ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1

За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx

Уебсайт: eca.europa.eu

Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.

Print | ISBN 978-92-872-6515-9 | ISSN2 1831-0974 | doi:10.2865/58368 | QJ-AB-16-033-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-6511-1 | ISSN2 1977-5814 | doi:10.2865/93108 | QJ-AB-16-033-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6542-5 | ISSN2 1977-5814 | doi:10.2865/021478 | QJ-AB-16-033-BG-E

© Европейски съюз, 2016 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Събитие | Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО)/Начало на одита | 14.10.2015 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект) | 22.7.2016 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура | 26.10.2016 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици | 14.11.2016 г.

BG
2016

№ 31

Специален доклад

Изразходване на
най-малко една пета
от бюджета на ЕС за
действия по климата —
предприемат се
амбициозни действия,
но рискът от неуспех
е сериозен

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I. Този състав е специализиран в областта на разходите за устойчиво използване на природните ресурси. Одитът беше ръководен от Phil Wynn Owen —член на ЕСП и ръководител на Одитен състав I, заедно с Kersti Kaljulaid, бивш член на ЕСП. Ръководител и заместник-ръководител на одитната задача бяха съответно Bertrand Tanguy и Tomasz Plebanowicz. Одитният екип беше съставен от Katharina Bryan, Peeter Latti, Alain Vansilliette, Angharad Weatherall, Armando Do Jogo, Michał Machowski, Vivi Niemenmaa, Olivier Prigent, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Klaus Stern, Dana Moraru и Maria Ploumaki. Hannah Critoph подпомогна изготвянето на доклада.

От ляво надясно: P. Wynn Owen, H. Critoph, F. Soblet, K. Bryan, A. Do Jogo, B. Tanguy, O. Prigent, T. Plebanowicz, C. Sanchez Rivero, A. Weatherall, M. Machowski, V. Niemenmaa и K. Kaljulaid.

Съдържание

Речник на термините и съкращения

Кратко изложение

Въведение

Обхват и подход на одита

Констатации

Въпреки че е налице цялостен напредък, съществува сериозен риск целта от 20 % да не бъде постигната

Поет е колективен ангажимент, като се очаква някои инструменти за финансиране да допринесат за повече от 20 %

Използваните от Комисията методи за проследяване се основават на международни методологии, но съдържат някои слабости

Налице е цялостен напредък към постигане на целта, но докладването е надеждно само отчасти и не се фокусира достатъчно върху резултатите

Съществува сериозен риск целта да не бъде постигната

Допусканията относно приноса на преките селскостопански плащания за постигане на целевата стойност във връзка с действията по климата не почиват на солидна обосновка

Прилагането към Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони на различни коефициенти за проследяване въз основа на международно признати методологии би довело до намаляване с 40 % на финансирането в областта на климата

Необходими са незабавни действия, за да се навакса значителното изоставане на приноса от финансирането в областта на научните изследвания

В някои европейски структурни и инвестиционни фондове средствата за действия по климата са повече и по-добре насочени, а в други до голяма степен продължава обичайната практика

Отпускането на повече средства за действия по климата по линия на ЕФРР и КФ показва, че е възможно да се постигне по-добро насочване на средствата в областта на климата

Не се използва пълноценно потенциалният принос на Европейския социален фонд към действията по климата

Няма значителни промени в разходите по линия на общата селскостопанска политика, въпреки че съществуват добри практики в областта на развитието на селските райони

Незначително засилване на акцента върху действията по климата в Европейския фонд за морско дело и рибарство

Заключения и препоръки

Приложение
—
Таблица на коефициентите, използвани от Европейската метна палата в областта на политиката за развитие на селските райони

Отговор на Комисията

Речник на термините и съкращения

Действия по климата: Действия за справяне с изменението на климата (наричани в настоящия доклад „действия по климата“).

Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР): Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони има за цел да подпомогне селските райони на ЕС да посрещнат най-различни икономически, екологични и социални предизвикателства.

Европейски социален фонд (ЕСФ): Целта на Европейския социален фонд е да се засили икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз чрез подобряване на възможностите за заетост и работни места, основно чрез мерки за обучение, насърчаване на по-високо равнище на заетост и създаване на повече и по-добри работни места.

Европейски структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове): Европейските структурни и инвестиционни фондове са група от пет отделни фонда, които имат за цел намаляването на регионалните различия в ЕС, като рамките за политиката се определят съгласно седемгодишния бюджетен период на многогодишната финансова рамка. Петте фонда са: Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейският социален фонд (ЕСФ), Кохезионният фонд (КФ), Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейският фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР).

Европейски фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ): Европейският фонд за гарантиране на земеделието осигурява финансиране за преки плащания към земеделските стопани, за управлението на селскостопанските пазари, както и за редица други цели, като например ветеринарни и фитосанитарни мерки, продоволствени програми и информационни дейности.

Европейски фонд за морско дело и рибарство: Европейският фонд за морско дело и рибарство е фондът за политиките на ЕС в областта на морското дело и рибарството за периода 2014—2020 г. Целта му е да подпомага рибарите в прехода към устойчиво рибарство, както и крайбрежните общности при диверсифицирането на тяхната икономика. Той също така финансира проекти, които създават нови работни места и подобряват качеството на живот по европейското крайбрежие.

Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР): Европейският фонд за регионално развитие е насочен към укрепване на икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз посредством преодоляване на основните различия между регионите. Това се постига чрез финансова подкрепа за създаването на инфраструктура и продуктивни инвестиции, създаващи работни места, най-вече за предприятията.

Екологизиране: Компонент на преките селскостопански плащания, подпомагащ земеделски практики, които са благоприятни за климата и околната среда. Тези практики включват диверсификация на културите, поддържане на постоянни пасища и създаване на екологична инфраструктура.

Интегриране на въпроси относно климата: Вместо да се създава конкретен финансов инструмент, интегрирането на въпросите относно климата обхваща действията по климата в политиките, инструментите, програмите и фондовете на ЕС.

Коефициенти на ЕС в областта на климата: Коефициенти, които се присъждат на средствата от ЕС, предназначени за проекти, мерки или действия. Коефициентите се основават на методологията на ОИСР за маркерите от Рио. Коефициентите на ЕС в областта на климата имат стойности от 0 %, 40 % или 100 % в зависимост от съответния принос на действието към смекчаването на последиците от изменението на климата или адаптирането към него.

Кохезионен фонд (КФ): Кохезионният фонд има за цел да засили икономическото, социалното и териториалното сближаване на Съюза с оглед насърчаване на устойчивото развитие. КФ е насочен към инвестиции в околната среда и транспорта, включително в области, свързани с устойчивото развитие и енергетиката, които оказват благоприятно въздействие върху околната среда.

Кръстосано спазване: Система, която свързва по-голямата част от плащанията на общата селскостопанска политика със спазването от страна на земеделските стопани на основни правила за околната среда, безопасността на храните, здравето и хуманното отношение към животните, и доброто земеделско и екологично състояние.

„Маркери от Рио“: Кодове, използвани от ОИСР за проследяване на средствата, насочени към смекчаване на изменението на климата и адаптирането към него.

Мярка: В програмите за развитие на селските райони „мярка“ означава пакет от операции или проекти, които допринасят за изпълнението на един или повече приоритети на Съюза във връзка с развитието на селските райони.

Преки селскостопански плащания: Преките плащания се предоставят на земеделските стопани за подпомагане на техните доходи и като възнаграждение за това, че произвеждат обществени блага посредством екологизиране, и в съчетание с кръстосаното спазване.

Приоритети на ЕС: Поставените цели във връзка с развитието на селските райони, които допринасят за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж в контекста на стратегия „Европа 2020“. Съществуват шест приоритета на ЕС в областта на селското стопанство, горското стопанство и селските райони, които се отнасят главно до насърчаване на иновациите и конкурентоспособността, възстановяване и подобряване на екосистемите, подпомагане на прехода към нисковъглеродна и устойчива на изменението на климата икономика и насърчаване на социалното приобщаване и намаляването на бедността.

Програма LIFE: Програма на ЕС, подкрепяща проекти за опазване на околната среда и природата и за дейности по климата в целия ЕС, понастоящем за периода 2014—2020 г.

Програмни документи: Програми, в които се съдържа разбивка и преобразуване на общите стратегически цели, определени в споразуменията за партньорство между Европейската комисия и отделните държави членки, в инвестиционни приоритети, специфични цели и по-нататък — в конкретни действия. В политиката за развитие на селските райони те се наричат програми за развитие на селските райони. По отношение на другите ЕСИ фондове те се наричат оперативни програми.

Проследяване на действията по климата: Мониторинг на напредъка в постигането на целевото ниво от 20 % чрез измерване на финансовия принос на фондовете за тази цел.

„Хоризонт 2020“: Програма на ЕС за научни изследвания и иновации за периода 2014—2020 г.

Целеви области: Европейският съюз е определил шест приоритета за развитие на селските райони. Те са разделени на 18 „целеви области“, за да е възможно да бъдат определени по-подробно целите за всеки приоритет и да се улесни процесът на програмиране.

Кpатко изложение

I

Изменението на климата е едно от най-големите предизвикателства, пред които са изправени Европейският съюз (ЕС) и правителствата в целия свят. В отговор на изменението на климата и свързаните с това значителни нужди от инвестиции ЕС постигна съгласие, че най-малко 20 % от неговия бюджет за периода 2014—2020 г. (едно на всеки пет евро) следва да се изразходват за действия, свързани с климата. Тази цел е част от лидерската роля на ЕС в областта на действията по климата.

II

Заложената целева стойност едно на всеки пет евро да се изразходва за действия, свързани с климата, трябва да бъде постигната чрез включване или интегриране на действията по климата в различните инструменти на ЕС за финансиране. Това означава, че вместо да се създава специален инструмент за финансиране, целта трябва да бъде постигната чрез включване на свързани с климата елементи в различните области на политиката и съответните средства от бюджета на ЕС.

III

Сметната палата потърси отговор на въпроса дали целта за изразходване на най-малко 20 % от бюджета на ЕС за действия, свързани с климата, е вероятно да бъде изпълнена и дали прилаганият подход би имал добавена стойност, като води до повече и по-добре насочено финансиране за действия по климата.

IV

Сметната палата установи, че се предприемат амбициозни действия и че като цяло има напредък по отношение на постигането на целта. При все това съществува сериозен риск целта от 20 % да не бъде постигната, ако не бъдат положени по-големи усилия за справяне с изменението на климата. Изпълнението на целта е довело до повече и по-добре насочено финансиране за действия по климата по линия на Европейския фонд за регионално развитие и на Кохезионния фонд. В рамките на Европейския социален фонд и в областта на селското стопанство, развитието на селските райони и рибарството обаче не е настъпила значителна промяна, що се отнася до действията по климата, и не всички потенциални възможности за финансиране на свързани с климата действия са проучени изцяло.

V

Според данните на Комисията частта от средствата, които са разпределени за действия по климата, е средно 17,6 % в периода 2014—2016 г. Като цяло Комисията счита, че за действия по климата са насочени 18,9 %, а това е по-малко от целевото ниво от 20 %.

VI

Сметната палата изчисли, че за постигане на общата цел от 20 % до края на 2020 г. процентът на финансиране на борбата с изменението на климата ще трябва да се увеличи до средно 22 % през останалите години от настоящия програмен период, т.е. за периода 2017—2020 г. Съществуват сериозни рискове за постигането на тази цел в основните области на принос — селското стопанство, развитието на селските райони и научните изследвания. Ако се изчислява в съответствие с международно установени методологии за оценка на равнищата на финансиране на борбата с изменението на климата, оцененият принос на селското стопанство и развитието на селските райони би намалял с до около 33 млрд. евро. Що се отнася до научните изследвания, програма „Хоризонт 2020“ изостава по отношение на своята цел за отпускане на 35 % от средствата за действия по климата, като приносът ѝ понастоящем възлиза на 24 %. Комисията няма подробен план за действие, в който да посочи как възнамерява да навакса изоставането.

VII

Подходът на Комисията за оценка на равнищата на финансиране за действия по климата се съсредоточава върху определяне на планираните разходи. Планираните разходи обаче няма непременно да се превърнат в действителни и този подход няма да предостави изчерпателна информация за постигнатите резултати. В допълнение методът за проследяване не отразява изцяло финансовия ефект за действията по климата от разходите на ЕС, извършени посредством финансови инструменти, нито прави разграничение между средствата за мерки за смекчаване и за адаптиране.

VIII

Основни препоръки на Сметната палата са да се установят стабилна многогодишна консолидация и всеобхватна рамка за докладване, както и да се извърши оценка на нуждите, свързани с изменението на климата. Също така Сметната палата препоръчва да се коригират завишените прогнози, да се изготвят планове за действие за районите, които изостават, и да се наблюдават действителните разходи и резултати. На последно място, Сметната палата препоръчва да се проучат всички потенциални възможности, за да се гарантира последващ реален преход към действия по климата.

Въведение

01

Изменението на климата е едно от най-големите предизвикателства, пред които са изправени Европейският съюз (ЕС) и правителствата в целия свят. Климатът на Земята се променя в резултат на по-високата концентрация в атмосферата на някои газове, наречени парникови газове. Тези газове действат като покривало, което улавя топлината и така затопля земната повърхност — т.нар. „парников ефект“¹. Около 9 % от емисиите на парникови газове в световен мащаб през 2012 г. произхождат от ЕС.

Две страни на действията по климата: смекчаване и адаптация към изменението на климата

02

Съществуват две допълващи се политики в отговор на изменението на климата — смекчаване и адаптация. Първият подход — смекчаването, цели да се преодолеят причините за изменението на климата чрез намаляване или ограничаване на емисиите на парникови газове, най-вече чрез намаляване на енергопотреблението, подобряване на енергийната ефективност и увеличаване на дела на енергията от възобновяеми източници. Този подход включва и усилия за защита и усъвършенстване на средствата за задържане на парникови газове², както и подобряване на горските и селскостопанските практики за улавяне и задържане на въглерода в почвите и горите.

03

Значението на действията за смекчаване на последиците е показано във фигура 1 по-долу. Тя показва прогнозните изменения на температурата на земната повърхност през 21-ви век спрямо средните температури от края на XX век при запазване на обичайната практика по отношение на въглеродните емисии³.

04

Вторият подход за справяне с последиците от изменението на климата — адаптацията, цели да се предвидят неблагоприятните, а където съществуват, и положителните последици от изменението на климата, които ще настъпят, и да се предприемат подходящи действия за предотвратяване или свеждане до минимум на потенциалното отрицателно въздействие. Въпреки прилагането на действията за смекчаване температурата на Земята ще продължи да се увеличава най-малко до 2040 г., независимо от приложения сценарий по отношение на емисиите на парникови газове⁴. Това означава, че мерките за адаптиране ще бъдат необходими дори при най-благоприятния сценарий.

Фигура 1

Прогнозни изменения на температурата на земната повърхност в ЕС за периода 2071—2100 г.

Фигурата показва прогнозните изменения на средната годишна температура за 2071—2100 г. в сравнение с 1971—2000 г. (при запазване на обичайната практика по отношение на въглеродните емисии). Прогнозните изменения се основават на средната стойност на комбинация от различни модели, като се използва сценарий с високи емисии, изготвен от Междуправителствения комитет по изменението на климата.

Източник: Европейска агенция за околната среда.
(http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/projected-change-in-annual-mean)

05

Мерките за адаптиране са зависими от последиците от изменението на климата. Тези последици се различават значително в зависимост от географските особености. Те включват, например, наводнения, покачване на морското равнище, суша и опустиняване, както и загуба на биологично разнообразие (вж. фигура 2).

Фигура 2

Регистрирани и прогнозни ключови последици от изменението на климата в основните региони на Европа

Източник: Европейска агенция за околната среда, 2012 г.

06

Международното споразумение относно изменението на климата, прието в Париж в края на 2015 г., е първото обвързващо всеобщо споразумение за борба срещу изменението на климата⁵. С него се създава рамка за прозрачност за проследяване на напредъка на отделните страни при постигането на индивидуалните им цели за намаляване на емисиите на парникови газове⁶.

07

Още преди Парижкото споразумение да бъде прието ЕС беше поел ангажимент да намали емисиите си с най-малко 20 % спрямо нивата от 1990 г. до 2020 г. и с 40 % до 2030 г. Той си постави и дългосрочна цел за 2050 г. (вж. каре 1). Според последните оценки⁷ общите емисии на парникови газове на ЕС през 2014 г. са били около 24 % под нивата от 1990 г., въпреки че това е било отчасти поради въздействието на икономическата криза.

Ангажиментът на ЕС да изразходва 20 % от своя бюджет за действия по климата

08

В отговор на значителните нужди от инвестиции, свързани с изменението на климата, ЕС постигна съгласие, че най-малко 20 % от неговия бюджет за периода 2014—2020 г. (едно на всеки пет евро) следва да се изразходват за действия, свързани с климата⁸. Тази цел е част от лидерската роля на ЕС в областта на действията по климата, което Комисията счита за необходимо за успеха на Международното споразумение относно изменението на климата от 2015 г.⁹ Според изчисления на Сметната палата целта съответства на ангажимент в размер на приблизително 212 млрд. евро.¹⁰ Според Комисията този ангажимент би надхвърлил тройно прогнозния индикативен дял от 6 % до 7 % на свързани с климата разходи в бюджета на ЕС за периода 2007—2013 г.¹¹

09

Комисията е взела решение да интегрира въпросите, свързани с действия по климата, във всички области на политика, в т.ч. различните финансови инструменти на ЕС. Това включва определяне на целева стойност за изразходване на една пета от бюджета за действия, свързани с климата, която е заложена в многогодишната финансова рамка на ЕС за периода 2014—2020 г.¹² Това означава, че вместо да се създава специален инструмент за финансиране, целите, свързани със смекчаването на последиците от изменението на климата и адаптирането към него, трябва да бъдат постигнати чрез включване на свързани с климата елементи в различните области на политиката и съответните средства от бюджета на ЕС. Това би могло да се постигне чрез изразходването на повече средства за съществуващи програми, свързани с климата, адаптирането на съществуващи програми или създаването на нови програми и елементи, като например критерии за подбор, които са по-добре насочени към въпроси, свързани с изменението на климата.

Каре 1

Цели на ЕС за намаляване на емисиите на парникови газове

οДо 2020 г.¹³:

—намаляване с 20 % на емисиите на парникови газове (в сравнение с нивата през 1990 г.);

—20 % дял на енергията от възобновяеми източници в потреблението на енергия;

—20 % увеличение на енергийната ефективност.

οДо 2030 г.¹⁴:

—намаляване с най-малко 40 % на емисиите на парникови газове (в сравнение с нивата през 1990 г.);

—най-малко 27 % дял на енергията от възобновяеми източници в потреблението на енергия;

—индикативна цел за подобряване на енергийната ефективност с най-малко 27 % спрямо прогнозите за енергопотреблението в бъдеще¹⁵.

οЕС възнамерява до 2050 г.¹⁶ и във всички основни сектори да намали своите емисии на парникови газове с между 80 % и 95 % в сравнение с 1990 г.

Роли и отговорности по отношение на интегрирането на действията по климата

10

Всяка генерална дирекция на Комисията е отговорна за включването на действия по климата в отделните разходни програми и за тяхното изпълнение в сътрудничество с държавите членки, когато е целесъобразно.

11

Генерална дирекция „Действия по климата“ предоставя знания и насоки за действията по климата на другите генерални дирекции на Комисията.

12

Генерална дирекция „Бюджет“ координира подготвителната работа за отпускане на средства за климата в бюджетите и събира и представя съответната информация. Генералният секретариат на Комисията играе координираща роля, като осигурява цялостната съгласуваност на действията на ЕС, в т.ч. интегрирането на политиките.

13

Конкретните отговорности на Комисията и държавите членки са различни в зависимост от това дали дадена област на политиката е със споделено управление¹⁷ или се управлява пряко от Комисията. Във втория вариант на управление Комисията сама управлява програмите, в т.ч. по-голямата част от програма „Хоризонт 2020“¹⁸ и програма LIFE¹⁹.

14

При споделеното управление Комисията извършва оценки, обсъжда цели, действия и избор на показатели, и одобрява програмните документи, изготвени и представени от държавите членки. Държавите членки са отговорни за определянето, изпълнението и наблюдението на мерките, включени в програмите. Програмите на европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) включват ориентировъчен размер на подкрепата, предвидена за постигането на целта, свързана с изменението на климата, а за преките селскостопански плащания Комисията изчислява този размер на централно равнище.

Кратък преглед на интегрирането на въпроси относно климата

οДействията по климата са мерки за намаляване на емисиите на парникови газове (смекчаване) и за адаптиране към последиците от глобалното затопляне на климата (адаптация). Двата вида мерки са необходими и взаимно допълващи се.

οЕС играе ключова роля в глобален мащаб по отношение на климата и неговите действия допринесоха за постигане на амбициозното международно споразумение, сключено в Париж.

οИнтегрирането на действията по климата в съществуващи политики и проследяването на разходите в областта на климата е процес, който изисква сътрудничество между Комисията и държавите членки.

οПоставянето на целта едно на всеки пет евро от бюджета на ЕС за периода 2014—2020 г. да се изразходва за действия по климата е един от начините, по които ЕС се стреми да увеличи значението на климата в своята разходна политика.

οТози подход има за цел да се вземат предвид различните политики и програми на ЕС, както и географските особености.

1Вж. Междуправителствен комитет по изменение на климата (IPCC), [Core Writing Team, R.K. Pachauri and L.A. Meyer (eds.)], „Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change“, Женева, Швейцария, 2014 г., стр. 151.

2Задържането е процесът на улавяне и съхранение на парникови газове в дългосрочен план.

3При базовия сценарий „запазване на обичайната практика“ се предполага, че тенденциите на развитие в бъдеще ще са същите като в миналото и няма да настъпят промени в политиките. Вж. http://www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg3/index.php?idp=286.

4Седма програма за действие за околната среда (Решение № 1386/2013/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 20 ноември 2013 г.) и доклада на IPCC за 2013 г.

5Парижкото споразумение ще влезе в сила на 30-ия ден след датата, на която поне 55 страни по Конвенцията с изчислен общ дял от най-малко 55 % от общите емисии на парникови газове в световен мащаб са депозирали своите документи за ратификация, приемане, одобрение или присъединяване при депозитара. Условията бяха изпълнени на 5 октомври 2016 г., когато ЕС представи своето известие за ратифициране. Споразумението влиза в сила на 4 ноември 2016 г. До 17 октомври 2016 г. 81 от 197-те подписали държави са ратифицирали това споразумение (http://unfccc.int/paris_agreement/items/9444.php).

6Член 13 от Парижкото споразумение в доклада на Конференцията на страните на двадесет и първата ѝ сесия, състояла се в Париж от 30 ноември до 13 декември 2015 г., с дата 29 януари 2016 г. и номер FCCC/CP/2015/10/add.1.

7http://www.eea.europa.eu/publications/european-union-greenhouse-gas-inventory-2016

8COM(2011) 500 окончателен от 29 юни 2011 г „Бюджет за стратегията „Европа 2020““, част II, стр. 13.

9COM(2013) 167 окончателен от 26 март 2013 г. „Международно споразумение от 2015 г. относно изменението на климата: насоки на международната политика в областта на климата след 2020 г.“

10Изчислено като 20 % от 1 062,6 млрд. евро, което съответства на общите поети задължения по текущи цени от многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г.

11Вж. Годишния отчет за дейността за 2014 г., изготвен от Генерална дирекция „Действия по климата“, стр. 16.

12Тази цел не включва области извън бюджета на ЕС, например операциите по получаване и отпускане на заеми от Европейската инвестиционна банка. Европейската инвестиционна банка си е поставила цел най-малко 25 % от общия размер на отпуснатите заеми за действия по климата и 35 % от инвестициите ѝ за действия по климата да са предназначени за развиващите се страни.

13COM(2008) 30 окончателен от 23 януари 2008 г. „20 плюс 20 до 2020 г.: Възможностите на Европа в контекста на изменението на климата“ (Пакет за климата и енергетиката до 2020 г.).

14COM(2014) 15 окончателен от 22 януари 2014 г. „Рамка за политиките в областта на климата и енергетиката през периода 2020—2030 г.“ (Рамка за климата и енергетиката до 2030 г.).

15Целевото ниво за енергийна ефективност за 2030 г. ще бъде преразгледано през 2020 г. като се има предвид целта от 30 %.

16COM(2011) 112 окончателен от 8 март 2011 г. „Пътна карта за постигане до 2050 г. на конкурентоспособна икономика с ниска въглеродна интензивност“. Европейският съвет и Европейският парламент одобриха този подход, предложен от Комисията, съответно през февруари и март 2013 г.

17Областите на споделено управление включват най-вече европейските структурни и инвестиционни фондове и преките плащания по линия на общата селскостопанска политика.

18Научноизследователската програма „Хоризонт 2020“ се управлява от Генерална дирекция „Научни изследвания и иновации“. Около 25 % от бюджета на „Хоризонт 2020“ се управляват пряко от Комисията, а 75 % — от изпълнителните органи.

19Разходната програма LIFE се управлява пряко от Генерална дирекция „Околна среда“ (за подпрограмата за околната среда) и от Генерална дирекция „Действия по климата“ (за подпрограмата за действия по климата), въпреки че задачите по изпълнението, що се отнася до управлението на проекти, са делегирани на агенция.

Обхват и подход на одита

15

Сметната палата потърси отговор на въпроса дали целта за изразходване на най-малко 20 % от бюджета на ЕС за действия, свързани с климата, е вероятно да бъде постигната и дали прилаганият подход би имал добавена стойност.

16

По-конкретно беше потърсен отговор на следните въпроси:

—Предприетите действия ще допринесат ли за постигане на общата цел?

—Има ли целта евентуална добавена стойност, като води до повече и по-добре насочено финансиране за действия по климата?

17

Сметната палата установи одитни критерии по отношение на модела, изпълнението, мониторинга и оценката на разходите на ЕС за смекчаване на последиците от изменението на климата и адаптирането към него. Критериите са разработени въз основа на документи във връзка с политиките и законодателството на ЕС, насоки от Комисията, решения на Съвета, проучвания и други публикации. Сметната палата се консултира също така с експерти от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие и Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) относно интегрирането и методите за проследяване и направи преглед на съществуващата литература.

18

Фигура 3 предоставя преглед на одитираните бюджетни области и обектите на одит. Одитираните области на „Хоризонт 2020“, политиката на сближаване, общата селскостопанска политика, политиката в областта на рибарството и програма LIFE представляват около 78 % от бюджетните кредити за поети задължения, планирани в многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г., и около 85 % от финансирането на борбата срещу изменението на климата, планирано за периода.

Фигура 3

Преглед на одитираните бюджетни области и обектите на одит

Източник: Европейска сметна палата.

19

Извършеният от Сметната палата одит се фокусира върху цялостната система, създадена на ниво Комисия, и в две от областите на споделено управление — политиката на сближаване и общата селскостопанска политика. Заедно тези области съответстват на две трети от бюджета на ЕС и на три четвърти от общата цел за финансиране на борбата срещу изменението на климата в рамките на многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. Между октомври 2015 г. и февруари 2016 г. Сметната палата извърши одити на място в Полша във връзка с политиката на сближаване и общата селскостопанска политика, в Германия и Румъния във връзка с политиката на сближаване и във Франция и Испания във връзка с общата селскостопанска политика. В извадката бяха отчетени същественият характер на разходите, обемът на емисиите на парникови газове, както и предизвикателствата, свързани с адаптирането. Във всяка държава членка Сметната палата извърши преглед на цялостната програмна рамка, включително програмите, приети на национално и регионално равнище²⁰. Освен това подобна одитна дейност беше извършена по отношение на „Хоризонт 2020“, политиката в областта на рибарството и програма LIFE на ниво Комисия.

20

Сметната палата събра и разгледа одитните доказателства спрямо одитните критерии посредством писмени въпросници, интервюта със служители на Комисията и на държавите членки, както и чрез анализи на документи и данни.

21

В настоящия доклад се разглежда и предложението на Европейския парламент, направено през 2015 г. и 2016 г., целящо Сметната палата да извършва одит на начина, по който се изпълнява договорената цел от 20 % за интегриране на въпроси относно климата.

22

Тъй като изразходването на средства за периода 2014—2020 г. е все още на ранен етап, този доклад се съсредоточава върху планираните разходи, а не върху действителните разходи на ниво проект. Сметната палата не анализира несвързаните с климата разходи, нито разглежда потенциалните отрицателни последици за околната среда, произтичащи от подкрепата на ЕС²¹. Не попадат в обхвата на одита също така и други свързани с климата разходи извън бюджета на ЕС. Следователно настоящият доклад не включва оценка на общото въздействие на политиките на ЕС в областта на климата, ефективността на ЕС, що се отнася до целите в областта на климата и енергетиката за 2020 г. и 2030 г., или оптималното ниво на финансиране от ЕС на борбата срещу изменението на климата.

23

Където това беше възможно, Сметната палата също така установи, добри практики или извърши практически проучвания на конкретни случаи.

20Регионалните програми за Саксония и Северен Рейн-Вестфалия в Германия и за Силезия в Полша бяха избрани за по-нататъшен контрол в областта на политиката на сближаване. В областта на политиката за развитие на селските райони бяха разгледани регионалните програми за региона Рона-Алпи във Франция и Андалусия в Испания.

21Например финансирането на пътища или въздухоплавателни дейности, което води до увеличаване на емисиите на парникови газове.

Констатации

Въпреки че е налице цялостен напредък, съществува сериозен риск целта от 20 % да не бъде постигната

24

В настоящия раздел се прави оценка на общия подход, възприет от Комисията, за включване на целта относно действията по климата в бюджета на ЕС, и на постигнатия до момента напредък. Сметната палата анализира дали:

—съществува план как да бъде постигната общата цел;

—е установен подходящ метод за проследяване въз основа на международно признати методологии (вж. напр. точки 34—36);

—напредъкът се отчита въз основа на надеждна и подходяща информация.

Поет е колективен ангажимент, като се очаква някои инструменти за финансиране да допринесат за повече от 20 %

25

Сметната палата провери дали Комисията е изготвила план, очертаващ кои области на бюджета следва да допринесат и в каква степен. Тези отделни цели следва да се определят за конкретни бюджетни области въз основа на разумна оценка на потенциала и нуждите от инвестиции в конкретната област, за да се гарантира, че се подпомагат инвестициите, където е най-необходимо. В същото време следва да се отчита действителният потенциал на политиките да постигнат принос чрез изпълнение на свързани с климата мерки, например техните основни цели и параметри. Изчисленията, използвани за оценка на разходите за действия по климата, следва да се основават на прозрачна система.

26

Целевата стойност за „най-малко 20 %“ от разходите на ЕС е политически избор (вж. точка 8). Комисията обоснова интегрирането на въпросите относно климата, в т.ч. определеното целево ниво, като посочи, че то е в отговор на предизвикателствата, произтичащи от изменението на климата, и на значителната нужда от инвестиции за действия по климата, по-специално онези, които са свързани с изпълнението на предвидените за 2020 г. цели в областта на климата и енергетиката. Сметната палата обаче не намери ясни доказателства, подкрепящи определянето на количественото измерение на нуждата от инвестиции.

27

Комисията е изчислила, че 6—7 % от бюджета на ЕС за периода 2007—2013 г. са били изразходвани за действия по климата (вж. точка 8). Тъй като в периода 2007—2013 г. не е имало процедура за мониторинг на разходите за действия по климата, Сметната палата не беше в състояние да определи дали и до каква степен целевата стойност от 20 % би изисквала допълнителни усилия за периода 2014—2020 г.

28

Стойността от 20 % се отнася до целия бюджет на ЕС за целия период 2014—2020 г.; следователно това не е годишна целева стойност. Таблица 1 показва основните бюджетни области, които допринасят за постигането на целевата стойност от 20 %.

Таблица 1

Одитирани бюджетни области в многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. и прогнозни изчисления на Комисията, свързани с финансирането на борбата с изменението на климата

Одитирана бюджетна област
Планирани разходи 2014—-2020 г.
(в млрд. евро)
Планирана цел на финансирането на борбата с изменението на климата 2014—-2020 г.
(%)
Планирано финансиране на борбата с изменението на климата през периода 2014—2020 г.
(в млрд. евро)

Функция 1 а — Научни изследвания („Хоризонт 2020“)
74,9
≥ 35,0
16,6

Функция 1 б — Кохезионен фонд
63,3
28,4
18,0

Функция 1 б — Европейски социален фонд
91,4
1,2
1,1

Функция 1 б — Европейски фонд за регионално развитие
200,3
18,5
37,0

Функция 2 — Европейски фонд за гарантиране на земеделието (преки селскостопански плащания)
288,0
16,3
47,0

Функция 2 — Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони
99,5
57,5
57,2

Функция 2 — Европейски фонд за морско дело и рибарство
6,4
15,6
1,0

Функция 2 — LIFE
3,5
49,3
1,6

БЮДЖЕТ НА ЕС
1 062,6
≥ 20,0
212,5

Дял на одитираните бюджетни области в бюджета на ЕС
77,9 %

84,5 %

Източник: Изчисления на Европейската сметна палата въз основа на програмни изявления, програмни документи и данни на Комисията, регламенти и многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г.

29

Сметната палата установи, че законодателните органи, т.е. Европейският парламент и Съветът, са определили целеви стойности в няколко основни бюджетни области, като са ги въвели в законодателството, което урежда съответните инструменти за финансиране (вж. фигура 4). Те са представени в преамбюла на законодателните текстове или като правно обвързващи целеви стойности в основата на планираните целеви нива, показани в таблица 1. Във втория случай те представляват задължителен минимален праг.

Фигура 4

Целеви стойности в регламентите в подкрепа на интегрирането на въпроси относно климата

1Регламент (ЕС) № 1291/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 г. за установяване на „Хоризонт 2020“ — рамкова програма за научни изследвания и иновации (2014—2020 г.) и за отмяна на Решение № 1982/2006/EO (OB L 347, 20.12.2013 г., стр. 104).

2Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 487).

3Регламент (ЕС) № 1293/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 г. за създаване на Програма за околната среда и действията по климата (LIFE) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 614/2007 (OB L 347, 20.12.2013 г., стр. 185).

4Регламент (ЕС) № 1301/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно Европейския фонд за регионално развитие и специални разпоредби по отношение на целта „Инвестиции за растеж и работни места“, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1080/2006 (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 289).

Източник: Европейска сметна палата въз основа на данни от съответните регламенти.

30

Сметната палата установи, че е било предвидено средствата, генерирани при изпълнението на въведените в законодателството целеви стойности, значително да допринесат за постигането на целта относно действията по климата. Сметната палата оцени очаквания принос на 38 % от сумата, необходима за постигане на общата целева стойност за изразходване на поне 20 % от бюджета на ЕС за действия по климата в периода от 2014—2020 г.

31

Липсата на конкретни целеви стойности в други съществени части от бюджета на ЕС затруднява Комисията да постигне целта от 20 %. Например в бюджетната област „Конкурентоспособност за растеж и работни места“ са налице три финансово значими програми²², които, за разлика от „Хоризонт 2020“ в тази бюджетна област, нямат определени цели по отношение на финансирането на борбата с изменението на климата.

32

Въпреки това не е бил разработен цялостен план, който да посочва кои инструменти за финансиране биха могли да допринесат и в каква степен (вж. точка 26 и таблица 1). Това може да се окаже недостатъчно ефективно средство за определяне на приноса за действия по климата на разходни програми, които са от различно естество.

33

От 2014 г. насам най-големите разходи за действия по климата са направени по линия на общата селскостопанска политика и политиката на сближаване (вж. фигура 5). Фондовете в областта на селското стопанство и развитието на селските райони, а именно ЕФГЗ и ЕЗФРСР, играят ключова роля в усилията за постигане на целевата стойност. Комисията прогнозира, че те ще допринесат съответно с 47 млрд. евро и 57,2 млрд. евро за финансирането на борбата с изменението на климата. Комисията счита, че 51,9 % от финансирането на борбата с изменението на климата, планирано по линия на многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г., ще дойде от селскостопанските фондове, което е повече от техния дял в бюджета на ЕС — 37,7 %.

Фигура 5

Финансиране на борбата с изменението на климата в периода 2014—2016 г. по бюджетни области на ЕС

Източник: Програмни отчети на Комисията за проектобюджетите за 2014 г., 2015 г. и 2016 г.

Използваните от Комисията методи за проследяване се основават на международни методологии, но съдържат някои слабости

34

Някои мерки допринасят за смекчаването на последиците от изменението на климата и адаптирането към него в по-голяма степен от други. Поради това е трябвало да бъде изготвена система, за да се установи кое действие може да се причисли към целевата стойност от 20 %. Комисията адаптира международно призната методология, а именно „маркерите от Рио“ на ОИСР, които определят категории разходи съгласно правилата, посочени в таблица 2. Методологията за проследяване на ЕС е система, с която се измерва приносът на различните инструменти за финансиране и политически области за действията по климата, като се определят три категории разходи. За да се трансформират „маркерите от Рио“ във финансови данни, към разходите на ЕС се прилагат коефициенти на ЕС в областта на климата от 0 %, 40 % и 100 %, като се следват правила, специфични за различните разходни области.

Таблица 2

Категории на ОИСР и коефициенти на ЕС в областта на климата

ОИСР
EС

Приложима категория
Категории дейности
Коефициенти на ЕС в областта на климата
Пример:
Критерии, използвани в областта на европейските структурни и инвестиционни фондове

2
Разходи за дейности, за които климатът е основна (главна) цел.
100 %
Подкрепата има значителен принос за постигане на целите, свързани с изменението на климата.

1
Разходи за дейности, за които климатът е значима, но не и основна цел.
40 %
Подкрепата има умерен принос за постигане на целите, свързани с изменението на климата.

0
Разходи, които не са насочени към цели, свързани с климата.
0 %
Подкрепата не допринася за постигането на тези цели или приносът е незначителен.

Източник: Наръчник относно маркерите за климата на ОИСР — КПР, http://www.oecd.org/dac/stats/48785310.pdf; член 8 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за европейските структурни и инвестиционни фондове (OВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 320).

35

Одитираните генерални дирекции на Комисията и държавите членки са счели използването на тези три коефициента в областта на климата за прагматичен подход за проследяване на разходите в областта на климата. Сметната палата установи обаче две основни слабости в системата за проследяване:

—Коефициентите на ЕС в областта на климата, прилагани в определени области, невинаги са били съобразени с принципа на консерватизъм (вж. точки 51—59), разработен от Световната банка за избягване на завишените прогнози за финансирането на борбата с изменението на климата (вж. каре 2). Това е довело до завишаване на прогнозите за сумите, разпределени за действия по климата.

—В регламента за европейските структурни и инвестиционни фондове се възприема подход, който се отклонява от категориите на ОИСР; коефициентът от 100 % се прилага към подкрепа, която има значителен принос за постигане на целите, свързани с изменението на климата, а коефициентът от 40 % е маркер за умерен принос. Когато се дава най-висок коефициент за принос, който е просто „значим“, вместо да се дава единствено за принос, при който изменението на климата е основната цел, се увеличава броят на случаите, в които може да се използва максималният коефициент. Това води до риск от завишаване на прогнозите за сумите, свързани с климата.

36

Сметната палата установи слабости в правилата за докладване. За разлика от други международни системи (вж. каре 2) системата за проследяване на ЕС не предоставя информация относно това колко средства са изразходвани за смекчаване на изменението на климата и адаптирането към него²³.

Каре 2

Принципи, разработени от международни участници за проследяване на финансирането на борбата с изменението на климата

„Общите принципи за проследяване на финансирането за смекчаване на последиците от изменението на климата“, разработени от Съвместната група по финансиране на борбата с изменението на климата на многостранните банки за развитие²⁴ и Международния клуб за финансиране за развитие, включват принципа на консерватизъм, който предвижда, че „когато липсват данни, евентуалната несигурност трябва да бъде преодоляна, като се следва принципът на консерватизъм, съгласно който заниженото отчитане за финансирането на борбата с изменението на климата е за предпочитане пред завишеното“.

ЕИБ е включила този принцип в общите си принципи за регистриране на своите заеми за действия по климата:

„Надеждност: системата за регистриране трябва да запази надеждността на отчитането от страна на банката относно действията по климата и следователно, в случай на съмнение или неяснота около последиците от изменението на климата, ще се възприеме презумпцията за изключване.“

Съгласно другите общи принципи на ЕИБ, доколкото е възможно, следва да се регистрират само онези части от проекти и програми, които имат отношение към изменението на климата, а смекчаването и адаптирането трябва да се регистрират отделно.

Източник: Общи принципи за проследяване на финансирането за смекчаване на последиците от изменението на климата, 31 март 2015 г. Европейска инвестиционна банка, Стратегия на ЕИБ в областта на климата — мобилизиране на финансиране за прехода към нисковъглеродна и устойчива на климата икономика, 22 септември 2015 г.

37

През 2014 г. Комисията предложи най-малко удвояване на разходите, извършвани посредством финансовите инструменти по линия на европейските структурни и инвестиционни фондове за програмния период 2014—2020 г.²⁵ Приблизително 21 млрд. евро ще бъдат отпуснати за финансови инструменти от тези фондове²⁶. Предназначението на тези финансови инструменти е револвиране и пораждане на мултиплициращ ефект, създаващ допълнителни инвестиции. Например, през 2016 г.вноската на ЕС в размер на 10 млн. евро към Инструмента за финансиране на природен капитал²⁷ е включена в процеса на проследяване в областта на климата. Действителният принос на този инструмент би могъл да бъде десет пъти по-голям²⁸. Проследяването на напредъка към постигането на целта от 20 % от основния бюджет на ЕС не отразява цялостното финансово въздействие на разходите на ЕС за действия по климата.

38

В същото време Сметната палата установи потенциално завишаване на приноса на Инструмента за финансиране на природен капитал към действията по климата. Това е така, тъй като инструментът може също да инвестира в области, които нямат разходи в областта на климата като основна или значима цел.

Налице е цялостен напредък към постигане на целта, но докладването е надеждно само отчасти и не се фокусира достатъчно върху резултатите

39

Системата, която се използва за мониторинг на напредъка в постигането на целевата стойност от 20 %, е включена в годишната бюджетна процедура на Комисията. Всяка генерална дирекция определя нужната степен на подробност на проследяването и отчита съвкупните данни пред Генерална дирекция „Бюджет“. Генерална дирекция „Бюджет“ и Генерална дирекция „Действия по климата“ наблюдават напредъка на годишна основа.

40

Делът на приноса в областта на климата възлиза средно на 17,6 % за периода 2014—2016 г. Документите на Комисията, придружаващи междинния преглед на многогодишната финансова рамка²⁹, показват, че е отбелязан напредък между тези години (вж. фигура 6), тъй като според изчисленията на Комисията общият принос от бюджета на ЕС за финансиране на борбата с изменението на климата е бил 13,6 % през 2014 г., 17,3 % през 2015 г. и 20,9 % през 2016 г. По отношение на 2017 г. прогнозните изчисления на Комисията (въз основа на предложението за проектобюджет) показват, че делът на финансиране в областта на климата ще бъде 19,3 %.

Фигура 6

Преглед на свързаните с климата планове за разходи за периода 2014—2016 г.

Източник: Данни на Комисията, междинен преглед на многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г., SWD(2016) 299 окончателен.

41

В годишния доклад за дейността си за 2015 г. Комисията признава, че не е в състояние да прецени със сигурност дали е на път да постигне целта от 20 % по отношение на многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г.³⁰ В междинния преглед на многогодишната финансова рамка, публикуван на 14 септември 2016 г., Комисията извърши оценка на напредъка към постигане на целта от 20 %. Тя изчисли, че 18,9 % от бюджета на ЕС е изразходван за действия в областта на климата. Сметната палата установи, че стойностите за 2014 г. и 2015 г. се основават до голяма степен на прогнози. Такъв е случаят по-специално с европейските структурни и инвестиционни фондове.

42

Въпреки че това е било неизбежно, тъй като разходните инструменти за новия програмен период са били току-що създадени и някои данни още не са били на разположение, тези ограничения са попречили да се сравнят година по година данните, предоставени за периода 2014—2016 г. (вж. фигура 6). Освен това одобряването на многогодишните разходни програми през 2015 г. автоматично е допринесло за увеличаване на финансирането за действия по климата, тъй като с одобряването на програмите техните планове във връзка с изменението на климата са били въведени в системата. В резултат на това развитието между 2014 г. и 2016 г. не може да бъде възприето като тенденция за целия период.

43

В разходната област на рибарството до 2016 г. не е необходимо държавите членки да докладват своите планирани мерки в областта на климата на Комисията. Докато те не направят това, Генерална дирекция „Морско дело и рибарство“ не може да провери точността на индикативния принос за изпълнението на целите за действията във връзка с изменението на климата, представени от държавите членки в техните оперативни програми.

44

До момента няма на разположение инструмент, който да предостави многогодишна консолидирана и актуализирана информация за състоянието на целия бюджет на ЕС. В контекста на междинния преглед на многогодишната финансова рамка Комисията наскоро актуализира данните за целия финансов период за разходите, свързани с климата.

45

Присъщият риск на възприетия подход е, че той се съсредоточава върху установяването на планове за бъдещи разходи. Планираните разходи за действия по климата обаче не се превръщат непременно в действителни разходи. Въпреки че този одит не разглежда действителните разходи и като цяло данните за действителните разходи още не са на разположение, Сметната палата откри примери, които подчертават този присъщ риск. При сравняване на действителните разходи на ниво проект спрямо плановете в програмата LIFE Сметната палата констатира, че избраните проекти по LIFE представляват принос на ЕС за действия по климата, възлизащ на 34 % от общите средства на ЕС, отпуснати за програмата LIFE. Това е по-малко от предвидените в бюджетните документи 49,3 %.

46

Този случай илюстрира необходимостта органите да преразглеждат предвидените вноски за финансиране на борбата с изменението на климата, след като се уверят в естеството на предстоящите им разходи, като същевременно избягват допълнителни административни разходи. Комисията все още не е разработила процедура за тази цел.

47

Освен това подходът на Комисията към целта от 20 % е съсредоточен единствено върху финансови данни. Информация за това какво се планира да се постигне с тези средства или какво е било постигнато като резултати, например намаляване на емисиите на парникови газове, е налична само за части от бюджета. Освен това информацията не е съпоставима, което възпрепятства консолидирането на постигнатите в различни области резултати.

48

В рамките на Европейския фонд за регионално развитие държавите членки не са задължени да използват общи показатели за намаляване на парниковите газове, освен по отношение на енергийните инвестиции. Въпреки че държавите членки могат да решат да включат други области, Сметната палата установи, че не всички одитирани държави членки са направили това. В допълнение за изчисляване на емисиите на парникови газове и на намаленията се използват различни методологии и инструменти³¹. Органите на някои държави членки разработват инструменти за изчисляване на емисиите за определени видове проекти, като например щадящи климата транспортни средства, по линия на Европейския фонд за регионално развитие. В резултат на това има недостиг на информация относно степента, до която действията във връзка с климата ще допринесат за намаляването на емисиите на CO², и наличните данни може да не са съпоставими във всички държави членки. Сметната палата установи, че където съществуват показатели, те са насочени към смекчаване на последствията от изменението на климата в рамките на енергийния сектор, докато свързаните с адаптацията показатели са рядкост.

Съществува сериозен риск целта да не бъде постигната

49

Сметната палата изчисли, че за постигане на общата целева стойност от 20 % до края на 2020 г. процентът на финансиране на борбата с изменението на климата ще трябва да се увеличи до средно 22 % през останалите години от настоящата многогодишна финансова рамка, т.е. за периода 2017—2020 г. Това съответства на прогнозата, изготвена от генерална дирекция „Действия по климата“³². В сравнение с 2014—2016 г. това означава, че ще са необходими по-големи усилия в периода 2017—2020 г. Прогнозните изчисления в контекста на междинния преглед показват обаче, че разходите в областта на климата за периода 2014—2020 г. са на стойност 18,9 %.

50

Сметната палата също направи анализ, за да оцени прогнозното изчисление на Комисията. Като допусна, че областите, отговорни за по-голямата част от финансирането на борбата с изменението на климата (вж. таблица 1), реално предоставят очакваните суми за финансиране на борбата с изменението на климата, Сметната палата изчисли, че делът на това финансиране, който трябва да бъде постигнат през периода 2014—2020 г. в областите от бюджета на ЕС, които не са посочени в таблица 1³³, е 18,2 %. Това би означавало удвояване на настоящите усилия в тези области³⁴. Сметната палата не откри никакви доказателства за това, че Комисията увеличава усилията в тези области, нито за това как би могло да се постигне това удвояване.

51

Освен това съществуват сериозни рискове, които могат да засегнат очаквания принос в областите, посочени в таблица 1, които трябва да предоставят по-голямата част от планираното финансиране на борбата с изменението на климата от многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. Основните рискове са разгледани сектор по сектор в следващите три раздела:

—Допусканията относно най-големия принос на преките селскостопански плащания към постигането на целта относно действията по климата не почиват на солидна обосновка, което може да доведе до надценяване (точки 52—54).

—Прилагането на коефициенти на ЕС в областта на климата е довело до завишени прогнози за приноса от средствата за развитие на селските райони за климата (точки 55—59).

—Сметната палата адаптира приноса във връзка с климата от преките селскостопански плащания и мерките за развитие на селските райони, където беше необходимо, за да бъде приведен в съответствие с принципа на консерватизъм (вж. точки 54 и 58). Тези корекции ще намалят финансирането на борбата с изменението на климата по линия на селското стопанство с около 33 млрд. евро, което представлява около 15 % от общата цел.

—Програма „Хоризонт 2020“ не постига целта си от 35 % и трябва да навакса изоставането (вж. точки 60—64).

Допусканията относно приноса на преките селскостопански плащания за постигане на целевата стойност във връзка с действията по климата не почиват на солидна обосновка

52

Преките селскостопански плащания се състоят от компонент за екологизиране, който представлява 30 %, и компонент, несвързан с екологизиране, представляващ останалите 70 %. Комисията прогнозира, че приносът на преките селскостопански плащания към изпълнението на целите, свързани с изменението на климата, ще бъде около 20 % годишно през периода 2016—2020 г.³⁵ Финансирането на борбата с изменението на климата се изчислява чрез прибавяне на компонент за екологизиране, който допринася с 14,0 %, и на компонент, несвързан с екологизирането, който допринася с 5,6 % (вж. фигура 7).

Фигура 7

Преглед на разработения от Комисията метод за изчисляване на финансирането на борбата с изменението на климата от преките селскостопански плащания

Източник: Обяснение на методологията за прилагане на проследяването на разходите в областта на климата към преките плащания (Европейска комисия).

53

Методът и коефициентите на ЕС в областта на климата, приложени за изчисляване на приноса в областта на климата на компонента за екологизиране правилно отразяват връзката с климата на трите селскостопански практики³⁶, свързани с това плащане. Сметната палата обаче установи липсата на количествено измерими елементи, обосноваващи 20 %, приложени към преките плащания, несвързани с екологизиране (вж. каре 3). Комисията счита окончателния принос в областта на климата от 8 %, т.е. 20 % x 40 %, за консервативен.

Каре 3

Липса на подходяща обосновка за приноса в областта на климата на несвързани с екологизирането преки плащания

Комисията смята, че някои несвързани с екологизирането преки селскостопански плащания имат благоприятно въздействие върху климата, предимно чрез стандартите за кръстосано спазване. Комисията призна, че количественото определяне на този принос би било много трудно и скъпо начинание, и реши да определи 20 % от бюджета за несвързани с екологизирането преки плащания като свързани с климата.

Комисията счита, че използването на системата от санкции за нарушения на кръстосаното спазване обосновава дела от 20 %. Сметната палата обаче е на мнение, че няма ясни основания за това.

54

С цел да се отрази приносът в областта на климата на кръстосаното спазване, Комисията е обмислила по-консервативен подход, при който частта от несвързаните с екологизиране преки плащания, които трябва да бъдат взети предвид, се определя на 10 % вместо на 20 %. Това би довело до по-нисък принос от преките селскостопански плащания за действия по климата. Както е показано във фигура 8, приносът би намалял с 9 млрд. евро — от 47,1 до 38 млрд. евро. Ако се прилага принципът на консерватизъм, разработен от Световната банка (виж точка 35), Комисията би трябвало да вземе предвид по-ниската сума от приноса в областта на климата.

Фигура 8

Сравнение между избрания от Комисията подход и един по-консервативен подход (в млрд. евро)

Източник: Данни на Комисията и изчисления на ЕСП въз основа на данни на Комисията.

Прилагането към Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони на различни коефициенти за проследяване въз основа на международно признати методологии би довело до намаляване с 40 % на финансирането в областта на климата.

55

Регламент (ЕС) № 215/2014³⁷ установява методика за проследяване на разходите в областта на климата в рамките на всеки от петте европейски структурни и инвестиционни фонда. За Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони това предполага прилагането на коефициентите на ЕС в областта на климата към приоритетите за развитие на селските райони и целевите области, независимо от мерките и междинните мерки за постигането на тези цели на политиката.

56

Комисията счита методологията на ОИСР, почиваща на „маркерите от Рио“, за неподходяща в областта на ЕЗФРСР, тъй като мерките имат многобройни и системни взаимни ползи от екологичен, икономически или социален характер. Съгласно подхода на Комисията към свързания с климата приоритет 5 на Съюза — „Насърчаване на ефективното използване на ресурсите и подпомагане на прехода към нисковъглеродна и устойчива на изменението на климата икономика в селското стопанство, сектора на храните и горското стопанство“ — с основание се прилага 100 % коефициент в областта на климата. Комисията обаче е приложила същия коефициент от 100 % в областта на климата за всички целеви области, включени в свързания с околната среда приоритет 4 на Съюза — „Възстановяване, опазване и укрепване на екосистемите, свързани със селското и горското стопанство“ — въпреки разликата в акцента между тези два приоритета. Комисията е решила, че коефициент от 40 % би бил твърде нисък поради характеристиките на мерките за развитие на селските райони. В резултат на подхода на Комисията едва към 10 % от планираното финансиране на борбата с изменението на климата по линия на ЕЗФРСР е приложен коефициент в областта на климата от 40 %; към останалите 90 % от планираното финансиране на борбата с изменението на климата се прилага коефициент от 100 %.

57

По отношение на ЕЗФРСР, за разлика от другите европейски структурни и инвестиционни фондове, Сметната палата установи, че е необходимо за всяка мярка да се използват различни коефициенти на ЕС в областта на климата. В подхода, следван за ЕЗФРСР, не се прави достатъчно разграничение между приноса в областта на климата от различни дейности, което води до завишена оценка на приноса към действията по климата. Например, към плащанията за „райони с природни ограничения“, които целят да се предотврати изоставянето на земя, се прилага коефициент от 100 %. Въпреки че тези дейности могат да смекчат последиците от изменението на климата в зависимост от действителното ползване на земята, това не е гарантирано и не може да се сравни с дейности като горското стопанство, които също получават коефициент от 100 % (вж. каре 4).

Каре 4

Пример за разликата в обосновката между различните мерки

Плащанията за „райони с природни ограничения“ обезщетяват земеделските стопани за неблагоприятните условия, произтичащи от природни или други ограничения. Крайната им цел е да се предотврати изоставянето на земята. Сметната палата е на мнение, че макар такива плащания да могат да допринесат за предотвратяване на изменението на климата, това не е основната им цел и следователно би било по-разумно да се приложи коефициент в областта на климата от 40 %. Само тази корекция би намалила приноса на ЕЗФРСР за финансирането на борбата с изменението на климата с 16 %, или с 9,2 млрд. евро, за периода 2014—2020 г.

Дейности от областта на горското стопанство, като залесяването, играят важна роля, защото спомагат за постигането на някои ключови екологични цели на политиката на ЕС за развитие на селските райони. Залесяването и създаването на гористи местности отговаря на потребността от подобряване на екосистемите и на задържането на въглерод, както и от преминаване към нисковъглеродна икономика. Залесяването спомага и за предотвратяване на природни бедствия и пожари и допринася за адаптирането към изменението на климата. Сметната палата е на мнение, че това е достатъчна обосновка за прилагането на коефициент в областта на климата от 100 %.

58

При оценяването на програмите за развитие на селските райони на държавите членки Сметната палата установи, че подходът на Комисията води до повече разходи, обозначени като действия по климата, отколкото ако всяка мярка се разглежда поотделно и се категоризира в съответствие с международните стандарти. В светлината на тази констатация Сметната палата преразгледа коефициентите в областта на климата (приложение) и изчисли, за целия ЕС, преразгледания размер на финансирането на борбата с изменението на климата от ЕЗФРСР за периода 2014—2020 г. Изчисленията на Сметната палата показаха, че сумите за действия по климата по линия на ЕЗФРСР следва да бъдат намалени с 42 %, или с 23,9 млрд. евро (вж. фигура 9).

Фигура 9

Разлика в сумите за действия по климата от ЕЗФРСР (в млрд. евро)

Източник: Изчисления на Европейската сметна палата въз основа на данни от SFC2014, получени чрез Infoview, към 30 май 2016 г. — планирани разходи по ЕЗФРСР по целеви области и по мерки от одобрените програми за развитие на селските райони.

59

В ЕФРР и КФ Комисията се е сблъскала с подобни проблеми в класификацията на разходите, но е успяла да приложи по-подробен подход. Освен това Сметната палата установи добри практики в рамките на една и съща бюджетна област — развитие на селските райони: практиките за проследяване на разходите по програмата LIFE са по-консервативни от тези за ЕЗФРСР. Използват се различни коефициенти за проследяване спрямо подпрограмите на програма LIFE — за околната среда и за действия по климата (подобно на приоритетите за развитие на селските райони 4 и 5 съответно) (вж. каре 5).

Каре 5

Методи на проследяване, прилагани в рамките на програма LIFE

В рамките на програма LIFE, в съответствие с методологията на ОИСР, разходните позиции са причислени към една от следните три категории: свързани основно с климата (100 %), значително свързани с климата (40 %) и несвързани с климата (0 %).

По-голямата част от сумите, планирани да бъдат използвани в рамките на подпрограмата за околна среда, се проследяват с коефициент от 40 %³⁸, а в рамките на подпрограмата за действия по климата — с коефициент от 100 %³⁹.

Програмата LIFE предоставя ясен пример за случай, при който разходите във връзка с околната среда (с максимален коефициент 40 %) не могат да бъдат изцяло приравнени към разходи за климата, за разлика от практиката в областта на развитието на селските райони. В резултат на това финансирането на борбата с изменението на климата в различните области невинаги може да се сравнява.

Необходими са незабавни действия, за да се навакса значителното изоставaне на приноса от финансирането в областта на научните изследвания

60

Проследяването на разходите в областта на климата по линия на „Хоризонт 2020“ за 2014 г. показва, че 24 % от бюджета са били предназначени за действия по климата⁴⁰. Това е значително под целевата стойност от 35 % (вж. фигура 4). Нормативното изискване⁴¹ в многогодишната работна програма да се посочва размерът на свързаните с климата разходи не е било спазено нито за периода 2014—2015 г., нито за периода 2016—2017 г. Поради това няма количествена целева стойност за отделните работни програми, определяща техния принос за постигане на целта за изразходване на най-малко 35 % от общия бюджет на „Хоризонт 2020“ за действия по климата.

61

В контекста на програма „Хоризонт 2020“ се определят и разграничават относителните бюджетни пропорции за действия, подлежащи на програмиране, и за действия „отдолу нагоре“⁴². За програмируемите действия свързаните с климата разходи могат да бъдат изчислени чрез прилагане на коефициентите на ЕС в областта на климата към съответните категории разходи. Комисията обаче счита, че резултатите от области на действие „отдолу нагоре“ са непредвидими по своето естество⁴³. През 2014 г. действията „отдолу нагоре“ представляват 35 % от общия бюджет на „Хоризонт 2020“, а 8,5 % от тях се считат за свързани с климата.

62

Като използва прогнозирания принос в областта на климата от програмируеми действия за периода 2014—2017 г., Сметната палата изчисли⁴⁴, че за да бъде постигната целта от 35 % за цялата многогодишна финансова рамка 2014—2020 г., в периода между 2018 г. и 2020 г. средният дял на свързаните с климата разходи по линия на „Хоризонт 2020“ би трябвало да достигне 47 %. Това представлява значително увеличение в сравнение с постигнатите до момента 24 %. Във фигура 10 е дадена примерна схема за средствата, които трябва да бъдат отпуснати за действия по климата за „Хоризонт 2020“, за да се постигне целевата стойност от 35 %.

Фигура 10

Примерна схема за средствата, които трябва да бъдат отпуснати за действия по климата, за да се постигне целевата стойност от 35 % за „Хоризонт 2020“ (в млрд. евро)

Източник: Данни на Комисията за периода 2014—2017 г. (проектобюджет за 2017 г.) и прогнози на Европейската сметна палата за действията по климата за периода 2018—2020 г.

63

През ноември 2015 г. Комисията е съставила план за действие⁴⁵ с цел преодоляване на недостатъчния напредък на „Хоризонт 2020“ към постигане на целевата стойност от 35 %. Сметната палата анализира дали този план за действие съдържа подходящи разпоредби за необходимото наваксване в областта на научните изследвания. Планът за действие въвежда някои мерки, считано от работната програма за периода 2016—2017 г. В него се посочва също, че е необходимо да се направи повече в работната програма за периода 2018—2020 г. Например, Комисията възнамерява да въведе задължителни проверки във връзка с климата на цялата работна програма, преди да бъде одобрена. Освен това в стандартните образци за предложения на проект и в критериите за възлагане следва да бъдат включени свързани с климата съображения. Заделянето на достатъчен бюджет за мерки, които имат значителен принос за изпълнението на целите във връзка с изменението на климата, ще бъде друго средство, препоръчано в плана за действие, което да допринесе за постигане на общата целева стойност от 35 %.

64

Въпреки че планът за действие включва полезни предложения, той не съдържа никакви количествено измерими цели или модели за това как целевата стойност от 35 % може да бъде постигната. Например, планът за действие не включва изчисления в това отношение, нито предоставя пътна карта за това как относително ниският дял на свързаните с климата разходи за периода 2014—2017 г. може да бъде компенсиран през периода 2018—2020 г.

В някои европейски структурни и инвестиционни фондове средствата за действия по климата са повече и по-добре насочени, а в други до голяма степен продължава обичайната практика

65

Целевата стойност за изразходване на 20 % от бюджета на ЕС за действия по климата може да бъде отчетена в различните области на политиката посредством изразходването на повече средства за съществуващи програми, свързани с климата, създаването на нови програми или разработването на елементи за насочване на разходите в по-голяма степен към постигането на цели, свързани с климата. Знак за „по-добро насочване на разходите“ би бил налице, ако фондовете и програмите определят изисквания, които са в по-голяма степен ориентирани към постигането на цели, свързани с климата, отколкото през периода 2007—2013 г. Като цяло Сметната палата не беше в състояние да определи дали и до каква степен целта от 20 % представлява увеличение в сравнение с разходите за действия по климата за периода 2007—2013 г. (вж. точка 27).

66

Сметната палата разгледа европейските структурни и инвестиционни фондове и преките селскостопански плащания, тъй като тези области на споделено управление представляват около три четвърти от планираното финансиране на борбата с изменението на климата (вж. точка 19). По отношение на тези фондове и в сравнение с периода 2007—2013 г. Сметната палата провери дали целевата стойност от 20 % има добавена стойност за борбата с изменението на климата чрез:

—отпускането на повече средства от ЕС за действия по климата — количествено подобрение — и/или

—по-добро насочване на средствата от ЕС за действия по климата — качествено подобрение.

67

Тъй като изразходването на средствата за периода 2014—2020 г. току-що започна, Сметната палата анализира количествените и качествените подобрения чрез одитиране на предвидените мерки в разходните програми, както и на планираните разходи, а не действителните разходи на ниво проект. Поради това посочените в раздела примери служат преди всичко като проучвания на конкретни случаи с цел илюстриране на силните страни, слабостите и добрите практики, които бяха отбелязани.

Отпускането на повече средства за действия по климата по линия на ЕФРР и КФ показва, че е възможно да се постигне по-добро насочване на средствата в областта на климата

68

Сметната палата оцени дали включването на действия по климата в оперативните програми по линия на ЕФРР и КФ за периода 2014—2020 г. е довело до отпускането на повече средства за инвестиции в областта на климата в сравнение с периода 2007—2013 г. Тъй като разходите за действия по климата не са били специално наблюдавани в програмите за периода 2007—2013 г., за да извърши своята оценка, Сметната палата първо установи кои категории инвестиции, известни като области на интервенция, са съпоставими със свързаните с климата категории за периода 2014—2020 г. Като втора стъпка, Сметната палата приложи коефициентите на ЕС в областта на климата за периода 2014—2020 г. към разходите на ЕС, направени в съответните категории инвестиции през периода 2007—2013 г.

Интегриране в ЕФРР и КФ, което води до отпускането на повече средства в областта на климата …

69

В сравнение с периода 2007—2013 г. свързаните с климата разходи през периода 2014—2020 г. във всички програми по ЕФРР и КФ, в т.ч. рамката за Европейско териториално сътрудничество, се очаква да нараснат с около 69 % — от 32,4 млрд. евро на 54,7 млрд. евро. Що се отнася до дела им от общия размер на финансирането по ЕФРР и КФ, разходите, свързани с климата, ще нараснат от 12 % през периода 2007—2013 г. на 21 % през периода 2014—2020 г.

70

Както е показано във фигура 11, естеството на разходите, свързани с климата, се е променило между двата периода на финансиране. Докато през периода 2007—2013 г. железопътният и мултимодалният транспорт са били с най-голям принос в областта на климата, като тази категория е представлявала 32 % от общия размер, през периода 2014—2020 г. инвестициите в енергийна ефективност са на първо място с 34 % от общия разчет за действията по климата (вж. примера в каре 6⁴⁶).

Фигура 11

Сравнение на прогнозирания принос на ЕФРР и КФ към действията по климата по сектори и години (в млрд. евро)

Източник: Изчисление на Европейската сметна палата въз основа на данни на Комисията.

Каре 6

Пример за инвестиция в енергийната ефективност, съфинансирана от ЕФРР в Румъния

Планира се проектите за енергийна ефективност за частни и обществени сгради⁴⁷ да представляват около 6 % от общия размер на съфинансирането от ЕС в Румъния през периода 2014—2020 г. в сравнение с около 1 % през периодА 2007—2013 г. Към разходите за тези проекти се прилага коефициент за действия по климата от 100 %.

Един пример за такива проекти, насочени към повишаване на енергийната ефективност на жилищните сгради, е бил финансиран в Трети район на Букурещ. Съфинансирането от регионалната оперативна програма по линия на ЕФРР за периода 2007—2013 г. възлиза на около 162 500 евро. Проектът е завършен през 2015 г. Топлоизолацията на жилищния блок и ремонтът на отоплителната система са довели до намаляване на годишното потребление на енергия от 331 kWh/m² до 143 kWh/m², т.е. с 57 %. Намаленията на емисиите на CO² се оценяват на 238 тона/година.

Жилищният блок преди инвестицията (в близост до мястото на изпълнение на проекта)

Строителни работи (в близост до мястото на изпълнение на проекта)

Жилищният блок след инвестицията (място на изпълнение на проекта)

Източник: Европейска сметна палата.

71

Общата тенденция на равнище ЕС намира отражение и в трите държави членки, посетени при одита в областта на политиката на сближаване. Тук също се планира разходите в областта на климата по всички оперативни програми по линия на ЕФРР и КФ да нараснат в периода 2014—2020 г. Сметната палата отбеляза обаче и значителни различия между държавите членки по отношение на техните финансови ангажименти за действия по климата в рамките на бюджета на ЕС (вж. таблица 3).

Таблица 3

Финансиране на борбата с изменението на климата по линия на ЕФРР и КФ през периодите 2007—2013 г. и 2014—2020 г.

Държави членки
Прогнозен дял на финансирането на борбата с изменението на климата през периода 2007—2013 г.
Прогнозен размер на финансирането на борбата с изменението на климата през периода 2007—2013 г.
(в млрд. евро)
Дял на финансирането на борбата с изменението на климата през периода 2014—2020 г.
Размер на финансирането на борбата с изменението на климата през периода 2014—2020 г.
(в млрд. евро)

Германия
7,0 %
1,20
27,0 %
2,90

Полша
8,0 %
5,60
15,0 %
11,60

Румъния
9,0 %
2,20
19,0 %
4,30

Източник: Изчисление на Европейската сметна палата въз основа на програмни документи и национални доклади.

… и случаи на по-добро насочване на средствата в областта на климата

72

В допълнение към извършването на финансова оценка, Сметната палата разгледа също така дали интегрирането на действията по климата в оперативните програми по линия на ЕФРР и КФ за периода 2014—2020 г. е довело до инвестиционни дейности, които са по-добре насочени към действията по климата. Сметната палата установи качествени подобрения в някои области. Първо, беше установено, че в процесите на управление се вземат предвид в по-голяма степен въпросите, свързани с климата. В Германия, Полша и Румъния Сметната палата отбеляза качествени подобрения в начина, по който в заявленията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ се вземат предвид въпроси, свързани с климата, като се включват изисквания за описание на свързаните с проекта последици и рискове по отношение на изменението на климата или на приноса на проекта в областта на изменението на климата. Второ, бяха отбелязани случаи, при които са направени промени с цел поставяне на акцент върху действията по климата (вж. каре 7).

Каре 7

Примери за по-добро насочване на средствата в областта на изменението на климата в одитираните програми по линия на ЕФРР и Кохезионния фонд

В Германия федералното министерство на околната среда, опазването на природата, строителството и ядрената безопасност е разработило проект, финансиран единствено на национално равнище, за да насърчи активното участие на партньори в областта на околната среда в процеса на програмиране за ЕФРР и да подкрепи включването на въпроси, свързани с околната среда и климата. Наред с другото, проектът е довел до изготвянето на две програмни ръководства. Те включват примери за добри практики за интегриране на действията по климата в проекти в различни области. Коефициентите на ЕС в областта на климата са били обозначени като първа стъпка в правилната посока, като се подчертава, че екологичната устойчивост трябва да бъде интегрирана във всички мерки.

Критериите за подбор в оперативната програма на германската провинция Саксония изискват корпоративните сгради да бъдат обновени по стандарти за енергийна ефективност, които надхвърлят законовите изисквания с 10 %. Освен това при санирането с цел енергийна ефективност финансирането е било насочено само към онези части от проекта, които носят добавена стойност в областта на климата, докато по-рано са били подпомагани цели проекти.

Румъния е давала по-високи коефициенти на проекти в рамките на оперативната програма за мащабни инфраструктурни обекти, предлагащи по-големи икономии при потреблението на енергия. Сметната палата установи също така, че полските и румънските национални власти са определили условия за допустимост, предназначени да постигнат по-голяма синергия със съответните по-широки стратегии, като плановете за действие за устойчива енергетика или плановете за устойчива градска мобилност.

73

Очаква се през периода 2014—2020 г. до 64 % от свързаните с климата разходи по оперативните програми по линия на ЕФРР и КФ да са от инвестиционните категории, за които се прилага 100 % коефициент на ЕС в областта на климата. Това означава, че те осигуряват значителен принос за постигане на целите във връзка с изменението на климата (вж. таблица 2). Това представлява увеличение в сравнение с периода 2007—2013 г., когато по-голямата част от разходите, свързани с климата, са идвали от дейности с умерен принос в областта на изменението на климата (вж. фигура 12).

Фигура 12

Дял и размер на разходите за действия по климата в съответствие с коефициентите на ЕС в областта на климата за двата периода

Източник: Изчисление на Европейската сметна палата въз основа на данни на Комисията.

74

Въпреки че през периода 2014—2020 г. финансирането на мерки, които се смятат за насочени основно към действията по климата, ще се увеличи във всяка от трите посетени държави членки, степента на това увеличение се различава значително. В Полша и Румъния, главно поради продължаващата подкрепа за железопътния и градския транспорт⁴⁸, около половината от средствата за климата във всички оперативни програми са с коефициент от 100 %, докато в оперативните програми в Германия почти всички разходи за климата се оценяват с коефициент от 100 % заради значителния им принос към действията по климата.

75

Беше установено обаче, че ролята на действията по климата в областта на научните изследвания и иновациите и в областта на малките и средните предприятия е относително малка. В одитираните програми в Германия и Румъния Сметната палата констатира, че при преговорите по планирането Комисията не е оказала особен натиск за значително увеличаване на сумата за действия по климата, предприемани в научноизследователската и развойна дейност или в областта на развитието на стопанската дейност, в програмите, където тази сума е малка или не съществува. Държавите членки са били състояние да постигнат целевата стойност от 20 %, без да им се налага да приспособяват финансирането в тези области. Това означава, че не всички потенциални възможности за финансиране на действия, свързани с климата, са били използвани пълноценно.

Не се използва пълноценно потенциалният принос на Европейския социален фонд към действията по климата

76

Комисията е отчела нарастващо търсене на „зелени“ работни места, като се очаква до 2020 г. в сектора на енергийната ефективност да работят 2 млн. души, а в сектора на възобновяемата енергия — 3 млн. души⁴⁹. Осигуряването на необходимия брой „зелени“ работници спрямо увеличеното търсене ще се окаже от решаващо значение за създаването на зелена икономика. Липсата на квалифицирани специалисти и работници в сектора на зелените работни места вероятно ще доведе до разходи и закъснения⁵⁰ в изпълнението на действията, свързани с климата.

77

Същевременно преходът към нисковъглеродна икономика ще доведе и до съкращаване на работни места в сектори, основани на изкопаемите горива, като работниците от тези сектори ще имат нужда да придобият нови умения⁵¹. В сравнение с другите фондове на политиката на сближаване, оперативните програми на ЕСФ изрично определят много нисък дял за действия по климата, по-конкретно 1,4 % от 83 млрд. евро.

78

Комисията счита, че делът от ЕСФ, предназначен за свързани с климата разходи, който е определен въз основа на информация от държавите членки в оперативните програми на ЕСФ, може да е занижен спрямо прогнозния принос на ЕСФ за действия по климата в периода 2014—2020 г. Окончателният размер на приноса обаче ще може да бъде установен едва след края на изпълнението на програмите. Фактът, че не са определени подходящи изисквания за ЕСФ да вземе предвид действията по климата, представлява пропусната възможност тази област да допринесе в по-голяма степен за прехода към нисковъглеродна икономика и за действията по климата като цяло.

79

Когато оперативните програми за периода 2014—2020 г. са били в процес на одобрение, не е съществувало изискване държавите членки да предоставят на Комисията обосновка за разпределените средства по линия на ЕСФ за целите в областта на действията по климата. Поради това програмите не са били систематично проверени от гледна точка на това дали ще са насочени към търсенето на „зелени“ работни места или ще подкрепят прехода към нисковъглеродна икономика.

Няма значителни промени в разходите по линия на общата селскостопанска политика, въпреки че съществуват добри практики в областта на развитието на селските райони

80

В този раздел се анализира дали включването на действията по климата в преките селскостопански плащания и програмите за развитие на селските райони, предмет на преразглеждане, е довело до положителни промени в количественото изражение на разходите по климата, измерено чрез увеличаване на обема на средствата, предназначени за разходи във връзка с климата, и в тяхното качество, измерено чрез по-доброто насочване на средствата към свързаните с климата операции. Сметната палата разгледа наличната документация по системата за кръстосано спазване и преките селскостопански плащания, както и програмите за развитие на селските райони на Андалусия, Полша и Рона-Алпи за периода 2014—2020 г. и ги сравни с програмите за периода 2007—2013 г.

Въвеждането на плащания за екологизиране не гарантира значителна промяна на приноса на преките плащания в областта на климата

81

В неотдавнашен доклад⁵² Сметната палата стигна до заключението, че с промените в общата селскостопанска политика за периода 2014—2020 г. се намалява броят на правилата относно кръстосаното спазване чрез премахване на изискванията, които не се отнасят в достатъчна степен за селскостопанската дейност.

82

Компонентът за „екологизиране“ е въведен като нов елемент на общата селскостопанска политика за периода 2014—2020 г. Въпреки че включва изисквания, свързани с климата (вж. точка 53), той се основава до голяма степен на предишните добри земеделски и екологични условия, които са обхващали сходни селскостопански практики като опазването на постоянните пасища или запазването на характеристиките на ландшафта. Наличната информация показва, че 64 % от бенефициентите на преки плащания са освободени от изискванията за екологизиране⁵³. В резултат на това съществува риск преориентирането на преките плащания към действия по климата да бъде ограничено. През 2017 г. и в края на 2018 г. Комисията възнамерява да направи оценка на постигнатото в областта на околната среда чрез плащанията за екологизиране.

83

Очаква се приносът към преките селскостопански плащания от многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. да бъде в размер на 288 млрд. евро. Тази сума е сравнима със сумата от 276 млрд. евро за преките помощи, изплатени на производителите през финансовите години 2007—2013⁵⁴.

Финансиране на борбата с изменението на климата по линия на развитието на селските райони — няма засилване на акцента върху действията по климата

84

С оглед на особеностите на развитието на селските райони не беше възможно да се сравнят всички програми за развитие на селските райони, тъй като мерките по програмите се изпълняват чрез различни видове операции за отделните програми. Въз основа на трите програми за развитие на селските райони Сметната палата изчисли дела на финансирането на борбата с изменението на климата през периода 2007—2013 г. и го сравни с плановете за периода 2014—2020 г. В рамките на тези програми Сметната палата не установи реално възходяща или низходяща промяна в инвестициите (вж. таблица 4).

Таблица 4

Финансиране на борбата с изменението на климата през периодите 2007—2013 г. и 2014—2020 г.

Преразгледани програми за развитие на селските райони
Прогнозен дял на финансирането на борбата с изменението на климата през периода 2007—2013 г.
Прогнозен размер на финансирането на борбата с изменението на климата през периода 2007—2013 г.
(в млрд. евро)
Дял на финансирането на борбата с изменението на климата през периода 2014—2020 г.
Размер на финансирането на борбата с изменението на климата през периода 2014—2020 г.
(в млрд. евро)

Андалусия, Испания
66,2 %
1,38
55,0 %
1,05

Полша (една програма за развитие на селските райони за цялата държава членка)
37,0 %
0,50
39,4 %
0,34

Рона-Алпи, Франция
78,0 %
0,51
75,0 %
0,80

Източник: Изчисление на Европейската сметна палата въз основа на програмни документи.

В областта на развитието на селските райони съществуват добри практики, но като цяло се запазва обичайния начин на работа

85

При оценяването на програмите за качествени подобрения Сметната палата засега не установи значителна промяна в основните характеристики на процеса на управление, като например изискванията или критериите за допустимост и подбор. Това важи в особена степен за финансово значимите мерки, като мерките, свързани с районите с природни ограничения или биологичното земеделие.

86

Някои по-незначителни в материално отношение мерки обаче са били променени, за да се засили връзката им с климата. Сметната палата изчисли, че около 10 % от финансирането на борбата с изменението на климата по ЕЗФРСР в региона Рона-Алпи, 22 % в Полша и 36 % в Андалусия е свързано с мерки, които са по-добре насочени към действия по климата в сравнение с периода 2007—2013 г. Сметната палата установи различни примери за добри нови практики, които пряко допринасят за борбата с изменението на климата (вж. каре 8).

Каре 8

Примери за по-добро насочване на средствата в областта на изменението на климата в одитираните програми по линия на ЕЗФРСР

Някои мерки, свързани с горското стопанство, които Сметната палата наблюдава в Полша, Рона-Алпи и Андалусия, са били подобрени, за да спомагат за съхранението на въглерод или за насърчаване на устойчивостта на горите към изменението на климата. Програмите за региона Рона-Алпи са включвали и една мярка, която подпомага развитието на местното производство на енергия от възобновяеми източници чрез подкрепа за инвестициите от малки предприятия в областта на горското стопанство в дървесни горива.

Сметната палата установи също и подобрения при разработването на благоприятни за климата агроекологични и климатични мерки по трите програми. Полша е започнала да провежда химически анализ на съдържанието на органичен въглерод в почвата, и да засява междинни култури, за да се постигне положителен баланс на органичните вещества на даден селскостопански парцел. В Андалусия са били въведени нови изисквания за справяне с проблема с ерозията на почвите, който се отразява пагубно на производството на маслини.

87

Сметната палата констатира и примери за добри практики при мерки, създадени в периода 2007—2013 г., които са все още в процес на изпълнение през текущия период 2014—2020 г. (вж. каре 9).

Каре 9

Пример за продължаване на финансирането на борбата с изменението на климата от регионалната програма за Рона-Алпи във Франция

Програмата за периода 2014—2020 г. ще продължи да подкрепя инвестиционни проекти, които допринасят пряко за смекчаване на последиците от изменението на климата, например чрез разработване на методи за селското стопанство в областта на производството на метан. Целта е да се улеснят доставките и използването на възобновяеми източници на енергия. Основателно проектите се проследяват с коефициент в областта на климата от 100 %.

Проектът на изображението по-долу, финансиран през 2012 г. и завършен през 2015 г., е пример за такъв проект, насочен към производството на енергия от отпадъци. Половината от отпадъците, въвеждани в съоръжението, е от земеделски произход, а другата половина се състои от зелени отпадъци с местен произход, предоставяни от местно предприятие. Изходният продукт подобрява продоволственото самозадоволяване на стопанството и покрива потребностите от топлинна енергия на местното училище и други местни сгради. Общите допустими разходи за съоръжението за производство на метан по линия на ЕЗФРСР са били в размер на 881 000 евро. Проектът е бил финансиран на 37,36 % чрез публична подкрепа, 105 000 евро са предоставени като безвъзмездно финансиране по линия на ЕЗФРСР и 224 415 евро са от националното съфинансиране.

Пример на селскостопански проект, свързан с климата

Източник: Conseil Régional Auvergne Rhône-Alpes.

Незначително засилване на акцента върху действията по климата в Европейския фонд за морско дело и рибарство

88

Изменението на климата не е интегрирано в Европейския фонд за рибарство за периода 2007—2013 г. и вследствие на това Генерална дирекция „Морско дело и рибарство“ не е изчислила приноса му за действия по климата през този период. Сметната палата изчисли⁵⁵, че приносът от ЕФР за действия по климата е бил около 1 млрд. евро през периода 2007—2013 г., което представлява 26 % от фонда. За периода 2014—2020 г. обобщените приблизителни оценки за приноса за действия по климата (вж. точка 43), предоставени във всички оперативни програми по линия на ЕФМДР от държавите членки, също възлизат на около 1 млрд. евро, което представлява около 18 % от ЕФМДР.

89

Една от основните причини за тази стабилност в абсолютно изражение е намалената подкрепа от страна на ЕФМДР за мерките за управление на флота. Налице е намаление на подкрепата, свързана със подмяна или модернизиране на двигатели, и за окончателно или временно преустановяване на риболовни дейности — мерки, които се проследяват с коефициенти съответно от 100 %, 100 % и 40 %.

90

Сметната палата сравни настоящата правна рамка с периода 2007—2013 г., за да провери дали настоящият фонд за морско дело и рибарство е успял да интегрира по-добре целите във връзка с изменението на климата в съдържанието на неговите мерки. Това беше направено за мерките, които могат да бъдат проследени обратно до периода 2007—2013 г. Преки и ясни позовавания на целите, свързани с изменението на климата — смекчаването на последиците от изменението на климата и адаптацията към него, са все още рядкост и в резултат на това Европейският фонд за рибарство не е разширил обхвата на своя принос към действията по климата (вж. каре 10).

Каре 10

Примери за по-добро насочване на средствата в областта на изменението на климата в одитираните програми по линия на Европейския фонд за морско дело и рибарство

Сметната палата установи ограничен брой подобрения в ЕФМДР в сравнение с предходния период. От 50-те мерки, подкрепяни от ЕФМДР, три съществуващи мерки⁵⁶ са били подобрени, за да включват действия по климата, и са били създадени две нови мерки, чиито цели са свързани с изменението на климата⁵⁷. Освен това ЕФМДР вече съдържа самостоятелна мярка за енергийна ефективност и смекчаване на последиците от изменението на климата, въпреки че подобни операции са били допустими за финансиране и преди това. Тази ясно насочена в областта на климата мярка, която се проследява с коефициент от 100 %, следва да подпомогне 3 738 проекта в целия ЕС, повечето от които ще се отнасят до подмяната на двигатели и модернизация.

22Европейска програма за наблюдение на Земята („Коперник“), Механизъм за свързване на Европа и Програма за конкурентоспособност на предприятията и за малките и средните предприятия. Комисията очаква тези три програми да осигурят 43 % от финансирането във връзка с климата в тази бюджетна област.

23Според Комисията единственото изключение е проследяването на разходите по климата, прилагано за външни инструменти, което Генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“ отчита пред ОИСР. Сметната палата одитира тази област в Специален доклад № 17/2013 „Финансиране от ЕС на борбата с изменението на климата в контекста на външната помощ“ (http://eca.europa.eu).

24Африканската банка за развитие, Азиатската банка за развитие, Европейската банка за възстановяване и развитие, Европейската инвестиционна банка, Междуамериканската банка за развитие и Международната финансова корпорация, Световната банка от групата на Световната банка.

25COM(2014) 903 окончателен от 26 ноември 2014 г., „План за инвестиции за Европа“, стр. 7, 10 и 11.

26Оценка на Комисията в края на 2015 г., вж. Специален доклад № 19/2016 „Изпълнение на бюджета на ЕС чрез финансови инструменти — поуки от програмния период 2007—2013 г.“, точка 21 (http://eca.europa.eu).

27Разработен от Европейската инвестиционна банка и Комисията, този финансов инструмент, който е част от програмата LIFE, има за цел използването на публични средства за привличане на частни инвестиции в дейности в областта на природния капитал.

28Инструментът за финансиране на природен капитал се очаква да предостави финансиране от 100—125 млн. евро между 2015 г. и 2017 г.

29SWD(2016) 299 от 14 септември 2016 г., придружаващ междинния преглед на многогодишната финансова рамка COM(2016) 603 окончателен.

30Вж. Годишния отчет за дейността за 2015 г., изготвен от Генерална дирекция „Действия по климата“, стр. 7.

31Например, Комисията се позовава на своя опит с някои инструменти в рамките на бюджета (напр. CO2MPARE), както и на подходи, използвани в ЕИБ, Световната банка и други международни финансови институции, както и от частни инвеститори (напр. научноизследователския консорциум SEI metrics, Групата на институционалните инвеститори по въпросите на изменението на климата (IIGCC).

32Вж. графиката в годишния отчет за дейността за 2015 г. на Генерална дирекция „Действия по климата“, стр. 12.

33Това са предимно програми за научни изследвания (с изключение на „Хоризонт 2020“) и разходни програми по функции от бюджета, свързани със сигурността, гражданството и външните отношения на ЕС.

34Въз основа на дела от 11,4 %, който се очаква да бъде постигнат за периода 2014—2016 г., Сметната палата изчисли, че за да бъде постигната общата целева стойност от 20 %, през останалите години от 2017 до 2020 г. ще трябва да бъде постигнат дял от средно 23,2 %.

35Средно за целия период 2014—2020 г. обаче, приносът е оценен на 16,3 %, тъй като плащанията за селскостопански практики, благоприятни за климата и околната среда, известни като „плащания за екологизиране“, са включени в изчисленията едва от 2016 г. насам.

36Трите селскостопански практики са следните: диверсификация на културите, наличие на екологично насочена площ в рамките на земеделската площ и поддържане на постоянни пасища.

37Регламент за изпълнение (ЕС) № 215/2014 на Комисията от 7 март 2014 г. за определяне на разпоредби за изпълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство по отношение на методологиите за подкрепата във връзка с изменението на климата, определянето на етапни и общи цели в рамката на изпълнението и номенклатурата на категориите интервенции за европейските структурни и инвестиционни фондове (ОВ L 69, 8.3.2014 г., стр. 65).

38Пример за типичен проект по подпрограмата за околната среда е разработването на инсталации за пречистване на отпадъчни води, за да се сведе до минимум замърсяването на приемните води. Основната цел е свързана с околната среда, а именно намаляване на замърсяването, но част от такъв проект би могла да обхване градските канализационни мрежи, като по този начин, чрез управление на риска от наводненията, допринася за адаптацията към изменението на климата.

39Пример за типичен проект по подпрограмата за действия по климата е обновяването на съществуващия сграден фонд с цел икономия на енергия и намаляване на емисиите на парникови газове.

40Според Комисията данните за свързаните с климата разходи все още не отчитат някои финансови инструменти, които се проследяват на ниво проект, т.е. на принципа „отдолу нагоре“ (InnovFin SMEG и InnovFin SME VC) поради естеството на докладване на Европейския инвестиционен фонд, а именно веднъж на две години.

41Решение № 2013/743/ЕС на Съвета от 3 декември 2013 г. за създаване на специфичната програма за изпълнение на „Хоризонт 2020“ (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 965) постановява, че многогодишните работни програми по „Хоризонт 2020“ трябва да съдържат указание за размера на разходите, свързани с климата, когато е уместно.

42Програмируемите действия имат ясна тематична цел, съответстваща на една от темите, определени в работната програма на Комисията. За действията „отдолу нагоре“ тематичните цели не са предварително определени и могат да се различават в зависимост от проекта.

43Какъв дял от дейностите „отдолу нагоре“ може да се счита за свързан с климата зависи от предложенията на изследователите, които се оценяват с оглед на високите научни постижения.

44Източник на данните е проектобюджетът за 2017 г., функция 1а: „Конкурентоспособност за растеж и работни места“, раздел 3.2.2 „Принос за интегрирането на действията по климата“. Изчислението се основава на факта, че в периода 2015—2017 г. (както и през 2014 г.) действията „отдолу нагоре“ са представлявали 35 % от общия бюджет и че през този период (както и през 2014 г.) 8,5 % от бюджета за действия „отдолу нагоре“ са свързани с климата.

45На 12 ноември 2015 г. групата на генералните директори за стратегически научни изследвания и иновации е одобрила мерките, включени в плана за действие за подобряване на интегрирането на действията по климата в „Хоризонт 2020“ и свързаните с климата разходи.

46Извадката на проект служи за онагледяване на разходите по линия на ЕФРР и КФ за действия по климата. Сметната палата не е извършвала одит на изпълнението и разходната ефективност на този проект. Вж. Специален доклад № 21/2012 „Разходна ефективност на инвестициите в енергийна ефективност в рамките на политиката на сближаване“ по въпроси на разходната ефективност по отношение на енергията от възобновяеми източници (http://eca.europa.eu).

47Включително високоефективно комбинирано производство на енергия и централно отопление.

48Тези проекти се считат за свързани с климата на 40 %.

49Вж. работния документ на службите на Комисията „Използване на потенциала за създаване на заетост на екологосъобразния растеж“ от 18 април 2012 г.

50В доклада на комисията за одит в областта на околната среда на Камарата на общините на Обединеното кралство „Зелени работни места и умения“ се посочва, че разчитането изключително на пазара да се справи с недостига на умения води до забавяне на екологизирането на икономиката. http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200910/cmselect/cmenvaud/159/159i.pdf

51Вж. напр. точки 324 и 325 от доклада на ОИСР „Съгласуване на политиките за преход към икономика с ниска въглеродна интензивност“ http://www.oecd.org/env/Aligning-policies-for-the-transition-to-a-low-carbon-economy-CMIN2015—11.pdf

52Специален доклад № 26/2016 „Постигането на по-голяма ефективност на кръстосаното спазване и на опростяване остава предизвикателство“ (http://eca.europa.eu).

53Работен документ на службите на Комисията от 22.6.2016 г. „Преглед на разпоредбите за екологизиране след първата година на прилагане“ — SWD(2016) 218 окончателен, вж. стр. 14 от приложение 2, част 3/6.

54Сумата е изчислена чрез събиране на индикативните стойности за плащанията за преки помощи на производителите в съответствие с Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета (ОВ L 270, 21.10.2003 г., стр. 1) и Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета (ОВ L 30, 31.1.2009 г., стр. 16), представени в докладите относно разпределението на преките помощи за земеделските стопани за финансовите години 2007—2013: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-funding/beneficiaries/direct-aid/index_en.htm

55Извършената от Сметната палата оценка се основава главно на методологията, използвана от Генерална дирекция „Морско дело и рибарство“ в бюджетните документи за периода 2014—2016 г., въпреки че бяха включени допълнително и мерките за окончателно и временно преустановяване по линия на ЕФР, като беше приложен съответно коефициент от 100 % и 40 %. Това допълнение е единственото отклонение от методологията, използвана от Генерална дирекция „Морско дело и рибарство“, тъй като то пряко отразява коефициента за мерките за приспособяване на риболовния флот, предвидени в Регламент за изпълнение (ЕС) № 1232/2014 на Комисията от 18 ноември 2014 година за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 215/2014 на Комисията с цел адаптиране на позоваванията на Регламент (ЕС) № 508/2014 на Европейския парламент и на Съвета в него и за поправка на Регламент за изпълнение (ЕС) № 215/2014 (ОВ L 332, 19.11.2014 г., стр. 5).

56Мерките са относно „Риболов във вътрешни водоеми и водна флора и фауна във вътрешни водоеми“, „Продуктивни инвестиции в аквакултурите“ и „Преработване на продуктите от риболов и аквакултури“. Става дума предимно за подобряване на енергийната ефективност.

57Тези две нови мерки са свързани с „Взаимоспомагателни фондове за неблагоприятни климатични явления и екологични инциденти“ и „Застраховане на запасите от аквакултури“.

Заключения и препоръки

91

Институциите на ЕС поеха политически ангажимент в рамките на многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. да интегрират въпросите относно климата в бюджета на ЕС и да гарантират, че най-малко една пета от бюджета на ЕС се изразходва за действия по климата. Основната цел на този ангажимент е да посрещне предизвикателството, породено от изменението на климата, и нуждата от значителни инвестиции за действия по климата. Сметната палата потърси отговор на въпроса дали целта за изразходване на най-малко 20 % от бюджета на ЕС за действия, свързани с климата, е вероятно да бъде изпълнена и дали прилаганият подход би имал добавена стойност, като води до повече и по-добре насочено финансиране за действия по климата.

92

Сметната палата установи, че се предприемат амбициозни действия и че като цяло има напредък по отношение на постигането на целта. При все това съществува сериозен риск, че целевата стойност от 20 % няма да бъде постигната, ако не бъдат положени по-големи усилия за справяне с изменението на климата. Изпълнението на целта е довело до повече и по-добре насочени средства за действия по климата в някои от европейските структурни и инвестиционни фондове, а именно Европейския фонд за регионално развитие и Кохезионния фонд. В други области обаче, като например в Европейския социален фонд, селското стопанство, развитието на селските райони и рибарството, до голяма степен продължава обичайната практика, т.е. няма значителна промяна в тези фондове по отношение на действията по климата.

Въпреки че е налице цялостен напредък, съществува сериозен риск целта от 20 % да не бъде постигната

93

Целта за изразходване на „поне 20 %“ от бюджета на ЕС за действия по климата е част от лидерската роля на ЕС в областта на климата и представлява ясен ангажимент за борба с изменението на климата. Според данните на Комисията частта от средствата, които са предназначени за действия по климата, е средно 17,6 % в периода 2014—2016 г. (вж. точки 26, 40 и 41)

94

До момента няма на разположение инструмент, който да предостави многогодишна консолидирана и актуализирана информация за напредъка в рамките на бюджета на ЕС за постигане на тази цел. В контекста на междинния преглед на многогодишната финансова рамка Комисията наскоро актуализира данните за целия период 2014—2020 г. за разходите, свързани с климата. Като цяло Комисията счита, че за действия по климата са насочени 18,9 % от общия размер на средствата, а това е по-малко от целевото ниво от 20 % (вж. точка 44).

95

Слабостите на метода за проследяване, използван от Комисията и държавите членки, се отнасят до докладването и изчерпателността. Методът за проследяване не отразява цялостното финансово въздействие на разходите на ЕС за действия по климата чрез финансови инструменти и задбалансови позиции, въпреки нарастващата им употреба (точки 37 и 38). Той също така не прави разграничение между финансирането за мерки за смекчаване и адаптиране, като по този начин се затруднява преценката за равнището на финансиране за тези различни подходи към справянето с изменението на климата (точка 36).

Препоръка 1 — Установяване на стабилна многогодишна консолидация

Комисията следва ежегодно да извършва стабилна многогодишна консолидация, за да установи дали разходите в областта на климата се приближават до целта от 20 %.

Целева дата на изпълнение — декември 2017 г.

Препоръка 2 — Всеобхватна рамка за докладване

а)Комисията следва ежегодно да представя в своя годишен отчет за управление и изпълнение консолидирана информация относно напредъка към постигането на целевата стойност от 20 %, както и подробна информация в тази връзка и в съответния си годишен отчет за дейността. Следва да се включи също информация относно напредъка по плановете за действие, когато те съществуват. В допълнение е необходимо да се представи информация за приноса на финансовите инструменти към действията по климата.

б)държавите членки следва да докладват на Комисията в своите годишни доклади за изпълнението относно областите със споделено управление, където съществуват потенциални възможности за действия по климата, като описват как планират да увеличат действията по климата в тези области.

Целева дата на изпълнение — ежегодно, като се започне от годишните доклади за 2016 г.

в)Комисията и държавите членки следва да се уверят, че при събирането на данни се прави разграничение между смекчаване и адаптиране.

Целева дата на изпълнение — разработване на такава система за следващата многогодишна финансова рамка.

96

Сметната палата изчисли, че за постигане на общата цел от 20 % до края на 2020 г. процентът на финансиране на борбата с изменението на климата ще трябва да се увеличи до средно 22 % през останалите години от настоящата многогодишна финансова рамка, т.е. за периода 2017—2020 г. (точка 46). Основните фактори, допринасящи за целта, са селското стопанство и развитието на селските райони и политиката на сближаване, следвани от научноизследователската програма „Хоризонт 2020“ (точка 33). Не е бил разработен цялостен план, който да посочва кои инструменти за финансиране биха могли да допринесат и в каква степен (точка 26). Това може да се окаже недостатъчно ефективно средство за определяне на приноса за действия по климата на разходни програми, които са от различно естество.

Препоръка 3 — Оценка на нуждите, свързани с изменението на климата

При планирането на потенциалния принос за действията по климата от отделни бюджетни редове или инструменти за финансиране Комисията следва да гарантира, че тези планове се основават на реалистична и надеждна оценка на нуждите, свързани с изменението на климата, и на потенциала на всяка област да допринесе за общата цел.

Целева дата на изпълнение — разработване на такава система за следващата многогодишна финансова рамка.

97

Очаква се основните области, разглеждани в настоящия одит, да отчетат 84,5 % от очаквания принос към целта във връзка с действията по климата. Някои от тези области имат свързани с климата цели — програмата „Хоризонт 2020“, Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони, програмата LIFE и Европейският фонд за регионално развитие, които подкрепят реализацията на приноса им (точки 28 и 29). Въпреки това съществуват сериозни рискове, които могат да засегнат очаквания принос в селското стопанство, развитието на селските райони и научните изследвания (точки 49—51).

98

Подходът на Комисията за планиране и измерване на напредъка в постигането на целта от 20 % за целия бюджет на ЕС се основава на международно призната методология. Комисията и одитираните държави членки смятат, че това е прагматичен подход към проследяването на разходите в областта на климата. Въпреки това коефициентите на ЕС за климата, прилагани в някои области, невинаги са съобразени с принципа на консерватизъм, за да могат да се избегнат завишените прогнози за финансирането на борбата с изменението на климата(точка 35).

99

Допусканията относно приноса на преките селскостопански плащания за постигане на целевата стойност във връзка с действията по климата не са достатъчно обосновани. Прилагането на принципа на консерватизъм ще доведе до намаляване с 9 млрд. евро на приноса в областта на климата (точки 53 и 54). Прилагането на коефициенти на ЕС в областта на климата е довело до завишени прогнози за приноса от средствата за развитие на селските райони в областта на климата. В подхода, следван за ЕЗФРСР, не се прави достатъчно разграничение между приноса в областта на климата от различни дейности, което води до завишена оценка на приноса към действията по климата. Изчисленията на Сметната палата показват, че сумите за действия по климата по линия на ЕЗФРСР следва да бъдат намалени с 23,9 млрд. евро (вж.точка 58).

100

Според оценките на Сметната палата съвкупността от тези корекции ще намали приноса за финансирането на борбата с изменението на климата от селското стопанство и развитието на селските райони с около 33 млрд. евро, което представлява около 15 % от общата цел (точки 51, 54 и 58).

Препоръка 4 — Коригиране на завишените прогнози

Комисията и държавите членки следва да прилагат принципа на консерватизъм и да коригират завишените прогнози в ЕЗФРСР чрез преразглеждане на определените коефициенти на ЕС в областта на климата.

Целева дата на изпълнение — до декември 2017 г.

101

Програмата за научни изследвания „Хоризонт 2020“ не постига целта си от 35 % и трябва да навакса изоставането. Въпреки окуражителния факт, че Комисията е въвела план за действие, той не определя достатъчно подробно как се очаква да бъде постигнато необходимото наваксване (точки 60—64).

102

Освен че тези рискове засягат постигането на приноса в областта на климата в основните области, в други, не толкова значими от гледна точка на приноса области, ще трябва да се удвоят усилията за постигане на целевата стойност от 20 %. Сметната палата не откри никакви индикации, например под формата на план за действие, за това, че Комисията увеличава усилията в тези области, нито за това как би могло да се постигне подобно удвояване на усилията(точка 47).

Препоръка 5 — Изготвяне на планове за действие

Когато в контекста на годишната консолидация на информация се установи риск, че очакваният принос от определена област може да не бъде постигнат, Комисията следва да изготви план за действие за тази област, в който да посочи подробно как възнамерява да гарантира необходимото наваксване.

Целева дата на изпълнение — до март 2017 г. за изготвянето на планове за действие.

103

Подходът на Комисията за оценка на равнищата на финансиране за действия по климата се съсредоточава върху определяне на планираните разходи. Присъщият риск на този подход обаче е, че невинаги планираните разходи се превръщат в действителни. Поради това следва да се оценява действителното реализиране на планирания принос за финансирането на борбата с изменението на климата, като се избягват непропорционалните административни разходи. Комисията все още не е разработила процедура за тази цел (точка 46). Наблюдението на действителното финансово изпълнение на целта от 20 % обаче не би предоставило никаква информация относно постигнатите резултати от разходите за действия по климата. Сметната палата счита, че информацията за това какво се планира да постигнат тези средства или какво е било постигнато като резултати, например намаляване на емисиите на парникови газове, е налична само за части от бюджета и не е съпоставима (точка 47).

Препоръка 6 — Разработване на показатели за наблюдение на действителните разходи за действия по климата и свързаните с тях резултати

Комисията следва:

а)в сътрудничество с държавите членки, в областите на споделеното управление, да разработи хармонизирана и пропорционална система за наблюдение на действителното изпълнение на действията по климата;

б)в съответствие с инициативата си „бюджет, ориентиран към резултати“, да определи показатели за резултатите във връзка с климата във всички области, които допринасят за постигането на целта, по-специално да направи оценка на емисиите на парникови газове и намаленията, постигнати чрез финансирани от ЕС мерки;

в)да улесни обмена между държавите членки на добри практики в областта на свързаните с климата показатели за резултатите.

Целева дата на изпълнение — до декември 2018 г.

В някои европейски структурни и инвестиционни фондове средствата за действия по климата са повече и по-добре насочени, а в други до голяма степен продължава обичайната практика

104

В сравнение с периода 2007—2013 г. свързаните с климата разходи през периода 2014—2020 г. във всички програми по ЕФРР и КФ, включително рамката за европейско териториално сътрудничество, се очаква да нараснат от 32,4 млрд. евро на 54,7 млрд. евро. В допълнение към финансовото увеличение Сметната палата установи по-добро насочване на средствата за действия по климата и добри практики в някои области, като например процеса на управление на програмите или вида на финансираните инвестиции (точки 69 и 70).

105

В одитираните програми в Германия и Румъния обаче Сметната палата констатира, че при преговорите по планирането Комисията не е оказала особен натиск за значително увеличаване на сумата за действия по климата, предприемани в научноизследователската и развойна дейност или в областта на развитието на стопанската дейност. Това означава, че не са проучени пълноценно всички потенциални възможности за финансиране на действия, свързани с климата (точка 75).

106

По същия начин потенциалният принос на Европейския социален фонд към действията по климата може да бъде увеличен в контекста на увеличеното търсене на зелени работни места в икономиката. Сметната палата установи, че оперативните програми на ЕСФ са отпуснали много малък дял (1,4 %, от 83 млрд. евро) за действия по климата. Комисията не е проверявала системно дали програмите са насочени към търсенето на „зелени“ работни места и дали подкрепят прехода към нисковъглеродна икономика (точки 76—79).

107

Въпреки някои възникващи добри практики не е имало значителна промяна по отношение на действията по климата в селското стопанство, развитието на селските райони или политиките в областта на рибарството.

108

Въвеждането на „зелени“ плащания не гарантира значителна промяна на приноса на преките плащания за климата. Въпреки че тази нова схема има определено въздействие върху действията по климата, на практика тя до голяма степен се основава на вече съществуващите селскостопански практики (точки 81 и 83). В рамките на трите одитирани програми за развитие на селските райони Сметната палата не откри реално възходяща или низходяща промяна в инвестициите. По отношение на по-доброто насочване на средствата към действия по климата Сметната палата не установи значителна промяна в основните характеристики на процеса на управление, като например изискванията или критериите за допустимост и подбор. Някои по-незначителни в материално отношение мерки обаче са били променени, за да се засили връзката им с климата. Сметната палата установи и различни примера за добри нововъзникващи практики, които пряко допринасят за борбата с изменението на климата (точки 84—87).

109

Налице е незначително засилване на акцента върху действията по климата в Европейския фонд за морско дело и рибарство. Преки и ясни позовавания на целите, свързани с изменението на климата — смекчаването на последиците от изменението на климата и адаптацията към него, са все още рядкост. В резултат на това Европейският фонд за морско дело и рибарство не е разширил обхвата на своя принос към действията по климата (точки 88—90).

Препоръка 7 — Проучване на всички потенциални възможности и гарантиране на действителна промяна по отношение на действията по климата

Комисията следва:

а)да идентифицира областите с неоползотворен потенциал за действия по климата, като например Европейския социален фонд, и да разработи планове за действие за увеличаване на приноса на тези области за действия по климата;

б)Комисията и държавите членки следва да засилят интегрирането на действията по климата в областта на селското стопанство, развитието на селските райони и рибарството, например чрез разработване на нови или пренасочване на съществуващи мерки за борба с изменението на климата.

Целева дата на изпълнение — до декември 2017 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Phil WYNN OWEN — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 26 октомври 2016 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE
Председател

Приложение

Приложение

Матрица на коефициентите, използвани от Сметната палата в областта на политиката за развитие на селските райони

Предложената матрица, която се основава на одитните посещения в държавите членки, както и на адаптирането на подготвителното проучване, възложено от Комисията, коригира липсата на разграничаване на коефициентите на ЕС в областта на климата по мерки.

Въз основа на проучвания на конкретни случаи, разгледани в държавите членки, преглед на литературата¹, анализ на вътрешни докладни записки на Комисията и прилагането на международни стандарти², Сметната палата създаде като първа стъпка актуализирана матрица на коефициентите в областта на климата, която отчита мерките и техните цели на политиката, представени по целеви области (вж. по-долу). Като втора стъпка бяха определени сумите от ЕЗФРСР по мерки и целеви области. Данните за това бяха предоставени от Комисията. Единственият случай, в който трябваше да се направи допускане, е за приоритет 4 на Съюза³. На последно място, Сметната палата приложи коефициентите в областта на климата в матрицата по-долу към съответните суми по линия на ЕЗФРСР.

1Матрицата е разработена по-специално въз основа на възложеното от Комисията подготвително проучване „Система за проследяване на разходите в областта на климата в бюджета на ЕС след 2013 г.“ — подробна оценка на ОСП, таблица 5.4 (стр. 25—30).

2„Маркерите от Рио“ на ОИСР и принципите за проследяване, разработени от многостранните банки за развитие, като Световната банка.

3Приоритет 4 на Съюза е планиран „групово“ съгласно „насоките за стратегическо планиране“ на Комисията, т.е. няма разпределение на разходите по ЕЗФРСР по отделни целеви области. Поради това Сметната палата раздели планираните разходи по линия на ЕЗФРСР по този приоритет на три и разпредели равни суми от ЕЗФРСР за всяка от трите целеви области по приоритет 4 на Съюза: целеви области 4А (възстановяване, опазване и укрепване на биологичното разнообразие), 4Б (подобряване управлението на водите, включително управлението на торовете и пестицидите) и 4В (предотвратяване на ерозията на почвите и подобряване на управлението им).

Предложена матрица

| Приоритети и целеви области | Приоритет 2 | Приоритет 3 | Приоритет 4 | Приоритет 5 | Приоритет 6
Повишаване жизнеспособността и конкурентоспособността на земеделските стопанства за всички видове селскостопанска дейност във всички региони и насърчаване на новаторски технологии в селското стопанство | Насърчаване на организацията на хранителната верига, хуманното отношение към животните и управлението на риска в селското стопанство | Възстановяване, опазване и укрепване на екосистемите, свързани със селското и горското стопанство | Насърчаване на ефективното използване на ресурсите и подпомагане на прехода към нисковъглеродна и устойчива на изменението на климата икономика в селското стопанство, сектора на храните и горския сектор | Насърчаване на социалното приобщаване, намаляването на бедността и икономическото развитие в селските райони
Код на мярката | Име на мярката | За всички целеви области | Повишаване конкурентоспособността на първичните производители чрез по-доброто им интегриране в хранителната верига | Подпомагане на стопанствата при предотвратяването и управлението на риска | Възстановяване, опазване и укрепване на биологичното разнообразие | Подобряване управлението на водите, включително управлението на торовете и пестицидите | Предотвратяване на ерозията на почвите и подобряване на управлението им | За всички целеви области | За всички целеви области
1 | Трансфер на знания и действия за осведомяване | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
2 | Консултантски услуги, услуги по управление на стопанство и услуги по заместване в стопанство | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
3 | Схеми за качеството за селскостопански продукти и храни | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 0 %
4 | Инвестиции във физически активи | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
5 | Възстановяване на селскостопански производствен потенциал, претърпял щети в резултат на природни бедствия, и въвеждане на подходящи превантивни мерки | 0 % | 0 % | 100 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
6 | Развитие на стопанства и предприятия | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
7 | Основни услуги и обновяване на селата в селските райони | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
8 | Инвестиции в развитието на горските площи и подобряване на жизнеспособността на горите | 0 % | 0 % | 40 % | 100 % | 100 % | 100 % | 100 % | 0 %
9 | Създаване на групи на производителите | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
10 | Агроекология и климат | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
11 | Биологично земеделие | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
12 | Плащания по „Натура 2000“ и Рамковата директива за водите | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
13 | Плащания за райони, изправени пред природни или други специфични ограничения | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 0 %
14 | Хуманно отношение към животните | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
15 | Екологични услуги и услуги във връзка с климата в горското стопанство и опазване на горите | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
16 | Сътрудничество | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
17 | Управление на риска | 0 % | 0 % | 40 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
18 | Финансиране на допълнителни национални преки плащания за Хърватия | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 %
19 | LEADER: Подкрепа за изграждане на капацитет „отдолу нагоре“, което би могло да доведе до новаторски подходи за справяне с предизвикателствата на изменението на климата | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
20 | Техническа помощ | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 %

Отговор на Комисията

Кратко изложение

I

Комисията е напълно ангажирана с борбата с изменението на климата. Подходът на ЕС за преход към нисковъглеродна и устойчива на изменението на климата икономика се привежда в действие чрез мерки на политиката, които също така имат за цел да променят инвестиционните модели. Изразходването на публични средства от бюджета на ЕС и националните бюджети на държавите членки допълва и цели да ускори този преход.

С предложението за интегрирането на действията по климата в бюджета на ЕС¹ и за увеличаване на разходите в областта на климата на 20% от бюджета Комисията имаше за цел да направи бюджета на ЕС пионер в насърчаването на интегрирането. Европейският съвет и Европейският парламент подкрепиха подхода за интегриране² и потвърдиха, че 20% е подходящото равнище на подкрепа.

II

Европейският съвет изрично потвърди подхода на Комисията за интегриране на действията по климата в бюджета като основната цел, подкрепяна от политическата цел най-малко 20 % от разходите на ЕС в настоящата МФР да бъдат свързани с действия по климата.

В допълнение към интегрирането, в многогодишната финансова рамка (МФР) също така е посочена специална програма за действия по климата.

IV

Комисията приветства признаването от страна на Палатата на предприетите амбициозни действия и необходимостта от продължаване на усилията за по-нататъшно подобряване на интегрирането. В същото време Комисията счита, че е постигнат значителен напредък както по отношение на включването на свързаните с климата съображения в разработването на програмите, така и по отношение на разработването на единствения по рода си количествен подход за интегриране, който понастоящем предоставя прозрачно базово равнище.

Комисията обаче отбелязва, че потенциалният индивидуален принос на всеки от фондовете се различава в зависимост от неговите основни мисии и следователно е неизбежно системите, използвани за програмиране и за мониторинг на приноса, да се различават между отделните фондове. Също така реформата на общата селскостопанска политика (ОСП) доведе до значително увеличаване на финансирането на действията по климата в сравнение с периода 2007—2013 г. Комисията счита, че е налице значителен преход към повече действия по климата.

V

Комисията оцени напредъка по отношение на постигането на целта от 20 % в Междинния преглед (МП) на многогодишната финансова рамка (МФР), публикуван на 14 септември 2016 г. Последните данни, представени в Работния документ на службите на Комисията SWD(2016) 299, придружаващ Междинния преглед на многогодишната финансова рамка (COM(2016) 603), показват, че през периода 2014—2020 г. свързаните с климата разходи ще достигнат обща сума от малко над 200 милиарда евро. Това е равностойно на около 18,9 % за целия финансов програмен период.

Вж. също отговора на Комисията на точка 28.

VI

Комисията взема под внимание симулациите на Палатата. Комисията обаче създаде иновативна и подробна методика за проследяване, изградена върху „маркерите от Рио“ на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР).

Независимо от това, Комисията признава необходимостта от продължаване на усилията за увеличаване на връзката с климата в програмите на ЕС, включително в програмите, посочени от Палатата.

Използваният от Комисията метод е изготвен по прозрачен и съгласуван начин. Подходът на ЕС за оценка на равнищата на финансиране на борбата с изменението на климата в областта на селското стопанство и развитието на селските райони е надежден. По същия начин, що се отнася до преките плащания за екологизиране, изчислението правилно отразява връзката на трите селскостопански практики с климата. Освен това, що се отнася до несвързаните с екологизирането преки плащания, въздействието върху климата на 8 % несвързани с екологизирането преки плащания не е надценено, ако погледнем ползите за климата от кръстосаното спазване и преките плащания.

VII

Комисията признава, че иновативният подход за проследяване на разходите в областта на климата и въвеждането му в бюджета на ЕС би могъл да бъде допълнително подобрен, включително по отношение на увеличаването на степента на подробност във връзка със смекчаването на последиците от изменението на климата и адаптирането към него. В същото време, с оглед на неясното административно въздействие и сложността на избягването на двойното отчитане, като същевременно се отразяват свързаните с това често срещани съпътстващи ползи, Комисията понастоящем не предвижда допълнителни разбивки на данните в своята система за проследяване.

VIII

Комисията отбелязва, че някои от препоръките на Палатата вече са били разгледани или ще бъдат разгледани (по-специално препоръка 1 и препоръка 6, букви б) и в)), някои от тях са отчасти приемливи (препоръка 2, буква а), препоръки 3, 4 и 5 и препоръка 7, буква а), а някои от тях не са подходящи или практически осъществими (препоръка 2, буква в), препоръка 6, буква а) и препоръка 7, буква б)). Като цяло Комисията счита, че подходът за интегриране е увеличил приноса в областта на климата на бюджета на ЕС.

01

Комисията е напълно ангажирана с борбата с изменението на климата. Подходът на ЕС за преход към нисковъглеродна и устойчива на изменението на климата икономика се привежда в действие чрез мерки на политиката, които също така имат за цел да променят инвестиционните модели, както наскоро приетият от Комисията пакет от мерки отново показва³. Изразходването на публични средства от бюджета на ЕС и националните бюджети на държавите членки допълва и цели да ускори този преход.

02

Комисията счита адаптирането към неизбежното изменение на климата и смекчаването на последиците от него като допълващи се отговори на политиката и се стреми да разглежда и двете действия едновременно, когато това е уместно.

05

Мерките за адаптиране имат за цел да намалят рисковете, свързани с климата, до приемливо равнище въз основа на прогнози за изменението на климата.

07

Има много фактори, предизвикващи намаляване на равнищата на емисиите на парникови газове (ПГ); главно, намалената енергоемкост (по-малкото консумирана енергия за единица брутен вътрешен продукт (БВП) и въвеждането на възобновяеми енергийни източници. Икономическият растеж (БВП на глава от населението) беше положителен фактор, предизвикващ емисии (т.е. той не беше фактор, допринасящ за смекчаване на последиците от изменението на климата) през целия период 2005—2013 г., въпреки че това въздействие беше по-слабо от 2007—2008 г.⁴ В тази връзка не е оправдано да се изтъква само въздействието на икономическата криза върху емисиите.

08

Комисията подчертава, че целта от 20 % беше обявена като един от елементите на подхода за интегриране в бюджета на ЕС, който от своя страна е елемент в подхода на ЕС за отговор на нуждите от инвестиции, свързани с изменението на климата.

Подходът за интегриране на действията по климата в бюджета на ЕС показва поетия от ЕС ангажимент и неговото лидерство по отношение на действията по климата, както и на всички други действия на ЕС за борба с изменението на климата.

09

Комисията счита, че целта от 20 % беше обявена като политическа и пожелателна цел, за да се подпомогне постигането на по-голяма връзка с климата на финансираните от бюджета на ЕС операции. Подходът беше одобрен от Европейския съвет и Европейския парламент и стои в основата на последващите мерки за изпълнение. Комисията подчертава, че в духа на гореизложеното и тя, и бюджетният орган са решили да не правят тази цел част от правен текст.

В допълнение към интегрирането, в многогодишната финансова рамка (МФР) също така е посочена специална програма, наред с другото, за действия по климата (в рамките на програмата LIFE).

12

Генерална дирекция „Бюджет“ координира разпределението на ресурсите в бюджета във връзка с приоритетите на политиката, включително във връзка с действията по климата, както и събира и консолидира в разчетите на прогнозите на проектобюджета данните за обосновка на сумите, предлагани от Комисията на бюджетния орган за годишната бюджетна процедура.

Каре — Кратък преглед на контекста на интегрирането Четвърта точка

Предприеманите от ЕС действия по климата обхващат широк кръг от мерки, а амбициозните цели правят ЕС световен лидер в действията по климата. Интегрирането на действията по климата във всички политики и програми на ЕС е един от елементите за подкрепа на прехода към нисковъглеродно и устойчиво на изменението на климата общество.

Подходът на ЕС за интегриране на действията по климата в инструментите на ЕС и бюджета е концептуално замислен на четири равнища, както е обяснено в отговора на Комисията на точка 24.

Констатации и оценки

24

Комисията счита, че бюджетът на ЕС е отбелязал значителен напредък по отношение на интегрирането на действията по климата. Подходът на ЕС за интегриране на действията по климата в инструментите на ЕС и бюджета е концептуално замислен на четири равнища:

—политическите решения, взети от институциите на ЕС (в контекста на приемането на МФР за 2014—2020 г.) за интегриране на действията по климата⁵ и за обявяване на целта най-малко 20 % от разходите на ЕС да бъдат свързани с действия по климата;

—включването на целите, свързани с климата, в правната рамка/рамката с насоки (правното основание за новия набор от разходни програми, насоки);

—прилагането на правилата и насоките, свързани с климата (качество на прилагането);

—като част от подхода — общ метод за проследяване на разходите, свързани с климата, във всички инструменти на ЕС.

Ние отчитаме, че одитът е съсредоточен предимно върху финансовата цел.

Второ тире

Комисията не е съгласна с избора на Палатата да счита набора от принципи, договорени през 2015 г. от някои организации, привеждащи в действие международна помощ за развитие, като целеви показател за оценка на „целесъобразността“ на иновативния и подробен подход на ЕС за интегриране, договорен на равнището на ЕС.

25

Комисията признава решението на Палатата да разглежда целта от 20 % като бюджетна цел, но отново повтаря, че целта е била обявена от Комисията като политическа цел за подпомагане на интегрирането на действията по климата в различните програми. Като се има предвид естеството на целта, Комисията счита, че наличието само на бюджетно тълкуване не отразява подхода на ЕС за интегриране.

26

Комисията подчертава, че политическата цел от 20 % е била обявена за подпомагане на интегрирането на действията по климата в програмите на ЕС (вж. отговора на Комисията на точка 25). Поради тази причина Комисията не е определила количествено дела на нуждите от инвестиции, които следва да бъдат покрити от бюджета на ЕС, а е взела предвид приблизителните оценки, посочени в предложението на Комисията за МФР⁶.

27

Комисията счита, че е имало значително нарастване на разходите, свързани с климата. В същото време Комисията потвърждава, че няма изчерпателни и съпоставими данни относно разходите, свързани с климата, в предходната МФР, което щеше да бъде необходимо условие за разработването на по-подробни цели. Разработването на стабилна и прозрачна система за проследяване беше един от елементите на подхода на ЕС за интегриране.

28

Комисията оцени напредъка по отношение на постигането на целта от 20 % в Междинния преглед на многогодишната финансова рамка (МП на МФР), публикуван на 14 септември 2016 г. Данните, представени в Работния документ на службите на Комисията SWD(2016) 299, придружаващ Междинния преглед на многогодишната финансова рамка (COM(2016) 603), показват, че през периода 2014—2020 г. свързаните с климата разходи ще достигнат обща сума от малко над 200 милиарда евро. Това е равностойно на около 18,9 % за целия финансов програмен период. Данните, публикувани в приложение 2 към Работния документ на службите на Комисията (SWD), подробно представят общите програмни оценки относно проследяването на разходите в областта на климата във връзка с целта от 20 % за целия програмен период 2014—2020 г.

Climate Mainstreaming 2014-2020 - totals by programme
(EUR million, commitment appropriations) | 2014-2017 | 2018-2020 estimates
Programme | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | Total 2014-2020
For reference: Total EU Budget (Section III- Commission, Financial programming) | 118 054.4 | 158 606.8 | 151 241.6 | 153 757.8 | 156 782.8 | 159 966.3 | 164 145.4 | 1 062 554.9
Total Climate Change finance in the EU Budget | 16 097.7 | 27 475.7 | 31 634.4 | 29 726.8 | 30 777.7 | 31 883.6 | 32 307.7 | 200 986.9
Share of Climate Change relevant spending in EU Budget | 13.6 % | 17.3 % | 20.9 % | 19.3 % | 19.6 % | 19.9 % | 19.7 % | 18.9 %

Общ отговор на Комисията на точки 31 и 32

Комисията отново повтаря, че политическата цел от 20 % е била обявена за насърчаване на интегрирането (вж. също отговора на Комисията на точка 25). Комисията счита това гъвкаво определяне на целта от 20 %, за подходящо при разработването на иновативен подход за интегриране и проследяване на разходите, свързани с климата. Подходът на ЕС за интегриране има за цел да включи аспектите, свързани с климата, в бюджета на ЕС.

Комисията потвърждава, че съзаконодателите не са счели определянето на конкретни цели за необходимо за насърчаване на интегрирането на действията по климата във всички програми. Както е очертано в отговора на Комисията на точка 24, интегрирането се осъществява в множество процеси, като определянето на конкретни цели е един от тях.

Данните, публикувани в МП на МФР, показват, че много програми в бюджета на ЕС допринасят за действията по климата. В същото време Комисията е съгласна, че конкретните цели могат да бъдат полезни за постигане на напредък в интегрирането на действията по климата.

Разходите, свързани с действия по климата, се проследяват в рамките на целия бюджет; по отношение на европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) това изискване за проследяване беше установено от съзаконодателите.

34

Комисията признава, че пионерският метод на ЕС за проследяване, уникален по своя обхват и степен на подробност и договорен в рамките на законодателния процес на ЕС, може да бъде допълнително подобрен. В същото време не съществуват международно приети методи за количествено проследяване на разходите в областта на климата.

35

Доказано е, че методът на ЕС за прилагане на коефициенти към разходите на ЕС води до постигането на подходящ баланс между надеждността на данните и административните усилия, изисквани както от страна на Комисията, така и на държавите членки.

Първо тире

Комисията признава възможността за известно надценяване и подценяване на връзката с климата на някои разходи при използването на настоящата методика, а също и като пряка последица от прилагането на система, основана на трите средни коефициента на „маркерите от Рио“. В същото време Комисията счита своята методика за достатъчно консервативна и не смята, че наборът от принципи, разработени от група международни организации за помощ през 2015 г. за свързано със смекчаване на последиците от изменението на климата проследяване на техните операции, е уместна отправна точка за използвания от Комисията подход. Комисията подчертава, че в някои от изчисленията на Палатата, използвани в доклада, са приложени коефициенти, които се различават от коефициентите, използвани от Комисията.

Второ тире

Комисията счита подхода за проследяване, договорен от съзаконодателите на ЕС, за стабилен и подходящ за неговите конкретни цели. Въпреки че са полезни за подхода на ЕС като източници на информация, категориите и методите на ОИСР не са разработени с цел подпомагане на интегрирането и количественото проследяване в бюджета на ЕС и поради това са коригирани от съзаконодателя съобразно специфичните за програмата нужди в съответните законодателни основания.

Комисията отбелязва, че основната цел на различните програми на ЕС е определена в съответното правно основание и интегрирането по самото си естество означава привеждането на изпълнението на основната цел в съответствие с политиката на ЕС в областта на климата, а не заменянето на основната цел.

36

Системата на ЕС за проследяване на разходите в областта на климата включва специфични елементи, които я правят различна от системите, използвани от международните организации за помощ, и поради това сравнението с международните системи за проследяване на предоставяната помощ не е уместно.

Комисията признава, че иновативният подход за проследяване на разходите в областта на климата и въвеждането му в бюджета на ЕС би могъл да бъде допълнително подобрен, включително по отношение на увеличаването на степента на подробност във връзка със смекчаването на последиците от изменението на климата и адаптирането към него. В същото време, с оглед на неясното административно въздействие и сложността на избягването на двойното отчитане, като същевременно се отразяват свързаните с това често срещани съпътстващи ползи, Комисията понастоящем не предвижда допълнителни разбивки на данните в своята система за проследяване.

37

Комисията изразява съгласие със значението на финансовите инструменти и техния принос към предприеманите от ЕС действия по климата и е включила приноса на бюджета за тези действия в своето проследяване на разходите в областта на климата.

39

Комисията счита, че в повечето аспекти е постигнат добър напредък по отношение на интегрирането на действията по климата и че проследяването на бюджетните разходи е стабилно и прозрачно, както е очертано в отговорите ѝ по-специално на точки 12 и 28. Комисията признава необходимостта от по-нататъшно развиване на нейния подход за проследяване и докладване на свързаните с климата резултати.

40

Вж. също отговорите на Комисията на точки V и 28.

41

Комисията потвърждава, че преди МП на МФР, както е описано подробно в отговора на Комисията на точка 28, тя не е била в състояние да прецени със сигурност дали е на път да постигне целта от 20 %, тъй като все още е липсвала информация относно програмираните разходи по линия на ЕСИФ за периода на МФР и следователно по това време не е имало налични надеждни данни. Комисията оцени напредъка по отношение на постигането на целта от 20 % в МП на МФР, като показа, че през периода 2014—2020 г. свързаните с климата разходи ще достигнат обща сума от малко над 200 милиарда евро. Това е равностойно на около 18,9 % за целия финансов програмен период.

43

Планираните мерки в областта на климата със съответните коефициенти са посочени в оперативните програми (ОП) на Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР). Индикативното разпределение на средствата от ЕФМДР за всяка мярка е включено в годишните доклади за изпълнението на държавите членки (ДЧ) (като е започнато от май 2016 г.). Финансовата таблица в тези доклади и ключовите характеристики на подпомаганите операции, които ще фигурират в изготвяните от държавите членки годишни доклади за операциите (съгласно член 97, параграф 1, буква а) от Регламента за ЕФМДР), ще позволят на Комисията непрекъснато да следи равнището на разходите, както и всякакви промени в обявения в оперативната програма индикативен принос за действията във връзка с изменението на климата.

44

С пълното завършване на процеса на програмиране Комисията вече е в състояние да извърши консолидиране на надеждните данни, за да изготви актуализирани оценки на тези програми по отношение на разходите, свързани с климата, и вече публикува актуализирана информация за състоянието на бюджета в контекста на МП на МФР. Това действие щеше да се основава на неточни данни и следователно можеше да доведе до погрешни изчисления и погрешни тълкувания, ако беше извършено въз основа на предварителните данни за периода 2014—2016 г.

45

Комисията счита, че е най-уместно да съсредоточи проследяването на разходите в областта на климата върху бюджетните кредити за поети задължения/програмираните и приетите разходи, като се има предвид, че данните за разходите няма да предоставят полезна информация за подобряване на интегрирането поради забавянето във времето при преминаването от програмиране към разходи. Комисията също така счита, че проследяването на финансовия принос от бюджета на ЕС не може по смислен начин да бъде обвързано в причинно-следствена връзка с постигането на целите на ЕС в областта на климата и енергетиката или с някакво прогнозирано равнище на нуждите от инвестиции.

Въвеждането на подход за проследяване на равнището на програмираните разходи беше първата естествена и съществена стъпка към по-добро включване на свързаните с климата съображения във всички програми на ЕС. Присъщият риск, установен от Палатата, присъства във всички бюджетни планове. Комисията е съгласна с Палатата, че планираните разходи невинаги се превръщат в плащания, но посочва, че средно 97 % от общите поети бюджетни задължения на ЕС за 2015 г. са били реализирани, което прави съществуващата система за предварително проследяване на поетите задължения ефективен ориентир също и за разходите. Освен това Комисията отбелязва, че методиките, използвани за изчисляване на двете стойности — 34 % и 49,3 %, се различават по своя подход и обхват.

46

Комисията редовно преразглежда данните и отразява промените в програмирането в рамките на годишната бюджетна процедура и на изпълнението на годишния бюджет. Комисията също така пое ангажимента в МП на МФР да оцени напредъка по отношение на постигането на целта от 20 % в междинните прегледи на програмите, включени в МФР. Комисията счита, че съществуващите системи за проследяване и докладване са подходящи, и не смята, че е необходимо въвеждането на каквито и да било допълнителни изисквания за докладване на този етап.

47

Комисията потвърждава, че целта от 20 % е изрично свързана с изразходването на бюджета на ЕС и счита, че не би било подходящо да се сместват нефинансови елементи в процеса на проследяване на финансова цел.

В същото време ние признаваме, че връзката между разходите, мобилизираните действия и резултатите следва да бъде подобрена. Във връзка с различните разходни програми и в зависимост от степента, в която те са насочени към инвестиции в действия по климата, са определени показатели за конкретните и общите резултати и, по отношение на някои общи показатели, могат да бъдат обобщени на равнището на ЕС. Тези общи показатели са разработени въз основа на усъвършенстване на политиките в рамките на съответната специфична програма (т.е. показател за измерване на емисиите на парникови газове от селското стопанство е включен в рамката за мониторинг и оценка на общата селскостопанска политика (ОСП). Специфичен за Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) показател за резултатите във връзка с намаляването на емисиите на парникови газове е определен за финансираните инфраструктурни инвестиции).

Като казахме това, понастоящем обаче не е технически възможно да се изготвят консолидирани данни, например относно намаляването на емисиите на парникови газове от дейности, финансирани чрез бюджета на ЕС.

48

Общите показатели за ЕФРР имат общи определения, препоръчани в насоките на Комисията⁷, които бяха обсъдени с експерти от държавите членки (ДЧ) преди да бъдат окончателно изготвени. Въпреки че беше възможно да се предложи методика за измерване на намаляването на парниковите газове при икономиите на енергия в резултат на използването на възобновяема пясъчна енергия, не беше постигнат консенсус и съществуваха множество налични методи за други такива изчисления в други области. Всички данни, които се събират с помощта на общи или специфични показатели, ще бъдат на разположение за оценка и могат потенциално да допринесат за по-нататъшното усъвършенстване на политиките.

49

Комисията счита, че в повечето аспекти е отбелязан напредък по отношение на интегрирането на действията по климата и че постигането на целта е практическо осъществимо. Комисията се позовава на скорошния анализ, представен в МП на МФР, публикуван на 14 септември (както е посочено, наред с другото, в отговора ѝ на точка 28) и потвърждава своето намерение да продължи усилията си за интегриране на действията по климата в програмите на ЕС.

50

Както беше обявено в МП на МФР, Комисията посочва, че планира да оцени напредъка по отношение на постигането на целта от 20 % в междинните прегледи на отделните програми, които дават възможност за по-нататъшно интегриране на действията по климата в разходните програми на ЕС.

51

Комисията отново изтъква, че тя не счита, че методиката, договорена за подхода на ЕС за проследяване на разходите в областта на климата, представлява риск за интегрирането на действията по климата, но взема под внимание симулациите на Палатата, в които са използвани различни коефициенти за разходите на ЕС за селското стопанство.

Първо тире

Комисията счита, че използваният от нея метод е изготвен по прозрачен и съгласуван начин; той е бил съобщен на Европейския парламент и на Съвета и не води до надценяване.

Вж. също отговора на Комисията на точка 53.

Второ тире

По същия начин, коефициентите в областта на климата за измерване на развитието на селските райони са определени по прозрачен начин, в съответствие с политическата цел от 20%.

Трето тире

Комисията счита, че нейните оценки на цялостния принос за действията по климата и на двата фонда на ОСП са изготвени въз основа на приета от ЕС методика, за която ежегодно се предоставят подробни данни в програмните отчети, придружаващи проектобюджета на Комисията.

Както беше отбелязано в отговора ѝ на точка 35, Комисията не счита, че наборът от принципи, разработени от група международни организации за помощ през 2015 г. за свързано със смекчаване на последиците от изменението на климата проследяване на техните операции, е уместна отправна точка за подхода, договорен на равнището на ЕС. Комисията подчертава, че изчисленията на Палатата, използвани в доклада, се различават от тези, договорени на равнището на ЕС, които са достатъчно консервативни.

Четвърто тире

Програмата „Хоризонт 2020“ представлява значително увеличение на научните изследвания в тази област, що се отнася до Седмата рамкова програма за научни изследвания и технологично развитие (РП7). Изчислено е, че част „Сътрудничество“ от РП7 е допринесла 2,4 милиарда евро за действия по климата (за периода 2007—2013 г.), докато само за първите две години (2014—2015 г.) на „Хоризонт 2020“ цифрата е 3,2 милиарда евро.

Независимо от това, вече е въведен план за действие за допълнително стимулиране в това отношение (вж. отговора на Комисията на точка 60), за да се достигне прогнозираното равнище на разходите (като индикативна цел), определено в Регламента относно „Хоризонт 2020“.

53

Комисията взема под внимание симулациите на Палатата, при които са използвани различни методики, както и общите принципи, договорени от някои международни организации за помощ, но отново заявява своята ангажираност с подхода на ЕС. Използваният от Комисията метод е надежден и е изготвен по прозрачен и съгласуван начин; той се основава на „маркерите от Рио“ и беше съобщен на Европейския парламент и Съвета.

Ползата от кръстосаното спазване за действията по климата може да бъде оценена чрез прилагане на „маркера от Рио“ с коефициент 40 % към дял от 20 % несвързани с екологизирането преки плащания. Както за всяко друго изчисление, това е ориентир, основан на системата от санкции за кръстосано спазване. Комисията обаче счита, че въздействието върху климата на 8 % несвързани с екологизирането преки плащания не е надценено, като се имат предвид ползите за климата от кръстосаното спазване и преките плащания.

Вж. отговора на Комисията на точка 51.

Каре 3 — Липса на подходяща обосновка за приноса в областта на климата на несвързани с екологизирането преки плащания

Вж. отговора на Комисията на точка 51.

54

Комисията счита, че приложените елементи са достатъчно консервативни.

Вж. отговора на Комисията на точка 51, първо тире.

55

Проследяването на разходите в областта на климата на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) следва принципа на прилагане на маркер към целите на политиката, както е изразено в приоритетите и целевите области на Съюза за развитие на селските райони. Тъй като държавите членки могат да програмират мерки по гъвкав начин, в зависимост от очаквания им принос към тези различни цели, проследяването трябва да се извършва на равнището на приоритетите в рамките на ЕЗФРСР, а не на равнището на мерките.

Поради тази логика на интервенцията и принципа на споделено управление държавите членки са тези, които определят за кои приоритетни или целеви области дадена мярка допринася най-много.

Например мярка 13 по схемата за районите с природни ограничения (РПО) е била програмирана в рамките на 4 различни приоритета/целеви области. Тези държави членки, които са програмирали мярка 13 по приоритет 4, считат това за по-подходящо за постигането на целите на този приоритет.

Общ отговор на Комисията на точки 56, 57, 58 и каре 4:

Комисията взема под внимание разсъжденията на Палатата относно недостатъците на методиката за проследяване на разходите за ЕЗФРСР и симулациите, изготвени въз основа на различни подходи.

Настоящата методика за проследяване на разходите за ЕЗФРСР се стреми да намери баланс между предоставянето на разумно надеждна оценка за свързаните с климата разходи и намаляването до минимум на административната тежест и разходи.

Предложеният от Палатата подход за прилагане на различни коефициенти в областта на климата спрямо различните мерки/операции в рамките на специалните целеви области и приоритети на Съюза ще повиши точността, но и ще доведе до увеличаване на административната тежест за националните и регионалните администрации.

На приоритет 4 следва да се даде маркер с коефициент 100 %, тъй като той включва мерки, които допринасят за опазване на околната среда и засилване на устойчивостта на екосистемите за адаптирането им към изменението на климата. Като се взема предвид многообразието, разнообразието и сложността на операциите по приоритет 4 на Съюза (например мерките за агроекология и климат), диференцирането по мерки/операции би направило проследяването по-обременително и трудно за държавите членки.

Мярката за РПО (районите с природни ограничения) в ЕЗФРСР е важна за предотвратяване на изоставянето на земите и запазване на екологичната и икономическата стойност на обработването на районите с природни ограничения. Тя помага да се поддържат селскостопански екосистеми, които без тази подкрепа биха могли да бъдат загубени (например пасища), което е важно както във връзка с адаптирането към изменението на климата, така и във връзка със смекчаването на последиците от него. Новият подход за определяне на земите, основан на общоприети биофизични критерии, които трябва да бъдат установени по време на настоящия програмен период, ще доведе до по-силен акцент върху продължаване на обработването на най-уязвимите земеделски земи и по този начин ще увеличи значението на мярката за смекчаването на последиците от изменението на климата и адаптирането към него.

59

Комисията счита, че специалните методики за проследяване, посочени в програмните отчети за ЕЗФРСР и програмата LIFE, споменати в тази точка, са били съгласувани в рамките на методиката на ЕС за проследяване, която беше разработена с цел да бъде използвана през настоящия програмен период.

60

Програмата „Хоризонт 2020“ представлява значително увеличение на научните изследвания в тази област, що се отнася до Седмата рамкова програма за научни изследвания и технологично развитие (РП7). Въпреки че не са възможни преки сравнения на цялата програма, е изчислено, че част „Сътрудничество“ от РП7 е допринесла 2,4 милиарда евро за действия по климата в течение на седемте години от програмата (2007—2013 г.), докато последните потвърдени цифри само за първите две години (2014—2015 г.) на съпоставимите „програмни“ части от „Хоризонт 2020“ са 3,2 милиарда евро. Поради това, въпреки че настоящите цифри са под първоначално прогнозираното равнище на разходите, те представляват положителен знак за ангажираността на Комисията.

Във въведенията към „основните“ работни програми за периода 2014—2015 г. и 2016—2017 г. са предоставени ясни индикации относно свързаните с климата разходи чрез съответни позовавания на поканите за представяне на предложения/темите, където това е целесъобразно. В тази връзка службите на Комисията извършват внимателен и постоянен мониторинг на всички теми в работната програма „Хоризонт 2020“ от гледна точка на разходите, свързани с климата, за да се измери напредъкът към постигането на прогнозираното равнище на разходите в „Хоризонт 2020“.

Стартираният миналата година план за действие предоставя допълнително стимулиране в това отношение. Освен това в текущия процес на стратегическо програмиране за периода 2018—2020 г. се признава значението на интегрирането на действията по климата и на увеличаването на свързаните с тях разходи. След като процесът на стратегическо планиране бъде окончателно завършен, ще могат да се разгледат повече количествени аспекти за периода 2018—2020 г.

61

Приносът на инициативите „отдолу нагоре“ към действията по климата не може да бъде установен, докато не бъдат избрани отделните проекти за финансиране, и може доста да се различава от година на година.

62

Комисията следи отблизо напредъка по този показател и все още има известна възможност за маневриране. До одобряването на следващите работни програми (някъде през есента на 2017 г.) Комисията вече ще разполага с актуализирани цифри, за да определи по-точно актуалното състояние и нужния бюджет за периода 2018—2020 г. В МП на МФР (както е описано подробно в отговора на Комисията на точка 28) също изрично се подчертават елементите, които следва да подкрепят по-нататъшното интегриране на действията по климата в „Хоризонт 2020“.

63

В момента тече процесът на стратегическо програмиране за периода 2018—2020 г. и в него действията по климата са набелязани като голям приоритет. След като процесът на стратегическо планиране бъде окончателно завършен, ще могат да се разгледат повече количествени аспекти за периода 2018—2020 г., включително и разпределението на бюджета за действия по климата.

64

Планът за действие на Комисията следва да бъде допълнен с „количествено измерими цели“. Най-подходящото време за тяхното определяне обаче е при изготвянето на работните програми за периода 2018—2020 г., което все още не е приключило.

65

Комисията потвърждава, че не съществуват съпоставими данни относно разходите, свързани с климата, в предходната МФР. В същото време Комисията счита, че значителното увеличение на разходите, свързани с климата, в оценките на Палатата за някои програми (по-специално за тези в точка 69) в общи линии потвърждава скалата на изготвените от Комисията на работно равнище оценки от началото на МФР.

67

Комисията счита, че основната полза от проследяването на разходите в областта на климата в бюджета на ЕС е в подкрепата на разработването на щадящи климата мерки за разходите в програмите на ЕС. Ние признаваме, че изтъкнатите в раздела примери не дават основание за съставянето на по-широки заключения и могат да служат само за илюстрация.

70

Комисията подчертава, че целта на нейния подход за интегриране е включването на свързаните с климата съображения в бюджетните инструменти на ЕС, както и че промяната в състава на разходите, свързани с климата, отразява промените в разходните приоритети в отделните програми и ролите на различните източници на финансиране, налични на национално равнище.

71

Различията в разходите, свързани с климата, в програмите на различните държави отразяват до голяма степен секторните приоритети на дадената държава и затова не следва да се разглеждат като показател за по-широка или по-тясна ангажираност с действията по климата.

75

Насочването на научноизследователските и иновационните дейности (НИИД) върху определени сектори или групи (като например нисковъглеродната икономика) не беше изрично обект на подробни обсъждания при програмирането. Договарянето на целите за научни изследвания и иновации подлежеше на предварителните условия относно интелигентната специализация. Ако Комисията се беше намесила, за да придаде по-голяма насоченост, свързана с климата, по отношение на научните изследвания и иновациите в оперативните програми на Германия и Румъния, това щеше да бъде в противоречие със законоустановените предварителни условия относно стратегиите за интелигентна специализация, за които процесът „отдолу нагоре“ е от съществено значение. Службите на Комисията отбелязват, че устойчивата енергия и климатът са едни от най-важните приоритети на тези стратегии.

76

Комисията отбелязва, че програмите по линия на Европейския социален фонд (ЕСФ) могат да отговорят на всякакви промени в търсенето на „зелени“ умения, както и когато настъпят такива.

Общ отговор на Комисията на точки 77—79

Комисията отбелязва, че макар приносът на всички европейски структурни и инвестиционни фондове, взети заедно, за действия по климата да надхвърля 25 %, индивидуалният принос на всеки от фондовете е предвиден неминуемо да се различава в зависимост от това колко тясно свързани са неговите специални основни мисии с действията по климата. За ЕСФ този принос може да бъде само непряк, по-специално чрез инвестициите в „зелени“ умения, които от своя страна са тясно свързани с развитията на пазара на труда и следователно се определят от търсенето.

Комисията отбелязва, че системата за мониторинг на проследяването на приноса от ЕСФ за действия по климата е била укрепена през финансовия период 2014—2020 г., по-специално чрез включването на действията по климата като „вторична тема“ за проследяване на приноса от ЕСФ.

Независимо от това Комисията признава, че приносът от ЕСФ за действия по климата може да бъде по-добре остойностен, и в бъдеще ще разгледа вариантите за това.

81

С последната реформа на ОСП обхватът на кръстосаното спазване беше подложен на значително преразглеждане с оглед на ситуацията, ако изискванията бяха контролируеми, пряко насочени към земеделските стопани и свързани със селскостопанската дейност. В резултат на това списъкът на добрите земеделски и екологични условия (ДЗЕУ) беше съкратен с повече от 50 % (от 15 на 7) и законоустановените изисквания за управление (ЗИУ) бяха намалени от 18 на 13.

82

Комисията не споделя мнението, че „екологизирането“ на преките плащания се основава до голяма степен на предишните ДЗЕУ. Изискванията за екологично насочени площи и диверсификация на културите са нови и опазването на постоянните пасища беше значително засилено, например чрез пълна защита на екологично чувствителните постоянни пасища и намаляване на възможността за разораване на постоянните пасища.

Комисията също така счита, че „екологизирането“ на преките плащания има значително, а не ограничено въздействие. Въздействието правилно отразява връзката на трите селскостопански практики с климата. Въпреки че изискванията за екологизиране действително не засягат всички земеделски стопани, наличната информация също така показва, че 72 % от общата земеделска площ е засегната, което е още по-приложимо, що се отнася до действията по климата.

84

Интегрирането на действията по климата не изисква всеки регион/всяка държава членка да увеличи инвестициите за смекчаване на последиците от изменението на климата или за адаптиране към него. Действията по климата трябва да бъдат надлежно взети под внимание при анализа на силните и слабите страни, възможностите и заплахите („SWOT“ анализа) и определянето на нуждите и да бъдат оценени спрямо други приоритети. Базата за сравнение се промени през двата програмни периода. По-специално, въздействието на икономическата криза доведе в много области до по-голяма необходимост от подобряване на икономическото положение в селскостопанския сектор, който беше засегнат от кризата. В този контекст стабилизирането на разходите, свързани с климата (дори и това да не може да бъде точно определено количествено поради липсата на подходящи методики), не е отрицателен резултат.

85

Определянето на критерии за подбор е отговорност на държавите членки. Комисията предостави насоки относно „потенциала за действия по климата в ЕЗФРСР“, които включваха препоръка да се разработят критерии за подбор.

89

Целта да се адаптира риболовният капацитет към наличните ресурси чрез финансова подкрепа за мерки за управление на флота беше отчасти постигната през последния програмен период. Това обяснява намалената подкрепа от ЕФМДР за мерките за управление на флота в сравнение с предходния период в рамките на Европейския фонд за рибарство (ЕФР).

Заключения и препоръки

91

Комисията подчертава, че ангажиментът за увеличаване на свързаните с климата разходи на най-малко 20 % от бюджета на ЕС беше политически ангажимент, имащ за цел да интегрира действията по климата в програмите на ЕС.

92

Комисията счита, че като цяло е постигнат важен напредък както по отношение на включването на свързаните с климата съображения в разработването на програмите, така и по отношение на разработването на единствения по рода си количествено измерим подход за интегриране, който понастоящем предоставя прозрачно базово равнище.

Комисията обаче отбелязва, че потенциалният индивидуален принос на всеки от фондовете е предвиден да се различава в зависимост от това колко тясно свързани са неговите специални основни мисии с действията по климата. Поради това е неизбежно системите, използвани за програмиране и за мониторинг на приноса, да се различават между отделните фондове.

При все това Комисията счита, че в общи линии е на път да постигне целта от 20 %, като в същото време признава, че са необходими още усилия, както е очертано в МП на МФР.

93

Комисията подчертава, че целта от 20 % беше обявена като един от елементите на подхода за интегриране в бюджета на ЕС, който сам по себе си е елемент в подхода на ЕС за отговор на нуждите от инвестиции, свързани с изменението на климата (вж. отговора на Комисията на точка 24).

Подходът за интегриране на действията по климата в бюджета на ЕС показва поетия от ЕС ангажимент и неговото лидерство по отношение на действията по климата, както и на всички други действия на ЕС за борба с изменението на климата.

Комисията оцени напредъка по отношение на постигането на целта от 20 % в МП на МФР, както беше обяснено в отговора ѝ на точка 28.

94

С пълното завършване на процеса на програмиране Комисията вече е в състояние да извърши консолидиране на надеждните данни, за да изготви актуализирани оценки на тези програми по отношение на разходите, свързани с климата, и вече публикува актуализирана информация за състоянието на бюджета в контекста на МП на МФР. Това действие щеше да се основава на неточни данни и следователно можеше да доведе до погрешни тълкувания, ако беше извършено въз основа на данните за периода 2014—2016 г.

В МП на МФР е изчислено, че през периода 2014—2020 г. свързаните с климата разходи ще достигнат обща сума от малко над 200 милиарда евро. Това е равностойно на около 18,9 % за целия финансов програмен период.

95

Комисията подчертава, че с метода на ЕС за проследяване на свързаните с климата разходи се въвежда първи по рода си количествен подход за мониторинг на бюджетните разходи. Като такъв, съществуват възможности за по-нататъшното му подобряване, въпреки че методиката като цяло е стабилна и прозрачна.

Препоръка 1 — Установяване на стабилна многогодишна консолидация

Комисията приема препоръката във връзка с извършването на стабилна многогодишна консолидация, за да установи дали разходите в областта на климата се приближават до целта от 20 %, и я счита за постигната в контекста на МП на МФР. Комисията планира да продължи да следи ежегодно напредъка във връзка с подготовката на годишните проектобюджети.

Препоръка 2 — Всеобхватна рамка за докладване

а)

Комисията отчасти приема препоръката.

Тя приема препоръката да представя съответните аспекти и постигнатия напредък във връзка с действията по климата в съответните годишни доклади за дейността, когато това е целесъобразно. Новият годишен доклад относно управлението и изпълнението (ГДУИ) съдържа обобщение (раздел 1) на изпълнението на бюджета на ЕС въз основа на последните налични данни за резултатите, постигнати с бюджета на ЕС. Този доклад се основава на информация от годишните доклади за дейността; бюджетните програмни отчети; и други източници, като например доклади за оценката и изпълнението на програми на ЕС. Докладът представя обобщаващ преглед, като допълнителна подробна информация относно целите на програмите и постигнатия напредък по отношение на показателите е налична в годишните доклади за дейността и програмните отчети.

Комисията не приема препоръката да докладва относно финансовите инструменти във връзка с проследяването на бюджетните усилия за постигане на целта от 20 %.

б)

Комисията отбелязва, че тази препоръка е отправена към държавите членки.

в)

Комисията не приема препоръката. Въпреки че е ангажирана с подобряването на степента на подробност на данните, последиците от такава допълнителна административна тежест, наложена както на Комисията, така и държавите членки, са неясни. Комисията ще разгледа възможността да направи разграничение между смекчаването на последиците от изменението на климата и адаптирането към него, ако методиката бъде преразгледана в бъдеще, и подчертава, че двете действия са тясно свързани.

96

Комисията изразява съгласие, че са необходими допълнителни усилия за интегриране на действията по климата в програмите на ЕС. Политическата цел от 20 % беше определена за насърчаване на интегрирането (вж. също отговора на Комисията на точка 25). Комисията счита тази гъвкавост по отношение на целта от 20 % за подходяща при разработването на иновативен подход за интегриране и проследяване на разходите, свързани с действия по климата. Подходът на ЕС за интегриране цели да включи аспектите, свързани с климата, във всички политики и използва целта от 20%, за да насърчи интегрирането.

Комисията оцени напредъка по отношение на постигането на целта от 20 % в МП на МФР, както беше обяснено в нейния отговор на точка 28.

Препоръка 3 — Оценка на нуждите, свързани с изменението на климата

Комисията отчасти приема препоръката.

Комисията приема препоръката, когато предлага нова всеобхватна политическа цел, да взема под внимание нуждите, свързани с изменението на климата, и потенциала на различните области да допринесат за целта. Комисията не приема препоръката да планира конкретния принос за всяка област или програма.

97

Комисията счита, че е постигнат добър напредък по отношение на интегрирането на действията по климата в бюджета на ЕС и че методиката на ЕС е прозрачна и подходяща за целта.

Комисията се позовава на отговора си на точка 29 по отношение на характера на разходите в областта на климата в различните инструменти. Тя отбелязва, че правните текстове се различават по начина, по който е включена политическата цел за интегриране на действията по климата, като в няколко случая тя е въведена като политическа амбиция в преамбюла, а не като правно обвързваща цел. Вж. също отговора на Комисията на точки 25 и 26.

Комисията изложи своята прогноза на свързаните с климата разходи до 2020 г. в контекста на МП на МФР.

98

Подходът на ЕС за интегриране на действията по климата беше изграден върху международни практики, като беше разработена количествена методика за проследяване, чрез която се постига баланс между административната тежест и надеждността на данните.

Комисията взема под внимание изчисленията на Палатата, основани на други методи за проследяването на разходите в областта на климата, но не счита, че на тях следва да се отдава предпочитание пред иновативния и подробен подход за интегриране, договорен на равнището на ЕС.

99

Комисията признава, че при използването на настоящата методика съществува възможност за известно надценяване и подценяване на връзката с климата на някои разходни елементи. В същото време ние не считаме, че наборът от принципи, разработени от група международни организации за помощ през 2015 г. за свързано със смекчаване на последиците от изменението на климата проследяване на техните операции, е уместна отправна точка за договорения на равнището на ЕС подход. Използваният от Комисията метод е надежден, изготвен е по прозрачен и съгласуван начин и беше съобщен на Европейския парламент и на Съвета.

Комисията оценява цялостния принос за действията по климата и на двата фонда на ОСП въз основа на надеждна методика, за която са предоставени подробни данни в програмните отчети, придружаващи проектобюджета на Комисията.

Комисията счита, че по отношение на преките плащания за екологизиране въздействието правилно отразява връзката на трите селскостопански практики с климата. Що се отнася до несвързаните с екологизирането преки плащания, тяхната полза за действията по климата във връзка с кръстосаното спазване може да бъде оценена чрез прилагане на „маркера от Рио“ с коефициент 40 % към дял от 20 % несвързани с екологизирането преки плащания. Както за всяко друго изчисление, това е ориентир, основан на системата от санкции за кръстосано спазване. Комисията обаче счита, че въздействието върху климата на 8 % несвързани с екологизирането преки плащания не е надценено, ако погледнем ползите за климата от кръстосаното спазване и преките плащания. Това изчисление напълно отразява принципа на консерватизъм.

100

Комисията оценява цялостния принос за действията по климата и на двата фонда на ОСП въз основа на надеждна методика, за която са предоставени подробни данни в програмните отчети, придружаващи проектобюджета на Комисията.

Препоръка 4 — Коригиране на завишените прогнози

Комисията отчасти приема препоръката. Методиката за проследяване не трябва да се изменя през настоящата МФР от съображения за предвидимост, съгласуваност и прозрачност. Комисията обаче ще обмисли начини за усъвършенстване на методиката за проследяване по отношение на ЕЗФРСР за програмния период след 2020 г., без да се увеличава административната тежест.

101

Планът за действие на Комисията ще бъде допълнен с по-подробни количествено измерими цели. Най-подходящото време за тяхното определяне обаче е при изготвянето на работните програми за периода 2018—2020 г., което все още не е приключило.

102

Комисията признава, че в няколко програми са необходими допълнителни усилия за подобряване на интегрирането, но не счита, че наличието на конкретни планове за действие за увеличаване на разходите в областта на климата би имало добавена стойност.

Препоръка 5 — Изготвяне на планове за действие

Комисията отчасти приема препоръката.

Комисията ще оцени възможностите за увеличаване на връзката с климата в контекста на междинните прегледи на отделните програми и политики, както е посочено в МП на МФР. Докато очаква резултатите от тези прегледи, Комисията ще обмисли предприемането на коригиращи действия. Въвеждането на отделни планове за действие не би било подходящо, тъй като в отделните програми вече са предвидени процеси за определяне на приоритетите в зависимост от метода на управление.

103

Комисията счита, че проследяването на бюджетните кредити за поети задължения беше необходима първа стъпка към по-добро интегриране на действията по климата в бюджета на ЕС и че то предоставя разумен ориентир, като балансира административната тежест, произтичаща от допълнителното равнище на мониторинг. Текущите оценки действително се извършват въз основа на програмираните разходи (проектобюджета), но те се актуализират въз основа на действително гласувания бюджет и писмата за внасяне на корекции. Комисията ще направи оценка на разходната ефективност, свързана с предоставянето на последващи оценки, основани на действителните поети задължения. Изчисленията, направени въз основа на действителните плащания, обаче биха създали допълнителна административна тежест, тъй като плащанията могат да продължат с години и могат да подлежат на финансови корекции. Комисията може обаче да предостави приблизителна оценка, тъй като приблизително 97 % от бюджетните кредити за поети задължения се превръщат в бюджетни кредити за плащания.

Комисията изразява съгласие относно необходимостта да се засили акцентът върху резултатите от изразходването на средства на ЕС. Настоящата рамка на изпълнението, установена от законодателя, обаче предвижда свързани с климата показатели само за една част от разходите и тези показатели не могат да бъдат обобщени на равнището на бюджета на ЕС. Извлечените поуки ще бъдат взети под внимание при изготвянето на следващата рамка за изпълнение на МФР.

Препоръка 6 — Разработване на показатели за наблюдение на действителните разходи за действия по климата и свързаните с тях резултати

а)

Комисията не приема препоръката за разработване на нова система за наблюдение на този етап. Това би довело до увеличаване на степента на административната тежест за държавите членки, което не е предвидено в настоящите нормативни актове и не е включено в споразуменията за партньорство и оперативните програми. Комисията ще продължи да използва въведените системи за наблюдение, които също предоставят данни относно разходите.

б)

Комисията приема препоръката и ще я изпълни, както е обяснено по-долу.

Тя ще засили и подобри сравнимостта на свързаните с климата показатели за резултатите във всички области от бюджета на ЕС и във връзка със следващата МФР ще разгледа възможностите за установяване на свързани с климата показатели за резултатите, за да оцени приноса на бюджета на ЕС към действията по климата, и по-специално за да направи оценка на емисиите на парникови газове и намаленията, постигнати чрез финансирани от ЕС мерки.

в)

Комисията приема препоръката, която счита за изпълнена, както е обяснено по-долу.

Тя ще продължи активно да насърчава обмена на добри практики също и в конкретната област на свързаните с климата показатели за резултатите. Например Експертната група за мониторинг и оценка на ОСП вече предоставя форум за обмен на добри практики относно оценката на ОСП, включително и относно тези показатели.

105

Насочването на научноизследователските и иновационните дейности върху определени сектори или групи (като например нисковъглеродната икономика) не беше изрично обект на подробни обсъждания при програмирането. Договарянето на целите за научни изследвания и иновации подлежеше на предварителните условия относно интелигентната специализация. Ако Комисията се беше намесила, за да придаде по-голяма насоченост, свързана с климата, по отношение на научните изследвания и иновациите в оперативните програми, това щеше да бъде в противоречие с нормативните изисквания, и по-специално с факта, че стратегиите за интелигентна специализация представляват процес „отдолу нагоре“. В този контекст тенденцията е, че инвестициите в научни изследвания и иновации в теми, свързани с нисковъглеродната енергетика, вероятно ще бъдат значително по-високи от тези, посочени в програмите и първоначално зададени в методиката за проследяване.

106

Комисията подчертава, че тъй като приносът от ЕСФ за действия по климата може да бъде само непряк, по-специално чрез инвестициите в „зелени“ умения, които, от своя страна, са тясно свързани с развитията на пазара на труда и следователно се определят от търсенето, действителният дял на средствата от ЕСФ, разпределени за свързани с климата разходи, ще бъде известен едва след края на изпълнението на програмите.

Комисията счита, че делът на средствата от ЕСФ, разпределени за свързани с климата разходи, определен въз основа на докладваната от държавите членки информация, в оперативните програми на ЕСФ следователно може да доведе до подценяване на очаквания принос на ЕСФ за действията по климата в периода 2014—2020 г.

Комисията препраща към общия си отговор на точки 77—79.

107

Реформата на ОСП доведе до значително увеличаване на финансирането на действията по климата в сравнение с периода 2007—2013 г.

108

Комисията не споделя мнението, че „екологизирането“ на преките плащания на практика до голяма степен се основава на вече съществуващите селскостопански практики. Вместо това Комисията счита, че въвеждането на екологизиране значително ще допринесе за допълнителни действия по климата. Изискванията за екологично насочени площи и диверсификация на културите действително са нови и опазването на постоянните пасища беше значително засилено, например чрез пълна защита на екологично чувствителните постоянни пасища и намаляване на възможността за разораване на постоянните пасища.

Плащането за екологизиране фактически е увеличило базовото равнище, отвъд което екологичните практики могат да бъдат заплащани в рамките на програмите за развитие на селските райони. Плащанията, предоставяни за видовете операции, програмирани в рамките на мярката за агроекология и климат, могат да се извършват само за поети задължения и изисквания, надхвърлящи задълженията за екологизиране. Това предполага постигането на по-високи резултати в областта на околната среда и климата.

109

Поставен е по-голям акцент върху мониторинга на изразходването на средства от ЕФМДР за действия по климата в изготвяните от държавите членки годишни доклади за изпълнението във връзка с ЕФМДР. Вж. отговора на Комисията на точка 43.

Препоръка 7 — Проучване на всички потенциални възможности и гарантиране на действителна промяна по отношение на действията по климата

а)

Комисията отчасти приема препоръката в същия смисъл, както и препоръка 5, т.е. че тя ще идентифицира областите с неоползотворен потенциал и ще обмисли възможности и действия за увеличаване на връзката с климата в техните разходни програми в контекста на индивидуалните им междинни прегледи. Тя обаче няма да разработи конкретни планове за действие относно разходите в областта на климата за отделните програми.

б)

Комисията не приема тази препоръка. Променянето на многогодишното финансово програмиране на този етап в програмите по европейските структурни и инвестиционни фондове, управлявани чрез споделено управление, при наличието на структури на финансиране, които са определени от предварително разпределените финансови пакети, не е нито практично, нито осъществимо. Също практически неосъществимо в рамките на този програмен период е и разработването и приемането на нови мерки за действия по климата в законодателната рамка (например на ЕФМДР).

Същевременно с това Комисията ще разгледа варианти за увеличаване на интегрирането на действията по климата в контекста на междинните прегледи на отделните програми.

1Вж. COM(2011) 500 окончателен, част I, раздел 6.1.4 http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_I_en.pdf

2Вж. Заключенията на Европейския съвет от 7.2.2013 г. и Резолюцията на Европейския парламент от 13 март 2013 г. относно новата многогодишна финансова рамка (P7_TA(2013)0078).

3http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2545_bg.htm

4Вж. анализа на разграждането на веществата на Европейската агенция за околна среда (ЕАОС): раздел 2.4 от доклада „Тенденции и прогнози в Европа през 2015 г.“: Доклад на ЕАОС № 4/2015.

5http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_I_en.pdf

6http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_II_en.pdf

7http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/wd_2014_en.pdf

QJ-AB-16-033-BG-E    ISSN 1977-5814

В отговор на изменението на климата и свързаните с това значителни нужди от инвестиции ЕС постигна съгласие, че най-малко 20 % от неговия бюджет за периода 2014—2020 г. следва да се изразходват за действия, свързани с климата. Сметната палата установи, че се предприемат амбициозни действия и че като цяло се наблюдава напредък. Въпреки това съществува сериозен риск целта от 20 % да не бъде постигната, ако не бъдат положени още повече усилия. Действията за постигането на целта са довели до по-значимо и по-добре насочено финансиране на действията по климата по линия на Европейския фонд за регионално развитие и Кохезионния фонд. В рамките на Европейския социален фонд и по-специално в областта на селското стопанство, развитието на селските райони и рибарството обаче не е настъпила значителна промяна, що се отнася до действията по климата.