EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1

Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx

Weboldal: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6295-0 | ISSN 1831-0893 | doi:10.2865/714716 | QJ-AB-16-030-HU-C
PDF | ISBN 978-92-872-6284-4 | ISSN 1977-5733 | doi:10.2865/379326 | QJ-AB-16-030-HU-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6317-9 | ISSN 1977-5733 | doi:10.2865/49890 | QJ-AB-16-030-HU-E

© Európai Unió, 2016

A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?

Ingyenes kiadványok:

•egy példány:
az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),

•több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:
az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),
nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)
vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).

(*)A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok:

•az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).

Esemény | Dátum
Az ellenőrzési feladatterv elfogadása/az ellenőrzés megkezdése | 2015.17.11
A jelentéstervezet hivatalos megküldése a Bizottságnak (vagy más ellenőrzött félnek) | 2016.20.7
A végleges jelentés elfogadása az egyeztető eljárás után | 2016.25.10
A Bizottság (vagy más ellenőrzött fél) válaszainak beérkezése az összes uniós nyelven | 2016.3.11

HU
2016

30 SZ.

Különjelentés

A hondurasi kiemelt
ágazatok számára
nyújtott uniós támogatás
eredményessége

(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzés eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, a biztonságpolitika és a jogérvényesülés kiadási területeire szakosodott, Karel Pinxten számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Bettina Jakobsen számvevőszéki tag vezette, Katja Mattfolk kabinetfőnök, Kim Storup, a kabinet attaséja, Alejandro Ballester-Gallardo ügyvezető és Werner Vlasselaer feladatfelelős támogatásával. Az ellenőrző csoport tagjai voltak még Thomas Arntz, Aurelia Petliza és Ainhoa Pérez-Infante.

Balról jobbra: A. Pérez-Infante, W. Vlasselaer, B. Jakobsen, T. Arntz, A. Petliza

Tartalomjegyzék

Rövidítések és betűszók

Összefoglaló

Bevezetés

Hondurasnak jelentős fejlesztési kihívásokkal kell szembenéznie

Közép-Amerikában Honduras részesül a legtöbb uniós fejlesztési támogatásban

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Észrevételek

Az uniós módszer általában véve releváns és jól koordinált volt, de nem kellőképpen célirányos

Az uniós stratégiák fontos szükségleteket elégítettek ki, de a finanszírozás túl sok területet ölelt fel

Bár az adományozók koordinálására létrehozott struktúra jó, a munkamegosztás még nem eredményes

Többnyire releváns nemzeti szakpolitikák részesültek költségvetés-támogatásban, de a bizottsági irányítást bizonyos hiányosságok gyengítették

A költségvetés-támogatást összességében releváns és hiteles nemzeti stratégiák támogatására nyújtották

A költségvetés-támogatás jelentős kockázatokat hordozott, melyeket a Bizottságnak bizonyos mértékig sikerült enyhítenie

Az uniós képviselet nem rendelkezett a költségvetés-támogatási műveletek helyszíni irányításához szükséges szaktudással

Az uniós intézkedések összességében meghozták a várt eredményeket, de a nyomon követési eszközök hiányosságai hátráltatták az elért eredmények értékelését

A tevékenységek összességében meghozták a várt eredményeket, jóllehet némi késedelemmel, ami főleg a nehéz helyzetnek tudható be

A különböző eszközök alkalmazása ellenére az eredményesség nyomon követésében hiányosságok voltak tapasztalhatók

A Bizottság eredményesen törekedett rá, hogy pozitív változásokat elősegítő konstruktív szakpolitikai párbeszédet alakítson ki

A Bizottság a legtöbb kiemelt ágazat tekintetében releváns szakpolitikai párbeszéd-stratégiákat alakított ki

A Bizottság által folytatott szakpolitikai párbeszéd elősegítette az uniós intézkedések végrehajtását és kézzelfogható eredményekhez vezetett

Az országban uralkodó nehéz körülmények között az uniós intézkedések hozzájárultak a kedvező változásokhoz, de a hondurasi általános helyzet így is aggodalomra ad okot

Nőtt a szegénységi ráta

Az uniós támogatás előmozdította a reformokat az erdőgazdálkodási ágazatban, de a támogatás teljes hatása még nem felmérhető

Az uniós támogatás segítette az igazságügyi és közbiztonsági intézményeket a szorosabb együttműködésben, de az országban a helyzet továbbra is kritikus

Következtetések és ajánlások

I. melléklet | – | Honduras térképe
II. melléklet | – | A kiemelt ágazatok számára elkülönített indikatív összegek Hondurasban a 2007–2013-as és a 2014–2020-as időszakban
III. melléklet | – | A Hondurasnak nyújtott kétoldalú támogatás: a 2007 és 2015 közötti döntések
IV. melléklet | – | Az uniós intézkedésekre vonatkozó finanszírozási megállapodásokban meghatározott feltételek

A Bizottság válasza

Rövidítések és betűszavak

APN: A nemzeti tervhez nyújtott támogatás (Apoyo al Plan Nacional)

CSP: Országstratégiai dokumentum (többéves programozási eszköz)

EuroFor: Az erdészeti ágazat európai támogatási programja (Programa de apoyo europeo al sector forestal)

Eurojusticia: A gyors és hozzáférhető hondurasi igazságszolgáltatás előmozdítása (Promoviendo una Justicia Rápida y Accesible en Honduras)

EUROSAN: Élelmiszerbiztonság, táplálkozás és reziliencia a „száraz folyosóban” (Seguridad Alimentaria, Nutrición y Resiliencia en el Corredor Seco)

GDP: Bruttó hazai termék

MADIGEP: Az intézményépítést és a közpolitikai irányítást támogató intézkedések (Medidas de Apoyo al Desarrollo Institucional y la Gestión de Políticas Públicas)

MIP: Többéves indikatív program (az EU Hondurasszal fennálló kapcsolatának stratégiai céljai a 2007–2013-as időszakra)

MOSEF: A hondurasi erdészeti ágazat modernizálását célzó projekt (Proyecto Modernización del Sector Forestal de Honduras)

NIP: Nemzeti indikatív program (a 2007–2013-ra szóló országstratégiai dokumentum által felölelt időszakra két egymást követő NIP készült, melyek közül az első a 2007–2010-es, a második a 2011–2013-as időszakra vonatkozik)

PAAPIR: A közigazgatást és a regionális integrációt támogató program (Programa de Apoyo a la Administración Pública y a la Integración Regional)

PAPSAC: Vízügyi és minőségügyi ágazati támogatási program (Programa de Apoyo Sectorial Agua y Calidad)

PASS: A hondurasi biztonsági ágazatot támogató program (Programa de Apoyo al Sector Seguridad en Honduras)

UNICEF: Az ENSZ Gyermekalapja

WHO: Egészségügyi Világszervezet

Összefoglaló

I

Honduras magas szegénységi rátával és széles körű erőszakkal küzdő közép-amerikai ország. Az elmúlt években, elsősorban a társulási megállapodás 2012-es aláírása révén az EU és tagállamai szorosabbra fűzték együttműködésüket Hondurasszal. Az EU a fejlesztési együttműködési forrásokat projektek támogatása és költségvetés-támogatás formájában biztosította Honduras számára.

II

Megvizsgáltuk a hondurasi kiemelt ágazatok számára nyújtott uniós kétoldalú fejlesztési támogatás eredményességét. Ennek keretében megvizsgáltuk a bizottsági irányítást, továbbá azt, hogy milyen mértékben valósultak meg az uniós fejlesztési támogatás céljai. Az ellenőrzés a 2007 és 2015 közötti időszakra összpontosított, mely időszakban az uniós kifizetések elérték a 119 millió eurót. A vizsgált kiemelt ágazatok a következők voltak: a szegénység csökkentése, az erdészet, valamint a biztonság és a jog érvényesülése.

III

Megállapítottuk, hogy a hondurasi kiemelt ágazatok számára nyújtott uniós fejlesztési támogatás a vizsgált időszakban részben volt eredményes. A támogatás több kedvező változáshoz is hozzájárult ezekben az ágazatokban, de hatásának gátat szabtak az országban uralkodó nehéz körülmények és az irányítás hiányosságai. Az ország általános helyzete továbbra is aggasztó. Növekedett a szegénység szintje, az erdőterületek aránya csökkent, továbbra is széles körben elterjedt az erőszak és nagyon magas az emberölési ráta.

IV

Az uniós intézkedések relevánsnak bizonyultak és összességében meghozták a várt eredményeket, jóllehet jelentős késedelemmel, ami főleg külső tényezőknek tudható be. A Bizottság által alkalmazott módszer nem volt kellően célirányos, mivel a pénzügyi támogatás több évre oszlott el, amivel megnövekedett annak a kockázata, hogy a támogatás nem tudja kellőképpen kifejteni hatását. Hiányosságokat állapítottunk meg az uniós intézkedések eredményességének nyomon követésére alkalmazott bizottsági eszközök tekintetében.

V

Bár Honduras jó struktúrát alakított ki az az adományozók koordinálásához, a tényleges együttműködés viszonylag korlátozott mértékű volt, ami bizonyos egyedi esetekben átfedéseket eredményezett a támogatások terén. A Bizottság mindazonáltal erőfeszítéseket tesz annak érdekében, hogy 2018-tól az uniós tagállamokkal közös programozás valósuljon meg.

VI

A Bizottság stratégiákat dolgozott ki a hondurasi kormánnyal több területen is folytatandó szakpolitikai párbeszéd szervezéséhez. Ez követendő gyakorlat, bár a Bizottság nem készített írásbeli értékelést arról, hogy e párbeszéd-stratégiáinak céljai milyen mértékben valósultak meg. A Bizottság összességében konstruktív szakpolitikai párbeszédet folytatott, ami hozzájárult az uniós intézkedések céljainak eléréséhez.

VII

Az Unió hondurasi képviselete nem rendelkezett a szükséges szaktudással a makrogazdaság és a közpénzgazdálkodás terén ahhoz, hogy irányítani tudja a költségvetés-támogatási műveleteket. Emellett a költségvetés-támogatás Hondurasban jelentős kockázatokat hordozott a szilárd makrogazdasági keretek hiánya, valamint a gyenge közpénzgazdálkodás miatt. A Bizottságnak sikerült részben enyhíteni ezeket a kockázatokat. A költségvetés-támogatásra való jogosultságot azonban nem vizsgálta kellően strukturált módon annak megállapítása érdekében, hogy az ország által elért eredmények összhangban állnak-e egyértelműen meghatározott referenciaszintekkel és célértékekkel. Továbbá a Bizottság nem járt el minden esetben következetesen, amikor a partnerország nem tartotta tiszteletben a költségvetés-támogatás jogosultsági feltételeit. Ezzel egymásnak ellentmondó üzeneteket küldött, ami károsan hathat a segélyhatékonyságra.

VIII

Több ajánlást is megfogalmazunk a Bizottság számára arra vonatkozóan, hogy erősítse meg az uniós megközelítést, a költségvetés-támogatási műveletek irányítását, az uniós intézkedések eredményességének mérését, valamint a kiemelt ágazatokban folytatott szakpolitikai párbeszédet.

Bevezetés

Hondurasnak jelentős fejlesztési kihívásokkal kell szembenéznie

01

Honduras a közepes jövedelmű országok alsó sávjába tartozó közép-amerikai ország (lásd: az I. mellékletben szereplő térkép), 8 millió főt meghaladó népességgel. Egy államcsínyt követően 2009 novemberében általános választásokat tartottak, és azóta egyazon politikai párt vezeti az országot.

02

Honduras az ENSZ humán fejlettségi mutatóját tekintve 2015-ben 188 ország közül a 131. helyen állt¹, ennek alapján közepes humán fejlettségű országnak tekinthető. A latin-amerikai országok közül Honduras rendelkezik az egyik legmagasabb szegénységi rátával: a lakosság 68,2%-a érintett, 39,7%-a pedig mélyszegénységben él². Honduras továbbá egyike azoknak a latin-amerikai országoknak, ahol a legnagyobb mértékű a társadalmi egyenlőtlenség.

03

Az elmúlt években Honduras több stratégiát is elfogadott a fejlesztési kihívások kezelésére (lásd: 1. háttérmagyarázat).

1. háttérmagyarázat

Kormányzati fejlesztési stratégiák

2001-ben a kormány – a latin-amerikai országok közül egyedüliként – a szegénység csökkentését célzó stratégiai dokumentumot fogadott el, melyben kialakította a fejlesztési támogatás célba juttatásának keretét. Ez feltétele volt annak, hogy a súlyosan eladósodott szegény országokra vonatkozó kezdeményezés keretében adósságelengedésben részesüljön. A kormány a 2006–2008-as időszakban felülvizsgálta a szegénység csökkentését célzó stratégiát, hogy az nagyobb mértékben összpontosítson a nagy szegénységben élőkre, de hivatalosan sohasem hagyta jóvá a módosított stratégiát.

A 2009-es államcsínyt követően a politikai pártok megállapodtak az „Ország-jövőkép 2010–2038” elnevezésű hosszú távú tervről³ és egy, a 2010–2022-es időszakra szóló középtávú nemzeti tervről⁴. A hosszú távú terv négy általános, ambiciózus célt vázol fel a szociális, a politikai és a gazdaságpolitikai területen, amelyeket 2038-ig kell elérni. A jövőképet két nemzeti tervvel és hét kormányzati tervvel kell végrehajtani. A 2010–2022-es időszakra szóló nemzeti terv 11 stratégiai területet ölel fel.

04

Az alacsony növekedés és a szegénység nem megfelelő mértékű csökkenésének egyik oka a makrogazdasági instabilitás. Emellett ismeretes, hogy Hondurasban nagyon elterjedt az erőszak, és az egy főre jutó gyilkosságok száma a legmagasabbak között van a világon. A büntetlenséggel és korrupcióval karöltve ez alapvető akadályát jelenti Hondurasban a fejlődésnek.

Közép-Amerikában Honduras részesül a legtöbb uniós fejlesztési támogatásban

05

Az Egyesült Államok után az EU Honduras második legnagyobb kereskedelmi partnere. 2012 júniusában az EU és tagállamai társulási megállapodást írtak alá a közép-amerikai országokkal. A megállapodás a következő három pilléren alapul: politikai párbeszéd, együttműködés és kereskedelem. Honduras tekintetében a kereskedelmi pillér 2013 júliusában lépett ideiglenesen hatályba; a politikai párbeszéd és az együttműködés pillérei pedig azt követően válnak hatályossá, hogy valamennyi uniós tagállam megerősítette a megállapodást.

06

Az EU és tagállamai egy politikai párbeszédről és együttműködésről szóló megállapodást is aláírtak a közép-amerikai országokkal, mely 2014. május 1-jén lépett hatályba. A megállapodás többszintű politikai párbeszédet irányoz elő, továbbá lehetővé teszi az együttműködést a kül- és biztonságpolitika területén is.

07

Honduras tucatnyi főbb adományozója között az EU a negyedik helyen áll, ami az országnak nyújtott összes hivatalos fejlesztési támogatás 11%-át képviseli. A Bizottság a kétoldalú uniós támogatást hétéves időszakokra programozza. A teljes támogatási keret a 2007–2013-as időszakra vonatkozó 223 millió euróról a 2014–2020-as időszakra 235 millió euróra növekedett (lásd: II. melléklet). A 2007–2013-as időszak fő prioritásai a következők voltak: a szegénység csökkentése, a természeti erőforrások, valamint a biztonság és a jog érvényesülése. A 2014–2020-as időszak fő prioritásai az élelmezésbiztonság, külön hangsúlyt helyezve a családi gazdaságokra, a foglalkoztatás és a tisztes munka, valamint a jogállamiság.

08

2007 és 2015 között az elkülönített pénzösszegekből összesen 194 millió euró összegre kötöttek szerződést és összesen 119 millió eurónyi kifizetésre került sor (lásd: 1. ábra és III. melléklet). A kétoldalú támogatás értékének mintegy fele költségvetés-támogatás⁵, mely egyaránt lehet az általános költségvetés és az ágazati költségvetés támogatása. A támogatás másik fele projektek formájában kerül felhasználásra. A Bizottság szakpolitikai párbeszéddel kíséri az uniós intézkedéseket.

1. ábra

A 2007–2015-ös időszakban elhatározott uniós intézkedésekre irányuló kifizetések

Forrás: Európai Bizottság.

09

A programozott kétoldalú együttműködés mellett Honduras az alábbiakból is részesült:

a)Latin-Amerikára irányuló regionális együttműködési programok. Ezek témái a következők voltak: társadalmi kohézió, jó kormányzás, helyi városfejlesztés, vízügyi ismeretek, az elszigetelt közösségek energiaellátása és éghajlatváltozás. A regionális programokra elkülönített összegek jelentős mértékben növekedtek: a 2007–2013-as időszakra szóló 556 millió euróról a 2014–2020-as időszakban 805 millió euróra;

b)a közép-amerikai szubregionális program, melynek középpontjában a biztonság és a jog érvényesülése, az éghajlatváltozás, valamint a magánszektor foglalkoztatást növelő fejlesztése áll. Az elkülönített összegek ebben az esetben is jelentősen növekedtek: a 2007–2013-as időszakra szóló 75 millió euróról a 2014–2020-as időszakban 120 millió euróra;

c)47 olyan tematikus költségvetési sorokból finanszírozott projekt, mint például az oktatás, a decentralizáció, az élelmezésbiztonság és az emberi jogok. Az idevágó kiadások 24 millió euró összegnek feleltek meg;

d)a Latin-amerikai Beruházási Keret, amelyből Honduras 7 millió euróban részesül egy útépítési projekt megvalósítása céljából, továbbá tervben van egy villamosenergia-projekt is;

e)egy 1,1 millió euró értékű, a Stabilitási Eszközből finanszírozott projekt, melynek célja a 2009. évi államcsínyt követően létrehozott igazságtételi és megbékélési bizottság támogatása (lásd: 1. bekezdés).

1Az emberiség fejlődéséről szóló, 2015. évi jelentés, az Egyesült Nemzetek Fejlesztési Programja.

2A Nemzeti Statisztikai Intézet („Instituto Nacional de Estadística”) 2014-es adatai szerint.

3„Visión de País 2010–2038”.

4„Plan de Nación 2010–2022”.

5A költségvetés-támogatás olyan támogatási forma, melynek keretében a Bizottság pénzeszközöket utal a partnerország államkincstárába, hogy kiegészítő költségvetési forrásokat nyújtva támogassa a nemzeti fejlesztési stratégiákat vagy az ágazati stratégiákat. Szakpolitikai párbeszéd, eredményességértékelés és kapacitásfejlesztés kíséri.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

10

Megvizsgáltuk a hondurasi kiemelt ágazatok számára nyújtott uniós fejlesztési támogatás eredményességét. Ennek keretében megvizsgáltuk a bizottsági irányítást, továbbá azt, hogy milyen mértékben valósultak meg az uniós fejlesztési támogatás céljai. Az ellenőrzésre, amely a 2007–2015-ös időszakra összpontosított, 2015. november és 2016. április között került sor. A vizsgált kiemelt ágazatok a következők voltak: a szegénység csökkentése, a természeti erőforrások, a biztonság és a jog érvényesülése. A 2007–2015-ös időszakban ezekbe az ágazatokba irányult a kétoldalú támogatás keretében a kifizetések 89%-a (lásd: III. melléklet).

11

Az általunk végzett ellenőrzés dokumentumalapú vizsgálatból, a Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat munkatársaival készített interjúkból és egy hondurasi helyszíni vizsgálatból állt. E látogatás célja további adatgyűjtés volt, valamint interjúk készítése az Unió képviseletének munkatársaival, a nemzeti hatóságok képviselőivel, a kedvezményezettekkel, más adományozókkal és civil szervezetekkel.

Észrevételek

Az uniós módszer általában véve releváns és jól koordinált volt, de nem kellőképpen célirányos

12

Megvizsgáltuk, hogy a Bizottság – az Európai Külügyi Szolgálattal együttműködésben – következetesen azokat az ágazatokat kezelte-e kiemelten, amelyek támogatása az ország fő szükségleteit elégítette volna ki. Megvizsgáltuk azt is, hogy a Bizottság megfelelően koordinálta-e az általa alkalmazott módszert a Hondurasban tevékenykedő többi adományozóval.

Az uniós stratégiák fontos szükségleteket elégítettek ki, de a finanszírozás túl sok területet ölelt fel

13

A Hondurasnak nyújtott kétoldalú támogatás programozásakor a Bizottság számos kiemelt területet célzott meg⁶. A Bizottság programozási dokumentumai általában véve meggyőző érveket sorakoztattak fel arra vonatkozóan, hogy a Bizottság azért vállalt szerepet új területeken, mivel azzal releváns és hiteles nemzeti stratégiákban megfogalmazott sürgető szükségletekre reagált. Egyes esetekben ugyanakkor a Bizottság 2011–2013-as időszakra vonatkozó stratégiája olyan területeken is támogatást biztosított (pl. megújuló energia, energiahatékonyság és a versenyképesség javítását célzó minőségrendszerek), amelyekre vonatkozóan a hondurasi kormány nem fogadott el ágazati stratégiát. Ezért nem bizonyított, hogy a Bizottság e területeken nyújtott támogatása a kormány számára is kiemelten fontos lett volna.

14

A Bizottság pénzügyi támogatás nyújtását is magában foglaló intézkedések révén valósította meg stratégiáit (lásd: III. melléklet). Ezen intézkedések céljai (lásd: 2. háttérmagyarázat) átfogóan kerültek meghatározásra, különösen a szegénység csökkentése esetében, amely kiemelt ágazat volt a 2007–2013-as időszakban. A célok több területhez is kapcsolódtak, így az oktatáshoz, az egészségügyhöz, a vízellátáshoz és a szennyvízelvezetéshez, a minőségrendszerekhez, a statisztikai rendszerekhez és a közpénzgazdálkodáshoz. A nem elégséges célirányosság következtében a tevékenységek és a pénzügyi támogatás számos terület között oszlottak meg, ami aláásta potenciális hatásukat. Emellett a Bizottság stratégiai választásaiban gyakoriak voltak a változtatások, mivel rugalmasan reagált a nemzeti stratégiák módosulásaira. Ennek eredményeképpen e területek némelyike csak viszonylag rövid ideig részesült támogatásban. Főbb példaként említhetjük az alapfokú oktatás, az egészségügy, a minőségrendszerek, valamint a vízellátás és a szennyvízelvezetés területén nyújtott támogatást; ezek a területek három vagy négy évig voltak kiemeltek.

2. háttérmagyarázat

Az uniós intézkedések céljai a vizsgált kiemelt ágazatokban

A szegénység csökkentése

APN (2009) | A nemzeti tervek és stratégiák végrehajtásának támogatása, az alapfokú oktatás minőségére, valamint a gyermekhalandóság és a gyermekágyi halandóság csökkentését célzó egészségügyi stratégiákra összpontosítva. Kisebb mértékben a közszolgálati reform és a Nemzeti Statisztikai Intézet⁷ támogatása.
PAPSAC (2012) | A vízellátás és a szennyvízelvezetés helyzetének, valamint az agrár-élelmiszeripari ágazat versenyképességének a javítása a minőségre összpontosítva.

Természeti erőforrások

MOSEF (2011) | Az Erdővédelmi Intézet⁸ és a helyi szintű erdőgazdálkodás megerősítése.
EuroFor (2013) | A nemzeti erdészeti program és a közösségi erdőgazdálkodás támogatása.

Biztonság és a jog érvényesülése

PASS (2008) | A biztonsági ágazat támogatása a biztonságra és a jog érvényesülésére vonatkozó nemzeti politika elfogadása, az intézményi kapacitások fejlesztése, prevenciós és rehabilitációs politikák kidolgozása és a börtönkörülmények javítása révén.
Eurojusticia (2013) | Főként a jog érvényesülésére összpontosítva a korrupció és az erőszakos bűncselekmények eljárás alá vonására és büntetésére szolgáló intézményi kapacitások megerősítése, belső és külső ellenőrzések fejlesztése az ágazatban, valamint az igazságszolgáltatáshoz való jog érvényesítésének előmozdítása.

15

A Bizottság stratégiáinak végrehajtására hozott intézkedések keretében végzett tevékenységek kiegészítették a kétoldalú, regionális és tematikus programok formájában megvalósuló egyéb uniós támogatásokat, és azokkal jól koordináltan valósultak meg. Emellett a legtöbb esetben a célok és a tevékenységek összhangban álltak a támogatott ágazat szükségleteivel. Az ellenőrzés során azonban e tekintetben két kivételt azonosítottunk:

a)A MOSEF keretében településeknek nyújtott bizonyos támogatások nem az erdészeti ágazatban felmerült igényeket elégítettek ki. Példa erre az általános higiéniai alapelvekről tartott képzés, az általános vízellátási célokra épített víztározók, a szemétgyűjtők elhelyezése az általános iskolákban, az egyik városi parkban kialakított sétaösvények és bódék, valamint a szolárpanelek telepítése. Az uniós intézkedések egyúttal nem kezelték kielégítően az erdészeti ágazat egyik legfőbb hiányosságát, a földtulajdonjogi viszonyok körüli bizonytalanságokat. A bizonytalanság abból fakad, hogy az erdőterületekre tulajdonjogot három intézménytől lehet szerezni, melyek nem koordinálnak egymással. Ez kedvezőtlenül hat az erdőirtás, az erdőtüzek és az illegális fakitermelés elleni küzdelemre.

b)Más adományozókhoz hasonlóan az EU támogatást nyújtott az oktatási ágazat számára, melynek során az iskola előtti nevelésre és az alapfokú oktatásra (1–6. osztály) összpontosított a harmadik ciklus (7–9. osztály) helyett, bár a nemzeti hatóságok szerint ez utóbbi nagyobb figyelmet igényel⁹.

16

Honduras az intézkedések részeként, vagy a szegénység csökkentése esetében célzott intézkedések¹⁰ révén technikai segítségnyújtásban részesült. A nemzeti hatóságok a technikai segítségnyújtást illetően prioritásokat határoztak meg, ami lehetővé tette, hogy a támogatás az átfedéseket elkerülve releváns szükségleteket elégítsen ki. Mivel azonban a Bizottság sok területre összpontosított (lásd: 13. és 14. bekezdés), a rendelkezésre álló pénzösszegek nem voltak elegendők a kiemelt ágazatokban felmerülő számottevő igények kielégítésére – a felelős szakminisztériumok konkrét kérései ellenére. Ezek a kérések olyan releváns szükségletekre vonatkoztak, amelyeket más adományozók sem elégítettek ki.

a)Az Egészségügyi Minisztérium több technikai segítségnyújtás iránti megkeresésének sem tettek eleget, beleértve azokat a kéréseket, amelyek egy, a lakosság körében előforduló vitamin- és ásványianyag-hiányokról szóló tanulmány elkészítésére, valamint egy integrált egészségügyi rendszer és az ahhoz kapcsolódó informatikai rendszerek kidolgozására vonatkoztak.

b)Csak néhány, a vízellátás és a szennyvízelvezetés irányítására felhatalmazott helyi hatóság tudott részesülni a kapacitásfejlesztési támogatásból, továbbá a vízellátás és szennyvízelvezetés területén egyes, technikai segítségnyújtásra irányuló általános kéréseknek nem tettek eleget. Ezek a kérések jogszabályok megszövegezésével, helyi projektek megfogalmazásával és egy vízgazdálkodási informatikai rendszer kidolgozásával kapcsolatos segítségnyújtásra vonatkoztak.

c)A versenyképesség javítására szolgáló minőségrendszerek fejlesztését célzó technikai segítségnyújtás nem elégített ki a kormány által azonosított bizonyos főbb szükségleteket, például a következőket: a minőség előmozdításáról szóló törvényt végrehajtó rendelet megszövegezése, az élelmiszerekben előforduló mérgező maradványanyagok kimutatására szolgáló módszerek validálása, egyes nemzeti stratégiák megerősítése és a hondurasi akkreditációs iroda stratégiai tervének kidolgozása.

Bár az adományozók koordinálására létrehozott struktúra jó, a munkamegosztás még nem eredményes

17

A fő koordinációs mechanizmus összefogja a legfontosabb adományozókat¹¹ és három szinten szerveződik (lásd: 2. ábra). Magában foglal egy ágazati szintet is, ahol az adományozók megosztják egymással az információkat és eszmecserét folytatnak. A Bizottság e munkacsoportok közül többnek a munkájában is tevékenyen részt vesz.

2. ábra

Az adományozók koordinálása Hondurasban

Forrás: Európai Számvevőszék.

18

A Bizottság szorosan együttműködött az uniós tagállamokkal, elsősorban oly módon, hogy feladat-átruházási megállapodásokat kötött Németországgal az erdészet, illetve Spanyolországgal a jogérvényesülés területén. Ténylegesen még nem történt munkamegosztás, de a Bizottság igyekszik 2018-ra megvalósítani a közös programozást¹².

19

A többi adományozóval kevésbé volt intenzív az együttműködés. Az ellenőrzés időpontjában nem létezett tényleges munkamegosztás, vagyis több adományozó több különböző módszert követve tevékenykedett a kiemelt ágazatokban, különösen az oktatás¹³, az egészségügy, valamint a vízellátás és szennyvízelvezetés területén. Ez bizonyos esetekben a finanszírozás terén még átfedéseket is eredményezett (lásd: 3. háttérmagyarázat). Az adományozók közötti megfelelőbb koordinációt leginkább a hondurasi kormány együttműködésének a hiánya, valamint egyes adományozók ellenállása gátolta.

3. háttérmagyarázat

Átfedések a finanszírozásban

A biztonság és a jogérvényesülés területén bizonyos mértékben átfedések voltak a finanszírozásban a Biztonsági Minisztérium szintjén, ahol különböző módszereket és doktrínákat követve több adományozó is biztosított képzést a bűnügyi nyomozásokról a nemzeti rendőrség számára.

A vízellátás és szennyvízelvezetés területén a települések fele semmilyen támogatásban nem részesült, több más település viszont egyidejűleg több adományozótól is kapott támogatást.

20

További akadályt jelentett, hogy nem készült megfelelő áttekintés az adományozók által nyújtott támogatásról. Nem készült el a szükséges felmérés valamennyi ágazatban (például a versenyképesség növelését célzó minőségrendszerek esetében), illetve az hiányos volt és/vagy nem frissítették kellő gyakorisággal.

Többnyire releváns nemzeti szakpolitikák részesültek költségvetés-támogatásban, de a bizottsági irányítást bizonyos hiányosságok gyengítették

21

Megvizsgáltuk, hogy a költségvetés-támogatást releváns és hiteles nemzeti stratégiák támogatására nyújtották-e. Vizsgáltuk azt is, hogy a költségvetés-támogatás nyújtásával összefüggő kockázatokat megfelelően kezelték-e, továbbá hogy elegendő, megfelelő képzettséggel rendelkező munkatárs állt-e a Bizottság alkalmazásában az uniós képviseleten a költségvetés-támogatási műveletek irányítására.

A költségvetés-támogatást összességében releváns és hiteles nemzeti stratégiák támogatására nyújtották

22

A Bizottság a pénzügyi támogatás jelentős részét költségvetés-támogatás formájában nyújtotta (lásd: 8. bekezdés). 2010 óta ezt teszi a szegénység csökkentése területén (APN és PAPSAC), továbbá 2013 óta – projektek támogatásával ötvözve – az erdészeti ágazatban (EuroFor). A közelmúltban kötelezettséget vállalt arra vonatkozóan is, hogy 2016-tól az élelmezésbiztonság támogatására (EUROSAN) is ezt a támogatási módot fogja alkalmazni. Költségvetés-támogatás nyújtásával a Bizottság a legtöbb esetben olyan nemzeti fejlesztési stratégiákat támogat (lásd: 1. háttérmagyarázat), amelyek célokat fogalmaztak meg az érintett területeken, valamint releváns és hiteles ágazati stratégiákat:

a)A szegénység csökkentése területén a kormány a 2010–2014-es időszakra rendelkezett egy oktatási stratégiával („Plan de educación!Para el cambio ya!”) és egy egészségügyi stratégiával („Plan nacional salud”), melyek igazodtak a millenniumi fejlesztési célokhoz. Az ország a vízellátási és szennyvízelvezetési ágazat korszerűsítésére vonatkozóan is rendelkezett stratégiai tervvel.

b)Az erdészeti ágazatra a 2004–2021-es időszakra szóló nemzeti erdészeti program¹⁴ volt irányadó, melynek célja a környezeti sebezhetőség csökkentése és az ágazat képessé tétele arra, hogy hozzájáruljon a gazdasághoz.

c)Ami az élelmezésbiztonságot illeti, 2010-ben aktualizálták a nemzeti élelmezésbiztonsági és táplálkozási stratégiát, melynek célja az élelmezésbiztonságnak, az élelmiszerek rendelkezésre állásának és a táplálkozás szintjének a növelése. Honduras elnöke 2014-ben a fő prioritásként az úgynevezett „száraz folyosó” térségét¹⁵ jelölte meg, ahol krónikus az alultápláltság. A kormány a „Szövetség a száraz folyosóért” (Alianza para el Corredor Seco) elnevezésű nemzeti programon keresztül hajtja végre stratégiáját.

23

A PAPSAC programnak a versenyképesség növelését célzó minőségrendszerek¹⁶ fejlesztésére vonatkozó célja tekintetében azonban nem született egyértelmű kormányzati stratégia¹⁷. Bár a nemzeti terv utal arra, hogy növelni kell az ország versenyképességét és termelékenységét, arra nem tér ki, hogy szükség van a minőségrendszerek fejlesztésére. A nemzeti versenyképességi stratégia¹⁸ sem tekinti kiemelt feladatnak a minőségrendszerek fejlesztését. Emellett a minőségrendszerek fejlesztésére irányuló nemzeti tevékenységek fragmentáltak voltak, és nem rendeltek hozzájuk külön költségvetést, továbbá az azokban részt vevő intézményeknek¹⁹ nem volt hatáskörük szakpolitikák és reformok kidolgozására.

A költségvetés-támogatás jelentős kockázatokat hordozott, melyeket a Bizottságnak bizonyos mértékig sikerült enyhítenie

24

A költségvetés-támogatás Hondurasban jelentős kockázatokat hordoz, különösen a makrogazdasági instabilitás, valamint a közpénzgazdálkodás hiányosságai, így a csalások és a korrupció miatt. A Bizottság a kockázatkezelési keretrendszerének²⁰ megfelelően meghatározta ezeket a kockázatokat és enyhítésükre törekedett.

Makrogazdasági stabilitás

25

A kedvezményezett ország makrogazdasági stabilitása kulcsfontosságú feltétele az uniós költségvetés-támogatás eredményességének. Honduras makrogazdasági politikája nem volt stabil. 2008-ban a Nemzetközi Valutaalapnak nem sikerült megállapodásra jutnia Hondurasszal, miután értékelése szerint a kormány nem teljesítette a Valutaalap monetáris és árfolyam-politikával, a költségek ellenőrzésével és a bankrendszer felügyeletével kapcsolatos ajánlásait. 2010 októberében született csak új megállapodás a Nemzetközi Valutaalappal, 2012 márciusában azonban újra felfüggesztették annak végrehajtását, miután nézeteltérés alakult ki a szükséges makrogazdasági politikát és különösen a devizapiac liberalizálásának szükségességét illetően. 2014 decemberében a Nemzetközi Valutaalap végül új megállapodásra jutott a hondurasi kormánnyal a makrogazdasági politikáról, amelyet azóta sikeresen hajtanak végre. Az ország azonban továbbra is ki van téve a külső megrázkódtatásoknak, különösen az Egyesült Államok gazdasági növekedésével és az olajárral összefüggésben.

26

A Bizottság kockázatenyhítő intézkedéseinek egyike a párbeszéd, mely különösen szoros volt a Pénzügyminisztériummal, ezzel is növelve annak kompetenciáját. Technikai segítségnyújtásra is sor került, különösen helyzetelemzések, kockázatértékelések és gazdasági előrejelzések készítése céljával. A pénzösszegek folyósításával kapcsolatos bizottsági feltételek (lásd: IV. melléklet) egyike a hiteles és releváns, stabilitást célzó makrogazdasági politikára vonatkozó követelmény volt. Ugyanakkor a feltételek kevés konkrétumot tartalmaztak a pontos elvárásokra vonatkozóan. Több mutató is említésre került, de cél- vagy küszöbértékek nem kerültek meghatározásra. A Bizottság tehát nem annak alapján hozott döntést költségvetés-támogatás biztosításáról és folyósításáról, hogy kellően strukturált értékeléssel megállapította volna az előrehaladás kielégítő voltát. Ez a módszer különösen aggályos azon döntések esetében, amelyek azokban az években születtek, amikor Honduras és a Nemzetközi Valutaalap között nem volt érvényben megállapodás, mivel az instabil makrogazdasági keret kockázatának ekkor nagyobb volt a valószínűsége (lásd: 25. bekezdés).

27

A 2012. évi makrogazdasági helyzet, valamit annak okán, hogy az ország és a Nemzetközi Valutaalap között nem jött létre megállapodás, a Bizottság több alkalommal is visszatartotta a költségvetés-támogatás kifizetését mindaddig, amíg a makrogazdasági stabilitásra vonatkozó kilátások nem javultak, és a Nemzetközi Valutaalap tárgyalásokat nem folytatott egy új megállapodásról. Ez a követendő gyakorlat a helyzet orvoslását segítő erős jelzés volt a hondurasi kormány számára. A költségvetés-támogatás visszatartásának időszakában²¹a Bizottság mégis aláírta a további költségvetés-támogatást biztosító EuroFor finanszírozási megállapodást. Véleményünk szerint ezek az egymásnak ellentmondó üzenetek káros hatást gyakorolhattak a segélyhatékonyságra.

Közpénzgazdálkodás

28

A szakpolitikák végrehajtásához és a közszolgáltatások biztosításához elengedhetetlenek a szilárd közpénzgazdálkodási rendszerek, amelyek ezért az eredményes költségvetés-támogatás további kulcsfontosságú feltételét is jelentik. A hondurasi közpénzgazdálkodást jelentős hiányosságok gyengítik, a kormány azonban több egymást követő tervet is elfogadott a helyzet javítása érdekében. A 2011 júniusában elfogadott reformterv²² azonban nem felelt meg a Bizottság elvárásainak, mivel nem volt kellően részletes és nem tartalmazott számszerűsíthető mutatókat és célértékeket. A Bizottság a 2012. májusi javított reformtervet hitelt érdemlőnek, bár továbbra is meglehetősen általánosnak ítélte.

29

A közpénzgazdálkodás, ha nem is a várakozásoknak megfelelő ütemben, de javult, összességében azonban továbbra is gyenge. A Bizottság szerint továbbra is problémát jelentenek az alábbiak:

a)a kormányzati kiadások mértéke meghaladja a jóváhagyott költségvetést és a rendelkezésre álló bevételeket;

b)továbbra sem ismert a fizetési hátralékok szintje;

c)a költségvetési gazdálkodás nem teljes mértékben a kincstári egységes számlán keresztül történik;

d)a hondurasi számvevőszék²³ eredményessége korlátozott;

e)az elektronikus közbeszerzési platform nem átlátható;

f)továbbra is problémát jelent a korrupció szintje.

30

A Bizottság igyekezett enyhíteni a közpénzgazdálkodáshoz kapcsolódó kockázatokat.

a)A Bizottság közreműködött a közkiadások és a pénzügyi elszámoltathatóság értékelésében, és a PAAPIR keretében végrehajtott technikai segítségnyújtási intézkedés révén biztosította a szaktudást, melynek eredményeként javaslat született a szükséges, eredményesebb intézkedésekről. Kapacitásépítésre került sor az elnökségnél, a Pénzügyminisztériumban és a belső ellenőrzési egységeknél. A Bizottság támogatást nyújtott a reformok elemzéséhez, valamint a költségvetés-támogatás feltételeinek való megfelelés vizsgálatához is. Végezetül a Bizottság rövid távú támogatást nyújtott a reformterv fejlesztése és – a költségvetési többletkiadásokat elkerülendő – a költségvetési források rendelkezésre állását bizonyító igazolások kidolgozása céljából, továbbá abból a célból, hogy megismertesse a személyzettel a költségvetés-támogatás működését.

b)A Bizottság 2012 óta – a szakpolitikai párbeszédre vonatkozó stratégiájának kidolgozását követően (lásd: 42. bekezdés) – aktívabb szakpolitikai párbeszédet folytat a közpénzgazdálkodásról. E párbeszéd középpontjában a költségvetési gazdálkodás fejlesztése áll, olyan témákkal, mint például a költségvetési bevételek, a költségvetés átláthatósága, valamint a közszférabeli hiány és kiadások (pl. bérek) korlátozása. A párbeszéd kedvező hatással volt például az első többéves (a 2016–2018-as időszakra szóló) költségvetés elfogadására, valamint a költségvetésen kívüli kiadások korlátozását célzó kiadási igazolások bevezetésére. Az igazolási rendszer megköveteli a minisztériumoktól annak biztosítását, hogy a pénzeszközök a kötelezettségvállalás előtt rendelkezésre álljanak.

c)A bizottsági feltételek közé tartozó egyik követelmény²⁴ értelmében programot kellett kidolgozni a szakpolitikai prioritások, a programok és projektek, a reformok, a mutatók, a célértékek és a kiindulási értékek tökéletesítésére. Ez a követelmény hozzájárult a 2011-es reformterv elfogadásához (lásd: 29. bekezdés). Ami a reformterv végrehajtását illeti, 2012 óta a Bizottság strukturált értékeléseket készít a közpénzgazdálkodásról annak érdekében, hogy a reformvárakozásokat össze lehessen hasonlítani az elért eredményekkel. Ez követendő gyakorlat, mivel azonban az elvárások nem kerültek pontosan meghatározásra, nem egyértelmű, hogy az elvárások milyen szintű reformokra vonatkoznak, és azokat meddig kellene megvalósítani (lásd: 4. háttérmagyarázat).

4. háttérmagyarázat

Példák a nem konkretizált reformvárakozásokra

οA költségvetésen kívüli kiadások jelentős mértékű csökkentése, annak meghatározása nélkül azonban, hogy erre mikor kerüljön sor és milyen mértékben.

οEredményszemléletű számviteli rendszer bevezetése határidő meghatározása nélkül.

οKincstári egységes számla alkalmazása határidő meghatározása nélkül.

οAz ellenőrzés hatókörének növelése konkrét célok meghatározása nélkül.

Az uniós képviselet nem rendelkezett a költségvetés-támogatási műveletek helyszíni irányításához szükséges szaktudással

31

A költségvetés-támogatás irányítása más készségeket igényel, mint a projektirányítás. Az Unió hondurasi képviselete nem rendelkezett a szükséges szaktudással a makrogazdaság és a közpénzgazdálkodás terén ahhoz, hogy a helyszínen irányítani tudja a költségvetés-támogatási műveleteket. 2013-ig az Unió hondurasi képviselete a nicaraguai regionális képviselet segítségét vette igénybe a költségvetés-támogatási kérdések kezeléséhez és a makrogazdasági elemzések készítéséhez. Bár a hondurasi képviselet bizonyos mértékig támaszkodhat a központ munkatársaira, az országon belüli szakértelem hiánya továbbra is hatással van a költségvetés-támogatás irányítására. Ez különösen fontos Hondurasban, mely a krónikus makrogazdasági instabilitás ellenére részesült költségvetés-támogatásban (lásd: 25. és 26. bekezdés).

Az uniós intézkedések összességében meghozták a várt eredményeket, de a nyomon követési eszközök hiányosságai hátráltatták az elért eredmények értékelését

32

Megvizsgáltuk, hogy az intézkedések végrehajtása a tervek szerint történt-e és a kívánt eredményeket hozta-e. Vizsgáltuk azt is, hogy a Bizottság megfelelően nyomon követi-e intézkedéseinek végrehajtását és eredményességét.

A tevékenységek összességében meghozták a várt eredményeket, jóllehet némi késedelemmel, ami főleg a nehéz helyzetnek tudható be

33

A vizsgált kiemelt ágazatokra irányuló bizottsági intézkedések keretében tervezett tevékenységek általában véve megvalósultak, és többnyire meghozták az eredményeket. A biztonság és a jogérvényesülés területén azonban csak részleges eredményeket sikerült elérni. Ez egyrészt a 2009. évi államcsínyt követő nehéz időszaknak tudható be, másrészt annak, hogy a nemzeti hatóságok nem működtek kellően együtt a projektek végrehajtásában. Ennek következtében nem valósult meg a jogi keret harmonizációja, amely a PASS program egyik fő célja volt.

34

Bár a várt eredmények összességében megvalósultak, valamennyi kiemelt ágazatban előfordultak késedelmek a végrehajtásban a 2009. évi államcsíny, a nemzeti hatóságokat érintő korlátozott kapacitások, továbbá amiatt, hogy a 2012–2014-es időszakban nem létezett megállapodás az ország és a Nemzetközi Valutaalap között (lásd: 35. bekezdés).

35

A késedelmek az erdészeti ágazatban voltak a legjelentősebbek, elsősorban a 2009. évi államcsíny miatt. Miután 2009-ben törölték az eredeti erdészeti programokat, a Bizottság csak a programozási időszak második felében (2011-ben, illetve 2013-ban) tudta aláírni a MOSEF és az EuroFor finanszírozási megállapodásait, a végrehajtás pedig csak az időszak végén kezdődött meg (2012-ben, illetve 2014-ben). A MOSEF esetében ezt követően a szerződéskötés és a végrehajtás is késedelmes volt. Az összes helyi támogatás és az Erdővédelmi Intézetet célzó projektek többségének aláírására a végső szerződéskötési határidő előtti utolsó hónapban került sor. Mindennek következtében az erdészeti ágazatnak nyújtott uniós támogatás valószínűleg 2019-ig érvényben marad, bár az eredeti tervek szerint 2014-re lezárult volna.

A különböző eszközök alkalmazása ellenére az eredményesség nyomon követésében hiányosságok voltak tapasztalhatók

36

A Bizottság több eszközt is alkalmazott az uniós támogatás nyomon követésére, például mutatókat, helyszíni vizsgálatokat, eredményorientált nyomon követést és értékeléseket. A mutatók kiválasztása és alkalmazása tekintetében hiányosságok voltak tapasztalhatók.

a)A PASS-mutatók csaknem fele nem volt elég releváns, mivel nem kapcsolódtak az intézkedés céljaihoz.

b)Bizonyos célokat illetően az előrehaladást nem mutatók alkalmazásával követték nyomon. Példa erre a szolgáltatások minőségének javítása a vízellátási és szennyvízelvezetési ágazatban, a gyermekágyi halandóság és a gyermekhalandóság csökkentése, valamint a tisztes munkahelyek teremtése az erdészeti ágazatban.

c)A vízellátási és szennyvízelvezetési ágazatban a mutatók csak a tevékenységekre vonatkoztak, a kimeneti eredményekre nem, és nem álltak maradéktalanul összhangban a nemzeti stratégiákkal. Például azon személyek számát tüntették fel, akik számára újonnan vagy jobb minőségben vált elérhetővé a vízellátás és a szennyvízelvezetés, ahelyett, hogy azon háztartások országos arányát adták volna meg, amelyek a vidéki területeken hozzáférnek az ivóvízhez.

d)A mutatók gyakran nem tartalmaztak kiindulási értékeket. Pontos kiindulási értékre van szükség az előrehaladás méréséhez, valamint annak értékeléséhez, hogy a célértékek reálisak-e, ugyanakkor kellőképpen ambiciózusak-e. Amennyiben meghatároztak ilyen kiindulási értékeket, azok nem voltak minden esetben megbízhatóak a hondurasi hatóságok által végzett adatgyűjtés hiányosságai miatt.

e)Az általunk készített interjúk során a hondurasi kormány és különböző minisztériumok megkérdőjelezték a Nemzeti Statisztikai Intézet által gyűjtött ellenőrző adatok minőségét és relevanciáját, mely adatok némely esetben eltértek az érintett minisztériumok által előállított ellenőrző adatoktól.

f)Bizonyos esetekben a mutatók nem voltak hihetők (pl. zéró illegális fakitermelés) vagy csak a pénzösszegek elkülönítését követően kerültek meghatározásra. Az APN esetében a finanszírozási megállapodás aláírásáig nem határoztak meg mutatókat és célértékeket.

37

A Bizottság nyomon követési eszközei között szerepeltek a helyszíni vizsgálatok is. Bár a Bizottság dokumentálta helyszíni vizsgálatait, azokat nem kockázatelemzés alapján tervezte meg.

38

Az intézkedések végrehajtása során vagy azt követően külső tanácsadók eredményorientált nyomon követést végeztek. A vizsgált időszakban valamennyi kiemelt ágazatban az összes olyan intézkedést nyomon követték, amelynek tekintetében jelentős előrehaladás történt. A tanácsadók ajánlásokat fogalmaztak meg, ezek nyomán azonban nem mindig történtek intézkedések. Egyes esetekben (APN) ez annak tudható be, hogy az ajánlások csak a végrehajtási időszak végén születtek, máskor viszont egyszerűen annak, hogy a nemzeti hatóságok nem hozták meg az ajánlások végrehajtásához szükséges intézkedéseket.

A Bizottság eredményesen törekedett rá, hogy pozitív változásokat elősegítő konstruktív szakpolitikai párbeszédet alakítson ki

39

Megvizsgáltuk, hogy a Bizottság strukturált megközelítést alkalmazott-e a szakpolitikai párbeszéd vonatkozásában, és annak részét képezték-e egyértelmű célok, gyakori konzultációk, az elért előrehaladás nyomon követése és az eredmények értékelése. Azt is megvizsgáltuk, hogy a szakpolitikai párbeszéd összhangban állt-e az uniós intézkedések célkitűzéseivel, továbbá hogy aktív és konstruktív volt-e, és elégségesnek bizonyult-e ahhoz, hogy tényleges hatást fejtsen ki.

A Bizottság a legtöbb kiemelt ágazat tekintetében releváns szakpolitikai párbeszéd-stratégiákat alakított ki

40

Az EU és Honduras között folytatandó szakpolitikai párbeszéd feltételeit a felek a politikai párbeszédről és együttműködésről szóló megállapodás keretében állapították meg (lásd: 6. bekezdés), és a későbbiekben azokat a társulási megállapodás is tartalmazni fogja (lásd: 5. bekezdés). A szakpolitikai párbeszédre vonatkozó átfogó keret megfelelőnek tekinthető. Az EU hondurasi képviselete 2012 óta a következő nyolc területet illetően dolgozott ki a szakpolitikai párbeszédre vonatkozó stratégiát: makrogazdasági politika, közpénzgazdálkodás, fejlesztéspolitika, tisztes munka, élelmezésbiztonság, erdészet, víz- és szennyvízpolitika, valamint a versenyképesség javítását szolgáló minőségrendszerek.

41

Ezek a – 2013-ban, majd 2015-ben naprakésszé tett – stratégiák meghatározzák a szakpolitikai párbeszéd céljait. Bevált gyakorlatnak tekinthetők, megjegyzendő ugyanakkor, hogy helyenként túlságosan általános megfogalmazás jellemzi őket, és nem határozzák meg egyértelműen a kapcsolattartás elvárt gyakoriságát és szintjét. Emellett nem kielégítő a stratégiák hatóköre sem: még mindig hiányzik a szegénység csökkentésére, illetve a biztonság és a jogérvényesülés területére vonatkozó párbeszéd-stratégia.

42

A szakpolitikai párbeszéd lényeges aspektusait az uniós képviselet által a Bizottság részére készített országjelentések dokumentálják. A párbeszéd dokumentálásában a projektvezetők is részt vesznek, amikor tárgyalási jelentéseket készítenek a Bizottság részére a fontos találkozókról. Ilyen jelentések készültek például az egészségügy, az oktatás, az erdészet, valamint a versenyképesség javítását szolgáló minőségrendszerek témakörében. A szakpolitikai párbeszédre vonatkozó stratégiák végrehajtását azonban a Bizottság nem dokumentálja teljes körűen, és hiányzik a stratégiákban meghatározott célok elérésének nyomon követése is.

A Bizottság által folytatott szakpolitikai párbeszéd elősegítette az uniós intézkedések végrehajtását és kézzelfogható eredményekhez vezetett

43

A szakpolitikai párbeszédet nem a nemzeti hatóságok, hanem az adományozók irányítják, ami „második legjobb” módszernek tekinthető. A Bizottság jelentős erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy minden szinten releváns és konstruktív szakpolitikai párbeszéd folyjon. Amikor a párbeszédet más adományozókkal koordinálják, a Bizottság a legtöbb kezdeményezésben részt vesz. A Bizottság emellett kétoldalú formában, illetve az általa finanszírozott intézkedéseket felügyelő irányítóbizottságok keretében is folytat párbeszédet, például az erdészet és a biztonság és jogérvényesülés területén. Általánosságban elmondható, hogy a Bizottság által folytatott párbeszéd összhangban van az uniós intézkedések céljaival és hozzájárult azok végrehajtásához.

44

Habár Honduras számára az EU az egyik legfőbb adományozó, a pénzügyi hozzájárulása így is csak az ország GDP-jének átlagosan 0,2%-át tette ki a vizsgált időszakban. Ezért az EU a szakpolitikai párbeszéden keresztül korlátozott befolyást gyakorolhat csupán – sokkal kisebbet, mint például az Amerikai Egyesült Államok, Honduras legfontosabb kereskedelmi partnere. A Bizottság által folytatott párbeszédnek mégis voltak olyan eredményei is, amelyek túlmutatnak az uniós intézkedések céljain. Néhány példa:

a)A Bizottság az erdészeti ágazat területén folytatott párbeszédben más releváns kérdéseket is felvetett, így például a kéregszú tömeges elterjedése elleni küzdelmet, valamint az EU és Honduras közötti, az erdészeti jogszabályok végrehajtásáról, az erdészeti irányításról és az erdészeti termékek kereskedelméről szóló önkéntes partnerségi megállapodás megkötésére irányuló tárgyalásokat. A sikeres tárgyalásoknak köszönhetően 2016-ban várhatóan sor kerül a megállapodás aláírására, amelyben Honduras kötelezettséget vállal majd arra, hogy csak jogszerűen előállított fatermékekkel kereskedik és a fatermékek jogszerűségének ellenőrzésére szolgáló rendszert alakít ki. A tárgyalások emellett elősegítették a kapacitások növelését is az erdészeti ágazatban.

b)Az emberi jogok területét illetően²⁵ a Bizottság által folytatott szakpolitikai párbeszéd meghatározó mértékben hozzájárult ahhoz, hogy Hondurasban meg lehessen nyitni az ENSZ Emberi Jogi Főbiztosának Hivatalát. A hondurasi kormány egyetértését fejezte ki, így a hivatal hamarosan megkezdheti működését. A Bizottság sikerrel járt a jogalkotási reformoknak – így például az emberijog-védők védelméről szóló törvény elfogadásának – az előmozdítása terén is. Segítette továbbá a civil társadalommal az emberi jogokról folytatandó párbeszéd, valamint a kormányzattal folytatandó véleménycsere megfelelő fórumainak létrehozását.

45

Voltak azonban olyan tényezők is, amelyek gyengítették a Bizottság által folytatott párbeszéd lehetséges hatásait:

a)Az APN által támogatott területek némelyikén kevés jelét láttuk annak, hogy a Bizottság párbeszéd keretében foglalkozott volna ezekkel. Kevés volt például az olyan kétoldalú szakértői találkozó a nemzeti hatóságokkal, ahol meg lehetett volna vitatni az oktatási célok megvalósításának útjában álló főbb nehézségeket²⁶. A más adományozókkal ezen a területen folytatott párbeszéd főként az általános kérdésekre tért ki, mint például az irányítási rendszerek és az új oktatási törvény kérdésére, nem foglalkozott viszont a nagy számban előforduló évismétlés és iskolaelhagyás problémájával. Nem találtunk arra utaló információt sem, hogy a Bizottság a szakpolitikai párbeszéd keretében foglalkozott volna a 2011–2015-ös időszakra szóló nemzeti statisztikai stratégia, illetve a közszolgálati reform végrehajtásával, holott ezek a kérdések a tervek szerint az intézkedés részét képezték volna.

b)A hondurasi hatóságok sem mindig mutattak megfelelő fogadókészséget a Bizottság által szorgalmazott szakpolitikai párbeszéd iránt. Például az uniós erőfeszítések ellenére, a kormány nem fogadott el a nemzeti biztonsági és igazságügyi ágazatra vonatkozó politikát. Szintén nem jártak sikerrel a Bizottságnak az uniós támogatással létrehozott igazságügyi megfigyelőközpont népszerűsítése érdekében tett erőfeszítései. A megfigyelőközpont láthatóságát és eredményességét veszélyezteti, hogy a kormány egy másik megfigyelőközpont létrehozását támogatja²⁷.

Az országban uralkodó nehéz körülmények között az uniós intézkedések hozzájárultak a kedvező változásokhoz, de a hondurasi általános helyzet így is aggodalomra ad okot

46

Megvizsgáltuk, hogy az uniós intézkedéseknek volt-e pozitív hatásuk. Ennek érdekében áttekintettük a kiemelt ágazatokban bekövetkezett változásokat, valamint azt, hogy volt-e kapcsolat e változások és az uniós támogatások között.

Nőtt a szegénységi ráta

47

A szociális kiadások növekedése ellenére a 2007–2015-ös időszakban nőtt a jövedelem és az alapvető szükségletek alapján számított szegénységi ráta (lásd: 3. ábra). Habár a szegénység inkább a vidéki területeken jellemző, a városokban drámai mértékben nőtt a mélyszegénység. Honduras továbbra is Latin-Amerika egyik legszegényebb és társadalmilag legegyenlőtlenebb²⁸ országa.

3. ábra

A szegénységi ráta Hondurasban (%)

Forrás: Nemzeti Statisztikai Intézet.

Oktatás

48

Az oktatás területén számos kedvező eredmény született. Az Oktatási Minisztérium új oktatási törvényt²⁹ és több rendeletet fogadott el. A nemzetközi közösség szerint a legjelentősebb eredménynek az tekinthető, hogy a közoktatási rendszer most már teljesíti az évente legalább 200 tanítási nap követelményét. Emellett évente mintegy 400 iskola előtti nevelési központ nyílik az elmaradott területeken, továbbá, az emberierőforrás-igazgatási rendszerben végrehajtott fejlesztéseknek köszönhetően, körülbelül 15 000 fantomtanári állást sikerült megszüntetni.

49

A millenniumi fejlesztési célok keretében 2015-re meghatározott, az általános iskolát elvégző gyermekek számára vonatkozó célt azonban nem sikerült teljesíteni. Az ország a 2010–2022-es időszakra szóló nemzeti tervben (lásd: 1. háttérmagyarázat) 2013-ra meghatározott hét cél közül mindössze hármat teljesített³⁰. A 2010–2014-es kormányzati tervben meghatározott oktatási mutatók közül hét nem mérhető, tíz tekintetében megfelelő előrehaladás tapasztalható, tizenegy mutató esetében viszont az eredmények elmaradnak az elvárásoktól³¹. Az APN-ben meghatározott, 2014-ig teljesítendő nyolc célból egy sem teljesült, sőt, hat cél esetében még a kiindulási értéknél is gyengébb eredmény született³².

50

Az APN a jelek szerint nem fejtett ki értékelhető hatást az oktatási ágazatban. Az oktatási tárca költségvetése 2007 és 2010 között jelentősen emelkedett, az APN végrehajtásának ideje alatt azonban már stagnált. Javult viszont az eredményesség: növekedett az iskola előtti nevelésre fordított finanszírozás, és 2014-re 49%-ra csökkent a bérköltségeknek a kiadásokon belüli aránya, amely 2007-ben még 55% volt.

Egészségügy

51

Az APN-ben meghatározott, az egészségügyhöz kapcsolódó öt célból négy teljesült. Növekedett az intézményi szülések száma, valamint a terhesgondozás és a szülés utáni gondozás aránya. Növekedett továbbá az orvosi konzultációk száma a vidéki központokban. Az APN átfogó egészségügyi célját sikerült teljesíteni, mivel a vizsgált időszakban némileg csökkent a gyermekhalandósági ráta és a gyermekágyi halandóság aránya, a 2010–2014-es nemzeti egészségügyi tervben és a millenniumi fejlesztési célokban meghatározott célok azonban nem teljesültek (lásd: 1. táblázat).

1. táblázat

Gyermekhalandósági ráta és a gyermekágyi halandóság aránya

Gyermekhalandósági ráta
(1 000 élveszületésre számítva)
Gyermekágyi halandóság aránya
(100 000 élveszületésre számítva)

2009. évi tényleges adatok
26
108

Célok
2010–2014-es nemzeti egészségügyi terv
(2014-re kitűzött célok)
15
60

Millenniumi fejlesztési célok
(2015-re kitűzött célok)
16
45

2014. évi tényleges adatok
24
73

Forrás: Nemzeti Statisztikai Intézet, nemzeti egészségügyi terv, millenniumi fejlesztési célok.

52

Azt, hogy a szükséges politikai akarat mégis megvan, az mutatja, hogy a 2007–2015-ös időszakban jelentősen nőtt az Egészségügyi Minisztérium költségvetése, és erőfeszítések történtek a kiadások minél hatékonyabb felhasználásra. A központi kiadások csökkentek, a bérköltségek a teljes kiadás 18%-áról a 15,4%-ára mérséklődtek. Ebben a javulásban más adományozókkal együtt az EU-nak is volt szerepe. A további előrelépést azonban akadályozták a strukturális hiányosságok, a visszatérő járványok³³ és a gyakori minisztercserék.

Vízellátás és szennyvízelvezetés

53

Hondurasban viszonylag magas a vízzel és szennyvízelvezetéssel rendelkező háztartások aránya (2012-ben a háztartások 86, illetve 80%-a)³⁴. Ez megközelíti, illetve meghaladja a millenniumi fejlesztési célokban 2015-re előirányzott értékeket (88%, illetve 75%). A vidéki és a városi területek között azonban számottevő különbségek tapasztalhatók. Az ivóvíz szintén jelentős kihívást jelent: a becslések szerint a vidéki lakosságnak csupán 10%-a jut hozzá klórral kezelt vízhez, míg a városokban ugyanez az arány 70%³⁵.

54

A PAPSAC végrehajtásának 2012-es megkezdése óta nem történt javulás a vezetékes vízzel való ellátottság (lásd: 4. ábra) és a szennyvízelvezetés területén³⁶, mivel a beruházások volumene elmaradt a szükséges szinttől³⁷. A nemzeti vízszolgáltató³⁸ költségvetése növekedett a 2007–2014-es időszakban, ám a szolgáltatónak juttatott többletforrásokat túlnyomórészt olyan nem diszkrecionális kiadásokra fordították, mint például a bérek és az adósságtörlesztés.

4. ábra

Vezetékes vízzel rendelkező háztartások Hondurasban

Forrás: Nemzeti Statisztikai Intézet.

55

Ebben a helyzetben az EU által az ágazatnak nyújtott támogatás viszonylag korlátozott volt. A nemzeti hatóságok a számos adományozótól származó finanszírozás felhasználásával 13 957 személy számára biztosították a vízellátáshoz és szennyvízelvezetéshez való hozzáférést, továbbá megerősítettek 20 települési vízügyi szervet és helyi felügyelő és ellenőrző egységet, létrehoztak három vízgyűjtő területi tanácsot, valamint jóváhagyták a nemzeti ivóvízellátási és szennyvízelvezetési tervet és az ahhoz kapcsolódó pénzügyi szabályzatot.

A versenyképesség javítását szolgáló minőségrendszerek

56

A PAPSAC-ban meghatározott, az akkreditált folyamatok, a tanúsított gyártók és a figyelemfelkeltő kampányok számára vonatkozó teljesítménycélok teljesültek. E támogatásnak a hondurasi termékek versenyképességére gyakorolt végső hatása nem mérhető, de a jelek szerint nem beszélhetünk igazán jelentős hatásról. A 2012 és 2015 közötti időszakban az export mennyisége kis mértékben nőtt, de az összértéke csökkent. Az EU-ba irányuló kivitel mennyisége ingadozott, de a 2011-ben mért legmagasabb értéket³⁹ a későbbiekben már nem érte el újra, a 2012-ben megkötött társulási megállapodás ellenére sem (lásd: 5. bekezdés).

Az uniós támogatás előmozdította a reformokat az erdőgazdálkodási ágazatban, de a támogatás teljes hatása még nem felmérhető

57

Az Európai Unió által az erdészeti ágazat számára nyújtott támogatás újabb reformok végrehajtását segítette elő. A projekttámogatás és az EU által nyújtott ágazatspecifikus költségvetés-támogatás együttes igénybevételének lehetősége felgyorsította az egységes ágazati stratégia kidolgozásának folyamatát. A stratégia, amelyet 2013-ban fogadtak el, hatáskörökkel ruházza fel az Erdővédelmi Intézetet. Az uniós támogatás elősegítette az ágazat irányításának javítására, a települési szintű erdőgazdálkodás megerősítésére és az adminisztratív eljárások egyszerűsítésére irányuló reformokat is.

58

E reformok teljes hatása azonban még nem igazán érzékelhető. Az erdőterületek aránya a 2011. évi 59%-ról 2014-re 48%-ra csökkent Hondurasban⁴⁰. Ez pedig nemcsak az erdővel borított területek arányának csökkenését jelenti, hanem a biológiai sokféleségre is hatással van. A jelenség egyik fő oka az erdőgazdasági művelés alatt álló földek területének csökkenése, amit az erdőgazdálkodási tervek számának csökkenése is mutat⁴¹. A területek felére vonatkozóan már nem készült gazdálkodási terv. Ennek következtében az olyan átfogó problémák, mint például az erdőtüzek, nehezebben kezelhetővé váltak. 2012 óta folyamatosan nő az erdőtüzek száma és az érintett területek nagysága.

59

Az, hogy a reformoknak eddig miért nem volt látható hatásuk, többek között az alábbi okoknak tudható be:

a)Az Erdővédelmi Intézet megerősítését jogalkotási késedelmek hátráltatták, ezért az intézet az EuroFor indulásakor még nem érte el teljes működési kapacitását. Ezzel az ágazat elszalasztotta azt a lehetőségét, hogy általánosságban az erdészeti politika – elsősorban pedig az EuroFor – végrehajtása révén hatékonyságnövekedést érjen el.

b)A nemzeti hatóságok nagyon kis mértékben vették csak igénybe az uniós támogatásból származó kiegészítő költségvetési forrásokat az erdészeti ágazatban kitűzött célok elérése érdekében⁴².

c)Az ágazatnak ezenkívül további jelentős kihívásokkal is szembe kellett néznie, például a kéregszú-invázióval (lásd: 44. bekezdés a) alpontja).

Az uniós támogatás segítette az igazságügyi és közbiztonsági intézményeket a szorosabb együttműködésben, de az országban a helyzet továbbra is kritikus

60

2011 óta határozott lendületet kapott Hondurasban az erőszak, a büntetlenség és a korrupció elleni küzdelem. Az EU által nyújtott támogatásnak köszönhetően ez a küzdelem eredményekkel járt. A PASS és az Eurojusticia program irányítóbizottsága javította az igazságügyi és a közbiztonsági intézmények közötti információcserét, aminek az egyik kedvező hatása az volt, hogy intézményközi megállapodások születtek, például közös képzésekre vonatkozóan. Az intézmények közötti koordinációt mindazonáltal hátráltatja az, hogy mindegyik intézmény saját stratégiát követ. Ezen túlmenően a biztonság és jogérvényesülés területére vonatkozó egységes nemzeti ágazati politika elfogadására és a jogi keretek összehangolására irányuló törekvések az intézményi hiányosságok miatt és a 2009. évi államcsínyt követő nehéz helyzet következtében sikertelenek voltak.

61

Továbbra is problémát jelent a széles körűen elterjedt erőszak. Az emberölési ráta ugyan önmagában nem ad teljes képet az általános biztonsági helyzetről, de fontos mutató (lásd: 5. ábra). Az emberölési ráta a 2012 óta tartó csökkenés ellenére még mindig igen magas, mind a térség (Közép-Amerika: kevesebb mint 30 haláleset 100 000 lakosra számítva), mind az egész világ (kevesebb mint 10 haláleset 100 000 lakosra számítva⁴³) adataival összehasonlítva.

5. ábra

Éves emberölési ráta Hondurasban, 100 000 lakosra számítva

Forrás: hondurasi rendőrség.

62

Az emberölések számának csökkenésére többféle magyarázat lehetséges. A kormányzat a keményvonalas megközelítés híve, így inkább a katonai rendőrség mozgósítását részesíti előnyben a megelőzéssel szemben. Noha lehetséges, hogy a megelőzés és a közbiztonsági intézmények megerősítése is hozzájárult a csökkenéshez, erre nincs komoly bizonyíték. Mivel az EU pénzügyi támogatása viszonylag kis mértékű volt, és a PASS program fő céljai közül néhányat nem is sikerült teljesíteni, valószínűsíthető, hogy az uniós támogatás hatása elég korlátozott volt.

6A Bizottság hat „kiemelt ágazatot” határozott meg a 2007–2013-as és a 2014–2020-as időszakra vonatkozóan. Ezek a kiemelt ágazatok számos különböző területet foglaltak magukban, például az oktatást, az egészségügyet, a vízellátást és a szennyvízelvezetést, az erdészetet, a megújuló energiát, a biztonságot és a jog érvényesülését és számos más területet. A részleteket lásd: II. melléklet.

7„Instituto Nacional de Estadística”.

8„Instituto de Conservación Forestal”.

9Amint az a nemzeti oktatási tervben szerepel („Plan de educación 2010–2014!Para el cambio ya!”).

10PAAPIR és MADIGEP.

11Kanada, Franciaország, Németország, Olaszország, Japán, Hollandia, Spanyolország, az Egyesült Királyság, az USA, Svédország, Svájc, a Közép-amerikai Gazdasági Integrációs Bank, az Amerika-közi Fejlesztési Bank, a Világbank, a Nemzetközi Valutaalap és az Európai Bizottság.

122013-ban az EU és a Hondurasban tevékenykedő tagállamok menetrendet fogadtak el a közös programozásról.

13Az adományozók az alapfokú oktatás első két ciklusára összpontosítottak, a harmadik ciklus és a középfokú oktatás viszont kevés támogatásban részesült.

14„Programa Nacional Forestal 2004–2021”.

15A térség Honduras középső, nyugati és déli területére terjed ki.

16A minőségrendszerek a következőkre terjednek ki: szabványügy, metrológia, akkreditáció és a megfelelés biztosítása.

17Az Európai Bizottság költségvetés-támogatásra vonatkozó iránymutatásai szerint az ágazati költségvetések releváns és hiteles ágazati stratégiák megléte esetén támogathatók.

18„Estrategia nacional de competitividad”.

19A nemzeti minőségrendszer és a Tervezési és Külső Együttműködési Minisztérium.

20A kockázatkezelési keretrendszer „Az általános költségvetési támogatás bizottsági irányítása az AKCS-, latin-amerikai és ázsiai országokban” című 11/2010. sz. számvevőszéki különjelentés (http://eca.europa.eu) ajánlásaival és „A harmadik országoknak nyújtott uniós költségvetés-támogatás jövőbeli megközelítéséről” című 2011. október 13-i COM(2011) 638 végleges dokumentummal összhangban került bevezetésre.

21Összességében a költségvetés-támogatást az APN esetében 17 hónapig, a PAPSAC esetében pedig 23 hónapig nem folyósították.

22„Plan para la mejora de la gestion, transparencia y escrutinio de las finanzas públicas 2012-2014”.

23„Tribunal Superior de Cuentas”.

24Ez a feltétel bekerült az APN finanszírozási megállapodásába.

25Ez a terület szorosan kapcsolódik a biztonság és jogérvényesülés területéhez.

26Két találkozóra került sor 2011-ben, egyre 2012-ben, és szintén egyre 2013-ban.

27Az említett másik megfigyelőközpont tervét a hondurasi Korrupció és Büntetlenség Elleni Misszió (a korrupciós ügyek kivizsgálására létrehozott nemzetközi bizottság) vetette fel. Az Amerikai Államok Szervezete azzal a szándékkal javasolta a megfigyelőközpont létrehozását, hogy az négy éven keresztül segítse a hatóságokat a bűncselekmények kivizsgálása és eljárás alá vonása, valamint az igazságszolgáltatási rendszer reformja területén.

282014-ben 0,58% volt a Gini-együttható értéke.

29Oktatási alaptörvény („Ley Fundamental de Educación”).

30Iskolában töltött napok száma, alsó középfokú oktatási ráta és oktatásban töltött évek átlagos száma.

31A hondurasi Számvevőszék megállapításai.

32Az iskola előtti nevelés nettó lefedettsége, az alapfokú oktatás harmadik ciklusának nettó lefedettsége, matematikai kompetenciák a felső középfokú oktatásban, a rendszert elhagyó gyermekek aránya, spanyol nyelvi kompetenciák az alapfokú oktatás első és második ciklusában.

33Például chikungunya-láz, dengue-láz, malária és Zika-láz.

34Nemzeti demográfiai és egészségügyi felmérés, 2011–2012, kormányzati jelentés a 2010–2014-es nemzeti tervről, valamint Foro Nacional de Convergencia, a nemzeti fejlesztési stratégiák végrehajtását figyelemmel kísérő civil szervezet.

35Az ivóvíz minőségének javítására irányuló nemzeti program, amely része a nemzeti ivóvízellátási és szennyvízelvezetési tervnek.

36A WHO és az UNICEF vízellátást és szennyvízelvezetést vizsgáló közös megfigyelési programja. Honduras. 2015. júniusi aktualizált változat. Valamint a Nemzeti Statisztikai Intézettől kapott adatok.

37Világbank, 2013. Honduras - A Public Expenditure Review: Decentralisation of water and sanitation services. (Honduras – A közkiadások áttekintése: a vízellátási és szennyvízelvezetési szolgáltatások decentralizációja.)

38Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados.

392800 millió kg, összesen 2100 millió dollár értékben (forrás: Hondurasi Nemzeti Bank).

40Hondurasi erdészeti statisztikai évkönyv, 2011., illetve 2014.

41Az erdőgazdálkodási terv olyan technikai, jogi és operatív dokumentum, amely részletezi egy adott erdőterület fenntartható kezelésének módját egy legalább ötéves időszakra vonatkozóan. Célokat, beruházási tervet és cselekvési programot tartalmaz.

42A Hondurasi Államkincstár által az Erdővédelmi Intézet részére átutalt éves összegek nem növekedtek sem 2013-ban, sem 2014-ben. 2015-ben növekedés volt tapasztalható (1,3 millió EUR), de annak mértéke számottevően kisebb volt, mint az addig rendelkezésre bocsátott uniós költségvetés-támogatás (1,8 millió EUR).

43Az ENSZ Kábítószer- és Bűnügyi Hivatala, Global Study on Homicide 2013 (Globális tanulmány az emberölésekről, 2013), megtalálható itt: https://www.unodc.org/gsh/

Következtetések és ajánlások

63

Megvizsgáltuk a hondurasi kiemelt ágazatok számára nyújtott uniós fejlesztési támogatás eredményességét. Megállapítottuk, hogy az országot jellemző nehéz körülmények között az uniós intézkedések relevánsak voltak, általánosságban meghozták az elvárt eredményeket, és számos pozitív változáshoz járultak hozzá az említett ágazatokban. Az ország általános helyzete azonban továbbra is aggasztó. Növekedett a szegénység, az erdőterületek aránya csökkent, továbbra is széles körben elterjedt az erőszak, és nagyon magas az emberölési ráta. Hiányosságokat találtunk az uniós támogatások bizottsági irányításában is. Mindezek alapján arra a megállapításra jutottunk, hogy az EU által a hondurasi kiemelt ágazatoknak nyújtott fejlesztési támogatás részben volt eredményes.

64

A Bizottság által alkalmazott módszer megfelelően biztosította, hogy a Hondurasnak nyújtott fejlesztési támogatás azokra a területekre jusson el, amelyeken arra a leginkább szükség van, és amelyeket illetően a legtöbb esetben releváns és hiteles nemzeti stratégiák állnak rendelkezésre. A módszer rugalmassága azonban azt eredményezte, hogy sok terület csak viszonylag rövid ideig részesült uniós támogatásban, ami növeli annak a kockázatát, hogy veszélybe kerül a támogatás potenciális hatása. Megállapítottuk továbbá, hogy a támogatást nyújtó uniós intézkedések céljai rendkívül szerteágazóak voltak, így a pénzügyi támogatás nagyon sok területen oszlott el, és nem egyes elsődleges szükségletek kielégítésére szolgált. Bár Honduras jó struktúrát alakított ki az adományozók közötti koordinációhoz, a tényleges együttműködés viszonylag korlátozott mértékű volt, ami bizonyos egyedi esetekben átfedéseket eredményezett a támogatások terén. A Bizottság mindazonáltal erőfeszítéseket tesz annak érdekében, hogy 2018-tól közös programozás valósuljon meg az uniós tagállamokkal (lásd: 12–20. bekezdés).

1. ajánlás – Az egységesség és a kiemelt célokra összpontosítás fokozása révén hatásosabbá kell tenni az uniós megközelítést

A Bizottság a támogatási stratégiája módosításakor tegye hatásosabbá a hondurasi kiemelt ágazatok támogatására vonatkozó megközelítését, mégpedig az alábbiak révén:

a)gondoskodjék arról, hogy a kiemelt ágazatok elegendően hosszú ideig részesüljenek támogatásban ahhoz, hogy a kitűzött célok elérhetők legyenek;

b)összpontosítsa kevesebb, jól körülhatárolt területre és ezáltal korlátozott számú intézményre a támogatásokat;

c)tegyen további erőfeszítéseket az uniós tagállamokkal történő közös programozás, valamint a módszereknek az egyéb adományozókkal való jobb összehangolása érdekében.

65

A Bizottság a pénzügyi támogatás jelentős részét költségvetés-támogatás formájában nyújtotta, általánosságban támogatva ezáltal a releváns és hiteles nemzeti stratégiákat. Az Unió hondurasi képviselete azonban nem rendelkezett a szükséges szaktudással a makrogazdaság és a közpénzgazdálkodás terén ahhoz, hogy a helyszínen irányítani tudja a költségvetés-támogatási műveleteket. Emellett a makrogazdasági keretekhez és a közpénzgazdálkodáshoz köthetően Hondurasban jelentős kockázatokat hordoz a költségvetés-támogatás. A Bizottság részben enyhíteni tudta e kockázatokat, egyrészről párbeszéd és technikai segítségnyújtás révén, másrészről a költségvetés-támogatás folyósítását megelőzően teljesítendő feltételek meghatározásán keresztül. A Bizottság nem vizsgálta kellően strukturált módon a költségvetés-támogatásra való jogosultságot annak ellenőrzése érdekében, hogy célzott és egyértelműen meghatározott kritériumok mentén sikerült-e elérni az elvárt eredményeket. Egy esetben például úgy vállalt kötelezettséget költségvetés-támogatás nyújtására, hogy közben az általános jogosultsági feltételeknek való meg nem felelés miatt visszatartotta a kifizetéseket. Ezek egymásnak ellentmondó üzenetek voltak a partnerország részére, és ez veszélyeztette a támogatás hatékonyságát (lásd a 21–31. pontot).

2. ajánlás – Meg kell erősíteni a költségvetés-támogatási műveletek irányítását

A Bizottság erősítse tovább költségvetés-támogatási műveleteinek irányítását, az alábbiak révén:

a)biztosítsa, hogy az új költségvetés-támogatási szerződésekről hozott döntései egységes üzenetet közvetítsenek. Kerülje el különösen azt, hogy költségvetés-támogatásra irányuló kötelezettségvállalásokat tegyen olyan esetekben, amikor ezzel egyidejűleg a makrogazdasági kerettel és/vagy a közpénzgazdálkodással kapcsolatos jogosultsági feltételeknek való meg nem felelés miatt kifizetéseket tart vissza;

b)a jövőben vizsgálja strukturáltabb módon a költségvetés-támogatásra való jogosultságot annak ellenőrzése érdekében, hogy célzott és egyértelműen meghatározott kritériumok mentén sikerült-e elérni az elvárt eredményeket;

c)az uniós képviseletek munkatársainak következő cseréjekor gondoskodjék arról, hogy a hondurasi uniós képviseleten több legyen a makrogazdasági kérdések és a közpénzgazdálkodás terén szakértelemmel bíró személy.

66

A bizottsági intézkedésekben előirányzott tevékenységek és eredmények többségét sikerült megvalósítani, jóllehet jelentős késedelemmel, ami főleg külső tényezőknek tudható be. Az eredményesség bizottsági nyomon követését illetően hiányosságokat tapasztaltunk a mutatók kiválasztása és alkalmazása, a helyszíni vizsgálatok tervezése, az eredményorientált nyomon követés ütemezése, valamint az annak nyomán tett ajánlások figyelemmel kísérése terén (lásd: 32–38. bekezdés).

3. ajánlás – Meg kell erősíteni az uniós intézkedések eredményességének mérését

A Bizottság erősítse tovább a jövőbeli uniós intézkedések eredményességének mérését, ehhez kellő időben válasszon ki elegendő számú, releváns, számszerűsíthető teljesítménymutatót, és azokra vonatkozóan határozzon meg referenciaértéket. Ezzel összefüggésben mérlegelje a demográfiai és egyéb trendekre vonatkozó megbízható adatokat kezelő nemzeti rendszerek – mindenekelőtt a Nemzeti Statisztikai Intézet – megerősítését. Javítsa az eredményorientált nyomon követés időzítését, valamint az annak nyomán tett ajánlások figyelemmel kísérését.

67

A Bizottság stratégiákat dolgozott ki a hondurasi kormánnyal több területen is folytatandó szakpolitikai párbeszéd szervezéséhez. Ez követendő gyakorlat, habár e stratégiák rendszerint meglehetősen általánosak, és nem terjednek ki minden lényeges területre, például a szegénység csökkentésére, valamint a biztonságra és a jog érvényesülésére. A Bizottság emellett nem készített írásbeli értékelést arról, hogy e párbeszéd-stratégiáinak céljai milyen mértékben valósultak meg. A Bizottság általában véve jelentős erőfeszítéseket tett arra, hogy minden szinten releváns és konstruktív szakpolitikai párbeszédet folytasson, s ezzel hozzájárult az uniós intézkedések céljainak eléréséhez (lásd: 39–45. bekezdés)

4. ajánlás – Meg kell erősíteni a kiemelt ágazatokban folytatott szakpolitikai párbeszédet

A Bizottság még 2018 előtt erősítse tovább a kiemelt ágazatokban folytatott szakpolitikai párbeszédet azáltal, hogy minden releváns területen általánossá teszi a párbeszédre vonatkozó stratégiák alkalmazását. Ennek keretében pontosan meghatározandó az is, hogy milyen eredményeket vár el a párbeszédtől. A Bizottság ezt követően értékelje írásban, hogy milyen mértékben teljesültek a párbeszédre vonatkozó stratégiájának céljai.

A jelentést 2016. október 25-i luxembourgi ülésén fogadta el a Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

A Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner LEHNE
elnök

Mellékletek

I. melléklet

Honduras térképe

Térkép: Eurostat — GISCO, 2016/06

Közigazgatási határok: © EuroGeographics © UN-FAO © Geonames

II. melléklet

A kiemelt ágazatok számára elkülönített indikatív összegek Hondurasban a 2007–2013-as és a 2014–2020-as időszakban

Időszak
2007–2013
2014–2020

Kiemelt ágazat
A szegénység csökkentése
Élelmezésbiztonság

Ide tartozó területek
1. nemzeti indikatív program (2007–2010)
2. nemzeti indikatív program (2011–2013)

Oktatás
Vízellátás és szennyvízelvezetés
Családi gazdaságok

Egészségügy
A minőségrendszerek megszilárdítása

A kiemelt ágazat számára elkülönített összeg (millió)
65,5
45,5

111
100

Kiemelt ágazat
Természeti erőforrások

Ide tartozó területek
1. nemzeti indikatív program (2007–2010)
2. nemzeti indikatív program (2011–2013)

Erdőgazdálkodás
Erdőgazdálkodás

Megújuló energiaforrások

Energiahatékonyság

A kiemelt ágazat számára elkülönített összeg (millió)
21
47

68

Kiemelt ágazat
A jog érvényesülése és közbiztonság
Jogállamiság

Ide tartozó területek
1. nemzeti indikatív program (2007–2010)
2. nemzeti indikatív program (2011–2013)
Korrupció elleni küzdelem
Az állampolgárok részvételének fokozása

Biztonság
Tényleges átállás a biztonságról (PASS) a jogérvényesülésre (Eurojusticia)

A kiemelt ágazat számára elkülönített összeg (millió)
41
3

44
40

Kiemelt ágazat

Foglalkoztatás

Ide tartozó területek

Tisztes munka és szociális védelem

A kiemelt ágazat számára elkülönített összeg (millió)

85

Támogatási intézkedések

10

Teljes összeg (millió)
223
235

Forrás: Európai Bizottság.

III. melléklet

A Hondurasnak nyújtott kétoldalú támogatás: a 2007 és 2015 közötti döntések (euró)

A döntés éve
A program neve
Eredetileg elkülönített összeg

Szerződött összeg 2015.12.31-i állapot

Kifizetett összeg 2015.12.31-i állapot

A 2007–2013-as időszak programjai
219 100 000,00

180 704 286,95

116 339 650,22

| A szegénység csökkentése | 102 600 000,00 |  | 81 004 660,17 |  | 68 906 315,17 |
|  | 2008 | Apoyo Presupuestario al Plan de Nación (APN) | 60 500 000,00 |  | 38 921 310,17 |  | 38 921 310,17 |
|  | 2011 | Programa de Apoyo Presupuestario Sectorial Agua y Calidad (PAPSAC) | 42 100 000,00 |  | 42 083 350,00 |  | 29 985 005,00 |
| Természeti erőforrások | 68 000 000,00 |  | 66 387 310,95 |  | 26 655 622,36 |
|  | 2010 | Modernización del sector forestal (MOSEF) | 47 000 000,00 |  | 46 420 000,00 |  | 11 781 637,00 |
|  | 2012 | Programa de Apoyo Europeo al Sector Forestal–EuroFor | 21 000 000,00 |  | 19 967 310,95 |  | 14 873 985,36 |
| Biztonság és a jog érvényesülése | 36 500 000,00 |  | 19 148 940,82 |  | 10 306 872,92 |
|  | 2007 | Programa de Apoyo al Sector Seguridad en Honduras (PASS) Fase 1 | 9 000 000,00 |  | 6 811 509,16 |  | 6 588 572,38 |
|  | 2013 | Promoviendo una Justicia Rápida y Accesible en Honduras (Eurojusticia) | 27 500 000,00 |  | 12 337 431,66 |  | 3 718 300,54 |
| A 2007–2013-as időszak egyéb programjai | 12 000 000,00 |  | 14 163 375,01 |  | 10 470 839,77 |
|  | 2008 | Proyecto de Apoyo a la Modernización de la Administración Pública y a la Integración Regional (PAAPIR) | 5 000 000,00 |  | 7 548 932,69 |  | 6 264 996,94 |
|  | 2009 | Phasing Out–Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria en Honduras (PASAH) | 2 000 000,00 |  | 1 978 008,79 |  | 1 978 008,79 |
|  | 2011 | Programa de Apoyo a los Derechos Humanos (PADH) | 5 000 000,00 |  | 4 636 433,53 |  | 2 227 834,04 |

A 2014–2020-as időszak programjai
53 200 000,00

13 395 500,00

2 479 100,00

| Élelmezésbiztonság | 30 000 000,00 |  | 3 997 700,00 |  | 799 540,00 |
|  | 2014 | Seguridad Alimentaria, Nutrición y Resiliencia en el Corredor Seco (EUROSAN) | 30 000 000,00 |  | 3 997 700,00 |  | 799 540,00 |
| Foglalkoztatás | 11 600 000,00 |  | 4 698 900,00 |  | 839 780,00 |
|  | 2014 | Fortalecimiento Institucional del Empleo Decente y la Seguridad Social en Honduras (EURO +LABOR) | 11 600 000,00 |  | 4 698 900,00 |  | 839 780,00 |
| Jogállamiság | - |  | - |  | - |
|  |  | – | - |  | - |  | - |
| A 2014–2020-as időszak egyéb programja (Technikai segítségnyújtás) | 10 000 000,00 |  | 5 952 150,00 |  | 1 187 830,00 |
|  | 2014 | Medidas de Apoyo al Desarrollo Institucional y a la Gestión de Políticas (MADIGEP) | 10 000 000,00 |  | 5 952 150,00 |  | 1 187 830,00 |

ÖSSZESEN

272 300 000,00

194 099 786,95

118 818 750,22

Forrás: Európai Bizottság.

IV. melléklet

Az uniós intézkedésekre vonatkozó finanszírozási megállapodásokban meghatározott feltételek

Intézkedés
Közpénzgazdálkodás
Költségvetési átláthatóság és
felügyelet
Makrogazdasági stabilitás
A szegénység csökkentése
Erdészet

APN
Kielégítő előrehaladás a közpénzgazdálkodási program végrehajtásában. A közkiadások és a pénzügyi elszámoltathatóság értékelése során nyert megállapítások alapján olyan többéves közpénzgazdálkodási program kidolgozása és végrehajtása, amely magában foglalja a következőket:

•politikai prioritások;

•programok és projektek;

•szakpolitikai intézkedések (reformok);

•konkrét, mérhető, teljesíthető, releváns és határidőhöz kötött objektív mutatók, célok, referenciaértékek;

•többéves költségvetés.

A 3. és a 4. évben: a közkiadások és a pénzügyi elszámoltathatóság értékelésének elvégzése és közzététele.

A Bizottság kedvező értékelése arra vonatkozóan, hogy rendelkezésre áll a gazdasági stabilitást biztosító makrogazdasági politika. Az értékelés alapját a következők képezik:
Naprakésszé tett makrogazdasági stratégia évenkénti bemutatása; a stratégiának tartalmaznia kell a főbb makrogazdasági és monetáris intézkedéseket, valamint a főbb makrogazdasági változók értékét és alakulását.
A makrogazdasági és a monetáris politika kielégítő végrehajtása, különös tekintettel az alábbiakra:

•infláció;

•a bruttó tartalékok szintje;

•folyó fizetési mérleg;

•adóbevételek;

•államadósság.

A Bizottság kedvező értékelése a kormányzati terv végrehajtásának haladásáról. Az értékelés alapját a következők képezik:
Az 1. évben: a kormányzati terv bemutatása és közzététele.
A kormányzati terv végrehajtásáról szóló, az alábbi információkat tartalmazó jelentés közzététele és évenkénti bemutatása:

•a célok és mutatók teljesítése;

•a szakpolitikák végrehajtása;

•a költségvetés végrehajtása.

PAPSAC
Kielégítő előrehaladás a közpénzgazdálkodási terv és/vagy a közpénzgazdálkodási reform végrehajtásában, különös figyelemmel a következőkre:

•adópolitika és adóigazgatás;

•az integrált pénzügyi gazdálkodási rendszer;

•a költségvetés hitelessége, átláthatósága, ellenőrzése és felülvizsgálata;

•átfogó korrupcióellenes politika végrehajtása;

•beszerzési rendszerek;

•a részösszegek megfelelő kezelése a költségvetésben.

Kielégítő előrehaladás a stabil makrogazdasági politika fenntartása tekintetében, különös figyelemmel a következőkre:

•a bérköltségek ellenőrzés alatt tartása;

•a rövid lejáratú hitelek ellenőrzés alatt tartása;

•az államháztartási hiány;

•a hitelek visszafizetése;

•a közszolgálati törvény végrehajtása tekintetében elért eredmények;

•a nemzetközi tartalékok szintje.

A vízellátási és a szennyvízelvezetési ágazatot illetően, a következő területeken elért eredményeket bemutató jelentések benyújtása:

•a Nemzeti Ivóvízellátási és Szennyvízelvezetési Tanács vezető szerepének megerősítése;

•az ágazati politika jóváhagyása és végrehajtása tekintetében elért előrehaladás;

•a háromoldalú ágazati bizottság újraélesztése és működése;

•a nemzeti ivóvízellátási és szennyvízelvezetési terv kidolgozása és jóváhagyása;

•az új általános vízügyi törvény végrehajtása tekintetében elért eredmények;

•az ivóvízellátásról és szennyvízelvezetésről szóló kerettörvény végrehajtása tekintetében elért eredmények.

A versenyképesség javítását szolgáló minőségrendszereket illetően a következő területeken elért eredményeket bemutató jelentések benyújtása:

•a nemzeti minőségrendszer tevékenységeinek minőségéről és megszilárdításáról szóló törvény végrehajtása;

•a versenyképességi stratégia végrehajtása;

•a Nemzeti Agrár-élelmiszeripari Egészségügyi Szolgálat stratégiai tervének keretébe tartozó tevékenységek megerősítése.

EuroFor
Kielégítő előrehaladás a közpénzgazdálkodás javítására és reformjára irányuló program bizonyítható végrehajtásában, különös tekintettel a következőkre:

•adópolitika és adóigazgatás;

•az integrált pénzügyi gazdálkodási rendszer;

•a költségvetés hitelessége, átláthatósága, ellenőrzése és felülvizsgálata;

•átfogó korrupcióellenes politika végrehajtása;

•beszerzési rendszerek;

•a részösszegek megfelelő kezelése a költségvetésben.

Következetes és átfogó költségvetési információk rendszeres hozzáférhetősége.
Kielégítő előrehaladás a bizonyíthatóan stabil makrogazdasági politika fenntartása tekintetében, különös tekintettel a következőkre:

•a bérköltségek ellenőrzés alatt tartása;

•a rövid lejáratú hitelek ellenőrzés alatt tartása;

•az államháztartási hiány;

•a hitelek visszafizetése;

•a közszolgálati törvény végrehajtása tekintetében elért eredmények;

•a nyugdíjrendszerek és a szociális biztonsági rendszerek reformja;

•az állami vállalatok reformja.

Kielégítő előrehaladás a stratégia és az ágazati politikák végrehajtásában, többek között az alábbi területeken elért eredményeket bemutató jelentések benyújtása:

•az Erdővédelmi Intézet vezető szerepének megerősítése;

•az Erdővédelmi Intézet szervezeti felépítésének javítása;

•a nemzeti erdészeti program végrehajtása tekintetében elért eredmények;

•a Nemzeti Erdészeti Konzultatív Tanács működése a régiókkal és a településekkel együttműködve;

•az erdészeti törvény végrehajtása tekintetében elért eredmények;

•a formai követelmények jóváhagyásával kapcsolatos, faanyag-köbméterre számított átlagos költségek csökkentése;

•az illegális fakitermelés elleni nemzeti stratégia végrehajtása tekintetében elért eredmények, különös tekintettel az erdészeti nyilvántartás informatikai rendszerére, az adminisztrációra és az ellenőrzésre;

•az erdészeti jogszabályok végrehajtásáról, az erdészeti irányításról és az erdészeti termékek kereskedelméről szóló, az EU és Honduras közötti önkéntes partnerségi megállapodás tekintetében elért eredmények;

•az ágazattal kapcsolatos információk, valamint az Erdővédelmi Intézet irányításával kapcsolatos, nyilvánosan hozzáférhető információk minőségének javítása és mennyiségének növelése.

A Bizottság válaszai

Összefoglalás

III

A Bizottság mindent megtesz annak érdekében, hogy segítséget nyújtson az országnak fejlettségi szintje javításában. Úgy véli, a nehéz körülmények között bebizonyosodott, hogy az uniós fejlesztési támogatás tényleges hatást fejt ki a beavatkozási területeken.

A Bizottság a Számvevőszék javaslatai alapján továbbra is korrigálni fogja az általa nyújtott támogatás irányítása terén feltárt hiányosságokat. A Bizottság szeretne azonban rámutatni arra, hogy – különösen a sokféle külső tényező következtében – nem állapítható meg, hogy az „irányítási hiányosságok” milyen mértékben gátolták az EU fejlesztési támogatásának hatását.

Az erdőterületek vonatkozásában a Bizottság hangsúlyozza, hogy az erdőterületek megszűnésének fő oka külső tényezőkben keresendő. Az ország erdői 11%-ának megszűnésével például a fenyőszú okolható.

IV

Az ország kiemelt területeit rugalmasan kellett megváltoztatni az ország változó igényeire való reagálás érdekében.

Az EU többéves indikatív programjai következetességet biztosítanak, ugyanakkor rugalmasságot tesznek lehetővé az új fejlemények és a nemzeti szakpolitikai lehetőségek figyelembevételéhez. Ezért van szükség a nemzeti prioritásokra nem reagáló, szigorú együttműködési menetrend és a műveleti országok változó körülményeinek kezelésére törekvő együttműködési menetrend közötti egyensúly körültekintő módon történő megteremtésére, mégpedig a hosszú távú célok fenntarthatóságának megtartása mellett.

A Bizottság idővel a szűkebben meghatározott ágazatokra összpontosított; erről a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó országstratégiai dokumentum és a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó többéves indikatív program prioritásainak megváltozása is tanúskodott. Ebben az összefüggésben a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó többéves indikatív program tárgyalása során a kormánnyal egyetértési megállapodás jött létre arról, hogy nem szűnik meg a folytonosság a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó országstratégiai dokumentumhoz képest, és a nemzeti prioritásokkal való összhang mértékét a hondurasi érdekeltek nagyra értékelték.

Ezen túlmenően a Bizottság úgy véli, hogy sokféle megfelelő teljesítménymonitoring eszköze van, beleértve a szakpolitikai párbeszédet, a monitoringmissziókat és az eredményorientált monitoringot (ROM) is.

V

A G16-csoport hondurasi donorkoordinációs csoportja a donorok közötti koordináció igen hasznos eszköze. A donorkoordinációs csoport az 1998. évi létrehozása óta folyamatosan tevékenykedik, mindezt a segélyhatékonysági alapelvek végrehajtása mellett teszi.

A G-16 csoport érdeme, hogy lehetővé teszi a hondurasi kormány és a főbb donorok közötti hosszú távú szakpolitikai párbeszédet. Hondurasban ezért a donorok közötti koordináció megfelelő tagolású és felépítésű, és minimálisra csökkenti az együttműködési törekvések közötti átfedéseket.

A 2018-ban kezdődő közös programozás tovább fokozza az együttműködési törekvéseket, még magasabb szintre emelve azokat.

VI

A szakpolitikai párbeszédre irányuló stratégiákat a költségvetés-támogatásban részesülő ágazatokban pontosan meghatározzák; e stratégiák a költségvetés-támogatáson belül más eszközök mellett (pénzügyi támogatás, technikai segítségnyújtás, monitoring stb.) létező számos eszköz egyikét jelentik.

Az ágazati célkitűzések megvalósításának mértékét a költségvetés-támogatás kifizetésére vonatkozó akták mindegyikében írásban értékelik. Az elért hatás valamennyi eszköztípus egyesített eredménye, nem csak a szakpolitikai párbeszéd eredménye.

Mindazonáltal a Bizottság a továbbiakban is javítja a szakpolitikai párbeszédre szolgáló mechanizmusait, különösen a szakpolitikai párbeszéd előrehaladásának és megfelelő dokumentálásának értékelését és nyomon követését.

VII

A Bizottság az általa delegált valamennyi küldöttségben mindenkor költség/haszon megközelítés alapján gondoskodik makrogazdasági szaktudásról. Annak ellenére, hogy a küldöttségnek a közelmúltig nem volt a helyszínen makrogazdasági és államháztartási gazdálkodási szakértője, a Nicaraguába delegált küldöttségtől technikai támogatásban részesült.

Ezen túlmenően az EU hondurasi küldöttsége az államháztartási gazdálkodás és a makrogazdaság terén szerteágazó szaktudást vesz igénybe: a bizottsági központtól a helyszínre irányított missziókon és a technikai segítségnyújtáson (PAAPIR – közigazgatást és regionális integrációt szolgáló támogatási program) keresztül a konkrét problémák tárgyában a bizottsági központtal való napi szintű kapcsolattartásig.

Ezenfelül a Bizottság a székhelyéről missziókat irányított Hondurasba és Washingtonba a helyzet nyomon követése érdekében, nemcsak a hondurasi kormány, hanem az IMF bevonása mellett is.

Általános megjegyzés: a Bizottság kitüntetett jelentőséget tulajdonít annak, hogy a megfelelő pályázókat toborozza a küldöttségekbe, és a munkatársai részt vesznek erre vonatkozó rendszeres képzési programokon és továbbképzéseken.

A küldöttség mindenkor szigorúan alkalmazza a költségvetés-támogatásról szóló iránymutatást is a támogathatósági kritériumok értékelése során.

A nyújtott költségvetés-támogatás koherens és következetes, a partnerországgal folytatott szoros párbeszédre épül, emellett folyamatos szakpolitikai párbeszédet és a nehéz körülményekhez való alkalmazkodást biztosít.

Ezen túlmenően a támogatások kifizetésére vonatkozó összes dokumentáció a költségvetés-támogatási irányítóbizottság végleges határozataival együtt körültekintő elemzés tárgyát képezi. A költségvetés-támogatási irányítóbizottság olyan testület, amely mindig dokumentálja a tagjai által hozott határozatokat.

A költségvetés-támogatásról szóló iránymutatás lehetővé teszi a költségvetés-támogatásról szóló COM(2011) 638 végleges számú közleményben és a vonatkozó tanácsi következtetésekben bevezetett dinamikus megközelítést: „Az EU a helyszíni hatások maximalizálása érdekében a költségvetés-támogatás mindegyik formájában egyénileg kialakított és dinamikus megközelítést fog alkalmazni a támogathatóság tekintetében, a hiteles és releváns ágazatireform-stratégiák végrehajtásának folytatására koncentrálva” (9371/12 számú tanácsi következtetések).

Észrevételek

13

Ami a megújuló energia és az energiahatékonyság területén nyújtott támogatást illeti, nem folyt együttműködési tevékenység a 2011–2013 közötti időszakban. A 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti indikatív program az e területeken előirányzott fellépéseket a villamosenergia-ágazaton belüli korábbi fellépések, például a (villamos energiával való autonóm gazdálkodásra és annak ésszerű felhasználására irányuló) GAUREE és GAUREE 2 projekt utánkövetéseként javasolta.

A kormány azonban a (2009. évi) félidős értékelésben a villamosenergia-ágazatért felelős miniszter közvetítésével jelezte, hogy nem igényel megújuló energiára és energiahatékonyságra szánt támogatást. Az energiaágazatért felelős nemzeti hatóságok észrevételezték, hogy a megújuló energiaforrásokat ösztönző jogszabály magánberuházás révén újabb megújuló energiaforrásokat eredményezett.

Az EU küldöttsége ezért foglalt megújuló energiával és energiahatékonysággal kapcsolatos fellépéseket az erdészeti programjaiba (MOSEF és CLIFOR). E tevékenységek végrehajtása az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásra irányuló mechanizmusokként és az erdészeti erőforrásokkal való gazdálkodást ösztönző tevékenységekként (nem pedig energiaágazati beavatkozásokként) történt.

Ami a versenyképesség javítására vonatkozó minőségrendszereket illeti, ez az ágazat az EU–Közép-Amerika társulási megállapodás végrehajtásának támogatását célzó bizottsági stratégia kiegészítő eleme volt.

Az EU–Közép-Amerika társulási megállapodás 2012. június 29-i aláírása és a társulási megállapodás IV. részének 2013. augusztus 1-jétől történő ideiglenes alkalmazása szintén az EU ezzel kapcsolatos beavatkozását igazolja.

14

Ezekben az ágazatokban azért került sor uniós segítségnyújtásra, mert prioritásnak minősültek a kormány szegénységcsökkentési stratégiájában.

Ezenfelül – a szegénységcsökkentési stratégia felülvizsgálata érdekében – a küldöttség 2006-ban részt vett a donorok és a kormány közös megbeszélésein a szegénységcsökkentési stratégiával foglalkozó konzultatív tanácsadó bizottság (Consejo Consultivo de la ERP) keretében. A költségvetési beruházás (belföldi és külső pénzeszközökkel) a következő ágazatokban összpontosult: oktatás, egészségügy és táplálkozás, szociális védelem, infrastruktúra, termelés és eszközökhöz való hozzáférés, valamint kormányzás. Ezért ezek az ágazatok az EU együttműködési fellépései szempontjából szintén kiemelt ágazatokká váltak.

Ami a rövid támogatási időszakot illeti, a 2009-es puccs okozta politikai válság után megváltozott helyzetre való reagálás és a tevékenységeknek a megváltozott helyzethez való igazítása érdekben az uniós programokban szükség volt bizonyos fokú rugalmasságra (lásd a Bizottság IV. bekezdésre adott válaszát).

15

a)

A Bizottság hangsúlyozza, hogy az erdészeti ágazat a víz- és a szennyvízgazdálkodáshoz és a talajvédelemhez is kapcsolódik. Ennek fényében a MOSEF által az önkormányzatoknak nyújtott támogatást a küldöttség úgy értékelte, hogy összhangban van a projekt céljaival.

A MOSEF a legfontosabb projekt a nemzetközi donorközösségen belül, amely fokozza a koordinációt az erdőterületekre jogosultságokat biztosító három intézmény között.

A földhaszonbérlet a természetéből fakadóan politikai vonatkozású, és egész Latin-Amerikában aggasztó probléma. Noha kizárólag együttműködési projektekkel nem rendezhető, különféle egyéb csatornákon és eszközökkel foglalkoztak vele: i. az EU által irányított FLEGT (erdészeti jogszabályok végrehajtása, erdészeti irányítás és erdészeti termékek kereskedelme) kezdeményezés, amely a legeredményesebb reformtámogató eszköz; ii. a kétoldalú FLEGT önkéntes partnerségi megállapodásra irányuló tárgyalások keretében folytatott szakpolitikai párbeszéd az EU-val; valamint iii. a segítségnyújtásra irányuló egyedi szerződések (például a PROCORREDOR projekt – „Gestión Sostenible de Recursos Naturales y Cuencas del Corredor Biológico Mesoamericano en el Atlántico Hondureño”).

Ezenfelül a Bizottság megjegyzi, hogy egy kulturálisan sokszínű és erős kulturális örökségi értékekkel rendelkező országban földterületekkel kapcsolatban felmerülő konfliktusok kétféleképpen közelíthetők meg: a földterületek legalizálásával és a bennszülött közösségekkel való konzultációt szolgáló mechanizmusok révén. A földterületek legalizálását célzó uniós támogatás ezért fokozatos megközelítés.

b)

Honduras az ellenőrzési időszakban módosította oktatási törvényét az alapfokú oktatás kilenc osztályosra való bővítése érdekében. A donorok ennek megfelelően igazították ki a támogatást.

16

Technikai segítségnyújtás iránt mindig nagyobb volt a kereslet, mint a rendelkezésre álló kínálat. Az EU, a hondurasi kormány és a megfelelő intézmények részvételével létrejött (egészségüggyel, minőségüggyel, víz- és szennyvízgazdálkodással foglalkozó) technikai bizottságok közreműködésével priorizálási mechanizmusok végrehajtására került sor.

A donorok közötti koordináció jól strukturált volt. Ezért a nem tárgyalt releváns igényekre vonatkozóan ugyanaz a költséghatékonyság-elemzés készült.

A támogatásban nem részesült releváns területek mélyreható elemzés tárgyát fogják képezni annak kiderítéséhez, hogy milyen alternatív fellépések/intézkedések tehetők a támogatásuk érdekében.

A 16. bekezdés a)–c) pontjára adott közös válasz

A Bizottság az igényvezérelt PAAPIR program révén, körültekintő értékelés és priorizálás nyomán technikai segítségnyújtásban tudta részesíteni az alapvető igényeket támasztó ágazatokat.

A Bizottság rámutat, hogy minden igény kielégítése nem volt lehetséges.

a)

A fenti közös válaszon túlmenően, az egészségügyi ágazat konkrét esetében a vitamin- és ásványianyag-hiányról szóló tanulmányt a PAAPIR technikai bizottsága 2013-ban jóváhagyta, de azt követően a végrehajtása elmaradt.

18

A Bizottság úgy véli, hogy megfelelő előrehaladás történt a donorok közötti eredményes munkamegosztás megvalósításának folyamatában. A GIZ például felvetette az éghajlatváltozás és az erdészet problémáját, illetve Spanyolország tekintetében a kormányzás és az igazságügyi szektoron belüli reformok problémáját.

A küldöttség szintjén a 2018 utáni közös programozásra vonatkozó ütemterv került kidolgozásra. 2016 folyamán a hondurasi nemzeti háttér e tekintetben történő elemzésére kerül majd sor.

19

A Bizottság folyamatosan törekszik a hondurasi kormánnyal és az összes donorral való együttműködés fokozására. Az elsődleges koordináció az EU tagállamaival folyik. Az EU küldöttsége igen tevékenyen lép fel a G16-csoportban is, célja a Hondurasban jelen lévő fő donorokkal folytatott lehető legjobb koordináció megvalósítása.

3. háttérmagyarázat – Finanszírozási átfedések

A Bizottság úgy véli, hogy még annak ellenére is, hogy a donorok megközelítései eltérőek voltak, lehetnek kiegészítő jellegűek.

A víz- és a szennyvízgazdálkodási ágazatban a projektben részt vevő összes önkormányzat részesült támogatásban, de nem mind részesült infrastrukturális beruházásokban. Ezen túlmenően a COMAS (a víz- és a szennyvízgazdálkodással foglalkozó önkormányzati bizottság) és az USCL (a monitoringgal és helyi ellenőrzéssel foglalkozó egység) valamennyi önkormányzatot magában foglalva jött létre. Az önkormányzatoknak nyújtott támogatás az e két szervezet közreműködésével végzett kapacitásépítésen alapult.

20

A küldöttség úgy véli, nagyon aktív a más donorokkal folytatott koordináció terén, ami csökkenti az átfedés kockázatát. Noha időigényes, a donorok feltérképezése nem mindig a leghatékonyabb eszköz. Úgy tűnik, hogy a kedvezményezett által, felhatalmazás és szakpolitikai párbeszéd alapján folytatott koordináció jobb eredményeket hoz.

23

Az ágazat támogathatóságának értékelése teljes egészében a költségvetés-támogatásról szóló iránymutatásnak megfelelően történt. Ennek alapján megállapítást nyert, hogy az ágazati politika kellően hiteles és releváns volt egy kielégítő költségvetés-támogatási program lehetővé tételéhez.

Amennyiben a kellő hitelesség és a relevancia eleme létezik, az ágazati politika idővel javítható és tökéletesíthető. Ez egy folyamatos költségvetés-támogatási program része, illetve szakpolitikai párbeszéd és technikai segítségnyújtás eredménye.

Ezenfelül a Bizottság megjegyzi, hogy minőségrendszerekhez nyújtott támogatás az EU–Közép-Amerika társulási megállapodás keretében valósult meg, és azt a kormány jóváhagyta.

26

A Bizottság úgy véli, hogy a makrogazdasági stabilitásra vonatkozó támogathatósági kritérium strukturált elemzése fontos, és annak végrehajtására a költségvetés-támogatásról szóló iránymutatás alapján kerül sor.

A Számvevőszék által említett esetekben az előrehaladás több konkrét mutatón alapult. E mutatók alakulása tényleges előrehaladásról szolgáltatott bizonyítékot, nem egy nagyon összetett konjunktúrán belüli állapotromlás hiányáról.

Ami a hondurasi kormány és az IMF közötti megállapodás hiányát illeti, ilyen helyzetről a költségvetés-támogatásról szóló iránymutatás említést tesz. Az iránymutatás 5.1.2. bekezdése a következőket mondja ki: „Másrészt az IMF-program hiánya nem feltétlenül jelenti azt, hogy a makrogazdasági támogathatósági kritérium nem teljesül (…). Amennyiben a végrehajtás nem kielégítő vagy az IMF-fel elfogadott program nehézségei miatt nincs érvényben IMF-program, valamely ország ennek ellenére is támogatható lehet, ha a költségvetés-támogatási program célkitűzései nincsenek veszélyben, különösen az ágazatireform-szerződések esetében.”

A Bizottság még az IMF döntésének figyelembevételével is azt állapította meg, hogy a megállapodás hiánya egy kifejezetten technikai jellegű, kisebb jelentőségű ponton nem zárta ki eleve az összességében pozitív értékelést és a makrogazdasági stabilitás helyreállítására irányuló kormányzati törekvésekhez nyújtott további támogatást.

27

Valamely konkrét ágazaton belül megvalósulhat költségvetés-támogatási program, míg más programok nem teljesítenek kifizetéseket. Ez a folyamatos szakpolitikai párbeszéd és a hondurasi kormánynak különböző ágazatok/szakpolitikák terén nyújtott támogatás részét képezi. Összességében az az üzenete, hogy egynél több ágazatban felmerülő problémák ellenére is támogatni kell a partnerországot költségvetés-támogatással.

Ezenfelül a küldöttség szakpolitikai párbeszédet folytatott a lábjegyzetben említett időszakokban, ami nem tekintendő a költségvetés-támogatás visszatartására vonatkozó, ellentmondó üzenetnek.

A költségvetés-támogatásra irányuló pénzügyi megállapodás aláírása még további tárgyalási lehetőséget biztosít az EU számára.

A Bizottság nem lát ellentmondást az Eurofor aláírásában. Megjegyzendő, hogy ez a program igen hangsúlyosan tartalmazta a felhatalmazáson alapuló együttműködés útján bonyolított technikai segítségnyújtási elemet. Haladéktalanul el kellett kezdődnie, és szakpolitikai párbeszéd útján egyértelművé tették, hogy a makrogazdasági helyzet rendezéséig nem kerül sor kifizetésre.

28

A Bizottság kifejezetten támogatja a hondurasi államháztartási gazdálkodás reformját, és igen szoros és folyamatos párbeszédet tartott fenn az e területen elérendő javítások és előrehaladás támogatása érdekében.

Az államháztartás javítása a közkiadások pénzügyi elszámoltathatóságára (PEFA) irányuló, egymást követő monitoring tárgyát képezi, amelyekre a donorok és a kormány közösen vállaltak kötelezettséget.

29

Noha a Bizottság elismeri a hiányosságokat, az előrehaladás figyelemre mélt ó, és fokozatos javulás van folyamatban.

Az ország makrogazdasági és politikai konjunktúrája lelassította a reformtörekvéseket. Azonban előrehaladást könyveltek el. A pozitív alakulás még relevánsabb, jelentősebb és nehezebben megvalósítható olyan összetett környezetben, mint Hondurasban.

Ezen túlmenően a Bizottság úgy véli, hogy a reform ütemével kapcsolatos elvárásokat nagyon nehezen lehet teljesíteni. Bár léteznek kihívások, megvalósultak fontos mérföldkövek, különösen az uniós támogatással, például: a költségvetés rendelkezésre állásáról szóló igazolás létrehozása a szakminisztériumok tervezett kiadásaitól való eltérések elkerülése érdekében. Ez az újítás a Bizottság székhelyéről kiküldött missziókat követően, illetve a helyi technikai segítségnyújtási struktúrákkal és az IMF-fel folytatott párbeszédet követően került bevezetésre.

A 29. bekezdés a)–c) pontjára adott közös válasz:

A Bizottság egyetért a Számvevőszék megállapításaival, és mindent megtesz az e területen megvalósított szakpolitikák és teljesítménymonitoring érdekében.

Ahogyan a Számvevőszék a 30. bekezdésben megjegyezte, ez a pontos értékelés hasznára vált a Bizottságnak a szakpolitikai párbeszéd és az államháztartási gazdálkodás területein folytatott kapacitásépítési kezdeményezések megfelelő orientálásához, amelyek kitüntetett figyelmet és más donorokkal folytatott koordinációt tesznek szükségessé.

A Bizottság ennek során következetes és koherens módon támogatja a kormánynak az államháztartási gazdálkodás teljesítményének javítására irányuló törekvéseit.

d)

A legfrissebb rendelkezésre álló PEFA-értékelés lehetővé teszi több fellépés létrehozását e helyzet javítása érdekében. Ezzel a problémával a Bizottság által a hondurasi kormánnyal folytatott szakpolitikai párbeszéd foglalkozik.

e)

Ezzel a problémával a Bizottság által a hondurasi kormánnyal folytatott szakpolitikai párbeszéd foglalkozik.

f)

A korrupció kihívást jelent a demokratikus kormányzás és a jogállamiság számára.

Ugyanakkor azonban a kihívást jelentő háttér ellenére az új büntető törvénykönyv (Código Penal) Spanyolország és az Eurojusticia program támogatásával felülvizsgálat alatt áll (a büntető törvénykönyv új tervezete szerinti szocializációs folyamat révén). Ezen túlmenően a korrupcióval foglalkozó program kidolgozás alatt áll a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó többéves indikatív program keretében.

A Bizottság egy ifjúsági kezdeményezést is támogat annak érdekében, hogy biztosítsa őket a jogaik felől és elutasítsa a korrupciós gyakorlatokat („Participación e incidencia a multinivel y multiactor en el marco de procesos de veeduría social en Honduras, en tema de violaciones, promoción y defensa de los derechos fundamentales de la juventud”, hivatkozás: EIDHR/2015/369-295).

30

c)

A Bizottság a jövőben is törekszik az előrehaladás mérésének viszonyítási alapjául szolgáló teljesítménymérő referenciaértékek meghatározására.

Néhány kritérium (nevezetesen az államháztartási gazdálkodás) esetében a reform kezdeti mérföldköveihez képest elért előrehaladás különösen fontos; a többi (például makrogazdasági kritérium) esetében a stabilitásorientált politikák fenntartása elég a támogathatóság megerősítéséhez.

Ezenfelül a folyamatban lévő szakpolitikai párbeszéd fogja kísérni a reformfolyamatot és lehetőséget fog teremteni az elvárások egyértelművé tételére.

4. háttérmagyarázat – Példák nem konkrét reformelvárásokra

Lásd a Bizottság 27. bekezdésre adott válaszát.

31

A költségvetés-támogatási műveletekben érintett együttműködési vezető és projektvezetők költségvetés-támogatásra vonatkozó technikai képzésen vettek részt, és jelenleg alkalmazzák szakmai tapasztalatukat az államháztartási gazdálkodással kapcsolatos szükséges szaktudás biztosítása érdekében.

Ezenfelül a költségvetés-támogatási tevékenységeket támogató, fokozott technikai segítségnyújtásra került sor (PAAPIR) (lásd még a Bizottság VII. bekezdésre adott válaszát).

A küldöttség továbbá kiterjedt államháztartási gazdálkodási és makrogazdasági szaktudással rendelkezik: a bizottsági központtól a helyszínre irányított missziókon és a technikai segítségnyújtáson keresztül az aggodalomra okot adó problémák tárgyában a bizottsági központtal való rendszeres kapcsolattartásig.

33

Ami a biztonsági és igazságügyi ágazatot illeti, az ágazatban tapasztalt különleges nehézségek ellenére néhány kifejezetten pozitív eredmény megvalósult.

Az igazságügyi szereplők (a bírák, a rendőrség és az államügyészek) intézményközi képzéseinek elindítása például kifejezetten sikeres volt. Ezek kezdeményezésére és lebonyolítására első alkalommal került sor felsőoktatási akkreditációhoz vezető formális képzések formájában.

A PASS programból finanszírozott nem kormányzati szervezeteknek nyújtott támogatás is sikeresen megvalósult, csakúgy mint a kedvezményezett eszközökkel való ellátását célzó elem.

35

A 2009-es puccs miatt a küldöttség nem tudta átalakítani a projektet, különösen amiatt, hogy a kormányt 2010 közepéig nem ismerték el hivatalosan.

A MOSEF-projekt végrehajtásának késedelme részben az ICF (Erdővédelmi Intézet) irodáiban kiütött tűznek volt betudható; a MOSEF ott zajlott.

36

a)

A Bizottság úgy véli, hogy figyelembe kell venni a PASS program kialakításának és jóváhagyásának összefüggését. Tulajdonképpen amikor a program 2008-ban jóváhagyásra került, a PASS program célkitűzései kétségkívül ambiciózusak, de reálisak voltak. A fellépések megfelelőnek minősültek abban az összefüggésben.

A puccshoz vezető 2009-es intézményi válság drámai módon megváltoztatta a kilátásokat, és az új kormányzat valamennyi erőfeszítését a hondurasi állam „intézményes jellegének” helyreállítása kötötte le. Ezen túlmenően a szervezett bűnözés kihasználta a puccsot és annak utóhatásait a térnyeréshez. A kormányzati intézmények jelentősen meggyengültek, különösen a Biztonsági Minisztérium tanúsított kevés kapacitást és politikai akaratot.

Mindezen kihívásokra tekintettel megfelelő lenne az az állítás, hogy a 2009. évi politikai instabilitás okozta kedvezőtlen körülményektől függetlenül a PASS program annak ellenére jelentős eredményeket hozott, hogy nem teljesítette a kezdeti elvárásokat.

b)

Az ágazati politika nem minden területének kell konkrét mutatókban tükröződnie. Csak kevéstől követelhetők meg konkrét mutatók. Ezenfelül az ágazatban összességében elért haladást és ennélfogva a fellépések valamennyi célkitűzését az ágazati politika haladásának értékelésével követik nyomon.

Az APN esetében a fellépések előrehaladását nyomon követték, de a hondurasi nemzeti terv mutatóit a költségvetés-támogatási program eredményeiről szóló jelentéstételhez használták fel.

c)

Tekintettel arra, hogy a tervezéskor a nemzeti stratégiák mutatói jóváhagyás alatt voltak, és nem voltak kellően részletesek ahhoz, hogy mérés tárgyát képezzék, a víz- és a szennyvízgazdálkodási ágazatban eseti mutatót kellett javasolni.

d)

A Bizottság egyedi támogatást nyújtott a statisztikai adatok javítására.

e)

A Bizottság a kormánnyal együtt vállalt kötelezettséget a helyzet helyreállítására.

f)

Az APN esetében a finanszírozási megállapodás aláírásakor az ország politikai helyzete nem kedvezett a programhoz kapcsolódó mutatók kiválasztásának és elfogadásának.

Ezt a küldöttség is kifejezésre juttatta az APN finanszírozási megállapodása 1. függelékének elfogadásához kapcsolódó standard magyarázó feljegyzésben, amely megállapítja, hogy 2008-ban és 2009-ben az ország politikai és gazdasági válsága lehetetlenné tette egy működőképes finanszírozási megállapodás tárgyalását, tekintettel arra, hogy a költségvetés-támogatási program feltételei röviddel azután megszűntek, hogy a Bizottság meghozta a megállapodás finanszírozására vonatkozó határozatát.

Ezért azt követően, hogy helyreállít a jogállamiság az országban, tárgyalások folytak a teljes egészében az új kormány stratégiáin alapuló mutatók meghatározása érdekében.

37

A tervek szerint helyszíni látogatásokra kerül sor különböző kritériumok alapján, a látogatások többek között a nehézségekkel küzdő projektekre/programokra irányulnak annak érdekében, hogy szoros monitoring kapcsolódjon a kockázatok enyhítéséhez.

A 2015-re vonatkozó fő teljesítménymutatókat tartalmazó irányítópult szerint a monitoring- vagy értékelési tevékenység tárgyát képező problematikus projektek százalékos aránya abban az évben 100% volt.

A Bizottság – többek között célzott helyszíni látogatásokkal – minden olyan projektet közelről nyomon követ, amelyeknél hiányosságokat vagy kockázatokat tárt fel.

38

A Bizottság az elmúlt években a költségvetés-támogatás eredményorientált monitoring (ROM) keretében történő nyomon követésére szolgáló módszertant alakított ki, és azt első alkalommal Hondurasban tesztelte.

Bár az APN-programhoz 2013 szeptemberében elvégzett ROM nem szolgált az APN-programhoz kapcsolódó konkrét ajánlásokkal, a szakértők által közölt észrevételeket a küldöttség hasznosnak tartotta a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó többéves indikatív program szerinti költségvetés-támogatási beavatkozások meghatározása és kialakítása során.

A Bizottság módszeresen be fogja építeni az eredményorientált monitoring ajánlásait a folyamatban lévő programjaiba.

41

Az EU küldöttsége által kidolgozott összes párbeszéd-stratégia a szegénységcsökkentés keretébe tartozik.

A küldöttség a jövőben tovább finomítja a szakpolitikai párbeszédet.

42

Az EU küldöttsége a költségvetés-támogatás hatálya alá tartozó ágazatokhoz szakpolitikai párbeszédre irányuló stratégiákat határoz meg, és azokat rendszeresen frissíti. Ezért e stratégiák a költségvetés-támogatások minden egyes kifizetése előtt is mérlegelés tárgyát képezik.

Ezenfelül e stratégiák egyéb eszközök (például technikai segítségnyújtás és pénzügyi támogatás) széles körének részét képezik. Ennélfogva a hatásuk valamennyi eszköztípus ötvözött eredménye, és azok nem vizsgálhatók elszigetelten.

Mindazonáltal a Bizottság a továbbiakban is törekszik a szakpolitikai párbeszéde dokumentálásának és értékelésének javítására.

44

A tőkeáttétel számos tényezőtől függ, többek között a pénzügyi hozzájárulás politikai, társadalmi, kulturális és kereskedelmi vonatkozásaitól. A tőkeáttétel nem hasonlítható össze más országokkal kizárólag pénzügyi és kereskedelmi feltételek alapján.

Bár az uniós források a kormányzati költségvetés alacsony hányadát teszik ki, a Bizottság az elért tényleges tőkeáttételt az EU által biztosított technikai kapacitás fényében vizsgálja.

Az államháztartási gazdálkodás és a makrogazdasági stabilitás esetében például ez a támogatás fontos és előnyös is volt Honduras számára, és lehetővé tette, hogy az EU az általa folytatott szakpolitikával jelentős tőkeáttételt váltson ki.

45

a)

Az APN által támogatott területek szakpolitikai párbeszéd útján történő kezelése érdekében kétoldalú értekezletekre került sor. Az oktatással kapcsolatos uniós szakpolitikai párbeszédre a donorok oktatási munkacsoportja, az úgynevezett MERECE keretében került sor. Az időszak során számos értekezletre került sor folyamatosan. Az értekezletek száma elegendőnek és a rendelkezésre álló erőforrásokhoz igazodónak minősült.

A nemzeti statisztikai stratégia és a közszolgálati reform egyaránt az APN-program szerinti mutatóinak részét képezte. Ezért azoknak szerepelniük kellett a hondurasi hatóságokkal folytatott szakpolitikai párbeszédben.

b)

Egy másik megfigyelőközpont létrehozása a korrupció és a büntetlenség elleni küzdelem támogatását célzó misszió (MACCHI) érkezésével veszélybe került. Az EU küldöttségének a más donorokkal folytatott koordinációban való fokozott részvétele enyhítette a párhuzamos erőfeszítések kockázatát.

Az EU immár a MACCHI egyik donora, és vezető helyet foglal el az ágazaton belüli kiegészítő jelleg biztosításához.

47

A szegénység alakulását külső tényezők figyelembevételével is kell értékelni.

Értékelni kellene, hogy a szegénység szintje hogyan alakult volna az uniós együttműködési programok hatása nélkül.

A Bizottság úgy véli, hogy az EU beavatkozása nélkül a 2008. évi gazdasági világválságnak a szegénység szintjére kifejtett hatása sokkal rosszabb lett volna.

49

A mutatókat a Bizottság nemzeti reformstratégia alapján tárgyalta meg a kormánnyal.

A Bizottság technikai segítségnyújtást és szakpolitikai párbeszédet alkalmaz e problémák kezelésére.

50

A Bizottság önmagában eredménynek tartja azt, hogy egy olyan kihívást jelentő országban, mint Honduras, az oktatási ágazaton belüli bérköltségek 55%-ról 49%-ra csökkentek.

Mivel az APN-programnak és az oktatásra kifejtett hatásának nincs módszeres értékelése, meglehetősen nehéz a költségvetés-támogatás hatásának objektív értékelése.

51

A Bizottság úgy véli, hogy az APN az egyik legsikeresebb beavatkozás az egészségügyi ágazatban. A finanszírozási megállapodás, amely megegyezik a nemzeti fejlesztési terv (Plan de Nación) finanszírozási megállapodásával, a 2010–2014 közötti időszakban teljesült. Az eredmények a következők voltak:

–2013-ban a szülések 66%-ára egészségügyi intézményekben került sor (a 2009. évi 53%-hoz képest növekedés). A növekedés 20 555 szülést jelent.

–2013-ban a kismamák 61%-a fért hozzá szülés utáni ellátáshoz a szülés utáni első hat hét során (a 2009. évi 51%-ról emelkedett).

–Az öt év alatti gyermekek körében a hasmenés előfordulási gyakoriságának aránya (ezrelékben) a 2009. évi 148-ról 2013-ban 126-ra csökkent.

–Az öt év alatti gyermekek körében az akut légúti fertőzések előfordulási gyakoriságának aránya (ezrelékben) a 2009. évi 49-ről 2013-ban 45-re csökkent.

52

A Bizottság úgy véli, hogy az ágazaton belüli előrehaladást bizonyító mutatók az említett, tartósan fennálló hiányosságok ellenére rendkívül ösztönzőek.

54

Az EU közreműködik az ágazatban, ahol a vidéki területek vízellátása esetében 24%-os növekedés, a vidéki területek szennyvízelvezetése esetében 45%-os javulás következett be (az ENSZ által irányított és kétévente lebonyolított) közös monitoringprogram alapján. Az ivóvízhez való hozzáférés és a vidéki területek szennyvízelvezetése esetében jelentős javulás következett be az 1990–2015 közötti időszakban.

55

Ezek a mutatók a PAPSAC konkrét mutatóira vonatkozó hivatalos tevékenységi jelentésekhez kapcsolódnak. Nem az ágazatnak nyújtott uniós hozzájárulás összes eredményét képviselik.

Fontos rámutatni az ágazati szakpolitikai keretbe való uniós beavatkozás eredményeire, például a víz- és a szennyvízgazdálkodásra vonatkozó nemzeti szakpolitikák és operatív tervek jóváhagyására.

Ezenfelül az uniós technikai segítségnyújtás hozzájárult az ágazaton belüli intézmények támogatását célzó több tanulmányhoz.

56

A Hondurasból az EU-ba irányuló export volumenének befolyásolása nagyon ambiciózus cél, mivel külső tényezőktől függ. A társulási megállapodás hatásai csak hosszabb távon lesznek teljes körűen áttekinthetők.

58

Az ágazat áttekintése jól szemlélteti az erdészeti ágazat előtt álló kihívások nagyságrendjét egy olyan országban, amelyet rendkívüli módon veszélyeztet az éghajlatváltozás. Nincs kétség afelől, hogy az ágazati kormányzás javítása kulcsfontosságú probléma, figyelembe véve a beavatkozás elmaradásának kockázatát, valamint a helyzetnek a projekt befejezése előtti és utáni elemzését.

A helyzetet tovább súlyosbítja a kéregszúválság, amely akadályozza az ezen ágazatban tett erőfeszítéseket.

59

a)

Az, hogy az Intézet nem működött teljes körűen, a Bizottság ellenőrzésén kívül eső jogalkotási késedelmeknek volt betudható. Ezen túlmenően az EU az erdészeti politika végrehajtásának javításával járul hozzá az ágazatbeli intézmények megerősítéséhez.

b)

A költségvetés-támogatás magyarázata a mutatók betartásának nyomon követése, és nem feltétlenül az intézmény költségvetési juttatásának növelése. Az ágazati stratégia kormány általi végrehajtása érdekében nem kell a releváns intézmény költségvetését megnövelni.

60

Az erőszak, a büntetlenség és a korrupció bármely országban a legnehezebb kezelendő problémák közé tartozik. A Bizottság úgy véli, hogy a PASS és az Eurojusticia program segített egy összehangoltabb intézményi válasz kialakításában. A Bizottság egyetért azzal, hogy még nem valósult meg egységes nemzeti biztonsági és igazságügyi ágazati szakpolitika, és az ágazatban végrehajtás alatt álló programok és általános erőfeszítések segítségével mindent megtesz a célkitűzés megvalósítása érdekében.

Ezenfelül, bár az intézményközi koordináció továbbra is korlátozott, az EU az egyetlen donor, amely előmozdítja a koordinációt az ágazat következő három intézménye között: az emberi jogokért, az igazságügyért, a kormányzásért és a decentralizációért felelős minisztérium (Secretaría de Derechos Humanos, Justicia, Gobernación y Descentralización); a bírói kar (Poder Judicial) és az ügyészség (Ministerio Público).

62

A PASS program kidolgozására különleges politikai feltételek mellett került sor. A 2009-es puccsot követően az együttműködés egy évre felfüggesztésre került. Amikor az együttműködés újraindult, a politikai feltételek és prioritások jelentősen megváltoztak. Ez a program során is így maradt egy emberölési hullám miatt. A projekt gyakorlati szempontból jelentősen módosult, a logikai keretmátrix egyszerűsítésével.

Következtetések és ajánlások

63

A Bizottság elismeri az általa végzett beavatkozások Számvevőszék általi pozitív értékelését.

Léteznek az EU ellenőrzésén kívül eső külső tényezők, amelyek befolyásolják a Bizottság beavatkozásainak eredményeit és hatását. A 2009-es politikai válság az országban folytatott összes tevékenységet befolyásolta. Ha az EU nem támogatta volna a kiemelt ágazatokat, az ezen ágazatokon belüli feltételek még nehezebbek lettek volna.

A 2000–2014 közötti erdőirtási arányokra vonatkozóan 2016 végéig új értékelés kerül közzétételre. Ezen túlmenően az erdőterületek megszűnése a Bizottság ellenőrzésén kívül eső külső tényezőknek (például a fenyőszúválságnak) tudható be.

64

A Bizottság úgy ítéli meg, hogy az együttműködés ösztönző volt.

Az egyes ágazatokban közép- és hosszú távú beavatkozást tartalmazó jelenlegi programozás – ugyanazon vezető intézmények révén – biztosítja az EU együttműködésének következetességét és kevésbé veszélyezteti a hatását. A tagállamokkal (Németországgal és Spanyolországgal) folytatott, felhatalmazáson alapuló együttműködés és közös programozás hozzájárul az ilyen kockázatok minimálisra csökkentéséhez.

1. ajánlás – Az EU megközelítésének megerősítése a következetessége és a hangsúlya fokozásával

a)

A Bizottság elfogadja az ajánlást.

b)

A Bizottság elfogadja az ajánlást, és továbbra is megfelelő egyensúlyt teremt és azokra a területekre összpontosít, amelyek a legjelentősebb hatást garantálják.

c)

A Bizottság elfogadja az ajánlást.

A küldöttség már a közös programozásra irányuló munkát végez, és meg fogja duplázni annak érdekében tett erőfeszítéseit, hogy a közös programozás 2018-ra megvalósuljon.

Az ütemterv szerint a közös programozás folyamatban van. Különböző fellépések végrehajtása tart az ugyanazon vezető intézmények keretében folytatott, felhatalmazáson alapuló együttműködés útján, például: UTSAN (élelmezésbiztonságért és táplálkozásért felelős technikai egység) az élelmezésbiztonsági ágazatban (EU és FAO); Foglalkoztatási Minisztérium a foglalkoztatási ágazatban (EU és Spanyolország); Környezetvédelmi Minisztérium az erdészeti ágazatban (EU és Németország).

65

A költségvetés-támogatásról szóló iránymutatás igen részletes utasításokat tartalmaz a kockázatkezelésre és a kapcsolódó eszközökre vonatkozóan. Az alkalmazott legfontosabb eszköz a kockázatkezelési keret, amely fokozatosan került bevezetésre a Hondurasban végrehajtott költségvetés-támogatási programok irányításába.

A támogathatóság értékelése tekintetében a kifizetésre vonatkozó költségvetés-támogatási szabályok szigorúak és egyértelműek. A kifizetés lehetővé tételéhez négy kritériumnak kell teljesülnie. Ezek között szerepel a makrogazdasági stabilitásra irányuló szakpolitikák előbbre vitele és fejlesztése.

A küldöttség által végzett átfogó elemzés alapján a kormány erőfeszítésekről és előrehaladásról tett tanúbizonyságot azzal, hogy makrogazdasági stabilitásra irányuló szakpolitikákat próbált fenntartani és támogatni. Ezt dokumentálták a benyújtott támogathatósági jelentésekben.

2. ajánlás – A költségvetés-támogatási műveletek irányításának megerősítése

a)

A Bizottság elfogadja az ajánlást, mivel véleménye szerint a hondurasi kormánynak szóló üzenetek már következetesek. Jelenleg a költségvetés-támogatási irányítóbizottság megerősíti a stratégiai választási lehetőségeket, és a küldöttség számára csak azon költségvetés-támogatási programok végrehajtását engedélyezi, amelyek következetesen vizsgálják a rövid, a közép- és a hosszú távú szempontokat.

A Bizottság a szakpolitikai párbeszédre vonatkozóan igen sok területre kiterjedő megközelítést alkalmaz Hondurasszal szemben. A kormány reformok melletti elkötelezettsége a szakpolitikai párbeszéd és a költségvetés-támogatásra való jogosultság kulcsfontosságú eleme.

b)

A Bizottság elfogadja az ajánlást.

A Bizottság úgy véli, hogy az ajánlás teljesítése már folyamatban van.

A költségvetés-támogatásról szóló iránymutatás a strukturált értékeléshez kapcsolódó utasításokat és részletes sablonokat tartalmaz, és az iránymutatás alkalmazása teljes körű és következetes.

Az iránymutatás lehetővé teszi a költségvetés-támogatásról szóló COM(2011) 638 végleges számú közleményben és a vonatkozó tanácsi következtetésekben bevezetett dinamikus megközelítést is: „Az EU a helyszíni hatások maximalizálása érdekében a költségvetés-támogatás mindegyik formájában egyénileg kialakított és dinamikus megközelítést fog alkalmazni a támogathatóság tekintetében, a hiteles és releváns ágazatireform-stratégiák végrehajtásának folytatására koncentrálva” (9371/12 számú tanácsi következtetések).

c)

A Bizottság elfogadja az ajánlást.

A makrogazdasági és az államháztartási gazdálkodási szaktudás a munkatársak kiválasztása során figyelembe vett tényező, amit a Bizottság figyelembe vesz a rotációs folyamat során.

2016. szeptember 1-jén a Bizottság költségvetés-támogatási szaktudással rendelkező szakértőt rendelt a hondurasi küldöttségbe.

Ezenfelül a Bizottság továbbra is biztosít makrogazdasági és államháztartási gazdálkodási szaktudást alternatív eszközökkel.

3. ajánlás – Az uniós fellépések teljesítménymérésének szigorítása

A Bizottság elfogadja az ajánlást, és azt továbbra is figyelembe veszi az ágazati monitoring- és értékelési rendszerek szigorítását célzó új programjaiban. Az Eurosan Budget például az országos mezőgazdasági gazdaságszerkezeti felmérést fogja támogatni. Ez meg fogja erősíteni az Országos Statisztikai Intézet (INE) kapacitását.

67

A küldöttség által kidolgozott ágazati stratégiák az EU által a kiemelt ágazatokban folytatott szakpolitikai párbeszéd támogatására szolgáló eszközökként használatosak. Minden szakpolitikai párbeszéd írásbeli jelentésben kerül dokumentálásra. A célkitűzések megvalósítási mértékének értékelésére a kifizetések folyósításához kapcsolódó ágazati elemzés során kerül sor.

4. ajánlás – A szakpolitikai párbeszéd megerősítése a kiemelt ágazatokban

A Bizottság elfogadja az ajánlást.

QJ-AB-16-030-HU-E    ISSN 1977-5733

Az Európai Számvevőszék értékelte a hondurasi kiemelt ágazatok számára nyújtott uniós kétoldalú fejlesztési támogatás eredményességét. Ennek keretében megvizsgáltuk a bizottsági irányítást, továbbá azt, hogy mennyiben valósultak meg az uniós fejlesztési támogatás célkitűzései. Az ellenőrzés a 2007–2015-ös időszakra összpontosított. A vizsgált kiemelt ágazatok a következők voltak: a szegénység csökkentése, az erdészet, valamint a biztonság és a jog érvényesülése.
Megállapítottuk, hogy a hondurasi kiemelt ágazatok számára nyújtott uniós fejlesztési támogatás a vizsgált időszakban részben volt eredményes. Több kedvező változáshoz is hozzájárult ezekben az ágazatokban, de hatásának gátat szabtak az országban uralkodó nehéz körülmények és az irányítás több hiányossága. Az ország általános helyzete továbbra is aggasztó. Növekedett a szegénység szintje, az erdőterületek aránya csökkent, továbbra is széles körben elterjedt az erőszak és nagyon magas az emberölési ráta.