TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6243-1 | ISSN 1831-0982 | doi:10.2865/66408 | QJ-AB-16-029-PT-C
PDF | ISBN 978-92-872-6233-2 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/6027 | QJ-AB-16-029-PT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6191-5 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/332019 | QJ-AB-16-029-PT-E

© União Europeia, 2016

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As traduções incluídas no presente relatório de textos retirados de documentos produzidos por outros organismos (por exemplo BPI, FMI) não constituem necessariamente traduções oficiais realizadas por esses organismos.

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Etapa | Data
Adoção do PGA / Início da auditoria | 29.6.2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) | 28.6.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório | 18.10.2016
Respostas oficiais do Banco Central Europeu recebidas em todas as línguas | 19.10.2016

PT
2016

n.º 29

Relatório Especial

Mecanismo Único
de Supervisão: um bom
início, mas são necessárias
mais melhorias

(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo, do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

O presente relatório foi elaborado pela Câmara de Auditoria IV — presidida pelo membro do TCE Baudilio Tomé Muguruza — especializada nos domínios da regulamentação dos mercados e economia competitiva. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Neven Mates, com a colaboração de George Karakatsanis, chefe de gabinete, Marko Mrkalj, assessor de gabinete, Zacharias Kolias, diretor, e Mirko Gottmann, responsável de tarefa. A equipa de auditoria foi composta por Boyd Anderson (perito destacado), Paraskevi Demourtzidou, Helmut Kern e Giorgos Tsikkos, auditores. Thomas Everett prestou apoio linguístico.

Da esquerda para a direita: G. Karakatsanis, G. Tsikkos, M. Mrkalj, P. Demourtzidou, Z. Kolias, N. Mates, T. Everett, M. Gottmann, H. Kern.

Índice

Abreviaturas, siglas e acrónimos

Síntese

Introdução

Criação da união bancária europeia

Abordagem e metodologia da auditoria

Dificuldades em obter provas de auditoria

Governação

Criação de uma estrutura organizacional complexa

O recrutamento de pessoal para o MUS por parte do BCE foi eficaz tendo em conta as limitações de tempo…

… mas depende fortemente dos recursos das ANC

Os órgãos institucionais foram constituídos como previsto, apoiados por um complexo processo de tomada de decisão

A tomada de decisão é um processo complexo, com muitas etapas no intercâmbio de informações e uma participação significativa do Secretariado do Conselho de Supervisão

O Conselho de Supervisão tem de tomar um número considerável de decisões…

… com repercussões no trabalho do Comité Diretor

É aplicado o princípio da separação entre as atribuições de política monetária e de supervisão, mas existem riscos quanto à perceção da independência

É possível fazer mais para avaliar os riscos decorrentes da partilha de serviços

Os riscos adicionais para a independência das atribuições de política monetária e de supervisão são inerentes à estrutura organizacional e financeira do MUS

Foram aplicados procedimentos éticos e códigos de conduta à gestão e ao pessoal do MUS

Foi criado um «Código Deontológico do MUS», mas as ANC continuam sujeitas à legislação nacional e têm uma liberdade considerável na definição das suas próprias regras

Auditoria interna: abordagem inovadora que recorre a um plano de auditoria abrangente, mas a execução é dificultada por problemas de planeamento e afetação de recursos

Afetação de recursos pela Direção de Auditoria Interna: embora as necessidades de pessoal estivessem claramente quantificadas, os níveis finais de efetivos eram inadequados

O planeamento baseia-se num universo de auditoria exaustivo, mas nem sempre tem em conta as melhores práticas

Embora a metodologia da avaliação dos riscos seja em geral adequada, não garante o tratamento completo e em tempo oportuno dos domínios de risco elevado e médio

Disposições de prestação de contas

i) As funções e responsabilidades do MUS no seu conjunto estão claramente definidas e divulgadas publicamente na legislação habilitante

ii) O mandato de auditoria do Tribunal está definido no Tratado sobre o Funcionamento da UE

iii) Ainda não foi elaborado um quadro de desempenho formal para dar garantias sobre o cumprimento dos objetivos do MUS

iv) O controlo democrático da supervisão pelo Parlamento Europeu é exercido com substanciais restrições de confidencialidade

v) Existem modalidades de informações de reação, mas ainda não incluíram inquéritos gerais às instituições financeiras

Equipas conjuntas de supervisão — Organização e afetação de recursos

Planeamento e estimativas da totalidade dos recursos de supervisão necessários, afetação de recursos e atribuição de pessoal

As estimativas iniciais das necessidades totais de pessoal do MUS seguiram um método simples…

… que não conseguiu prever plenamente o aumento do volume de trabalho de supervisão

A metodologia de agregação foi concebida para facilitar a afetação inicial de pessoal às ECS, mas deve ser atualizada

Os recursos do BCE são afetados de acordo com a sua metodologia de agregação

A política de nomeação de coordenadores foi concebida para promover a harmonização, mas nem sempre tem sido respeitada

Cooperação do BCE com as ANC e a sua dependência das mesmas

As ECS estão fortemente dependentes do pessoal das ANC, mas o BCE tem pouco controlo sobre os recursos destas autoridades

As ECS são ainda constituídas, em larga maioria, por cidadãos do país da ANC…

… embora o número de funcionários das ANC nem sempre corresponda às expectativas do BCE no que diz respeito ao destacamento para as ECS

Estrutura, linhas hierárquicas e formação profissional das ECS

As equipas multinacionais favorecem a partilha de conhecimentos e das melhores práticas…

… mas a existência de uma dupla linha hierárquica…

… a falta de clareza no fluxo de comunicação e na atribuição de tarefas…

… bem como as diferenças na utilização e classificação das funções horizontais das ANC podem levar a uma utilização ineficiente dos recursos

A ausência de avaliações de desempenho obrigatórias do pessoal das ANC destacado nas ECS pode prejudicar a motivação e o desempenho profissional

O MUS não tem um plano de formação profissional integrado nem um programa de certificação para supervisores

Supervisão no local

As disposições de supervisão no local são coerentes e abrangentes

Surgiram insuficiências de caráter prático na afetação de pessoal, no planeamento e na realização das inspeções no local

Participação limitada do BCE nas inspeções no local

O planeamento é pormenorizado e complexo

São necessárias melhorias ao nível da informática

O BCE planeia medidas concretas para melhorar as qualificações e competências dos inspetores e dos chefes de missão

Uma estrutura transparente de elaboração de relatórios que não presta atenção suficiente aos pormenores e pode ser desvalorizada por um procedimento demorado

O procedimento de elaboração de relatórios do BCE está bem estruturado

Todavia, as regras para a comunicação das constatações estão incompletas

O prazo para a emissão de relatórios é longo

Conclusões e recomendações

Governação

Prestação de contas

Equipas conjuntas de supervisão

Inspeções no local

Anexo I | — | Síntese do método de auditoria
Anexo II | — | Restrições no acesso à informação
Anexo III | — | Processo de tomada de decisão
Anexo IV | — | Processo orçamental do BCE
Anexo V | — | A auditoria à supervisão bancária em jurisdições nacionais selecionadas
Anexo VI | — | Recomendações do FMI em matéria de transparência e prestação de contas no âmbito das responsabilidades de supervisão do BCE
Anexo VII | — | Âmbito de aplicação da revisão da Comissão Europeia nos termos do artigo 32.º do Regulamento do MUS
Anexo VIII | — | Inquérito às Autoridades Nacionais Competentes e instituições supervisionadas
Anexo IX | — | Principais elementos das disposições de prestação de contas do BCE perante o Parlamento Europeu
Anexo X | — | Estrutura do processo de elaboração de relatórios para as inspeções no local

Resposta do BCE

Abreviaturas, siglas e acrónimos

ANC: autoridade nacional competente

BCE: Banco Central Europeu

BCN: Banco Central Nacional

BPI: Banco de Pagamentos Internacionais

BUCOM: Comité Orçamental do Banco Central Europeu

CAI: Comité de Auditores Internos

CBSB: Comité de Basileia de Supervisão Bancária

DG SM: Direção-Geral de Supervisão Microprudencial

EBA: European Banking Authority (Autoridade Bancária Europeia)

ECS: equipa conjunta de supervisão

ETC: equivalente a tempo completo

FDIC: Federal Deposit Insurance Corporation (Organismo Federal de Garantia de Depósitos Bancários)

FMI: Fundo Monetário Internacional

GAO: Government Accountability Office (Gabinete de Auditoria Governamental)

GQS: garantia de qualidade da supervisão

ILC: Divisão de Inspeções no Local Centralizadas do Banco Central Europeu

IMAS: Information Management System (Sistema de gestão da informação)

ISC: Instituição Superior de Controlo

MUS: Mecanismo Único de Supervisão

SEBC: Sistema Europeu de Bancos Centrais

SEP: Supervisory Examination Programme (plano de atividades de supervisão)

SESF: Sistema Europeu de Supervisão Financeira

SREP: Supervisory Review and Evaluation Process (processo de análise e avaliação para fins de supervisão)

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

UEM: União Económica e Monetária

Síntese

O que é o MUS?

I

A crise financeira mundial de 2008 causou graves perturbações em muitas economias europeias. As repercussões no setor bancário, após anos de desregulamentação e crescente assunção de riscos, revelaram-se no facto de muitas instituições de crédito acabarem por se encontrar demasiado expostas nos mercados em declínio, tendo sido forçadas a recorrer a apoio financeiro público. Contudo, os resgates pelo Estado contribuíram inevitavelmente para um aumento da dívida pública, levando a uma diminuição do investimento e do crescimento, bem como a mais pressões sobre a solvência bancária.

II

Para ajudar a evitar crises no futuro e para reforçar a confiança no setor bancário, foi necessário quebrar o «círculo vicioso» da assunção de riscos excessivos e dos resgates pelo Estado. Em 2012, procurando uma solução duradoura para a área do euro, os líderes da UE anunciaram formalmente a regulamentação comum a todos os bancos através de uma união bancária europeia.

III

Os principais pilares da união bancária deveriam ser a supervisão centralizada dos bancos da área do euro, um mecanismo para assegurar a resolução dos bancos em situação de insolvência com o mínimo de custos para os contribuintes e para a economia, e um sistema harmonizado de garantias de depósitos. O primeiro passo, o da supervisão centralizada, implicou a criação, em 2014, de um Mecanismo Único de Supervisão (MUS) com o objetivo de assumir grande parte do trabalho de supervisão anteriormente realizado pelas autoridades nacionais. O MUS foi colocado sob a tutela do Banco Central Europeu, mas envolve também a estreita colaboração dos Estados-Membros participantes.

De que trata o presente relatório?

IV

O Tribunal tem um mandato para examinar a eficácia operacional da gestão do BCE. Por conseguinte, para a presente auditoria, concentrou a sua atenção na forma como o BCE instituiu o MUS e tem organizado o seu trabalho. Analisou, em particular, a estrutura de governação do novo mecanismo (incluindo os trabalhos de auditoria interna), as disposições de prestação de contas (incluindo a auditoria externa), a organização e afetação de recursos das equipas de supervisão bancária (tanto à distância como nas instalações do banco) e o procedimento de inspeção no local.

V

Apercebeu-se, porém, de um obstáculo importante em todos os domínios que pretendia auditar: um desacordo com o BCE sobre os termos exatos do mandato do Tribunal e o seu direito de acesso a documentos. Argumentando que os documentos em questão não se inseriam no âmbito das competências do Tribunal, o BCE não estava disposto a ceder vários documentos necessários para a conclusão dos trabalhos. Por conseguinte, o Tribunal só conseguiu avaliar parcialmente se o BCE está a gerir o MUS de forma eficaz no que diz respeito à governação, à supervisão à distância e às inspeções no local.

O que apurou o Tribunal?

VI

O Tribunal obteve informações suficientes que lhe permitiram concluir que o MUS foi instituído dentro do prazo estipulado. Devido ao envolvimento das autoridades nacionais de supervisão, a estrutura de supervisão é bastante complexa e depende de um elevado nível de coordenação e comunicação entre o pessoal do BCE e as pessoas designadas para as ANC pelos Estados-Membros participantes. Esta complexidade constitui um desafio no domínio da governação, em que a eficiência e a eficácia do processo de tomada de decisão pela gestão podem ser dificultadas por procedimentos complexos em matéria de intercâmbio de informações.

VII

A legislação obriga o BCE a observar uma separação clara entre as suas funções de política monetária e de supervisão. Estas últimas são fiscalizadas pelo Conselho de Supervisão que apresenta propostas de decisão ao Conselho do BCE. Todavia, no BCE, o Conselho de Supervisão do MUS não exerce qualquer controlo sobre o orçamento ou os recursos humanos afetados à supervisão. Esta situação levanta preocupações sobre a independência das duas áreas de trabalho do BCE, tal como o facto de alguns departamentos do BCE prestarem serviços para ambas as funções sem existirem regras e linhas hierárquicas claras que minimizem eventuais conflitos de objetivos.

VIII

A auditoria interna é um desses serviços partilhados. O Tribunal constatou que este serviço não dispunha dos recursos necessários para os seus trabalhos relativos ao MUS, a que é dada menos atenção do que a outras tarefas de auditoria. Embora tenha sido feita uma avaliação dos riscos satisfatória para determinar os temas de auditoria necessários, os recursos atualmente disponíveis para a auditoria interna não são adequados para assegurar que os aspetos de risco mais elevado das operações do MUS serão tratados dentro de um prazo razoável.

IX

Os esforços do BCE para assegurar a transparência e a prestação de contas do MUS perante o Parlamento Europeu e o público em geral podem ser enfraquecidos pela falta de um mecanismo adequado de avaliação e posterior elaboração de relatórios sobre a eficácia da supervisão.

X

O nível de pessoal de supervisão foi originalmente definido por um método muito simples que se baseava em estimativas de contratação de pessoal para funções similares nas autoridades nacionais competentes antes de o MUS ter sido criado. Não foi realizada qualquer análise pormenorizada das necessidades de pessoal para o novo quadro do MUS, muito mais exigente, pelo que não foi estabelecida qualquer ligação direta entre o plano de atividades de supervisão e a afetação de recursos, como exigido pela legislação. Existem indicações de que os níveis atuais de pessoal são insuficientes.

XI

O trabalho do MUS relativo à supervisão dos bancos mais importantes da área do euro, tanto no local como à distância, está fortemente dependente do pessoal nomeado pelas autoridades nacionais. Deste modo, apesar da sua responsabilidade global, o BCE não tem um controlo suficiente sobre a composição e as competências das equipas de supervisão e inspeção ou sobre os recursos que possa vir a mobilizar.

XII

A afetação de recursos às equipas conjuntas de supervisão à distância, particularmente os provenientes das autoridades nacionais, não tem correspondido às estimativas iniciais das necessidades. As limitações daí resultantes no que diz respeito aos números de pessoal podem, em muitos casos, afetar a capacidade das equipas para realizar uma supervisão adequada dos bancos pelos quais são responsáveis.

XIII

O trabalho de supervisão no local é igualmente da responsabilidade do BCE, mas neste caso o problema reside no facto de as equipas de inspeção incluírem normalmente muito poucos funcionários do BCE. Além disso, na maior parte dos casos, as inspeções são chefiadas pela entidade de supervisão do país de origem, ou de acolhimento, do banco.

XIV

Outras questões que o Tribunal considera que afetam a realização da supervisão no local incluíam a falta de orientações em matéria de definição de prioridades dos pedidos de inspeção, insuficiências informáticas e a necessidade de melhorar as qualificações dos inspetores no local pertencentes à autoridade nacional competente. Por outro lado, devido à extensão do prazo para emissão das recomendações finais, quando as constatações são formalmente entregues ao banco inspecionado podem estar já desatualizadas.

Como pode o MUS ser melhorado?

XV

As recomendações do Tribunal são as seguintes:

a)No domínio da governação, o BCE deve:

i)procurar melhorar a eficiência mediante a simplificação do processo de tomada de decisão;

ii)examinar os riscos que o sistema de serviços partilhados representa para a separação de funções, estabelecer linhas hierárquicas separadas para situações em que estejam em causa recursos de supervisão específicos, bem como ponderar a possibilidade de conceder ao presidente e ao vice-presidente do Conselho de Supervisão um maior envolvimento no processo orçamental;

iii)atribuir competências e recursos de auditoria interna de modo a cobrir os riscos de nível mais elevado, conforme e quando adequado.

b)No domínio da prestação de contas, o BCE deve:

i)disponibilizar todos os documentos solicitados para que o Tribunal exerça o seu mandato de auditoria;

ii)desenvolver e divulgar um quadro de desempenho formal para demonstrar a eficácia das suas atividades de supervisão.

c)No domínio da supervisão à distância (equipas conjuntas de supervisão, ECS), o BCE deve:

i)tomar medidas para assegurar que as autoridades nacionais participam de forma plena e proporcional no trabalho das ECS;

ii)desenvolver com as ANC métodos de avaliação da adequação de possíveis pessoas a designar para as ECS e do seu posterior desempenho;

iii)criar e manter uma base de dados exaustiva com as competências, experiência e qualificações de todo o pessoal das ECS;

iv)instituir um plano formal de formação profissional pertinente para todo o pessoal de supervisão e considerar a criação de um programa de certificação para o domínio da supervisão à distância;

v)elaborar uma metodologia baseada nos riscos para determinar a dimensão pretendida e a composição de cada ECS;

vi)proceder à revisão periódica do modelo de agregação utilizado no planeamento da supervisão e atualizá-lo, conforme necessário. A própria agregação deve ser baseada nas informações mais recentes específicas de cada banco.

d)No domínio da supervisão no local, o BCE deve:

i)reforçar substancialmente a presença dos seus próprios funcionários nas inspeções no local e assegurar que uma maior proporção das inspeções é liderada por supervisores não nativos;

ii)corrigir as insuficiências existentes no sistema informático e melhorar as competências e as qualificações globais dos inspetores no local.

Introdução

01

O sistema financeiro é crucial para o funcionamento da economia. Um sistema financeiro robusto desempenha um papel essencial na afetação eficiente de recursos e, deste modo, contribui para o crescimento económico sustentável. As perturbações da estabilidade financeira podem conduzir a custos elevados para o Estado e para a economia no seu todo.

02

No período que antecedeu a crise financeira mundial, os bancos europeus caracterizavam-se sobretudo por uma avaliação incorreta do nível de risco (por exemplo, derivados financeiros, imobiliário, risco soberano), enquanto os seus balanços se expandiam rapidamente numa situação de insuficiência de capital e de reservas de liquidez. Esta fraca gestão dos riscos, aliada a baixas taxas de juros, levou à assunção excessiva de riscos, a uma expansão do crédito e a uma alavancagem insustentável, contribuindo ao mesmo tempo para criar grandes desequilíbrios macroeconómicos em vários Estados-Membros da UE. Infelizmente, estas insuficiências não foram detetadas suficientemente cedo para poderem ser resolvidas de forma satisfatória. Devido à interligação existente entre os modernos sistemas financeiros, os problemas ocorridos num país rapidamente ultrapassaram as fronteiras nacionais, causando dificuldades financeiras em outros países da UE.

03

À medida que a liquidez se esgotava e o abrandamento económico influenciava ainda mais a qualidade do crédito, muitos bancos revelaram ser extremamente vulneráveis e necessitados de apoio do setor público. Na área do euro em particular, as disposições da União Económica e Monetária (UEM) mostraram ter deficiências estruturais profundas.

04

O facto de a regulamentação e a supervisão das instituições de crédito serem responsabilidades nacionais constituiu um fator importante. A falta de uma autoridade única europeia de supervisão deu origem a diferenças consideráveis nos poderes concedidos às entidades nacionais de supervisão nos diferentes Estados-Membros¹.

05

Uma outra deficiência foi o facto de, em 2012, a arquitetura institucional da UEM ser considerada insuficiente para evitar «a perigosa interação entre as fragilidades dos Estados e as vulnerabilidades do setor bancário»². Uma crise num sistema bancário nacional afetaria o governo e vice-versa. A interdependência dos bancos e dos governos fragilizou a área do euro e ainda complicou mais a resolução da crise (ver figura 1).

Figura 1

Interdependência entre os bancos e o Estado: uma espiral descendente?

Fonte: TCE.

Criação da união bancária europeia

06

Em 2012, os líderes europeus tomaram a decisão de reforçar a UEM com a criação de uma união bancária europeia a fim de quebrar o círculo vicioso entre os bancos e os Estados³ e fazer face às insuficiências que afetavam o setor bancário nos países da área do euro. O principal objetivo da união bancária consiste em tornar o setor bancário europeu mais transparente, unificado e mais seguro dentro de um sistema financeiro estável e funcional (ver quadro 1).

Quadro 1

Objetivo da união bancária

Tornar os bancos europeus:
… mais transparentes | mediante a aplicação consistente de regras comuns e normas administrativas em matéria de supervisão, recuperação e resolução de bancos
… unificados | tratando as atividades bancárias nacionais e transfronteiras da mesma forma e dissociando a saúde financeira dos bancos da dos países em que estão localizados
… mais seguros | através de uma intervenção precoce, caso os bancos enfrentem problemas, a fim de evitar que entrem em situação de incumprimento e — se necessário — procedendo à sua resolução (liquidação) de forma eficiente.

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelo BCE (sítio Internet do BCE sobre a supervisão bancária).

07

A instituição da união bancária implicou a criação de:

a)um Mecanismo Único de Supervisão (MUS) com o objetivo de garantir uma aplicação coerente das regras prudenciais⁴ em todos os países da área do euro;

b)um Mecanismo Único de Resolução (MUR) para assegurar que os bancos em situação de insolvência são liquidados de forma eficiente e com o mínimo de custos para os contribuintes e para a economia real, através da participação de credores privados no processo de reestruturação e resolução bancária;

c)um sistema parcialmente harmonizado de regimes de garantia de depósitos.

08

A criação do MUS, em novembro de 2014, foi considerada «o maior passo realizado no sentido de uma integração económica mais profunda, desde a criação da União Económica e Monetária»⁵. Constitui uma base necessária para os outros pilares da união bancária: o Mecanismo Único de Resolução e, possivelmente, um sistema de garantia de depósitos à escala da UE. Foi também considerado pelos legisladores como fundamental para quebrar a ligação entre os governos nacionais e os bancos e assim reduzir o risco de futuras crises bancárias sistémicas. Além disso, o quadro regulamentar e de supervisão do MUS visa acompanhar a evolução contínua do ambiente financeiro mundial, marcado por complexos acordos e compromissos internacionais (por exemplo, os Acordos de Basileia)⁶ e, deste modo, eliminar a opção de os bancos transferirem atividades de risco mais elevado para jurisdições onde a regulamentação é mais permissiva.

09

O MUS compreende o Banco Central Europeu (BCE) e as autoridades nacionais com responsabilidade de supervisão bancária («autoridades nacionais competentes» ou ANC) dos Estados-Membros participantes. O Regulamento do MUS⁷ atribui a estes organismos a responsabilidade pela supervisão microprudencial de todas as instituições de crédito dos Estados-Membros participantes⁸. O artigo 6.º, n.º 1, atribui ao BCE a responsabilidade pelo funcionamento eficaz e coerente do MUS. No âmbito do artigo 5.º, o MUS realiza igualmente tarefas de domínio macroprudencial (ver caixa 1).

Caixa 1

Supervisão microprudencial e macroprudencial

A supervisão microprudencial destina-se a garantir a saúde financeira de cada banco. A supervisão macroprudencial está concebida para detetar riscos para a estabilidade do sistema financeiro no seu conjunto, decorrentes principalmente da evolução macroeconómica. Embora os objetivos dos dois níveis de supervisão sejam distintos, os instrumentos utilizados tendem a coincidir: um instrumento macroprudencial pode ser utilizado para uma avaliação e intervenção de supervisão microprudencial e vice-versa. O que varia é a lógica e o âmbito da sua utilização. Mais especificamente, o mesmo instrumento será muitas vezes considerado «micro» caso seja aplicado de forma seletiva às instituições a nível individual e «macro» se aplicado a grupos de bancos ou a todos os bancos de um determinado país.

10

Os três principais objetivos⁹ do MUS são:

a)garantir a segurança e a solidez do sistema bancário europeu;

b)aumentar a integração e estabilidade financeiras na Europa;

c)assegurar uma supervisão coerente.

11

As responsabilidades e funções de supervisão são repartidas entre o BCE e as ANC em função da importância das entidades supervisionadas. No âmbito do MUS, o BCE é responsável pela supervisão direta das instituições «significativas»¹⁰. Para este efeito, o BCE constitui equipas conjuntas de supervisão (ECS) que são compostas por pessoal do BCE e das ANC. Cada ECS está incumbida da supervisão microprudencial de um banco significativo, mas as decisões pertinentes são adotadas pelo Conselho do BCE sob proposta do Conselho de Supervisão do MUS.

12

O BCE controla igualmente a supervisão prudencial dos bancos «menos significativos». Neste caso, a autoridade de supervisão direta é a ANC correspondente, que está habilitada a tomar todas as decisões necessárias na matéria. No entanto, o BCE pode assumir a supervisão direta de uma instituição menos significativa em qualquer momento que considere necessário. A figura 2 ilustra a repartição de tarefas no âmbito do MUS.

Figura 2

Repartição de tarefas no âmbito do MUS

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelo BCE.

1Comissão Europeia, «Report of the High-Level Group on Financial Supervision in the EU» (Relatório do Grupo de Peritos de Alto Nível sobre a Supervisão Financeira da UE), Bruxelas, 2009.

2Herman Van Rompuy, presidente do Conselho Europeu. Em estreita colaboração com José Manuel Durão Barroso, presidente da Comissão Europeia, Jean-Claude Juncker, presidente do Eurogrupo, e Mario Draghi, presidente do Banco Central Europeu, «Rumo a uma verdadeira União Económica e Monetária», dezembro de 2012.

3A criação da união bancária europeia foi anunciada numa cimeira europeia especial em 29 de junho de 2012. Posteriormente, em 5 de dezembro de 2012, o presidente do Conselho Europeu, em estreita colaboração com os presidentes da Comissão Europeia, do Eurogrupo e do Banco Central Europeu, publicaram um relatório intitulado «Rumo a uma Verdadeira União Económica e Monetária». Três anos mais tarde, em 22 de junho de 2015, os cinco presidentes (incluindo agora o presidente do Parlamento Europeu) apresentaram um relatório de acompanhamento com o título «Concluir a União Económica e Monetária Europeia».

4As regras prudenciais referem-se à legislação introduzida para melhorar a solidez financeira das instituições de crédito.

5Prefácio de Mario Draghi ao Relatório Anual do BCE sobre as atividades de supervisão relativo a 2014.

6Herman Van Rompuy, presidente do Conselho Europeu, José Manuel Durão Barroso, presidente da Comissão Europeia, Jean-Claude Juncker, presidente do Eurogrupo, e Mario Draghi, presidente do Banco Central Europeu, «Rumo a uma verdadeira União Económica e Monetária», dezembro de 2012.

7Regulamento (UE) n.º 1024/2013 do Conselho, de 15 de outubro de 2013, que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito (JO L 287 de 29.10.2013, p. 63).

8Todos os países da área do euro (Bélgica, Alemanha, Estónia, Irlanda, Grécia, Espanha, França, Itália, Chipre, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Países Baixos, Áustria, Portugal, Eslovénia, Eslováquia e Finlândia) participam automaticamente no MUS. Os Estados-Membros não pertencentes à área do euro podem optar por participar através de um sistema de «estreita cooperação» com o BCE.

9Guia sobre supervisão bancária do BCE.

10Atualmente, 129 grupos bancários (aproximadamente 1 200 entidades supervisionadas) possuem mais de 21 biliões de euros em ativos e são diretamente supervisionados pelo BCE, ao passo que aproximadamente 3 200 bancos são classificados como menos significativos. Os critérios para determinar se os bancos são considerados significativos, ficando assim sob a supervisão direta do BCE, estão definidos no artigo 6.º, n.º 4, do Regulamento do MUS e são os seguintes: o valor total dos ativos do banco, a sua importância para a economia do Estado-Membro ou do conjunto da UE, a importância das suas atividades transfronteiriças e, por último, o facto de ter solicitado ou recebido assistência financeira do Mecanismo Europeu de Estabilidade ou do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira. Podem ser aplicados todos e qualquer um destes critérios. Um banco pode também ser considerado significativo se for um dos três bancos mais importantes estabelecidos num determinado país.

Abordagem e metodologia da auditoria

13

O Tribunal examinou se as equipas conjuntas de supervisão e as equipas de inspeção no local do MUS estavam organizadas de forma a poderem trabalhar de forma eficiente num ambiente adequado de governação, auditoria e prestação de contas¹¹. Analisou, em especial:

a)o ambiente operacional criado pela estrutura de governação para o trabalho das ECS e das equipas de inspeção no local, incluindo o papel da função de auditoria interna do BCE e o planeamento do seu trabalho sobre o MUS;

b)os procedimentos e regras que orientam a prestação de contas, incluindo a auditoria externa, e a sua aplicação na prática;

c)o planeamento e estabelecimento das ECS, em matéria de estrutura e recursos;

d)o estabelecimento, planeamento, execução e elaboração de relatórios das inspeções no local.

14

Os critérios de auditoria eram provenientes das seguintes fontes:

a)requisitos jurídicos e objetivos no Regulamento do MUS e no Regulamento-Quadro do MUS¹²;

b)versão revista de 2012 dos Princípios Fundamentais para um Controlo Eficaz, publicada pelo Comité de Basileia de Supervisão Bancária (CBSB);

c)normas do Instituto de Auditores Internos (IIA) e Requisitos Mínimos para a Gestão dos Riscos, publicados pela Autoridade Federal de Supervisão Financeira (BaFin) alemã;

d)regras e procedimentos internos do BCE.

15

O Tribunal recolheu as provas de auditoria durante reuniões e entrevistas com pessoal importante do BCE ligado à supervisão e através de uma análise aos documentos internos e dados publicamente disponíveis. Estas provas foram utilizadas para examinar a adequação das disposições de governação do BCE e da sua estrutura organizacional após ter assumido as responsabilidades de supervisão, bem como para avaliar a conformidade com o quadro jurídico e, nomeadamente, com as regras respeitantes à independência. O Tribunal analisou a eficiência do processo de tomada de decisão e avaliou o código deontológico introduzido para o pessoal de supervisão. Comparou a estrutura e o planeamento da função de auditoria interna do MUS com as melhores práticas aceites.

16

No que se refere aos procedimentos e regras que orientam a prestação de contas, incluindo a auditoria interna, o Tribunal examinou os processos de seleção de dados e informações para as principais partes interessadas e verificou a conformidade com as regras aplicáveis. As disposições de prestação de contas e de auditoria externa do MUS foram igualmente avaliadas e comparadas com as que são aplicadas em outras jurisdições. Para o efeito, o Tribunal recorreu às informações prestadas pelas instituições superiores de controlo (ISC) da Austrália, do Canadá e dos Estados Unidos.

17

Relativamente ao trabalho das ECS, o Tribunal examinou o planeamento e a afetação preliminares dos recursos de supervisão pelo BCE durante a fase de arranque, bem como a cooperação do BCE com as ANC e a sua dependência das mesmas, quando da afetação de recursos e da realização da supervisão à distância. Avaliou igualmente a estrutura das ECS, as suas linhas hierárquicas e as providências tomadas no sentido de fornecer formação profissional adequada.

18

Além dos trabalhos de auditoria no BCE, o Tribunal enviou um questionário a todas as ANC pertinentes e aos bancos significativos, com o objetivo de obter uma reação quanto à eficiência do novo sistema de supervisão. O anexo I descreve em pormenor os trabalhos efetivamente realizados em relação a cada tema de auditoria.

Dificuldades em obter provas de auditoria

19

O BCE forneceu apenas uma ínfima parte das informações de que o Tribunal necessitava para avaliar a eficácia operacional da gestão das avaliações completas do BCE, a eficácia operacional das ECS, a eficácia operacional do planeamento e execução das atividades de supervisão, o processo de tomada de decisão, bem como o trabalho realmente efetuado no contexto das inspeções no local. São fornecidas informações completas no anexo II. Contudo, de uma forma sucinta, as provas de auditoria que não foi possível examinar incluíam os seguintes elementos:

i)Governação:

οdecisões e atas do Conselho de Supervisão (ver pontos 36-39).

ii)Prestação de contas:

οdocumentação relativa à troca de pontos de vista ad hoc entre o Parlamento Europeu e o Presidente do Conselho de Supervisão, bem como a documentação solicitada pela Comissão no âmbito da sua obrigação jurídica de apresentar relatórios sobre o MUS (ver ponto 92 e pontos 98-99).

iii)ECS:

οpartes do Manual de Supervisão pertinentes para as atividades do plano de atividades de supervisão (SEP), bem como os documentos do SEP relativos a uma amostra de bancos constituída no âmbito da auditoria;

οcapítulos pertinentes do Manual de Supervisão, modelos e metodologias, bem como amostras de relatórios e decisões do processo de análise e avaliação para fins de supervisão (SREP);

οdados específicos sobre cada entidade significativa, cálculos utilizados para a metodologia de agregação, assim como a afetação, pelo BCE, de bancos a agrupamentos específicos (ver pontos 104-149).

iv)Supervisão no local:

οinformações sobre pedidos específicos para inspeções, incluindo pormenores sobre os motivos que levaram ao pedido, a forma como foram hierarquizados e, caso tenham sido indeferidos, qual a razão;

οinformações sobre os recursos das ANC e o planeamento das inspeções para 2015 e 2016;

οrelatórios de inspeção e os anexos do capitulo 6 do Manual de Supervisão que descrevem a metodologia de inspeção no local (ver pontos 150-183).

11O mandato do Tribunal resulta do disposto no artigo 27.º, n.º 2, do Estatuto do SEBC e no artigo 20.º, n.º 7, do Regulamento do MUS.

12Regulamento (UE) n.º 468/2014 do Banco Central Europeu, de 16 de abril de 2014, que estabelece o quadro de cooperação, no âmbito do Mecanismo Único de Supervisão, entre o Banco Central Europeu e as autoridades nacionais competentes e com as autoridades nacionais designadas (JO L 141 de 14.5.2014, p. 1).

Governação

20

Para efeitos do presente relatório, o termo governação refere-se aos processos e procedimentos internos que orientam a função de supervisão e que asseguram a coerência, eficiência, eficácia e transparência das ações e decisões de supervisão. Uma boa governação implica uma clara atribuição de funções e responsabilidades, a delegação apropriada de poderes e uma independência operacional adequada, de forma a permitir aos supervisores a realização das suas tarefas em consonância com o seu mandato e com os seus conhecimentos técnicos especializados. Outro aspeto da boa governação é a auditoria interna, que facilita a deteção e prevenção da fraude, o acompanhamento do cumprimento e a atenuação dos riscos. De acordo com o CBSB, a independência operacional, a prestação de contas e a governação do supervisor devem estar previstas na legislação e ser divulgadas publicamente (princípio 2, critério essencial n.º 1).

Criação de uma estrutura organizacional complexa

21

Uma regra fundamental aplicável à estrutura organizacional do MUS é que «o pessoal encarregado do exercício das atribuições conferidas ao BCE pelo presente regulamento deve integrar uma estrutura organizacional autónoma e estar sujeito a uma hierarquia distinta da do pessoal encarregado das outras atribuições conferidas ao BCE»¹³.

22

O BCE conseguiu rapidamente criar uma nova estrutura organizacional para acolher a função de supervisão¹⁴. A nova estrutura integra o Conselho de Supervisão que, com o apoio de um Secretariado, é responsável pelo planeamento e execução das tarefas de supervisão do BCE, e quatro direções-gerais dedicadas à supervisão microprudencial (DG SM I a IV), que, em questões funcionais, respondem perante o presidente e o vice-presidente do Conselho de Supervisão¹⁵ (ver figura 3). Dentro da estrutura de governação do BCE foi criada uma unidade específica, na DG SM IV, responsável pela garantia de qualidade da supervisão (GQS) no âmbito da função de supervisão do BCE. A GQS funciona como uma «segunda linha de defesa» entre as unidades operacionais e a função de auditoria interna. Realiza análises ex post de controlo da qualidade das realizações, dos processos e dos instrumentos do BCE. Através de recomendações à gestão, procura reforçar a qualidade da supervisão bancária pelo BCE e promover as boas práticas.

23

O modelo adotado para a afetação de recursos à supervisão das instituições significativas inclui pessoal do BCE e das respetivas ANC¹⁶. A DG SM I e a DG SM II, que exercem as responsabilidades da supervisão direta do BCE, integram os funcionários do BCE designados como membros e coordenadores das equipas conjuntas de supervisão (ECS). Os funcionários das ECS provenientes da ANC correspondente operam a partir das instalações da respetiva entidade a que pertencem. Até março de 2016, as ANC tinham afetado 846 equivalentes a tempo completo (ETC) a trabalhos das ECS, em comparação com os 455 ETC designados pelo BCE (215 da DG SM I e 240 da DG SM II).

Figura 3

Estrutura organizacional do MUS

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelo BCE.

24

No início do MUS em novembro de 2014, a nova estrutura organizacional estava pronta para se tornar totalmente operacional. Todavia, a complexa estrutura adotada colocou desafios consideráveis. Tornou-se crucial haver um elevado nível de coordenação e comunicação fluída entre os funcionários do BCE e das ANC, de forma a alcançar um método comum e eficiente de supervisão.

O recrutamento de pessoal para o MUS por parte do BCE foi eficaz tendo em conta as limitações de tempo…

25

Ao preparar-se para assumir as suas responsabilidades de supervisão, o BCE tomou medidas no sentido de afetar recursos à nova função com sucesso considerável, dado o prazo de tempo limitado. O recrutamento começou em 2013 e houve 25 mil candidatos para 113 concursos distintos. No final de 2014, cerca de 85% dos 1 073 ETC aprovados para 2015 estavam preenchidos. O recrutamento de pessoal continuou ao longo de 2015 e aproximadamente 96% de todos os lugares aprovados foram preenchidos até ao final do ano. Com base numa amostra, o Tribunal comparou os currículos do pessoal que foi efetivamente contratado com as competências exigidas para os respetivos lugares. O pessoal em causa tinha as competências e qualificações necessárias para desempenhar as tarefas atribuídas pelo BCE não obstante o facto de as verificações sistemáticas das referências (ou seja, os contactos com os autores de referências nomeados nos currículos) só terem sido realizadas em dezembro de 2015. A figura 4 apresenta uma repartição percentual do pessoal do BCE afetado ao MUS.

Figura 4

Lugares aprovados para a supervisão bancária do BCE em 31 de dezembro de 2015 repartição por ETC

© Banco Central Europeu, Frankfurt am Main, Alemanha (Relatório anual sobre as atividades de supervisão relativo a 2015).

… mas depende fortemente dos recursos das ANC

26

As normas que orientam a afetação de recursos ao MUS preveem que «o BCE é responsável pela afetação dos meios financeiros e humanos necessários ao exercício das atribuições que lhe são conferidas»¹⁷ e que os recursos devem ser obtidos «de forma a preservar a independência do BCE de influências indevidas por parte das autoridades nacionais competentes e dos participantes no mercado […]»¹⁸.

27

Um dos principais riscos provocados pela atual estrutura é que, no sistema de equipas conjuntas de supervisão, uma grande parte das despesas relativas à supervisão dos bancos significativos da área do euro é suportada pelas ANC¹⁹. Deste modo, o orçamento agregado afetado à supervisão é, na realidade, uma combinação de 27 orçamentos separados²⁰, incluindo o do BCE. Uma parte significativa dos recursos conjuntos é despendida em custos com pessoal nacional (das ANC e dos bancos centrais). Os organismos nacionais têm a palavra final quanto aos recursos financeiros e outros que atribuam às inspeções no local, e também quanto ao pessoal que nomeiam para as ECS²¹, embora estes domínios de supervisão sejam, em última instância, da responsabilidade do BCE. Além disso, embora o BCE divulgue o montante da taxa de supervisão que cobra aos bancos e o comunique às ANC antes de tomar uma decisão final sobre a sua aplicação, o atual quadro jurídico não inclui qualquer disposição relativa à divulgação consolidada do custo total do MUS.

Os órgãos institucionais foram constituídos como previsto, apoiados por um complexo processo de tomada de decisão

28

Está em vigor um quadro jurídico para o MUS. Conforme exigido pela regulamentação, e de acordo com o princípio fundamental 1²² do CBSB, foram elaboradas e divulgadas publicamente disposições relativas à criação e ao regulamento interno dos órgãos do MUS que intervêm no processo de tomada de decisão.

29

A função do Conselho de Supervisão consiste em planear e executar as tarefas de supervisão conferidas ao BCE. Neste contexto, o Conselho de Supervisão finaliza os projetos de decisão completos provenientes, na sua maioria, das ECS e apresenta a proposta dos mesmos ao Conselho do BCE. As decisões são consideradas adotadas, salvo se o Conselho do BCE apresentar uma objeção dentro de um determinado período de tempo (trata-se do chamado procedimento de «não objeção»). A composição do Conselho de Supervisão e o respetivo procedimento de nomeação estão estabelecidos no Regulamento do MUS²³. Não foi possível ao Tribunal auditar os procedimentos de nomeação e destituição dos representantes das ANC no Conselho de Supervisão²⁴. As instituições da UE não são consultadas nem estão de outra forma envolvidas na nomeação de membros provenientes das ANC.

30

Também em conformidade com o Regulamento do MUS²⁵, o BCE instituiu uma Comissão de Reexame encarregada de proceder a revisões administrativas internas das suas decisões. Até julho de 2015, foi solicitado à Comissão de Reexame que procedesse à revisão de seis decisões, tendo, em todos os casos, emitido um parecer no prazo especificado de dois meses. Num dos casos, a apresentação de uma nova decisão pelo Conselho de Supervisão ao Conselho do BCE, em conformidade com os procedimentos da Comissão de Reexame, demorou três meses e meio, em vez de 20 dias úteis.

31

O Painel de Mediação²⁶, instituído para resolver as divergências expressas pelas ANC quanto a objeções formuladas pelo Conselho do BCE relativamente a propostas de decisão do Conselho de Supervisão, ainda não exerceu a sua função.

A tomada de decisão é um processo complexo, com muitas etapas no intercâmbio de informações e uma participação significativa do Secretariado do Conselho de Supervisão

32

Uma governação interna e processos de comunicação eficazes devem facilitar a adoção de decisões a um nível adequado à importância da questão e num prazo razoável dependendo do nível de urgência²⁷.

33

O processo de tomada de decisão do MUS, incluindo o procedimento de «não objeção», é apresentado na figura 5.

Figura 5

Síntese do processo de tomada de decisão

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelo BCE.

34

O anexo III ilustra a natureza complexa e complicada do intercâmbio de informações no âmbito do processo de tomada de decisão, que conta com a forte participação do Secretariado do Conselho de Supervisão. No âmbito do procedimento normal (sem tomar em consideração o trabalho preparatório realizado pelas ECS), o processo deve demorar aproximadamente cinco semanas²⁸.

35

O Secretariado do Conselho de Supervisão é responsável pela coordenação do processo de tomada de decisão. Para este efeito, desenvolveu práticas e processos internos. No entanto, não emitiu orientações suficientes, sob a forma de listas de verificação, modelos e fluxogramas, para as ECS e para outras áreas de atividade.

O Conselho de Supervisão tem de tomar um número considerável de decisões…

36

Em novembro de 2015, o Conselho de Supervisão tinha já tomado um total de 1 450 decisões de supervisão (ver quadro 2). A presidente do Conselho de Supervisão referiu publicamente que, devido ao volume de decisões de supervisão encaminhadas para o Conselho do BCE, este tem de confiar nas conclusões do Conselho de Supervisão²⁹. Em janeiro de 2016, foi lançado um debate sobre a simplificação de alguns aspetos do processo de tomada de decisão³⁰.

Quadro 2

Decisões de supervisão entre novembro de 2014 e novembro de 2015

Categoria da decisão de supervisão | Número de decisões
Decisões de competência e idoneidade | 661
Caráter significativo e alterações ao caráter significativo | 216
Relacionadas com uma avaliação abrangente | 145
SREP | 119
Fundos próprios (emissão, redução de fundos próprios principais de nível 1) | 103
Aquisições de participações qualificadas | 80
Licenciamento | 27
Dispensa de requisitos prudenciais | 18
Diversas | 17
Procedimentos de supervisão pendentes | 13
Instruções às ANC referentes às instituições significativas | 13
Outras autorizações (vendas) | 9
Fusões | 8
Decisões e taxas relativas a custas | 7
Decisões respeitantes a conglomerados financeiros | 6
Modelos internos | 5
Decisões respeitantes às estruturas de grupo | 2
Instruções gerais às ANC | 1
TOTAL | 1 450

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelo BCE.

37

Para os 16 casos constantes da amostra, o Tribunal obteve quadros das etapas processuais e as datas dos diferentes tipos de decisão. No entanto, não teve acesso à documentação subjacente, pelo que não lhe é possível formular uma opinião sobre a eficiência do processo.

… com repercussões nos trabalhos do Comité Diretor

38

Uma revisão efetuada pelo BCE em 2015 detetou lacunas na organização e outros aspetos dos procedimentos e reuniões do Comité Diretor. Mais importante ainda, o Secretariado teve dificuldade em preparar-se para reuniões do Conselho de Supervisão e do Comité Diretor que decorriam no mesmo dia, pelo que muitas vezes os documentos eram divulgados tarde e os membros do comité não estavam devidamente preparados para discutir os pontos na ordem de trabalhos.

39

A revisão terminou com uma nota a destacar os prós e contras de várias opções. Após análise, o Comité Diretor decidiu não alterar a sua forma de organização do trabalho, exceto no que se refere à uniformização de alguns aspetos do processo de acompanhamento.

É aplicado o princípio da separação entre as atribuições de política monetária e de supervisão, mas existem riscos quanto à perceção da independência

40

O BCE exerce as atribuições que lhe são conferidas pelo Regulamento do MUS sem prejuízo e independentemente das suas atribuições no domínio da política monetária e de quaisquer outras atribuições³¹. O considerando 65 do mesmo regulamento estipula que as funções de política monetária e de supervisão do BCE devem ser desempenhadas de forma plenamente separada, para evitar conflitos de interesses e para garantir que cada função é exercida em conformidade com os objetivos aplicáveis. O pessoal encarregado do exercício das atribuições conferidas pelo regulamento deve integrar uma estrutura organizacional autónoma e estar sujeito a uma hierarquia distinta da do pessoal encarregado das outras atribuições conferidas ao BCE. O BCE teve de adotar e divulgar todas as regras internas necessárias, incluindo as referentes ao segredo profissional e ao intercâmbio de informações entre as duas áreas funcionais, e garantir que o Conselho do BCE funciona de forma totalmente diferenciada no tocante à função monetária e à função de supervisão³².

41

O BCE adotou uma decisão a este respeito, bem como regras em matéria de segredo profissional e intercâmbio de informações entre as duas funções. Alterou o seu Regulamento Interno por forma a integrar os novos órgãos de tomada de decisão na estrutura organizacional e a clarificar a sua interação no processo de tomada de decisão. O Tribunal foi informado de que, em consonância com o regulamento, o Conselho do BCE funciona com agendas e reuniões separadas para as duas áreas. Trata-se de um requisito previsto no artigo 13.º-L.1 do Regulamento Interno do BCE

É possível fazer mais para avaliar os riscos decorrentes da partilha de serviços

42

A Decisão do BCE relativa à implementação da separação³³ estipula que certos departamentos do BCE podem ser designados «serviços partilhados» para apoiar tanto as funções de política monetária como de supervisão. Os serviços partilhados são criados no interesse da eficiência e da eficácia na prestação de serviços, tendo em vista minimizar a duplicação de trabalhos. Não obstante as características positivas anteriormente descritas, existem riscos associados a estas disposições (ver quadro 3).

43

Os riscos decorrentes do insucesso na aplicação plena do princípio da separação podem também surgir em outras áreas funcionais do BCE e incluem, entre outros, a partilha de informações confidenciais. Os serviços partilhados estão dispensados das disposições relativas ao intercâmbio de informações entre funções políticas, constantes do artigo 6.º da Decisão do BCE relativa à implementação do princípio da separação (ou seja, o intercâmbio de informações confidenciais não necessita da aprovação prévia da Comissão Executiva)³⁴, embora se apliquem os princípios gerais relativos ao acesso à informação.

44

Existem disposições gerais para o tratamento de informações confidenciais (por exemplo, as obrigações jurídicas constantes do artigo 37.º, n.º 2, dos Estatutos do SEBC e do BCE, o artigo 339.º do TFUE, o quadro deontológico do BCE e os artigos 4.º e 5.º da Decisão BCE/2014/39). O princípio fundamental 2, critério n.º 5, do CBSB realça a necessidade de regulamentar a forma de resolver os conflitos de interesses e a utilização adequada das informações. Contudo, o BCE não procedeu a qualquer análise específica dos riscos para cada serviço partilhado, nem assegurou a separação ao nível das unidades ou das divisões na maior parte das áreas de atividade.

Quadro 3

Serviços partilhados do BCE e riscos para a separação de funções

Serviços/área de atividade partilhados
Divisões distintas no mesmo serviço?
Eventuais conflitos
Garantias específicas para além da decisão do BCE e das regras deontológicas?

Administração
Não
Afetação de recursos, atribuição de prioridades às tarefas.
Não

Informática
Não
Afetação de recursos, atribuição de prioridades às tarefas, requisitos informáticos distintos.
Não

Comunicação
Não
Na eventualidade de haver pontos de vista divergentes sobre um assunto, o apoio em termos de comunicação será prestado pela unidade, o que poderá levar a um consenso indesejado por ambas as partes.
Não

Recursos humanos, orçamento e organização
Não
A hierarquia funcional é unicamente perante a Comissão Executiva, sem divisão de responsabilidades quanto ao recrutamento, orçamento, promoção, despedimento e poderes disciplinares, em que o pessoal de supervisão é, na realidade, responsável perante o presidente do Conselho de Supervisão.
Não

Auditoria interna
Muito limitada. O chefe da equipa de auditoria interna, enquanto membro da equipa de gestão da Direção de Auditoria Interna (D-AI), é responsável pelos trabalhos de auditoria nas duas áreas, e a equipa também audita as estatísticas (tanto das atividades de supervisão como da política monetária).
Uma vez que a avaliação do risco está relacionada com a organização no seu conjunto, os riscos principais numa determinada área podem não ser tratados, ou não ser tratados a tempo, noutra área. A afetação de recursos pode ser inadequada. Este assunto é tratado na secção sobre auditoria interna.
Não

Serviços jurídicos
Foi criada uma divisão autónoma dedicada à supervisão, com separação de funções até ao nível do diretor-geral adjunto. O Diretor-Geral é responsável por ambas as áreas. A linha hierárquica da supervisão não depende do presidente do Conselho de Supervisão, mas sim do vice-presidente, que também é membro do Conselho do BCE e da Comissão Executiva.
As avaliações jurídicas podem incidir sobre qualquer uma das funções¹. No caso de não haver uma separação total ao nível da DG, um lado pode dominar o outro, sobretudo devido ao facto de a hierarquia funcional da supervisão ser dependente do vice-presidente do Conselho de Supervisão e não do presidente. Esta situação pode bloquear a expressão de pontos de vista divergentes sobre assuntos de interesse comum.
Não

1Relativamente aos serviços jurídicos e aconselhamento sobre legislação em matéria de supervisão, a linha hierárquica não depende apenas do vice-presidente do Conselho de Supervisão, mas também do membro da Comissão Executiva responsável pelos serviços jurídicos.

Fonte: TCE.

45

Para além da Decisão BCE/2014/39, não foi fornecida ao Tribunal qualquer outra documentação relativa à implementação do princípio da separação, incluindo alguma das chamadas «muralhas da China»³⁵ nos serviços partilhados, nem provas da verificação do cumprimento do princípio da separação.

46

À exceção dos serviços jurídicos e da Direção de Estatística, não existe qualquer separação entre a função de supervisão e outras funções do BCE no âmbito dos serviços partilhados ao nível da divisão, e não existe qualquer linha hierárquica funcional que dependa do Presidente do Conselho de Supervisão. A partir de 1 de janeiro de 2016, alguns dos serviços partilhados (DG Serviços de Informação, DG Administração, DG Recursos Humanos e DG Finanças) respondem perante o Coordenador-Geral de Serviços, que por sua vez responde perante a Comissão Executiva através do presidente do BCE. O BCE não procedeu a uma análise dos riscos quanto a eventuais conflitos de interesses, à partilha de informações no âmbito destes serviços ou à necessidade de garantias. Também não aplicou o acompanhamento da conformidade desta matéria em cada área de atividade, de modo a atenuar os riscos potencialmente resultantes do conceito de serviços partilhados.

Os riscos adicionais para a independência das atribuições de política monetária e de supervisão são inerentes à estrutura organizacional e financeira do MUS

47

Nos seus princípios fundamentais, o CBSB prevê que a autoridade de supervisão possua independência operacional, processos orçamentais que não prejudiquem a autonomia e meios adequados. Presta contas pelo exercício das suas funções e a utilização dos seus recursos³⁶.

48

A Comissão Executiva é responsável pela gestão da organização interna do BCE, incluindo os aspetos relativos aos recursos orçamentais e humanos da sua função de supervisão³⁷. O anexo IV descreve o processo orçamental do BCE. Antes do final de cada exercício, o Conselho do BCE, sob proposta da Comissão Executiva, adota o orçamento da instituição para o exercício seguinte. As despesas relativas às atribuições de supervisão são identificadas separadamente no orçamento, devendo ser objeto de consulta ao presidente e vice-presidente do Conselho de Supervisão³⁸.

49

O Comité Orçamental do BCE (BUCOM), constituído por peritos dos bancos centrais nacionais, presta assistência aos órgãos de decisão no desempenho das suas funções³⁹. Neste contexto, presta aconselhamento ao Conselho do BCE sobre a afetação de recursos, tanto da função monetária como da função de supervisão, sem qualquer distinção organizacional entre as duas áreas de atividade.

50

No âmbito do processo orçamental do BCE, o presidente e vice-presidente do Conselho de Supervisão são consultados sobre as despesas relativas à supervisão bancária da instituição, mas nem o BUCOM nem a DG Finanças da qual uma divisão (BCO —Orçamento, Controlo e Organização, ver anexo IV) partilha a responsabilidade pelo aconselhamento, a avaliação e o controlo do orçamento dependem do presidente ou do Conselho de Supervisão no seu conjunto. Todos os anos, antes de finalizar o processo de tomada de decisão, o BCE comunica aos membros do Conselho de Supervisão o conteúdo de um projeto de decisão do BCE relativo ao montante total das taxas de supervisão a cobrar aos bancos.

51

Isto significa, em termos práticos, que o Conselho de Supervisão não tem controlo sobre os recursos humanos e financeiros necessários, embora seja responsável pelo planeamento e execução das atribuições de supervisão. Esta situação poderá afetar a capacidade fundamental do Conselho de Supervisão e do seu presidente de exercerem a devida prestação de contas, dada a natureza fragmentária dos recursos afetados à supervisão (ver pontos 26 e 27).

52

O considerando 66 do Regulamento do MUS⁴⁰ estipula que os membros do pessoal envolvido no exercício das atribuições conferidas ao BCE deverão responder perante o presidente do Conselho de Supervisão. Na prática, a linha hierárquica inclui o vice-presidente que é também membro do Conselho do BCE e da Comissão Executiva e inicia a etapa final da tomada de decisão com o Conselho do BCE. O mesmo se aplica às divisões de supervisão nos serviços partilhados responsáveis pelos assuntos jurídicos e estatísticas, que dependem apenas do vice-presidente do Conselho de Supervisão (ver ponto 46).

Foram aplicados procedimentos éticos e códigos de conduta à gestão e ao pessoal do MUS

Foi criado um «Código Deontológico do MUS», mas as ANC continuam sujeitas à legislação nacional e têm uma liberdade considerável na definição das suas próprias regras

53

As normas éticas aplicáveis a todo o pessoal do BCE estão definidas no seu «Código Deontológico»⁴¹, que é parte integrante das regras aplicáveis ao pessoal do BCE. O quadro regulamentar aplica-se a todos os funcionários do BCE, mas não abrange o pessoal de supervisão afetado às ECS pelas ANC, visto que o BCE não tem competência para determinar as condições de emprego do pessoal das ANC.

54

Em março de 2015, o BCE adotou uma orientação⁴² que estabelece os princípios de um «Código Deontológico do MUS» autónomo. O novo quadro deveria ser composto pela orientação, por um conjunto de melhores práticas para a aplicação desses princípios (práticas de aplicação) e pelas regras e práticas internas adotadas separadamente pelo BCE e por cada ANC. Estas tiveram até março de 2016 para aplicar a orientação. Um grupo de trabalho conjunto controla regularmente os esforços de harmonização neste contexto.

55

A orientação é menos pormenorizada do que o Código Deontológico aplicável ao pessoal do BCE, na medida em que apenas estipula os princípios básicos de um quadro comum a adotar pelas ANC quando da introdução das suas próprias regras, procedimentos e mecanismos internos. Por conseguinte, os pormenores das regras internas das ANC podem apresentar variações consideráveis. As diferenças entre os quadros deontológicos nacionais em todo o MUS podem comprometer o objetivo estatutário de convergência e harmonização da supervisão e criar um risco de reputação para o BCE. Por exemplo, apesar de a orientação abordar a questão dos «períodos de limitação do exercício de atividade profissional»⁴³ aplicáveis ao pessoal e aos membros dos organismos do BCE e das ANC envolvidos no exercício de tarefas de supervisão, apenas afirma que esses períodos devem existir, não especificando um período mínimo de tempo. Também não considera a duração do mandato dos gestores de supervisão⁴⁴, não designa uma autoridade para controlar o cumprimento do Código Deontológico do MUS nem determina a frequência desse controlo.

56

As práticas de aplicação publicadas pelo BCE como complemento da orientação incluem várias recomendações⁴⁵ relativas aos quadros deontológicos nacionais. No entanto, ao contrário da orientação, as práticas de aplicação não são juridicamente vinculativas para as ANC.

57

Pretende-se que as ANC participantes venham a aplicar as disposições do Código Deontológico do MUS (incluindo o disposto na orientação e nas práticas de aplicação) aos seus profissionais. Todavia, a natureza geral da orientação, aliada ao facto de as práticas de aplicação não terem caráter juridicamente vinculativo, confere implicitamente a cada ANC uma liberdade considerável para definir e aplicar o seu próprio Código Deontológico.

Auditoria interna: abordagem inovadora que recorre a um plano de auditoria abrangente, mas a execução é dificultada por problemas de planeamento e afetação de recursos

58

A auditoria interna no BCE compete à Direção de Auditoria Interna (D-AI), que passou a ser um serviço partilhado com a introdução do MUS. A D-AI é responsável pela auditoria de todas as operações e atividades do BCE; além disso, afeta os recursos ao Comité de Auditores Internos (CAI), um órgão constituído pelos quadros superiores de gestão da D-AI e os seus homólogos das ANC e dos bancos centrais nacionais (BCN).

59

O CAI reúne-se em três «composições» distintas para tratar do Eurosistema, do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC)⁴⁶ e das questões de auditoria do MUS, tais como o planeamento, a definição de normas comuns de auditoria, a partilha de conhecimentos pertinentes e a realização de auditorias e de atividades conexas. A carta de auditoria do CAI confere-lhe a função de «auditor chefe» do Eurosistema/SEBC/MUS sob a responsabilidade coletiva dos seus membros. Simultaneamente, cada membro do CAI age como representante de uma entidade jurídica distinta e assume a responsabilidade individual pela gestão, o desempenho e a comunicação independente dos aspetos que lhe foram confiados num projeto de auditoria.

60

A figura 6 apresenta a estrutura do CAI. Seis grupos de trabalho de auditoria (ou Audit Task Force, ATF) são responsáveis pelo planeamento e a realização de trabalhos de auditoria relativos a temas específicos. Os ATF são constituídos por pessoal do BCE e das ANC/dos BCN. Todas as constatações de uma equipa conjunta de auditoria, no decorrer de uma auditoria do CAI a nível local, têm de ser avaliadas quanto ao seu impacto na globalidade do MUS. Este método inovador foi introduzido para garantir que questões transversais sejam auditadas de forma coerente em todo o MUS. Para a sua auditoria, o Tribunal concentrou-se especialmente no papel do ATF responsável pelo MUS e pelas estatísticas, conhecido como ATF SSM-ST.

61

O Tribunal examinou a afetação de recursos ao CAI, nomeadamente pela D-AI, bem como o planeamento das auditorias e a avaliação dos riscos (incluindo a respetiva cobertura).

Figura 6

O papel da D-AI nos trabalhos de auditoria interna do MUS e do Eurosistema

Fonte: TCE.

Afetação de recursos pela Direção de Auditoria Interna: embora as necessidades de pessoal estivessem claramente quantificadas, os níveis finais de efetivos eram inadequados

62

Em março de 2013, na sequência de uma avaliação externa da qualidade, que concluiu que era necessário dar um impulso para preparar a D-AI para as suas auditorias do MUS, a D-AI determinou que seria necessário um mínimo de 16 ETC para oferecer uma garantia independente e objetiva a este respeito. Contudo, em agosto de 2013, o Conselho do BCE aprovou apenas três elementos a tempo completo para a D-AI para o ano de 2013, e outros quatro para 2014, para abranger as tarefas do MUS e das estatísticas⁴⁷. Não foi dada qualquer justificação às unidades requerentes para este desvio em relação às propostas iniciais (ver quadro 4).

Quadro 4

Comparação entre as necessidades de pessoal identificadas e o recrutamento real

Necessidades identificadas pela D-AI para o MUS (ETC) | 16
Total de lugares aprovados | 7
(um lugar para funções na unidade de investigações que pode também funcionar em domínios não relacionados com o MUS) | (1)
(um lugar na informática preenchido por pessoal de outros serviços da D-AI para projetos específicos) | (1)
Lugares atribuídos às funções do MUS/estatísticas, exceto informática e investigações como se segue: | 5
(um auditor principal recrutado do pessoal do BCE na sequência de uma campanha de recrutamento publicada no exterior) | 1
(pessoal recrutado a nível externo, com competências específicas no setor bancário comercial/de supervisão bancária recentemente adquiridas) | 2
(pessoal recrutado com competências específicas de supervisão bancária recentemente adquiridas, em destacamento de curto prazo) | 1
(transferência interna de um elemento da D-AI para a informática/estatísticas) | 1

Fonte: TCE.

63

O presidente do ATF SSM-ST possui experiência prévia na supervisão bancária (1995-2000) e é membro da equipa de gestão da D-AI, que é responsável pelas auditorias para o ATF e pelas auditorias ligadas aos bancos centrais. Dois elementos, com três e quatro anos de experiência em supervisão bancária, respetivamente, passaram a integrar a equipa em março de 2015. Um outro membro da equipa, que entrou em setembro de 2014, possui experiência no setor privado na gestão dos riscos e na aplicação dos princípios de Basileia II.

64

Apesar do reduzido número de elementos do pessoal na D-AI, a atual combinação de competências cobre vários domínios importantes e a auditoria geral. Todavia, serão necessárias competências mais específicas e experiência prática (por exemplo, supervisão macroprudencial e serviço de processamento das operações de crédito às empresas) quando a equipa atingir uma dimensão adequada que permita a realização de auditorias aprofundadas sobre questões metodológicas e conceptuais.

65

Uma vez que o ATF se apoia na responsabilidade coletiva dos seus membros, o seu desempenho depende da cooperação com as ANC e o seu contributo prático para a função. Em alguns domínios (por exemplo, a supervisão no local e as contribuições por parte do pessoal das ANC locais), o grau de dependência pode ser mais elevado do que em outros (por exemplo, questões de governação). É evidente que, quando se procede à auditoria de um tema do MUS, a coordenação das necessidades aumenta o volume de trabalho da D-AI.

O planeamento baseia-se num universo de auditoria exaustivo, mas nem sempre tem em conta as melhores práticas

O planeamento de auditoria assenta num plano abrangente…

66

A afetação inicial de recursos para a auditoria interna foi escassa e tardia, pelo que, de início, houve pouca atividade de planeamento.

67

Em maio de 2015, foi concluído um «universo»⁴⁸ de temas de auditoria muito pormenorizado. Consiste em cinco grupos de auditoria, subdivididos em 14 objetos de auditoria e 31 domínios e processos e, por fim, mais de 150 novos subelementos.

… mas o planeamento não inclui uma reserva para pedidos ad hoc, nem tem em conta a externalização/centralização conjunta de aquisições

68

O planeamento global de auditoria é dificultado pelo facto de, contrariamente às melhores práticas⁴⁹, não existir qualquer margem para auditorias ad hoc nem para a prorrogação das auditorias atuais (devido a uma política de utilização integral dos recursos).

69

O facto de a D-AI não dispor de um procedimento sistemático relativo a operações externalizadas/de centralização conjunta de aquisições também é contrário às boas práticas⁵⁰. Por exemplo, a função de auditoria interna dos prestadores de serviços não tem uma obrigação contratual de comunicar ao BCE informações sobre as atividades que lhe foram confiadas no âmbito da externalização/centralização conjunta de aquisições. Do mesmo modo, nem todos os contratos pertinentes incluem uma cláusula que confira à própria função de auditoria interna do BCE o direito de auditar as atividades no âmbito da externalização/centralização conjunta de aquisições.

Embora a metodologia da avaliação dos riscos seja em geral adequada, não garante o tratamento completo e em tempo oportuno dos domínios de risco elevado e médio

Foram desenvolvidos modelos de objetos de auditoria exaustivos que são utilizados no âmbito de um modelo de risco que, apesar de algumas fragilidades, é conceptualmente adequado

70

A avaliação dos riscos é utilizada para apoiar a tomada de decisão relativa à atribuição de prioridades aos temas de auditoria durante o período seguinte. A avaliação baseia-se nas informações essenciais apresentadas em «modelos de objeto de auditoria», que fornecem pormenores sobre os principais temas do universo da auditoria, bem como uma descrição completa de cada atividade, os processos conexos e os controlos-chave mais pertinentes. Tal como utilizados na avaliação dos riscos, estes modelos são um ótimo ponto de partida para o planeamento.

71

O Tribunal examinou os modelos para três domínios de auditoria e considerou-os adequados e bem aplicados. No entanto, além da necessidade de uma definição mais clara do risco de terceiros, verificou-se uma necessidade mais geral de coerência na aplicação dos critérios de impacto financeiro e risco de litígio e, num caso, de concentrar a atenção nos riscos relacionados com a separação entre as funções de política monetária e de supervisão.

72

Não obstante estas insuficiências, o modelo de risco é uma ferramenta de planeamento muito adequada. Todas as ANC que responderam ao inquérito consideraram o processo de avaliação dos riscos «adequado» e «transparente».

Não existem níveis mínimos de controlo para garantir a cobertura total dos domínios de risco elevado e médio e dos principais subelementos e as auditorias do MUS disputam recursos com as auditorias fora do âmbito do MUS…

73

O CAI não procura abranger todos os riscos de um determinado período de planeamento (um ciclo de cinco anos, por exemplo), mas apoia-se apenas em objetivos de planeamento a médio prazo. Mantém um indicador-chave de desempenho relativo à cobertura dos domínios de risco elevado, tendo por objetivo auditar, no mínimo, 30% desses domínios por ano, e abranger, no mínimo, 90% em cada período de três anos. No entanto, não existe uma meta semelhante para os domínios de médio risco. Num programa anual de auditoria, a avaliação dos riscos dos domínios de risco elevado e médio é ajustada trimestralmente para que o planeamento possa ser ajustado regularmente à medida que surgem novos riscos. Embora o calendário a médio prazo para 2015-2018 abranja todos os domínios de risco elevado, não é claro se, ou quando, serão tratados todos os subelementos destes domínios, e a fórmula utilizada para o planeamento da auditoria não contempla sistematicamente os elementos não examinados previamente. Os domínios classificados como de médio risco, tais como os modelos internos, a supervisão macroprudencial e as instituições menos significativas, não estão programados para auditoria até 2019, não sendo claro até que ponto irão ser abrangidos.

74

Nas situações em que os recursos são limitados, o método descrito no ponto 73 pode levar a que domínios de risco médio ou elevado não sejam auditados por não terem sido definidos os níveis mínimos de controlo (uma determinada notação de risco é sinónimo de auditoria obrigatória)⁵¹.

75

A natureza da auditoria interna enquanto serviço partilhado e a escassez de recursos conduziram a uma situação em que os objetos de auditoria dos bancos centrais e do MUS «disputam» os recursos (ver quadro 5). Em 2015, só 15% do tempo efetivamente reservado foi dispensado em tarefas do MUS. Dos 30 lugares na D-AI, apenas sete (incluindo o serviço de investigações e a informática) estão designados para funções do MUS e de estatísticas.

Quadro 5

Comparação entre as auditorias planeadas para o MUS e outras tarefas de auditoria em cooperação com as ANC

Domínio da auditoria | Domínios de risco residual elevado em setembro de 2015 | Auditorias realizadas ou iniciadas em 2015 | Auditorias propostas para 2016 | Auditorias propostas para 2017/2018
MUS/estatísticas¹ | 6 | 1 | 2 | 3
Eurosistema/SEBC² | 9 | 11 | 9 | 14
Governação, risco, contabilidade e informática | 3 | 0 | 2 | 6
Total fora do âmbito do MUS | 12 | 11 | 11 | 20

1Não há uma distinção clara entre as estatísticas relativas aos bancos centrais e à supervisão.

2Inclui, nomeadamente, política monetária e execução, estatísticas, sistemas de pagamento e liquidação, notas de banco, contabilidade no balanço consolidado do Eurosistema e reporte financeiro.

Fonte: TCE, com base em dados do BCE.

… e, na prática, não foi dada prioridade imediata para auditoria aos domínios de risco mais elevado

76

Um exercício de calibração para alcançar a coerência entre os objetos de auditoria propostos pelos diferentes ATF pode dar origem a ajustes nas notações de risco. Além disso, ao apresentar propostas de auditoria ao CAI, o grupo de trabalho responsável pela gestão da qualidade pode selecionar objetos de auditoria aos quais não foi atribuída a notação de risco mais elevada, mas o CAI não é, em caso algum, obrigado a respeitar essas propostas.

77

Apesar de terem obtido as duas notações de risco residual mais elevadas de todos os objetos de auditoria do ATF SSM-ST, os temas «Supervisão contínua dos bancos de importância sistémica SREP» e «Gestão da crise bancária» não foram auditados no primeiro ano, tendo sido incluídos no plano de auditoria para 2017/2018. Os objetos de auditoria do MUS selecionados para 2015 e 2016 foram «A supervisão contínua planeamento e monitorização» (6.º) e «Estatísticas de supervisão e gestão da informação» (segundo ex aequo), respetivamente. A auditoria dos aspetos de planeamento da supervisão contínua sem um exame aprofundado do SREP, que constitui o principal processo de supervisão contínua, não equivale a uma cobertura exaustiva do assunto.

13Artigo 25.º, n.º 2, segundo parágrafo, do Regulamento do MUS.

14A estrutura de governação do BCE encontra-se definida no TFUE. A responsabilidade da Comissão Executiva pela gestão da organização interna do BCE, incluindo questões de recursos humanos e de orçamento, não foi afetada pelo Regulamento do MUS.

15Considerando 66 do Regulamento do MUS.

16Nos termos do artigo 6.º, n.º 2, do Regulamento do MUS, tanto o BCE como as ANC estão sujeitos ao dever de cooperação leal, bem como à obrigação de trocarem informações. O artigo 6.º, n.º 3, estipula que «incumbe às autoridades nacionais competentes coadjuvar o BCE […] na preparação e aplicação de quaisquer atos relacionados com as atribuições referidas no artigo 4.º em relação a todas as instituições de crédito».

17Artigo 28.º do Regulamento do MUS.

18Considerando 77 do Regulamento do MUS.

19O âmbito da auditoria do Tribunal não abrangeu o exame dos orçamentos das ANC.

20Este número inclui os orçamentos das ANC e, conforme o caso, de outras autoridades designadas pelos Estados-Membros participantes.

21O artigo 6.º do Regulamento do MUS estipula as regras de cooperação entre o BCE e as ANC no âmbito do MUS. No entanto, o Tribunal recebeu documentos e informações sobre as ANC apenas através do seu questionário e do BCE. Não efetuou qualquer procedimento de auditoria quanto às ANC em questão.

22http://www.bis.org/publ/bcbs230.htm

23Artigo 26.º do Regulamento do MUS.

24Ver o princípio fundamental 2, critério essencial n.º 2, do CBSB.

25Artigo 24.º do Regulamento do MUS.

26Ver o Regulamento n.º 673/2014 do Banco Central Europeu, de 2 de junho de 2014, que institui um Painel de Mediação e adota o seu Regulamento Interno (JO L 179 de 19.6.2014, p. 72).

27Princípio fundamental 2, critério essencial n.º 4, do CBSB.

28Este prazo inclui cinco dias úteis para os membros do Conselho de Supervisão apreciarem a documentação antes da aprovação do projeto de decisão, duas semanas reservadas ao direito de audição concedido à instituição de crédito e um máximo de dez dias úteis para o Conselho do BCE adotar a decisão sem objeção, tal como previsto no Regulamento do MUS. As etapas do trabalho preparatório realizado pelas ECS estão descritas no anexo III. O prazo convencionado de cinco semanas aplica-se às situações em que é necessária uma audição. Caso a decisão não venha a ter qualquer efeito adverso, o direito de audição deixa de ser necessário e, portanto, o procedimento normal passa a ter a duração de três semanas.

29Apresidente do Conselho de Supervisão referiu que se trata de milhares de decisões que são apresentadas ao Conselho do BCE, incluindo aquelas que nunca lhe chegaram sequer, nem ao nível hierárquico imediatamente inferior, pois o Regulamento do MUS não prevê a delegação. Afirmou ainda não acreditar que o Conselho do BCE possa verificar todos os pormenores, pelo que tem de confiar no Conselho de Supervisão. https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/interviews/date/2016/html/sn160125.en.html

30A vice-presidente explicou num discurso que o Conselho de Supervisão estava a ponderar a hipótese de introdução de um quadro para delegar as decisões «de rotina» em níveis inferiores, permitindo assim ao Conselho de Supervisão concentrar-se em questões mais sensíveis, materiais e discricionárias. https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/speeches/date/2016/html/se160113.en.html

31Artigo 25.º do Regulamento do MUS.

32Ver, nomeadamente, o artigo 25.º do Regulamento do MUS.

33Decisão BCE/2014/39, de 17 de setembro de 2014, relativa à implementação da separação entre as funções de política monetária e de supervisão do Banco Central Europeu (JO L 300 de 18.10.2014, p. 57).

34Artigo 3.º, n.º 4, da Decisão BCE/2014/39.

35As «muralhas da China» são barreiras de informação internas erguidas para evitar o conflito de interesses.

36Princípio fundamental 2 do CBSB.

37O Regulamento do MUS não alterou a estrutura de governação do BCE (artigo 10.º.1, do Regulamento Interno do BCE). Em conformidade com o artigo 11.º-6 dos Estatutos do SEBC e do BCE, a Comissão Executiva é responsável pela gestão das atividades correntes do BCE, o que, no entanto, não exclui a utilização do procedimento de «não objeção» ou de outros procedimentos semelhantes que conferem um elevado grau de autonomia ao Conselho de Supervisão.

38Artigo 15.º.1 do Regulamento Interno do BCE.

39Artigo 9.º do Regulamento Interno do BCE.

40Embora os considerandos de um regulamento não produzam efeitos jurídicos autónomos, fornecem importantes orientações para a interpretação dos artigos do regulamento e das disposições organizacionais necessárias, tais como a elaboração de regulamentos-quadro relacionados ou regulamentos internos.

41http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015XB0620(01)&from=PT

42Orientação (UE) 2015/856 do Banco Central Europeu, de 12 de março de 2015, que estabelece os princípios do Código Deontológico do Mecanismo Único de Supervisão (BCE/2015/12) (JO L 135 de 2.6.2015, p. 29).

43Tempo durante o qual as pessoas que deixam o BCE devem continuar a abster-se de participar em atividades que podem levar a um conflito de interesses.

44O Reino Unido, por exemplo, aplica uma duração mínima e máxima do mandato dos gestores no domínio da supervisão.

45Por exemplo, a prática de aplicação n.º 11 relativa a restrições pós-emprego recomenda ao BCE e às ANC, na medida do possível ao abrigo do direito nacional, que adotem períodos de limitação do exercício de atividade profissional adaptados e que os apliquem aos membros dos organismos, bem como ao pessoal da gestão e aos peritos que pretendam trabalhar para uma instituição de crédito em cuja supervisão estiveram envolvidos ou para concorrentes diretos dessa instituição. Especifica ainda que, para os membros dos organismos e quadros superiores, esse período deve ser de, no mínimo, seis meses se pretenderem trabalhar para uma instituição de crédito por cuja supervisão foram responsáveis.

46O SEBC é composto pelo BCE e os bancos centrais nacionais de todos os 28 Estados-Membros da UE, enquanto o Eurosistema se encontra limitado ao BCE e aos bancos centrais dos Estados-Membros da área do euro (cuja função é fazer aplicar a política monetária decidida pelo BCE).

47A função de estatísticas está ligada tanto à supervisão bancária (dados de supervisão) como à política monetária (dados do banco central).

48A avaliação positiva do Tribunal em relação ao universo de auditoria foi partilhada por todas as ANC que responderam ao seu questionário. Três das 11 ANC, contudo, expressaram a sua preocupação quanto ao âmbito preciso dos objetos de auditoria subjacentes e a sua cobertura dentro de um prazo razoável.

49Ver, por exemplo, a secção BT 2.3, ponto 3, do manual «Minimum requirements for risk management» (Requisitos mínimos para a gestão dos riscos), elaborado pela ANC alemã (BaFin), e o ponto 20 da norma de auditoria PS 240, publicada pelo Instituto Alemão de Auditores Públicos (IDW).

50BaFin, «Minimum requirements for risk management» (Requisitos mínimos para a gestão dos riscos), AT 9, ponto 6; BT 2.1, ponto 3.

51A este respeito, o manual «Minimum requirements for risk management» (Requisitos mínimos para a gestão dos riscos), publicado pela ANC alemã, exige uma auditoria anual no caso de haver riscos «particulares» e um ciclo de auditoria de três anos para todos os outros processos e atividades (BaFin, «Minimum requirements for risk management», BT 2.3).

Disposições de prestação de contas

78

Um quadro forte de prestação de contas é fundamental para a qualidade da supervisão bancária, uma vez que está relacionado com os princípios da boa governação, tais como a transparência e a eficácia⁵². A prestação de contas exige que a autoridade de supervisão disponibilize informações pertinentes, oportunas e exatas a um conjunto de partes interessadas, com a finalidade de criar e promover uma ampla compreensão das suas atividades e desempenho, recebendo as informações de reação necessárias.

79

As referências utilizadas para avaliar o quadro de prestação de contas global do MUS foram o quadro identificado no exame panorâmico do Tribunal de Contas Europeu relativo à prestação de contas e à auditoria pública na UE (ver ponto 80)⁵³, as disposições definidas no artigo 20.º do Regulamento do MUS, os Princípios Fundamentais para um Controlo Eficaz do CBSB revistos de 2012 (ver caixa 2) e os quadros jurídicos e práticas em vigor em jurisdições comparáveis.

Caixa 2

CBSB

O Comité de Basileia de Supervisão Bancária (CBSB) é o principal organismo responsável pela elaboração de normas a nível mundial para a regulamentação prudencial dos bancos, proporcionando um fórum de cooperação em assuntos de supervisão bancária. O conjunto revisto dos seus 29 princípios fundamentais, que contêm critérios essenciais e adicionais distintos, abrange:

οpoderes, responsabilidades e funções de supervisão, centrados numa supervisão eficaz baseada nos riscos e na necessidade de uma intervenção precoce e de ações de supervisão oportunas (princípios 1-13);

οexpectativas dos bancos em matéria de supervisão, salientando a importância da boa governação e da gestão dos riscos, bem como a conformidade com as normas de supervisão (princípios 14-29).

Embora não sejam juridicamente vinculativos, os princípios constituem uma referência amplamente reconhecida a nível internacional para a avaliação da qualidade dos sistemas e práticas de supervisão nas diferentes jurisdições. Enquanto membro do Comité de Basileia, o BCE confirmou⁵⁴ o seu compromisso com a declaração presente nos Princípios Fundamentais para um Controlo Eficaz, do Comité de Basileia (2012), de que estes constituem «um sólido alicerce para a regulamentação, supervisão, governação e gestão do risco do setor bancário»⁵⁵.

Fonte: Banco de Pagamentos Internacionais (BPI).

80

No seu exame panorâmico das disposições da UE relativas à prestação de contas, o Tribunal identificou os seguintes elementos principais de um forte quadro de prestação de contas:

i)uma articulação clara de funções e responsabilidades;

ii)um mandato sólido de auditoria externa independente para verificar aspetos financeiros, de conformidade e de desempenho;

iii)garantias pela gestão do cumprimento dos objetivos das políticas;

iv)um controlo democrático total;

v)a existência de um circuito de informações de reação que permita aplicar medidas corretivas/melhorias.⁵⁶

81

Os pontos seguintes analisam em que medida o quadro de prestação de contas do MUS satisfaz cada um destes cinco requisitos.

i)As funções e responsabilidades do MUS no seu conjunto estão claramente definidas e divulgadas publicamente na legislação habilitante

82

Em termos de clareza de responsabilidades ao longo da cadeia de prestação de contas, a regulamentação conferiu as funções de supervisão do MUS ao BCE. Existem regras específicas que obrigam o BCE a realizar as suas funções de política monetária e de supervisão de forma independente, ao mesmo tempo que permanece responsável pelas atividades relacionadas com o MUS perante o Parlamento Europeu, o Conselho e o Eurogrupo. O planeamento e a execução da atividade de supervisão são realizados pelo Conselho de Supervisão, enquanto o Conselho do BCE continuou responsável por tomar a decisão final e pela governação global do BCE, que engloba tanto a função monetária como a de supervisão. Encontram-se pormenores sobre o processo de tomada de decisão no anexo III.

83

Em termos de clareza de objetivos, o Regulamento do MUS descreve com precisão o objetivo do BCE para as suas atribuições de supervisão: «contribuir para a segurança e a solidez das instituições de crédito e para a estabilidade do sistema financeiro na União e em cada Estado-Membro»⁵⁷.

84

O Tribunal identificou algumas questões relacionadas com as responsabilidades e a coordenação de vários componentes do MUS (ver a secção sobre as equipas conjuntas de supervisão e a secção sobre inspeções no local).

ii)O mandato de auditoria do Tribunal está definido no Tratado sobre o Funcionamento da UE

85

Muitas jurisdições preveem a inclusão de casos em que a supervisão cabe aos bancos centrais na auditoria pública das entidades de supervisão bancária e respetivas atividades. Conceder direitos de auditoria sobre as entidades de supervisão bancária às instituições superiores de controlo (ISC) deve contribuir para reforçar a prestação de contas e a transparência.

86

O Tribunal é a autoridade designada como auditor do BCE. O seu mandato encontra-se definido no artigo 27.º-2 do Estatuto do SEBC e do BCE⁵⁸, de acordo com o qual se aplica o disposto no artigo 287.º do TFUE, ficando o Tribunal responsável pela análise da eficácia operacional da gestão do BCE, incluindo no que se refere às suas atribuições de supervisão.

87

Nesta primeira auditoria, não foi possível cobrir alguns domínios importantes das atividades do MUS (ver pormenores do âmbito da auditoria no ponto 19 e no anexo I). Um relatório do Comité de Contacto das Instituições Superiores de Controlo da UE comparou os direitos de auditoria de 27 das 28 ISC nacionais em toda a UE⁵⁹ no que respeita às entidades de supervisão bancária. A declaração daí resultante⁶⁰ sublinhou que «ocorreu uma lacuna de auditoria nos países da zona euro nos quais os anteriores mandatos de auditoria das ISC nacionais relativos aos supervisores bancários nacionais não estão a ser substituídos por um nível de auditoria idêntico do TCE relativamente às atividades de supervisão do BCE». O quadro 6 apresenta uma comparação dos mandatos de auditoria relativos à supervisão microprudencial em certas jurisdições não pertencentes à UE e o anexo V sintetiza as disposições elaboradas nessas jurisdições para a auditoria da supervisão bancária.

Quadro 6

Mandatos para auditar as autoridades de supervisão microprudencial (direitos concedidos por lei) e âmbito dos mandatos

Supervisor | Direitos de auditoria de resultados para atividades de supervisão | Direitos de auditoria de resultados para atividades não relacionadas com supervisão | Direitos de auditoria de conformidade para atividades de supervisão | Direitos de auditoria de conformidade para atividades não relacionadas com supervisão
Estados Unidos | SIM PLENO direito de auditoria | SIM PLENO direito de auditoria | SIM PLENO direito de auditoria | SIM PLENO direito de auditoria
Canadá | SIM PLENO direito de auditoria | SIM PLENO direito de auditoria | SIM PLENO direito de auditoria | SIM PLENO direito de auditoria
Austrália | SIM Autoridade para proceder à revisão ou exame de qualquer aspeto relativo às operações da entidade | SIM Autoridade para proceder à revisão ou exame de qualquer aspeto relativo às operações da entidade | Autoridade para prestar serviços adicionais (guias de melhores práticas e relatórios de revisão e fiabilidade) | Autoridade para prestar serviços adicionais. (guias de melhores práticas e relatórios de revisão e fiabilidade)

Fonte: TCE.

iii)Ainda não foi elaborado um quadro de desempenho formal para dar garantias sobre o cumprimento dos objetivos do MUS

88

A prestação de contas pressupõe que as ações do supervisor sejam avaliadas face a certas normas e respeitando os objetivos definidos. Um quadro de desempenho que recorra a uma ampla variedade de indicadores e sistemas de medição do desempenho em diferentes níveis de supervisão proporciona uma visão geral consistente e coerente da eficácia da supervisão e demonstra às partes interessadas a forma como as práticas de supervisão contribuem para a realização dos objetivos.

89

Até agora, o BCE ainda não elaborou um quadro formal de desempenho para o MUS. Produziu, contudo, uma ferramenta, o SSM Supervisory Dashboard Pilot, que permite seguir e avaliar os aspetos mais importantes das suas atividades de supervisão e acompanhar a eficácia com que as prioridades são traduzidas em prática. No entanto, esta ferramenta está disponível apenas para o Conselho de Supervisão e os quadros superiores, pelo que não oferece garantias às restantes partes interessadas quanto ao cumprimento dos objetivos do MUS.

90

Os indicadores formais de desempenho são uma parte comum da função de supervisão em outras jurisdições. Na figura 7 apresenta-se uma seleção indicativa.

Figura 7

Exemplos de indicadores de desempenho

1Rácio do passivo seguro para o total do passivo.

2Rácio das instituições cumpridoras dos seus compromissos para o número total de instituições.

Fonte: Relatório do BPI sobre o impacto e a prestação de contas da supervisão bancária, julho de 2015; Australian Prudential Regulation Authority.

91

Antes da existência do MUS, uma nota técnica do FMI sugeria um conjunto de medidas relacionadas com a transparência e a prestação de contas, a fim de promover a credibilidade da política de supervisão⁶¹. Entre outros aspetos, o documento sugeria que o Conselho de Supervisão publicasse as atas das reuniões de política e criasse um painel externo de peritos de modo a proporcionar um controlo independente do MUS. Ver mais pormenores no anexo VI.

Questões sobre o envio de documentação à Comissão

92

O artigo 32.º do Regulamento do MUS exige especificamente que a Comissão Europeia publique, de três em três anos, relatórios exaustivos sobre a aplicação, a adequação e a eficácia da governação do MUS, as disposições de prestação de contas e financeiras, a eficácia dos poderes de supervisão e sancionatórios do BCE, bem como o potencial impacto do MUS sobre o funcionamento do mercado interno (ver anexo VII). O primeiro relatório de revisão, previsto para 31 de dezembro de 2015, foi adiado. O BCE foi inicialmente abordado para prestar informações em julho de 2015. As duas instituições apenas concluíram um Memorando de Entendimento sobre a prestação de informações não-públicas em novembro de 2015, na sequência do qual o BCE finalizou a prestação de informações, em resposta ao pedido da Comissão, em 16 de dezembro de 2015. Após um pedido mais pormenorizado, em fevereiro de 2016, o BCE prestou informações adicionais em 19 de abril de 2016. A Comissão não recebeu as informações específicas sobre os bancos que solicitou (dados dos bancos para avaliar as taxas de supervisão), uma vez que o BCE levantou problemas relativos ao sigilo.

Divulgação adequada ao grande público

93

A transparência pública constitui um aspeto crucial da prestação de contas. Em conformidade com as melhores práticas que exigem que as autoridades de supervisão atuem em total transparência e expliquem a lógica subjacente às suas regras e atividades⁶², o sítio Internet da supervisão bancária do BCE⁶³ publica informações exaustivas para o grande público, incluindo o quadro jurídico e regulamentar, as perguntas frequentes, o Guia sobre Supervisão Bancária, o caderno sobre a metodologia do SREP, a agenda de reuniões semanais e mensais (com um atraso de cerca de três meses) do Presidente e do Vice-Presidente do Conselho de Supervisão, bem como outra documentação descritiva das suas orientações e práticas de supervisão. Este sítio Internet publica igualmente as observações apresentadas às propostas de regulamentação e as respetivas respostas do BCE, no decurso de consultas públicas.

Transparência limitada das informações para as entidades supervisionadas

94

As informações divulgadas junto das entidades supervisionadas não são suficientes, em todos os aspetos, para um entendimento adequado da metodologia do MUS. O BCE tem seguido uma abordagem seletiva (ou seja, apenas pequenas secções) relativamente à divulgação do Manual de Supervisão do MUS, que define os processos e a metodologia subjacentes ao SREP para a supervisão das instituições de crédito e os procedimentos de cooperação, tanto no âmbito do MUS como com outras autoridades. Em outras jurisdições, a estratégia de publicação varia. Por exemplo, nos Estados Unidos os manuais de supervisão são publicados nos sítios Internet oficiais das autoridades de supervisão, mas a autoridade de regulamentação prudencial do Banco de Inglaterra não publica o seu manual interno.

95

Devido à estratégia do BCE em matéria de divulgação, as entidades supervisionadas não conseguem compreender plenamente o resultado do SREP. Cerca de metade dos bancos que responderam ao questionário do Tribunal (ver anexo VIII) expressaram a sua preocupação quanto à falta de transparência, que consideram poder aumentar, segundo uma resposta, o risco de arbitrariedade da supervisão. A este respeito, ver a figura 8 sobre a divulgação do SREP.

Figura 8

Perceções dos bancos sobre a divulgação do SREP

Nota: Dimensão do inquérito: dos 129 bancos que receberam o inquérito, responderam 69.

Fonte: Inquérito do TCE enviado a instituições significativas supervisionadas.

96

Numa outra questão, 29% dos bancos deram uma pontuação inferior a 3 (1 = excelente, 5 = fraca) quanto à qualidade das informações recebidas sobre os procedimentos decorrentes do Manual de Supervisão e que eram importantes para o seu trabalho diário com a autoridade de supervisão, uma vez que «questões importantes para o trabalho quotidiano com os supervisores não estão suficientemente descritas» (ver figura 9).

97

No seu relatório anual de 2015 sobre a união bancária, o Parlamento Europeu expressou uma preocupação idêntica e apelou a uma maior transparência no que concerne às decisões e justificações do SREP relativas ao segundo pilar⁶⁴.

Figura 9

Ambivalência acerca da qualidade das informações sobre os procedimentos de supervisão

Como classificam a qualidade das informações que obtém sobre os procedimentos decorrentes do Manual de Supervisão e que são importantes para o vosso trabalho diário com a autoridade de supervisão?

Nota: Dimensão do inquérito: dos 129 bancos que receberam o inquérito, responderam 69.

Fonte: Inquérito do TCE enviado a instituições significativas supervisionadas.

iv)O controlo democrático da supervisão pelo Parlamento Europeu é exercido com substanciais restrições de confidencialidade

98

O Regulamento do MUS estipulou disposições gerais de prestação de contas perante o Parlamento Europeu e o Conselho. Foram definidos mais pormenores sobre a prestação de contas do MUS num Acordo Interinstitucional com o Parlamento Europeu⁶⁵ e num Memorando de Entendimento com o Conselho⁶⁶. No seu relatório anual de 2015 sobre a união bancária, o Parlamento congratulou-se com «a forma eficiente e aberta com que o BCE tem cumprido, até agora, o seu dever de responder perante o Parlamento»⁶⁷. A prestação de contas ao Parlamento Europeu é realizada através de vários canais (ver anexo IX), incluindo a disponibilização das atas das deliberações das reuniões do Conselho de Supervisão.

99

Qualquer divulgação de informações ao Parlamento Europeu está sujeita aos requisitos em matéria de segredo profissional, tal como referido no acordo interinstitucional, que continuariam a ser vinculativos mesmo que o acordo seja revogado. No seu relatório, o Parlamento convidou o BCE a continuar a contribuir para melhorar a capacidade de o Parlamento avaliar as políticas e as atividades do MUS⁶⁸ e recomendou que se considere a possibilidade de reforçar o mandato de auditoria do TCE⁶⁹.

v)Existem modalidades de informações de reação, mas ainda não incluíram inquéritos gerais às instituições financeiras

100

As obrigações de prestação de contas do BCE não devem ser interpretadas como redutoras do seu direito de exercer as atribuições de supervisão que lhe são conferidas com plena independência, em especial, de influências políticas indevidas e de interferências do setor bancário (considerando 75 do Regulamento do MUS). Esta ideia está em conformidade com os Princípios Fundamentais de Basileia, segundo os quais nenhuma interferência governamental ou do setor bancário compromete a independência operacional do supervisor. Este tem plenos poderes para tomar quaisquer medidas ou decisões de supervisão sobre bancos e grupos bancários submetidos à sua supervisão⁷⁰.

101

Por outras palavras, o Parlamento Europeu e o Conselho não podem orientar as suas informações de reação nem solicitar medidas corretivas, como acontece em relação a outras instituições ou organismos da UE sujeitos a níveis de fiscalização mais diretos. O BCE tem uma maior responsabilidade no sentido de tomar seriamente em consideração qualquer informação de reação por parte do Parlamento, do Conselho ou de auditores externos. Espera-se igualmente que o BCE realize uma autoavaliação eficaz, incluindo através da solicitação de informações de reação das suas partes interessadas diretas.

102

O BCE elaborou disposições claras e adequadas para que as instituições financeiras apresentem informações de reação sobre as suas atividades de supervisão: i) através de um diálogo contínuo com as ECS e a gestão do BCE; ii) por meio de observações formais ao abrigo do direito de audição em matéria de decisões; iii) através de consultas públicas; e iv) através de associações bancárias nacionais ou europeias que apresentam as suas observações ou se reúnem regularmente com o BCE. Dos bancos que responderam ao questionário do Tribunal, 61% consideraram que as disposições do BCE em matéria de informações de reação dão resposta às suas necessidades.

103

Mais de um ano passado sobre a sua criação, o MUS ainda não realizou um inquérito às entidades supervisionadas a fim de obter os respetivos pontos de vista sobre o seu desempenho na concretização dos seus objetivos. Existem bons modelos para este tipo de inquérito. Por exemplo, a Comissão recorreu ao método de inquérito para recolher provas empíricas e reações concretas sobre, entre outros aspetos, os encargos regulamentares desnecessários das regras da UE relativas aos serviços financeiros⁷¹. As entidades supervisoras em outras jurisdições (por exemplo, no Canadá e na Austrália) também realizaram inquéritos com a finalidade de medir a eficácia atribuída à sua supervisão (ver caixa 3). Estes inquéritos realizados junto do setor bancário não devem ser interpretados como uma interferência que comprometa a independência operacional da entidade supervisora.

Caixa 3

Exemplos de comentários de bancos sobre as disposições em matéria de informações de reação

οQuatro bancos eram a favor de uma revisão das disposições de consulta (por exemplo, períodos de consulta mais alargados e melhor sincronização para lidar com recursos limitados).

οSeis bancos recomendaram que o BCE realize mais consultas sobre conteúdos técnicos, tais como a metodologia do SREP e definições de capital.

οQuinze bancos solicitaram disposições em matéria de informações de reação mais estruturadas e exaustivas. Por exemplo, onze bancos referiram a utilização de inquéritos regulares para medir a sua apreciação quanto à eficiência e eficácia das atividades de supervisão.

Fonte: Inquérito do TCE a instituições significativas supervisionadas.

52Uma análise empírica revelou uma correlação positiva e significativa entre a transparência da entidade supervisora e a eficácia da supervisão bancária. Ver, por exemplo, Arnone., M., Darbar, S. M., e Gambini, A., «Banking Supervision: Quality and Governance» (Supervisão Bancária: Qualidade e Governação), 2007, Documento de trabalho n.º 07/82, FMI.

53«Exame panorâmico das disposições da UE relativas à prestação de contas e à auditoria pública: lacunas, sobreposições e desafios», TCE, 2014 (http://eca.europa.eu).

54«Guia sobre supervisão bancária» do BCE (novembro de 2014), pp. 6-7.

55Princípios Fundamentais para um Controlo Eficaz, do Comité de Basileia (2012).

56Estes requisitos encontram-se refletidos nos critérios de Basileia, à exceção do que se refere ao circuito de informações de reação, que é sobretudo uma prática seguida por outras jurisdições para compreender o impacto do quadro prudencial e a eficácia da supervisão. Os circuitos de informações de reação são mecanismos para assegurar que as informações das partes interessadas (por exemplo, consultas ou inquéritos às entidades supervisionadas) são tidas em consideração no processo legislativo. Por exemplo, os inquéritos podem ser utilizados como indicadores de desempenho para revelar domínios de preocupação e potencial de melhorias.

57Artigo 1.º do Regulamento (UE) n.º 1024/2013.

58A redação do artigo 27.º-2 está refletida no artigo 20.º, n.º 7, do Regulamento do MUS.

59Um país não respondeu ao inquérito.

60Declaração «Garantir disposições de supervisão bancária plenamente auditáveis, sujeitas a prestação de contas e eficazes na sequência da introdução do Mecanismo Único de Supervisão» do Comité de Contacto dos Presidentes das Instituições Superiores de Controlo dos Estados-Membros da UE e do Tribunal de Contas Europeu.

61FMI, «European Union: Publication of Financial Sector Assessment Program Documentation, Technical Note on Issues in Transparency and Accountability» (União Europeia: Publicação da Documentação relativa ao Programa de Avaliação do Setor Financeiro, Nota Técnica sobre Questões Ligadas à Transparência e Prestação de contas), Relatório por país n.º 13/65, março de 2013. As opiniões constantes do documento não refletem necessariamente as opiniões dos representantes da União Europeia no FMI ou do seu Conselho Executivo.

62Ver o relatório do Comité de Basileia sobre o impacto e a prestação de contas da supervisão bancária, de julho de 2015.

63https://www.bankingsupervision.europa.eu/home/html/index.pt.html

64PE, Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários, «Relatório sobre a união bancária Relatório anual 2015», 19.2.2016, ponto 37.

65Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu e o Banco Central Europeu sobre as modalidades práticas do exercício da responsabilidade democrática e do controlo sobre o exercício das atribuições conferidas ao BCE no quadro do Mecanismo Único de Supervisão (MUS).

66Memorandum of Understanding between the Council of the European Union and the European Central Bank on the cooperation of procedures related to the Single Supervisory Mechanism (SSM) (Memorando de entendimento entre o Conselho da União Europeia e o Banco Central Europeu sobre a cooperação em matéria de procedimentos relacionados com o Mecanismo Único de Supervisão (MUS)).

67PE, Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários, «Relatório sobre a união bancária Relatório anual 2015», 19.2.2016, ponto 39.

68Idem.

69Idem, ponto 40.

70Princípios Fundamentais para um Controlo Eficaz do CBSB (2012), princípio 2, critério essencial n.º 1.

71Ver, por exemplo: http://ec.europa.eu/finance/consultations/2015/financial-regulatory-framework-review/index_en.htm.

Equipas conjuntas de supervisão — Organização e afetação de recursos

104

A supervisão contínua direta dos bancos realizada pelo MUS é confiada a equipas conjuntas de supervisão⁷², compostas por membros do pessoal da área da supervisão bancária do BCE e das ANC dos Estados-Membros participantes. Existem 129 ECS, uma para cada entidade significativa supervisionada cuja sede se localiza num Estado-Membro participante⁷³.

105

Na auditoria relativa à criação e ao funcionamento das ECS, o Tribunal examinou:

d)a estimativa e o planeamento preliminares pelo BCE da totalidade dos recursos de supervisão necessários durante a fase de arranque do MUS, bem como a afetação inicial desses recursos na fase de atribuição de pessoal às ECS;

e)a colaboração do BCE com as ANC e a sua dependência das mesmas, na fase de atribuição de pessoal às ECS e na realização da supervisão contínua;

f)a estrutura, as linhas hierárquicas e o regime de formação profissional das ECS.

Planeamento e estimativas da totalidade dos recursos de supervisão necessários, afetação de recursos e atribuição de pessoal

106

As ECS representam uma inovação no mundo da supervisão bancária. São equipas multinacionais de supervisores bancários, provenientes de todos os países da UE e de todas as culturas de supervisão, que comunicam em várias línguas com as entidades supervisionadas (sendo o inglês a língua de trabalho no âmbito do MUS). Aplicam um mecanismo único para supervisionar os bancos de 19 Estados-Membros da área do euro com quadros jurídicos que ainda não estão totalmente harmonizados.

As estimativas iniciais das necessidades totais de pessoal do MUS seguiram um método simples…

107

As estimativas iniciais das necessidades de contratação de pessoal do MUS para as ECS foram objeto de um método simples. As estimativas iniciais de pessoal do BCE e das ANC a afetar às ECS seguiram dois processos distintos, mas relacionados, conduzidos em paralelo.

108

A estimativa inicial dos recursos do BCE e a sua afetação às ECS envolveu designar cada banco para um de seis agrupamentos, de acordo com vários fatores (ver nos pontos 113-120 informações mais aprofundadas sobre a metodologia de agregação). Cada ECS teria então um número mínimo de pessoal do BCE por agrupamento, bem como um número adicional de pessoal de reserva a afetar em função das necessidades. O BCE adotou este método muito simples a fim de permitir que as ECS começassem a funcionar rapidamente. Na data em que assumiu a responsabilidade direta pela supervisão, o BCE dispunha de 330 ETC nas DG-SM I e II, de um efetivo total de 403 ETC previstos no orçamento.

109

A estimativa inicial de recursos das ANC decorreu de uma série de inquéritos ou «balanços» lançados pelo BCE e através dos quais todas as ANC forneceram pormenores sobre o número de funcionários que seriam disponibilizados para cada ECS responsáveis por entidades significativas sujeitas à supervisão direta do BCE, na sequência da criação do MUS. Antes de o BCE ter assumido a supervisão direta, houve três exercícios deste tipo: em outubro de 2013, junho de 2014 e setembro de 2014. Com base nos resultados do exercício de outubro de 2013, foi acordado um «compromisso» de 1 005 ETC provenientes das ANC para as ECS. Após o segundo inquérito sobre o pessoal, de junho de 2014, este número foi reduzido para 834 ETC, de acordo com um novo «compromisso» das ANC. Segundo o BCE, este número revisto de ETC refletia de forma mais exata a situação do pessoal das ANC afetado às ECS, porque o número original incluía, por exemplo, pessoal afetado a inspeções no local e validação do modelo que deveria antes ter sido atribuído a funções horizontais de apoio. O inquérito de setembro de 2014 revelou uma outra diminuição para 803,5 ETC. No entanto, na data em que assumiu as suas responsabilidades de supervisão, o BCE considerou os resultados do inquérito de junho de 2014 (834 ETC) como valor de referência para o compromisso geral de afetação de pessoal das ANC às ECS.

110

As estimativas iniciais de contratação de pessoal do BCE combinaram assim um elemento de continuidade dependência do volume de recursos das ANC dedicados à supervisão dos bancos significativos pouco antes de o BCE ter assumido as suas funções de supervisão com o reconhecimento de que seriam necessários recursos adicionais, mais concretamente, pessoal do BCE. Além disso, como parte do processo inicial de contratação, foi definido como meta uma repartição de 25% de pessoal do BCE e de 75% de pessoal das ANC (embora a lógica subjacente a este cálculo nunca tenha sido explicada). Dado o efetivo inicialmente previsto no orçamento do BCE de 403 ETC para as ECS, esta repartição teria implicado uma contribuição de 1 209 ETC das ANC. Na prática, a contratação de pessoal das ANC para as ECS baseia-se em compromissos assumidos pelas ANC, que são regularmente acompanhados através de inquéritos e examinados em negociações bilaterais e multilaterais.

… que não conseguiu prever plenamente o aumento do volume de trabalho de supervisão

111

Nas suas estimativas iniciais de contratação de pessoal, não é claro se o BCE previu plenamente até que ponto aumentaria o volume global de trabalho de supervisão, na sequência da criação do MUS. Uma comunicação das DG-SM I e II, datada de 16 de março de 2015, apenas quatro meses após o início da supervisão direta pelo BCE e solicitando 29 novos ETC para a DG-SM I e 88 novos ETC para a DG-SM II (todos funcionários permanentes), indica que o volume de trabalho futuro tinha sido, no mínimo, subestimado. Essa comunicação apresentava várias razões para o pedido, nomeadamente o volume de trabalho superior ao esperado necessário para algumas tarefas de supervisão. Não foram mostrados ao Tribunal quaisquer estudos, relatórios ou outra documentação, anteriores à assunção de responsabilidades de supervisão por parte do BCE, em novembro de 2014, que quantificassem os recursos que seriam necessários para o novo sistema de supervisão, consideravelmente mais complexo. O BCE também não realizou uma avaliação ex ante ascendente das suas necessidades de recursos previstas.

112

No entanto, poderia esperar-se que uma combinação de fatores facilmente previsíveis aumentasse substancialmente o volume de trabalho de supervisão: i) a necessidade de harmonizar regras bancárias e procedimentos de supervisão extremamente díspares em toda a área do euro, ii) as responsabilidades de supervisão acrescidas, decorrentes da aplicação de novas diretivas⁷⁴ e iii) a abordagem de supervisão seguida pelo MUS, que se pretendia «intrusiva»⁷⁵.

A metodologia de agregação foi concebida para facilitar a afetação inicial de pessoal às ECS, mas deve ser atualizada

113

Os princípios de proporcionalidade e de supervisão baseada nos riscos estão subjacentes à criação das ECS. A fim de calcular os recursos de supervisão necessários para cada ECS em conformidade com estes princípios, o BCE concebeu um sistema de classificação das entidades significativas em «agrupamentos» de risco. A metodologia de agregação teve em conta fatores como a notação de risco externo dos bancos, a complexidade, a dimensão, a diversificação geográfica, a interdependência e a complexidade da supervisão. O resultado foi um sistema de classificação de 1 a 5, em que a afetação dos recursos de supervisão seria mais elevada nos bancos do Agrupamento 1 e mais reduzida nos bancos do Agrupamento 5. Por último, existe um «Agrupamento de Acolhimento» para as entidades com presença num Estado-Membro participante, mas cuja sede está localizada fora da área do MUS⁷⁶.

114

A metodologia de agregação é, em certa medida, diferente da recomendada pela EBA, que inclui quatro categorias⁷⁷, enquanto a maioria das instituições significativas nos seis agrupamentos do BCE se enquadra na categoria 1 da EBA.

115

O CBSB recomenda uma metodologia⁷⁸ com cinco categorias de igual ponderação e que refletem a dimensão dos bancos, a sua interdependência, a falta de substitutos prontamente disponíveis ou de uma infraestrutura de instituição financeira para os serviços que prestam, a sua atividade global (transjurisdicional) e a sua complexidade. O BCE toma em consideração fatores qualitativos semelhantes, acrescentando um fator de risco específico do banco. Este fator adicional ultrapassa igualmente a recomendação da EBA, segundo a qual a categorização deve refletir a avaliação do risco sistémico colocado pelas instituições ao sistema financeiro e não constituir uma forma de refletir a qualidade de uma instituição⁷⁹.

116

Não obstante, uma revisão interna realizada pelo BCE em dezembro de 2015, sobre a composição, atribuição de pessoal e competências profissionais das ECS, constatou que o modelo tem várias lacunas quando utilizado como base para a atribuição de pessoal. Em especial, vários critérios que podem ter um efeito significativo sobre o volume de trabalho são ignorados pelo fator de complexidade da supervisão. Estes incluem o número de avaliações de competência e idoneidade, as autorizações, as titularizações, etc. Acresce que o maior volume de trabalho associado a bancos em situação de crise não foi tido diretamente em conta neste modelo.

117

Além disso, a metodologia pode subestimar muito a atenção de supervisão necessária para instituições que, embora de menor dimensão e menos complexas quando consideradas no âmbito geral do MUS, têm uma importância fortemente sistémica nas suas economias locais. Tal como revelaram as recentes crises financeiras, os problemas com os bancos de importância sistémica nacional podem rapidamente expandir-se dentro e fora das fronteiras de qualquer Estado-Membro, incluindo os de dimensão relativamente pequena. Por conseguinte, pode ser prudente colocar os bancos de importância sistémica nas suas próprias economias nacionais num agrupamento de posição mais elevada do que aquele que a classificação geral do MUS poderia sugerir. A metodologia atual do BCE não prevê esta possibilidade, que foi utilizada em poucos casos.

118

À data da auditoria, o BCE não tinha em vigor nenhum procedimento para rever periodicamente os seus agrupamentos de bancos⁸⁰. Além disso, a revisão interna de dezembro de 2015 (ver ponto 116) constatou que os dados utilizados para calcular a pontuação dos agrupamentos não eram atualizados desde 2013. Uma vez que o agrupamento desempenha um papel importante na determinação da frequência mínima das atividades de supervisão relativamente a cada entidade significativa, esses dados devem ser regularmente revistos e atualizados.

119

O número de efetivos de cada ECS era principalmente determinado pelo agrupamento do banco correspondente, no qual o risco é um elemento muito reduzido. Todavia, o nível mínimo de controlo⁸¹ para um banco supervisionado reflete tanto o agrupamento no qual o banco está colocado como a respetiva notação do risco. Desta forma, o SEP de uma instituição considerada como de maior risco comportará um maior número de tarefas mínimas de supervisão, embora a ECS responsável possa não ter pessoal suficiente para realizar devidamente todas essas tarefas (dado que a afetação de pessoal por agrupamento reflete o risco apenas de forma marginal). Este problema afeta particularmente as ECS nos Agrupamentos 3 a 5 e de Acolhimento, muitos dos quais enfrentam restrições de pessoal.

Os recursos do BCE são afetados de acordo com a sua metodologia de agregação

120

As ECS para bancos do Agrupamento 1 e do Agrupamento 2 dependem da DG-SM I, as ECS para bancos dos Agrupamentos 4 e 5 dependem da DG-SM II, enquanto para o Agrupamento 3 as ECS podem depender de qualquer uma das duas DG. Com aproximadamente 215 ETC disponíveis na DG-SM I para supervisionar cerca de 30 instituições e aproximadamente 240 ETC na DG-SM II para cerca de 90 bancos, o BCE afetou consideravelmente mais recursos por banco aos Agrupamentos 1 e 2 do que aos Agrupamentos 3, 4 e 5, em conformidade com a sua metodologia. A figura 10 mostra o número médio de funcionários do BCE por ECS para cada agrupamento.

121

As orientações do BCE para a afetação de pessoal às ECS especificam um número mínimo de pessoal do BCE por ECS em cada agrupamento. O número mais elevado vai naturalmente para o Agrupamento 1 (sete ETC e um coordenador) e o menor número pertence ao Agrupamento 5 (0,5 ETC e um coordenador). De acordo com os valores mais recentes fornecidos pelo BCE, a afetação real de pessoal está em grande medida em conformidade com estas orientações.

Figura 10

Número médio de funcionários do BCE (ETC) por ECS em todos os agrupamentos

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelo BCE.

A política de nomeação de coordenadores foi concebida para promover a harmonização, mas nem sempre tem sido respeitada

122

O coordenador de cada ECS é nomeado pelo BCE. Inicialmente, as nomeações dos coordenadores eram aprovadas pelo Conselho de Supervisão⁸² do MUS no seu conjunto, mas o procedimento foi alterado de forma a que apenas o presidente do Conselho de Supervisão aprove as nomeações, a não ser que esteja em causa uma alteração de hierarquia (por exemplo, se o coordenador nomeado estiver também a ser promovido a chefe de divisão, a Comissão Executiva deve aprovar a nomeação). Este facto reduz a influência do Conselho de Supervisão sobre as nomeações de coordenadores.

123

Segundo o Guia sobre supervisão bancária do BCE, o coordenador, em regra, não deve ser da nacionalidade do país de origem do banco. No entanto, 18 de 123 coordenadores são atualmente provenientes do país no qual o banco correspondente tem a sua sede⁸³.

124

Embora o BCE tenha declarado que não considera as disposições do Guia juridicamente vinculativas, pretende ainda assim resolver os casos mencionados recorrendo a uma abordagem faseada em três etapas⁸⁴: a primeira em junho de 2016, a segunda em dezembro de 2016 e a terceira por volta de junho de 2017.

125

Para continuar a assegurar a diversidade da fiscalização e facilitar a partilha de conhecimentos relativos à supervisão, o BCE tenciona proceder à rotação dos coordenadores e de todo o pessoal do BCE nas ECS, com uma frequência de três a cinco anos. Todavia, este procedimento não estará provavelmente formalizado antes do final de 2017.

Cooperação do BCE com as ANC e a sua dependência das mesmas

As ECS estão fortemente dependentes do pessoal das ANC, mas o BCE tem pouco controlo sobre os recursos destas autoridades

126

Para constituir o efetivo das ECS, o BCE está fortemente dependente das ANC participantes. No entanto, não existe um procedimento formal para o BCE solicitar recursos adicionais a uma ANC. O processo de afetação de pessoal das ANC às ECS depende de acordos bilaterais e ad hoc e da boa vontade das ANC. Apesar de estarem sujeitas ao dever de cooperação leal⁸⁵, o número de pessoal destas autoridades a disponibilizar para o BCE não está especificado de forma juridicamente vinculativa. Além disso, as ANC têm a liberdade de deslocar ou afetar o seu pessoal de supervisão da forma que entenderem mais adequada.

127

De acordo com o Regulamento-Quadro do MUS, o BCE é responsável pelo estabelecimento e composição de ECS, enquanto as ANC são responsáveis apenas pela nomeação dos membros do seu pessoal. Um membro do pessoal de uma ANC pode ser nomeado como membro de mais do que uma ECS⁸⁶.

128

Relativamente ao pessoal das ANC afetado às ECS, o único poder do BCE consiste em poder rejeitar uma nomeação por parte das ANC. Todas as 12 ANC que responderam ao inquérito do Tribunal afirmaram que, até agora, o BCE nunca rejeitou nenhum dos seus candidatos. Na realidade, o BCE não dispõe atualmente de qualquer procedimento ou orientação para aceitar ou rejeitar as nomeações das ANC, incluindo procedimentos para avaliar as qualificações, experiência, conhecimentos ou adequação dos nomeados pelas ANC. Além disso, devido às exigências em matéria de proteção de dados referidas pelas ANC, o BCE afirma que a sua capacidade para solicitar as informações pessoais (por exemplo, referentes às qualificações e experiência) do pessoal das ANC nomeado para uma ECS é limitada.

As ECS são ainda constituídas, em larga maioria, por cidadãos do país da ANC…

129

Um dos objetivos das ECS consiste em criar uma cultura de supervisão comum através de uma diversidade de supervisores de várias nacionalidades⁸⁷. Contudo, a composição das ECS mostra que, na maior partes dos casos, são compostas maioritariamente por cidadãos do país de origem do banco supervisionado. A maioria das ECS do Agrupamento 1 integra, no mínimo, 70% de funcionários do mesmo país que a entidade supervisionada, e o cenário é semelhante no Agrupamento 2. Muitas das ECS dos Agrupamentos 3 a 5 tem uma percentagem ainda mais elevada de pessoal pertencente à jurisdição do banco supervisionado.

… embora o número de funcionários das ANC nem sempre corresponda às expectativas do BCE no que diz respeito ao destacamento para as ECS

130

O número de funcionários do BCE afetado a uma ECS depende do agrupamento e das especificidades do banco supervisionado, ao passo que a dimensão total e a composição exata da ECS variam também consideravelmente em função das características específicas do banco supervisionado. A dimensão média de uma ECS (combinação de pessoal do BCE e da ANC) varia entre 43,6 ETC no Agrupamento 1 e 4,8 ETC no Agrupamento 5. Os recursos das ANC afetados às ECS do Agrupamento 1, como mostra a figura 11, estão em conformidade com a repartição inicial de 25%/75%. Para os Agrupamentos 2 e 3, o cenário é misto, uma vez que várias ECS nestes agrupamentos têm relativamente pouco pessoal no que se refere a funcionários das ANC.

Figura 11

Número médio e composição do efetivo de pessoal das ECS por agrupamento

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelo BCE.

131

Nos agrupamentos 4, 5 e de acolhimento, a percentagem de pessoal das ANC é menor. Este facto sugere que a afetação de recursos das ANC para estes agrupamentos é insuficiente. Certas ECS nos agrupamentos 4, 5 e de acolhimento têm menos de dois lugares a tempo inteiro afetados pelas ANC, com um número semelhante de pessoal do BCE. Embora, em geral, os bancos dos agrupamentos 4 e 5 tenham menos importância sistémica de uma perspetiva global do MUS, muitos são, ainda assim, instituições importantes e fortemente sistémicas no seu contexto nacional. Uma vez que é difícil argumentar que um número de lugares a tempo inteiro provenientes das ANC inferior a 1,5 é suficiente para assegurar uma supervisão eficaz, esta situação indica que muitas ANC podem estar a passar por uma grave carência de pessoal de supervisão bancária ou que os recursos disponibilizados pelas ANC às ECS são insuficientes. De facto, a revisão interna do BCE constatou que os recursos são atualmente muito limitados, especialmente nas ECS mais pequenas, tanto a nível do BCE como das ANC, para atingir a qualidade de supervisão exigida⁸⁸.

132

Após ter assumido as suas funções de supervisão, em janeiro de 2015, o BCE efetuou um quarto inquérito sobre o pessoal das ANC que revelou que a contribuição das ANC continuava a ser de 801 ETC, menos 33 do que os 834 solicitados pelo BCE e com que as ANC se tinham «comprometido» um ano antes. Em setembro de 2015, na sequência de um debate na reunião do Conselho de Supervisão de 8 de junho de 2015, a presidente do Conselho de Supervisão enviou cartas formais sobre o assunto da afetação de pessoal das ANC às ECS a 21 autoridades de supervisão em todos os 19 Estados-Membros participantes⁸⁹:

a)o BCE considerou que nove autoridades de supervisão tinham contribuído com pessoal suficiente, pelo que não lhes solicitou mais elementos;

b)o BCE solicitou recursos adicionais para as ECS às 12 autoridades cuja contribuição de pessoal para as ECS foi considerada insuficiente. Seis ANC comprometeram-se a satisfazer os pedidos específicos do BCE e outras cinco a respeitá-los parcialmente. Uma recusou inicialmente fazê-lo mas, passados seis meses, o BCE recebeu documentação na qual a autoridade acordava em cumprir parcialmente.

133

Como resultado, o contingente de pessoal de sete ANC não corresponde às expectativas mais recentes do BCE quanto à afetação de pessoal às ECS⁹⁰. Este défice realça uma insuficiência fundamental do mecanismo de supervisão do BCE através de ECS, que está fortemente dependente da cooperação e boa vontade das ANC.

134

Além disso, determinadas ANC parecem discordar do BCE quanto ao significado preciso do seu «compromisso» de fornecer pessoal para as ECS. Os resultados do inquérito de janeiro de 2015 sobre o pessoal foram objeto de discussão no Conselho de Supervisão, em abril de 2015. Durante o debate, alguns membros do Conselho de Supervisão referiram que não lhes era possível apresentar compromissos em relação aos níveis de pessoal e que na verdade nunca o tinham feito, tendo apenas respondido de forma rigorosa aos inquéritos, indicando os níveis de pessoal participante no trabalho das ECS, o que não constituía um compromisso⁹¹.

135

Em maio de 2015, as ANC tinham assumido um compromisso de 830,5 ETC. A meta de repartição inicial de 25%/75% implicava uma contribuição inicial das ANC de 1 209 ETC. Segundo os números fornecidos pelo BCE, em março de 2016 as DG-SM I e II tinham 455 ETC em todas as ECS. O aumento de 52 ETC na contribuição de pessoal do BCE desde novembro de 2014 não compensava o défice entre a meta inicialmente prevista das ANC e o seu «compromisso» efetivo.

136

Nas cartas enviadas pela Presidente do Conselho de Supervisão às ANC em setembro de 2015, o BCE destacava o défice relativo de pessoal de supervisão em comparação com os seus pares nos Estados Unidos. Afirmava que, em comparação com os supervisores bancários desse país (Federal Reserve e Office of the Comptroller of the Currency), o MUS tem em média apenas, por banco, cerca de 60% da capacidade consagrada à supervisão contínua.

137

A questão da escassez de pessoal das ANC pode ser agravada pelo facto de o BCE permitir que os coordenadores nos Agrupamentos 3 a 5 e de Acolhimento liderem simultaneamente mais do que uma ECS. Na prática, a maior parte dos coordenadores nos Agrupamentos 4, 5 e de Acolhimento são responsáveis por duas a quatro ECS, havendo mesmo uma situação de um coordenador responsável por cinco ECS.

Estrutura, linhas hierárquicas e formação profissional das ECS

As equipas multinacionais favorecem a partilha de conhecimentos e das melhores práticas…

138

A composição multinacional das ECS tem por finalidade, entre outros aspetos, promover a partilha de conhecimentos e de melhores práticas de todas as jurisdições no âmbito do MUS e contribuir para a criação de uma cultura de supervisão harmonizada e de condições concorrenciais equitativas.

139

Os coordenadores das ECS são responsáveis pela gestão do trabalho de todos os membros das suas respetivas ECS, incluindo o pessoal das ANC baseado em outros países. São apoiados por «subcoordenadores das ANC» que coordenam a supervisão contínua a nível nacional. Os subcoordenadores são também responsáveis por assegurar que a supervisão é realizada de forma profissional e prudente, de acordo com os princípios do MUS e em consonância com as orientações do coordenador. As ECS reúnem-se com frequência nas instalações do BCE, das ANC ou do banco supervisionado, além de manterem uma comunicação regular por telefone e correio eletrónico. Os membros das ECS também participam em exercícios de consolidação de equipas e em ações de formação profissional.

… mas a existência de uma dupla linha hierárquica…

140

Dada a sua estrutura, o funcionamento eficiente das ECS está sujeito a vários desafios, especialmente no que diz respeito à atribuição de tarefas e ao fluxo de comunicação na equipa, pelos quais o coordenador é responsável. Formalmente, todo o pessoal que constitui uma ECS (tanto do BCE como das ANC) responde perante o coordenador (mantendo simultaneamente as ANC informadas). Porém, os membros de uma ECS provenientes da ANC estão sujeitos a uma dupla linha hierárquica funcional: para o trabalho da ECS, que representa facilmente a maior parte das suas obrigações profissionais⁹², respondem perante o coordenador, enquanto para qualquer outro trabalho respondem perante o seu superior hierárquico na ANC. Além disso, relativamente a todos os assuntos de hierarquia e recursos humanos, respondem apenas perante a administração da ANC.

… a falta de clareza no fluxo de comunicação e na atribuição de tarefas…

141

Para o funcionamento eficiente das ECS é essencial haver uma boa relação profissional entre os coordenadores das ECS e os subcoordenadores das ANC, com um elevado nível de cooperação e interação. A revisão interna do BCE (ver ponto 116) constatou que, ainda que a colaboração entre os membros do BCE e das ANC nas ECS seja geralmente de boa qualidade, existem diferenças nas várias ECS:

a)alguns coordenadores indicaram ter problemas com a atribuição das tarefas ao nível das ANC. Acresce o facto de, nas ECS maiores, as tarefas serem essencialmente distribuídas pelos subcoordenadores, tendo o coordenador, por vezes, pouco conhecimento sobre a eficiência dessa distribuição;

b)a comunicação e partilha de informações foram aspetos identificados como problemáticos em algumas ECS. Alguns subcoordenadores das ANC queixaram-se da insuficiência das informações fornecidas aos membros das ANC sobre os pedidos do coordenador e de não haver informações de reação após o cumprimento dos pedidos;

c)as caixas de correio comuns das ECS, que são usadas como «ponto único de entrada» para a partilha de informações com as instituições supervisionadas, estão inacessíveis para todos os membros das ECS provenientes das ANC. Algumas ECS permitem que o banco supervisionado comunique simultaneamente com o BCE e com a ANC.

… bem como as diferenças na utilização e classificação das funções horizontais das ANC podem levar a uma utilização ineficiente dos recursos

142

A nível das ANC, cerca de 1 300 ETC⁹³ exercem funções de supervisão horizontais⁹⁴. Existem poucas orientações específicas sobre a interação direta entre as ECS e as funções horizontais das ANC. A revisão interna do BCE (ver ponto 116) constatou que, em alguns casos, os membros de uma ECS provenientes das ANC contactaram as suas equipas locais horizontais, enquanto os membros do BCE contactaram as divisões horizontais do BCE, para o mesmo propósito. Esta situação deu origem a uma duplicação dos trabalhos e a atrasos na tomada de decisão.

A ausência de avaliações de desempenho obrigatórias do pessoal das ANC destacado nas ECS pode prejudicar a motivação e o desempenho profissional

143

Quando da criação do MUS, não existiam procedimentos formais para o BCE comunicar oficialmente à gestão das ANC informações sobre o desempenho do pessoal das ANC nas ECS. Embora fossem prestadas algumas informações de reação, continuavam a não ter caráter oficial e as ANC não tinham obrigação de as aceitar ou utilizar.

144

Atualmente, o BCE tem em curso um ensaio para prestar informações oficiais dos coordenadores das ECS sobre os subcoordenadores das ECS provenientes das ANC, mas não sobre outros funcionários das ANC. O processo entrou em vigor em 18 de novembro de 2015⁹⁵. «Com base na experiência adquirida […] poderá vir a considerar-se um campo de aplicação mais vasto deste mecanismo do MUS.»⁹⁶ Este facto representa uma evolução positiva e, eventualmente, uma melhoria substancial em relação à situação anterior.

145

No entanto, permanece inteiramente ao critério da ANC decidir utilizar ou não as informações prestadas por um coordenador de uma ECS, bem como incluí-las nos seus próprios relatórios de pessoal. As ANC não mantêm apenas a plena responsabilidade pela avaliação do desempenho dos seus funcionários, algumas podem mesmo estar impedidas pela legislação nacional de utilizar as informações do desempenho prestadas pelo BCE.

146

Das ANC que responderam ao inquérito do Tribunal, 80% declararam receber informações do BCE sobre o desempenho profissional dos membros da ANC integrados nas ECS. Contudo, apenas 33% afirmaram ter em consideração essas informações para a sua própria avaliação do desempenho.

147

A existência de uma dupla linha hierárquica e a ausência de informações obrigatórias sobre o desempenho prestadas pelo BCE podem eventualmente produzir um efeito negativo. O risco consiste no facto de os membros do pessoal das ANC escolherem dar prioridade ao trabalho das ANC em detrimento das suas responsabilidades nas ECS.

O MUS não tem um plano de formação profissional integrado nem um programa de certificação para supervisores

148

O BCE oferece uma extensa formação profissional em competências empresariais gerais e competências sociais, como a redação, bem como cursos de gestão e outra formação relacionada com os processos e as ferramentas no domínio da informática. O conhecimento técnico do pessoal de supervisão bancária é testado durante o processo de recrutamento e o BCE dá ao seu pessoal acesso a cursos em linha sobre supervisão bancária organizados pelo Financial Stability Institute (Instituto de Estabilidade Financeira). Podem também frequentar ações de formação organizadas pelas ANC ou outras autoridades de supervisão bancária, adicionalmente à formação específica ministrada sobretudo pela DG-SM IV. Todavia, não existe um plano de formação estruturado obrigatório, principalmente no que diz respeito a domínios técnicos especificamente pertinentes para a execução de tarefas de supervisão bancária pelos funcionários do MUS. Foi criado um comité diretor para conceber e manter um plano de formação profissional relativo à supervisão para a globalidade do MUS e destinado a todo o pessoal pertinente do MUS. O grupo está a desenvolver e a complementar os elementos existentes desse plano de formação para garantir a existência de um programa eficaz de formação profissional para todo o MUS. As formações prioritárias para 2016 serão ministradas no outono do presente ano e em 2017 será lançado um programa mais abrangente.

149

Embora compreensível numa fase muito inicial de preparação, a falta de um plano de formação profissional integrado ou de um programa de certificação de conhecimentos pode prejudicar a eficácia da supervisão, uma vez que os profissionais do MUS podem não possuir os conhecimentos técnicos necessários e atualizados para proceder à supervisão eficaz do setor bancário europeu. Esta afirmação é sobretudo verdadeira tendo em conta as muitas novas orientações e exigências em matéria de supervisão prudencial introduzidas nos últimos anos. Além disso, os novos funcionários que entram no BCE provêm de sistemas jurídicos e regulamentares nacionais muito variados, nos quais subsistem grandes diferenças, apesar das tentativas de harmonização das práticas no conjunto do MUS. Nestas circunstâncias, um programa de formação aprofundado e integrado no domínio da supervisão, com um claro processo de certificação de conhecimentos, parece ser uma condição indispensável para criar um mecanismo de supervisão genuinamente integrado, como previsto no Regulamento do MUS⁹⁷.

72O artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento-Quadro do MUS prevê explicitamente a criação de equipas conjuntas de supervisão.

73No caso dos grupos bancários cuja sede não se localiza num país participante, o BCE não será o único supervisor dos bancos pertencentes ao grupo. Por conseguinte, será criada uma ECS autónoma para cada uma das filiais do banco com sede num país sujeito ao MUS, desde que a filial seja considerada uma entidade significativa. Se uma instituição de acolhimento situada num Estado-Membro participante tiver uma entidade «de supervisão em base consolidada», a supervisão ocorre ao nível consolidado.

74Por exemplo, a Diretiva «Requisitos de fundos próprios» (DRFP IV), de 26 de junho de 2013, e a Diretiva «Recuperação e resolução bancárias» (DRRB), de 15 de maio de 2014.

75Declaração de missão do MUS: https://www.bankingsupervision.europa.eu/about/mission-statement/mission-statement-of-the-ssm/html/index.pt.html.

76As instituições que pertencem ao Agrupamento de Acolhimento são entidades significativas que não têm o BCE como supervisor em base consolidada.

77Secção 2.1.1, ponto 10 das «Guidelines on common procedures and methodologies for the SREP» (Orientações sobre procedimentos e metodologias comuns do SREP) (EBA/GL/2014/13).

78CBSB 255: «Global systemically important banks: updated assessment methodology and the higher loss absorbency requirement» (Bancos de importância sistémica global: metodologia de avaliação atualizada e necessidade de uma maior capacidade de absorção de perdas), BPI, julho de 2013. Nota: esta metodologia de avaliação dos bancos de importância sistémica global só se aplica a oito dos 129 bancos supervisionados pelo MUS. Contudo, uma metodologia semelhante para bancos de importância sistémica nacional (CBSB 233) recomenda uma abordagem semelhante, utilizando as mesmas categorias, com a exceção de que a atividade transjurisdicional poder não ser diretamente pertinente. Além disso, o CBSB 233 permite uma maior discrição nacional.

79Secção 2.1.1, ponto 11, das «Guidelines on common procedures and methodologies for the SREP» (Orientações sobre procedimentos e metodologias comuns do SREP) (EBA/GL/2014/13).

80As orientações da EBA sugerem uma revisão anual da categorização dos bancos para efeitos do SEP; ver secção 2.1.1., ponto 12, das «Guidelines on common procedures and methodologies for the SREP» (Orientações sobre procedimentos e metodologias comuns do SREP).

81O BCE definiu quatro níveis mínimos de controlo que definem o nível mínimo de «intensidade» da supervisão de uma determinada instituição. Em cada nível há um conjunto mínimo de tarefas e atividades centrais do SEP e uma frequência mínima para a sua execução. Do menos intrusivo ao mais intrusivo, os quatro níveis mínimos de controlo são: básico, normal, reforçado e intenso. O BCE criou uma matriz para atribuir aos bancos um nível mínimo de controlo, baseada na notação de risco do banco e no agrupamento em que o banco foi integrado. Quanto mais complexo for um banco e maior importância sistémica tiver, e quanto mais o BCE o considerar como sendo de risco, maior é o nível mínimo de controlo da supervisão.

82Os coordenadores são nomeados pelo diretor-geral da respetiva DG-SM I ou II. O Conselho de Supervisão é informado e pode debater e contestar qualquer nomeação.

83Estes 18 casos dizem respeito a ECS para bancos belgas, alemães, espanhóis e italianos, sobretudo nos Agrupamentos 4 e 5, com quatro ECS no Agrupamento 3 e uma no Agrupamento de Acolhimento.

84Em 28 de dezembro de 2015, a gestão da DG-SM II propôs que os coordenadores da nacionalidade do país de origem do banco supervisionado fossem reafetados a outras ECS. Esta proposta foi aprovada pelo Conselho de Supervisão em 30 de dezembro de 2015.

85Artigo 20.º do Regulamento-Quadro do MUS, artigo 6.º, n.º 2, do Regulamento do MUS.

86Artigo 4.º, nos 1 e 2, do Regulamento-Quadro do MUS.

87Considerando 79 do Regulamento do MUS.

88Report on the composition, staffing and skills of the JSTs (Relatório sobre a composição, a atribuição de pessoal e as competências das ECS), Relatório n.º 2/2015 do BCE, de 10 de dezembro de 2015, p. 9.

89Dois países têm um sistema de duas autoridades de supervisão.

90O compromisso de pessoal de uma ANC excede o número de ETC solicitados pelo BCE.

91Report on the composition, staffing and skills of the JSTs (Relatório sobre a composição, a atribuição de pessoal e as competências das ECS), Relatório n.º 2/2015 do BCE, de 10 de dezembro de 2015, p. 16.

92A divisão de tarefas ECS/ANC para o pessoal da ANC afeto à ECS é estabelecida em acordos bilaterais entre o BCE e as ANC, que determinam «limites máximos» para a percentagem de tempo despendido nas tarefas da ECS, com valores que variam entre os 75% e os 100%. Uma ANC aplica o limite máximo de 75%, 14 ANC têm o limite máximo de 80%, três de 90%, uma de 95% e duas não aplicam qualquer limite máximo (100%). (O total excede 19 porque há dois países que têm mais do que uma autoridade de supervisão, que podem aplicar diferentes limites máximos.)

93Este valor foi determinado a partir de um inquérito realizado pelo Comité do Desenvolvimento Organizacional do BCE (outubro de 2014).

94As funções horizontais podem variar em nome ou conteúdo entre as ANC, mas geralmente incluem domínios ou unidades especializadas, tais como autorização bancária, gestão de crises, execução e sanções, políticas de supervisão, modelos de risco internos, planeamento e coordenação, etc.

95Decisão BCE/2015/36 (publicada em https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/celex_32015d0036_pt_txt.pdf).

96Considerando 3 da Decisão BCE/2015/36, de 18 novembro de 2015.

97Ver considerando 79 do Regulamento do MUS.

Supervisão no local

As disposições de supervisão no local são coerentes e abrangentes

150

A auditoria realizada pelo Tribunal à atividade de supervisão no local teve por base os Princípios Fundamentais do CBSB, que exigem das entidades supervisoras uma conjugação adequada da supervisão no local e da supervisão à distância⁹⁸. As entidades de supervisão devem dispor de procedimentos coerentes de planeamento e execução das atividades no local e à distância, recorrendo a políticas e processos para garantir que essas atividades são realizadas de forma rigorosa e coerente, com uma definição clara das responsabilidades, dos objetivos e das realizações, e que existe uma coordenação e partilha de informações eficazes entre as funções no local e à distância⁹⁹.

151

O processo de supervisão no local está dividido em fases claramente definidas (ver figura 12).

Figura 12

Fases da supervisão no local

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelo BCE.

152

Durante a fase de preparação, espera-se que todos os participantes estabeleçam um entendimento comum quanto ao âmbito da inspeção planeada. O coordenador da ECS e o chefe de missão responsáveis pela equipa de inspeção no local elaboram uma nota prévia à inspeção que define os objetivos, o âmbito e as especificidades da inspeção. Durante a fase de investigação, todos os procedimentos de inspeção necessários são realizados sob o comando do chefe de missão, sobretudo nas instalações da instituição de crédito. O chefe de missão elabora um projeto de relatório preliminar que o banco é convidado a comentar durante a reunião de pré-encerramento. Em seguida, é elaborado um projeto de relatório, enviado à ANC de origem do chefe de missão e à divisão de inspeções no local centralizadas do BCE (ILC), que procedem à verificação da coerência. O chefe de missão finaliza então o relatório e realiza-se uma reunião de encerramento com a instituição de crédito, sob a direção do coordenador da ECS. Na fase de seguimento, o coordenador da ECS prepara as recomendações com base nas constatações do relatório de inspeção. Estas recomendações são enviadas ao banco numa carta de seguimento.

Surgiram insuficiências de caráter prático na afetação de pessoal, no planeamento e na realização das inspeções no local

Participação limitada do BCE nas inspeções no local

153

A ILC tinha 46 funcionários no final de novembro de 2015, dos quais 35 tinham dirigido ou participado em inspeções. Esta divisão estima que o pessoal despende dois terços das suas horas de trabalho em trabalhos no local e um terço no planeamento, na coordenação e em controlos de coerência.

154

Em 2015, até outubro, foram efetuadas um total de 235 inspeções no local. Destas inspeções, 29 foram dirigidas pela ILC (12% do total), ao passo que a maioria das inspeções foram lideradas por uma ANC. O BCE forneceu 8% do pessoal para o total de inspeções no local realizadas em 2015, tendo as ANC fornecido 92%.

155

O regulamento do MUS conferiu ao BCE a responsabilidade pela supervisão direta de todos os bancos de importância sistémica na área do euro. A supervisão no local é uma componente crucial desta autoridade. O papel fundamental do BCE nas inspeções no local está claramente indicado no considerando 47¹⁰⁰ e no artigo 12.º, n.º 1¹⁰¹, do Regulamento do MUS. Embora estas disposições não signifiquem que todas as inspeções tenham de ser dirigidas ou realizadas exclusivamente por pessoal do BCE, o nível de participação atual do BCE é surpreendentemente baixo e não respeita o espírito do regulamento. Além disso, o Manual de Supervisão afirma que as equipas de inspeção no local são, em regra, lideradas por pessoal da ANC, o que não é coerente com o texto do regulamento. Para informações completas sobre este assunto, ver o quadro 7.

Quadro 7

Disposições relativas aos chefes de missão

Regulamento do MUS
Regulamento-Quadro
Manual de supervisão

Artigo 12.º
A fim de exercer as atribuições que lhe são conferidas pelo presente regulamento e sob reserva de outras condições estabelecidas na legislação aplicável da União, o BCE pode, nos termos do artigo 13.º e sob reserva de notificação prévia à autoridade nacional competente em causa, proceder a todas as inspeções no local que forem necessárias nas instalações das pessoas coletivas referidas no artigo 10.º, n.º 1, bem como em quaisquer outras empresas abrangidas pela supervisão em base consolidada quando o BCE for a autoridade responsável pela supervisão em base consolidada nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea g).

Considerando 47
Para exercer de modo eficaz as suas atribuições, o BCE deverá estar apto a solicitar o fornecimento de todas as informações de que necessite, bem como a realizar investigações e inspeções no local, sempre que adequado em cooperação com as autoridades nacionais competentes.
Artigo 143.º, n.º 1
1. Nos termos do artigo 12.º do Regulamento do MUS, a fim de exercer as atribuições que lhe são conferidas pelo Regulamento do MUS, o BCE nomeará equipas de inspeção no local, conforme o previsto no artigo 144.º, para que procedam a todas as inspeções no local necessárias nas instalações das pessoas coletivas referidas no artigo 10.º, n.º 1, do Regulamento do MUS.

Artigo 144.º
1. De acordo com o disposto no artigo 12.º do Regulamento do MUS, o BCE será responsável pela criação e composição das equipas de inspeção no local, com a colaboração das ANC.
2. O BCE designará um membro do pessoal do BCE ou da ANC para presidir à equipa de inspeção no local.
Ponto 45
As equipas de inspeção no local são, em regra, lideradas por pessoal das ANC.

Fonte: TCE.

156

Os membros de uma equipa de inspeção, incluindo o chefe de missão, são nomeados pelo BCE. Tanto o Regulamento-Quadro como o Manual de Supervisão excluem a nomeação para chefe de missão de indivíduos externos, como membros de gabinetes de auditoria, afirmando que apenas podem ser membros da equipa de inspeção. O Regulamento-Quadro é, por conseguinte, mais restritivo do que o Regulamento do MUS. Segundo um estudo recente elaborado para o Parlamento Europeu, uma abordagem mais flexível da participação de auditores externos na supervisão poderia melhorar a qualidade, em certas condições¹⁰². Nomear peritos externos com as devidas salvaguardas, evitando ao máximo potenciais conflitos de interesses, poderia de facto aliviar a situação numa altura em que o BCE enfrenta limitações a nível dos recursos humanos.

157

No seu questionário, o Tribunal perguntou às ANC se era possível um prestador de serviços externo ser chefe de missão das inspeções no local das instituições de crédito menos significativas. Duas ANC responderam afirmativamente. Uma delas recorre a profissionais externos para chefe de missão há muitos anos.

158

Uma análise apresentada pelo BCE no âmbito de um relatório interno do serviço de Garantia de Qualidade da Supervisão sobre o plano de atividades de supervisão (SEP), revelou que havia uma tendência negativa na afetação de pessoal das ANC para as inspeções transfronteiriças em 2015. Uma das razões prendia-se com a política de reembolso de despesas de viagem e salários suportados pelas ANC. Em setembro de 2015, o Conselho de Supervisão decidiu cobrir e reembolsar todas as despesas de viagem, mas sem incluir os encargos com salários. No questionário, o Tribunal perguntou às ANC se os custos com salários deveriam ser reembolsados. Cinco das sete ANC que responderam consideravam que os salários deviam ser reembolsados, enquanto as outras duas consideravam que as disposições atuais não devem ser alteradas. Outras razões para essa tendência negativa na afetação de pessoal das ANC, segundo o mesmo relatório interno, foram a escassez de recursos das ANC e a longa duração das inspeções transfronteiras.

O planeamento é pormenorizado e complexo

159

O processo de supervisão começa com a criação de um SEP para cada uma das instituições de crédito significativas, que define as ações e as prioridades de supervisão para o ano seguinte. Para o efeito, o SEP elenca todos os pedidos de inspeção no local e classifica-os por nível de prioridade, como «essencial», «importante» ou «aconselhável»¹⁰³. Não existem orientações relativas a esta classificação.

160

O quadro 8 mostra o número de inspeções solicitadas pelas ECS e o número de inspeções efetuadas, por prioridade, em 2015. Os valores agregados revelam que as ECS apresentaram 576 pedidos de inspeções no local em 2015, dos quais 250 (43%) foram aprovados. O BCE explicou que algumas inspeções foram consideradas como injustificadas, enquanto outras não puderam ser realizadas por falta de pessoal do BCE ou das ANC. Em resposta à questão sobre os níveis adequados de pessoal, três das onze ANC afirmaram que enfrentavam uma escassez de pessoal. A Divisão GQS concluiu no seu relatório que os recursos das ANC eram particularmente escassos na segunda metade de 2015.

Quadro 8

Inspeções no local solicitadas, aprovadas e realizadas em 2015 (em 31.10.2015)

Nível de prioridade | Número de pedidos de inspeção | Número de inspeções aprovadas | Número de inspeções realizadas
Essencial | Não revelado | 148 | 143
Importante | Não revelado | 86 | 80
Aconselhável | Não revelado | 16 | 12
Total | 576 | 250 | 235

Fonte: Adaptado a partir de informações do BCE, os valores não foram auditados.

161

O procedimento de reprogramação de uma inspeção no local não é tratado nem explicado no Manual de Supervisão. Contudo, está estabelecido numa atualização mensal sobre inspeções no local que obriga à aprovação pelo Conselho de Supervisão e pelo Conselho do BCE, nos termos do procedimento de «não objeção».

162

Em novembro de 2015, as ANC tinham disponibilizado 249 chefes de missão (134 ETC) e 906 inspetores (421 ETC) para inspeções no local. A diferença entre a contagem de agentes em causa e os valores em ETC deveu-se sobretudo ao tempo que os inspetores podiam dedicar às missões, mas também, segundo a ILC, a valores pouco fiáveis fornecidos pelas ANC. Devido à escassez de recursos, a ILC teve de alterar o nível de prioridade de outras inspeções em 2015, a fim de satisfazer os pedidos de inspeções ad hoc.

163

O Manual de Supervisão não impõe uma frequência mínima de inspeções, embora esta seja considerada um elemento das boas práticas de supervisão¹⁰⁴. Em janeiro de 2016, o Conselho de Supervisão solicitou uma estratégia clara para apoiar os requisitos da inspeção no local e a atribuição das respetivas prioridades. Em maio de 2016 foi tomada uma decisão relativa a uma estratégia proposta para o planeamento das inspeções no local, incluindo «níveis de controlo pretendidos». Estes níveis consistem num número indicativo de inspeções no local, idealmente realizadas durante um ciclo de planeamento. Continua a não existir uma disposição que permita às próprias instituições de crédito solicitarem uma inspeção no local, embora seja prática comum noutros sistemas de supervisão¹⁰⁵.

164

Para 2016, os coordenadores das ECS devem agora apresentar uma breve justificação escrita para cada pedido de inspeção no local. Este procedimento permite à ILC obter uma melhor compreensão dos requisitos, o que deve agilizar o processo de planeamento. A este respeito, o relatório da Divisão GQS concluiu que, embora a seleção das inspeções com base nos recursos disponíveis possa ser uma abordagem razoável a curto prazo dadas as limitações de recursos, a longo prazo as propostas das ECS devem ser aprovadas em função da situação e do perfil de risco da instituição de crédito.

São necessárias melhorias ao nível da informática

165

A execução, a elaboração de relatórios e o acompanhamento das inspeções no local devem ser apoiados por um sistema informático adequado. O BCE utiliza a aplicação do sistema de gestão da informação (IMAS). Uma vez que este sistema constitui a principal ferramenta informática utilizada tanto pelas ECS como pelas equipas de inspeção no local, deve fornecer uma base técnica para a harmonização de processos e a coerência na supervisão das instituições de crédito.

166

Faz todo o sentido que o BCE utilize uma plataforma informática integrada que abranja as inspeções no local e à distância. Todavia, relativamente à supervisão no local, o IMAS apresenta as seguintes insuficiências principais:

a)não tem uma funcionalidade para afetação de pessoal e o acompanhamento das missões;

b)não está em conformidade com o disposto no capítulo 6 do Manual de Supervisão do MUS, sobretudo no que toca às normas de uniformização dos documentos e à pista de auditoria;

c)pouco volume de carregamento e descarregamento de documentos e dados;

d)problemas de acesso remoto;

e)funcionalidades de elaboração de relatórios inadequadas;

f)procedimentos de controlo inadequados.

167

A atual versão do IMAS não é adequada para as inspeções no local. Segundo o BCE, este sistema era uma solução provisória até que um sistema informático completo pudesse ser introduzido. Cinco das ANC que responderam ao questionário usam atualmente o IMAS e quatro não o usam. O nível de utilização difere entre as várias ANC.

168

Não foi possível encontrar informações no Manual de Supervisão sobre o armazenamento ou arquivo dos documentos de inspeção (por exemplo, relatórios de inspeção) nos casos em que o IMAS não é utilizado. A ILC facultou ao Tribunal uma mensagem normalizada de correio eletrónico que solicita que certos documentos sejam armazenados no IMAS. Esta mensagem é enviada aos chefes de missão quando o relatório final é publicado. Todavia, a ILC não verifica se todos os documentos solicitados foram armazenados. Além disso, a mensagem não contém qualquer exigência relativa ao armazenamento de provas que não foram utilizadas para as constatações.

169

A documentação fornecida não incluía provas que indicassem que o Conselho de Supervisão tinha sido informado da inexistência de certas funções essenciais no IMAS, o que teria permitido ao Conselho de Supervisão tomar decisões bem fundamentadas.

170

Todos os chefes de missão, ao longo do seu mandato, têm acesso a todos os relatórios de inspeção no local guardados no IMAS. Esta situação cria um risco operacional de utilização abusiva ou de perda acidental de dados de relatórios. O BCE forneceu ao Tribunal um documento de orientações sobre os direitos de acesso dos seus funcionários do MUS às informações de supervisão constantes do IMAS, mas o documento não abrange os direitos de acesso dos chefes de missão ou dos inspetores no local nomeados pelas ANC. Além disso, uma vez que o Manual de Supervisão não exige que todos os documentos de trabalho sejam guardados no IMAS, as ANC podem elaborar as suas próprias disposições a este respeito.

O BCE planeia medidas concretas para melhorar as qualificações e competências dos inspetores e dos chefes de missão

171

O Regulamento-Quadro do MUS atribui ao BCE a responsabilidade pela criação e composição das equipas de inspeção no local. Na prática, contudo, dadas as suas limitações de recursos, o BCE tem de depender do pessoal disponível das ANC.

172

Foram cedidos ao Tribunal apenas dados estatísticos agregados sobre a experiência dos chefes de missão e dos gestores de projetos responsáveis pela auditoria dos modelos internos de requisitos de fundos próprios dos bancos. Até fevereiro de 2015, 56% de todos os chefes de missão e gestores de projetos tinham menos de três anos de experiência na liderança de inspeções no local ou na auditoria de modelos internos¹⁰⁶.

173

Dadas as diferenças existentes entre as ANC, a ILC procede regularmente a um inventário, através de inquéritos semestrais, das competências dos inspetores no local pertencentes às ANC. Foi fornecido ao Tribunal uma síntese agregada de fevereiro de 2015, mas sem as informações pormenorizadas subjacentes ao inquérito. De acordo com esta síntese, naquela data apenas três ANC tinham capacidade para facultar todas as competências necessárias às inspeções no local. A uma ANC faltavam praticamente todas as competências necessárias e às restantes pelo menos algumas delas.

174

No inquérito, o Tribunal pediu aos bancos que classificassem a qualidade das inspeções no local desde a criação do MUS. De todos os inquiridos, 54% responderam que a qualidade era boa ou muito boa, 37% responderam que era apenas suficiente e 10% afirmaram que a qualidade era má.

175

Em 2015, o BCE organizou seis seminários de formação para chefes de missão. No entanto, metade dos chefes de missão não frequentou sequer um desses seminários. O BCE tem planos para a criação de uma academia de inspeção, que irá elaborar cursos projetados à medida no âmbito do seu programa institucional de formação profissional.

Uma estrutura transparente de elaboração de relatórios que não presta atenção suficiente aos pormenores e pode ser desvalorizada por um procedimento demorado

O procedimento de elaboração de relatórios do BCE está bem estruturado

176

A sequência a seguir para a elaboração de relatórios sobre inspeções no local está claramente definida. Ver informações pormenorizadas no anexo X. No questionário, o Tribunal perguntou aos bancos se lhes tinha sido dada uma oportunidade razoável de apresentar observações sobre o projeto de relatório de inspeção e de o discutir com a equipa de inspeção no local. Uma larga maioria dos inquiridos (92%) respondeu afirmativamente.

177

Ao abrigo do «princípio da independência»¹⁰⁷, embora a ILC possa solicitar alterações à substância de um relatório de inspeção, o chefe de missão pode recusar. Embora essa recusa deva ser registada nas constatações sobre a coerência formuladas pela ILC, a versão do relatório enviada ao banco é o projeto final elaborado pelo chefe de missão.

Todavia, as regras para a comunicação das constatações estão incompletas

178

As constatações da inspeção são classificadas de acordo com o seu impacto na situação financeira da instituição de crédito («baixo», «moderado», «elevado» e «muito elevado»)¹⁰⁸. No entanto, esta classificação é utilizada apenas internamente e registada pelos inspetores nos documentos de trabalho, não constando do relatório de inspeção. O Manual de Supervisão não fornece orientações a este respeito. É difícil garantir a coerência da classificação das constatações entre os vários chefes de missão uma questão que tem de ser tratada posteriormente através de controlos da coerência. Duas das ANC que responderam ao inquérito do Tribunal consideraram que as orientações do BCE relativamente à sua classificação interna não são adequadas, ao passo que nove ANC as consideraram satisfatórias.

179

O Manual de Supervisão não especifica a quem devem ser enviados os relatórios de inspeção no local. O BCE não examinou ao pormenor quem deve ser o destinatário adequado em cada jurisdição, ficando ao critério do coordenador da ECS decidir a quem será enviado o relatório. Existe o risco de os membros da administração (incluindo membros não executivos), do conselho de supervisão ou do comité de auditoria da instituição de crédito não virem a receber o relatório.

180

No questionário, o Tribunal perguntou aos bancos a quem eram dirigidos os relatórios de inspeção no local. A maioria dos inquiridos (56%) respondeu que os relatórios eram dirigidos apenas ao conselho de administração, 11% afirmaram que eram enviados somente ao conselho de supervisão e 9% disseram que era apenas para o diretor executivo. Outros 9% dos inquiridos responderam que os relatórios eram dirigidos ao conselho de administração e de supervisão. Os restantes inquiridos (15%) referiram diferentes combinações de destinatários ou, em casos raros, outros destinatários completamente diferentes.

181

Dependendo da gravidade e importância das constatações correspondentes, as recomendações podem adotar uma de duas formas. Os «atos operacionais» não são vinculativos e não estão sujeitos ao processo de tomada de decisão que envolve o Conselho de Supervisão e o Conselho do BCE. Por outro lado, as «decisões de supervisão» são elaboradas pelo coordenador da ECS e aprovadas pelo Conselho de Supervisão e pelo Conselho do BCE, ao abrigo do procedimento de «não objeção». Apesar de o BCE ter fornecido ao Tribunal algumas secções pertinentes do Manual de Supervisão, estas não continham qualquer orientação sobre os conceitos de gravidade ou importância.

182

O relatório final e as recomendações são debatidos na reunião de encerramento com a instituição de crédito. O Manual de Supervisão refere a obrigatoriedade de o chefe de missão e o coordenador da ECS participarem na reunião, mas não explica quem deve assistir por parte da instituição de crédito¹⁰⁹.

O prazo para a emissão de relatórios é longo

183

Como mostra a figura 13, existe um limite de tempo de oito semanas para o envio do relatório final ao coordenador da ECS. A carta de acompanhamento final com as recomendações para o banco deve ser enviada dentro de um período subsequente de 11 semanas, o que representa um prazo total de 19 semanas. Uma vez que se trata de um processo longo, há o risco de as constatações da inspeção estarem já desatualizadas quando chegarem às partes interessadas.

Figura 13

Cronologia do processo de acompanhamento

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelo BCE.

98Princípios Fundamentais para um Controlo Eficaz, do CBSB (2012), Princípio 9, critério essencial n.º 1. Os princípios definem os trabalhos no local como uma ferramenta que permite verificar, de forma independente, a existência de políticas, procedimentos e controlos adequados nos bancos, determinar a fiabilidade das informações prestadas pelos bancos, obter informações suplementares sobre o banco e as empresas conexas necessárias para avaliar a situação do banco, e acompanhar o seguimento dado pelo banco às preocupações de supervisão, etc.

99Princípios Fundamentais para um Controlo Eficaz, do CBSB (2012), Princípio 9, critério essencial n.º 2.

100Para exercer de modo eficaz as suas atribuições, o BCE deverá estar apto a solicitar o fornecimento de todas as informações de que necessite, bem como a realizar investigações e inspeções no local, sempre que adequado em cooperação com as autoridades nacionais competentes. O BCE e as autoridades nacionais de supervisão deverão ter acesso às mesmas informações, sem que as instituições de crédito sejam sujeitas a uma duplicação de requisitos de informação.

101A fim de exercer as atribuições que lhe são conferidas pelo presente regulamento e sob reserva de outras condições estabelecidas na legislação aplicável da União, o BCE pode, nos termos do artigo 13.º e sob reserva de notificação prévia à autoridade nacional competente em causa, proceder a todas as inspeções no local que forem necessárias nas instalações das pessoas coletivas referidas no artigo 10.º, n.º 1, bem como em quaisquer outras empresas abrangidas pela supervisão em base consolidada quando o BCE for a autoridade responsável pela supervisão em base consolidada nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea g). Caso a boa execução e a eficiência das inspeções o exija, o BCE pode proceder a inspeções no local sem aviso prévio a essas pessoas coletivas.

102«Banking supervision and external auditors in the European Union» (Supervisão bancária e auditores externos na União Europeia), p. 6, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/542673/IPOL_STU(2015)542673_EN.pdf.

103Capítulo 6, ponto 75, do Manual de Supervisão.

104Ver secção 5000.0.3 do manual de supervisão da Federal Reserve dos Estados Unidos.

105Ver secção 5000.0.2 do manual de supervisão da Federal Reserve dos Estados Unidos.

106Os modelos internos são utilizados para calcular os requisitos de fundos próprios ao abrigo do Regulamento Requisitos Fundos Próprios (RRFP). Estes modelos internos têm de ser aprovados e acompanhados pelos supervisores. Podem encontrar-se mais informações no «Guia sobre supervisão bancária» do BCE, de novembro de 2014.

107O «princípio da independência» torna o chefe de missão exclusivamente responsável pela execução, elaboração e aprovação final do relatório de inspeção.

108Capítulo 6, ponto 123, do Manual de Supervisão.

109Capítulo 6, ponto 137, do Manual de Supervisão.

Conclusões e recomendações

184

O BCE conseguiu criar uma estrutura de supervisão complexa num período de tempo relativamente curto. O novo mecanismo de supervisão continua intrinsecamente dependente dos recursos das ANC. Além disso, os recursos afetados à auditoria interna precisam de ser reforçados e o prazo para a cobertura do risco pela função de auditoria interna tem de ser reduzido. O nível de informações fornecidas pelo BCE foi apenas parcialmente suficiente para o Tribunal avaliar a eficácia das operações relacionadas com a estrutura de governação do MUS, o trabalho das suas equipas conjuntas de supervisão e as suas inspeções no local¹¹⁰. A lacuna de auditoria que surgiu desde a criação do MUS, e que foi assinalada pelo Comité de Contacto das ISC nacionais, foi assim confirmada pela auditoria do Tribunal.

Governação

185

O processo de tomada de decisão é complexo e envolve muitos níveis de intercâmbio de informações (pontos 32-35). O Conselho de Supervisão está encarregado de finalizar um número muito elevado de projetos de decisão completos, o que poderá ser prejudicial à eficiência e eficácia das reuniões do Conselho de Supervisão e absorve consideravelmente os recursos do Secretariado (pontos 36-39).

186

O BCE exerce as atribuições que lhe são conferidas pelo Regulamento do MUS sem prejuízo e independentemente das suas atribuições no domínio da política monetária e de quaisquer outras atribuições¹¹¹. O considerando 65 deste regulamento estipula que as funções de política monetária e de supervisão do BCE devem ser desempenhadas de forma plenamente separada. O BCE considera que estas disposições permitem a utilização de determinados serviços partilhados. Também é óbvio que essa separação não deve excluir o intercâmbio de informações necessárias. Contudo, não foi realizada uma análise dos riscos no que diz respeito à utilização dos serviços partilhados que apoiam ambas as funções, nem está em vigor qualquer controlo da conformidade (pontos 40-46). Além disso, existe um risco para a perceção da independência da função de supervisão pelo facto de o presidente e o vice-presidente do Conselho de Supervisão apenas serem consultados, sem exercerem controlo sobre o orçamento ou os recursos humanos afetados à supervisão (pontos 47-52).

187

A função de auditoria interna do BCE não dispõe atualmente dos recursos adequados para lidar com os riscos identificados como temas do MUS e o planeamento de auditoria não garante que todos os principais elementos das áreas de risco elevado e médio sejam tratados dentro de um prazo razoável (pontos 62-77).

Recomendação 1

O BCE deve continuar a simplificar o processo de tomada de decisão e a delegar certas decisões em níveis hierárquicos inferiores, de forma a permitir que o Conselho de Supervisão se concentre em outros assuntos mais exigentes. Dada a participação significativa do Secretariado, enquanto coordenador, no processo de tomada de decisão, deve elaborar mais orientações sob a forma de listas de verificação, modelos e fluxogramas para cada tipo de decisão.

Prazo de execução: meados de 2017.

Recomendação 2

Para superar as preocupações relativas à utilização dos serviços partilhados, o BCE deve examinar os riscos implicados e aplicar as devidas salvaguardas, incluindo a gestão de pedidos eventualmente conflituantes e um controlo específico da conformidade. Deve ser instituído um procedimento formal com o presidente e o vice-presidente do Conselho de Supervisão de forma a garantir que:

i)as necessidades da função da política de supervisão são refletidas de forma adequada e plena;

ii)existem linhas hierárquicas separadas quando estão em causa recursos de supervisão específicos;

iii)estão mais envolvidos no processo de elaboração do orçamento e do respetivo processo de tomada de decisão, promovendo a autonomia orçamental da função de supervisão do BCE, dentro dos limites do quadro jurídico.

Prazo de execução: meados de 2017.

Recomendação 3

O BCE deve atribuir competências e recursos de auditoria interna suficientes, a fim de assegurar que as áreas de risco elevado e médio sejam cobertas conforme e quando adequado.

Prazo de execução: meados de 2017.

Prestação de contas

188

O mandato de auditoria do Tribunal sobre o BCE é salientado no artigo 20.º, n.º 7, do Regulamento do MUS, que também remete para o artigo 27.º, n.º 2, dos Estatutos do SEBC e do BCE. Devido às limitações impostas pelo BCE no acesso do Tribunal aos documentos, ficaram por auditar domínios importantes¹¹². Também as ISC nacionais identificaram uma lacuna de auditoria, visto que os seus anteriores mandatos de auditoria sobre as autoridades nacionais de supervisão bancária não foram substituídos por outro mandato semelhante do Tribunal sobre as atividades de supervisão do BCE (pontos 85-87).

189

O BCE estabeleceu regras que governam a sua prestação de contas perante o Parlamento Europeu e o público, estando as funções e responsabilidades do MUS claramente definidas e divulgadas publicamente. Estas disposições são negativamente afetadas pelo facto de o BCE não publicar os indicadores e sistemas de medição do desempenho para demonstrar a eficácia da supervisão (pontos 82-84 e 88-91).

Recomendação 4

O BCE deve cooperar plenamente com o Tribunal, a fim de permitir que este exerça o seu mandato e, deste modo, reforçar a prestação de contas.

Prazo de execução: imediatamente.

Recomendação 5

Para reforçar a sua prestação de contas externa, o BCE deve formalizar as suas disposições atuais em matéria de medição e divulgação pública de informações sobre o desempenho da supervisão. A realização de inquéritos às instituições financeiras pode ser útil para indicar domínios de preocupação e possíveis melhorias.

Prazo de execução: final de 2018.

Equipas conjuntas de supervisão

190

O Regulamento-Quadro do MUS atribui ao BCE a responsabilidade pela criação e composição das equipas conjuntas de supervisão para a supervisão à distância das entidades significativas. No entanto, as ECS permaneceram, em parte devido à sua conceção, fortemente dependentes do pessoal nomeado pelas ANC. O BCE exerce, assim, apenas um controlo limitado tanto em termos de quantidade como de qualidade sobre a maior componente de pessoal das ECS, confiando antes na cooperação e boa vontade das ANC. Os recursos humanos são limitados para todas as ECS, pondo em risco a missão do BCE de realizar uma «supervisão bancária intrusiva e eficaz» (pontos 126-137).

191

O nível de pessoal de supervisão foi originalmente definido por um método muito simples que se baseava em estimativas de contratação de pessoal para funções similares nas ANC antes de o MUS ter sido criado. Estas estimativas revelaram-se inexatas. Não foi realizada qualquer análise pormenorizada das necessidades de pessoal para o novo quadro do MUS, muito mais exigente, pelo que não foi estabelecida qualquer ligação direta entre o plano de atividades de supervisão e a afetação de recursos, como exigido pela Diretiva «Requisitos de fundos próprios» (pontos 107-112). Existem indicações, confirmadas por uma recente comunicação do Conselho de Supervisão, de que os níveis atuais de pessoal são insuficientes.

192

Não existe um plano de formação estruturado obrigatório para os funcionários do BCE relativo aos aspetos práticos da supervisão à distância, principalmente no que diz respeito a domínios técnicos especificamente relevantes para as tarefas de supervisão bancária. Além disso, o BCE não dispõe de uma base de dados centralizada, normalizada e exaustiva com as capacidades e competências dos elementos das ECS (tanto funcionários do BCE como das ANC) (pontos 148-149).

193

O agrupamento no qual cada banco está inserido é utilizado numa base contínua como um de dois contributos (sendo o outro a notação dos riscos) que determinam o nível mínimo de controlo do banco para a intensidade da supervisão. A metodologia de agregação do BCE não foi revista nem atualizada desde o início do MUS. Além disso, os dados a nível do banco utilizados no exercício de agregação não foram atualizados desde 2013. Por conseguinte, para o planeamento da supervisão contínua, o BCE ainda utiliza um modelo que data da entrada em vigor do MUS (pontos 113-121).

194

A documentação fornecida respeitante ao planeamento da supervisão não permitiu ao Tribunal concluir se o BCE realiza estas atividades de supervisão de forma eficaz.

Recomendação 6

O BCE deve alterar o Regulamento-Quadro do MUS a fim de formalizar os compromissos por parte das ANC participantes e assegurar que todas participam de forma plena e proporcional no trabalho das ECS.

Prazo de execução: final de 2017.

Recomendação 7

O BCE deve desenvolver, em colaboração com as ANC, perfis de função/equipa e métodos de avaliação da adequação do pessoal que estas autoridades tencionam destacar para as ECS e do seu posterior desempenho.

Prazo de execução: final de 2018.

Recomendação 8

O BCE deve criar e manter uma base de dados centralizada, normalizada e exaustiva com as competências, experiência e qualificações dos funcionários das ECS, relativa ao pessoal do BCE e das ANC.

Prazo de execução: final de 2018.

Recomendação 9

O BCE deve instituir um plano formal de formação profissional para os funcionários da supervisão, novos e já existentes nas ECS, que incida numa formação orientada para o conteúdo pertinente para a supervisão bancária e garanta que a participação obrigatória é compatível com as necessidades da atividade e com a experiência e o perfil dos membros do pessoal, e deve ponderar a criação de um programa de certificação para o domínio da supervisão à distância para o pessoal das ECS.

Prazo de execução: final de 2018.

Recomendação 10

O BCE deve elaborar e executar uma metodologia baseada nos riscos para determinar o número-alvo de pessoal bem como a composição das ECS em termos de competências, o que deverá assegurar que os recursos de cada ECS (pessoal do BCE e das ANC) são proporcionais à dimensão, complexidade e perfil de risco da instituição supervisionada, bem como adequados à realização do SEP para essa instituição.

Prazo de execução: final de 2018.

Recomendação 11

Uma vez que o modelo de agregação continua a ser utilizado neste importante processo de planeamento da supervisão, deve ser revisto periodicamente e atualizado conforme necessário. As informações específicas do banco utilizadas no exercício de agregação devem ser também atualizadas regularmente.

Prazo de execução: meados de 2017.

Inspeções no local

195

A documentação fornecida pelo BCE não foi suficiente para um exame completo à eficácia operacional. Do que foi possível avaliar, o processo aparenta ser coerente e abrangente (pontos 150-152).

196

O artigo 12.º do Regulamento do MUS confere ao BCE a tarefa de realizar as inspeções no local. Todavia, a prática aplicada atualmente não está em consonância com este objetivo. O BCE não fornece mais do que 8% do total de funcionários que realizam as inspeções no local e dirigiu apenas 12% das visitas de inspeção. Quase todas as outras inspeções são chefiadas por pessoal da entidade supervisora do país de origem ou de acolhimento (pontos 153-158).

197

No que se refere ao planeamento e à afetação dos recursos às inspeções individuais, não foram emitidas, até maio de 2016, orientações claras sobre a atribuição de prioridades (ponto 159). O Manual de Supervisão não impõe uma frequência mínima de inspeções (ponto 163), mas em maio de 2016 foram também adotadas medidas destinadas a dar resposta a esta questão. O sistema informático contém insuficiências significativas (pontos 165-170) e as qualificações e competências dos inspetores no local destacados pelas ANC precisam de ser abordadas (pontos 171-175). Além disso, os relatórios de inspeção devem ser publicados mais atempadamente, após a reunião de encerramento (ponto 183).

Recomendação 12

O BCE deve complementar ou redistribuir o seu pessoal para permitir que a sua presença seja substancialmente reforçada nas inspeções no local de bancos significativos, com base numa definição clara da prioridade dos riscos. A percentagem de inspeções no local dirigidas por uma ANC que não pertença ao país de origem nem ao país de acolhimento deve ser aumentada.

Prazo de execução: final de 2018.

Recomendação 13

O BCE deve acompanhar de perto as insuficiências do sistema informático para as inspeções no local e prosseguir os seus esforços para melhorar as qualificações e competências dos inspetores no local destacados pelas ANC.

Prazo de execução: meados de 2017.

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Baudilio TOMÉ MUGURUZA, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 18 de outubro de 2016.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

110Ver ponto 19.

111Artigo 25.º do Regulamento do MUS.

112Ver ponto 19.

Anexos

Anexo I

Síntese do método de auditoria

Domínio de auditoria
Critérios de auditoria
Análise de auditoria

As disposições de governação do MUS proporcionam um ambiente adequado para o trabalho das ECS e das equipas de inspeção no local?

IPrincípio fundamental 2 do CBSB

IIRegulamento do MUS, considerandos 65, 66 e 77

IIIRegulamento do MUS, artigos 4.º, 6.º, 19.º, 22.º, 24.º, 25.º e 26.º

IVManual de Supervisão do BCE

VRegulamento interno do BCE

οAnálise qualitativa de documentos

οEntrevistas ao pessoal

A criação e o planeamento da auditoria interna bem como as disposições de elaboração de relatórios permitem que os riscos identificados no que diz respeito às atribuições de supervisão bancária sejam resolvidos de forma satisfatória?

INorma 2030 do IIA e norma IPPF (International Professional Practice Framework, normas internacionais para o exercício profissional da auditoria interna) sobre a aplicação da norma 2030

οAnálise qualitativa de documentos

οEntrevistas ao pessoal

Os procedimentos e a aplicação prática das regras de prestação de contas, incluindo a auditoria externa, proporcionam um ambiente adequado à supervisão bancária?

IPrincípio fundamental 2 do CBSB

IIRegulamento do MUS, artigo 20.º

οCritérios de referência e entrevistas com outras ISC (Austrália, Canadá, Estados Unidos)

οAnálise do inquérito do Comité de Contacto

οAnálise qualitativa de documentos

οEntrevistas ao pessoal do BCE

οEntrevistas às partes interessadas (Parlamento, Conselho)

O planeamento e a criação das ECS foram adequados em termos de estrutura e recursos?

IPrincípios fundamentais do CBSB

IIRegulamento do MUS, artigo 6.º

IIIRegulamento do MUS, considerando 79

IVRegulamento-Quadro do MUS, artigos 3.º e 4.º

VDiretiva 2013/36/UE, artigos 63.º e 97.º¹

VIManual de Supervisão do BCE

VIIOrientações da EBA sobre procedimentos e metodologias comuns do SREP

Na medida do possível:

οAnálise das secções do Manual de Supervisão e outros documentos relacionados com a estrutura organizacional

οAvaliação do planeamento global dos recursos na DG SM I e II

οAvaliação do planeamento dos recursos da ECS

οExame das decisões sobre mobilização de recursos e os respetivos pressupostos e modelos subjacentes

οEntrevistas ao pessoal

οAnálise qualitativa dos processos do pessoal

οAnálise qualitativa de documentos relativos a programas de formação

ο(todos os procedimentos, na medida do possível)

As atividades de supervisão são planeadas de forma adequada para corresponder aos critérios estabelecidos pelas normas? E o supervisor exerce eficazmente estas atividades?

IPrincípios fundamentais do CBSB

IIRegulamento-Quadro do MUS, artigo 3.º

IIIDiretiva 2013/36/UE, artigos 97.º e 99.º

IVOrientações da EBA sobre procedimentos e metodologias comuns do SREP

οQuase nenhum dos procedimentos previstos pôde ser cumprido (documentos SEP/SREP, processos bancários e as secções de metodologia do Manual de Supervisão não estavam disponíveis)

As inspeções no local são devidamente planeadas, executadas e comunicadas?

IPrincípio fundamental 9 do CBSB

IIISA 580

IIIRegulamento do MUS, artigo 12.º

IVRegulamento-Quadro do MUS, artigo 3.º

VDiretiva 2013/36/UE, artigo 99.º

VIManual de Supervisão do BCE, capítulo 6

οAnálise qualitativa dos documentos a que o Tribunal teve acesso

οEntrevistas ao pessoal

1Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO L 176 de 27.6.2013, p. 338).

Anexo II

Restrições no acesso à informação

Domínios auditados de forma insatisfatória porque o BCE não forneceu os documentos solicitados
Provas não fornecidas

Avaliação exaustiva

οTestes de esforço

οAnálise da qualidade dos ativos

οNomeadamente, orientações sobre avaliação de garantia financeira, processo de seleção de ativos de risco, perguntas frequentes, atas e correspondência de reuniões com a EBA, com o CERS e com o BCE, avaliação do impacto do crédito fiscal e respetivas orientações, bem como alguns documentos relativos a projetos¹

Processo de tomada de decisão

οCumprimento dos prazos estabelecidos

οNível e prazo das decisões tendo em conta a gravidade do assunto

οSe e de que forma as várias partes envolvidas no processo de tomada de decisão constituem uma mais-valia e se há sobreposições ou redundância com base em casos concretos

οO Tribunal não pôde fazer a verificação cruzada das observações formuladas pelos bancos comerciais no âmbito do inquérito sobre o processo de tomada de decisão com as decisões realmente adotadas

οDecisões do Conselho de Supervisão

οProcessos bancários

οDocumentação subjacente às etapas processuais seguidas no decurso do processo de tomada de decisão

οAtas do Conselho de Supervisão

Eficácia operacional das inspeções no local

οPartes importantes da metodologia de planeamento

οEficácia real das inspeções no local

οAplicação coerente e eficiente da metodologia em todo o MUS (por exemplo, atrasos indevidos, falta de atenção, realização ineficiente das auditorias)

οRelatórios coerentes sobre as inspeções no local

οControlos de coerência eficientes

οO Tribunal não pôde fazer a verificação cruzada das observações formuladas pelos bancos comerciais no âmbito do inquérito sobre o processo das inspeções no local com os relatórios ou documentos de trabalho realmente elaborados sobre o assunto

οSolidez e período de aperfeiçoamento do IMAS

οGarantia de qualidade das inspeções no local

οLista das inspeções previstas mas não realizadas

οAnexos do capítulo 6 do Manual de Supervisão relativos à metodologia para supervisão no local (foram cedidas as 60 páginas do capítulo 6, mas não os anexos que, segundo as informações prestadas, terão 1 000 páginas)

οPlaneamento das inspeções no local específicas (lista das inspeções no local com o pedido de recursos)

οLista de revisões temáticas e lista de pedidos ad hoc

οPormenores subjacentes ao inquérito das ANC para avaliar as competências dos inspetores no local disponíveis

οPlano de lançamento das versões do IMAS

οDecisões do Conselho de Supervisão, por exemplo, sobre o planeamento das inspeções no local

οDocumentos de trabalho dos inspetores (incluindo documentos de planeamento)

οRelatórios dos controlos de coerência por banco

οProcessos bancários/ amostragem de casos concretos

οParticipação dos auditores no local e relatórios pertinentes sobre a análise da qualidade dos ativos de 2015 da Grécia

Eficácia operacional do planeamento da supervisão à distância

οDados e cálculos subjacentes utilizados para a agregação inicial e a respetiva afetação de recursos

οEficácia do planeamento das atividades de supervisão

οAdequação do planeamento das atividades de supervisão

οUtilização eficiente/adequada das revisões temáticas no planeamento das atividades de supervisão

οEficácia operacional da realização da supervisão à distância

οEficácia da execução das atividades de supervisão

οAdequação da execução das atividades de supervisão

οAnálise e comunicação do SREP adequadas e coerentes

οUtilização adequada/eficiente dos cartões de identificação

οAdequação do modelo do sistema de avaliação dos riscos

οUtilização eficiente do modelo do sistema de avaliação dos riscos no processo de supervisão

οAcompanhamento eficiente e orientado das decisões das ECS em matéria de supervisão

οO Tribunal não pôde fazer a verificação cruzada das observações formuladas pelos bancos comerciais no âmbito do inquérito sobre a supervisão à distância

οManual de Supervisão (à exceção de aproximadamente 25 páginas sobre as ECS e de 17 páginas sobre gestão de crises, de um total de 346 páginas)

οAnexos do Manual de Supervisão relativos à metodologia

οMetodologias e modelos pormenorizados do SREP

οMetodologias pormenorizadas do modelo do sistema de avaliação dos riscos

οRelatórios temáticos

οDecisões do Conselho de Supervisão

οPropostas de SEP, SEP aprovados

οCartões de identificação reais (foi fornecida apenas uma versão expurgada) e conjunto de dados FINREP utilizado

οRelatórios do SREP

οClassificações do sistema de avaliação dos riscos e resultado normalizado, documentação de apoio, pormenores, revogações

οPlanos de recuperação apresentados ao BCE, análise e acompanhamento pelas ECS

οDecisões das ECS em matéria de supervisão, acompanhamento e execução

οMetodologia de agregação

οsem fornecimento de modelo, dados inseridos (dados bancários, informações), cálculos ou pormenores sobre os resultados (incluindo revogações) Processos bancários/ amostragem de casos concretos

Reuniões do Conselho de Supervisão

οEficácia das reuniões

οRespeito do princípio de independência dos representantes das ANC no Conselho de Supervisão

οAtas do Conselho de Supervisão

Prestação de contas

οTransmissão de informações exaustivas e eficientes ao PE

οIntercâmbio de informações exaustivo e eficiente, em conformidade com o artigo 32.º do Regulamento do MUS quanto a este aspeto, o Tribunal teve de se basear em informações de terceiros

οDocumentação escrita sobre a troca de pontos de vista ad hoc entre o Parlamento Europeu e o Presidente do Conselho de Supervisão

οRegisto dos procedimentos do Conselho de Supervisão, como disponibilizado à comissão competente do Parlamento, acompanhado de uma lista anotada das decisões

οDocumentação efetiva solicitada pela Comissão Europeia para o seu relatório elaborado ao abrigo do artigo 32.º e a correspondência, com indicação de datas, relativa ao pedido de informações

Fonte: TCE.

1Em abril de 2016, o BCE forneceu ao Tribunal um relatório sobre a garantia da qualidade elaborado pela DG SM IV, datado de abril de 2015. Embora o relatório abrangesse vários domínios, não foi possível realizar os procedimentos de auditoria do Tribunal utilizando a documentação de base disponível. O relatório incidiu mais em questões processuais do que em questões metodológicas. Foram igualmente disponibilizados ao Tribunal vários documentos processuais, como cartas de compromisso dirigidas aos auditores, e propostas de necessidades de recursos para a análise da carteira de empréstimos. O Tribunal não obteve acesso suficiente aos documentos de trabalho dos auditores, pelo que não lhe foi possível, com base nas informações disponíveis, formular as suas próprias conclusões sobre outros aspetos.

Apresentam-se em seguida alguns exemplos da forma como a auditoria do Tribunal foi afetada por estas restrições de acesso à informação.

I. Governação

Problema
em resposta ao questionário do Tribunal enviado aos bancos comerciais, três instituições declararam que não lhes tinha sido concedido o direito de audição. Todavia, o Tribunal não obteve acesso aos processos bancários ou às decisões.

Consequência
o Tribunal não conseguiu verificar esta alegação.

Problema
o Tribunal solicitou amostras de casos para os diferentes tipos de decisões (situações de emergência, casos comuns, decisões do SREP e autorizações), incluindo toda a documentação subjacente, com as datas de cada etapa, desde a fase de abertura do processo até à tomada de decisão final. Todavia, só foram fornecidos os quadros com a indicação das datas das etapas processuais, sem qualquer acesso à documentação subjacente.

Consequência
o Tribunal não conseguiu determinar se os atrasos nas tomadas de decisão se deviam a imperfeições nos procedimentos ou à complexidade do assunto em causa. Não foi possível abordar insuficiências específicas do processo de tomada de decisão, identificar quaisquer etapas desnecessárias ou verificar se os documentos disponibilizados permitiam tomar uma decisão fundamentada. Por conseguinte, qualquer análise da eficácia do processo de tomada de decisão é bastante abstrata.

Problema
o Tribunal solicitou as atas das reuniões do Conselho de Supervisão a fim de verificar se o Presidente assegura debates eficientes e eficazes, com uma presença regular de todos os membros e debates aprofundados, no interesse da UE no seu conjunto. Todavia, foi-lhe negado qualquer acesso às atas do Conselho de Supervisão.

Consequência
não foi possível ao Tribunal emitir uma opinião sobre a eficácia das reuniões do Conselho de Supervisão.

II. Equipas conjuntas de supervisão

Problema
em resposta ao questionário do Tribunal, um banco comercial informou de que o BCE tinha solicitado uma quantidade desproporcionada de documentos («centenas de ficheiros») para as avaliações «de competência e idoneidade», embora a maior parte dos casos dissesse respeito à substituição de diretores.

Consequência
as decisões «de competência e idoneidade» representavam quase metade das decisões tomadas pelo BCE. Um relatório elaborado pela Divisão de Garantia da Qualidade salientou que essas decisões podiam ter repercussões ao nível dos recursos. O Tribunal não conseguiu verificar se os procedimentos relativos às decisões de competência e idoneidade eram proporcionados (ou seja, se todos os procedimentos e pedidos de informação eram necessários) ou se tiveram um impacto negativo na afetação dos recursos. Por conseguinte, o Tribunal não conseguiu expressar uma opinião fundamentada sobre a necessidade de recrutar mais pessoal ou de melhorar a eficácia da organização das tarefas.

Problema
o Tribunal pretendia examinar a modelização dos riscos enquanto componente do SREP e verificar se os dados fornecidos pelos bancos supervisionados eram utilizados de forma eficaz no âmbito de um modelo de risco adequado. Não lhe foram fornecidos quaisquer pormenores sobre o impacto dos dados apresentados pelos bancos supervisionados na classificação do sistema de avaliação dos riscos. Em resposta ao questionário do Tribunal, muitos bancos comerciais declararam que os requisitos de comunicação de informações a que estavam obrigados eram desproporcionados.

Consequência
o Tribunal não conseguiu verificar se e de que forma os dados comunicados são utilizados para determinar o resultado do SREP e se os requisitos de comunicação de informações poderiam ser concebidos de forma mais eficiente a fim de realçar os riscos mais importantes.

III. Inspeções no local

Problema
o Tribunal não recebeu o anexo do Manual de Supervisão relativo à metodologia nem os ficheiros de inspeção no local subjacentes. Em alguns casos, os bancos comerciais formularam críticas acerca da realização das inspeções no local.

Consequência
o Tribunal não conseguiu avaliar nenhuma fase do ciclo de inspeção (seleção de um banco, redação do aviso de inspeção, realização da visita de inspeção e elaboração do relatório, verificações de coerência ex post) nem determinar se a metodologia subjacente tratava dos riscos principais e se os recursos eram utilizados de modo adequado e eficiente. Todavia, um método inadequado de inspeção no local teria enormes implicações na avaliação da afetação dos recursos e na eficiência dos trabalhos efetivamente realizados. Uma metodologia incompleta e mal concebida afetaria a eficácia de todas as inspeções de bancos importantes, tanto as realizadas pelo BCE como pelas ANC.

Anexo III

Processo de tomada de decisão aplicado a decisões de supervisão individuais e a outros atos jurídicos de caráter vinculativo e não vinculativo até ao procedimento de não objeção no Conselho do BCE

Referência ao gráfico
Descrição

(1-2)
O subcoordenador da ECS colabora com a gestão da ANC pertinente a fim de assegurar que esta tem a oportunidade de rever e apresentar observações sobre os projetos de decisão antes da subsequente divulgação. O prazo para a apresentação de observações depende das circunstâncias e tem em consideração o prazo final jurídico e operacional.

(3-4)
Paralelamente à etapa (1-2), a ECS pode solicitar aconselhamento jurídico ou a opinião das áreas de atividade pertinentes do MUS.

(5)
As ECS são convidadas a debater, com o Secretariado do Conselho de Supervisão, o primeiro projeto de proposta, o primeiro projeto de decisão e os prazos. O Secretariado do Conselho de Supervisão analisa a documentação.
Se o Secretariado não for consultado nesta fase inicial, a análise será realizada antes do envio da documentação ao Conselho de Supervisão.

(6-7-8)
Caso haja tempo suficiente, o Secretariado do Conselho de Supervisão envia a documentação para alterações de redação à Direção-Geral dos Serviços Jurídicos (DG/L).

(9)
O coordenador da ECS envia o conjunto dos documentos para os quadros superiores da DG I ou II, conforme o caso, para análise e aprovação do projeto de decisão apresentado.

(10)
Após examinarem e aprovarem o projeto de decisão apresentado pelo coordenador da ECS, os quadros superiores enviam a proposta do Conselho de Supervisão, o projeto de proposta e outros documentos de referência, por correio eletrónico, ao presidente e ao vice-presidente para aprovação e divulgação junto dos membros do Conselho de Supervisão. O Secretariado do Conselho de Supervisão é indicado em cópia, para que possa assegurar o acompanhamento logo que o presidente e o vice-presidente tenham aprovado os documentos.

(11)
O Secretariado do Conselho de Supervisão envia a documentação aos outros membros do Conselho de Supervisão. Por regra, os membros do Conselho de Supervisão devem receber a documentação pelo menos cinco dias úteis antes da respetiva reunião. Caso a documentação seja apresentada para aprovação por procedimento escrito, o prazo normal é igualmente de cinco dias úteis.

(12)
Reunião/procedimento escrito. Num procedimento escrito, geralmente não se realiza a votação formal. Considera-se aprovado o projeto de decisão pelos membros do Conselho de Supervisão, a não ser que estes apresentem uma objeção dentro do prazo previsto.

(13)
Aprovação pelo Conselho de Supervisão.

(14-15)
Se for necessário, o Secretariado do Conselho de Supervisão envia a documentação para tradução, o mais tardar quando for apresentada ao Conselho de Supervisão. Os documentos são geralmente enviados para tradução logo que a versão em língua inglesa esteja finalizada. Nesta fase, a menos que a decisão de supervisão tenha um efeito adverso na instituição de crédito e seja concedido o direito de audição, o Secretariado do Conselho de Supervisão finaliza a documentação e assegura a coordenação com o Secretariado do Conselho do BCE.

(16-17)
Se uma decisão implicar um efeito adverso para o destinatário, o Secretariado do Conselho de Supervisão envia o projeto de decisão completo à instituição de crédito no âmbito do direito de audição. O prazo normal é de duas semanas. Em casos urgentes, o prazo pode ser abreviado ou a audição pode ser realizada posteriormente, em conformidade com o disposto no artigo 31.º do Regulamento-Quadro. O período de audição tem início no dia em que a instituição de crédito recebe o projeto de decisão.

(18)
O Secretariado do Conselho de Supervisão envia as observações recebidas, provenientes da instituição de crédito, à ECS para avaliação. A ECS pode consultar a DG/L, caso seja necessário.

(19-23)
A ECS avalia as observações formuladas pela instituição de crédito (direito de audição) e a documentação segue novamente as etapas descritas nos pontos 10 a 12. O Secretariado analisa a avaliação feita às observações assim como a decisão revista.

(24)
A decisão (revista), juntamente com a avaliação das observações, é apresentada ao Conselho de Supervisão para aprovação.

(25)
O Secretariado do Conselho de Supervisão envia o conjunto final dos documentos ao vice-presidente para aprovação (esta etapa é obrigatória antes do início do procedimento de não objeção), indicando o Secretariado do Conselho do BCE em cópia.

(26)
O Secretariado do Conselho do BCE envia a documentação ao Conselho do BCE para adoção, no âmbito do procedimento de não objeção. É concedido o prazo máximo de dez dias úteis para esse procedimento. O Secretariado do Conselho do BCE informa o Secretariado do Conselho de Supervisão sobre a adoção.

(27)
O Secretariado do Conselho de Supervisão notifica a decisão final à instituição de crédito.

Anexo IV

Processo orçamental do BCE

Fonte: DG-F/BCO.

Anexo V

Auditoria à supervisão bancária em jurisdições nacionais selecionadas

AUSTRÁLIA
CANADÁ
ESTADOS UNIDOS

ISC
Australian National Audit Office (ANAO) (Tribunal de Contas australiano)
Auditor General of Canada (Auditor-Geral do Canadá)
Government Accountability Office (GAO) (Gabinete de auditoria governamental)

Entidade reguladora / / de supervisão bancária

I Australian Prudential Regulation Authority (APRA)

IIAustralian Securities and Investments Commission (ASIC)

IIIAustralian Competition and Consumer Commission (CCC)

IVReserve Bank¹

IOffice of the Superintendent of Financial Institutions (OSFI)

IICanada Deposit Insurance Corporation (CDIC)

IIIBank of Canada²

IVFinancial Consumer Agency Canada

IConselho de Governadores da Federal Reserve System (FED)

IIOffice of Comptroller General of the Currency (OCC)

IIIFederal Deposit Insurance Corporation (FDIC)

IVNational Credit Union Administration (NCUA)

VFinancial Stability Oversight Council (FSOC)³

Legislação que confere direitos de auditoria
Auditor General Act 1997, secções 11 e 17
Auditor General Act R.S.C., 1985, cap. A-17
31 US CODE § 714 (Audit of Financial Institutions Examination Council, Federal Reserve Board, FDIC, OCC), 31 USC § 717 (evaluating programs and activities of the US Government), 31 USC § 712 (investigating the use of public money), 12 USC § 1833c (Comptroller General audit and access to records)

Mandato de auditoria para supervisores financeiros (direito conferido por lei)

IAuditoria financeira da fiabilidade das contas; auditorias de resultados de atividades de supervisão e de atividades não relacionadas com supervisão; serviços adicionais que incluem orientações de boas práticas e relatórios de exame

IIAuditoria financeira da fiabilidade das contas; auditorias de resultados de atividades de supervisão e de atividades não relacionadas com supervisão

IAuditorias de resultados e de conformidade de atividades de supervisão e de atividades não relacionadas com supervisão

IIAuditoria financeira da fiabilidade das contas; auditorias de resultados e de conformidade de atividades de supervisão e de atividades não relacionadas com supervisão

IIISem mandato

IVAuditorias de resultados e de conformidade de atividades de supervisão e de atividades não relacionadas com supervisão

IAuditorias de resultados e de conformidade de atividades de supervisão e de atividades não relacionadas com supervisão

IIAuditorias de resultados e de conformidade de atividades de supervisão e de atividades não relacionadas com supervisão; auditoria financeira da fiabilidade das contas

IIIAuditorias de resultados e de conformidade de atividades de supervisão e de atividades não relacionadas com supervisão; auditoria financeira da fiabilidade das contas

IVAuditorias de resultados e de conformidade de atividades de supervisão e de atividades não relacionadas com supervisão; auditoria financeira da fiabilidade das contas

VAuditorias de resultados e de conformidade de atividades de supervisão e de atividades não relacionadas com supervisão; auditoria financeira da fiabilidade das contas

Âmbito do mandato para realizar auditorias de atividades de supervisão
Autoridade para proceder à revisão ou exame de qualquer aspeto das operações da entidade
Pleno mandato para a realização de auditorias de resultados e de conformidade
Pleno mandato para a realização de auditorias de resultados e de conformidade⁴

Objetivos da auditoria no exercício do mandato
Conceção e funcionamento dos sistemas e procedimentos, atividades de proteção dos investidores e tomada de decisão a nível macroprudencial em matéria de supervisão

IConceção e funcionamento dos sistemas e procedimentos, tomada de decisão a nível macroprudencial em matéria de supervisão, avaliações e decisões respeitantes a instituições ao nível individual (supervisão microprudencial)

IIConceção e funcionamento dos sistemas e procedimentos, avaliações e decisões respeitantes a instituições ao nível individual (supervisão microprudencial)

Conceção e funcionamento dos sistemas e procedimentos, tomada de decisão a nível macroprudencial em matéria de supervisão, avaliações e decisões respeitantes a instituições ao nível individual (supervisão microprudencial), geralmente por meio de uma amostra de instituições

Obstáculos ao mandato (restrições no acesso à informação)
Não
Não

INão; o GAO tem direito estatutário de acesso aos registos das agências bancárias nos domínios de competência definidos no mandato da Federal Reserve

IINão; o GAO tem acesso sem restrições para auditar o OCC, FDIC, NCUA e FSOC

Relatórios

οAuditor-General Report No 42, 2000-2001

οAuditor-General Report No 2, 2005-2006

οRegulating and supervising large banks, OUTONO de 2010

οSeguimento dado às recomendações formuladas no relatório de auditoria anterior

οGAO-15-67(2014), Bank Capital Reforms: initial effects of Basel III on Capital, Credit, and international competitiveness

ο Auditoria do GAO, de 2015, sobre a utilização, pelas autoridades reguladoras, da abordagem de exame baseado nos riscos para verificar a adequação da segurança das informações em instituições depositárias

ο Auditoria do GAO sobre a eficácia da estrutura organizacional e dos controlos internos do FDIC

οExame do GAO, de 2014, sobre a nova regra da Federal Reserve (Reserva Federal) relativa ao reforço das normas prudenciais para sociedades bancárias de gestão de participações sociais e organizações bancárias estrangeiras

οExame do GAO, de 2015, sobre as experiências em matéria regulamentar adquiridas durante crises bancárias anteriores e ações empreendidas pelas entidades reguladoras para fazer face aos riscos emergentes para a segurança e solidez do sistema bancário

ο Relatório GAO-10-861 sobre o Troubled Asset Relief Program (programa de ajuda a ativos problemáticos)

οExame do GAO, de 2015, sobre a aplicação das regras do capital regulamentar e as revisões ao rácio de alavancagem complementar feitas por reguladores bancários

Domínios de auditoria examinados

οAdoção e aplicação das normas e desenvolvimentos de supervisão bancária internacionalmente aceites.

ο Avaliação da supervisão prudencial (eficiência/eficácia) incluindo:

ο adequação de fundos próprios

ο visitas no local

ο atividade bancária transfronteiras

ο quadro de supervisão

ο disposições de governação financeira

οPertinência e adequação do quadro regulamentar e da abordagem de supervisão

ο Incidência na regulamentação prudencial desenvolvida para fazer face à assunção de riscos institucional

ο Forma como são solicitados dados bancários e informações aos bancos

ο Adequação dos processos para regulamentar e fiscalizar os bancos maiores

ο Forma como o quadro regulamentar e de supervisão é analisado, aplicado e atualizado em função dos riscos emergentes

ο Verificar se a abordagem de supervisão é analisada e aplicada conforme previsto

ο Forma como as informações são partilhadas entre agências federais

οRegulamentação dos EUA baseada no Acordo de Basileia e respetivo efeito nos bancos norte-americanos

ο Outros países que aplicam o Acordo Basileia III

οefeitos sobre a competitividade internacional das organizações bancárias norte-americanas

ο Supervisão, pelas entidades reguladoras, dos esforços das instituições para atenuar o perigo das ciberameaças; Exame das fontes e do esforço dos organismos para partilhar as informações sobre ciberameaças

ο Mecanismos utilizados pelo Conselho de governadores para supervisionar as agências

ο Estratégias em matéria de capital humano e avaliação de iniciativas de formação profissional

ο Procedimentos do FDIC respeitantes ao acompanhamento e avaliação dos riscos para o setor bancário, incluindo a sua supervisão e avaliação

ο Avaliação da qualidade dos procedimentos de exame, das abordagens e dos resultados

ο Estudos comparativos da supervisão entre as várias entidades reguladoras e do nível de coordenação

ο Acompanhamento dos esforços das entidades reguladoras para identificar e dar resposta aos riscos emergentes. Avaliações com vista a:

ο identificar insuficiências nos esforços de regulamentação

ο apresentar sugestões para aumentar a eficácia

ο Segurança e solidez do sistema financeiro:

ο testes de esforço

ο Supervisão da gestão dos riscos

ο Raciocínio subjacente às falências bancárias

ο Supervisão consolidada

ο Estratégias de exame centradas nos riscos

ο Aplicação das reformas e elaboração de regulamentação

Constatações e recomendações de auditoria

οNecessidade de melhorar a administração da taxa de supervisão

ο Necessidade de rever o processo de avaliação dos riscos

ο Necessidade de melhorar a supervisão das operações internacionais

ο Frequência insuficiente das inspeções no local

ο Necessidade de rever a limitação prudencial relativa à exposição dos bancos

οNão existe um processo de revisão da eficácia do quadro regulamentar federal

ο Quadro regulamentar permanentemente atualizado

ο Supervisão adequada dos bancos

ο Problemas de recursos humanos devido ao aumento dos requisitos regulamentares

ο Possibilidade de melhorar a coordenação dos pedidos de informações

ο Informações adequadas e pertinentes fornecidas pelas autoridades de supervisão estrangeiras

οImpacto reduzido da aplicação do Acordo de Basileia III nas atividades de concessão de empréstimos

ο Os bancos respeitam atualmente os novos rácios de capital mínimo

ο Aumento dos custos de conformidade

ο Efeitos concorrenciais pouco claros sobre os bancos internacionais

ο Processos inadequados de recolha de informações pertinentes, fiáveis e em tempo oportuno; a autoridade de supervisão não dispõe de poderes suficientes para tratar diretamente dos riscos informáticos a que os bancos estão expostos

ο Elaboração de políticas e procedimentos para determinar a forma de avaliar sistemática e exaustivamente as atividades de avaliação dos riscos

ο Conclusão, pela Reserva Federal, de uma análise SCAP (Supervisory Capital Assessment Program

οPrograma de avaliação da supervisão de fundos próprios) de dois anos e aplicação dos conhecimentos adquiridos com o SCAP para melhorar a transparência da supervisão bancária, as orientações destinadas aos examinadores, a deteção e avaliação dos riscos, bem como a coordenação regulamentar

1Responsável apenas pela política monetária e estabilidade financeira.

2Mutuante de última instância e responsável pelo controlo da estabilidade financeira através de uma supervisão macroprudencial juntamente com o OSFI.

3O FSOC foi criado pelo Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, que confiou ao GAO a auditoria das atividades desse organismo.

4http://www.gao.gov/products/T-GGD-90-8.

Anexo VI

Recomendações do FMI em matéria de transparência e prestação de contas no âmbito das responsabilidades de supervisão do BCE

Medidas recomendadas para a promoção da credibilidade das políticas de fiscalização sempre que o BCE assuma responsabilidades de supervisão

1.O Conselho de Supervisão do MUS deve elaborar e publicar um conjunto de orientações que deverá seguir ao formular recomendações políticas.

2.O Conselho de Supervisão deve publicar as atas das suas reuniões políticas.

3.O BCE deve ponderar a criação de um painel externo de peritos a fim de assegurar uma supervisão independente do MUS. Este painel deve publicar regularmente relatórios e informar diretamente o Conselho de Supervisão.

Fonte: FMI, Financial Sector Assessment Program European Union (Programa de Avaliação do Setor Financeiro da União Europeia), Relatório por país n.º 13/65, março de 2013.

Anexo VII

Âmbito de aplicação da revisão da Comissão Europeia nos termos do artigo 32.º do Regulamento do MUS

A Comissão Europeia publica um relatório sobre a aplicação do Regulamento MUS avaliando, nomeadamente:

a)O funcionamento do MUS no quadro do SESF e o impacto das atividades de supervisão do BCE nos interesses da União no seu todo e na coerência e integridade do mercado interno dos serviços financeiros […];

b)A repartição do exercício de atribuições entre o BCE e as autoridades nacionais competentes no âmbito do MUS […];

c)A eficácia dos poderes de supervisão e sancionatórios do BCE e a conveniência de conferir ao BCE poderes sancionatórios adicionais […];

d)A adequação das modalidades definidas, respetivamente, para as atribuições e instrumentos macroprudenciais nos termos do artigo 5.º e para a concessão e revogação de autorizações nos termos do artigo 14.º;

e)A eficácia das disposições em matéria de independência e prestação de contas;

f)A interação entre o BCE e a EBA;

g)A adequação das disposições de governação, incluindo a composição do Conselho de Supervisão e os seus procedimentos de votação, bem como as suas relações com o Conselho do BCE […];

h)A interação entre o BCE e as autoridades nacionais competentes dos Estados Membros não participantes e os efeitos do MUS nesses Estados Membros;

i)A eficácia do mecanismo de recurso contra as decisões do BCE;

j)A relação custo/eficácia do MUS;

k)O possível impacto da aplicação do artigo 7.º, n.º 6, n.º 7 e n.º 8, no funcionamento e na integridade do MUS;

l)A eficácia da separação entre atribuições de supervisão e atribuições de política monetária no BCE, e da separação dos recursos financeiros do orçamento do BCE consagrados às tarefas de supervisão […];

m)Os efeitos orçamentais das decisões de supervisão tomadas pelo MUS sobre os Estados Membros participantes […];

n)As possibilidades de continuar a desenvolver o MUS, tendo em conta as eventuais alterações das disposições pertinentes, inclusive a nível do direito primário, e tendo em conta a questão de saber se a fundamentação das disposições institucionais deixou de existir […].

Anexo VIII

Inquérito às autoridades nacionais competentes e instituições supervisionadas

Inquérito às autoridades nacionais competentes

1 Governação: processo de tomada de decisão

PERGUNTA 1: O subcoordenador da ECS pertinente esteve sempre em contacto com a vossa organização para assegurar que analisam e expressam opiniões sobre os projetos de decisão de supervisão dirigidos às instituições de crédito da vossa jurisdição?
PERGUNTA 1a: Em caso negativo, por favor explique (ver caixa 1).
S
11
91,7%

N
1
8,3%

N/A
0
0,0%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 2: Consideram que o processo de tomada de decisão do BCE tem em conta as competências e os pontos de vista da vossa organização e que a vossa opinião está refletida no projeto de proposta do Conselho de Supervisão?
PERGUNTA 2a: Em caso negativo, por favor explique (ver caixa 1).
S
11
91,7%

N
1
8,3%

N/A
0
0,0%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 3: Registaram casos em que não foi possível resolver as divergências de opinião sobre as decisões de supervisão com a ECS?
S
6
50,0%

N
6
50,0%

N/A
0
0,0%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 3a: Em caso afirmativo, tiveram a oportunidade de resolver essas divergências através de um contacto bilateral entre as estruturas intermediárias do BCE e a gestão da vossa organização?
S
5
41,7%

N
0
0,0%

N/A
7
58,3%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 4: Registaram casos em que não foi possível resolver essas divergências e chegar a um consenso?
S
6
50,0%

N
5
41,7%

N/A
1
8,3%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 4a: Em caso afirmativo, foram convidados a fornecer elementos dentro de um prazo acordado para que a questão fosse debatida no Conselho de Supervisão?
S
5
41,7%

N
0
0,0%

N/A
7
58,3%

TOTAL
12
100,0%

Caixa 1 — Governação: processo de tomada de decisão

A grande maioria das ANC está muito satisfeita com o processo de tomada de decisão do MUS, embora algumas proponham um maior envolvimento do pessoal das ANC nesse processo. Por exemplo, uma ANC referiu um caso em que o processo não teve em conta as opiniões dos seus peritos nas propostas finais apresentadas ao Conselho de Supervisão e outra indicou que foram feitas alterações às propostas pelo pessoal do BCE sem interação nem envolvimento suficientes dos membros da ECS provenientes da ANC.

2. Comité de Auditores Internos: perguntas sobre os trabalhos do CAI no âmbito da supervisão bancária

PERGUNTA 1: Consideram que o «universo de auditoria» (ou seja, a perspetiva geral dos agrupamentos, objetos de auditoria, domínios de auditoria e elementos principais) do MUS está completo, é exaustivo e compreensível?
PERGUNTA 1a: Em caso negativo, indique por favor quais os domínios que deveriam ser incluídos (ver caixa 2).

S
8
66,7%

N
3
25,0%

N/A
1
8,3%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 2: É claro para a vossa organização qual será o âmbito exato das auditorias subjacentes aos objetos de auditoria selecionados para o ciclo de auditoria seguinte? Neste contexto, consideram que os objetos de auditoria são abrangidos de forma exaustiva dentro de um prazo razoável?
PERGUNTA 2a: Em caso negativo, o que poderia ser melhorado para tornar o conteúdo dos objetos de auditoria mais claro e assegurar uma cobertura exaustiva dentro de um determinado prazo? (ver caixa 2)

S
11
91,7%

N
0
0,0%

N/A
1
8,3%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 3: O processo global de afetação e seleção de recursos do CAI é transparente?
PERGUNTA 3a: Em caso negativo, o que poderia ser melhorado? (ver caixa 2)

S
9
75,0%

N
1
8,3%

N/A
2
16,7%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 4: Consideram que o processo de notação dos riscos aplicado aos objetos de auditoria pelo CAI é transparente e adequado?
PERGUNTA 4a: Em caso negativo, o que poderia ser melhorado? (ver caixa 2)

S
11
91,7%

N
0
0,0%

N/A
1
8,3%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 5: Na vossa estrutura, fizeram a separação entre a organização da função de auditoria interna relativa a temas de política monetária e as auditorias que tratam de questões de supervisão?

S
4
33,3%

N
3
25,0%

N/A
5
41,7%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 5a: Em caso afirmativo, essa separação aplica-se igualmente à gestão?

S
4
33,3%

N
0
0,0%

N/A
8
66,7%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 5b: Em caso afirmativo, até que nível de gestão (chefe de equipa, chefe de unidade, chefe de divisão, diretor, membro do conselho)?
CHEFE DE EQUIPA
2
16,7%

CHEFE DE UNIDADE
2
16,7%

CHEFE DE DIVISÃO
0
0,0%

DIRETOR
0
0,0%

MEMBRO DO CONSELHO
0
0,0%

N/A
8
66,7%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 5c: Em caso negativo, adotaram disposições relativas a serviços partilhados neste domínio?
S
1
8,3%

N
1
8,3%

N/A
10
83,3%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 6: Na vossa organização, quantas pessoas trabalham na função de auditoria interna, por 100 ETC na função de supervisão bancária? A média é de 1,59 por 100 ETC. Os números apresentavam variações consideráveis, pelo que não é possível fazer uma afirmação exata com base nos dados obtidos.

Caixa 2 — Comité de Auditores Internos

Quase todas as ANC estão satisfeitas com os trabalhos do CAI no âmbito da supervisão bancária, apesar de algumas terem assinalado riscos no processo de auditoria interna. Por exemplo, uma ANC referiu o risco de, devido a restrições de pessoal, as ANC mais pequenas poderem não ter condições para abranger o âmbito de auditoria previsto nem realizar as missões de auditoria definidas no prazo estipulado. Uma outra ANC tinha a perceção de que as auditorias em curso no âmbito do MUS eram muito abrangentes quanto ao seu objetivo e não tinham plenamente em conta as especificidades das várias ANC, necessitando de mais recursos do que os inicialmente previstos.

Em relação ao que poderia ser melhorado, as várias ANC levantaram as seguintes questões:

οo âmbito, os prazos e o calendário de cada auditoria devem ser discutidos e partilhados de forma mais rápida e eficaz, a fim de permitir um melhor planeamento e preparação da auditoria a nível local;

οdeve ser definido um âmbito de auditoria claro e preciso antes do início dos trabalhos no terreno, especialmente quando várias equipas de auditoria provenientes de diversas ANC realizam simultaneamente uma missão conjunta de auditoria e devem atingir objetivos comuns. Caso contrário, os resultados das diversas equipas de auditoria correm o risco de ser demasiado diferentes, no caso de projetos de missão de auditoria a nível do MUS;

οos grupos de trabalho de auditoria devem comunicar ao CAI mais informações sobre a afetação dos recursos, a fim de melhorar a seleção das auditorias.

3. Equipas conjuntas de supervisão

PERGUNTA 1: Os efetivos atuais da vossa organização satisfazem as exigências colocadas às ANC no que diz respeito à atribuição de pessoal às ECS?
S
8
66,7%

N
2
16,7%

N/A
2
16,7%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 2: Na vossa opinião, as ECS (incluindo o pessoal do BCE e da ANC) para cada banco do vosso país dispõem do pessoal suficiente para assegurarem a supervisão eficaz das instituições significativas?
PERGUNTA 2a: Em caso negativo, essa insuficiência deve-se a uma escassez de pessoal da ANC, do BCE ou tanto da ANC como do BCE?
S
6
50,0%

N
4
33,3%

N/A
2
16,7%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 3: Qual o número total de funcionários de supervisão de que dispõem? (respostas não divulgadas)

PERGUNTA 4: Quantos efetivos da vossa organização estão afetados atualmente às ECS (total de ETC)? A média é de 59,47 efetivos afetados às ECS.

PERGUNTA 5: Enfrentaram dificuldades na contratação de pessoal qualificado e experiente para a supervisão bancária à distância?
S
5
41,7%

N
6
50,0%

N/A
1
8,3%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 6: Quantos efetivos de supervisão planeiam contratar durante os próximos três anos, por forma a dar a devida resposta às necessidades estimadas de pessoal para as ECS? (respostas não divulgadas)

PERGUNTA 7: O BCE já rejeitou algum candidato nomeado pela vossa organização para integrar uma ECS?
S
0
0,0%

N
12
100,0%

N/A
0
0,0%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 8: A vossa organização dispõe atualmente de efetivos de supervisão afetados a uma ou mais ECS responsável pela supervisão de um ou mais bancos cuja sede não seja no vosso Estado-Membro?
S
9
75,0%

N
3
25,0%

N/A
0
0,0%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 8a: Em caso afirmativo, quantos efetivos?
PERGUNTA 8b: Em caso afirmativo, a quantas ECS diferentes estão afetados? Pormenores não divulgados. De um modo geral, estavam em causa poucos ou nenhuns ETC; todavia, o número das ECS envolvidas variava entre duas e 14.

PERGUNTA 9: A vossa organização solicita ou recebe qualquer tipo de informações por parte do coordenador da ECS ou de outro funcionário do BCE sobre o desempenho profissional do vosso pessoal integrado nas ECS?
S
8
66,7%

N
2
16,7%

N/A
2
16,7%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 9a: Em caso afirmativo, essas informações são tidas em conta quando a gestão da vossa organização avalia o desempenho do pessoal que trabalha nas ECS?
S
2
16,7%

N
4
33,3%

N/A
6
50,0%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 10: Em que medida publicam e utilizam as perguntas e respostas elaboradas pela EBA na vossa comunicação com os bancos (parcialmente, totalmente ou não utilizam)?
S
7
58,3%

N
4
33,3%

N/A
1
8,3%

TOTAL
0
0,0%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 10a: Se publicam essas questões apenas parcialmente, existe um processo de decisão claro na vossa ANC que determine quais as perguntas e respostas a utilizar na prática e quais as que não devem ser utilizadas, se for o caso?
S
1
8,3%

N
2
16,7%

N/A
9
75,0%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 11: O fluxo de informação proveniente do BCE permite obter uma resposta clara em tempo útil sobre questões de princípio (por exemplo, como aplicar, ou não, na prática uma resposta das perguntas e respostas da EBA)?
S
2
16,7%

N
5
41,7%

N/A
5
41,7%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 11a: Em média, quantos dias são necessários para obter uma resposta a esse tipo de questões (podem indicar igualmente um intervalo de tempo)? As respostas variaram entre «alguns dias úteis» e «vários meses».

PERGUNTA 11b: O que poderia ser feito para melhorar a situação, se a consideram insatisfatória? (ver caixa 3).

Caixa 3 — Equipas conjuntas de supervisão

Relativamente ao que poderia ser melhorado, as ANC recomendaram:

οum aumento do pessoal horizontal que trabalha na análise do modelo interno do banco (método baseado em notações internas — IRB ou método de medição avançada, AMA) e tarefas relacionadas (por exemplo, aprovação das atualizações importantes do modelo);

οa contratação de pessoal suplementar, a redução do número de tarefas que se sobrepõem, a redução de tarefas adicionais das ANC;

οo fornecimento de uma lista das principais pessoas de contacto para as perguntas sobre temas específicos, a fim de determinar mais facilmente a quem dirigir as questões;

οum processo mais estruturado para a aplicação de todas as normas pertinentes do BCE/da EBA, utilizando uma ferramenta informática para consolidar todas as normas necessárias às ECS (posições políticas, etc.), dado que continuam a existir diferenças notórias nos trabalhos das diversas ECS;

οa criação de uma equipa mais alargada de especialistas na DG SM IV horizontal, que se possa concentrar unicamente nas questões de interpretação da regulamentação, com melhores ligações e um intercâmbio de informações com os peritos jurídicos da Direção Geral de Serviços Jurídicos e as ECS na DG SM I e II, uma vez que a troca e obtenção de posições claras do BCE sobre os princípios regulamentares se revelaram demoradas e ineficazes;

οuma análise da avaliação do desempenho do pessoal das ANC destacado nas ECS.

4. Inspeções no local

PERGUNTA 1: A vossa organização realizou inspeções no local antes da criação do MUS?
S
12
100,0%

N
0
0,0%

N/A
0
0,0%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 1a: Em caso afirmativo, essas inspeções no local eram comparáveis (metodologia de auditoria, procedimentos, aprofundamento) às realizadas no âmbito do MUS?
PERGUNTA 1b: Em caso negativo, indique por favor as principais diferenças. No caso das ANC que responderam, a duração e o grau de aprofundamento das inspeções diferiam (mais longas e mais intrusivas).
S
9
75,0%

N
2
16,7%

N/A
1
8,3%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 2: Na vossa organização, a unidade de inspeção no local está separada da unidade de inspeção à distância (ou seja, pessoas diferentes a trabalhar no local e à distância)?
S
9
75,0%

N
3
25,0%

N/A
0
0,0%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 3: Quantos efetivos (ETC) da vossa organização afetados às inspeções no local são responsáveis por inspecionar instituições de crédito significativas? (respostas não divulgadas)

PERGUNTA 4: Quantos efetivos (ETC) da vossa organização afetados às inspeções no local são responsáveis por inspecionar instituições de crédito menos significativas? (respostas não divulgadas)

PERGUNTA 5: No caso das inspeções no local de bancos menos significativos, recorrem a prestadores de serviços externos, como gabinetes privados de auditoria?
S
1
8,3%

N
10
83,3%

N/A
1
8,3%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 6: É possível um prestador de serviços externo ser chefe de missão dessas auditorias?
S
2
16,7%

N
5
41,7%

N/A
5
41,7%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 7: Dispõem de recursos suficientes para realizar as inspeções no local após a introdução do MUS?
PERGUNTA 7a: Em caso negativo, de que recursos adicionais necessitariam? (em termos de ETC e competências) (respostas não divulgadas)
S
8
66,7%

N
3
25,0%

N/A
1
8,3%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 8: A vossa organização definiu os requisitos mínimos de qualificações do inspetor no local ou do chefe de missão?
PERGUNTA 8a: Em caso afirmativo, indique por favor quais são esses requisitos.
S
9
75,0%

N
1
8,3%

N/A
2
16,7%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 9: De acordo com o Manual de Supervisão (capítulo 6.4.15), as constatações das inspeções no local devem ser classificadas. O BCE forneceu à vossa organização as orientações necessárias para essa classificação?
S
9
75,0%

N
2
16,7%

N/A
1
8,3%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 10: Desde a criação do MUS, a vossa organização efetuou inspeções ad hoc a bancos menos significativos?
S
8
66,7%

N
4
33,3%

N/A
0
0,0%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 11: No quadro atual, os custos salariais assumidos pelas ANC para as inspeções de instituições de crédito significativas não são reembolsados. Consideram que esta prática deve ser alterada?
PERGUNTA 11a: Em caso afirmativo, de que forma? A maior parte das respostas referiam-se ao reembolso dos custos relativos a missões transfronteiriças (incluindo salários).
S
5
41,7%

N
2
16,7%

N/A
5
41,7%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 12: Antes da criação do MUS, a vossa organização recorria a auditores externos para a realização de inspeções no local?
S
3
25,0%

N
9
75,0%

N/A
0
0,0%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 12a: Em caso afirmativo, alguma dessas inspeções foi chefiada por auditores externos?
S
2
16,7%

N
2
16,7%

N/A
8
66,7%

TOTAL
12
100,0%

PERGUNTA 13: De uma perspetiva global, o que poderia ser melhorado no domínio das inspeções no local? (ver caixa 4)

PERGUNTA 14: Utilizam o IMAS de forma eficaz para a supervisão no local?
PERGUNTA 14a: Em caso afirmativo, qual a proporção (em percentagem do total) de trabalhos informáticos efetivamente realizados no IMAS?
As respostas variavam muito, desde a não utilização do sistema a uma utilização muito frequente. Tendo em conta os elementos textuais, as respostas não permitiram chegar a uma conclusão clara.
S
5
41,7%

N
4
33,3%

N/A
3
25,0%

TOTAL
12
100,0%

Caixa 4 — Inspeções no local

Em relação ao que poderia ser melhorado, as ANC levantaram as seguintes questões:

οmelhorias nos aspetos técnicos da organização das missões no local às instituições significativas;

οas metodologias para as inspeções no local às instituições significativas e às menos significativas deveriam ser idênticas, a fim de evitar uma sobrecarga de trabalho para os inspetores no local e garantir que as inspeções são realizadas de forma coerente em todos os bancos;

οcontinuação do desenvolvimento da metodologia das inspeções no local para melhorar a coerência da abordagem em todas as jurisdições, uma vez que as missões continuam a ser efetuadas com base na experiência anterior de cada país e que as práticas nacionais no domínio das inspeções no local são extremamente diferentes;

οmais informações do BCE sobre a missão e sobre o relatório da inspeção;

οmais formação e apoio técnico por parte da ILC;

οmelhorias no processo de planeamento, uma vez que os convites à participação são anunciados com um aviso prévio muito curto e, desta forma, a participação no local não pode ser coordenada com outras missões. A participação em missões transfronteiriças é difícil, pois não é possível prever o respetivo âmbito, as competências necessárias para os inspetores e os recursos afetados a um projeto deste tipo.

Inquérito às instituições supervisionadas

No âmbito da auditoria do MUS, o TCE contactou todos os bancos europeus significativos, supervisionados diretamente pelo MUS, a fim de obter as suas opiniões sobre o funcionamento do mecanismo em relação ao cumprimento dos elementos essenciais do seu mandato de supervisão única. As informações fornecidas não foram auditadas pelo TCE, sendo aqui apresentadas com o objetivo de obter um relatório equilibrado, que tenha em conta as opiniões das partes interessadas sobre os domínios selecionados para a auditoria.

1. Disposições de prestação de contas (sim ou não)

PERGUNTA 1: Consideram que as atuais disposições do BCE em matéria de prestação de informações (por exemplo, consulta pública dos regulamentos do BCE, quadro do MUS, reporte de informação financeira para fins de supervisão, taxas de supervisão, exercício das faculdades e opções), com o objetivo de pedir as opiniões dos bancos sobre a supervisão do MUS, dão resposta às vossas necessidades?
S
42
60,9%

N
27
39,1%

N/A
0
0,0%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 2: Em caso negativo, o que poderia ser melhorado? (ver caixa 1)

PERGUNTA 3: Consideram que existem domínios de atividade de supervisão de caráter geral em relação aos quais deveriam ser efetuadas consultas, o que, no entanto, não acontece (por exemplo, inquéritos regulares às instituições financeiras sobre as suas impressões no que diz respeito à eficiência e eficácia das atividades de supervisão, como acontece no Canadá ou na Austrália)?
S
33
47,8%

N
35
50,7%

N/A
1
1,4%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 4: Em caso afirmativo, enumere por favor os domínios pertinentes (ver caixa 1).

Caixa 1 — Disposições de prestação de contas

Em relação ao que poderia ser melhorado, os bancos recomendaram que o BCE:

οreveja os mecanismos de consulta (por exemplo, a duração dos períodos de consulta);

οsincronize melhor as consultas, para ter em conta os recursos limitados, e alargue o seu âmbito, por exemplo, a questões técnicas (metodologia do SREP, definições de capital, granularidade);

οestabeleça disposições de prestação de informações mais estruturadas e abrangentes com as instituições financeiras, por exemplo, através de inquéritos sobre as suas avaliações da eficiência e eficácia das atividades de supervisão.

2. Transparência (classificar de 1 a 5 ou não aplicável)

PERGUNTA 5: As informações que recebem sobre o processo SREP e os resultados deste são suficientes (numa escala de 1 a 5, sendo 1 = muito exaustivas, 3 = equilibradas, 5 = insuficientes)?
1
4
5,8%

2
7
10,1%

3
22
31,9%

4
30
43,5%

5
5
7,2%

N/A
1
1,4%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 6: Numa escala de 1 a 5 (sendo 1 = excelente e 5 = fraca), como classificam a qualidade das informações que obtêm sobre os procedimentos decorrentes do Manual de Supervisão e que são importantes para o vosso trabalho diário com a autoridade de supervisão?
1
2
2,9%

2
13
18,8%

3
32
46,4%

4
15
21,7%

5
5
7,2%

N/A
2
2,9%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 7: Em relação às decisões adotadas pelo BCE sobre a vossa instituição de crédito, até que ponto estão satisfeitos com o acesso que vos foi concedido às informações importantes para compreender a fundamentação/o resultado da decisão (1 = muito satisfeitos, 5 = nada satisfeitos, não aplicável)?
1
4
5,8%

2
16
23,2%

3
26
37,7%

4
22
31,9%

5
1
1,4%

N/A
0
0,0%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 8: Na notificação enviada à vossa instituição de crédito relativa à intenção do BCE de adotar uma decisão de supervisão, as informações eram claras quanto aos fundamentos jurídicos e substanciais apresentados para a adoção da decisão (1 = muito claras, 5 = nada claras, não aplicável)?

1
13
18,8%

2
15
21,7%

3
28
40,6%

4
10
14,5%

5
2
2,9%

N/A
1
1,4%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 9: Quais os principais aspetos, se for o caso, que o BCE deve corrigir para melhorar a transparência? (ver caixa 2)

Caixa 2 — Transparência

Em relação ao que poderia ser melhorado, os bancos recomendaram que o BCE:

οforneça mais informações sobre o Manual de Supervisão do MUS, incluindo informações sobre o processo SREP, a metodologia e uma explicação do resultado final;

οforneça uma melhor fundamentação para as decisões de supervisão.

3. Governação (sim ou não, não aplicável)
PERGUNTA 10: Relativamente às decisões sobre a vossa instituição de crédito, foram informados, com a necessária antecedência, da intenção do BCE de adotar uma decisão de supervisão (para efeitos de organização de uma audição)? | S | 54 | 78,3%
N | 6 | 8,7%
N/A | 9 | 13%
TOTAL | 69 | 100,0%
PERGUNTA 11: Consideram que o resultado da audição (ou seja, a avaliação das principais observações formuladas durante a reunião) foi tido devidamente em conta na decisão final de supervisão adotada pelo BCE ou em algum documento que acompanha essa decisão? | S | 23 | 33,3%
N | 25 | 36,2%
N/A | 21 | 30,4%
TOTAL | 69 | 100,0%
PERGUNTA 12: Consideram que o BCE tomou decisões de supervisão relativas à vossa instituição de crédito em que, erradamente, não vos concedeu o direito de audição?¹ | S | 3 | 4,3%
N | 51 | 73,9%
N/A | 15 | 21,7%
TOTAL | 69 | 100,0%
PERGUNTA 13: O que poderia ser feito para melhorar ainda mais os aspetos de governação abordados nas perguntas anteriores? (ver caixa 3) |  |  |

Caixa 3 — Governação

Em relação ao que poderia ser melhorado, os bancos recomendaram que o BCE:

οalargue o seu diálogo com os bancos no domínio da supervisão;

οmelhore a sua recetividade no que diz respeito às questões levantadas pelos bancos.

1Dois dos bancos que responderam afirmativamente referiram os testes de esforço de 2014, concluídos antes de 4 de novembro de 2014. Um banco não deu qualquer informação específica.

4. Princípio da proporcionalidade

PERGUNTA 14: Consideram que as disposições, os processos e os mecanismos instituídos para dar resposta às exigências de governação interna e aos planos de recuperação (se for o caso) são proporcionais à natureza dos riscos inerentes ao vosso modelo empresarial, à complexidade desses riscos, à dimensão, à importância sistémica, à escala e à complexidade das atividades da vossa instituição?

PERGUNTA 15: Em caso negativo, indique por favor quais são essas disposições desproporcionadas. (ver caixa 4)
S
35
50,7%

N
32
46,4%

N/A
2
2,9%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 16: Consideram que a variedade dos diferentes conjuntos de dados (ou seja, o FINREP completo, o reporte simplificado de informação financeira para fins de supervisão, o reporte especialmente simplificado de informação financeira para fins de supervisão e os dados do reporte de informação financeira para fins de supervisão financeira) reflete adequadamente o princípio da proporcionalidade?
S
26
37,7%

N
39
56,5%

N/A
4
5,8%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 17: Consideram que o âmbito e a frequência do reporte de informações sobre os requisitos de fundos próprios e as informações financeiras (previsto no artigo 99.º do Regulamento «Requisitos de fundos próprios») são proporcionais à natureza da vossa instituição?
S
56
81,2%

N
8
11,6%

N/A
5
7,2%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 18: Consideram que o âmbito e a frequência do reporte de informações sobre liquidez e o requisito de financiamento estável são proporcionais à natureza da vossa instituição?
S
43
62,3%

N
22
31,9%

N/A
4
5,8%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 19: Consideram que o âmbito e a frequência do reporte de informações sobre o COREP são proporcionais à natureza da vossa instituição?
S
54
78,3%

N
10
14,5%

N/A
5
7,2%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 20: Consideram que outras exigências em matéria de reporte de informação para fins de supervisão além das mencionadas nas perguntas anteriores representam um encargo administrativo desproporcionado para os bancos?

PERGUNTA 21: Em caso afirmativo, quais as exigências específicas que consideram mais pesadas? Especifique por favor quais os domínios particularmente sobrecarregados e o que poderia ser melhorado (ver caixa 4).
S
52
75,4%

N
17
24,6%

N/A
0
0,0%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 22: Consideram que os prazos de execução das exigências de reporte de informação para fins de supervisão são razoáveis?
S
29
42,0%

N
40
58,0%

N/A
0
0,0%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 23: Consideram que a taxa de supervisão cobrada pelo BCE à vossa instituição é proporcional à vossa importância e perfil de risco?

PERGUNTA 24: Em caso negativo, o que poderia ser melhorado em relação às taxas de supervisão e à respetiva metodologia de cálculo (por exemplo, os fatores relativos ao total de ativos e aos perfis de risco)? (ver caixa 4)
S
30
43,5%

N
32
46,4%

N/A
7
10,1%

TOTAL
69
100,0%

Caixa 4 — Proporcionalidade

Em relação ao que poderia ser melhorado, os bancos recomendaram que o BCE:

οcorrija as duplicações de pedidos de reporte de dados e reforce a coordenação com outras instituições (por exemplo, a EBA). A falta de coordenação pode levar a que a mesma informação seja solicitada em formatos e modelos diferentes;

οvolte a analisar se os pedidos de reporte de dados aplicam o princípio da proporcionalidade (por exemplo, exercício de curto prazo e granularidade do reporte);

οreavalie a pertinência, a frequência e os prazos das exigências de reporte de informações;

οreavalie o cálculo da taxa de supervisão no âmbito do MUS (por exemplo, se a taxa de supervisão continua a ser paga às ANC).

5. Inspeções no local

PERGUNTA 25: Numa escala de 1 (= muito boa) a 5 (= muito má), como classificam a qualidade das inspeções no local efetuadas no âmbito do MUS, quanto ao grau de exaustividade de tratamento do tema auditado?
1
7
10,1%

2
29
42,0%

3
14
20,3%

4
4
5,8%

5
0
0,0%

N/A
15
21,7%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 26: Numa escala de 1 (= muito boa) a 5 (= muito má), como classificam a qualidade das inspeções no local efetuadas no âmbito do MUS quanto à abordagem dos principais riscos relativos às formalidades?
1
5
7,2%

2
15
21,7%

3
24
34,8%

4
6
8,7%

5
0
0,0%

N/A
19
27,5%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 27: Após a criação do MUS, a quem foram dirigidos os relatórios de inspeção no local: ao Conselho de Supervisão, ao Comité de Auditoria, ao Conselho de Administração da instituição de crédito ou a outro destinatário?
PERGUNTA 28: Que melhorias ou alterações importantes foram introduzidas em comparação com as inspeções no local anteriores ao lançamento do MUS e que domínios consideram ainda ser possível melhorar? (ver caixa 5)
PERGUNTA 29: As constatações do relatório de inspeção e as recomendações não estão classificadas em função do nível de gravidade. A partir dos esclarecimentos prestados, conseguem determinar quais as constatações a que deve ser atribuída prioridade e qual o seu grau de gravidade? (ver caixa 5)
CONSELHO DE SUPERVISÃO
5

COMITÉ DE AUDITORIA
1

CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO
33

OUTRO DESTINATÁRIO
1

CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO E CONSELHO DE SUPERVISÃO
2

TODOS OS INDICADOS
2

N/A
25

TOTAL
69

PERGUNTA 30: As constatações do relatório de inspeção no local estavam claramente explicadas e a vossa organização sabia exatamente a forma de as tratar?
S
41
59,4%

N
7
10,1%

N/A
21
30,4%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 31: Tiveram oportunidade de apresentar observações sobre o projeto de relatório de inspeção no local dentro de um prazo razoável e de o discutir com a equipa de inspeção no local?
S
46
66,7%

N
4
5,8%

N/A
19
22,7%

TOTAL
69
100,0%

Caixa 5 — Inspeções no local

Em relação ao que poderia ser melhorado, os bancos recomendaram que o BCE:

οclassifique as constatações das inspeções no local em função do nível de gravidade para permitir uma atribuição de prioridades;

οmelhore os mecanismos de inspeção no local, por exemplo, através de uma elaboração mais rápida dos relatórios finais e das recomendações, e dê mais tempo aos bancos para prepararem as reuniões de pré-encerramento.

6. Equipas conjuntas de supervisão

PERGUNTA 32: Existe um canal de comunicação claramente estabelecido entre a vossa instituição e a equipa conjunta de supervisão do MUS responsável pela respetiva supervisão?
S
65
94,2%

N
4
5,8%

N/A
0
0,0%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 33: Em caso afirmativo, qual o membro da ECS que é o vosso primeiro ponto de contacto? (Indique por favor uma designação do cargo e não o nome da pessoa: por exemplo, coordenador da ECS, funcionário da ANC, etc.)
COORDENADOR DA ECS
38

ANC
5

COORDENADOR DA ECS E ANC
11

COORDENADOR DA ECS OU ANC
3

DEPENDE DO ASSUNTO
6

N/A
6

TOTAL
69

PERGUNTA 34: A vossa instituição consegue sempre comunicar com os membros da ECS na língua da sua escolha?
PERGUNTA 35: Em caso negativo, por favor descreva os eventuais problemas e o que poderia ser melhorado. (ver caixa 6)
S
57
82,6%

N
11
15,9%

N/A
1
1,4%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 36: A equipa conjunta de supervisão realiza reuniões no local com a gestão da vossa instituição?
S
67
97,1%

N
2
2,9%

N/A
0
0,0%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 37: Se essas reuniões se realizam, qual é a sua frequência e duração em geral? (Indique por favor o número de reuniões por ano)
>12
9

10-12
11

8-9
3

6-7
6

4-5
20

2-3
7

1
2

DEPENDE
3

N/A
8

TOTAL
69

PERGUNTA 38: A frequência das reuniões é 1 = excessiva, 2 = adequada, 3 = insuficiente?
1
13
18,8%

2
56
81,2%

3
0
0,0%

N/A
0
0,0%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 39: A duração das reuniões é 1 = excessiva, 2 = adequada, 3 = insuficiente?
1
6
8,7%

2
62
89,9%

3
1
1,4%

N/A
0
0,0%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 40: O coordenador da ECS está sempre presente nessas reuniões?
S
52
75,4%

N
17
24,6%

N/A
0
0,0%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 41: Numa escala de 1 (= muito boa) a 5 (= muito má), como classificam a qualidade da supervisão à distância realizada pela ECS no âmbito do MUS? Se não tiveram um contacto suficiente para responder a esta pergunta, por favor selecione «Não aplicável».
1
4
5,8%

2
30
43,5%

3
23
33,3%

4
8
11,6%

5
0
0,0%

N/A
4
5,8%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 42: A qualidade da supervisão à distância 1 = melhorou, 2 = manteve-se igual ou 3 = piorou em comparação com o sistema de supervisão anterior ao MUS?
PERGUNTA 43: Se responderam que melhorou ou piorou, por favor explique em que aspetos (ver caixa 6).
1
23
33,3%

2
34
49,3%

3
8
11,6%

N/A
4
5,8%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 44: A eficiência da supervisão à distância 1 = melhorou, 2 = manteve-se igual ou 3 = piorou, em comparação com o sistema de supervisão anterior ao MUS?
PERGUNTA 45: Se responderam que melhorou ou piorou, por favor explique porquê (ver caixa 6).
1
10
14,5%

2
36
52,2%

3
17
24,6%

N/A
6
8,7%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 46: Os membros da ECS com que se encontraram conhecem suficientemente os riscos específicos e as características da vossa instituição?
S
57
82,6%

N
12
17,4%

N/A
0
0,0%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 47: Conseguiram compreender quais os fatores qualitativos e quantitativos que afetaram a vossa pontuação do SREP, a partir das explicações dadas pela equipa do SREP (por exemplo, esclarecimentos em diálogos bilaterais)?
S
36
52,2%

N
32
46,4%

N/A
1
1,4%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 48: Quando colocam questões à ECS, recebem as respostas dentro de um prazo razoável?
S
55
79,7%

N
14
20,3%

N/A
0
0,0%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 49: Registaram casos em que as questões colocadas à ECS não foram respondidas ou foram respondidas de forma incompreensível?
S
18
26,1%

N
50
72,5%

N/A
1
1,4%

TOTAL
69
100,0%

PERGUNTA 50: As respostas recebidas da ECS são claras e justificadas de forma razoável?
S
59
85,5%

N
8
11,6%

N/A
2
2,9%

TOTAL
69
100,0%

Caixa 6 — ECS

Em relação ao que poderia ser melhorado, os bancos recomendaram que o BCE:

οfacilite a comunicação com as ECS na língua da sua opção (materna), por exemplo, sobre questões técnicas. A título de exemplo, por vezes foi solicitado que os documentos redigidos na língua nacional do banco fossem apresentados em inglês, apesar de alguns membros da ECS serem da mesma nacionalidade. O coordenador e restantes elementos da ECS devem ter um conhecimento suficiente da língua escolhida pela instituição, a fim de poderem ler e compreender as informações;

οmelhore a coordenação entre os membros da ECS provenientes do BCE e das ANC. Por exemplo, a caixa de correio da ECS apenas está acessível aos membros do BCE e não aos membros da ANC.

Anexo IX

Principais elementos das disposições de prestação de contas do BCE perante o Parlamento Europeu

Regulamento (UE) n.º 1024/2013 que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito
Artigo 20.º, n.º 1 O BCE responde perante o Parlamento Europeu e o Conselho pela aplicação do regulamento.

Artigo 20.º, n.º 3 O Presidente do Conselho de Supervisão do BCE apresenta publicamente o relatório sobre a execução das atribuições que lhe são conferidas pelo regulamento ao Parlamento Europeu.

Artigo 20.º, n.º 5 A pedido do Parlamento Europeu, o Presidente do Conselho de Supervisão do BCE participa numa audição sobre a execução das suas atribuições de supervisão.

Artigo 20.º, n.º 6 O BCE responde, oralmente ou por escrito, às perguntas que lhe forem feitas pelo Parlamento Europeu […]

Artigo 20.º, n.º 8 Sempre que lhe for solicitado, o Presidente do Conselho de Supervisão do BCE procede a debates orais confidenciais, à porta fechada, com o Presidente e os Vice-Presidentes da comissão competente do Parlamento Europeu sobre as suas atribuições de supervisão, quando tais debates sejam necessários ao exercício dos poderes do Parlamento Europeu nos termos do TFUE.

Artigo 20.º, n.º 9 O BCE deve cooperar lealmente com todas as investigações efetuadas pelo Parlamento, sob reserva do disposto no TFUE.

Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu e o BCE

1.O BCE apresenta anualmente um relatório ao Parlamento Europeu sobre a execução das atribuições que lhe são conferidas pelo Regulamento (UE) n.º 1024/2013. O Presidente do Conselho de Supervisão apresenta o relatório anual ao Parlamento Europeu numa audição pública.

2.O Presidente do Conselho de Supervisão participa em audições públicas ordinárias sobre a execução das funções de supervisão a pedido da comissão competente do Parlamento. A comissão competente do Parlamento e o BCE acordam num calendário para a realização de duas audições deste tipo no ano seguinte.

3.Além disso, o presidente do Conselho de Supervisão pode ser convidado para outras trocas de pontos de vista ad hoc sobre questões de supervisão com a comissão competente do Parlamento.

4.Se for necessário para o exercício das competências que o TFUE e o direito da União conferem ao Parlamento, o presidente da comissão competente pode solicitar por escrito, expondo as suas razões, a realização de reuniões confidenciais especiais com o presidente do Conselho de Supervisão.

5.Mediante pedido fundamentado do presidente do Conselho de Supervisão ou do presidente da comissão competente do Parlamento, e de comum acordo, podem assistir às audições ordinárias, às trocas de pontos de vista ad hoc e às reuniões confidenciais representantes do BCE no Conselho de Supervisão ou altos funcionários responsáveis pela supervisão.

6.As audições ordinárias, as trocas de pontos de vista ad hoc e as reuniões confidenciais podem incidir sobre todos os aspetos da atividade e do funcionamento do MUS abrangidos pelo Regulamento (UE) n.º 1024/2013.

7.Apenas o presidente do Conselho de Supervisão e o presidente e os vice-presidentes da comissão competente do Parlamento podem assistir às reuniões confidenciais.

8.O BCE fornece à comissão competente do Parlamento, pelo menos, um relatório detalhado e significativo das deliberações do Conselho de Supervisão, que permita uma compreensão dos debates, incluindo uma lista anotada das decisões.

Fonte: TCE.

Anexo X

Estrutura do processo de elaboração de relatórios para as inspeções no local

Fonte: TCE, adaptado do BCE.

Resposta do BCE

Síntese

O Banco Central Europeu (BCE) congratula-se com o trabalho efetuado pelo Tribunal de Contas Europeu (TCE), o qual contribuirá para continuar a melhorar o funcionamento do Mecanismo Único de Supervisão (MUS). O BCE teria, no entanto, apreciado no relatório do TCE um reconhecimento mais explícito das principais realizações no estabelecimento do MUS.

O MUS é uma componente essencial da união bancária e a sua criação era fundamental para pôr termo à fase mais desordenada da crise na área do euro. Em conjunto com as autoridades nacionais competentes (ANC), o BCE instituiu o MUS num período de tempo excecionalmente curto (em menos de 13 meses) e repleto de desafios. Os enormes esforços envidados possibilitaram que, em 4 de novembro de 2014, fosse dado início à supervisão direta das, agora, 129 entidades e grupos supervisionados significativos (que representam aproximadamente 1 200 entidades supervisionadas) e, além disso, que fossem tomadas as diligências necessárias para assegurar o controlo da supervisão das instituições menos significativas. Desde então, o BCE continuou a realizar progressos consideráveis na harmonização das práticas de supervisão a nível europeu e, presentemente, adota mais de 1 500 decisões de supervisão por ano.

A pertinência e a magnitude deste esforço, bem como as realizações associadas, foram amplamente reconhecidas pelo público e o BCE considera que tal poderia ter sido refletido de forma mais explícita no relatório do TCE.

VII

O BCE gostaria de clarificar que não se trata de uma decisão discricionária sua o facto de o Conselho de Supervisão não exercer controlo sobre o orçamento ou os recursos humanos afetos à supervisão. Importa referir que o Conselho de Supervisão não é um órgão de decisão do BCE, mas um novo órgão adicionado à estrutura institucional do BCE pelo Regulamento do MUS, que constitui um instrumento de direito derivado. As competências do Conselho do BCE e da Comissão Executiva no que respeita aos recursos humanos e financeiros, definidas no direito primário, têm de ser preservadas. Além disso, importa destacar que a ligação entre os recursos humanos e financeiros e o Conselho de Supervisão é referida no artigo 15.º-1 do Regulamento Interno do BCE, que estipula que «a despesa prevista com as atribuições de supervisão será identificada separadamente no orçamento [do BCE], devendo ser objeto de consulta ao Presidente e Vice-Presidente do Conselho de Supervisão».

O facto de o Conselho de Supervisão não exercer controlo sobre o orçamento ou os recursos humanos afetos à supervisão é, na perspetiva do BCE, compatível com o princípio da separação e não coloca em risco a independência das funções de política monetária e de supervisão do BCE. O princípio da separação obriga a uma divisão das duas funções, mas não exige que o Conselho de Supervisão tenha total controlo sobre o orçamento e os recursos humanos do BCE, ou das ANC, afetos à supervisão. Como reconhecido na nota de rodapé 14 do relatório do TCE, o Regulamento do MUS não afetou a responsabilidade da Comissão Executiva pela gestão e organização interna do BCE, incluindo aspetos relacionados com o orçamento e os recursos humanos.

De igual modo, o estabelecimento dos designados «serviços partilhados», ou seja, as unidades organizacionais que prestam apoio a ambas as funções, não dá azo a conflitos de interesse, sendo, por conseguinte, compatível com o princípio da separação. A existência destes serviços partilhados assegura que, no interesse de uma prestação de serviços eficiente e eficaz, não se verifique uma duplicação de esforços. Esta abordagem é refletida no considerando 14 da Decisão BCE/2014/39 relativa à implementação da separação, segundo o qual «a separação efetiva entre a função monetária e a função de supervisão não deve impedir o aproveitamento, sempre que possível e desejável, de todos os benefícios previsíveis da combinação destas duas funções na mesma instituição».

Abordagem e metodologia da auditoria

19

O BCE considera que foram fornecidas todas as provas de auditoria abarcadas pelo mandato do TCE de auditar a «eficácia operacional da gestão do BCE», consagrado no artigo 27.º-2 dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e no artigo 20.º, n.º 7, do Regulamento do MUS. Neste aspeto, o BCE não concorda com a afirmação do TCE de que «o BCE forneceu apenas uma ínfima parte das informações de que o Tribunal necessitava». O BCE, em consonância com as obrigações previstas nos Estatutos do SEBC e no Regulamento do MUS, cooperou plenamente com o TCE para facilitar a auditoria, tendo investido uma quantidade considerável de recursos e de tempo no sentido de fornecer à equipa de auditoria um número substancial de documentos e explicações. Não foi, todavia, possível fornecer alguns documentos (tais como atas das reuniões do Conselho de Supervisão e decisões de supervisão aplicáveis a entidades específicas), porque não diziam respeito à eficácia operacional da gestão do BCE, como previsto nos Estatutos do SEBC e refletido no Regulamento do MUS.

Governação

30

Num dos casos, o seguimento a dar ao processo da Comissão de Reexame sofreu um atraso, devido à complexidade do caso e à necessidade de respeitar o direito de audiência da entidade supervisionada em causa.

39

O Comité Diretor ponderou devidamente as vantagens e os inconvenientes e decidiu manter as atuais modalidades de trabalho como a melhor opção possível.

40

O BCE gostaria de assinalar que a obrigação de separação total se refere apenas ao desempenho das funções de supervisão e de política monetária, com vista a evitar conflitos de interesses. Não abrange, portanto, as unidades organizacionais (tais como os serviços partilhados) que não estão envolvidas na definição de políticas nas duas áreas de competência.

42

O BCE observa que a identificação dos «serviços partilhados» só é possível nos casos em que o apoio por eles prestado não suscita conflitos de interesses entre os objetivos a nível da supervisão e os objetivos da política monetária do BCE, como indicado no considerando 11 da Decisão BCE/2014/39. Os serviços partilhados são unidades organizacionais que dão apoio em termos de conhecimentos técnicos às funções do BCE responsáveis pela formulação de políticas, o que não tem impacto no desenvolvimento das políticas do BCE.

45

O conceito de «muralhas da China» não foi incorporado na letra e no espírito do Regulamento do MUS, tendo, em alternativa, sido adotada uma abordagem diferente, a qual permite a comunicação e a troca de informações, na medida em que tal não dê origem a conflitos de interesses, a fim de tirar partido das sinergias positivas criadas com a combinação das funções de política monetária e de supervisão na mesma instituição. Para o efeito, o artigo 25.º, n.º 3, do Regulamento do MUS estipula que «o BCE adota e publica as regras internas que forem necessárias, incluindo regras em matéria de segredo profissional e de intercâmbio de informações entre as duas áreas funcionais». Esta disposição reconhece explicitamente a possibilidade de uma troca de informações entre as duas funções.

51

Ver a resposta à primeira parte do ponto VII.

60

O BCE gostaria de acrescentar que, por razões ligadas ao volume de trabalho e como acordado, em princípio, em dezembro de 2015, o Comité de Auditores Internos decidiu, em julho de 2016, dividir o grupo de intervenção de auditoria responsável pelo MUS e pela estatística (ATF SSM/Statistics) em dois: o ATF SSM e o ATF Statistics. Esta alteração entrará em vigor no final de 2016.

63

Os membros dos grupos de intervenção de auditoria nomeados pelos bancos centrais nacionais (BCN)/pelas ANC têm uma vasta experiência no domínio da supervisão bancária, incluindo vários anos em cargos de gestão.

Resposta comum aos pontos 73 e 74

O BCE considera que a cobertura das áreas de risco elevado e médio e dos principais elementos das mesmas está assegurada.

Na ótica do BCE, a abordagem adotada no planeamento é conforme às práticas profissionais. Embora não exista um ciclo de risco obrigatório, o modelo de avaliação do risco tem em conta o trabalho de auditoria previamente realizado nos processos relacionados. A seleção de auditorias baseia-se numa avaliação do risco que é ajustada numa base trimestral e a decisão sobre os temas das auditorias também leva em consideração quando foi realizada a auditoria mais recente e a cobertura das áreas de risco no processo correspondente.

75

Os recursos da Direção de Auditoria Interna abarcam o conjunto das atividades e operações do BCE. O BCE é de opinião que o rácio expresso tem de ter visto no contexto global. Foi criada uma equipa específica para lidar com as questões de auditoria próprias do MUS, a qual foi progressivamente reforçada na Direção de Auditoria Interna, mas não esteve totalmente operacional ao longo de 2015. Em resultado, a percentagem geral para 2015 não é plenamente representativa da situação atual.

76

O BCE gostaria de acrescentar que a calibração corrige, por exemplo, inconsistências na aplicação do modelo de classificação do risco, o qual serve como instrumento para a fixação de prioridades. As normas profissionais exigem que as prioridades de auditoria interna sejam compatíveis com os objetivos da instituição e levem em conta que «os programas de auditoria deverão ser fundamentados, entre outros fatores, numa avaliação do risco e exposições»¹. O BCE considera que a abordagem está em conformidade com as normas profissionais.

77

O exercício de priorização tem em conta o facto de determinados processos estarem ainda na «fase de desenvolvimento». O BCE considera que as auditorias selecionadas acrescentaram mais valor na fase atual, em comparação com as análises no âmbito do processo de análise e avaliação para fins de supervisão (Supervisory Review and Evaluation Process SREP) ou da gestão de crises bancárias, que estavam previstas para o médio prazo.

Disposições de prestação de contas

Resposta comum aos pontos 78 e seguintes

O BCE considera que está sujeito a um forte quadro de prestação de contas (como descrito no anexo IX do relatório do TCE) e cumpre integralmente as disposições correspondentes dos Estatutos do SEBC, do Regulamento do MUS e dos acordos interinstitucionais com o Parlamento Europeu e com o Conselho da União Europeia (UE). O quadro vigente prevê regras de responsabilização detalhadas, concebidas especificamente para o BCE e que são, por isso, mais relevantes do que o «exame panorâmico das disposições da UE relativas à prestação de contas» efetuado pelo TCE.

89

Embora o BCE concorde que a criação de um quadro formal de desempenho pode ser um instrumento útil para medir a eficácia da supervisão bancária, o desenvolvimento de um tal quadro exige mais tempo, na medida em que precisa de ter por base indicadores relevantes, cuja identificação só é possível com a aquisição de experiência. Além disso, esses indicadores necessitam de ser medidos ao longo de vários anos.

91

O BCE observa que a citada nota técnica do Fundo Monetário Internacional (FMI) foi preparada por especialistas do FMI e não constitui uma posição oficial da instituição em si. Por conseguinte, o BCE contesta que tais documentos de trabalho sejam considerados pontos de referência relevantes.

O BCE gostaria ainda de clarificar que o teor dos debates do Conselho de Supervisão é confidencial, nos termos do artigo 23.º.1 do Regulamento Interno do BCE. Tal reflete os requisitos de rigoroso sigilo profissional a que o BCE está sujeito, como previsto no artigo 37.º dos Estatutos do SEBC e no artigo 27.º do Regulamento do MUS. Para assegurar a plena responsabilização e em consonância com o Acordo Interinstitucional com o Parlamento Europeu, o BCE fornece à comissão competente do Parlamento Europeu um relatório detalhado e significativo das deliberações do Conselho de Supervisão, que permite uma compreensão dos debates, incluindo uma lista anotada das decisões.

92

O BCE gostaria de salientar que apoia inteiramente a revisão em curso do Regulamento do MUS pela Comissão Europeia e que, na sequência da assinatura de um acordo de confidencialidade e não divulgação, disponibilizou à Comissão Europeia a documentação exigida.

Além disso, o BCE clarifica que a revisão do Regulamento do MUS não faz parte do quadro de prestação de contas, tal como definido no Regulamento do MUS.

94

O BCE gostaria de acrescentar que, como reconhecido no ponto 93, publicou, no seu sítio web dedicado à supervisão bancária, «informação abrangente» sobre a forma como desempenha as suas atribuições de supervisão. Além de um guia geral sobre supervisão bancária, publicou um número considerável de documentos que apresentam as bases de entendimento e práticas da supervisão (por exemplo, o Guia do BCE sobre faculdades e opções previstas no direito da União). O BCE procura permanentemente aumentar a transparência das abordagens adotadas na supervisão e publicará, nos próximos meses, novas bases de entendimento, uma vez concluídas as necessárias consultas públicas. No que respeita ao SREP, o BCE publicou, em fevereiro de 2016, o Caderno do Mecanismo Único de Supervisão sobre a metodologia do processo de análise e avaliação para fins de supervisão, que incide sobre a base jurídica e a metodologia do SREP. Estes documentos, que apresentam as bases de entendimento e práticas de supervisão, são mais importantes para as instituições de crédito do que o manual de supervisão interno.

Acresce que o BCE utiliza outros instrumentos de comunicação (encontros de trabalho com os bancos, discursos, o diálogo sobre supervisão com as equipas conjuntas de supervisão, comunicados, conferências, conversas telefónicas com diretores executivos) para informar as entidades supervisionadas sobre as abordagens adotadas pelo BCE na supervisão.

Em conclusão, o BCE é de opinião que a informação divulgada às entidades supervisionadas é suficiente para um entendimento adequado da supervisão conduzida no âmbito do MUS.

Resposta comum aos pontos 95 e 96

O BCE considera que a informação que divulga é suficiente. No que respeita à perceção dos bancos no tocante à divulgação do SREP, o BCE regista favoravelmente o facto de metade dos 69 bancos que responderam ao questionário ter considerado a informação fornecida pelo BCE sobre o SREP e os resultados do SREP muito abrangente ou, pelo menos, devidamente equilibrada.

Em relação à qualidade da informação sobre os procedimentos de supervisão, o BCE observa que 68% dos inquiridos considerou que a qualidade da informação era suficiente.

103

Relativamente à necessidade de realizar inquéritos, o BCE observa que, desde o estabelecimento do MUS, tem desenvolvido contactos estreitos com as federações bancárias, incluindo a Federação Bancária Europeia (FBE), que, como parte do seu trabalho sobre a experiência dos bancos com a supervisão bancária no âmbito do MUS em 2015 (um exercício que pretende levar a cabo anualmente), realizou (em coordenação com as associações bancárias nacionais) um questionário, que englobou 94 das, à data, 122 instituições significativas. A Presidente do Conselho de Supervisão respondeu às recomendações expressas no relatório da FBE, tendo igualmente sido realizadas reuniões de caráter técnico com representantes dos bancos.

Tendo, até à data, centrado os esforços em tornar o MUS totalmente operacional, o BCE começará agora a considerar a possibilidade de conduzir os seus próprios inquéritos, desde que o valor acrescentado seja claro (e, em especial, que não exista uma sobreposição com os inquéritos efetuados por outros intervenientes).

Equipas conjuntas de supervisão — Organização e afetação de recursos

110

O BCE gostaria de clarificar que o rácio de 25% de pessoal do BCE e 75% de pessoal das ANC constituía um referencial generalizadamente comum aquando do estabelecimento do MUS e não um objetivo formal.

115

O BCE observa que, embora possam ser estabelecidos alguns paralelismos entre a avaliação de uma instituição como sendo de importância sistémica para a economia mundial e a metodologia de agregação do BCE, não há nenhuma ligação válida à metodologia da Autoridade Bancária Europeia (European Banking Authority EBA). A metodologia do BCE não categoriza os bancos de acordo com a abordagem da EBA, nem possibilita uma avaliação de bancos de importância sistémica para a economia mundial nem uma avaliação do caráter significativo. O objetivo da agregação do BCE é introduzir subcategorias de instituições significativas, a fim de garantir a proporcionalidade, criando, assim, um ponto de partida para a afetação de efetivos ao nível da categoria de instituições significativas.

119

Ver a resposta ao ponto 115.

… mas a existência de uma dupla linha hierárquica…

Ver a resposta ao ponto 147.

141 (c)

O BCE observa que esta limitação técnica foi resolvida em 6 de setembro de 2016.

147

O BCE considera que a formulação «canais de comunicação divergentes» é inadequada. Na perspetiva do BCE, foram estabelecidas linhas de reporte paralelas, mas não divergentes. Devido à estrutura organizativa do MUS, os quadros de gestão das ANC são exclusivamente responsáveis por todas as atribuições fora do âmbito do MUS e por todos os aspetos relacionados com as respetivas hierarquias e recursos humanos.

149

Na ótica do BCE, é demasiado cedo para abordar o estabelecimento de um programa de certificação no domínio da supervisão fora do local (ou seja, à distância). O grupo diretor para a formação em supervisão (Steering Group for Supervisory Training SGST) está presentemente a desenvolver e estabelecer um plano de formação conjunto a nível do MUS dirigido a todo o pessoal relevante ao serviço do MUS. Um programa de certificação seria prematuro. Restringir o programa de formação à supervisão à distância negligenciaria o facto de o pessoal alternar ao longo do tempo, o que implica que o plano de formação deve ser de aplicação mais geral.

Supervisão no local

159

Esta categorização será alterada após a conclusão da revisão do manual do MUS no contexto da introdução do conceito de «níveis-alvo de envolvimento» (targeted engagement levels), explicado no ponto 163.

178

O BCE gostaria de clarificar que, na atualização de 2016 do capítulo 6 do manual do MUS, será formalmente incluída uma orientação formal relativa à categorização coerente dos resultados.

182

O BCE aproveita para esclarecer que a informação sobre as pessoas que se espera que participem na reunião de encerramento em representação da instituição de crédito será fornecida no guia sobre nspecções no local, a publicar no decurso de 2016.

Conclusões e recomendações

184

O BCE discorda da afirmação de que a auditoria confirmou «a lacuna de auditoria que surgiu desde a criação do MUS». Na perspetiva do BCE, o TCE recebeu toda a informação e documentação necessárias para avaliar a eficácia operacional da gestão do BCE, em conformidade com o artigo 27.º-2 dos Estatutos do SEBC e o artigo 20.º, n.º 7, do Regulamento do MUS.

Ver também o nosso comentário ao ponto 80, que descreve os diferentes níveis de controlo e disposições em matéria de prestação de contas agora em vigor.

186

Ver a resposta aos pontos 40 e 45.

187

Ver a resposta aos pontos 73 e 74.

Recomendação 1

O BCE aceita a primeira parte da recomendação e o prazo de execução, sob reserva da aprovação pelo Conselho do BCE.

O BCE gostaria de salientar que envidará esforços no sentido de continuar a simplificar o processo de tomada de decisões, tendo já introduzido um conjunto de medidas para o efeito, nomeadamente a adoção da maior parte das decisões de supervisão por procedimento escrito e a uniformização da documentação apresentada aos órgãos de decisão. Além disso, está a desenvolver um quadro para a delegação de decisões em matéria de supervisão, que deverá permitir delegar para um nível inferior a adoção de decisões de supervisão com caráter recorrente.

O BCE aceita a segunda parte da recomendação. O Secretariado do Conselho de Supervisão já elaborou listas de verificação, modelos e fluxogramas e, em setembro de 2016, irá disponibilizá-los ao pessoal das unidades organizacionais envolvidas na supervisão bancária. O Secretariado continuará a desenvolver este conjunto de instrumentos e oferecerá formação sobre a sua utilização.

Recomendação 2

O BCE aceita a parte i) da recomendação.

O BCE não aceita a parte ii) da recomendação.

O considerando 66 do Regulamento do MUS estabelece apenas uma linha de reporte separada para os membros do pessoal que desempenham as atribuições de supervisão conferidas ao BCE pelo mesmo regulamento, que não contempla os membros do pessoal dos serviços partilhados. A aplicação rigorosa deste princípio a nível dos serviços partilhados aumentaria substancialmente os custos e reduziria a eficácia da gestão operacional do BCE.

O BCE não aceita a parte iii) da recomendação.

O BCE crê que, de acordo com os limites estabelecidos no quadro jurídico aplicável, a presidente e a vice-presidente do Conselho de Supervisão já têm um forte envolvimento no processo de elaboração do orçamento. Como disposto no Regulamento Interno do BCE, a presidente e a vice-presidente do Conselho de Supervisão são consultadas sobre esta matéria. O Regulamento do MUS estabelece que o cargo de vice-presidente do Conselho de Supervisão seja ocupado por um membro da Comissão Executiva e do Conselho do BCE, sendo este último o principal órgão de decisão do BCE. Tal assegura que as perspetivas da função de supervisão sejam devidamente expressas e salvaguarda um nível elevado de influência e de transparência.

Recomendação 3

O BCE aceita a recomendação, sob reserva de que seja tomada uma decisão no sentido de afetar recursos adicionais à função de auditoria interna.

188

O BCE gostaria de clarificar que não impôs uma limitação no acesso a documentos. O acesso do TCE a documentos deve estar em consonância com o seu mandato, tal como disposto no artigo 27.º-2 dos Estatutos do SEBC e no artigo 20.º, n.º 7, do Regulamento do MUS. Não se trata, portanto, de uma falta de cooperação, mas de uma interpretação diferente do âmbito da auditoria.

Recomendação 4

O BCE toma nota da recomendação e continuará a cooperar plenamente com o TCE, a fim de possibilitar que o mesmo exerça o seu mandato, tal como definido nos Estatutos do SEBC e no Regulamento do MUS.

Recomendação 5

O BCE aceita a recomendação sob reserva do seguinte:

O BCE concorda com a necessidade de transparência nas suas atividades de supervisão. Nessa ótica, o BCE publica as prioridades do MUS, que constituem o cerne e o objetivo das atividades de supervisão. No Relatório Anual do BCE sobre as atividades de supervisão, disponibilizado no sítio do BCE dedicado à supervisão bancária, são apresentadas as medidas tomadas para a consecução deste objetivo. Além disso, no referido relatório, são igualmente publicadas estatísticas exaustivas. Estas incluem, entre outros dados, o número de procedimentos de autorização, as infrações à legislação da UE comunicadas, medidas de execução e sancionatórias, bem como o número de inspeções no local realizadas, desagregadas por categoria de risco e agrupamento.

O BCE mantém um contacto estreito com as federações bancárias e, incluindo a FBE, que, no contexto do trabalho sobre a experiência dos bancos com a supervisão bancária no âmbito do MUS em 2015, realizou um inquérito, que abrangeu 94 das (então) 122 instituições significativas. Esse trabalho foi desenvolvido em cooperação com as associações bancárias nacionais e pretende-se que o exercício seja repetido numa base anual. A presidente do Conselho de Supervisão respondeu às recomendações expressas no relatório da FBE, tendo sido igualmente realizadas reuniões de caráter técnico com representantes dos bancos.

Após ter centrado os esforços em tornar o MUS plenamente operacional, o BCE pode agora começar a considerar a possibilidade de realizar os seus próprios inquéritos, desde que exista um claro valor acrescentado. Em particular, não devem verificar-se sobreposições com os atuais inquéritos conduzidos pelas federações bancárias, incluindo o inquérito atrás referido.

O BCE continuará a desenvolver um conjunto significativo e abrangente de indicadores e, desse modo, a melhorar a informação disponibilizada publicamente no relatório anual e por outras vias.

Resposta comum aos pontos 191 a 195

Ver a resposta aos pontos 104 a 149.

O BCE gostaria de realçar que, como indicado no ponto 9 do relatório do TCE, o MUS engloba o BCE e as ANC. Todos os exercícios de recrutamento de pessoal para as equipas conjuntas de supervisão, e também para as equipas de inspeção no local, têm de ser conduzidos ao abrigo do quadro institucional estabelecido pelo direito primário da UE. Tal implica respeitar os diferentes procedimentos institucionais do BCE e das ANC e apostar na colaboração e no diálogo.

Desde que terminou o trabalho de campo desta auditoria, foram realizados progressos assinaláveis no sentido de elaborar um plano único de formação a nível do MUS, com a criação do SGST, apoiado por uma equipa de especialistas constituída por membros do pessoal do BCE e das ANC. Os resultados concretos começarão a ser visíveis no outono de 2016.

Recomendação 6

O BCE aceita a recomendação sob reserva do seguinte:

O BCE considera que poderá não ser necessário alterar o Regulamento-Quadro do MUS, dado que o artigo 6.º, n.º 3, do Regulamento do MUS enuncia claramente que incumbe às ANC coadjuvar o BCE no exercício das suas atribuições. Acresce que as ANC estão sujeitas ao dever de cooperação leal, em consonância com o artigo 6.º, n.º 2, do Regulamento do MUS. O artigo 3.º e seguintes do Regulamento-Quadro do MUS especifica de modo claro o dever das ANC de disponibilizarem pessoal para as equipas conjuntas de supervisão. O artigo 4.º, n.º 5, do Regulamento-Quadro do MUS estipula que o BCE e as ANC devem consultar-se mutuamente e chegar a acordo quanto à utilização dos recursos das ANC no que se refere às equipas conjuntas de supervisão.

O BCE acompanhou de perto o recrutamento de pessoal para as equipas conjuntas de supervisão (em termos qualitativos e quantitativos) e continuará a fazê-lo. Além disso, em consulta com as ANC, analisará a forma de garantir que as equipas conjuntas de supervisão tenham permanentemente membros suficientes, sem, contudo, excluir a possibilidade de propor ao Conselho de Supervisão/Conselho do BCE a alteração do Regulamento-Quadro do MUS, se considerado necessário.

Recomendação 7

O BCE aceita a recomendação e dar-lhe-á resposta em conjunto com a recomendação 10, a fim de a implementar até ao final de 2018, sob reserva do seguinte:

O BCE gostaria de clarificar que existe um quadro jurídico para a formação das equipas conjuntas de supervisão. O artigo 4.º do Regulamento-Quadro do MUS estabelece um sistema de nomeação dos membros das equipas conjuntas de supervisão baseado no diálogo entre o BCE e as ANC, bem como a possibilidade de o BCE solicitar às ANC que alterem a nomeação. Neste contexto, são necessárias medidas para que o artigo 4.º seja plenamente aplicado e não enfraquecido. O BCE concorda, assim, com a substância da recomendação, mas considera que o aspeto da colaboração deveria ser realçado. A criação e o funcionamento das equipas conjuntas de supervisão tem sido, desde o início do MUS, um esforço conjunto do BCE/MUS e das ANC/dos BCN. O BCE confia na capacidade das ANC/dos BCN de fornecer recursos humanos com o nível adequado de conhecimentos e de experiência e com competências complementares para o perfil de equipa conjunta de supervisão requerido.

Além disso, impõe-se destacar que nem as ANC nem o BCE têm excesso de pessoal ou podem escolher a pessoa com o pacote ideal de competências para uma determinada equipa conjunta de supervisão. Por conseguinte, o BCE considera também eficaz implementar uma gestão ativa de casos concretos, onde seja necessário um desenvolvimento adicional ou um ajustamento de pessoal. A introdução, como projeto-piloto, de um processo de prestação de informação sobre o desempenho no âmbito do MUS, bem como a continuação do desenvolvimento de um plano de formação a nível do MUS apoiam esta abordagem. O reforço destes instrumentos está igualmente em consonância com o conteúdo deste relatório e com outras recomendações do TCE.

Por último, a Divisão de Garantia de Qualidade da Supervisão formulou recomendações sobre o aperfeiçoamento da metodologia para definir a dimensão e a composição das equipas conjuntas de supervisão, ligando-a ao perfil de risco dos bancos e ao plano de atividades de supervisão, com vista a abordar esse perfil de risco e a garantir a implementação de um processo anual relativo ao recrutamento de pessoal para as equipas conjuntas de supervisão em diálogo com as ANC.

Recomendação 8

O BCE aceita a recomendação, sob reserva de que sejam superados os obstáculos de natureza jurídica (questões de confidencialidade) e técnica. Para o efeito, começará por realizar um estudo de viabilidade.

O BCE é da perspetiva de que ter uma visão global dos recursos de supervisão em termos de qualidade e quantidade constitui uma medida indispensável para mobilizar esses recursos com eficiência e eficácia. No entanto, até à data, as tentativas de criar uma base de dados dessa natureza depararam-se com obstáculos significativos do ponto de vista jurídico, decorrentes da necessidade de respeitar a legislação dos Estados-Membros sobre a proteção da confidencialidade dos dados pessoais. Com base nesta recomendação, o BCE continuará a explorar a possibilidade de criar essa base de dados, ou seja, procederá a estudos de viabilidade a nível jurídico e técnico.

Recomendação 9

O BCE aceita a recomendação.

Recomendação 10

O BCE aceita a recomendação.

O BCE observa que o sistema não deve ser demasiado detalhado e burocrático na determinação das necessidades de pessoal de cada equipa conjunta de supervisão. Pelo contrário, os recursos humanos devem ser geridos de forma eficiente, incluindo alguma discricionariedade em termos de gestão.

Recomendação 11

O BCE aceita a recomendação.

No que respeita à revisão periódica do modelo de agregação, o BCE observa que está atualmente a decorrer a análise semestral regular do mesmo.

Recomendação 12

O BCE aceita a recomendação.

O número de membros do pessoal da Divisão de Inspeções no Local Centralizadas tem vindo a aumentar continuamente para permitir que existam mais chefes de missão do BCE. O apoio ativo e incondicional dos colegas das ANC é essencial neste aspeto. Além disso, os coordenadores das equipas conjuntas de supervisão por vezes, propostos pela Divisão de Inspeções no Local Centralizadas decidem que inspeções devem, ou não, ser dirigidas pelo BCE.

Ainda assim, em virtude das necessidades históricas e da maior pressão a nível local em alguns países, a atual situação em termos de recursos humanos não permite, de facto, ao BCE participar em todas em inspeções que deveriam ser dirigidas pela instituição (designadamente, inspeções no local regulares, análises temáticas, emergências, etc.). Embora estejam ainda a ser envidados alguns esforços de otimização (por exemplo, no que respeita à promoção de equipas mistas e a instrumentos), seria necessário aumentar o pessoal afeto às inspeções no local centralizadas para satisfazer completamente todas as necessidades.

Recomendação 13

O BCE aceita a recomendação.

O BCE aproveita para observar que, no tocante à parte da recomendação relacionada com o sistema informático, as próximas versões do IMAS 2.0 resolverão, parcialmente, o problema. No tocante às qualificações e competências dos técnicos de inspeção das ANC, a introdução de um plano de formação a nível do MUS deverá permitir dar resposta à questão.

1Ver as normas internacionais para a prática profissional de auditoria interna: norma de desempenho de 2010 planeamento (International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing: Performance Standard 2010 Planning), em vigor desde 1 de janeiro de 2013, e a Prática Recomendada 2010-1.

QJ-AB-16-029-PT-E    ISSN 1977-5822

Em 2012, os líderes da União Europeia decidiram que os bancos da área do euro seriam supervisionados através do Mecanismo Único de Supervisão (MUS), no qual o Banco Central Europeu (BCE) teria um papel fundamental, mas em que as autoridades nacionais competentes teriam igualmente de desempenhar diversas funções. O presente relatório examina de que forma o BCE instituiu o MUS, como tem organizado o seu trabalho e os desafios que enfrenta.
O Tribunal constatou que foi criada uma estrutura de supervisão complexa num período de tempo relativamente curto, mas a complexidade do novo sistema constitui um desafio, especialmente na medida em que o novo mecanismo está fortemente dependente dos recursos dos supervisores nacionais. Deste modo, apesar da sua responsabilidade global, o BCE não tem um controlo suficiente sobre alguns aspetos importantes da supervisão bancária.
As informações fornecidas pelo Banco Central Europeu não foram, no entanto, suficientes para o Tribunal avaliar plenamente se o BCE está a gerir o MUS de forma eficaz nos domínios da governação, da supervisão à distância e das inspeções no local.