TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

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PDF | ISBN 978-92-872-6517-3 | ISSN2 1977-5687 | doi:10.2865/210084 | QJ-AB-16-033-ES-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6481-7 | ISSN2 1977-5687 | doi:10.2865/684674 | QJ-AB-16-033-ES-E

© Unión Europea, 2016

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Hecho | Fecha
Aprobación del plan de auditoría (APM)/Inicio de la fiscalización | 14.10.2015
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) | 22.7.2016
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio | 26.10.2016
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada) en todas las lenguas | 14.11.2016

ES
2016

n.º 31

Informe Especial

Gastar al menos un euro de
cada cinco del presupuesto
de la UE en acción por el
clima: una labor ambiciosa
que corre un grave riesgo
de ser insuficiente

(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, párrafo segundo, del TFUE)

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

El presente informe fue aprobado por la Sala de Fiscalización I, que está especializada en los ámbitos de conservación y gestión de los recursos naturales. La auditoría fue dirigida por Phil Wynn Owen, Miembro del Tribunal y Decano de la Sala I, junto con Kersti Kaljulaid, antiguo Miembro del Tribunal. El jefe de tarea fue Bertrand Tanguy, con Tomasz Plebanowicz como jefe de tarea suplente. El equipo auditor estuvo formado por Katharina Bryan, Peeter Latti, Alain Vansilliette, Angharad Weatherall, Armando Do Jogo, Michał Machowski, Vivi Niemenmaa, Olivier Prigent, Carlos Sánchez Rivero, Frédéric Soblet, Klaus Stern, Dana Moraru y Maria Ploumaki. Hannah Critoph prestó asistencia a la redacción del informe.

De izquierda a derecha: P. Wynn Owen, H. Critoph, F. Soblet, K. Bryan, A. Do Jogo, B. Tanguy, O. Prigent, T. Plebanowicz, C. Sánchez Rivero, A. Weatherall, M. Machowski, V. Niemenmaa y K. Kaljulaid.

Índice

Glosario y abreviaturas

Resumen

Introducción

Alcance y enfoque de la fiscalización

Observaciones

En general se han realizado progresos, pero existe un grave riesgo de que no se cumpla el objetivo del 20 %

Un compromiso colectivo que, según las expectativas, contará con contribuciones superiores al 20 % de algunos instrumentos de financiación

El método de seguimiento de la Comisión se basa en metodologías internacionales, pero presenta insuficiencias

Se observan progresos para alcanzar el objetivo, pero la información solo es parcialmente fiable y no se centra suficientemente en los resultados

Existe un grave riesgo de que no se cumpla el objetivo

Las hipótesis relativas a la contribución de los pagos agrícolas directos a la lucha contra el cambio climático carecen de una justificación sólida

La aplicación al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural de una serie distinta de coeficientes de seguimiento basada en metodologías internacionales reduciría la financiación contra el cambio climático en un 40 %

La intervención inmediata requerida como contribución de la financiación de investigación se está quedando significativamente atrás

Financiación mayor y mejor orientada de la acción por el clima en algunos Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, pero sin apenas cambios en otros

El aumento de las dotaciones a la acción por el clima en el FEDER y en el FC demuestran que puede conseguirse una mejor orientación

Contribución potencial del Fondo Social Europeo a la lucha contra el cambio climático: podrían conseguirse mejores resultados

No se han producido cambios significativos en el gasto de la política agrícola común, aunque existen buenas prácticas en el desarrollo rural

Aumento muy limitado de la orientación a la acción por el clima en el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca

Conclusiones y recomendaciones

Anexo
—
Matriz de coeficientes aplicados por el TCE en el ámbito político del desarrollo rural

Respuestas de la Comisión

Glosario y abreviaturas

Acción por el clima: Medidas destinadas a combatir el cambio climático (denominadas «acción por el clima» en el presente informe).

Ámbitos de interés: La Unión Europea ha establecido seis prioridades para el Desarrollo Rural, que se desglosan en 18 «ámbitos de interés» a fin de detallar mejor los objetivos de cada prioridad y facilitar la programación.

Coeficientes climáticos de la UE: Ponderaciones asignadas a fondos de la UE destinados a proyectos, medidas o acciones, que se basan en la metodología de los marcadores de Río de la OCDE, y atribuyen valores del 0 %, del 40 % y del 100 %, dependiendo del modo en que contribuya la acción a la mitigación del cambio climático o a la adaptación a este.

Condicionalidad: Sistema que supedita los pagos de la política agrícola común al cumplimiento, por parte de los agricultores, de normas básicas relativas al medio ambiente, la seguridad alimentaria, la salud y el bienestar de los animales y las buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra.

Documentos de programación: Programas que desglosan los objetivos estratégicos generales establecidos en los acuerdos de asociación entre la Comisión Europea y los distintos Estados miembros en prioridades de inversión, objetivos específicos y, en último término, en acciones concretas. En la política de desarrollo rural, se denominan programas de desarrollo rural. En los demás Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, se denominan programas operativos.

Ecologización: Componente de los pagos agrícolas directos que apoya prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente, como la diversificación de cultivos, el mantenimiento de pastos permanentes y la implantación de infraestructuras ecológicas.

Fondo de cohesión (FC): Fondo cuyo objetivo es reforzar la cohesión económica, social y territorial de la Unión con el interés de fomentar el desarrollo sostenible y que se centra en las inversiones en el medio ambiente y los transportes, en particular los ámbitos relativos al desarrollo sostenible y la energía que presentan beneficios medioambientales.

Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader): Fondo destinado a ayudar a las zonas rurales de la UE a afrontar una amplia gama de desafíos económicos, medioambientales y sociales.

Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA): Fondo a través del cual se financian los pagos directos a los agricultores, la gestión de los mercados agrícolas y otras medidas diversas como medidas veterinarias y fitosanitarias, programas de ayuda alimentaria y actividades de información.

Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER): Fondo destinado a reforzar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea mediante la corrección de los principales desequilibrios regionales a través del apoyo financiero a la construcción de infraestructuras y de inversiones productivas capaces de generar empleo, sobre todo en beneficio de las empresas.

Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP): Fondo destinado a las políticas marítimas y pesqueras de la UE para el período 2014-2020, que tiene por objeto ayudar a los pescadores en la transición a una pesca sostenible y a las comunidades costeras en la diversificación de sus economías. También financia proyectos que crean nuevos empleos y mejoran la calidad de vida en las costas europeas.

Fondo Social Europeo (FSE): Fondo destinado a reforzar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea mejorando el empleo y las oportunidades de trabajo, sobre todo a través de medidas de formación, favoreciendo un alto nivel de empleo y la creación de más y mejores puestos de trabajo.

Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (FEIE): Grupo de cinco fondos diferenciados cuyo fin es reducir los desequilibrios regionales en la UE con marcos estratégicos establecidos para el período presupuestario del marco financiero plurianual de siete años. Comprenden el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Cohesión (FC), el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).

Horizonte 2020: Programa de investigación e innovación de la UE para 2014-2020.

Integración de la acción por el clima: En lugar de crear un instrumento de financiación específico, la acción por el clima se integra en las políticas, instrumentos, programas o fondos de la UE.

Marcadores de Río: Códigos empleados por la OCDE para dar seguimiento a los fondos destinados a la mitigación del cambio climático y a la adaptación al mismo.

Medida: En los programas de desarrollo rural, se refiere a una serie de operaciones o proyectos que contribuyen a una o más prioridades de la Unión Europea para el desarrollo rural.

Pagos agrícolas directos: Los pagos directos se conceden a los agricultores para apoyar sus ingresos y retribuirles por su producción de bienes públicos a través de la ecologización y en combinación con la condicionalidad.

Prioridades de la Unión: Objetivos establecidos para el desarrollo rural que contribuyen a la estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Existen seis prioridades de la Unión en los ámbitos de agricultura, silvicultura y zonas rurales que principalmente consisten en el fomento de la innovación y la competitividad, la restauración y mejora de los ecosistemas, el apoyo a la transición hacia una economía con bajas emisiones de carbono y adaptada al cambio climático, y a la promoción de la inclusión social y la reducción de la pobreza.

Programa LIFE: Programa de la UE que apoya proyectos medioambientales, de conservación de la naturaleza y de acción por el clima en toda la UE, actualmente para 2014-2020.

Seguimiento de la acción por el clima: Supervisión de los progresos realizados para alcanzar el objetivo del 20 % midiendo la contribución financiera de los fondos a este objetivo.

Resumen

I

El cambio climático es uno de los mayores desafíos que afronta la Unión Europea (UE) y los Gobiernos en todo el planeta. A fin de responder a este fenómeno y a las significativas necesidades de inversión que implica, la UE ha acordado que al menos el 20 % de su presupuesto para 2014-2020 (un euro de cada cinco) se destine a acciones relativas al clima. Este objetivo forma parte del liderazgo de la UE en acción por el clima.

II

El objetivo de gastar un euro de cada cinco en acciones relativas al clima debe lograrse mediante la incorporación o «integración» de acción por el clima en distintos instrumentos de financiación de la UE, lo que significa que, en lugar de crear un instrumento de financiación específico, el objetivo ha de alcanzarse incorporando las consideraciones relativas al cambio climático en los ámbitos políticos y en los fondos correspondientes del presupuesto de la UE.

III

El Tribunal trató de determinar si era posible cumplir el objetivo de gastar al menos el 20 % del presupuesto de la UE en acciones relativas al cambio climático y si el enfoque aplicado podía aportar valor añadido al propiciar una financiación mayor y mejor orientada a la acción por el clima.

IV

El Tribunal constató que se estaba llevando a cabo una labor ambiciosa y que, en general, se habían realizado progresos en la consecución del objetivo. No obstante, existe un riesgo importante de que el objetivo del 20 % no se cumpla si no se incrementan los esfuerzos para afrontar el cambio climático. La aplicación del objetivo ha dado lugar a una financiación mayor y mejor orientada de acción por el clima en el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y en el Fondo de Cohesión. Sin embargo, en el Fondo Social Europeo y en los ámbitos de la agricultura, el desarrollo rural y la pesca no se ha observado una transición significativa hacia la acción por el clima ni se han explorado plenamente todas las oportunidades potenciales para financiar estas acciones.

V

Según cifras de la Comisión, la parte de financiación destinada a acción por el clima ha alcanzado una media del 17,6 % entre 2014 y 2016. Globalmente, la Comisión estima que se gastará un 18,9 % en este ámbito, lo que significará no alcanzar el objetivo del 20 %.

VI

El Tribunal estima que el porcentaje de financiación de medidas para combatir el cambio climático necesitaría aumentar hasta una media del 22 % en los años que restan al actual período de programación, es decir, de 2017 a 2020, para alcanzar el objetivo global del 20 % al final de 2020. Existen riesgos importantes para la consecución de estas metas en los principales ámbitos de contribución de la agricultura, el desarrollo rural y la investigación. Si se calculara con arreglo a metodologías establecidas internacionalmente para evaluar los niveles de la financiación de la lucha contra el cambio climático, la contribución estimada procedente de la agricultura y el desarrollo rural se reduciría en aproximadamente 33 000 millones de euros. Por lo que respecta a investigación, el programa Horizonte 2020 se ha quedado por debajo de su objetivo de asignar el 35 % a acción por el clima y su contribución actual se sitúa en un 24 %. La Comisión no cuenta con un plan de acción detallado que establezca cómo se propone alcanzar el nivel fijado.

VII

El enfoque de la Comisión para evaluar los niveles de la financiación de acción por el clima se centra en identificar los gastos planificados. Sin embargo, estos no siempre se traducirán en gastos reales, y este enfoque no va a aportar información exhaustiva sobre los resultados logrados. Además, el método de seguimiento no refleja todos los efectos financieros del gasto de la UE en acción por el clima a través de instrumentos financieros, ni distingue entre financiación de medidas de mitigación y de adaptación.

VIII

Las principales recomendaciones del Tribunal son una consolidación plurianual sólida, la creación de un marco de información exhaustivo, y una evaluación de las necesidades derivadas del cambio climático, y también que se corrijan las sobrestimaciones, que se elaboren planes de acción para los ámbitos que se han quedado atrás y que se supervisen los gastos reales. Por último, el Tribunal recomienda que se exploren todas las oportunidades potenciales para garantizar un cambio de orientación adicional y verdadero a las acciones contra el cambio climático.

Introducción

01

El cambio climático es uno de los mayores desafíos que afrontan la Unión Europea (UE) y los Gobiernos de todo el planeta. El clima de la Tierra está cambiando debido a una mayor concentración de ciertos gases en la atmósfera, denominados gases de efecto invernadero. Estos actúan como una manta que atrapa el calor y así calienta la superficie de la Tierra en lo que se conoce como «efecto invernadero»¹. Alrededor del 9 % de los gases de efecto invernadero emitidos en todo el mundo en 2012 procedían de la UE.

Doble vertiente de la acción por el clima: mitigación del cambio climático y adaptación a este

02

Existen dos respuestas políticas complementarias al cambio climático: la mitigación y la adaptación. El primer enfoque, la mitigación, tiene por objeto responder a las causas del cambio climático reduciendo o limitando la emisión de gases de efecto invernadero, principalmente a través de la reducción del consumo de energía, la mejora de la eficiencia energética y el aumento de la proporción de energía renovable. Este enfoque también implica esfuerzos para proteger y reforzar medios para secuestrar gases de efecto invernadero², así como mejorar la silvicultura y las prácticas agrícolas para conservar y secuestrar el carbono en suelos y bosques.

03

En la ilustración 1, que presenta la importancia de las acciones de mitigación, se muestran los cambios previstos en la temperatura de la superficie en el siglo XXI con relación a las temperaturas medias durante el siglo XX en la hipótesis de que se mantenga el statu quo en lo referente a las emisiones de carbono³.

04

El segundo enfoque para hacer frente al cambio climático, la adaptación, tiene por objeto anticipar los efectos adversos y, en su caso, positivos del cambio climático que tendrán lugar, tomando las medidas convenientes para evitar o minimizar los daños potenciales. Pese a la aplicación de las medidas de mitigación, la temperatura de la Tierra seguirá aumentando al menos hasta 2040, con independencia de la hipótesis que se considere sobre la emisión de gases de efecto invernadero⁴. Esto significa que serán necesarias medidas de adaptación incluso en el mejor de los supuestos.

Ilustración 1

Cambios previstos en la temperatura de las superficies en la UE para 2071-2100

La ilustración muestra los cambios previstos en la temperatura media anual para 2071-2100, frente a 1971-2000 (emisiones de carbono en caso de mantenimiento del statu quo). Los cambios previstos se basan en la media de un conjunto multimodal utilizando una hipótesis de emisiones elevadas elaborada por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático.

Fuente: Agencia Europea de Medio Ambiente.
(http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/projected-change-in-annual-mean)

05

Las medidas de adaptación dependen del impacto del cambio climático, que puede ser muy dispar según la geografía, por ejemplo, inundaciones, elevación del nivel del mar, sequía y desertificación, y pérdida de biodiversidad (véase la ilustración 2).

Ilustración 2

Repercusiones clave observadas y previstas del cambio climático en las principales regiones europeas

Fuente: Agencia Europea de Medio Ambiente.

06

El acuerdo internacional sobre el cambio climático, aprobado en París al final de 2015⁵, es el primer acuerdo universal vinculante para luchar contra el cambio climático. Establece un marco de transparencia para supervisar los progresos realizados por los países para alcanzar sus objetivos particulares de reducción de gases de efecto invernadero⁶.

07

Antes incluso de la aprobación del Acuerdo de París, la UE ya se había comprometido a recortar sus emisiones en al menos un 20 % con respecto a los niveles de 1990 antes de 2020, y en un 40 % antes de 2030. También estableció un objetivo a largo plazo para 2050 (véase el recuadro 1). Según las últimas estimaciones⁷, el total de emisiones de gases de efecto invernadero en 2014 fue de alrededor del 24 %, por debajo de los niveles de 1990, aunque ello se debió en parte al impacto de la crisis económica.

Compromiso de la UE de destinar el 20 % de su presupuesto a la acción por el clima

08

A fin de responder al cambio climático y a las significativas necesidades de inversión conexas, la UE ha acordado que al menos el 20 % de su presupuesto para 2014-2020 (un euro de cada cinco) se destine a acciones relativas al clima⁸. La Comisión considera que este objetivo, que forma parte del liderazgo de la UE en acción por el clima, es indispensable para el éxito del acuerdo internacional de 2015 sobre el cambio climático⁹. Según las estimaciones del Tribunal, el objetivo corresponde a un compromiso de aproximadamente 212 000 millones de euros¹⁰. Según la Comisión, se supone que este compromiso triplicará la proporción indicativa estimada del 6 % al 7 % de los gastos relativos al clima del presupuesto de la UE para 2007-2013¹¹.

09

La Comisión decidió incorporar o «integrar» la acción por el clima en todos los ámbitos políticos y en distintos instrumentos de financiación, y fijó el objetivo de gastar un euro de cada cinco en acciones relativas al cambio climático para el marco financiero plurianual de la UE 2014-2020¹². Esto significa que, en lugar de crear un instrumento de financiación específico, los objetivos ligados a la mitigación de los efectos del cambio climático o a la adaptación a este deben alcanzarse incorporando preocupaciones sobre este tema a los ámbitos políticos y a los fondos correspondientes del presupuesto. Ello podría lograrse incrementando el gasto en los programas existentes relacionados con el cambio climático, adaptando estos programas o creando nuevos programas y elementos, como unos criterios de selección más orientados a temas relativos al cambio climático.

Recuadro 1

Objetivos de la UE de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero

οPara 2020¹³:

—reducir en un 20 % las emisiones de gases de efecto invernadero con respecto a los niveles de 1990,

—lograr que las energías renovables representen el 20 % del consumo energético de la de UE en 2020,

—una mejora del 20 % de la eficacia energética.

οPara 2030¹⁴:

—reducir en un 40 % las emisiones de gases de efecto invernadero con respecto a los niveles de 1990,

—lograr que las energías renovables representen el 27 % del consumo energético,

—objetivo indicativo de mejorar la eficiencia energética en al menos un 27 % con respecto a las previsiones sobre futuro consumo de energía¹⁵.

οPara 2050¹⁶, la UE tiene el objetivo de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero entre un 80 % y un 95 % con respecto a 1990, incluidos todos los sectores principales.

Funciones y responsabilidades en la integración de la acción por el clima

10

Todas las direcciones generales de la Comisión tienen la obligación de incorporar la acción por el clima a sus distintos programas de gasto y de aplicarla, en cooperación con los Estados miembros en su caso.

11

La Dirección General de Acción por el Clima proporciona conocimientos y orientaciones sobre el tema a otras direcciones generales de la Comisión.

12

La Dirección General de Presupuestos coordina el trabajo preparatorio para la asignación de recursos a acción por el clima en los presupuestos, y recaba y presenta la información correspondiente. La Secretaría General de la Comisión desempeña un papel de coordinador, garantizando la coherencia global de las acciones de la UE, lo que incluye las políticas de integración.

13

Los cometidos exactos de la Comisión y los Estados miembros varían en función de si un ámbito político está gestionado de forma compartida¹⁷ o directamente por la Comisión. En esta última modalidad, la propia Comisión gestiona los programas, entre ellos la mayor parte de Horizonte 2020¹⁸ y el Programa LIFE¹⁹.

14

En el marco de la gestión compartida, la Comisión evalúa, debate objetivos, acciones y la selección de indicadores, y aprueba los documentos de programación elaborados y presentados por los Estados miembros. Estos se encargan de concebir, ejecutar y supervisar las medidas incluidas en los programas. Los programas de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (FEIE) incluyen un importe indicativo de ayuda destinado a cumplir el objetivo relativo al cambio climático, mientras que en los pagos directos agrícolas, la Comisión calcula dicho importe a nivel central.

Sinopsis del contexto de la integración de la acción por el clima

οLa acción por el clima consiste en medidas destinadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (mitigación) y a la adaptación a los efectos del calentamiento global (adaptación). Ambos tipos de medidas son necesarios y complementarios.

οLa UE desempeña un papel clave en la acción global por el clima, y sus acciones contribuyen a alcanzar el ambicioso acuerdo internacional celebrado en París.

οLa integración de la acción por el clima en las políticas existentes y el seguimiento del gasto relativo a la lucha contra el cambio climático es un proceso que implica la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros.

οUna de las maneras de aumentar la relevancia climática del gasto de la UE ha sido establecer el objetivo de gastar un euro de cada cinco del presupuesto para 2014-2020 en acciones por el clima.

οCon este planteamiento se pretende tener en cuenta los distintos programas y políticas de la UE y las particularidades geográficas.

1Véase IPCC «Cambio climático 2014: Informe de síntesis. Contribución de los grupos de trabajo I, II y III al Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático» (bajo la dirección del equipo principal de redacción, R. K, Pachauri y L. A. Meyers, eds.), Ginebra, Suiza, 2014, p. 151.

2El secuestro es el proceso de capturar y almacenar gases de efecto invernadero a largo plazo.

3La hipótesis de base de «mantenimiento del statu quo» asume que las futuras tendencias de desarrollo siguen las del pasado y que no se producirán cambios en las políticas. Véase http://www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg3/index.php?idp=286

4Séptimo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente (Decisión n.º 1386/2013/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de noviembre de 2013 e IPCC 2013.

5El Acuerdo de París entrará en vigor a los 30 días de la fecha en que al menos 55 partes signatarias, cuyas emisiones estimadas representen globalmente por lo menos el 55 % del total global de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, hayan depositado sus instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión ante el depositario. El cumplimiento de las condiciones tuvo lugar el 5 de octubre de 2016 cuando la UE depositó su notificación de ratificación. El Acuerdo entró en vigor el 4 de noviembre de 2016. A 17 de octubre del mismo año, 81 de las 197 partes signatarias habían ratificado el Acuerdo (http://unfccc.int/paris_agreement/items/9444.php).

6Artículo 13 del Acuerdo de París del Informe de la Conferencia de las Partes, en su vigesimoprimera sesión, celebrada en París del 30 de noviembre al 13 de diciembre de 2015, con fecha de 29 de enero de 2016 y referencia FCCC/CP/2015/10/add.1.

7http://www.eea.europa.eu/publications/european-union-greenhouse-gas-inventory-2016

8COM(2011) 500 final, de 29 de junio de 2011, «Un presupuesto para Europa 2020 – Segunda parte», p. 13.

9COM(2013) 167 final de 26 de marzo de 2013 «El acuerdo internacional de 2015 sobre el cambio climático: configuración de la política climática internacional después de 2020».

10Estimado en un 20 % de 1 062 600 millones de euros, lo que corresponde al total de compromisos a precios corrientes del marco financiero plurianual 2014-2020.

11Véase el informe anual de actividad de la Dirección General de Acción por el Clima relativo al ejercicio 2014, p. 16.

12Este objetivo no incluye ámbitos que no estén cubiertos por el presupuesto de la UE, como las operaciones de préstamo del Banco Europeo de Inversiones. El propio Banco Europeo de Inversiones se ha fijado el objetivo de comprometer un mínimo del 25 % del total de sus préstamos y un 35 % de sus inversiones en países en desarrollo a la acción por el clima.

13COM(2008) 30 final de 23 de enero de 2008, «Dos veces 20 para el 2020. El cambio climático, una oportunidad para Europa» (paquete de medidas sobre el clima y la energía 2020).

14COM(2014) 15 final, de 22 de enero de 2014 — Un marco estratégico en materia de clima y energía para el período 2020-2030.

15El objetivo de eficiencia energética para 2030 se revisará en 2020 con vistas a fijarlo en un 30 %.

16COM(2011) 112 final de 8 de marzo de 2011, «Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050». El Consejo Europeo y el Parlamento Europeo refrendaron este enfoque propuesto por la Comisión en febrero y marzo de 2013 respectivamente.

17Entre los ámbitos de gestión compartida se encuentran en particular los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos y los pagos directos de la política agrícola común.

18El programa de investigación Horizonte 2020 está gestionado directamente por la Dirección General de Investigación. Alrededor del 25 % del presupuesto de Horizonte 2020 es gestionado directamente por la Comisión, y el 75 %, por organismos de ejecución.

19El programa de gasto LIFE está gestionado directamente por la Dirección General de Medio Ambiente (el subprograma de medio ambiente) y por la Dirección General Acción por el Clima (el subprograma de acción por el clima), aunque las tareas de ejecución para la gestión de los proyectos se delegan a una agencia.

Alcance y enfoque de la fiscalización

15

El Tribunal trató de determinar si es probable que se cumpla el objetivo de gastar al menos el 20 % del presupuesto de la UE en acciones relativas al cambio climático y que el enfoque aplicado aporte valor añadido.

16

En concreto, con la fiscalización se buscaba respuesta a las siguientes preguntas:

—¿Van por buen camino las medidas aplicadas para cumplir el objetivo global?

—¿Es probable que el objetivo aporte valor añadido dando lugar a una financiación mejor orientada a la acción por el clima?

17

El Tribunal estableció criterios de auditoría relativos a la concepción, la ejecución, el seguimiento y la evaluación del gasto de la UE destinado a la mitigación del cambio climático y a la adaptación a este. Los criterios se desarrollaron a partir de documentos estratégicos de la UE, legislación, directrices y decisiones de la Comisión, y estudios y otras publicaciones. Se consultó a expertos de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y del Banco Europeo de Inversiones (BEI) sobre métodos de integración y seguimiento, y se llevó a cabo un análisis de la documentación existente.

18

La ilustración 3 presenta una síntesis de las entidades y los ámbitos presupuestarios fiscalizados. Los ámbitos examinados de Horizonte 2020, política de cohesión, política agrícola común, política pesquera y el programa LIFE representan en torno al 78 % de los compromisos previstos en el marco financiero plurianual y alrededor del 85 % de la financiación de acciones por el clima prevista para el período.

Ilustración 3

Entidades y ámbitos presupuestarios fiscalizados

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

19

El trabajo de auditoría del Tribunal se centró en el sistema global implantado en la Comisión y en dos ámbitos de gestión compartida: la política de cohesión y la política agrícola común. Estos ámbitos representan en conjunto dos tercios del presupuesto de la UE y tres cuartas partes del objetivo global de financiación de acción por el clima en el marco financiero plurianual 2014-2020. Entre octubre de 2015 y febrero de 2016, el Tribunal llevó a cabo visitas de control en Polonia en el ámbito de las políticas de cohesión y agrícola, en Alemania y Rumanía en el de la política de cohesión, y en Francia y España en el de la política agrícola común. Para la muestra se tuvieron en cuenta la materialidad del gasto, el volumen de las emisiones de gases de efecto invernadero y los retos de adaptación. En cada Estado miembro se examinó el marco global de programación, incluidos los programas establecidos a nivel nacional y regional²⁰, y también se llevó a cabo un trabajo de auditoría similar con Horizonte 2020, la política de pesca y el programa LIFE en la Comisión.

20

Se recopilaron pruebas de auditoría, que se examinaron con respecto a los criterios establecidos a través de cuestionarios por escrito, entrevistas con funcionarios de los Estados miembros y la Comisión, y análisis documentales y de datos.

21

El presente informe también responde a la sugerencia formulada por el Parlamento Europeo en 2015 y 2016 de que Tribunal auditara cómo se estaba alcanzando el objetivo acordado de integrar la acción por el clima en un 20 %.

22

Puesto que el gasto del período 2014-2020 se encuentra en una fase muy temprana, el informe se centra en los gastos planificados y no en los gastos reales de los proyectos. No se han analizado los gastos no relativos al cambio climático ni los efectos adversos potenciales en el medio ambiente generados por la ayuda de la UE²¹. De manera similar, también han quedado fuera del alcance de la fiscalización otros gastos relativos al cambio climático no financiados por el presupuesto de la UE. Por consiguiente, el informe no contiene una evaluación de los efectos generales de las políticas de la UE en el cambio climático, los resultados obtenidos por la UE con respecto a sus objetivos climáticos y energéticos para 2020 y 2030, ni el nivel óptimo de financiación de la acción por el clima por parte de la UE.

23

También se han señalado, cuando ha sido posible, ejemplos de buenas prácticas o estudios de casos prácticos.

20En el ámbito de la política de cohesión, se seleccionaron para un análisis más minucioso los programas regionales de Sajonia y Renania del Norte-Westfalia en Alemania, y de Silesia en Polonia. En la política de desarrollo rural, se examinaron los programas regionales de Ródano-Alpes en Francia, y de Andalucía en España.

21Por ejemplo, la financiación facilitada para carreteras o aviación que dé lugar a un incremento de las emisiones de gases de efecto invernadero.

Observaciones

En general se han realizado progresos, pero existe un grave riesgo de que no se cumpla el objetivo del 20 %

24

En esta sección se evalúa el enfoque general aplicado por la Comisión para incorporar el objetivo de acción por el clima en el presupuesto de la UE y los progresos realizados hasta la fecha. Se analizó si:

—existía un plan sobre el modo de lograr el objetivo general,

—se había determinado un método de seguimiento adecuado basado en metodologías establecidas internacionalmente (véanse, por ejemplo, los apartados 34 a 36),

—se habían notificado progresos basados en información fiable y pertinente.

Un compromiso colectivo que, según las expectativas, contará con contribuciones superiores al 20 % de algunos instrumentos de financiación

25

El Tribunal examinó si la Comisión había establecido un plan que definiera qué ámbitos del presupuesto deberían contribuir a la acción por el clima y en qué medida. Estos objetivos individuales tendrían que haberse establecido para ámbitos presupuestarios específicos basándose en una evaluación sólida de necesidades potenciales y de inversión a fin de garantizar que la ayuda se destina a donde más se necesita. Al mismo tiempo, sería necesario tener en cuenta el potencial real de las distintas políticas para aportar una contribución a través de medidas relativas al cambio climático, por ejemplo, sus principales objetivos y la organización. El cálculo empleado para medir los gastos en acción por el clima debería basarse en un sistema transparente.

26

El objetivo de «al menos el 20 %» del gasto de la UE fue una decisión política (véase el apartado 8). La Comisión justificó la integración de la acción por el clima, incluido el nivel de este objetivo, aludiendo a su propósito de responder al desafío planteado por el cambio climático y a las sustanciales necesidades de inversión en este ámbito, en particular las relativas a la ejecución de los objetivos climáticos y energéticos para 2020. No obstante, no se han podido encontrar pruebas claras que permitan cuantificar dichas necesidades de inversión.

27

La Comisión ha estimado que entre el 6 % y el 7 % del presupuesto para 2007-2013 se destinó a acción por el clima (véase el apartado 8). Puesto que en el período 2007-2013 no se estableció ningún procedimiento para supervisar el gasto en acción por el clima, no ha sido posible determinar si el 20 % requeriría un esfuerzo adicional para 2014-2020 ni su magnitud.

28

El objetivo del 20 % es aplicable a la totalidad del presupuesto de la UE para todo el período 2014-2020, por lo que no constituye un objetivo anual. El cuadro 1 muestra los principales ámbitos presupuestarios que contribuyen a alcanzar el objetivo del 20 %.

Cuadro 1

Ámbitos presupuestarios fiscalizados en el marco financiero plurianual 2014-2020 y previsiones de la Comisión asociadas de financiación de acción por el clima

Ámbito presupuestario fiscalizado
Gastos previstos 2014-2020
(miles de millones de euros)
Objetivo previsto de financiación de acción por el clima 2014-2020
(%)
Financiación de acción por el clima prevista 2014-2020
(miles de millones de euros)

Rúbrica 1 a — Investigación (Horizonte 2020)
74,9
≥ 35,0
16,6

Rúbrica 1 b — Fondo de cohesión
63,3
28,4
18,0

Rúbrica 1 b — Fondo Social Europeo
91,4
1,2
1,1

Rúbrica 1 b — Fondo Europeo de Desarrollo Regional
200,3
18,5
37,0

Rúbrica 2 — Fondo Europeo Agrícola de Garantía (Pagos agrícolas directos)
288,0
16,3
47,0

Rúbrica 2 — Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural
99,5
57,5
57,2

Rúbrica 2 — Fondo Europeo Marítimo y de Pesca
6,4
15,6
1,0

Rúbrica 2 — LIFE
3,5
49,3
1,6

PRESUPUESTO DE LA UE
1 062,6
≥ 20,0
212,5

Proporción de ámbitos presupuestarios de la UE fiscalizados
77,9 %

84,5 %

Fuente: Estimaciones del Tribunal de Cuentas Europeo basadas en fichas de programas y datos de la Comisión, documentos de programación, reglamentos y marco financiero plurianual 2014-2020.

29

El Tribunal constató que los colegisladores, es decir, el Parlamento Europeo y el Consejo, habían establecido objetivos en varios ámbitos presupuestarios principales introduciéndolos en la legislación que rige los respectivos instrumentos de financiación (véase la ilustración 4). Estos se presentan bien en el preámbulo de los textos jurídicos, bien como objetivos jurídicamente vinculantes que sustentan los objetivos previstos que figuran en el cuadro 1, y en este último caso representan un umbral mínimo obligatorio.

Ilustración 4

Objetivos en los reglamentos que apoyan la integración de la acción por el clima

1Reglamento (UE) n.º 1291/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, por el que se establece Horizonte 2020, Programa Marco de Investigación e Innovación (2014-2020) y por el que se deroga la Decisión n.º 1982/2006/CE (DO L 347 de 20.12.2013, p. 104).

2Reglamento (UE) n.º 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 487).

3Reglamento (UE) n.º 1293/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, relativo al establecimiento de un Programa de Medio Ambiente y Acción por el Clima (LIFE) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 614/2007 (DO L 347 de 20.12.2013, p. 185).

4Reglamento (UE) n.º 1301/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y sobre disposiciones específicas relativas al objetivo de inversión en crecimiento y empleo y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1080/2006 (DO L 347 de 20.12.2013, p. 289).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, sobre la base de los respectivos reglamentos.

30

El Tribunal constató que los recursos generados al hacer cumplir los objetivos introducidos en la legislación tenían por objeto contribuir de manera significativa a la consecución del objetivo relativo al cambio climático. Se estima que esta contribución esperada representa el 38 % del importe necesario para cumplir el objetivo global de gastar al menos el 20 % del presupuesto de la UE en acciones por el clima en el período 2014-2020.

31

Por la ausencia de objetivos específicos en otras partes significativas del presupuesto de la UE, la Comisión tiene dificultades para alcanzar el objetivo del 20 %. Por ejemplo, en el ámbito presupuestario de Competitividad para el crecimiento y el empleo, existen tres programas financieramente significativos²² que, a diferencia del programa Horizonte 2020 de este ámbito, no tienen fijados unos objetivos de financiación de acciones por el clima.

32

Sin embargo, nunca se ha elaborado un plan global que defina qué instrumentos de financiación podrían contribuir y en qué medida (véanse el apartado 26 y el cuadro 1). Probablemente este modo de determinar la contribución a la acción por el clima de programas de gastos de distinta naturaleza no sea el más adecuado.

33

Desde 2014, los mayores contribuyentes a la acción por el clima han sido la política agrícola común y la política de cohesión (véase la ilustración 5). Los fondos agrícolas y de desarrollo rural, concretamente el FEAGA y el Feader, desempeñan un papel clave en los esfuerzos por lograr el objetivo. La Comisión ha previsto que contribuirán con 47 000 millones de euros y 57 200 millones de euros respectivamente a la financiación de medidas contra el cambio climático. La Comisión estima que el 51,9 % de esta financiación planificada en el marco financiero plurianual 2014-2020 procedería de fondos agrícolas, lo que supera su proporción del 37,7 % en el presupuesto de la UE.

Ilustración 5

Financiación climática en el período 2014-2016 por ámbito presupuestario de la UE

Fuente: Fichas de programas de la Comisión de los proyectos de presupuesto de 2014, 2015 y 2016.

El método de seguimiento de la Comisión se basa en metodologías internacionales, pero presenta insuficiencias

34

Algunas medidas contribuyen más que otras a la mitigación del cambio climático y a la adaptación a este, por lo que había que concebir un sistema para identificar qué acción podría contribuir al objetivo del 20 %. La Comisión se fundó en una metodología establecida internacionalmente, los «marcadores de Río» de la OCDE, que asignan categorías a los gastos según las normas recogidas en el cuadro 2. La metodología de seguimiento de la UE es un sistema para determinar la contribución de distintos instrumentos de financiación y ámbitos políticos a la acción por el clima estableciendo tres categorías de gastos. A fin de transformar estos «marcadores de Río» en datos financieros, se aplicaron al gasto de la UE los coeficientes climáticos de la UE del 0 %, el 40 % y el 100 %, siguiendo normas específicas de los distintos ámbitos de gasto.

Cuadro 2

Categorías de la OCDE y coeficientes climáticos de la UE

OCDE
UE

Tipo aplicable
Categorías de actividad
Coeficientes climáticos de la UE
Ejemplo:
Criterios aplicados en los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos

2
Gastos correspondientes a actividades cuyo objetivo principal (primario) es el clima.
100 %
La ayuda representa una contribución significativa a los objetivos del cambio climático.

1
Gastos correspondientes a actividades en las que el clima es un objetivo significativo, pero no el principal.
%
La ayuda representa una contribución moderada a los objetivos del cambio climático.

0
Gastos no destinados a objetivos climáticos.
0 %
La ayuda no contribuye a estos objetivos o la contribución es insignificante.

Fuente: Handbook on the OECD-DAC Climate Markers (Manual sobre los marcadores climáticos OCDE-DAC http://www.oecd.org/dac/stats/48785310.pdf; artículo 8 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (DO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

35

Las direcciones generales de la Comisión y los Estados miembros fiscalizados consideraron que la asignación de estos tres coeficientes climáticos constituía un enfoque práctico para el seguimiento de los gastos relativos al clima. No obstante, el Tribunal observa dos insuficiencias principales en el sistema de seguimiento:

—Los coeficientes climáticos de la UE aplicados en determinados ámbitos no respetan sistemáticamente el principio de prudencia (véanse los apartados 51 a 59), desarrollado por el Banco Mundial a fin de evitar sobrestimaciones en la financiación climática (véase el recuadro 2). Este incumplimiento ha dado lugar a sobrestimaciones de los importes destinados a la acción por el clima.

—El Reglamento de los Fondos Estructurales y de Inversión europeos adopta un enfoque que se aparta de las categorías de la OCDE; el coeficiente del 100 % se aplica a la ayuda que contribuye de manera significativa al cambio climático, mientras que el coeficiente del 40 % constituye un marcador de una contribución moderada. La atribución de la mayor ponderación a las contribuciones que son meramente «significativas», y no a aquellas en las que el cambio climático es el principal objetivo, aumenta el número de casos en que puede aplicarse el coeficiente máximo, lo que supone un riesgo de que se sobrestimen los importes destinados a combatir el cambio climático.

36

El Tribunal observó insuficiencias en las disposiciones relativas a la presentación de informes. A diferencia de otros sistemas internacionales (véase el recuadro 2) el sistema de seguimiento de la UE no facilita información sobre la cuantía del gasto en la mitigación del cambio climático o la adaptación a este²³.

Recuadro 2

Principios desarrollados por los actores internacionales para el seguimiento de la financiación climática

Los «Principios comunes para el seguimiento del financiamiento para actividades de adaptación al cambio climático», desarrollados por el grupo conjunto de financiación climática de los bancos multilaterales de desarrollo²⁴ y el Club Internacional de Financiación del Desarrollo, introducen el principio de prudencia, según el cual, cuando no existen datos disponibles, cualquier incertidumbre debe resolverse siguiendo el principio de prudencia, por el que es preferible subestimar a sobrestimar la financiación de acciones destinadas a combatir el cambio climático.

El BEI ha incorporado este principio a sus principios generales para registrar sus préstamos en favor de la acción por el clima:

Credibilidad: el sistema de contabilización debe mantener la credibilidad de la información comunicada por el Banco sobre la acción en favor del clima y por lo tanto, en caso de duda o incertidumbre sobre la incidencia climática de un proyecto, dicha incidencia será excluida a priori.

Los demás principios generales del BEI mantienen que, en la medida de lo posible, solo deben tenerse en cuenta los componentes de los proyectos o programas relativos al clima, y que los componentes de mitigación del cambio climático y de adaptación a sus efectos deben contabilizarse por separado.

Fuentes: Principios comunes para el seguimiento del financiamiento para actividades de adaptación al cambio climático, 31 de marzo de 2015. Banco Europeo de Inversiones, estrategia climática del BEI — movilización de fondos para la transición hacia una economía hipocarbónica y resistente al cambio climático, 22 de septiembre de 2015.

37

En 2014, la Comisión propuso al menos duplicar los gastos a través de instrumentos financieros en el marco de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos para el período de programación 2014 a 2020²⁵. Se destinarán aproximadamente 21 000 millones de euros a instrumentos financieros de estos Fondos²⁶, con el objeto de renovarse y ejercer un efecto multiplicador que genere inversiones adicionales. Por ejemplo, se incluye en el proceso de seguimiento de la acción por el clima la contribución de la UE de 10 millones de euros en 2016 al Mecanismo de financiación del capital natural²⁷. La contribución real de este mecanismo podría ser diez veces superior²⁸. El seguimiento de los progresos realizados para alcanzar el objetivo del 20 % en el presupuesto central de la UE no refleja la totalidad de los efectos financieros en el gasto de la UE en acción por el clima.

38

Al mismo tiempo, se observó una sobrestimación potencial de la contribución del Mecanismo de financiación del capital natural a la acción por el clima, debido al hecho de que también puede invertir en ámbitos que no contienen gastos climáticos ni como objetivo principal ni como objetivo significativo.

En general se observan progresos para alcanzar el objetivo, pero la información solo es parcialmente fiable y no se centra suficientemente en los resultados

39

El sistema utilizado para supervisar los progresos hacia el objetivo del 20 % está incorporado en el procedimiento presupuestario anual de la Comisión. Cada dirección general determina el nivel de detalle del seguimiento deseado y notifica los agregados a la Dirección General de Presupuestos, que al igual que la Dirección General de Acción por el Clima supervisa los progresos realizados anualmente.

40

La tasa de contribución climática se ha mantenido en una media del 17,6 % entre 2014 y 2016. Los documentos de trabajo de la Comisión adjuntos a la revisión intermedia del marco financiero plurianual²⁹ indican que se han realizado progresos estos años (véase la ilustración 6), puesto que la contribución presupuestaria total a la financiación de la acción por el clima fue estimada por la Comisión en un 13,6 % en 2014, en un 17,3 % en 2015 y en un 20,9 % en 2016. Para 2017, la Comisión estima, basándose en su anteproyecto de presupuesto, que la financiación climática será del 19,3 %,

Ilustración 6

Síntesis de los planes de gastos relativos al cambio climático de 2014 a 2016

Fuente: Datos de la Comisión, revisión intermedia del marco financiero plurianual 2014-2020, SWD(2016) 299 final.

41

La Comisión reconoció en un informe anual de actividad que no puede valorar con confianza si va por buen camino para alcanzar el objetivo del 20 % para el período global del marco financiero plurianual 2014-2020³⁰, y evaluó los progresos realizados para su consecución en la revisión intermedia del marco financiero plurianual, publicada el 14 de septiembre de 2016, donde estimó que se gastaría un 18,9 % del presupuesto de la UE en acción por el clima. El Tribunal constató que las cifras para 2014 y 2015 se basaban en gran medida en estimaciones, en particular en el caso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos.

42

Aunque esto era inevitable, ya que los instrumentos de gasto para el nuevo período de programación estaban recién implantados y por lo tanto la información todavía no estaba disponible, estas limitaciones dificultaron la comparabilidad de los datos facilitados para el período 2014-2016 de un año a otro (véase la ilustración 6). Además, la aprobación de los programas de gasto plurianuales en 2015 contribuía automáticamente al aumento de la financiación de la acción por el clima puesto que, a medida que se aprobaban los programas, se introducían en el sistema sus planes correspondientes al cambio climático. Por consiguiente, la evolución entre 2014 y 2016 no puede considerarse como una tendencia representativa de todo el período.

43

En el ámbito de gasto de la pesca, los Estados miembros no tienen que notificar a la Comisión sus medidas previstas sobre el cambio climático hasta 2016. Hasta entonces, la Dirección General de Asuntos Marítimos y Pesca no puede verificar la exactitud de la contribución indicativa a los objetivos del cambio climático comunicados por los Estados miembros en sus programas operativos.

44

Hasta la fecha no se dispone de ningún instrumento que proporcione una actualización consolidada plurianual sobre la situación general en el presupuesto de la UE. La Comisión ha actualizado recientemente los datos de los gastos relativos al cambio climático de todo el período financiero en el contexto de la revisión intermedia del marco financiero plurianual.

45

El enfoque establecido presenta un riesgo inherente, puesto que se centra en la identificación de planes de gastos futuros. Sin embargo, los gastos previstos en acción por el clima no se traducen necesariamente en gastos reales. Si bien la presente fiscalización no se centró en gastos reales y, en general, no se dispone de datos sobre estos, se observaron ejemplos que reflejaban este riesgo inherente. Al comparar los gastos reales de los proyectos con los planes del programa LIFE, el Tribunal constató que los proyectos de LIFE seleccionados representaban una contribución de la UE a la acción por el clima del 34 % del total de fondos de la UE asignados a LIFE, lo que no alcanza el 49,3 % previsto en los documentos presupuestarios.

46

Este caso ilustra la necesidad que tienen las autoridades de reevaluar todas las contribuciones previstas de financiación de acción por el clima una vez que estén suficientemente seguras de la naturaleza de sus próximos gastos, evitando costes administrativos extraordinarios. La Comisión todavía no ha desarrollado un procedimiento para ello.

47

Por otra parte, el enfoque de la Comisión sobre el objetivo del 20 % está basado únicamente en datos financieros. Solo se dispone de información de lo que los fondos prevén lograr o han logrado desde el punto de vista de resultados como las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero en partes del presupuesto. La información tampoco es comparable, lo que obstaculiza la consolidación de los resultados logrados en distintos ámbitos.

48

En el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, los Estados miembros no están obligados a utilizar los indicadores comunes de realizaciones de reducción de gases de efecto invernadero salvo en las inversiones energéticas. Aunque los Estados miembros pueden optar por incluir otros ámbitos, el Tribunal constató que no todos los Estados miembros fiscalizados lo hacían. Además, se utilizan diferentes metodologías³¹ para calcular las emisiones y reducciones de gases de efecto invernadero. Las autoridades de varios Estados miembros están desarrollando instrumentos para calcular las emisiones en determinados tipos de proyectos, como un transporte con efectos respetuosos con el clima en el Fondo Europeo de Desarrollo Regional. Falta, por lo tanto, información sobre la medida en que las acciones relativas al cambio climático contribuirán a la reducción de las emisiones de CO₂ y los datos disponibles pueden no ser comparables entre los Estados miembros. Se constató que, cuando existían indicadores, se centraban en la mitigación de los efectos del cambio climático en el sector de la energía, mientras que los indicadores relativos a la adaptación a estos efectos son escasos.

Existe un grave riesgo de que no se cumpla el objetivo

49

El Tribunal estima que, para alcanzar el objetivo global del 20 % al final de 2020, el índice de financiación para el clima debe aumentar hasta una media del 22 % en los años que restan al actual marco financiero plurianual, es decir, de 2017 a 2020. Esta cifra concuerda con la estimación efectuada por la Dirección General de Acción por el Clima³². En comparación con el período 2014-2016, esto significa que será necesario un mayor esfuerzo para 2017-2020. Sin embargo, la revisión intermedia estima un 18,9 % de gasto en acción por el clima para el período 2014-2020.

50

El Tribunal también llevó a cabo un análisis a fin de evaluar el pronóstico de la Comisión. Asumiendo que los ámbitos que contribuyen en mayor medida a la financiación de acción por el clima (véase el cuadro 1) efectivamente proporcionen los importes previstos de financiación climática, se estimó que el porcentaje de financiación climática que se debía alcanzar en 2014-2020 en los ámbitos del presupuesto de la UE que no figuran en el cuadro 1³³ era el 18,2 %, lo que supondría duplicar los actuales esfuerzos en estos ámbitos³⁴. El Tribunal no pudo obtener pruebas de que la Comisión esté intensificando sus esfuerzos en estos ámbitos ni explicaciones de cómo sería factible tal duplicación.

51

Además, existen riesgos graves que podrían afectar a la contribución esperada de los ámbitos mencionados en el cuadro 1, que deben proporcionar la mayor parte de la financiación climática prevista para el marco financiero plurianual 2014-2020. Los principales riesgos se examinan sector por sector en las tres secciones siguientes:

—Las hipótesis relativas a la mayor contribución de los pagos agrícolas directos a la lucha contra el cambio climático no están suficientemente justificadas, lo que puede dar lugar a una sobrestimación (véanse los apartados 52 a 54).

—La aplicación de coeficientes climáticos de la UE ha dado lugar a una sobrestimación de la contribución del ámbito de desarrollo rural a la lucha contra el cambio climático (véanse los apartados 55 a 59).

—El Tribunal adaptó las contribuciones a la acción por el clima de los pagos agrícolas directos y de las medidas de desarrollo rural cuando fue necesario para ajustarlos al principio de prudencia (véanse los apartados 54 y 58). Dichos ajustes reducirían la financiación agrícola de la acción por el clima hasta en aproximadamente 33 000 millones de euros, lo que representa alrededor del 15 % del objetivo global.

—Horizonte 2020 no ha alcanzado su objetivo del 35 % y necesita ponerse al nivel requerido (véanse los apartados 60 a 64).

Las hipótesis relativas a la contribución de los pagos agrícolas directos a la lucha contra el cambio climático carecen de una justificación sólida

52

Los pagos agrícolas directos constan de un componente ecológico, que representa el 30 %, y de un componente no ecológico, el 70 % restante. La Comisión estima que la contribución de los pagos agrícolas directos al cambio climático se situará en torno al 20 % anual en el período 2016-2020³⁵. La financiación climática se calcula sumando el componente ecológico, que contribuye en un 14,0 %, y el componente no ecológico, en un 5,6 % (véase la ilustración 7).

Ilustración 7

Sinopsis del método concebido por la Comisión para calcular la financiación climática de los pagos agrícolas directos

Fuente: Explicación de la metodología para aplicar el seguimiento climático a los pagos directos (Comisión Europea).

53

El método y los coeficientes climáticos de la UE aplicados para calcular la contribución climática del componente ecológico reflejan correctamente la relación con el cambio climático de las tres prácticas agrícolas³⁶ correspondientes a este pago. No obstante, el Tribunal considera que faltan elementos cuantificables que justifiquen el 20 % aplicado a los pagos directos no ecológicos (véase el recuadro 3). La Comisión considera prudente la contribución climática final del 8 % (20 % x 40 %).

Recuadro 3

Falta de justificación apropiada de la contribución climática de los pagos directos no ecológicos

La Comisión considera que algunos pagos agrícolas directos no ecológicos aportan beneficios para el clima, sobre todo a través de las normas de condicionalidad. Reconoció que cuantificar esta contribución sería una tarea muy difícil y costosa, y decidió considerar el 20 % del presupuesto para pagos directos no ecológicos como relativos a la lucha contra el cambio climático.

La Comisión se planteó recurrir al sistema de sanciones en caso de incumplimiento de la condicionalidad para justificar este 20 %. Sin embargo, el Tribunal constató que no había ningún motivo claro para ello.

54

A fin de reflejar la contribución de la condicionalidad a la lucha contra el cambio climático, la Comisión se planteó un enfoque más prudente consistente en que la parte de pagos directos no ecológicos que debía tenerse en cuenta era del 10 % en lugar del 20 %. Esto habría dado lugar a una contribución menor de los pagos agrícolas directos a la lucha contra el cambio climático. Como muestra la ilustración 8, la contribución se habría reducido en 9 000 millones de euros (de 47 100 a 38 000 millones de euros). De aplicarse el principio de prudencia desarrollado por el Banco Mundial (véase el apartado 35), la Comisión debería haber tenido en cuenta el importe menor de contribución climática.

Ilustración 8

Comparación entre el enfoque elegido por la Comisión y otro más prudente (miles de millones de euros)

Fuente: Datos de la Comisión y estimaciones del Tribunal de Cuentas Europeo basadas en dichos datos.

La aplicación al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural de una serie distinta de coeficientes de seguimiento basada en metodologías internacionales reduciría la financiación contra el cambio climático en un 40 %

55

El Reglamento (UE) n.º 215/2014³⁷ establece una metodología de seguimiento del clima para cada uno de los cinco Fondos Estructurales y de Inversión. En el caso del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, esto supone la aplicación de los coeficientes climáticos de la UE a las prioridades y ámbitos de interés del desarrollo rural con independencia de las medidas y submedidas utilizadas para lograr estos objetivos estratégicos.

56

La Comisión consideró la metodología de los «marcadores de Río» inapropiada en el ámbito del FEDER porque las medidas tienen ventajas colaterales múltiples y sistemáticas de naturaleza medioambiental, económica o social. El enfoque de la Comisión adjudica acertadamente un coeficiente climático del 100 % a la prioridad de la Unión relativa al clima n.º 5 «Promover la eficiencia de los recursos y alentar el paso a una economía con bajas emisiones de carbono y capaz de adaptarse a los cambios climáticos en los sectores agrario, alimentario y silvícola». Sin embargo, ha aplicado el mismo coeficiente climático a todos los ámbitos de interés abarcados por la prioridad de la Unión relativa al medio ambiente n.º 4 «Restaurar, preservar y mejorar los ecosistemas dependientes de la agricultura y la silvicultura» a pesar de la diferencia de enfoque entre estas dos prioridades, puesto que decidió que un coeficiente del 40 % era demasiado bajo debido a las características de las medidas de desarrollo rural. Debido a este enfoque de la Comisión, el coeficiente del 40 % se aplicó a solo el 10 % de la financiación climática prevista en el marco del Feader, mientras que al 90 % restante se le asignó un coeficiente del 100 %.

57

A diferencia de otros Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, el Tribunal constató en el Feader que era necesario aplicar coeficientes climáticos de la UE distintos según la medida. El enfoque seguido en el Feader no distingue suficientemente entre las contribuciones climáticas de las diferentes actividades, lo que da lugar a una sobrestimación de dichas contribuciones. Por ejemplo, a los pagos a «zonas con limitaciones naturales», destinados a evitar el abandono de las tierras, se atribuyó un 100 %. Aunque este tipo de actividades pueden mitigar el cambio climático dependiendo del uso efectivo que se dé a la tierra, este hecho no está garantizado y no puede compararse con actividades como la silvicultura, que también recibe un 100 % (véase el recuadro 4).

Recuadro 4

Ilustración de la diferencia de lógica seguida en las diversas medidas

Los pagos a «zonas con limitaciones naturales» compensan a los agricultores por desventajas derivadas de limitaciones naturales o de otro tipo, con el objetivo último de evitar el abandono de las tierras. El Tribunal constató que, aunque estos pagos podrían contribuir a prevenir el cambio climático, este no era su principal objetivo, por lo que habría sido más prudente un coeficiente climático del 40 %. Solo esta corrección reduciría la contribución del Feader a la financiación climática en un 16 %, o 9 200 millones de euros, para el período 2014-2020.

Las actividades silvícolas como la forestación desempeñan un papel importante para ayudar a cumplir algunos de los objetivos ecológicos clave de la política de desarrollo rural de la UE. La forestación y la creación de zonas forestadas responden a la necesidad de reforzar los ecosistemas y la captura de carbono y la transición a una economía con bajas emisiones de carbono, y contribuyen además a prevenir incendios y desastres naturales, y a la adaptación a los efectos del cambio climático. En opinión del Tribunal, esta lógica justificaba un coeficiente climático del 100 %.

58

En su evaluación de los programas de desarrollo rural de los Estados miembros, el Tribunal constató que el planteamiento de la Comisión había llevado a que se clasificaran más gastos como acción por el clima que si cada medida se hubiera examinado por separado y clasificado con arreglo a normas internacionales. Teniendo en cuenta esta observación, el Tribunal revisó los coeficientes climáticos (anexo) y estimó, para el conjunto de la UE, el importe revisado de financiación climática del Feader para 2014-2020. Las estimaciones del Tribunal sugerían que los importes del Feader destinados a la acción por el clima deberían reducirse en un 42 % o 23 900 millones de euros (véase la ilustración 9).

Ilustración 9

Variación en los importes del Feader destinados a la acción por el clima (miles de millones de euros)

Fuente: Estimaciones del Tribunal de Cuentas Europeo basadas en datos extraídos de SFC2014 a través de Infoview a 30 de mayo de 2016 — Gastos previstos del Feader por ámbito de interés y medida de programas de desarrollo rural aprobados.

59

En el FEDER y el FC, la Comisión encontró problemas similares en la clasificación de los gastos, pero consiguió aplicar un enfoque más detallado. El Tribunal también constató buenas prácticas en el ámbito presupuestario correspondiente a desarrollo rural: las prácticas de seguimiento del programa LIFE son más prudentes que las del Feader. En los subprogramas de Medio ambiente y Acción por el clima del programa LIFE se utilizan coeficientes de seguimiento diferentes (de manera similar a las prioridades de desarrollo rural 4 y 5 respectivamente) (véase el recuadro 5).

Recuadro 5

Métodos de seguimiento aplicados en el programa LIFE

En el programa LIFE, conforme a la metodología de la OCDE, las partidas de gastos se han asignado a una de las tres categorías siguientes: principalmente relativas al cambio climático (100 %), significativamente relativas al cambio climático (40 %) y no relacionadas con el cambio climático (0 %).

A la mayor parte de los importes que se prevé asignar al subprograma de Medio ambiente se les atribuye un coeficiente del 40 %³⁸, mientras que en el subprograma de Acción por el clima se les aplica un coeficiente del 100 %³⁹.

El programa LIFE constituye un caso claro en el que los gastos medioambientales (con un máximo del 40 %) no están plenamente asimilados al cambio climático, en contraste con las prácticas en el ámbito del desarrollo rural, por lo que la financiación entre distintos ámbitos no siempre es comparable.

La intervención inmediata requerida como contribución de la financiación de investigación se está retrasando significativamente

60

Los resultados del seguimiento de la acción por el clima de Horizonte 2020 en 2014 muestran que se destinaba a este ámbito el 24 % del presupuesto⁴⁰, un porcentaje considerablemente inferior al objetivo del 35 % (véase la ilustración 4). El requisito reglamentario⁴¹ para el programa de trabajo plurianual de incluir una indicación del importe de gastos relativos al cambio climático no se cumplió ni en el período 2014-2015 ni en 2016-2017. Por consiguiente, no se ha asignado un objetivo cuantificado a los distintos programas de trabajo que identifique su contribución al objetivo de gastar al menos el 35 % del presupuesto global de Horizonte 2020 en acción por el clima.

61

Horizonte 2020 distingue entre acciones programables y ascendentes y establece las proporciones presupuestarias correspondientes⁴². En las primeras, los gastos relacionados con el clima pueden estimarse aplicando coeficientes climáticos de la UE a las categorías de gastos correspondientes. Sin embargo, la Comisión considera que los resultados de los ámbitos ascendentes son impredecibles por naturaleza⁴³. En 2014, las acciones ascendentes representaban el 35 % del presupuesto total de Horizonte 2020, del cual el 8,5 % se consideraba relacionado con el clima.

62

Basándose en la contribución climática prevista de las acciones programables de los ejercicios 2014 a 2017, el Tribunal calculó⁴⁴ que entre 2018 y 2020 la proporción media de gastos relacionados con el clima en Horizonte 2020 tendría que ascender al 47 % para lograr el objetivo del 35 % de todo el marco financiero plurianual 2014-2020. Esto representa un incremento sustancial comparado con el 24 % ya obtenido. La ilustración 10 muestra un ejemplo de la trayectoria que deberían seguir las dotaciones destinadas al cambio climático en Horizonte 2020 para alcanzar el objetivo del 35 %.

Ilustración 10

Ejemplo de trayectoria que deberían seguir las dotaciones destinadas al cambio climático en Horizonte 2020 para alcanzar el objetivo del 35 % (miles de millones de euros)

Fuente: Datos de la Comisión para 2014-2017 (proyecto de presupuesto para 2017) y estimaciones del Tribunal de Cuentas Europeo de la acción por el clima en 2018-2020.

63

En noviembre de 2015, la Comisión concibió un plan de acción⁴⁵ a fin de paliar los insuficientes progresos de Horizonte 2020 hacia su objetivo del 35 %. El Tribunal analizó si este plan de acción contenía disposiciones adecuadas que permitieran ponerse al nivel requerido en investigación. El plan de acción introduce algunas medidas a partir del programa de trabajo de 2016-2017 y admite la necesidad de aumentar los esfuerzos en el programa de trabajo de 2018-2020. Por ejemplo, la Comisión prevé introducir controles obligatorios relativos al cambio climático en todo el programa de trabajo antes de su aprobación. Además, deben introducirse consideraciones relativas al clima en las plantillas normalizadas de propuestas de proyectos y en los criterios de adjudicación. La asignación de un presupuesto suficiente a medidas que aporten una contribución sustancial a los objetivos del cambio climático sería otro medio, recomendado en el plan de acción, para tratar de cumplir el objetivo general del 35 %.

64

Aunque presenta propuestas útiles, el plan de acción no presenta ningún objetivo cuantificable o modelos de cómo alcanzar el objetivo del 35 %. Por ejemplo, no contiene los cálculos correspondientes ni elabora una hoja de ruta para compensar en el período 2018-2020 la proporción relativamente baja de gastos relativos al cambio climático de los ejercicios 2014-2017.

Financiación mayor y mejor orientada de la acción por el clima en algunos Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, pero sin apenas cambios en otros

65

El objetivo de gastar el 20 % del presupuesto de la UE en acción por el clima puede tenerse en cuenta en los distintos ámbitos políticos aumentando el gasto en los programas relativos al clima ya existentes, creando nuevos programas o desarrollando elementos para orientar el gasto hacia unos objetivos más relacionados con el cambio climático. Una muestra de un «gasto mejor orientado» sería que los fondos y los programas fijaran unos requisitos orientados más específicamente a los objetivos relativos al clima que los establecidos en el período 2007-2013. En general, el Tribunal no pudo determinar si el objetivo del 20 % representa un aumento de la acción por el clima con respecto al período 2007-2013 y en qué medida (véase el apartado 27).

66

El Tribunal examinó los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos y los pagos agrícolas directos, puesto que estos ámbitos de gestión compartida representan en torno a tres cuartas partes de la financiación prevista para acción por el clima (véase el apartado 19), y se trató de determinar si en estos fondos, en comparación con el período 2007-2013, el objetivo del 20 % había aportado valor añadido a la lucha contra el cambio climático a través de:

—una mayor asignación de fondos de la UE a acción por el clima (mejora cuantitativa) o

—una financiación de la UE mejor orientada al cambio climático (mejora cualitativa).

67

Puesto que el gasto acaba de comenzar para el período 2014-2020, el Tribunal analizó las mejoras cualitativas y cuantitativas examinando la concepción de las medidas en los programas de gasto, y los gastos previstos y no los gastos reales de los proyectos. Así pues, los ejemplos mencionados en la sección constituyen básicamente estudios de casos prácticos para ilustrar los puntos fuertes y débiles y las buenas prácticas observadas.

El aumento de las dotaciones a la acción por el clima en el FEDER y en el FC demuestran que puede conseguirse una mejor orientación

68

El Tribunal evaluó si la inclusión de la acción por el clima en los programas operativos del FEDER y el FC había supuesto una mayor asignación de fondos a inversiones relacionadas con el cambio climático en comparación con el período 2007-2013. Puesto que el gasto en acción por el clima no se supervisó de manera específica en los programas del período 2007-2013, para realizar su evaluación, el Tribunal identificó en primer lugar qué categorías de inversión, denominadas campos de intervención, eran comparables a las categorías relacionadas con el clima del período 2014-2020. A continuación se aplicaron coeficientes climáticos de la UE de 2014-2020 a los gastos de la UE efectuados en las categorías de inversión pertinentes de 2007-2013.

La integración en el FEDER y el FC ha dado lugar a mayores dotaciones a la acción por el clima…

69

Frente al período 2007-2013, se prevé que los gastos relacionados con el cambio climático en 2014-2020 en todos los programas del FEDER y del FC, incluido el marco de la Cooperación Territorial Europea, aumenten en alrededor del 69 %, de 32 400 millones de euros a 54 700 millones de euros. Si se considera desde la perspectiva de su proporción con respecto a la financiación total del FEDER y el FC, los gastos relacionados con el clima pasarán del 12 % en 2007-2013 al 21 % en 2014-2020.

70

Como refleja la ilustración 11, la naturaleza de los gastos relacionados con el clima cambió entre los dos períodos de financiación. Mientras que en 2007-2013 los transportes por ferrocarril y multimodales aportaron la mayor contribución al clima, que representó un 32 % del total, en 2014-2020 las inversiones en eficiencia energética pasaron al primer lugar con un 34 % del total estimado para acción por el clima (véase el ejemplo del recuadro 6)⁴⁶.

Ilustración 11

Comparación de la contribución estimada del FEDER y el FC a la acción por el clima por sector y año (miles de millones de euros)

Fuente: Estimaciones del Tribunal de Cuentas Europeo basadas en datos de la Comisión.

Recuadro 6

Ejemplo de una inversión en eficiencia energética cofinanciada por el FEDER en Rumanía

Se prevé que los proyectos de eficiencia energética para edificios privados y públicos⁴⁷ representen el 6 % de la cofinanciación total en Rumanía en el período 2014-2020, frente al 1 % en 2007-2013. Los gastos correspondientes a estos proyectos se ponderan con un coeficiente de acción por el clima del 100 %.

Un ejemplo de este tipo de proyectos tenía la finalidad de aumentar la eficiencia energética de un edificio residencial financiado en el distrito 3 de Bucarest. La cofinanciación del FEDER del programa operativo regional ascendió a alrededor de 162 500 euros. El proyecto se completó en agosto de 2015. El aislamiento térmico del bloque de viviendas y la renovación del sistema de calefacción dio lugar a una reducción del consumo de energía anual de 331 kWh/m² a 143 kWh/m², lo que representa un 57 %. La reducción de las emisiones de CO₂ se estima en 238 toneladas al año.

Bloque de viviendas antes de la inversión (junto al emplazamiento del proyecto)

Obras en curso (junto al emplazamiento del proyecto)

Bloque de viviendas después de la inversión (emplazamiento del proyecto)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

71

La tendencia general en la UE también se refleja en los tres Estados miembros visitados para la fiscalización en el ámbito de la política de cohesión. También en este ámbito se prevé que en el período 2014-2020 aumenten los gastos relacionados con el clima en todos los programas operativos del FEDER y el FC. No obstante, el Tribunal observó variaciones significativas entre los Estados miembros en cuanto a sus compromisos financieros a favor de la acción por el clima en el presupuesto de la UE (véase el cuadro 3).

Cuadro 3

Financiación de medidas relacionadas con el clima del FEDER y el FC en 2007-2013 y 2014-2020

Estados miembros
Proporción estimada de financiación relativa al clima en 2007-2013
Importe estimado de financiación relativa al clima en 2007-2013
(miles de millones de euros)
Proporción de financiación relativa al clima en 2014-2020
Importe de financiación relativa al clima en 2014-2020
(miles de millones de euros)

Alemania
7,0 %
1,20
27,0 %
2,90

Polonia
8,0 %
5,60
15,0 %
11,60

Rumanía
9,0 %
2,20
19,0 %
4,30

Fuente: Estimaciones del Tribunal de Cuentas Europeo basadas en documentos de programación e informes nacionales.

… y existen casos de mejor orientación al cambio climático

72

Además de realizar una evaluación financiera, el Tribunal examinó asimismo si la incorporación de la acción por el clima en los programas operativos del FEDER y el FC de 2014-2020 se había plasmado en actividades de inversión más centradas en la acción por el clima. En algunos ámbitos se observaron mejoras cualitativas. En primer lugar, se constató que en los procesos de gestión se tenían más en cuenta las cuestiones relativas al clima. En Alemania, Polonia y Rumanía se observaron mejoras cualitativas en el modo en que se tenía en cuenta el clima en las solicitudes de subvención, incluso con requisitos para describir el impacto y los riesgos del cambio climático, o la contribución del proyecto para combatirlo. En segundo lugar, se observaron casos en que se estaban efectuando cambios para abordar la acción por el clima (véase el recuadro 7).

Recuadro 7

Ejemplos de una mayor orientación al cambio climático en los programas del FEDER y el FC fiscalizados

En Alemania, el Ministerio Federal de Medio Ambiente, Protección de la Naturaleza, Obras Públicas y Seguridad Nuclear creó un proyecto financiado únicamente con fondos nacionales para fomentar la participación activa de socios medioambientales en el proceso de programación del FEDER y apoyar la incorporación de cuestiones medioambientales y climáticas. Entre otras cosas, el proyecto dio lugar a la elaboración de dos manuales de programación que incluían, por ejemplo, casos de buenas prácticas en la incorporación de acciones por el clima en distintos ámbitos. Consideraba los coeficientes climáticos de la UE como un primer paso, pero subrayaba que la sostenibilidad ecológica tenía que integrarse en todas las medidas.

En el programa operativo alemán de la región de Sajonia, los criterios de selección establecen que los edificios de oficinas deben renovarse para respetar las normas sobre eficacia energética que superen las exigencias legales en un 10 %. Además, en el caso de las renovaciones relacionadas con la eficiencia energética, la financiación se dirige solo a las partes de los proyectos que aportan un valor añadido desde el punto de vista climático, mientras que antes se financiaban los proyectos enteros.

Rumanía adjudica una puntuación más elevada a los proyectos de los programas operativos de grandes infraestructuras que proporcionan mayor ahorro en el consumo de energía. Asimismo se observó que las autoridades nacionales polacas y rumanas habían establecido condiciones de subvencionabilidad concebidas para obtener mayores sinergias con las estrategias más amplias en la materia, como los planes de acción en favor de la energía sostenible o los planes de movilidad urbana.

73

En el período 2014-2020, se prevé hasta un 64 % de gastos relacionados con el cambio climático en el marco de los programas operativos del FEDER y el FC de las categorías de inversión a las que se aplica el coeficiente climático de la UE del 100 %, lo que significa que aportan una contribución significativa a los objetivos del cambio climático (véase el cuadro 2). Estas cifras suponen un incremento con respecto al período 2007-2013, en el que la mayor parte de los gastos relacionados con el clima procedían de actividades que solo contribuían moderadamente al cambio climático (véase la ilustración 12).

Ilustración 12

Proporción e importes de gastos relacionados con el clima según los coeficientes climáticos de la UE en los dos períodos

Fuente: Estimaciones del Tribunal de Cuentas Europeo basadas en datos de la Comisión.

74

Aunque en el período 2014-2020 la financiación de medidas que se consideran orientadas esencialmente a acción por el clima debe aumentar en los tres Estados miembros visitados, el grado de dicho aumento difiere de forma significativa. En Polonia y Rumanía, debido principalmente al apoyo continuo al transporte por ferrocarril y urbano⁴⁸, se asigna un coeficiente del 100 % a alrededor de la mitad de la financiación relativa al cambio climático de todos los programas operativos, mientras que, en los programas operativos alemanes, casi todos los gastos relativos al clima reciben un coeficiente del 100 % debido a su importante contribución a este ámbito.

75

Sin embargo, el papel de la acción por el clima en el ámbito de la investigación y la innovación y de las pymes resultó ser relativamente menor. En los programas fiscalizados en Alemania y Rumanía, el Tribunal constató que durante las negociaciones de programación, la Comisión no se había esforzado suficientemente por aumentar el importe de las acciones por el clima adoptadas en investigación y el desarrollo ni en los ámbitos de desarrollo empresarial en programas en que dicho importe era escaso o incluso inexistente. Los Estados miembros pudieron lograr el objetivo del 20 % sin tener que adaptar la financiación en estos ámbitos, lo que significa que no se utilizaron plenamente todas las oportunidades potenciales para financiar acciones relacionadas con el clima.

Contribución potencial del Fondo Social Europeo a la lucha contra el cambio climático: podrían conseguirse mejores resultados

76

La Comisión ha reconocido que la demanda de empleos ecológicos ha aumentado y se espera que los sectores de la eficiencia energética y de la energía renovable empleen a dos millones y tres millones de personas respectivamente de aquí a 2020⁴⁹. La adecuación de la oferta de «trabajadores ecológicos» a la creciente demanda resultará crucial para el desarrollo de una economía ecológica. La falta de especialistas y trabajadores cualificados en el sector ecológico generaría costes y retrasos⁵⁰ en la ejecución de acciones relacionadas con el cambio climático.

77

Al mismo tiempo, la transición a una economía hipocarbónica también supondrá recortes laborales en los sectores dependientes de combustibles fósiles, dejando a los trabajadores de dichos sectores en la necesidad de adquirir nuevas competencias⁵¹. En comparación con otros fondos de la política de cohesión, los programas operativos del FSE asignaron explícitamente una proporción muy reducida a la acción por el clima, concretamente el 1,4 % de 83 000 millones de euros.

78

La Comisión consideraba que la proporción del FSE asignada a gastos relativos al clima determinada con arreglo a la información transmitida por los Estados miembros en los programas operativos del FSE puede subestimar la contribución esperada del FSE a la acción por el clima en el período 2014-2020, cuyo alcance definitivo no se conocerá hasta después de la ejecución de los programas. El hecho de no haber impuesto a dicho fondo unos requisitos adecuados para tener en cuenta la acción por el clima representa una oportunidad perdida para que este ámbito contribuya en mayor medida a la transición a una economía hipocarbónica y a la acción por el clima en general.

79

Cuando los programas operativos del período 2014-2020 se hallaban en curso de aprobación, los Estados miembros no estaban obligados a presentar a la Comisión ninguna justificación de la dotación del FSE a los objetivos de acción por el clima. Los programas, por lo tanto, no eran controlados sistemáticamente para verificar si respondían a la demanda de empleos ecológicos o si apoyaban la transición a una economía hipocarbónica.

No se han producido cambios significativos en el gasto de la política agrícola común, aunque existen buenas prácticas en el desarrollo rural

80

Esta sección evalúa si la incorporación de la acción por el clima a los pagos agrícolas directos y a los programas de desarrollo rural examinados ha dado lugar a cambios positivos en la cantidad de gastos relacionados con el cambio climático, expresados en un mayor volumen de fondos para el gasto en acción por el clima, y en su calidad, expresados en una mayor orientación a las operaciones relacionadas con el clima. El Tribunal examinó las pruebas disponibles en el sistema de condicionalidad y en los pagos agrícolas directos, así como los programas de desarrollo rural del período 2014-2020 de Andalucía, Polonia y Ródano-Alpes, y los comparó con los programas del período 2007-2013.

La introducción de un «pago verde» no garantiza un cambio significativo de la contribución de los pagos directos al clima

81

En un reciente informe⁵², el Tribunal llegó a la conclusión de que los cambios introducidos en la política agrícola común en el período 2014-2020 redujeron el número de normas de condicionalidad, suprimiendo requisitos que no eran suficientemente pertinentes para la actividad agrícola.

82

El componente ecológico se introdujo como nueva característica de la política agrícola común para el período 2014-2020. Aunque contiene requisitos pertinentes para el clima (véase el apartado 53), se basa en gran medida en las anteriores buenas condiciones agrarias y medioambientales, que abarcaban prácticas agrícolas similares, como la protección de pastos permanentes o la conservación de elementos del paisaje. Según la información disponible, el 64 % de los beneficiarios de pagos directos están exentos de requisitos ecológicos⁵³, por lo que existe el riesgo de que la nueva orientación de los pagos directos a la acción por el clima sea limitada. La Comisión prevé evaluar los logros medioambientales del pago verde en 2017 y al final de 2018.

83

Se prevé que la contribución del marco financiero plurianual 2014-2020 a los pagos agrícolas directos ascienda a 288 000 millones de euros. Este importe es comparable a los 276 000 millones de euros de ayudas directas pagadas a los productores en los ejercicios 2007 a 2013⁵⁴.

Financiación climática en el desarrollo rural: no ha aumentado la orientación a la acción por el clima

84

Debido a las características específicas del desarrollo rural, no fue posible comparar todos los programas de desarrollo rural porque las medidas de los programas se ejecutan mediante distintos tipos de operaciones de un programa a otro. En los tres programas de desarrollo rural, no se ha observado ningún cambio real, al alza o a la baja. Basándose en tres programas de desarrollo rural, el Tribunal estimó la proporción de financiación de acciones para combatir el cambio climático en el período 2007-2013 y la comparó con los planes para 2014-2020 (véase el cuadro 4).

Cuadro 4

Financiación climática en los períodos 2007-2013 y 2014-2020

Programas de desarrollo rural examinados
Proporción estimada de financiación climática en 2007-2013
Importe estimado de financiación climática en 2007-2013
(miles de millones de euros)
Proporción de financiación climática en 2014-2020
Proporción de financiación climática en 2014-2020
(miles de millones de euros)

Andalucía (España)
66,2 %
1,38
55,0 %
1,05

Polonia (un programa de desarrollo rural para todo el Estado miembro)
37,0 %
0,50
39,4 %
0,34

Ródano-Alpes, Francia
78,0 %
0,51
75,0 %
0,80

Fuente: Estimaciones del Tribunal de Cuentas Europeo basadas en documentos de programación.

Existen buenas prácticas en el desarrollo rural, pero en general prevalece el mantenimiento del statu quo

85

Al evaluar si se habían producido mejoras cualitativas en los programas, hasta ahora no se han observado cambios significativos en las características principales del proceso de gestión, como los requisitos o los criterios de subvencionabilidad o selección, en particular en el caso de medidas significativas desde el punto de vista financiero, como las correspondientes a zonas con limitaciones naturales o a la agricultura ecológica.

86

No obstante, la concepción de algunas medidas menos significativas se había modificado para darles una mayor orientación hacia el cambio climático. El Tribunal estima que alrededor del 10 % de la financiación climática del Feader en Ródano-Alpes, el 22 % en Polonia y el 36 % en Andalucía corresponden a medidas más orientadas al cambio climático en comparación con el período 2007-2013. Se observaron varios ejemplos de buenas prácticas emergentes que contribuyen directamente a combatir el cambio climático (véase el recuadro 8).

Recuadro 8

Ejemplos de una mayor orientación al cambio climático en los programas del Feader fiscalizados

La concepción de determinadas medidas silvícolas examinadas durante la fiscalización en Polonia, Ródano-Alpes y Andalucía había mejorado para apoyar el almacenamiento de carbono o potenciar la resistencia de los bosques al cambio climático. Los programas de Ródano-Alpes también incluían una medida para apoyar el desarrollo de energías renovables generadas localmente mediante una ayuda a inversiones concedidas por pequeñas empresas forestales de combustibles de madera.

También se observaron mejoras en la concepción de medidas climáticas y agroambientales respetuosas con el clima en los tres programas. Polonia ha comenzado a efectuar análisis químicos del contenido de carbono orgánico de las tierras agrícolas y a favorecer los cultivos intercalados a fin de conseguir un equilibrio positivo en la materia orgánica existente en una determinada parcela. En Andalucía se han introducido nuevos requisitos para abordar el problema de la erosión del suelo que degrada la producción de aceitunas.

87

También se observaron buenas prácticas en medidas creadas en el período 2007-2013, que siguen aplicándose en 2014-2020 (véase el recuadro 9).

Recuadro 9

Ejemplo de financiación climática que continúa en el programa regional de Ródano-Alpes en Francia

El programa de 2014-2020 continúa apoyando proyectos de inversión que contribuyen directamente a atenuar el cambio climático, por ejemplo, desarrollando métodos de producción de metano para la agricultura, con el objetivo de facilitar el suministro y la utilización de fuentes de energía renovables. A los proyectos se les aplica un justificado coeficiente climático del 100 %.

El proyecto de la fotografía siguiente, concebido en 2012 y finalizado en 2015, es un ejemplo de este tipo de proyectos, que producen energía a partir de residuos. La mitad de los residuos aportados a la instalación es de origen agrícola, mientras que la otra mitad consiste en residuos verdes proporcionados por una empresa local. La producción mejora la autosuficiencia de la explotación y también atiende a las necesidades de calefacción de una escuela y otras instalaciones locales. El coste subvencionable total del Feader de la instalación de producción de metano fue de 881 000 euros. El 37,36 % del proyecto se financió con ayuda pública, 105 000 euros proporcionados en forma de subvenciones del Feader y 224 415 euros de cofinanciación nacional.

Ejemplo de un proyecto agrícola relacionado con el clima.

Fuente: Conseil Régional Auvergne Rhône-Alpes.

Aumento muy limitado de la orientación a la acción por el clima en el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca

88

El cambio climático no se integró en el Fondo Europeo de Pesca en el período 2007-2013, por lo que la Dirección General de Asuntos Marítimos y Pesca no ha calculado su contribución a la acción por el clima en ese período. El Tribunal estima⁵⁵ que la contribución del FEP a la acción por el clima ha sido de alrededor de 1 000 millones de euros en este período, lo que representa el 26 % del Fondo. En el período 2014-2020, las estimaciones agregadas de las contribuciones a la acción por el clima (véase el apartado 43) aportadas en todos los programas operativos del FEMP por los Estados miembros también ascienden a alrededor de 1 000 millones de euros, lo que representa en torno al 18 % del FEMP.

89

Una de las principales razones para esta estabilidad en términos absolutos es la reducida ayuda que el FEMP ha asignado a las medidas de gestión de la flota. Hubo una reducción en la ayuda destinada a la sustitución o modernización de maquinaria y a la paralización definitiva y temporal de las actividades de pesca, a las que se adjudican unos coeficientes del 100 %, 100 % y 40 % respectivamente.

90

El Tribunal ha comparado el marco jurídico actual con el del período 2007-2013 para determinar si el actual fondo marítimo y de pesca ha avanzado hacia una mayor integración de los objetivos del cambio climático en el contenido de sus medidas. Esta comparación se ha efectuado con las medidas que pueden seguirse hasta el período 2007-2013. Las referencias directas y claras a los objetivos del cambio climático, tanto de mitigación como de adaptación, son todavía escasas, por lo que el fondo de la pesca no ha ampliado el alcance de su contribución a la acción por el clima (véase el recuadro 10).

Recuadro 10

Ejemplos de una mayor orientación al cambio climático en el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca fiscalizado

En comparación con el período anterior, se ha identificado una serie limitada de mejoras en el FEMP. De las cincuenta medidas apoyadas por este fondo, se mejoraron tres medidas ya existentes⁵⁶ para incorporar la acción por el clima y se crearon dos nuevas medidas con objetivos relativos al cambio climático⁵⁷. Además, el FEMP ahora contiene una medida autónoma de eficiencia energética y mitigación del cambio climático, aunque previamente existían operaciones similares admisibles para financiación. Esta medida, claramente orientada al cambio climático y a la que se ha asignado un coeficiente del 100 %, debería beneficiar a 3 738 proyectos en toda la UE, que en su gran mayoría consisten en la sustitución y modernización de maquinaria.

22El Programa Europeo de Observación de la Tierra (Copernicus), el Mecanismo Conectar Europa, y el Programa para la Competitividad de las Empresas y para las Pequeñas y Medianas Empresas. La Comisión espera que estos tres programas aporten el 43 % de la financiación climática en este ámbito presupuestario.

23Según la Comisión, la única excepción es el seguimiento climático aplicado a los instrumentos exteriores, como los notificados por la Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo a la OCDE. El Tribunal fiscalizó este ámbito en su Informe Especial n.º 17/2013, «La financiación europea de la lucha contra el cambio climático en el contexto de la ayuda exterior» (http://eca.europa.eu).

24El Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, el Banco Europeo de Inversiones, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Corporación Financiera Internacional/Banco Mundial del Grupo del Banco Mundial.

25COM(2014) 903 final de 26 de noviembre de 2014, «Un Plan de Inversiones para Europa», p. 7, 10 y 11.

26Estimación de la Comisión al final de 2015, véase el Informe Especial Informe Especial n.º 19/2016 «Ejecución del presupuesto de la UE a través de los instrumentos financieros: conclusiones que se extraen del período de programación 2007-2013», apartado 21 (http://eca.europa.eu).

27Desarrollado por el Banco Europeo de Inversiones y la Comisión, este instrumento financiero, que forma parte del programa LIFE, tiene la finalidad de utilizar fondos públicos para potenciar la inversión de capital en actividades de capital natural.

28Se espera que el Mecanismo de financiación del capital natural proporcione financiación de 100 a 125 millones de euros entre 2015 y 2017.

29SWD(2016) 299 de 14 de septiembre de 2016 adjunto a la revisión intermedia del marco financiero plurianual COM(2016) 603 final.

30Véase el informe anual de actividad de la Dirección General de Acción por el Clima relativo al ejercicio 2015, p. 7.

31Por ejemplo, la Comisión se ha referido a su experiencia con algunos instrumentos del presupuesto (p. ej.CO2MPARE), y a los enfoques aplicados en el BEI, el Banco Mundial y otras IFI, y por inversores privados (p. ej. sistemas de medición de inversiones en energías sostenibles (SEI metrics), IIGCC, etc.).

32Véase el gráfico del informe anual de actividades de la Dirección General de Acción por el Clima relativo al ejercicio 2015, p. 12.

33Se trata principalmente de programas de investigación (salvo Horizonte 2020) y de programas de gasto de las rúbricas presupuestarias del ámbito de la seguridad y ciudadanía y relaciones exteriores de la UE.

34Basándose en el 11,4 % que se espera obtener para los ejercicios 2014-2016, el Tribunal estima que se necesitaría lograr un porcentaje medio del 23,2 % en los años restantes (2017-2020) para alcanzar el objetivo medio del 20 %.

35No obstante, la contribución media para la totalidad del período 2014-2020 se estima en un 16,3 %, puesto que los pagos para prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente, denominados «pagos de ecologización», no se han incluido en el cálculo hasta 2016.

36Las tres prácticas agrícolas son las siguientes: diversificación de cultivos, contar con superficies de interés ecológico en la superficie agraria, y el mantenimiento de los pastos permanentes existentes.

37Reglamento de Ejecución (UE) n.º 215/2014 de la Comisión, de 7 de marzo de 2014, por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, en lo relativo a las metodologías de apoyo a la lucha contra el cambio climático, la determinación de los hitos y las metas en el marco de rendimiento y la nomenclatura de las categorías de intervención para los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (DO L 69 de 8.3.2014, p. 65).

38Un ejemplo de proyecto típico del subprograma de Medio ambiente sería el desarrollo de plantas depuradoras de aguas residuales para minimizar la contaminación de las aguas receptoras. El objetivo principal es medioambiental, es decir, reducir la contaminación, pero parte del proyecto podría abarcar redes urbanas de drenaje, contribuyendo así a la adaptación al cambio climático mediante la gestión de inundaciones.

39Un ejemplo de proyecto típico del subprograma de Acción por el clima sería la renovación del parque inmobiliario existente a fin de ahorrar energía y reducir las emisiones de gas de efecto invernadero.

40Según la Comisión, los datos sobre los gastos relativos al cambio climático todavía no tienen en cuenta algunos de los instrumentos financieros a los que se da seguimiento en los proyectos, es decir, de manera ascendente (el mecanismo de garantía InnovFin para las pymes y el apartado de capital riesgo para las pymes del dispositivo InnovFin), debido al carácter bienal de los informes del Fondo Europeo de Inversiones.

41La Decisión del Consejo de 3 de diciembre de 2013 por la que se establece el Programa Específico por el que se ejecuta Horizonte 2020 (DO L 347 de 20.12.2013, p. 965) establece que los programas plurianuales de trabajo de Horizonte 2020 deben incluir información indicativa sobre el importe del gasto relacionado con el clima, cuando proceda.

42Las acciones programables tienen un objetivo temático claro que corresponde a uno de los temas definidos en el programa de trabajo de la Comisión. En las acciones ascendentes, los objetivos temáticos no están determinados previamente y pueden variar en función del proyecto.

43La proporción de acciones ascendentes que pueden considerarse relacionadas con el clima depende de las propuestas de los investigadores, que son evaluadas por su excelencia científica.

44La fuente de datos es el proyecto de presupuesto para el ejercicio 2017, rúbrica 1A: Competitividad para el crecimiento y el empleo, sección 3.2.2 Contribución a la integración de la acción por el clima. El cálculo se basa en el hecho de que en el período 2015-2017 (como en 2014) las acciones ascendentes representaban el 35 % del total del presupuesto y que, en dicho período (como en 2014), el 8,5 % del presupuesto para acciones ascendentes estaba relacionado con el clima.

45El 12 de noviembre de 2015, el grupo de los directores generales encargados del Programa Estratégico de Investigación e Innovación aprobó las medidas presentadas en el plan de acción para integrar en mayor medida la acción por el clima en los gastos relativos a Horizonte 2020 y a la lucha contra el cambio climático.

46El proyecto de la muestra se ha seleccionado para ilustrar el gasto del FEDER y el FC en acción por el clima, pero no se ha fiscalizado su rendimiento ni su rentabilidad. Véase el Informe Especial n.º 21/2012, «Rentabilidad de las inversiones en eficiencia energética de la política de cohesión» sobre cuestiones de relación costes-eficacia en la energía renovable (http://eca.europa.eu).

47Con cogeneración de alto rendimiento y calefacción urbana.

48Se considera que estos proyectos están relacionados con el clima en un 40 %.

49Véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión «Exploiting the employment potential of green growth» (aprovechamiento del potencial de empleo del crecimiento ecológico) de 18 de abril de 2012.

50El informe del comité de auditoría medioambiental de la Cámara de los Comunes del Reino Unido «Green Jobs and Skills» (empleos y competencias profesionales verdes) señala que recurrir exclusivamente al mercado para responder a las necesidades de competencias está causando retrasos en la ecologización de la economía. http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200910/cmselect/cmenvaud/159/159i.pdf

51Véanse, por ejemplo, los apartados 324 y 325 del informe de la ODCE «Aligning Policies for the Transition to a Low-Carbon Economy» (alinear las políticas para la transición a una economía hipocarbónica) http://www.oecd.org/env/Aligning-policies-for-the-transition-to-a-low-carbon-economy-CMIN2015-11.pdf

52Informe Especial n.º 26/2016: «El desafío de lograr una condicionalidad más eficaz y menos complicada» (http://eca.europa.eu).

53Documento de trabajo de los servicios de la Comisión de 22.6.2016 «Review of greening after one year» (revisión de la ecologización después de un año) - SWD(2016) 218 final, véase p. 14 del anexo 2, parte 3/6.

54Este importe se ha estimado añadiendo las cifras indicativas de pagos de ayuda directa a los productores de conformidad con el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo (DO L 270 de 21.10.2003, p. 1) y el Reglamento (CE) n.º 73/2009 del Consejo (DO L 30 de 31.1.2009, p. 16) facilitadas en los informes sobre la distribución de ayuda directa a los agricultores los ejercicios 2007 a 2013: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-funding/beneficiaries/direct-aid/index_en.htm

55La estimación del Tribunal se basó principalmente en la metodología aplicada por la Dirección General de Asuntos Marítimos y Pesca en los documentos presupuestarios de 2014 a 2016, aunque también se incluyeron las medidas de paralización definitiva y temporal de la pesca del FEP, aplicando un coeficiente del 100 % y del 40 % respectivamente. Esta suma es la única desviación de la metodología aplicada por la Dirección General de Asuntos Marítimos y Pesca, ya que refleja a primera vista el coeficiente de las medidas de ajuste de la flota establecidas en el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 1232/2014 de la Comisión de 18 de noviembre de 2014, por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 215/2014 de la Comisión, con el fin de adaptar al Reglamento (UE) n.º 508/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo sus referencias, y por el que se corrige el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 215/2014 (DO L 332 de 19.11.2014, p. 5).

56Las medidas se trataban de «Pesca interior y fauna y flora acuáticas interiores», «Inversiones productivas en la acuicultura» y «Transformación de los productos de la pesca y la acuicultura» y se introdujeron referencias principalmente dirigidas a mejorar la eficiencia energética.

57Estas dos nuevas medidas eran «Mutualidad para adversidades climáticas e incidentes medioambientales» y «Seguro para las poblaciones acuícolas».

Conclusiones y recomendaciones

91

Las instituciones de la UE contrajeron el compromiso político para el marco financiero plurianual 2014-2020 de integrar la acción por el clima en todo el presupuesto de la UE y garantizar que se gaste al menos uno de cada cinco euros de dicho presupuesto en acciones relativas al cambio climático, con el objetivo principal de responder al desafío planteado por el cambio climático y a las significativas necesidades de inversión en acción por el clima. El Tribunal trató de determinar si era posible cumplir el objetivo de gastar al menos el 20 % del presupuesto de la UE en acciones relativas al cambio climático y si el enfoque aplicado podía aportar valor añadido al propiciar una financiación mayor y mejor orientada a la acción por el clima.

92

El Tribunal constató que se había emprendido una labor ambiciosa y que, en general, se habían logrado progresos en la consecución del objetivo. No obstante, existe un riesgo importante de que el objetivo del 20 % no si cumpla si no se incrementan los esfuerzos para afrontar el cambio climático. La aplicación del objetivo ha dado lugar a una financiación mayor y mejor orientada de la acción por el clima en algunos de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, concretamente el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo de Cohesión. No obstante, en otros ámbitos como el Fondo Social Europeo, la agricultura, desarrollo rural y pesca, se mantiene en gran medida el statu quo, es decir, no se ha producido una transición significativa de estos fondos hacia la acción por el clima.

Globalmente, se han realizado progresos, pero existe un grave riesgo de que no se cumpla el objetivo del 20 %

93

El objetivo de gastar «al menos el 20 %» del presupuesto de la UE en acción por el clima forma parte del liderazgo de la UE en acción por el clima y representa un compromiso claro de abordar el cambio climático. Según cifras de la Comisión, la parte de financiación destinada a la acción por el clima ha alcanzado una media del 17,6 % entre 2014 y 2016 (véanse los apartados 26 y 40 a 41).

94

Hasta la fecha, no se dispone de ningún instrumento que proporcione una actualización consolidada plurianual sobre los progresos en el presupuesto de la UE para lograr este objetivo. La Comisión ha actualizado recientemente los datos de los gastos relativos al cambio climático de todo el período financiero en el contexto de la revisión intermedia del marco financiero plurianual, y estima que, globalmente, se gastará un 18,9 % en este ámbito, lo que significará no alcanzar el objetivo del 20 % (véase el apartado 44).

95

El método de seguimiento aplicado por la Comisión y los Estados miembros presenta insuficiencias que afectan a la información y a la exhaustividad, ya que no refleja todos los efectos financieros del gasto de la UE en acción por el clima a través de instrumentos financieros y partidas fuera del balance, pese a su utilización cada vez mayor (véanse los apartados 37 y 38). El método de seguimiento tampoco hace distinción entre medidas de mitigación del cambio climático y de adaptación a sus efectos, lo que dificulta la evaluación del nivel de financiación de estos dos enfoques de respuesta al cambio climático (véase el apartado 36).

Recomendación 1 — Ejercicio sólido de consolidación plurianual

La Comisión debería llevar a cabo cada año un ejercicio riguroso de consolidación plurianual para identificar si los gastos destinados al clima están en vías de alcanzar el objetivo del 20 %.

Fecha prevista de aplicación: Diciembre de 2017.

Recomendación 2 — Marco de información exhaustivo

a)La Comisión debería proporcionar anualmente información consolidada sobre los progresos hacia el objetivo global del 20 % en su informe anual de gestión y de resultados y en su informe anual de actividad, con información exhaustiva al respecto. Debería incluir información sobre los avances en los planes de acción, de haberlos, así como sobre la contribución de los instrumentos financieros a la lucha contra el cambio climático.

b)Los Estados miembros deberían informar a la Comisión, en sus informes anuales de ejecución, de los ámbitos de gestión compartida donde existen oportunidades potenciales en materia de acción por el clima, describiendo cómo prevén incrementar esta acción.

Fecha prevista de aplicación: Anualmente, a partir de los informes anuales relativos a 2016.

c)La Comisión y los Estados miembros deberían velar por que la recopilación de datos diferencie entre medidas de mitigación y de adaptación.

Fecha prevista de aplicación: Desarrollo de un sistema para el próximo marco financiero plurianual.

96

El Tribunal estima que el índice de financiación climática necesitaría aumentar hasta una media del 22 % en los años que restan al actual período de programación, es decir, de 2017 a 2020 (véase el apartado 46), para alcanzar el objetivo global del 20 % al final de 2020. Las mayores contribuciones a este objetivo provienen de la agricultura y el desarrollo rural y de la política de cohesión, seguidos por el programa de investigación Horizonte 2020 (véase el apartado 33). Sin embargo, nunca se ha elaborado un plan global que indique qué instrumentos de financiación podrían contribuir y en qué medida (véanse el apartado 26). Probablemente este modo de determinar la contribución a la acción por el clima de programas de gastos de distinta naturaleza no sea el mejor.

Recomendación 3 — Evaluación de las necesidades relacionadas con el cambio climático

Al planificar la contribución potencial a la acción por el clima de las distintas líneas presupuestarias o instrumentos financieros, la Comisión debería garantizar que dichos planes se basen en una evaluación realista y bien fundamentada de las necesidades relativas al cambio climático y del potencial de cada ámbito para contribuir al objetivo global.

Fecha prevista de aplicación: Desarrollo de un sistema para el próximo marco financiero plurianual.

97

Se estima que los principales ámbitos examinados en la fiscalización representan el 84,5 % de las contribuciones previstas al objetivo de acción por el clima. Algunos de estos ámbitos como el programa Horizonte 2020, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, el programa LIFE y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, tienen unos objetivos relativos al cambio climático que justifican su contribución (véanse los apartados 28 y 29). Sin embargo, en los ámbitos de agricultura, desarrollo rural e investigación existen riesgos graves que podrían afectar a dicha contribución (véanse los apartados 49 a 51).

98

El enfoque de la Comisión para planificar y medir los progresos realizados hacia el objetivo del 20 % en el presupuesto de la UE se basó en una metodología establecida internacionalmente. La Comisión y los Estados miembros fiscalizados consideraron que se trataba de un enfoque práctico para el seguimiento de los gastos relativos al clima. Sin embargo, los coeficientes climáticos de la UE aplicados en determinados ámbitos no respetaron sistemáticamente el principio de prudencia a fin de evitar sobrestimar la financiación de la acción por el clima (véase el apartado 35).

99

Las hipótesis relativas a la contribución de los pagos agrícolas directos a la lucha contra el cambio climático no están suficientemente justificadas. De aplicarse el principio de prudencia, las contribuciones climáticas se reducirían en 9 000 millones de euros (véanse los apartados 53 y 54). La aplicación de coeficientes climáticos de la UE dio lugar a una sobrestimación de la contribución a la lucha contra el cambio climático del ámbito de desarrollo rural. El enfoque seguido en el Feader no distingue suficientemente entre las contribuciones climáticas aportadas por distintas actividades, lo que provoca una sobrestimación de dichas contribuciones. Las estimaciones del Tribunal sugerían que los importes del Feader destinados a la acción por el clima deberían reducirse en 23 900 millones de euros (véase el apartado 58).

100

El Tribunal estima que dichos ajustes reducirían en conjunto la contribución de la financiación agrícola y del desarrollo rural de la acción por el clima hasta en aproximadamente 33 000 millones de euros, lo que representa alrededor del 15 % del objetivo global (véanse los apartados 51, 54 y 58).

Recomendación 4 — Corregir las sobrestimaciones

La Comisión y los Estados miembros tendrían que aplicar el principio de prudencia y corregir las sobrestimaciones en el Feader examinando los coeficientes climáticos de la UE aplicados.

Fecha prevista de aplicación: Diciembre de 2017.

101

El programa de investigación Horizonte 2020 no ha alcanzado su objetivo del 35 % y necesita ponerse al nivel. Aunque es alentador que la Comisión haya elaborado un plan de acción, este no expone con suficiente detalle cómo se recuperará el nivel necesario (véanse los apartados 60 a 64).

102

Aparte de estos riesgos que afectan a la aportación de la contribución climática en los principales ámbitos, otros, menos significativos, necesitarían duplicar sus actuales esfuerzos para alcanzar el objetivo del 20 %. El Tribunal no pudo obtener pruebas que mostraran que la Comisión está aumentando sus esfuerzos en estos ámbitos y cómo sería factible tal duplicación (véase el apartado 47).

Recomendación 5 — Elaborar planes de acción

Cuandoquiera que el proceso de consolidación anual revele que existe un riesgo de que no se consigan las contribuciones previstas de un ámbito determinado, la Comisión debería elaborar un plan de acción para dicho ámbito que exponga con detalle cómo espera ponerse al nivel requerido.

Fecha prevista de aplicación: Marzo de 2017 para la elaboración de planes de acción.

103

El enfoque de la Comisión para evaluar los niveles de la financiación de la acción por el clima se centra en identificar los gastos planificados. Sin embargo, este planteamiento implica un riesgo inherente, puesto que los gastos previstos no se traducirán necesariamente en gastos reales. Por ello, debe evaluarse la ejecución real de las contribuciones climáticas planificadas evitando unos gastos administrativos desproporcionados. La Comisión todavía no ha desarrollado un procedimiento a tal efecto (véase el apartado 46). Sin embargo, la supervisión de la ejecución financiera real del objetivo del 20 % no aportaría información de los resultados conseguidos por el gasto en acción por el clima. Se ha constatado que la información de lo que los fondos prevén lograr o han logrado desde el punto de vista de resultados, como las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero, solo se encuentra disponible en partes del presupuesto y no se puede comparar (véase el apartado 47).

Recomendación 6 — Desarrollar indicadores para dar seguimiento al gasto real en acción por el clima y los resultados correspondientes

La Comisión debería:

a)en cooperación con los Estados miembros en el ámbito de gestión compartida, desarrollar un sistema armonizado y proporcionado de seguimiento de la ejecución real de la acción por el clima;

b)con arreglo a su iniciativa de un «presupuesto orientado a resultados» establecer indicadores de resultados en todos los ámbitos que contribuyan a la consecución del objetivo, en particular para evaluar las emisiones de gases de efecto invernadero y las reducciones logradas con las medidas financiadas por la UE;

c)facilitar el intercambio de buenas prácticas sobre indicadores de resultados relativos al cambio climático entre los Estados miembros.

Fecha prevista de aplicación: Diciembre de 2018.

Financiación mayor y mejor enfocada en algunos Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, pero la situación apenas cambia en otros

104

Frente al período 2007-2013, se prevé que los gastos relacionados con el cambio climático en 2014-2020 en todos los programas del FEDER y del FC, incluido el marco de la Cooperación Territorial Europea, aumenten de 32 400 millones de euros a 54 700 millones de euros. Además del incremento financiero, el Tribunal identificó una mayor orientación en la acción por el clima y buenas prácticas en algunos ámbitos, como en el proceso de gestión de los programas o el tipo de inversiones financiadas (véanse los apartados 69 y 70).

105

Sin embargo, en los programas fiscalizados en Alemania y Rumanía, el Tribunal constató que durante las negociaciones de programación, la Comisión no se había esforzado suficientemente por aumentar el importe de las acciones por el clima adoptadas en la investigación y el desarrollo ni en los ámbitos de desarrollo empresarial, lo que significa que no se exploraron plenamente todas las oportunidades potenciales para financiar acciones relativas al clima (véase el apartado 75).

106

De manera similar, la contribución potencial del Fondo Social Europeo a la lucha contra el cambio climático podría aumentar en vista de la creciente demanda de empleos ecológicos en la economía. El Tribunal constató que los programas operativos del FSE asignaban la escasa proporción del 1,4 % de 83 000 millones de euros a la acción por el clima. La Comisión no verificó sistemáticamente si los programas responderían a la demanda de empleos ecológicos o si apoyarían la transición a una economía hipocarbónica (véanse los apartados 76 a 79).

107

Pese a algunas buenas prácticas emergentes, no se ha producido ninguna transición significativa hacia la acción por el clima en el ámbito de la agricultura, el desarrollo rural o las políticas de pesca.

108

La introducción de un «pago verde» no garantiza un cambio significativo de la contribución de los pagos directos al clima. Este nuevo régimen, aunque tiene un cierto impacto en la acción por el clima, en la práctica se basa ampliamente en prácticas agrícolas ya existentes (véanse los apartados 81 y 83). En los tres programas de desarrollo rural fiscalizados, no se ha observado ningún cambio de orientación al alza ni a la baja en las inversiones. Con respecto a la mayor orientación de la acción por el clima, no se observaron cambios significativos en las características principales del proceso de gestión, como los requisitos o los criterios de subvencionabilidad o selección. No obstante, la concepción de algunas medidas menos significativas se había modificado para darles una mayor orientación hacia el cambio climático. Se observaron varios ejemplos de buenas prácticas emergentes que contribuyen directamente a combatir el cambio climático (véanse los apartados 84 a 87).

109

En el fondo marítimo y de pesca solo se ha incrementado de manera muy limitada la orientación a la acción por el clima, y las referencias directas y claras a los objetivos del cambio climático, tanto de mitigación como de adaptación, son todavía escasas. Por consiguiente, el fondo marítimo y de pesca no ha ampliado el alcance de su contribución a la acción por el clima (véanse los apartados 88 a 90).

Recomendación 7 — Explorar todas las oportunidades potenciales para garantizar una verdadera orientación a la acción por el clima

La Comisión debería:

a)identificar los ámbitos con potencial infrautilizado de acción por el clima, como el Fondo Social Europeo, y elaborar planes de acción para aumentar la contribución de estos ámbitos a la acción por el clima.

b)La Comisión y los Estados miembros deberían reforzar la integración de la acción por el clima en la agricultura, el desarrollo rural y la pesca, elaborando, por ejemplo, nuevas medidas para responder al cambio climático, o reorientando las existentes.

Fecha prevista de aplicación: Diciembre de 2017.

El presente Informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Phil WYNN OWEN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 26 de octubre de 2016.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Anexo

Anexo

Anexo — Matriz de coeficientes aplicados por el TCE en el ámbito político del desarrollo rural

La matriz propuesta basada en las visitas de control en los Estados miembros y adaptada del estudio preparatorio encargado por la Comisión, resuelve la falta de diferenciación de los coeficientes climáticos de la UE por medida.

Sobre la base de los estudios de casos examinados en los Estados miembros, un estudio de la bibliografía¹, un análisis de las notas internas de la Comisión y la aplicación de normas internacionales², el Tribunal elaboró, como primer paso, una matriz actualizada de los coeficientes climáticos, que tiene en cuenta las medidas y sus objetivos políticos representados por los ámbitos de interés (véase a continuación). A continuación se determinaron los importes del Feader por medida y ámbito de interés, a partir de datos de los que dispone la Comisión. El único caso en que tuvo que plantearse una hipótesis fue la prioridad de la Unión n.º 4³. Por último, el Tribunal aplicó los coeficientes climáticos en la matriz que se presenta a continuación bajo los importes correspondientes del Feader.

1La matriz se ha elaborado en particular sobre la base del estudio preparatorio encargado por la Comisión «Tracking system for climate expenditure in the post-2013 EU budget» (sistema de seguimiento de los gastos climáticos en el presupuesto de la UE posterior a 2013) — Evaluación detallada de la PAC, cuadro 5.4 (p. 25-30).

2Marcadores de Río de la OCDE y principios de seguimiento elaborados por los bancos multilaterales de desarrollo como el Banco Mundial.

3La prioridad de la Unión n.º 4 está programada como un «todo» según las orientaciones sobre programación estratégica de la Comisión, es decir, no existe una dotación de gastos del Feader a ámbitos de interés individuales. Por consiguiente, el Tribunal dividió en tres partes los gastos previstos del Feader en el marco de esta prioridad y asignó un importe del Feader idéntico a cada uno de los tres ámbitos de interés de la prioridad de la Unión n.º 4: los ámbitos de interés 4A (restaurar, preservar y mejorar la biodiversidad), 4B (mejora de la gestión del agua, incluyendo la gestión de los fertilizantes y de los plaguicidas) y 4C (prevenir la erosión de los suelos y mejorar la gestión de los mismos).

Matriz propuesta

Prioridades y ámbitos
de interés
Prioridad 2
Prioridad 3
Prioridad 4
Prioridad 5
Prioridad 6

Promover la viabilidad y competitividad de las explotaciones de todos los tipos de agricultura en todas las regiones y fomentar en ellas tecnologías innovadoras
Fomentar la organización de la cadena de distribución de alimentos, el bienestar animal y la gestión de riesgos en el sector agrícola
Restaurar, preservar y mejorar los ecosistemas dependientes de la agricultura y la silvicultura
Promover la eficiencia de los recursos y alentar el paso a una economía hipocarbónica y capaz de adaptarse a los cambios climáticos en el sector agrícola, el de los alimentos y el forestal
Fomentar la inclusión social, la reducción de la pobreza y el desarrollo económico en las zonas rurales

Código de la medida
Nombre de la medida
Para todos los ámbitos de interés
Mejorar la competitividad de los productores primarios integrándolos mejor en la cadena alimentaria
Apoyar la prevención y la gestión de riesgos en las explotaciones
Restaurar, conservar y mejorar la biodiversidad
Mejorar la gestión del agua, incluida la gestión de fertilizantes y pesticidas
Prevenir la erosión del suelo y mejorar su gestión
Para todos los ámbitos de interés
Para todos los ámbitos de interés

1
Transferencia de conocimientos y acciones de información
0 %
0 %
40 %
40 %
40 %
100 %
100 %
0 %

2
Servicios de asesoría, gestión y sustitución destinados a las explotaciones agrícolas
0 %
0 %
40 %
40 %
40 %
100 %
100 %
0 %

3
Regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios
0 %
0 %
0 %
40 %
40 %
40 %
100 %
0 %

4
Inversiones en activos físicos
0 %
0 %
40 %
40 %
40 %
100 %
100 %
0 %

5
Reconstitución del potencial de producción agrícola dañado por desastres naturales y catástrofes e implantación de medidas preventivas adecuadas
0 %
0 %
100 %
40 %
40 %
100 %
100 %
0 %

6
Desarrollo de explotaciones agrícolas y empresas
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
100 %
0 %

7
Servicios básicos y renovación de poblaciones en las zonas rurales
0 %
0 %
0 %
40 %
40 %
100 %
100 %
0 %

8
Inversiones en el desarrollo de zonas forestales y mejora de la viabilidad de los bosques
0 %
0 %
40 %
100 %
100 %
100 %
100 %
0 %

9
Creación de agrupaciones de productores
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
100 %
0 %

10
ayudas agroambientales
0 %
0 %
0 %
40 %
40 %
100 %
100 %
0 %

11
Agricultura-Ambiente-Clima
0 %
0 %
0 %
40 %
40 %
100 %
100 %
0 %

12
Pagos Natura 2000 y en virtud de la Directiva marco sobre el agua
0 %
0 %
0 %
40 %
40 %
100 %
100 %
0 %

13
Ayuda a zonas con limitaciones naturales u otras limitaciones específicas
0 %
0 %
0 %
40 %
40 %
40 %
100 %
0 %

14
Bienestar de los animales
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
100 %
0 %

15
Servicios silvoambientales y climáticos y conservación de los bosques
0 %
0 %
40 %
40 %
40 %
100 %
100 %
0 %

16
Cooperación
0 %
0 %
0 %
40 %
40 %
100 %
100 %
0 %

17
Gestión de riesgos
0 %
0 %
40 %
0 %
0 %
0 %
100 %
0 %

18
Financiación de los pagos directos nacionales complementarios para Croacia
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %

19
Leader: Ayuda a la creación de capacidades ascendente que pueda dar lugar a enfoques innovadores para responder a los desafíos del cambio climático
0 %
0 %
0 %
40 %
40 %
100 %
100 %
0 %

20
Asistencia técnica
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %

Respuestas de la Comisión

Resumen

I

La Comisión está plenamente comprometida con la lucha contra el cambio climático. El enfoque de la UE para la transición a una economía con bajas emisiones de carbono y resiliente al cambio climático se guía por medidas políticas, cuyo objetivo es modificar también los patrones de inversión. El gasto público procedente de los presupuestos de la UE y de los Estados miembros complementa y tiene por objeto acelerar esta transición.

Con la propuesta de integrar la acción por el clima en todos los elementos del presupuesto de la UE¹ e incrementar el gasto en el clima hasta situarlo en el 20 % del presupuesto, la Comisión buscaba que el presupuesto de la Unión fuera el primero en fomentar tal integración. El Consejo Europeo y el Parlamento Europeo apoyaron el enfoque de integración² y confirmaron que el 20 % constituye un nivel de apoyo adecuado.

II

El Consejo Europeo confirmó explícitamente el enfoque de la Comisión respecto a la integración del clima en todos los elementos del presupuesto como principal objetivo, con el respaldo del objetivo político de que el 20 % del gasto de la UE en el nuevo MFP se destine al clima.

Además de integrar este elemento, el marco financiero plurianual (MFP) también estableció un programa específico para abordar la acción por el clima.

IV

La Comisión se congratula de que el Tribunal reconozca la ambiciosa labor realizada y la necesidad de seguir esforzándose para mejorar aun más la integración. Al mismo tiempo, considera que se han logrado avances significativos tanto en la introducción de aspectos climáticos en el desarrollo de los programas como en la creación de un enfoque de integración único y cuantificado, que ahora proporciona una base de referencia transparente.

No obstante, la Comisión observa que la posible contribución individual de cada uno de los fondos varía en función de su misión principal y, por consiguiente, es inevitable que el sistema utilizado para programar y supervisar la contribución difiera de unos fondos a otros. Además, la reforma de la política agrícola común (PAC) ha generado un aumento considerable de la financiación destinada a la acción por el clima en comparación con el período 2007-2013. La Comisión opina que se ha producido un cambio significativo a favor de un aumento de la acción por el clima.

V

La Comisión evaluó el progreso hacia el objetivo del 20 % en el examen intermedio del MFP, publicado el 14 de septiembre de 2016. Los últimos datos, presentados en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión [SWD(2016) 299] que acompaña al examen intermedio del marco financiero plurianual [COM(2016) 603], ponen de manifiesto que durante el período 2014-2020 se alcanzará un total ligeramente superior a 200 000 millones de euros de gasto relacionado con el clima. Esta cuantía equivale a alrededor del 18,9 % para todo el período de programación financiera.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 28.

VI

La Comisión toma nota de las simulaciones del Tribunal. Sin embargo, la Comisión ha establecido una metodología de seguimiento detallada e innovadora, basada en los marcadores de Río de la OCDE.

No obstante, reconoce la necesidad de continuar esforzándose por aumentar la relevancia del clima en los programas de la UE, incluidos aquellos mencionados por el Tribunal.

El método utilizado por la Comisión se ha elaborado de forma transparente y coordinada. El enfoque de la Unión para evaluar los niveles de financiación destinada al clima en la agricultura y el desarrollo rural es sólido. Del mismo modo, para los pagos directos destinados a prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente el cálculo refleja de forma justa la relación del clima con las tres prácticas agrícolas. Asimismo, para los pagos directos no ecológicos, el impacto que ejerce sobre el clima el 8 % de estos pagos no se sobrestima si tenemos en cuenta los beneficios que suponen para el clima la condicionalidad y los pagos directos.

VII

La Comisión reconoce que podría mejorarse aun más el enfoque innovador aplicado al seguimiento de los gastos relativos al clima y su ejecución en el presupuesto de la Unión, inclusive respecto al aumento del nivel de detalle en cuanto a la mitigación y la adaptación. Al mismo tiempo, en vista de que no está claro el impacto administrativo y de la complejidad que supone evitar duplicidades a la hora de reflejar los beneficios conjuntos asociados que a menudo conlleva este enfoque, actualmente la Comisión no tiene previsto desglosar más su sistema de seguimiento.

VIII

La Comisión observa que algunas de las recomendaciones del Tribunal ya se han abordado o se abordarán [concretamente la recomendación 1 y la recomendación 6, letras b) y c)], algunas son aceptables en parte [recomendación 2, letra a); recomendaciones 3, 4 y 5; y recomendación 7, letra a)] y algunas no son adecuadas o factibles [recomendación 2, letra c); recomendación 6, letra a) y recomendación 7, letra b)]. En términos generales, la Comisión considera que el enfoque de integración ha aumentado la contribución al clima del presupuesto de la UE.

Introducción

01

La Comisión está plenamente comprometida con la lucha contra el cambio climático. El enfoque de la UE para la transición a una economía con bajas emisiones de carbono y resiliente al cambio climático se guía por medidas políticas, cuyo objetivo es modificar también los patrones de inversión, tal y como demuestra de nuevo el último paquete de medidas de la Comisión³. El gasto público procedente del presupuesto de la UE y de los presupuestos nacionales de los Estados miembros complementa y tiene por objeto acelerar esta transición.

02

La Comisión considera que la adaptación al inevitable cambio climático y su mitigación son respuestas políticas complementarias y desea abordar ambas al mismo tiempo, cuando proceda.

05

Las medidas de adaptación tienen por objeto reducir los riesgos relacionados con el cambio climático a un nivel aceptable, conforme a las previsiones del cambio climático.

07

De entre los muchos elementos que favorecen la reducción de los niveles de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), cabe destacar la reducción de la intensidad energética (menos consumo energético por cada unidad del PIB) y el uso de energías renovables. El crecimiento económico (PIB per cápita) fue uno de los motores positivos de las emisiones (es decir, no contribuyó a la mitigación) durante el período 2005-2013, aunque su efecto se ha reducido desde 2007-2008⁴. En este contexto, no está garantizado que se pueda señalar el efecto de la crisis económica en las emisiones.

08

La Comisión destaca que el objetivo del 20 % se anunció como uno de los elementos del enfoque de integración de la acción por el clima en todos los elementos del presupuesto de la UE, que en sí mismo constituye uno de los componentes del enfoque de la Unión para responder a las necesidades de inversión asociadas al cambio climático.

El enfoque de integración en el presupuesto de la UE demuestra el compromiso de la Unión con la acción por el clima y su liderazgo en este ámbito, al igual que todas las medidas adoptadas por la UE para luchar contra el cambio climático.

09

La Comisión considera que el 20 % se anunció como un objetivo político al que aspirar para fomentar que el clima adquiera mayor relevancia en las operaciones financiadas por el presupuesto de la Unión. Tanto el Consejo Europeo como el Parlamento Europeo respaldaron el enfoque y este ha desencadenado otras medidas de aplicación posteriores. La Comisión destaca que, en consonancia con lo anterior, la Comisión y la autoridad presupuestaria decidieron no incluir este objetivo en un texto legislativo.

Además de la integración, el marco financiero plurianual (MFP) establece un programa específico para gestionar, entre otros aspectos, la acción por el clima (en el marco del Programa LIFE).

12

La Dirección General de Presupuestos coordina la asignación de recursos presupuestarios a las prioridades políticas, inclusive en lo que respecta a la acción por el clima, y también recopila y consolida en el estado de previsiones del proyecto de presupuesto los datos necesarios para justificar las cuantías que propone la Comisión a la autoridad presupuestaria para el procedimiento presupuestario anual.

Recuadro — Breve contexto de la integración Cuarto punto

La acción por el clima de la UE abarca una amplia gama de medidas y sus ambiciosos objetivos convierten a la Unión en líder mundial de la acción por el clima. Integrar el clima en las políticas y los programas de la UE es uno de los elementos que promueve la transición a una sociedad de bajas emisiones de carbono y resiliente al cambio climático.

El enfoque de la UE para la integración del clima en los instrumentos y el presupuesto de la Unión se concibe en cuatro niveles, tal y como explica la respuesta de la Comisión al apartado 24.

Observaciones

24

La Comisión opina que el presupuesto de la UE ha avanzado de forma significativa hacia la integración de la acción por el clima. El enfoque de la UE para integrar el clima en los instrumentos y el presupuesto de la Unión se concibe en cuatro niveles:

—Las decisiones políticas adoptadas por las instituciones de la UE (en el marco de la aprobación del MFP 2014-2020) para integrar la acción por el clima⁵ y para anunciar un objetivo basado en que al menos el 20 % del gasto de la UE se destine a la acción por el clima.

—Consagrar objetivos climáticos en el marco jurídico o de orientación (fundamento jurídico para el nuevo conjunto de programas de gasto, directrices).

—La aplicación de las normas y directrices relacionadas con el clima (calidad de la aplicación).

—Como parte del enfoque, un método común para realizar un seguimiento de los gastos relativos al clima en todos los instrumentos de la UE.

La Comisión reconoce, asimismo, que la fiscalización se centra fundamentalmente en el objetivo financiero.

Segundo guion

La Comisión no está de acuerdo con la decisión del Tribunal de considerar un conjunto de principios acordados en 2015 por determinadas organizaciones que prestan ayuda internacional al desarrollo como valores de referencia para evaluar la «adecuación» del enfoque innovador y detallado de la UE para la integración acordado a nivel de la Unión.

25

La Comisión admite la decisión del Tribunal de considerar que la meta del 20 % constituye un objetivo presupuestario, pero reitera que anunció dicha meta como objetivo político para promover la integración del clima en diversos programas. Habida cuenta de la naturaleza del objetivo, la Comisión considera que una interpretación únicamente desde el punto de vista presupuestario no refleja el enfoque de la Unión respecto a la integración.

26

La Comisión hace hincapié en que se anunció el objetivo político del 20 % para contribuir a integrar la acción por el clima en los programas de la UE (véase la respuesta de la Comisión al apartado 25). Por ese motivo, la Comisión no ha cuantificado la proporción de las necesidades de inversión que debe cubrir el presupuesto de la UE, sino que ha tenido en cuenta las estimaciones descritas en su propuesta para el MFP⁶.

27

La Comisión opina que se ha incrementado de forma considerable el gasto en cuestiones relacionadas con el clima. Confirma, al mismo tiempo, que no se dispone de datos exhaustivos ni comparables acerca del gasto en cuestiones relativas al clima en el MFP anterior, lo cual habría constituido un requisito previo para determinar objetivos más detallados. Uno de los componentes del enfoque de integración de la UE era el desarrollo de un sistema de seguimiento sólido y transparente.

28

La Comisión evaluó el progreso hacia el objetivo del 20 % en el examen intermedio del MFP, publicado el 14 de septiembre de 2016. Los datos, presentados en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión [SWD(2016) 299] que acompaña al examen intermedio del marco financiero plurianual [COM(2016) 603], ponen de manifiesto que durante el período 2014-2020 se alcanzará un total ligeramente superior a 200 000 millones de euros de gasto relacionado con el clima. Esta cuantía equivale a alrededor del 18,9 % para todo el período de programación financiera. Los datos publicados en el anexo II de dicho documento de trabajo detallan las cifras totales para cada estimación de los programas sobre el seguimiento del objetivo del 20 % en el clima para todo el período de programación 2014-2020.

Climate Mainstreaming 2014-2020 - totals by programme
(EUR million, commitment appropriations) | 2014-2017 | 2018-2020 estimates
Programme | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | Total 2014-2020
For reference: Total EU Budget (Section III- Commission, Financial programming) | 118 054.4 | 158 606.8 | 151 241.6 | 153 757.8 | 156 782.8 | 159 966.3 | 164 145.4 | 1 062 554.9
Total Climate Change finance in the EU Budget | 16 097.7 | 27 475.7 | 31 634.4 | 29 726.8 | 30 777.7 | 31 883.6 | 32 307.7 | 200 986.9
Share of Climate Change relevant spending in EU Budget | 13.6 % | 17.3 % | 20.9 % | 19.3 % | 19.6 % | 19.9 % | 19.7 % | 18.9 %

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 31 y 32

La Comisión reitera que el objetivo político del 20 % se anunció para fomentar la integración (véase también la respuesta de la Comisión al apartado 25). La Comisión considera adecuado fijar de forma flexible el objetivo del 20 % como elemento apropiado para desarrollar un enfoque innovador para la integración y el seguimiento de los gastos relacionados con el clima. El enfoque de integración de la UE tiene por objeto introducir aspectos relativos al clima en todos los elementos del presupuesto de la Unión.

La Comisión confirma que los colegisladores no consideraron necesarios objetivos específicos para promover la integración del clima en todos los programas. Tal y como se describe en la respuesta de la Comisión al apartado 24, la integración se lleva a cabo a través de múltiples procesos, y los objetivos específicos son uno de ellos.

Los datos publicados en el examen intermedio del MFP demuestran que muchos de los programas incluidos en el presupuesto de la UE contribuyen a la acción por el clima. Al mismo tiempo, la Comisión está de acuerdo en que los objetivos específicos pueden resultar útiles para avanzar en la integración del clima.

El gasto relativo al clima es objeto de seguimiento en todo el presupuesto y, en el caso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE), este requisito de seguimiento fue fijado por los colegisladores.

34

La Comisión reconoce que el método de seguimiento pionero de la UE, acordado en el proceso legislativo de la Unión y que cuenta con alcance y nivel de detalle únicos, tiene margen de mejora. Al mismo tiempo, no se dispone de métodos acordados a escala internacional para realizar un seguimiento cuantificado del gasto en cuestiones relativas al clima.

35

El método de la UE para evaluar los coeficientes del gasto de la UE ha demostrado alcanzar un equilibrio entre la solidez de los datos y el esfuerzo administrativo necesario tanto en la Comisión como en los Estados miembros.

Primer guion

La Comisión reconoce la posibilidad de que se haya producido cierta sobrestimación o subestimación de la relevancia para el clima de ciertos gastos con la metodología actual y también como consecuencia directa de aplicar un sistema basado en los valores medios de los «marcadores de Río». Al mismo tiempo, la Comisión considera que su metodología es lo suficientemente prudente y no cree que un conjunto de principios elaborados por un grupo de organizaciones de ayuda internacional en 2015 para realizar un seguimiento de la mitigación en sus operaciones sirva de referencia adecuada para el enfoque utilizado por la Comisión. La Comisión destaca que en algunos de los cálculos del Tribunal utilizados en el informe se utilizaron coeficientes que difieren de los que ha usado la Comisión.

Segundo guion

La Comisión considera que el enfoque del seguimiento acordado por los colegisladores de la UE es sólido y adecuado para sus fines específicos. Aunque resultan útiles para perfilar el enfoque de la UE, las categorías y los métodos de la OCDE no se concibieron para promover la integración y el seguimiento cuantificado en el presupuesto de la UE y, por tanto, el colegislador los ha adaptado a las necesidades concretas del programa en los respectivos fundamentos jurídicos.

La Comisión señala que el objetivo principal de los diferentes programas de la UE se establece en los respectivos fundamentos jurídicos y la integración, por naturaleza, implica adaptar la consecución del objetivo principal a la política climática de la UE, no sustituir dicho objetivo principal.

36

El sistema de seguimiento del clima de la UE consta de elementos específicos que lo diferencian de los que utilizan las organizaciones de ayuda internacional y, por tanto, no procede compararlo con los sistemas de seguimiento de la ayuda internacional.

La Comisión reconoce que podría mejorarse aun más el enfoque innovador aplicado al seguimiento de los gastos relativos al clima y su ejecución en el presupuesto de la Unión, inclusive respecto al aumento del nivel de detalle en cuanto a la mitigación y la adaptación. Al mismo tiempo, en vista de que no está claro el impacto administrativo y de la complejidad que supone evitar duplicidades a la hora de reflejar los beneficios conjuntos asociados que a menudo conlleva este enfoque, actualmente la Comisión no tiene previsto desglosar más su sistema de seguimiento.

37

La Comisión está de acuerdo en la importancia de los instrumentos financieros y su contribución a la acción por el clima de la Unión y ha incluido la contribución presupuestaria a estos en su seguimiento de los gastos relacionados con el clima.

39

La Comisión considera que se han logrado avances positivos en la integración del clima en líneas generales y que el seguimiento del gasto presupuestario es sólido y transparente, tal y como afirma en sus respuestas, especialmente a los apartados 12 y 28. La Comisión reconoce la necesidad de continuar desarrollando su enfoque para el seguimiento y la notificación de los resultados climáticos.

40

Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados V y 28.

41

La Comisión confirma que, tal y como detalla en su respuesta al apartado 28, antes del examen intermedio del MFP no estaba en posición de evaluar de manera precisa si avanzaba a buen ritmo hacia el objetivo del 20 %, ya que aún carecía de información sobre los gastos programados de los Fondos EIE para el período del MFP y, por tanto, no disponía de datos fiables en ese momento. La Comisión evaluó los avances hacia el objetivo del 20 % en el examen intermedio del MFP y demostró que durante el período 2014-2020 se alcanzará un total ligeramente superior a 200 000 millones de euros de gastos relacionados con el clima. Esta cuantía equivale a alrededor del 18,9 % para todo el período de programación financiera.

43

Las medidas climáticas previstas, con sus coeficientes correspondientes, figuran en los programas operativos (PO) del Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP). La asignación indicativa del FEMP para cada medida se detalla en los informes anuales de ejecución de los Estados miembros (a partir de mayo de 2016). El cuadro financiero de dichos informes y las características esenciales de las operaciones a las que se proporcionó ayuda que se incluirán en los informes anuales de operaciones de los Estados miembros [con arreglo al artículo 97, apartado 1, letra a), del FEMP] permitirán a la Comisión supervisar constantemente el nivel de gastos, así como cualquier cambio en la contribución indicativa al cambio climático declarada en los PO.

44

Ahora que los procesos de programación han terminado, la Comisión se encuentra en posición de consolidar datos fiables para las estimaciones actualizadas de dichos programas en cuanto al gasto destinado al clima y ha publicado el estado de la cuestión en el marco del examen intermedio del MFP. Si este ejercicio se hubiera realizado con los datos provisionales del período 2014-2016 se habría basado en datos imprecisos y, por tanto, podría haber dado lugar a cálculos erróneos e interpretaciones incorrectas.

45

La Comisión considera que lo más importante es centrarse en llevar a cabo el seguimiento de la cuestión del clima conforme a los créditos de compromiso o los gastos programados y aprobados, ya que los datos relativos a los gastos no aportarían información útil para mejorar la integración debido a la demora en el paso de la programación al gasto. La Comisión también considera que el seguimiento de la aportación financiera del presupuesto de la UE no puede introducirse de forma efectiva en una relación causal con la consecución de los objetivos climáticos y energéticos de la Unión ni de cualquier nivel estimado de necesidades de inversión.

La introducción de un enfoque de seguimiento a nivel de los gastos programados era el primer paso natural y fundamental para mejorar la integración de los aspectos relativos al clima en todos los programas de la UE. El riesgo inherente identificado por el Tribunal está presente en todos los planes presupuestarios. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que los gastos previstos no siempre se traducen en pagos, pero señala que, de media, el 97 % de los compromisos presupuestarios totales del presupuesto de la UE para 2015 se materializan, lo cual quiere decir que el sistema actual basado en un seguimiento previo de los compromisos también constituye una aproximación eficiente para los gastos. Además, la Comisión señala que las metodologías utilizadas para calcular el 34 % y el 49,3 % tienen diferentes enfoques y alcances.

46

La Comisión revisa periódicamente los datos y refleja los cambios en la programación en el marco del procedimiento presupuestario anual y de la ejecución del presupuesto anual. Asimismo, en el examen intermedio del MFP la Comisión se comprometió a evaluar los avances hacia el objetivo del 20 % en las revisiones intermedias de los programas del MFP. La Comisión considera que los sistemas de seguimiento y notificación actuales son adecuados y no piensa que sea necesario introducir ningún requisito adicional de notificación en este momento.

47

La Comisión confirma que el objetivo del 20 % está relacionado explícitamente con el gasto presupuestario de la UE y considera que no sería adecuado mezclar elementos no financieros con el seguimiento de un objetivo financiero.

Al mismo tiempo, reconoce que debe mejorarse el vínculo existente entre el gasto, las medidas específicas y los resultados. En el marco de los diferentes programas de gastos y en función del grado en que estos se centren en invertir en la acción por el clima, se han fijado indicadores de realizaciones y resultados y, para determinados indicadores comunes, se puede obtener una suma total a nivel de la UE. Estos indicadores comunes se han elaborado a partir de las enseñanzas extraídas de la actuación en el marco de los programas específicos en cuestión. Por ejemplo, se incluye un indicador que mide las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la agricultura en el marco de supervisión y evaluación de la política agrícola común (PAC) y se define un indicador de realizaciones específico de la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) para las inversiones en infraestructuras financiadas.

Dicho esto, actualmente no es posible desde el punto de vista técnico elaborar datos consolidados sobre, por ejemplo, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de actividades financiadas mediante el presupuesto de la UE.

48

Los indicadores comunes del FEDER tienen definiciones comunes que se recomiendan en las directrices de la Comisión⁷, que se debatieron con los expertos de los Estados miembros antes de finalizar el proceso. Aunque se podía proponer una metodología para medir las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero que suponían el ahorro energético y las energías renovables, no se llegó a un consenso y había múltiples métodos para realizar otros cálculos similares en otros campos. Todos los datos recabados mediante indicadores comunes o específicos estarán disponibles para realizar una evaluación y es posible que contribuyan a aumentar el aprendizaje político.

49

La Comisión considera que se ha logrado progresar en la integración del clima en la mayoría de los casos y que es factible alcanzar el objetivo. La Comisión hace referencia al último análisis proporcionado en el examen intermedio del MFP publicado el 14 de septiembre (tal y como se menciona en su respuesta al apartado 28, entre otros) y confirma su intención de seguir esforzándose por integrar el clima en los programas de la UE.

50

Tal y como anuncia en el examen intermedio del MFP, la Comisión señala que tiene previsto evaluar los avances hacia el objetivo del 20 % en las revisiones intermedias de los programas individuales, lo que brinda la oportunidad de integrar aún más el clima en los programas de gasto de la Unión.

51

La Comisión reitera que no considera que la metodología acordada para el seguimiento de la cuestión del clima en la UE suponga un riesgo para la integración del clima, pero toma nota de las simulaciones llevadas a cabo por el Tribunal utilizando diferentes coeficientes para el gasto de la UE en la agricultura.

Primer guion

La Comisión considera que el método que utiliza ha sido elaborado de forma transparente y coordinada y que lo ha comunicado al Parlamento Europeo y al Consejo y no genera una sobrestimación.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 53.

Segundo guion

Del mismo modo, los coeficientes del clima para el desarrollo rural se han fijado de manera transparente, en consonancia con el objetivo político del 20 %.

Tercer guion

La Comisión considera que sus estimaciones sobre la contribución general al clima de ambos fondos de la PAC se basan en la metodología acordada a nivel de la UE, sobre la cual se proporciona información detallada cada año en las fichas de programas que acompañan al proyecto de presupuesto de la Comisión.

Tal y como indica en su respuesta al apartado 35, la Comisión no cree que un conjunto de principios elaborados por un grupo de organizaciones de ayuda internacional en 2015 para realizar un seguimiento de la mitigación en sus operaciones sirva de referencia adecuada para el enfoque acordado a nivel de la Unión. La Comisión destaca que los cálculos del Tribunal utilizados en el informe difieren de los acordados a nivel de la UE, que son lo suficientemente prudentes.

Cuarto guion

La Iniciativa Horizonte 2020 representa un aumento considerable de la investigación en este campo en lo que respecta al Séptimo programa marco de investigación y desarrollo tecnológico (7PM). Se calcula que la parte de «cooperación» del 7PM ha aportado 2 400 millones de euros a la acción por el clima (2007-2013), mientras que durante los dos primeros años (2014-2015) de Horizonte 2020, la cifra asciende a 3 200 millones de euros.

No obstante, ya se ha puesto en marcha un plan de acción para fomentar un mayor impulso a este respecto (véase la respuesta de la Comisión al apartado 60), con el fin de alcanzar el nivel de gasto previsto (como objetivo indicativo) fijado en el Reglamento de Horizonte 2020.

53

La Comisión toma nota de las simulaciones realizadas por el Tribunal utilizando diferentes metodologías y principios generales acordados por algunas organizaciones de ayuda internacional, pero reitera su compromiso con el enfoque de la Unión. El método utilizado por la Comisión es sensato y ha sido elaborado de forma transparente y coordinada. Se basa en los marcadores de Río y se comunicó al Parlamento Europeo y al Consejo.

Pueden evaluarse los beneficios de la condicionalidad en la acción por el clima mediante la aplicación de un marcador de Río del 40 % a una proporción del 20 % de pagos directos no ecológicos. En lo que respecta a cualquier otro cálculo, esta es una aproximación que se basa en el sistema de sanciones de la condicionalidad. Sin embargo, la Comisión considera que un impacto climático del 8 % de los pagos directos no ecológicos no supone una sobrestimación, teniendo en cuenta los beneficios de la condicionalidad y los pagos directos destinados al clima.

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 51.

Recuadro 3 — Falta de justificación apropiada de la contribución climática de los pagos directos no ecológicos

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 51.

54

La Comisión considera que los elementos aplicados son lo suficientemente prudentes.

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 51, guion primero.

55

El seguimiento climático de los gastos del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) se rige por el principio de aplicación de un marcador a los objetivos políticos, tal y como disponen las prioridades y ámbitos prioritarios de la Unión en cuanto al desarrollo rural. Dado que los Estados miembros pueden programar las medidas de forma flexible, en función de su contribución prevista a los diferentes objetivos, el seguimiento debe llevarse a cabo a nivel de estas prioridades del Feader, en vez de a nivel de las medidas.

Debido a esta lógica de intervención y al principio de la gestión compartida, son los Estados miembros los que deciden a qué prioridad o ámbito prioritario contribuye más una medida.

Por ejemplo, la medida 13 del régimen de zonas con limitaciones naturales específicas se ha programado en el marco de cuatro prioridades o ámbitos prioritarios diferentes. Aquellos Estados miembros que han programado la medida 13 en la prioridad 4 la consideran más pertinente para alcanzar los objetivos de esta prioridad.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 56, 57 y 58 y al recuadro 4

La Comisión toma nota de las reflexiones del Tribunal acerca de las deficiencias de la metodología de seguimiento para el Feader y de las simulaciones basadas en diversos enfoques.

La actual metodología de seguimiento para el Feader intenta lograr un equilibrio entre proporcionar una estimación suficientemente fiable para los gastos relacionados con el clima y minimizar la carga y los costes administrativos.

El enfoque propuesto por el Tribunal basado en aplicar diferentes coeficientes climáticos a distintas medidas u operaciones con ámbitos prioritarios específicos y prioridades a escala de la UE aumentaría la precisión, pero también conllevaría un incremento de la carga administrativa a la que se ven sometidas las administraciones nacionales y regionales.

A la prioridad 4 se le debe aplicar un marcador del 100 %, ya que incluye medidas que contribuyen a proteger el medio ambiente y a reforzar la resiliencia de los ecosistemas a la hora de adaptarse al cambio climático. Teniendo en cuenta la variedad, diversidad y complejidad de las operaciones que recoge la prioridad 4 de la Unión (por ejemplo, las medidas agroambientales y climáticas), si se diferencia entre medidas u operaciones el ejercicio de seguimiento sería oneroso y difícil para los Estados miembros.

La medida relativa a las zonas con limitaciones naturales específicas del Feader es importante para prevenir el abandono de terrenos y conservar el valor medioambiental y económico de las zonas agrícolas que sufren limitaciones naturales. Contribuye a conservar los ecosistemas agrícolas que se perderían sin ayuda (por ejemplo, pastos), lo cual es importante en el marco de la adaptación al cambio climático y de la mitigación. El nuevo enfoque de designación basado en criterios biofísicos acordados conjuntamente que debe establecerse durante el período de programación actual se traducirá en una mayor concentración en seguir cultivando los terrenos agrícolas más vulnerables y, de esta forma, en un aumento de la importancia de la medida para la mitigación y adaptación al cambio climático.

59

La Comisión considera que las metodologías de seguimiento concretas especificadas en la ficha de programa del Feader y en el Programa LIFE a las que se hace referencia en este apartado se han acordado en el marco de la metodología de seguimiento de la UE, que fue elaborada para utilizarse durante el período de programación actual.

60

La Iniciativa Horizonte 2020 representa un aumento considerable de la investigación en este campo en lo que respecta al Séptimo programa marco de investigación y desarrollo tecnológico (7PM). Si bien no es posible establecer comparaciones directas del programa en su conjunto, se calcula que la parte de «cooperación» del 7PM ha aportado 2 400 millones de euros a la acción por el clima durante los siete años de vigencia del programa (2007-2013), mientras que durante los dos primeros años (2014-2015) de las partes «programables» comparables de Horizonte 2020, la última cifra validada es de 3 200 millones de euros. Sin embargo, aunque las cifras actuales son inferiores al nivel de gasto previsto inicialmente, representan un indicio positivo del compromiso de la Comisión.

Las introducciones a los programas de trabajo «principales» para 2014-2015 y 2016-2017 han aportado indicaciones claras acerca de los gastos relacionados con el clima mediante las referencias pertinentes a convocatorias o temas, en su caso. En este contexto, los servicios de la Comisión han estado supervisando de forma cuidadosa y continua todos los temas del programa de trabajo de Horizonte 2020 en lo que respecta a los gastos relativos al clima, con el fin de medir los avances hacia el nivel de gastos previsto en dicha iniciativa.

El plan de acción que se puso en marcha el año pasado proporciona aun más impulso en este sentido. Además, el actual proceso de programación estratégica para 2018-2020 reconoce la importancia de integrar la acción por el clima y aumentar los gastos conexos. Una vez que haya finalizado el proceso de programación estratégica, podrán abordarse más aspectos cuantitativos para el período 2018-2020.

61

No es posible determinar la contribución de las iniciativas ascendentes en materia de acción por el clima hasta que se hayan seleccionado los proyectos individuales que van a recibir financiación y esta puede variar de unos años a otros.

62

La Comisión está supervisando de cerca el progreso de este indicador y aún tiene cierto margen de maniobra. Cuando se aprueben los siguientes programas de trabajo (en otoño de 2017 aproximadamente), la Comisión dispondrá de cifras actualizadas para determinar de forma más precisa el estado de la cuestión y el presupuesto necesario para el período 2018-2020. El examen intermedio del MFP (tal y como se detalla en la respuesta de la Comisión al apartado 28) también destaca de forma explícita los elementos que deben respaldar una mayor integración del clima en Horizonte 2020.

63

El proceso de programación estratégica para 2018-2020 aún está en curso y la acción por el clima es una de sus mayores prioridades. Una vez que haya finalizado dicho proceso de programación estratégica, podrán abordarse más aspectos cuantitativos para el período 2018-2020, incluida la asignación presupuestaria para la acción por el clima.

64

El plan de acción de la Comisión debe complementarse con «objetivos cuantificables». Sin embargo, el mejor momento para fijar dichos objetivos es durante la elaboración de los programas de trabajo para 2018-2020, proceso que aún no ha finalizado.

65

La Comisión confirma que en el MFP anterior no existen datos comparables relativos a los gastos relacionados con el clima. Al mismo tiempo, cree que el elevado aumento del gasto en el clima en las estimaciones del Tribunal para algunos programas (especialmente aquellos recogidos en el aparado 69) confirma a grandes rasgos la escala de las estimaciones a nivel de trabajo de la Comisión para el inicio del MFP.

67

La Comisión considera que el principal beneficio del seguimiento del clima en el presupuesto de la UE reside en promover un diseño respetuoso con el clima en las medidas relativas al gasto en todos los programas de la UE. Reconoce, asimismo, que los ejemplos destacados en la sección no proporcionan fundamento para extraer conclusiones más generales y solo pueden resultar útiles a título ilustrativo.

70

La Comisión hace hincapié en que el objetivo de su enfoque de integración es introducir los aspectos relativos al clima en todos los instrumentos presupuestarios de la UE y que el cambio en la composición de los gastos relativos al clima va de la mano de los cambios en las prioridades del gasto en programas individuales y en las funciones de las distintas fuentes de financiación disponibles a escala nacional.

71

Las variaciones en los gastos relativos al clima en los distintos programas nacionales reflejan en gran medida las prioridades sectoriales del país y, por tanto, no deben considerarse un elemento indicativo del grado de compromiso con la acción por el clima.

75

Se especificó que la priorización de actividades de investigación e innovación en sectores o agrupaciones empresariales en concreto (por ejemplo, la economía baja en emisiones de carbono) no era expresamente objeto de los debates detallados durante la programación. La negociación de los objetivos de investigación e innovación estaba sujeta a la condición previa aplicable a la especialización inteligente. Si la Comisión hubiera intervenido para promover una mayor orientación hacia cuestiones relacionadas con el clima en lo que respecta a la investigación y la innovación en los PO de Alemania y Rumanía, habría ido en contra de la condición previa legalmente establecida aplicable a las estrategias de especialización inteligente para las cuales es fundamental un proceso ascendente. Los servicios de la Comisión consideran que las energías renovables y el clima constituyen una de las prioridades más importantes de estas estrategias.

76

La Comisión señala que los programas del Fondo Social Europeo (FSE) pueden responder a cualquier cambio en la demanda de competencias profesionales verdes conforme surjan.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 77-79

La Comisión observa que aunque la contribución a la acción por el clima de todos los Fondos EIE en su conjunto supera el 25 %, es inevitable que la contribución individual de cada uno de ellos varíe en función del grado en que sus misiones principales específicas estén relacionadas con la acción por el clima. En cuanto al FSE, dicha contribución solo puede ser indirecta, en particular mediante inversiones en competencias profesionales verdes, que a su vez están estrechamente relacionadas con los cambios en el mercado laboral y, por tanto, se rigen por la demanda.

La Comisión apunta que en el período de financiación 2014-2020 se ha reforzado el sistema de supervisión para realizar un seguimiento de la contribución del FSE a la acción por el clima, especialmente mediante la introducción de la acción por el clima como «tema secundario» para el seguimiento de la contribución del FSE.

No obstante, la Comisión admite que la contribución del FSE a la acción por el clima puede valorarse mejor y considerará diversas opciones para llevar esto a cabo en el futuro.

81

Con la última reforma de la PAC, el alcance de la condicionalidad se sometió a una revisión considerable, teniendo en cuenta si los requisitos eran controlables, estaban dirigidos directamente a los agricultores y estaban relacionados con la actividad agrícola. Como consecuencia de ello, la lista de buenas condiciones agrarias y medioambientales se acortó en más de un 50 % (de quince a siete) y los requisitos legales de gestión se redujeron de dieciocho a trece.

82

La Comisión no está de acuerdo en que la ecologización de los pagos directos se base en gran medida en las buenas condiciones agrarias y medioambientales previas. Los requisitos para los ámbitos prioritarios ecológicos y la diversificación de cultivos son nuevos y la protección de pastos permanentes se ha reforzado en gran medida, por ejemplo, mediante la plena protección de pastos permanentes sensibles desde el punto de vista medioambiental y mediante un margen reducido de la posibilidad de labrar pastos permanentes.

La Comisión también cree que la ecologización de los pagos directos ejerce un efecto significativo, en lugar de limitado. Dicho efecto refleja la relación del clima con las tres prácticas agrícolas. Si bien es cierto que los requisitos de ecologización no afectan a todos los agricultores, según los datos disponibles afectan al 72 % del área agrícola total, lo que resulta aun más relevante en cuanto a la acción por el clima.

84

La integración del clima no exige que cada región o Estado miembro aumente las inversiones destinadas a la mitigación o adaptación al cambio climático. La acción por el clima debe tenerse debidamente en cuenta en el análisis DAFO y en la identificación de las necesidades, y debe evaluarse frente a otras prioridades. El fundamento de la comparación ha cambiado en ambos períodos de programación. En particular, los efectos de la crisis económica en muchos ámbitos han generado una mayor necesidad de mejorar la situación económica en el sector agrícola, que se ha visto afectado por la crisis. En este contexto, la estabilización de los gastos relacionados con el clima (aunque no puedan cuantificarse de forma precisa debido a la ausencia de metodologías adecuadas) no constituye un resultado negativo.

85

Corresponde a los Estados miembros fijar criterios de selección. La Comisión proporcionó directrices sobre el potencial de la acción por el clima en el Feader, que incluían una recomendación para elaborar criterios de selección.

89

Durante el último período de programación se alcanzó en parte el objetivo de adaptar la capacidad pesquera a los recursos disponibles mediante ayuda financiera para aplicar medidas de gestión de la flota. Esto explica la reducción del apoyo del Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP) a las medidas aplicables a la flota en comparación con el período anterior en virtud del Fondo Europeo de Pesca (FEP).

Conclusiones y recomendaciones

91

La Comisión hace hincapié en que la iniciativa de aumentar los gastos relacionados con el clima al 20 % del presupuesto de la UE como mínimo era un objetivo político destinado a integrar la acción por el clima en todos los programas de la Unión.

92

La Comisión considera que, en términos generales, se han logrado avances significativos tanto en la introducción de aspectos climáticos en el desarrollo de los programas como en la creación de un enfoque de integración único y cuantificado, que ahora proporciona una base de referencia transparente.

La Comisión observa, sin embargo, que la contribución potencial a la acción por el clima de cada uno de los fondos varía en función del grado en que sus misiones principales específicas están relacionadas con la acción por el clima. Por consiguiente, es inevitable que los sistemas utilizados para programar y supervisar la contribución difieran de unos fondos a otros.

Sin embargo, la Comisión considera que en términos generales va bien encaminada hacia el objetivo del 20 %, aunque reconoce que deben mantenerse los esfuerzos, tal y como indica el examen intermedio del MFP.

93

La Comisión destaca que el objetivo del 20 % se anunció como uno de los elementos del enfoque de integración en el presupuesto de la UE, que en sí mismo constituye uno de los componentes del enfoque de la Unión para responder a las necesidades de inversión relacionadas con el cambio climático (véase la respuesta de la Comisión al apartado 24).

El enfoque de integración en el presupuesto de la UE demuestra el compromiso de la Unión con la acción por el clima y su liderazgo en este ámbito, al igual que todas las medidas adoptadas por la UE para luchar contra el cambio climático.

La Comisión ha evaluado los avances hacia el objetivo del 20 % en el examen intermedio del MFP, tal y como explica en su respuesta al apartado 28.

94

Ahora que los procesos de programación han terminado, la Comisión se encuentra en posición de consolidar datos fiables para las estimaciones actualizadas de dichos programas en cuanto al gasto destinado al clima y ha publicado el estado de la cuestión en el marco del examen intermedio del MFP. Si este ejercicio se hubiera realizado con los datos del período 2014-2016, se habría basado en datos imprecisos y, por tanto, habría generado interpretaciones incorrectas.

Según el examen intermedio del MFP durante el período 2014-2020 se alcanzará un total ligeramente superior a 200 000 millones de euros de gastos relacionados con el clima. Esta cuantía equivale a alrededor del 18,9 % para todo el período de programación financiera.

95

La Comisión subraya que el método de la UE para realizar el seguimiento de los gastos relacionados con el clima está utilizando por primera vez en la historia un enfoque cuantificado para supervisar el gasto presupuestario. Hay margen de mejora, aunque en términos generales la metodología es sólida y transparente.

Recomendación 1 — Ejercicio sólido de consolidación plurianual

La Comisión acepta la recomendación en cuanto a la realización de un ejercicio de consolidación plurianual sólido para determinar si el gasto programado en cuestiones relativas al clima va encaminado a alcanzar el objetivo del 20 % y considera que se ha llevado a cabo en el marco del examen intermedio del MFP. La Comisión tiene previsto seguir supervisando los avances cada año en el marco de la elaboración de los proyectos de presupuestos anuales.

Recomendación 2 — Marco de información exhaustivo

a)

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

Acepta mostrar aspectos relevantes de la acción por el clima y los avances logrados a este respecto en los informes anuales de actividad correspondientes, cuando proceda. El nuevo informe anual de gestión y rendimiento resume (sección 1) el rendimiento del presupuesto de la UE conforme a los últimos datos disponibles sobre los resultados obtenidos con el presupuesto de la Unión. Este informe se basa en la información de los informes anuales de actividad, las fichas de programas relativas al presupuesto y en otras fuentes, como los informes de evaluación y ejecución de los programas de la UE. El informe proporciona una relación sucinta y en los informes anuales de actividad y las fichas de programas se incluye información más detallada sobre los objetivos de los programas y los avances hacia los indicadores.

La Comisión no acepta la recomendación de informar sobre los instrumentos financieros en el marco del seguimiento de las actividades presupuestarias encaminadas a alcanzar el objetivo del 20 %.

b)

La Comisión observa que esta recomendación va dirigida a los Estados miembros.

c)

La Comisión no acepta esta recomendación. Aunque está decidida a mejorar el nivel de detalle de los datos, no están claras las implicaciones que esta carga administrativa adicional impone tanto a la Comisión como a los Estados miembros. Si en el futuro se revisa la metodología, la Comisión considerará la posibilidad de diferenciar entre la mitigación y la adaptación y hace hincapié en que ambas están estrechamente interrelacionadas.

96

La Comisión está de acuerdo en que es necesario intensificar los esfuerzos para integrar el clima en todos los programas de la UE. El objetivo político del 20 % se fijó con el fin de fomentar la integración (véase también la respuesta de la Comisión al apartado 25). La Comisión considera que la flexibilidad en cuanto al objetivo del 20 % es adecuada para desarrollar un enfoque innovador para la integración y el seguimiento del gasto relacionado con el clima. El enfoque de integración de la UE tiene por objeto introducir los aspectos relacionados con el clima en todas las políticas y utiliza el objetivo del 20 % para promover la integración.

La Comisión ha evaluado los avances hacia el objetivo del 20 % en el examen intermedio del MFP, tal y como explica en su respuesta al apartado 28.

Recomendación 3 — Evaluación de las necesidades relacionadas con el cambio climático

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

La Comisión acepta tener en cuenta las necesidades relacionadas con el cambio climático y la posibilidad de contribuir a distintos ámbitos a la hora de proponer un nuevo objetivo político general. Sin embargo, no acepta la propuesta de planificar contribuciones específicas para cada ámbito o programa.

97

La Comisión considera que se han logrado avances positivos en la integración del clima en el presupuesto de la UE y que la metodología de la Unión es transparente y adecuada para sus fines.

La Comisión hace referencia a su respuesta al apartado 29 en lo que respecta a la naturaleza del gasto relacionado con el clima en diversos instrumentos. Señala que los textos legislativos difieren a la hora de integrar el objetivo político de la introducción de cuestiones relacionadas con el clima, que en varios casos se incluyen como una ambición política en el preámbulo, pero no como un objetivo jurídicamente vinculante. Véase también la respuesta de la Comisión a los apartados 25 y 26.

La Comisión ha descrito sus previsiones para los gastos relacionados con el clima de aquí a 2020 en el marco del examen intermedio del MFP.

98

El enfoque de la UE para la integración del clima se basa en las prácticas internacionales y ha elaborado una metodología de seguimiento cuantificado que equilibra la carga administrativa con la solidez de los datos.

La Comisión toma nota de los cálculos del Tribunal, basados en otros métodos de seguimiento del clima, pero no considera que se les deba dar preferencia frente al enfoque de integración detallado e innovador que se ha acordado a escala de la UE.

99

La Comisión reconoce que con la metodología actual existe la posibilidad de que se sobrestimen y subestimen determinados elementos del gasto que tienen relevancia en cuanto al clima. Al mismo tiempo, no considera que un conjunto de principios elaborados por un grupo de organizaciones de ayuda internacional en 2015 para realizar un seguimiento de la mitigación en sus operaciones constituya un punto de referencia adecuado para el enfoque acordado a nivel de la Unión. El método utilizado por la Comisión es prudente, se ha elaborado de forma transparente y coordinada y fue comunicado al Parlamento Europeo y al Consejo.

La Comisión calcula que la contribución general al clima de ambos fondos de la PAC se basa en una metodología sólida, sobre la cual se proporciona información detallada en las fichas de programas que acompañan al proyecto de presupuesto de la Comisión.

Del mismo modo, opina que para los pagos directos destinados a prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente el cálculo refleja de forma justa la relación del clima con las tres prácticas agrícolas. En cuanto a los pagos directos no ecológicos, pueden evaluarse sus beneficios para la acción climática relacionados con la condicionalidad mediante la aplicación de un marcador de Río del 40 % a una proporción del 20 % de pagos directos no ecológicos. En lo que respecta a cualquier otro cálculo, esta es una aproximación que se basa en el sistema de sanciones de la condicionalidad. No obstante, la Comisión cree que el impacto que ejerce sobre el clima el 8 % de los pagos directos no ecológicos no se sobrestima si tenemos en cuenta los beneficios que suponen para el clima la condicionalidad y los pagos directos. Este cálculo refleja plenamente el principio de las estimaciones conservadoras.

100

La Comisión calcula que la contribución general al clima de ambos fondos de la PAC se basa en una metodología sólida, sobre la cual se proporciona información detallada en las fichas de programas que acompañan al proyecto de presupuesto de la Comisión.

Recomendación 4 — Corregir las sobrestimaciones

La Comisión acepta en parte esta recomendación. Para conservar la previsibilidad, la coherencia y la transparencia es necesario que la metodología de seguimiento se mantenga estable durante el MFP actual. Sin embargo, la Comisión considerará formas de perfeccionar la metodología de seguimiento para el Feader de cara al período de programación posterior a 2020 sin aumentar la carga administrativa.

101

El plan de acción de la Comisión se complementará con objetivos cuantificables más detallados. Sin embargo, el mejor momento para fijar dichos objetivos es durante la elaboración de los programas de trabajo para 2018-2020, proceso que aún no ha finalizado.

102

La Comisión reconoce que deben realizarse esfuerzos adicionales en diversos programas para mejorar la integración, pero no considera que los planes de acción específicos para aumentar el gasto en cuestiones relacionadas con el clima ofrezcan un valor añadido.

Recomendación 5 — Elaborar planes de acción

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

La Comisión valorará las oportunidades de aumentar la relevancia del clima en el marco de las revisiones intermedias de los programas y políticas a título individual, tal y como dispone el examen intermedio del MFP. Dado que aún no se conocen los resultados de estas revisiones, la Comisión valorará posibles medidas correctivas. No sería apropiado establecer planes de acción individuales, ya que los programas individuales ya incluyen procesos para establecer prioridades en función del modo de gestión.

103

La Comisión considera que realizar un seguimiento de los créditos para compromisos era un paso necesario para integrar mejor la acción por el clima en el presupuesto de la UE y proporciona una aproximación razonable, que equilibra la carga administrativa que supone un nivel adicional de supervisión. De hecho, las estimaciones actuales se han calculado conforme a los gastos previstos (proyecto de presupuesto), pero se actualizan en función del presupuesto aprobado y las notas rectificativas. La Comisión evaluará la relación coste-eficacia de proporcionar estimaciones a posteriori en función de los compromisos actuales. Sin embargo, los cálculos basados en los gastos reales generarían una carga administrativa adicional, ya que los pagos pueden durar años y pueden someterse a correcciones financieras. La Comisión puede proporcionar una estimación, ya que aproximadamente el 97 % de los créditos para compromisos se traducen en créditos para pagos.

La Comisión está de acuerdo en que es necesario reforzar la prioridad puesta en los resultados del gasto de la UE. Sin embargo, el actual marco de rendimiento fijado por el legislador incluye indicadores relacionados con el clima únicamente para una parte del gasto y dichos indicadores no pueden sumarse a nivel del presupuesto de la UE. Las conclusiones extraídas se tendrán en cuenta a la hora de establecer el marco de rendimiento del siguiente MFP.

Recomendación 6 — Desarrollar indicadores para dar seguimiento al gasto real en acción por el clima y los resultados correspondientes

a)

La Comisión no acepta la recomendación de crear un nuevo sistema de supervisión en este momento. Esto generaría un aumento de la carga administrativa impuesta a los Estados miembros que no está previsto en los reglamentos actuales y no está incluido en los acuerdos de asociación ni en los programas operativos. La Comisión seguirá utilizando los sistemas de supervisión actuales que también aportan información sobre los gastos.

b)

La Comisión acepta la recomendación y la aplicará tal y como se explica a continuación.

Reforzará y mejorará la comparabilidad de los indicadores de los resultados relativos al clima en todos los ámbitos presupuestarios de la UE y considerará otras opciones en el marco del siguiente MFP para establecer indicadores de los resultados relacionados con el clima con el fin de evaluar la contribución del presupuesto de la Unión a la acción por el clima, especialmente para evaluar las emisiones de gases de efecto invernadero y su reducción gracias a medidas financiadas por la UE.

c)

La Comisión acepta la recomendación y considera que se ha aplicado tal y como se explica a continuación.

Seguirá promoviendo activamente el intercambio de buenas prácticas, también en el ámbito de los indicadores de resultados relacionados con el clima. Por ejemplo, el grupo de expertos sobre supervisión y evaluación de la PAC ya brinda un foro para el intercambio de buenas prácticas sobre la evaluación de la PAC, inclusive sobre tales indicadores.

105

La priorización de actividades de investigación e innovación en sectores o agrupaciones empresariales en concreto (por ejemplo, la economía baja en emisiones de carbono) no era uno de los temas a tratar en los debates detallados durante la programación. La negociación de los objetivos de investigación e innovación estaba sujeta a la condición previa aplicable a la especialización inteligente. Si la Comisión hubiera intervenido para promover una mayor orientación hacia cuestiones relacionadas con el clima en lo que respecta a la investigación y la innovación en los PO, habría ido en contra de los requisitos reglamentarios, especialmente del hecho de que las estrategias de especialización inteligente constituyen un proceso ascendente. En ese contexto, las inversiones en investigación e innovación en temas relacionados con la economía con bajas emisiones de carbono tienden a ser considerablemente superiores a las establecidas en los programas y a las que se determinaron inicialmente mediante la metodología de seguimiento.

106

La Comisión destaca que la contribución del FSE a la acción por el clima solo puede ser directa, en particular mediante inversiones en competencias profesionales verdes, que a su vez están estrechamente relacionadas con los cambios en el mercado laboral y, por tanto, se rigen por la demanda. La proporción del FSE que actualmente se asigna a gastos relacionados con el clima no se dará a conocer hasta que se ejecuten los programas.

La Comisión considera que la proporción del FSE asignada a gastos relacionados con el clima y establecida en función de la información proporcionada por los Estados miembros en los programas operativos del FSE puede subestimar, por tanto, la contribución prevista del FSE a la acción por el clima en el período 2014-2020.

La Comisión también hace referencia a su respuesta común a los apartados 77-79.

107

La reforma de la PAC ha generado un aumento considerable de la financiación destinada a la acción por el clima en comparación con el período 2007-2013.

108

La Comisión no está de acuerdo en que la ecologización de los pagos directos se base en gran medida en las prácticas agrarias previas. Por el contrario, opina que la introducción de la ecologización contribuirá de forma significativa a poner en marcha acciones adicionales por el clima. De hecho, los requisitos para los ámbitos prioritarios ecológicos y la diversificación de cultivos son nuevos y la protección de pastos permanentes se ha reforzado en gran medida, por ejemplo, mediante la plena protección de pastos permanentes sensibles desde el punto de vista medioambiental y mediante un margen reducido de la posibilidad de labrar pastos permanentes.

Es un hecho que el pago para prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente ha aumentado la base de referencia más allá de la cual pueden abonarse las prácticas medioambientales en virtud de programas de desarrollo rural. Los pagos concedidos para los tipos de operaciones previstas en virtud de medidas agroambientales y climáticas solo pueden realizarse para compromisos y requisitos que superen las obligaciones de ecologización. Esto conlleva mayores resultados medioambientales y climáticos.

109

En los informes anuales de ejecución de los Estados miembros del FEMP se está concediendo prioridad a la supervisión de los gastos del FEMP en la acción climática. Véase la respuesta de la Comisión al apartado 43.

Recomendación 7 — Explorar todas las oportunidades potenciales para garantizar una verdadera orientación a la acción por el clima

a)

La Comisión acepta en parte la recomendación en el mismo sentido que la recomendación 5, es decir, determinará las áreas en las que existe un potencial infrautilizado y considerará las oportunidades y acciones que pueden aumentar la relevancia del clima en sus programas de gasto en el marco de sus revisiones intermedias individuales. Sin embargo, no elaborará planes de acción específicos sobre los gastos relacionados con el clima para los programas individuales.

b)

La Comisión no acepta esta recomendación. En este momento no resulta práctico ni factible modificar la programación financiera plurianual de los programas de los Fondos EIE gestionados de forma conjunta mediante estructuras financieras que dependen de dotaciones asignadas previamente. Del mismo modo, en este período de programación no es factible desarrollar ni adoptar nuevas medidas de acción por el clima en el marco legislativo (por ejemplo, del FEMP).

Al mismo tiempo, la Comisión valorará otras opciones para reforzar la integración del clima en el marco de las revisiones intermedias de los programas individuales.

1Véase el documento COM(2011) 500 final, parte I, sección 6.1.4 http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2011/ES/1-2011-500-ES-F1-1.Pdf

2Véanse las Conclusiones del Consejo Europeo de los días 7 y 8 de febrero de 2013 sobre el Marco Financiero Plurianual y la Resolución del Parlamento Europeo, de 13 de marzo de 2013 [P7_TA(2013)0078].

3http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2545_es.htm

4Véase el análisis de descomposición de la AEMA: sección 2.4 del informe titulado «Trends & Projections in Europe 2015: EEA Report No 4/2015».

5http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2011/ES/1-2011-500-ES-F1-1.Pdf

6http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d0e5c248-4e35-450f-8e30-3472afbc7a7e.0003.02/DOC_3&format=PDF

7http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/wd_2014_en.pdf

QJ-AB-16-033-ES-E    ISSN 1977-5687

A fin de responder al cambio climático y a las sustanciales necesidades de inversión derivadas de este, la UE ha acordado que al menos el 20 % de su presupuesto para el período 2014-2020 se gaste en acciones relacionadas con el cambio climático. El Tribunal constató que se estaba llevando a cabo una labor ambiciosa y que, en general, se han realizado progresos. Sin embargo, existe un riesgo grave de que el objetivo del 20 % no se cumpla si no se incrementan los esfuerzos. La aplicación del objetivo ha dado lugar a una financiación mayor y mejor orientada de acción por el clima en el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y en el Fondo de Cohesión. Sin embargo, en el Fondo Social Europeo y en los ámbitos de la agricultura, el desarrollo rural y la pesca no se ha observado una transición significativa hacia la acción por el clima.