DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx

Websted: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6489-3 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/162271 | QJ-AB-16-033-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-6507-4 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/98371 | QJ-AB-16-033-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6510-4 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/919643 | QJ-AB-16-033-DA-E

© Den Europæiske Union, 2016

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Begivenhed | Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start | 14.10.2015
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revideret enhed) | 22.7.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure | 26.10.2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle sprog | 14.11.2016

DA
2016

nr. 31

Særberetning

Mindst én ud af fem euro
fra EU-budgettet skal
bruges på klimaindsatsen:
Der er sat ambitiøse tiltag
i værk, men der er en
alvorlig risiko for, at målet
ikke kan nås

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne beretning blev vedtaget af Revisionsafdeling I, hvis speciale er bæredygtig anvendelse af naturressourcer. Revisionsarbejdet blev udført under ledelse af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten og formand for Afdeling I, og Kersti Kaljulaid, tidligere medlem af Revisionsretten. Den opgaveansvarlige var Bertrand Tanguy, og Tomasz Plebanowicz var stedfortrædende opgaveansvarlig. Revisionsholdet bestod af Katharina Bryan, Peeter Latti, Alain Vansilliette, Angharad Weatherall, Armando Do Jogo, Michał Machowski, Vivi Niemenmaa, Olivier Prigent, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Klaus Stern, Dana Moraru og Maria Ploumaki. Hannah Critoph ydede bistand i forbindelse med udarbejdelsen af beretningen.

Fra venstre til højre: P. Wynn Owen, H. Critoph, F. Soblet, K. Bryan, A. Do Jogo, B. Tanguy, O. Prigent, T. Plebanowicz, C. Sanchez Rivero, A. Weatherall, M. Machowski, V. Niemenmaa, K. Kaljulaid.

Indhold

Glossar og forkortelser

Resumé

Indledning

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Bemærkninger

Samlet set er der sket fremskridt, men der er en alvorlig risiko for, at 20 %-målet ikke vil blive nået

Der er tale om en samlet forpligtelse, og nogle finansieringsinstrumenter forventes at bidrage med mere end 20 %

Kommissionens overvågningsmetode bygger på internationale metoder, men har svagheder

Der er samlet set sket fremskridt med hensyn til at nå målet, men rapporteringen er kun delvis pålidelig og har ikke tilstrækkelig fokus på resultater

Der er en alvorlig risiko for, at målet ikke vil blive nået

Der mangler en solid begrundelse for antagelserne vedrørende de direkte landbrugsbetalingers bidrag til opfyldelsen af klimamålet

Anvendelse af et andet sæt vægtningskoefficienter baseret på internationalt etablerede metoder i forbindelse med Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne ville reducere klimafinansieringen med 40 %

Forskningsfinansieringens bidrag halter betydeligt bagefter, og en hurtig reaktion er nødvendig

I nogle europæiske struktur- og investeringsfonde er klimafinansieringen større og mere fokuseret end i andre, hvor det generelt er »business as usual«

De større klimatildelinger under EFRU og Samhørighedsfonden viser, at der kan sættes mere fokus på klimaet

Den Europæiske Socialfonds potentielle bidrag til klimaindsatsen - der kan opnås mere

Der er ingen betydelige ændringer i udgifterne under den fælles landbrugspolitik, selv om der findes gode praksis inden for udvikling af landdistrikter

Der er kun i meget begrænset omfang sat øget fokus på klimaindsatsen inden for Den Europæiske Hav- og Fiskerifond

Konklusioner og anbefalinger

Bilag
—
Matrix over koefficienter anvendt af Revisionsretten vedrørende politikken for udvikling af landdistrikter

Kommissionens svar

Glossar og forkortelser

De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene): De europæiske struktur- og investeringsfonde er fem særskilte fonde, hvis mål er at reducere regionale skævheder i Unionen, og hvis politikrammer fastsættes for den syvårige budgetperiode under den flerårige finansielle ramme. Fondene er: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU): Den Europæiske Fond for Regionaludvikling har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at udligne de største regionale skævheder. Dette sikres gennem finansiel støtte til etablering af infrastruktur og til produktive investeringer i jobskabelse, hovedsagelig rettet mod virksomheder.

Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL): Den Europæiske Garantifond for Landbruget yder finansiering til direkte landbrugsbetalinger, til forvaltning af landbrugsmarkederne og til en række andre formål, herunder veterinær- og plantesundhedsforanstaltninger, fødevareprogrammer og oplysningsaktiviteter.

Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF): Den Europæiske Hav- og Fiskerifond er fonden for EU’s hav- og fiskeripolitikker for 2014-2020. Den har til formål at hjælpe fiskerne med overgangen til bæredygtigt fiskeri og hjælpe kystsamfundene med diversificering af deres økonomier. Den finansierer også projekter, der skaber nye jobs og forbedrer livskvaliteten langs de europæiske kyster.

Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL): Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne har til formål at hjælpe EU’s landdistrikter med håndteringen af en bred vifte af økonomiske, miljømæssige og sociale udfordringer.

Den Europæiske Socialfond (ESF): Den Europæiske Socialfond har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at forbedre beskæftigelsen og jobmulighederne - hovedsagelig gennem uddannelsesforanstaltninger - befordre et højt beskæftigelsesniveau og skabe flere og bedre job.

Direkte landbrugsbetalinger: Direkte betalinger ydes til landbrugere som indkomststøtte og som grønne betalinger for produktion af offentlige goder kombineret med krydsoverensstemmelse.

EU-klimakoefficienter: koefficienter, der anvendes på EU-midler til projekter, foranstaltninger eller aktioner. Koefficienterne beregnes på grundlag af OECD’s Riomarkører. Der anvendes en klimakoefficient på 0 %, 40 % eller 100 % alt efter aktionens bidrag til modvirkning af eller tilpasning til klimaforandringer.

EU-prioriteter: mål for landdistriktsudvikling, der bidrager til gennemførelsen af Europa 2020-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst. Der er fastsat seks EU-prioriteter for landbrugs-, skovbrugs- og landdistriktsområdet, som hovedsageligt vedrører fremme af innovation og konkurrenceevne, genopretning og forbedring af økosystemer, støtte til overgangen til en klimaresistent lavemissionsøkonomi og fremme af social inklusion og fattigdomsbekæmpelse.

Fokusområder: Den Europæiske Union har fastsat seks prioriteter for udviklingen af landdistrikter. Disse er opdelt i 18 »fokusområder« for at sikre et bedre overblik over de enkelte prioriteters mål og lette programmeringen.

Foranstaltning: betegner i forbindelse med programmerne for udvikling af landdistrikter en række aktiviteter eller projekter, der bidrager til at opfylde en eller flere af EU’s prioriteter for landdistriktsudvikling.

Grønne betalinger: en komponent i de direkte landbrugsbetalinger, der støtter landbrugsmetoder, som er gavnlige for klimaet og miljøet. Det drejer sig bl.a. om afgrødediversificering, opretholdelse af permanente græsarealer og etablering af økologisk infrastruktur.

Horisont 2020: EU’s forsknings- og innovationsprogram for 2014-2020.

Klimaindsats: aktioner til håndtering af klimaforandringer (kaldet »klimaindsats« i denne beretning).

Klimamainstreaming: Mainstreaming betyder, at klimaindsatsen integreres i EU’s politikker, instrumenter, programmer eller fonde, i stedet for at der oprettes et specifikt finansieringsinstrument.

Krydsoverensstemmelse: et system, der forbinder størstedelen af betalingerne under den fælles landbrugspolitik med landbrugernes overholdelse af grundlæggende regler om miljø, fødevaresikkerhed, dyresundhed og dyrevelfærd samt god landbrugs- og miljømæssig stand for jord.

LIFE-programmet: EU’s program for støtte til miljø-, naturbeskyttelses- og klimaprojekter i EU. Det aktuelle program gælder for 2014-2020.

Overvågning af klimarelaterede udgifter: overvågning af fremskridtene med hensyn til at opfylde 20 %-målet ved måling af fondenes finansielle bidrag til opfyldelsen.

Programmeringsdokumenter: programmer, hvor de overordnede strategiske mål i partnerskabsaftalerne mellem Kommissionen og de enkelte medlemsstater udmøntes i investeringsprioriteter, specifikke mål og konkrete tiltag. I forbindelse med politikken for udvikling af landdistrikter kaldes de programmer for udvikling af landdistrikter. I forbindelse med de andre europæiske struktur- og investeringsfonde kaldes de operationelle programmer.

Riomarkører: koder, der anvendes af OECD til at overvåge midler, der ydes med henblik på modvirkning af og tilpasning til klimaforandringer.

Samhørighedsfonden: Samhørighedsfonden har til formål at styrke EU’s økonomiske, sociale og territoriale samhørighed for at fremme bæredygtig udvikling. Samhørighedsfonden fokuserer på investeringer i miljø og transport, herunder områder med relation til bæredygtig udvikling og energi, som giver en positiv miljøvirkning.

Resumé

I

Klimaforandringer udgør en af de største udfordringer, som Den Europæiske Union (EU) og verdens regeringer står over for i dag. For at kunne reagere på klimaforandringerne og dække de betydelige investeringsbehov, der er forbundet med dem, har EU forpligtet sig til at bruge mindst 20 % af sit budget i perioden 2014-2020 - én ud af fem euro - på klimaindsatsen. Dette mål er et element i EU’s førerposition på klimaområdet.

II

Målet om at bruge én ud af fem euro på klimarelaterede aktioner skal nås ved at integrere eller »mainstreame« klimaindsatsen i forskellige EU-finansieringsinstrumenter. Det betyder, at målet skal nås ved at integrere klimahensyn i de eksisterende politikområder og i anvendelsen af EU-budgettet, i stedet for at der oprettes ét specifikt finansieringsinstrument.

III

Vi forsøgte at fastslå, om det er sandsynligt, at målet om at bruge mindst 20 % af EU-budgettet på klimaindsatsen vil blive nået, og at den benyttede tilgang vil skabe merværdi ved at føre til større og mere fokuseret finansiering af klimaindsatsen.

IV

Vi konstaterede, at der var sat ambitiøse tiltag i værk, og at der samlet set var sket fremskridt med hensyn til at opfylde målet. Der er imidlertid en alvorlig risiko for, at 20 %-målet ikke kan nås uden yderligere bestræbelser på at håndtere klimaforandringerne. Arbejdet med opfyldelsen af målet har ført til større og mere fokuseret klimafinansiering under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Samhørighedsfonden. Under Den Europæiske Socialfond, i landbruget, inden for udvikling af landdistrikter og på fiskeriområdet er der imidlertid ikke sket nogen betydelig omlægning i retning af en øget klimaindsats, og det er ikke alle de potentielle muligheder for at finansiere klimarelaterede aktioner, der er blevet udnyttet fuldt ud.

V

Ifølge Kommissionens tal har klimafinansieringen i gennemsnit udgjort 17,6 % af budgettet mellem 2014 og 2016. Kommissionen anslår, at der samlet set vil blive brugt 18,9 % på klimaindsatsen, og at 20 %-målet således ikke vil blive nået.

VI

Vi vurderede, at klimafinansieringens andel af budgettet skal forhøjes til et gennemsnit på 22 % i de resterende år af den aktuelle programmeringsperiode, dvs. 2017 til 2020, hvis det samlede mål på 20 % skal nås inden udgangen af 2020. Der er alvorlige risici, der kan gøre det svært at opnå dette på de områder, der leverer de største bidrag: landbrug, udvikling af landdistrikter og forskning. Anvendelse af internationalt etablerede metoder til beregning af klimafinansiering ville reducere bidraget fra landbrug og udvikling af landdistrikter med op til ca. 33 milliarder euro. På forskningsområdet halter Horisont 2020-programmet bagefter med hensyn til at nå sit mål om at bruge 35 % på klimaindsatsen og har på nuværende tidspunkt kun bidraget med 24 %. Kommissionen har ingen detaljeret handlingsplan for, hvordan det tabte skal indhentes.

VII

Kommissionens tilgang til vurdering af klimafinansieringens omfang fokuserer på identificering af de planlagte udgifter. Planer fører imidlertid ikke nødvendigvis til faktiske udgifter, og denne tilgang vil ikke give omfattende oplysninger om de resultater, der opnås. Endvidere afspejler overvågningsmetoden ikke de fulde finansielle virkninger af EU’s klimaudgifter gennem finansielle instrumenter, og den skelner heller ikke mellem modvirknings- og tilpasningsforanstaltninger.

VIII

Vores vigtigste anbefalinger går på, at der bør udarbejdes en solid flerårig konsolidering, etableres en omfattende rapporteringsramme og foretages en vurdering af de behov, der er forbundet med klimaforandringerne. Vi anbefaler også, at overvurderinger korrigeres, at der udarbejdes handlingsplaner for områder, der halter bagefter, og at de faktiske udgifter og resultater overvåges. Endelig anbefaler vi, at alle potentielle muligheder undersøges for at sikre en yderligere, reel omlægning i retning af en øget klimaindsats.

Indledning

01

Klimaforandringer udgør en af de største udfordringer, som Den Europæiske Union (EU) og verdens regeringer står over for i dag. Jordens klima er under forandring, fordi der i atmosfæren er en højere koncentration af bestemte gasser, kaldet drivhusgasser. Disse gasser fungerer som et tæppe, der holder varmen fanget, så den opvarmer Jordens overflade. Dette kaldes »drivhuseffekten«¹. Ca. 9 % af de drivhusgasser, der i 2012 blev udledt på verdensplan, stammede fra EU.

Klimaindsatsens to sider: modvirkning af og tilpasning til klimaforandringer

02

Den politiske reaktion på klimaforandringer har to komplementære mål: modvirkning og tilpasning. Med den første tilgang - modvirkning - forsøger man at tackle årsagerne til klimaforandringer ved at nedbringe udledningen af drivhusgasser, navnlig ved at reducere energiforbruget, forbedre energieffektiviteten og forhøje andelen af vedvarende energi. Denne tilgang omfatter også bestræbelser på at beskytte og forbedre mulighederne for at binde drivhusgasser² og på at forbedre skovbrugs- og landbrugspraksis, der bevarer og binder CO₂ i jorden og skovene.

03

Vigtigheden af modvirkningsindsatsen fremgår af figur 1. Her vises de overfladetemperaturændringer, der forventes at finde sted i det 21. århundrede i forhold til gennemsnitstemperaturerne i sidste del af det 20. århundrede med et »business as usual«-scenario for CO₂-emissioner³.

04

Med den anden tilgang til klimaforandringer - tilpasning - forsøger man at forudse de negative og eventuelt positive følger af de kommende klimaforandringer og træffe passende foranstaltninger til at forhindre eller minimere den potentielle skade. Selv om der gennemføres modvirkningsaktioner, vil Jordens temperatur fortsat stige indtil mindst 2040 - uanset hvilket scenario for drivhusgasemissioner man benytter⁴. Det betyder, at der selv i bedste fald vil skulle træffes tilpasningsforanstaltninger.

Figur 1

Forventede overfladetemperaturændringer i EU - 2071-2100

Figuren viser de forventede ændringer i den årlige middeltemperatur for 2071-2100 sammenlignet med 1971-2000 (»business as usual«-CO₂-emissioner). De forventede ændringer bygger på gennemsnittet af en række modeller, der benytter et højemissionsscenario, som er fastlagt af Det Mellemstatslige Panel om Klimaændringer.

Kilde: Det Europæiske Miljøagentur
(http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/projected-change-in-annual-mean).

05

Tilpasningsforanstaltningerne afhænger af klimaforandringernes virkninger. Der er store geografisk betingede forskelle på disse virkninger. Der kan f.eks. være tale om oversvømmelser, stigninger i havvandstanden, tørke og ørkendannelse samt tab af biodiversitet (jf. figur 2).

Figur 2

De vigtigste observerede og forventede virkninger af klimaforandringerne i Europas hovedregioner

Kilde: Det Europæiske Miljøagentur, 2012.

06

Den internationale aftale om klimaforandringer, der blev vedtaget i Paris i slutningen af 2015, er den første bindende universelle aftale om bekæmpelse af klimaforandringer⁵. Den fastlægger en ramme for gennemsigtig overvågning af landenes fremskridt med hensyn til at nå deres individuelle mål for drivhusgasreduktion⁶.

07

Allerede før vedtagelsen af Parisaftalen havde EU forpligtet sig til at nedbringe sine emissioner med mindst 20 % i forhold til 1990-niveauet i 2020 og med 40 % i 2030. Derudover har EU fastsat et langsigtet mål for 2050 (jf. tekstboks 1). I henhold til de seneste skøn⁷ lå EU’s samlede drivhusgasemissioner i 2014 ca. 24 % under 1990-niveauet. Dette kan dog delvis tilskrives effekten af den økonomiske krise.

EU’s forpligtelse til at bruge 20 % af sit budget på klimaindsatsen

08

For at kunne dække de betydelige investeringsbehov, der er forbundet med klimaforandringerne, har EU forpligtet sig til at bruge mindst 20 % af sit budget i perioden 2014-2020 - én ud af fem euro - på klimaindsatsen⁸. Dette mål er et element i EU’s førerposition på klimaområdet, som Kommissionen anså for absolut nødvendigt, hvis den internationale aftale om klimaforandringer skulle i hus i 2015⁹. Vores skøn viser, at målet svarer til en forpligtelse på ca. 212 milliarder euro¹⁰. Ifølge Kommissionen vil denne forpligtelse tredoble den anslåede vejledende andel af klimarelaterede udgifter i EU’s budget, som var på 6 % til 7 % i perioden 2007-2013¹¹.

09

Kommissionen besluttede at integrere eller »mainstreame« klimaindsatsen i samtlige politikområder, herunder i forskellige EU-finansieringsinstrumenter. I den forbindelse blev det fastsat som mål at bruge én ud af fem euro på klimaindsatsen under EU’s flerårige finansielle ramme for 2014-2020¹². I stedet for at der oprettes ét specifikt finansieringsinstrument, skal målene for modvirkning af og tilpasning til klimaforandringer således nås ved at integrere klimahensyn i de eksisterende politikområder og i anvendelsen af EU-budgettet. Dette kan f.eks. opnås ved at øge udgifterne til de eksisterende klimarelaterede programmer, tilpasse de eksisterende programmer eller skabe nye programmer og elementer såsom udvælgelseskriterier, der er mere målrettede mod emner med relation til klimaforandringer.

Tekstboks 1

EU-mål for reduktion af drivhusgasemissioner

οI 2020¹³:

-20 % reduktion af drivhusgasemissionerne (i forhold til 1990-niveauet)

-20 % vedvarende energi i energiforbruget

-20 % højere energieffektivitet.

οI 2030¹⁴:

-mindst 40 % reduktion af drivhusgasemissionerne (i forhold til 1990-niveauet)

-mindst 27 % vedvarende energi i energiforbruget

-et vejledende mål om at forbedre energieffektiviteten med mindst 27 % i forhold til prognoserne for fremtidens energiforbrug¹⁵.

οI 2050¹⁶ agter EU at have reduceret sine drivhusgasemissioner for alle hovedsektorer med mellem 80 % og 95 % i forhold til 1990-niveauet.

Roller og ansvarsområder i forbindelse med mainstreaming af klimaindsatsen

10

Kommissionens generaldirektorater er selv ansvarlige for at integrere klimaindsatsen i deres individuelle udgiftsprogrammer og gennemføre den - i samarbejde med medlemsstaterne, når det er relevant.

11

Generaldirektoratet for Klima leverer viden og vejledning om klimaindsatsen til andre generaldirektorater i Kommissionen.

12

Generaldirektoratet for Budget koordinerer det forberedende arbejde vedrørende tildelingen af ressourcer til klima i budgetterne og indsamler og fremlægger den relevante information. Kommissionens Generalsekretariat har en koordinerende rolle og skal sikre overordnet konsekvens i EU-aktionerne, herunder mainstreamingspolitikkerne.

13

Kommissionens og medlemsstaternes nøjagtige ansvarsområder varierer afhængigt af, om et politikområde er under delt forvaltning¹⁷ eller forvaltes direkte af Kommissionen. I sidstnævnte tilfælde forvalter Kommissionen selv programmerne, og det gælder hovedparten af Horisont 2020¹⁸ og LIFE-programmet¹⁹.

14

I forbindelse med delt forvaltning vurderer Kommissionen de programmeringsdokumenter, som medlemsstaterne har udarbejdet og indsendt, og godkender dem efter at have drøftet målene, aktionerne og de valgte indikatorer. Medlemsstaterne er ansvarlige for at udforme, gennemføre og overvåge programforanstaltningerne. I programmerne under de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) er der angivet et vejledende støttebeløb til opnåelse af målet vedrørende klimaforandringer. I forbindelse med de direkte landbrugsbetalinger udregner Kommissionen dette beløb centralt.

Kort om konteksten for mainstreaming af klimaindsatsen

οKlimaindsatsen skal både sikre en reduktion af drivhusgasemissionerne (modvirkningsforanstaltninger) og en tilpasning til virkningerne af den globale opvarmning (tilpasningsforanstaltninger). Begge typer foranstaltninger er nødvendige, og de supplerer hinanden.

οEU spiller en afgørende rolle i forbindelse med den globale klimaindsats og bidrog til at sikre den ambitiøse internationale aftale, der blev indgået i Paris.

οProcessen med at mainstreame klimaindsatsen i de eksisterende politikker og overvåge de klimarelevante udgifter kræver samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne.

οFastsættelsen af målet om at bruge én ud af fem euro på EU-budgettet i 2014-2020 på klimaindsatsen er én af de måder, hvorpå EU forsøger at øge EU-udgifternes klimarelevans.

οFormålet med mainstreaming er at tage hensyn til forskellige EU-politikker og -programmer samt særlige geografiske forhold.

1Jf. IPCC [kerneforfatterteam, R.K. Pachauri og L.A. Meyer (red.)]: »Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change«, Genève, Schweiz, 2014, s. 151.

2Binding er en proces, hvorved drivhusgasser indfanges og lagres for en lang periode.

3I »business as usual«-scenariet antages det, at udviklingstendenserne i fremtiden vil være de samme som i fortiden, og at der ikke foretages politikændringer. Jf. http://www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg3/index.php?idp=286.

4Syvende miljøhandlingsprogram (Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1386/2013/EU af 20. november 2013) og IPCC 2013.

5Parisaftalen træder i kraft på tredivtedagen efter den dato, hvor mindst 55 parter i konventionen, som i alt tegner sig for mindst ca. 55 % af de samlede globale drivhusgasemissioner, har deponeret deres ratifikations-, accept-, godkendelses- eller tiltrædelsesinstrumenter hos depositaren. Disse betingelser blev opfyldt den 5. oktober 2016, da EU deponerede sin meddelelse om ratifikation. Aftalen træder i kraft den 4. november 2016. Pr. 17. oktober 2016 havde 81 af de 197 parter i konventionen ratificeret aftalen (http://unfccc.int/paris_agreement/items/9444.php).

6Artikel 13 i Parisaftalen i rapporten fra parternes konference under det 21. møde, som blev afholdt i Paris fra den 30. november til den 13. december 2015, dateret den 29. januar 2016 med referencen FCCC/CP/2015/10/add.1.

7http://www.eea.europa.eu/publications/european-union-greenhouse-gas-inventory-2016

8KOM(2011) 500 endelig af 29. juni 2011 »Et budget for Europa 2020«, del II, s. 13.

9COM(2013) 167 final af 26. marts 2013 »Den internationale aftale om klimaforandringer 2015: Udformningen af den internationale klimapolitik efter 2020«.

10Beregnet som 20 % af 1 062,6 milliarder euro, hvilket svarer til de samlede forpligtelser i løbende priser for den flerårige finansielle ramme for 2014-2020.

11Jf. Generaldirektoratet for Klimas årlige aktivitetsrapport for 2014, s. 16.

12Målet gælder ikke områder uden for EU-budgettet, f.eks. Den Europæiske Investeringsbanks udlånsaktiviteter. Den Europæiske Investeringsbank har selv fastsat som mål, at mindst 25 % af dens samlede udlån skal gå til klimaindsatsen, og at klimaindsatsens andel af dens investeringer i udviklingslande skal ligge på 35 %.

13KOM(2008) 30 endelig af 23. januar 2008 »To gange 20 % i 2020 - Europas muligheder i forbindelse med klimaændringerne« (klima- og energipakken for 2020).

14COM(2014) 15 final af 22. januar 2014, »Politikramme for klima- og energipolitikken i perioden 2020-2030« (klima- og energirammen for 2030).

15Energieffektivitetsmålet for 2030 vil blive revideret i 2020, formentlig til 30 %.

16KOM(2011) 112 endelig af 8. marts 2011 »Køreplan for omstilling til en konkurrencedygtig lavemissionsøkonomi i 2050«. Det Europæiske Råd og Europa-Parlamentet godkendte i henholdsvis februar 2013 og marts 2013 denne tilgang på Kommissionens forslag.

17Af områder under delt forvaltning kan navnlig fremhæves de europæiske struktur- og investeringsfonde og de direkte betalinger inden for den fælles landbrugspolitik.

18Horisont 2020-forskningsprogrammet forvaltes af Generaldirektoratet for Forskning. Ca. 25 % af Horisont 2020-budgettet forvaltes direkte af Kommissionen, mens 75 % forvaltes af gennemførelsesorganer.

19LIFE-udgiftsprogrammet forvaltes direkte af Generaldirektoratet for Miljø (underprogrammet for miljø) og Generaldirektoratet for Klima (underprogrammet for klima). Gennemførelsen af projektforvaltningen er dog uddelegeret til et agentur.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

15

Vi forsøgte at fastslå, om det er sandsynligt, at målet om at bruge mindst 20 % af EU-budgettet på klimaindsatsen vil blive nået, og at den benyttede tilgang vil skabe merværdi.

16

Mere specifikt forsøgte vi at besvare følgende spørgsmål:

-Er de iværksatte aktioner på rette vej mod at opfylde det samlede mål?

-Er det sandsynligt, at målet vil skabe merværdi ved at føre til større og mere fokuseret finansiering af klimaindsatsen?

17

Vi fastlagde revisionskriterier vedrørende udformningen, gennemførelsen, overvågningen og evalueringen af EU’s udgifter til modvirkning af og tilpasning til klimaforandringer. Kriterierne blev udviklet på grundlag af EU’s politikdokumenter, lovgivningen, Kommissionens retningslinjer, Rådets afgørelser, undersøgelser og andre publikationer. Vi rådførte os også med eksperter fra Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling og Den Europæiske Investeringsbank (EIB) med hensyn til mainstreamings- og overvågningsmetoder, og vi gennemgik den eksisterende litteratur.

18

Figur 3 giver et overblik over de reviderede budgetområder og de reviderede enheder. De reviderede områder under Horisont 2020, samhørighedspolitikken, den fælles landbrugspolitik, fiskeripolitikken og LIFE-programmet tegner sig for ca. 78 % af de planlagte forpligtelser i den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 og ca. 85 % af den planlagte klimafinansiering i perioden.

Figur 3

Oversigt over reviderede budgetområder og reviderede enheder

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

19

I vores revisionsarbejde fokuserede vi på det overordnede system på kommissionsniveau og på to områder under delt forvaltning: samhørighedspolitikken og den fælles landbrugspolitik. Tilsammen tegner disse områder sig for to tredjedele af EU-budgettet og tre fjerdedele af det samlede mål for klimafinansiering under den flerårige finansielle ramme for 2014-2020. Mellem oktober 2015 og februar 2016 aflagde vi revisionsbesøg i Polen vedrørende samhørighedspolitikken og den fælles landbrugspolitik, i Tyskland og Rumænien vedrørende samhørighedspolitikken og i Frankrig og Spanien vedrørende den fælles landbrugspolitik. Vi udtog vores stikprøve under hensyntagen til udgifternes væsentlighed, drivhusgasemissionernes omfang og tilpasningsudfordringerne. I hver medlemsstat gennemgik vi den generelle programmeringsramme, herunder programmer på nationalt og regionalt niveau²⁰. På kommissionsniveau udførte vi tilsvarende revisionsarbejde vedrørende Horisont 2020, fiskeripolitikken og LIFE-programmet.

20

Vi indsamlede revisionsbevis ved hjælp af skriftlige spørgeskemaer, samtaler med medarbejdere i medlemsstaterne og Kommissionen samt dokument- og dataanalyser og gennemgik det ud fra revisionskriterierne.

21

Denne beretning er også en opfølgning på, at Europa-Parlamentet i 2015 og 2016 foreslog os at revidere, hvordan det aftalte klimamainstreamingsmål på 20 % bliver nået.

22

Da vi stadig befinder os tidligt i udgiftsperioden 2014-2020, fokuserer denne beretning på de planlagte udgifter, ikke de faktiske udgifter på projektniveau. Vi analyserede ikke udgifter, der ikke var klimarelaterede, og vi undersøgte heller ikke de negative miljøvirkninger, som EU-støtte kan generere²¹. Tilsvarende var andre klimarelaterede udgifter uden for EU-budgettet ikke omfattet af revisionen. Denne beretning indeholder således ikke en vurdering af EU-klimapolitikkernes overordnede virkninger, af EU’s resultater set i forhold til klima- og energimålene for 2020 og 2030 eller af det optimale niveau for EU’s klimafinansiering.

23

Vi noterede endvidere eksempler på god praksis eller praktiske casestudier, hvor det var muligt.

20I forbindelse med samhørighedspolitikken blev de regionale programmer for Sachsen og Nordrhein-Westfalen i Tyskland og Schlesien i Polen udvalgt til nærmere undersøgelse. I forbindelse med politikken for udvikling af landdistrikter blev de regionale programmer for Rhône-Alpes i Frankrig og Andalusien i Spanien undersøgt.

21F.eks. fører finansiering af veje eller luftfart til øgede drivhusgasemissioner.

Bemærkninger

Samlet set er der sket fremskridt, men der er en alvorlig risiko for, at 20 %-målet ikke vil blive nået

24

I dette afsnit vurderes Kommissionens generelle tilgang til at integrere klimamålet i EU-budgettet og de hidtidige fremskridt. Vi undersøgte:

-om der var en plan for, hvordan det samlede mål skal nås

-om der er indført en hensigtsmæssig overvågningsmetode bygget på internationalt etablerede metoder (jf. f.eks. punkt 34-36)

-om fremskridtene var blevet indberettet på grundlag af pålidelige og relevante oplysninger.

Der er tale om en samlet forpligtelse, og nogle finansieringsinstrumenter forventes at bidrage med mere end 20 %

25

Vi undersøgte, om Kommissionen havde udarbejdet en plan for, hvilke budgetområder der skal bidrage til at nå målet, og med hvor meget. Sådanne individuelle mål burde være fastsat for de specifikke budgetområder med udgangspunkt i en grundig vurdering af deres potentiale og investeringsbehov for at sikre, at der ydes støtte til investeringer, hvor der er mest brug for det. Samtidig burde der være taget højde for politikkernes reelle potentiale til at bidrage med gennemførelse af klimarelaterede foranstaltninger, f.eks. på grundlag af deres hovedmål og organisering. Metoden til beregning af klimaudgifterne burde være baseret på et gennemsigtigt system.

26

Målet om at bruge »mindst 20 %« af EU’s udgifter var et politisk valg (jf. punkt 8). Kommissionen begrundede mainstreamingen af klimaindsatsen, herunder det valgte niveau, med henvisning til sit mål om at reagere på udfordringen fra klimaforandringerne og på de betydelige investeringsbehov i forbindelse med klimaindsatsen, navnlig de aktioner, der er forbundet med opfyldelsen af klima- og energimålene for 2020. Vi fandt dog ikke noget klart bevis, der kvantificerede disse investeringsbehov.

27

Kommissionen har anslået, at 6 % til 7 % af EU’s budget i perioden 2007-2013 blev brugt på klimaindsatsen (jf. punkt 8). Eftersom der i perioden 2007-2013 ikke fandtes en procedure for overvågning af klimaudgifterne, kunne vi ikke fastslå, om og i hvor høj grad det ville kræve en ekstra indsats i perioden 2014-2020 at nå op på 20 %.

28

20 %-målet gælder for det samlede EU-budget i hele perioden 2014-2020. Der er således ikke tale om et årligt mål. Tabel 1 viser de vigtigste budgetområder, der bidrager til opfyldelsen af 20 %-målet.

Tabel 1

Reviderede budgetområder i den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 og Kommissionens dertil knyttede klimafinansieringsprognoser

Revideret budgetområde
Planlagte udgifter 2014-2020
(milliarder euro)
Planlagt klimafinansieringsmål 2014-2020
(%)
Planlagt klimafinansiering 2014-2020
(milliarder euro)

Udgiftsområde 1a - Forskning (Horisont 2020)
74,9
≥ 35,0
16,6

Udgiftsområde 1b - Samhørighedsfonden
63,3
28,4
18,0

Udgiftsområde 1b - Den Europæiske Socialfond
91,4
1,2
1,1

Udgiftsområde 1b - Den Europæiske Fond for Regionaludvikling
200,3
18,5
37,0

Udgiftsområde 2 - Den Europæiske Garantifond for Landbruget (direkte landbrugsbetalinger)
288,0
16,3
47,0

Udgiftsområde 2 - Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne
99,5
57,5
57,2

Udgiftsområde 2 - Den Europæiske Hav- og Fiskerifond
6,4
15,6
1,0

Udgiftsområde 2 - LIFE
3,5
49,3
1,6

EU-BUDGETTET
1 062,6
≥ 20,0
212,5

De reviderede budgetområders andel af EU-budgettet
77,9 %

84,5 %

Kilde: Den Europæiske Revisionsrets skøn baseret på Kommissionens programudtalelser, programmeringsdokumenter, data fra Kommissionen, forordninger og den flerårige finansielle ramme for 2014-2020.

29

Vi konstaterede, at medlovgiverne, dvs. Europa-Parlamentet og Rådet, havde fastsat mål for flere vigtige budgetområder ved at indføre dem i lovgivningen om de respektive finansieringsinstrumenter (jf. figur 4). Disse mål er enten angivet i præamblen til lovteksterne eller fastsat som juridisk bindende mål til understøttelse af de planlagte mål, der er vist i tabel 1, og i sidstnævnte tilfælde udgør de en obligatorisk minimumstærskel.

Figur 4

Mål i forordninger til støtte for mainstreaming af klimaindsatsen

1Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1291/2013 af 11. december 2013 om Horisont 2020 - rammeprogram for forskning og innovation (2014-2020) og om ophævelse af afgørelse nr. 1982/2006/EF (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 104).

2Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 af 17. december 2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 487).

3Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1293/2013 af 11. december 2013 om oprettelse af et program for miljø- og klimaindsatsen (Life) og om ophævelse af forordning (EF) nr. 614/2007 (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 185).

4Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1301/2013 af 17. december 2013 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og om særlige bestemmelser vedrørende målet om investeringer i vækst og beskæftigelse og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1080/2006 (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 289).

Kilde: Den Europæiske Revisionsret, baseret på de respektive forordninger.

30

Vi konstaterede, at det er meningen, at de ressourcer, der genereres ved håndhævelse af målene i lovgivningen, skal levere et betydeligt bidrag til at opfylde klimamålet. Vi anslog dette forventede bidrag til at udgøre 38 % af det beløb, der kræves for at nå det samlede mål om at bruge mindst 20 % af EU-budgettet på klimaindsatsen i perioden 2014-2020.

31

Det forhold, at der ikke er fastsat specifikke mål i andre væsentlige dele af EU-budgettet, gør det sværere for Kommissionen at nå 20 %-målet. På budgetområdet Konkurrenceevne for vækst og beskæftigelse findes der f.eks. tre beløbsmæssigt store programmer²², der i modsætning til Horisont 2020-programmet på samme budgetområde ikke har faste mål for klimafinansieringen.

32

Der er imidlertid aldrig blevet udarbejdet en overordnet plan for, hvilke finansieringsinstrumenter der kan bidrage, og med hvor meget (jf. punkt 26 og tabel 1). Det vil sandsynligvis vise sig, at den anvendte metode til at fastlægge klimabidraget fra grundlæggende forskellige udgiftsprogrammer ikke er optimal.

33

Siden 2014 er de største bidrag til klimaindsatsen kommet fra den fælles landbrugspolitik og samhørighedspolitikken (jf. figur 5). Fondene for landbrug og udvikling af landdistrikter, EGFL og ELFUL, spiller en afgørende rolle med hensyn til at nå målet. Kommissionen har anslået, at de vil bidrage med henholdsvis 47 milliarder euro og 57,2 milliarder euro til klimafinansieringen. Kommissionen anslog, at 51,9 % af den planlagte klimafinansiering under den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 vil komme fra landbrugsfondene, selv om de kun udgør 37,7 % af EU-budgettet.

Figur 5

Klimafinansiering i 2014-2016 fordelt på EU-budgetområder

Kilde: Kommissionens programudtalelser vedrørende budgetforslagene for 2014, 2015 og 2016.

Kommissionens overvågningsmetode bygger på internationale metoder, men har svagheder

34

Nogle foranstaltninger har større virkning end andre, når det gælder modvirkning af og tilpasning til klimaforandringer. Der skulle derfor udformes et system til bestemmelse af, hvilke aktioner der bidrog til at opfylde 20 %-målet. Kommissionen valgte at bygge på en internationalt etableret metode, nemlig OECD’s »Riomarkører«, som kategoriserer udgifter i henhold til reglerne i tabel 2. EU’s overvågningsmetode er et system, der måler de forskellige finansieringsinstrumenters og politikområders bidrag til klimaindsatsen ved hjælp af tre udgiftskategorier. For at omdanne disse »Riomarkører« til økonomiske data blev EU-klimakoefficienterne på 0 %, 40 % og 100 % anvendt på EU-udgifterne efter specifikke regler for de enkelte udgiftsområder.

Tabel 2

OECD’s kategorier og EU’s klimakoefficienter

OECD
EU

Kategorier
Aktivitetskategorier
EU-klimakoefficienter
Eksempel:
kriterier for de europæiske struktur- og investeringsfonde

2
Udgifter til aktiviteter med klima som hovedmål (primært mål).
100 %
Støtten bidrager betydeligt til opfyldelsen af klimamålene.

1
Udgifter til aktiviteter med klima som et betydeligt mål, men ikke som hovedmål.
40 %
Støtten bidrager moderat til opfyldelsen af klimamålene.

0
Udgifter, der ikke sigter mod opfyldelse af klimamål.
0 %
Støtten bidrager slet ikke eller kun ubetydeligt til opfyldelsen af målene.

Kilder: Håndbog vedrørende OECD-DAC’s klimamarkører, http://www.oecd.org/dac/stats/48785310.pdf; artikel 8 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for de europæiske struktur- og investeringsfonde (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 320).

35

De reviderede medlemsstater og generaldirektorater i Kommissionen anså brugen af disse tre klimakoefficienter for at være en pragmatisk tilgang til overvågning af klimaudgifterne. Vi fandt imidlertid to væsentlige svagheder i overvågningssystemet:

-På nogle områder blev EU-klimakoefficienterne ikke systematisk anvendt under hensyntagen til det forsigtighedsprincip (jf. punkt 51-59), som Verdensbanken har udformet for at undgå overvurderinger med hensyn til klimafinansiering (jf. tekstboks 2). Dette medførte, at de tildelte beløb til klimaindsatsen blev overvurderet.

-Forordningen om de europæiske struktur- og investeringsfonde fastlægger en tilgang, der afviger fra OECD-kategorierne: 100 %-koefficienten anvendes på støtte, der bidrager betydeligt til opfyldelsen af klimamålene, mens 40 %-koefficienten anvendes på støtte, der bidrager moderat. Når den højeste koefficient anvendes på bidrag, der blot er »betydelige«, og ikke forbeholdes aktiviteter, der har klima som primært mål, øges antallet af tilfælde, hvor den højeste koefficient kan bruges. Det skaber en risiko for, at de klimarelaterede beløb bliver overvurderet.

36

Vi konstaterede svagheder i rapporteringsordningerne. I modsætning til andre internationale systemer (jf. tekstboks 2) indeholder EU’s overvågningssystem ingen oplysninger om, hvor meget der bruges på modvirkning af og tilpasning til klimaforandringer²³.

Tekstboks 2

Principper for klimafinansieringsovervågning udarbejdet af internationale aktører

De fælles principper for overvågning af finansiering til modvirkning af klimaforandringer, som er udarbejdet af de multilaterale udviklingsbankers²⁴ fælles klimafinansieringsgruppe og den internationale klub for udviklingsfinansiering, omfatter forsigtighedsprincippet, som foreskriver, at hvis der ikke foreligger data, skal enhver usikkerhed afhjælpes efter forsigtighedsprincippet, idet en undervurdering af klimafinansieringen foretrækkes frem for en overvurdering.

EIB har integreret dette princip i sine overordnede principper for registrering af udlån vedrørende klimaindsatsen:

Troværdighed: Registreringssystemet skal sikre fortsat troværdighed i EIB’s rapportering om klimaindsatsen, og derfor vil finansiering som hovedregel ikke blive medregnet, hvis der er tvivl eller usikkerhed om dens klimamæssige virkninger.

EIB’s andre overordnede principper fastlægger bl.a., at det så vidt muligt kun er de klimarelevante dele af projekter og programmer, der skal registreres, og at modvirkning og tilpasning skal registreres separat.

Kilde: »Common Principles for Climate Mitigation Finance Tracking«, 31. marts 2015. Den Europæiske Investeringsbank: »EIB Climate Strategy - Mobilising finance for the transition to a low-carbon and climate-resilient economy«, 22. september 2015.

37

I 2014 foreslog Kommissionen, at udgifterne via finansielle instrumenter inden for rammerne af de europæiske struktur- og investeringsfonde i programmeringsperioden 2014-2020 mindst skulle fordobles²⁵. Fra disse fonde vil der blive tildelt ca. 21 milliarder euro til finansielle instrumenter²⁶. Formålet med sådanne finansielle instrumenter er, at de skal revolvere midlerne og have en multiplikatoreffekt, der genererer yderligere investeringer. F.eks. er EU-bidraget på 10 millioner euro til faciliteten til finansiering af naturkapital²⁷ i 2016 medregnet i klimaovervågningen. Men facilitetens reelle bidrag kunne være ti gange så stort²⁸. Overvågningen af fremskridtene med hensyn til at opfylde 20 %-målet i EU’s kernebudget afspejler ikke de fulde finansielle virkninger af EU’s klimaudgifter.

38

Vi konstaterede samtidig, at bidraget til klimaindsatsen fra faciliteten til finansiering af naturkapital potentielt er overvurderet. Det skyldes, at den også kan investere på områder, hvor klimaudgifter hverken er et hovedmål eller et betydeligt mål.

Der er samlet set sket fremskridt med hensyn til at nå målet, men rapporteringen er kun delvis pålidelig og har ikke tilstrækkelig fokus på resultater

39

Det system, der bruges til at overvåge fremskridtene hen imod 20 %-målet, er integreret i Kommissionens årlige budgetprocedure. De enkelte generaldirektorater fastlægger hver især overvågningens detaljeringsgrad og indberetter aggregater til Generaldirektoratet for Budget. Både Generaldirektoratet for Budget og Generaldirektoratet for Klima overvåger fremskridtene på årsbasis.

40

Klimafinansieringen har i gennemsnit udgjort 17,6 % af budgettet mellem 2014 og 2016. Det arbejdsdokument fra Kommissionen, der ledsagede midtvejsgennemgangen af den flerårige finansielle ramme²⁹, vidner om fremskridt i disse år (jf. figur 6), idet Kommissionen anslog EU-budgettets samlede klimafinansiering til 13,6 % i 2014, 17,3 % i 2015 og 20,9 % i 2016. På grundlag af sit udkast til budgetforslag anslår Kommissionen, at klimafinansieringen i 2017 vil udgøre 19,3 %.

Figur 6

Oversigt over planerne for klimarelaterede udgifter i 2014-2016

Kilde: Kommissionens data i midtvejsgennemgangen af den flerårige finansielle ramme for 2014-2020, SWD(2016) 299 final.

41

Kommissionen anerkendte i en årlig aktivitetsrapport fra 2015, at den ikke med sikkerhed kunne vurdere, om den var på rette vej mod at nå 20 %-målet for den flerårige finansielle ramme i perioden 2014-2020 som helhed³⁰. Kommissionen vurderede fremskridtene med hensyn til at opfylde 20 %-målet i midtvejsgennemgangen af den flerårige finansielle ramme, som blev offentliggjort den 14. september 2016. Den anslog, at 18,9 % af EU-budgettet vil blive brugt på klimaindsatsen. Vi konstaterede, at tallene for 2014 og 2015 i vid udstrækning var baseret på skøn. Dette gjaldt navnlig for de europæiske struktur- og investeringsfonde.

42

Dette var uundgåeligt, idet udgiftsinstrumenterne for den nye programmeringsperiode først lige var etableret, og der derfor stadig manglede en del oplysninger, men disse begrænsninger gjorde det svært at sammenligne data for de enkelte år i perioden 2014-2016 (jf. figur 6). Derudover førte godkendelsen af de flerårige udgiftsprogrammer i 2015 automatisk til en højere klimafinansiering, fordi deres klimarelaterede planer dermed blev indført i systemet. Det betyder, at udviklingen mellem 2014 og 2016 ikke kan betragtes som en tendens for hele perioden.

43

På fiskeriområdet er medlemsstaterne ikke forpligtede til at indberette deres planlagte klimaforanstaltninger til Kommissionen før 2016. Indtil de gør det, vil det ikke være muligt for Generaldirektoratet for Maritime Anliggender og Fiskeri at kontrollere rigtigheden af det vejledende bidrag til opfyldelse af klimamålene, som medlemsstaterne har anført i deres operationelle programmer.

44

Der har indtil videre ikke eksisteret værktøjer, der kunne sikre en flerårig, konsolideret opdatering vedrørende status for hele EU-budgettet. Kommissionen har for nylig ajourført dataene om klimarelevante udgifter for hele finansieringsperioden i forbindelse med midtvejsgennemgangen af den flerårige finansielle ramme.

45

Der er en iboende risiko i den etablerede tilgang, fordi den fokuserer på planerne for de fremtidige udgifter. De planlagte udgifter til klimaindsatsen bliver imidlertid ikke nødvendigvis til faktiske udgifter. Vi så i forbindelse med denne revision ikke på de faktiske udgifter, og generelt findes der endnu ingen oplysninger om faktiske udgifter, men vi fandt tilfælde, der illustrerede denne iboende risiko. Ved sammenligning af de faktiske udgifter på projektniveau med planerne i LIFE-programmet konstaterede vi, at de valgte LIFE-projekter stod for EU-klimafinansiering svarende til 34 % af de samlede EU-midler til LIFE. Dette var betydelig mindre end de 49,3 %, der i budgetdokumenterne var angivet som det forventede niveau.

46

Dette illustrerer behovet for, at myndighederne revurderer den planlagte klimafinansiering, så snart de er tilstrækkelig sikre på arten af deres kommende udgifter, og undgår ekstra administrative omkostninger. Kommissionen har endnu ikke udviklet en procedure for dette.

47

Endvidere fokuserer Kommissionens tilgang til opfyldelsen af 20 %-målet udelukkende på finansielle data. Kun for nogle dele af budgettet foreligger der oplysninger om, hvilke resultater finansieringen skal sikre eller har sikret, f.eks. reduktioner af drivhusgasemissionerne. De foreliggende oplysninger er desuden ikke sammenlignelige, hvilket gør det svært at konsolidere resultater fra forskellige områder.

48

Under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling er medlemsstaterne ikke forpligtede til at benytte sig af de fælles outputindikatorer for reduktion af drivhusgasemissioner, undtagen i forbindelse med energiinvesteringer. Medlemsstaterne kan vælge at bruge indikatorer på andre områder, men vi konstaterede, at det ikke var alle de reviderede medlemsstater, der gjorde det. Endvidere bliver der brugt forskellige metoder og værktøjer³¹ til at beregne drivhusgasemissioner og -reduktioner. Flere af medlemsstaternes myndigheder er i gang med at udvikle værktøjer til beregning af emissioner i forbindelse med bestemte projekttyper, f.eks. projekter vedrørende klimavenlig transport under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling. Der mangler derfor oplysninger om, i hvor høj grad klimarelaterede aktioner kan bidrage til at nedbringe CO₂-emissionerne, og de tilgængelige data kan muligvis ikke sammenlignes medlemsstaterne imellem. I de tilfælde, hvor der var indikatorer, konstaterede vi, at de fokuserede på modvirkning i energisektoren, og at der sjældent fandtes tilpasningsrelaterede indikatorer.

Der er en alvorlig risiko for, at målet ikke vil blive nået

49

Vi vurderede, at klimafinansieringens andel af budgettet skal forhøjes til et gennemsnit på 22 % i de resterende år af den aktuelle flerårige finansielle ramme, dvs. 2017 til 2020, hvis det samlede mål på 20 % skal nås inden udgangen af 2020. Dette svarer til Generaldirektoratet for Klimas skøn³². Sammenlignet med perioden 2014-2016 kræver det en større indsats i perioden 2017-2020. I midtvejsgennemgangen anslås det imidlertid, at der vil blive brugt 18,9 % på klimaindsatsen i perioden 2014-2020.

50

Vi gennemførte også en analyse for at vurdere Kommissionens prognose. Ud fra den antagelse, at områderne med den største klimafinansiering (jf. tabel 1) faktisk leverer den forventede finansiering, anslog vi, at de områder af EU-budgettet, der ikke er anført i tabel 1, i perioden 2014-2020 skal levere en klimafinansiering på 18,2 %³³. Det vil betyde, at indsatsen skal fordobles på disse områder³⁴. Vi fandt ingen dokumentation for, at Kommissionen var ved at øge sine bestræbelser på disse områder, og for, hvordan en sådan fordobling kunne gennemføres.

51

Der er endvidere en række alvorlige risici, der kan påvirke de forventede bidrag på de områder, som er anført i tabel 1, og som skal levere størstedelen af den planlagte klimafinansiering under den flerårige finansielle ramme for 2014-2020. De største risici undersøges sektor for sektor i de tre følgende sektioner:

-Antagelserne vedrørende de direkte landbrugsbetalingers største bidrag til opfyldelsen af klimamålet er ikke tilstrækkelig begrundede, og det kan føre til en overvurdering (punkt 52-54).

-Anvendelsen af EU-klimakoefficienter har ført til en overvurdering af klimabidraget fra foranstaltningerne til udvikling af landdistrikter (punkt 55-59).

-Vi justerede klimabidragene fra de direkte landbrugsbetalinger og foranstaltningerne til udvikling af landdistrikter, hvor det var nødvendigt i henhold til forsigtighedsprincippet (jf. punkt 54 og 58). Disse justeringer ville reducere landbrugets klimafinansiering med op til ca. 33 milliarder euro, svarende til ca. 15 % af det samlede mål.

-Horisont 2020 halter bagefter med hensyn til at nå sit 35 %-mål, og det vil kræve en indsats at indhente det tabte (punkt 60-64).

Der mangler en solid begrundelse for antagelserne vedrørende de direkte landbrugsbetalingers bidrag til opfyldelsen af klimamålet

52

De direkte landbrugsbetalinger består af en grøn komponent, der udgør 30 %, og en ikkegrøn komponent, der udgør de resterende 70 %. Kommissionen anslår, at de direkte landbrugsbetalingers bidrag fra den direkte landbrugsstøtte til klimaindsatsen vil være på ca. 20 % om året i perioden 2016-2020³⁵. Klimafinansieringen beregnes ved at lægge den grønne komponent, som bidrager med 14,0 %, sammen med den ikkegrønne komponent, som bidrager med 5,6 % (jf. figur 7).

Figur 7

Oversigt over Kommissionens metode til beregning af de direkte landbrugsbetalingers bidrag til klimafinansieringen

Kilde: Forklaring af metoden til klimaovervågning i forbindelse med direkte betalinger (Europa-Kommissionen).

53

Den metode og de EU-klimakoefficienter, der anvendes ved beregningen af klimabidraget fra den grønne komponent, sikrer en rimelig afspejling af klimarelevansen i de tre landbrugspraksis³⁶, der er forbundet med denne betaling. Vi konstaterede imidlertid, at der manglede kvantificerbare elementer, der kunne berettige, at 20 % af de direkte betalinger, der ikke er grønne betalinger, betegnes som klimarelevante (jf. tekstboks 3). Kommissionen anser den endelige beregning af klimabidraget til 8 %, dvs. 20 % x 40 %, for at være konservativ.

Tekstboks 3

Intet rimeligt belæg for at beregne et klimabidrag fra andre direkte betalinger end grønne betalinger

Kommissionen mener, at nogle af de direkte betalinger, der ikke er grønne betalinger, er til gavn for klimaet, hovedsagelig fordi de er knyttet til krydsoverensstemmelsesstandarder. Kommissionen anerkendte, at det ville være meget svært og dyrt at kvantificere dette bidrag, og besluttede at betegne 20 % af budgettet til andre direkte betalinger end grønne betalinger som klimarelateret.

Kommissionen mente, at andelen på 20 % kunne berettiges med henvisning til det sanktionssystem, der gælder for overtrædelser af krydsoverensstemmelseskravene. Vi konstaterede imidlertid, at der ikke var noget klart belæg for dette.

54

Med hensyn til afspejling af krydsoverensstemmelsessystemets klimabidrag overvejede Kommissionen en mere konservativ tilgang, der ville have ført til, at 10 % i stedet for 20 % af de direkte betalinger, der ikke er grønne betalinger, skulle tages i betragtning. Dette ville have betydet et lavere klimabidrag fra de direkte landbrugsbetalinger. Som vist i figur 8 ville bidraget være faldet med 9 milliarder fra 47,1 milliarder til 38 milliarder euro. I henhold til Verdensbankens forsigtighedsprincip (jf. punkt 35) burde Kommissionen have anvendt det laveste klimabidrag i sin beregning.

Figur 8

Sammenligning af Kommissionens tilgang og en mere konservativ tilgang (milliarder euro)

Kilder: Kommissionen data og Den Europæiske Revisionsrets skøn baseret på Kommissionens data.

Anvendelse af et andet sæt vægtningskoefficienter baseret på internationalt etablerede metoder i forbindelse med Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne ville reducere klimafinansieringen med 40 %

55

Forordning (EU) nr. 215/2014³⁷ fastlægger en metode til overvågning af klimaudgifter under hver af de fem europæiske struktur- og investeringsfonde. I forbindelse med Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne betyder dette, at EU-klimakoefficienterne anvendes på prioriteterne og fokusområderne for udvikling af landdistrikter, uanset hvilke foranstaltninger og underforanstaltninger der træffes for at opfylde disse politikmål.

56

Kommissionen anså OECD’s metode med »Riomarkører« for at være uhensigtsmæssig på ELFUL-området, fordi foranstaltningerne giver mange systematiske sidegevinster af miljømæssig, økonomisk eller social art. Kommissionens tilgang anvender med rette klimakoefficienten på 100 % på den klimarelaterede EU-prioritet 5 »Fremme af ressourceeffektivitet og støtte til overgangen til en klimaresistent lavemissionsøkonomi i landbrugs-, fødevare- og skovbrugssektoren«. Kommissionen anvender imidlertid samme 100 %-klimakoefficient på alle fokusområderne under den miljørelaterede EU-prioritet 4 »Genopretning, bevarelse og forbedring af økosystemer i tilknytning til landbruget og skovbruget«, selv om disse to prioriteter har forskelligt fokus. Kommissionen besluttede, at en koefficient på 40 % var for lav grundet karakteren af foranstaltningerne til udvikling af landdistrikter. Som følge af Kommissionens tilgang anvendes klimakoefficienten på 40 % kun på 10 % af den planlagte klimafinansiering under ELFUL. De resterende 90 % af den planlagte klimafinansiering vægtes med koefficienten på 100 %.

57

Vi konstaterede med hensyn til ELFUL - i modsætning til de andre europæiske struktur- og investeringsfonde - at der var behov for at bruge forskellige EU-klimakoefficienter for hver foranstaltning. ELFUL-tilgangen skelner ikke tilstrækkeligt mellem de forskellige aktiviteters klimabidrag, hvilket fører til en overvurdering af klimabidragene. F.eks. vægtes støtten til »områder med naturbetingede begrænsninger«, hvis mål er at forhindre afvandring, med 100 %. Afhængigt af den faktiske arealudnyttelse kan sådanne aktiviteter ganske vist modvirke klimaforandringer, men det er ikke sikkert, og aktiviteterne kan ikke sammenlignes med aktiviteter såsom skovbrug, der også vægtes med 100 % (jf. tekstboks 4).

Tekstboks 4

Illustration af rationaleforskelle mellem foranstaltninger

Betalinger til »områder med naturbetingede begrænsninger« kompenserer landmænd for ugunstige forhold, der bunder i naturbetingede eller andre begrænsninger. Det endelige mål er at forhindre en afvandring fra området. Sådanne betalinger kan ganske vist bidrage til at forhindre klimaforandringer, men det er ikke deres primære formål, og derfor ville det efter vores mening være mere hensigtsmæssigt at anvende en klimakoefficient på 40 %. Alene denne justering ville reducere ELFUL’s bidrag til klimafinansieringen med 16 % eller 9,2 milliarder euro i perioden 2014-2020.

Skovbrugsaktiviteter såsom skovplantning spiller en vigtig rolle med hensyn til at opfylde nogle af de vigtigste økologiske mål i EU’s politik for udvikling af landdistrikter. Skovplantning og etablering af skovarealer bidrager til at forbedre økosystemer og kulstofbinding og støtte overgangen til en lavemissionsøkonomi. Skovplantning er også med til at forhindre naturbetingede farer og brande og bidrager til tilpasningen til klimaforandringerne. Dette rationale underbygger efter vores mening anvendelsen af klimakoefficienten på 100 %.

58

I forbindelse med evalueringen af medlemsstaternes programmer for udvikling af landdistrikter konstaterede vi, at Kommissionens tilgang havde ført til, at en større del af udgifterne var blevet betegnet som klimarelaterede, end hvis hver foranstaltning var blevet gennemgået separat og klassificeret i henhold til de internationale standarder. På baggrund af denne konstatering gennemgik vi klimakoefficienterne (jf. bilaget) og beregnede et justeret skøn over klimafinansieringen fra ELFUL i perioden 2014-2020 for EU som helhed. Ifølge vores skøn bør ELFUL’s klimafinansiering reduceres med 42 %, svarende til 23,9 milliarder euro (jf. figur 9).

Figur 9

Variation i ELFUL-klimabeløb (milliarder euro)

Kilde: Den Europæiske Revisionsrets skøn baseret på data fra SFC2014 via Infoview pr. 30. maj 2016 - planlagte ELFUL-udgifter fordelt på fokusområder og foranstaltninger i de godkendte landdistriktsprogrammer.

59

Kommissionen havde tilsvarende problemer med klassificeringen af udgifterne under EFRU og Samhørighedsfonden, men kunne her anvende en mere detaljeret tilgang. Vi fandt også et tilfælde på god praksis inden for samme budgetområde som udvikling af landdistrikter: LIFE-programmets overvågningspraksis er mere konservative end ELFUL’s. Der anvendes forskellige vægtningskoefficienter i forbindelse med LIFE-programmets underprogrammer for miljø og klima (svarende til prioritet 4 og 5 i udvikling af landdistrikter) (jf. tekstboks 5).

Tekstboks 5

Overvågningsmetoder anvendt i LIFE-programmet

I overensstemmelse med OECD-metoden er LIFE-programmets udgiftsposter inddelt i tre kategorier: primært klimarelaterede (100 %), betydeligt klimarelaterede (40 %) og ikke klimarelaterede (0 %).

De fleste af de planlagte udgifter til underprogrammet for miljø vægtes med en koefficient på 40 %³⁸, mens de planlagte udgifter til underprogrammet for klima vægtes med en koefficient på 100 %³⁹.

LIFE-programmets praksis er et klart eksempel på, at miljøudgifter (der højst kan vægtes med 40 %) ikke sidestilles fuldt ud med klimaudgifter, og den danner således kontrast til praksis på området udvikling af landdistrikter. Det er derfor ikke altid muligt at sammenligne klimafinansieringen på disse to områder.

Forskningsfinansieringens bidrag halter betydeligt bagefter, og en hurtig reaktion er nødvendig

60

Horisont 2020’s klimaovervågningsresultater for 2014 viser, at 24 % af budgettet var afsat til klimaindsatsen⁴⁰. Dette er betydeligt under 35 %-målet (jf. figur 4). Lovkravet⁴¹ om at medtage en angivelse af de klimarelaterede udgifter i det flerårige arbejdsprogram blev hverken opfyldt i 2014-2015 eller i 2016-2017. Derfor er der ikke i de enkelte arbejdsprogrammer fastsat et kvantificeret mål for deres bidrag til opfyldelsen af målet om at bruge mindst 35 % af det samlede Horisont 2020-budget på klimaindsatsen.

61

Horisont 2020 skelner mellem programmerbare aktioner og bottom-up-aktioner og angiver deres relative budgetandele⁴². I forbindelse med programmerbare aktioner kan de klimarelaterede udgifter anslås ved at anvende EU-klimakoefficienter på de relevante udgiftskategorier. Til gengæld mener Kommissionen, at resultaterne på bottom-up-områderne i sagens natur er uforudsigelige⁴³. I 2014 udgjorde bottom-up-aktionerne 35 % af det samlede Horisont 2020-budget, og heraf blev de 8,5 % betragtet som klimarelaterede.

62

På grundlag af de forventede klimabidrag fra de programmerbare aktioner for årene 2014 til 2017 beregnede vi⁴⁴, at den gennemsnitlige andel af klimarelaterede udgifter i Horisont 2020 mellem 2018 og 2020 skal op på 47 %, hvis 35 %-målet for hele den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 skal nås. Der er tale om en betydelig stigning i forhold til de 24 %, der hidtil er opnået. Figur 10 viser et eksempel på en mulig klimafinansieringstildeling under Horisont 2020, hvis 35 %-målet skal nås.

Figur 10

Et eksempel på en mulig klimafinansieringstildeling, hvis 35 %-målet for Horisont 2020 skal nås (milliarder euro)

Kilde: Kommissionens data for 2014-2017 (budgetforslaget for 2017) og Den Europæiske Revisionsrets skøn vedrørende klimaindsatsen i 2018-2020.

63

I november 2015 udarbejdede Kommissionen en handlingsplan⁴⁵ for at rette op på de suboptimale fremskridt med hensyn til at opfylde 35 %-målet for Horisont 2020. Vi analyserede, om denne handlingsplans bestemmelser var tilstrækkelige til at indhente det nødvendige på forskningsområdet. Handlingsplanen indfører nogle foranstaltninger fra og med arbejdsprogrammet for 2016-2017 og anerkender behovet for en større indsats i arbejdsprogrammet for 2018-2020. F.eks. agter Kommissionen at indføre obligatoriske klimarelaterede kontroller, der skal anvendes på hele arbejdsprogrammet, før det godkendes. Derudover skal der indføres klimarelaterede overvejelser i standardskabelonerne for projektforslag og i tildelingskriterierne. Et andet tiltag, som kan hjælpe med at opfylde det samlede mål på 35 %, og som anbefales i handlingsplanen, er at afsætte et tilstrækkeligt budget til foranstaltninger, der yder et stort bidrag til at opfylde klimamålene.

64

Handlingsplanen indeholder nyttige forslag, men omfatter ingen kvantificerbare mål eller modeller for opfyldelsen af 35 %-målet. Handlingsplanen indeholder f.eks. ingen relaterede beregninger og anfører ikke en køreplan for, hvordan de forholdsvis beskedne klimarelaterede udgifter i 2014-2017 kan opvejes i 2018-2020.

I nogle europæiske struktur- og investeringsfonde er klimafinansieringen større og mere fokuseret end i andre, hvor det generelt er »business as usual«

65

Målet om at bruge 20 % af EU-budgettet på klimaindsatsen kan udmøntes på de forskellige politikområder ved at bruge flere midler på de eksisterende klimarelaterede programmer, oprette nye programmer eller udvikle elementer, der i højere grad målretter udgifterne mod klimarelaterede mål. Et tegn på således bedre fokuserede udgifter kunne være fonde og programmer med krav, der er mere orienteret mod de klimarelaterede mål end i perioden 2007-2013. Samlet set kunne vi ikke fastslå, om og i hvilket omfang 20 %-målet ville kræve en stigning i klimaudgifterne i forhold til perioden 2007-2013 (jf. punkt 27).

66

Vi undersøgte de europæiske struktur- og investeringsfonde samt de direkte landbrugsbetalinger, da disse områder under delt forvaltning leverer ca. tre fjerdedele af den planlagte klimafinansiering (jf. punkt 19). Med hensyn til fondene sammenlignede vi med perioden 2007-2013 for at se, om 20 %-målet havde skabt merværdi for bekæmpelsen af klimaforandringerne ved hjælp af:

-flere EU-midler til klimaindsatsen - en kvantitativ forbedring - og/eller

-en mere fokuseret EU-finansiering af klimaindsatsen - en kvalitativ forbedring.

67

Eftersom man først lige er begyndt at afholde udgifter vedrørende perioden 2014-2020, analyserede vi de kvantitative og kvalitative forbedringer ved at revidere udformningen af udgiftsprogrammernes foranstaltninger og de planlagte udgifter, ikke de faktiske udgifter på projektniveau. De eksempler, der gives i denne sektion, fungerer således primært som casestudier til illustration af de styrker, svagheder og gode praksis, vi bemærkede.

De større klimatildelinger under EFRU og Samhørighedsfonden viser, at der kan sættes mere fokus på klimaet

68

Vi vurderede, om integreringen af klimaindsatsen i de operationelle programmer under EFRU og Samhørighedsfonden for 2014-2020 havde ført til, at der blev tildelt flere midler til klimainvesteringer end i 2007-2013. Der var ingen specifik overvågning af klimaudgifterne i forbindelse med programmerne for 2007-2013, så for at kunne foretage vores vurdering begyndte vi med at fastlægge, hvilke investeringskategorier - kaldet interventionsområder - der kunne sammenlignes med de klimarelaterede kategorier for 2014-2020. Derefter anvendte vi EU-klimakoefficienterne for 2014-2020 på EU-udgifterne i de relevante investeringskategorier for 2007-2013.

I EFRU og Samhørighedsfonden har mainstreaming ført til større klimatildelinger …

69

De klimarelaterede udgifter inden for rammerne af samtlige programmer under EFRU og Samhørighedsfonden, herunder det europæiske territoriale samarbejde, skal ifølge planen stige med ca. 69 % fra 32,4 milliarder euro i 2007-2013 til 54,7 milliarder euro i 2014-2020. Som andel af den samlede finansiering fra EFRU og Samhørighedsfonden skal de klimarelaterede udgifter stige fra 12 % i 2007-2013 til 21 % i 2014-2020.

70

Som vist i figur 11 ændrede de klimarelaterede udgifter karakter fra den ene finansieringsperiode til den anden. I 2007-2013 kom det største klimabidrag fra jernbaner og multimodal transport, idet denne kategori tegnede sig for 32 % af det samlede bidrag, men i perioden 2014-2020 er det investeringer i energieffektivitet, der ligger højest med 34 % af det samlede anslåede klimabidrag (jf. eksemplet i tekstboks 6⁴⁶).

Figur 11

Sammenligning af EFRU’s og Samhørighedsfondens anslåede bidrag til klimaindsatsen fordelt på sektorer og år (milliarder euro)

Kilde: Den Europæiske Revisionsrets skøn baseret på Kommissionens data.

Tekstboks 6

Eksempel på en EFRU-medfinansieret investering i energieffektivitet i Rumænien

Energieffektivitetsprojekter vedrørende private og offentlige bygninger⁴⁷ skal efter planen udgøre ca. 6 % af den samlede EU-medfinansiering i Rumænien i 2014-2020, sammenlignet med ca. 1 % i 2007-2013. Udgifterne til sådanne projekter vægtes med en klimakoefficient på 100 %.

Et sådant projekt, som havde til formål at øge beboelsesbygningers energieffektivitet, blev finansieret i distrikt 3 i Bukarest. EFRU-medfinansieringen fra det regionale operationelle program for 2007-2013 beløb sig til ca. 162 500 euro. Projektet blev afsluttet i 2015. Ved at varmeisolere lejlighedsblokken og renovere varmesystemet fik man nedbragt det årlige energiforbrug fra 331 kWh/m² til 143 kWh/m², dvs. med 57 %. CO₂-emissionerne skønnes at være reduceret med 238 ton om året.

Lejlighedsblok før investering (ved siden af projektområdet)

Arbejdet udføres (ved siden af projektområdet)

Lejlighedsblok efter investering (projektområdet)

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

71

Den generelle tendens på EU-niveau er også afspejlet i alle de tre medlemsstater, vi besøgte i forbindelse med vores revision på samhørighedsområdet. Også her forventes klimaudgifterne inden for rammerne af samtlige programmer under EFRU og Samhørighedsfonden at stige i 2014-2020. Vi konstaterede imidlertid også en betydelig variation i medlemsstaternes finansielle forpligtelser vedrørende EU-budgettets klimaindsats (jf. tabel 3).

Tabel 3

EFRU’s og Samhørighedsfondens klimafinansiering i 2007-2013 og 2014-2020

Medlemsstaterne
Anslået andel af klimafinansieringen i 2007-2013
Anslået beløb for klimafinansieringen i 2007-2013
(milliarder euro)
Andel af klimafinansieringen i 2014-2020
Beløb for klimafinansieringen i 2014-2020
(milliarder euro)

Tyskland
7,0 %
1,20
27,0 %
2,90

Polen
8,0 %
5,60
15,0 %
11,60

Rumænien
9,0 %
2,20
19,0 %
4,30

Kilde: Den Europæiske Revisionsrets skøn baseret på programmeringsdokumenter og nationale indberetninger.

… og der findes tilfælde, hvor der er kommet mere fokus på klimaet

72

Ud over at foretage en finansiel vurdering undersøgte vi også, om integreringen af klimaindsatsen i de operationelle programmer under EFRU og Samhørighedsfonden i 2014-2020 havde ført til investeringsaktiviteter med mere fokus på klimaet. På nogle områder konstaterede vi kvalitative forbedringer. For det første konstaterede vi, at der i forvaltningsprocesserne blev taget mere hensyn til klimaspørgsmålet. I både Tyskland, Polen og Rumænien konstaterede vi kvalitative forbedringer i den måde, hvorpå klimaet blev taget i betragtning i forbindelse med støtteansøgninger, bl.a. med krav om at beskrive projektets virkninger og risici med hensyn til klimaforandringer eller dets klimabidrag. For det andet fandt vi tilfælde, hvor der var foretaget ændringer for at fokusere på klimaindsatsen (jf. tekstboks 7).

Tekstboks 7

Eksempler på øget fokus på klimaforandringer i de reviderede programmer under EFRU og Samhørighedsfonden

Tysklands forbundsministerium for miljø, naturbeskyttelse, anlægsarbejder og reaktorsikkerhed lancerede et udelukkende nationalt finansieret projekt, der skulle styrke miljøpartnernes aktive deltagelse i EFRU-programmeringsprocesserne og støtte integreringen af miljø- og klimaspørgsmål. Projektet førte bl.a. til udarbejdelse af to programmeringsmanualer. De indeholdt bl.a. eksempler på god praksis for integrering af klimaindsatsen i projekter på forskellige områder. EU-klimakoefficienterne blev betegnet som første skridt i den rigtige retning, men det blev understreget, at økologisk bæredygtighed skulle integreres i alle foranstaltninger.

I det operationelle program for den tyske delstat Sachsen er det fastsat i udvælgelseskriterierne, at virksomhedsbygninger skal renoveres i henhold til energieffektivitetsstandarder, der overstiger de lovmæssige krav med 10 %. Endvidere er støtten til energieffektivitetsrenoveringer kun rettet mod de dele af et projekt, der skaber en klimamæssig merværdi, hvor det tidligere var hele projekter, der blev støttet.

Under Rumæniens operationelle program for store infrastrukturer tildeles der flere point til projekter, som sikrer større besparelser i energiforbruget. Vi bemærkede også, at de nationale myndigheder i Polen og Rumænien har opstillet støttebetingelser, der skal sikre større synergier med de relevante bredere strategier såsom handlingsplanerne for bæredygtig energi eller planerne for bæredygtig bytrafik.

73

I perioden 2014-2020 forventes op til 64 % af de klimarelaterede udgifter inden for rammerne af de operationelle programmer under EFRU og Samhørighedsfonden at falde i de investeringskategorier, der vægtes med EU-klimakoefficienten på 100 %. Det betyder, at de leverer et betydeligt bidrag til at opfylde klimamålene (jf. tabel 2). Der er således tale om en stigning i forhold til 2007-2013, hvor størstedelen af de klimarelaterede udgifter kom fra aktiviteter, der kun leverede et moderat bidrag til at opfylde klimamålene (jf. figur 12).

Figur 12

Klimaudgifternes fordeling på EU-klimakoefficienter i de to perioder - andel og beløb

Kilde: Den Europæiske Revisionsrets skøn baseret på Kommissionens data.

74

I alle de tre besøgte medlemsstater er det planen, at finansieringen af foranstaltninger, der har klima som primært mål, skal stige i 2014-2020, men stigningens omfang varierer meget. I Polen og Rumænien vægtes ca. halvdelen af den klimarelaterede støtte fra samtlige operationelle programmer med koefficienten på 100 %, navnlig grundet den fortsatte støtte til jernbaner og bytransport⁴⁸, mens næsten alle de klimarelaterede udgifter fra de operationelle programmer i Tyskland vægtes med 100 % på grund af deres betydelige bidrag til klimaindsatsen.

75

Klimaindsatsens rolle inden for forskning og innovation og på området små og mellemstore virksomheder viste sig imidlertid at være forholdsvis begrænset. I de reviderede programmer i Tyskland og Rumænien konstaterede vi, at Kommissionen under programmeringsforhandlingerne ikke havde presset kraftigt på for at øge klimaindsatsen betydeligt inden for forskning og udvikling eller virksomhedsudvikling i de programmer, hvor denne indsats enten var ringe eller ikkeeksisterende. Medlemsstaterne kunne opfylde 20 %-målet uden at skulle tilpasse støtten på disse områder. Det betyder, at det ikke var alle de potentielle muligheder for at finansiere klimarelaterede aktioner, der blev udnyttet fuldt ud.

Den Europæiske Socialfonds potentielle bidrag til klimaindsatsen - der kan opnås mere

76

Kommissionen har anerkendt, at der er en øget efterspørgsel efter grønne job, idet energieffektivitetssektoren forventer at ansætte to millioner personer inden 2020, og sektoren for vedvarende energi forventer at ansætte tre millioner⁴⁹. Det bliver altafgørende for etableringen af en grøn økonomi, at udbuddet af »grønne arbejdstagere« følger den øgede efterspørgsel. Hvis der mangler kvalificerede specialister og arbejdstagere i sektoren for grønne job, vil gennemførelsen af de klimarelaterede aktioner udløse ekstra omkostninger og forsinkelser⁵⁰.

77

Samtidig vil overgangen til en lavemissionsøkonomi føre til tab af arbejdspladser i de sektorer, der arbejder med fossile brændstoffer, så de arbejdstagere, der forlader disse sektorer, må tilegne sig nye færdigheder⁵¹. Sammenlignet med de andre fonde under samhørighedspolitikken gik en meget lille andel af støtten under ESF’s operationelle programmer specifikt til klimaindsatsen, nærmere bestemt 1,4 % af 83 milliarder euro.

78

Kommissionen mente, at en angivelse af ESF’s klimarelaterede udgifter baseret på medlemsstaterne oplysninger i de operationelle programmer under ESF kan undervurdere ESF’s forventede bidrag til klimaindsatsen i perioden 2014-2020, hvis endelige omfang først vil være kendt efter programmernes gennemførelse. Ved ikke at fastsætte passende krav om, at ESF skal tage hensyn til klimaindsatsen, har man forpasset muligheden for at sikre, at dette område kan bidrage mere til overgangen til en lavemissionsøkonomi og til klimaindsatsen i almindelighed.

79

I forbindelse med godkendelsen af de operationelle programmer for 2014-2020 stillede Kommissionen ingen krav til medlemsstaterne om at begrunde omfanget af ESF-støtten til klimaindsatsen. Programmerne blev derfor ikke systematisk kontrolleret for at se, om de ville fokusere på efterspørgslen efter grønne job eller understøtte overgangen til en lavemissionsøkonomi.

Der er ingen betydelige ændringer i udgifterne under den fælles landbrugspolitik, selv om der findes gode praksis inden for udvikling af landdistrikter

80

I denne sektion vurderes det, om integreringen af klimaindsatsen i de direkte landbrugsbetalinger og de landdistriktsprogrammer, som vi undersøgte, har ført til positive forandringer med hensyn til klimaudgifternes omfang - i form af flere midler til klimarelaterede udgifter - og deres kvalitet - i form af mere fokus på klimarelaterede aktiviteter. Vi gennemgik den tilgængelige dokumentation vedrørende krydsoverensstemmelsessystemet og de direkte landbrugsbetalinger samt landdistriktsprogrammerne for 2014-2020 for Andalusien, Polen og Rhône-Alpes og sammenlignede den med programmerne for 2007-2013.

Indførelsen af grønne betalinger garanterer ikke en væsentlig ændring i de direkte betalingers klimabidrag

81

Vi konkluderede for nylig i en beretning⁵², at ændringerne af den fælles landbrugspolitik for perioden 2014-2020 har mindsket antallet af krydsoverensstemmelsesregler ved at fjerne krav, der ikke var tilstrækkelig relevante for landbrugsvirksomhed.

82

De grønne betalinger blev indført som en ny komponent i den fælles landbrugspolitik for perioden 2014-2020. Selv om de er forbundet med klimarelevante krav (jf. punkt 53), er de grønne betalinger hovedsagelig baseret på de tidligere krav vedrørende god landbrugs- og miljømæssig stand, der omfattede tilsvarende landbrugspraksis såsom beskyttelse af permanente græsarealer og bevarelse af landskabstræk. De tilgængelige oplysninger viser, at 64 % af modtagerne af direkte betalinger er undtaget fra de grønne krav⁵³. Der er således en risiko for, at det kun i begrænset omfang vil lykkes at omlægge de direkte betalinger til gavn for klimaindsatsen. Kommissionen har planer om at evaluere de miljømæssige resultater af de grønne betalinger i 2017 og ved udgangen af 2018.

83

Den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 forventes at bidrage med 288 milliarder euro til de direkte landbrugsbetalinger. Dette beløb kan sammenlignes med den direkte støtte på 276 milliarder euro, der blev betalt til producenterne i regnskabsårene 2007-2013⁵⁴.

Klimafinansiering inden for udvikling af landdistrikter: Der er ikke sat mere fokus på klimaindsatsen

84

På grund af de særlige forhold på området udvikling af landdistrikter var det ikke muligt at foretage en sammenligning på tværs af alle landdistriktsprogrammer, da programforanstaltningerne gennemføres ved hjælp af forskellige aktiviteter i de enkelte programmer. På grundlag af tre landdistriktsprogrammer foretog vi et skøn over klimafinansieringens andel af udgifterne i 2007-2013 og sammenlignede med planerne for 2014-2020. I disse programmer konstaterede vi ingen reelle stigninger eller fald i investeringerne (jf. tabel 4).

Tabel 4

Klimafinansiering i 2007-2013 og 2014-2020

Undersøgte landdistriktsprogrammer
Anslået andel af klimafinansieringen i 2007-2013
Anslået beløb for klimafinansieringen i 2007-2013
(milliarder euro)
Andel af klimafinansieringen i 2014-2020
Beløb for klimafinansieringen i 2014-2020
(milliarder euro)

Andalusien, Spanien
66,2 %
1,38
55,0 %
1,05

Polen (ét landdistrikts program for hele medlemsstaten)
37,0 %
0,50
39,4 %
0,34

Rhône-Alpes, Frankrig
78,0 %
0,51
75,0 %
0,80

Kilde: Den Europæiske Revisionsrets skøn baseret på programmeringsdokumenter.

Der findes gode praksis inden for udvikling af landdistrikter, men generelt er det »business as usual«

85

Under vurderingen af, om der var sket kvalitative forbedringer i programmerne, konstaterede vi, at der indtil videre ikke var foretaget væsentlige ændringer i forvaltningsprocessens nøgleelementer såsom kravene eller støtte- og udvælgelseskriterierne. Dette gjaldt især i forbindelse med beløbsmæssigt store foranstaltninger såsom foranstaltninger vedrørende områder med naturbetingede begrænsninger eller økologisk landbrug.

86

Derimod havde nogle beløbsmæssigt mindre foranstaltninger fået ændret deres udformning for at gøre dem mere klimarelaterede. Vi anslog, at ca. 10 % af ELFUL-klimafinansieringen i Rhône-Alpes, 22 % i Polen og 36 % i Andalusien vedrører foranstaltninger, der nu er bedre målrettet mod klimaindsatsen end i 2007-2013. Vi fandt adskillige eksempler på nye, gode praksis, der direkte bidrager til håndteringen af klimaforandringer (jf. tekstboks 8).

Tekstboks 8

Eksempler på bedre målretning mod klimaforandringer i de undersøgte ELFUL-programmer

En række skovbrugsforanstaltninger i Polen, Rhône-Alpes og Andalusien havde fået forbedret deres udformning, så de støttede kulstofbinding eller styrkede skovenes modstandsdygtighed over for klimaforandringer. Rhône-Alpes-programmerne indeholdt også en foranstaltning, der skulle hjælpe med at udvikle lokalt produceret vedvarende energi ved at støtte mindre skovbaserede virksomheders investeringer i brændeproduktion.

Vi konstaterede også forbedringer i de tre programmers udformning af foranstaltninger vedrørende miljø- og klimavenligt landbrug. Polen har iværksat en kemisk analyse af jordens indhold af organisk kulstof og støtter samdyrkning med henblik på at sikre en positiv balance i det organiske materiale på landbrugsjord. I Andalusien er der indført nye krav for at håndtere problemer med jorderosion, som er til skade for olivenproduktionen.

87

Vi fandt også eksempler på gode praksis i foranstaltninger, der blev oprettet i 2007-2013 og fortsat gennemføres i 2014-2020 (jf. tekstboks 9).

Tekstboks 9

Et eksempel på fortsat klimastøtte under det regionale program for Rhône-Alpes i Frankrig

Programmet for 2014-2020 støtter fortsat de investeringsprojekter, der bidrager direkte til at modvirke klimaforandringerne, f.eks. ved at udvikle metanproduktionsmetoder i landbruget. Målet er at lette forsyningen til og anvendelsen af vedvarende energikilder. Disse projekter vægtes med rette med klimakoefficienten på 100 %.

Projektet, der ses nedenfor, blev finansieret i 2012 og færdiggjort i 2015, og det er et sådant projekt, der producerer energi baseret på affald. Halvdelen af affaldsinputtet til anlægget har landbrugsoprindelse, mens den anden halvdel stammer fra lokalt udvundet grønt affald, der leveres af en lokal virksomhed. Outputtet gør landbrugsbedriften mere selvforsynende med fødevarer og forsyner en lokal skole og andre lokale bygninger med varme. De samlede støtteberettigede ELFUL-omkostninger til metanproduktionsanlægget var på 881 000 euro. 37,36 % af projektet blev finansieret med offentlige midler, idet 105 000 euro blev ydet som ELFUL-tilskud, og 224 415 euro var national medfinansiering.

Eksempel på et klimarelateret landbrugsprojekt

Kilde: Conseil Régional Auvergne Rhône-Alpes.

Der er kun i meget begrænset omfang sat øget fokus på klimaindsatsen inden for Den Europæiske Hav- og Fiskerifond

88

Klimaindsatsen blev ikke mainstreamet i Den Europæiske Fiskerifond for 2007-2013, og Generaldirektoratet for Maritime Anliggender og Fiskeri har derfor ikke beregnet EFF’s bidrag til opfyldelsen af klimamålene i den periode. Vi anslog⁵⁵, at EFF’s bidrag til klimaindsatsen var på ca. 1 milliard euro i perioden 2007-2013, svarende til 26 % af fondens udgifter. I perioden 2014-2020 udgør medlemsstaternes aggregerede skøn over klimabidragene (jf. punkt 43) i samtlige operationelle programmer under Den Europæiske Hav- og Fiskerifond også ca. 1 milliard euro, svarende til ca. 18 % af EHFF’s udgifter.

89

En af hovedårsagerne til denne stabilitet i absolutte tal er reduktionen i den støtte, der under Den Europæiske Hav- og Fiskerifond ydes til flådeforvaltningsforanstaltninger. Der er sket et fald i støtten til udskiftning eller modernisering af motorer og til permanent og midlertidigt ophør med fiskeriaktiviteter, og disse foranstaltninger vægtes med en koefficient på henholdsvis 100 %, 100 % og 40 %.

90

Vi sammenlignede det aktuelle retsgrundlag med retsgrundlaget for perioden 2007-2013 for at fastslå, om klimamålene er bedre integreret i foranstaltningerne under den aktuelle hav- og fiskerifond end i foranstaltningerne under den foregående. Dette gjorde vi ved at undersøge foranstaltninger, der kan spores tilbage til perioden 2007-2013. Det er stadig sjældent, at der forekommer direkte og klare henvisninger til klimamålene, både om modvirkning af og tilpasning til klimaforandringer, og fiskerifonden har således ikke øget sit bidrag til klimaindsatsen (jf. tekstboks 10).

Tekstboks 10

Eksempler på bedre målretning mod klimaforandringer i Den Europæiske Hav- og Fiskerifond

Ved sammenligning med den foregående periode konstaterede vi et begrænset antal forbedringer i EHFF. Af de 50 foranstaltninger, der støttes under Den Europæiske Hav- og Fiskerifond, var der tre allerede eksisterende foranstaltninger⁵⁶, der var blevet forbedret ved integrering af klimaindsatsen, og to nyudviklede foranstaltninger med mål vedrørende klimaforandringer⁵⁷. Endvidere omfatter EHFF nu en enkeltstående foranstaltning vedrørende energieffektivitet og modvirkning af klimaforandringer, men lignende aktiviteter var også tidligere berettigede til finansiering. Denne foranstaltning, som har et klart klimasigte og vægtes med en koefficient på 100 %, skal støtte 3 783 projekter i hele EU, hvoraf størstedelen kommer til at vedrøre udskiftning og modernisering af motorer.

22Det europæiske jordovervågningsprogram (kaldet Copernicus), Connecting Europe-faciliteten og programmet for virksomheders konkurrenceevne og små og mellemstore virksomheder. Kommissionen forventer, at disse tre programmer vil bidrage med 43 % af klimafinansieringen på dette budgetområde.

23Ifølge Kommissionen er den eneste undtagelse den klimafinansieringsovervågning, som foretages i forbindelse med eksterne instrumenter, og som Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling rapporterer til OECD. Dette område revideredes i særberetning nr. 17/2013 »EU’s klimafinansiering inden for rammerne af ekstern bistand« (http://eca.europa.eu).

24Den Afrikanske Udviklingsbank, Den Asiatiske Udviklingsbank, Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling, Den Europæiske Investeringsbank, Den Interamerikanske Udviklingsbank og Den Internationale Finansieringsinstitution fra Verdensbankgruppen.

25COM(2014) 903 final af 26. november 2014 »En investeringsplan for Europa«, s. 7, 10 og 11.

26Kommissionens skøn ultimo 2015, jf. særberetning nr. 19/2016 »Gennemførelse af EU’s budget gennem finansielle instrumenter - hvad man kan lære af programperioden 2007-2013«, punkt 21 (http://eca.europa.eu).

27Dette finansielle instrument, som er udviklet af Den Europæiske Investeringsbank og Kommissionen, er en del af LIFE-programmet og har som formål at bruge offentlige midler til at mobilisere private investeringer i aktiviteter vedrørende naturkapital.

28Faciliteten til finansiering af naturkapital forventes at yde 100-125 millioner euro i finansiering mellem 2015 og 2017.

29SWD(2016) 299 final af 14. september 2016, der ledsagede midtvejsgennemgangen af den flerårige finansielle ramme, COM(2016) 603 final.

30Jf. Generaldirektoratet for Klimas årlige aktivitetsrapport for 2015, s. 7.

31Kommissionen har f.eks. henvist til sine erfaringer med nogle værktøjer inden for budgettet (f.eks. CO2MPARE) og tilgange, der benyttes af EIB, Verdensbanken og andre internationale finansielle institutioner samt private investorer (f.eks. SEI-målinger, IIGCC).

32Jf. grafen i Generaldirektoratet for Klimas årlige aktivitetsrapport for 2015, s. 12.

33Der er hovedsagelig tale om forskningsprogrammer (uden for Horisont 2020) og udgiftsprogrammer under budgetposter vedrørende sikkerhed og unionsborgerskab samt EU’s forbindelser udadtil.

34Med udgangspunkt i den forventede sats på 11,4 % for årene 2014-2016 vurderede vi, at der i gennemsnit skal opnås en sats på 23,2 % i de resterende år 2017-2020, hvis 20 %-målet skal nås.

35For hele perioden 2014-2020 i gennemsnit anslås bidraget dog til 16,3 %, idet betalingerne for landbrugsmetoder, der er til gavn for klimaet og miljøet - kendt som »grønne betalinger« - først blev medtaget i beregningen i 2016.

36De tre landbrugspraksis er afgrødediversificering, miljømæssige fokusområder på landbrugsarealet og bevarelse af eksisterende permanente græsarealer.

37Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 215/2014 af 7 marts 2014 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond for så vidt angår metodologi for klimaforandringsstøtte, fastsættelse af delmål og målsætninger i resultatrammen og nomenklaturen for interventionskategorierne for de europæiske struktur- og investeringsfonde (EUT L 69 af 8.3.2014, s. 65).

38Et typisk projekt i underprogrammet for miljø kunne vedrøre anlæggelse af spildevandsrensningsanlæg for at minimere forureningen af recipientvande. Hovedmålet er miljømæssigt, dvs. mindskelse af forurening, men dele af et sådant projekt kan omfatte afløbssystemer i byer og dermed bidrage til tilpasningen til klimaforandringer ved hjælp af oversvømmelsesstyring.

39Et typisk projekt i underprogrammet for klima kunne vedrøre renovering af den eksisterende bygningsmasse med henblik på energibesparelser og reduktion af drivhusgasemissioner.

40Ifølge Kommissionen er der i dataene vedrørende de klimarelaterede udgifter endnu ikke taget højde for nogle af de finansielle instrumenter, der overvåges på projektniveau, dvs. ved hjælp af en bottom-up-tilgang (InnovFin SMEG og InnovFin SME VC), hvilket skyldes, at Den Europæiske Investeringsfond rapporterer hvert andet år.

41Rådets afgørelse 2013/743/EU af 3. december 2013 om særprogrammet til gennemførelse af Horisont 2020 (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 965) fastsætter, at de flerårige arbejdsprogrammer for Horisont 2020 skal omfatte en angivelse af de klimarelaterede udgifter, hvor det er relevant.

42Programmerbare aktioner har et klart tematisk mål svarende til et af de emner, der er defineret i Kommissionens arbejdsprogram. I forbindelse med bottom-up-aktioner er der ikke fastsat tematiske mål på forhånd, og målene kan variere fra projekt til projekt.

43Hvor stor en andel af bottom-up-aktionerne, der kan betragtes som klimarelaterede, afhænger af forskerforslag, der evalueres ud fra deres videnskabelige kvalitet.

44Datakilden er budgetforslaget for 2017, udgiftsområde 1a: Konkurrenceevne for vækst og beskæftigelse, sektion 3.2.2 Bidrag til mainstreaming af klimaindsats. Beregningen er baseret på det forhold, at bottom-up-aktioner i 2015-2017 (ligesom i 2014) tegnede sig for 35 % af det samlede budget, og at 8,5 % af budgettet til bottom-up-aktioner i denne periode (ligesom i 2014) var klimarelateret.

45Gruppen af generaldirektører for strategisk forskning og innovation godkendte den 12. november 2015 foranstaltningerne i handlingsplanen for øget mainstreaming af klimaindsatsen i Horisont 2020 og de klimarelaterede udgifter.

46Eksemplet skal illustrere EFRU’s og Samhørighedsfondens klimaudgifter. Vi reviderede hverken projektets resultater eller dets omkostningseffektivitet. Jf. særberetning nr. 21/2012 »Omkostningseffektiviteten af investeringer i energieffektivitet under samhørighedspolitikken« om omkostningseffektivitet i forbindelse med vedvarende energi (http://eca.europa.eu).

47Herunder højeffektiv kraftvarmeproduktion og fjernvarme.

48Disse projekter betragtes som 40 % klimarelaterede.

49Jf. Kommissionens arbejdsdokument »Exploiting the employment potential of green growth« af 18. april 2012.

50I sin rapport »Green Jobs and Skills« konkluderer udvalget for miljørevision under Det Forenede Kongeriges Underhus, at der opstår forsinkelser i forbindelse med denne grønne omlægning af økonomien, fordi det udelukkende overlades til markedet at afhjælpe kompetencemanglerne, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200910/cmselect/cmenvaud/159/159i.pdf

51Jf. f.eks. punkt 324 og 325 i OECD’s rapport »Aligning Policies for the Transition to a Low-Carbon Economy«, http://www.oecd.org/env/Aligning-policies-for-the-transition-to-a-low-carbon-economy-CMIN2015-11.pdf

52Særberetning nr. 26/2016 »Det er stadig en udfordring at gøre krydsoverensstemmelsesordningen mere effektiv og sikre større forenkling« (http://eca.europa.eu).

53Kommissionens arbejdsdokument af 22.6.2016 »Review of greening after one year« - SWD(2016) 218 final, jf. s. 14 i Annex 2, part 3/6.

54Dette beløb er et skøn beregnet ved at sammenlægge de vejledende tal for den direkte støtte til producenterne i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT L 270 af 21.10.2003, s. 1) og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT L 30 af 31.1.2009, s. 16) som angivet i rapporterne om fordelingen af den direkte støtte til landbrugere i regnskabsårene 2007-2013: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-funding/beneficiaries/direct-aid/index_en.htm

55Vores skøn er primært baseret på den metode, der er anvendt af Generaldirektoratet for Maritime Anliggender og Fiskeri i forbindelse med budgetdokumenterne for 2014 til 2016, men vi inkluderede også foranstaltninger til permanent og midlertidigt ophør under EFF og anvendte en koefficient på henholdsvis 100 % og 40 %. Denne tilføjelse er den eneste afvigelse fra den metode, der anvendes af Generaldirektoratet for Maritime Anliggender og Fiskeri, da den afspejler den reelle værdi af koefficienten for de flådejusteringsforanstaltninger, der er fastsat i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 1232/2014 af 18. november 2014 om ændring af Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 215/2014 for at tilpasse henvisninger deri til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 508/2014 og om berigtigelse af gennemførelsesforordning (EU) nr. 215/2014 (EUT L 332 af 19.11.2014, s. 5).

56Disse foranstaltninger vedrørte »Indlandsfiskeri og akvatisk fauna og flora i indre farvande«, »Produktive investeringer i akvakultur« og »Forarbejdning af fiskevarer og akvakulturprodukter«. Der blev hovedsagelig henvist til forbedring af energieffektiviteten.

57Disse to nye foranstaltninger vedrørte »Gensidige fonde for usædvanlige vejrforhold og miljøhændelser« og »Akvakulturforsikring«.

Konklusioner og anbefalinger

91

EU-institutionerne har politisk forpligtet sig til under den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 at integrere klimaindsatsen i alle EU’s budgetudgifter og sikre, at mindst én ud af fem euro fra EU-budgettet bruges på klimarelaterede aktiviteter. Det primære sigte med denne forpligtelse er at reagere på udfordringen fra klimaforandringerne og på de betydelige investeringsbehov i forbindelse med klimaindsatsen. Vi forsøgte at fastslå, om det er sandsynligt, at målet om at bruge mindst 20 % af EU-budgettet på klimaindsatsen vil blive nået, og at den benyttede tilgang vil skabe merværdi ved at føre til større og mere fokuseret finansiering af klimaindsatsen.

92

Vi konstaterede, at der var sat ambitiøse tiltag i værk, og at der samlet set var sket fremskridt med hensyn til at opfylde målet. Der er imidlertid en alvorlig risiko for, at 20 %-målet ikke kan nås uden yderligere bestræbelser på at håndtere klimaforandringerne. Arbejdet med opfyldelsen af målet har ført til større og mere fokuseret klimafinansiering under nogle af de europæiske struktur- og investeringsfonde, nemlig Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Samhørighedsfonden. På andre områder, f.eks. under Den Europæiske Socialfond, i landbruget, inden for udvikling af landdistrikter og på fiskeriområdet, er det generelt »business as usual«, og der er ikke sket nogen betydelig omlægning i retning af en øget klimaindsats.

Samlet set er der sket fremskridt, men der er en alvorlig risiko for, at 20 %-målet ikke vil blive nået

93

Målet om at bruge »mindst 20 %« af EU-budgettet på klimaindsatsen er et element i EU’s førerposition på klimaområdet og udtryk for en klar forpligtelse til at håndtere klimaforandringerne. Ifølge Kommissionens tal har klimafinansieringen i gennemsnit udgjort 17,6 % af budgettet mellem 2014 og 2016 (punkt 26, 40 og 41).

94

Der har indtil videre ikke eksisteret værktøjer, der kunne sikre en flerårig, konsolideret opdatering vedrørende status for hele EU-budgettet med hensyn til opfyldelsen af dette mål. Kommissionen har for nylig ajourført dataene om klimarelevante udgifter for hele perioden 2014-2020 i forbindelse med midtvejsgennemgangen af den flerårige finansielle ramme. Kommissionen anslår, at der samlet set vil blive brugt 18,9 % på klimaindsatsen, og at 20 %-målet således ikke vil blive nået (punkt 44).

95

Den overvågningsmetode, der bruges af Kommissionen og medlemsstaterne, har svagheder med hensyn til rapportering og omfang. Overvågningsmetoden afspejler ikke de fulde finansielle virkninger af EU’s klimaudgifter gennem finansielle instrumenter og over poster uden for balancen, selv om disse bruges i stigende omfang (punkt 37 og 38). Den skelner heller ikke mellem modvirknings- og tilpasningsforanstaltninger, og det er derfor svært at vurdere finansieringsniveauet for disse forskellige tilgange til håndtering af klimaforandringer (punkt 36).

Anbefaling 1 – En solid flerårig konsolidering

Kommissionen bør hvert år udarbejde en solid flerårig konsolidering for at vurdere, om klimaudgifterne er på rette vej mod at nå 20 %-målet.

Måldato for gennemførelsen: december 2017.

Anbefaling 2 – En omfattende rapporteringsramme

a)Kommissionen bør hvert år i sin årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport give konsoliderede oplysninger om fremskridtene med hensyn til at opfylde det samlede 20 %-mål og endvidere give omfattende oplysninger herom i hver af de relevante årlige aktivitetsrapporter. Den bør bl.a. rapportere om fremskridt med hensyn til gennemførelse af handlingsplaner, hvor sådanne findes. Endvidere bør der gives oplysninger om de finansielle instrumenters klimabidrag.

b)Medlemsstaterne bør i deres årlige gennemførelsesrapporter til Kommissionen rapportere om de områder under delt forvaltning, hvor der potentielt er muligheder for klimaaktioner, og beskrive, hvordan de agter at øge klimaindsatsen på disse områder.

Måldato for gennemførelsen: årligt fra og med rapporterne for 2016.

c)Kommissionen og medlemsstaterne bør sikre, at der i deres dataindsamling skelnes mellem modvirkning og tilpasning.

Måldato for gennemførelsen: Et system bør udvikles med henblik på den næste flerårige finansielle ramme.

96

Vi vurderede, at klimafinansieringens andel af budgettet skal forhøjes til et gennemsnit på 22 % i de resterende år af den aktuelle flerårige finansielle ramme, dvs. 2017 til 2020 (punkt 46), hvis det samlede mål på 20 % skal nås inden udgangen af 2020. De største bidrag til at opfylde målet kommer fra landbruget, politikken for udvikling af landdistrikter og samhørighedspolitikken efterfulgt af Horisont 2020-forskningsprogrammet (punkt 33). Der er aldrig blevet udarbejdet en overordnet plan for, hvilke finansieringsinstrumenter der kan bidrage, og med hvor meget (punkt 26). Det vil sandsynligvis vise sig, at den anvendte metode til at fastlægge klimabidraget fra grundlæggende forskellige udgiftsprogrammer ikke er optimal.

Anbefaling 3 – En vurdering af de behov, der er forbundet med klimaforandringerne

I forbindelse med planlægningen af de enkelte budgetposters eller finansieringsinstrumenters potentielle bidrag til klimaindsatsen bør Kommissionen sikre, at dens planer er baseret på en realistisk og solid vurdering af de behov, der er forbundet med klimaforandringerne, og af de enkelte områders potentiale for at bidrage til opfyldelsen af det samlede mål.

Måldato for gennemførelsen: Et system bør udvikles med henblik på den næste flerårige finansielle ramme.

97

De hovedområder, der blev undersøgt i forbindelse med denne revision, forventes at levere 84,5 % af de forventede bidrag til opfyldelsen af klimamålet. For nogle af disse områder er der fastsat klimarelaterede mål, der understøtter leveringen af deres bidrag: Horisont 2020-programmet, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne, LIFE-programmet og Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (punkt 28 og 29). Der er imidlertid alvorlige risici, der kan påvirke de forventede bidrag fra områderne landbrug, udvikling af landdistrikter og forskning (punkt 49-51).

98

Kommissionens tilgang til planlægning og måling af fremskridtene med hensyn til at opfylde 20 %-målet for EU-budgettet som helhed var baseret på en internationalt etableret metode. Kommissionen og de reviderede medlemsstater anså den for at være en pragmatisk tilgang til overvågning af klimaudgifterne. På nogle områder blev EU-klimakoefficienterne imidlertid ikke systematisk anvendt under hensyntagen til forsigtighedsprincippet for at undgå overvurderinger med hensyn til klimafinansieringen (punkt 35).

99

Antagelserne vedrørende de direkte landbrugsbetalingers bidrag til opfyldelsen af klimamålet er ikke tilstrækkelig begrundede. Anvendelse af forsigtighedsprincippet ville reducere klimabidragene med 9 milliarder euro (punkt 53 og 54). Anvendelsen af EU-klimakoefficienter førte til en overvurdering af klimabidraget fra foranstaltningerne til udvikling af landdistrikter. ELFUL-tilgangen skelner ikke tilstrækkeligt mellem de forskellige aktiviteters klimabidrag, hvilket fører til en overvurdering af klimabidragene. Ifølge vores skøn bør ELFUL’s klimafinansiering reduceres med 23,9 milliarder euro (punkt 58).

100

Vi anslog, at disse justeringer tilsammen ville reducere klimafinansieringen fra landbrug og udvikling af landdistrikter med op til ca. 33 milliarder euro, svarende til ca. 15 % af det samlede mål (punkt 51, 54 og 58).

Anbefaling 4 – Korrigering af overvurderinger

Kommissionen og medlemsstaterne bør anvende forsigtighedsprincippet og korrigere overvurderingerne i ELFUL ved at gennemgå de fastsatte EU-klimakoefficienter.

Måldato for gennemførelsen: december 2017.

101

Horisont 2020-forskningsprogrammet halter bagefter med hensyn til at nå sit 35 %-mål, og det vil kræve en indsats at indhente det tabte. Det er glædeligt, at Kommissionen har udarbejdet en handlingsplan, men planen beskriver ikke tilstrækkelig detaljeret, hvordan det tabte skal indhentes (punkt 60-64).

102

Ud over disse risici, der påvirker hovedområdernes levering af klimabidrag, konstaterede vi også, at der på en række mindre områder skal ske en fordobling af den aktuelle indsats, hvis 20 %-målet skal nås. Vi fandt ingen dokumentation for, at Kommissionen var ved at øge sine bestræbelser på disse områder - f.eks. i form af en handlingsplan - og for, hvordan en sådan fordobling kunne gennemføres (punkt 47).

Anbefaling 5 – Udarbejdelse af handlingsplaner

Når der i forbindelse med den årlige konsolidering konstateres en risiko for, at de forventede bidrag fra et bestemt område måske ikke vil blive nået, bør Kommissionen udarbejde en handlingsplan for dette område, der i detaljer beskriver, hvordan det tabte skal indhentes.

Måldato for gennemførelsen: Handlingsplaner bør udarbejdes senest i marts 2017.

103

Kommissionens tilgang til vurdering af klimafinansieringens omfang fokuserer på identificering af de planlagte udgifter. Der er imidlertid en iboende risiko i denne tilgang, fordi planlagte udgifter ikke nødvendigvis bliver til faktiske udgifter. Klimafinansieringens omfang bør derfor i stedet vurderes med fokus på den faktiske gennemførelse af de planlagte udgifter, idet uforholdsmæssigt store administrative omkostninger undgås. Kommissionen har endnu ikke udviklet en procedure for dette (punkt 46). Selv en overvågning af den faktiske finansielle gennemførelse med henblik på opfyldelse af 20 %-målet vil dog ikke give oplysninger om de resultater, der opnås ved hjælp af klimaudgifterne. Vi konstaterede, at der kun for nogle dele af budgettet foreligger oplysninger om, hvilke resultater finansieringen skal sikre eller har sikret, f.eks. reduktioner af drivhusgasemissionerne, og at oplysningerne ikke er sammenlignelige (punkt 47).

Anbefaling 6 – Udarbejdelse af indikatorer til overvågning af de faktiske klimaudgifter og de relaterede resultater

Kommissionen bør:

a)i samarbejde med medlemsstaterne udarbejde et harmoniseret og hensigtsmæssigt system til overvågning af den faktiske gennemførelse af klimaaktioner på området med delt forvaltning

b)i overensstemmelse med sit initiativ om et »resultatorienteret budget« opstille klimarelaterede resultatindikatorer på alle de områder, der bidrager til opfyldelsen af målet, navnlig med henblik på at vurdere drivhusgasemissionerne og de reduktioner, der er opnået ved hjælp af EU-finansierede foranstaltninger

c)fremme udvekslingen af god praksis vedrørende klimarelaterede resultatindikatorer mellem medlemsstaterne.

Måldato for gennemførelsen: december 2018.

I nogle europæiske struktur- og investeringsfonde er klimafinansieringen større og mere fokuseret end i andre, hvor det generelt er »business as usual«

104

De klimarelaterede udgifter inden for rammerne af samtlige programmer under EFRU og Samhørighedsfonden, herunder det europæiske territoriale samarbejde, skal ifølge planen stige fra 32,4 milliarder euro i 2007-2013 til 54,7 milliarder euro i 2014-2020. Ud over den finansielle stigning konstaterede vi, at der var mere fokus på klimaindsatsen og gode praksis på visse områder, f.eks. med hensyn til programmernes forvaltningsprocesser eller typen af finansierede investeringer (punkt 69 og 70).

105

I de reviderede programmer i Tyskland og Rumænien konstaterede vi imidlertid, at Kommissionen under programmeringsforhandlingerne ikke havde presset kraftigt på for at øge klimaindsatsen betydeligt inden for forskning og udvikling eller virksomhedsudvikling. Det betyder, at det ikke var alle de potentielle muligheder for at finansiere klimarelaterede aktioner, der blev udnyttet fuldt ud (punkt 75).

106

Tilsvarende kan Den Europæiske Socialfonds potentielle bidrag til klimaindsatsen øges i lyset af den stigende efterspørgsel efter grønne job. Vi konstaterede, at det var en meget lille andel af støtten under ESF’s operationelle programmer, der gik til klimaindsatsen, nemlig 1,4 % af 83 milliarder euro. Kommissionen kontrollerede ikke systematisk, om programmerne ville fokusere på efterspørgslen efter grønne job eller understøtte overgangen til en lavemissionsøkonomi (punkt 76-79).

107

Der er udviklet gode praksis, men der er ikke sket nogen betydelig omlægning i retning af en øget klimaindsats inden for landbrugspolitikken, politikken for udvikling af landdistrikter eller fiskeripolitikken.

108

Indførelsen af grønne betalinger garanterer ikke en væsentlig ændring i de direkte betalingers klimabidrag. Denne nye ordning har ganske vist nogle klimarelaterede virkninger, men er i praksis stort set baseret på allerede eksisterende landbrugspraksis (punkt 81-83). I de tre undersøgte landdistriktsprogrammer konstaterede vi ingen reelle stigninger eller fald i investeringerne. Under vurderingen af, om klimaindsatsen var blevet mere målrettet, fandt vi ingen betydelige ændringer i forvaltningsprocessens nøgleelementer såsom kravene eller støtte- og udvælgelseskriterierne. Derimod havde nogle beløbsmæssigt mindre foranstaltninger fået ændret deres udformning for at gøre dem mere klimarelaterede. Vi fandt også adskillige eksempler på nye, gode praksis, der direkte bidrager til håndteringen af klimaforandringer (punkt 84-87).

109

Der er kun i meget begrænset omfang sat øget fokus på klimaindsatsen inden for hav- og fiskerifonden. Det er stadig sjældent, at der forekommer direkte og klare henvisninger til klimamålene, både om modvirkning af og tilpasning til klimaforandringer. Hav- og fiskerifonden har således ikke øget sit bidrag til klimaindsatsen (punkt 88-90).

Anbefaling 7 – Undersøgelse af alle potentielle muligheder og sikring af en reel omlægning i retning af en øget klimaindsats

a)Kommissionen bør identificere områder med et underudnyttet potentiale for klimaaktioner, f.eks. Den Europæiske Socialfond, og udarbejde handlingsplaner for at styrke disse områders klimabidrag.

b)Kommissionen og medlemsstaterne bør øge mainstreamingen af klimaindsatsen inden for landbrug, udvikling af landdistrikter og fiskeri, f.eks. ved at udvikle nye eller omlægge eksisterende foranstaltninger til håndtering af klimaforandringer.

Måldato for gennemførelsen: december 2017.

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 26. oktober 2016.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner LEHNE
Formand

Bilag

Bilag

Matrix over koefficienter anvendt af Revisionsretten vedrørende politikken for udvikling af landdistrikter

Den foreslåede matrix, som er baseret på revisionsbesøgene i medlemsstaterne og justeret under hensyntagen til Kommissionens forberedende undersøgelse, afhjælper manglen på differentieret anvendelse af EU-klimakoefficienter i forskellige foranstaltninger.

På grundlag af de undersøgte casestudier i medlemsstaterne, en litteraturgennemgang¹ og en analyse af Kommissionens interne noter udarbejdede vi med udgangspunkt i de internationale standarder² i første omgang en opdateret matrix over klimakoefficienterne, der tog hensyn til foranstaltningerne og deres politikmål som angivet i fokusområderne (jf. nedenstående). Derefter fastlagde vi ELFUL-beløbene fordelt på foranstaltninger og fokusområder. Disse data er tilgængelige hos Kommissionen. Kun i forbindelse med EU-prioritet 4 var vi nødt til at foretage et skøn³. Endelig anvendte vi klimakoefficienterne i nedenstående matrix på ELFUL-beløbene.

1Matrixen er navnlig udviklet på grundlag af Kommissionens forberedende undersøgelse »Tracking system for climate expenditure in the post-2013 EU budget - Detailed CAP assessment«, tabel 5.4 (s. 25-30).

2OECD’s Riomarkører og de overvågningsprincipper, som er udarbejdet af de multilaterale udviklingsbanker, herunder Verdensbanken.

3EU-prioritet 4 programmeres som en »blok« i henhold til Kommissionens retningslinjer for strategisk programmering, dvs. at der ikke tildeles ELFUL-udgifter til de enkelte fokusområder. Vi dividerede derfor de planlagte ELFUL-udgifter under denne prioritet med tre og tildelte lige store ELFUL-beløb til de tre fokusområder under EU-prioritet 4: 4a (Genopretning, bevarelse og forbedring af biodiversiteten), 4b (Bedre vandforvaltning, herunder forvaltning af gødningsstoffer og pesticider) og 4c (Forebyggelse af jorderosion og bedre forvaltning af jordbunden).

Foreslået matrix

| Prioriteter og fokusområder | Prioritet 2 | Prioritet 3 | Prioritet 4 | Prioritet 5 | Prioritet 6
Styrkelse af bedrifternes levedygtighed og konkurrenceevnen for alle typer landbrug i alle regioner og fremme af innovative landbrugsteknologier | Fremme af fødevarekædens organisation, dyrevelfærd og risikostyring i landbruget | Genopretning, bevarelse og forbedring af økosystemer i tilknytning til landbruget og skovbruget | Fremme af ressourceeffektivitet og støtte til overgangen til en klimaresistent lavemissionsøkonomi i landbrugs-, fødevare- og skovbrugssektoren | Fremme af social inklusion, fattigdomsbekæmpelse og økonomisk udvikling i landdistrikterne
Foran-stalt-ningens kode | Foranstaltningens navn | Alle fokusområder | Forbedring af primærproducenternes konkurrenceevne ved bedre integrering af dem i fødevarekæden | Støtte til bedriftsrisikoforebyggelse og -styring | Genopretning, bevarelse og forbedring af biodiversiteten | Bedre vandforvaltning, herunder forvaltning af gødningsstoffer og pesticider | Forebyggelse af jorderosion og bedre forvaltning af jordbunden | Alle fokusområder | Alle fokusområder
1 | Videnoverførsel og informationsaktioner | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
2 | Rådgivningstjenester, bedriftsforvaltnings- og vikarordninger | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
3 | Kvalitetsordninger for landbrugsprodukter og fødevarer | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 0 %
4 | Investeringer i fysiske aktiver | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
5 | Genopretning af landbrugets produktionspotentiale efter skader som følge af naturkatastrofer og indførelse af passende forebyggende aktioner | 0 % | 0 % | 100 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
6 | Bedrifts- og erhvervsudvikling | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
7 | Basale tjenesteydelser og landsbyfornyelse i landdistrikterne | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
8 | Investeringer i udvikling af skovarealer og forbedring af skovenes levedygtighed | 0 % | 0 % | 40 % | 100 % | 100 % | 100 % | 100 % | 0 %
9 | Oprettelse af producentsammenslutninger | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
10 | Miljø- og klimavenligt landbrug | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
11 | Økologisk landbrug | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
12 | Natura 2000-betalinger og betalinger i henhold til vandrammedirektivet | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
13 | Betalinger til områder med naturbetingede eller andre specifikke begrænsninger | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 0 %
14 | Dyrevelfærd | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
15 | Miljø- og klimavenlige skovbrugstjenesteydelser og skovbevarelse | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
16 | Samarbejde | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
17 | Risikostyring | 0 % | 0 % | 40 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
18 | Finansiering af supplerende nationale direkte betalinger i Kroatien | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 %
19 | Leader: støtte til bottom-up-kapacitetsopbygning, der kan føre til innovative tilgange til håndtering af udfordringer i forbindelse med klimaforandringer | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
20 | Teknisk bistand | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 %

Kommissionens svar

Resumé

I

Kommissionen har forpligtet sig fuldt ud til at bekæmpe klimaforandringerne. EU’s tilgang til omstillingen til en klimaresistent lavemissionsøkonomi går gennem politiske foranstaltninger, som også skal ændre investeringsmønstrene. De offentlige udgifter fra EU og medlemsstaternes nationale budgetter skal supplere og sætte skub i denne omstilling.

Med sit forslag om at mainstreame klimaet i hele EU-budgettet¹ og øge klimaudgifterne til 20 % af budgettet ville Kommissionen gøre EU’s budget til et forbillede for andre med hensyn til mainstreaming. Det Europæiske Råd og Europa-Parlamentet støttede mainstreamingtilgangen² og bekræftede, at 20 % er et passende støtteniveau.

II

Det Europæiske Råd bekræftede udtrykkeligt Kommissionens tilgang til at mainstreame klimaet i hele budgettet som den primære målsætning støttet af det politiske mål om at gøre mindst 20 % af EU’s udgifter i den nuværende flerårige finansielle ramme klimarelevante.

Ud over mainstreaming er der også fastlagt et dedikeret program for klimaindsatsen i den flerårige finansielle ramme.

IV

Kommissionen bifalder Rettens anerkendelse af det ambitiøse arbejde, der er udført, og behovet for at opretholde indsatsen for yderligere at forbedre mainstreaming. Samtidig mener Kommissionen, at der er sket betydelige fremskridt, både med at indarbejde klimahensyn i programlægningen og udvikle den unikke kvantificerede mainstreamingtilgang, som nu giver en gennemsigtig basislinje.

Kommissionen bemærker dog, at det potentielle individuelle bidrag fra hver af fondene varierer efter dens primære opgaver, og at det derfor er uundgåeligt, at det system, der bruges til at programlægge og overvåge bidraget, er forskelligt fra fond til fond. Også reformen af den fælles landbrugspolitik har ført til en betydelig forøgelse af finansieringen af klimaindsatsen sammenlignet med perioden 2007-2013. Kommissionen mener, at der foregår en væsentlig drejning i retning af en større klimaindsats.

V

Kommissionen vurderede fremskridtene med 20 %-målet i sin midtvejsrevision af den flerårige finansielle ramme, som blev offentliggjort den 14. september 2016. De seneste data, som fremlægges i arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene (SWD(2016) 299), der ledsager midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme (COM(2016) 603), viser, at man i perioden 2014-2020 vil nå op på en samlet klimarelateret udgift på lidt over 200 mia. EUR. Det svarer til ca. 18,9 % for hele den finansielle programmeringsperiode.

Se også Kommissionens svar på punkt 28.

VI

Kommissionen tager Rettens simuleringer til efterretning. Kommissionen har imidlertid etableret en nyskabende og detaljeret overvågningsmetode bygget på OECD’s Riomarkører.

Ikke desto mindre erkender Kommissionen behovet for at fortsætte bestræbelserne på at øge klimarelevansen i alle EU-programmer, herunder dem, som Retten nævner.

Den metode, som Kommissionen har brugt, er blevet udarbejdet på en gennemsigtig og samordnet måde. EU’s tilgang til beregning af klimafinansiering inden for landbrug og udvikling af landdistrikter er sund. Hvad angår grønne direkte betalinger, sikrer beregningen en rimelig afspejling af klimarelevansen i de tre landbrugspraksisser. Og med hensyn til andre direkte betalinger end grønne betalinger er klimavirkningen på 8 % af disse betalinger ikke overvurderet, hvis vi ser på fordelene for klimaet ved krydsoverensstemmelse og direkte betalinger.

VII

Kommissionen erkender, at den innovative tilgang til overvågning af klimaudgifter og gennemførelsen af den i EU-budgettet kunne blive bedre, herunder i henseende til øget detaljeringsgrad vedrørende modvirkning og tilpasning. Set i lyset af den uklare administrative virkning og vanskelighederne med at undgå dobbelttælling og samtidig afspejle de hyppige tilhørende sidegevinster har Kommissionen dog ikke i øjeblikket planer om yderligere opdelinger i sit overvågningssystem.

VIII

Kommissionen bemærker, at nogle af Rettens anbefalinger allerede er blevet eller vil blive fulgt (navnlig anbefaling 1, 6b og 6c). Nogle kan delvist accepteres (anbefaling 2a, 3, 4, 5 og 7a), og nogle er ikke hensigtsmæssige eller mulige (anbefaling 2c, 6a og 7b). Samlet set mener Kommissionen, at mainstreamingtilgangen har øget EU-budgettets klimabidrag.

Indledning

01

Kommissionen har forpligtet sig fuldt ud til at bekæmpe klimaforandringerne. EU’s tilgang til omstillingen til en klimaresistent lavemissionsøkonomi går gennem politiske foranstaltninger, som også skal ændre investeringsmønstrene, sådan som det ses af Kommissionens nylige foranstaltningspakke³. De offentlige udgifter fra EU og medlemsstaternes nationale budgetter supplerer og sætter skub i denne omstilling.

02

Kommissionen anser tilpasning til uundgåelige klimaforandringer og modvirkning som komplementære politiske reaktioner og forsøger at sikre begge samtidig, når det er relevant.

05

Tilpasningsforanstaltningerne skal reducere de klimarelaterede risici til et acceptabelt niveau på grundlag af prognoser for klimaforandringer.

07

Der er mange faktorer, der bidrager til nedbringelsen af drivhusgasemissionerne; primært nedsat energiintensitet (mindre energi forbrugt pr. enhed af BNP) og udvikling af vedvarende energikilder. Den økonomiske vækst (BNP per capita) var en positiv drivkraft bag emissioner (dvs. bidrog ikke til modvirkning) gennem hele perioden 2005-2013, om end denne virkning har været svagere siden 2007/2008⁴. I denne forbindelse er det ikke berettiget kun at pege på virkningen af den økonomiske krise for emissionerne.

08

Kommissionen understreger, at 20 %-målet blev bekendtgjort som ét af flere elementer i mainstreamingtilgangen i EU-budgettet, som i sig selv er et af elementerne i EU’s tilgang til at imødekomme de investeringsbehov, som knytter sig til klimaforandringerne.

Mainstreamingtilgangen i EU-budgettet er et udtryk for EU’s forpligtelse til og lederskab i klimaindsatsen i lighed med alle EU’s initiativer til bekæmpelse af klimaforandringer.

09

Kommissionen mener, at 20 %-målet blev nævnt som et politisk og ikkebindende mål for at fremme større klimarelevans i alle de foranstaltninger, der finansieres af EU-budgettet. Denne tilgang blev bakket op af Det Europæiske Råd og Europa-Parlamentet og har understøttet de efterfølgende faser af gennemførelsen. Det var i det lys, understreger Kommissionen, at både den og budgetmyndigheden besluttede ikke at indarbejde dette mål i en retsakt.

Ud over mainstreaming er der også fastlagt et dedikeret program for bl.a. klimaindsatsen (under LIFE-programmet) i den flerårige finansielle ramme.

12

Generaldirektoratet for Budget koordinerer tildelingen af midler i budgettet til de politiske prioriteringer, herunder klimaindsatsen, indsamler data og konsoliderer dem i overslaget til budgetforslaget til dokumentation for de beløb, som Kommissionen foreslår budgetmyndigheden til den årlige budgetprocedure.

Tekstboks – Baggrunden for mainstreaming kort fortalt Fjerde punkt

EU’s klimaindsats dækker en lang række foranstaltninger, og de ambitiøse mål gør EU til en af verdens førende aktører i klimaindsatsen. Mainstreamingen af klimaet i alle EU’s politikker og programmer er et af elementerne i EU’s støtte til omstillingen til et samfund med en klimaresistent lavemissionsøkonomi.

EU’s tilgang til mainstreaming af klimaet i EU’s instrumenter og budget er konceptualiseret på fire niveauer som forklaret i Kommissionens svar på punkt 24.

Bemærkninger

24

Kommissionen finder, at der er sket betydelige fremskridt med mainstreamingen af klimaet i EU-budgettet. EU’s tilgang til mainstreaming af klimaet i EU’s instrumenter og budget er konceptualiseret på fire niveauer:

-de politiske beslutninger, der træffes af EU’s institutioner (i forbindelse med vedtagelsen af den flerårige finansielle ramme 2014-2020), om at mainstreame klimaindsatsen⁵ og bekendtgøre et mål om at gøre mindst 20 % af EU’s udgifter klimarelevante

-forankring af klimamål i retlige rammer/retningslinjer (retsgrundlaget for nye udgiftsprogrammer, retningslinjer)

-gennemførelsen af de klimarelaterede regler og retningslinjer (kvaliteten af gennemførelsen)

-som led i tilgangen en fælles metode til overvågning af klimarelaterede udgifter i alle EU-instrumenter.

Vi erkender, at revisionen primært fokuserer på det finansielle mål.

Andet led

Kommissionen bifalder ikke, at Retten har valgt at benytte et sæt principper, som er vedtaget i 2015 af en række organisationer, som bruger international udviklingsbistand som et benchmark for vurderingen af »hensigtsmæssigheden« ved EU’s nyskabende og detaljerede mainstreamingtilgang, der er vedtaget på EU-plan.

25

Kommissionen anerkender Rettens beslutning om at betragte 20 %-målet som et budgetmål, men gentager, at målet blev bekendtgjort af Kommissionen som et politisk mål for at støtte mainstreaming af klimaet i de forskellige programmer. På grund af målets karakter mener Kommissionen ikke, at en budgetfortolkning alene kan afspejle EU’s tilgang til mainstreaming.

26

Kommissionen understreger, at det politiske 20 %-mål blev bekendtgjort for at hjælpe mainstreamingen af klimaindsatsen på vej i EU-programmerne (se Kommissionens svar på punkt 25). Derfor har Kommissionen ikke kvantificeret den andel af investeringsbehovet, der bør dækkes af EU’s budget, men arbejdede med skøn som beskrevet i Kommissionens forslag til den flerårige finansielle ramme⁶.

27

Kommissionen finder, at der er sket en væsentlig forøgelse af de klimarelevante udgifter. Kommissionen bekræfter samtidig, at der ikke findes omfattende og sammenlignelige data om klimarelevante udgifter i den tidligere flerårige finansielle ramme, hvilket ville være forudsætningen for at fastlægge mere detaljerede mål. Udviklingen af et solidt og gennemsigtigt overvågningssystem var et af elementerne i EU’s mainstreamingtilgang.

28

Kommissionen vurderede fremskridtene med 20 %-målet i sin midtvejsrevision af den flerårige finansielle ramme, som blev offentliggjort den 14. september 2016. De data, der fremlægges i arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene (SWD(2016) 299), som ledsager midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme (COM(2016) 603), viser, at man i perioden 2014-2020 vil nå op på en samlet klimarelateret udgift på lidt over 200 mia. EUR. Det svarer til ca. 18,9 % for hele den finansielle programmeringsperiode. Dataene i bilag 2 til arbejdsdokumentet viser samlede tal for hvert programs skøn over klimaovervågning af 20 %-målet for den fulde programmeringsperiode 2014-2020.

Climate Mainstreaming 2014-2020 - totals by programme
(EUR million, commitment appropriations) | 2014-2017 | 2018-2020 estimates
Programme | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | Total 2014-2020
For reference: Total EU Budget (Section III- Commission, Financial programming) | 118 054.4 | 158 606.8 | 151 241.6 | 153 757.8 | 156 782.8 | 159 966.3 | 164 145.4 | 1 062 554.9
Total Climate Change finance in the EU Budget | 16 097.7 | 27 475.7 | 31 634.4 | 29 726.8 | 30 777.7 | 31 883.6 | 32 307.7 | 200 986.9
Share of Climate Change relevant spending in EU Budget | 13.6 % | 17.3 % | 20.9 % | 19.3 % | 19.6 % | 19.9 % | 19.7 % | 18.9 %

Kommissionens fælles svar på punkt 31 og 32

Kommissionen gentager, at det politiske 20 %-mål blev bekendtgjort for at fremme mainstreaming (se også Kommissionens svar på punkt 25). Kommissionen finder en sådan fleksibel udmelding om 20 %-målet egnet til at udvikle en nyskabende tilgang til mainstreaming og overvågning af klimarelevante udgifter. EU’s mainstreamingtilgang skal integrere klimaaspekter i hele EU-budgettet.

Kommissionen bekræfter, at medlovgiverne ikke fandt det nødvendigt at fastsætte specifikke mål for fremme af klimamainstreaming i alle programmer. Som beskrevet i Kommissionens svar på punkt 24 arbejdes der på mainstreaming i mange forskellige processer, og specifikke mål er en af dem.

Data, der er offentliggjort i midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme, viser, at mange programmer i EU-budgettet bidrager til klimaindsatsen. Samtidig er Kommissionen enig i, at specifikke målsætninger kan være nyttige for at fremme klimamainstreaming.

Klimarelevante udgifter overvåges i hele budgettet. Kravet om overvågning af de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESIF) i denne henseende blev stillet af medlovgiverne.

34

Kommissionen erkender, at EU’s overvågningsmetode, som er nyskabende og enestående i sin dækning og detaljeringsgrad og vedtaget i EU’s lovgivningsproces, kan forbedres yderligere. Samtidig findes der ikke internationalt vedtagne metoder til kvantificeret overvågning af klimaudgifter.

35

EU’s metode med at bruge koefficienter til EU’s udgifter har vist sig at sikre en passende balance mellem dataenes pålidelighed og den administrative indsats både i Kommissionen og i medlemsstaterne.

Første led

Kommissionen erkender, at der med den nuværende metode og som direkte konsekvens af brugen af et system, der er baseret på de tre Riomarkørers gennemsnitstal, er risiko for en vis over- og undervurdering af visse udgifters klimarelevans. Samtidig mener Kommissionen, at dens metodologi er tilstrækkeligt konservativ, og finder ikke, at et sæt principper udviklet af en gruppe internationale hjælpeorganisationer i 2015 til afbødning af overvågning af deres indsats er et relevant referencepunkt for den tilgang, som Kommissionen anvender. Kommissionen understreger, at visse af Rettens beregninger i rapporten er sket ved hjælp af koefficienter, som adskiller sig fra dem, Kommissionen har brugt.

Andet led

Kommissionen mener, at overvågningstilgangen, som EU’s medlovgivere er blevet enige om, er pålidelig og egnet til de specifikke formål hermed. OECD’s kategorier og metoder er ganske vist nyttige med hensyn til at kvalificere EU’s tilgang, men de er ikke beregnet til at støtte mainstreaming og kvantificeret overvågning i EU’s budget og er derfor blevet tilpasset af medlovgiveren til de programspecifikke behov i de respektive retlige rammer.

Kommissionen påpeger, at de forskellige EU-programmers primære mål fastsættes ud fra det pågældende retsgrundlag, og mainstreaming betyder i sagens natur at bringe gennemførelsen af det primære mål i overensstemmelse med EU’s klimapolitik, ikke at erstatte det primære mål.

36

EU’s klimaovervågningssystem indeholder specifikke elementer, som adskiller det fra de systemer, som internationale hjælpeorganisationer bruger, hvorfor det ikke er relevant at sammenligne med internationale bistandsovervågningssystemer.

Kommissionen erkender, at den innovative tilgang til overvågning af klimaudgifter og gennemførelsen af den i EU-budgettet kunne blive bedre, herunder i henseende til øget detaljeringsgrad vedrørende modvirkning og tilpasning. Set i lyset af den uklare administrative virkning og vanskelighederne med at undgå dobbelttælling og samtidig afspejle de hyppige tilhørende sidegevinster har Kommissionen dog ikke i øjeblikket planer om yderligere opdelinger i sit overvågningssystem.

37

Kommissionen er enig i betydningen af finansielle instrumenter og deres bidrag til EU’s klimaindsats og har inkluderet budgetbidraget til disse i sin overvågning af klimaudgifterne.

39

Kommissionen mener, at der er sket gode fremskridt med klimamainstreaming i de fleste henseender, og at overvågningen af budgetudgifterne er pålidelig og gennemsigtig som beskrevet i dens svar på navnlig punkt 12 og 28. Kommissionen erkender behovet for at videreudvikle tilgangen til overvågning og rapportering af klimaresultaterne.

40

Se også Kommissionens svar på punkt V og 28.

41

Kommissionen bekræfter, at den, som den skrev i sit svar på punkt 28, før udgivelsen af midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme ikke var i stand til med sikkerhed at vurdere, om den var på rette vej mod at nå 20 %-målet, idet der stadig manglede oplysninger om planlagte udgifter fra ESIF-fondene i perioden for den flerårige finansielle ramme, og der derfor ikke var tilgængelige pålidelige data på det pågældende tidspunkt. Kommissionen vurderede fremskridtene mod 20 %-målet i midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme og nåede frem til, at de klimarelaterede udgifter i hele perioden 2014-2020 ville beløbe sig til lidt over 200 mia. EUR i alt. Det svarer til ca. 18,9 % for hele den finansielle programmeringsperiode.

43

De planlagte klimaforanstaltninger med de tilhørende koefficienter er anført i de operationelle programmer under Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF). Den vejledende tildeling fra EHFF til hver foranstaltning er indarbejdet i medlemsstaternes årlige gennemførelsesrapporter (fra maj 2016). Den finansielle tabel i disse rapporter og de centrale karakteristika ved de støttede foranstaltninger, som vil fremgå af medlemsstaternes årlige aktivitetsrapporter (i henhold til EHFF, artikel 97, stk. 1, litra a)), vil sætte Kommissionen i stand til løbende at overvåge udgiftsniveauet samt enhver ændring i det vejledende bidrag til opfyldelse af klimamålene, som er anført i de operationelle programmer.

44

Efter at programmeringsprocesserne er fuldført, er Kommissionen nu i stand til at konsolidere pålidelige data for ajourførte skøn over disse programmer med hensyn til klimaudgifter og har offentliggjort en status i forbindelse med midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme. Denne status ville have bygget på unøjagtige data og kunne dermed have ført til fejlbehæftede beregninger og fejlfortolkninger, hvis den var blevet udarbejdet på grundlag af de foreløbige data for 2014-2016.

45

Kommissionen mener, at det er højst relevant at målrette klimaovervågningen mod forpligtelsesbevillinger/planlagte og vedtagne udgifter, idet udgiftsdataene ikke ville være nyttige med hensyn til at forbedre mainstreamingen på grund af tidsforskydningen mellem programmering og udbetaling. Kommissionen mener også, at det er meningsløst af knytte overvågningen af finansielle input fra EU-budgettet sammen med opnåelsen af EU’s klima- og energimål eller et anslået investeringsbehov.

At indføre en overvågningstilgang til planlagte udgifter var det første og væsentlige skridt til bedre integration af klimahensyn i alle EU-programmer. Den iboende risiko, som Retten peger på, findes i alle budgetplaner. Kommissionen er enig med Retten i, at planlagte udgifter ikke altid ender som faktiske udgifter, men påpeger, at gennemsnitligt 97 % af alle EU’s budgetforpligtelser i 2015 blev realiseret, hvilket gør det eksisterende system med forudgående overvågning af forpligtelser til en effektiv målestok, også for faktiske udgifter. Kommissionen påpeger også, at metodologierne, der anvendes til beregningen af de 34 % henholdsvis 49,3 %, er forskellige i tilgang og omfang.

46

Kommissionen revurderer jævnligt data og ajourfører programmeringen i forbindelse med den årlige budgetprocedure og gennemførelsen af det årlige budget. Kommissionen forpligtede sig desuden i midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme til at vurdere fremskridtene mod 20 %-målet i midtvejsrevisionen af programmerne i den flerårige finansielle ramme. Kommissionen mener, at de eksisterende overvågnings- og rapporteringssystemer er egnede, og finder det ikke nødvendigt på nuværende tidspunkt at indføre yderligere rapporteringskrav.

47

Kommissionen bekræfter, at 20 %-målet er udtrykkeligt relateret til EU’s budgetudgifter, og mener, at det ikke ville være hensigtsmæssigt at blande ikkefinansielle elementer ind i overvågningen af et finansielt mål.

Samtidig erkender vi, at forbindelsen mellem udgifter, mobiliserede aktioner og resultater bør forbedres. I forbindelse med forskellige udgiftsprogrammer og afhængigt af det omfang, hvori de fokuserer på investering i klimaindsatsen, er der fastlagt output- og resultatindikatorer, som for visse fælles indikatorers vedkommende kan aggregeres på EU-plan. Sådanne fælles indikatorer er blevet udviklet på grundlag af politikerfaringerne fra de enkelte berørte programmer (dvs. en indikator for drivhusgasemissioner fra landbruget indarbejdes i overvågnings- og evalueringsrammen for den fælles landbrugspolitik; en outputindikator, der er specifik for EFRU, for nedbringelse af drivhusgasemissioner er blevet defineret for finansierede infrastrukturinvesteringer).

Når det er sagt, er det i øjeblikket ikke teknisk muligt at udarbejde konsoliderede data for f.eks. nedbringelse af drivhusgasemissioner fra aktiviteter, som finansieres over EU’s budget.

48

Fælles indikatorer for EFRU har fælles definitioner, som anbefales i Kommissionens vejledning⁷, der blev drøftet med eksperter i medlemsstaterne før færdiggørelsen. Selv om det var muligt at foreslå en metodologi for måling af nedbringelse af drivhusgasemissioner inden for vedvarende energikilder og energibesparelser, var der ikke enighed herom, og der var mange mulige metoder, der kunne bruges til andre beregninger af den type på andre områder. Alle data, der indsamles ved hjælp af fælles eller specifikke indikatorer, vil være tilgængelige med henblik på evaluering og kan potentielt bidrage til yderligere politikerfaringer.

49

Kommissionen mener, at der er sket fremskridt med klimamainstreaming i de fleste henseender, og at målet er muligt at nå. Kommissionen henviser til den nylige analyse i midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme, som blev udgivet den 14. september (se også svar på punkt 28), og bekræfter sin hensigt om at fortsætte sin indsats for at integrere klimaet i EU’s programmer.

50

Som meddelt i midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme påpeger Kommissionen, at den planlægger at vurdere fremskridtene med 20 %-målet i midtvejsrevisionen af de enkelte programmer, hvilket giver anledning til yderligere mainstreaming af klimaet i EU’s udgiftsprogrammer.

51

Kommissionen gentager, at den ikke mener, at den vedtagne metodologi til EU’s klimaovervågningstilgang frembyder nogen risiko for klimamainstreamingen, men noterer sig Rettens simuleringer ved hjælp af forskellige koefficienter til EU’s landbrugsudgifter.

Første led

Kommissionen mener, at den metode, den har brugt, er blevet udarbejdet på en gennemsigtig og samordnet måde. Den er blevet fremsendt til Europa-Parlamentet og Rådet og fører ikke til overvurdering.

Se også Kommissionens svar på punkt 53.

Andet led

Ligeledes er klimakoefficienterne for udvikling af landdistrikter blevet udarbejdet på en gennemsigtig måde i overensstemmelse med det politiske 20 %-mål.

Tredje led

Kommissionen mener, at dens skøn over de samlede klimabidrag fra begge de landbrugspolitiske fonde er baseret på en vedtaget EU-metodologi, hvorom der gives fuldstændige oplysninger en gang årligt i de programerklæringer, som ledsager Kommissionens budgetforslag.

Som påpeget i svaret på punkt 35 mener Kommissionen ikke, at et sæt principper udviklet af en gruppe internationale hjælpeorganisationer i 2015 til afbødning af overvågning af deres indsats er et relevant referencepunkt for den tilgang, som er vedtaget på EU-plan. Kommissionen understreger, at Rettens beregninger i rapporten adskiller sig fra dem, der er vedtaget på EU-plan, og som er tilstrækkeligt konservative.

Fjerde led

Horisont 2020 repræsenterer en betydelig stigning i forskningen på dette område i forbindelse med RP7. Samarbejdsdelen af RP7 vurderes at have bidraget med 2,4 mia. EUR til klimaindsatsen (2007-2013), mens tallet alene i de første to år af Horisont 2020 (2014-2015) er 3,2 mia. EUR.

Ikke desto mindre er der allerede vedtaget en handlingsplan (se Kommissionens svar på punkt 60) for opfyldelsen af det planlagte udgiftsniveau (se vejledende mål), der er fastlagt i forordningen om Horisont 2020.

53

Kommissionen noterer sig Rettens simuleringer ved hjælp af forskellige metodologier og generelle principper, der er vedtaget af visse internationale hjælpeorganisationer, men gentager sin forpligtelse over for EU’s tilgang. Den metode, som Kommissionen har brugt, er pålidelig og er blevet udarbejdet på en gennemsigtig og samordnet måde. Den bygger på Riomarkørerne, og den blev meddelt Europa-Parlamentet og Rådet.

Fordelene ved krydsoverensstemmelse for klimaindsatsen kan vurderes ved at anvende en Riomarkør på 40 % på en andel på 20 % af andre direkte betalinger end grønne betalinger. Hvad angår enhver anden beregning, er dette en målestok baseret på sanktionssystemet vedrørende krydsoverensstemmelse. Kommissionen mener imidlertid, at en klimavirkning på 8 % af andre direkte betalinger end grønne betalinger ikke er overvurderet, hvis man ser på fordelene for klimaet ved krydsoverensstemmelse og direkte betalinger.

Se Kommissionens svar på punkt 51.

Tekstboks 3 – Intet rimeligt belæg for at beregne et klimabidrag fra andre direkte betalinger end grønne betalinger

Se Kommissionens svar på punkt 51.

54

Kommissionen mener, at de anvendte elementer er tilstrækkeligt konservative.

Se Kommissionens svar på punkt 51, første led.

55

Klimaovervågningen af udgifterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikter (ELFUL) følger princippet om at anvende en markør på politiske målsætninger som udtrykt i EU’s prioriteringer og fokusområder inden for udvikling af landdistrikter. Eftersom medlemsstaterne kan planlægge foranstaltninger på fleksibel vis afhængigt af deres forventede bidrag til disse forskellige målsætninger, skal overvågningen ske for den samlede ELFUL-prioritering frem for af den enkelte foranstaltning.

På grund af denne interventionslogik og princippet om delt forvaltning er det medlemsstaterne, der fastslår, hvilken prioritet eller hvilket fokusområde en foranstaltning bidrager mest til.

Således er foranstaltning 13 i ordningen for områder med naturbetingede begrænsninger blevet programlagt under fire forskellige prioriteringer/fokusområder. De medlemsstater, som har programlagt foranstaltning 13 under prioritet 4, finder den mest relevant for opfyldelsen af målsætningerne for denne prioritet.

Kommissionens fælles svar på punkt 56, 57 og 58 og tekstboks 4

Kommissionen noterer sig Rettens tanker om manglerne ved overvågningsmetodologien for ELFUL og dens simuleringer baseret på forskellige tilgange.

Den aktuelle overvågningsmetodologi for ELFUL skal forsøge at ramme en balance mellem at levere et rimeligt pålideligt skøn over klimarelaterede udgifter og minimere den administrative byrde og omkostningerne.

Den tilgang, som Retten foreslår, med anvendelse af forskellige klimakoefficienter på forskellige foranstaltninger/operationer inden for specifikke fokusområder og EU-politikker ville skærpe nøjagtigheden, men ville også føre til en stigning i den administrative byrde for nationale og regionale forvaltninger.

Prioritet 4 bør tildeles en 100 %-markør, eftersom den indeholder foranstaltninger, som bidrager til at beskytte miljøet og øge økosystemers evne til at tilpasse sig klimaforandringer. I betragtning af variationen, diversiteten og kompleksiteten i operationerne under EU’s prioritet 4 (f.eks. landbrugsmiljø- og klimaforanstaltninger) ville en differentiering efter foranstaltning/operation gøre overvågningen besværlig og vanskelig for medlemsstaterne.

Foranstaltningen for områder med naturbetingede begrænsninger inden for ELFUL er vigtig for at forebygge afvandring og fastholde den miljømæssige og økonomiske værdi af dyrkning af områder med naturbetingede begrænsninger. Den hjælper med at opretholde landbrugsøkosystemer, som kunne gå tabt uden støtte, hvilket er vigtigt i forbindelse med både modvirkning af og tilpasning til klimaforandringer (f.eks. græsarealer). Den nye betegnelsestilgang baseret på fælles vedtagne biofysiske kriterier, som skal fastlægges i den igangværende programmeringsperiode, vil medføre et skarpere fokus på at holde de mest sårbare landbrugsområder under plov og dermed øge betydningen af foranstaltningen til modvirkning af og tilpasning til klimaforandringerne.

59

Kommissionen mener, at de specifikke overvågningsmetodologier, der er specificeret i programerklæringerne til ELFUL og LIFE-programmet som omtalt i dette punkt, er blevet vedtaget inden for EU’s overvågningsmetodologi, der blev udviklet til brug i indeværende programmeringsperiode.

60

Horisont 2020 repræsenterer en betydelig stigning i forskningen på dette område i forbindelse med RP7. Selv om det ikke er muligt at foretage direkte sammenligninger af hele programmet, vurderes samarbejdsdelen af RP7 at have bidraget med 2,4 mia. EUR til klimaindsatsen i de syv år af programmet (2007-2013), mens det seneste validerede tal alene for de første to år af Horisont 2020 (2014-2015) er 3,2 mia. EUR fra de sammenlignelige »programmerbare« dele. Selv om det nuværende tal er lavere end det oprindelige forventede udgiftsniveau, sender det derfor alligevel et positivt signal om Kommissionens forpligtelse.

Indledningerne til hovedarbejdsprogrammet for 2014-2015 og 2016-2017 har givet klare indikationer på klimarelaterede udgifter gennem relevante referencer til indkaldelser/emner, hvor det var relevant. I denne forbindelse har Kommissionens tjenestegrene nøje og løbende overvåget alle Horisont 2020-arbejdsprogrammernes emner med hensyn til klimarelaterede udgifter for at måle fremskridt med det forventede udgiftsniveau for Horisont 2020.

Den handlingsplan, der blev lanceret sidste år, giver et yderligere skub i den retning. Desuden anerkendes betydningen af mainstreamingen af klimaindsatsen og forøgelsen af de tilhørende udgifter i den igangværende strategiske programmeringsproces for 2018-2020. Når den strategiske programmeringsproces er fuldført, kan der tages fat på mere kvantitative aspekter for 2018-2020.

61

Bidraget fra bottom-up-initiativer til klimaindsatsen kan ikke fastslås, førend de enkelte projekter er blevet udvalgt til finansiering, og det kan meget vel variere fra år til år.

62

Kommissionen overvåger nøje fremskridtene med denne indikator og har stadig en vis manøvremargen. Når det næste arbejdsprogram er vedtaget (ca. efterår 2017), vil Kommissionen have ajourført tallene for mere nøjagtigt at kunne gøre status og fastlægge det nødvendige budget for årene 2018-2020. Midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme (som beskrevet i Kommissionens svar på punkt 28) understreger også udtrykkeligt en række elementer, som bør støtte yderligere klimamainstreaming i Horisont 2020.

63

Den strategiske programmeringsproces for 2018-2020 er i gang, og klimaindsatsen er stærkt prioriteret. Når den strategiske programmeringsproces er fuldført, kan der tages fat på mere kvantitative aspekter for 2018-2020, herunder budgettildelingen til klimaindsatsen.

64

Kommissionens handlingsplan bør suppleres med »kvantificerbare mål«. Det bedste tidspunkt at fastsætte disse på er i forbindelse med udarbejdelsen af forslag til arbejdsprogrammerne for 2018-2020, hvilket endnu ikke er sket.

65

Kommissionen bekræfter, at der ikke findes sammenlignelige data for klimarelaterede udgifter i henhold til den tidligere flerårige finansielle ramme. Samtidig mener Kommissionen, at den største stigning i klimaudgifterne i Rettens skøn over visse programmer (især dem i punkt 69) generelt bekræfter omfanget af Kommissionens arbejdsskøn siden begyndelsen af den flerårige finansielle ramme.

67

Kommissionen mener, at den primære gevinst ved klimaovervågning i EU’s budget ligger i støtten til en klimavenlig udformning af udgiftsforanstaltninger på tværs af EU’s programmer. Vi erkender, at de understregede eksempler i sektionen ikke giver anledning til at drage bredere konklusioner og kun kan bruges som illustration.

70

Kommissionen understreger, at målet med dens mainstreamingtilgang er at integrere klimahensyn i alle EU’s budgetinstrumenter, og at ændringer i sammensætningen af klimarelevante udgifter afspejler ændringer i udgiftsprioriteringerne i de enkelte programmer og den rolle, som de forskellige finansieringskilder, der findes på landeniveau, spiller.

71

Variationerne i de klimarelevante udgifter i de forskellige landeprogrammer afspejler i vidt omfang landets sektorprioriteter og bør derfor ikke opfattes som et tegn på en større eller mindre forpligtelse til klimaindsatsen.

75

Målretningen af forsknings- og innovationsaktiviteter mod bestemte sektorer eller klynger (f.eks. lavemissionsøkonomi) var udtrykkeligt ikke genstand for detaljerede programmeringsdrøftelser. Forhandlingen om målsætningerne for forskning og innovation indgik i forhåndsbetingelserne for intelligent specialisering. Hvis Kommissionen havde grebet ind for at opnå en stærkere klimarelateret orientering vedrørende forskning og innovation i de operationelle programmer i Tyskland og Rumænien, ville det have været i strid med de retligt fastlagte forhåndsbetingelser for strategier for intelligent specialisering, hvor en bottom-up-proces er væsentlig. Kommissionens tjenestegrene bemærker, at bæredygtig energi og klima er en af topprioriteterne i disse strategier.

76

Kommissionen bemærker, at Den Europæiske Socialfonds programmer kan reagere på alle ændringer i efterspørgslen efter grønne færdigheder, når de opstår.

Fælles svar fra Kommissionen på punkt 77-79

Kommissionen bemærker, at mens bidraget fra samtlige ESI-fonde til klimaindsatsen overstiger 25 %, vil den enkelte fonds bidrag uvægerligt variere, alt efter hvor tæt dens specifikke primære opgaver er knyttet til klimaindsatsen. For ESF’s vedkommende kan et sådant bidrag kun være indirekte, især gennem investeringer i grønne færdigheder, som igen er tæt knyttet til udviklingen på arbejdsmarkedet og dermed efterspørgselsstyret.

Kommissionen bemærker, at overvågningssystemet til overvågning af ESF’s bidrag til klimaindsatsen er blevet skærpet i den finansielle periode 2014-2020, især ved at klimaindsatsen er blevet inddraget som et »sekundært tema« med henblik på overvågning af ESF’s bidrag.

Uanset dette medgiver Kommissionen, at ESF’s bidrag til klimaindsatsen kan blive bedre værdisat, og vil overveje muligheder herfor i fremtiden.

81

Med den seneste reform af den fælles landbrugspolitik blev anvendelsesområdet for krydsoverensstemmelse revideret betydeligt i lyset af, at kravene var kontrollerbare, direkte henvendt til landmænd og knyttet til landbrugsvirksomhed. Derfor blev listen over krav vedrørende god landbrugs- og miljømæssig stand (GLM-krav) reduceret til under det halve (fra 15 til syv), og de lovgivningsbestemte forvaltningskrav blev skåret ned fra 18 til 13.

82

Kommissionen er ikke enig i, at de grønnere direkte betalinger generelt bygger på de tidligere GLM-krav. Kravene til miljømæssige fokusområder og afgrødediversificering er nye, og beskyttelsen af permanente græsarealer er blevet kraftigt forstærket med f.eks. fuld beskyttelse af miljømæssigt følsomme permanente græsarealer og indskrænkede muligheder for at opdyrke permanente græsarealer.

Kommissionen mener også, at grønnere direkte betalinger har en betydelig virkning snarere end en begrænset virkning. Virkningen afspejler på rimelig vis klimarelevansen i de tre landbrugspraksisser. Selv om de grønnere krav ikke berører alle landbrugere, viser de tilgængelige oplysninger, at 72 % af det samlede landbrugsareal er berørt, hvilket er endnu mere relevant i henseende til klimaindsatsen.

84

Klimamainstreaming kræver ikke, at hver eneste region eller medlemsstat øger investeringerne i modvirkning af eller tilpasning til klimaforandringerne. Klimaindsatsen skal tages i behørig betragtning i SWOT-analysen og ved identificeringen af behov og evalueres i forhold til andre prioriteter. Sammenligningsgrundlaget har ændret sig gennem de to programmeringsperioder. Navnlig har virkningen af den økonomiske krise på mange områder ført til et større behov for at befæste den økonomiske situation i landbruget, som er blevet ramt af krisen. På denne baggrund er det ikke et negativt resultat, at de klimarelaterede udgifter har stabiliseret sig (selv om dette ikke kan kvantificeres præcist på grund af manglen på egnede metoder).

85

Fastlæggelsen af udvælgelseskriterier henhører under medlemsstaternes ansvar. Kommissionen ydede rådgivning om »mulighederne for klimaaktioner inden for ELFUL«, hvilket omfattede en anbefaling om at udforme udvælgelseskriterier.

89

Målet om at tilpasse fiskerikapaciteten til de tilgængelige ressourcer gennem finansiel støtte til flådeforvaltningsforanstaltninger blev delvist nået i den sidste programmeringsperiode. Dette forklarer den nedsatte støtte fra EHFF til flådeforanstaltninger sammenlignet med den tidligere periode under EFF.

Konklusioner og anbefalinger

91

Kommissionen understreger, at målet om at øge de klimarelaterede udgifter til mindst 20 % af EU-budgettet var en politisk forpligtelse beregnet til at indarbejde klimaindsatsen i alle EU-programmer.

92

Kommissionen mener, at der er sket vigtige fremskridt, både med at indarbejde klimahensyn i programlægningen og med at udvikle den unikke kvantificerede mainstreamingtilgang, som nu giver en gennemsigtig basislinje.

Kommissionen bemærker imidlertid, at den enkelte fonds potentielle bidrag vil variere, alt efter hvor tæt dens specifikke primære opgaver er knyttet til klimaindsatsen. Det er derfor uundgåeligt, at de systemer, der bruges til at programlægge og overvåge bidraget, er forskellige fra fond til fond.

Ikke desto mindre mener Kommissionen, at den i store træk er på rette vej mod 20 %-målet, mens den dog erkender, at der er brug for yderligere bestræbelser som beskrevet i midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme.

93

Kommissionen understreger, at 20 %-målet blev bekendtgjort som ét af flere elementer i mainstreamingtilgangen i EU-budgettet, som i sig selv er et af elementerne i EU’s tilgang til at imødekomme de investeringsbehov, som knytter sig til klimaforandringerne (se Kommissionens svar på punkt 24).

Mainstreamingtilgangen i EU-budgettet er et udtryk for EU’s forpligtelse til og lederskab i klimaindsatsen i lighed med alle EU’s initiativer til bekæmpelse af klimaforandringer.

Kommissionen har vurderet fremskridtene med 20 %-målene i midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme som forklaret i svaret på punkt 28.

94

Efter at programmeringsprocesserne er fuldført, er Kommissionen nu i stand til at konsolidere pålidelige data for ajourførte skøn over disse programmer med hensyn til klimaudgifter og har offentliggjort en status i forbindelse med midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme. Denne status ville have bygget på unøjagtige data og kunne dermed have ført til fejlbehæftede fortolkninger, hvis den var blevet udarbejdet på grundlag af data for 2014-2016.

Kommissionen vurderer i midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme, at de klimarelaterede udgifter i hele perioden 2014-2020 ville beløbe sig til lidt over 200 mia. EUR i alt. Det svarer til ca. 18,9 % for hele den finansielle programmeringsperiode.

95

Kommissionen understreger, at EU’s metode til overvågning af klimarelaterede udgifter har banet vej for en kvantificeret tilgang til overvågning af budgetudgifter. Som sådan er der muligheder for yderligere forbedring, mens metodologien samlet set er pålidelig og gennemsigtig.

Anbefaling 1 – En solid flerårig konsolidering

Kommissionen accepterer anbefalingen om at gennemføre en solid flerårig konsolidering for at afdække, om de programmerede klimaudgifter er på rette vej mod 20 %-målet, og mener, at det bliver nået ved midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme. Kommissionen planlægger at fortsætte med at overvåge fremskridtene årligt i forbindelse med den årlige udarbejdelse af budgetforslag.

Anbefaling 2 – En omfattende rapporteringsramme

a)

Kommissionen accepterer delvist anbefalingen.

Den accepterer at vise relevante aspekter af og fremskridt med klimaindsatsen i de relevante årlige aktivitetsrapporter i relevant omfang. Den nye årlige forvaltnings- og resultatrapport giver en sammenfatning (sektion 1) af EU’s budgetresultater baseret på den seneste tilgængelige dokumentation af de resultater, der er opnået med EU-budgettet. Denne rapportering trækker på oplysninger fra de årlige aktivitetsrapporter, de programerklæringer, der indgår i budgetforslaget, og andre kilder såsom evaluerings- og gennemførelsesrapporter vedrørende EU-programmer. Rapporten giver en sammenfattende redegørelse, mens yderligere detaljer om programmålene og fremskridtene med indikatorerne findes i de årlige aktivitetsrapporter og programerklæringerne.

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen om at rapportere om finansielle instrumenter i forbindelse med overvågning af den budgetmæssige indsats for at nå 20 %-målet.

b)

Kommissionen bemærker, at denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.

c)

Kommissionen kan ikke acceptere anbefalingen. Selv om Kommissionen har forpligtet sig til at forbedre dataenes detaljeringsgrad, er virkningerne af sådanne yderligere administrative byrder for både Kommissionen og medlemsstaterne uklare. Kommissionen vil overveje mulighederne for at differentiere mellem modvirkning og tilpasning, hvis metodologien ændres i fremtiden, og understreger, at de to er tæt knyttet til hinanden.

96

Kommissionen er enig i, at der er brug for en yderligere indsats for at indarbejde klimaet i alle EU-programmer. Det politiske 20 %-mål blev fastsat for at fremme mainstreaming (se også Kommissionens svar på punkt 25). Kommissionen finder en sådan fleksibilitet omkring 20 %-målet egnet til at udvikle en nyskabende tilgang til mainstreaming og overvågning af klimarelevante udgifter. EU’s mainstreamingtilgang skal integrere klimaaspekter i alle politikker, og 20 %-målet er en måde at fremme mainstreaming på.

Kommissionen har vurderet fremskridtene med 20 %-målene i midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme som forklaret i svaret på punkt 28.

Anbefaling 3 – En vurdering af de behov, der er forbundet med klimaforandringerne

Kommissionen accepterer delvist anbefalingen.

Kommissionen accepterer at overveje de behov, der er forbundet med klimaforandringerne, og forskellige områders potentiale til bidrag, når den foreslår et nyt overordnet politisk mål. Kommissionen kan ikke acceptere at planlægge specifikke bidrag for hvert område eller program.

97

Kommissionen mener, at der er gjort gode fremskridt med klimamainstreaming i EU-budgettet, og at EU’s metodologi er gennemsigtig og egnet til formålet.

Kommissionen henviser til sit svar på punkt 29 med hensyn til arten af klimaudgifter i de forskellige instrumenter. Den påpeger, at retsakterne er forskellige med hensyn til integreringen af det politiske mål for klimamainstreaming, som i flere tilfælde indarbejdes som en politisk ambition i præamblen, ikke som et retligt bindende mål. Se også Kommissionens svar på punkt 25 og 26.

Kommissionen har angivet sin fremskrivning af de klimarelaterede udgifter frem til 2020 i forbindelse med midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme.

98

EU’s tilgang til klimamainstreaming bygger på international praksis, og der er udviklet en kvantificeret overvågningsmetodologi, hvor administrative byrder og dataenes pålidelighed er i balance.

Kommissionen noterer sig Rettens beregninger, der er baseret på andre metoder til klimaovervågning, men mener ikke, at disse bør få forrang frem for den nyskabende og detaljerede mainstreamingtilgang, som er vedtaget i EU.

99

Kommissionen erkender, at der med den nuværende metode er risiko for en vis over- og undervurdering af visse udgiftselementers klimarelevans. Samtidig mener vi ikke, at et sæt principper udviklet af en gruppe internationale hjælpeorganisationer i 2015 til afbødning af overvågning af deres indsats er et relevant referencepunkt for den tilgang, som er vedtaget på EU-plan. Den metode, som Kommissionen har brugt, er pålidelig og er blevet udarbejdet på en gennemsigtig og samordnet måde samt fremsendt til Europa-Parlamentet og Rådet.

Kommissionen foretager et skøn over de samlede klimabidrag fra begge de landbrugspolitiske fonde baseret på en sund metodologi, hvorom der gives fuldstændige oplysninger i de programerklæringer, som ledsager Kommissionens budgetforslag.

Kommissionen mener, hvad angår grønne direkte betalinger, at virkningen på rimelig vis afspejler klimarelevansen i de tre landbrugspraksisser. For andre direkte betalinger end grønne betalinger kan fordelene ved krydsoverensstemmelse for klimaindsatsen vurderes ved at anvende en Riomarkør på 40 % på en andel på 20 % af andre direkte betalinger end grønne betalinger. Hvad angår enhver anden beregning, er dette en målestok baseret på sanktionssystemet vedrørende krydsoverensstemmelse. Men Kommissionen mener ikke, at en klimavirkning på 8 % af andre direkte betalinger end grønne betalinger er overvurderet, hvis vi ser på fordelene for klimaet ved krydsoverensstemmelse og direkte betalinger. Denne beregning følger til fulde forsigtighedsprincippet.

100

Kommissionen foretager et skøn over de samlede klimabidrag fra begge de landbrugspolitiske fonde baseret på en sund metodologi, hvorom der gives fuldstændige oplysninger i de programerklæringer, som ledsager Kommissionens budgetforslag.

Anbefaling 4 – Korrigering af overvurderinger

Kommissionen accepterer delvist anbefalingen. Overvågningsmetodologien skal forblive stabil under den nuværende flerårige finansielle ramme af hensyn til forudsigelighed, konsekvens og gennemsigtighed. Imidlertid vil Kommissionen overveje måder at finjustere overvågningsmetodologien på for ELFUL med hensyn til programmeringsperioden efter 2020 uden at øge den administrative byrde.

101

Kommissionens handlingsplan vil blive suppleret med mere detaljerede kvantificerbare mål. Det bedste tidspunkt at fastsætte disse på er i forbindelse med udarbejdelsen af forslag til arbejdsprogrammerne for 2018-2020, hvilket endnu ikke er afsluttet.

102

Kommissionen erkender, at der er brug for en yderligere indsats i flere programmer for at forbedre mainstreamingen, men mener ikke, at specifikke handlingsplaner for at øge klimaudgifterne ville have en merværdi.

Anbefaling 5 – Udarbejdelse af handlingsplaner

Kommissionen accepterer delvist anbefalingen.

Kommissionen vil vurdere mulighederne for at øge klimarelevansen i forbindelse med midtvejsrevisionen af de enkelte programmer og politikker som fastlagt i midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme. Indtil resultatet af disse revisioner foreligger, vil Kommissionen overveje korrigerende foranstaltninger. Indførelse af individuelle handlingsplaner ville ikke være hensigtsmæssigt, idet de enkelte programmer allerede rummer mulighed for at fastlægge prioriteter afhængigt af forvaltningsmetoden.

103

Kommissionen mener, at overvågning af forpligtelsesbevillinger var et nødvendigt indledende skridt mod bedre integrering af klimaindsatsen i EU’s budget og danner en rimelig målestok, der sikrer balancen med den administrative byrde, der følger af et yderligere lag i overvågningen. De nuværende skøn er ganske rigtigt foretaget på grundlag af planlagte udgifter (budgetforslag), men ajourføres imidlertid på baggrund af det faktisk vedtagne budget og ændringsskrivelser. Kommissionen vil vurdere omkostningseffektivitet ved at levere efterfølgende skøn baseret på faktiske forpligtelser. Imidlertid ville beregninger baseret på de faktiske betalinger skabe yderligere administrative byrder, eftersom betalingerne kan foregå over mange år og være genstand for finansielle korrektioner. Kommissionen kan imidlertid give et skøn, idet ca. 97 % af forpligtelsesbevillingerne udmøntes i betalingsbevillinger.

Kommissionen er enig i behovet for at skærpe fokus på resultaterne af EU’s udgifter. Imidlertid rummer den nuværende resultatramme, som lovgiveren har fastlagt, kun klimarelaterede indikatorer for en del af udgifterne, og disse indikatorer kan ikke aggregeres på EU-budgetplan. De indhøstede erfaringer vil blive taget med i betragtning i fastlæggelsen af resultatrammen for den næste flerårige finansielle ramme.

Anbefaling 6 – Udarbejdelse af indikatorer til overvågning af de faktiske klimaudgifter og relaterede resultater

a)

Kommissionen accepterer ikke anbefalingen om at udvikle et nyt overvågningssystem på dette tidspunkt. Det ville medføre en øget administrativ byrde for medlemsstaterne, hvilket ikke var planen med den nuværende lovgivning og ikke indgik i partnerskabsaftalerne og de operationelle programmer. Kommissionen vil fortsætte med at bruge de aktuelle overvågningssystemer, som også leverer data om udgifter.

b)

Kommissionen accepterer anbefalingen og vil gennemføre den som angivet nedenfor.

Den vil styrke og forbedre sammenligneligheden mellem klimarelaterede resultatindikatorer på alle EU-budgetområder og overveje mulighederne i forbindelse med den næste flerårige finansielle ramme for at opstille klimarelaterede resultatindikatorer for at måle EU-budgettets bidrag til klimaindsatsen, navnlig med henblik på at vurdere drivhusgasemissionerne og de reduktioner, der er opnået ved hjælp af EU-finansierede foranstaltninger.

c)

Kommissionen accepterer anbefalingen, som den anser for gennemført som angivet nedenfor.

Den vil fortsat aktivt fremme udveksling af god praksis, også på det specifikke område for klimarelaterede resultatindikatorer. Således har ekspertgruppen for overvågning og evaluering af den fælles landbrugspolitik allerede skabt et forum for udveksling af god praksis vedrørende evaluering af den fælles landbrugspolitik, herunder sådanne indikatorer.

105

Målretningen af forsknings- og innovationsaktiviteter mod bestemte sektorer eller klynger (f.eks. lavemissionsøkonomi) var udtrykkeligt ikke genstand for detaljerede programmeringsdrøftelser. Forhandlingen om målsætningerne for forskning og innovation indgik i forhåndsbetingelserne for intelligent specialisering. Hvis Kommissionen havde grebet ind for at opnå en stærkere klimarelateret orientering vedrørende forskning og innovation i de operationelle programmer, ville det have været i strid med de retligt fastlagte krav, navnlig det forhold, at strategier for intelligent specialisering er en bottom-up-proces. I den forbindelse er tendensen den, at forsknings- og innovationsinvesteringerne i lavemissionsenergi sandsynligvis vil være betydeligt større end fastlagt i programmerne og oprindelig afdækket i overvågningsmetodologien.

106

Kommissionen understreger, at da ESF’s bidrag til klimaindsatsen kun kan være indirekte, især gennem investeringer i grønne færdigheder, som igen er tæt knyttet til udviklingen på arbejdsmarkedet og dermed efterspørgselsstyret, vil den faktiske andel af ESF-midler tildelt klimarelaterede udgifter først være kendt efter gennemførelsen af programmerne.

Kommissionen mener, at andelen af de ESF-midler, der er tildelt klimarelaterede udgifter, og som fastslås på grundlag af oplysninger indberettet af medlemsstaterne i ESF’s operationelle programmer, derfor kan være en undervurdering af det forventede bidrag fra ESF til klimaindsatsen i perioden 2014-2020.

Kommissionen henviser til sit fælles svar på punkt 77-79.

107

Reformen af den fælles landbrugspolitik har ført til en betydelig forøgelse af finansieringen af klimaindsatsen sammenlignet med perioden 2007-2013.

108

Kommissionen er ikke enig i, at de grønnere direkte betalinger i praksis stadig generelt bygger på eksisterende landbrugspraksis. I steder mener Kommissionen, at indførelsen af forgrønnelse vil bidrage betydeligt til en større klimaindsats. Kravene til miljømæssige fokusområder og afgrødediversificering er nemlig nye, og beskyttelsen af permanente græsarealer er blevet kraftigt forstærket med f.eks. fuld beskyttelse af miljømæssigt følsomme permanente græsarealer og indskrænkede muligheder for at opdyrke permanente græsarealer.

Den grønne betaling har de facto øget basislinjen for, hvornår der kan betales til miljøpraksis i henhold til programmer for udvikling af landdistrikter. Betalinger, der bevilges for typer af operationer planlagt i henhold til landbrugsmiljø- og klimaforanstaltningen, kan kun gennemføres for forpligtelser og krav, der rækker længere end forpligtelser til forgrønnelse. Dette indebærer bedre miljø- og klimaresultater.

109

Der er skærpet fokus på overvågning af udgifter fra EHFF til klimaindsatsen i medlemsstaternes årlige gennemførelsesrapporter for denne fond. Se Kommissionens svar på punkt 43.

Anbefaling 7 – Undersøgelse af alle potentielle muligheder og sikring af en reel omlægning i retning af en øget klimaindsats

a)

Kommissionen accepterer delvist denne anbefaling på samme måde som anbefaling 5, dvs. at den vil udpege områder med underudnyttet potentiale og overveje muligheder og tiltag til at øge klimarelevansen i deres udgiftsprogrammer i forbindelse deres individuelle midtvejsrevisioner. Men den vil ikke udarbejde specifikke handlingsplaner for klimaudgifter for de enkelte programmer.

b)

Kommissionen kan ikke acceptere denne anbefaling. Ændring af den flerårige finansielle programmering på dette tidspunkt i ESIF-programmer, der forvaltes ved delt forvaltning, med finansieringsstrukturer, som fastlægges ved forhåndsbevillinger, er ikke muligt. Ligeledes umuligt er det i indeværende programmeringsperiode at udvikle og vedtage nye klimaindsatsforanstaltninger inden for den retlige ramme (f.eks. EHFF).

Samtidig vil Kommissionen overveje muligheder for at styrke klimamainstreaming i forbindelse med midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme.

1Se KOM(2011) 500 endelig, Part I, afsnit 6.1.4, http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d0e5c248-4e35-450f-8e30-3472afbc7a7e.0015.02/DOC_3&format=PDF

2Se 2013-02-07 Det Europæiske Råds konklusioner og 2013-03-13 Europa-Parlamentets beslutning om den nye FFR (P7_TA(2013)0078).

3http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2545_en.htm

4Se EEA’s analyse i afsnit 2.4 i »Trends & Projections in Europe 2015«, EEA-rapport nr. 4/2015.

5http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d0e5c248-4e35-450f-8e30-3472afbc7a7e.0015.02/DOC_3&format=PDF

6http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d0e5c248-4e35-450f-8e30-3472afbc7a7e.0015.02/DOC_4&format=PDF

7http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/wd_2014_en.pdf

QJ-AB-16-033-DA-E    ISSN 1977-5636

For at kunne reagere på klimaforandringerne og dække de betydelige investeringsbehov, der er forbundet med dem, har EU forpligtet sig til at bruge mindst 20 % af sit budget i perioden 2014-2020 på klimaindsatsen. Vi konstaterede, at der var sat ambitiøse tiltag i værk, og at der samlet set var sket fremskridt. Der er imidlertid en alvorlig risiko for, at 20 %-målet ikke kan nås uden yderligere bestræbelser. Arbejdet med opfyldelsen af målet har ført til større og mere fokuseret klimafinansiering under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Samhørighedsfonden. Under Den Europæiske Socialfond, i landbruget, inden for udvikling af landdistrikter og på fiskeriområdet er der imidlertid ikke sket nogen betydelig omlægning i retning af en øget klimaindsats.