïntegreerd toezichtsmechanisme dat de GTM-verordening beoogt⁹⁷.

72Artikel 3, lid 1, van de GTM-kaderverordening voorziet uitdrukkelijk in de oprichting van gezamenlijke toezichthoudende teams.

73Voor bankgroepen met een hoofdkantoor dat zich niet in een deelnemende lidstaat bevindt, zal de ECB niet de enige toezichthouder van de banken in de groep zijn. Daarom wordt een afzonderlijk JST opgericht voor elk van de dochterondernemingen met een hoofdkantoor in een GTM-land, op voorwaarde dat die dochteronderneming als een belangrijke entiteit wordt beschouwd. Als een gastinstelling die in een deelnemende lidstaat gevestigd is een „consoliderende” entiteit heeft, wordt het toezicht uitgeoefend op het geconsolideerde niveau.

74Bijv. de richtlijn kapitaalvereisten (RKV IV) van 26 juni 2013 en de richtlijn bankherstel en -afwikkeling (BRRD) van 15 mei 2014.

75Taakomschrijving van het GTM: https://www.bankingsupervision.europa.eu/about/mission-statement/mission-statement-of-the-ssm/html/index.nl.html.

76Instellingen in de gastcluster zijn belangrijke entiteiten waarvoor de ECB niet de consoliderende toezichthouder is.

77Hoofdstuk 2.1.1, paragraaf 10, van de Richtsnoeren inzake gemeenschappelijke procedures en methoden voor het proces van toetsing en evaluatie door de toezichthouder (EBA/GL/2014/13).

78BCBS 255: „Global systemically important banks: updated assessment methodology and the higher loss absorbency requirement”, BIS, juli 2013. NB.: Deze beoordelingsmethodiek voor mondiaal systeemrelevante instellingen is slechts van toepassing op 8 van de 129 banken die onder toezicht van het GTM staan. In een soortgelijke methodiek voor binnenlandse systeemrelevante banken (BCBS233) wordt een soortgelijke aanpak aanbevolen aan de hand van dezelfde categorieën, met de uitzondering dat activiteit over de rechtsgebieden heen mogelijk niet direct relevant is. Daarnaast biedt BCBS233 meer nationale discretionaire bevoegdheid.

79Hoofdstuk 2.1.1, paragraaf 11, van de Richtsnoeren inzake gemeenschappelijke procedures en methoden voor het proces van toetsing en evaluatie door de toezichthouder (EBA/GL/2014/13).

80In de EBA-richtsnoeren wordt uiteengezet dat de indeling van banken met het oog op het SEP jaarlijks dient te worden getoetst; zie afdeling 2.1.1, paragraaf 12, van de Richtsnoeren inzake gemeenschappelijke procedures en methoden voor het proces van toetsing en evaluatie door de toezichthouder (EBA/GL/2014/13).

81De ECB heeft vier minimale inspanningsniveaus (MEL’s) vastgesteld die de minimale „intensiteit” van het toezicht op een bepaalde instelling definiëren. Op elk niveau is er een minimale reeks van kern-SEP-taken en -activiteiten en een minimale frequentie om deze uit te voeren. Er zijn vier MEL-categorieën die qua grondigheid een stijgende lijn vertonen, namelijk „basis”, „standaard”, „versterkt” en „intens”. De ECB heeft een matrix ontwikkeld aan de hand waarvan banken aan een MEL kunnen worden toegewezen, op grond van de risicoscore van de bank en het cluster waarin de bank is ondergebracht. Hoe complexer en systeemrelevanter een bank is en hoe riskanter de ECB dit inschat, des te hoger het minimale toezichtinspanningsniveau.

82Coördinatoren worden benoemd door de respectieve directeur-generaal van DGMS I of II. De raad van toezicht wordt daarover ingelicht en kan elke benoeming bespreken en aanvechten.

83Deze 18 gevallen betreffen JST’s voor Belgische, Duitse, Spaanse en Italiaanse banken, voornamelijk in de clusters 4 en 5, vier JST’s in cluster 3 en één in het gastcluster.

84Op 28 december 2015 stelde het management van DGMS II voor om coördinatoren met dezelfde nationaliteit als het land van vestiging van de onder toezicht staande bank te wisselen en aan andere JST’s toe te wijzen. Dit voorstel werd op 30 december 2015 goedgekeurd door de raad van toezicht.

85Artikel 20 van de GTM-kaderverordening, artikel 6, lid 2, van de GTM-verordening.

86Artikel 4, leden 1 en 2, van de GTM-kaderverordening.

87Overweging 79 van de GTM-verordening.

88Report on the composition, staffing and skills of the JSTs, verslag nr. 02/2015 van de ECB, 10 december 2015, blz. 9.

89Twee landen hebben een stelsel met twee toezichthoudende autoriteiten.

90De personeelstoezegging van één NBA is hoger dan het door de ECB gevraagde aantal vte’s.

91Report on the composition, staffing and skills of the JSTs, verslag nr. 02/2015 van de ECB, 10 december 2015, blz. 16.

92De splitsing tussen JST-/NBA-taken voor JST-personeel van een NBA is vastgesteld aan de hand van bilaterale overeenkomsten tussen de ECB en de NBA’s die „plafonds” bepalen op het percentage tijd dat aan JST-taken wordt besteed en dat 75 % tot 100 % van de tijdsbesteding uitmaakt. Eén NBA past een plafond van 75 % toe, veertien NBA’s hanteren een plafond van 80 %, drie een van 90 %, één 95 %, en twee hebben geen plafond ingevoerd (100 %). (In totaal zijn er meer dan 19 NBA’s omdat twee landen meer dan één toezichthoudende autoriteit hebben en deze verschillende plafonds kunnen hanteren).

93Dit cijfer werd vastgesteld op grond van een onderzoek verricht door het Comité voor Organisatieontwikkeling van de ECB (oktober 2014).

94Horizontale functies kunnen binnen de verschillende NBA’s een andere naam en inhoud hebben, maar omvatten doorgaans gespecialiseerde terreinen of eenheden zoals bankvergunningen, crisisbeheer, handhaving en sancties, toezichtsbeleidsmaatregelen, interne risicomodellen, planning en coördinatie enz.

95Besluit ECB/2015/36 (gepubliceerd op https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/en_ecb_2015_36_f_sign.pdf).

96Overweging 3 van Besluit ECB/2015/36 van 18 november 2015.

97Zie overweging 79 van de GTM-verordening.

Toezicht ter plaatse

De regelingen voor toezicht ter plaatse zijn coherent en compleet

150

Onze controle van werkzaamheden op het gebied van toezicht ter plaatse was gebaseerd op de BCBS-kernbeginselen, die vereisen dat toezichthouders een passende mix van toezicht ter plaatse en extern toezicht toepassen⁹⁸. Toezichthouders moeten beschikken over een coherent proces voor de planning en uitvoering van activiteiten ter plaatse en externe activiteiten, aan de hand van beleidsmaatregelen en processen die ervoor zorgen dat dergelijke activiteiten grondig en consistent worden verricht met duidelijke verantwoordelijkheden, doelstellingen en resultaten, en dat er effectieve coördinatie en informatie-uitwisseling bestaat tussen de functies ter plaatse en de externe functies⁹⁹.

151

Het proces voor toezicht ter plaatse is ingedeeld in duidelijk omschreven fasen (zie figuur 12).

Figuur 12

De fasen van het toezicht ter plaatse

Bron: ERK, op basis van door de ECB verstrekte informatie.

152

Tijdens de voorbereidingsfase wordt van alle deelnemers verwacht dat zij komen tot een gemeenschappelijke opvatting van de reikwijdte van de geplande inspectie. De JST-coördinator en het hoofd van de missie (HoM) die het inspectieteam ter plaatse leiden, stellen vóór de inspectie een nota op waarin de doelstellingen, de reikwijdte en de opdracht van de inspectie worden beschreven. Tijdens de onderzoeksfase worden alle nodige inspectieprocedures uitgevoerd onder leiding van het HoM, meestal in de gebouwen van de kredietinstelling. Het HoM stelt een voorlopig ontwerpverslag op waarop de bank commentaar mag geven tijdens de voorlopige slotzitting; vervolgens wordt een ontwerpverslag opgemaakt waarop de NBA uit het land van het HoM en de afdeling van de ECB voor gecentraliseerde inspecties ter plaatse (de COI) overeenstemmingscontroles verrichten. Tot slot rondt het HoM het verslag af en wordt er ter afsluiting onder leiding van de JST-coördinator een slotzitting gehouden met de kredietinstelling. In de follow-upfase stelt de JST-coördinator aanbevelingen op, uitgaande van de bevindingen van het inspectieverslag. Deze aanbevelingen worden in een follow-upbrief aan de bank toegezonden.

Er ontstonden praktische tekortkomingen in de personeelsbezetting bij, en de planning en uitvoering van inspecties ter plaatse

Beperkte betrokkenheid van ECB bij inspecties ter plaatse

153

De COI beschikte eind november 2015 over 46 personeelsleden, waarvan er 35 inspecties hadden geleid of aan inspecties hadden deelgenomen. De COI schat dat de personeelsleden twee derde van hun werkuren aan werkzaamheden op het terrein besteden en één derde aan planning, coördinatie en overeenstemmingscontroles.

154

In 2015 werden er tot oktober in totaal 235 inspecties ter plaatse verricht. Negenentwintig daarvan (12 %) werden geleid door de COI, terwijl de meeste inspecties door een NBA werden geleid. In 2015 voorzag de ECB in 8 % van de personeelsleden voor alle inspecties ter plaatse; 92 % was afkomstig van NBA’s.

155

In de GTM-verordening werd de ECB belast met en verantwoordelijk gesteld voor het directe toezicht op alle systeemrelevante banken in de eurozone. Toezicht ter plaatse is een cruciaal onderdeel van deze bevoegdheid. De sleutelrol die de ECB vervult bij inspecties ter plaatse wordt duidelijk aangegeven in overweging 47¹⁰⁰ en artikel 12, lid 1¹⁰¹, van de GTM-verordening. Dit impliceert niet dat elke inspectie uitsluitend door ECB-personeelsleden moet worden geleid of verricht, maar toch is het huidige niveau van betrokkenheid van de ECB verrassend laag, wat niet met de geest van de GTM-verordening strookt. Bovendien vermeldt de toezichtshandleiding dat, in de regel, teams voor inspectie ter plaatse worden geleid door NBA-personeel, wat niet strookt met de tekst van de GTM-verordening. Zie tabel 7 hieronder voor meer informatie over deze kwestie.

Tabel 7

Bepalingen voor hoofden van de missie

GTM-verordening
Kaderverordening
Toezichtshandleiding

Artikel 12
Met het oog op de uitvoering van de haar bij deze verordening opgedragen taken en onder voorbehoud van andere in het desbetreffende Unierecht gestelde voorwaarden, kan de ECB overeenkomstig artikel 13, en onder voorbehoud van voorafgaande kennisgeving aan de betrokken nationale bevoegde autoriteit, alle nodige inspecties ter plaatse in de bedrijfsruimten van in artikel 10, lid 1, bedoelde rechtspersonen verrichten, alsmede in een andere onderneming die onder toezicht op geconsolideerde basis valt en waarvoor de ECB overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder g), de consoliderende toezichthouder is.

Overweging 47
Om haar taken doeltreffend te kunnen uitoefenen, moet de ECB alle noodzakelijke informatie kunnen eisen en onderzoeken en inspecties ter plaatse kunnen verrichten, in voorkomend geval in samenwerking met de nationale bevoegde autoriteiten.
Artikel 143, lid 1
1. Met inachtneming van artikel 12 van de GTM-verordening, benoemt de ECB ter uitvoering van de aan haar door de GTM-verordening opgedragen taken teams voor inspectie ter plaatse zoals vastgelegd in artikel 144 teneinde alle benodigde inspecties ter plaatse uit te voeren in de gebouwen van een rechtspersoon zoals vermeld in artikel 10, lid 1, van de GTM-verordening.

Artikel 144
1. De ECB is belast met de oprichting en de samenstelling van teams voor inspectie ter plaatse waar de NBA’s bij worden betrokken, in overeenstemming met artikel 12 van de GTM-verordening.
2. De ECB benoemt het hoofd van het team voor inspectie ter plaatse uit ECB- en NBA-personeelsleden.
Paragraaf 45
In de regel worden de teams voor inspectie ter plaatse geleid door NBA-personeel.

Bron: ERK.

156

De leden van een inspectieteam, met inbegrip van het HoM, worden door de ECB aangesteld. Zowel in de kaderverordening als in de toezichtshandleiding worden personen van buitenaf, zoals leden van accountantskantoren, uitgesloten van een benoeming als HoM en is vastgesteld deze alleen als leden van het inspectieteam werkzaam kunnen zijn. De kaderverordening legt dus strengere beperkingen op dan de GTM-verordening. Volgens een recent onderzoek voor het Europees Parlement zou een flexibeler aanpak ten aanzien van de betrokkenheid van externe controleurs in het toezicht de kwaliteit in bepaalde omstandigheden verbeteren¹⁰². Externe deskundigen aanstellen met passende waarborgen en ervoor zorgen dat mogelijke belangenverstrengeling wordt vermeden, kan de situatie verlichten op een ogenblik waarop de ECB zelf over beperkte personele middelen beschikt.

157

In onze vragenlijst vroegen we NBA’s of het mogelijk was dat externe personen als HoM functioneren voor inspecties ter plaatse van minder belangrijke kredietinstellingen. Twee NBA’s gaven een positief antwoord. Eén ervan zet al verschillende jaren externe personen in als HoM.

158

Een door de ECB verrichte analyse in het kader van een intern verslag van de afdeling Toezichtsgebonden Kwaliteitsborging (SQA) over het programma voor onderzoek door de toezichthouder (SEP) heeft aangetoond dat er in 2015 een negatieve tendens bestond voor de toewijzing van NBA-personeel ten behoeve van grensoverschrijdende inspecties. Een van de redenen daarvoor was het beleid inzake de terugbetaling van reiskosten en salarissen die door de NBA’s worden betaald. In september 2015 besloot de raad van toezicht alle reiskosten (terug) te betalen, maar niet de salariskosten. We vroegen de NBA’s in onze vragenlijst of salariskosten terugbetaald moeten worden. Vijf van de zeven NBA’s antwoordden dat salarissen terugbetaald moeten worden, terwijl de andere twee van mening waren dat de huidige regeling niet veranderd mocht worden. Andere redenen voor de tendens in de toewijzing van NBA-personeel waren, volgens hetzelfde SQA-verslag, de schaarse NBA-middelen en de lange duur van grensoverschrijdende inspecties.

Planning is uitvoerig en complex

159

Het toezichtsproces begint met de oprichting van een SEP voor elke belangrijke kredietinstelling waarin de toezichthoudende activiteiten en prioriteiten voor het volgende jaar worden vastgesteld. Daartoe worden in het SEP alle aanvragen voor inspecties ter plaatse opgesomd en worden deze naar prioriteit in categorieën verdeeld, namelijk „essentieel”, „belangrijk” of „gewenst”¹⁰³. Voor de verdeling in categorieën zijn geen richtsnoeren verstrekt.

160

Tabel 8 geeft aan hoeveel inspecties er in 2015 door de JST’s werden aangevraagd en hoeveel er per prioriteit werden verricht. De geaggregeerde cijfers laten zien dat in 2015 de JST’s 576 aanvragen voor inspecties ter plaatse hebben ingediend, waarvan er 250 (43 %) werden goedgekeurd. De ECB legde uit dat, hoewel sommige inspecties niet gerechtvaardigd werden geacht, andere niet konden worden verricht bij gebrek aan ECB- en/of NBA-personeel. Drie van de elf NBA’s die antwoord gaven op de vraag over een passende personeelsbezetting lieten weten dat zij met een personeelstekort kampten. De afdeling Toezichtsgebonden Kwaliteitsborging besloot in haar verslag dat de NBA-middelen vooral in de tweede helft van 2015 krap waren.

Tabel 8

Aangevraagde, goedgekeurde en verrichte inspecties ter plaatse voor 2015 (per 31.10.2015)

Prioriteitsniveau | Aantal aangevraagde inspecties | Aantal goedgekeurde inspecties | Aantal verrichte inspecties
Essentieel | Niet bekendgemaakt | 148 | 143
Belangrijk | Niet bekendgemaakt | 86 | 80
Gewenst | Niet bekendgemaakt | 16 | 12
Totaal | 576 | 250 | 235

Bron: Aangepast op basis van ECB-gegevens; de cijfers zijn niet gecontroleerd.

161

De procedure voor het opnieuw plannen van een inspectie ter plaatse wordt niet behandeld of toegelicht in de toezichtshandleiding. Deze procedure wordt echter wel besproken in een maandelijkse update van de inspecties ter plaatse; daarvoor is de goedkeuring nodig van de raad van toezicht en de raad van bestuur, in het kader van de „procedure van geen bezwaar”.

162

In november 2015 hadden de NBA’s 249 HoM’s (134 vte’s) en 906 inspecteurs (421 vte’s) geleverd voor inspecties ter plaatse. Het verschil tussen het aantal personen en de vte-cijfers hangt voornamelijk samen met de tijd die de inspecteurs aan controlebezoeken konden besteden, maar — volgens de COI — ook met de onbetrouwbare cijfers van de NBA’s. Vanwege personeelstekorten diende de CIO in 2015 andere inspecties een andere prioriteit te geven om te kunnen ingaan op de ad hoc-inspectieaanvragen.

163

De toezichtshandleiding schrijft geen minimale inspectiefrequentie voor, hoewel dit wordt beschouwd als een van de beste praktijken op het gebied van toezicht¹⁰⁴. De raad van toezicht vroeg in januari 2016 om een duidelijke strategie achter de OSI-verzoeken en om prioritering daarvan. In mei 2016 werd een besluit genomen inzake een voorgestelde strategie voor OSI-planning, met inbegrip van „beoogde aantallen controleopdrachten”. Beoogde aantallen controleopdrachten betreffen een indicatief aantal inspecties ter plaatse die idealiter tijdens een planningscyclus worden uitgevoerd. Ook is er nog steeds niet voorzien in de mogelijkheid dat kredietinstellingen zelf een inspectie ter plaatse aanvragen, zoals gebruikelijk is in andere toezichtsystemen¹⁰⁵.

164

Voor 2016 moeten de JST-coördinatoren nu een beknopte schriftelijke motivering indienen bij elke aanvraag voor een inspectie ter plaatse. Zodoende kan de COI een beter inzicht krijgen in de vereisten, waardoor het planningsproces beter kan worden gestroomlijnd. In dit verband werd in het SQA-verslag geconcludeerd dat de selectie van inspecties op basis van de beschikbare middelen voor de korte termijn gezien de beperkte middelen een redelijke aanpak kan zijn, maar dat op de lange termijn de JST-voorstellen goedgekeurd moeten worden naargelang van de situatie en het risicoprofiel van de kredietinstelling.

IT-verbeteringen zijn nodig

165

De uitvoering, rapportage en follow-up van inspecties ter plaatse moet worden ondersteund door een passend IT-systeem. De ECB gebruikt de IMAS-applicatie (Information Management System, oftewel informatiebeheersysteem). Aangezien IMAS het voornaamste IT-instrument is dat zowel door JST’s als inspectieteams ter plaatse wordt gebruikt, moet het een technische basis bieden voor de harmonisatie van processen en samenhang in het toezicht op kredietinstellingen.

166

Het is logisch dat de ECB een geïntegreerd IT-platform gebruikt om zowel het toezicht ter plaatse als het externe toezicht te behandelen. Met betrekking tot toezicht ter plaatse kent IMAS echter de volgende grote tekortkomingen:

a)geen functie voor de personeelstoewijzing en monitoring van missies;

b)niet afgestemd op hoofdstuk 6 van de GTM-toezichtshandleiding, met name in verband met eenvormige documentatienormen en het controlespoor;

c)slecht functionerend up- en downloaden van documenten en gegevens;

d)problemen met toegang op afstand;

e)ontoereikende rapportagefuncties; en

f)ontoereikende controleprocedures.

167

De huidige IMAS-versie is ongeschikt voor inspecties ter plaatse. Volgens de ECB was dit een tijdelijke oplossing totdat een volwaardig IT-systeem kon worden ingevoerd. Vijf van de NBA’s die onze vragenlijst beantwoordden, maken momenteel gebruik van IMAS, vier andere niet. De ene NBA maakt er meer gebruik van dan de andere.

168

We konden in de toezichtshandleiding geen informatie vinden over de opslag of archivering van inspectiedocumenten (bijv. inspectieverslagen) in het geval dat IMAS niet wordt gebruikt. De COI verstrekte ons een standaard e-mail waarin wordt gevraagd om bepaalde documenten op IMAS op te slaan. Deze e-mail wordt naar HoM’s verzonden wanneer het eindverslag wordt vrijgegeven. De COI controleert echter niet of alle nodige documenten zijn bewaard. Bovendien bevat de e-mail geen enkele vereiste in verband met de opslag van bewijsmateriaal dat niet voor bevindingen werd gebruikt.

169

De verstrekte documentatie omvatte geen bewijsstukken die aangaven dat de raad van toezicht op de hoogte was gebracht van het ontbreken in IMAS van bepaalde belangrijke functies die de raad in staat zouden stellen goed onderbouwde besluiten te nemen.

170

Alle HoM’s hebben toegang tot alle verslagen van inspecties ter plaatse in IMAS zolang zij die functie bekleden. Hierdoor ontstaat een operationeel risico van misbruik of onbedoeld verlies van rapportagegegevens. De ECB verstrekte ons een beleidsdocument over de toegangsrechten van haar GTM-personeel tot toezichtsgebonden informatie in IMAS, maar dat document behandelt geen toegangsrechten van HoM’s of inspecteurs ter plaatse die door de NBA’s zijn aangesteld. Bovendien staat het de NBA’s vrij om hiervoor hun eigen regelingen te treffen, aangezien de toezichtshandleiding niet vereist dat alle werkdocumenten in IMAS worden opgeslagen.

De ECB plant concrete maatregelen ter verbetering van de kwalificaties en vaardigheden van inspecteurs en HoM’s

171

In de GTM-kaderverordening wordt de ECB verantwoordelijk gesteld voor de oprichting en samenstelling van inspectieteams ter plaatse. In de praktijk moet de ECB hiervoor gezien haar beperkte middelen echter een beroep doen op de beschikbare NBA-personeelsleden.

172

We ontvingen uitsluitend samengetelde statistieken over de ervaringen van HoM’s en projectbeheerders die verantwoordelijk waren voor de controle van modellen voor interne kapitaalvereisten van de banken. Vanaf februari 2015 had 56 % van alle HoM’s en projectbeheerders minder dan drie jaar ervaring met het leiden van inspecties ter plaatse of de controle van interne modellen¹⁰⁶.

173

Gezien de verschillen tussen NBA’s maakt de COI regelmatig, aan de hand van halfjaarlijkse onderzoeken, een inventaris op van de vaardigheden van NBA-inspecteurs ter plaatse. We ontvingen een samengevoegd overzicht voor februari 2015, maar kregen niet de onderliggende gegevens van het onderzoek. Volgens het overzicht konden op dat ogenblik slechts drie NBA’s alle nodige vaardigheden voor inspecties ter plaatse voorleggen. Eén NBA ontbrak het aan nagenoeg alle nodige vaardigheden en bij de andere ontbraken ten minste enkele vaardigheden.

174

Door middel van onze vragenlijst vroegen we de banken om een score toe te kennen aan de kwaliteit van de inspecties ter plaatse sinds de oprichting van het GTM. 54 % van de respondenten antwoordde dat de kwaliteit goed tot zeer goed was, 37 % dat de kwaliteit toereikend was en 10 % vond de kwaliteit slecht.

175

In 2015 organiseerde de ECB zes opleidingsseminars voor HoM’s. De helft van de HoM’s woonde echter zelfs niet één van deze seminars bij. De ECB heeft plannen om een inspectieacademie op te richten, die cursussen op maat zal ontwikkelen als onderdeel van het institutionele opleidingsprogramma van de ECB.

Een duidelijke rapportagestructuur met weinig aandacht voor details die door langdurige procedure aan waarde kan inboeten

De rapportageprocedure van de ECB is goed gestructureerd

176

De volgorde die voor de rapportage van inspecties ter plaatse moet worden gevolgd, is duidelijk omschreven. Zie volledige informatie in bijlage X. In onze vragenlijst vroegen we de banken of ze redelijke gelegenheid hadden gekregen om opmerkingen te maken over het ontwerpinspectieverslag en dit met het team van de inspectie ter plaatse te bespreken. De overgrote meerderheid van de respondenten (92 %) antwoordde positief.

177

Uit hoofde van het „onafhankelijkheidsbeginsel”¹⁰⁷ kan de COI weliswaar inhoudelijke wijzigingen aan een inspectieverslag vragen, maar kan het HoM weigeren daarop in te gaan. Hoewel van een dergelijke weigering een aantekening moet worden gemaakt in het kader van de bevindingen inzake de overeenstemming van de COI’s, is de versie van het verslag dat aan de bank wordt toegezonden de definitieve tekst van het HoM.

De regels voor de communicatie van bevindingen zijn echter onvolledig

178

De inspectiebevindingen worden in verschillende categorieën ondergebracht, afhankelijk van de impact ervan op de financiële toestand van de kredietinstelling („laag”, „gemiddeld”, „hoog” en „zeer hoog”)¹⁰⁸. Deze indeling wordt echter alleen intern gebruikt en wordt door de inspecteurs gestaafd in de werkdocumenten, maar wordt niet opgetekend in het inspectieverslag. De toezichtshandleiding verstrekt hierover geen richtsnoeren. Het valt moeilijk na te gaan of de indeling van de bevindingen door de verschillende HoM’s consequent gebeurt — deze kwestie moet achteraf worden bekeken aan de hand van overeenstemmingscontroles. Twee NBA’s die antwoord gaven op onze vragenlijst, meenden dat de richtsnoeren van de ECB voor hun interne indeling ontoereikend waren; negen vonden ze wel toereikend.

179

De toezichtshandleiding vermeldt niet aan wie de verslagen van inspecties ter plaatse moeten worden verzonden. De ECB heeft niet uitvoerig onderzocht wie de passende geadresseerden in elk rechtsgebied zouden zijn. Het wordt aan de JST-coördinator overgelaten om te beslissen aan wie hij/zij het verslag toestuurt. Het gevaar bestaat dat leden van de raad van bestuur van de kredietinstelling (waaronder ook niet-uitvoerende leden), de raad van toezicht of het auditcomité het verslag niet ontvangen.

180

In onze vragenlijst vroegen we de banken aan wie de verslagen van de inspecties ter plaatse werden geadresseerd. Het merendeel van de respondenten (56 %) antwoordde dat de verslagen alleen werden geadresseerd aan de raad van bestuur, 11 % dat ze uitsluitend aan de raad van toezicht werden verzonden en 9 % dat ze alleen bestemd waren voor de CEO. Nog eens 9 % van de respondenten verklaarde dat de verslagen waren bestemd voor de raad van bestuur en de raad van toezicht. In de overige antwoorden (15 %) werden verschillende combinaties van geadresseerden vermeld ofwel, in zeldzame gevallen, geheel andere geadresseerden.

181

Afhankelijk van de ernst en het materieel belang van de bijbehorende bevindingen kunnen aanbevelingen een van de volgende twee vormen aannemen. „Operationele handelingen” zijn niet bindend en niet afhankelijk van het besluitvormingsproces waarbij de raad van toezicht en de raad van bestuur betrokken zijn. „Toezichtsbesluiten” worden daarentegen opgesteld door de JST-coördinator en goedgekeurd door de raad van toezicht en de raad van bestuur in het kader van de „procedure van geen bezwaar”. Hoewel de ECB ons enkele relevante hoofdstukken van de toezichtshandleiding bezorgde, bevatten deze geen richtsnoeren over de begrippen „ernst” en „materieel belang”.

182

Het eindverslag en de aanbevelingen worden tijdens de slotzitting besproken met de kredietinstelling. In de toezichtshandleiding wordt gesteld dat het HoM en de JST-coördinator verplicht zijn deze slotzitting bij te wonen, maar er wordt niet vermeld wie de kredietinstelling dient te vertegenwoordigen¹⁰⁹.

Het tijdsbestek voor het uitbrengen van verslagen is lang

183

Zoals weergegeven in figuur 13, moet het eindverslag binnen een termijn van acht weken naar de JST-coördinator worden verzonden. De definitieve follow-upbrief met aanbevelingen voor de bank moet binnen een daaropvolgende termijn van elf weken worden verzonden; in totaal is er dus sprake van een termijn van negentien weken. Gezien de langdurigheid van het proces bestaat het gevaar dat de bevindingen van de inspectie achterhaald zijn wanneer ze de belanghebbenden bereiken.

Figuur 13

Tijdschema voor het follow-upproces

Bron: ERK, op basis van door de ECB verstrekte informatie.

98BCBS Core Principles for Effective Banking Supervision (2012), beginsel 9, essentieel criterium 1. In de beginselen zijn werkzaamheden ter plaatse gedefinieerd als een instrument om onafhankelijk te verifiëren of bij banken passend beleid en passende controles en procedures bestaan, om vast te stellen dat de door banken gerapporteerde gegevens betrouwbaar zijn, om aanvullende informatie te verkrijgen over de bank en haar verwante ondernemingen teneinde de toestand van de bank te beoordelen, de follow-up van de bank inzake toezichtsgebonden problemen te controleren, enz.

99BCBS Core Principles for Effective Banking Supervision (2012), beginsel 9, essentieel criterium 2.

100Om haar taken doeltreffend te kunnen uitoefenen, moet de ECB alle noodzakelijke informatie kunnen opvragen en onderzoeken en inspecties ter plaatse kunnen verrichten, in voorkomend geval in samenwerking met de nationale bevoegde autoriteiten. De ECB en de nationale bevoegde autoriteiten moeten toegang hebben tot dezelfde informatie zonder dat de kredietinstellingen onderworpen zijn aan dubbele verplichtingen inzake verslaglegging.

101Met het oog op de uitvoering van de haar bij deze verordening opgedragen taken en onder voorbehoud van andere in het desbetreffende Unierecht gestelde voorwaarden, kan de ECB overeenkomstig artikel 13, en onder voorbehoud van voorafgaande kennisgeving aan de betrokken nationale bevoegde autoriteit, alle nodige inspecties ter plaatse in de bedrijfsruimten van in artikel 10, lid 1, bedoelde rechtspersonen verrichten, alsmede in een andere onderneming die onder toezicht op geconsolideerde basis valt en waarvoor de ECB overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder g), de consoliderende toezichthouder is. Indien dit voor het behoorlijk en efficiënt verrichten van de inspecties nodig is, kan de ECB de inspectie ter plaatse verrichten zonder dat vooraf aan die rechtspersonen aan te kondigen.

102Banking Supervision and External Auditors in the European Union, blz. 6, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/542673/IPOL_STU(2015)542673_EN.pdf.

103Hoofdstuk 6, paragraaf 75, van de toezichtshandleiding.

104Zie hoofdstuk 5000.0.3 van de toezichtshandleiding van de Amerikaanse Federal Reserve.

105Zie hoofdstuk 5000.0.2 van de toezichtshandleiding van de Amerikaanse Federal Reserve.

106Interne modellen worden gebruikt om de kapitaalvereisten uit hoofde van de verordening kapitaalvereisten te berekenen. Deze interne modellen moeten door de toezichthouders worden goedgekeurd en gecontroleerd. Verdere informatie is te vinden in de Gids voor bankentoezicht van de ECB, november 2014.

107Het „onafhankelijkheidsbeginsel” stelt het HoM als enige verantwoordelijk voor de uitvoering, rapportage en ondertekening van het inspectieverslag.

108Hoofdstuk 6, paragraaf 123, van de toezichtshandleiding.

109Hoofdstuk 6, paragraaf 137, van de toezichtshandleiding.

Conclusies en aanbevelingen

184

De ECB is erin geslaagd om in relatief korte tijd een complexe toezichtsstructuur op te zetten. Het nieuwe toezichtsmechanimse blijft inherent afhankelijk van NBA-middelen. Voorts moeten de aan interne controles toegewezen middelen worden opgetrokken en moet de termijn waarop de internecontrolefunctie risico’s moet behandelen worden ingekort. De mate waarin de ECB informatie verstrekte, volstond slechts gedeeltelijk om de doeltreffendheid te beoordelen van de activiteiten in verband met de GTM-beheersstructuur, de werkzaamheden van de gezamenlijke toezichthoudende teams en de inspecties ter plaatse¹¹⁰. Onze controle bevestigde dus het controlehiaat dat is ontstaan sinds de invoering van het GTM en waarop werd gewezen door het Contactcomité van de nationale hoge controle-instanties.

Bestuursstructuur

185

Het besluitvormingsproces is complex en omvat informatie-uitwisseling op verschillende niveaus (zie de paragrafen 32-35). De raad van toezicht is belast met de afronding van een enorm aantal volledige ontwerpbesluiten, hetgeen mogelijk een negatieve invloed heeft op de efficiëntie en doeltreffendheid van de vergaderingen van deze raad, en de middelen van het secretariaat sterk in beslag neemt (zie de paragrafen 36-39).

186

De ECB vervult de haar bij de GTM-verordening opgedragen taken zonder afbreuk te doen aan en gescheiden van haar taken op het gebied van monetair beleid en andere taken¹¹¹. In overweging 65 van deze verordening wordt gesteld dat de taken van de ECB in verband met het monetair beleid volledig gescheiden van haar toezichthoudende taken moeten worden verricht. De ECB is van mening dat het gebruik van bepaalde gedeelde diensten wel is toegestaan. Het is ook vanzelfsprekend dat deze scheiding de nodige informatie-uitwisseling niet in de weg mag staan. Er is echter geen risicoanalyse verricht van het gebruik van gedeelde diensten die ondersteuning verlenen aan beide functies, en er is evenmin voorzien in nalevingscontrole (zie de paragrafen 40-46). Bovendien worden de voorzitter en de vicevoorzitter van de raad van toezicht uitsluitend geraadpleegd over de toezichtsgebonden begroting en personele middelen en hebben zij daar geen zeggenschap over; zodoende bestaat het risico dat de toezichthoudende functie niet als een onafhankelijke functie wordt gezien (zie de paragrafen 47-52).

187

Momenteel ontbreken adequate middelen voor de internecontrolefunctie van de ECB om de in verband met GTM-onderwerpen geïdentificeerde risico’s aan te pakken en garandeert de controleplanning niet dat alle belangrijke elementen uit gebieden met een hoog en gemiddeld risico binnen een redelijk tijdsbestek worden aangepakt (zie de paragrafen 62-77).

Aanbeveling 1

De ECB dient haar besluitvormingsproces verder te stroomlijnen en moet bepaalde besluiten delegeren aan lagere niveaus om de raad van toezicht de gelegenheid te geven, zich te concentreren op zwaarwegender vraagstukken. Gezien de sterke betrokkenheid van het secretariaat, als coördinator, bij het besluitvormingsproces, dient het verdere richtsnoeren te ontwikkelen in de vorm van controlelijsten, modellen en stroomdiagrammen voor elk soort besluit.

Streefdatum voor de uitvoering: medio 2017.

Aanbeveling 2

Om bezorgdheid over het gebruik van gedeelde diensten weg te nemen, moet de ECB de daaruit voortvloeiende risico’s beoordelen en de nodige waarborgen inbouwen, onder meer het beheer van mogelijke tegenstrijdige verzoeken en specifieke nalevingscontrole. Er moet een formele procedure in verband met de voorzitter en de vicevoorzitter van de raad van toezicht worden opgezet om ervoor te zorgen dat:

i)er op passende wijze volledig tegemoet wordt gekomen aan de behoeften van de toezichthoudende beleidsfunctie;

ii)er gescheiden rapportagelijnen bestaan voor gevallen waarin sprake is van specifieke middelen voor de toezichthoudende functie;

iii)ze sterker betrokken worden bij de vaststelling van de begroting en het daarmee samenhangende besluitvormingsproces ter bevordering van de budgettaire autonomie van de toezichthoudende functie in de ECB binnen de grenzen van het wettelijk kader.

Streefdatum voor de uitvoering: medio 2017.

Aanbeveling 3

De ECB moet zorgen voor voldoende vaardigheden en middelen op het gebied van interne controle om te waarborgen dat gebieden met een hoog en gemiddeld risico worden bestreken, voor zover van toepassing.

Streefdatum voor de uitvoering: medio 2017.

Verantwoordingsplicht

188

Het controlemandaat van de Rekenkamer met betrekking tot de ECB wordt benadrukt in artikel 20, lid 7, van de GTM-verordening, waarin ook wordt verwezen naar artikel 27, lid 2, van de statuten van de ESCB en de ECB. Omdat de ECB onze toegang tot documenten beperkte, konden belangrijke terreinen niet worden gecontroleerd¹¹². Ook de nationale hoge controle-instanties hebben een controlehiaat vastgesteld in die zin dat hun vroegere controlemandaten met betrekking tot nationale bankentoezichthouders niet vervangen zijn door een soortgelijk mandaat van de Rekenkamer betreffende de toezichthoudende activiteiten van de ECB (zie de paragrafen 85-87).

189

De ECB heeft regels vastgesteld betreffende haar verantwoordingsplicht ten aanzien van het Europees Parlement en het publiek, en de rollen en verantwoordelijkheden van het GTM zijn duidelijk omschreven en openbaar bekendgemaakt. Deze regelingen worden echter aangetast door het feit dat de ECB geen prestatie-indicatoren en -maatstaven bekendmaakt om de doelmatigheid van haar toezicht aan te tonen (zie de paragrafen 82-84 en de paragrafen 88-91).

Aanbeveling 4

De ECB dient volledig samen te werken met de Rekenkamer teneinde deze in staat te stellen haar mandaat uit te oefenen en op die manier de verantwoording te verbeteren.

Streefdatum voor de uitvoering: direct.

Aanbeveling 5

Om de externe verantwoording te verbeteren, dient de ECB haar huidige regelingen voor het meten en openbaar maken van informatie over prestaties op het gebied van toezicht te formaliseren. Enquêtes bij financiële instellingen kunnen nuttig zijn om bepaalde punten van zorg en mogelijke verbeteringen te identificeren.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2018.

Gezamenlijke toezichthoudende teams

190

In de GTM-kaderverordening wordt de ECB belast met de oprichting en samenstelling van gezamenlijke toezichthoudende teams voor het externe toezicht op belangrijke entiteiten. Toch blijven de JST’s — deels bewust — sterk aangewezen op personeel dat door de NBA’s wordt aangesteld. De ECB kan daarom slechts beperkte controle — uit een oogpunt van zowel kwantiteit als kwaliteit — uitoefenen op de grootste personeelscomponent van JST’s en moet in plaats daarvan vertrouwen op de samenwerking en welwillendheid van de NBA’s. Voor alle JST’s zijn de personele middelen krap, hetgeen de opdracht van de ECB om „grondig en doeltreffend bankentoezicht te kunnen uitoefenen” in het gedrang brengt (zie de paragrafen 126-137).

191

De personeelsbezetting werd oorspronkelijk berekend op basis van een zeer eenvoudige aanpak die uitging van ramingen voor soortgelijke functies bij de NBA’s vóór de invoering van het GTM. Deze ramingen blijken onjuist te zijn. Er werd geen uitvoerige analyse verricht van de personeelsbehoeften voor het nieuwe en veeleisender GTM-kader. Daarom werd er ook geen rechtstreeks verband gelegd tussen het programma voor onderzoek door de toezichthouder en de toewijzing van middelen, zoals vereist krachtens de richtlijn kapitaalvereisten (zie de paragrafen 107-112). Er zijn aanwijzingen dat de huidige personeelsaantallen ontoereikend zijn; dit werd bevestigd in een recente mededeling van de raad van toezicht.

192

Er bestaat geen gestructureerd verplicht opleidingsprogramma voor ECB-werknemers waarin ze kennismaken met de praktische realiteit van extern toezicht, met name op technische gebieden die specifiek van belang zijn voor bankentoezichttaken. Bovendien ontbreekt het de ECB aan een gecentraliseerde, gestandaardiseerde en alomvattende databank van de vaardigheden en competenties van de JST-leden (zowel ECB- als NBA-werknemers) (zie de paragrafen 148 en 149).

193

Het cluster waarin elke bank wordt geplaatst, wordt doorlopend gebruikt als een van de twee uitgangspunten (de andere is de risicobeoordelingsscore) voor de bepaling van het toezichtinspanningsniveau van de bank. De methodologie voor clustering van de ECB is sinds de start van het GTM niet meer getoetst of geactualiseerd. Bovendien zijn de gegevens op het niveau van de bank die tijdens de clustering worden gebruikt, sinds 2013 niet meer bijgewerkt. Zo komt het dat de ECB voor haar doorlopende toezichtsplanning nog steeds een model gebruikt dat dateert van het begin van het GTM (zie de paragrafen 113-121).

194

Uit de documentatie die over de toezichtsplanning werd verstrekt, konden we niet opmaken of de ECB deze toezichthoudende activiteiten doelmatig uitvoert.

Aanbeveling 6

De ECB dient de GTM-kaderverordening te wijzigen om de toezeggingen van deelnemende NBA’s te formaliseren en te garanderen dat zij alle volledig en evenredig deelnemen aan de werkzaamheden van de JST’s.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017.

Aanbeveling 7

De ECB moet in samenwerking met de NBA’s functie-/teamprofielen en methoden ontwikkelen om zowel de geschiktheid van het personeel dat de NBA’s aan de JST’s willen toewijzen als de daaropvolgende prestaties ervan te beoordelen.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2018.

Aanbeveling 8

De ECB dient een gecentraliseerde, gestandaardiseerde en alomvattende databank met de vaardigheden, ervaring en kwalificaties van JST-medewerkers, zowel ECB- als NBA-personeel, aan te leggen en bij te houden.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2018.

Aanbeveling 9

De ECB dient een formeel opleidingsprogramma in te voeren voor zowel nieuw als reeds aanwezig toezichthoudend personeel in JST’s, met bijzondere aandacht voor inhoudelijk gerichte opleiding die van belang is voor het bankentoezicht, waarbij zij ervoor zorgt dat de verplichte deelname in overeenstemming is met de zakelijke behoeften, alsmede de ervaring en het profiel van het personeelslid, en zij dient te overwegen een certificeringsprogramma voor extern toezicht in te voeren voor JST-personeel.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2018.

Aanbeveling 10

De ECB dient een risicogebaseerde methodologie te ontwikkelen en toe te passen om het nagestreefde personeelsaantal en de samenstelling van vaardigheden voor JST’s vast te stellen, waarmee moet kunnen worden gegarandeerd dat de middelen van elk JST (ECB- en NBA-personeel) evenredig zijn met de omvang, de complexiteit en het risicoprofiel van de onder toezicht staande instelling en dat ze passend zijn om het SEP voor die instelling uit te voeren.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2018.

Aanbeveling 11

Aangezien het clustermodel verder wordt gebruikt in dit belangrijke toezichtsplanningsproces, dient het regelmatig te worden doorgelicht en zo nodig te worden geactualiseerd. De bankspecifieke gegevens die bij de clustering worden gebruikt, dienen ook regelmatig te worden bijgewerkt.

Streefdatum voor de uitvoering: medio 2017.

Inspecties ter plaatse

195

De door de ECB verstrekte documentatie was ontoereikend voor een volledig onderzoek van de operationele doeltreffendheid. Voor zover wij konden beoordelen, blijkt het proces coherent en compleet te zijn (zie de paragrafen 150-152).

196

Artikel 12 van de GTM-verordening draagt de ECB op om inspecties ter plaatse te verrichten. De huidige praktijk strookt echter niet met deze doelstelling. De ECB verschaft slechts 8 % van alle personeelsleden die inspecties ter plaatse verrichten, en zij heeft slechts 12 % van de inspectiebezoeken geleid. Bijna alle andere inspecties worden aangevoerd door personeel van de toezichthouder in de lidstaat van herkomst of die van de lidstaat van ontvangst van de bank (zie de paragrafen 153-158).

197

In de planning en toewijzing van middelen aan afzonderlijke inspecties ontbrak het tot mei 2016 aan duidelijke richtsnoeren inzake prioriteiten (zie paragraaf 159). De toezichtshandleiding schrijft geen minimale frequentie van inspecties voor (zie paragraaf 163), maar in mei 2016 werden ook maatregelen vastgesteld om deze kwestie aan te pakken. Het IT-systeem vertoont belangrijke tekortkomingen (zie de paragrafen 165-170) en de kwalificaties en vaardigheden van NBA-inspecteurs ter plaatse moeten worden aangepakt (zie de paragrafen 171-175). Daarnaast moeten inspectieverslagen na afloop van de afsluitende vergadering sneller worden gepubliceerd (zie paragraaf 183).

Aanbeveling 12

De ECB dient haar personeel aan te vullen of te herschikken opdat het veel sterker aanwezig zou kunnen zijn bij inspecties ter plaatse van belangrijke banken op basis van een duidelijke risicoprioritering. Het aandeel inspecties ter plaatse dat wordt aangevoerd door een NBA die geen toezichthouder is in de lidstaat van herkomst of die van de lidstaat van ontvangst van de bank, moet worden uitgebreid.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2018.

Aanbeveling 13

De ECB moet de zwakke punten in het IT-systeem voor inspecties ter plaatse nauwlettender volgen en haar inspanningen voortzetten om de kwalificaties en vaardigheden van inspecteurs ter plaatse uit NBA’s te verbeteren.

Streefdatum voor de uitvoering: medio 2017.

Dit verslag werd door kamer IV onder leiding van de heer Baudilio TOMÉ MUGURUZA, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 18 oktober 2016.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner Lehne
President

110Zie paragraaf 19.

111Artikel 25 van de GTM-verordening.

112Zie paragraaf 19.

Bijlagen

Bijlage I

Overzicht van de controleaanpak

Controleonderwerp
Controlecriteria
Controleanalyse

Vormen de governanceregelingen van het GTM een passende omgeving voor de werkzaamheden van JST's en inspectieteams ter plaatse?

I.BCBT-kernbeginsel 2

II.GTM-verordening, overwegingen 65, 66 en 77

III.GTM-verordening, artikelen 4, 6, 19, 22, 24, 25 en 26

IV.Toezichtshandleiding van de ECB

V.Reglement van orde van de ECB

οKwalitatieve analyse van documenten

οInterviews met personeelsleden

Is de interne controle zodanig opgezet en zijn de planning en rapportage zodanig geregeld dat de aangetroffen risico's in verband met bankentoezichttaken naar behoren worden behandeld?

I.IIA-norm 2030, praktijkadvies over norm 2030 in het kader van het internationale raamwerk voor de beroepsuitoefening IPPF (International Professional Practice Framework)

οKwalitatieve analyse van documenten

οInterviews met personeelsleden

Vormen de procedures en de praktische toepassing van de voorschriften in verband met de verantwoordingsplicht, inclusief externe controle, een passende omgeving voor het bankentoezicht?

I.BCBT-kernbeginsel 2

II.GTM-verordening, artikel 20

οBenchmarking en interviews met andere HCI's (Australië, Canada, VS)

οAnalyse van door Contactcomité verrichte enquête

οKwalitatieve analyse van documenten

οInterviews met ECB-personeelsleden

οInterviews met belanghebbenden (Parlement, Raad)

Waren de planning en oprichting van JST's passend op het gebied van structuur en middelen?

I.Kernbeginselen van het BCBT

II.GTM-verordening, artikel 6

III.GTM-verordening, overweging 79

IV.GTM-kaderverordening, artikelen 3 en 4

V.Richtlijn 2013/36/EU, artikelen 63 en 97¹

VI.Toezichtshandleiding van de ECB

VII.EBA-richtsnoeren inzake gemeenschappelijke procedures en methoden voor de procedure van prudentiële toetsing en evaluatie

In de mate die mogelijk was:

οAnalyse van de hoofdstukken van de toezichtshandleiding en andere documenten die handelen over de organisatiestructuur

οBeoordeling van algemene middelenplanning in DGMS I en II

οBeoordeling van JST-middelenplanning

οToetsing van besluiten in verband met middelen en de onderliggende veronderstellingen en modellen

οInterviews met personeelsleden

οKwalitatieve analyse van personeelsdossiers

οKwalitatieve analyse van documenten van opleidingsprogramma’s

ο(alle procedures in de mate die mogelijk was)

Zijn de toezichthoudende activiteiten dusdanig gepland dat zij de door de normen vastgestelde criteria behandelen en voert de toezichthouder deze activiteiten doeltreffend uit?

I.Kernbeginselen van het BCBT

II.GTM-kaderverordening, artikel 3

III.Richtlijn 2013/36/EU, artikelen 97 en 99

IV.EBA-richtsnoeren inzake gemeenschappelijke procedures en methoden voor de procedure van prudentiële toetsing en evaluatie

οDe voorgenomen procedures konden nauwelijks worden verricht (doordat SEP/SREP-documenten, bankdossiers en methodologische hoofdstukken van de toezichtshandleiding niet beschikbaar waren)

Worden de inspecties ter plaatse op passende wijze gepland, verricht en wordt er naar behoren verslag over uitgebracht?

I.BCBT-kernbeginsel 9

II.ISA 580

III.GTM-verordening, artikel 12

IV.GTM-kaderverordening, artikel 3

V.Richtlijn 2013/36/EU, artikel 99

VI.Toezichtshandleiding van de ECB, hoofdstuk 6

οKwalitatieve analyse van de documenten die we mochten raadplegen

οInterviews met personeelsleden

1Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB L 176 van 27.6.2013, blz. 338).

Bijlage II

Beperkte toegang tot informatie

Gebieden die ontoereikend zijn gecontroleerd omdat de ECB de gevraagde documenten niet heeft verstrekt
Geen bewijsstukken verstrekt

Alomvattende beoordeling

οStresstests

οEvaluatie van de kwaliteit van de activa

οOnder meer richtsnoeren inzake de waardering van zekerheden, het selectieproces voor risicovolle activa, FAQ's, verslagen en correspondentie van vergaderingen met de EBA, het ESRB, de ECB, effectbeoordeling van belastingkredieten en bijbehorende richtsnoeren, en enkele projectgebonden documenten¹

Besluitvormingsproces

οNaleving van de vastgestelde termijnen

οNiveau en tijdsplanning van besluiten met inachtneming van de ernst van het vraagstuk

οOf en hoe de verschillende partijen bij het besluitvormingsproces waarde toevoegen en of er sprake is van overlappingen of overbodigheid op basis van concrete gevallen

οWe konden geen kruiscontrole verrichten van de commentaren die de handelsbanken gaven in verband met ons onderzoek van het besluitvormingsproces en feitelijke besluiten

οBesluiten van de raad van toezicht

οBankdossiers

οOnderliggende documentatie van procedurestappen die tijdens het besluitvormingsproces worden gehanteerd

οVerslagen van vergaderingen van de raad van toezicht

Operationele doeltreffendheid van inspecties ter plaatse

οBelangrijke onderdelen van de planningsmethodiek

οFeitelijke doeltreffendheid van inspecties ter plaatse

οConsistente en doelmatige toepassing van de methodologie in het hele GTM (bijv. onnodige vertragingen, gebrek aan gerichtheid, ondoelmatige verrichting van controles)

οCoherente rapportage van inspecties ter plaatse

οDoeltreffende overeenstemmingscontroles

οWe konden geen kruiscontrole verrichten van de commentaren die de handelsbanken gaven in verband met ons onderzoek van het inspectieproces ter plaatse en feitelijke verslagen of werkdocumenten daarvan

οConcreetheid en tijdshorizon van de verbetering van IMAS

οKwaliteitsborging van inspecties ter plaatse

οLijst met geplande inspecties die niet zijn uitgevoerd

οBijlagen bij hoofdstuk 6 van de Toezichtshandleiding over de methodiek voor toezicht ter plaatse (hoofdstuk 6 (60 blz.) was beschikbaar, maar de bijlagen (naar verluidt 1 000 blz.) niet)

οPlanning van specifieke inspecties ter plaatse (lijst van inspecties ter plaatse met aanvraag van middelen)

οLijst van thematische toetsingen en lijst met ad-hocaanvragen

οOnderliggende gegevens van het NBA-onderzoek om de vaardigheden van de beschikbare inspecteurs ter plaatse te beoordelen

οPlan voor het operationeel worden van IMAS-releases

οBesluiten van de raad van toezicht bijv. over de planning van inspecties ter plaatse

οWerkdocumenten (waaronder planningsdocumentatie) van inspecteurs

οVerslagen over bankspecifieke overeenstemmingscontroles

οBankdossiers/steekproeven van concrete gevallen

οBetrokkenheid van controleurs ter plaatse en relevante verslagen over de evaluatie van de kwaliteit van de activa voor Griekenland van 2015

Operationele doeltreffendheid van planning van extern toezicht

οOnderliggende gegevens en berekeningen die zijn gebruikt in initiële samenvoeging in clusters en bijbehorende middelentoewijzing

οDoeltreffendheid van de planning van toezichtsactiviteiten

οGeschiktheid van de planning van toezichtsactiviteiten

οDoeltreffend/passend gebruik van thematische toetsingen in de planning van toezichtsactiviteiten

οOperationele doeltreffendheid van verrichting van extern toezicht

οDoeltreffendheid van uitvoering van toezichtsactiviteiten

οGeschiktheid van uitvoering van toezichtsactiviteiten

οCoherente en passende SREP-analyse en -rapportage

οPassend/doeltreffend gebruik van ID-kaarten

οGeschiktheid van RBS-model

οDoeltreffend gebruik van RBS-model in toezichtsproces

οDoeltreffende en doelgerichte follow-up van toezichtsbesluiten door de JST’s

οWe konden geen kruiscontrole verrichten van de commentaren die de handelsbanken gaven in verband met ons onderzoek van het extern toezicht

οToezichtshandleiding (met uitzondering van ongeveer 25 blz. over JST's plus 17 blz. over crisisbeheer op een totaal van 346 blz.)

οMethodologische bijlagen bij de Toezichtshandleiding

οGedetailleerde methodologieën en modellen voor SREP-proces

οGedetailleerde methodologieën van het RBS-model

οThematische verslagen

οBesluiten van de raad van toezicht

οSEP-voorstellen, goedgekeurde SEP's

οFeitelijke ID-kaarten (er werd alleen een opgeschoonde versie verstrekt), en de gebruikte FINREP-gegevensverzameling

οSREP-verslagen

οRBS-scores en modeloutput, ondersteunende documenten, gegevens, overrides

οBij de ECB ingediende herstelplannen, analyse en follow-up door JST's

οToezichtsbesluiten, follow-up en toepassing door de JST's

οClusteringmethodiek — geen model, inputs (bankgegevens, data), berekeningen, gegevens over output (waaronder terzijdestelling)

οBankdossiers/steekproeven van concrete gevallen

Vergaderingen van de raad van toezicht

οDoelmatigheid van vergaderingen

οNaleving van het beginsel dat NBA-vertegenwoordigers onafhankelijk moeten zijn van de raad van toezicht

οNotulen van de vergaderingen van de raad

Verantwoordingsplicht

οVolledige en doeltreffende rapportage aan het EP

οDoeltreffende en volledige informatie-uitwisseling zoals vereist bij artikel 32 van de GTM-verordening — we moesten in dit verband afgaan op informatie van derden

οSchriftelijke documentatie van ad-hocgedachtewisseling tussen het Europees Parlement en de voorzitter van de raad van toezicht

οEen verslag van de besprekingen van de raad van toezicht, zoals verstrekt aan de bevoegde parlementscommissie met een geannoteerde lijst van besluiten

οDe feitelijke documentatie die de Europese Commissie opvraagt voor haar artikel 32-verslag en de correspondentie, met data, betreffende de aanvraag van informatie

Bron: ERK.

1In april 2016 verstrekte de ECB ons een verslag over kwaliteitsborging van DGMS IV, daterend van april 2015. Hoewel in het verslag een aantal gebieden werden behandeld, konden we onze controleprocedures niet verrichten aan de hand van de beschikbare brondocumenten. Het verslag was eerder op procedurele dan op methodologische vraagstukken gericht. Wij ontvingen ook een aantal proceduredocumenten zoals opdrachtbevestigingen aan controleurs en voorgestelde vereisten voor het vrijmaken van middelen voor de herziening van de leningenportefeuille. We kregen onvoldoende toegang tot de werkdocumenten van de controleurs en konden op grond van de beschikbare gegevens geen eigen conclusies trekken over andere aspecten.

Dit beïnvloedde onze controle onder meer als volgt:

I. Bestuursstructuur

Probleem
In antwoord op de vragenlijst die wij de handelsbanken toestuurden, meldden drie instellingen dat hun niet het recht was verleend om gehoord te worden. We kregen echter geen toegang tot bankdossiers of besluiten.

Gevolg
Wij konden deze bewering niet verifiëren.

Probleem
We vroegen om een steekproef van gevallen voor verschillende soorten besluiten (spoedeisende situaties, gewone gevallen, SREP-besluiten en autorisaties), met inbegrip van de gehele onderliggende documentatiestroom met de data voor elke stap, van de openingsfase tot het definitieve besluit. We ontvingen echter alleen tabellen waarin de data van de procedurele stappen waren aangegeven en kregen geen toegang tot de onderliggende documentatie.

Gevolg
We konden niet vaststellen of vertragingen in de besluitvorming te wijten waren aan tekortkomingen in de procedure of aan de complexiteit van het onderwerp in kwestie. We waren niet in staat om specifieke tekortkomingen in het besluitvormingsproces te behandelen, eventuele overbodige lagen vast te stellen of te verifiëren of met de verstrekte documenten een goed geïnformeerde beslissing kon worden genomen. Analyses van de doeltreffendheid van de besluitvorming bleven daarom vrij abstract.

Probleem
We vroegen om de notulen van de RvT om na te gaan of de voorzitter zorgt voor doelmatige en doeltreffende discussies tijdens de RvT en of alle leden de vergaderingen regelmatig bijwonen en volledig deelnemen aan de discussies in het belang van de EU in haar geheel. We kregen echter geen inzage in de notulen van de vergaderingen van de raad van toezicht.

Gevolg
We kunnen geen oordeel uitspreken over de doelmatigheid van de RvT-vergaderingen.

II. Gezamenlijke toezichthoudende teams

Probleem
In antwoord op onze vragenlijst liet één handelsbank ons weten dat de ECB om een onevenredige hoeveelheid documentatie had gevraagd („honderden bestanden”) in het kader van haar geschiktheids- en betrouwbaarheidsbeoordelingen, hoewel de meeste gevallen de herbenoeming van directeuren betroffen.

Gevolg
Besluiten in verband met de geschiktheid en betrouwbaarheid maakten bijna de helft van de door de ECB genomen besluiten uit. Een verslag van de afdeling kwaliteitsborging benadrukte dat dergelijke besluiten van invloed konden zijn op de middelen. We konden niet nagaan of de procedures voor besluiten in verband met geschiktheid en betrouwbaarheid evenredig waren (d.w.z. of alle procedures en informatieverzoeken nodig waren) dan wel negatieve gevolgen hadden voor de middelentoewijzing. We konden daarom niet met kennis van zaken oordelen over de behoefte aan bijkomend personeel dan wel een doeltreffender taakverdeling.

Probleem
We waren voornemens om risicomodellering te onderzoeken als onderdeel van het SREP en na te gaan of de gegevens verstrekt door de onder toezicht staande banken doeltreffend werden gebruikt in een passend risicomodel. We ontvingen geen informatie over de gevolgen van de door de banken onder toezicht verstrekte gegevens voor de RBS-score. In antwoord op onze vragenlijst meldden tal van handelsbanken dat ze moesten beantwoorden aan onevenredige rapportagevereisten.

Gevolg
We konden niet nagaan of en hoe gerapporteerde gegevens worden gebruikt om de SREP-score te bepalen, en of rapportagevereisten doelmatiger kunnen worden afgestemd op het belichten van grote risico’s.

III. Inspecties ter plaatse

Probleem
We kregen de methodologische bijlage bij de toezichtshandleiding of de onderliggende dossiers van inspecties ter plaatse niet toegestuurd. In sommige gevallen lieten handelsbanken zich negatief uit over de uitvoering van inspecties ter plaatse.

Gevolg
We konden geen enkele fase in de inspectiecyclus beoordelen — selectie van een bank, opstellen van de nota voorafgaand aan de inspectie, uitvoering en verslag van inspectiebezoek, overeenstemmingscontroles achteraf — en evenmin konden we nagaan of met de onderliggende methodologie de belangrijkste risico’s werden aangepakt en of de middelen passend en doelmatig werden aangewend. Een ongeschikte aanpak van de inspecties ter plaatse zou echter enorme gevolgen hebben voor de beoordeling van de middelentoewijzing en de doeltreffendheid van de daadwerkelijk verrichte werkzaamheden. Een onvolledige of verkeerd opgevatte methodologie zou nadelig werken op de doeltreffendheid van alle inspecties bij belangrijke banken, ongeacht of ze werden verricht door de ECB of de NBA’s.

Bijlage III

Besluitvormingsproces voor afzonderlijke toezichtsbesluiten en andere bindende en niet-bindende rechtshandelingen tot aan de procedure van geen bezwaar in de raad van bestuur

Verwijzing naar grafiek
Beschrijving

(1-2)
De JST-subcoördinator staat in contact met het management van de betrokken NBA om ervoor te zorgen dat het de kans krijgt om ontwerpbesluiten te beoordelen en te becommentariëren voordat deze verder worden verspreid. De termijn voor het maken van opmerkingen hangt af van de omstandigheden; daarbij wordt de uiterste wettelijke en operationele termijn in acht genomen.

(3-4)
Tegelijk met (1-2) kan het JST juridisch advies of advies van de relevante GTM-werkterreinen inwinnen.

(5)
De JST’s worden uitgenodigd om het eerste ontwerpvoorstel, het eerste ontwerpbesluit en de tijdschema’s te bespreken met het secretariaat van de RvT. Het secretariaat van de RvT beoordeelt de documentatie.
Als het secretariaat in deze vroege fase niet wordt geraadpleegd, vindt de beoordeling plaats voordat de documentatie de RvT wordt toegezonden.

(6-7-8)
Als de tijd het toelaat, stuurt het secretariaat van de RvT de documentatie naar directoraat-generaal Juridische Zaken (DG/L) ter bewerking.

(9)
De JST-coördinator stuurt het documentatiepakket naar het hogere management van DG I of II, naar gelang van het geval, voor toetsing en goedkeuring van het ingediende ontwerpbesluit.

(10)
Na toetsing en goedkeuring van het door de JST-coördinator ingediende ontwerpbesluit verzendt het hogere management het voorstel van de RvT, het ontwerpbesluit en andere achtergrondinformatie per e-mail naar de voorzitter en vicevoorzitter ter goedkeuring en voor verdere verspreiding naar de leden van de RvT. Het secretariaat van de RvT ontvangt een kopie zodat het voor de follow-up kan zorgen zodra de voorzitter en de vicevoorzitter de documentatie hebben goedgekeurd.

(11)
Het secretariaat van de RvT verzendt de documentatie naar de andere leden van de RvT. De leden van de RvT moeten de documentatie normaal gezien ten minste vijf werkdagen vóór de desbetreffende vergadering ontvangen. Als de documentatie is ingediend ter goedkeuring aan de hand van een schriftelijke procedure, geldt eveneens de normale uiterste termijn van vijf werkdagen.

(12)
Vergadering/schriftelijke procedure. Bij een schriftelijke procedure vindt normaal gezien geen formele stemming plaats. De leden van de RvT worden geacht een ontwerpbesluit te hebben goedgekeurd als ze binnen de uiterste termijn geen bezwaar hebben aangetekend.

(13)
Goedkeuring door RvT.

(14-15)
Zo nodig stuurt het secretariaat van de RvT de documentatie door ter vertaling, uiterlijk op het tijdstip waarop deze bij de RvT wordt ingediend. De documentatie wordt doorgaans ter vertaling doorgestuurd wanneer de Engelse tekst voltooid is. Op dat ogenblik rondt het secretariaat van de RvT de documentatie af en coördineert het verdere werkzaamheden met het secretariaat van de raad van bestuur (RvB), tenzij het toezichtsbesluit de rechten van de kredietinstelling nadelig beïnvloedt en deze het recht krijgt om te worden gehoord.

(16-17)
Als een besluit de rechten van de geadresseerde nadelig beïnvloedt, verzendt het secretariaat van de RvT het volledige ontwerpbesluit naar de kredietinstelling met het oog op het recht om te worden gehoord. De uiterste termijn is normaal gezien twee weken. In dringende gevallen kan deze termijn worden verkort of kan de hoorzitting achteraf plaatsvinden volgens de voorwaarden vastgesteld in artikel 31 van de GTM-kaderverordening. De periode om te worden gehoord begint op de dag dat de kredietinstelling het ontwerpbesluit ontvangt.

(18)
Het secretariaat van de RvT verzendt de van de kredietinstelling ontvangen opmerkingen naar het JST ter beoordeling. Het JST kan zo nodig DG/L raadplegen.

(19-23)
Het JST beoordeelt de van de kredietinstelling ontvangen opmerkingen (recht om te worden gehoord) en de documentatiestroom volgt de tussenliggende stappen in de punten 10 tot 12. Het secretariaat toetst de beoordeling van de opmerkingen en het herziene besluit.

(24)
Het (herziene) besluit wordt samen met de beoordeling van de opmerkingen bij de RvT ter goedkeuring ingediend.

(25)
Het secretariaat van de RvT verzendt het definitieve dossier ter goedkeuring naar de vicevoorzitter (dit moet gebeuren voordat de procedure van geen bezwaar wordt opgestart), met het secretariaat van de RvB in cc.

(26)
Het secretariaat van de RvB verzendt het dossier naar de RvB ter vaststelling volgens de procedure van geen bezwaar. Voor de procedure van geen bezwaar worden maximaal tien werkdagen uitgetrokken. Het secretariaat van de RvB brengt het secretariaat van de RvT op de hoogte van de vaststelling.

(27)
Het secretariaat van de RvT meldt het definitieve besluit aan de kredietinstelling.

Bijlage IV

Begrotingsprocedure van de ECB

Bron: DG-F/BCO.

Bijlage V

De controle op het bankentoezicht in enkele nationale rechtsgebieden

AUSTRALIË
CANADA
VS

HCI
Australian National Audit Office (ANAO)
Auditor General of Canada
Government Accountability Office (GAO)

Bankenregulator/ -toezichthouder

I.Australian Prudential Regulation Authority (APRA)

II.Australian Securities and Investments Commission (ASIC)

III.Australian Competition and Consumer Commission (CCC)

IV.Reserve Bank¹

I.Office of the Superintendent of Financial Institutions (OSFI)

II.Canada Deposit Insurance Corporation (CDIC)

III.Bank of Canada²

IV.Financial Consumer Agency Canada

I.Board of Governors of the Federal Reserve System (FED)

II.Office of Comptroller General of the Currency (OCC)

III.Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC)

IV.National Credit Union Administration (NCUA)

V.Financial Stability Oversight Council³

Wetgeving die controlebevoegdheid verleent
Auditor General Act 1997, Sections 11 and 17
Auditor General Act R.S.C., 1985, c. A-17
31 US CODE § 714 (Audit of Financial Institutions Examination Council, Federal Reserve Board, FDIC, OCC), 31 USC § 717 (evaluatieprogramma’s en -activiteiten van de overheid van de VS), 31 USC § 712 (onderzoek naar het gebruik van overheidsgeld), 12 USC § 1833c (controle van de Comptroller General en toegang tot documenten)

Controlemandaat ten aanzien van financiële toezichthouders (bij wet verleende bevoegdheid)

I.Financiële controle van betrouwbaarheid van de rekeningen; prestatiecontroles van zowel toezichts- als niet-toezichtswerkzaamheden; aanvullende diensten zijn onder meer richtsnoeren voor betere praktijken en toetsingsverslagen

II.Financiële controle van de betrouwbaarheid van de rekeningen; prestatiecontroles van zowel toezichts- als niet-toezichtswerkzaamheden

I.Prestatie- en nalevingscontroles van zowel toezichts- als niet-toezichtswerkzaamheden

II.Financiële controle van de betrouwbaarheid van de rekeningen; doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles van zowel niet-toezichts- als toezichtswerkzaamheden

III.Geen mandaat

IV.Prestatie- en nalevingscontroles van zowel toezichts- als niet-toezichtswerkzaamheden

I.Prestatie- en nalevingscontroles van zowel toezichts- als niet-toezichtswerkzaamheden

II.Prestatie- en nalevingscontroles van zowel toezichts- als niet-toezichtswerkzaamheden; financiële controle van de betrouwbaarheid van de rekeningen

III.Prestatie- en nalevingscontroles van zowel toezichts- als niet-toezichtswerkzaamheden; financiële controle van de betrouwbaarheid van de rekeningen

IV.Prestatie- en nalevingscontroles van zowel toezichts- als niet-toezichtswerkzaamheden; financiële controle van de betrouwbaarheid van de rekeningen

V.Prestatie- en nalevingscontroles van zowel toezichts- als niet-toezichtswerkzaamheden; financiële controle van de betrouwbaarheid van de rekeningen

Reikwijdte van mandaat voor controle van toezichtswerkzaamheden
Bevoegdheid om elk aspect van de operaties van de entiteit te evalueren of te onderzoeken
Volledig mandaat om nalevings- en prestatiecontroles te verrichten
Volledig mandaat om nalevings- en prestatiecontroles te verrichten⁴

Controledoelstellingen tijdens uitoefening mandaat
Opzet en werking van systemen en procedures, activiteiten ter bescherming van beleggers en toezichtsgebonden besluitvorming op macroprudentieel niveau

II.Opzet en werking van systemen en procedures, toezichtsgebonden besluitvorming op macroprudentieel niveau en beoordelingen en besluiten over afzonderlijke instellingen (microprudentieel toezicht)

III.Opzet en werking van systemen en procedures, beoordelingen en besluiten over afzonderlijke instellingen (microprudentieel toezicht)

Opzet en werking van systemen en procedures, toezichtsgebonden besluitvorming op macroprudentieel niveau, beoordelingen en besluiten over afzonderlijke instellingen (microprudentieel toezicht) doorgaans met een steekproef van instellingen

Belemmeringen van mandaat (beperkingen op toegang tot informatie)
Neen
Neen

I.Neen; het GAO heeft het statutaire recht op toegang tot bankfiliaaldocumenten voor verantwoordelijkheidsgebieden met een mandaat van de Federal Reserve

II.Neen; het GAO heeft onbeperkte toegang om de OCC, FDIC, NCUA en FSOC te controleren

Verslagen

οAuditor-General Report nr. 42, 2000-2001

οAuditor-General Report nr. 2, 2005-2006

οRegulating and supervising large banks, FALL 2010

οFollow-up van aanbevelingen betreffende het vorige controleverslag

οGAO-15-67(2014) Bank Capital Reforms: initial effects of Basel III on Capital, Credit, and international competitiveness.

οControle door de GAO van de manier waarop toezichthouders gebruikmaken van risicogebaseerd onderzoek om de toereikendheid van de informatiebeveiliging bij deposito-instellingen te bewaken, 2015

οControle door de GAO van de doelmatigheid van de organisatiestructuur en interne controles van de FDIC

οToetsing door de GAO van de nieuwe regel van de Federal Reserve betreffende betere prudentiële standaarden voor bankholdings en buitenlandse bankenorganisaties, 2014

οToetsing door de GAO van regelgevingslessen die werden geleerd tijdens de voorbije bankencrisissen en de maatregelen die de toezichthouders hebben genomen om opkomende risico's voor de veiligheid en soliditeit van het bankwezen aan te pakken, 2015

οGAO -10-861 report on Troubled Asset Relief Program

οToetsing door de GAO van de toepassing van reglementaire kapitaalvoorschriften en herzieningen op de aanvullende hefboomratio door bankentoezichthouders, 2015

Onderzochte controlegebieden

οgoedkeuring en toepassing van internationaal aanvaarde bankentoezichtnormen en -ontwikkelingen

οevaluatie van prudentieel toezicht (doelmatigheid/doeltreffendheid), onder meer:

οkapitaaltoereikendheid

οbezoeken ter plaatse

οgrensoverschrijdend bankieren

οtoezichtskader

οfinanciële-governance-regelingen

οrelevantie en geschiktheid van regelgevingskader en toezichtsaanpak:

οgericht op prudentiële regelgeving die ontwikkeld is om institutionele risiconame aan te pakken

οhoe bankgegevens en informatie bij banken worden opgevraagd

οgeschiktheid van processen voor regulering van en toezicht op de grootste banken

οhoe het regelgevend en toezichtskader wordt geëvalueerd, toegepast en geactualiseerd in het licht van opkomende risico's

οof de toezichtsaanpak wordt beoordeeld en toegepast zoals bedoeld

οhoe informatie door de federale agentschappen wordt gedeeld

οde Bazelregelgeving van de VS en het effect ervan op banken in de VS

οandere landen die Bazel III toepassen — effect op de internationale concurrentiekracht van bankenorganisaties in de VS

οhoe toezichthouders toezicht houden op de inspanningen die instellingen leveren om cyberbedreigingen te bestrijden bronnen en inspanningen van agentschappen om informatie over cyberdreigingen te delen

οdoor Board gehanteerde mechanismen om toezicht te houden op agentschap

οstrategieën inzake menselijk kapitaal en evaluatie van opleidingsinitiatieven

οde processen van de FDIC voor monitoring en beoordeling van risico's voor de bankensector, waaronder toezicht op en evaluatie van die sector

οkwaliteitsbeoordeling van onderzoeksprocedures, -aanpak en -resultaten

οvergelijkend onderzoek van toezicht bij alle toezichthouders en coördinatieniveau

οmonitoring van de inspanningen van toezichthouders om opkomende risico's aan te wijzen en erop te reageren. Beoordelingen om:

οzwakke punten in de regelgeving aan te wijzen

οverbeteringen van de doelmatigheid voor te stellen

οveiligheid en soliditeit van het financiële stelsel:

οstresstests

οtoezicht op het risicobeheer

οachterliggende oorzaken van bankfalen

οgeconsolideerd toezicht

οrisicogerichte onderzoeksstrategieën

οtoepassing van hervormingen en opstelling van regels

Controlebevindingen en aanbevelingen

οverbetering vereist voor de administratie van de toezichtsheffing

οrisicobeoordelingsproces moet worden geëvalueerd

οtoezicht op internationale operaties moet worden verbeterd

οfrequentie van inspecties ter plaatse ontoereikend

οprudentiële beperkingen op blootstelling van banken moet worden getoetst

οgeen toetsingsproces voor doeltreffendheid van federaal regelgevingskader

οregelgevingskader wordt regelmatig geactualiseerd

οtoereikend toezicht op banken

οscherpere regelgevingsvoorschriften veroorzaken personeelsproblemen

οcoördinatie van informatieverzoek kan worden verbeterd

οpassende en relevante informatie ontvangen van buitenlandse toezichthouders

οBazel III-toepassing zal licht effect hebben op kredietverlening

οbanken voldoen momenteel aan de nieuwe minimale kapitaalratio's

οhogere nalevingskosten

οonduidelijk concurrentieel effect op internationale banken

οongeschikte processen voor verzamelen van relevante betrouwbare en tijdige informatie toezichthouder heeft geen bevoegdheid om IT-risico's voor banken direct aan te pakken

οbeleidsmaatregelen en procedures ontwikkelen aan de hand waarvan wordt vastgesteld hoe het zijn risicobeoordelingen stelselmatig en volledig zal beoordelen

οDe Federal Reserve zal een definitieve tweejarige SCAP-analyse verrichten (Supervisory Capital Assessment Program — programma voor kapitaalbeoordeling door toezichthouder) en de uit het SCAP geleerde lessen toepassen om de transparantie van het bankentoezicht te verbeteren, richtsnoeren te onderzoeken, risico's aan te wijzen en te beoordelen en de regelgeving te coördineren

1Uitsluitend verantwoordelijk voor monetair beleid en financiële stabiliteit.

2Kredietverstrekker in laatste instantie en bewaker van financiële stabiliteit d.m.v. macroprudentieel toezicht samen met het OSFI.

3Opgericht bij wet, namelijk de Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, waarin ook een bepaling is opgenomen dat het GAO controle uitoefent op zijn activiteiten.

4http://www.gao.gov/products/T-GGD-90-8

Bijlage VI

Aanbevelingen van het IMF inzake transparantie en verantwoordingsplicht in de toezichthoudende verantwoordelijkheden van de ECB

Aanbevolen maatregelen om de geloofwaardigheid van het toezichtsbeleid te bevorderen wanneer de ECB toezichtsverantwoordelijkheden op zich neemt

1.De raad van toezicht van het GTM dient een reeks richtsnoeren op te stellen en te publiceren die hij zal hanteren bij de formulering van beleidsaanbevelingen.

2.De raad van toezicht dient de verslagen van zijn beleidsvergaderingen te publiceren.

3.De ECB dient te overwegen een extern deskundigenpanel op te richten dat onafhankelijk toezicht uitoefent op het GTM. Het panel dient regelmatig verslag uit te brengen en rechtstreeks feedback te geven aan de raad van toezicht.

Bron: IMF, Financial Sector Assessment Program European Union, Country Report 13/65, maart 2013.

Bijlage VII

Reikwijdte van de evaluatie door de Europese Commissie op grond van artikel 32 van de GTM-verordening

De Europese Commissie brengt een verslag uit over de toepassing van de GTM-verordening. In dit verslag wordt onder meer het volgende geëvalueerd:

a)het functioneren van het GTM binnen het ESFS en het effect van de toezichttaken van de ECB op de belangen van de Unie als geheel en op de samenhang en de integriteit van de interne markt voor financiële diensten […];

b)de taakverdeling tussen de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten binnen het GTM […];

c)de doeltreffendheid van de toezicht- en sanctiebevoegdheden van de ECB en de opportuniteit van toekenning van aanvullende sanctiebevoegdheden aan de ECB […];

d)de geschiktheid van de regelingen voor respectievelijk de macroprudentiële taken en instrumenten krachtens artikel 5 en het verlenen en intrekken van vergunningen krachtens artikel 14;

e)de doelmatigheid van de regelingen inzake onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht;

f)de interactie tussen de ECB en de EBA;

g)de geschiktheid van de governanceregelingen, waaronder de samenstelling van, en de stemregeling in de raad van toezicht en de relatie daarvan met de raad van bestuur […];

h)de interactie tussen de ECB en de bevoegde autoriteiten van niet-deelnemende lidstaten en de gevolgen van het GTM voor deze lidstaten;

i)de doeltreffendheid van de regeling voor beroep tegen besluiten van de ECB;

j)de kostenefficiëntie van het GTM;

k)het mogelijke effect van de toepassing van artikel 7, leden 6, 7, en 8, op het functioneren en de integriteit van het GTM;

l)de doeltreffendheid van de scheiding binnen de ECB van de taken van toezicht en monetair beleid, en van de scheiding van de voor toezichttaken bestemde financiële middelen uit de begroting van de ECB […];

m)de begrotingseffecten die toezichtbesluiten van het GTM hebben op deelnemende lidstaten[…];

n)de mogelijkheden om het GTM verder te ontwikkelen, met inachtneming van wijzigingen in de toepasselijke bepalingen, ook op het niveau van het primaire recht, en met inachtneming van de vraag of de grondgedachte van de institutionele bepalingen in deze verordening niet langer voorhanden is […].

Bijlage VIII

Enquête bij nationale bevoegde autoriteiten en onder toezicht staande instellingen

Enquête bij nationale bevoegde autoriteiten

1. Governance: besluitvormingsproces

VRAAG 1: Heeft de subcoördinator van het desbetreffende JST altijd contact onderhouden met uw organisatie om ervoor te zorgen dat u ontwerptoezichtsbesluiten gericht aan kredietinstellingen in uw rechtsgebied beoordeelt en er advies over verstrekt?
VRAAG 1a: Zo niet, licht dit dan toe (zie tekstvak 1).
J
11
91,7 %

N
1
8,3 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 2: Vindt u dat er in het besluitvormingsproces van de ECB rekening wordt gehouden met de deskundigheid en standpunten van uw organisatie, en dat het standpunt van uw organisatie wordt weergegeven in het ontwerpvoorstel van de RvT?
VRAAG 2a: Zo niet, licht dit dan toe (zie tekstvak 1).
J
11
91,7 %

N
1
8,3 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 3: Hebben zich bij u zaken voorgedaan waarin van het JST afwijkende standpunten over toezichtsbesluiten niet daarmee konden worden verzoend?
J
6
50,0 %

N
6
50,0 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 3a: Zo ja, kreeg u dan de kans om deze meningsverschillen op te lossen door middel van bilaterale contacten tussen de tussenstructuren van de ECB en het management van uw organisatie?
J
5
41,7 %

N
0
0,0 %

N.v.t.
7
58,3 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 4: Hebben zich zaken voorgedaan waarin deze meningsverschillen niet konden worden opgelost en er geen consensus kon worden bereikt?
J
6
50,0 %

N
5
41,7 %

N.v.t.
1
8,3 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 4a: Zo ja, werd u dan verzocht om uw inbreng binnen een overeengekomen termijn zodat deze kon worden besproken in de RvT?
J
5
41,7 %

N
0
0,0 %

N.v.t.
7
58,3 %

TOTAAL
12
100,0 %

Tekstvak 1 — Governance: besluitvormingsproces

De overgrote meerderheid van NBA’s is zeer tevreden over het GTM-besluitvormingsproces, hoewel enkele NBA’s voorstellen om hun personeel meer bij het besluitvormingsproces te betrekken. Zo verwees één NBA verwees naar een zaak waarin tijdens het proces geen rekening werd gehouden met de adviezen van de NBA-deskundigen in de definitieve voorstellen die bij de RvT werden ingediend. Een andere NBA merkte op dat ECB-personeel wijzigingen aan de voorstellen aanbracht zonder het JST-personeel van de NBA daar voldoende over te raadplegen of erbij te betrekken.

02. Comité van Interne Auditors: Vragen over de werkzaamheden van het IAC in de context van het bankentoezicht

VRAAG 1: Vindt u dat het „controle-universum” (d.w.z. het algemene overzicht van clusters, controleobjecten, controleterreinen en belangrijkste elementen) van het GTM volledig, alomvattend en begrijpelijk is?
VRAAG 1a: Zo niet, geef dan aan welke gebieden moeten worden toegevoegd (zie tekstvak 2).

J
8
66,7 %

N
3
25,0 %

N.v.t.
1
8,3 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 2: Is het u duidelijk wat de precieze reikwijdte zal zijn van de controles achter de controleobjecten die voor controle in de volgende cyclus zijn geselecteerd? Vindt u in dit verband dat alle controleobjecten binnen een redelijke termijn aan bod komen?
VRAAG 2a: Zo niet, wat kan er dan worden gedaan om de inhoud van de controle-objecten te verduidelijken en om ervoor te zorgen dat alle objecten binnen een bepaalde termijn aan bod komen? (zie tekstvak 2)

J
11
91,7 %

N
0
0,0 %

N.v.t.
1
8,3 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 3: Is de algemene toewijzing van middelen en het selectieproces van het IAC transparant?
VRAAG 3a: Zo niet, wat kan er dan worden verbeterd? (zie tekstvak 2)

J
9
75,0 %

N
1
8,3 %

N.v.t.
2
16,7 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 4: Vindt u de risicobeoordelingsprocedure voor controleobjecten in het IAC transparant en passend?
VRAAG 4a: Zo niet, wat kan er dan worden verbeterd? (zie tekstvak 2)

J
11
91,7 %

N
0
0,0 %

N.v.t.
1
8,3 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 5: Heeft u in uw organisatie de interne-auditfunctie voor onderwerpen in verband met het monetair beleid organisatorisch gescheiden van controles die toezichtsfuncties betreffen?

J
4
33,3 %

N
3
25,0 %

N.v.t.
5
41,7 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 5a: Zo ja, bestaat die scheiding ook op managementniveau?

J
4
33,3 %

N
0
0,0 %

N.v.t.
8
66,7 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 5b: Zo ja, tot op welk managementniveau (teamleader, hoofd van eenheid, afdelingshoofd, directeur, bestuurslid)?
TEAMLEIDER
2
16,7 %

EENHEIDSHOOFD
2
16,7 %

AFDELINGSHOOFD
0
0,0 %

DIRECTEUR
0
0,0 %

BESTUURSLID
0
0,0 %

N.v.t.
8
66,7 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 5c: Zo niet, heeft u in dit verband dan regelingen voor gedeelde diensten getroffen?
J
1
8,3 %

N
1
8,3 %

N.v.t.
10
83,3 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 6: Hoeveel mensen per 100 vte-personeelsleden in de bankentoezichtfunctie werken er in uw organisatie in de interne-auditfunctie? Het gemiddelde is 1,59 per 100 vte. De cijfers variëren sterk; daarom kan er op grond van de verkregen gegevens geen nauwkeurig resultaat worden meegedeeld.

Tekstvak 2 — Comité van Interne Auditors

Bijna alle NBA’s zijn tevreden over de werkzaamheden van het IAC in het kader van het bankentoezicht, al wijzen enkele NBA’s op risico’s in het interne-auditproces. Eén NBA wees bijvoorbeeld op het risico dat vanwege personeelsbeperkingen in kleinere NBA’s de vastgestelde controletaken wellicht niet binnen de voorziene termijn en niet over het gehele vastgestelde toepassingsgebied konden worden uitgevoerd; een andere NBA had de indruk dat lopende GTM-controles zeer brede doelstellingen hadden en dat er onvoldoende rekening werd gehouden met de specifieke omstandigheden van de afzonderlijke NBA’s, zodat er meer controlemiddelen nodig waren dan aanvankelijk was gedacht.

Over mogelijke verbeteringen lieten de afzonderlijke NBA’s zich als volgt uit:

οDe reikwijdte, termijn en timing van elke controle moet tijdiger en doeltreffender worden besproken en gedeeld zodat de controle op lokaal niveau beter kan worden gepland en voorbereid.

οVoordat het veldwerk van start gaat, zou de reikwijdte van de controle duidelijk en nauwkeurig moeten worden omschreven — vooral wanneer een aantal controleteams van verschillende NBA’s tegelijkertijd een gezamenlijke controle ondernemen en dezelfde doelstellingen moeten behalen. Anders blijft voor controleprojecten op GTM-niveau het risico bestaan dat de output van de verschillende controleteams te ver uit elkaar zal liggen.

οDe ATF’s moeten het IAC meer informatie geven over de middelentoewijzing om de controleselectie te verbeteren.

03. Gezamenlijke toezichthoudende teams

VRAAG 1: Voldoet de huidige personeelsbezetting van uw organisatie aan de NBA-vereisten voor JST-personeelsbezetting?
J
8
66,7 %

N
2
16,7 %

N.v.t.
2
16,7 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 2: Beschikken de JST’s (met inbegrip van zowel ECB- als NBA-personeel) voor elke bank in uw land volgens u over voldoende personeel om doeltreffend toezicht te houden op de belangrijke instellingen?
VRAAG 2a: Zo niet, is het manco dan te wijten aan een tekort aan NBA-personeel? ECB-personeel? Of zowel NBA- als ECB-personeel?
J
6
50,0 %

N
4
33,3 %

N.v.t.
2
16,7 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 3: Over hoeveel toezichthoudende personeelsleden beschikt u in totaal? (Antwoorden niet openbaar gemaakt)

VRAAG 4: Hoeveel personeelsleden in uw organisatie zijn momenteel toegewezen aan de JST’s (totaal in vte)? Gemiddeld zijn er 59,47 personeelsleden toegewezen aan de JST’s.

VRAAG 5: Hebt u moeilijkheden ondervonden om gekwalificeerd en ervaren personeel voor extern bankentoezicht in dienst te nemen?
J
5
41,7 %

N
6
50,0 %

N.v.t.
1
8,3 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 6: Hoeveel toezichthoudende personeelsleden denkt u de komende drie jaar in dienst te nemen om in de verwachte behoefte aan JST-personeel te kunnen voorzien? (Antwoorden niet openbaar gemaakt)

VRAAG 7: Heeft de ECB ooit een kandidaat afgewezen die uw organisatie voor een JST had voorgedragen?
J
0
0,0 %

N
12
100,0 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 8: Zijn in uw organisatie momenteel toezichthoudende personeelsleden toegewezen aan JST’s voor een of meerdere banken die hun hoofdkantoor niet in uw lidstaat hebben?
J
9
75,0 %

N
3
25,0 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 8a: Zo ja, hoeveel?
VRAAG 8b: Zo ja, aan hoeveel verschillende JST’s?. Gegevens niet bekendgemaakt. Doorgaans waren de vte aan de lage kant of waren er geen; het aantal betrokken JST’s varieerde echter van 2 tot 14.

VRAAG 9: Vraagt of krijgt uw organisatie een vorm van prestatiefeedback van de JST-coördinator of een andere ECB-werknemer in verband met de werkzaamheden die uw personeel dat in JST’s werkt, heeft verricht?
J
8
66,7 %

N
2
16,7 %

N.v.t.
2
16,7 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 9a: Zo ja, wordt er met deze feedback dan rekening gehouden wanneer het management van uw organisatie de prestaties beoordeelt van uw personeel dat in JST’s werkt?
J
2
16,7 %

N
4
33,3 %

N.v.t.
6
50,0 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 10: Publiceert en gebruikt u de Q&A’s (vragen en antwoorden) van de EBA gedeeltelijk, volledig of helemaal niet in uw communicatie met de banken?
VOLLEDIG
7
58,3 %

GEDEELTELIJK
4
33,3 %

HELEMAAL NIET
1
8,3 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 10a: Als u deze vragen slechts gedeeltelijk publiceert, bestaat er dan een duidelijk besluitvormingsproces in uw NBA om te beslissen welke Q&A’s u in voorkomend geval in de praktijk toepast en welke niet?
J
1
8,3 %

N
2
16,7 %

N.v.t.
9
75,0 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 11: Is er een vlotte informatiestroom van de ECB over principekwesties (bijv. hoe wordt een antwoord uit de Q&A van de EBA al dan niet toegepast in de praktijk) en krijgt u tijdig een duidelijk antwoord?
J
2
16,7 %

N
5
41,7 %

N.v.t.
5
41,7 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 11a: Hoeveel dagen duurt het gemiddeld voordat u een antwoord op dergelijke vragen krijgt (u mag ook een bereik aangeven)? De antwoorden schommelden van enkele werkdagen tot „verschillende maanden”.

VRAAG 11b: Wat kan er gedaan worden om de situatie te verbeteren als die volgens u onbevredigend is? (zie tekstvak 3)

Tekstvak 3 — Gezamenlijke toezichthoudende teams

Voor mogelijke verbeteringen gaven de NBA’s de volgende aanbevelingen:

οeen toename van horizontaal personeel dat werkt aan het interne model van de bank (gebaseerd op interne ratings (IRB), analylse van de geavanceerde meetbenadering (GMB)) en aanverwante taken (bijv. goedkeuring van belangrijke actualiseringen van het model);

οmeer extra personeelsleden in dienst nemen, beperken van het aantal overlappende taken, beperken van aanvullende NBA-taken;

οeen lijst met belangrijke contactpersonen voor vragen over bepaalde onderwerpen zodat gemakkelijker kan worden nagegaan aan wie ze hun vragen kunnen richten;

οeen beter gestructureerd proces voor de toepassing van alle relevante ECB-/EBA-normen met behulp van een IT-instrument om alle relevante normen voor de JST’s te consolideren (beleidstandpunten, enz.) aangezien er nog altijd aanmerkelijke verschillen bestaan in de werkzaamheden van de verschillende JST’s;

οde oprichting van een grotere pool van deskundigen in de horizontale DGMS IV, die zich uitsluitend bezighouden met vraagstukken in verband met interpretatie van de regelgeving, met betere links en reactieve gegevenstransmissie naar en van juridisch deskundigen in DG Juridische zaken en de JST’s in DGMS I en II, aangezien de uitwisseling en het krijgen van duidelijke standpunten van de ECB inzake regelgevingsprincipes tijdrovend en ondoeltreffend zijn gebleken;

οeen herziening van de prestatiebeoordeling van het JST-personeel van de NBA’s.

04. Inspecties ter plaatse

VRAAG 1: Verrichtte uw organisatie inspecties ter plaatse voordat het GTM werd ingevoerd?
J
12
100,0 %

N
0
0,0 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 1a: Zo ja, waren deze dan vergelijkbaar (controlemethodologie, procedures, grondigheid) met de inspecties ter plaatse die uit hoofde van het GTM worden verricht?
VRAAG 1b: Zo niet, geef dan de belangrijkste verschillen aan. Voor degenen die antwoordden was er een verschil wat betreft de duur en grondigheid van het onderzoek (langer en diepgaander).
J
9
75,0 %

N
2
16,7 %

N.v.t.
1
8,3 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 2: Is de eenheid voor inspecties ter plaatse in uw organisatie gescheiden van de externe eenheid (d.w.z. werken er extern andere mensen dan ter plaatse)?
J
9
75,0 %

N
3
25,0 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 3: Hoeveel inspecties ter plaatse van uw organisatie (vte) zijn toegewezen aan de inspectie van grote kredietinstellingen? (Antwoorden niet openbaar gemaakt)

VRAAG 4: Hoeveel inspecties ter plaatse van uw organisatie (vte) zijn toegewezen aan de inspectie van minder grote kredietinstellingen? (Antwoorden niet openbaar gemaakt)

VRAAG 5: Maakt u voor de inspectie ter plaatse gebruik van minder belangrijke banken externe dienstverleners, bijv. particuliere accountantskantoren?
J
1
8,3 %

N
10
83,3 %

N.v.t.
1
8,3 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 6: Is het mogelijk dat een externe dienstverlener tijdens dergelijke audits hoofd van de missie is?
J
2
16,7 %

N
5
41,7 %

N.v.t.
5
41,7 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 7: Beschikt u na de invoering van het GTM over voldoende middelen voor inspecties ter plaatse?
VRAAG 7a: Zo niet, welke extra middelen hebt u dan nodig? (uitgedrukt in vte en vaardigheden) (Antwoorden niet bekendgemaakt)
J
8
66,7 %

N
3
25,0 %

N.v.t.
1
8,3 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 8: Heeft uw organisatie minimumeisen vastgelegd voor een kwalificatie als inspecteur ter plaatse of hoofd van een missie?
VRAAG 8a: Zo ja, vermeld deze dan.
J
9
75,0 %

N
1
8,3 %

N.v.t.
2
16,7 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 9: Volgens de toezichtshandleiding (hoofdstuk 6.4.15) moeten de inspecties ter plaatse in categorieën worden ondergebracht. Verstrekt de ECB uw organisatie passende richtsnoeren voor deze categorisering?
J
9
75,0 %

N
2
16,7 %

N.v.t.
1
8,3 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 10: Heeft uw organisatie sinds de invoering van het GTM ad-hocinspecties voor minder grote banken verricht?
J
8
66,7 %

N
4
33,3 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 11: In het huidige kader worden salariskosten die de NBA’s betalen voor inspecties van belangrijke kredietinstellingen niet terugbetaald. Vindt u dat daar verandering in moet komen?
VRAAG 11a: Zo ja, hoe moet dat dan veranderen?. In de meeste antwoorden werd verwezen naar de terugbetaling van kosten voor grensoverschrijdende missies (waaronder salarissen).
J
5
41,7 %

N
2
16,7 %

N.v.t.
5
41,7 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 12: Maakte uw organisatie vóór de invoering van het GTM gebruik van externe controleurs bij de verrichting van inspecties ter plaatse?
J
3
25,0 %

N
9
75,0 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 12a: Zo ja, werden sommige van deze inspecties dan geleid door externe medewerkers?
J
2
16,7 %

N
2
16,7 %

N.v.t.
8
66,7 %

TOTAAL
12
100,0 %

VRAAG 13: Wat kan er in het algemeen worden verbeterd op het gebied van inspecties ter plaatse? (zie tekstvak 4)

VRAAG 14: Maakt u doeltreffend gebruik van IMAS voor toezicht ter plaatse?
VRAAG 14a: Zo ja, hoeveel van uw IT-gerelateerde werkzaamheden, uitgedrukt in % van het totaal, worden momenteel verricht in IMAS?. De antwoorden varieerden van „geen gebruik” tot „zeer frequent gebruik” van IMAS; gezien de tekstuele onderdelen van de antwoorden kon geen duidelijke conclusie worden getrokken.
J
5
41,7 %

N
4
33,3 %

N.v.t.
3
25,0 %

TOTAAL
12
100,0 %

Tekstvak 4 — Inspecties ter plaatse

Over mogelijke verbeteringen lieten de afzonderlijke NBA’s zich als volgt uit:

οverbeteringen van de technische aspecten voor het organiseren van missies ter plaatse aan belangrijke instellingen onder toezicht;

οde methodologieën voor inspecties ter plaatse bij belangrijke en minder belangrijke instellingen moeten gelijk zijn om de inspecteurs ter plaatse niet extra te belasten en om ervoor te zorgen dat de inspecties consistent worden verricht bij alle banken;

οverdere ontwikkeling van methodologie ter plaatse om de samenhang van de aanpak in alle rechtsgebieden te verbeteren, aangezien missies nog altijd worden verricht op basis van de eerdere ervaring van elk land en de nationale praktijken op het gebied van inspecties ter plaatse zeer sterk van elkaar verschillen;

οdoelgerichter feedback van de ECB over de missie zelf en over het inspectieverslag;

οmeer opleiding en technische ondersteuning van de COI;

οverbeteringen van het planningproces, aangezien verzoeken om deelname te kort tevoren worden aangekondigd waardoor deelname ter plaatse niet kan worden gecoördineerd met andere afspraken. De deelname aan grensoverschrijdende missies is moeilijk door hun wisselende omvang, de uiteenlopende van de inspecteurs vereiste vaardigheden en de verschillende middelen die aan een dergelijk project worden gekoppeld.

Enquête bij instellingen onder toezicht

In het kader van de GTM-controle nam de ERK contact op met alle belangrijke Europese banken die onder het directe toezicht van het GTM staan om na te gaan hoe goed het GTM het in hun ogen heeft gedaan bij het uitvoeren van de belangrijkste elementen van zijn mandaat als gemeenschappelijk toezichthouder. De verstrekte informatie werd niet door de ERK gecontroleerd; ze wordt hier gepresenteerd met de bedoeling een evenwichtig verslag uit te brengen over het standpunt van de belanghebbenden betreffende de voor de controle geselecteerde gebieden.

01. Regelingen in verband met verantwoordingsplicht (ja of nee)

VRAAG 1: Bent u van mening dat de huidige feedbackregelingen van de ECB (bijv. openbare raadplegingen voor ECB-verordeningen, het GTM-kader, rapportage van toezichtsgebonden financiële informatie, toezichtsvergoedingen, uitoefening van opties en discretionaire bevoegdheden) om naar de standpunten van de bank ten aanzien van het GTM-toezicht te vragen, voldoen aan uw behoeften?
J
42
60,9 %

N
27
39,1 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 2: Zo niet, wat kan er dan worden verbeterd? (zie tekstvak 1)

VRAAG 3: Bent u van mening dat er gebieden van algemene toezichtsactiviteiten bestaan waarvoor er raadplegingen zouden moeten plaatsvinden (bijv. regelmatige enquêtes van financiële instellingen over hun indrukken van de efficiëntie en doeltreffendheid van toezichtsactiviteiten, zoals in Canada en Australië)?
J
33
47,8 %

N
35
50,7 %

N.v.t.
1
1,4 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 4: Zo ja, noem dan de desbetreffende gebieden (zie tekstvak 1).

Tekstvak 1 — Regelingen in verband met verantwoordingsplicht

Over mogelijke verbeteringen gaven de afzonderlijke banken de volgende aanbevelingen. De ECB moet:

οde raadplegingsregelingen herzien (bijv. de duur van raadplegingsperioden);

οde raadplegingen beter synchroniseren om ze af te stemmen op de beperkte middelen en de werkingssfeer uitbreiden naar bijv. technische vraagstukken (SREP-methodologie, kapitaaldefinities, detailniveau);

οbeter gestructureerde en alomvattende feedbackregelingen met financiële instellingen instellen aan de hand van bv. enquêtes over hun beoordeling van de efficiëntie en doeltreffendheid van toezichtsactiviteiten.

02. Transparantie (geef een score van 1 tot 5 of geef aan „niet van toepassing”)

VRAAG 5: Is de informatie die u ontvangt over het SREP-proces en de SREP-resultaten toereikend (op een schaal van 1 tot 5: 1 = zeer uitgebreid, 3 = evenwichtig, 5 = slechte informatie)?
1
4
5,8 %

2
7
10,1 %

3
22
31,9 %

4
30
43,5 %

5
5
7,2 %

N.v.t.
1
1,4 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 6: Hoe zou u op een schaal van 1 tot 5 (1 = uitstekend, 5 = slecht) de kwaliteit beoordelen van de informatie die u hebt over de procedures uit de toezichtshandleiding die relevant zijn voor uw dagelijks werk met de toezichthouder?
1
2
2,9 %

2
13
18,8 %

3
32
46,4 %

4
15
21,7 %

5
5
7,2 %

N.v.t.
2
2,9 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 7: In verband met besluiten van de ECB betreffende uw kredietinstelling: hoe tevreden bent u over de toegang die u hebt gekregen tot relevante informatie om inzicht te krijgen in de argumentatie/het resultaat van het besluit (1 = zeer tevreden, 5 = helemaal niet tevreden, niet van toepassing)?
1
4
5,8 %

2
16
23,2 %

3
26
37,7 %

4
22
31,9 %

5
1
1,4 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 8: Was in de kennisgeving aan uw kredietinstelling betreffende het voornemen van de ECB om een toezichtsbesluit vast te stellen de informatie over de juridische en materiële redenen voor de vaststelling van het besluit duidelijk (1 = heel duidelijk, 5 = helemaal niet duidelijk, niet van toepassing)?
1
13
18,8 %

2
15
21,7 %

3
28
40,6 %

4
10
14,5 %

5
2
2,9 %

N.v.t.
1
1,4 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 9: Wat zijn de belangrijkste kwesties die de ECB eventueel moet aanpakken om de transparantie te verbeteren? (zie tekstvak 2)

Tekstvak 2 — Transparantie

Over mogelijke verbeteringen gaven de afzonderlijke banken de volgende aanbevelingen. De ECB moet:

οmeer informatie verstrekken over de GTM-toezichtshandleiding, onder meer informatie over SREP-proces en -methodologie en een toelichting bij het eindresultaat;

οde argumenten voor toezichtsbesluiten beter uiteenzetten.

03. Bestuursstructuur (ja of nee, niet van toepassing)

VRAAG 10: Kreeg u in verband met besluiten betreffende uw kredietinstelling geruime tijd vooraf bericht dat de ECB voornemens was om een toezichtsbesluit te nemen (zodat een hoorzitting kon worden georganiseerd)?
J
54
78,3 %

N
6
8,7 %

N.v.t.
9
13 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 11: Bent u van mening dat het resultaat van de hoorzitting (d.w.z. de beoordeling van de belangrijkste opmerkingen die tijdens de vergadering naar voren kwamen) voldoende in acht werd genomen in het definitieve toezichtsbesluit van de ECB of in een document dat bij het definitieve besluit werd gevoegd?
J
23
33,3 %

N
25
36,2 %

N.v.t.
21
30,4 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 12: Waren er toezichtsbesluiten betreffende uw kredietinstelling waarvan u van mening was dat de ECB u ten onrechte niet het recht gaf om daarover te worden gehoord?¹

VRAAG 13: Wat kan er worden gedaan om de bestuursaspecten die in de bovenstaande vragen aan de orde komen verder te verbeteren? (zie tekstvak 3)
J
3
4,3 %

N
51
73,9 %

N.v.t.
15
21,7 %

TOTAAL
69
100,0 %

Tekstvak 3 — Bestuursstructuur

Over mogelijke verbeteringen gaven de afzonderlijke banken de volgende aanbevelingen. De ECB moet:

οhaar toezichtsdialoog met de banken uitbreiden;

οhaar ontvankelijkheid voor zaken die de banken aankaarten verbeteren.

1Twee banken die een positief antwoord gaven, verwezen naar de stresstests van 2014 die vóór 4 november 2014 waren voltooid. Eén bank gaf geen specifieke informatie.

04. Het evenredigheidsbeginsel

VRAAG 14: Bent u van mening dat de regelingen, processen en mechanismen met betrekking tot de interne governancevereisten en herstelplannen (in voorkomend geval) evenredig zijn met de aard van de risico’s die inherent zijn aan uw bedrijfsmodel, de complexiteit van deze risico’s, de omvang, systeemrelevantie, schaal en complexiteit van de activiteiten van uw instelling?

VRAAG 15: Zo niet, geef dan aan waar u onevenredige regelingen ziet. (zie tekstvak 4)
J
35
50,7 %

N
32
46,4 %

N.v.t.
2
2,9 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 16: Bent u van mening dat de variëteit van de verschillende gegevensverzamelingen (bijv. volledige FINREP, vereenvoudigde financiële toezichtsrapportage, al te sterk vereenvoudigde financiële toezichtsrapportage en gegevenspunten voor financiële toezichtsrapportage) het evenredigheidsbeginsel naar behoren weerspiegelt?
J
26
37,7 %

N
39
56,5 %

N.v.t.
4
5,8 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 17: Acht u de omvang en frequentie van de rapportage inzake eigenvermogensvereisten en financiële informatie krachtens artikel 99 van de verordening kapitaalvereisten evenredig met de aard van uw instelling?
J
56
81,2 %

N
8
11,6 %

N.v.t.
5
7,2 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 18: Acht u de omvang en frequentie van de rapportage inzake liquiditeit en in verband met het vereiste inzake stabiele financiering evenredig met de aard van uw instelling?
J
43
62,3 %

N
22
31,9 %

N.v.t.
4
5,8 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 19: Acht u de omvang en frequentie van de rapportage inzake Corep evenredig met de aard van uw instelling?
J
54
78,3 %

N
10
14,5 %

N.v.t.
5
7,2 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 20: Bent u van mening dat andere toezichtsrapportagevereisten dan die welke in de vorige vragen zijn vermeld, de banken onevenredige administratieve lasten opleggen?

VRAAG 21: Zo ja, welke specifieke vereisten vindt u dan belastend? Wees specifiek over de gebieden die bijzonder veel administratieve lasten met zich brengen en over hetgeen er kan worden verbeterd (zie tekstvak 4).
J
52
75,4 %

N
17
24,6 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 22: Vindt u de uitvoeringstermijnen voor de toezichtsrapportagevereisten redelijk?
J
29
42,0 %

N
40
58,0 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 23: Bent u van mening dat de toezichtsvergoeding die de ECB uw instelling in rekening brengt evenredig is met het belang en het risicoprofiel van uw instelling?

VRAAG 24: Zo niet, wat kan er dan worden verbeterd met betrekking tot toezichtsvergoedingen en de methodologie om ze te berekenen (bijv. de factoren totale activa en risicoprofielen)? (zie tekstvak 4)
J
30
43,5 %

N
32
46,4 %

N.v.t.
7
10,1 %

TOTAAL
69
100,0 %

Tekstvak 4 — Evenredigheid

Over mogelijke verbeteringen gaven de afzonderlijke banken de volgende aanbevelingen. De ECB moet:

οeventuele dubbele gegevensrapportageverzoeken corrigeren en de coördinatie met andere instellingen (bv. de EBA) versterken. Het gebrek aan coördinatie kan ertoe leiden dat dezelfde informatie wordt gevraagd in verschillende formats en modellen;

οopnieuw bekijken of bij gegevensrapportageverzoeken het evenredigheidsbeginsel wordt toegepast (bijv. kortetermijnverrichting (STE), detailniveau van de rapportage);

οopnieuw de relevantie, frequentie en termijnen voor de gegevensrapportageverzoeken beoordelen;

οopnieuw de berekening van de GTM-toezichtsvergoeding beoordelen — bijv. of de toezichtsvergoeding nog steeds wordt betaald aan de NBA’s.

05. Inspecties ter plaatse

VRAAG 25: Hoe zou u op een schaal van 1 (= zeer goed) tot 5 (= zeer slecht) de kwaliteit beoordelen van de inspecties ter plaatse die in het kader van het GTM worden verricht: hoe uitgebreid werden de aangelegenheden in kwestie gecontroleerd?
1
7
10,1 %

2
29
42,0 %

3
14
20,3 %

4
4
5,8 %

5
0
0,0 %

N.v.t.
15
21,7 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 26: Hoe zou u op een schaal van 1 (= zeer goed) tot 5 (= zeer slecht) de kwaliteit beoordelen van de inspecties ter plaatse die in het kader van het GTM worden verricht: werden belangrijke risico’s in verband met formaliteiten aangepakt?
1
5
7,2 %

2
15
21,7 %

3
24
34,8 %

4
6
8,7 %

5
0
0,0 %

N.v.t.
19
27,5 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 27: Aan wie werden na de invoering van het GTM de verslagen van de inspecties ter plaatse gericht? Aan de raad van toezicht, het auditcomité, de raad van bestuur van de kredietinstelling of aan een andere geadresseerde?
VRAAG 28: Welke verbeteringen/belangrijke wijzigingen zijn er aangebracht in vergelijking met de inspecties ter plaatse van vóór de start van het GTM en waar ziet u nog ruimte voor verbetering? (zie tekstvak 5)
VRAAG 29: De bevindingen van het inspectieverslag en de aanbevelingen zijn niet ingedeeld naar urgentie
niveau. Kunt u, op basis van de verstrekte toelichtingen, bepalen welke bevindingen prioriteit moeten krijgen en hoe urgent ze zijn? (zie tekstvak 5)
RAAD VAN TOEZICHT
5

AUDITCOMITE
1

RAAD VAN BESTUUR
33

ANDERE GEADRESSEERDE
1

RAAD VAN BESTUUR EN RAAD VAN TOEZICHT
2

AAN ALLE GENOEMDE INSTANTIES
2

N.v.t.
25

TOTAAL
69

VRAAG 30: Werd er een duidelijke toelichting gegeven op de bevindingen inzake het verslag ter plaatse en was het duidelijk hoe u te werk moest gaan?
J
41
59,4 %

N
7
10,1 %

N.v.t.
21
30,4 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 31: Kreeg u de kans om binnen een redelijke termijn commentaar te geven op een ontwerp van een verslag ter plaatse en dit te bespreken met het inspectieteam ter plaatse?
J
46
66,7 %

N
4
5,8 %

N.v.t.
19
22,7 %

TOTAAL
69
100,0 %

Tekstvak 5 — Inspecties ter plaatse

Over mogelijke verbeteringen gaven de afzonderlijke banken de volgende aanbevelingen. De ECB moet:

οde bevindingen van inspecties ter plaatse naar urgentieniveau in categorieën indelen om prioritering mogelijk te maken;

οde regelingen voor inspecties ter plaatse verbeteren door bijv. snellere levering van eindverslagen en aanbevelingen, en de banken meer tijd geven om zich voor te bereiden op vergaderingen die voorafgaan aan de slotzitting.

06. Gezamenlijke toezichthoudende teams

VRAAG 32: Is er een duidelijk vastgesteld communicatiekanaal tussen uw instelling en het gezamenlijke toezichthoudende team van het GTM dat verantwoordelijk is voor het toezicht op uw instelling?
J
65
94,2 %

N
4
5,8 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 33: Zo ja, welk teamlid van het JST is dan uw eerste contactpersoon? (Geef een functietitel, geen naam, bijv. JST-coördinator, NBA-medewerker, enz.)
JST-COÖRDINATOR
38

NBA
5

JST-COÖRDINATOR EN DE NBA
11

JST-COÖRDINATOR OF DE NBA
3

HANGT AF VAN HET VRAAGSTUK
6

N.v.t.
6

TOTAAL
69

VRAAG 34: Kan uw instelling steeds met JST-leden communiceren in de door uw instelling gekozen taal?
VRAAG 35: Zo niet, beschrijf dan eventuele problemen, en wat er kan worden verbeterd? (zie tekstvak 6)
J
57
82,6 %

N
11
15,9 %

N.v.t.
1
1,4 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 36: Houdt het gezamenlijke toezichthoudende team vergaderingen ter plaatse met het management van uw instelling?
J
67
97,1 %

N
2
2,9 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 37: Als dergelijke vergaderingen plaatsvinden, wat is dan in het algemeen de frequentie en duur van die vergaderingen (vermeld het aantal vergaderingen per jaar)?
>12
9

10-12
11

8-9
3

6-7
6

4-5
20

2-3
7

1
2

DAT HANGT ERVAN AF
3

N.v.t.
8

TOTAAL
69

VRAAG 38: Is deze vergaderfrequentie 1 = te hoog, 2 = passend, 3 = te laag?
1
13
18,8 %

2
56
81,2 %

3
0
0,0 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 39: Is deze vergaderduur 1 = te lang, 2 = passend, 3 = ontoereikend?
1
6
8,7 %

2
62
89,9 %

3
1
1,4 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 40: Is de JST-coördinator altijd aanwezig op dergelijke vergaderingen?
J
52
75,4 %

N
17
24,6 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 41: Hoe zou u op een schaal van 1 (= zeer goed) tot 5 (= zeer slecht) de kwaliteit beoordelen van het externe toezicht van het JST in het kader van het GTM? Indien u onvoldoende contact hebt gehad om dit te beoordelen, vult u dan „niet van toepassing” in
1
4
5,8 %

2
30
43,5 %

3
23
33,3 %

4
8
11,6 %

5
0
0,0 %

N.v.t.
4
5,8 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 42: Is de kwaliteit van het externe toezicht 1 = verbeterd, 2 = gelijk gebleven, of 3 = verslechterd in vergelijking met het toezichtstelsel dat aan het GTM voorafging?
VRAAG 43: Als u hebt geantwoord dat het is verslechterd of verbeterd, licht dan toe in welk opzicht (zie tekstvak 6).
1
23
33,3 %

2
34
49,3 %

3
8
11,6 %

N.v.t.
4
5,8 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 44: Is de doelmatigheid van het externe toezicht 1 = verbeterd, 2 = hetzelfde gebleven, of 3 = verslechterd in vergelijking met het toezichtstelsel dat aan het GTM voorafging?
VRAAG 45: Indien u hebt geantwoord dat het is verslechterd of verbeterd, licht dan toe waarom (zie tekstvak 6).
1
10
14,5 %

2
36
52,2 %

3
17
24,6 %

N.v.t.
6
8,7 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 46: Zijn de leden van het JST (voor zover u ze hebt ontmoet) voldoende op de hoogte van de specifieke risico’s en kenmerken van uw instelling?
Y
57
82,6 %

N
12
17,4 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 47: Begreep u aan de hand van de toelichtingen van het SREP-team (bijv. verduidelijking tijdens bilaterale besprekingen) welke kwalitatieve en kwantitatieve factoren van invloed waren op uw SREP-score?
Y
36
52,2 %

N
32
46,4 %

N.v.t.
1
1,4 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 48: Als u het JST vragen stelt, krijgt u dan binnen een redelijke termijn antwoord?
J
55
79,7 %

N
14
20,3 %

N.v.t.
0
0,0 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 49: Zijn er gevallen opgetekend waar vragen aan het JST niet werden beantwoord of werden beantwoord op een onbegrijpelijke manier?
J
18
26,1 %

N
50
72,5 %

N.v.t.
1
1,4 %

TOTAAL
69
100,0 %

VRAAG 50: Zijn de antwoorden van het JST duidelijk, en voldoende gemotiveerd?
J
59
85,5 %

N
8
11,6 %

N.v.t.
2
2,9 %

TOTAAL
69
100,0 %

Tekstvak 6 — JST’s

Over mogelijke verbeteringen gaven de afzonderlijke banken de volgende aanbevelingen. De ECB moet:

οcommunicatie met de JST’s, bijv. over technische aangelegenheden, in de door de banken gekozen (eigen) taal bevorderen. Zo werden documenten die in de nationale taal van de bank waren gesteld, soms in het Engels opgevraagd, hoewel enkele leden van het JST dezelfde nationaliteit hadden. De JST-coördinator en de JST-leden moeten de door de instelling gekozen taal voldoende begrijpen om de informatie te kunnen lezen en begrijpen;

οde coördinatie tussen JST-leden van de ECB en de NBA’s verbeteren. Zo is de JST-mailbox alleen toegankelijk voor ECB-leden, niet voor NBA-leden.

Bijlage IX

Belangrijkste elementen van de regelingen voor ECB-verantwoordingsplicht jegens het Europees Parlement

Verordening (EU) nr. 1024/2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen
Artikel 20, lid 1: Met betrekking tot de uitvoering van de verordening is de ECB overeenkomstig dit hoofdstuk verantwoordingsplichtig tegenover het Europees Parlement en de Raad.

Artikel 20, lid 3: De voorzitter van de raad van toezicht van de ECB presenteert het verslag [over de uitvoering van de haar bij de verordening opgedragen taken in het openbaar] aan het Europees Parlement.

Artikel 20, lid 5: Op verzoek van het Europees Parlement neemt de voorzitter van de raad van toezicht deel aan een hoorzitting met betrekking tot de uitvoering van zijn toezichttaken.

Artikel 20, lid 6: De ECB antwoordt mondeling of schriftelijk op de vragen die het Europees Parlement haar voorlegt.

Artikel 20, lid 8: Desgevraagd voert de voorzitter van de raad van toezicht achter gesloten deuren met de voorzitter en de vicevoorzitter van de bevoegde commissie van het Europees Parlement vertrouwelijke mondelinge besprekingen over de toezichttaken, indien dergelijke besprekingen nodig zijn voor de uitoefening van de bevoegdheden van het Europees Parlement krachtens het VWEU.

Artikel 20, lid 9: De ECB verleent haar volledige medewerking aan onderzoeken van het Europees Parlement uit hoofde van het VWEU.

Interinstitutioneel akkoord tussen het Europees Parlement en de ECB

1.De ECB legt ieder jaar een verslag aan het Parlement voor over de uitvoering van de taken die haar bij Verordening (EU) nr. 1024/2013 zijn opgedragen. De voorzitter van de raad van toezicht presenteert het jaarverslag aan het Parlement in een openbare hoorzitting.

2.De voorzitter van de raad van toezicht neemt op verzoek van de bevoegde commissie van het Parlement deel aan gewone openbare hoorzittingen over de uitvoering van de toezichttaken. De bevoegde commissie van het Parlement en de ECB komen een rooster overeen voor twee van dergelijke hoorzittingen in de loop van het volgende jaar.

3.Daarnaast kan de voorzitter van de raad van toezicht op ad-hocbasis worden uitgenodigd voor bijkomende gedachtewisselingen met de bevoegde commissie van het Parlement over toezichtvraagstukken.

4.Indien dit nodig is voor de uitoefening van de bevoegdheden van het Parlement overeenkomstig het VWEU en het Unierecht, kan de voorzitter van zijn bevoegde commissie schriftelijk en met opgave van redenen om bijzondere vertrouwelijke vergaderingen met de voorzitter van de raad van toezicht verzoeken.

5.Op basis van een gemotiveerd verzoek van de voorzitter van de raad van toezicht of de voorzitter van de bevoegde commissie van het Parlement en met wederzijdse instemming kunnen de gewone hoorzittingen, de ad-hocgedachtewisselingen en de vertrouwelijke vergaderingen worden bijgewoond door de ECB-vertegenwoordigers in de Raad van toezicht of hooggeplaatste leden van het met toezichttaken belaste personeel.

6.De gewone hoorzittingen, ad-hocgedachtewisselingen en vertrouwelijke vergaderingen kunnen betrekking hebben op alle aspecten van de werkzaamheden en het functioneren van het GTM die onder de GTM-verordening vallen.

7.Uitsluitend de voorzitter van de raad van toezicht en de voorzitter en ondervoorzitters van de bevoegde commissie van het Parlement mogen de vertrouwelijke vergaderingen bijwonen.

8.De ECB verstrekt de bevoegde commissie van het Parlement ten minste een compleet, betekenisvol overzicht van de handelingen van de raad van toezicht dat inzicht verschaft in de besprekingen, met inbegrip van een geannoteerde besluitenlijst.

Bron: ERK.

Bijlage X

Structuur van het rapportageproces voor inspecties ter plaatse

Bron: ERK, ontleend aan de ECB en aangepast.

Antwoord van de ECB

Samenvatting

De ECB waardeert de door de Europese Rekenkamer uitgevoerde werkzaamheden, die de activiteiten van het GTM (ook wel aangeduid als SSM) verder zullen helpen verbeteren. De ECB had echter in het rapport van de Europese Rekenkamer graag een explicietere erkenning gezien van de belangrijke wapenfeiten bij het opzetten van het SSM.

Het SSM vormt een wezenlijk onderdeel van de bankenunie en de oprichting ervan vormde een fundamentele pijler die noodzakelijk was om de wanordelijkste fase van de crisis in het eurogebied te beëindigen. De ECB heeft samen met de nationale bevoegde autoriteiten (NBA’s) het SSM opgezet binnen een uitzonderlijk kort en uitdagend tijdsbestek van minder dan dertien maanden. Dankzij deze enorme inspanningen was het mogelijk om vanaf 4 november 2014 het directe toezicht over te nemen op inmiddels 129 belangrijke groepen van onder toezicht staande entiteiten met circa 1 200 onder toezicht staande entiteiten en bovendien de benodigde regelingen te treffen voor het waken over het toezicht op de minder belangrijke instellingen. De ECB is sindsdien belangrijke vooruitgang blijven boeken bij het harmoniseren van de uitvoering van het toezicht op Europees niveau en neemt inmiddels elk jaar meer dan 1 500 toezichtsbesluiten.

Er is sprake van brede erkenning door het publiek van de relevantie en omvang van deze inspanningen en van de hiermee verband houdende prestaties, en de ECB is van oordeel dat hieraan in het rapport onvoldoende expliciet aandacht wordt geschonken.

VII.

De ECB wijst erop dat het niet haar discretionaire besluit is dat de Raad van Toezicht geen zeggenschap heeft over de begroting of de personele middelen voor het toezicht. Er dient opgemerkt te worden dat de Raad van Toezicht geen besluitvormend orgaan van de ECB is, maar dat deze Raad op grond van de GTM-verordening — wat een vorm van secundaire regelgeving is — als extra orgaan is toegevoegd aan de institutionele structuur van de ECB. De bevoegdheden van de Raad van Bestuur en van de Directie van de ECB met betrekking tot de personele en financiële middelen zoals vastgelegd in primaire regelgeving moeten in acht blijven worden genomen. Daarnaast wijst de ECB erop dat artikel 15, lid 1, van het Reglement van orde van de ECB een koppeling bevat tussen enerzijds de personele en financiële middelen en anderzijds de Raad van Toezicht. Hierin staat namelijk: „de uitgaven voor de toezichttaken worden separaat gepresenteerd binnen het budget [van de ECB] en worden overlegd met de voorzitter en vicevoorzitter van de Raad van toezicht”.

Het feit dat de Raad van Toezicht geen zeggenschap over de begroting en personele middelen voor het toezicht uitoefent, is naar het oordeel van de ECB verenigbaar met het scheidingsbeginsel en brengt de onafhankelijkheid van het monetair beleid van de ECB en van haar toezichthoudende functie niet in gevaar. Op grond van het scheidingsbeginsel dienen de beide functies functioneel gescheiden te zijn maar is het niet noodzakelijk dat de Raad van Toezicht volledige zeggenschap heeft over de toezichtsbegroting en de personele middelen van de ECB of de NBA. Zoals in voetnoot 14 van het rapport van de Europese Rekenkamer onderkend wordt, had de GTM-verordening geen invloed op de verantwoordelijkheid die de Directie van de ECB draagt voor het beheer van de ECB en haar interne organisatie, met inbegrip van personele en begrotingsaangelegenheden.

Evenzo leidt de oprichting van zogenoemde gedeelde diensten, d.w.z. bedrijfsonderdelen die beide functies ondersteunen, niet tot belangenconflicten en is deze derhalve verenigbaar met het scheidingsbeginsel. Dankzij de oprichting van dergelijke gedeelde diensten worden doublures van werkzaamheden voorkomen, wat een efficiënte en effectieve dienstverlening ten goede komt. Deze benadering is weergegeven in overweging 14 van het Besluit van de ECB inzake de scheiding van functies (ECB/2014/39), volgens welke „effectieve scheiding van de monetaire beleidsfunctie en de toezichtfunctie niet in de weg dient te staan aan het profijt trekken, waar mogelijk en gewenst, van alle voordelen die verwacht kunnen worden als resultaat van het combineren van deze twee beleidsfuncties in dezelfde instelling…”.

Controleaanpak en -methodologie

19

De ECB is van oordeel dat alle controle-informatie die valt onder het mandaat van de Rekenkamer tot uitvoering van een „doelmatigheidscontrole van het bestuur bij de ECB” (operational efficiency of the management of the ECB), dat is vastgelegd in artikel 27, lid 2, van de Statuten van het ESCB en artikel 20, lid 7, van de GTM-verordening, is verstrekt. In dit verband onderschrijft de ECB de mededeling van de Rekenkamer niet dat de ECB zeer weinig van de gevraagde informatie heeft verstrekt. Overeenkomstig de verplichtingen van de ECB uit hoofde van de Statuten van het ESCB en de GTM-verordening heeft de ECB haar volledige medewerking verleend aan de controle van de Rekenkamer en heeft zij veel middelen en tijd geïnvesteerd om het controleteam van de Rekenkamer te voorzien van een groot aantal documenten en toelichtingen. Een aantal documenten (zoals notulen van de Raad van Toezicht en individuele toezichtsbesluiten) kon echter niet worden verstrekt, aangezien deze documenten niet de doelmatigheid (operational efficiency) van het bestuur bij de ECB betroffen, zoals vereist op grond van de Statuten van het ESCB en weergegeven in de GTM-verordening.

Bestuursstructuur

30

In één geval was de follow-up ten aanzien van de procedure van de Administratieve Raad voor Toetsing vertraagd. Dit hing samen met de complexiteit van de zaak en het recht van de desbetreffende onder toezicht staande entiteit om gehoord te worden.

39

Het Stuurcomité heeft na zorgvuldige afweging van de voor- en nadelen besloten de huidige werkmodaliteiten als de best mogelijke optie te handhaven.

40

De ECB wijst erop dat ter voorkoming van belangenconflicten volledige scheiding slechts is vereist met betrekking tot de uitvoering van toezichthoudende en monetairbeleidstaken. De scheiding strekt zich niet uit tot die bedrijfsonderdelen, zoals de gedeelde diensten, die bij de bepaling van het respectieve beleid niet betrokken zijn.

42

De ECB merkt op dat aanmerking als „gedeelde diensten” van de ECB slechts mogelijk is in gevallen waarin de ondersteuning door die diensten niet tot belangenconflicten leidt tussen de doelstellingen van de ECB op het terrein van toezicht en van monetair beleid, zoals weergegeven in overweging 11 van Besluit ECB/2014/39. Gedeelde diensten zijn bedrijfsonderdelen die de beleidsfuncties van de ECB ondersteunen met technische expertise die geen invloed heeft op de ontwikkeling van ECB-beleid.

45

Het concept van „Chinese walls” is niet opgenomen in de letter of de geest van de GTM-verordening. In plaats daarvan geldt er een andere benadering, die erop neerkomt dat communicatie en informatie-uitwisseling zijn toegestaan voor zover deze geen aanleiding tot belangenconflicten geven. Hierdoor is het mogelijk te profiteren van positieve synergie-effecten die voortvloeien uit het „onder één dak” plaatsen van monetair beleid en toezicht. Daarom schrijft artikel 25, lid 3, van de GTM-verordening voor dat de ECB „de nodige interne voorschriften vaststelt en bekendmaakt, waaronder voorschriften inzake het beroepsgeheim en inzake informatie-uitwisseling tussen beide werkterreinen”. In deze bepaling wordt expliciet tot uitdrukking gebracht dat informatie-uitwisseling tussen de beide beleidsfuncties mogelijk is.

51

Zie de reactie van de ECB op het eerste deel van alinea VII.

60

De ECB voegt hieraan toe dat vanwege met werkbelasting verband houdende redenen, en zoals in beginsel overeengekomen in december 2015, het IAC in juli 2016 heeft besloten om de controletaakgroep (Audit Task Force — ATF) GTM/Statistieken te splitsen in ATF GTM en ATF Statistieken. Deze wijziging gaat aan het eind van 2016 in.

63

Door de NCB’s/NBA’s aangedragen ATF-leden hebben uitgebreide ervaring met bankentoezicht, waarvan enkele jaren op managementniveau.

ECB-reactie op zowel alinea 73 als 74

De ECB is van mening dat de afdekking van gebieden met een hoog en middelhoog risico en van belangrijke onderdelen is gewaarborgd.

De ECB is van mening dat de planningaanpak bij de beroepspraktijk aansluit. Hoewel er geen verplichte risicocyclus bestaat, wordt er in het risicobeoordelingsmodel rekening gehouden met de controlewerkzaamheden die eerder met betrekking tot de desbetreffende processen zijn uitgevoerd. De selectie van controles is gebaseerd op een risicobeoordeling die elk kwartaal wordt herzien, en bij de besluitvorming over controleonderwerpen wordt tevens rekening gehouden met het tijdstip van de meest recente controle en de afdekking van risicogebieden binnen het desbetreffende proces.

75

De capaciteit van D-IA dekt het gehele werkgebied en alle activiteiten van de ECB af. De ECB is van mening dat het genoemde verhoudingsgetal in de gehele context moet worden geplaatst. Er is een doelgebonden team opgezet voor SSM-specifieke controleobjecten. Dit werd binnen D-IA geleidelijk uitgebreid, maar was niet het hele jaar (2015) beschikbaar. Als gevolg hiervan is het cijfer voor geheel 2015 niet volledig representatief voor de huidige situatie.

76

De ECB merkt ook op dat via de kalibratie bijvoorbeeld inconsistenties bij de toepassing van het risicobeoordelingsmodel worden gecorrigeerd, hetgeen als een prioriteringsinstrument dient. De beroepsnormen vereisen dat de prioriteiten van de interne audit aansluiten bij de doelstellingen van de organisatie en dat ervoor wordt gezorgd dat controleplannen „zijn gebaseerd op, onder meer, een beoordeling van risico en blootstelling”.¹ De ECB is van mening dat de aanpak aan de beroepsnormen voldoet.

77

Bij de prioritering werd er rekening mee gehouden dat bepaalde processen zich nog in de „ontwikkelingsfase” bevonden. De ECB is van mening dat de geselecteerde controles meer waarde toevoegden op basis van de op dat moment actuele stand van zaken vergeleken met beoordelingen van de processen betreffende het SREP en de bankencrisis, die voor de middellange termijn waren gepland.

Regelingen inzake verantwoordingsplicht

ECB-reactie op alinea 78 en volgende

De ECB is van mening dat ze onderworpen is aan én sterk verantwoordingskader (zoals beschreven in bijlage IX van het rapport) en dat ze de desbetreffende bepalingen van de Statuten van het ESCB, de GTM-verordening en de interinstitutionele akkoorden met het Europees Parlement en de Raad volledig naleeft. Het bestaande kader voorziet in gedetailleerde verantwoordingsvoorschriften die specifiek voor de ECB zijn ontworpen en die derhalve relevanter zijn dan het „landschapsoverzicht van EU-regelingen inzake verantwoording” van de Rekenkamer.

89

Hoewel de ECB onderschrijft dat de ontwikkeling van een formeel prestatiekader een nuttig hulpmiddel zou kunnen zijn om de effectiviteit van het bankentoezicht te meten, zal de ontwikkeling van een dergelijk kader meer tijd kosten. Dit hangt vooral samen met de praktische noodzaak om het kader op relevante indicatoren te baseren. Om deze te kunnen bepalen, moet eerst ervaring zijn opgedaan. Daarnaast zouden dergelijke indicatoren gedurende een aantal jaren moeten worden gemeten.

91

De ECB stelt vast dat de aangehaalde technische nota van het IMF door medewerkers van het IMF is opgesteld en niet een officieel standpunt van het IMF vormt. De ECB maakt daarom bezwaar tegen de aanmerking van dergelijke working papers als relevante referentie.

De ECB wijst er ook op dat de beraadslagingen van de Raad van Toezicht vertrouwelijk zijn in overeenstemming met artikel 23, lid 1, van het Reglement van orde van de ECB. Dit vloeit voort uit de strikte voorschriften inzake het beroepsgeheim waaraan de ECB is onderworpen op grond van artikel 37 van de Statuten van het ESCB en artikel 27 van de GTM-verordening. Om te waarborgen dat volledige verantwoording wordt afgelegd, verstrekt de ECB — in overeenstemming met het interinstitutioneel akkoord met het Europees Parlement - aan het bevoegde comité van het Parlement een uitgebreide en relevante vastlegging van de beraadslagingen van de Raad van Toezicht, die inzicht geeft in de besprekingen, inclusief een geannoteerde besluitenlijst.

92

De ECB benadrukt dat ze de lopende beoordeling van de GTM-verordening door de Europese Commissie volledig ondersteunt en dat ze, na de ondertekening van een vertrouwelijkheids- en geheimhoudingsovereenkomst, de gevraagde informatie aan de Europese Commissie heeft verstrekt.

Bovendien wijst de ECB erop dat de beoordeling van de GTM-verordening geen onderdeel vormt van het verantwoordingskader zoals vastgelegd in de GTM-verordening.

94

De ECB voegt daaraan toe dat, zoals ook uit alinea 93 blijkt, de ECB op haar website voor het bankentoezicht „uitgebreide informatie” heeft verstrekt over de wijze waarop ze haar toezichttaken uitvoert. De ECB heeft naast een algemene leidraad inzake bankentoezicht een aanzienlijk aantal documenten gepubliceerd waarin haar toezichtsbeleid en de uitvoering daarvan worden uiteengezet (bijv. de Gids inzake keuzemogelijkheden en manoeuvreerruimte die het Unierecht biedt). De ECB streeft een steeds grotere mate van transparantie na wat betreft haar toezichtsaanpak en zal in de komende maanden meer van haar beleidsposities publiceren zodra de vereiste openbare raadplegingen zijn afgerond. Wat het SSM-SREP betreft, heeft de ECB in februari 2016 het SREP-methodiekboekje uitgegeven, waarin de juridische grondslag en de methodologie van het SREP-proces worden beschreven. Deze documenten waarin het ECB-beleid en de uitvoering daarvan uiteengezet worden, zijn relevanter voor kredietinstellingen dan de interne Toezichtshandleiding.

De ECB gebruikt daarnaast andere communicatiemiddelen (workshops voor banken, speeches, overleg over toezicht met de JST’s, persberichten, conferenties, telefoongesprekken met CEO’s) om de onder toezicht staande entiteiten in te lichten over de toezichtsaanpak van de ECB.

Kortom, de ECB is van mening dat de informatie aan onder toezicht staande instellingen voldoende is voor een goed inzicht in het SSM-toezicht.

ECB-reactie op de alinea’s 95 en 96

De ECB is van mening dat de door de ECB verstrekte informatie toereikend is. Wat betreft de perceptie van banken betreffende de informatieverstrekking in het kader van het SREP, neemt de ECB met tevredenheid kennis van het feit dat de helft van de 69 banken die op de enquête reageerden, oordeelde dat de door de ECB verstrekte informatie over het SREP-proces en de SREP-resultaten zeer uitgebreid of ten minste evenwichtig was.

Wat de kwaliteit van de informatie over toezichtsprocedures betreft, merkt de ECB op dat 68 % van de respondenten vond dat de kwaliteit van de informatie voldoende was.

103

Wat de noodzaak tot het houden van enquêtes betreft, merkt de ECB op dat ze sinds de oprichting van het SSM nauwe contacten heeft onderhouden met de bankfederaties, waaronder de Europese Bankfederatie (EBF). De EBF heeft als onderdeel van haar werkzaamheden betreffende de ervaringen van banken met het SSM-toezicht in 2015 (een exercitie die de EBF voornemens is jaarlijks uit te voeren) een enquête gehouden (in samenwerking met de nationale verenigingen van banken) die 94 van de (destijds) 122 belangrijke banken afdekte. De aanbevelingen in het EBF-rapport werden gevolgd door een reactie van de Voorzitter en bijeenkomsten op technisch niveau met vertegenwoordigers van banken.

De ECB heeft zich tot dusver gericht op het volledig operationeel maken van het SSM, maar zal beginnen na te denken over de mogelijkheid eigen enquêtes te houden, mits deze een duidelijke toegevoegde waarde hebben (er zou met name geen doublure moeten ontstaan met door andere belanghebbenden gehouden enquêtes).

Gezamenlijke toezichthoudende teams — Organisatie en toewijzing van middelen

110

De ECB merkt op dat het verhoudingscijfer van 25 % ECB-medewerkers en 75 % NBA-medewerkers een breed gedragen benchmark was toen het SSM werd opgericht, geen geformaliseerd doel.

115

De ECB merkt op dat er geen gegronde koppeling bestaat met de EBA-methodologie, ondanks de aanwezigheid van bepaalde parallellen tussen de beoordeling van significantie voor wereldwijd systeemrelevante banken (Globally Systemic Important Banks — G-SIB’s) en de methodologie van de ECB voor clustering. De ECB-methodologie voor het indelen van banken komt niet overeen met de EBA-aanpak en voorziet bijvoorbeeld ook niet in een G-SIB- of een significantiebeoordeling. De doelstelling van de ECB-clustering is het introduceren van subcategorieën voor belangrijke instellingen met het oog op het toepassen van proportionaliteit — en het creëren van een uitgangspunt voor de toewijzing van menskracht — binnen de categorie van belangrijke instellingen.

119

Zie de reactie van de ECB op alinea 115.

… maar botsende rapportagelijnen …

Zie de reactie van de ECB op alinea 147.

141. (c)

De ECB merkt op dat deze technische beperking op 6 september 2016 is verholpen.

147

De ECB is van mening dat de aanduiding „conflicterende rapportagelijnen” niet correct is. Naar het oordeel van de ECB zijn er parallelle maar geen conflicterende lijnen opgezet. Als gevolg van de organisatorische opzet van het SSM is het management van de NBA als enige verantwoordelijk voor alle taken buiten het SSM en voor alle aangelegenheden in verband met hiërarchie en personele middelen.

149

De ECB is van mening dat het te vroeg is om een certificeringsprogramma voor off-site toezicht op te zetten. De stuurgroep voor de opleiding van toezichthouders is momenteel bezig met het ontwerpen en opzetten van een gezamenlijk opleidingsprogramma voor alle relevante SSM-medewerkers; een certificeringsprogramma zou prematuur zijn. Het beperken van het opleidingsprogramma tot off-site toezicht zou voorbij gaan aan het feit dat medewerkers van tijd tot tijd zullen roteren. Derhalve zou het programma een algemener toepasbaar karakter moeten hebben.

Toezicht ter plaatse

159

Deze indeling zal wijzigen zodra de Toezichtshandleiding is herzien in het kader van de introductie van het in alinea 163 toegelichte concept van „nagestreefde inspectieniveaus” („targeted engagement levels”).

178

De ECB wijst erop dat Hoofdstuk 6 van de Toezichtshandleiding in 2016 wordt geactualiseerd, en dat hierbij een formele leidraad voor de consistentie indeling van bevindingen formeel zal worden opgenomen.

182

De ECB wijst erop dat informatie over wie namens de kredietinstelling geacht wordt de slotzitting bij te wonen, zal worden verstrekt in de leidraad voor inspecties ter plaatse die in de loop van 2016 beschikbaar zal komen.

Conclusies en aanbevelingen

184

De ECB is het niet eens met de mededeling dat de controle heeft bevestigd dat er sinds de oprichting van het SSM een controleleemte is ontstaan. Naar het oordeel van de ECB heeft de Rekenkamer alle informatie en documentatie ontvangen die noodzakelijk is om de doelmatigheid bij het bestuur van de ECB te beoordelen in overeenstemming met artikel 27, lid 2, van de Statuten van het ESCB en artikel 20, lid 7, van de GTM-verordening.

Zie ook ons commentaar op alinea 80. Hierin zijn de verschillende beheersingslagen en verantwoordingsregelingen beschreven die van toepassing zijn.

186

Zie de reactie van de ECB op de alinea’s 40 en 45.

187

Zie de reactie van de ECB op de alinea’s 73 en 74.

Aanbeveling 1

De ECB onderschrijft het eerste deel van de aanbeveling en de streefdatum voor invoering, behoudens goedkeuring door de Raad van Bestuur.

De ECB merkt op dat ze zich zal inspannen om het besluitvormingsproces verder te stroomlijnen. De ECB heeft overigens al een aantal maatregelen op dat terrein genomen, met name de invoering van schriftelijke procedures voor het nemen van de meeste toezichtsbesluiten en standaardisatie van de documentatie die aan de besluitvormende organen wordt voorgelegd. Bovendien werkt de ECB aan een delegatiekader voor toezichtsbesluiten, waardoor het nemen van routinematige toezichtsbesluiten aan een lager niveau kan worden gedelegeerd.

De ECB onderschrijft het tweede deel van de aanbeveling. Het Secretariaat van de Raad van Toezicht heeft al checklists, templates en stroomschema’s ontwikkeld en zal ze in september 2016 beschikbaar stellen aan de medewerkers van de bij het bankentoezicht betrokken bedrijfsonderdelen. Het Secretariaat zal deze instrumenten verder ontwikkelen en een training aanbieden over het gebruik ervan.

Aanbeveling 2

De ECB onderschrijft deel i) van de aanbeveling.

De ECB onderschrijft deel ii) van de aanbeveling niet.

Overweging 66 refereert slechts aan een afzonderlijke rapportagelijn voor medewerkers die toezichttaken uitvoeren die via deze verordening aan de ECB zijn opgedragen, waar geen medewerkers van gedeelde diensten onder vallen. Strikte toepassing van dit principe voor gedeelde diensten zou leiden tot een aanzienlijke kostenstijging en een daling van de doelmatigheid van het bestuur bij de ECB.

De ECB onderschrijft deel iii) van de aanbeveling niet.

De ECB is van mening dat, binnen de grenzen van het juridisch kader, de Voorzitter en de Vicevoorzitter reeds sterk betrokken zijn bij het proces van begrotingsvaststelling. Zoals vastgelegd in het Reglement van orde worden de Voorzitter en de Vicevoorzitter geraadpleegd. De GTM-verordening bepaalt dat de Vicevoorzitter lid is van de Directie van de ECB en van de Raad van Bestuur, die uiteindelijk besluit. Dit zorgt ervoor dat de inzichten van de toezichtsfunctie voldoende naar voren worden gebracht en dat er sprake is van een hoge mate van invloed en transparantie.

Aanbeveling 3

De ECB onderschrijft de aanbeveling, waarbij de uitvoering ervan afhankelijk is van een besluit tot toewijzing van extra middelen aan de interne auditfunctie.

188

De ECB wijst erop dat ze geen beperking heeft „opgelegd’’ op de toegang tot documenten. De toegang van de Europese Rekenkamer tot documenten moet in overeenstemming zijn met het mandaat van de instelling zoals dat is vastgelegd in artikel 27, lid 2, van de Statuten van het ESCB en artikel 20, lid 7, van de GTM-verordening. Er is derhalve geen sprake van een gebrek aan medewerking, maar van een verschil in interpretatie van de reikwijdte van de controle.

Aanbeveling 4

De ECB neemt nota van de aanbeveling en zal volledige medewerking blijven verlenen aan de Rekenkamer om deze in de gelegenheid te stellen haar mandaat te vervullen zoals dat is vastgelegd in de Statuten van het ESCB en de GTM-verordening.

Aanbeveling 5

De ECB onderschrijft de aanbeveling met inachtneming van het volgende:

De ECB onderschrijft de noodzaak transparant te zijn over haar toezichtsactiviteiten. In dit verband worden de prioriteiten van het SSM gepubliceerd om inzicht te geven in de onderwerpen en de doelstelling van de toezichtsactiviteiten. De ECB doet in het „Jaarverslag van de ECB over haar toezichtswerkzaamheden”, dat op de website van de ECB wordt gepubliceerd, verslag van de genomen maatregelen om deze doelstelling te bereiken. Daarnaast bevat het Jaarverslag (Annual Report) uitgebreide statistieken. Deze omvatten onder meer het aantal goedkeuringsprocedures, gerapporteerde schendingen van EU-wetgeving, handhavings- en sanctiemaatregelen en het aantal uitgevoerde inspecties ter plaatse uitgesplitst naar risicocategorie en cluster.

De ECB onderhoudt nauw contact met de bankfederaties, waaronder de EBF, die als onderdeel van haar werkzaamheden betreffende de ervaringen van banken met het SSM-toezicht in 2015 een enquête heeft gehouden waarbij 94 van de (destijds) 122 belangrijke instellingen werden afgedekt. Deze werd gehouden in samenwerking met de nationale verenigingen van banken. Het is de bedoeling deze exercitie jaarlijks te herhalen. De aanbevelingen in het EBF-rapport werden gevolgd door een reactie van de Voorzitter en bijeenkomsten op technisch niveau met vertegenwoordigers van banken.

De ECB heeft zich gericht op het volledig operationeel maken van het SSM, maar kan beginnen na te denken over de mogelijkheid eigen enquêtes te houden, mits deze een duidelijke toegevoegde waarde hebben. Er zou met name geen doublure moeten optreden met bestaande enquêtes van bankfederaties, waaronder de hierboven genoemde enquête.

De ECB zal doorgaan met het ontwikkelen van een relevante en uitgebreide reeks van indicatoren en op basis daarvan de informatie verrijken die ze in het Jaarverslag (Annual Report) publiceert en op andere manieren openbaar maakt.

ECB-reactie op de alinea´s 191-195

Zie de reactie van de ECB op de alinea’s 104 tot en met 149.

De ECB merkt op dat het SSM, zoals alinea 9 van het rapport weergeeft, uit de ECB en de NBA’s bestaat. Alle personele exercities voor JST’s, en ook voor inspecties op locatie, moeten worden uitgevoerd binnen het institutioneel kader gevestigd door primaire EU-wetgeving. Dit impliceert dat rekening moet worden gehouden met de verschillende institutionele regelingen van de ECB en de NBA’s, waarbij zo veel mogelijk op basis van gezamenlijkheid en dialoog wordt gehandeld.

Sinds de afloop van het met deze controle samenhangende veldwerk is er met de creatie van de stuurgroep voor toezichtstraining (SGST) goede vooruitgang geboekt wat betreft het ontwikkelen van een gemeenschappelijk SSM-opleidingsprogramma. De SGST wordt hierbij ondersteund door een groep van experts afkomstig van zowel de ECB als NBA’s. Dit zal vanaf het najaar van 2016 tastbare resultaten gaan opleveren.

Aanbeveling 6

De ECB onderschrijft de aanbeveling met inachtneming van het volgende:

De ECB is van oordeel dat een wijziging van de GTM-kaderverordening misschien niet noodzakelijk is. Artikel 6, lid 3, van de GTM-verordening geeft duidelijk aan dat NBA’s verplicht zijn de ECB bij de uitvoering van haar taken te ondersteunen. Bovendien zijn de NBA’s volgens artikel 6, lid 2, van de GTM-verordening gehouden tot loyale samenwerking te goeder trouw. De artikelen 3 en volgende van de GTM-kaderverordening geven duidelijk aan dat de NBA’s de plicht hebben NBA-medewerkers beschikbaar te stellen voor JST’s; in artikel 4, lid 5, van de GTM-kaderverordening is bepaald dat de ECB en de NBA’s met elkaar overleggen en afspraken maken over het gebruik van NBA-middelen met betrekking tot de JST’s.

De ECB heeft de JST-bezetting (kwalitatief en kwantitatief) nauwlettend gevolgd en zal dit blijven doen. Tevens zal de ECB in overleg met de NBA’s onderzoeken op welke wijze gewaarborgd kan worden dat JST’s te allen tijde voldoende bezet zijn. Hierbij wordt de mogelijkheid van een voorstel aan de Raad van Toezicht/Raad van Bestuur tot wijziging van de Kaderverordening niet uitgesloten, indien dit noodzakelijk wordt geacht.

Aanbeveling 7

De ECB onderschrijft de aanbeveling en zal deze in samenhang met aanbeveling 10 aanpakken, en stelt zich ten doel deze uiterlijk eind 2018 uit te voeren, met inachtneming van het volgende:

De ECB wijst erop dat het juridisch kader voor het opzetten van JST’s van kracht is. In artikel 4 van de Kaderverordening is reeds een systeem vastgelegd voor de benoeming van de JST-leden dat is gebaseerd op een dialoog tussen de ECB en de NBA’s, alsmede de mogelijkheid voor de ECB om van de NBA’s te verlangen dat zij de benoeming wijzigen. In dit verband moeten maatregelen worden ontwikkeld waardoor artikel 4 volledig kan worden uitgeoefend, in plaats van dat er afzwakking plaatsvindt. De ECB onderschrijft derhalve de inhoud van de aanbeveling, maar denkt dat het samenwerkingselement moet worden onderstreept. De oprichting en het functioneren van de JST’s is sinds de start van het SSM een gezamenlijke inspanning geweest van de ECB/het SSM en de NBA’s/NCB’s. De ECB is afhankelijk van het vermogen van de NBA’s/NCB’s om personele middelen te verstrekken, waarbij de desbetreffende personen moeten beschikken over voldoende deskundigheid en ervaring, en bij het JST-profiel aansluitende aanvullende vaardigheden.

Bovendien dient te worden benadrukt dat de NBA’s en de ECB zich momenteel niet in een positie bevinden waarin sprake is van een personeelsoverschot of waarin ze de persoon met de ideale combinatie van kennis en vaardigheden voor een bepaald JST voor het uitkiezen hebben. De ECB is derhalve van mening dat een effectieve aanpak ook kan bestaan uit het actief managen van individuele gevallen waarin de noodzaak tot verdere ontwikkeling of aanpassing van de bezetting is vastgesteld. Deze aanpak wordt ondersteund door de introductie op proefbasis van het SSM-feedbackproces samen met een verdere ontwikkeling van het SSM-opleidingsprogramma. Versterking van deze instrumenten sluit tevens aan bij de inhoud van dit rapport en de aanbevelingen van de Europese Rekenkamer.

Ten slotte zijn er aanbevelingen van de afdeling Toezichtsgebonden Kwaliteitsborging (SQA) voor het verfijnen van de methodologie om de omvang en samenstelling van het JST te bepalen, waarbij er een koppeling plaatsvindt met zowel het risicoprofiel van de banken als het programma voor onderzoek door de toezichthouder (SEP), teneinde op dit risicoprofiel in te spelen en ervoor te zorgen dat er een jaarlijks proces zal worden ingevoerd met betrekking tot de bezetting van de JST’s in samenspraak met de NBA’s.

Aanbeveling 8

De ECB onderschrijft deze aanbeveling, zij het dat hiervoor juridische (geheimhouding) en technische belemmeringen moeten worden overwonnen. De ECB zal derhalve eerst een haalbaarheidsonderzoek uitvoeren.

De ECB is van mening dat het hebben van een volledig beeld van zowel de kwantitatieve als kwalitatieve toezichtscapaciteit onontbeerlijk is om deze capaciteit efficiënt en effectief in te zetten. Niettemin zijn pogingen om zo’n database op te zetten tot dusver op aanzienlijke juridische obstakels gestuit, aangezien de wetgeving van de lidstaten ter bescherming van de geheimhouding van persoonsgegevens in acht moet worden genomen. Naar aanleiding van deze aanbeveling zal de ECB blijven onderzoeken of het mogelijk is zo’n database op te zetten, d.w.z. dat ze studies zal verrichten naar de juridische en technische haalbaarheid.

Aanbeveling 9

De ECB onderschrijft de aanbeveling.

Aanbeveling 10

De ECB onderschrijft de aanbeveling.

De ECB merkt op dat het systeem niet te gedetailleerd en bureaucratisch moet zijn bij het voorschrijven hoeveel medewerkers in elk JST nodig zijn. In plaats daarvan moet de capaciteit efficiënt worden beheerd, met inbegrip van een zekere bewegingsruimte voor het management.

Aanbeveling 11

De ECB onderschrijft de aanbeveling.

Met betrekking tot de periodieke beoordeling van het clusteringmodel merkt de ECB op dat de reguliere halfjaarlijkse beoordeling momenteel plaatsvindt.

Aanbeveling 12

De ECB onderschrijft de aanbeveling.

De personeelsaantallen van de afdeling van de ECB voor gecentraliseerde inspecties ter plaatse (COI) stijgen al enige tijd gestaag teneinde meer hoofden van missies afkomstig van de ECB te leveren. In dit verband is de actieve en onvoorwaardelijke ondersteuning van NBA-collega’s van wezenlijk belang. Bovendien besluiten JST-coördinatoren — soms op voorstel van COI — welke inspecties door de ECB moeten worden geleid en welke niet.

Dat neemt niet weg dat, op basis van in het verleden gedane verzoeken evenals toenemende lokale druk in een aantal landen, de ECB bij de huidige personele bezetting niet in staat is deel te nemen aan alle inspecties die onder de leiding van de ECB zouden moeten worden uitgevoerd: reguliere inspecties ter plaatse, themaonderzoeken, onverwachte gebeurtenissen, … Alhoewel een aantal optimalisatiepogingen nog loopt — zoals de promotie van gemengde teams en het gebruik van hulpmiddelen — zouden extra COI-medewerkers noodzakelijk zijn om aan alle vraag te voldoen.

Aanbeveling 13

De ECB onderschrijft de aanbeveling.

Wat het deel van de aanbeveling betreft dat betrekking heeft op het IT-systeem merkt de ECB op dat de aanstaande IMAS 2.0-releases deze kwestie gedeeltelijk zullen oplossen. Wat de kwalificaties en vaardigheden van NBA-inspecteurs betreft, zou de invoering van het SSM-opleidingsprogramma de bevinding moeten verhelpen.

1cf. International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing; Performance Standard 2010 — Planning; ingangsdatum 1 januari 2013 en de hiermee verband houdende Practice Advisory 2010-1

QJ-AB-16-029-NL-E    ISSN 1977-575X

In 2012 besloten EU-leiders dat de banken van de eurozone onder toezicht moesten worden gesteld van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM), waarbij de ECB een sleutelrol zou spelen, maar nationale bevoegde autoriteiten ook een groot aantal functies zouden moeten vervullen. In dit verslag wordt onderzocht hoe de ECB het GTM heeft opgezet, hoe zij de werkzaamheden ervan heeft georganiseerd en voor welke uitdagingen zij staat.
Wij stelden vast dat er betrekkelijk snel een complexe toezichtsstructuur werd ingevoerd, maar dat de complexiteit van het nieuwe systeem een uitdaging is, vooral omdat het nieuwe mechanisme te sterk is aangewezen op de middelen van de nationale toezichthouders. De ECB oefent dus ondanks haar algemene verantwoordelijkheid onvoldoende controle uit over enkele belangrijke aspecten van het bankentoezicht.
De door de ECB verstrekte informatie was echter niet toereikend voor de ERK om volledig na te gaan of de ECB het GTM doeltreffend beheert op het gebied van bestuur, extern toezicht en inspecties ter plaatse.