EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx

Veebisait: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6568-5 | ISSN 1831-0818 | doi:10.2865/49774 | QJ-AB-16-033-ET-C
PDF | ISBN 978-92-872-6536-4 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/72991 | QJ-AB-16-033-ET-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6494-7 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/96209 | QJ-AB-16-033-ET-E

© Euroopa Liit, 2016

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

•EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).

Sündmus | Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus | 14.10.2015
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) | 22.7.2016
Aruande lõplik vastuvõtmine pärast ärakuulamismenetlust | 26.10.2016
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes | 14.11.2016

ET
2016

nr 31

Eriaruanne

Vähemalt iga viies
euro ELi eelarvest
kliimameetmetele: plaanid
on kõrgelennulised, kuid
ebaõnnestumise oht suur

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Aruande võttis vastu loodusvarade säästva kasutamise valdkonnaga tegelev I auditikoda. Auditit juhtis kontrollikoja liige ja I auditikoja eesistuja Phil Wynn Owen koos kontrollikoja endise liikme Kersti Kaljulaidiga. Auditijuht oli Bertrand Tanguy, tema asetäitja oli Tomasz Plebanowicz. Auditirühma kuulusid Katharina Bryan, Peeter Lätti, Alain Vansilliette, Angharad Weatherall, Armando Do Jogo, Michał Machowski, Vivi Niemenmaa, Olivier Prigent, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Klaus Stern, Dana Moraru ja Maria Ploumaki. Aruande koostamisel oli abiks Hannah Critoph.

Vasakult paremale: P. Wynn Owen, H. Critoph, F. Soblet, K. Bryan, A. Do Jogo, B. Tanguy, O. Prigent, T. Plebanowicz, C. Sanchez Rivero, A. Weatherall, M. Machowski, V. Niemenmaa, K. Kaljulaid.

Sisukord

Mõisted ja lühendid

Kokkuvõte

Sissejuhatus

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Tähelepanekud

Üldiselt on tehtud edusamme, kuid samas valitseb tõsine oht, et 20% eesmärki ei saavutata

Kollektiivne kohustus, mille täitmisel oodatakse mõnelt rahastamisvahendilt rohkem kui 20% suurust panust

Komisjoni kontrollimeetodil, mis põhineb rahvusvahelistel meetoditel, on siiski puudusi

Üldiselt tehti eesmärgi saavutamisel edusamme, kuid aruandlus on ainult osaliselt usaldusväärne ega keskendu piisavalt tulemustele

Valitseb tõsine oht, et eesmärki ei saavutata

Eeldused põllumajanduse otsetoetuste panuse kohta kliimameetmete eesmärgi täitmisel ei ole piisavalt põhjendatud

Rahvusvaheliselt tunnustatud meetoditel põhinevate teistsuguste kontrollikoefitsientide rakendamine Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi suhtes vähendaks kliimameetmete rahastamist 40%

Tuleb võtta kiireid meetmeid, sest teadusuuringute vahendite osalus on oluliselt maha jäämas

Mõnes Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondis on kliimameetmete rahastamine suurenenud ning selle fookus paranenud, kuid mujal jätkuvad enamasti praegused suundumused

ERF ja ÜFi suuremad rahaeraldised kliimameetmetele näitavad, et vahendeid on võimalik paremini kliimameetmetele suunata

Euroopa Sotsiaalfondi võimalik panus kliimameetmete rahastamises – oleks võimalik saavutada enamat

Ühise põllumajanduspoliitika kulutustes ei ole toimunud olulist muutust, ehkki maaelu arengu valdkonnas on mõningaid häid tavasid

Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi raames ei suurenenud kliimameetmetele keskendumine oluliselt

Järeldused ja soovitused

Lisa.

Kontrollikoja poolt maaelu arengu poliitikas kasutatav koefitsientide maatriks

Komisjoni vastus

Mõisted ja lühendid

„Horisont 2020“: ELi teadusuuringute ja innovatsiooni programm aastateks 2014–2020.

ELi kliimakoefitsiendid: projektidele, meetmetele või tegevustele eraldatavatele ELi vahenditele antavad punktid. Koefitsiendid põhinevad OECD Rio markerite metoodikal. ELi kliimakoefitsientidele omistatav kaal on 0%, 40% ja 100% sõltuvalt tegevuse panusest kliimamuutuse leevendamisse või sellega kohanemisse.

Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD): fondi eesmärk on aidata ELi maapiirkondadel toime tulla mitmesuguste majanduslike, keskkonnaalaste ja sotsiaalsete probleemidega.

Euroopa Merendus- ja Kalandusfond (EMKF): ELi perioodi 2014–2020 merendus- ja kalanduspoliitika fond. Fondi eesmärk on aidata kaluritel üle minna jätkusuutlikule kalapüügile ja rannikualade kogukondadel oma majandustegevust mitmekesistada. Samuti rahastatakse sellest projekte, millega luuakse uusi töökohti ja parandatakse elukvaliteeti Euroopa rannikuäärsetel aladel.

Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond (EAGF): fondist antakse vahendeid põllumajandustootjatele makstavateks otsetoetusteks, põllumajandusturgude haldamiseks ja mitmesugusteks muudeks eesmärkideks, nagu veterinaar- ja taimetervisemeetmed, toiduprogrammid ja teavitamine.

Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF): fondi eesmärk on edendada Euroopa Liidu sisest majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust, vähendades peamisi eri piirkondade arengutaseme vahelisi erinevusi. Selleks antakse peamiselt ettevõtetele finantstoetust, millega toetatakse taristu loomist ja tootlikke töökohti loovaid investeeringuid.

Euroopa Sotsiaalfond (ESF): ESFi eesmärk on edendada majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust ELis, suurendades tööhõivet ja tööleidmise võimalusi (peamiselt koolitusmeetmete abil), soodustades kõrget tööhõive määra ning suurema arvu ja paremate töökohtade loomist.

Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid (ESIF): viiest eraldi fondist koosnev rühm, mille eesmärk on vähendada regionaalset ebavõrdsust ELis ning mille poliitikaraamistikud on kehtestatud seitsme aasta pikkuseks mitmeaastase finantsraamistiku eelarveperioodiks. Need viis fondi on: Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF), Euroopa Sotsiaalfond (ESF), Ühtekuuluvusfond (ÜF), Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD) ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfond (EMKF).

Kliimameetmed: kliimamuutuse vastu võitlemise meetmed (käesolevas aruandes nimetatakse läbivalt kliimameetmeteks).

Kliimameetmete integreerimine: spetsiaalse rahastamisvahendi loomise asemel integreeritakse kliimameetmed ELi poliitikavaldkondadesse, rahastamisvahenditesse, programmidesse või fondidesse.

Kliimameetmete kontrollimine: 20% eesmärgi saavutamiseks tehtavate edusammude jälgimine, mõõtes fondide rahalist osalust eesmärgi täitmises.

Liidu prioriteedid: maaelu arengu eesmärgid, mis toetavad aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegiat „Euroopa 2020“. Põllumajanduse, metsanduse ja maapiirkondade valdkondades on kuus liidu prioriteeti, mis peamiselt puudutavad innovatsiooni ja konkurentsivõime edendamist, ökosüsteemide taastamist ja tugevdamist, vähese CO₂-heitega ja kliimamuutustele vastupanuvõimelisele majandusele ülemineku toetamist ning sotsiaalse kaasatuse ja vaesuse vähendamise edendamist.

Meede: maaelu arengukavades tähendab meede tegevuste või projektide kogumit, mis aitab kaasa maaelu arengu ühe või mitme ELi prioriteedi saavutamisele.

Nõuetele vastavus: süsteem, mis seob enamiku põllumajandustootjatele makstavatest ühise põllumajanduspoliitika toetustest keskkonna, toiduohutuse, loomade ja taimede tervise ning maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmist puudutavate põhinõuete täitmisega.

Programm LIFE: ELi programm, mille abil toetatakse keskkonna- ja looduskaitse ning kliimameetmete projekte kogu ELis; praegu hõlmab ajavahemikku 2014–2020.

Programmidokumendid: programmid, milles jagatakse Euroopa Komisjoni ja liikmesriikide kahepoolsetes partnerluslepingutes kehtestatud üldised strateegilised eesmärgid investeerimisprioriteetideks, erieesmärkideks ja täpsemalt konkreetseteks meetmeteks. Maaelu arengu poliitikas nimetatakse neid maaelu arengukavadeks. Muude Euroopa struktuuri ja investeerimisfondide raames nimetatakse neid rakenduskavadeks.

Põllumajanduse otsetoetused: otsetoetusi makstakse põllumajandustootjatele nende sissetuleku toetamiseks ja nende tasustamiseks avalike hüvede tootmise eest rohestamise põhimõtete alusel ning vastavalt nõuetele vastavuse tingimustele.

Rio markerid: OECD kasutatavad koodid kliimamuutuse leevendamisele ja sellega kohanemisele suunatud vahendite kontrollimiseks.

Rohestamine: põllumajanduse otsetoetuste osa, millega toetatakse kliimat ja keskkonda säästvaid põllumajandustavasid. Tavade hulka kuulub põllukultuuride mitmekesistamine, püsirohumaa säilitamine ja ökoloogilise taristu loomine.

Sihtvaldkonnad: Euroopa Liit on maaelu arengu valdkonnas kindlaks määranud kuus prioriteeti. Need on jagatud 18 sihtvaldkonnaks, et iga prioriteedi eesmärke paremini kirjeldada ja programmitööd lihtsustada.

Ühtekuuluvusfond (ÜF): fondi eesmärk on majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse parandamine säästva arengu edendamise huvides. ÜF keskendub investeeringutele keskkonda ja transporti, sealhulgas säästva arengu ja energeetikaga seotud valdkondadesse, millel on keskkonnale positiivne mõju.

Kokkuvõte

I

Kliimamuutus on üks tõsisemaid probleeme, millega Euroopa Liit (EL) ja kogu maailma riikide valitsused seisavad silmitsi. Kliimamuutusele ja sellega seotud mahukate investeeringute vajadusele reageerimiseks on EL otsustanud eraldada kliimameetmetele vähemalt 20% oma perioodi 2014–2020 eelarvest ehk ühe euro viiest. See eesmärk moodustab osa ELi kliimameetmetealasest juhtrollist.

II

Eesmärk kulutada iga viies euro kliimaga seotud meetmetele tuleb saavutada läbi kliimameetmete integreerimise erinevate ELi rahastamisvahenditega. See tähendab, et ühe eraldiseisva rahastamisvahendi loomise asemel tuleb kliimameetmed eesmärgi saavutamiseks integreerida poliitikavaldkondade ja neile vastavate ELi eelarvevahenditega.

III

Kontrollikoda hindas, kas eesmärk kasutada vähemalt 20% ELi eelarvest kliimameetmeteks on realistlik ja kas lisaväärtuse saavutamine rakendatava lähenemisviisi abil on tõenäoline, tuues kaasa suurema ja paremini suunatud rahastamise kliimameetmete valdkonnas.

IV

Kontrollikoda leidis, et kõrgelennuliste plaanide elluviimine oli pooleli ja et üldiselt oli eesmärgi saavutamisel tehtud edusamme. On aga tõsine oht, et 20% eesmärki ei saavutata, kui kliimamuutusega võitlemiseks ei tehta suuremaid jõupingutusi. Eesmärgi täitmine on toonud kaasa kliimameetmete suurema ja paremini suunatud rahastamise Euroopa Regionaalarengu Fondist ja Ühtekuuluvusfondist. Euroopa Sotsiaalfondis ning põllumajanduse, maaelu arengu ja kalanduse valdkondades ei ole aga toimunud olulist nihet kliimameetmete rahastamise suunas ning kõiki võimalusi kliimamuutusega seotud meetmete rahastamiseks ei ole läbi uuritud.

V

Komisjoni andmete kohaselt on kliimameetmete rahastamiseks eraldatud vahendite osakaal olnud aastail 2014–2016 keskmiselt 17,6%. Kokkuvõttes hindab komisjon, et kliimameetmetele eraldatakse 18,9%, mis jääb alla 20% eesmärgi.

VI

Kontrollikoja hinnangul tuleb kliimameetmete rahastamise määra tõsta poolelioleva programmitöö perioodi järelejäänud aastateks (st 2017–2020) keskmiselt 22 protsendile, et saavutada 2020. aasta lõpuks 20% suurune üldeesmärk. Eesmärgi saavutamine on suure küsimärgi all sellistes põhivaldkondades, nagu põllumajandus, maaelu areng ja teadusuuringud. Kliimamuutusega seotud rahastamise määra hindamise rahvusvaheliselt tunnustatud meetodite alusel tehtud arvutuse kohaselt väheneks põllumajanduse ja maaelu arengu hinnanguline panus ligikaudu 33 miljardi euro võrra. Mis puudutab teadusuuringuid, siis programm „Horisont 2020“ on maha jäänud oma eesmärgist eraldada kliimameetmetele 35%, eraldades praegu 24%. Komisjonil puudub üksikasjalik tegevuskava selle kohta, kuidas mahajäämus tasa teha.

VII

Komisjon hindab kliimameetmete rahastamise määra kavandatud kulutuste alusel. Kava ei tähenda aga tingimata tegelikku rahastamist ja selline lähenemisviis ei anna ülevaatlikku teavet saavutatud tulemustest. Lisaks ei kajasta kontrollimeetod ELi poolt rahastamisvahendite kaudu kliimameetmetele eraldatavate summade täielikku finantsmõju ega erista leevendus- ja kohandusmeetmete rahastamist.

VIII

Kontrollikoja peamised soovitused puudutavad mitme aasta andmete koondamist tõhusal viisil ja tervikliku aruandlusraamistiku kasutuselevõttu, samuti kliimamuutusega seotud vajaduste hindamist. Ühtlasi soovitab kontrollikoda ülehindamised korrigeerida, koostada mahajäänud valdkondade jaoks tegevuskavad ning teha tegelike kulutuste ja tulemuste üle järelevalvet. Lõpetuseks soovitab kontrollikoda läbi uurida kõik võimalused, tagamaks reaalne nihe kliimameetmete rakendamise suunas.

Sissejuhatus

01

Kliimamuutus on üks tõsisemaid probleeme, millega Euroopa Liit (EL) ja kogu maailma riikide valitsused seisavad silmitsi. Maa kliima muutub teatavate atmosfääris leiduvate gaaside, nn kasvuhoonegaaside suurema kontsentratsiooni tõttu. Need gaasid moodustavad soojust mitte läbi laskva kihi, mille tõttu Maa pind soojeneb ja tekib nn kasvuhooneefekt¹. 2012. aastal pärines umbes 9% atmosfääri paisatud kasvuhoonegaasidest EL-ist.

Kliimameetmete kaks poolt: kliimamuutuse leevendamine ja sellega kohanemine

02

Kliimamuutusega võitlemiseks on kaks teineteist täiendavat poliitikameedet: leevendamine ja kohanemine. Neist esimene, leevendamine, on suunatud kliimamuutuse põhjustele, vähendades või piirates kasvuhoonegaaside heidet peamiselt läbi energiatarbimise vähendamise, energiatõhususe suurendamise ja taastuvenergia osakaalu tõstmise. See hõlmab ka kasvuhoonegaaside sidumise² võimaluste kaitset ja tõhustamist ning metsa- ja põllumajandustavade parandamist, mille eesmärk on süsiniku säilitamine ja sidumine mullas ja metsas.

03

Leevendusmeetmete olulisust kajastab joonis 1. Sellel on näidatud prognoositavad pinnatemperatuuri muutused 21. sajandil CO₂-heite praeguste suundumuste jätkumise stsenaariumi korral, võrrelduna keskmiste temperatuuridega 20. sajandi lõpus³.

04

Teine lähenemisviis kliimamuutusele reageerimiseks, kohanemine, põhineb kliimamuutuse eeldatava negatiivse ja (võimaliku) positiivse mõju hindamisel ning asjakohaste meetmete võtmisel potentsiaalse kahju ärahoidmiseks või vähendamiseks. Hoolimata leevendusmeetmete rakendamisest tõuseb Maa temperatuur jätkuvalt vähemalt kuni 2040. aastani, ükskõik millisest kasvuhoonegaaside heite stsenaariumist lähtuda⁴. See tähendab, et kohanemismeetmeid läheb vaja isegi parima stsenaariumi realiseerumise korral.

Joonis 1

Prognoositavad pinnatemperatuuri muutused ELis ajavahemikus 2071–2100

Numbrid tähistavad prognoositavaid muutusi aasta keskmises temperatuuris perioodil 2071–2100 võrreldes perioodiga 1971–2000 (CO₂-heite praeguste suundumuste jätkumise stsenaariumi korral). Prognoositavad muutused põhinevad mitme mudeliga kogumi keskmisel, kasutades valitsustevahelise kliimamuutuste rühma suurte heitkoguste stsenaariumi.

Allikas: Euroopa Keskkonnaamet
(http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/projected-change-in-annual-mean)

05

Kohanemismeetmed sõltuvad kliimamuutuse mõjust. Olenevalt geograafilisest piirkonnast on mõju väga erinev. See võib avalduda näiteks üleujutuste, merevee taseme tõusu, põua ja kõrbestumise ning elurikkuse kadumisena (vt joonis 2).

Joonis 2

Kliimamuutuse täheldatud ja prognoositav mõju Euroopa peamistes piirkondades

Allikas: Euroopa Keskkonnaamet, 2012.

06

2015. aasta lõpus Pariisis vastu võetud rahvusvaheline kliimalepe on esimene siduv üldkokkulepe kliimamuutuse vastu võitlemiseks⁵. Sellega luuakse läbipaistev raamistik, mille abil jälgida riikide edusamme neile kehtestatud kasvuhoonegaaside vähendamise eesmärkide saavutamisel⁶.

07

Juba enne Pariisi kokkuleppe vastuvõtmist oli EL võtnud endale kohustuse piirata kasvuhoonegaaside heidet võrreldes 1990. aasta tasemega vähemalt 20% ja 2030. aastaks 40%. Samuti on EL seadnud pikaajalise eesmärgi aastaks 2050 (vt 1. selgitus). Viimaste hinnangute kohaselt⁷ oli ELi kasvuhoonegaaside koguheite tase 2014. aastal 1990. aasta tasemest 24% madalam, ehkki see tulenes osaliselt majanduskriisist.

ELi kohustus kasutada 20% eelarvest kliimameetmeteks

08

Kliimamuutusega seotud mahukate investeeringute vajadusele reageerimiseks on EL otsustanud eraldada kliimameetmetele⁸ vähemalt 20% oma perioodi 2014–2020 eelarvest ehk ühe euro viiest. Eesmärk moodustab osa ELi juhtrollist kliimameetmete alal, mida komisjon peab 2015. aasta rahvusvahelise kliimaleppe edukuse huvides vältimatuks⁸. Kontrollikoja hinnangul vastab eesmärk umbes 212 miljardi euro suurusele kulukohustusele¹⁰. Komisjoni sõnul kolmekordistaks kohustuse täitmine kliimamuutusega seotud kulutuste osakaalu ELi perioodi 2007–2013 eelarves, mis oli 6-7%¹¹.

09

Komisjon otsustas kliimameetmed integreerida kõigisse poliitikavaldkondadesse, sealhulgas erinevatesse ELi rahastamisvahenditesse. See hõlmas eesmärki eraldada iga viies euro kliimaga seotud meetmetele ELi perioodi 2014–2020 mitmeaastase finantsraamistiku raames¹². See tähendab, et ühe eraldiseisva rahastamisvahendi loomise asemel tuleb kliimamuutuse leevendamise ja sellega kohanemisega seotud eesmärgid saavutada läbi asjakohaste meetmete integreerimise poliitikavaldkondade ning neile vastavate ELi eelarvevahenditega. Seda oleks võimalik saavutada, eraldades rohkem raha olemasolevatele kliimaalastele programmidele, kohandades olemasolevaid programme või luues uusi programme ja vahendeid, nagu valikukriteeriumid, mis on täpsemini suunatud kliimamuutusega seotud teemadele.

1. selgitus

ELi kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise eesmärgid

ο2020. aastaks¹³:

–vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid 2020. aastaks 20% võrra (võrreldes 1990. aasta tasemega);

–saavutada taastuvenergia 20% suurune osakaal energiatarbimises;

–suurendada energiatõhusust 20% võrra.

ο2030. aastaks¹⁴:

–vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid vähemalt 40% võrra (võrreldes 1990. aasta tasemega);

–saavutada taastuvenergia vähemalt 27% suurune osakaal energiatarbimises;

–soovituslik eesmärk suurendada energiatõhusust vähemalt 27% võrreldes tulevase energiatarbimise prognoosidega¹⁵.

ο2050. aastaks¹⁶ kavatseb EL kõigis peamistes sektorites vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid 80–95% võrreldes 1990. aasta tasemega.

Ülesanded ja vastutusvaldkonnad kliimameetmete integreerimisel

10

Iga komisjoni peadirektoraat vastutab kliimameetmete integreerimise eest oma kuluprogrammidesse ja meetmete rakendamise eest, mis võib toimuda koostöös liikmesriikidega, kui see on asjakohane.

11

Kliimameetmete peadirektoraat jagab kliimameetmetealaseid teadmisi ja juhiseid komisjoni teistele peadirektoraatidele.

12

Eelarve peadirektoraat kooskõlastab ettevalmistustöid eelarvevahendite kliimameetmetele eraldamiseks ning kogub ja esitab asjakohast teavet. Komisjoni peasekretariaadil on koordineeriv roll, tagades ELi meetmete üldise kooskõla, mis hõlmab ka integreerimist.

13

Komisjoni ja liikmesriikide täpsed ülesanded sõltuvad sellest, kas poliitikavaldkonda haldab komisjon koostöös liikmesriikidega¹⁷ või otse. Viimasel juhul haldab komisjon programme (sealhulgas suuremat osa programmidest „Horisont 2020“¹⁸ ja LIFE¹⁹) ise.

14

Koostöös liikmesriikidega tehtava halduse puhul on komisjoni ülesanne liikmesriikide koostatud ja esitatud programmidokumentide hindamine ja heakskiitmine ning eesmärkide, meetmete ja näitajate valiku arutamine. Liikmesriigid vastutavad programmides sisalduvate meetmete kavandamise, rakendamise ja järelevalve eest. Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide (ESIF) programmides on toodud kliimamuutusega seotud eesmärgi täitmiseks eraldatava toetuse soovituslik summa, põllumajanduse otsetoetuste puhul aga arvutab komisjon summa tsentraalselt.

Lühikokkuvõte kliimameetmete integreerimise kontekstist

οKliimameetmed hõlmavad kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamiseks võetavaid meetmeid (leevendusmeetmed) ja globaalse soojenemise mõjuga kohanemise meetmeid (kohanemismeetmed). Mõlemad meetmete liigid on vajalikud ja teineteist täiendavad.

οEL on globaalsetes kliimameetmetes keskse tähtsusega osalejaid, ja tema tegevus aitas kaasa ambitsioonika rahvusvahelise kokkuleppe sõlmimisele Pariisis.

οKliimameetmete integreerimine olemasolevatesse poliitikavaldkondadesse ja järelevalve kliimameetmetealaste kulutuste üle on protsess, mis eeldab komisjoni ja liikmesriikide vahelist koostööd.

οELi jaoks on üheks viisiks, kuidas suurendada kliimameetete osatähtsust ELi kuludes, täita eesmärk eraldada iga viies euro perioodi 2014–2020 eelarvest kliimameetmetele.

οLähenemisviisi raames püütakse arvesse võtta ELi erinevaid poliitikavaldkondi ja programme ning geograafilisi eripärasid.

1Vt IPCC, [Core Writing Team, R.K. Pachauri ja L.A. Meyer (toim.)], „Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change“, Genf, Šveits, 2014, lk 151.

2Kasvuhoonegaaside sidumine tähendab nende pikaajalist kogumist ja säilitamist.

3„Praeguste suundumuste jätkumise stsenaarium“ põhineb eeldusel, et tuleviku arengusuunad järgivad mineviku omi ja poliitikas ei tehta muudatusi. Vt http://www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg3/index.php?idp=286

4Seitsmes keskkonnaalane tegevusprogramm (Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. novembri 2013. aasta otsus nr 1386/2013/EL) ja IPCC 2013.

5Pariisi kokkulepe jõustub 30. päeval pärast kuupäeva, millal vähemalt 55 konventsiooniosalist, kelle kasvuhoonegaaside heide kokku moodustab hinnanguliselt vähemalt 55% kasvuhoonegaaside koguheitest, on oma ratifitseerimis-, vastuvõtmis-, heakskiitmis- või ühinemiskirja hoiulevõtjale üle andnud. Tingimused täideti 5. oktoobril 2016, kui EL andis hoiule oma ratifitseerimiskirja. Kokkulepe jõustus 4. novembril 2016. 17. oktoobri 2016. aasta seisuga oli 197-st konventsiooni osalisest kokkuleppe allkirjastanud 81 (http://unfccc.int/paris_agreement/items/9444.php).

6Pariisis 30. novembrist kuni 13. detsembrini 2015 peetud osaliste konverentsi 21. istungi aruandes (kuupäevaga 29. jaanuar 2016, viide FCCC/CP/2015/10/add.1) sisalduva Pariisi kokkuleppe artikkel 13.

7http://www.eea.europa.eu/publications/european-union-greenhouse-gas-inventory-2016

8KOM(2011) 500 (lõplik), 29.6.2011, „Euroopa 2020. aasta strateegia aluseks olev eelarve“, II osa, lk 13.

9COM(2013) 167 final, 26.3.2013, „2015. aasta rahvusvaheline kliimamuutusi käsitlev kokkulepe: rahvusvahelise kliimapoliitika kujundamine alates 2020. aastast“.

10Hinnanguliselt 20% 1062,6 miljardi euro suurusest summast, mis vastab kulukohustuste kogusummale jooksevhindades perioodi 2014–2020 mitmeaastases finantsraamistikus.

11Vt kliimameetmete peadirektoraadi 2014. aasta tegevusaruanne, lk 16.

12Eesmärk ei hõlma ELi eelarve väliseid valdkondi, nagu Euroopa Investeerimispanga laenutehingud. Euroopa Investeerimispank on võtnud endale eesmärgi eraldada kliimameetmetele laenude kogumahust vähemalt 25% ja arengumaades tehtavatest investeeringutest 35%.

13KOM(2008) 30 (lõplik), 23.1.2008, „Kaks korda 20 aastaks 2020. Kliimamuutus – Euroopa võimalus“ (2020. aasta kliima- ja energiapakett).

14COM(2014) 15 final, 22.1.2014, „Kliima- ja energiapoliitika raamistik ajavahemikuks 2020–2030“ (2030. aasta kliima- ja energiaraamistik).

152030. aasta energiatõhususe eesmärk vaadatakse üle 2020. aastal, võttes arvesse 30% suurust eesmärki.

16KOM(2011) 112 (lõplik), 8. märts 2011, „Konkurentsivõimeline vähese CO₂-heitega majandus aastaks 2050 – edenemiskava“. Euroopa Ülemkogu ja Euroopa Parlament kinnitasid selle komisjoni ettepanekuga esitatud kava vastavalt 2013. aasta veebruaris ja märtsis.

17Koostöös liikmesriikidega hallatavad valdkonnad on eelkõige Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid ning ühise põllumajanduspoliitika otsetoetused.

18Teadusuuringute programmi „Horisont 2020“ haldab teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraat. Ligikaudu 25% „Horisont 2020“ eelarvest täidab komisjon otse, ülejäänud 75% täidavad rakendusasutused.

19LIFE kuluprogrammi haldavad keskkonna peadirektoraat (keskkonna allprogrammi osa) ja kliimameetmete peadirektoraat (kliimameetmete allprogrammi osa) otse, ehkki projektide haldamisega seotud rakendusülesanded delegeeritakse volitatud asutusele.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

15

Kontrollikoda hindas, kas eesmärk eraldada vähemalt 20% ELi eelarvest kliimameetmetele on realistlik ja kas lisaväärtuse saavutamine rakendatava lähenemisviisi abil on tõenäoline.

16

Täpsemalt püüti auditiga vastata alljärgnevatele küsimustele.

–Kas meetmete elluviimisel ollakse üldeesmärgi täitmise graafikus?

–Kas on tõenäoline, et eesmärgi täitmine annab lisaväärtust, tuues kaasa suurema ja paremini suunatud rahastamise kliimameetmete valdkonnas?

17

Kontrollikoda lähtus auditikriteeriumidest, mis käsitlesid kliimamuutuse leevendamise ja sellega kohanemisega seotud ELi kulutuste kavandamist, tegemist, kontrolli ja hindamist. Kriteeriumid tuletati ELi poliitikadokumentidest, õigusaktidest, komisjoni suunistest, nõukogu otsustest, uuringutest ja muudest väljaannetest. Samuti konsulteeris kontrollikoda Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni ning Euroopa Investeerimispanga (EIP) ekspertidega integreerimis- ja kontrollimeetodite üle ning töötas läbi teema kohta avaldatud materjalid.

18

Joonisel 3 antakse ülevaade auditeeritud eelarvevaldkondadest ja üksustest. „Horisont 2020“, ühtekuuluvuspoliitika, ühise põllumajanduspoliitika, kalanduspoliitika ja programmi LIFE auditeeritud valdkonnad moodustavad ca 78% perioodi 2014–2020 mitmeaastase finantsraamistiku kavandatud kulukohustustest ja umbkaudu 85% sama perioodi kliimameetmeteks kavandatud vahenditest.

Joonis 3

Ülevaade auditeeritud eelarvevaldkondadest ja üksustest

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

19

Kontrollikoja audititöö keskendus üldisele süsteemile, mida rakendatakse komisjoni tasandil ning kahes liikmesriikidega koostöös hallatavas valdkonnas: ühtekuuluvuspoliitika ja ühine põllumajanduspoliitika. Need valdkonnad koos moodustavad kaks kolmandikku ELi eelarvest ja kolm neljandikku perioodi 2014–2020 mitmeaastase finantsraamistiku kliimameetmete rahastamise üldeesmärgist. 2015. aasta oktoobrist kuni 2016. aasta veebruarini tegi kontrollikoda auditikäike Poolasse seoses ühtekuuluvuspoliitika ja ühise põllumajanduspoliitikaga, Saksamaale ja Rumeeniasse seoses ühtekuuluvuspoliitikaga ning Prantsusmaale ja Hispaaniasse seoses ühise põllumajanduspoliitikaga. Valimi koostamisel võeti arvesse kulude mahtu, kasvuhoonegaaside heitkoguste taset ja kohanemisega seotud probleeme. Igas liikmesriigis vaatas kontrollikoda üle üldise programmitöö raamistiku, mis hõlmas riiklikul ja piirkondlikul tasandil vastu võetud programme²⁰. Komisjoni tasandil auditeeris kontrollikoda sarnasel viisil ka programmi „Horisont 2020“, kalanduspoliitikat ja programmi LIFE.

20

Auditi tõendusmaterjali kogumiseks ja auditikriteeriumide alusel hindamiseks kasutati kirjalikke küsimustikke, intervjuusid liikmesriikide ja komisjoni ametnikega ning dokumentide ja andmete analüüse.

21

Aruandes käsitletakse ka Euroopa Parlamendi poolt 2015. ja 2016. aastal kontrollikojale tehtud ettepanekut auditeerida 20% suuruse kliimameetmete integreerimise kokkulepitud eesmärgi täitmist.

22

Kuna perioodi 2014–2020 kulutuste tegemine on veel algusjärgus, keskendutakse aruandes kavandatud kulutustele ja mitte projektide tasandil tehtud tegelikele kulutustele. Kontrollikoda ei auditeerinud kliimameetmetega mitteseotud kulutusi ega ELi toetusest tulenevat võimalikku kahjulikku keskkonnamõju²¹. Auditi ulatusest jäid välja ka muud ELi eelarve välised kliimameetmetega seotud kulutused. Seetõttu ei hinnata aruandes ELi poliitika üldist mõju kliimale, ELi tulemusi 2020. ja 2030. aasta kliima- ja energiaalaste eesmärkide saavutamisel ega ELi kliimameetmete rahastamise optimaalset taset.

23

Samuti tuuakse võimaluse korral näiteid headest tavadest või praktilistest juhtumiuuringutest.

20Ühtekuuluvuspoliitikas valiti täiendavaks uurimiseks Saksimaa ja Nordrhein-Westfaleni piirkondlikud programmid Saksamaal ning Sileesia piirkondlikud programmid Poolas. Maaelu arengu poliitikas uuriti Rhône-Alpes’i piirkondlikke programme Prantsusmaal ja Andaluusia piirkondlikke programme Hispaanias.

21Näiteks maanteede või lennunduse rahastamine, mille tagajärjel suureneb kasvuhoonegaaside heide.

Tähelepanekud

Üldiselt on tehtud edusamme, kuid samas valitseb tõsine oht, et 20% eesmärki ei saavutata

24

Järgnevas osas hinnatakse komisjoni üldist lähenemisviisi kliimameetmete ELi eelarvesse integreerimise eesmärgi täitmisel ja siiani tehtud edusamme. Kontrollikoda analüüsis, kas:

–oli olemas plaan, kuidas üldeesmärk saavutada;

–kasutusele on võetud rahvusvaheliselt tunnustatud meetoditel põhinev asjakohane kontrollimeetod (vt näiteks punktid 34–36);

–edusammudest teavitati usaldusväärse ja asjakohase teabe põhjal.

Kollektiivne kohustus, mille täitmisel oodatakse mõnelt rahastamisvahendilt rohkem kui 20% suurust panust

25

Kontrollikoda uuris, kas komisjon oli koostanud plaani, millest nähtuks, millised eelarvevaldkonnad peavad eesmärgi täitmises osalema ja millisel määral. Sellised eesmärgid oleks tulnud kehtestada eelarvevaldkondade jaoks eraldi, tuginedes valdkonna potentsiaali ja investeerimisvajaduste põhjalikule hindamisele, tagamaks, et investeeringuid toetatakse seal, kus neid kõige enam vajatakse. Samal ajal tuleks arvesse võtta poliitikavaldkondade tegelikku potentsiaali anda oma panus kliimameetmete rakendamise kaudu, pidades silmas näiteks nende põhieesmärke ja ülesehitust. Kliimameetmete kulude mõõtmise arvutamine peaks põhinema läbipaistval süsteemil.

26

Eesmärgiks võetud „vähemalt 20%“ ELi kulutustest oli poliitiline valik (vt punkt 8). Komisjon põhjendas kliimameetmete integreerimist, sealhulgas sihiks võetud protsendimäära, viidates oma kavatsusele reageerida kliimamuutusest tulenevatele probleemidele ja kliimamuutusega seotud mahukate investeeringute vajadusele, eriti mis puudutab 2020. aasta kliima- ja energiaalaseid eesmärke.

Kontrollikoda ei leidnud aga selgeid tõendeid, mis väljendaksid mainitud investeerimisvajadusi arvuliselt.

27

Komisjoni hinnangul kulus 6-7% ELi perioodi 2007–2013 eelarvest kliimameetmetele (vt punkt 8). Kuna tol perioodil puudus menetlus kliimameetmetega seotud kulutuste jälgimiseks, ei olnud kontrollikojal võimalik kindlaks teha, kas ja mil määral nõuab 20% suurune eesmärk perioodil 2014–2020 täiendavaid jõupingutusi.

28

20 protsendi eesmärk kehtib kogu ELi eelarvele kogu perioodi 2014–2020 vältel, seega ei ole tegemist aastapõhise eesmärgiga. Tabelis 1 on toodud peamised eelarvevaldkonnad, mis osalevad 20 protsendi eesmärgi täitmises.

Tabel 1

Auditeeritud eelarvevaldkonnad perioodi 2014–2020 mitmeaastases finantsraamistikus ja komisjoni vastavad kliimameetmete rahastamise prognoosid

Auditeeritud eelarvevaldkond
Kavandatud kulud 2014–2020
(miljardites eurodes)
Kliimameetmete rahastamise kavandatud eesmärk 2014–2020
(%)
Kliimameetmete rahastamise kavandatud maht 2014–2020
(miljardites eurodes)

Rubriik 1 a. Teadusuuringud („Horisont 2020“)
74,9
≥ 35,0
16,6

Rubriik 1 b. Ühtekuuluvusfond
63,3
28,4
18,0

Rubriik 1 b. Euroopa Sotsiaalfond
91,4
1,2
1,1

Rubriik 1 b. Euroopa Regionaalarengu Fond
200,3
18,5
37,0

Rubriik 2. Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond (põllumajanduse otsetoetused)
288,0
16,3
47,0

Rubriik 2. Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond
99,5
57,5
57,2

Rubriik 2. Euroopa Merendus- ja Kalandusfond
6,4
15,6
1,0

Rubriik 2. LIFE
3,5
49,3
1,6

ELi EELARVE
1062,6
≥ 20,0
212,5

Auditeeritud eelarvevaldkondade osakaal ELi eelarves
77,9%

84,5%

Allikas: Euroopa Kontrollikoja hinnang, mis põhineb komisjoni programmide tegevusaruannetel, programmidokumentidel, komisjoni andmetel, määrustel ja perioodi 2014–2020 mitmeaastasel finantsraamistikul.

29

Kontrollikoda leidis, et kaasseadusandjad, st Euroopa Parlament ja nõukogu, olid seadnud eesmärgid mitmes peamises eelarvevaldkonnas, lülitades need vastavaid rahastamisvahendeid reguleerivatesse õigusaktidesse (vt joonis 4). Need on esitatud kas õigustekstide preambulis või õiguslikult siduvate eesmärkidena, mis on aluseks tabelis 1 toodud kavandatud eesmärkidele, olles viimasel juhul kohustuslikuks miinimummääraks.

Joonis 4

Määrustes sisalduvad kliimameetmete integreerimist toetavad eesmärgid

1Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1291/2013, millega luuakse teadusuuringute ja innovatsiooni raamprogramm „Horisont 2020“ aastateks 2014–2020 ning tunnistatakse kehtetuks otsus nr 1982/2006/EÜ (ELT L 347, 20.12.2013, lk 104).

2Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1305/2013, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta ja millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1698/2005 (ELT L 347, 20.12.2013, lk 487).

3Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1293/2013, millega luuakse keskkonna- ja kliimameetmete programm (LIFE) ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 614/2007 (ELT L 347, 20.12.2013, lk 185).

4Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1301/2013, mis käsitleb Euroopa Regionaalarengu Fondi ja majanduskasvu ja tööhõivesse investeerimise eesmärgiga seonduvaid erisätteid ning millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1080/2006 (ELT L 347, 20.12.2013, lk 289).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda osutatud määruste põhjal.

30

Kontrollikoda leidis, et õigusaktides sisalduvate eesmärkide täitmiseks loodud ressurssidega kavandati anda oluline panus kliimameetmete eesmärgi saavutamiseks. Kontrollikoja hinnangul on eeldatava panuse osakaal 38% summast, mis on vajalik üldise eesmärgi täitmiseks ehk vähemalt 20% eraldamiseks ELi eelarvest kliimameetmetele perioodil 2014–2020.

31

Erieesmärkide puudumine ELi eelarve teistes olulistes osades raskendab komisjoni jaoks 20% eesmärgi saavutamist. Näiteks eelarvevaldkonnas „Konkurentsivõime majanduskasvu ja tööhõive tagamiseks“ on kolm rahaliselt olulist programmi²², millele erinevalt selle eelarvevaldkonna programmist „Horisont 2020“ ei ole seatud kliimameetmete rahastamise alaseid eesmärke.

32

Ei ole aga koostatud üldist plaani selle kohta, millised rahastamisvahendid võiksid osaleda ja mis ulatuses (vt punkt 26 ja tabel 1). See ei ole tõenäoliselt optimaalne moodus kliimameetmete rahastamises osalemise kindlaksmääramiseks kuluprogrammide kaupa, mis erinevad oma olemuselt.

33

Alates 2014. aastast on kliimameetmetele kõige rohkem raha eraldatud ühise põllumajanduspoliitika ja ühtekuuluvuspoliitika raames (vt joonis 5). Põllumajanduse ja maaelu arengu fondid, täpsemalt EAGF ja EAFRD, omavad eesmärgi saavutamisel keskset rolli. Komisjoni prognoosi kohaselt eraldavad nad kliimameetmetele vastavalt 47 ja 57,2 miljardit eurot. Komisjoni hinnangul pärineb perioodi 2014–2020 mitmeaastase finantsraamistiku raames kliimameetmetele kavandatud rahalistest vahenditest 51,9% põllumajandusfondidest, mis on rohkem kui nende osakaal ELi eelarves (37,7%).

Joonis 5

Kliimameetmete rahastamine aastail 2014–2016 ELi eelarvevaldkondade kaupa

Allikas: komisjoni programmide tegevusaruanded 2014., 2015. ja 2016. aasta eelarveprojektide kohta.

Komisjoni kontrollimeetodil, mis põhineb rahvusvahelistel meetoditel, on siiski puudusi

34

Mõningate meetmete osakaal kliimamuutuste leevendamises ja nendega kohanemises on suurem kui teistel. Seetõttu tuli välja töötada süsteem, et välja selgitada, millised meetmed saavad 20% eesmärgi täitmisel osaleda. Komisjon toetus rahvusvaheliselt tunnustatud metoodikale, nimelt OECD „Rio markeritele“, millega jagatakse kulud kategooriatesse vastavalt tabelis 2 toodud põhimõtetele. ELi kontrollimetoodikaga mõõdetakse erinevate rahastamisvahendite ja poliitikavaldkondade osalust kliimameetmete rahastamises, jagades kulud kolme kategooriasse. Rio markerite finantsandmeteks teisendamiseks kohaldati ELi kulude suhtes 0%, 40% ja 100% suuruseid ELi kliimakoefitsiente, järgides eri kuluvaldkondi reguleerivaid eeskirju.

Tabel 2

OECD kategooriad ja ELi kliimakoefitsiendid

OECD
EL

Kohaldatav kategooria
Tegevuse kategooria
ELi kliimakoefitsiendid
Näiteks:
Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide puhul kasutatavad kriteeriumid

2
Sellise tegevuse kulud, mille peamine (esmane) eesmärk on kliimameetmed.
100%
Toetuse osa kliimamuutusega seotud eesmärkide saavutamisel on märkimisväärne.

1
Sellise tegevuse kulud, mille oluline, kuid mitte peamine eesmärk on kliimameetmed.
40%
Toetuse osa kliimamuutusega seotud eesmärkide saavutamisel on mõõdukas.

0
Kulud ei ole suunatud kliimamuutusega seotud eesmärkide täitmisele.
0%
Toetus ei aita nimetatud eesmärke saavutada või on selle mõju tühine.

Allikas: Handbook on the OECD-DAC Climate Markers, http://www.oecd.org/dac/stats/48785310.pdf; Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide üldsätted (ELT L 347, 20.12.2013, lk 320), artikkel 8.

35

Komisjoni auditeeritud peadirektoraatide ja liikmesriikide hinnangul on kolme mainitud kliimakoefitsiendi kasutamine pragmaatiline moodus kliimameetmetega seotud kulude kontrollimiseks. Kontrollikoda leidis kontrollisüsteemis aga kaks peamist puudust:

–teatud valdkondades kohaldatud ELi kliimakoefitsiendid ei võtnud järjepidevalt arvesse konservatiivsuse põhimõtet (vt punktid 51–59), mille Maailmapank on välja töötanud kliimameetmete rahastamise ülehindamise vältimiseks (vt 2. selgitus). Selle puudujäägi tagajärjel hinnati kliimameetmetele eraldatud summad tegelikust suuremaks;

–Euroopa struktuuri ja investeerimisfondide määruses järgitakse lähenemisviisi, mis ei vasta OECD kategooriatele – 100% koefitsienti kohaldatakse toetusele, mille osa kliimamuutusega seotud eesmärkide saavutamisel on märkimisväärne, 40% koefitsienti aga mõõdukale osalusele. Kõige suurema koefitsiendi kohaldamine osaluse suhtes, mis on kõigest „märkimisväärne“, selle asemel et seda kohaldada üksnes sellise osaluse suhtes, kus kliimameetmete elluviimine on peamine eesmärk, suurendab selliste juhtumite arvu, kus on võimalik maksimumkoefitsienti kasutada. Seetõttu tekib oht, et kliimameetmetele eraldatud summasid näidatakse tegelikust suuremana.

36

Kontrollikoda leidis puudusi aruandluskorras. Erinevalt teistest rahvusvahelistest süsteemidest (vt 2. selgitus) ei anna ELi kontrollisüsteem teavet selle kohta, kui palju raha on kulutatud kliimamuutuse leevendamise ja sellega kohanemise meetmetele²³.

2. selgitus

Rahvusvaheliste osalejate poolt kliimameetmete rahastamise kontrollimiseks välja töötatud põhimõtted

Mitmepoolsete arengupankade²⁴ ja rahvusvahelise arengu rahastamise klubi ühise kliimameetmete rahastamise rühma poolt välja töötatud kliimamuutuse leevendamise rahastamise kontrolli ühispõhimõtted sisaldavad konservatiivsuse põhimõtet, mis näeb ette, et „kui andmed ei ole kättesaadavad, tuleb ebaselgus lahendada konservatiivsuse põhimõtte alusel, eelistades kliimameetmete rahastamissumma ülehindamise asemel pigem selle alahindamist“.

EIP on lülitanud selle põhimõtte oma kliimameetmetega seotud laenuandmise kajastamise üldpõhimõtetesse:

„Usaldusväärsus: andmesalvestussüsteem peab säilitama panga kliimameetmetealase aruandluse usaldusväärsuse, mistõttu tuleb juhul, kui kliimameetmete mõju suhtes valitseb ebaselgus või kahtlus, see pigem välja jätta.“

EIP muude üldpõhimõtete kohaselt tuleb võimaluse korral kajastada üksnes projektide ja programmide kliimameetmete seisukohast olulisi osi ning leevendamis- ja kohanemismeetmeid kajastada eraldi.

Allikas: kliimamuutuste leevendamise rahastamise kontrolli ühispõhimõtted, 31. märts 2015. Euroopa Investeerimispank, EIP kliimastrateegia, „Mobiliseerimine üleminekuks vähese CO₂-heitega ja kliimamuutustele vastupanuvõimelisele majandusele“, 22. september 2015.

37

2014. aastal tegi komisjon ettepaneku vähemalt kahekordistada rahastamisvahendite kasutamist Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide raames programmitöö perioodil 2014–2020²⁵. Nendest fondidest eraldatakse rahastamisvahenditele ca 21 miljardit eurot²⁶. Selliste rahastamisvahendite eesmärk on kapitali ringlus ja mitmekordistav mõju, tootes täiendavaid investeeringuid. Näiteks hõlmab kliimameetmete kulude kontroll ELi 10 miljoni euro suurust 2016. aasta makset looduskapitali rahastamisvahendisse²⁷. Rahastamisvahendi tegelik osalus võib olla kümme korda suurem²⁸. 20% eesmärgi saavutamise kontrollimine ELi põhieelarves ei kajasta ELi poolt kliimameetmetele eraldatavate summade täielikku finantsmõju.

38

Samal ajal leidis kontrollikoda, et looduskapitali rahastamisvahendi osa kliimameetmete rahastamises võib olla üle hinnatud. Seda seetõttu, et vahendist on võimalik investeerida ka valdkondadesse, mille peamiseks või oluliseks eesmärgiks ei ole kliimameetmed.

Üldiselt tehti eesmärgi saavutamisel edusamme, kuid aruandlus on ainult osaliselt usaldusväärne ega keskendu piisavalt tulemustele

39

Süsteem, mille abil jälgida 20% eesmärgi saavutamist, on lülitatud komisjoni iga-aastasse eelarvemenetlusse. Iga peadirektoraat määrab vajaminevate kontrolliandmete üksikasjalikkuse taseme ja edastab koondandmed eelarve peadirektoraadile. Nii eelarve peadirektoraat kui ka kliimameetmete peadirektoraat kontrollivad eesmärgi saavutamist aastapõhiselt.

40

Kliimameetmete rahastamise määr on aastail 2014–2016 keskmiselt 17,6%. Mitmeaastase finantsraamistiku vahehindamisele lisatud komisjoni töödokumendi²⁹ kohaselt on neil aastail tehtud edusamme (vt joonis 6), sest ELi eelarvest kliimameetmetele eraldatav kogusumma oli komisjoni hinnangul 2014. aastal 13,6%, 2015. aastal 17,3% ja 2016. aastal 20,9%. 2017. aastal on kliimameetmete rahastamise osakaal komisjoni eelarveprojekti ettepanekus sisalduva prognoosi kohaselt 19,3%.

Joonis 6

Ülevaade kliimameetmetega seotud kulukavadest aastail 2014–2016

Allikas: komisjoni andmed, mitmeaastase finantsraamistiku vahehindamine 2014–2020, SWD(2016) 299 final.

41

Komisjon tunnistas 2015. aasta tegevusaruandes, et tal ei ole võimalik täpselt hinnata, kas ta on graafikus, et saavutada 20% eesmärk perioodi 2014–2020 mitmeaastase finantsraamistiku raames tervikuna³⁰. Komisjon hindas 20% suuruse eesmärgi saavutamiseks tehtud samme mitmeaastase finantsraamistiku vahehindamises, mis avaldati 14. septembril 2016. Selle kohaselt eraldataks 18,9% ELi eelarvest kliimameetmetele. Kontrollikoda leidis, et 2014. ja 2015. aasta andmed põhinesid suuresti hinnangutel. Nii oli see eriti Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide puhul.

42

Ehkki see oli vältimatu, kuna uue programmitöö perioodi rahastamisvahendid olid alles äsja kasutusele võetud ja osa teavet ei olnud seetõttu veel kättesaadav, takistasid need piirangud perioodi 2014–2016 kohta esitatud andmete võrdlemist aastate kaupa (vt joonis 6). Lisaks aitas mitmeaastaste kuluprogrammide heakskiitmine 2015. aastal automaatselt kaasa kliimameetmete rahastamise suurenemisele, sest programmide heakskiitmisel sisestati süsteemi nende kliimameetmetealased kavad. Seetõttu ei saa 2014. ja 2016. aasta vahelist erinevust pidada kogu perioodile iseloomulikuks arengusuunaks.

43

Kalanduse kuluvaldkonnas ei pea liikmesriigid kuni 2016. aastani oma kavandatud kliimameetmetest komisjonile aru andma. Kuni selle ajani ei saa merendus- ja kalandusasjade peadirektoraat kontrollida liikmesriikide rakenduskavades esitatud kliimamuutusega seotud eesmärkide täitmiseks eraldatava hinnangulise rahastamissumma täpsust.

44

Siiani puudub vahend mitmeaastaste ajakohastatud koondandmete esitamiseks kogu ELi eelarve ulatuses. Komisjon on hiljuti ajakohastanud kliimameetmete kulusid kajastavaid andmeid kogu finantsperioodi kohta mitmeaastase finantsraamistiku vahehindamise kontekstis.

45

Rakendatav lähenemisviis sisaldab olemuslikku riski, kuna see keskendub planeeritavate tulevaste kulutuste kindlakstegemisele. Kliimameetmetele planeeritavad kulutused ei tähenda aga tingimata tegelike kulutuste tegemist. Kõnealuse auditi raames ei uuritud tegelikke kulusid ja üldjuhul ei ole andmed tegelike kulude kohta veel kättesaadavad, kuid auditi käigus ilmnes juhtumeid, mis ilmestasid mainitud olemuslikku riski. Projektide tasandil tehtud tegelike kulude võrdlemisel programmis LIFE esitatud kavadega leiti, et valitud LIFE projektid vastasid ELi kliimameetmete rahastamissummale, mis moodustab 34% kõigist programmile LIFE eraldatud ELi vahenditest. See on vähem kui eelarvedokumentides prognoositud 49,3%.

46

See näitab, et kliimameetmete prognoositud rahastamissummad tuleb ümber hinnata, kui tulevaste kulutuste iseloom on piisavalt selge, vältides sealjuures ülemääraseid halduskulusid. Komisjon ei ole vastavat menetlust veel välja töötanud.

47

Lisaks keskendub komisjoni lähenemisviis 20% eesmärgi saavutamisel üksnes finantsandmetele. Teave selle kohta, mida kavatsetakse vahenditega saavutada või milliseid tulemusi (nt kasvuhoonegaaside vähenemine) on nendega saavutatud, on kättesaadav ainult mõningate eelarveosade puhul. Samuti ei ole teave võrreldav, mis takistab eri valdkondades saavutatud tulemuste koondamist.

48

Euroopa Regionaalarengu Fondi puhul ei ole liikmesriikidel kohustust kasutada ühtset kasvuhoonegaaside vähenemise väljundinäitajat, välja arvatud energiainvesteeringute puhul. Liikmesriigid võivad näitajaid kasutada ka teistes sektorites, kuid seda ei teinud mitte kõik auditeeritud liikmesriigid. Lisaks kasutatakse kasvuhoonegaaside heitkoguste ja vähenemise arvutamiseks erinevaid meetodeid ja vahendeid³¹. Mitme liikmesriigi ametiasutused töötavad välja vahendeid heitkoguste arvutamiseks teatud projektitüüpide puhul, nagu kliimasõbralik transport Euroopa Regionaalarengu Fondi raames. Seetõttu puudub teave selle kohta, mil määral aitavad kliimameetmed kaasa CO₂ heite vähenemisele ja kättesaadavad andmed ei pruugi olla liikmesriigiti võrreldavad. Kontrollikoda leidis, et kui näitajaid kasutati, keskendusid need leevendusmeetmetele energiasektoris, kohanemisega seotud näitajaid leidus aga harva.

Valitseb tõsine oht, et eesmärki ei saavutata

49

Kontrollikoja hinnangul tuleb kliimameetmete rahastamise määra tõsta praeguse mitmeaastase finantsraamistiku järelejäänud aastatel (st 2017-2020) keskmiselt 22 protsendile, et saavutada 2020. aasta lõpuks 20 protsendi üldeesmärk. See vastab kliimameetmete peadirektoraadi hinnangule³². See tähendab, et võrreldes aastatega 2014–2016 tuleb perioodil 2017–2020 teha suuremaid jõupingutusi. Vahehindamises hinnatakse perioodi 2014–2020 kliimameetmete rahastamise osakaalu suuruseks aga 18,9%.

50

Samuti tegi kontrollikoda analüüsi komisjoni prognoosi hindamiseks. Eeldusel, et valdkonnad, mille osa kliimameetmete rahastamises on suurim (vt tabel 1), kavandatud summad ka reaalselt kliimameetmetele eraldavad, hindas kontrollikoda perioodi 2014–2020 kliimameetmete rahastamise määra suuruseks ELi eelarvevaldkondades, mida ei ole tabelis 1³³ loetletud, 18,2%. See tähendaks praeguste jõupingutuste kahekordistamist neis valdkondades³⁴. Kontrollikoda ei leidnud tõendeid sellest, et komisjon suurendaks neis valdkondades jõupingutusi, ega sellest, et jõupingutuste kahekordistamine oleks teostatav.

51

Lisaks esineb mõningaid tõsiseid riske, mis võivad mõjutada nende tabelis 1 loetletud valdkondade eeldatavat osalust, mille osa kliimameetmete kavandatud rahastamises perioodi 2014–2020 mitmeaastase finantsraamistiku raames on suurim. Kolmes järgmises osas käsitletakse peamisi riske sektorite kaupa.

–Eeldused põllumajanduse otsetoetuste suurima panuse kohta kliimameetmete eesmärgi täitmisel ei ole piisavalt põhjendatud, mis võib põhjustada ülehindamist (punktid 52–54).

–ELi kliimakoefitsientide rakendamise tõttu on maaelu arengu osalus kliimameetmete rahastamises üle hinnatud (punktid 55–59).

–Kontrollikoda kohandas vajaduse korral põllumajanduse otsetoetuste ja maaelu arengu meetmete osalust kliimameetmetes, et järgida konservatiivsuse põhimõtet (vt punktid 54 ja 58). Kohandamisest tingitult väheneb põllumajanduse osakaal kliimameetmete rahastamises kuni 33 miljardit eurot, mis moodustab üldeesmärgist ca 15%.

–„Horisont 2020“ on oma 35% suurusest eesmärgist maha jäänud ja peab mahajäämuse tasa tegema (punktid 60–64).

Eeldused põllumajanduse otsetoetuste panuse kohta kliimameetmete eesmärgi täitmisel ei ole piisavalt põhjendatud

52

Põllumajanduse otsetoetused koosnevad rohestamise komponendist, mis moodustab 30%, ja ülejäänud osast, mis moodustab 70%. Komisjoni hinnangul on põllumajanduse otsetoetuste osa kliimameetmetes perioodil 2016–2020 umbes 20% aastas³⁵. Kliimameetmete rahastamissumma arvutamiseks lisatakse rohestamise komponent, mis moodustab 14,0%, ja ülejäänud osa, mis moodustab 5,6% (vt joonis 7).

Joonis 7

Ülevaade komisjoni väljatöötatud meetodist põllumajanduse otsetoetustest kliimameetmetele eraldatavate vahendite arvutamiseks

Allikas: kliimameetmete kontrolli otsetoetustele kohaldamise metoodika selgitus (Euroopa Komisjon).

53

Meetod ja ELi kliimakoefitsiendid, mida kasutatakse rohestamise komponendi kliimameetmete rahastamises osalemise arvutamiseks, kajastavad tõeselt kõnealuse toetusega seotud kolme põllumajandustava³⁶ seotust kliimameetmetega. Kontrollikoda leidis aga, et nappis kvantifitseeritavaid elemente, mis õigustaksid 20% kohaldamist rohestamist mittehõlmavate otsetoetuste suhtes (vt 3. selgitus). Komisjoni hinnangul on 8% (st 20% x 40%) suurune osalus kliimameetmete rahastamises konservatiivne.

3. selgitus

Rohestamist mittehõlmavate otsetoetuste osalus kliimameetmete rahastamises ei olnud piisavalt põhjendatud

Komisjon leiab, et osa rohestamisega mitteseotud põllumajanduse otsetoetustest avaldab kliimale kasulikku mõju, peamiselt tänu nõuetele vastavuse standarditele. Komisjon tunnistas, et sellise osaluse kvantifitseerimine oleks väga keeruline ja kulukas, ning otsustas nimetada 20% rohestamisega mitteseotud otsetoetuste eelarvest kliimameetmetega seonduvaks.

Komisjon leidis, et sanktsioonide süsteemi kasutamine nõuetele vastavuse tingimuste mittetäitmise puhul õigustab 20% määra. Kontrollikoja hinnangul ei ole see aga põhjendatud.

54

Kajastamaks nõuetele vastavuse osa kliimameetmete rahastamises, kaalus komisjon konservatiivsema meetodi rakendamist, mille alusel arvestataks rohestamisega mitteseotud otsetoetuste osa suuruseks 10, mitte 20%. Selle kohaselt oleks põllumajanduse otsetoetuste osa kliimameetmete rahastamises väiksem. Nagu näidatud joonisel 8, väheneks osalus 9 miljardi euro võrra, 47,1 miljardilt eurolt 38 miljardile eurole. Maailmapanga väljatöötatud konservatiivsuse põhimõtte (vt punkt 35) rakendamise korral pidanuks komisjon arvesse võtma väiksemat osalust kliimameetmete rahastamises.

Joonis 8

Komisjoni valitud meetodi ja konservatiivsema lähenemisviisi vaheline võrdlus (miljardites eurodes)

Allikas: komisjoni andmed ja Euroopa Kontrollikoja hinnang, mis põhineb komisjoni andmetel.

Rahvusvaheliselt tunnustatud meetoditel põhinevate teistsuguste kontrollikoefitsientide rakendamine Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi suhtes vähendaks kliimameetmete rahastamist 40%

55

Määruses (EL) nr 215/2014³⁷ sätestatakse metoodika kliimameetmetealaste kulutuste jälgimiseks kõigi viie Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondi raames. Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi puhul tähendab see ELi kliimakoefitsientide kohaldamist maaelu arengu prioriteetide ja sihtvaldkondade suhtes, olenemata nende poliitikaeesmärkide saavutamiseks kasutatud meetmetest ja allmeetmetest.

56

Komisjon hindas OECD Rio markerite metoodika EAFRD kontekstis ebaasjakohaseks, kuna meetmed annavad mitmesugust ja järjepidevat täiendavat kasu nii keskkondlikust, majanduslikust kui ka sotsiaalsest aspektist. Komisjoni lähenemisviisiga rakendatakse õigustatult 100% kliimakoefitsienti liidu kliimaalase prioriteedi nr 5 suhtes: „Ressursitõhususe edendamine ning vähese CO₂-heitega ja kliimamuutuse suhtes vastupidavale majandusele ülemineku toetamine põllumajanduses ning toiduainete- ja metsandussektoris“. Komisjon on aga sedasama 100% kliimakoefitsienti rakendanud kõigi sihtvaldkondade suhtes, mis on hõlmatud liidu keskkonnaalase prioriteediga nr 4: „Põllumajanduse ja metsandusega seotud ökosüsteemide taastamine, säilitamine ja tugevdamine“, ehkki nende kahe prioriteedi fookus on erinev. Komisjon otsustas, et 40% koefitsient on liiga madal, arvestades maaelu arengu meetmete erijooni. Komisjoni lähenemisviisi alusel rakendati 40% kliimakoefitsienti ainult 10% suhtes EAFRD raames kavandatud kliimameetmete rahastamisest; ülejäänud 90% planeeritud kliimameetmete rahastamisest hinnatakse 100% koefitsiendiga.

57

Erinevalt teistest Euroopa struktuuri ja investeerimisfondidest leidis kontrollikoda EAFRD puhul, et iga meetme jaoks tuleb kasutada erinevaid ELi kliimakoefitsiente. EAFRD puhul kasutatav lähenemisviis ei erista piisavalt eri tegevuste panust kliimameetmete rahastamises, mis põhjustab panuste ülehindamist. Näiteks „looduslikust eripärast tingitud piirangutega alade“ toetust, mille eesmärk on maakasutusest loobumise ärahoidmine, hinnati 100% koefitsiendiga. Ehkki selline meede võib olenevalt tegelikust maakasutusest kliimamuutust leevendada, ei ole see kindel ning seda ei saa võrrelda selliste tegevustega nagu metsandus, mida hinnatakse samuti 100% alusel (vt 4. selgitus).

4. selgitus

Näide meetmete loogika vahelistest erinevustest

„Looduslikust eripärast tingitud piirangutega alade“ toetusega antakse põllumajandustootjatele hüvitist ebasoodsate tingimuste eest, mis tulenevad looduslikest või muudest piirangutest. Selle lõppeesmärk on maakasutusest loobumist ära hoida. Kontrollikoda leidis, et selline toetus võib küll aidata kliimamuutust ära hoida, kuid see ei ole tema peamine eesmärk, mistõttu oleks mõistlikum kasutada 40% kliimakoefitsienti. Ainuüksi see parandus vähendaks EAFRD perioodi 2014–2020 osalust kliimameetmete rahastamises 16% ehk 9,2 miljardi euro võrra.

Metsamajandustegevused, nagu metsastamine, mängivad olulist rolli, aitamaks saavutada mõningaid ELi maaelu arengu poliitika peamisi ökoloogilisi eesmärke. Metsastamine ja metsaalade rajamine aitavad tugevdada ökosüsteeme ja CO₂ sidumist ning minna üle vähese CO₂-heitega majandusele. Metsastamine aitab ühtlasi ära hoida looduslikke ohte ja tulekahjusid ning soodustab kliimamuutusega kohanemist. Kontrollikoda leidis, et selline loogika õigustab 100% suurust kliimakoefitsienti.

58

Liikmesriikide maaelu arengukavade hindamisel leidis kontrollikoda, et komisjoni lähenemisviisi alusel liigitati kliimameetmete alla suuremas mahus kulutusi kui seda oleks tehtud siis, kui iga meedet oleks eraldi hinnatud ja liigitatud vastavalt rahvusvahelistele standarditele. Selle leiu taustal vaatas kontrollikoda kliimakoefitsiendid üle (lisa) ja arvutas ELi puhul tervikuna uue kliimameetmete rahastamissumma perioodil 2014–2020. Kontrollikoja arvutuse kohaselt tuleks EAFRD osalust kliimameetmete rahastamises vähendada 42% ehk 23,9 miljardi euro võrra (vt joonis 9).

Joonis 9

Erinevused EAFRD osaluses kliimameetmete rahastamisel (miljardites eurodes)

Allikas: Euroopa Kontrollikoja hinnang, mis põhineb väljavõttel SFC2014-st Infoview kaudu seisuga 30. mai 2016 – kavandatud EAFRD kulutused heakskiidetud maaelu arengukavade sihtvaldkondade ja meetmete kaupa.

59

ERFi ja ÜFi puhul seisis komisjon silmitsi sarnaste probleemidega kulude liigitamisel, kuid tal õnnestus rakendada üksikasjalikumat lähenemisviisi. Samuti leidis kontrollikoda hea tava näiteid maaelu arenguga samast eelarvevaldkonnast: programmi LIFE kontrollikord on konservatiivsem kui EAFRD oma. Programmi LIFE keskkonna- ja kliimameetmete allprogrammide puhul kasutatakse erinevaid kontrollikoefitsiente (sarnaselt maaelu arengu vastavate prioriteetidega 4 ja 5) (vt 5. selgitus).

5. selgitus

Programmis LIFE kasutatavad kontrollimeetodid

Programmis LIFE on kuluartiklid kooskõlas OECD metoodikaga liigitatud kolme kategooriasse: eeskätt kliimameetmetega seotud (100%), olulisel määral kliimameetmetega seotud (40%), ei ole kliimameetmetega seotud (0%).

Suurema osa keskkonna allprogrammi raames planeeritavate kulutuste suhtes kohaldatakse 40% koefitsienti³⁸, kliimameetmete allprogrammi raames aga 100% koefitsienti³⁹.

Programm LIFE näitlikustab juhtumit, kus keskkonnakulud (40% ülempiiriga) ei ole täielikult kliimameetmetega ühendatud, erinevalt maaelu arengu valdkonnast. Seetõttu ei saa kliimameetmete rahastamist valdkondade vahel alati võrrelda.

Tuleb võtta kiireid meetmeid, sest teadusuuringute vahendite osalus on oluliselt maha jäämas

60

„Horisont 2020“ 2014. aasta kliimameetmete kontrolli tulemused näitavad, et 24% eelarvest eraldati kliimameetmetele⁴⁰. See on tunduvalt vähem kui eesmärk – 35% (vt joonis 4). Regulatiivset nõuet⁴¹, mille kohaselt peab mitmeaastane tööprogramm sisaldama kliimameetmetega seotud kulutuste hinnangulist summat, ei järgitud ei aastail 2014-2015 ega 2015-2016. Seetõttu ei ole tööprogrammidele seatud kvantifitseeritud sihtarvu nende panuse kohta seoses eesmärgi täitmisega, mis näeb ette vähemalt 35% eraldamise „Horisont 2020“ eelarvest kliimameetmetele.

61

„Horisont 2020“-s on eristatud programmidega hõlmatud ja alt-üles tegevused ning kindlaks määratud nende osakaal eelarves⁴². Programmidega hõlmatud tegevuste puhul saab kliimameetmetega seotud kulutusi hinnata nii, et asjaomaste kulukategooriate suhtes kohaldatakse ELi kliimakoefitsiente. Komisjon leiab aga, et alt-üles tegevuste tulemused on oma olemuselt prognoosimatud⁴³. 2014. aastal moodustasid alt-üles tegevused „Horisont 2020“ kogueelarvest 35% ja sellest 8,5% loeti kliimameetmetega seonduvaks.

62

Võttes aluseks programmidega hõlmatud tegevuste prognoositava panuse kliimameetmete rahastamises aastail 2014–2017, hindab kontrollikoda⁴⁴, et aastail 2018–2020 peab „Horisont 2020“ kliimameetmetega seotud kulude keskmine osakaal olema 47%, et täita kogu perioodi 2014–2020 mitmeaastase finantsraamistiku raames 35% eesmärk. See tähendab olulist suurenemist võrreldes praeguse 24% suuruse määraga. Joonisel 10 on näidatud, millises suunas peab kliimameetmete rahastamine „Horisont 2020“ raames liikuma, et täita 35% eesmärk.

Joonis 10

Kliimameetmete rahastamise suund, mis on vajalik „Horisont 2020“ 35% eesmärgi täitmiseks (miljardites eurodes)

Allikas: komisjoni andmed perioodi 2014–2017 kohta (2017. aasta eelarve projekt) ja Euroopa Kontrollikoja prognoositud kliimameetmed perioodil 2018–2020.

63

2015. aasta novembris koostas komisjon tegevuskava⁴⁵, et võtta parandusmeetmeid „Horisont 2020“ mahajäämuse suhtes 35% eesmärgi saavutamisel. Kontrollikoda analüüsis, kas tegevuskava sisaldab asjakohaseid meetmeid, et tasa teha teadusuuringutes tekkinud mahajäämust. Tegevuskavas kehtestatakse mõningad meetmed alates aastate 2016-2017 tööprogrammist ja tunnistatakse vajadust teha aastate 2018–2020 tööprogrammis rohkem jõupingutusi. Näiteks plaanib komisjon kehtestada kohustusliku kliimaalase kontrolli, mis tuleb kogu tööprogrammi suhtes enne heakskiitmist läbi viia. Lisaks tuleb kliimaalased kaalutlused lisada standardsetesse projektitaotluse vormidesse ja lepingu sõlmimise kriteeriumidesse. Teine tegevuskavas soovitatud vahend 35% üldeesmärgi täitmisele kaasa aitamiseks on piisava eelarve eraldamine meetmetele, mis annavad olulise panuse kliimamuutusega seotud eesmärkide saavutamiseks.

64

Tegevuskava sisaldab kasulikke ettepanekuid, kuid selles ei esitata kvantifitseeritavaid sihtarve ega mudeleid selle kohta, kuidas 35% eesmärk täita. Näiteks puuduvad tegevuskavas asjakohased arvutused ning plaan selle kohta, kuidas aastate 2014–2017 suhteliselt väikest osalust kliimameetmetega seotud kulutustes aastail 2018–2020 kompenseerida.

Mõnes Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondis on kliimameetmete rahastamine suurenenud ning selle fookus paranenud, kuid mujal jätkuvad enamasti praegused suundumused

65

Eesmärki kasutada 20% ELi eelarvest kliimameetmeteks saab arvesse võtta eri poliitikavaldkondades, eraldades rohkem raha olemasolevatele kliimaalastele programmidele, luues uusi programme või arendades mooduseid raha paremaks suunamiseks kliimameetmetega seotud eesmärkide täitmisele. Märk paremini suunatud rahastamisest oleks see, kui fondidele ja programmidele seataks nõuded, mis on rohkem kliimameetmetega seotud eesmärkidele keskendunud kui perioodil 2007–2013. Kokkuvõttes ei olnud kontrollikojal võimalik kindlaks teha, kas ja mil määral kujutab 20% eesmärk endast kliimameetmete rahastamise suurenemist võrreldes perioodiga 2007–2013 (vt punkt 27).

66

Kontrollikoda vaatas läbi Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid ning põllumajanduse otsetoetused, sest need koostöös liikmesriikidega hallatavad valdkonnad moodustavad kolmveerandi kliimameetmete kavandatud rahastamisest (vt punkt 19). Mainitud fondide puhul kontrollis kontrollikoda, kas 20% eesmärk oli võrreldes perioodiga 2007–2013 andnud kliimamuutusega võitlemisel lisaväärtust läbi järgneva:

–kliimameetmetele eraldatavate ELi vahendite suurenemine – kvantitatiivne paranemine – ja/või

–kliimameetmetele eraldatavate ELi vahendite parem fokusseeritus – kvalitatiivne paranemine.

67

Kuna perioodi 2014–2020 vahendite kasutamine on äsja alanud, analüüsis kontrollikoda kvantitatiivset ja kvalitatiivset paranemist, auditeerides kuluprogrammide meetmete kavandamist ja planeeritud kulutusi, mitte projektide tasandil kantud tegelikke kulutusi. Jaos mainitavad näited on seega eelkõige juhtumiuuringud, mis illustreerivad leitud tugevusi, puudusi ja häid tavasid.

ERFi ja ÜFi suuremad rahaeraldised kliimameetmetele näitavad, et vahendeid on võimalik paremini kliimameetmetele suunata

68

Kontrollikoda hindas, kas kliimameetmete perioodi 2014–2020 ERFi ja ÜFi rakenduskavadesse kaasamise tulemusel suurenes vahendite eraldamine kliimaalastele investeeringutele võrreldes perioodiga 2007–2013. Et perioodi 2007–2013 programmides kliimameetmete rahastamist eraldi ei jälgitud, tegi kontrollikoda kõigepealt kindlaks, millised investeeringute kategooriad ehk sekkumisvaldkonnad on võrreldavad perioodi 2014–2020 kliimameetmete kategooriatega. Järgmiseks rakendas kontrollikoda perioodi 2007–2013 asjakohastes investeerimiskategooriates tehtud ELi kulutustele perioodi 2014–2020 kliimakoefitsiente.

ERFi ja ÜFi raames toimuva integreerimise tulemusel suurenes kliimameetmete rahastamine …

69

Võrreldes perioodiga 2007–2013 on kavas kliimameetmetega seotud kulutusi perioodil 2014–2020 kõigis ERFi ja ÜFi programmides, sealhulgas Euroopa territoriaalne koostöö raamistikus suurendada umbes 69% ehk 32,4 miljardilt eurolt 54,7 miljardi euroni. Kui arvestada kliimameetmetega seotud kulude osakaalu ERFi ja ÜFi rahastamise kogusummas, peavad need suurenema 12 protsendilt perioodil 2007–2013 21 protsendile perioodil 2014–2020.

70

Nagu näidatud joonisel 11, on kliimameetmetega seotud kulude iseloom kahel rahastamisperioodil erinev. Kui perioodil 2007–2013 andis raudteede ja mitmeliigilise transpordi valdkond kliimameetmete rahastamisse suurima panuse, moodustades 32% kogusummast, siis perioodil 2014–2020 olid esikohal energiatõhususealased investeeringud, moodustades kliimameetmete rahastamise hinnangulisest kogusummast 34% (vt näidet 6. selgituses⁴⁶).

Joonis 11

ERFist ja ÜFist kliimameetmete rahastamiseks antava hinnangulise panuse võrdlus sektorite ja aastate kaupa (miljardites eurodes)

Allikas: komisjoni andmetel põhinevad Euroopa Kontrollikoja hinnangud.

6. selgitus

Näide ERFi kaasrahastatud energiatõhususe investeeringust Rumeenias

Era- ja avalike hoonete energiatõhususe projektid⁴⁷ moodustavad kõigist perioodil 2014–2020 ELi poolt Rumeenias kaasrahastatavatest projektidest plaanikohaselt umbkaudu 6% (2007–2013 1%). Selliste projektide kulusid kaalutakse 100% suuruse kliimameetmete koefitsiendiga.

Üht sellist projekti, mille eesmärk oli suurendada eluruumide energiatõhusust, rahastati Bukaresti 3. elurajoonis. ERFist kaasrahastati projekti perioodi 2007–2013 piirkondliku rakenduskava raames ligikaudu 162 500 euro ulatuses. Projekt viidi lõpule 2015. aastal. Korterelamu soojusisolatsiooni ja küttesüsteemi renoveerimise tulemusel vähenes aastane elektritarbimine 331 kWh/m²-lt 143 kWh/m²-ni ehk 57%. CO₂ heide vähenes hinnanguliselt 238 tonni võrra aastas.

Korterelamu enne investeeringut (projekti asukoha kõrval)

Pooleliolevad tööd (projekti asukoha kõrval)

Korterelamu pärast investeeringut (projekti asukoht)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

71

ELi üldine trend kajastub ka kolmes ühtekuuluvuspoliitika valdkonna auditeerimise eesmärgil külastatud liikmesriigis. Ka neis on kavas ERFi ja ÜFi raames tehtavaid kliimameetmete kulutusi perioodil 2014–2020 tõsta. Kontrollikoda leidis aga liikmesriikide vahel ka märkimisväärseid erinevusi nende kliimameetmetega seotud rahalistes kohustustes ELi eelarve raames (vt tabel 3).

Tabel 3

Kliimameetmete rahastamine ERFi ja ÜFi raames aastail 2007–2013 ja 2014–2020

Liikmesriigid
Hinnanguline osalus kliimameetmete rahastamises 2007–2013
Kliimameetmete rahastamise hinnanguline maht 2007–2013
(miljardites eurodes)
Osalus kliimameetmete rahastamises 2014–2020
Kliimameetmete rahastamise maht 2014–2020
(miljardites eurodes)

Saksamaa
7,0%
1,20
27,0%
2,90

Poola
8,0%
5,60
15,0%
11,60

Rumeenia
9,0%
2,20
19,0%
4,30

Allikas: Euroopa Kontrollikoja hinnang, mis põhineb programmidokumentidel ja riikide aruandlusel.

… ja näiteid paremast suunatusest kliimameetmetele leidub

72

Lisaks finantshindamisele analüüsis kontrollikoda ka seda, kas kliimameetmete integreerimine perioodi 2014–2020 ERFi ja ÜFi rakenduskavadesse parandas investeeringute keskendumist kliimameetmetele. Kontrollikoda tuvastas mõnes valdkonnas kvalitatiivset edasiminekut. Esiteks võeti juhtimisprotsessis kliimaküsimusi rohkem arvesse. Saksamaal, Poolas ja Rumeenias täheldati kvalitatiivset edasiminekut kliimaküsimuste toetusetaotlustes arvessevõtmisel, sealhulgas nõudeid kirjeldada kliimamuutusele avalduvaid mõju- ja riskitegureid või projekti panust kliimamuutusega seotud eesmärkide saavutamisel. Teiseks leidis kontrollikoda juhtumeid, kus tehti muudatusi eesmärgiga keskenduda kliimameetmetele (vt 7. selgitus).

7. selgitus

Näiteid paremast keskendumisest kliimamuutusele auditeeritud ERFi ja Ühtekuuluvusfondi programmides

Saksamaal lõi keskkonna-, looduskaitse-, ehitus- ja tuumaohutusministeerium täielikult riigi poolt rahastatava projekti, et soodustada keskkonnapartnerite aktiivset osalemist ERFi programmitöö protsessis ning toetada keskkonna- ja kliimateemade integreerimist. Muu hulgas koostati projekti tulemusel kaks programmitöö käsiraamatut. Need sisaldavad hea tava näiteid kliimameetmete projektidesse integreerimisest eri valdkondades. ELi kliimakoefitsiente nimetatakse esimeseks sammuks õiges suunas, rõhutades, et ökoloogiline jätkusuutlikkus tuleb integreerida kõigisse meetmetesse.

Saksimaa rakenduskavas nägid valikukriteeriumid ette, et ärihooned tuleb renoveerida vastavalt energiatõhususe standarditele, mis ületavad seadusega kehtestatud norme 10% võrra. Lisaks on energiatõhusa renoveerimise korral rahastamine suunatud üksnes projekti nendele osadele, mis annavad kliimaalast lisaväärtust, samas kui varem toetati projekte tervikuna.

Rumeenias antakse rohkem punkte suuremahuliste taristute rakenduskavasse kuuluvatele projektidele, mis võimaldavad suuremat energiatarbimise kokkuhoidu. Samuti täheldas kontrollikoda, et Poola ja Rumeenia riiklikud ametiasutused olid kehtestanud toetuskõlblikkuse tingimused eesmärgiga saavutada parem sünergia asjakohaste laiemate strateegiatega, nagu säästva energia tegevuskavad või säästva linnalise liikumiskeskkonna kavad.

73

Perioodil 2014–2020 kuulub eelduste kohaselt 64% kliimameetmetega seotud kuludest ERFi ja ÜFi raames investeeringukategooriatesse, mille suhtes kohaldatakse 100% suurust ELi kliimakoefitsienti. See tähendab, et kategooriate osa kliimamuutusega seotud eesmärkide finantseerimises on märkimisväärne (vt tabel 2). See on edasiminek võrreldes perioodiga 2007–2013, kui suurem osa kliimameetmetega seotud kuludest tehti tegevuste raames, mis aitasid üksnes mõõdukal määral kaasa kliimamuutusega seotud eesmärkide saavutamisele (vt joonis 12).

Joonis 12

Kliimameetmetega seotud kulude osakaal ja summad kahel perioodil vastavalt ELi kliimakoefitsientidele

Allikas: komisjoni andmetel põhinevad Euroopa Kontrollikoja hinnangud.

74

Perioodil 2014–2020 on kavas eeskätt kliimameetmetele suunatud meetmete rahastamist kõigis kolmes külastatud liikmesriigis suurendada, kuid üsna erineval määral. Poolas ja Rumeenias rakendatakse peamiselt tänu raudtee- ja linnatranspordi⁴⁸ pidevale toetusele umbkaudu pooltele kliimaalastele vahenditele kõigis rakenduskavades 100% koefitsienti, Saksamaa rakenduskavades aga kaalutakse peaaegu kõiki kliimaalaseid kulusid 100% koefitsiendiga nende suure panuse tõttu kliimameetmetesse.

75

Kliimameetmete roll teadusuuringute ja innovatsiooni valdkonnas ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate puhul oli aga suhteliselt väike. Saksamaal ja Rumeenias auditeeritud programmide puhul leidis kontrollikoda, et komisjon ei olnud programmitöö läbirääkimiste käigus aktiivselt propageerinud teadus- ja arendustegevuse ning ettevõtluse arendamise valdkondade panuse olulist suurendamist kliimameetmete rahastamises programmides, kus rahastamise summa oli väike või puudus täiesti. Liikmesriikidel oli võimalik täita 20% eesmärki, ilma et nad oleksid pidanud rahastamist neis valdkondades muutma. See tähendab, et kõiki võimalusi kliimameetmetega seotud tegevuse finantseerimiseks ei kasutatud täiel määral.

Euroopa Sotsiaalfondi võimalik panus kliimameetmete rahastamises – oleks võimalik saavutada enamat

76

Komisjon on tunnistanud järjest suurenevat nõudlust roheliste töökohtade järele; prognoosi kohaselt on energiatõhususe sektoris 2020. aastal 2 miljonit töökohta ja taastuvenergia sektoris 3 miljonit töökohta⁴⁹. Töötajate leidmine töökohtadele, mille järele nõudlus aina suureneb, on rohelise majanduse ülesehitamisel keskse tähtsusega. Kvalifitseeritud spetsialistide ja töötajate puudus roheliste töökohtade sektoris põhjustaks kulusid ja viivitusi⁵⁰ kliimameetmete rakendamisel.

77

Samal ajal tähendab üleminek vähese CO₂-heitega majandusele ka töökohtade vähenemist fossiilkütustel põhinevates sektorites, mistõttu peavad nende sektorite töötajad omandama uued oskused⁵¹. Võrreldes teiste ühtekuuluvuspoliitika fondidega eraldati ESFi rakenduskavadest kliimameetmetele selgelt väga väike osa – 1,4% ehk 83 miljardit eurot.

78

Komisjon leidis, et ESFist kliimameetmetega seotud kulutustele eraldatud osa, mis on arvutatud liikmesriikide poolt ESFi rakenduskavades edastatud teabe põhjal, võib alahinnata ESFi eeldatavat osalust kliimameetmete rahastamisel perioodil 2014–2020, mille lõplik ulatus selgub alles pärast kavade elluviimist. See, et ESFile ei kehtestatud nõuet kliimameetmeid arvesse võtta, tähendab selle valdkonna jaoks kaotatud võimalust panustada üleminekusse vähese CO₂-heitega majandusele ja kliimameetmetesse üldiselt.

79

Perioodi 2014–2020 rakenduskavade heakskiitmisel ei kehtinud liikmesriikidele nõuet esitada komisjonile põhjendust ESFi osaluse kohta kliimameetmete eesmärkide rahastamises. Seetõttu ei kontrollitud kavasid süstemaatiliselt, et kindlaks teha, kas neis käsitletakse nõudlust roheliste töökohtade järele või toetatakse üleminekut vähese CO₂-heitega majandusele.

Ühise põllumajanduspoliitika kulutustes ei ole toimunud olulist muutust, ehkki maaelu arengu valdkonnas on mõningaid häid tavasid

80

Järgnevas jaos hinnatakse, kas kliimameetmete integreerimine põllumajanduse otsetoetustesse ja maaelu arengukavadesse on positiivselt mõjutanud kliimameetmetega seotud kulutuste kvantiteeti (mis väljendub kliimameetmetega seotud vahendite suurenenud mahus) ja kvaliteeti (mis väljendub kulutuste täpsemas suunamises kliimameetmetega seotud tegevustele). Kontrollikoda vaatas läbi nõuetele vastavuse süsteemi ja põllumajanduse otsetoetuste kohta kättesaadava tõendusmaterjali ning perioodi 2014–2020 Andaluusia, Poola ja Rhône-Alpes’i maaelu arengukavad ning võrdles neid perioodi 2007–2013 kavadega.

Kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse kehtestamine ei taga olulist muudatust otsetoetuste osaluses kliimameetmete rahastamises

81

Ühes hiljutises aruandes⁵² märkis kontrollikoda, et ühises põllumajanduspoliitikas perioodiks 2014–2020 tehtud muudatused vähendasid eeskirjade keerukust, sest loobuti põllumajandustegevuse jaoks vähetähtsatest nõuetest.

82

Rohestamise komponent kehtestati perioodil 2014–2020 ühise põllumajanduspoliitika uue meetmena. Ehkki see sisaldab kliima seisukohast olulisi nõudeid (vt punkt 53), põhineb see suuresti varasemal maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundil, mis käsitles sarnaseid põllumajandustavasid, nagu püsikarjamaade kaitse või maastikule iseloomulike vormide säilitamine. Olemasolev teave näitab, et 64% otsetoetuste saajatest on rohestamise nõuetest vabastatud⁵³. Seetõttu on oht, et otsetoetuste ümbersuunamine kliimameetmetele saab olema piiratud. Komisjonil on kavas kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse keskkonnaalast mõju hinnata 2017. aastal ja 2018. aasta lõpus.

83

Põllumajanduse otsetoetustele on kavas perioodi 2014–2020 mitmeaastase finantsraamistiku raames eraldada 288 miljardit eurot. Summa on võrreldav eelarveaastatel 2007–2013 otsetoetustest põllumajandustootjatele makstud 276 miljardi euroga⁵⁴.

Kliimameetmete rahastamine maaelu arengu raames: fookus kliimameetmetele ei ole suurenenud

84

Maaelu arengu eripära tõttu ei olnud kõigi maaelu arengukavade võrdlemine võimalik, kuna kavade meetmeid rakendatakse olenevalt tegevuse liigist erinevalt. Kontrollikoda hindas kolme maaelu arengukava põhjal kliimameetmete rahastamise osakaalu perioodil 2007–2013 ja võrdles seda perioodi 2014–2020 kavandatava osakaaluga. Nende kavade raames ei täheldatud investeeringute reaalset suurenemist või vähenemist (vt tabel 4).

Tabel 4

Kliimameetmete rahastamine perioodil 2007–2013 ja perioodil 2014–2020

Ülevaadatud maaelu arengukavad
Hinnanguline osalus kliimameetmete rahastamises 2007–2013
Kliimameetmete rahastamise hinnanguline maht 2007–2013
(miljardites eurodes)
Osalus kliimameetmete rahastamises 2014–2020
Kliimameetmete rahastamise maht 2014–2020
(miljardites eurodes)

Andaluusia (Hispaania)
66,2%
1,38
55,0%
1,05

Poola (tervet liikmesriiki hõlmav maaelu arengukava)
37,0%
0,50
39,4%
0,34

Rhône-Alpes (Prantsusmaa)
78,0%
0,51
75,0%
0,80

Allikas: komisjoni andmetel põhinevad Euroopa Kontrollikoja hinnangud.

Maaelu arengu valdkonnas leidub hea tava näiteid, kuid üldiselt jätkuvad praegused suundumused

85

Kavade kvaliteedi paranemise hindamisel ei ole kontrollikoda siiani leidnud olulisi muudatusi juhtimisprotsessi põhielementides, nagu nõuded või toetuskõlblikkus- ja valikukriteeriumid. Eriti puudutas see rahaliselt olulisi meetmeid, nagu looduslikust eripärast tingitud piirangutega alasid või mahepõllumajandust puudutavad meetmed.

86

Mõningate vähem oluliste meetmete ülesehitust oli aga muudetud, et suurendada nende seost kliimameetmetega. Kontrollikoja hinnangul on ca 10% EAFRD osalusest kliimameetmete rahastamisel Rhône-Alpes’is, 22% Poolas ja 36% Andaluusias seotud meetmetega, mis on võrreldes perioodiga 2007–2013 paremini kliimameetmetele suunatud. Kontrollikoda leidis mitu uute heade tavade näidet, mis aitavad otseselt kliimamuutuse vastu võitlemisele kaasa (vt 8. selgitus).

8. selgitus

Näiteid paremast keskendumisest kliimamuutusele auditeeritud EAFRD kavades

Mõningate Poolas, Rhône-Alpes’is ja Andaluusias rakendatud metsandusmeetmete ülesehitust oli parandatud, et toetada süsinikdioksiidi säilitamist või suurendada metsade vastupanuvõimet kliimamuutusele. Rhône-Alpes’i kavades sisaldus ka üks meede, mille eesmärk on aidata arendada kohalikult toodetud taastuvenergiat, toetades väikeste metsandusettevõtete investeeringuid puitkütusesse.

Samuti leiti kolmes kavas parandusi kliimasõbralike põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetmete ülesehituses. Poola on alustanud mullas sisalduva orgaanilise süsiniku keemilist analüüsi ja vahekultuuride kasvatamist, et saavutada orgaanilise aine positiivne tasakaal põllumajandusmaal. Andaluusias on kehtestatud uued nõuded, et lahendada mullaerosiooni probleem, mis takistab oliivikasvatust.

87

Kontrollikoda leidis hea tava näiteid perioodil 2007–2013 loodud meetmete puhul, mida rakendatakse ka perioodil 2014–2020 (vt 9. selgitus).

9. selgitus

Näide kliimameetmete rahastamise jätkuvusest Rhône-Alpes’i (Prantsusmaa) piirkondliku kava puhul

Perioodi 2014–2020 kava raames jätkatakse selliste investeerimisprojektide toetamist, mis aitavad otseselt kaasa kliimamuutuse leevendamisele, näiteks arendades metaanitootmise meetodeid põllumajanduses. Eesmärgiks on lihtsustada taastuvate energiaallikate tootmist ja kasutamist. Õigustatult kohaldatakse projektide suhtes 100% suurust kliimakoefitsienti.

Allpool oleval pildil kujutatud projekt, mida rahastati 2012. aastal ja mis viidi lõpule 2015. aastal, on näide sellisest projektist, tootes energiat jäätmetest. Pool energiatootmiseks kasutatavatest jäätmetest on pärit põllumajandusest, pool on kohalikult toodetud haljasjäätmed, mida tarnib kohalik ettevõte. Projekti tulemused parandavad põllumajandusettevõtte toiduainetega omavarustatust ning täidavad kohaliku kooli ja muude kohalike hoonete küttevajadused. Metaanitootmisrajatise EAFRD toetuse saamise tingimustele vastavad kulud olid 881 000 eurot. Projekti rahastati 37,36% ulatuses avaliku sektori toetusest, millest 105 000 eurot anti EAFRD toetustena ja 224 415 eurot riikliku kaasrahastamise raames.

Näide põllumajanduslikust kliimameetmetega seotud projektist

Allikas: Conseil Régional Auvergne Rhône-Alpes.

Euroopa Merendus ja Kalandusfondi raames ei suurenenud kliimameetmetele keskendumine oluliselt

88

Kliimamuutust ei süvalaiendatud perioodi 2007–2013 Euroopa Kalandusfondi ning merendus- ja kalandusasjade peadirektoraat ei ole seetõttu välja arvutanud oma osa selle perioodi kliimameetmete rahastamises. Kontrollikoja hinnangul⁵⁵ oli EKFi osa kliimameetmete rahastamises perioodil 2007–2013 ca 1 miljard eurot, mis moodustab 26% fondi vahenditest. Perioodil 2014–2020 kõigi EMKFi rakenduskavade raames liikmesriikide poolt kliimameetmete rahastamiseks eraldatavate summade hinnangulised koondandmed (vt punkt 43) näitavad samuti umbes 1 miljardi euro suurust summat, mis moodustab ligikaudu 18% EMKFi vahenditest.

89

Üks sellise absoluutarvudes väljendatud stabiilsuse põhjusi on EMKFi poolt laevastiku majandamise meetmeteks antava toetuse vähendamine. Vähendati sellega seonduvat toetust mootorite asendamiseks või ajakohastamiseks ning kalandustegevuse alaliseks lõpetamiseks või ajutiseks peatamiseks, mille meetmeid kontrollitakse vastavalt 100%, 100% ja 40% alusel.

90

Kontrollikoda võrdles praegust õigusraamistikku perioodi 2007–2013 omaga, et selgitada välja, kas praegune merendus- ja kalandusfond on oma meetmete sisus liikunud kliimamuutusega seotud eesmärkide parema integreerimise suunas. Seda tehti meetmete puhul, mida saab kontrollida kuni perioodini 2007–2013. Otsesed ja selged viited kliimamuutusega seotud eesmärkidele, nii leevendamise kui ka kohanemise osas, on endiselt harvad ning kokkuvõttes ei ole kalandusfond laiendanud oma osalust kliimameetmetele (vt 10. selgitus).

10. selgitus

Näiteid paremast keskendumisest kliimamuutusele auditeeritud Euroopa Merendus ja Kalandusfondis

Võrreldes eelmise perioodiga tuvastas kontrollikoda EMKFis mõningast edasiminekut. 50-st EMKFi toetatud meetmest kolme juba varem kasutusel olnud meedet⁵⁶ täiustati, et hõlmata kliimameetmeid, ja loodi kaks uut kliimamuutusega seotud eesmärke hõlmavat meedet⁵⁷. Lisaks sisaldab EMKF nüüd energiatõhususe ja kliimamuutuse leevendamise eraldiseisvat meedet, ehkki sarnased tegevused olid ka varem rahastamiskõlblikud. See ilmselgelt kliimaeesmärkidele suunatud meede, mida kontrollitakse 100% koefitsiendiga, peaks toetama 3738 projekti üle ELi, millest suurem osa puudutab mootorite asendamist ja uuendamist.

22Maa seire Euroopa programm (Copernicus), Euroopa ühendamise rahastu ja ettevõtete konkurentsivõime ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate programm. Komisjoni kava kohaselt on nende kolme programmi osakaal selle eelarvevaldkonna kliimameetmete rahastamises 43%.

23Komisjoni sõnul on ainsaks erandiks välisvahendite puhul rakendatav kliimameetmete rahastamise kontroll, nagu rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat on OECD-le teada andnud. Kontrollikoda auditeeris seda valdkonda eriaruandes nr 17/2013: „Kliimamuutuse vastu võitlemise ELi-poolne rahastamine välisabi kontekstis“ (http://eca.europa.eu).

24Aafrika Arengupank, Aasia Arengupank, Euroopa Rekonstruktsiooni ja Arengupank, Euroopa Investeerimispank, Ameerika Riikide Arengupank, Rahvusvaheline Finantskorporatsioon ja Maailmapanga Gruppi kuuluv Maailmapank.

25COM(2014) 903 final, 26. november 2014, „Euroopa investeerimiskava“, lk 7, 10 ja 11.

26Komisjoni hinnang 2015. aasta lõpus, vt eriaruanne nr 19/2016: „ELi eelarve täitmine rahastamisvahendite kaudu: programmitöö perioodil 2007–2013 saadud õppetunnid“, punkt 21 (http://eca.europa.eu).

27Euroopa Investeerimispanga ja komisjoni poolt välja töötatud rahastamisvahend, mis on programmi LIFE osa, püüab avaliku sektori vahendite abil kaasata erainvesteeringuid looduskapitali tegevustesse.

28Looduskapitali rahastamisvahendi kaudu eraldatavate vahendite summa aastail 2015–2017 on eeldatavalt 100–125 miljonit eurot.

29SWD(2016) 299, 14. september 2016, mis on lisatud mitmeaastase finantsraamistiku vahehindamisele COM(2016) 603 final.

30Vt kliimameetmete peadirektoraadi 2015. aasta tegevusaruanne, lk 7.

31Näiteks on komisjon viidanud oma kogemustele mõningate vahenditega eelarve raames (nt CO2MPARE) ja lähenemisviisidele, mida kasutavad EIP, Maailmapank ja teised rahvusvahelised rahastamisasutused ning erainvestorid (nt SEI näitajad, IIGCC).

32Vt joonis kliimameetmete peadirektoraadi 2015. aasta tegevusaruandes, lk 12.

33Peamiselt teadusuuringute programmid (v.a „Horisont 2020“) ja kuluprogrammid eelarverubriikides, mis hõlmavad julgeolekut ja kodakondsust ning ELi välissuhteid.

34Aastaiks 2014–2016 kavandatud 11,4% suuruse määra alusel hindab kontrollikoda, et aastail 2017–2020 peab määr 20% suuruse üldeesmärgi täitmiseks olema keskmiselt 23,2%.

35Kogu perioodi 2014–2020 keskmise osaluse suuruseks hinnatakse aga 16,3%, sest kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust ehk nn rohestamistoetust arvestatakse arvutuse tegemisel alles alates 2016. aastast.

36Need kolm põllumajandustava on põllumajanduskultuuride mitmekesistamine, ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala olemasolu põllumajandusmaal ja olemasoleva püsirohumaa säilitamine.

37Komisjoni 7. märtsi 2014. aasta rakendusmäärus (EL) nr 215/2014, millega nähakse ette Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1303/2013 (millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta) rakenduseeskirjad seoses kliimamuutuste alase eesmärgi raames antavate toetuste metoodika, tulemusraamistiku vahe-eesmärkide ja eesmärkide kindlaksmääramise ning Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide sekkumiskategooriate nomenklatuuriga (ELT L 69, 8.3.2014, lk 65).

38Tüüpiline projekt keskkonna allprogrammi raames on näiteks reoveepuhastite arendamine suublate reostuse minimeerimiseks. Selle peamine eesmärk on keskkonnaalane, st reostuse vähendamine, kuid osa projektist võib hõlmata linnapiirkondade äravoolusüsteeme, mis aitab üleujutuste ohjamise kaudu kaasa kliimamuutusega kohanemisele.

39Tüüpiline projekt kliimameetmete allprogrammi raames on näiteks olemasoleva hoone renoveerimine, et säästa energiat ja vähendada kasvuhoonegaaside heidet.

40Komisjoni teatel ei võeta kliimameetmetega seotud kulutuste andmetes veel arvesse mõningaid rahastamisvahendeid, mida kontrollitakse projekti tasandil, st alt-üles põhimõttest lähtuvalt (InnovFin SMEG ja InnovFin SME VC), mis tuleneb Euroopa Investeerimisfondi kaheaastasest aruandlustsüklist.

41Nõukogu 3. detsembri 2013. aasta otsus 2013/743/EL, millega kehtestatakse „Horisont 2020“ rakendamise eriprogramm (ELT L 347, 20.12.2013, lk 965) näeb ette, et „Horisont 2020“ mitmeaastased tööprogrammid peavad sisaldama kliimameetmetega seotud kulutuste hinnangulist summat, kui see on asjakohane.

42Programmidega hõlmatud tegevustel on selge temaatiline eesmärk, mis vastab ühele komisjoni tööprogrammis kindlaksmääratud teemale. Alt-üles tegevuste puhul ei ole temaatilised eesmärgid eelnevalt kindlaks määratud ja need võivad sõltuvalt projektist erineda.

43See, millist osa alt-üles tegevustest võib pidada kliimameetmetega seonduvaks, sõltub teadlaste taotlustest, mida hinnatakse nende teadusliku taseme alusel.

44Andmete aluseks on 2017. aasta eelarve projekti rubriigi 1A („Konkurentsivõime majanduskasvu ja tööhõive tagamiseks“) jagu 3.2.2: Kliimameetmete integreerimise rahastamine. Arvutus põhineb asjaolul, et aastail 2015–2017 (nagu ka 2014. aastal) moodustasid alt-üles tegevused 35% kogu eelarvest ja et sel perioodil (nagu ka 2014. aastal) oli 8,5% alt üles tegevuste eelarvest seotud kliimameetmetega.

45Strateegiliste teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektorite rühm kinnitas 12. novembril 2015 tegevuskavas sisalduvad meetmed kliimameetmete paremaks integreerimiseks „Horisont 2020“-e ja kliimameetmetega seotud kuludega.

46Projekt on valitud illustreerima ERFi ja ÜFi kliimameetmete alaseid kulutusi. Kontrollikoda ei auditeerinud projekti tulemuslikkust ega kulutõhusust. Vt eriaruanne nr 21/2012: „Ühtekuuluvuspoliitika vahenditest rahastatud energiatõhususe investeeringute kulutasuvus“, mis käsitleb taastuvenergiat puudutavaid kulutõhususe probleeme (http://eca.europa.eu).

47Sealhulgas suure tõhususega koostootmine ja kaugküte.

48Neid projekte hinnatakse 40% ulatuses kliimameetmetega seonduvaks.

49Vt komisjoni talituste töödokument „Rohelise majanduskasvu tööhõivepotentsiaali rakendamine“, 18. aprill 2012.

50Ühendkuningriigi parlamendi alamkoja keskkonnaauditi komisjoni aruande „Green Jobs and Skills“ kohaselt „põhjustab see, kui oskustöötajate nappuse probleemi lahendamisel toetutakse üksnes turule, majanduse keskkonnasäästlikumaks muutmisel viivitusi.“ http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200 910/cmselect/cmenvaud/159/159i.pdf

51Vt näiteks OECD raporti „Aligning Policies for the Transition to a Low-Carbon Economy“ punktid 324 ja 325 http://www.oecd.org/env/Aligning-policies-for-the-transition-to-a-low-carbon-economy-CMIN2015–11.pdf

52Eriaruanne nr 26/2016: „Nõuetele vastavuse mõjusamaks ja lihtsamaks muutmine on endiselt keeruline ülesanne“ (http://eca.europa.eu).

53Komisjoni talituste töödokument, 22.6.2016 „Review of greening after one year“ – SWD(2016) 218 final, vt 2. lisa lk 14, osa 3/6.

54Summa arvutamiseks on liidetud põllumajandustootjatele makstud otsetoetuste esialgsed summad vastavalt nõukogu määrusele (EÜ) nr 1782/2003 (ELT L 270, 21.10.2003, lk 1) ja nõukogu määrusele (EÜ) nr 73/2009 (ELT L 30, 31.1.2009, lk 16), nagu need on esitatud aruannetes, mis käsitlevad otsetoetuste maksmist põllumajandustootjatele eelarveaastatel 2007–2013: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-funding/beneficiaries/direct-aid/index_en.htm

55Hinnang põhineb peamiselt merendus- ja kalandusasjade peadirektoraadi poolt aastate 2014–2016 eelarvedokumentides kasutataval metoodikal, ehkki kontrollikoda lisas ka EKFi raames rakendatavad alalise lõpetamise ja ajutise peatamise meetmed, kohaldades vastavalt 100% ja 40% koefitsienti. See lisandus on ainus kõrvalekalle merendus- ja kalandusasjade peadirektoraadi kasutatavast metoodikast, kuna see kajastab nimiväärtuses laevastiku kohandamise meetmete koefitsienti, mis on sätestatud komisjoni 18. novembri 2014. aasta rakendusmääruses (EL) nr 1232/2014, millega muudetakse komisjoni rakendusmäärust (EL) nr 215/2014, et kohandada selles sisalduvaid viiteid Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EL) nr 508/2014 ning parandada rakendusmäärust (EL) nr 215/2014 (ELT L 332, 19.11.2014, lk 5).

56Meetmed olid „Kalapüük sisevetel ning sisevete loomastik ja taimestik“, „Tootlikud investeeringud vesiviljelusse“ ja „Kalandus- ja vesiviljelustoodete töötlemine“. Peamiselt viidati energiatõhususe parandamisele.

57Kaks uut meedet puudutasid teemasid „Ühisfondid ebasoodsate ilmastikutingimuste ja keskkonnajuhtumite jaoks“ ning „Vesiviljeluse varude kindlustamine“.

Järeldused ja soovitused

91

ELi institutsioonid võtsid poliitilise kohustuse integreerida kliimameetmed perioodi 2014–2020 mitmeaastase finantsraamistiku raames ELi eelarve erinevatesse kuluvaldkondadesse ja tagada vähemalt iga viienda euro kulutamine kliimameetmetega seotud tegevustele. Kohustuse peamine eesmärk on reageerida kliimamuutusest tulenevatele probleemidele ja kliimamuutusega seotud mahukate investeeringute vajadusele. Kontrollikoda hindas, kas eesmärk kasutada vähemalt 20% ELi eelarvest kliimameetmeteks on realistlik ja kas lisaväärtuse saavutamine rakendatava lähenemisviisi abil on tõenäoline, tuues kaasa suurema ja paremini suunatud rahastamise kliimameetmete valdkonnas.

92

Kontrollikoda leidis, et kõrgelennuliste plaanide elluviimine oli pooleli ja et üldiselt oli eesmärgi saavutamisel tehtud edusamme. On aga tõsine oht, et 20% eesmärki ei saavutata, kui kliimamuutusega võitlemiseks ei tehta suuremaid jõupingutusi. Eesmärgi täitmiseks on kliimameetmetele eraldatud rohkem ja paremini suunatud vahendeid mõningatest Euroopa struktuuri ja investeerimisfondidest, nimelt Euroopa Regionaalarengu Fondist ja Ühtekuuluvusfondist. Teistes valdkondades, nagu Euroopa Sotsiaalfond, põllumajandus, maaelu areng ja kalandus, jätkuvad aga üldiselt praegused suundumused, st ei ole toimunud olulist nihet kliimameetmete rahastamise suunas.

Üldiselt on tehtud edusamme, kuid samas valitseb tõsine oht, et 20% eesmärki ei saavutata

93

Eesmärk eraldada „vähemalt 20%“ ELi eelarvest kliimameetmetele on osa ELi juhtrollist kliimameetmete alal ja näitab selget tahet kliimamuutuse vastu võidelda. Komisjoni andmetel on kliimameetmete rahastamiseks eraldatud vahendite osakaal olnud aastail 2014–2016 keskmiselt 17,6% (vt punktid 26, 40 ja 41).

94

Siiani puudub vahend, mille abil esitada mitmeaastaseid ajakohastatud koondandmeid kõnealuse eesmärgi saavutamise kohta kogu ELi eelarve ulatuses. Komisjon on hiljuti ajakohastanud kliimameetmete kulusid kajastavaid andmeid kogu perioodi 2014–2020 kohta mitmeaastase finantsraamistiku vahehindamise kontekstis. Kokkuvõttes hindab komisjon, et kliimameetmetele eraldatakse 18,9%, mis jääb alla 20% eesmärgi (vt punkt 44).

95

Komisjoni ja liikmesriikide kasutatava kontrollimeetodi puudused on seotud aruandluse ja ülevaatlikkusega. Kontrollimeetod ei kajasta ELi poolt rahastamisvahendite ja bilansiväliste kirjete kaudu kliimameetmetele eraldatavate summade täielikku finantsmõju, ehkki nende kasutamine järjest suureneb (punktid 37 ja 38). Samuti ei erista meetod leevendus- ja kohandusmeetmeid, mistõttu on keeruline hinnata nende meetmete rahalist panust kliimamuutuse vastu võitlemisel (punkt 36).

1. soovitus. Mitme aasta andmete koondamine tõhusal viisil

Komisjon peaks igal aastal tõhusal viisil koondama mitme aasta andmed, et kindlaks teha, kas kliimameetmete rahastamine on piisav, saavutamaks 20% eesmärk.

Soovituse täitmise tähtaeg: detsember 2017.

2. soovitus. Ülevaatlik aruandlusraamistik

a)Komisjon peaks igal aastal esitama oma juhtimis- ja tulemusaruandes koondteabe 20% eesmärgi saavutamise edenemise kohta, samuti esitama sellekohase ülevaatliku teabe asjakohastes aasta tegevusaruannetes. See peaks hõlmama aruandlust tegevuskavade täitmise kohta valdkondades, kus need on kehtestatud. Lisaks tuleks edastada teave rahastamisvahendite osaluse kohta kliimameetmete rahastamises.

b)Liikmesriigid peaksid oma komisjonile esitatavates aasta rakendusaruannetes aru andma selliste komisjoni ja liikmesriikide koostöös hallatavate valdkondade kohta, kus on kliimameetmete potentsiaali, kirjeldades, kuidas nad kavatsevad kliimameetmeid neis valdkondades suurendada.

Soovituse täitmise tähtaeg: igal aastal, alates 2016. aasta aastaaruannetest.

c)Komisjon ja liikmesriigid peaksid tagama, et andmete kogumisel eristatakse leevendus- ja kohandusmeetmeid.

Soovituse täitmise tähtaeg: sellise süsteemi väljatöötamine järgmiseks mitmeaastaseks finantsraamistikuks.

96

Kontrollikoja hinnangul tuleb kliimameetmete rahastamise määra tõsta praeguse mitmeaastase finantsraamistiku järelejäänud aastatel, st 2017–2020 (punkt 46), keskmiselt 22 protsendile, et saavutada 2020. aasta lõpuks 20 protsendi üldeesmärk. Kõige suurema panuse eesmärgi saavutamisse annavad põllumajandus ja maaelu areng ning teadusuuringute programm „Horisont 2020“ (punkt 33). Ei ole koostatud üldist plaani selle kohta, millised rahastamisvahendid võiksid osaleda ja mis ulatuses (punkt 26). See ei ole tõenäoliselt optimaalne moodus kliimameetmete rahastamises osalemise kindlaksmääramiseks kuluprogrammide kaupa, mis erinevad oma olemuselt. 

3. soovitus. Kliimamuutusega seotud vajaduste hindamine

Kliimameetmete võimaliku eraldi eelarveridadest või rahastamisvahenditest finantseerimise kavandamisel peaks komisjon tagama, et sellised plaanid põhinevad realistlikul ja põhjalikul kliimamuutusega seotud vajaduste hindamisel ning iga valdkonna potentsiaalil üldeesmärgile kaasa aidata.

Soovituse täitmise tähtaeg: sellise süsteemi väljatöötamine järgmiseks mitmeaastaseks finantsraamistikuks.

97

Peamiste auditeeritud valdkondade osakaal kliimameetmete eesmärgi saavutamise rahastamises on kavakohaselt 84,5%. Mõnel neist valdkondadest, nagu programm „Horisont 2020“, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond, programm LIFE ja Euroopa Regionaalarengu Fond, on kliimameetmetega seotud eesmärgid, mis toetavad nendepoolse panuse andmist (punktid 28 ja 29). Esineb aga tõsiseid riske, mis võivad põllumajanduse, maaelu arengu ja teadusuuringute eeldatavat panust mõjutada (punktid 49–51).

98

Komisjon toetus planeerimisel ja 20% eesmärgi saavutamise mõõtmisel kogu ELi eelarve raames rahvusvaheliselt tunnustatud metoodikale. Komisjoni ja auditeeritud liikmesriikide hinnangul on see pragmaatiline moodus kliimameetmetega seotud kulutuste kontrollimiseks. Teatud valdkondades kohaldatud ELi kliimakoefitsiendid ei võtnud aga järjepidevalt arvesse konservatiivsuse põhimõtet, vältimaks kliimameetmete rahastamise ülehindamist (punkt 35).

99

Eeldused põllumajanduse otsetoetuste panuse kohta kliimameetmete eesmärgi täitmisel ei ole piisavalt põhjendatud. Konservatiivsuse põhimõtte rakendamisel väheneks kliimameetmete rahastamise summa 9 miljardi euro võrra (punktid 53 ja 54). ELi kliimakoefitsientide rakendamise tõttu on osalus maaelu arengu kliimameetmetes ülehinnatud. EAFRD puhul kasutatav lähenemisviis ei erista piisavalt eri tegevuste panust kliimameetmete rahastamises, mis põhjustab panuste ülehindamist. Kontrollikoja arvutuse kohaselt tuleks EAFRD osalust kliimameetmete rahastamises vähendada 23,9 miljardi euro võrra (punkt 58).

100

Need kohandamised koos vähendaksid põllumajanduse ja maaelu arengu osakaalu kliimameetmete rahastamises hinnanguliselt kuni 33 miljardit eurot, mis moodustab üldeesmärgist ca 15% (punktid 51, 54 ja 58).

4. soovitus. Ülehindamise korrigeerimine

Komisjon ja liikmesriigid peaksid rakendama konservatiivsuse põhimõtet ning korrigeerima EAFRD-ga seotud ülehinnatud summad, vaadates üle seatud ELi kliimakoefitsiendid.

Soovituse täitmise tähtaeg: detsember 2017.

101

Teadusuuringute programm „Horisont 2020“ on oma 35% suurusest eesmärgist maha jäänud ja peab mahajäämuse tasa tegema. Ehkki tegevuskava vastuvõtmine komisjoni poolt on tervitatav, ei kirjeldata selles piisavalt üksikasjalikult, kuidas kavatsetakse mahajäämust tasa teha (punktid 60– 64).

102

Lisaks riskidele, mis mõjutavad kliimameetmete rahastamist peamistes valdkondades, peavad teised, vähem olulised valdkonnad oma praegusi jõupingutusi kahekordistama, et 20% eesmärk saavutada. Kontrollikoda ei leidnud tõendeid (nt tegevuskava) selle kohta, et komisjon suurendaks neis valdkondades jõupingutusi, ega sellest, et jõupingutuste kahekordistamine oleks teostatav (punkt 47).

5. soovitus. Tegevuskavade koostamine

Kui iga-aastasel andmete koondamisel ilmneb risk, et teatud valdkond ei suuda oma eeldatavat panust anda, peaks komisjon koostama selle valdkonna tegevuskava, milles kirjeldatakse üksikasjalikult, kuidas kavatsetakse mahajäämus tasa teha.

Soovituse täitmise tähtaeg: märts 2017 (tegevuskavade koostamine).

103

Komisjon hindab kliimameetmete rahastamise määra kavandatud kulutuste alusel. Selline meetod sisaldab aga olemuslikku riski, sest planeeritavad kulutused ei tähenda tingimata tegelike kulutuste tegemist. Seetõttu tuleks hinnata kliimameetmete kavandatud kulutuste reaalset tegemist, vältides sealjuures ebaproportsionaalseid halduskulusid. Komisjon ei ole vastavat menetlust veel välja töötanud (punkt 46). 20% eesmärgi tegeliku rahalise elluviimise jälgimine ei annaks aga teavet kliimameetmete kulutuste abil saavutatud tulemuste kohta. Kontrollikoda leidis, et teave selle kohta, mida kavatsetakse vahenditega saavutada või milliseid tulemusi (nt kasvuhoonegaaside vähenemine) on nendega saavutatud, on kättesaadav ainult mõningate eelarveosade puhul ja andmed ei ole omavahel võrreldavad (punkt 47).

6. soovitus. Näitajate väljatöötamine kliimameetmete tegelike kulude ja nende tulemuste jälgimiseks

Komisjon peaks:

a)töötama koos liikmesriikidega nendega koostöös hallatavates valdkondades välja ühtlustatud ja proportsionaalse süsteemi kliimameetmete tegeliku elluviimise jälgimiseks;

b)vastavalt oma tulemuspõhise eelarve algatusele kehtestama kliimameetmetega seotud tulemusnäitajad kõigis valdkondades, mis aitavad eesmärgi saavutamisele kaasa, eelkõige selleks, et hinnata kasvuhoonegaaside heitkoguseid ja nende vähenemist tänu ELi rahastatud meetmetele;

c)lihtsustama kliimameetmetega seotud tulemusnäitajaid käsitlevate heade tavade vahetamist liikmesriikide vahel.

Soovituse täitmise tähtaeg: detsember 2018.

Mõnes Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondis on kliimameetmete rahastamine suurenenud ja selle fookus paranenud, kuid mujal jätkuvad enamasti praegused suundumused

104

Võrreldes perioodiga 2007–2013 on kliimameetmetega seotud kulutusi perioodil 2014–2020 kavas kõigis ERFi ja ÜFi programmides, sealhulgas Euroopa territoriaalse koostöö raamistikus, suurendada 32,4 miljardilt eurolt 54,7 miljardi euroni. Lisaks rahaliste vahendite kasvule leidis kontrollikoda mõningates valdkondades, nagu programmide juhtimise protsess ja rahastatud investeeringute liik, suuremat keskendumist kliimameetmetele ja häid tavasid (punktid 69 ja 70).

105

Saksamaal ja Rumeenias auditeeritud programmide puhul leidis kontrollikoda aga, et komisjon ei olnud programmitöö läbirääkimiste käigus aktiivselt propageerinud teadus- ja arendustegevuse ning ettevõtluse arendamise valdkondade panuse olulist suurendamist kliimameetmete rahastamises. See tähendab, et kõiki võimalusi kliimameetmetega seotud tegevuse finantseerimiseks ei kaalutud igakülgselt (punkt 75).

106

Samamoodi saaks ka Euroopa Sotsiaalfondi võimalikku panust kliimameetmete rahastamises suurendada, võttes arvesse järjest suurenevat nõudlust roheliste töökohtade järele majanduses. Kontrollikoda leidis, et ESFi rakenduskavadest eraldati kliimameetmetele väga väike osa – 1,4% ehk 83 miljardit eurot. Komisjon ei kontrollinud süstemaatiliselt, kas kavad käsitlevad nõudlust roheliste töökohtade järele või toetavad üleminekut vähese CO₂-heitega majandusele (punktid 76–79).

107

Hoolimata mõningate heade tavade esilekerkimisest ei ole põllumajanduse, maaelu arengu ja kalanduse valdkonnas toimunud olulist nihet kliimameetmete rahastamise suunas.

108

Kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuse kehtestamine ei taga olulist muudatust otsetoetuste osaluses kliimameetmete rahastamises. See uus toetuskava, mis omab teatavat mõju kliimameetmetele, tugineb tegelikkuses suuresti juba olemasolevatele põllumajandustavadele (punktid 81 ja 83). Kolmes auditeeritud maaelu arengukavas ei täheldatud investeeringute reaalset suurenemist ega vähenemist. Parema kliimameetmetele keskendumise osas ei leidnud kontrollikoda olulisi muudatusi juhtimisprotsessi põhielementides, nagu nõuded või toetuskõlblikkus ja valikukriteeriumid. Mõningate vähem oluliste meetmete ülesehitust oli aga muudetud, et suurendada nende seost kliimameetmetega. Kontrollikoda leidis ka mitu näidet uute heade tavade kohta, mis otseselt kliimamuutuse vastu võitlemisele kaasa aitavad (punktid 84–87).

109

Merendus- ja kalandusfondi puhul ei suurenenud kliimameetmetele keskendumine oluliselt. Otsesed ja selged viited kliimamuutusega seotud eesmärkidele nii leevendus- kui kohandusmeetmete osas on endiselt harvad. Kokkuvõttes ei ole merendus- ja kalandusfond laiendanud oma rahastamisosalust kliimameetmetele (punktid 88–90).

7. soovitus. Läbi uurida kõik võimalused ja tagada reaalne nihe kliimameetmete rahastamise suunas

Komisjon peaks:

a)kindlaks tegema need valdkonnad, mille kliimameetmete potentsiaal on alakasutatud, nagu Euroopa Sotsiaalfond, ja välja töötama tegevuskavad nende valdkondade osaluse suurendamiseks kliimameetmete rahastamises;

b)komisjon ja liikmesriigid peaksid suurendama kliimameetmete integreerimist põllumajanduse, maaelu arengu ja kalanduse valdkondadesse, näiteks arendades uusi või suunates ümber olemasolevaid meetmeid kliimamuutuse vastu võitlemiseks.

Soovituse täitmise tähtaeg: detsember 2017.

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Phil WYNN OWEN, võttis käesoleva aruande vastu 26. oktoobri 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner LEHNE

Lisa

Lisa

Kontrollikoja poolt maaelu arengu poliitikas kasutatav koefitsientide maatriks

Liikmesriikidesse tehtud auditikülastustel põhinev ja komisjoni tellitud ettevalmistavast uuringust kohandatud maatriks on lahenduseks sellele, et ELi kliimakoefitsiente meetmete kaupa ei eristata.

Liikmesriikides analüüsitud juhtumiuuringute, kirjanduse läbitöötamise¹, komisjoni siseteatiste ja rahvusvaheliste standardite² rakendamise analüüsi põhjal koostas kontrollikoda esimese sammuna kliimakoefitsientide ajakohastatud maatriksi, mis võtab arvesse meetmeid ja nende poliitikaeesmärke, mida esindavad sihtvaldkonnad (vt allpool). Teise sammuna määras kontrollikoda kindlaks EAFRD summad meetmete ja sihtvaldkondade kaupa. Vastavad andmed on komisjonist kättesaadavad. Ainus juhtum, kus tuli toetuda eeldusele, puudutas liidu prioriteeti nr 4³. Viimase sammuna kohaldas kontrollikoda kliimakoefitsiente alltoodud maatriksis vastavatele EAFRD summadele.

1Maatriks töötati välja eelkõige komisjoni tellitud ettevalmistava uuringu alusel, mis kannab pealkirja „Tracking system for climate expenditure in the post-2013 EU budget“ – üksikasjalik ÜPP hindamine, tabel 5.4 (lk 25–30).

2OECD Rio markerid ja mitmepoolsete arengupankade, nagu Maailmapank, välja töötatud kontrollipõhimõtted.

3Komisjoni strateegilise kavandamise suuniste kohaselt on liidu prioriteet nr 4 kavandatud ühtse tervikuna, st EAFRD-st ei eraldata vahendeid individuaalsetele sihtvaldkondadele. Seetõttu jagas kontrollikoda EAFRD kavandatavad kulud selle prioriteedi raames kolmega ja eraldas võrdse EAFRD rahastamissumma kõigile kolmele liidu prioriteedi nr 4 sihtvaldkonnale: sihtvaldkond 4A (bioloogilise mitmekesisuse taastamine, säilitamine ja edendamine), 4B (veemajanduse, sealhulgas väetiste ja pestitsiidide kasutamise parandamine) ning 4C (mullaerosiooni ärahoidmine ja mullaharimise parandamine).

Kavandatav maatriks

| Prioriteedid ja sihtvaldkonnad | Prioriteet nr 2 | Prioriteet nr 3 | Prioriteet nr 4 | Prioriteet nr 5 | Prioriteet nr 6
Kõigi põllumajandusvormide konkurentsivõime ning põllumajandusettevõtete elujõulisuse parandamine kõigis piirkondades ning uuenduslike põllumajandustehnoloogiate edendamine | Toiduahela korraldamise, loomade heaolu ja riskijuhtimise edendamine põllumajanduses | Põllumajanduse ja metsandusega seotud ökosüsteemide ennistamine, säilitamine ja parandamine | Ressursitõhususe edendamine ning vähese CO₂-heitega ja kliimamuutuse suhtes vastupidavale majandusele ülemineku toetamine põllumajanduses ning toiduainete- ja metsandussektoris | Sotsiaalse kaasamise, vaesuse vähendamise ja maapiirkondade majandusliku arengu edendamine
Meetme pealkiri | Kõik sihtvaldkonnad | Esmatootjate konkurentsivõime parandamine nende parema toidutarneahelasse integreerimise abil | Põllumajandusettevõtte riskiennetamise ja -juhtimise toetamine | Bioloogilise mitmekesisuse taastamine, säilitamine ja edendamine | Veemajanduse, sealhulgas väetiste ja pestitsiidide kasutuse parandamine | Mullaerosiooni ärahoidmine ja mullaharimise parandamine | Kõik sihtvaldkonnad | Kõik sihtvaldkonnad | Kõik sihtvaldkonnad
1 | Teadmussiire ja teavitus | 0% | 0% | 40% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
2 | Nõustamisteenused, põllumajandusettevõtte juhtimis- ja asendusteenused | 0% | 0% | 40% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
3 | Põllumajandustoodete ja toidu kvaliteedikavad | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 40% | 100% | 0%
4 | Investeeringud materiaalsesse varasse | 0% | 0% | 40% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
5 | Loodusõnnetuste poolt kahjustatud põllumajandusliku tootmispotentsiaali taastamine ning asjakohaste vältimisabinõude kasutuselevõtt | 0% | 0% | 100% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
6 | Põllumajandusettevõtete ja äritegevuse arendamine | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 100% | 0%
7 | Põhiteenused ja külauuendus maapiirkondades | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
8 | Investeeringud metsaala arengusse ja metsade elujõulisuse parandamisse | 0% | 0% | 40% | 100% | 100% | 100% | 100% | 0%
9 | Tootjarühmade loomine | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 100% | 0%
10 | Põllumajanduse keskkonna- ja kliimameede | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
11 | Mahepõllumajandus | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
12 | Natura 2000 ja veepoliitika raamdirektiivi toetused | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
13 | Looduslikust või muust eripärast tingitud piirangutega alade toetus | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 40% | 100% | 0%
14 | Loomade heaolu | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 100% | 0%
15 | Metsakeskkonna- ja kliimateenused ning metsakaitse | 0% | 0% | 40% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
16 | Koostöö | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
17 | Riskijuhtimine | 0% | 0% | 40% | 0% | 0% | 0% | 100% | 0%
18 | Täiendavate riiklike otsetoetuste rahastamine Horvaatias | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0%
19 | LEADER: toetus suutlikkuse suurendamiseks „alt-üles“, mis võib kaasa tuua innovaatilisi lähenemisviise kliimamuutusest tingitud probleemide lahendamiseks | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
20 | Tehniline abi | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0%

Komisjoni vastus

Kokkuvõte

I

Komisjon on täielikult pühendunud võitlusele kliimamuutuse vastu. ELi tegutsemist vähese CO₂-heitega ja kliimamuutusele vastupanuvõimelisele majandusele üleminekul suunavad poliitikameetmed, mille eesmärk on muuta ka investeerimistavasid. Seda üleminekut toetavad ELi ja liikmesriikide eelarved, mis peaksid seda ka kiirendama.

Ettepanekuga arvestada kogu ELi eelarves kliimavaldkonna prioriteetidega¹ ja suurendada kliimavaldkonna kulutusi 20%-ni eelarvest soovis komisjon saavutada, et ELi eelarve näitaks muude poliitikavaldkondade prioriteetidega arvestamisel teed ka teistele. Euroopa Ülemkogu ja Euroopa Parlament toetasid sellist lähenemisviisi² ning kinnitasid, et 20% on sobiv toetusmäär.

II

Euroopa Ülemkogu andis sõnaselge heakskiidu komisjoni tegevusele seada kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamine eelarves põhieesmärgiks, mida toetab poliitiline eesmärk kulutada praeguses mitmeaastases finantsraamistikus kliimaga seotud tegevusele vähemalt 20% ELi eelarvest.

Peale kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamise on mitmeaastases finantsraamistikus ette nähtud ka konkreetne kliimameetmete programm.

IV

Komisjonil on hea meel, et kontrollikoda tunnustab ette võetud suurt tööd ja vajadust kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamist eri poliitikavaldkondades veelgi parandada. Ühtlasi arvab komisjon, et kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamisel programmide väljatöötamise käigus ning muude poliitikavaldkondade prioriteetidega arvestamisele suunatud ja läbipaistvale alusele tugineva ainulaadse kvantifitseeritud lähenemisviisi kujundamisel on palju ära tehtud.

Komisjon märgib siiski, et iga fondi potentsiaalne panus varieerub vastavalt selle algsele otstarbele, mistõttu erinevad paratamatult ka eri fondide panuse kavandamise ja järelevalve süsteemid. Samuti on ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) reform toonud kaasa kliimameetmete rahastamise märgatava suurenemise võrreldes perioodiga 2007–2013. Komisjon leiab, et võib täheldada selget muutust rohkemate kliimameetmete suunas.

V

Komisjon hindas 20% eesmärgi poole liikumist mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamisel, mille tulemus avaldati 14. septembril 2016. Mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendiga (COM(2016) 603) kaasas olnud komisjoni talituste töödokumendis SWD(2016) 299 esitatud värskeimad andmed näitavad, et perioodil 2014–2020 jõutakse kliimavaldkonnas kulutada kokku veidi üle 200 miljardi euro. See teeb kogu finantsplaneerimise perioodi kohta kokku umbes 18,9%.

Vt ka komisjoni vastus punktile 28.

VI

Komisjon võtab kontrollikoja arvutused teadmiseks. Samas on komisjon koostanud üksikasjaliku uuendusliku seiremetoodika, mille aluseks on OECD Rio markerid.

Sellegipoolest möönab komisjon vajadust jätkata ELi programmides (sh kontrollikoja nimetatud programmides) kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamist.

Komisjoni kasutatav meetod on koostatud läbipaistvalt ja koordineeritult. ELi lähenemisviis kliimameetmete rahastamise määra hindamisele põllumajanduse ja maaelu arengu valdkonnas on usaldusväärne. Samamoodi näitavad arvutused ka kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuste puhul õiglaselt kolme põllumajandustava seotust kliimaga. Ka rohestamist mittehõlmavate otsetoetuste puhul ei ole 8% mõju kliimale üle hinnatud, kui võtta arvesse nõuetele vastavuse ja otsetoetuste kasu kliimale.

VII

Komisjon möönab, et kliimavaldkonna kulutuste uuendusliku seire meetodit ja selle rakendamist ELi eelarves tuleks veel täiustada, sh suurendada kliimamuutuse leevendamise ja sellega kohanemise detailsust. Samal ajal ei näe komisjon praegu oma seiresüsteemis ette suuremat detailsust, võttes arvesse ebaselget haldusmõju ja topeltarvestuse vältimise keerukust sagedase kaasuva kasu kajastamisel.

VIII

Komisjon märgib, et mõnda kontrollikoja soovitust on juba järgitud või on seda kavas teha (nt 1. soovitus ning 6. soovituse punktid b ja c), mõni on vastuvõetav vaid osaliselt (2. soovituse punkt a, 3., 4. ja 5. soovitus ning 7. soovituse punkt a) ning mõni ei ole asjakohane või teostatav (2. soovituse punkt c, 6. soovituse punkt a ja 7. soovituse punkt b). Üldiselt on komisjon arvamusel, et kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamine on suurendanud ELi eelarve panust kliimaga seotud tegevusse.

Sissejuhatus

01

Komisjon on täielikult pühendunud võitlusele kliimamuutuse vastu. ELi tegutsemist vähese CO₂-heitega ja kliimamuutusele vastupanuvõimelisele majandusele üleminekul suunavad poliitikameetmed, mille eesmärk on muuta ka investeerimistavasid, nagu näitab taas komisjoni hiljutine meetmepakett³. Seda üleminekut toetavad ELi ja liikmesriikide eelarved, mis peaksid seda ka kiirendama.

02

Komisjon peab möödapääsmatu kliimamuutusega kohanemist ja selle leevendamist täiendavateks poliitikameetmeteks ning kui see on asjakohane, püüab neid käsitleda samal ajal.

05

Kohanemismeetmetega püütakse kliimamuutuse prognooside alusel vähendada kliimaga seotud riske vastuvõetavale tasemele.

07

Kasvuhoonegaaside heite vähendamiseks on mitu hooba; neist peamised on väiksem energiamahukus (vähem tarbitud energiat SKP ühiku kohta) ja taastuvate energiaallikate kasutuselevõtt. Majanduskasv (SKP elaniku kohta) suurendas perioodil 2005–2013 heitkoguseid (st ei soodustanud leevendamist), kuigi alates 2007.-2008. aastast on see mõju väiksem⁴. Seda arvestades ei ole põhjust tuua välja majanduslanguse mõju heitkogustele.

08

Komisjon rõhutab, et 20% eesmärk kuulutati välja ühe osana lähenemisviisist, mille raames integreeritakse kliimavaldkonna prioriteedid ELi eelarvesse, aga see lähenemisviis on omakorda osa ELi püüdlustest reageerida kliimamuutusega seotud investeerimisvajadustele.

Kliimavaldkonna prioriteetide integreerimine ELi eelarvesse näitab liidu tahet ja tema juhtivat rolli kliimameetmete võtmisel, nagu see on kõigi ELi kliimamuutusevastaste meetmetega.

09

Komisjoni arvates kuulutati 20% välja poliitilise eesmärgina, mille poole püüelda, et toetada ELi eelarvest rahastatavate projektide suuremat seotust kliimavaldkonnaga. Selle kiitsid heaks Euroopa Ülemkogu ja Euroopa Parlament ning see on olnud aluseks järgmistele rakenduslikele sammudele. Komisjon rõhutab, et eeltoodu vaimus on nii komisjon kui ka eelarvepädev institutsioon otsustanud mitte sätestada seda eesmärki õigusaktis.

Peale kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamise juurutamise on mitmeaastases finantsraamistikus ette nähtud ka konkreetne programm, milles käsitletakse muu hulgas kliimameetmeid (keskkonna ja kliimameetmete programmi LIFE raames).

12

Eelarve peadirektoraat koordineerib eelarvevahendite jaotamist poliitiliste prioriteetide vahel (sh kliimameetmete jaoks), kogub ja koondab eelarveprojekti eelarvestusse andmeid, millega põhjendatakse komisjonilt eelarvepädevale asutusele iga-aastaseks eelarvemenetluseks väljapakutud summasid.

Selgitus. Kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamise juurutamise kontekst lühidalt Neljas loenditäpp

ELi kliimameetmed hõlmavad palju eri meetmeid ja seatud auahned eesmärgid teevad EList üleilmse kliimamuutusevastase võitluse eestvedaja. Kliimavaldkonna prioriteetide integreerimine kõikidesse ELi poliitikavaldkondadesse ja programmidesse toetab üleminekut vähese CO₂-heitega ja kliimamuutusele vastupanuvõimelisele majandusele.

ELi lähenemisviis, mille raames juurutatakse kliimavaldkonna prioriteedid ELi instrumentidesse ja eelarvesse, on jagatud neljaks tasandiks, mida on selgitatud komisjoni vastuses punktile 24.

Tähelepanekud

24

Komisjoni arvates on ELi eelarves kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamise juurutamine märgatavalt edenenud. ELi lähenemisviis, mille raames juurutatakse kliimavaldkonna prioriteedid ELi instrumentidesse ja eelarvesse, on jagatud neljaks tasandiks:

–ELi institutsioonide poliitilised otsused (mitmeaastase finantsraamistiku 2014–2020 vastuvõtmisel) juurutada kliimameetmetega arvestamine⁵ ja kuulutada välja eesmärk seostada vähemalt 20% ELi kulutustest kliimaga;

–kliimaeesmärkide lisamine õigusaktidesse (uute rahastamisprogrammide õiguslikud alused) ja suunistesse;

–kliimavaldkonna eeskirjade ja suuniste rakendamine (rakendamiskvaliteet);

–lähenemisviisi osana ühine meetod, mille alusel seirata kliimakulutust kõigis ELi õigusaktides.

Saame aru, et auditis keskendutakse peamiselt finantseesmärgile.

Teine taane

Komisjon ei ole nõus kontrollikoja valikuga pidada ELi tasandil kokkulepitud uuendusliku ja üksikasjaliku integreerimismeetodi sobivuse hindamise võrdlusaluseks põhimõtteid, milles leppisid 2015. aastal kokku teatavad organisatsioonid, kes tegelevad rahvusvahelise arenguabi andmisega.

25

Komisjon saab aru kontrollikoja otsusest pidada 20% eesmärki eelarve-eesmärgiks, aga kordab, et kuulutas selle välja poliitilise eesmärgina, et toetada kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamise juurutamist eri programmides. Eesmärgi olemust arvestades leiab komisjon, et vaid eelarvega seotud tõlgendus ei kajasta piisavalt ELi lähenemisviisi kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamise juurutamisele.

26

Komisjon rõhutab, et poliitiline eesmärk 20% kuulutati välja selleks, et juurutada ELi programmides kliimameetmetega arvestamine (vt komisjoni vastus punktile 25). Sellepärast ei ole komisjon esitanud konkreetset investeerimisvajaduste osakaalu, mis tuleks katta ELi eelarvest, vaid kaalunud hinnanguid, mis on esitatud komisjoni ettepanekus mitmeaastase finantsraamistiku kohta⁶.

27

Komisjoni arvates on kliimaga seotud kulutused märgatavalt suurenenud. Komisjon kinnitab ka, et eelmise mitmeaastase finantsraamistiku kohaste kliimakulutuste kohta ei ole kõikehõlmavaid võrreldavaid andmeid, mis oleksid olnud eeltingimus täpsemate eesmärkide määramisele. Kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamise juurutamist käsitleva ELi lähenemisviisi üks osa oli usaldusväärse ja läbipaistva seiresüsteemi väljatöötamine.

28

Komisjon hindas 20% eesmärgi poole liikumist mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamisel, mille tulemus avaldati 14. septembril 2016. Mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendiga (COM(2016) 603) kaasas olnud komisjoni talituste töödokumendis SWD(2016) 299 esitatud andmed näitavad, et perioodil 2014–2020 jõutakse seoses kliimaga kulutada kokku veidi üle 200 miljardi euro. See teeb kogu finantsplaneerimise perioodi kohta kokku umbes 18,9%. Töödokumendi 2. lisas on avaldatud täpsemad hinnangulised andmed kogu programmitöö perioodil 2014–2020 kliimakulutustes 20% eesmärgi poole liikumise seire kohta eri programmide lõikes.

Climate Mainstreaming 2014-2020 - totals by programme
(EUR million, commitment appropriations) | 2014-2017 | 2018-2020 estimates
Programme | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | Total 2014-2020
For reference: Total EU Budget (Section III- Commission, Financial programming) | 118 054.4 | 158 606.8 | 151 241.6 | 153 757.8 | 156 782.8 | 159 966.3 | 164 145.4 | 1 062 554.9
Total Climate Change finance in the EU Budget | 16 097.7 | 27 475.7 | 31 634.4 | 29 726.8 | 30 777.7 | 31 883.6 | 32 307.7 | 200 986.9
Share of Climate Change relevant spending in EU Budget | 13.6 % | 17.3 % | 20.9 % | 19.3 % | 19.6 % | 19.9 % | 19.7 % | 18.9 %

Komisjoni vastus punktidele 31 ja 32

Komisjon kordab, et poliitiline eesmärk 20% kuulutati välja selleks, et juurutada ELi programmides kliimameetmetega arvestamine (vt ka komisjoni vastus punktile 25). Komisjoni arvates on 20% eesmärgi paindlik seadmine sobiv selleks, et töötada välja uuenduslik lähenemisviis kliimameetmetega arvestamise juurutamisele ja kliimakulutuste seirele. Kliimameetmetega arvestamise juurutamisega tahab EL saavutada kliimaaspektide lõimimist kogu ELi eelarvesse.

Komisjon kinnitab, et kaasseadusandjad ei pidanud vajalikuks kehtestada kõigis programmides kliimameetmetega arvestamise juurutamiseks konkreetseid eesmärke. Nagu on kirjas komisjoni vastuses punktile 24, tegeldakse sellise juurutamisega mitut moodi ning konkreetsed eesmärgid on vaid üks moodus.

Mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendis avaldatud andmed näitavad, et paljud ELi eelarvest rahastatavad programmid annavad oma panuse kliimameetmetesse. Siiski nõustub komisjon, et konkreetsed eesmärgid võivad kliimameetmetega arvestamise juurutamisel olla kasulikud.

Kliimaga seotud kulutusi seiratakse kogu eelarves; Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide puhul kehtestasid selle seirenõude kaasseadusandjad.

34

Komisjon möönab, et ELi uudset, ainulaadse kohaldamisalaga ja üksikasjalikku seiremeetodit, milles lepiti kokku ELi õigusloomeprotsessi raames, saab veel täiustada. Samal ajal ei ole kliimaga seotud kulutuste kvantifitseeritud seireks olemas ühtegi rahvusvaheliselt kokkulepitud meetodit.

35

ELi meetod määrata ELi kulutustele koefitsiendid on loonud sobiva tasakaalu andmete usaldusväärsuse ning komisjonilt ja liikmesriikidelt nõutava halduskoormuse vahel.

Esimene taane

Komisjon möönab, et praeguste meetodite ja praeguse Rio markerite keskmisel põhineva süsteemi kohaldamise otsese tagajärjena võib mõne kulutuse seotus kliimaga olla üle- või alahinnatud. Siiski leiab komisjon, et tema metoodika on piisavalt konservatiivne, ega pea oma meetodi asjakohaseks aluseks põhimõtteid, mille rahvusvahelise abi organisatsioonid koostasid 2015. aastal oma kliimamuutuste leevendamise projektide seireks. Komisjon rõhutab, et kontrollikoja mõnes arvutuses oli kasutatud komisjoni omadest erinevaid koefitsiente.

Teine taane

Komisjoni arvates on ELi kaasseadusandjate vahel kokku lepitud seiremeetod usaldusväärne ja sobib konkreetseks otstarbeks. OECD kategooriad ja meetodid, mis on küll ELi meetodite jaoks kasulik teave, ei ole ette nähtud ELi eelarves kliimameetmetega arvestamise juurutamise toetamiseks ja kvantifitseeritud seireks, mistõttu on kaasseadusandja neid asjaomastes õiguslikes alustes programmi vajadustele kohandanud.

Komisjon märgib, et ELi eri programmide põhieesmärk on kirjas vastavas õiguslikus aluses ning kliimameetmetega arvestamine tähendab põhieesmärgi rakendamise kooskõlastamist (mitte asendamist) ELi kliimapoliitikaga.

36

ELi kliimakulutuste seiresüsteem sisaldab osi, mis erinevad rahvusvaheliste abiorganisatsioonide kasutatutest, mistõttu ei saa seda süsteemi rahvusvahelise abi seire süsteemidega võrrelda.

Komisjon möönab, et kliimaga seotud kulutuste uuendusliku seire meetodit ja selle rakendamist ELi eelarve puhul saab veel täiustada, sh suurendada kliimamuutuse leevendamise ja sellega kohanemisega seotud detailsust. Samal ajal ei näe komisjon praegu oma seiresüsteemis ette suuremat detailsust, võttes arvesse ebaselget haldusmõju ja topeltarvestuse vältimise keerukust sagedase kaasuva kasu kajastamisel.

37

Komisjon on nõus, et finantsinstrumendid ja nende panus ELi kliimameetmetesse on tähtsad, ning arvestab kliimakulutuste seires ka eelarve panusega finantsinstrumentidesse.

39

Komisjoni arvates on kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamise juurutamine edenenud enamikul juhtudest hästi ning eelarveliste kulutuste seire on usaldusväärne ja läbipaistev, nagu on märgitud ka eelkõige vastustes punktidele 12 ja 28. Komisjon tunnistab kliimaga seotud tulemuste seire ja aruandluse metoodika edasiarendamise vajadust.

40

Vt ka komisjoni vastused punktidele V ja 28.

41

Komisjon kinnitab, et enne mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamist ei olnud võimalik hinnata, kas 20% eesmärgi saavutamine läheb plaanipäraselt, sest puudus veel teave raamistiku perioodiks kavandatud Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide kohta, mistõttu ei olnud sel ajal usaldusväärseid andmeid (nagu on kirjas komisjoni vastuses punktile 28). Komisjon hindas 20% eesmärgi poole liikumist mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendis, millest on näha, et perioodil 2014–2020 saavutatakse kliimaga seotud kulutuste kogumahuks veidi üle 200 miljardi euro. See teeb kogu finantsplaneerimise perioodi kohta kokku umbes 18,9%.

43

Kavandatud kliimameetmed koos vastavate koefitsientidega on loetletud Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi (EMKF) rakenduskavades. EMKFi esialgsed eraldised igale meetmele on kirjas liikmesriikide iga-aastastes rakendusaruannetes (alates 2016. aasta maist). Nende aruannete finantstabel ja liikmesriikide projektide aastaaruannetes esitatud põhinäitajad toetust saanud projektide kohta (EMKFi määruse artikli 97 lõike 1 punkti a kohaselt) võimaldavad komisjonil pidevalt seirata kulutuste määra ja rakenduskavas esitatud kliimamuutusega seotud esialgse rahastamise muutumist.

44

Praeguseks on programmitöö kavandamine lõpetatud ja komisjon saab koondada usaldusväärsed andmed, mille alusel värskelt hinnata programmide kliimakulutusi. Praegune seis on esitatud mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendis. Kui hindamine oleks toimunud perioodi 2014–2016 esialgsete andmete alusel, oleksid selle aluseks olnud ebatäpsed andmed ning tulemuseks oleksid olnud vigased arvutused ja valetõlgendused.

45

Komisjoni arvates on kliimaga seotud kulutuste seires kõige parem keskenduda kulukohustuste assigneeringutele / kavandatud ja kinnitatud kulutustele, arvestades seda, et kuluandmed ei oleks kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamise parendamiseks kasulik teave, sest kavandamise ja kulutuste tegemise vahel on viivitus. Samuti arvab komisjon, et ELi eelarvest lähtuvate rahaliste sisendite seiret ei saa põhjuslikult seostada ELi kliima- ja energiaeesmärkide poole liikumisega ega hinnangulise investeerimisvajadusega.

Seire kavandatud kulutuste tasandil oli esimene loomulik ja tähtis samm kõikides ELi programmides kliimaküsimustega arvestamise suurendamisel. Kontrollikoja mainitud olemuslik risk sisaldub kõigis eelarvekavades. Komisjon on kontrollikojaga nõus, et kavandatud kulutustest ei saa alati maksed, aga juhib tähelepanu sellele, et ELi 2015. aasta eelarve kulukohustustest täideti keskmiselt 97%. Seega on olemasolev eelnevate kulukohustuste seire süsteem tõhus ka tegelike kulutuste hindamisel. Samuti juhib komisjon tähelepanu sellele, et metoodikad, mille alusel arvutati 34% ja 49,3%, erinevad nii lähenemisviisi kui ka kohaldamisala poolest.

46

Komisjon vaatab andmed regulaarselt üle ning kajastab programmide muudatusi iga-aastases eelarvemenetluses ja iga-aastase eelarve täitmise protsessis. Komisjon võttis mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamisel ka kohustuse hinnata 20% eesmärgi poole liikumist raamistiku programmide läbivaatamisel. Komisjoni arvates on olemasolevad seire- ja aruandlussüsteemid sobivad ja ta ei pea praegu vajalikuks kehtestada täiendavaid aruandlusnõudeid.

47

Komisjon kinnitab, et 20% eesmärk on sõnaselgelt seotud ELi eelarveliste kulutustega, ega pea sobivaks kaasata finantseesmärgi saavutamise seiresse mitterahalisi elemente.

Sellegipoolest möönab komisjon, et kulutuste, meetmete ja tulemuste seotust tuleb parandada. Eri kuluprogrammides on olenevalt sellest, kui palju neis keskendutakse kliimameetmetesse investeerimisele, määratud sisend- ja väljundnäitajad, millest mõnda ühist saab ELi tasandil koondada. Sellised ühised näitajad on välja töötatud, tuginedes kogemustele, mis on saadud poliitika kujundamisest konkreetse programmi raames (st põllumajanduse tekitatud kasvuhoonegaaside näitaja on ühise põllumajanduspoliitika järelevalve ja hindamise raamistikus; Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) konkreetne kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise väljundnäitaja on määratletud rahastatud taristuinvesteeringute jaoks).

Seetõttu ei ole praegu tehniliselt võimalik saada koondandmeid näiteks ELi eelarvest rahastatavast tegevusest tingitud kasvuhoonegaaside heitkoguste vähenemise kohta.

48

ERFi ühistel näitajatel on ühised määratlused, mis on komisjoni suunistes⁷ soovituslikud ja mida liikmesriikide eksperdid arutasid enne lõplikku kinnitamist. Oli küll võimalik välja pakkuda taastuvatest energiaallikatest tingitud kasvuhoonegaaside tekitamise vähendamise ja energiasäästu mõõtmise metoodika, aga puudus üksmeel teiste selliste arvutuste tegemiseks muudes valdkondades, sest olemas on mitu meetodit. Kõik ühiste või konkreetsete näitajate abil kogutud andmed tehakse hindamiseks kättesaadavaks ja neid saab poliitika kujundamisel aluseks võtta.

49

Komisjoni arvates on kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamise juurutamisel saavutatud edu enamikus aspektides ja eesmärgi saavutamine on teostatav. Komisjon viitab 14. septembril avaldatud mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendis esitatud hiljutisele analüüsile (nagu on muu hulgas mainitud ka vastuses punktile 28) ja kinnitab soovi jätkata tööd selle nimel, et juurutada kliimaküsimustega arvestamine ELi programmides.

50

Nagu kirjas mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendis, juhib komisjon tähelepanu sellele, et kavatseb hinnata 20% eesmärgi poole liikumist iga programmi läbivaatamisel. See on ka võimalus parandada kliimaküsimustega arvestamist ELi kuluprogrammides.

51

Komisjon kordab, et ei pea ELi kliimakulutuste seireks kokkulepitud metoodikat ohuks kliimaküsimustega arvestamise juurutamisele, aga võtab teadmiseks kontrollikoja arvutused, milles kasutati ELi põllumajanduskulutustega seoses erinevaid koefitsiente.

Esimene taane

Komisjoni arvates on tema kasutatav meetod koostatud läbipaistvalt ja koordineeritult. Sellest on teada antud Euroopa Parlamendile ja Ülemkogule ning see ei vii ülehindamiseni.

Vt ka komisjoni vastus punktile 53.

Teine taane

Samamoodi on maaelu arengu kliimakoefitsiendid kehtestatud läbipaistvalt ja kooskõlas poliitilise eesmärgiga 20%.

Kolmas taane

Komisjoni arvates on mõlema ÜPP-fondi üldise kliimaga seotud panuse hinnangu aluseks ELis kokkulepitud metoodika, mille kohta on täpsemad andmed komisjoni esitatud eelarveprojektiga kaasas olevates programmidokumentides.

Nagu on märgitud vastuses punktile 35, ei arva komisjon, et rahvusvahelise abi organisatsioonide 2015. aastal koostatud põhimõtted leevendamisprojektide seireks oleks asjakohane võrdlusalus ELi tasandil kokku lepitud meetodi jaoks. Komisjon rõhutab, et kontrollikoja aruandes esitatud arvutused erinesid ELi tasandil kokkulepitud arvutustest, mis on piisavalt konservatiivsed.

Neljas taane

„Horisont 2020“ tähendab seitsmenda raamprogrammiga võrreldes märgatavalt rohkem uuringuid selles valdkonnas. Seitsmenda raamprogrammi koostöö osa panustas kliimameetmetesse hinnanguliselt 2,4 miljardit eurot (2007–2013), aga programmis „Horisont 2020“ oli see näitaja ainuüksi esimese kahe aastaga (2014-2015) 3,2 miljardit eurot.

Sellegipoolest on juba olemas tegevuskava veelgi enamaks (vt komisjoni vastus punktile 60), et jõuda programmi „Horisont 2020“ käsitlevas määruses sätestatud kulutasemeni (soovituslik eesmärk).

53

Komisjon võtab teadmiseks kontrollikoja arvutused, milleks on kasutatud teisi meetodeid ja üldpõhimõtteid (rahvusvaheliste abiorganisatsioonide omi), aga kordab, et kasutab edasi ELi meetodeid. Komisjoni kasutatav meetod on usaldusväärne ning koostatud läbipaistvalt ja koordineeritult. Selles kasutatakse Rio markereid ning sellest on teada antud Euroopa Parlamendile ja ülemkogule.

Seoses kliimameetmetega saab nõuetele vastavusest tingitud kasu hinnata 40%-lise Rio markeri kohaldamisega 20%-le rohestamist mittehõlmavatest otsetoetustest. Nagu iga arvutuse puhul, on ka siin tegemist lähendiga, mille aluseks on nõuetele vastavuse karistuspunktide süsteem. Komisjon arvab siiski, et rohestamist mittehõlmavate otsetoetuste 8%-list mõju kliimale ei hinnata üle, kui vaadata nõuetele vastavuse ja otsetoetuste kasu kliimale.

Vt komisjoni vastus punktile 51.

3. selgitus. Rohestamist mittehõlmavate otsetoetuste osalus kliimameetmete rahastamises ei olnud piisavalt põhjendatud

Vt komisjoni vastus punktile 51.

54

Komisjoni arvates on kohaldatavad osad piisavalt konservatiivsed.

Vt komisjoni vastus punktile 51 (esimene taane).

55

Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) kliimaga seotud kulutuste seires järgitakse põhimõtet, mille kohaselt kohaldatakse markerit liidu maaelu arengu prioriteetides ja sihtvaldkondades määratletud poliitilistele eesmärkidele. Kuna liikmesriigid saavad meetmeid kavandada paindlikult, olenevalt nende oodatavast panusest eri eesmärkidesse, tuleb seiret teha EAFRD prioriteetide, mitte meetme tasandil.

Sellise sekkumisloogika ja selle tõttu, et eelarvet täidetakse koostöös liikmesriikidega, määravad liikmesriigid prioriteedi või sihtvaldkonna, millesse meede panustab kõige rohkem.

Näiteks on looduslikust eripärast tingitud piirangutega alade alla kuuluv meede nr 13 kavandatud nelja prioriteedi/sihtvaldkonna alla. Need liikmesriigid, kes on meetme nr 13 kavandanud neljanda prioriteedi alla, peavad seda selle prioriteedi eesmärkide saavutamiseks olulisemaks.

Komisjoni vastus punktidele 56, 57, 58 ja 4. selgitusele

Komisjon võtab teadmiseks kontrollikoja mõtted EAFRDga seotud seiremetoodika puuduste kohta ja teistmoodi meetoditel tehtud arvutused.

Praeguses EAFRDga seotud seiremetoodikas püütakse hoida tasakaalu kliimaga seotud kulutuste piisavalt usaldusväärse hindamise ning halduskoormuse ja kulude minimeerimise vahel.

Kontrollikoja pakutud meetod, mille alusel kohaldatakse konkreetse sihtvaldkonna, liidu sihtvaldkonna ja liidu prioriteedi eri meetmetele/projektidele eri kliimakoefitsiente, suurendaks küll täpsust, aga samuti suurendaks see riikide ning piirkondlike valitsuste halduskoormust.

Neljandale prioriteedile tuleks kohaldada markerit 100%, sest see hõlmab meetmeid, mis aitavad kaasa keskkonna kaitsmisele ja ökosüsteemide kliimamuutusega kohanemise võime paranemisele. Liidu neljanda prioriteedi alla kuuluvate projektide (nt põllumajanduse keskkonnameetmed ja kliimameetmed) mitmekesisust ja keerukust arvestades teeks meetme/projekti alusel eristamine seire liikmesriikide jaoks koormavaks ja keeruliseks.

EAFRD looduslikust eripärast tingitud piirangutega alade meede on vajalik selleks, et hoida ära maa söötijäämist ning säilitada sellistel aladel põllumajandusega tegelemise keskkondlikku ja majanduslikku väärtust. See aitab säilitada põllumajanduslikke ökosüsteeme, mis toetuseta kaoksid, ning see omakorda on vajalik nii kliimamuutusega kohanemise kui ka selle leevendamise seisukohast (nt karjamaad). Praeguse programmitöö perioodil loodav uus määratlusmetoodika, mille aluseks on ühiselt kokkulepitud biofüüsikalised kriteeriumid, viib selleni, et keskendutakse rohkem kõige kehvemas seisundis kasutatavale põllumajandusmaale. Seetõttu suureneb kliimamuutuse leevendamise ja sellega kohanemise meetme tähtsus.

59

Komisjon arvab, et selles punktis mainitud EAFRD ja LIFE’i programmidokumendis nimetatud konkreetsed seiremeetodid on kooskõlas ELi seiremetoodikaga, mis töötati välja kasutamiseks käesoleval programmitöö perioodil.

60

„Horisont 2020“ tähendab seitsmenda raamprogrammiga võrreldes märgatavalt rohkem uuringuid selles valdkonnas. Kuigi kogu programmi võrdlus ei ole võimalik, hinnatakse seitsmenda raamprogrammi koostöö osa panuseks kliimameetmetesse programmi seitsme aasta jooksul (2007–2013) 2,4 miljardit eurot, aga programmi „Horisont 2020“ võrreldavate osade panus on vaid esimese kahe aasta (2014-2015) jooksul viimaste kontrollitud andmete alusel juba 3,2 miljardit eurot. Seega näitavad praegused arvnäitajad, mis on küll algselt kavandatud kulutustest väiksemad, komisjoni pühendumust ikkagi positiivses valguses.

Perioodide 2014-2015 ja 2016-2017 olulisimate tööprogrammide sissejuhatustes on esitatud võimaluse korral koos viidetega taotlusvoorudele/teemadele selged andmed kliimaga seotud kulutuste kohta. Seda arvestades on komisjoni talitused pidevalt hoolega seiranud kliimaga seotud kulutusi kõigi „Horisont 2020“ tööprogrammi teemade all, et mõõta liikumist „Horisont 2020“ kavandatud kulutaseme poole.

Eelmisel aastal algatatud tegevuskava annab selleks lisatõuke. Peale selle saadakse käimasolevas perioodi 2018–2020 programmitöö strateegilises kavandamises aru kliimameetmetega arvestamise ja nendega seotud kulutuste suurendamise tähtsusest. Kui programmitöö strateegiline kavandamine on lõppenud, saab tegelda perioodi 2018–2020 kvantitatiivsemate küsimustega.

61

Alt-üles algatuste panust kliimameetmetesse ei saa tuvastada enne, kui konkreetsed rahastatavad projektid on välja valitud ja need võivad olla eri aastatel erinevad.

62

Komisjon jälgib hoolikalt selle näitaja muutumist ja tal on veel manööverdamisruumi. Järgmiste tööprogrammide kinnitamise ajaks (umbes 2017. aasta sügisel) on komisjonil olemas värskemad andmed, mis näitavad paremini, milline on hetkeolukord ja kui suurt eelarvet aastatel 2018–2020 vaja läheb. Mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendis (millest on täpsemalt juttu komisjoni vastuses punktile 28) tuuakse selgelt välja osad, mis peaksid programmis „Horisont 2020“ toetama suuremat kliimaküsimustega arvestamist.

63

Perioodi 2018–2020 programmitöö strateegiline kavandamine on käimas ja kliimameetmed on selles oluline teema. Kui programmitöö strateegiline kavandamine on lõppenud, saab tegelda perioodi 2018–2020 kvantitatiivsemate küsimustega (sh kliimameetmetele ettenähtud eelarveeraldistega).

64

Komisjoni tegevuskava tuleks täiendada mõõdetavate eesmärkidega. Nende määramiseks on kõige parem perioodi 2018–2020 tööprogrammide koostamise aeg, aga see pole veel kätte jõudnud.

65

Komisjon kinnitab, et eelmise mitmeaastase finantsraamistiku kohaselt tehtud kliimakulutuste kohta võrreldavaid andmeid ei ole. Ühtlasi arvab komisjon, et kontrollikoja hinnangud mõne programmi kliimakulutuste suurenemise kohta (eriti punktis 69) kinnitavad laias laastus praeguse mitmeaastase finantsraamistiku hinnanguliste esialgsete tasemete paikapidavust.

67

Komisjon arvab, et ELi eelarveridadel olevate kliimakulutuste seire peamine kasu on ELi kõigi programmide kulumeetmete kliimasõbralikkus. Mööname, et toodud näited ei anna alust laiemate järelduste tegemiseks ja neid saab kasutada ainult näitlikustamiseks.

70

Komisjon rõhutab, et kliimaküsimustega arvestamise juurutamise eesmärk on arvestada kliimaküsimustega kõigis ELi eelarvedokumentides ning et kliimaga seotud kulutuste koostise muutus kajastaks konkreetsetes programmides toimunud muutusi kuluprioriteetides ja riigi tasandil kättesaadavate eri rahastamisallikate rolle.

71

Riigi eri programmide kliimakulutuste erinevus näitab suuresti riigi sektorite prioriteete, mistõttu ei tohiks seda käsitleda kliimameetmetele pühendumise astme näitajana.

75

Teadusuuringute ja innovatsiooni suunamisest konkreetsetele sektoritele või klastritele (nt vähese CO₂-heitega majandusele) programmitöö kavandamise põhjalikes aruteludes sõnaselgelt ei räägitud. Läbirääkimine teadusuuringute ja innovatsiooni eesmärkide üle oli aruka spetsialiseerumise eeltingimus. Kui komisjon oleks sekkunud, et sundida Saksamaad ja Rumeeniat nende teadusuuringute ja innovatsiooni valdkonna rakenduskavades kliimaga rohkem arvestama, oleks see olnud vastuolus õigusaktides kehtestatud eeltingimusega aruka spetsialiseerumise strateegiate jaoks, mille puhul on hädavajalik alt-üles protsess. Komisjoni talitused on märganud, et säästev energia ja kliima on nende strateegiate suurimate prioriteetide seas.

76

Komisjon märgib, et Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) programmidega saab reageerida keskkonnahoidlikkusega seotud oskuste nõudluse muutustele, kui need tekivad.

Komisjoni vastus punktidele 77–79

Komisjon märgib, et kuigi Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide koondpanus kliimameetmetesse on üle 25%, erineb iga konkreetse fondi panus olenevalt sellest, kui palju selle põhieesmärgid seostuvad kliimameetmetega. ESFi puhul saab selline panus olla vaid kaudne, eelkõige investeeringute kaudu keskkonnahoidlikkusega seotud oskustesse, mis on omakorda tihedalt seotud tööturu arenguga ja olenevad seetõttu nõudlusest.

Komisjon märgib, et ESFi kliimameetmetesse panustamise seire süsteemi on perioodil 2014–2020 täiustatud, eelkõige lisades fondi panuse seireks kliimameetmed sekundaarse teemana.

Sellest hoolimata möönab komisjon, et ESFi panust kliimameetmetesse saaks paremini väärtustada, ja kaalub tulevikus vastavaid võimalusi.

81

ÜPP viimase reformi käigus vaadati nõuetele vastavuse kohaldamisala põhjalikult läbi, võttes arvesse seda, kas nõuded on kontrollitavad, suunatud otseselt põllumajandustootjatele ja seotud põllumajandusliku tegevusega. Selle tulemusena lühenes maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundiga seotud tingimuste loetelu rohkem kui poole võrra (15-st tingimusest 7-ni) ning kohustuslikud majandamisnõuded vähenesid 18-st nõudest 13-ni.

82

Komisjon ei nõustu arvamusega, et otsetoetuste rohestamise aluseks on suuresti maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundiga seotud varasemad tingimused. Ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala ja põllumajanduskultuuride mitmekesistamisega seotud nõuded on uued ning püsikarjamaa kaitset on palju tugevdatud – näiteks kaitstes täiel määral keskkonna seisukohalt tundlikku püsirohumaad ja vähendades püsirohumaa üleskündmisvõimalust.

Samuti arvab komisjon, et otsetoetuste rohestamise mõju on märkimisväärne, mitte piiratud. Mõju kajastab õiglaselt kolme põllumajandustava seotust kliimaga. Kuigi on tõsi, et rohestamise nõudeid ei kohaldata kõigile põllumajandustootjatele, näitavad andmed, et need hõlmavad kogu põllumajandusmaast 72%, mis on kliimameetmetega seoses isegi tähtsam.

84

Kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamise juurutamine ei nõua igalt piirkonnalt/liikmesriigilt suuremaid investeeringuid kliimamuutuse leevendamisse või sellega kohanemisse. Kliimameetmeid tuleb käsitleda SWOT-analüüsis ja vajaduste tuvastamise käigus ning neid tuleb hinnata võrreldes teiste prioriteetidega. Kahe programmitöö perioodi jooksul on võrdlusalus muutunud. Täpsemalt on majanduskriisi mõju tekitanud mitmes piirkonnas suurema vajaduse parandada kriisis kannatada saanud põllumajandussektori majanduslikku olukorda. Seda arvestades ei ole kliimaga seotud kulutuste samaks jäämine negatiivne tulemus (isegi kui seda ei ole sobivate meetodite puudumise tõttu võimalik täpselt mõõta).

85

Valikukriteeriumide määramine on liikmesriikide kohustus. Komisjon esitas suunised kliimameetmete potentsiaali kohta EAFRDs ning need hõlmasid ka soovitust valikukriteeriumide koostamise kohta.

89

Eesmärk kohandada kalapüügivõimekus olemasolevate ressurssidega, andes rahalist toetust laevastiku haldamise meetmetele viimasel programmitöö perioodil, saavutati osaliselt. See selgitab, miks on eelmise perioodiga võrreldes vähenenud EMKFi (toona EKFi) toetused laevadega seotud meetmetele.

Järeldused ja soovitused

91

Komisjon rõhutab, et võetud kohustus suurendada kliimaga seotud kulutusi vähemalt 20%ni ELi eelarvest oli poliitiline lubadus, mille eesmärk oli juurutada kliimameetmetega arvestamine kõigis ELi programmides.

92

Komisjon arvab, et üldiselt on olulist edu saavutatud nii kliimavaldkonna prioriteetidega arvestamisel programmi väljatöötamise käigus kui ka läbipaistvale alusele tugineva ainulaadse kvantifitseeritud lähenemisviisi kujundamisel.

Komisjon märgib siiski, et iga fondi potentsiaalne panus erineb olenevalt sellest, kuivõrd on selle konkreetsed põhieesmärgid seotud kliimameetmetega. Seetõttu erinevad ka eri fondide panuse kavandamise ja järelevalve süsteemid.

Sellegipoolest arvab komisjon, et 20% eesmärgi saavutamisega ollakse graafikus, aga möönab, et veel on vaja teha tööd, nagu on kirjas mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendis.

93

Komisjon rõhutab, et 20% eesmärk kuulutati välja ühe osana ELi eelarves kliimaküsimustega arvestamise juurutamisest, mis omakorda on osa liidu püüdlustest reageerida kliimamuutusega seotud investeerimisvajadustele (vt komisjoni vastus punktile 24).

Kliimavaldkonna prioriteetide integreerimine ELi eelarvesse näitab liidu tahet ja tema juhtivat rolli kliimameetmete võtmisel, nagu see on kõigi ELi kliimamuutusevastaste meetmetega.

Komisjon on hinnanud 20% eesmärgi poole liikumist mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendis ja selgitanud seda vastuses punktile 28.

94

Praeguseks on programmitöö kavandamine lõpetatud ja komisjon saab koondada usaldusväärsed andmed, mille alusel värskelt hinnata programmide kliimakulutusi. Praegune seis on esitatud mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendis. Kui hindamine oleks toimunud perioodi 2014–2016 esialgsete andmete alusel, oleksid andmed ebatäpsed ning tulemuseks oleksid olnud väärtõlgendused.

Mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendis esitatud hinnanguliste andmete kohaselt saavutatakse perioodil 2014–2020 kliimaga seotud kulutuste kogumahuks veidi üle 200 miljardi euro. See teeb kogu finantsplaneerimise perioodi kohta kokku umbes 18,9%.

95

Komisjon rõhutab, et ELi kliimaga seotud kulutuste seire meetod on teednäitav kvantifitseeritud lähenemisviis eelarveliste kulutuste seirele. Seda saab veel täiustada, aga üldiselt on meetod usaldusväärne ja läbipaistev.

1. soovitus. Mitme aasta andmete koondamine tõhusal viisil

Komisjon nõustub soovitusega, et igal aastal tuleks tõhusal viisil koondada mitme aasta andmed, et kindlaks teha, kas programmides sisalduvad kliimakulutused on 20% eesmärgi saavutamiseks piisavad, ning loeb soovituse täidetuks mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendis. Komisjon kavatseb jätkata iga-aastast seiret eelarveprojektide koostamisel.

2. soovitus. Ülevaatlik aruandlusraamistik

a)

Komisjon on soovitusega osaliselt nõus.

Komisjon on nõus, et asjaomastes iga-aastastes tegevusaruannetes tuleb kajastada kliimameetmete eri tahke ja edenemist. ELi uues aastaeelarve haldus- ja tulemusaruandes (1. jagu) on kokkuvõte ELi eelarve täitmisest. See on koostatud ELi eelarve abil saavutatud tulemuste kohta saadud värskeima tõendusmaterjali alusel. Aruandluse aluseks on iga-aastased tegevusaruanded, eelarvega seotud programmidokumendid ning muud allikad, nagu ELi programmide hindamis- ja rakendusaruanded. Aruandes on kokkuvõte, aga täpsem aruandlus programmide eesmärkide ja edenemise kohta on iga-aastastes tegevusaruannetes ning programmi dokumentides.

Komisjon ei ole nõus soovitusega anda finantsinstrumentidest aru 20% eesmärgiga seotud eelarveliste kulutuste seire raames.

b)

Komisjon märgib, et see soovitus on suunatud liikmesriikidele.

c)

Komisjon ei nõustu selle soovitusega. Tahetakse küll parandada andmete üksikasjalikkust, aga sellise täiendava halduskoormuse tagajärjed komisjonile ja liikmesriikidele ei ole selged. Komisjon kaalub leevendamise ja kohandamise eristamist meetodi tulevasel läbivaatamisel ning rõhutab, et need kaks on omavahel tihedalt seotud.

96

Komisjon on nõus, et kliimaküsimustega arvestamise juurutamiseks ELi programmides on vaja veel tööd teha. Poliitiline eesmärk 20% kehtestati kliimaküsimustega arvestamise juurutamise soodustamiseks (vt ka komisjoni vastus punktile 25). Komisjoni arvates on selline paindlik 20% eesmärgi seadmine sobiv selleks, et töötada välja uuenduslik lähenemisviis kliimaküsimustega arvestamise juurutamisele ja kliimaga seotud kulutuste seirele. ELi lähenemisviisi raames tahetakse kaasata kliimaküsimustega arvestamine kõigisse poliitikavaldkondadesse ja 20% eesmärk peaks seda soodustama.

Komisjon on hinnanud 20% eesmärgi poole liikumist mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendis, nagu on selgitatud vastuses punktile 28.

3. soovitus. Kliimamuutusega seotud vajaduste hindamine

Komisjon on soovitusega osaliselt nõus.

Komisjon on nõus, et uue üldise poliitilise eesmärgi kavandamisel tuleb arvestada kliimamuutusega seotud vajadusi ja eri valdkondadesse panustamise potentsiaali. Komisjon ei ole nõus kavandama iga valdkonna või programmi jaoks eraldi panuseid.

97

Komisjoni arvates on kliimaküsimustega arvestamise juurutamisel ELi eelarves saavutatud märkimisväärset edu ning ELi metoodika on läbipaistev ja otstarbekohane.

Komisjon viitab punktile 29 antud vastusele, milles käsitletakse kliimakulutuste laadi eri instrumentides. Komisjon juhib tähelepanu sellele, et kliimaküsimustega arvestamise juurutamise poliitilist eesmärki käsitletakse eri õigusaktides erinevalt ja mitmel juhul on sellest preambulis juttu kui poliitilisest eesmärgist, mitte kui õiguslikult siduvast eesmärgist. Vt ka komisjoni vastus punktidele 25 ja 26.

Komisjon on esitanud kliimakulutuste prognoosi aastani 2020 mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendis.

98

ELi lähenemisviis kliimaküsimustega arvestamisele on välja töötatud rahvusvaheliste tavade alusel ning see hõlmab kvantifitseeritud seiremeetodit, mis hoiab tasakaalu halduskoormuse ja andmete usaldusväärsuse vahel.

Komisjon võtab teadmiseks kontrollikoja arvutused, mille aluseks on teised kliimaga seotud seiremeetodid, ent ei arva, et neid tuleks eelistada ELi tasandil kokkulepitud uuenduslikule ja üksikasjalikule lähenemisviisile.

99

Komisjon möönab, et mõnda kliimaga seotud kuluartiklit võib praeguse metoodika alusel üle- või alahinnata. Sellegipoolest ei leia komisjon, et rahvusvahelise abi organisatsioonide 2015. aastal koostatud leevendamisprojektide seire põhimõtted oleksid asjakohane võrdlusalus ELi tasandil kokku lepitud lähenemisviisi jaoks. Komisjoni kasutatav meetod on usaldusväärne ning koostatud läbipaistvalt ja koordineeritult. Sellest on teavitatud Euroopa Parlamenti ja ülemkogu.

Komisjon hindab ühise põllumajanduspoliitika mõlema fondi üldmõju kliimale usaldusväärse metoodika alusel, mille täpsemad üksikasjad on esitatud eelarve projektiga kaasas olevates programmidokumentides.

Komisjon arvab, et kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetuste puhul kajastab nende mõju õiglaselt kolme põllumajandustava seotust kliimaga. Rohestamisega mitteseotud otsetoetuste puhul saab nende kliimameetmetega seotud nõuetele vastavusest tingitud kasu hinnata 40%-lise Rio markeri kohaldamisega 20%-le sellistele toetustele. Nagu iga arvutuse puhul, on ka siin tegemist lähendiga, mille aluseks on nõuetele vastavuse karistuspunktide süsteem. Komisjon arvab siiski, et rohestamisega mitteseotud otsetoetuste 8% mõju kliimale ei hinnata üle, kui vaadata nõuetele vastavuse ja otsetoetuste kasu kliimale. Selles arvutuses kajastub täiel määral konservatiivsuspõhimõte.

100

Komisjon hindab ühise põllumajanduspoliitika mõlema fondi üldmõju kliimale usaldusväärse metoodika alusel, mille täpsemad üksikasjad on esitatud eelarve projektiga kaasas olevates programmidokumentides.

4. soovitus. Ülehindamise korrigeerimine

Komisjon on soovitusega osaliselt nõus. Seiremetoodika peab olema praeguse mitmeaastase finantsraamistiku ajal ühesugune, et oleksid tagatud ennustatavus, põhimõtteühtlus ja läbipaistvus. Komisjon kaalub siiski võimalusi viimistleda ilma halduskoormust suurendamata EAFRD seiremetoodikat pärast 2020. aastat algavaks programmitöö perioodiks.

101

Komisjoni tegevuskava täiendatakse mõõdetavate eesmärkidega. Nende määramiseks on kõige parem perioodi 2018–2020 tööprogrammide koostamise aeg, aga see pole veel kätte jõudnud.

102

Komisjon möönab, et kliimaküsimustega arvestamise paremaks juurutamiseks on vaja lisapingutusi mitmes programmis, aga ei arva, et konkreetsed tegevuskavad kliimakulutuste suurendamiseks annaksid lisaväärtust.

5. soovitus. Tegevuskavade koostamine

Komisjon on soovitusega osaliselt nõus.

Komisjon hindab konkreetsete programmide ja poliitikapõhimõtete läbivaatamise käigus võimalust suurendada kliimaküsimustega arvestamist (nagu on kirjas mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamise dokumendis). Komisjon kaalub parandusmeetmeid sõltuvalt läbivaatamise tulemustest. Eraldi tegevuskavade kasutuselevõtmine ei oleks sobiv, sest programmid juba sisaldavad juhtimisviisist olenevalt prioriteetide seadmise protsesse.

103

Komisjoni arvates oli kulukohustuste assigneeringute seire ELi eelarves kliimameetmetega arvestamise suurendamiseks vajalik esimene samm ja kujutab endast mõistlikku lähendit, mis tasakaalustab täiendava seiretasandiga seotud halduskoormust. Praegused arvutused on tehtud kavandatud kulutuste (eelarveprojekti) alusel, aga neid värskendatakse heakskiidetud eelarve ja muudatuste alusel. Komisjon kavatseb hinnata tegelike kulukohustuste alusel tehtud arvutuste kulutõhusust. Arvutused tegelike maksete alusel suurendaksid halduskoormust, sest makseid võidakse teha mitme aasta vältel ja neid võidakse korrigeerida. Komisjon saab aga anda hinnangu, sest umbes 97%-st kulukohustustest langeb maksetele.

Komisjon on nõus, et on vaja parandada ELi kulutuste tulemuslikkuse seiret. Praegune seadusandja määratud tulemuslikkusraamistik sisaldab kliimaga seotud näitajaid ainult osa kulutuste puhul ning neid näitajaid ei saa ELi eelarve tasandil koondada. Saadud õppetundidega arvestatakse järgmise mitmeaastase finantsraamistiku tulemuslikkusraamistiku koostamisel.

6. soovitus. Näitajate väljatöötamine kliimameetmete tegelike kulude ja nende tulemuste jälgimiseks

a)

Komisjon ei nõustu soovitusega luua praegu uus seiresüsteem. See suurendaks liikmesriikide halduskoormust, aga praegustes õigusaktides, partnerluslepingutes ja rakenduskavades ei ole seda ette nähtud. Komisjon jätkab kasutusel olevate seiresüsteemide kasutamist. Need annavad andmeid ka kulutuste kohta.

b)

Komisjon on soovitusega nõus ja järgib seda allkirjeldatud viisil.

Komisjon parandab kliimaga seotud tulemusnäitajate võrreldavust kõigis ELi eelarvevaldkondades ning kaalub võimalusi määrata järgmises mitmeaastases finantsraamistikus kliimaga seotud tulemusnäitajad, mille alusel hinnata ELi eelarve panust kliimameetmetesse, eriti eesmärgiga hinnata kasvuhoonegaaside heitkoguseid ja nende vähendamist ELi rahastatud meetmete abil.

c)

Komisjon on soovitusega nõus ja peab seda elluviiduks, nagu on selgitatud allpool.

Komisjon jätkab heade tavade jagamise edendamist ka konkreetselt kliimaga seotud tulemusnäitajate valdkonnas. Näiteks saab ÜPP hindamise head tava jagada juba ÜPP järelevalve ja hindamise eksperdirühmas (sh seoses kõnealuste näitajatega).

105

Teadusuuringute ja innovatsiooni suunamisest konkreetsetele sektoritele või klastritele (nt vähese CO₂-heitega majandusele) programmitöö kavandamise põhjalikes aruteludes sõnaselgelt ei räägitud. Läbirääkimine teadusuuringute ja innovatsiooni eesmärkide üle oli aruka spetsialiseerumise eeltingimus. Kui komisjon oleks sekkunud, et teadusuuringute ja innovatsiooni valdkonna rakenduskavades kliimaga rohkem arvestataks, oleks see olnud vastuolus õigusaktides kehtestatud nõuetega, täpsemalt sellega, et aruka spetsialiseerumise strateegiad on alt-üles protsess. Seoses sellega on suundumus selline, et investeeringud teadusuuringutesse ja innovatsiooni CO₂-heite tekitamise vähendamiseks energeetika valdkonnas on tõenäoliselt märgatavalt suuremad kui see on kirjas programmides ja algselt ette nähtud ka seiremetoodikas.

106

Komisjon rõhutab, et ESFi panus kliimameetmetesse saab olla vaid kaudne. Eelkõige võivad selleks olla investeeringud keskkonnahoidlikkusega seotud oskustesse, mis on omakorda tihedalt seotud tööturu arenguga ja olenevad seetõttu nõudlusest. Seetõttu saab ESFi eraldatud kliimakulutuste tegelik osakaal teatavaks alles pärast programmide elluviimist.

Komisjon arvab, et seetõttu võib liikmesriikide ESFi rakenduskavades esitatud teabe alusel määratud ESFi kliimakulutuste osakaal olla alahinnatud ja tegelik ESFi panus kliimameetmetesse perioodil 2014–2020 olla suurem.

Komisjon viitab oma vastusele punktidele 77–79.

107

ÜPP reform on kliimameetmete rahastamist märgatavalt suurendanud võrreldes perioodiga 2007–2013.

108

Komisjon ei nõustu arvamusega, et otsetoetuste rohestamise aluseks on tegelikkuses suuresti varasemad olemasolevad põllumajandustavad. Komisjon usub hoopis, et rohestamise juurutamine suurendab kliimameetmeid märgatavalt. Ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala ja põllumajanduskultuuride mitmekesistamisega seotud nõuded on tõesti uued ning püsikarjamaa kaitset on kõvasti tugevdatud – näiteks kaitstakse täiel määral keskkonna seisukohalt tundlikku püsirohumaad ja vähendatakse püsirohumaa üleskündmisvõimalust.

Kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetused on tegelikult suurendanud lähtejoont, millest teisele poole jäävate, keskkonnaga seotud tavade eest saab maaelu arengu programmidest toetust. Põllumajandusliku keskkonna kliimameetme raames saab kavandatud projektidele teha makseid ainult siis, kui kulukohustused ja nõuded on suuremad kui keskkonnahoidlikkuse tagamise nõuded. Sellest saab loota paremaid keskkonna ja kliimaga seotud tulemusi.

109

Liikmesriikide EMKFi iga-aastastes rakendusaruannetes pööratakse palju tähelepanu EMKFi kulutustele, mis on tehtud kliimameetmetele. Vt komisjoni vastus punktile 43.

7. soovitus. Läbi uurida kõik võimalused ja tagada reaalne nihe kliimameetmete rahastamise suunas

a)

Komisjon on soovitusega osaliselt nõus, nagu ka 5. soovituse puhul, st komisjon teeb programmide läbivaatamisel kindlaks alakasutatud potentsiaaliga valdkonnad ning kaalub võimalusi ja meetmeid, kuidas suurendada nende kuluprogrammides kliimaga seotust. Konkreetseid tegevuskavasid iga programmi kliimakulutuste jaoks aga ei tehta.

b)

Komisjon ei ole soovitusega nõus. Koostöös liikmesriikidega hallatavate ja eelnevalt eraldisi saavate Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide programmide mitmeaastase finantsplaneerimise muutmine praeguses etapis ei ole ei otstarbekas ega teostatav. Samamoodi ei ole praegusel programmitöö perioodil võimalik sätestada õigusraamistikus (nt EMKFi jaoks) uusi kliimameetmeid.

Komisjon kaalub siiski võimalust parandada kliimaküsimustega arvestamise juurutamist iga programmi läbivaatamisel.

1Vt KOM(2011) 500 (lõplik), I osa, punkt 6.1.4 http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d0e5c248-4e35-450f-8e30-3472afbc7a7e.0007.02/DOC_4&format=PDF

2Vt Euroopa Ülemkogu 7. veebruari 2013. aasta järeldused ja Euroopa Parlamendi 13. märtsi 2013. aasta resolutsioon mitmeaastase finantsraamistiku kohta (P7_TA(2013)0078).

3http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2545_et.htm

4Vt Euroopa Keskkonnaameti (EEA) suhteliste osakaalude analüüs, punkt 2.4: Suundumused ja prognoosid Euroopas 2015. aastal. Euroopa Keskkonnaameti aruanne nr 4/2015.

5http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d0e5c248-4e35-450f-8e30-3472afbc7a7e.0007.02/DOC_4&format=PDF

6http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d0e5c248-4e35-450f-8e30-3472afbc7a7e.0007.02/DOC_3&format=PDF

7http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/wd_2014_en.pdf

QJ-AB-16-033-ET-E    ISSN 1977-5652

Kliimamuutusele ja sellega seotud mahukate investeeringute vajadusele reageerimiseks on EL otsustanud eraldada vähemalt 20% oma perioodi 2014–2020 eelarvest kliimameetmetele. Kontrollikoda leidis, et kõrgelennuliste plaanide elluviimine oli pooleli ja et üldiselt oli tehtud edusamme. On aga tõsine oht, et 20% eesmärki ei saavutata, kui ei tehta suuremaid jõupingutusi. Eesmärgi täitmine on toonud kaasa kliimameetmete suurema ja paremini suunatud rahastamise Euroopa Regionaalarengu Fondist ja Ühtekuuluvusfondist. Euroopa Sotsiaalfondis ning põllumajanduse, maaelu arengu ja kalanduse valdkondades ei ole aga toimunud olulist nihet kliimameetmete suunas.