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Etapa | Data
Adoção do PGA / Início da auditoria | 17.11.2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) | 20.7.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório | 25.10.2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas | 3.11.2016

PT
2016

n.º 30

Relatório Especial

Eficácia do apoio da UE
aos setores prioritários
nas Honduras

(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo, do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III — presidida pelo membro do TCE Karel Pinxten — especializada no domínio das ações externas, segurança e justiça. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Bettina Jakobsen, com a colaboração de Katja Mattfolk, chefe de gabinete; Kim Storup, assessor de gabinete; Alejandro Ballester-Gallardo, responsável principal e Werner Vlasselaer, responsável de tarefa. A equipa de auditoria foi composta por Thomas Arntz, Aurelia Petliza e Ainhoa Pérez-Infante.

Da esquerda para a direita: A. Pérez-Infante, W. Vlasselaer, B. Jakobsen, T. Arntz e A. Petliza.

Índice

Abreviaturas, siglas e acrónimos

Síntese

Introdução

As Honduras enfrentam desafios de desenvolvimento significativos

Na América Central, as Honduras recebem a maior parte do apoio ao desenvolvimento da UE

Âmbito e método da auditoria

Observações

Em geral, a abordagem da UE foi pertinente e bem coordenada, mas não foi suficientemente orientada

As estratégias da UE deram resposta a necessidades importantes, mas o financiamento foi disperso por demasiados domínios

Apesar da boa estrutura de coordenação dos doadores, não existe ainda uma divisão de tarefas eficaz

O apoio orçamental foi prestado sobretudo a políticas nacionais pertinentes, mas a gestão da Comissão estava afetada por algumas insuficiências

O apoio orçamental foi em geral prestado para apoiar estratégias nacionais pertinentes e credíveis

A prestação de apoio orçamental envolveu riscos substanciais que a Comissão conseguiu, em certa medida, atenuar

A delegação da UE não dispunha dos conhecimentos especializados para gerir as operações de apoio orçamental no terreno

As ações da UE concretizara, em geral, as realizações previstas, mas as insuficiências dos instrumentos de acompanhamento prejudicaram a avaliação dos resultados alcançados

De um modo geral, os resultados previstos foram alcançados, com alguns atrasos devido, sobretudo, ao contexto difícil

Apesar da utilização de vários instrumentos, o acompanhamento do desempenho apresentou algumas insuficiências

A Comissão desenvolveu sérios esforços para instaurar um diálogo político construtivo, o que contribuiu para mudanças positivas

A Comissão desenvolveu estratégias de diálogo político pertinentes para a maioria dos setores prioritários

O diálogo político da Comissão facilitou a execução das ações da UE e deu origem a melhorias tangíveis

Perante as circunstâncias difíceis do país, as ações da UE contribuíram para avanços positivos, mas a situação global nas Honduras permanece preocupante

O nível de pobreza aumentou

O apoio da UE provocou reformas na gestão florestal, mas é demasiado cedo para ver um impacto global

O apoio da UE ajudou as instituições de justiça e segurança pública a colaborar mais estreitamente, mas a situação no país continua crítica

Conclusões e recomendações

Anexo I | — | Mapa das Honduras
Anexo II | — | Dotações indicativas para os setores prioritários nas Honduras para os períodos de 2007-2013 e 2014-2020
Anexo III | — | Apoio bilateral às Honduras: decisões tomadas durante o período de 2007-2015
Anexo IV | — | Condições definidas em convenções de financiamento para ações da UE

Resposta da Comissão

Abreviaturas, siglas e acrónimos

APN: Apoio ao Plano Nacional (Apoyo al Plan Nacional)

DEP: Documento de Estratégia por País (instrumento de programação plurianual)

EuroFor: programa de apoio europeu ao setor florestal (Programa de apoyo europeo al sector forestal)

Eurojusticia: promoção de uma justiça rápida e acessível nas Honduras (Promoviendo una Justicia Rápida y Accesible en Honduras)

EUROSAN: Segurança dos Alimentos, Nutrição e Capacidade de Resistência no Corredor Seco (Seguridad Alimentaria, Nutrición y Resiliencia en el Corredor Seco)

MADIGEP: Medidas de Apoio ao Reforço Institucional e à Gestão de Políticas Públicas (Medidas de Apoyo al Desarrollo Institucional y la Gestión de Políticas Públicas)

MOSEF: Projeto de Modernização do Setor Florestal nas Honduras (Proyecto Modernización del Sector Forestal de Honduras)

OMS: Organização Mundial da Saúde

PAAPIR: Programa de Apoio à Administração Pública e à Integração Regional (Programa de Apoyo a la Administración Pública y a la Integración Regional)

PAPSAC: Programa de Apoio Setorial à Água e Qualidade (Programa de Apoyo Sectorial Agua y Calidad)

PASS: Programa de Apoio ao Setor da Segurança nas Honduras (Programa de Apoyo al Sector Seguridad en Honduras)

PIB: produto interno bruto

PIN: Programa Indicativo Nacional (a duração do DEP de 2007-2013 foi dividida em dois PIN sucessivos que cobrem os períodos de 2007-2010 e 2011-2013, respetivamente)

PIP: Programa Indicativo Plurianual (objetivos estratégicos da relação entre a UE e as Honduras para o período de 2007-2013)

UNICEF: Fundo das Nações Unidas para a Infância

Síntese

I

As Honduras são um país da América Central que sofre de elevadas taxas de pobreza e violência generalizada. Nos últimos anos, a UE e os seus Estados-Membros reforçaram a sua cooperação com as Honduras, nomeadamente com a assinatura de um Acordo de Associação, em 2012. A UE canalizou o seu financiamento destinado à cooperação para o desenvolvimento para as Honduras através de projetos e de apoio orçamental.

II

O Tribunal avaliou a eficácia do apoio ao desenvolvimento bilateral da UE a setores prioritários nas Honduras, tendo examinado igualmente a gestão da Comissão e o grau de cumprimento dos objetivos de apoio ao desenvolvimento da UE. A auditoria centrou-se no período de 2007-2015, no qual os pagamentos da UE se elevaram a 119 milhões de euros. Os setores prioritários examinados foram a redução da pobreza, as florestas e a segurança e justiça.

III

O Tribunal concluiu que o apoio ao desenvolvimento da UE aos setores prioritários nas Honduras durante o período auditado foi parcialmente eficaz. Contribuiu para vários avanços positivos nestes setores, porém, as difíceis circunstâncias do país e algumas insuficiências de gestão prejudicaram o seu impacto. A situação global no país permanece preocupante. O nível de pobreza aumentou, a área florestal diminuiu e continua a existir violência generalizada e uma taxa de homicídios muito elevada.

IV

As ações da UE foram relevantes e produziram, de um modo geral, as realizações previstas, embora se tenham registado atrasos significativos devido a fatores exógenos. A abordagem da Comissão não foi suficientemente orientada, uma vez que a ajuda financeira abrangeu muitos domínios, aumentando, assim, o risco de comprometer o seu impacto. O Tribunal detetou falhas nos instrumentos utilizados pela Comissão para acompanhar o desempenho das ações da UE.

V

Embora exista uma boa estrutura de coordenação dos doadores nas Honduras, a colaboração em si foi relativamente limitada, o que, em alguns casos específicos, gerou sobreposição de apoios. Ainda assim, a Comissão tem envidado esforços para a programação conjunta com os Estados-Membros da UE a partir de 2018.

VI

A Comissão desenvolveu estratégias de diálogo de modo a estruturar o seu diálogo político com o Governo das Honduras em diversos domínios. Trata-se de uma boa prática, embora não tenha elaborado avaliações por escrito do grau de cumprimento dos objetivos estabelecidos pelas suas estratégias de diálogo. Globalmente, a Comissão instituiu um diálogo político construtivo, que contribuiu para a concretização dos objetivos das ações da UE.

VII

A delegação da UE nas Honduras não dispunha das competências especializadas macroeconómicas e de gestão das finanças públicas necessárias para gerir as operações de apoio orçamental. Além disso, prestar apoio orçamental nas Honduras implicava riscos substanciais devido à instabilidade do quadro macroeconómico e à fraca gestão das finanças públicas. A Comissão conseguiu atenuar parcialmente estes riscos. Contudo, não avaliou a elegibilidade do apoio orçamental de forma suficientemente estruturada a fim de demonstrar que o progresso alcançado pelo país estava em conformidade com parâmetros de referência e metas claramente definidos. Além disso, a Comissão nem sempre reagiu de forma coerente quando o país parceiro não respeitou as condições de elegibilidade do apoio orçamental. Esta situação enviou mensagens contraditórias que podiam ser prejudiciais para a eficácia da ajuda.

VIII

O Tribunal fez várias recomendações à Comissão para reforçar a abordagem da UE, a gestão das operações de apoio orçamental, a medição do desempenho das ações da UE e o diálogo político nos setores prioritários.

Introdução

As Honduras enfrentam desafios de desenvolvimento significativos

01

As Honduras são um país de rendimento médio-baixo localizado na América Central (ver mapa no anexo I), com uma população que ultrapassa os oito milhões de habitantes. Desde as eleições gerais, que ocorreram em novembro de 2009, após um golpe de Estado, o país tem sido sempre governado pelo mesmo partido político.

02

Em 188 países, as Honduras ocupam o 131.º lugar na lista de 2015 das Nações Unidas relativa ao índice de desenvolvimento humano¹, pelo que se considera que têm um desenvolvimento humano médio. O país apresenta uma das taxas de pobreza mais elevadas da América Latina, estando afetada 68,2% da população e 39,7% vive em situação de pobreza extrema². As Honduras são também um dos países da América Latina onde se verifica uma maior desigualdade social.

03

As Honduras adotaram, ao longo dos anos, várias estratégias para dar resposta aos seus desafios de desenvolvimento (ver caixa 1).

Caixa 1

Estratégias governamentais em matéria de desenvolvimento

Em 2001, o Governo adotou um documento estratégico de redução da pobreza como quadro para a canalização da ajuda ao desenvolvimento. Foi o único país da América Latina a fazê-lo. Tratava-se de um requisito para beneficiar de uma redução da dívida ao abrigo da iniciativa em favor dos Países Pobres Altamente Endividados. O Governo analisou a Estratégia de Redução da Pobreza durante o período de 2006-2008 de forma a melhorar a incidência nos mais pobres, porém, nunca aprovou oficialmente a estratégia alterada.

No seguimento do golpe de Estado de 2009, os partidos políticos chegaram a acordo sobre um plano a longo prazo chamado «Visão de País 2010-2038»³ e um plano a médio prazo chamado «Plano nacional 2010-2022»⁴. O plano a longo prazo estabelece quatro ambiciosos objetivos gerais referentes a questões sociais, políticas e económicas a alcançar até 2038. Será executado por dois planos nacionais e sete planos governamentais. O plano nacional para 2010-2022 incide em 11 domínios estratégicos.

04

A instabilidade macroeconómica foi apontada como uma das causas do baixo crescimento e da insuficiente redução da pobreza. A República das Honduras é também conhecida por ser um país muito violento, com uma das taxas de homicídio per capita mais elevadas do mundo. Esta, juntamente com a impunidade e a corrupção, constitui um obstáculo fundamental ao desenvolvimento do país.

Na América Central, as Honduras recebem a maior parte do apoio ao desenvolvimento da UE

05

A UE é o segundo maior parceiro comercial das Honduras, a seguir aos Estados Unidos. Em junho de 2012, a UE e os seus Estados-Membros assinaram um Acordo de Associação com os países da América Central. O Acordo assenta em três pilares: diálogo político, cooperação e comércio. O pilar do comércio entrou provisoriamente em vigor nas Honduras em julho de 2013, enquanto os pilares do diálogo político e da cooperação serão ativados quando todos os Estados-Membros da UE tiverem ratificado o Acordo.

06

A UE e os seus Estados-Membros assinaram também um Acordo de Diálogo Político e de Cooperação com os países da América Central, que entrou em vigor em 1 de maio de 2014. Este acordo prevê um diálogo político a vários níveis e inclui a possibilidade de cooperação no domínio da política externa e de segurança.

07

Entre os doze principais doadores nas Honduras, a UE surge em quarto lugar, representando 11% de toda a ajuda oficial ao desenvolvimento do país. A Comissão programa o apoio bilateral da UE por períodos de sete anos. A dotação global aumentou, passando de 223 milhões de euros, no período de 2007-2013, para 235 milhões de euros, no período de 2014-2020 (ver anexo II). As principais prioridades para 2007-2013 eram a redução da pobreza, os recursos naturais e a segurança e justiça. As principais prioridades para 2014-2020 são a segurança dos alimentos, com ênfase na agricultura familiar, o emprego e trabalho digno e o Estado de direito.

08

Entre 2007 e 2015, estas dotações deram origem a contratos num total de 194 milhões de euros e a pagamentos num total de 119 milhões de euros (ver figura 1 e anexo III). Cerca de metade do valor do apoio bilateral é fornecida através de apoio orçamental⁵, tanto geral como setorial. A outra metade é executada sob a forma de projetos. A Comissão acompanha as ações da UE com diálogos políticos.

Figura 1

Pagamentos para as ações da UE decididos no período de 2007-2015

Fonte: Comissão Europeia.

09

Além da cooperação bilateral programada, as Honduras beneficiaram igualmente:

a)de programas de cooperação regional para a América Latina. Estes dizem respeito à coesão social, à boa governação, ao desenvolvimento urbano local, a conhecimentos sobre o setor da água, à energia para comunidades isoladas e às alterações climáticas. A dotação regional total aumentou substancialmente, passando de 556 milhões de euros, no período de 2007-2013, para 805 milhões de euros, no período de 2014-2020;

b)do programa subregional para a América Central, que se centra na segurança e justiça, nas alterações climáticas e no desenvolvimento do setor privado para a criação de emprego. A dotação global também aumentou acentuadamente, passando de 75 milhões de euros, no período de 2007-2013, para 120 milhões, no período de 2014-2020;

c)de 47 projetos financiados por rubricas orçamentais temáticas, como a educação, descentralização, segurança dos alimentos e direitos humanos. As despesas em causa ascendem a 24 milhões de euros;

d)da Facilidade de Investimento para a América Latina que, no caso das Honduras, afetou sete milhões de euros a um projeto rodoviário e tem um projeto de eletricidade em preparação;

e)de um projeto de 1,1 milhões de euros financiado pelo Instrumento de Estabilidade para apoiar a Comissão para a Verdade e Reconciliação, após o golpe de Estado de 2009 (ver ponto 1).

1Relatório sobre o Desenvolvimento Humano de 2015, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento.

2Segundo dados de 2014 do Instituto Nacional de Estatística («Instituto Nacional de Estadística»).

3«Visión de País 2010-2038».

4«Plan de Nación 2010-2022».

5O apoio orçamental é uma modalidade de ajuda que envolve a transferência de fundos por parte da Comissão para o tesouro nacional de um país parceiro de forma a fornecer recursos orçamentais suplementares para apoiar uma estratégia nacional de desenvolvimento ou uma estratégia setorial. É acompanhado de diálogos políticos, avaliações de desempenho e reforço de capacidades.

Âmbito e método da auditoria

10

O Tribunal avaliou a eficácia do apoio ao desenvolvimento da UE a setores prioritários nas Honduras, tendo examinado igualmente a gestão da Comissão e o grau de cumprimento dos objetivos de apoio ao desenvolvimento da UE. A auditoria centrou-se no período de 2007-2015 e foi efetuada entre novembro de 2015 e abril de 2016. Os setores prioritários examinados foram a redução da pobreza, os recursos naturais e a segurança e justiça, que receberam 89% das despesas ao abrigo do apoio bilateral no período de 2007-2015 (ver anexo III).

11

O trabalho de auditoria do Tribunal consistiu numa análise documental, em entrevistas ao pessoal dos serviços centrais da Comissão e do Serviço Europeu para a Ação Externa e numa visita às Honduras. O objetivo da visita foi recolher informações adicionais e entrevistar o pessoal da delegação da UE, os representantes das autoridades nacionais, os beneficiários, outros doadores e organizações da sociedade civil.

Observações

Em geral, a abordagem da UE foi pertinente e bem coordenada, mas não foi suficientemente orientada

12

O Tribunal examinou se a Comissão, em colaboração com o Serviço Europeu para a Ação Externa, deu prioridade de apoio a determinados setores, dando uma resposta coerente às principais necessidades do país. O Tribunal analisou igualmente se a Comissão coordenou de forma adequada a sua abordagem com os outros doadores ativos nas Honduras.

As estratégias da UE deram resposta a necessidades importantes, mas o financiamento foi disperso por demasiados domínios

13

Ao programar o apoio bilateral para as Honduras, a Comissão visou muitos domínios prioritários⁶. Os documentos de programação da Comissão apresentaram, de um modo geral, argumentos convincentes para um envolvimento em novos domínios, uma vez que davam resposta a necessidades prementes abrangidas por estratégias nacionais pertinentes e credíveis. Contudo, em alguns casos a estratégia da Comissão para o período de 2011-2013 previa apoio em domínios (por exemplo, energia renovável, eficiência energética e sistemas de qualidade para a melhoria da competitividade) para as quais o Governo hondurenho não tinha adotado uma estratégia setorial. Não está, portanto, comprovado que o apoio da Comissão nestes domínios fosse também uma prioridade para o Governo.

14

A Comissão executou as suas estratégias através de ações que envolveram a prestação de assistência financeira (ver anexo III). Os objetivos destas ações (ver caixa 2) foram definidos em termos genéricos, sobretudo no domínio da redução da pobreza, que foi um setor prioritário no período de 2007-2013. As ações estavam relacionadas com muitos domínios, incluindo a educação, a saúde, a água e saneamento, os sistemas de qualidade, os sistemas de estatística e a gestão das finanças públicas. A incidência limitada significou que os esforços e a assistência financeira ficaram dispersos por muitos domínios, o que comprometeu o seu impacto potencial. Além disso, as opções estratégicas da Comissão implicaram alterações frequentes, à medida que ia reagindo de forma flexível às alterações das estratégias nacionais. Consequentemente, alguns destes domínios receberam apoio apenas durante um período relativamente curto. Os principais exemplos diziam respeito a apoio para o ensino básico, a saúde, os sistemas de qualidade e a água e saneamento, que foram domínios prioritários durante três ou quatro anos.

Caixa 2

Objetivos das ações da UE nos setores prioritários examinados

Redução da pobreza

APN (2009) | Apoio à execução dos planos e estratégias nacionais, com ênfase na qualidade do ensino básico e nas estratégias de saúde para redução da mortalidade materna e infantil. Em menor grau, presta apoio à reforma da função pública e ao Instituto Nacional de Estatística⁷.
PAPSAC (2012) | Melhoria das condições de água e saneamento e da competitividade do setor agroalimentar com ênfase na qualidade.

Recursos naturais

MOSEF (2011) | Reforço do Instituto de Conservação Florestal⁸ e gestão florestal a nível local.
EuroFor (2013) | Apoio à execução do Programa Florestal Nacional e gestão local das florestas.

Segurança e Justiça

PASS (2008) | Apoio ao setor da segurança através da adoção da política nacional de segurança e justiça, do reforço de capacidades institucionais, de políticas de prevenção e reabilitação e do melhoramento das condições de detenção.
Eurojusticia (2013) | Incide, principalmente, na justiça, no reforço das capacidades institucionais para processar e punir a corrupção e a criminalidade violenta, no desenvolvimento de controlos internos e externos no setor e no melhoramento do acesso à justiça.

15

As atividades no âmbito das ações utilizadas para executar as estratégias da Comissão foram complementares e bem coordenadas com outros apoios da UE sob a forma de programas bilaterais, regionais e temáticos. Além disso, na maioria dos casos, os objetivos e as atividades estavam em conformidade com as necessidades do setor apoiado. Não obstante, a auditoria detetou as seguintes duas exceções:

a)parte do apoio prestado pelo MOSEF aos municípios não deu resposta a necessidades do setor florestal. Os exemplos incluem formações sobre os princípios gerais de higiene, a construção de reservatórios de água para fornecimento geral de água, a instalação de caixotes do lixo na escola primária, a construção de caminhos e quiosques num parque urbano e a instalação de painéis solares. Contudo, as ações da UE não deram uma resposta suficiente à incerteza associada à propriedade de terras, que constitui uma das principais insuficiências no setor florestal. A incerteza decorre do facto de o direito à propriedade florestal ter sido concedido por três instituições sem coordenação, o que tem um efeito adverso na luta contra a desflorestação, os fogos florestais e o exploração madeireira ilegal;

b)à semelhança de outros doadores, a UE apoiou o setor da educação dando ênfase ao ensino pré-primário e básico (1.º ao 6.º ano) em vez do terceiro ciclo (7.º ao 9.º ano), embora, segundo as autoridades nacionais, o último precisasse de mais atenção⁹.

16

Foi prestada assistência técnica como parte das ações ou, no caso da redução da pobreza, através de ações específicas¹⁰. As autoridades nacionais deram prioridade à assistência técnica, o que permitiu dar resposta às necessidades pertinentes e, ao mesmo tempo, evitar duplicações. Contudo, uma vez que a Comissão abordou diversos domínios (ver pontos 13 e 14), o financiamento disponível não foi suficiente para dar resposta a necessidades significativas nos setores prioritários, apesar dos pedidos específicos dos ministérios da tutela responsáveis. Estes pedidos disseram respeito a necessidades pertinentes também ignoradas por outros doadores.

a)não foram atendidos diversos pedidos de assistência técnica do Ministério da Saúde, incluindo pedidos para um estudo sobre carências de vitaminas e minerais na população e para o desenvolvimento de um sistema de saúde integrado e sistemas de informação conexos;

b)apenas algumas autoridades locais habilitadas a gerir a água e saneamento puderam beneficiar do apoio ao reforço de capacidades e alguns pedidos gerais de assistência técnica no setor da água e saneamento não foram satisfeitos. As necessidades a que não foi dada resposta diziam respeito a assistência na elaboração de legislação, na formulação de projetos locais e no desenvolvimento de um sistema de informação de gestão da água;

c)a assistência técnica prestada para reforçar os sistemas de qualidade para melhoria da competitividade não deu resposta a algumas das principais necessidades identificadas pelo Governo, tais como a elaboração de um regulamento de execução da lei de promoção da qualidade, a validação de métodos de deteção de resíduos tóxicos em bens alimentares, a consolidação de várias estratégias nacionais e a elaboração de um plano estratégico para o Gabinete de Acreditação das Honduras.

Apesar da boa estrutura de coordenação dos doadores, não existe ainda uma divisão de tarefas eficaz

17

O principal mecanismo de coordenação reúne os principais doadores¹¹ e está organizado em três níveis (ver figura 2), incluindo ao nível setorial, em que os dadores partilham informações e trocam pontos de vista. A Comissão participa ativamente em vários destes grupos de trabalho.

Figura 2

Coordenação dos doadores nas Honduras

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

18

A Comissão trabalhou em estreita cooperação com os Estados-Membros da UE, sobretudo celebrando acordos de delegação com a Alemanha e Espanha nos setores florestal e da justiça, respetivamente. Embora ainda não exista uma divisão de tarefas eficaz, a Comissão está a envidar esforços para a programação conjunta a partir de 2018¹².

19

A cooperação com os outros doadores tem sido menos intensiva. À data da auditoria não havia uma divisão real das tarefas, o que significa que vários doadores com diferentes abordagens estavam ativos nos setores prioritários, sobretudo na educação¹³, na saúde e na água e saneamento. Em alguns casos, esta situação deu mesmo origem a uma sobreposição de financiamento (ver caixa 3). Os principais obstáculos a uma melhor coordenação dos doadores foram a falta de cooperação do Governo das Honduras e a resistência de alguns doadores.

Caixa 3

Sobreposições de financiamento

No setor da segurança e justiça, houve, em certa medida, uma sobreposição de financiamento ao nível do Ministério da Segurança, onde foram ministradas formações em investigação criminal para a Polícia Nacional financiadas por múltiplos doadores que usaram abordagens e doutrinas diferentes.

No setor da água e saneamento, metade dos municípios não recebeu qualquer apoio, mas muitos receberam apoio simultâneo de múltiplos doadores.

20

Outro obstáculo foi a ausência de uma visão geral adequada do apoio prestado pelos doadores. Os exercícios de levantamento necessários não foram realizados em todos os setores (por exemplo, sistemas de qualidade para melhoria da competitividade), estavam incompletos e/ou não eram atualizados com frequência.

O apoio orçamental foi prestado sobretudo a políticas nacionais pertinentes, mas a gestão da Comissão estava afetada por algumas insuficiências

21

O Tribunal examinou se o apoio orçamental foi prestado para apoiar estratégias nacionais pertinentes e credíveis. Analisou ainda se existiu uma resposta adequada aos riscos associados à prestação de apoio orçamental e se a Comissão dispunha de pessoal suficiente e com as qualificações adequadas na delegação da UE para gerir as operações de apoio orçamental.

O apoio orçamental foi em geral prestado para apoiar estratégias nacionais pertinentes e credíveis

22

A Comissão prestou uma parte significativa do seu apoio financeiro sob a forma de apoio orçamental (ver ponto 8). Foi o caso da redução da pobreza desde 2010 (APN e PAPSAC) e, desde 2013, em conjugação com o apoio a projetos para o setor florestal (EuroFor). Mais recentemente, foi assumido um compromisso de utilização desta modalidade de ajuda para apoiar a segurança dos alimentos (EUROSAN) a partir de 2016. Na maioria dos casos, ao prestar apoio orçamental, a Comissão apoia as estratégias nacionais de desenvolvimento (ver caixa 1), que incluíam objetivos nos domínios abrangidos, e as estratégias setoriais pertinentes e credíveis:

a)no setor de redução da pobreza, no período de 2010-2014, o Governo tinha uma estratégia de educação («Plan de Educación!Para el Cambio Ya!») e uma estratégia de saúde («Plan nacional salud»), ambas orientadas para os Objetivos de Desenvolvimento do Milénio. O país tinha também um plano estratégico de modernização do setor da água e saneamento;

b)o setor florestal era regido pelo Programa Nacional Florestal 2004-2021¹⁴, cujo objetivo é a redução da vulnerabilidade ambiental e o desenvolvimento da capacidade de contribuição económica do setor;

c)no setor da segurança dos alimentos, a Estratégia Nacional de Segurança Alimentar e Nutrição foi atualizada em 2010 e tem como objetivo o aumento da segurança dos alimentos, da disponibilidade de bens alimentares e do nível de nutrição. O presidente das Honduras declarou em 2014 que a principal prioridade era o chamado «Corredor Seco», uma região¹⁵ afetada por uma subnutrição crónica. O Governo executa a sua estratégia através de um programa nacional chamado «Aliança do Corredor Seco».

23

Não existia, contudo, nenhuma estratégia governamental clara¹⁶ para o objetivo do PAPSAC de reforço dos sistemas de qualidade para melhoria da competitividade¹⁷. Embora o Plano Nacional refira a necessidade de aumentar a competitividade e produtividade do país, não identifica a necessidade de melhorar os sistemas de qualidade. A Estratégia Nacional de Competitividade¹⁸ também não considera a melhoria dos sistemas de qualidade uma prioridade. Além disso, os esforços nacionais para melhorar os sistemas de qualidade estavam fragmentados e não tinham um orçamento específico, e as instituições envolvidas¹⁹ não dispunham das competências necessárias para desenvolver políticas e reformas.

A prestação de apoio orçamental envolveu riscos substanciais que a Comissão conseguiu, em certa medida, atenuar

24

Existem riscos substanciais relacionados com a prestação de apoio orçamental nas Honduras, nomeadamente em relação à instabilidade macroeconómica e a insuficiências na gestão das finanças públicas, tais como a fraude e a corrupção. Em conformidade com o seu quadro de avaliação dos riscos²⁰, a Comissão descreveu os riscos e procurou atenuá-los.

Estabilidade macroeconómica

25

A estabilidade macroeconómica do país beneficiário é uma condição essencial para garantir a eficácia do apoio orçamental da UE. A política macroeconómica das Honduras não era estável. Em 2008, o Fundo Monetário Internacional não conseguiu chegar a acordo com as Honduras após concluir que o Governo não cumpriu as suas recomendações relativamente à política monetária e cambial, ao controlo dos custos e à supervisão do sistema bancário. Um novo acordo com o Fundo Monetário Internacional só foi concluído em outubro de 2010, mas foi novamente arquivado, em março de 2012, após um desentendimento em relação às políticas macroeconómicas necessárias, nomeadamente a necessidade de liberalização do mercado cambial. Em dezembro de 2014, o Fundo Monetário Internacional chegou finalmente a novo acordo com o Governo hondurenho em relação a uma política macroeconómica, que tem sido implementado com êxito desde então. Não obstante, o país permanece vulnerável a choques externos, especialmente em relação ao crescimento económico dos Estados Unidos e ao preço do petróleo.

26

As medidas de atenuação aplicadas pela Comissão incluem diálogo, que tem sido particularmente desenvolvido com o Ministério das Finanças, melhorando, assim, também a sua competência. Também se recorre a assistência técnica, em especial para ajudar a analisar a situação, avaliar os riscos e formular projeções económicas. As condições da Comissão para o desembolso dos fundos (ver anexo IV) incluíam a exigência de uma política macroeconómica credível, pertinente e orientada para a estabilidade. No entanto, não existiam muitas informações pormenorizadas sobre o que realmente era esperado. Foi feita referência a diversos indicadores, mas não foram definidas metas ou limiares. As decisões da Comissão de afetar e disponibilizar apoio orçamental não foram, por conseguinte, baseadas numa avaliação suficientemente estruturada da adequação dos progressos realizados. Esta abordagem é particularmente preocupante no que diz respeito a decisões efetuadas durante os anos em que a República das Honduras não teve qualquer acordo com o Fundo Monetário Internacional, uma vez que o risco de um quadro macroeconómico instável era mais provável (ver ponto 25).

27

Devido à situação macroeconómica vivida em 2012 e à falta de um acordo entre o país e o Fundo Monetário Internacional, a Comissão reteve, em várias ocasiões, os seus pagamentos relativos ao apoio orçamental até se registarem melhorias nas perspetivas de estabilidade macroeconómica e o Fundo Monetário Internacional negociar um novo acordo. Esta boa prática enviou uma forte mensagem ao governo hondurenho que ajudou a reparar a situação. Durante o período em que reteve o apoio financeiro²¹, a Comissão assinou, ainda assim, a convenção de financiamento do EuroFor, que previa apoio orçamental suplementar. O Tribunal considera que esta medida enviou mensagens contraditórias que podem ser prejudiciais para a eficácia da ajuda.

Gestão das finanças públicas

28

A existência de sistemas sólidos de gestão das finanças públicas é crucial para a execução de políticas e a prestação de serviços públicos, sendo, portanto, outra condição essencial para um apoio orçamental eficaz. A gestão das finanças públicas nas Honduras é afetada por insuficiências significativas, mas o Governo adotou planos sucessivos para melhorar a situação. Um plano de reforma²² adotado em junho de 2011 não correspondeu às expetativas da Comissão pois não era suficientemente pormenorizado e não continha indicadores e metas quantificáveis. A Comissão considerou o plano de reforma aperfeiçoado de maio de 2012 credível, mas, ainda assim, bastante genérico.

29

A gestão das finanças públicas melhorou, ainda que não tenha sido à velocidade esperada. De um modo geral, continua fraca. Segundo a Comissão, os problemas que subsistem são os seguintes:

a)as despesas do Estado excedem o orçamento aprovado e o rendimento disponível;

b)o nível de pagamentos em atraso continua por conhecer;

c)o orçamento não é gerido totalmente através da conta única de tesouraria;

d)a eficácia do Tribunal de Contas²³ das Honduras é limitada;

e)a plataforma eletrónica para a contratação pública não é transparente;

f)o nível de corrupção permanece problemático.

30

A Comissão tem envidado esforços para atenuar os riscos no que diz respeito à gestão das finanças públicas.

a)a Comissão contribuiu para as avaliações das Despesas Públicas e Responsabilidade Financeira, e a ação de assistência técnica PAAPIR forneceu conhecimentos especializados que conduziram à proposta de ações mais eficientes e exigidas. Foram desenvolvidas capacidades ao nível da presidência, do Ministério das Finanças e das unidades de controlo interno. Foi também prestada assistência à análise das reformas e cumprimento das condições de apoio orçamental. Por último, foi utilizada assistência a curto prazo para melhorar o plano de reforma, elaborar certificados de disponibilidade orçamental de forma a evitar despesas orçamentais suplementares e familiarizar o pessoal com o apoio orçamental;

b)desde 2012, na sequência da elaboração da sua estratégia de diálogo político (ver ponto 42), a Comissão tornou-se mais ativa no que diz respeito ao diálogo político sobre a gestão das finanças públicas. O diálogo tem dado particular ênfase aos melhoramentos na gestão orçamental, abordando temas como a receita fiscal, a transparência orçamental e o controlo do défice e das despesas do setor público (por exemplo, os salários). O diálogo teve um impacto positivo, por exemplo, na aprovação do primeiro orçamento plurianual (para 2016-2018) e na introdução de certificados de despesas para limitar as despesas extraorçamentais. O sistema de certificados exige que os ministérios garantam que existe financiamento disponível antes de concederem autorizações;

c)as condições da Comissão incluíram o requisito²⁴ de um programa de melhorias que abrangesse prioridades políticas, programas e projetos, reformas, indicadores, metas e bases de referência. Este requisito contribuiu para a adoção do plano de reforma de 2011 (ver ponto 29). No que diz respeito à execução do plano de reforma, a Comissão tem preparado, desde 2012, avaliações estruturadas da gestão das finanças públicas de forma a que as expetativas relativas às reformas possam ser comparadas com os progressos registados. Esta é uma boa prática, embora, uma vez que as expetativas não estavam definidas com exatidão, não seja claro o âmbito nem o prazo para a execução das reformas (ver caixa 4).

Caixa 4

Exemplos de expetativas de reforma indefinidas

οAs despesas extraorçamentais devem ser reduzidas substancialmente, mas não há indicações da data nem do montante em causa.

οA introdução de um sistema de contabilidade de exercício sem estipular um prazo.

οA utilização de uma conta única de tesouraria sem estipular um prazo.

οO aumento da cobertura de auditoria, mas sem definir metas.

A delegação da UE não dispunha dos conhecimentos especializados para gerir as operações de apoio orçamental no terreno

31

A gestão do apoio orçamental exige capacidades diferentes das de gestão de projetos. A delegação da UE nas Honduras não dispunha dos conhecimentos especializados macroeconómicas e de gestão das finanças públicas necessários para gerir as operações de apoio orçamental no terreno. Até 2013, a delegação da UE apoiava-se na ajuda da delegação regional da Nicarágua para tratar das questões de apoio orçamental e análise macroeconómica. Embora a delegação nas Honduras possa, em certa medida, apoiar-se nos serviços centrais da Comissão, a falta de conhecimentos especializados a nível nacional continua a afetar a gestão do apoio orçamental. Esta situação é particularmente importante nas Honduras, onde o apoio orçamental foi prestado apesar da instabilidade macroeconómica crónica (ver pontos 25 e 26).

As ações da UE concretizaram, em geral, as realizações previstas, mas as insuficiências dos instrumentos de acompanhamento prejudicaram a avaliação dos resultados alcançados

32

O Tribunal examinou se as ações foram executadas conforme planeado e se as realizações foram concretizadas como previsto. Analisou igualmente se a Comissão acompanha a execução e o desempenho das suas ações de forma adequada.

De um modo geral, os resultados previstos foram alcançados, com alguns atrasos devido, sobretudo, ao contexto difícil

33

Em geral, as atividades planeadas pelas ações da Comissão nos setores prioritários examinados tiveram lugar e as realizações foram, na sua maioria, concretizadas. Contudo, no setor da segurança e justiça, as realizações foram apenas parcialmente alcançadas, devido ao contexto difícil que se seguiu ao golpe de Estado de 2009 e à cooperação insuficiente das autoridades nacionais na execução dos projetos. Por conseguinte, a harmonização do quadro jurídico, que era um dos principais objetivos do programa PASS, não se concretizou.

34

Embora as realizações tenham, na sua maioria, sido alcançadas, houve atrasos a nível da execução em todos os setores prioritários, devido ao golpe de Estado de 2009, à falta de acordo entre o país e o Fundo Monetário Internacional no período de 2012-2014 (ver ponto 35) e a limitações das capacidades que afetaram as autoridades nacionais.

35

Os atrasos foram mais evidentes no setor florestal, causados principalmente pelo golpe de Estado de 2009. Após o cancelamento dos programas florestais iniciais, em 2009, a Comissão só pôde assinar as convenções de financiamento do MOSEF e do EuroFor na segunda metade do período de programação (2011 e 2013, respetivamente), e a execução só teve início no final do período (2012 e 2014). O MOSEF foi também posteriormente afetado por atrasos contratuais e de execução. Todas as subvenções locais e a maioria dos projetos relativos ao Instituto de Conservação Florestal foram assinadas no mês anterior ao prazo contratual final. Como resultado, a assistência da UE ao setor florestal continuará provavelmente em vigor até 2019, embora a data inicialmente prevista para a sua conclusão fosse 2014.

Apesar da utilização de vários instrumentos, o acompanhamento do desempenho apresentou algumas insuficiências

36

A Comissão utilizou vários instrumentos para acompanhar o apoio da UE, tais como indicadores, visitas no terreno, acompanhamento orientado para os resultados e avaliações. A seleção e utilização de indicadores foram afetadas por insuficiências.

a)quase metade dos indicadores do PASS não eram suficientemente pertinentes, uma vez que não estavam relacionados com objetivos da ação;

b)os progressos de alguns objetivos da ação não eram acompanhados por indicadores. Alguns exemplos são a melhoria da qualidade do serviço no setor da água e saneamento, a redução da mortalidade materna e infantil e a criação de empregos dignos no setor florestal;

c)no setor da água e saneamento, os indicadores apenas diziam respeito a atividades e não a realizações, não estando completamente em conformidade com as estratégias nacionais. Por exemplo, referiam-se ao número de indivíduos com acesso recente ou melhorado a água e saneamento e não à percentagem nacional de agregados familiares com acesso a água potável em zonas rurais;

d)os indicadores não tinham, muitas vezes, bases de referência. É necessário um ponto de partida exato para medir os progressos e avaliar se as metas são realistas mas também suficientemente ambiciosas. Nos casos em que foram estabelecidas bases de referência, estas nem sempre eram fiáveis, devido a insuficiências na recolha dos dados pelas autoridades das Honduras;

e)durante as entrevistas realizadas pelo Tribunal, o Governo das Honduras e vários ministérios questionaram a qualidade e pertinência dos dados de acompanhamento recolhidos pelo Instituto Nacional de Estatística que, muitas vezes, eram diferentes dos dados de acompanhamento apresentados pelos ministérios em causa;

f)em alguns casos, os indicadores não eram credíveis (por exemplo, inexistência de exploração madeireira ilegal) ou só tinham sido definidos após a afetação dos fundos. Os indicadores e as metas para o APN só foram selecionados após a assinatura da convenção de financiamento.

37

A Comissão utilizou também as visitas no terreno como instrumento de acompanhamento. Embora a Comissão tenha documentado as suas visitas no terreno, estas não foram planeadas com base numa análise dos riscos.

38

Foi efetuado um acompanhamento orientado para os resultados por consultores externos durante ou após a execução das ações. Durante o período examinado, foi realizado acompanhamento em todos os setores prioritários e em todas as ações que registaram progressos significativos. Os consultores elaboraram recomendações às quais não foi dado um seguimento coerente. Em alguns casos (APN), essa situação deveu-se ao facto de as recomendações apenas terem sido emitidas perto do final do período de execução, ao passo que noutros casos se deveu simplesmente ao facto de as autoridades nacionais não terem adotado as medidas necessárias para executar as recomendações.

A Comissão desenvolveu sérios esforços para instaurar um diálogo político construtivo, o que contribuiu para mudanças positivas

39

O Tribunal examinou se a Comissão aplicou uma abordagem estruturada ao diálogo político que incluísse objetivos claros, interação frequente, conservação de registos dos progressos e avaliação dos resultados. O Tribunal analisou também se o diálogo político estava em conformidade com os objetivos das ações da UE, e se era ativo, construtivo e suficiente para surtir um impacto real.

A Comissão desenvolveu estratégias de diálogo político pertinentes para a maioria dos setores prioritários

40

Os termos do diálogo político da UE com as Honduras foram estabelecidos no Acordo de Diálogo Político e de Cooperação (ver ponto 6) e serão, de futuro, abrangidos pelo Acordo de Associação (ver ponto 5). O quadro global para o diálogo político é adequado. Desde 2012, a delegação da UE nas Honduras desenvolveu oito estratégias de diálogo político que abrangem a política macroeconómica, a gestão das finanças públicas, a política de desenvolvimento, o trabalho digno, a segurança dos alimentos, as florestas, a água e saneamento e os sistemas de qualidade para a melhoria da competitividade.

41

Estas estratégias, atualizadas em 2013 e 2015, contêm os objetivos para o diálogo político. Representam boas práticas, embora tendam para a generalidade e careçam de clareza no que diz respeito ao número e nível de contactos exigidos. Além disso, não oferecem uma cobertura exaustiva: não existe ainda uma estratégia de diálogo específica para a redução da pobreza ou para a segurança e justiça.

42

Os relatórios nacionais elaborados pela delegação para os serviços centrais da Comissão registam aspetos importantes do diálogo político. O diálogo está, também, parcialmente documentado por gestores de projeto que, ao regressarem das missões, apresentam à Comissão relatórios sobre reuniões importantes. Este tipo de relatórios foi apresentado, por exemplo, em relação à saúde, à educação, às florestas e a sistemas de qualidade para a melhoria da competitividade. Contudo, a execução de estratégias de diálogo político não está documentada de forma exaustiva. Além disso, a Comissão não avaliou a realização dos objetivos definidos pelas suas estratégias de diálogo político.

O diálogo político da Comissão facilitou a execução das ações da UE e deu origem a melhorias tangíveis

43

O diálogo político é liderado pelos doadores e não pelas autoridades nacionais, o que representa uma solução de segunda escolha. A Comissão desenvolveu esforços significativos para estabelecer um diálogo político pertinente e construtivo a todos os níveis. Quando o diálogo é coordenado com outros doadores, a Comissão está envolvida na maioria das iniciativas. A Comissão também conduz diálogos bilaterais ou em comités diretores, supervisionando as ações que financia, por exemplo, nos domínios das florestas ou da segurança e justiça. Globalmente, o diálogo da Comissão tem estado em conformidade com os objetivos da ação e contribuído para a sua realização.

44

Embora a UE seja um dos principais doadores nas Honduras, o seu contributo financeiro durante o período examinado ascendeu a uma média de apenas 0,2% do PIB do país. O efeito de alavanca que pode esperar exercer através do diálogo político é, portanto, limitada — muito mais baixa, por exemplo, do que a dos Estados Unidos, que são o maior parceiro comercial das Honduras. Não obstante, o diálogo da Comissão teve também impacto para além dos objetivos da ação. Por exemplo:

a)para além das suas ações, o diálogo da Comissão no setor florestal abordou também outras questões relevantes, como a luta contra a praga do escaravelho da casca e as negociações para um acordo de parceria voluntário entre a UE e as Honduras sobre a aplicação da legislação florestal, a governação e o comércio. Estas negociações foram bem-sucedidas, e um acordo, que será provavelmente celebrado em 2016, obrigará as Honduras a comercializar apenas produtos de madeira extraída legalmente e a desenvolver um sistema de verificação da legalidade da sua madeira. Estas negociações ajudaram também a reforçar as capacidades do setor florestal;

b)no domínio dos direitos humanos²⁵, o diálogo político da Comissão teve um papel fundamental na promoção da abertura de um Gabinete do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos nas Honduras. O Governo hondurenho concordou e espera-se que o Gabinete comece a funcionar brevemente. A Comissão promoveu com êxito reformas legislativas, como uma lei relativa à proteção dos defensores dos direitos humanos. Ajudou também a criar uma plataforma de diálogo com a sociedade civil sobre os direitos humanos e de intercâmbio com o Governo.

45

Determinados fatores enfraqueceram o impacto potencial do diálogo da Comissão:

a)o Tribunal encontrou poucas provas de que a Comissão tenha abordado, através do diálogo, alguns dos domínios apoiados pelo APN. Por exemplo, realizou-se apenas um número reduzido de reuniões técnicas bilaterais com as autoridades nacionais para dar resposta às principais dificuldades no cumprimento das metas da educação²⁶. O diálogo com outros doadores neste domínio tratou de aspetos gerais, tais como sistemas de gestão e a nova lei da educação. Não abordou os elevados níveis de retenção e de abandono escolar. Além disso, não há provas de que o diálogo político da Comissão tenha tratado a questão da execução da estratégia nacional de estatísticas para 2011-2015 ou a da reforma da função pública, embora devessem fazer parte integrante da ação;

b)as autoridades hondurenhas nem sempre se mostraram recetivas ao diálogo político da Comissão. Apesar dos esforços da UE, por exemplo, o Governo não adotou uma política nacional para o setor da segurança e justiça. Além disso, a Comissão não conseguiu promover com êxito o Observatório Judiciário criado com o apoio da UE. A sua visibilidade e eficácia encontram-se ameaçadas pelo apoio do Governo à criação de um observatório diferente²⁷.

Perante as circunstâncias difíceis do país, as ações da UE contribuíram para avanços positivos, mas a situação global nas Honduras permanece preocupante

46

O Tribunal examinou se as ações da UE tiveram um impacto positivo. Para o efeito, avaliou os desenvolvimentos nos setores prioritários, bem como qualquer ligação entre esses desenvolvimentos e o apoio da UE.

O nível de pobreza aumentou

47

Apesar do aumento das despesas sociais, o nível de pobreza, calculado com base no rendimento e nas necessidades básicas, aumentou durante o período de 2007-2015 (ver figura 3). Embora a pobreza seja predominante em zonas rurais, a pobreza extrema aumentou acentuadamente em zonas urbanas. A República das Honduras continua a ser um dos países mais pobres e com maior desigualdade²⁸ da América Latina.

Figura 3

Nível de pobreza nas Honduras (%)

Fonte: Instituto Nacional de Estatística.

Educação

48

No setor da educação foram alcançados vários resultados positivos. O Ministério da Educação adotou uma nova lei da educação²⁹ e vários regulamentos. O domínio mais importante de progressos reconhecido pela comunidade internacional é o cumprimento do mínimo de 200 dias/ano de aulas no sistema de ensino público. Além disso, foram abertos anualmente cerca de 400 centros de ensino pré-escolar em zonas desfavorecidas, e as melhorias no Sistema de Administração de Recursos Humanos levaram à eliminação de cerca de 15 mil lugares de professores fictícios.

49

No entanto, não foi alcançada a meta de 2015 definida pelos Objetivos do Milénio relativa ao número de crianças com o ensino primário completo. Apenas três das sete metas para 2013 do plano nacional para o período de 2010-2022 (ver caixa 1) foram alcançadas³⁰. Dos indicadores da educação definidos pelo Plano Governamental de 2010-2014, sete não eram mensuráveis, dez apresentaram bons progressos e onze ficaram abaixo das expetativas³¹. Nenhuma das oito metas a cumprir até 2014 ao abrigo do APN foi alcançada. Os resultados de seis destas ficaram mesmo abaixo da base de referência³².

50

Não existem provas de um impacto significativo do APN no setor da educação. Embora o orçamento do Ministério da Educação tenha aumentado significativamente no período de 2007-2010, estagnou depois durante a execução do APN. Contudo, a eficiência aumentou, com uma melhor dotação financeira para o ensino pré-escolar e um declínio nos custos salariais, passando de 55% das despesas, em 2007, para 49%, em 2014.

Saúde

51

Quatro das cinco metas do APN relativas à saúde foram alcançadas. O número de nascimentos em instituições de saúde aumentou, bem como a taxa de cuidados pré e pós-natais. O número de consultas médicas em centros rurais também aumentou. O objetivo geral de saúde do APN foi alcançado, uma vez que as taxas de mortalidade materna e infantil diminuíram ligeiramente no período em análise. No entanto, as metas definidas pelo plano de saúde nacional de 2010-2014 e pelos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio não foram alcançadas (ver quadro 1).

Quadro 1

Taxas de mortalidade materna e infantil

Taxa de mortalidade infantil
(por 1 000 nados-vivos)
Taxa de mortalidade materna
(por 100 mil nados-vivos)

Situação em 2009
26
108

Metas
Plano Nacional de Saúde, 2010-2014
(metas para 2014)
15
60

Objetivos de Desenvolvimento do Milénio
(metas para 2015)
16
45

Situação em 2014
24
73

Fonte: Instituto Nacional de Estatística, Plano Nacional de Saúde, Objetivos de Desenvolvimento do Milénio.

52

A existência, ainda assim, da vontade política necessária foi demonstrada pelo aumento significativo do orçamento do Ministério da Saúde no período de 2007-2015 e pelos esforços para tornar as despesas mais eficientes. Neste aspeto, as despesas centrais diminuíram, com um decréscimo dos custos salariais de 18% para 15,4% das despesas. Juntamente com outros doadores, a UE desempenhou um papel importante nestas melhorias. Contudo, insuficiências estruturais, surtos de doença recorrentes³³ e mudanças ministeriais frequentes impediram a realização de mais progressos.

Água e saneamento

53

A República das Honduras tem uma taxa relativamente elevada de acesso a água (86% dos agregados familiares em 2012) e saneamento (80% dos agregados familiares em 2012)³⁴. Estes valores aproximam-se, ou ultrapassam, os Objetivos de Desenvolvimento do Milénio para 2015 (88% e 75%, respetivamente). Existem, no entanto, disparidades significativas entre as zonas rurais e urbanas. A água potável coloca, também, um importante desafio. Estima-se que apenas 10% da população rural tenha acesso a água tratada com cloro, em comparação com 70% nas zonas urbanas³⁵.

54

Desde o início da execução do PAPSAC, em 2012, não se registaram melhorias no acesso à água da rede pública (ver figura 4) e nas taxas de saneamento³⁶ devido a níveis de investimento insuficientes³⁷. O orçamento afetado ao fornecedor de água nacional³⁸ aumentou no período de 2007-2014, mas os fundos suplementares recebidos pelo fornecedor do serviço foram absorvidos, maioritariamente, por despesas não discricionárias como salários e pagamentos de dívidas.

Figura 4

Agregados familiares com acesso a água da rede pública nas Honduras

Fonte: Instituto Nacional de Estatística.

55

Neste contexto, a contribuição da UE para o setor foi relativamente limitada. As autoridades nacionais utilizaram o financiamento de vários doadores para fornecer acesso a água e saneamento a 13 957 indivíduos, reforçando simultaneamente 20 organismos municipais de gestão da água e unidades locais de supervisão e controlo. Estabeleceram ainda três regiões de bacias hidrográficas e aprovaram o Plano Nacional de Água Potável e Saneamento e as respetivas regras financeiras.

Sistemas de qualidade para a melhoria da competitividade

56

As metas do PAPSAC foram alcançadas. Estas eram metas de realizações relacionadas com o número de processos acreditados, produtores certificados e campanhas de sensibilização. Contudo, o impacto final deste apoio à competitividade dos produtos hondurenhos não pode ser medido. Existem indícios de que o impacto foi bastante limitado. De 2012 a 2015, as exportações aumentaram ligeiramente em volume, mas diminuíram globalmente em valor. O volume de exportações para a UE variou, mas o pico de 2011³⁹ não voltou a ser alcançado, apesar da celebração do Acordo de Associação em 2012 (ver ponto 5).

O apoio da UE provocou reformas na gestão florestal, mas é demasiado cedo para ver um impacto global

57

O apoio da UE ao setor florestal provocou reformas adicionais. A combinação do apoio a projetos com a possibilidade de receber apoio orçamental específico a determinado setor por parte da UE acelerou a formulação e adoção, em 2013, de uma política setorial única que conferiu poderes ao Instituto de Conservação Florestal. O apoio da UE contribuiu também para reformas destinadas a melhorar a governação no setor, reforçar a gestão florestal municipal e simplificar os procedimentos administrativos.

58

As reformas ainda não surtiram um impacto geral significativo. A percentagem de terras florestais nas Honduras diminuiu mesmo de 59%, em 2011, para 48%, em 2014⁴⁰, o que não só reduziu a superfície florestal do país, mas também afetou a biodiversidade. Um dos principais fatores que contribuíram para esta situação foi a reduzida área sob gestão florestal, evidenciada pelo decréscimo do número de planos de gestão florestal⁴¹. Como resultado, um em cada dois hectares deixou de estar sujeito a um plano de gestão. Consequentemente, tornou-se mais difícil tratar de questões transversais, como os incêndios florestais. O número de incêndios e a área afetada têm vindo a aumentar constantemente desde 2012.

59

Os motivos para a inexistência, até à data, de um impacto percetível incluem os seguintes:

a)o reforço do Instituto de Conservação Florestal foi afetado por atrasos legislativos. Por conseguinte, o Instituto não estava em plena capacidade operacional quando do início do EuroFor. Esta foi uma oportunidade perdida para alcançar ganhos de eficiência na execução da política florestal, em geral, e do EuroFor, em particular;

b)as autoridades nacionais utilizaram muito pouco os recursos orçamentais suplementares resultantes do apoio da UE para alcançar os objetivos do setor florestal⁴²;

c)o setor enfrentou desafios adicionais significativos, como uma praga de escaravelho da casca [ver ponto 44, alínea a)].

O apoio da UE ajudou as instituições de justiça e segurança pública a colaborar mais estreitamente, mas a situação no país continua crítica

60

Desde 2011, a luta contra a violência, a impunidade e a corrupção nas Honduras ganhou um ímpeto considerável. Com o apoio da UE, esta luta deu origem a alguns progressos. Os comités diretores do PASS e do Eurojusticia melhoraram a troca de informações entre as instituições da justiça e da segurança pública. Um dos resultados positivos foi o surgimento de acordos interinstitucionais relativos, por exemplo, a formações partilhadas. Contudo, a coordenação interinstitucional permanece limitada pelo facto de cada instituição seguir a sua própria estratégia. Além disso, as tentativas de adoção de uma política nacional única para o setor da segurança e justiça e de harmonização do quadro jurídico fracassaram devido a insuficiências institucionais e ao contexto difícil que se seguiu ao golpe de Estado de 2009.

61

A violência generalizada continua a ser um problema. Embora a taxa de homicídio não reflita perfeitamente a situação global em termos de segurança, constitui um indicador importante (ver figura 5). Apesar do declínio verificado desde 2012, a taxa de homicídio permanece muito elevada para a região (menos de 30 mortes por 100 mil habitantes na América Central) e face aos padrões mundiais (menos de 10 mortes por 100 mil habitantes⁴³).

Figura 5

Taxa anual de homicídio por 100 mil habitantes nas Honduras

Fonte: Polícia das Honduras.

62

Existem diferentes interpretações quanto aos motivos para o declínio da taxa de homicídio. O Governo confia numa abordagem rígida, por exemplo, destacando a polícia militar em vez de se concentrar mais na prevenção. Embora seja possível que as atividades de prevenção e o reforço das instituições de segurança pública tenham contribuído para o declínio, não há provas concretas que o confirmem. Uma vez que o contributo financeiro da UE foi relativamente reduzido e alguns dos principais objetivos do PASS não foram alcançados, é provável que o impacto do financiamento da UE tenha sido bastante limitado.

6A Comissão identificou seis «setores prioritários», para os períodos de 2007-2013 e 2014-2020. Estes setores abrangiam muitos domínios diferentes, tais como a educação, a saúde, a água e saneamento, as florestas, a energia renovável, a segurança e justiça, entre outros. Ver mais pormenores no anexo II.

7«Instituto Nacional de Estadística».

8«Instituto de Conservación Forestal».

9Conforme referido no Plano Nacional de Educação («Plan de educación 2010-2014! Para el Cambio Ya!»).

10PAAPIR e MADIGEP.

11O Canadá, a França, a Alemanha, a Itália, o Japão, os Países Baixos, a Espanha, o Reino Unido, os Estados Unidos, a Suécia, a Suíça, o Banco Centro-Americano de Integração Económica, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional e a Comissão Europeia.

12Em 2013, foi acordado entre a UE e os Estados-Membros ativos nas Honduras um roteiro de programação conjunta.

13Os doadores deram ênfase aos dois primeiros ciclos de ensino primário, prestando pouco apoio ao terceiro ciclo do ensino primário ou ao ensino secundário.

14«Programa Nacional Florestal, 2004-2021».

15Esta região abrange a parte central, o oeste e o sul das Honduras.

16Segundo as orientações da Comissão Europeia relativas ao apoio orçamental, os programas de apoio orçamental setorial estão sujeitos à existência de estratégias setoriais pertinentes e credíveis.

17Os sistemas de qualidade estão relacionados com a normalização, metrologia, acreditação e garantia de conformidade.

18«Estrategia nacional de competitividad».

19O Sistema Nacional de Qualidade e o Ministério do Planeamento e Cooperação Externa.

20O quadro de avaliação dos riscos foi introduzido em conformidade com a recomendação constante do Relatório Especial n.º 11/2010 do Tribunal, intitulado «Gestão, por parte da Comissão, do Apoio Orçamental Geral nos países ACP, da América Latina e da Ásia» (http://eca.europa.eu) e com o COM (2011) 638 final, de 13 de outubro de 2011, «Futura abordagem do apoio orçamental da UE a países terceiros».

21No total, o apoio orçamental para o APN e para o PAPSAC foi retido durante 17 e 23 meses, respetivamente.

22«Plan para la mejora de la gestion, transparencia y escrutinio de las finanzas públicas 2012-2014».

23«Tribunal Superior de Cuentas».

24A condição foi incluída na convenção de financiamento do APN.

25Este domínio está intimamente relacionado com a segurança e justiça.

26Duas reuniões em 2011, uma em 2012 e uma em 2013.

27O outro observatório foi planeado pela Missão de Apoio contra a Corrupção e a Impunidade nas Honduras, uma comissão internacional criada para investigar a corrupção. A Organização dos Estados Americanos propôs que o observatório prestasse apoio às autoridades durante quatro anos na investigação e repressão da criminalidade e no que se refere a reformas no sistema judicial.

28Em 2014, o coeficiente de Gini foi de 0,58%.

29Lei Fundamental de Educação («Ley Fundamental de Educación»).

30O número de dias na escola, as taxas do primeiro ciclo do ensino secundário e o número médio de anos na escola.

31Como concluído pelo Tribunal de Contas das Honduras.

32A cobertura líquida do ensino pré-escolar, a cobertura líquida do terceiro ciclo do ensino básico, as competências em matemática no terceiro ano do ensino básico, a taxa de crianças que abandonam o sistema de ensino, as competências em Espanhol no primeiro e segundo ciclos do ensino básico.

33Tais como a chicungunha, a dengue, a malária e a zica.

34Inquérito Demográfico e de Saúde Nacional de 2011-2012, relatório do governo sobre o Plano Nacional de 2010-2014 e Foro Nacional de Convergencia, uma organização da sociedade civil que acompanha a execução de estratégias de desenvolvimento nacionais.

35Programa nacional de melhoria da qualidade da água potável, parte do Plano Nacional de Água Potável e Saneamento.

36Programa Conjunto de Monitorização para o Abastecimento de água e Saneamento da OMS e da UNICEF. Honduras. Atualizado em junho de 2015. Também dados obtidos junto do Instituto Nacional de Estatística.

37Banco Mundial, 2013. Honduras — A Public Expenditure Review: Decentralisation of water and sanitation services (Honduras — Avaliação das Despesas Públicas: Descentralização dos serviços de água e saneamento).

38Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados.

392 800 milhões de quilos, no valor total de 2 100 milhões de dólares (fonte: Banco Central das Honduras).

40Anuários de Estatística Florestal das Honduras para 2011 e 2014.

41Um plano de gestão florestal é um documento técnico, jurídico e operacional que define a forma de gerir determinada floresta de forma sustentável durante um período de pelo menos cinco anos. Inclui objetivos, um plano de investimento e um programa de ação.

42Os fundos transferidos todos os anos do Tesouro Nacional das Honduras para o Instituto de Conservação Florestal não aumentaram em 2013 e em 2014. Houve um aumento em 2015 (1,3 milhões de euros), contudo foi consideravelmente inferior ao apoio orçamental que a UE desembolsou até essa data (1,8 milhões de euros).

43Gabinete para a Droga e a Criminalidade das Nações Unidas, Global Study on Homicide 2013 (Estudo Mundial sobre o Homicídio, 2013), disponível em https://www.unodc.org/gsh/

Conclusões e recomendações

63

A auditoria examinou a eficácia do apoio ao desenvolvimento da UE a setores prioritários das Honduras. O Tribunal constatou que, nas circunstâncias difíceis do país, as ações da UE foram pertinentes, produziram em geral as realizações previstas e contribuíram para vários avanços positivos nestes setores. Ao mesmo tempo, a situação global do país continua preocupante. O nível de pobreza aumentou, a área de terreno florestal diminuiu, continua a existir violência generalizada e a taxa de homicídio mantem-se muito elevada. O Tribunal detetou também insuficiências na gestão do apoio da UE por parte da Comissão. Com base nestes elementos, o Tribunal conclui que o apoio ao desenvolvimento da UE aos setores prioritários das Honduras foi parcialmente eficaz.

64

A abordagem da Comissão à prestação de apoio ao desenvolvimento nas Honduras foi corretamente orientada para os domínios com elevadas necessidades que estavam, na maioria dos casos, abrangidos por estratégias nacionais pertinentes e credíveis. Contudo, a flexibilidade da abordagem fez com que alguns domínios recebessem apoio da UE apenas durante um curto período, o que aumentou o risco de comprometer o seu impacto potencial. Além disso, o Tribunal constatou que as ações da UE para prestação de apoio tinham objetivos muito gerais e, por conseguinte, o apoio financeiro foi disperso por muitos domínios e não deu resposta a algumas necessidades prioritárias. Embora exista uma boa estrutura de coordenação dos doadores nas Honduras, a colaboração em si foi relativamente limitada, o que gerou, em alguns casos específicos, sobreposição de apoios. No entanto, a Comissão tem envidado esforços para a programação conjunta com os Estados-Membros da UE a partir de 2018 (ver pontos 12-20).

Recomendação 1 — Melhorar a abordagem da UE reforçando a sua coerência e orientação

Na próxima alteração da sua estratégia de apoio a setores prioritários nas Honduras, a Comissão deve reforçar a sua abordagem:

a)garantindo que o apoio aos setores prioritários é prestado durante tempo suficiente, de forma a cumprir as metas estabelecidas;

b)limitando a incidência das suas ações a um número mais reduzido de domínios bem definidos, prestando assistência a um número limitado de instituições;

c)continuando a desenvolver esforços para a programação conjunta com os Estados-Membros da UE e coordenar melhor a sua abordagem com os outros doadores.

65

A Comissão prestou uma parte significativa do apoio financeiro sob a forma de apoio orçamental, apoiando, assim, em geral estratégias nacionais pertinentes e credíveis. Contudo, a delegação da UE não dispunha dos conhecimentos especializados macroeconómicos e de gestão das finanças públicas necessários para gerir as operações de apoio orçamental no terreno. Além disso, prestar apoio orçamental nas Honduras implica riscos substanciais relacionados com o quadro macroeconómico e a gestão das finanças públicas. A Comissão conseguiu atenuar parcialmente esses riscos através do diálogo e da assistência técnica, e estabelecendo condições a cumprir antes do desembolso do apoio orçamental. A Comissão não avaliou a elegibilidade do apoio orçamental de forma suficientemente estruturada a fim de demonstrar se os progressos esperados estavam a ser alcançados, em conformidade com parâmetros de referência específicos e claramente definidos. Num caso, comprometeu-se a prestar apoio orçamental, retendo, simultaneamente, pagamentos devido ao incumprimento das condições gerais de elegibilidade. Esta situação enviou mensagens incoerentes ao país parceiro, que comprometeram a eficácia da ajuda (ver pontos 21-31).

Recomendação 2 — Melhorar a gestão das operações de apoio orçamental

A Comissão deve continuar a reforçar a gestão das suas operações de apoio orçamental:

a)garantindo a coerência das mensagens enviadas quando toma decisões sobre novos contratos de apoio orçamental. Em especial, a Comissão deve evitar conceder autorizações de apoio orçamental enquanto, simultaneamente, retém pagamentos devido ao incumprimento de condições de elegibilidade relacionadas com o quadro macroeconómico e/ou s gestão das finanças públicas;

b)estruturando melhor as futuras avaliações de elegibilidade para apoio orçamental, para demonstrar se os progressos esperados são alcançados em conformidade com parâmetros de referência orientados e claramente definidos;

c)garantindo que, na próxima rotação de pessoal da delegação, a delegação da UE nas Honduras obtém mais conhecimentos especializados macroeconómicos e de gestão das finanças públicas.

66

A maioria das atividades e realizações previstas para as ações da Comissão foram realizadas, apesar dos atrasos significativos devido, sobretudo, a fatores exógenos. O acompanhamento do desempenho pela Comissão foi afetado por insuficiências na seleção e utilização de indicadores, no planeamento de visitas no terreno, na calendarização do acompanhamento orientado para os resultados e no acompanhamento das recomendações daí resultantes (ver pontos 32-38).

Recomendação 3 — Melhorar a avaliação do desempenho das ações da UE

A Comissão deve continuar a melhorar a avaliação do desempenho das futuras ações da UE selecionando, em tempo oportuno, indicadores de desempenho suficientes, pertinentes e quantificáveis e estabelecendo bases de referência para os mesmos. Neste contexto, deve ponderar o reforço dos sistemas nacionais para a obtenção de dados fiáveis sobre tendências demográficas e outras, nomeadamente o Instituto Nacional de Estatística. Deve melhorar a calendarização do seu acompanhamento orientado para os resultados e acompanhar, de forma sistemática, as recomendações daí resultantes.

67

A Comissão desenvolveu estratégias de diálogo de modo a estruturar o seu diálogo político com o Governo das Honduras em diversos domínios. Trata-se de uma boa prática, embora estas estratégias tenham tendência para ser bastante gerais e não abranjam todos os domínios pertinentes, como a redução da pobreza e a segurança e justiça. Além disso, a Comissão não elaborou avaliações por escrito do grau de cumprimento dos objetivos estabelecidos pelas suas estratégias de diálogo. A Comissão desenvolveu, de um modo geral, esforços substanciais a todos os níveis para obter um diálogo político pertinente e construtivo, que contribuísse para o cumprimento dos objetivos das ações da UE (ver pontos 39-45).

Recomendação 4 — Reforçar o diálogo político nos setores prioritários

A Comissão deve continuar a reforçar o seu diálogo político nos setores prioritários antes de 2018, generalizando a utilização de estratégias de diálogo em todos os domínios pertinentes, o que deve incluir uma definição clara dos resultados/realizações esperados do diálogo. A Comissão deve, em seguida, elaborar avaliações por escrito do grau de cumprimento dos objetivos das suas estratégias de diálogo.

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 25 de outubro de 2016.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Anexos

Anexo I

Mapa das Honduras

Cartografia: Eurostat — Gisco, 6/2016

Limites administrativos: © EuroGeographics © UN-FAO © Geonames

Anexo II

Dotações indicativas paraos setores prioritários nas Honduras para os períodos de 2007-2013 e 2014-2020

Período
2007-2013
2014-2020

Setor prioritário
Redução da pobreza
Segurança dos alimentos

Domínios abrangidos
PIN 1 (2007-2010)
PIN 2 (2011-2013)

Educação
Água e saneamento
Agricultura familiar

Saúde
Fortalecimento dos sistemas de qualidade

Montante setor prioritário (milhões)
65,5
45,5

111
100

Setor prioritário
Recursos naturais

Domínios abrangidos
PIN 1 (2007-2010)
PIN 2 (2011-2013)

Florestas
Florestas

Fontes de energia renováveis

Eficiência energética

Montante setor prioritário (milhões)
21
47

68

Setor prioritário
Justiça e segurança pública
Estado de direito

Domínios abrangidos
NIP 1 (2007-2010)
NIP 2 (2011-2013)
Combate à corrupção
Aumento da participação dos cidadãos

Segurança
Mudança de facto da Segurança (PASS) para a Justiça (Eurojusticia)

Montante setor prioritário (milhões)
41
3

44
40

Setor prioritário

Emprego

Domínios abrangidos

Emprego digno e proteção social

Montante setor prioritário (milhões)

85

Medidas de apoio

10

Montante total (milhões)
223
235

Fonte: Comissão Europeia.

Anexo III

Apoio bilateral às Honduras: decisões tomadas durante o período de 2007-2015 (em euros)

Ano de decisão
Nome do programa
Inicialmente afetado

Contratado em 31.12.2015

Pago em 31.12.2015

Programas 2007-2013
219 100 000,00

180 704 286,95

116 339 650,22

| Redução da pobreza | 102 600 000,00 |  | 81 004 660,17 |  | 68 906 315,17 |
|  | 2008 | Apoyo Presupuestario al Plan de Nación (APN) | 60 500 000,00 |  | 38 921 310,17 |  | 38 921 310,17 |
|  | 2011 | Programa de Apoyo Presupuestario Sectorial Agua y Calidad (PAPSAC) | 42 100 000,00 |  | 42 083 350,00 |  | 29 985 005,00 |
| Recursos naturais | 68 000 000,00 |  | 66 387 310,95 |  | 26 655 622,36 |
|  | 2010 | Modernización del sector forestal (MOSEF) | 47 000 000,00 |  | 46 420 000,00 |  | 11 781 637,00 |
|  | 2012 | Programa de Apoyo Europeo al Sector Forestal — EuroFor | 21 000 000,00 |  | 19 967 310,95 |  | 14 873 985,36 |
| Segurança e Justiça | 36 500 000,00 |  | 19 148 940,82 |  | 10 306 872,92 |
|  | 2007 | Programa de Apoyo al Sector Seguridad en Honduras (PASS), fase 1 | 9 000 000,00 |  | 6 811 509,16 |  | 6 588 572,38 |
|  | 2013 | Promoviendo una Justicia Rápida y Accesible en Honduras (Eurojusticia) | 27 500 000,00 |  | 12 337 431,66 |  | 3 718 300,54 |
| Outros programas 2007-2013 | 12 000 000,00 |  | 14 163 375,01 |  | 10 470 839,77 |
|  | 2008 | Proyecto de Apoyo a la Modernización de la Administración Pública y a la Integración Regional (PAAPIR) | 5 000 000,00 |  | 7 548 932,69 |  | 6 264 996,94 |
|  | 2009 | Phasing Out — Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria en Honduras (PASAH) | 2 000 000,00 |  | 1 978 008,79 |  | 1 978 008,79 |
|  | 2011 | Programa de Apoyo a los Derechos Humanos (PADH) | 5 000 000,00 |  | 4 636 433,53 |  | 2 227 834,04 |

Programas 2014-2020
53 200 000,00

13 395 500,00

2 479 100,00

| Segurança dos alimentos | 30 000 000,00 |  | 3 997 700,00 |  | 799 540,00 |
|  | 2014 | Seguridad Alimentaria, Nutrición y Resiliencia en el Corredor Seco (EUROSAN) | 30 000 000,00 |  | 3 997 700,00 |  | 799 540,00 |
| Emprego | 11 600 000,00 |  | 4 698 900,00 |  | 839 780,00 |
|  | 2014 | Fortalecimiento Institucional del Empleo Decente y la Seguridad Social en Honduras (EURO +LABOR) | 11 600 000,00 |  | 4 698 900,00 |  | 839 780,00 |
| Estado de direito | - |  | - |  | - |
|  |  | - | - |  | - |  | - |
| Outro programa 2014-2020 (assistência técnica) | 10 000 000,00 |  | 5 952 150,00 |  | 1 187 830,00 |
|  | 2014 | Medidas de Apoyo al Desarrollo Institucional y a la Gestión de Políticas (MADIGEP) | 10 000 000,00 |  | 5 952 150,00 |  | 1 187 830,00 |

TOTAIS

272 300 000,00

194 099 786,95

118 818 750,22

Fonte: Comissão Europeia.

Anexo IV

Condições definidas em convenções de financiamento para ações da UE

Ação
Gestão das finanças públicas
Transparência orçamental e supervisão
Estabilidade macroeconómica
Redução da pobreza
Florestas

APN
Progressos satisfatórios na execução do programa de Gestão das Finanças Públicas. Com base nas conclusões da Avaliação das Despesas Públicas e Responsabilidade Financeira, apresentação e execução de um programa de gestão das finanças públicas plurianual que inclua:

•prioridades políticas;

•programas e projetos;

•medidas políticas (reformas);

•bases de referência, metas e indicadores de objetivos específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados;

•um orçamento plurianual.

Nos anos 3 e 4: a execução e publicação de uma Avaliação das Despesas Públicas e Responsabilidade Financeira.

Avaliação positiva por parte da Comissão da existência de uma política macroeconómica de salvaguarda da estabilidade económica. Com base:
Na apresentação anual de uma estratégia macroeconómica atualizada que indique as principais medidas macroeconómicas e monetárias e os resultados e evolução das principais variáveis macroeconómicas.
Na execução satisfatória da política macroeconómica e monetária, com especial ênfase nos seguintes aspetos:

•inflação

•nível de reservas brutas

•saldo da conta corrente externa

•receitas fiscais

•dívida pública

Avaliação satisfatória por parte da Comissão dos progressos da execução do Plano Governamental. Com base em:
No ano 1: apresentação e publicação do Plano Governamental.
Publicação e apresentação anual de um relatório sobre a execução do Plano Governamental com as seguintes informações:

•nível de cumprimento das metas e indicadores

•nível de cumprimento das políticas

•execução orçamental

PAPSAC
Progressos satisfatórios na execução do plano de Gestão das Finanças Públicas e/ou da reforma da Gestão das Finanças Públicas, com particular ênfase nos seguintes aspetos:

•política fiscal e administração fiscal;

•sistema integrado de gestão financeira;

•credibilidade, transparência, controlo e auditoria do orçamento;

•execução de uma política anticorrupção abrangente;

•sistemas de aquisições;

•orçamentação adequada das parcelas.

Progressos satisfatórios na manutenção de uma política macroeconómica estável, com particular ênfase nos seguintes aspetos:

•controlo dos gastos com ordenados e salários

•controlo da dívida flutuante

•défice da administração central

•serviço da dívida

•progressos na execução da Lei da Função Pública

•nível de reservas internacionais

No setor da água e saneamento, apresentação de relatórios que indiquem os progressos nos seguintes domínios:

•Reforço da liderança do Conselho Nacional de Água Potável e Saneamento

•Aprovação e progressos na execução da política setorial

•Reativação e funcionamento do comité setorial tripartido

•Elaboração e aprovação do Plano Nacional para Água Potável e Saneamento

•Progressos na execução da nova Lei Geral da Água

•Progressos na execução da lei-quadro relativa à água potável e saneamento

Nos sistemas de qualidade para melhoria da competitividade, apresentação de relatórios que indiquem os progressos registados nos seguintes domínios:

•execução da legislação relativa à qualidade e consolidação das atividades do sistema nacional de qualidade;

•execução da estratégia de competitividade;

•consolidação das atividades do plano estratégico de saúde do Serviço Nacional Agroalimentar.

EuroFor
Progressos satisfatórios na execução comprovável do programa para a melhoria e reforma da Gestão das Finanças Públicas, com particular ênfase nos seguintes aspetos:

•política fiscal e administração fiscal;

•sistema integrado de gestão financeira;

•credibilidade, transparência, controlo e auditoria do orçamento;

•execução de uma política anticorrupção abrangente;

•sistemas de aquisições;

•orçamentação adequada das parcelas.

Informação orçamental coerente e abrangente disponível regularmente.
Progressos satisfatórios na manutenção de uma política macroeconómica estável e comprovável, com particular ênfase nos seguintes aspetos:

•controlo dos gastos com ordenados e salários;

•controlo da dívida flutuante;

•défice da administração central;

•serviço da dívida;

•progressos na execução da Lei da Função Pública;

•reformas dos regimes de pensões e da segurança social;

•reformas das empresas públicas.

Progressos satisfatórios na execução das políticas estratégicas e setoriais, entre outros elementos, através de relatórios que indiquem os progressos registados nos seguintes domínios:

•Reforço da liderança do Instituto de Conservação Florestal;

•Melhoria da estrutura organizacional do Instituto de Conservação Florestal;

•Progressos na execução do Programa Nacional Florestal;

•Funcionamento do Conselho Consultivo Florestal nacional em cooperação com as regiões e os municípios;

•Progressos no sentido de melhorar a aplicação da legislação florestal;

•Redução dos custos médios da aprovação das formalidades calculadas por metro cúbico de madeira;

•Progressos na execução da estratégia nacional contra a exploração madeireira ilegal, sobretudo no sistema informático de registo, administração e controlo florestais;

•Progressos no acordo de parceria voluntário entre a UE e as Honduras sobre a aplicação da legislação florestal, a governação e o comércio;

•Aumento da qualidade e quantidade de informações sobre o setor e de informações disponíveis ao público sobre a gestão do Instituto de Conservação Florestal.

Respostas da Comissão

Síntese

III

A Comissão está a envidar todos os esforços para ajudar o país a melhorar o seu nível de desenvolvimento. Considera que, em circunstâncias difíceis, o apoio ao desenvolvimento da UE tem tido um impacto real nos domínios de intervenção.

A Comissão continuará a suprir as deficiências identificadas na gestão da sua ajuda, seguindo as sugestões formuladas pelo Tribunal. Contudo, a Comissão gostaria de sublinhar que não é possível estabelecer em que medida as «insuficiências de gestão» prejudicaram o impacto da UE no desenvolvimento, especialmente atendendo à existência de toda uma série de fatores externos.

No que diz respeito à perda de zonas florestais, a Comissão sublinha que a principal causa reside em fatores exógenos. Assim, o besouro-do-pinheiro está na origem da perda de 11% das florestas do país.

IV

Os domínios prioritários tiveram de ser alterados de forma flexível, a fim de dar resposta à evolução das necessidades do país.

Os programas indicativos plurianuais da UE asseguram a coerência e, ao mesmo tempo, permitem uma certa flexibilidade a fim de ter em conta as novas evoluções e as opções políticas nacionais. Assim, é necessário assegurar um justo equilíbrio entre uma agenda de cooperação rigorosa, que não atenda às prioridades nacionais, e uma agenda que procure fazer face à evolução das circunstâncias nos países em que se realizam as operações, mantendo simultaneamente a sustentabilidade dos objetivos a longo prazo.

Com o passar do tempo, a Comissão centrou-se em setores mais estritamente definidos, o que se traduziu em alterações das prioridades entre o DEP 2007/2013 e o PIP 2014/2020. Neste contexto, aquando da negociação do PIP 2014-2020, foi acordado com o Governo que não haveria rutura com o DEP 2007-2013, tendo as partes interessadas nas Honduras acolhido muito favoravelmente o nível de alinhamento com as prioridades nacionais.

Acresce que a Comissão considera que dispõe de toda uma série de mecanismos adequados de controlo dos resultados, incluindo o diálogo estratégico, as missões de controlo e o AOR (sistema de acompanhamento orientado para os resultados).

V

O Grupo de Coordenação de Doadores do G16 nas Honduras é um instrumento muito útil para a coordenação entre os doadores. Tem vindo a funcionar continuamente desde a sua criação em 1998 e tem aplicado princípios de eficácia da ajuda.

O G16 tem o mérito de permitir um diálogo estratégico a longo prazo entre o Governo hondurenho e os principais doadores. Assim, a coordenação dos doadores nas Honduras foi bem articulada e estruturada, reduzindo as sobreposições nos esforços de cooperação.

A programação conjunta, que deverá ter início em 2018, contribuirá para reforçar os esforços no domínio da cooperação, para que atinjam um nível ainda mais elevado.

VI

Estão definidas estratégias de diálogo em setores que são objeto de apoio orçamental e em que estas estratégias representam um dos muitos instrumentos disponíveis (apoio financeiro, assistência técnica, acompanhamento, etc.).

O grau de consecução dos objetivos é avaliado, por escrito, em cada dossiê relativo ao pagamento do apoio orçamental. O impacto alcançado resulta de uma combinação de vários tipos de instrumentos e não apenas do diálogo estratégico.

Não obstante, a Comissão continuará a reforçar os mecanismos de diálogo estratégico, nomeadamente os que consistem na avaliação e no acompanhamento dos progressos realizados no diálogo e na respetiva documentação.

VII

A Comissão oferece conhecimentos especializados sobre macroeconomia, em permanência e em todas as suas delegações, com base numa abordagem custo-benefício. Apesar de, até recentemente, não ter tido um perito em macroeconomia e em GFP (gestão de finanças públicas), a delegação desfrutou do apoio técnico da delegação na Nicarágua.

Além disso, a delegação da UE nas Honduras tem vindo a beneficiar de um amplo leque de conhecimentos especializados em matéria de GFP e de macroeconomia: prestados pela sede, através de missões no terreno, de assistência técnica (PAAPIR — Programa de Apoio à Administração Pública e Integração Regional) e de contactos diários com a sede sobre questões específicas.

Além disso, a Comissão conduziu as missões da sede nas Honduras e em Washington a fim de acompanhar a situação, tendo trabalhado não só com o Governo hondurenho como também com o FMI.

Como observação geral, a Comissão dá a maior importância ao recrutamento de candidatos adequados para as delegações e os seus funcionários participam regularmente em programas de formação e em cursos de reciclagem neste contexto.

Na sua apreciação dos critérios de elegibilidade, a delegação também aplica rigorosamente as orientações relativas ao apoio orçamental, em todas as circunstâncias.

O apoio orçamental concedido tem sido coerente e consistente, com base num diálogo próximo com o país parceiro e assegurando a continuidade do diálogo sobre políticas e a adaptação a circunstâncias difíceis.

Além disso, todos os dossiês de desembolso são cuidadosamente analisados, sendo as decisões finais tomadas pelo Comité Diretor do Apoio Orçamental (CDAO). O CDAO é um órgão de decisão que está sempre a documentar as decisões tomadas pelos seus membros.

As orientações relativas ao apoio orçamental permitem o respeito da abordagem dinâmica conforme introduzida na Comunicação sobre o apoio orçamental [COM(2011) 638 final] e nas conclusões do Conselho: «Em todas as formas de apoio orçamental, a UE aplicará uma abordagem específica e dinâmica da elegibilidade, centrada nos progressos realizados na aplicação de estratégias de reforma setorial credíveis e relevantes, com vista a maximizar o impacto no terreno» (conclusões do Conselho 9371/12).

Observações

13

No que se refere ao apoio no domínio das energias renováveis e da eficiência energética, não foram desenvolvidas atividades de cooperação durante o período compreendido entre 2011 e 2013. As ações previstas no Programa Indicativo Nacional (PIN) 2007-2013 para estas áreas foram propostas no seguimento de ações anteriores no setor da eletricidade, ou seja, dos projetos GAUREE e GAUREE 2 (Gestão Autónoma e Utilização Racional da Energia Elétrica).

No entanto, na avaliação intercalar (2009), o Governo, pelo ministro responsável do setor da eletricidade, referiu que o apoio em matéria de energias renováveis e de eficiência energética não era necessário. As autoridades nacionais responsáveis pelo setor da energia observaram que a legislação de incentivo às energias renováveis resultou em novas fontes de energia renovável através de investimento privado.

Esta é a razão pela qual a delegação da UE incluiu ações relacionadas com a energia renovável e a eficiência energética nos seus programas florestais (MOSEF e CLIFOR). Estas atividades foram realizadas como mecanismos de adaptação às alterações climáticas e incentivos à gestão dos recursos florestais (e não como intervenções no setor da energia).

No que diz respeito aos sistemas de qualidade para melhorar a competitividade, este setor foi um elemento complementar da estratégia da Comissão para apoiar a execução do Acordo de Associação entre a União Europeia e a América Central.

A assinatura do Acordo de Associação entre a União Europeia e a América Central a 29 de junho de 2012 e a aplicação provisória da parte IV do Acordo de Associação a partir de 1 de agosto de 2013 também justificam a intervenção da UE neste domínio.

14

A assistência da UE nestes setores foi implementada, uma vez que foi considerada uma prioridade para a Estratégia Governamental de Redução da Pobreza (ERP).

Além disso, em 2006, a delegação participou no debate que os doadores levaram a cabo com o Governo no âmbito do Conselho Consultivo da ERP (Consejo Consultivo de la ERP) tendo em vista a revisão da ERP. O investimento orçamental (fundos internos e externos) centrou-se nos seguintes setores: educação, saúde e nutrição, proteção social, infraestruturas, produção e acesso a recursos e governação. Por conseguinte, estes domínios tornaram-se igualmente setores prioritários para as ações de cooperação da UE.

No que diz respeito ao breve período de apoio prestado, foi necessário um certo grau de flexibilidade nos programas da UE para reagir e adaptar as atividades à evolução da situação após uma crise política provocada pelo golpe de Estado em 2009 (consultar a resposta da Comissão ao ponto IV).

15

a)

A Comissão sublinha que o setor florestal também está relacionado com a gestão da água e do saneamento e com a proteção do solo. Neste contexto, o apoio prestado pelo programa MOSEF aos municípios foi avaliado pela delegação como coerente com os objetivos do projeto.

O MOSEF é o principal projeto na comunidade internacional de doadores, que está a reforçar a coordenação entre as três instituições que concedem títulos de zonas florestais.

A propriedade das terras é uma questão política por natureza e uma das principais preocupações em toda a América Latina. Embora não possa ser resolvida apenas por projetos de cooperação, a questão tem sido abordada através de uma combinação de outros canais e instrumentos: i) a iniciativa FLEGT (aplicação da legislação, governação e comércio no setor florestal) dirigida pela UE, que é o meio mais eficaz para promover as reformas, ii) diálogo sobre políticas no contexto de negociações para um Acordo de Parceria Voluntário FLEGT bilateral com a UE e iii) contratos específicos que prestam assistência (por exemplo, o projeto PROCORREDOR — «Gestión Sostenible de Recursos Naturales y Cuencas del Corredor Biológico Mesoamericano en el Atlántico Hondureño»).

Além disso, a Comissão observa que os conflitos territoriais num país de grande diversidade cultural com fortes valores de herança patrimonial podem ser abordados de duas formas: regularização dos terrenos e mecanismos de consulta das comunidades indígenas. O apoio da UE para regularizar os terrenos é, portanto, uma abordagem «passo a passo».

b)

É durante o período objeto da auditoria que as Honduras alteram a sua legislação relativa à educação, aumentando o ensino básico para nove anos. Os doadores alinharam o seu apoio em conformidade.

16

Houve sempre mais necessidade do que ofertas disponíveis para assistência técnica. O mecanismo de definição de prioridades foi aplicado através de comités técnicos, com a participação da UE, do Governo das Honduras e das instituições competentes (nos domínios da saúde, da qualidade, da água e do saneamento).

A coordenação entre os doadores foi bem estruturada. Por conseguinte, as necessidades que não foram abordadas foram submetidas à mesma análise custo-eficácia.

Será feita uma análise atenta dos domínios que não obtiveram financiamento a fim de determinar as ações ou medidas alternativas que podem ser tomadas para lhes prestar apoio.

Resposta comum ao ponto 16, alíneas a) a c)

Através do programa PAAPIR com base na procura, a Comissão teve a possibilidade de prestar assistência técnica a setores com necessidades fundamentais, após uma rigorosa avaliação e definição de prioridades.

A Comissão salienta que não foi possível satisfazer todos os pedidos.

a)

Para além da resposta comum acima, no caso específico do setor da saúde, o estudo sobre as deficiências em vitaminas e minerais foi aprovado pelo Comité Técnico do PAAPIR em 2013, mas não posteriormente desenvolvido.

18

A Comissão considera que foram realizados progressos satisfatórios no sentido de alcançar uma repartição eficaz das tarefas entre os doadores. A título de exemplo, a GIZ abordou as questões das alterações climáticas e florestais e a Espanha as questões da governação e das reformas no setor da justiça.

Ao nível da delegação, foi elaborado um roteiro para a programação conjunta depois de 2018. Durante o ano de 2016, será realizada uma análise do contexto nacional nas Honduras sobre esta matéria.

19

A Comissão continua a esforçar-se por reforçar a cooperação com o Governo das Honduras e com todos os doadores. A coordenação principal é efetuada com os Estados-Membros da UE. A delegação da UE também é muito ativa no âmbito do G16, visando alcançar a melhor coordenação possível com os principais doadores presentes nas Honduras.

Caixa 3 – Sobreposições no financiamento

A Comissão considera que, mesmo que as abordagens dos doadores fossem diferentes, estas podem ser complementares.

No setor da água e do saneamento, todos os municípios envolvidos no projeto receberam apoio, mas nem todos receberam investimentos em infraestruturas. Além disso, a COMAS (Comissão Municipal para a Água e Saneamento) e a USCL (Unidade de Monitorização e Controlo Local) foram criadas abrangendo todos os municípios. O apoio aos municípios baseou-se na criação de capacidades através destas duas entidades.

20

A delegação considera estar muito ativa na coordenação com outros doadores, o que reduz o risco de sobreposições. Embora moroso, o sistema de correspondência dos doadores nem sempre é o instrumento mais eficaz. A coordenação pelo beneficiário, baseada na responsabilização e no diálogo sobre políticas, parece alcançar melhores resultados.

23

A elegibilidade do setor foi integralmente avaliada de acordo com as orientações relativas ao apoio orçamental. Assim, concluiu-se que a política setorial era suficientemente credível e pertinente para permitir um programa de apoio orçamental satisfatório.

Enquanto existirem os elementos de credibilidade e pertinência necessários, a política setorial pode ser melhorada e reforçada. Isto faz parte de um programa de apoio orçamental contínuo e resulta do diálogo sobre políticas e da assistência técnica.

Além disso, a Comissão regista que o apoio aos sistemas de qualidade foi executado no contexto do Acordo de Associação entre a União Europeia e a América Central e foi validado pelo Governo.

26

A Comissão considera que uma análise estruturada do critério de elegibilidade da estabilidade macroeconómica é importante e deve ser efetuada com base nas orientações relativas ao apoio orçamental.

Nos casos mencionados pelo Tribunal, o progresso baseou-se num conjunto de indicadores específicos. A evolução destes indicadores forneceu provas de progresso positivo e de não deterioração numa conjuntura muito complexa.

As orientações relativas ao apoio orçamental referem a inexistência de acordo entre o Governo das Honduras e o FMI O ponto 5.1.2 das orientações referem o seguinte: «Por outro lado, a ausência de um programa do FMI não implica necessariamente que o critério de elegibilidade macroeconómica não esteja a ser cumprido (…). Sempre que a implementação seja insatisfatória ou sempre que não exista um programa do FMI devido a dificuldades em chegar a acordo com esta instituição, um país pode, ainda assim, ser elegível se os objetivos do programa de apoio orçamental não estiverem em risco, especialmente para os CRS».

Mesmo tendo em conta a decisão do FMI, a Comissão concluiu que esta discordância numa questão muito técnica e menor não impede uma avaliação positiva global e a continuação do apoio aos esforços do Governo para restabelecer a estabilidade macroeconómica.

27

A preparação do programa de apoio orçamental num determinado setor pode ocorrer enquanto outros programas não estão a fazer desembolsos. Este aspeto faz parte do diálogo sobre políticas e do apoio permanente ao Governo das Honduras em diferentes setores ou políticas. A mensagem geral é que se deve apoiar o país parceiro, apesar das dificuldades em mais do que um setor, através de apoio orçamental.

Além disso, a delegação prosseguiu o diálogo sobre políticas durante os períodos referidos na nota de rodapé, o que não deve ser considerado como uma mensagem contraditória de retenção do apoio orçamental.

Além disso, a assinatura de um Acordo Financeiro para o apoio orçamental também constitui uma oportunidade de negociação adicional para a UE.

A Comissão não vê contradição na assinatura do Eurofor. É de notar que este programa continha um elemento muito robusto de assistência técnica gerida através da cooperação delegada. Era necessário começar imediatamente e ficou claro através do diálogo sobre políticas que não seria efetuado qualquer desembolso até que a situação macroeconómica fosse resolvida.

28

A Comissão tem apoiado firmemente a reforma da GFP nas Honduras e manteve um diálogo muito estreito e contínuo a fim de apoiar as melhorias e os progressos neste domínio.

A melhoria das finanças públicas é monitorizada por sucessivos exercícios do PEFA, que constituem uma empresa comum global dos doadores e do Governo.

29

A Comissão reconhece a existência de deficiências, mas considera que os progressos são notáveis e que a situação está a melhorar gradualmente.

A conjuntura macroeconómica e política no país conferiu um ritmo mais lento aos esforços de reforma. No entanto, verificaram-se progressos. Esta evolução positiva é ainda mais pertinente, importante e difícil de alcançar num ambiente complexo como o das Honduras.

Além disso, a Comissão considera que é muito difícil satisfazer as expectativas relativas ao ritmo da reforma. Embora existam desafios, foram alcançados marcos importantes, em especial através do apoio da UE, por exemplo: a criação do certificado de disponibilidade orçamental, para evitar desvios em relação às despesas previstas pelos ministérios responsáveis. Esta inovação foi introduzida na sequência de missões dos Serviços Centrais e do diálogo com a assistência técnica local e com o FMI.

Resposta comum ao ponto 29, alíneas a) a c)

A Comissão concorda com as conclusões do Tribunal e envida todos os esforços para monitorizar as políticas e o desempenho neste domínio.

Conforme referido pelo Tribunal no ponto 30, esta avaliação rigorosa permitiu à Comissão visar corretamente as iniciativas de diálogo sobre políticas e de desenvolvimento de capacidades nas áreas da GFP que requerem mais atenção e em coordenação com outros doadores.

Ao fazê-lo, a Comissão apoia de forma sistemática e coerente os esforços do Governo para melhorar o desempenho na GFP.

d)

A última avaliação disponível do PEFA permite determinar um conjunto de ações para melhorar esta situação. Esta questão é abordada através do diálogo sobre políticas da Comissão com o Governo das Honduras.

e)

Esta questão é abordada através do diálogo sobre políticas da Comissão com o Governo das Honduras.

f)

A corrupção constitui um desafio para a governação democrática e o Estado de direito.

Ao mesmo tempo, no entanto, apesar de um contexto difícil, o novo Código Penal (Código Penal) está atualmente a ser objeto de revisão, com o apoio de Espanha e do programa Eurojusticia (através do processo de socialização do novo projeto de Código Penal). Além disso, está a ser formulado um projeto de combate à corrupção no âmbito do PIP 2014-2020.

A Comissão está igualmente a apoiar uma iniciativa com os jovens para que estes possam conhecer os seus direitos e rejeitar as práticas de corrupção («Participación e incidencia a multinivel y multiactor en el marco de procesos de veeduría social en Honduras, en tema de violaciones, promoción y defensa de los derechos fundamentales de la juventud», referência ao IEDDH/2015/369-295).

30

c)

A Comissão continuará os seus esforços no que respeita à definição de valores de referência para avaliação do progresso.

Para alguns critérios (nomeadamente a GFP), os progressos registados face às etapas iniciais da reforma são particularmente importantes; para outros (macroeconómicos, por exemplo), manter as políticas orientadas para a estabilidade é suficiente para confirmar a elegibilidade.

Além disso, o atual diálogo sobre políticas acompanhará o processo de reforma e permitirá a clarificação das expectativas.

Caixa 4 — Exemplos de expectativas de reformas não específicas

Consultar a resposta da Comissão ao ponto 27.

31

O chefe de cooperação e os gestores de projeto envolvidos nas operações de apoio orçamental acompanharam a formação técnica em apoio orçamental e estão a utilizar a sua experiência profissional para determinar os conhecimentos especializados necessários em matéria de GFP.

Além disso, observou-se uma sólida assistência técnica no local (PAAPIR) a apoiar atividades de apoio orçamental (consultar a resposta da Comissão ao ponto VII.).

Além disso, a delegação beneficia de uma vasta gama de conhecimentos de macroeconomia e de GFP: da sede, através de missões no terreno, de assistência técnica e de contactos regulares com a sede sobre questões que suscitam preocupação.

33

No que se refere ao setor da segurança e da justiça, foram alcançados alguns resultados bastante positivos apesar das dificuldades específicas no setor.

Por exemplo, o início das formações interinstitucionais dos agentes judiciários (juízes, polícia e procuradores) foi muito bem-sucedido. Estas foram iniciadas e conduzidas pela primeira vez como cursos de formação conducentes a acreditação formal pela via académica.

Por outro lado, o apoio às ONG financiadas através do PASS foi executado com êxito, bem como a componente para dotar o beneficiário.

35

Devido ao golpe de Estado em 2009, não era viável para a delegação continuar a elaborar o projeto, principalmente pelo facto de o Governo não ter sido oficialmente reconhecido até meados de 2010.

O atraso na execução do projeto MOSEF deveu-se, em parte, ao incêndio nos escritórios do ICF (Instituto da Conservação Florestal), onde o projeto MOSEF estava sediado.

36

a)

A Comissão considera que é necessário ter em conta o contexto da elaboração e aprovação do PASS. Com efeito, quando o programa foi aprovado em 2008, os objetivos do PASS eram sem dúvida ambiciosos, mas realistas. As ações foram consideradas adequadas neste contexto.

A crise institucional de 2009, que levou a um golpe de Estado, alterou radicalmente o panorama e todos os esforços da nova administração foram absorvidos no restabelecimento da «institucionalidade» do Estado das Honduras. Além disso, a criminalidade organizada tirou partido do golpe de Estado e das suas consequências para ganhar influência. As instituições do Governo foram significativamente enfraquecidas, nomeadamente o Ministério da Segurança, demonstrando uma capacidade e vontade política reduzidas.

Tendo em conta todos estes desafios, seria adequado dizer que, independentemente das circunstâncias adversas geradas pela instabilidade política de 2009, o PASS produziu resultados significativos, apesar de não atingir as expectativas iniciais.

b)

Nem todos os domínios de uma política setorial têm de ser convertidos em indicadores específicos. Apenas um número limitado pode ser considerado para indicadores específicos. Além disso, o progresso setorial global e, por conseguinte, todos os objetivos da ação são monitorizados na avaliação do progresso da política setorial.

No caso do APN, a evolução das ações foi objeto de monitorização, mas os indicadores do Plano Nacional das Honduras foram utilizados para comunicar os resultados do programa de apoio orçamental.

c)

Dado que no momento da conceção os indicadores de estratégias nacionais estavam em processo de validação e não eram suficientemente pormenorizados para serem medidos, foi necessário propor um indicador ad hoc no setor da água e do saneamento.

d)

A Comissão forneceu apoio específico para melhorar os dados estatísticos.

e)

A Comissão está em contacto com o Governo para corrigir essa situação.

f)

No caso do APN, a situação política do país não era favorável para a seleção e adoção de indicadores para o programa aquando da celebração do acordo financeiro.

Isto foi também comunicado pela delegação na nota explicativa normalizada para a adoção da adenda n.º 1 ao acordo financeiro do APN, que estabelece que em 2008 e 2009 a crise económica e política do país impossibilitou a negociação de um acordo financeiro operacional, dado que as condições prévias para um programa de apoio orçamental se extinguiram pouco tempo após a Comissão ter tomado a decisão de financiamento do acordo.

Por conseguinte, após o restabelecimento do Estado de direito no país, foram realizadas negociações a fim de definir os indicadores com base unicamente nas novas estratégias governamentais.

37

As visitas no terreno são planeadas com base em diferentes critérios, incluindo o estabelecimento de prioridades em matéria de visitas aos projetos ou programas com dificuldades, a fim de garantir uma monitorização rigorosa para reduzir os riscos.

O painel de indicadores chave de desempenho (KPI — Key Performance Indicators) para 2015 indica que a percentagem de projetos problemáticos que foram objeto de atividade de monitorização ou avaliação durante esse ano era de 100%.

A Comissão acompanhará de perto todos os projetos com deficiências ou riscos identificados, nomeadamente através de visitas específicas no terreno.

38

Nos últimos anos foi concebida pela Comissão uma metodologia para monitorizar o apoio orçamental como parte do acompanhamento orientado para os resultados (AOR) e foi testada pela primeira vez nas Honduras.

Embora o AOR efetuado para o APN em setembro de 2013 não tenha apresentado recomendações específicas para o APN, as observações comunicadas pelos peritos foram consideradas úteis pela delegação na identificação e formulação das intervenções de apoio orçamental no âmbito do PIP 2014-2020.

A Comissão prosseguirá a integração sistemática das recomendações do AOR nos seus programas em curso.

41

Todas as estratégias de diálogo desenvolvidas pela delegação da UE se enquadram no contexto da redução da pobreza.

A delegação continuará a aperfeiçoar o diálogo sobre políticas no futuro.

42

Estão definidas estratégias de diálogo sobre políticas para os setores objeto de apoio orçamental e estas são regularmente atualizadas pela delegação da UE. São igualmente consideradas antes de cada desembolso de apoio orçamental.

Além disso, a esse título, fazem parte de um vasto espetro de outros instrumentos (por exemplo, assistência técnica e apoio financeiro). Por conseguinte, o seu impacto é o resultado de uma combinação de todos os tipos de instrumentos e não deve ser considerado isoladamente.

No entanto, a Comissão continuará a envidar esforços no sentido de melhorar a documentação do seu diálogo sobre políticas e da sua avaliação.

44

O efeito de alavanca depende de muitos fatores, incluindo os aspetos políticos, sociais, culturais e comerciais da contribuição financeira. O efeito de alavanca não pode ser comparado com outros países com base apenas nas condições financeiras e comerciais.

Apesar de os fundos da UE representarem uma pequena percentagem do orçamento de Estado, a Comissão analisa o efeito de alavanca real obtido à luz da capacidade técnica que a UE conseguiu proporcionar.

No caso, por exemplo, da GFP e da estabilidade macroeconómica, este apoio foi importante e benéfico para as Honduras e permitiu à UE ter um efeito de alavanca em grande escala ao nível das políticas.

45

a)

Foram realizadas reuniões bilaterais para abordar, através de diálogo sobre políticas, as áreas apoiadas pelo APN. O diálogo sobre políticas da UE relativo à educação teve lugar no contexto do Grupo de Trabalho dos Doadores para a Educação denominado MERECE. As reuniões foram numerosas e constantes ao longo de todo o período. O número de reuniões foi considerado suficiente e adaptado aos recursos disponíveis.

A estratégia de estatística nacional e a reforma da função pública integraram os indicadores no âmbito do programa APN. Por conseguinte, tiveram de ser incluídas no diálogo sobre políticas com as autoridades hondurenhas.

b)

A criação de um observatório diferente foi um risco com a chegada da Missão para o Apoio à Luta contra a Corrupção e a Impunidade nas Honduras (MACCIH). O marcado envolvimento da delegação da UE na coordenação com outros doadores reduziu o risco de duplicação de esforços.

A UE é agora um dos doadores da MACCIH e ocupa uma posição de liderança para assegurar a complementaridade no setor.

47

A evolução da pobreza tem de ser avaliada tendo também em conta os fatores externos.

Deverá ser avaliada a forma como os níveis de pobreza teriam evoluído sem o impacto dos programas de cooperação da UE.

A Comissão considera que sem a intervenção da UE, o impacto da crise financeira global de 2008 nos níveis de pobreza teria sido muito pior.

49

Os indicadores foram negociados com o Governo com base numa estratégia de reforma setorial nacional.

A Comissão utiliza apoio de assistência técnica e diálogo sobre políticas para abordar estas questões.

50

A Comissão considera só por si um êxito o facto de os custos salariais terem baixado de 55% para 49% no setor da educação num país com tantos desafios como as Honduras.

Uma vez que não existe qualquer avaliação sistemática do APN e do respetivo impacto na educação, é bastante difícil avaliar objetivamente o impacto do apoio orçamental.

51

A Comissão considera que o APN tem sido uma das intervenções mais bem-sucedidas no setor da saúde. Os objetivos do Acordo Financeiro, que são os mesmos do Plano de Desenvolvimento Nacional (Plan de Nación), foram cumpridos no período compreendido entre 2010 e 2014. Os resultados foram os seguintes:

—Em 2013, 66% dos partos foram realizados em instituições de saúde (um aumento relativamente aos 53% registados em 2009). O aumento representa 20 555 partos.

—Em 2013, 61% das novas mães teve acesso a cuidados pós-natais durante as primeiras seis semanas após o parto (face a 51% em 2009).

—A taxa de prevalência (por mil) de diarreia em crianças com menos de cinco anos diminuiu de 148 em 2009 para 126 em 2013.

—A taxa de prevalência (por mil) de infeções respiratórias agudas (pneumonia ou broncopneumonia) em crianças com menos de cinco anos diminuiu de 49 em 2009 para 45 em 2013.

52

A Comissão considera que, não obstante as deficiências persistentes indicadas, os indicadores da realização de progressos no setor são muito positivos.

54

A UE tem vindo a trabalhar no setor, que registou um aumento de 24% da água nas zonas rurais e de 45% no melhoramento do saneamento nas zonas rurais, com base no Programa de Monitorização Conjunta (liderado pelas Nações Unidas e realizado de dois em dois anos). Esta melhoria significativa no que respeita ao acesso à água potável e ao saneamento nas zonas rurais ocorreu entre 1990 e 2015.

55

Estes indicadores estão relacionados com relatórios de atividade oficial para indicadores específicos do PAPSAC. Não representam todos os resultados do contributo da UE para o setor.

É importante salientar os resultados da intervenção da UE no quadro da política setorial, como a aprovação de políticas nacionais em matéria de recursos hídricos e saneamento e de planos operacionais.

Além disso, a assistência técnica da UE contribuiu para vários estudos de apoio às instituições do setor.

56

Influenciar o volume de exportações das Honduras para a UE é um objetivo muito ambicioso, já que depende de fatores externos. Os efeitos do Acordo de Associação só serão plenamente visíveis a longo prazo.

58

A presente panorâmica do setor ilustra bem a amplitude dos desafios a enfrentar para melhorar o setor florestal num país com grande vulnerabilidade às alterações climáticas. Não há dúvida de que a melhoria da governação do setor é uma questão essencial, tendo em conta os cenários e o risco da não intervenção, além da análise da situação antes e após a conclusão do projeto.

A situação é ainda agravada pela crise do escaravelho da casca, que prejudica os esforços realizados neste setor.

59

a)

O facto de o Instituto não estar plenamente operacional deveu-se a atrasos legislativos, que estão fora do controlo da Comissão. Além disso, a UE contribui para o reforço institucional no setor, melhorando a aplicação da política para o setor florestal.

b)

A fundamentação do apoio orçamental é a monitorização da conformidade com os indicadores e não necessariamente o aumento da dotação orçamental da instituição. Para que o Governo aplique uma estratégia setorial, não é necessário aumentar o orçamento da instituição em causa.

60

A violência, a impunidade e a corrupção são alguns dos problemas mais difíceis de resolver em qualquer país. A Comissão considera que o PASS e o EuroJusticia ajudaram a promover uma resposta institucional mais coordenada. A Comissão concorda que ainda não foi alcançada uma política única para o setor da justiça e da segurança nacional e está a envidar os melhores esforços através de programas em execução e de esforços gerais no setor para alcançar esse objetivo.

Além disso, embora a coordenação interinstitucional continue a ser limitada, a UE é o único doador a promover a coordenação entre as três instituições no setor: o Ministério dos Direitos Humanos, Justiça, Governação e Descentralização (Secretaría de Derechos Humanos, Justicia, Gobernación y Descentralización); o Poder Judicial (Poder Judicial) e o Ministério Público (Ministerio Público).

62

O PASS foi desenvolvido em condições políticas especiais. Após o golpe de Estado de 2009, a cooperação foi suspensa durante um ano. Quando foi retomada, as condições políticas e as prioridades tinham mudado significativamente. Continuaram a fazê-lo no decurso do programa devido a um aumento súbito dos homicídios. O projeto foi significativamente adaptado, de forma prática, simplificando o quadro lógico.

Conclusões e recomendações

63

A Comissão toma nota da avaliação positiva das suas intervenções por parte do Tribunal.

Existem fatores externos que escapam ao controlo da UE e que afetam os resultados e o impacto das intervenções da Comissão. A crise política de 2009 afetou todas as atividades no país. Se a UE não tivesse apoiado setores prioritários, as condições nesses setores teriam sido ainda mais difíceis.

No que se refere às taxas de desflorestação de 2000 a 2014, será publicada uma nova avaliação até ao final de 2016. Além disso, as perdas nas zonas florestais devem-se em grande medida a fatores exógenos (como a crise do besouro da casca do pinheiro) que estão fora do controlo da Comissão.

64

A Comissão considera que a cooperação foi encorajadora.

A atual programação com intervenções a médio e longo prazo em cada setor, através das mesmas instituições principais, assegura a coerência na cooperação da UE e reduz o risco de prejudicar o seu impacto. A forte componente de cooperação delegada e de programação conjunta com os Estados-Membros (Alemanha e Espanha) contribui para minimizar esses riscos.

Recomendação 1 — Reforçar a abordagem da UE através do aperfeiçoamento da sua coerência e enfoque

a)

A Comissão aceita a recomendação.

b)

A Comissão aceita a recomendação e vai continuar a proporcionar o devido equilíbrio e a privilegiar os domínios que garantam maior impacto.

c)

A Comissão aceita a recomendação.

A delegação já está a trabalhar no sentido de uma programação conjunta e redobrará os seus esforços para que seja concluída até 2018.

A programação conjunta está em curso, em conformidade com o roteiro. Várias ações são executadas através de cooperação delegada sob a alçada das mesmas instituições principais, por exemplo: UTSAN (Unidade Técnica para a Segurança Alimentar e Nutricional) no setor da segurança alimentar (UE e FAO); Ministério do Emprego no setor do emprego (UE e Espanha); Ministério do Ambiente no setor florestal (UE e Alemanha).

65

As orientações relativas ao apoio orçamental fornecem instruções muito pormenorizadas sobre a gestão de riscos e as correspondentes ferramentas. O principal instrumento utilizado é o Quadro de Gestão dos Riscos, que tem vindo a ser progressivamente introduzido na gestão dos programas de apoio orçamental nas Honduras.

Ao avaliar a elegibilidade, as regras do apoio orçamental para desembolso são rigorosas e inequívocas. Quatro critérios de elegibilidade devem estar reunidos para que seja permitido um desembolso. Isto inclui progressos e desenvolvimentos nas políticas macroeconómicas orientadas para a estabilidade.

O Governo demonstrou esforços e progressos para tentar manter e apoiar as políticas macroeconómicas orientadas para a estabilidade com base numa análise abrangente efetuada pela delegação. Tal foi documentado nos relatórios de elegibilidade facultados.

Recomendação 2 — Reforçar a gestão das operações de apoio orçamental

a)

A Comissão aceita a recomendação, uma vez que considera que as mensagens para o Governo das Honduras estão já em conformidade. Atualmente, o Comité Diretor do Apoio Orçamental confirma as opções estratégicas e apenas permite à delegação a execução de programas de apoio orçamental que tenham em conta o curto, médio e longo prazo de forma coerente.

A Comissão tem uma abrangente abordagem de diálogo sobre políticas com as Honduras. O compromisso do Governo no sentido da realização de reformas é um elemento fundamental do diálogo sobre políticas e da elegibilidade para o apoio orçamental.

b)

A Comissão aceita a recomendação.

A Comissão considera que esta recomendação já está a ser executada.

As orientações relativas ao apoio orçamental incluem instruções para uma avaliação estruturada, assim como modelos detalhados, e são aplicadas integralmente e de forma coerente.

As orientações permitem também respeitar a abordagem dinâmica conforme introduzida na comunicação sobre o apoio orçamental [COM(2011) 638] final e nas conclusões do Conselho: «Em todas as formas de apoio orçamental, a UE aplicará uma abordagem específica e dinâmica da elegibilidade, centrada nos progressos realizados na aplicação de estratégias de reforma setorial credíveis e relevantes, com vista a maximizar o impacto no terreno» (conclusões do Conselho 9371/12).

c)

A Comissão aceita a recomendação.

Os conhecimentos especializados em matéria de gestão macroeconómica e das finanças públicas é um fator na seleção de pessoal, que é tido em conta durante o processo de rotação.

Desde 1 de setembro de 2016, um perito com competências de apoio orçamental foi afetado à delegação nas Honduras.

Além disso, a Comissão continuará a garantir conhecimentos especializados macroeconómicos e em GFP através de meios alternativos.

Recomendação 3 — Reforçar a avaliação do desempenho das ações da UE

A Comissão aceita a recomendação e continuará a tê-la em conta nos seus programas novos para reforçar os sistemas de avaliação e de monitorização setorial. Por exemplo, o Orçamento Eurosan irá apoiar o recenseamento agrícola nacional. Tal permitirá reforçar a capacidade do Instituto Nacional de Estatística (INE).

67

As estratégias setoriais, desenvolvidas pela delegação, são utilizadas como instrumentos para apoiar o diálogo sobre políticas da UE nos setores fulcrais. Todos os diálogos sobre políticas são documentados num relatório escrito. As avaliações do grau de concretização dos objetivos são efetuadas durante a análise setorial para o desbloqueamento dos pagamentos.

Recomendação 4 — Reforçar o diálogo político nos setores prioritários

A Comissão aceita esta recomendação.

QJ-AB-16-030-PT-E    ISSN 1977-5822

O Tribunal avaliou a eficácia do apoio ao desenvolvimento bilateral da UE a setores prioritários nas Honduras, tendo examinado igualmente a gestão da Comissão e o cumprimento dos objetivos de apoio ao desenvolvimento da UE. A auditoria centrou-se no período de 2007-2015. Os setores prioritários examinados foram a redução da pobreza, as florestas e a segurança e justiça.
O Tribunal concluiu que o apoio ao desenvolvimento da UE aos setores prioritários nas Honduras durante o período auditado foi parcialmente eficaz. Contribuiu para vários avanços positivos nestes setores, porém, as difíceis circunstâncias do país e algumas insuficiências de gestão prejudicaram o seu impacto. A situação global no país permanece preocupante. O nível de pobreza aumentou, a área florestal diminuiu e continua a existir violência generalizada e uma taxa de homicídios muito elevada.